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N° 3469

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 novembre 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2006 (n° 3447),

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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Pages

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AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2006 9

EXPOSÉ GÉNÉRAL : LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2006 12

I.– la confirmation de l’objectif de dépense initial 12

A.– les modifications de crédits proposées par le présent projet 13

1.– Les ouvertures exceptionnelles d’autorisations d’engagement 14

2.– Les autres ouvertures de crédits proposées dans le présent projet 22

3.– Des annulations strictement égales aux ouvertures 29

B.– les mouvements de crédits au cours de l’exécution 2006 34

1.– La régulation budgétaire en 2006 34

2.– Quatre décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion 36

c.– plfr et crédits votés 42

II.– L’INTÉGRALITÉ DES BONNES SURPRISES EN RECETTES CONSACRÉE A LA RÉDUCTION DU DÉFICIT 47

A.– la confirmation DE LA PLUS-VALUE DE 5 MILLIARDS D’EUROS DE RECETTES IDENTIFIÉE DANS LES ESTIMATIONS REVISÉES POUR 2006 ASSOCIÉES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007 47

B.– UN DÉFICIT DE l’État RAMENÉ À 42,5 MILLIARDS D’EUROS 52

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 55

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT 59

ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT EN APPLICATION DE L’ARTICLE 58 (6°) DE LA LOI ORGANIQUE DU 1er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 63

Pages

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EXAMEN DES ARTICLES 133

Première partie :

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A.– MESURES FISCALES

Article premier : Allégement de la taxe sur les véhicules des sociétés afférente aux véhicules des salariés ou dirigeants pour lesquels l’entreprise procède à des remboursements de frais kilométriques. 135

Article 2 : Poursuite de la réforme du régime des acomptes d’impôt sur les sociétés 144

Article 3 : Prorogation et aménagement du dispositif de remboursement partiel
de
la TIPP et de la TICGN en faveur des agriculteurs 160

Article 4 : Instauration d’une exonération de TIPP au bénéfice du ministère de la défense 165

b. mesures diverses

Article 5 : Aménagement du régime des taxes et redevances applicables aux opérateurs de communications électroniques 172

Article 6 : Ratification de décrets relatifs à la rémunération de services rendus par l’État 184

II.– RESSOURCES AFFECTÉES

a.- dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 7 : Affectation aux régions d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 190

Article 8 : Affectation aux départements d’une part du produit de la taxe sur les conventions d’assurances automobiles (TSCA) 199

Article 9 : Compensation du transfert aux départements du financement du revenu minimum d’insertion (RMI) 213

Article 10 : Majoration et répartition des concours du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion 218

b.– autres dispositions

Article 11 : Affectation à l’Agence foncière et technique de la région parisienne d’une partie des produits de liquidation des établissements publics d’aménagement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines 232

Article 12 : Diversification des recettes de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) 235

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 13 : Équilibre général du budget et plafond d’autorisation des emplois 241

SECONDE PARTIE :

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2006.– CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 14 : BUDGET GÉNÉRAL : OUVERTURE DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES 245

Article 15 : Budget général : annulation de crédits : 246

Article 16 : Comptes d’affectation spéciale : ouverture de crédit au compte « Pensions », pour régularisation 247

TITRE III

RATIFICATION DES DÉCRETS D’AVANCE

Article 17 : Ratification de trois décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 251

Annexe : Avis de la Commission des finances sur les projets de décrets d’avance notifiés en 2006 254

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

Article 18 : Définition d’un régime fiscal pour le développement de la filière superéthanol E85 264

Article additionnel après l’article 18 : Prorogation des dispositifs d’amortissement exceptionnel applicables à certains investissements dans le domaine de l’environnement 279

Article 19 : Aménagement du crédit d’impôt pour l’acquisition ou la location de certains véhicules automobiles 282

Article 20 : Création du livret de développement durable 289

Article 21 : Exonération temporaire de taxe foncière sur les propriétés bâties des constructions de logements neufs et des logements achevés avant le 1er janvier 1977 économes en énergie 302

Article 22 : Imputation sur le revenu global des déficits fonciers afférents aux dépenses de préservation et d’amélioration du patrimoine naturel 314

Article 23 : Instauration d’une taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites 320

Articles additionnels après l’article 23 : 

– utilisation des huiles végétales pures comme carburant par les collectivités teritoriales et les entreprises de transports en commun 336

– modification du régime de l’exonération de TICGN applicable aux installations de cogénération 339

Article 24 : Modification des tarifs de la taxe générale sur les activités polluantes 342

Article 25 : Modification des fourchettes des tarifs de la taxe d’aéroport et de la taxe sur les nuisances sonores aériennes 361

Article 26 : Mise en œuvre du contrat de croissance signé entre les organisations professionnelles et l’État en faveur de l’emploi et de la modernisation du secteur des hôtels, cafés et restaurants 380

Article 27 : Aménagement du régime d’abattement sur le bénéfice des jeunes agriculteurs 397

Article 28 : Suppression de l’article 39 CA du code général des impôts et limitation de la déductibilité des amortissements des biens donnés en location 403

Article 29 :  Aménagement du régime fiscal des groupes de sociétés 425

Article 30 :  Adaptation du dispositif de lutte contre la fraude de type carrousel en matière de TVA 460

Article additionnel après l’article 30 : Aménagement des tarifs de la taxe d’aide au commerce et à l’artisanat 472

Article 31 : Possibilité pour l’administration fiscale de faire appel à des experts externes 477

Article 32 :  Transformation de la déduction du revenu global au titre des souscriptions au capital des SOFICA en une réduction d’impôt sur le revenu 485

Après l’article 32 : Création d’un crédit d’impôt au profit de la distribution
de programmes audiovisuels
493

Article 33 : Simplification de la taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les établissements de spectacles cinématographiques, transfert de sa gestion au Centre national de la cinématographie et dématérialisation de la billetterie pour les spectacles 499

Après l’article 33 : Suppression des obligations déclaratives des vendeurs de téléviseurs 516

Article 34 : Aménagement de la redevance sur l’emploi de la reprographie 518

Article additionnel après l’article 34 : Réforme de l’assiette et du barème du droit de francisation et de navigation 523

Article 35 :  Prorogation de la réfaction sur les taux de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers prévue dans le cadre de la régionalisation de cette taxe 529

Article 36 : Transfert du recouvrement des produits et redevances du domaine au réseau comptable de la direction générale de la comptabilité publique 536

Article additionnel après l’article 36 : Exonération de taxe professionnelle des vendeurs à domicile indépendants à revenus modestes 554

II.– AUTRES MESURES

Article 37 : Abondement de la dotation relative à l’aide exceptionnelle au titre de la réparation de dommages causés aux bâtiments par la sécheresse survenue de juillet à septembre 2003 559

Article 38 : Modification du système de garantie de l’accession sociale à la propriété 566

Article 39 : Garantie par l’État des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations à la société « Immobilier Insertion Défense Emploi » 571

Article 40 : Réforme du régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics 577

Article 41 : Modification des modalités de gestion des cotisations et prestations de retraite des fonctionnaires de La Poste 591

Article 42 : Exonération de redevance sur la création de bureaux (RCB) 615

Article 43 : Réforme du concours de la dotation générale de décentralisation (DGD) relatif aux ports 627

Article additionnel après l’article 43 :

– affectation du solde du produit des amendes perçues par la voie du contrôle automatisé des infractions au code de la route à la dotation d’aménagement des communes 635

– Compensation des pertes de recettes résultant de l’assujettissement de France Télécom à la fiscalité locale, et de sa contrepartie prélevée par l’État sur les concours versés aux collectivités locales 641

Article 44 : Réforme des contingents communaux d’incendie et de secours 649

Article 45 : Versement de l’allocation d’installation étudiante par les caisses d’allocations familiales 654

Article additionnel après l’article 45 : Présentation d’un rapport relatif au coût pour l’État du maintien à sa charge exclusive des investissements informatiques en l’absence de facturation des déclarations électroniques de dédouanement 656

TABLEAU COMPARATIF 659

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 829

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2006

(en milliards d’euros)

I.- LES CRÉDITS DE PAIEMENT

A.– Mouvements proposés dans le collectif

1.– Ouvertures demandées dans le collectif :  + 4,23 de crédits nets (1)

a) Budget général : + 4,23 de crédits nets (+ 1,6%)

dont :

• Régularisation des pensions de décembre 2005 : + 3,3

• Défense : + 0,32

• Primes d’épargne logement : + 0,22

• Aides à l’agriculture : + 0,19

• Travail et emploi : + 0,10

b) Budgets annexes : 0

c) Comptes spéciaux : + 3,3 (+ 5,4%)

• Régularisation des pensions de décembre 2005 : + 3,3

2.– Annulations demandées dans le collectif :  – 0,97 de crédits nets

a) Budget général : – 0,97 de crédits nets (– 0,4%)

dont :

• Transports : – 0,25 (– 4,3%)

• Défense : – 0,01 (– 0,6%)

b) Budgets annexes : 0

c) Comptes spéciaux : 0

B.– Total des mouvements de crédits au cours de l’exercice (2)

1.– Ouvertures : + 1,6 en crédits bruts ; + 1,6 en crédits nets

• Budget général : + 1,6 en crédits bruts

+ 1,6 en crédits nets

• Budgets annexes : 0

• Comptes d’affectation spéciale : 0

2.– Annulations : – 1,6 en crédits bruts ; – 1,6 en crédits nets

• Budget général : – 1,6 en crédits bruts

– 1,6 en crédits nets

• Budgets annexes : 0

• Comptes d’affectation spéciale : 0

3.– Solde :  0 en crédits bruts ; 0 en crédits nets

• Budget général :  0 en crédits bruts

 0 en crédits nets

• Budgets annexes : 0

• Comptes d’affectation spéciale : 0

II.– LES RECETTES

A.– Les modifications par rapport à l’évaluation révisée associée
au projet de loi de finances pour 2007

• Recettes fiscales nettes : + 0,17

• Recettes non fiscales : 0

B.– Les évaluations de recettes après intervention du collectif

• Recettes fiscales nettes : 263,01

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 5,28 (+ 2,0%)

dont :

Ä IR : + 0,70 (+ 1,2%)

Ä TVA nette : + 1,67 (+ 1,3%)

Ä IS net : + 2,68 (+ 6,5%)

Ä TIPP : – 0,04 (– 0,2%)

• Ressources non fiscales : 24,56

Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : – 0,28 (– 1,1%)

• Prélèvements sur recettes :  65,93 (+ 0,8%)

dont :

Ä collectivités locales : 48,14 (+ 1,6%)

Ä Communautés européennes : 17,79 (– 1,1%)

• Ressources nettes du budget général : 221,64

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 4,46 (+ 2,1%)

III.– LE DÉFICIT

• Le déficit général prévisionnel passe de 46,95 à 45,75 (– 1,20, soit – 2,6%)

 Hors les 3,27 exceptionnels de régularisation comptable des dépenses de pensions de décembre 2005, le déficit général prévisionnel passe de 46,95 à 42,49 (– 4,46, soit – 9,5%)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2006

Le projet de loi de finances rectificative de l’automne est, tous les ans, l’occasion d’effectuer des ajustements plus ou moins importants par rapport aux dispositions votées par le Parlement en loi de finances initiale, compte tenu des modifications qui ont pu leur être apportées en cours d’année par le Gouvernement. C’est aussi un moment privilégié où, dans les derniers jours utiles de l’exercice, le Parlement est à nouveau en mesure d’exercer la plénitude de ses compétences en matière financière, afin de définir un nouvel équilibre.

En pratique, cette vocation a trop souvent été méconnue, le projet de loi de finances rectificative constituant un véhicule législatif commode pour compléter ou corriger certaines des mesures proposées dans le projet de la loi de finances régissant l’année suivante. Dans ces conditions, le collectif budgétaire a pu être qualifié de « session de rattrapage » du projet de loi de finances (MM. Alain Lambert et Didier Migaud) ou encore de « match retour » (M. Jean-François Copé).

Tel n’est assurément pas le cas du présent projet. À l’instar d’ailleurs du collectif pour 2005, il apparaît comme une loi de conclusion de la gestion budgétaire en cours. En matière de ressources, le niveau des recettes fiscales est réévalué en hausse de moins de 200 millions d’euros par rapport aux estimations révisées associées au projet de loi de finances pour 2007. En matière de dépenses, le présent projet enregistre les mouvements réglementaires de crédits effectués dans l’année et propose l’ouverture – entièrement gagée par des annulations – d’un montant limité de crédits (moins d’un milliard d’euros) (3). Comparé à la prévision formulée lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2007, le déficit budgétaire de l’État serait légèrement réduit, à 42,5 milliards d’euros. La régularisation comptable des pensions de fonctionnaires payées en décembre 2005 entraînerait cependant son augmentation, purement optique (soit 45,8 milliards d’euros) (4).

I.– LA CONFIRMATION DE L’OBJECTIF DE DÉPENSE INITIAL

L’année dernière, le projet de loi de finances rectificative avait abaissé le plafond de dépense voté en loi de finances de l’année de près de 3 milliards d’euros (5) : la réduction des crédits initiaux consistait à permettre la consommation d’un important volume de crédits reportés (6) depuis la gestion précédente, pour aboutir finalement à une dépense effective se situant au niveau de l’enveloppe accordée par le Parlement.

Votre Rapporteur général rappelle en effet que l’équilibre des lois des finances reste un acte à caractère prévisionnel, affecté par certaines conventions qui altèrent son sens. Par exemple, le degré de consommation des crédits de report, qui ne sont pas pris en compte dans les votes du Parlement, a un impact non négligeable sur le niveau définitif de la dépense tel qu’il pourra être constaté a posteriori en loi de règlement. De même, des fluctuations dans le rythme de consommation des crédits ouverts par voie de fonds de concours peuvent « transporter » des dépenses d’un exercice sur l’autre.

Cette année, le projet de loi de finances rectificative confirme le plafond de dépenses initial de 266,1 milliards d’euros hors remboursements et dégrèvements. En effet, hors régularisation comptable des pensions de décembre 2005 (qui conduit à relever le plafond de dépense de 3,3 milliards d’euros), les annulations de crédits proposées compensent, à l’euro près, les ouvertures de crédits proposées. Le respect de la norme de dépense consiste précisément à se conformer à ce plafond. Le Gouvernement le rappelle dans l’exposé des motifs du présent projet : « comme il l’a fait depuis le début de la législature, le Gouvernement s’est engagé, pour 2006, à ne pas dépenser en gestion un euro de plus que le plafond voté par le Parlement ».

A.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET

Le présent projet tend à ouvrir des crédits supplémentaires à hauteur de 31,2 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et de 8,6 milliards d’euros de crédits de paiement (CP) (7). Ces montants a priori spectaculaires doivent être interprétés avec discernement, en tenant compte des deux éléments suivants :

– 3,3 milliards d’euros d’AE et de CP seraient ouverts en raison d’une régularisation comptable des dépenses de pensions des fonctionnaires versées en décembre 2005 : l’application de la LOLF a conduit à mettre fin à la pratique consistant à imputer budgétairement les dépenses de pensions le mois suivant leur versement, aboutissant depuis 1987 à comptabiliser en janvier de l’exercice suivant les pensions payées à la fin décembre. La transition vers le nouveau système suppose de rattacher à l’exercice 2006 les pensions versées en décembre 2005, entraînant la comptabilisation cette année de 13 mois de pensions au lieu de 12 (8) ;

– 22,7 milliards d’euros d’AE seraient ouvertes du fait de la transition entre l’ordonnance organique de 1959 et la LOLF. D’une part, 21,7 milliards d’euros correspondent à une régularisation juridique consistant à « convertir » les anciennes autorisations de programmes (affectées mais non engagées à la fin 2005) en autorisations d’engagement. D’autre part, 1 milliard d’euros d’AE relèvent d’engagements supprimés à tort au cours de la « bascule informatique » dans le « Palier LOLF » (9).

En dehors de ces opérations exceptionnelles, le reste des ouvertures d’autorisations d’engagement s’établit à 5,2 milliards d’euros. Déduction faite de 4,4 milliards d’euros supplémentaires au titre des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, l’ouverture est de 810,4 millions d’euros d’AE nettes. En crédits de paiement, l’ouverture proposée est de 5,4 milliards d’euros hors régularisation des pensions de décembre 2005. Hors remboursements et dégrèvements, l’ouverture atteint 965,6 millions d’euros de CP nets.

Pour financer ces ouvertures, le présent projet tend à annuler des crédits à hauteur de 1.086,9 millions d’euros d’AE et de 1.611,6 millions d’euros de CP (10). Hors annulations de crédits pour remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, les annulations s’établissent à 440,9 millions d’euros d’AE nettes et à 965,6 millions d’euros de CP nets.

Du point de vue de l’équilibre budgétaire résultant du présent projet, votre Rapporteur général souligne donc à nouveau qu’en dehors de l’opération comptable relative aux pensions de décembre 2005, les annulations de crédits sont strictement équivalentes aux ouvertures de crédits, ce qui est remarquable. Il conviendra de s’assurer que la discussion du présent projet ne remette pas en cause cet équilibre.

1.– Les ouvertures exceptionnelles d’autorisations d’engagement

Les ouvertures proposées de 22,7 milliards d’euros d’AE sont justifiées par la nécessité d’assurer le transition entre l’exercice 2005 et l’exercice 2006, transition marquée par le passage, en matière de crédits d’investissement, des autorisations de programmes de l’ordonnance de 1959 aux autorisations d’engagement prévues par la LOLF.

a) La substitution de la notion d’autorisation d’engagement à la notion d’autorisation de programme

• Sous l’ordonnance de 1959, les autorisations de programme (AP) ne concernaient que les dépenses en capital, c’est-à-dire les crédits du tire V correspondant aux investissements exécutés par l’État et les crédits du titre VI correspondant aux subventions d’investissement accordées par l’État à divers organismes distincts de lui. Les AP bénéficiaient d’une « immortalité » de principe, qui conduisait à les reporter d’année en année tant qu’elles n’étaient pas consommées. Les AP ouvertes alimentaient un « stock » au sein duquel les services gestionnaires :

– effectuaient des réservations de crédits au profit d’opérations d’investissement déterminées, au terme d’une procédure dite d’ « affectation ». Il ne s’agissait pas d’un engagement budgétaire, mais d’un simple processus interne à l’administration, dans l’attente d’identifier un tiers déterminé et un montant certain ;

– engageaient les AP précédemment affectées, en parallèle avec les engagements juridiques que sont les contrats, les lettres d’intention, les notifications, etc.

– par la suite, rapprochaient les CP ouverts, puis consommés, des AP engagées pour suivre le montant total des paiements et celui des « restes à payer » ;

– une fois l’opération terminée, apuraient les AP engagées et restituaient, le cas échéant, le surplus d’AP qui aurait été affecté, par précaution, à cette opération et qui n’aurait pas été engagé pendant toute la durée de sa réalisation.

Le Parlement n’avait qu’une faible visibilité sur la vie effective des AP ouvertes. Seuls les « verts » de la loi de finances de l’année n donnaient une information au niveau du chapitre sur le montant des opérations terminées au 31 décembre de l’année n – 2. Le « Rapport du Gouvernement sur la gestion des autorisations de programme », annexe générale au projet de loi de finances de l’année n relative à la gestion de l’année n – 2, présentait des informations plus précises quant à la vie budgétaire des AP ouvertes (affectations, engagements, restes à engager sur AP affectées), mais portant sur des agrégats larges (opérations centrales ou déconcentrées, montants par ministère ou par région administrative, investissements d’intérêt national, investissements déconcentrés aux niveaux régional et départemental). Par extension, aucun suivi mensuel des affectations et des engagements d’AP n’était transmis au Parlement. Compte tenu de la séparation entre les systèmes d’information des administrations centrales et des administrations déconcentrées, il ne semble pas non plus que ce type d’information ait été disponible de façon automatique et centralisée, y compris pour la Direction du budget : la Situation mensuelle des dépenses engagées exigée par l’article 58 de la loi de finances rectificative pour 2002 ne reflétaient pas les engagements budgétaires de l’État, mais les engagements budgétaires effectués au niveau central et les délégations d’AP vers le niveau déconcentré, limitant fortement sa pertinence.

• À ce système de « stock » d’AP, la LOLF a entendu substituer une logique de « flux » d’AE annuelles. Votre Rapporteur général rappelle que l’article 8 de la LOLF prévoit un dédoublement systématique de la dépense entre l’autorisation d’engagement et le crédit de paiement :

– les AE ont vocation à encadrer l’engagement des dépenses de l’État, « acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge », selon la définition qu’en donne le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. La loi organique précise que les AE constituent la « limite supérieure des dépenses pouvant être engagées » ;

– les CP visent à encadrer la réalisation des phases ultérieures de la dépense, jusqu’à la phase ultime qu’est le paiement effectué par un comptable public, qui éteint l’obligation constatée au moment de l’engagement. Ils constituent la « limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement ».

Pour les AE qui correspondent à des engagements juridiques pluriannuels d’une durée indéterminée, tels que les dépenses de personnel, la plupart des subventions pour charges de service public (11), certaines dépenses d’intervention (allocation aux adultes handicapés, allocation de parent isolé etc.), la budgétisation s’effectue selon un principe d’équivalence entre les AE et les CP. En revanche, les montants d’AE et de CP ouverts chaque année divergent pour les investissements de l’État, pour les subventions d’investissement versées aux opérateurs, pour certaines dépenses de fonctionnement s’effectuant via des marchés pluriannuels (études, marchés de communication, etc.) et pour les dépenses d’intervention pluriannuelles de durée déterminée (par exemple en matière de contrats aidés du secteur de l’emploi).

À la différence des AP, les AE sont soumises au principe d’annualité, ce qui emporte deux conséquences. D’une part, les AE ouvertes sont consommées lors de l’engagement juridique, c’est-à-dire au moment de la signature d’un acte engageant l’État vis-à-vis d’un tiers déterminé, à hauteur du montant ferme de l’engagement. D’autre part, à l’instar des CP, les AE ouvertes « ne créent aucun droit au titre des années suivantes » (I de l’article 15 de la LOLF). En conséquence, les AE « disponibles » en fin d’année, au sens du II du même article, « tombent » d’elles-mêmes au début de l’exercice suivant, ce que la loi de règlement ne fera ensuite que constater (12). Le législateur organique a ainsi entendu rompre avec les pratiques antérieures consistant à accumuler des AP disponibles pouvant être exécutées plusieurs années après leur ouverture, de manière à rétablir une corrélation étroite entre l’autorisation parlementaire et la dépense effective. Il conviendrait d’ailleurs que le Parlement soit informé de l’utilisation des AE en cours d’année : les situations mensuelles de dépenses qui lui sont actuellement transmises portent sur les seuls CP.

En contrepartie de leur « mortalité » de principe, les AE peuvent être reportées d’un exercice sur l’autre sans que cette possibilité soit plafonnée, contrairement aux CP (article 15 de la LOLF). C’est à ce stade que la notion d’ « affectation » des AE à une opération précise, qui ne figure pas dans la LOLF, demeure utile.

La doctrine retenue par le Gouvernement, qui s’appliquera dès la transition 2006-2007, consiste à prévoir le report des AE affectées à une opération d’investissement en cours ou sur le point d’être lancée (AE du titre 5). Le report sera systématique, sauf dans le cas où la procédure d’affectation des AE serait dévoyée par la constitution de tranches fonctionnelles fictives. L’article 8 de la LOLF dispose en effet que « pour une opération d’investissement, l’autorisation d’engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction ». Cette référence à une tranche fonctionnelle d’investissement tend à éviter le fractionnement d’une opération importante en plusieurs phases successives, qui masqueraient au Parlement la véritable ampleur des dépenses et « forceraient » chaque année l’autorisation parlementaire, la réalisation de la première étape commandant l’achèvement du projet sous peine de gaspiller les deniers publics. Les arrêtés de reports pourront d’ailleurs préciser à quelles opérations d’investissement se rapportent les crédits en cause.

En somme, en matière de dépenses d’investissement du titre 5, l’affectation réserve les AE nécessaires à la réalisation de la tranche fonctionnelle, tandis que l’engagement juridique entraîne ensuite leur consommation.

Les autres AE – c’est-à-dire les AE du titre 5 non affectées et les AE de tous les autres titres – ne bénéficieront d’aucune garantie du même type. Le principe est leur disparition en fin d’année, leur report l’exception.

b) La conversion en AE des AP affectées non engagées

• Si votre Rapporteur général a cru bon de rappeler ci-avant les principes relatifs aux reports d’AE en « régime de croisière », c’est parce que ces principes ont également guidé la transition de 2005 vers 2006 et aboutissent aux mesures de régularisation proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative.

En effet, la LOLF ne prévoyant pas de dispositions spécifiques – voire dérogatoires – pour la reprise en 2006 des engagements antérieurs (13), toutes les AP non engagées à la fin 2005 sont « tombées » dès le passage à l’exercice 2006. C’était précisément l’un des objectifs du législateur organique que de mettre fin à ce stock d’ « AP dormantes ».

En conséquence, environ 36 milliards d’euros d’AP n’ont pas été reprises en gestion 2006. Il s’agit :

– des AP relatives à l’ancien titre V non affectées au 31 décembre 2005, qui correspondent en quelque sorte à des autorisations données en faveur d’investissements de l’État qui n’ont jamais connu le moindre début d’exécution ;

– des AP relatives à l’ancien titre VI, qui correspondent à des subventions d’investissement accordées par l’État (14). En effet, sous l’empire de l’ordonnance de 1959, ces AP devaient théoriquement être affectées et simultanément engagées (donc consommées) pour le même montant : la question de leur devenir en 2006 ne se posait donc pas. En outre, ces dépenses ne correspondaient pas à la définition de la tranche fonctionnelle d’investissement résultant de l’article 8 de la LOLF précité. Toutefois, la pratique, notamment à l’échelon local, a montré que certaines de ces AP avaient parfois été affectées sans nécessairement avoir pu être engagées au même moment. L’année dernière, votre Rapporteur général appelait d’ailleurs « à faire preuve de discernement en la matière, afin d’éviter de faire disparaître des autorisations qui n’auraient pu être engagées à temps. Au besoin, certaines de ces AP devraient pouvoir bénéficier d’un traitement analogue à celui des opérations d’investissement du titre V » (15). C’est pourquoi, par exception au principe de disparition de ces AP en 2006, un décret du 30 juin 2006 (n° 2006-675) a ouvert 45 millions d’euros d’AE nouvelles, prélevées sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission Provisions, en faveur du programme Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales. Il s’agissait d’assurer la continuité d’opérations en cours, financées à partir du chapitre 67-51 du budget de l’Intérieur (« subvention pour travaux divers d’intérêt local »), qui avaient fait l’objet d’affectations mais non d’engagements fermes avant la fin 2005. Dans le même sens, un décret du 28 novembre (n° 2006-1472) a ouvert 282,7 millions d’euros d’AE correspondant à d’anciennes AP supprimées à tort sur 7 missions (16).

En revanche, afin de garantir la continuité des opérations d’investissement en cours, les AP de l’ancien titre V non engagées au 31 décembre 2005 mais déjà affectées à une tranche fonctionnelle d’investissement ont été systématiquement « converties » en AE dans les outils informatiques de l’État. Cette conversion, qui a concerné plus de 160.000 opérations, a été opérée automatiquement dans les systèmes d’information de l’État du « Palier LOLF » (17) au premier semestre 2006 (au mois de mars à l’échelon central, de janvier
à mai à l’échelon local), pour les seules opérations préalablement typées « investissement ». Les AE ainsi ouvertes ont été mises à disposition des gestionnaires, qui ont pu, comme pour toute AE, les engager. Une certaine proportion des AE à régulariser, difficile à quantifier à ce stade, a donc d’ores et déjà été consommée.

Ce passage d’un système à l’autre s’est effectué en dehors de l’autorisation du législateur. Certes, les AP à reprendre en gestion en 2006 ont déjà été votées par le Parlement dans les lois de finances antérieures. Mais les AE qui s’y substituent n’ont, elles, jamais été soumises à son vote. C’est pourquoi celui-ci est demandé aujourd’hui, à des fins de régularisation a posteriori. Cette nécessaire intervention du législateur était prévue et connue depuis le début de l’année 2005, au moment où le Gouvernement a défini les règles de passage de la gestion 2005 à la gestion 2006 (18).

• Concrètement, les AP affectées non engagées au 31 décembre 2005 que le présent projet tend à transformer en AE représentent 21,7 milliards d’euros. Leur montant figure, pour chaque programme, dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances pour 2007 (19).

L’essentiel est constitué de futurs engagements du ministère de la Défense, pour un montant de 16,7 milliards d’euros, soit 77% de l’ensemble des régularisations proposées dans le présent projet. Le PAP relatif au programme Équipement des forces indique cependant qu’un montant d’environ 10,5 milliards d’euros devrait être engagé dès la gestion 2006 à l’issue de l’adoption du collectif : il s’agit d’engagements internationaux pris par la France au titre des programmes gérés par l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR) et par la Nato Helicopter Management Agency (NAHEMA), agence civile de l'OTAN. Ces deux organismes, qui disposent de la personnalité juridique, passent des marchés d’équipement dans le cadre de programmes concernant plusieurs pays et procèdent à des appels de fonds auprès des États concernés au fur et à mesure des paiements. Jusqu’à 2006, le ministère de la Défense ne comptabilisait ces engagements qu’à l’occasion et à hauteur des appels de fonds, entraînant un biais entre la comptabilité budgétaire et la réalité des engagements juridiques. Après leur régularisation, ces AE seront engagées sur la gestion 2006 au titre de la part incombant à la France dans les engagements pris par l’OCCAR et la NAHEMA vis-à-vis des industriels (20).

RÉPARTITION PAR MISSION DES AP AFFECTÉES NON ENGAGÉES CONVERTIES EN AE

(en millions d’euros)

N.B. : pour faciliter la lecture du graphique en dépit des écarts très substantiels entre les missions (en particulier entre la Défense et le reste du budget général), l’échelle de l’axe des abscisses n’est pas linéaire. Compte tenu des faibles montants en jeu, les missions Sécurité sanitaire et Relations avec les collectivités territoriales ne sont par ailleurs pas représentées.

Naturellement, les autres missions les plus concernées par les régularisations sont celles dotées de montants significatifs de crédits d’investissement. Il s’agit pour l’essentiel :

– de la mission Transports pour 2.088 millions d’euros. Les ouvertures sont très majoritairement concentrées sur le programme Réseau routier national (1.888 millions d’euros) ;

– de la mission Justice pour 670 millions d’euros, dont 424 millions d’euros en faveur de l’Administration pénitentiaire ;

– de la mission Recherche et enseignement supérieur pour 356 millions d’euros, dont 319 millions d’euros sur le programme Formations supérieures et recherche universitaire ;

– de la mission Culture pour 354 millions d’euros, dont 282 millions d’euros sur le programme Patrimoines ;

– de la mission Sécurité pour 277 millions d’euros ;

– de la mission Gestion et contrôle des finances publiques pour 275 millions d’euros, essentiellement sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local (225 millions d’euros).

• Enfin, il convient de rappeler que les AP qui avaient été engagées avant la fin 2005 ont, en application des principes précités, déjà été consommées. Elles n’ont donc pas à être rouvertes en 2006 : elles se contentent de venir alimenter un « encours » d’AE consommées, représentatif d’engagements juridiques qu’il reste à honorer par des ouvertures de CP (21). Ces AE n’existent plus en tant qu’autorisation parlementaire, mais demeurent naturellement inscrites dans les écritures comptables et les systèmes d’information de l’État, afin de suivre les engagements, de les articuler avec les CP ouverts et à ouvrir et avec les paiements effectifs.

c) Les ouvertures au titre de la « bascule informatique »

De façon moins significative, le présent projet tend à ouvrir 1 milliard d’euros d’AE qui, en quelque sorte, se sont « perdues » dans les outils informatiques au moment du passage au « Palier LOLF ». L’exposé général des motifs indique ainsi que « la stricte application des règles de la bascule dans les outils informatiques a conduit à supprimer des autorisations d’engagement qui n’auraient pas dû l’être, en raison de particularismes liés aux règles d’affectation et d’engagement sur certains dispositifs ».

Il s’agit d’ouvrir des AE correspondant à des dépenses – notamment d’anciennes AP du titre VI (subventions d’investissement) – qui n’ont pas été prises en compte dans les nouveaux systèmes d’information de l’État du fait de leurs particularismes ou de divers problèmes informatiques. Seraient concernées :

– 430 millions d’euros d’AE sur la mission Justice. Il s’agit d’engagements déjà pris au titre des frais de justice (169 millions d’euros sur Accès au droit et à la justice) et de l’aide juridictionnelle (261 millions d’euros sur Justice judiciaire). L’ouverture de crédits est justifiée par le fait qu’avant 2006, ces dépenses étaient effectuées sans ordonnancement, à partir de crédits évaluatifs. Elles ne faisaient donc pas l’objet d’une réelle comptabilité des engagements juridiques ;

– 329 millions d’euros d’AE sur le programme Aide économique et financière au développement de la mission Aide publique au développement. Cette ouverture est rendue nécessaire par les difficultés causées par le passage de l’application « Accord I » à l’application « Accord LOLF » (22;

– 186 millions d’euros d’AE en faveur de la Défense : 100 millions d’euros sur le programme Préparation et emploi des forces et 86 millions d’euros sur le programme Soutien de la politique de la défense. Ces ouvertures correspondent à des AP pour lesquelles les demandes d’affectations avaient bien été visées par le contrôleur financier, mais non intégrées à temps dans les applications informatiques ;

– 44 millions d’euros d’AE sur la mission Politique des territoires au titre de la prime à l’aménagement du territoire

– 28 millions d’euros d’AE sur la mission Relations avec les collectivités territoriales.

2.– Les autres ouvertures de crédits proposées dans le présent projet

À 966 millions d’euros de CP (hors régularisation des pensions de décembre 2005), le montant des ouvertures de crédits proposées pour 2006 est légèrement inférieur à celui proposé l’année dernière dans le projet de loi de finances rectificative. À titre de comparaison, les ouvertures de crédits effectuées en collectif 2004 avaient atteint 4 milliards d’euros.

Les ouvertures proposées dans le présent projet sont relativement ciblées : comme le montrent le graphique et le tableau présentés page suivante, elles ne concernent que 11 des 34 missions du budget général. Votre Rapporteur général rend compte des plus importantes (en volume) dans les développements qui suivent.

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, hors régularisation des pensions de décembre 2005, en millions d’euros)

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(y compris remboursements et dégrèvements, y compris régularisation des pensions de décembre 2005, en millions d’euros)

 

Ouvertures

En % des crédits initiaux

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

185

6,3%

 

Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural

20

1,4%

 

Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés

165

22,3%

Défense  

322,6

0,9%

 

Environnement et prospective de la politique de défense

23

1,4%

 

Préparation et emploi des forces

15

0,1%

 

Équipement des forces

284,6

2,7%

Engagements financiers de l’État

220

0,5%

 

Épargne

220

18,3%

Outre-mer 

25

1,3%

 

Conditions de vie outre-mer

25

6,1%

Politique des territoires

5,9

0,8%

 

Tourisme

5,9

7,5%

Régimes sociaux et de retraite

3.292,8

73,3%

 

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

27

0,9%

 

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

3.265,8

405,1%

Relations avec les collectivités territoriales

18,0

0,6%

 

Concours financiers aux départements

10,8

1,4%

 

Concours financiers aux régions

7,0

0,5%

 

Concours spécifiques et administration

0,2

0,1%

Remboursements et dégrèvements

4.406

6,4%

 

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État

4.406

8,0%

Sécurité civile

43,7

9,4%

 

Intervention des services opérationnels

11,1

4,4%

 

Coordination des moyens de secours

32,5

15,7%

Solidarité et intégration

15,5

0,1%

 

Actions en faveur des familles vulnérables

15,5

1,4%

Travail et emploi

103

0,8%

 

Développement de l'emploi

57

6,7%

 

Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

46

1,0%

Total 

8.637,5

2,6%

• Les ouvertures les plus importantes concernent la mission Remboursements et dégrèvements. S’agissant de dépenses en atténuation de recettes, elles sont sans effet sur l’équilibre budgétaire. Les crédits seraient majorés de 4,4 milliards d’euros sur le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, qui atteindrait ainsi 59,4 milliards d’euros, dont :

– 9,3 milliards d’euros de restitutions d’impôt sur les sociétés, en hausse de 2,3 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale ;

– 38,7 milliards d’euros de remboursements de TVA, soit 1,8 milliard d’euros de plus qu’en loi de finances initiale ;

– 11,5 milliards d’euros d’autres remboursements et dégrèvements (dont 2,6 milliards d’euros au titre de la prime pour l’emploi, 2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu et 2 milliards d’euros d’admissions en non-valeur).

Ces évaluations divergent peu des estimations révisées associées au projet de loi de finances pour 2007 (23). Elles prennent cependant en compte les effets de la prorogation et de l’aménagement du dispositif de remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) en faveur des agriculteurs proposés à l’article 3 du présent projet (130 millions d’euros) et de la nouvelle exonération de TIPP en faveur du ministère de la Défense (50 millions d’euros) proposée à l’article 4 du présent projet. Elles intègrent également les conséquences du changement du régime d’assujettissement à la TVA des subventions versées à certains opérateurs et établissements publics, tels que Réseau ferré de France, l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER), l’Agence nationale de recherche sur le sida, l’Institut polaire français et les instituts Pasteur et Curie.

• La mission Défense bénéficierait de 639 millions d’euros d’AE (24) et de 322,6 millions d’euros de CP supplémentaires.

Selon un schéma devenu classique, une partie de ces ouvertures vise à rétablir des crédits d’investissement annulés par le décret d’avance n° 2006-1295 du 23 octobre 2006, au titre du gage des ouvertures de crédits en faveur des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense (25). Au moment de l’examen du projet de décret, il avait été indiqué à votre Rapporteur général que, sur les 452 millions d’euros de crédits annulés, 268 millions d’euros de crédits seraient rétablis dans le présent collectif, tandis que le ministère de la Défense supporterait le reste du surcoût en consommant 184 millions d’euros de crédits d’équipement issus de reports de la précédente loi de programmation (1997-2002).

En réalité, le montant de crédits rouverts pour « rembourser » l’avance sur les OPEX se limiterait à 81,6 millions d’euros de crédits de paiement, « en raison de mesures permettant au ministère de dégager des marges de financement sur son budget » sur le programme Équipement des forces selon les informations annexées au présent projet. Le surcoût des OPEX serait en revanche entièrement supporté par le budget général en termes d’autorisations d’engagement (452 millions d’euros).

L’année dernière, votre Rapporteur général avait estimé : « il n’est pas de bonne méthode de faire financer par le budget général [le surcoût liés aux OPEX] par l’intermédiaire de remboursements a posteriori en collectif qui (…) contribuent à alimenter les reports » (26). Cette pratique avait d’ailleurs été évitée en loi de finances rectificative pour 2005. On pourrait se réjouir de ce qu’elle soit présentée comme limitée dans le présent projet, si n’était par ailleurs proposée un ouverture de crédits de 241 millions d’euros de crédits de paiement au titre des frégates européennes multi-missions (FREMM) sur le programme Équipement des forces. Il s’agit, une fois de plus, de crédits qui alimenteront le stock de reports du ministère de la Défense, qu’il s’est pourtant engagé à totalement résorber à l’horizon 2007 (27).

• La mission Engagements financiers de l’État nécessiterait une ouverture de 220 millions d’euros d’AE et de CP, afin de couvrir le financement des primes d’épargne logement liées aux clôtures massives de PEL depuis la fin de l’année 2005.

Alors que les dépenses budgétaires découlant du versement des primes liées aux comptes épargne logement (CEL) et aux primes liées aux plans épargne logement (PEL) ne cessaient de diminuer depuis 2002, elles sont reparties à la hausse en 2005 (+ 16 %) pour s’établir à 1.101,7 millions d’euros. Ce rebond s’explique par les comportements d’anticipation des mesures d’avancement du versement des prélèvements sociaux pour les PEL de plus de dix ans (28) et, surtout, de la fiscalisation des intérêts des PEL de plus de douze ans. Cette dernière mesure, prévue à l’article 7 de la loi de finances initiale pour 2006, consiste à assujettir à l’impôt sur le revenu les nouveaux intérêts générés à partir du 1er janvier 2006 sur les PEL détenus depuis plus de 12 ans (ou arrivés à l’échéance de leur contrat, pour les PEL ouverts avant le 1er avril 1992).

L’impact de cette nouvelle législation s’est fait ressentir dès le mois de décembre 2005, de nombreux détenteurs d’anciens PEL anticipant l’application de ces mesures et clôturant leur plan. Le mouvement de « décollecte » massive de l’épargne logement s’est poursuivi en 2006 : le montant des primes versées a plus que doublé, passant de 530 millions d’euros au premier semestre 2005 à 1,1 milliard d’euros au premier semestre 2006. Toutefois, ainsi que l’indiquent les informations associées au présent projet, l’augmentation de la dépense budgétaire ne représente pas « un "surcoût" pour les finances publiques mais l’anticipation d’une dépense due (le droit à prime est acquis après 4 années à compter de l’ouverture du plan et le montant de la prime d’État est fonction du montant des intérêts acquis) ».

Au 31 août 2006, près de 93% des crédits initiaux avait déjà été consommés et la prévision d’exécution pour l’année 2006 se situe à environ 1.850 millions d’euros, au lieu de 1.200 millions d’euros en loi de finances initiale, soit une différence de 650 millions d’euros. Le Gouvernement propose cependant de n’ouvrir que 220 millions d’euros, car le besoin de financement devrait pouvoir être couvert grâce aux crédits prévus pour 2007, proposés à 1.143 millions d’euros. D’une part, l’année prochaine devrait voir le retour à un rythme de dépense équivalent à celui des années 2004 et 2005, du fait du fléchissement de l’impact des mesures précitées : les détenteurs d’un PEL souhaitant le clôturer en raison de la nouvelle fiscalisation l’auront vraisemblablement fait d’ici la fin de l’année 2006. D’autre part, la réforme opérée en loi de finances pour 2003, qui conditionne la prime d’État à la réalisation d’un prêt, ne commencera à réellement produire ses effets que l’année prochaine (29), ce qui devrait diminuer la dépense budgétaire.

• La mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales bénéficierait de 127,1 millions d’euros d’AE (30) et de 185 millions d’euros de CP supplémentaires. Cette ouverture de crédits répond à trois finalités :

– assurer le paiement de la part nationale de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), ce qui nécessiterait 127 millions d’euros d’AE et 160 millions d’euros de CP sur le programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés. Il s’agit, d’une part, de « reconstituer » des crédits qui ont été mobilisés exceptionnellement, à hauteur de 100 millions d’euros d’AE et de 98 millions d’euros de CP, en faveur du Fonds national de garantie des calamités agricoles. La dotation initiale de ce dernier (25 millions d’euros) était en effet très inférieure aux besoins réels, l’ampleur des dégâts causés par la sécheresse de 2005 n’étant pas encore connue lors de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2006. Le reste des crédits dont l’ouverture est proposée (27 millions d’euros d’AE et 62 millions d’euros) vise à permettre au Gouvernement de tenir son engagement de verser l’intégralité de la PMTVA avant la fin de l’année 2006, alors qu’elle devait l’être pour partie l’année prochaine ;

– compléter les crédits de paiement en faveur du plan de modernisation des bâtiments d’élevage de 20 millions d’euros. La conjoncture favorable traversée par une partie du secteur de l’élevage entraîne une réalisation plus rapide que prévu des travaux subventionnés par ce dispositif relevant du programme Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural ;

– éviter une interruption des paiements de la prime d’orientation agricole, dont le dynamisme conduirait à ouvrir 5 millions d’euros de CP nouveaux sur le programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés.

• Un montant de 103 millions d’AE (31) et de CP supplémentaires est demandé sur la mission Travail et emploi. Deux programmes en seraient bénéficiaires :

– le programme Développement de l’emploi pour 57 millions d’euros, afin de financer les aides dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants (dotées de 390 millions d’euros en loi de finances pour 2006). L’aide mise en place par l’article 10 de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l’investissement devait être un dispositif transitoire dans l’attente d’un abaissement du taux de TVA applicable à ce secteur. Sa prorogation est demandée à l’article 57 du projet de loi de finances pour 2007. Cette aide est la contrepartie de la suppression de la possibilité pour les employeurs de déduire du salaire des employés rémunérés au salaire minimum la moitié de l’avantage en nature correspondant à l’obligation faite aux employeurs du secteur de nourrir leurs salariés (possibilité qui était à l’origine de la pratique du « SMIC hôtelier »). Ce dispositif a coûté 90 millions d’euros en 2004, 392 millions d’euros en 2005 et devrait représenter 534 millions d’euros en 2006. Le barème de l’aide a été revalorisé dans le cadre du « contrat de croissance » signé avec le Gouvernement le 17 mai 2006, aux termes duquel les professionnels du secteur se sont engagés à étudier la possibilité d’une nouvelle grille salariale et à créer 40.000 emplois (32). La dépense prévue en 2007 est de 546 millions d’euros ;

– le programme Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques pour 46 millions d’euros, au titre de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. Les crédits prévus en loi de finances initiale étaient de 224 millions d’euros pour les stages financés soit par l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), soit directement par l’État. Les flux de stagiaires ayant été plus importants que prévu, un surcoût de 107 millions d’euros est apparu. Une partie a pu être couverte par redéploiement et par la mobilisation de 20 millions d’euros de crédits reportés. Les 46 millions d’euros demandés dans le collectif correspondent au solde.

D’une manière plus générale, la mission Travail et emploi connaît en 2006 d’importantes difficultés d’exécution budgétaire, sans qu’il soit possible de déterminer avec précision les parts respectives qui reviennent, dans l’origine de ces difficultés, à la qualité de la prévision de dépense initiale, à l’évolution du marché de l’emploi et à l’impact des mesures nouvelles prises en cours de gestion. Lors de l’examen, le 21 novembre, du quatrième décret d’avance de l’exercice 2006 (33), votre Commission des finances a souhaité que le Gouvernement fasse le point sur cette question à l’occasion de la discussion du présent projet.

En plus des ouvertures en collectif et par décret, la mission Travail et emploi bénéficie du « dégel » intégral des crédits mis en réserve sur les programmes Accès et retour à l’emploi, Développement de l’emploi et Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques (soit un peu moins de 200 millions d’euros à la fin novembre) et de la mobilisation des reports de crédits issus de l’exercice 2005 pour 415 millions d’euros. La période complémentaire, en janvier 2007, permettra d’effectuer des paiements qui avaient été retardés en cours d’année, tout spécialement aux organismes de sécurité sociale.

• Des ouvertures de 32,5 millions d’euros d’AE (34) et de 43,7 millions d’euros de CP sont demandées sur la mission Sécurité civile. Compte tenu d’une annulation de 5,9 millions d’euros de crédits mis en réserve, il s’agit de :

– participer à hauteur de 11,1 millions d’euros au financement de l’acquisition d’un avion Canadair (programme Intervention des services opérationnels). Ces crédits, qui ne pourront être consommés cette année, seront reportés en gestion 2007 : un amendement du Gouvernement voté par l’Assemblée nationale le 17 novembre dernier modifie en ce sens l’article 39 du projet de loi de finances pour 2007, qui fixe la liste des programmes autorisés à déroger à la règle de plafonnement des reports à 3% ;

– revaloriser de 38,5 millions d’euros l’aide aux particuliers victimes de la sécheresse de l’été 2003 dans les 3.200 communes n’ayant pas été reconnues en état de catastrophe naturelle. Une dotation visant à aider à la réparation des dommages causés aux bâtiments a en effet été créée sur le programme Coordination des moyens de secours par l’article 110 de la loi de finances initiale pour 2006. L’article 37 du présent projet tend à porter cette dotation de 180 millions d’euros à 218,5 millions d’euros, afin de dédommager « les propriétaires situés dans des communes non limitrophes, à un taux moyen d’indemnisation des dommages de l'ordre de 60% », selon son exposé des motifs. Une partie de cette ouverture (18,8 millions d’euros) est gagée par des annulations de crédits de personnel sur le programme Police nationale de la mission Sécurité.

• En dehors de l’ouverture de 3,3 milliards d’euros au titre de la régularisation des pensions de décembre 2005 (35), la mission Régimes sociaux et de retraite bénéficierait de 27 millions d’euros d’AE et de CP supplémentaires, afin :

– d’abonder le régime de retraite de la SNCF de 11 millions d’euros, l’arrêté définitif des transferts de compensation inter-régimes de l’exercice 2004 faisant apparaître un besoin de financement complémentaire. Ce n’est en effet qu’une fois ces transferts connus ainsi que les charges et produits définitivement arrêtés (en janvier de l’année n+2) que des régularisations sont possibles, comme en l’espèce ;

– d’abonder le régime de retraite de la RATP de 16 millions d’euros, du fait notamment de recettes issues des cotisations inférieures aux prévisions d’au moins 10 millions d’euros à la fin du mois de septembre. Les crédits demandés dans le présent projet ne seront néanmoins effectivement dépensés qu’en fonction de l’exécution de trois derniers mois de l’année.

À l’inverse, 18 millions d’euros de crédits seraient annulés sur le programme Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins : les excédents de trésorerie de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) accumulés de 2003 à 2005 permettent une réduction de la subvention d’équilibre.

3.– Des annulations strictement égales aux ouvertures

Les annulations sur le budget général proposées dans le présent projet atteignent au total 1,1 milliard d’euros d’AE et 1,6 milliard d’euros de CP (36) . Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux seraient diminués de 646 millions d’euros par rapport aux évaluations initiales, sous l’effet principalement de moindres remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle. En termes de crédits nets, les annulations proposées dans le collectif sont donc de 440,9 millions d’euros d’AE et de 965,6 millions d’euros de CP.

Les annulations de crédits de paiement compensent donc strictement les ouvertures de crédits – hors régularisation des pensions de décembre 2005. Comme le graphique ci-dessous invite à le constater, elles portent sur 68 programmes et 30 missions. Il s’agit d’une contribution assez généralisée si l’on tient compte des inévitables contraintes de fin de gestion et des programmes pour lesquels des ouvertures sont proposées (qui, en principe, ne font pas l’objet d’annulations (37)).

ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

Sur les 965,6 millions d’euros de crédits annulés, le quart (242,3 millions d’euros) correspondrait à des crédits de personnel, en particulier les crédits mis en réserve. Cette proportion – qui n’a rien d’inhabituelle – tient notamment aux difficultés rencontrées dans la juste évaluation de la masse salariale entre les programmes relevant de chaque ministère. Les informations annexées au présent projet font également état d’enveloppes initiales de titre 2 parfois trop larges, du fait de la « surbudgétisation » des contributions au nouveau compte d’affectation spéciale Pensions, résultant d’erreurs de calcul dans l’assiette de la contribution employeur.

Il faut d’ailleurs souligner qu’une partie des crédits de personnel a pu être réaffectée en gestion à d’autres types de dépense. Cette fongibilité asymétrique devrait jouer à hauteur de 200 à 250 millions d’euros en cette première année d’application de la LOLF. Le tableau ci-dessous rend compte des mouvements de crédits en ce sens, par ministère, à la dernière date connue.

LA FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE EN 2006

(en millions d’euros)

Ministère

Crédits redéployés

Agriculture

44,8

Culture

0,7

Économie et finances

39,0

Emploi

11,9

Éducation nationale

35,7

Écologie

0,1

Intérieur

39,2

Justice

8,3

Outre-mer

1,7

Premier ministre

0,1

Équipement

4,2

Santé

6,6

Sports

0,5

Total

192,7

N.B. : au 20 novembre 2006.

Source : ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

S’agissant du détail des annulations, il convient de souligner que les informations associées au présent projet (38) fournissent désormais des éléments d’explication, certes souvent lapidaires, mais qui n’existaient pas dans les précédents collectifs.

Comme pour les ouvertures de crédits, votre Rapporteur général rend compte ici des annulations les plus significatives.

• La mission Transports se détache des autres missions, avec des annulations proposées à 245,5 millions d’euros de CP (et à 74,7 millions d’euros d’AE). Elles correspondent principalement à :

– des annulations de 97,1 millions d’euros de CP sur le programme Réseau routier national, soit 10,8% des crédits initiaux hors titre 2. Outre l’annulation de 33,9 millions d’euros de crédits mis en réserve, la subvention budgétaire à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) serait réduite de 62 millions d’euros. Il est vrai que cette subvention – qui disparaît d’ailleurs à compter de 2007 – se justifie plus difficilement depuis que l’Agence est affectataire de recettes pérennes (redevance domaniale des sociétés d’autoroutes, taxe d’aménagement du territoire, fraction du produit des amendes de radars automatiques) et, surtout, bénéficiaire d’une dotation issue de la privatisation des sociétés d’autoroutes (4 milliards d’euros au total, dont 960 millions d’euros consommées en 2006) (39;

– des annulations de 97,5 millions d’euros de CP sur le programme Transports terrestres et maritimes, du fait de la minoration de la contribution de l’État aux charges d’infrastructures (CCI) versée à Réseau ferré de France (RFF). Cette contribution diminue depuis plusieurs années sous l’effet de l’augmentation de la part de financement supportée par les utilisateurs du réseau, c’est-à-dire principalement la SNCF. L’annulation de crédits proposée tend à tirer les conséquences du changement d’assujettissement à la TVA de la CCI : alors que les subventions ont été versées à RFF toutes taxes comprises depuis sa création en 1997, l’évolution de la jurisprudence communautaire conduit désormais à considérer que le versement de la CCI n’est pas soumis à la TVA (40). Les informations associées au présent projet concluent que « dans ces conditions, la dernière mensualité de CCI ne sera pas versée à RFF dès lors que les mensualités précédemment versées sont réputées l’avoir été hors taxes ; l’annulation proposée correspond à cette mensualité » ;

– des annulations de 46 millions d’euros de CP sur le programme Conduite et pilotage des politiques d’équipement, dont 40 milliards d’euros sur le seul titre des dépenses de personnel du fait d’une surestimation initiale des contributions sociales à verser au CAS Pensions.

• Des annulations de 97 millions d’euros de CP sont proposées sur le programme soutien de la mission Défense. L’analyse par mission figurant dans le collectif se contente d’indiquer qu’elles découlent « de mesures permettant au ministère de dégager des marges de financement sur son budget ». Votre Rapporteur général n’a pu obtenir d’information supplémentaire à propos de cette annulation, d’un montant pourtant non négligeable au regard des crédits du programme Soutien de la politique de la Défense (7% des crédits initiaux hors titre 2).

• La mission Développement et régulation économiques verrait ses crédits diminués de 52,7 millions d’euros d’AE et de 72,4 millions d’euros de CP. En plus des annulations de crédits restant en réserve, 37,2 millions d’euros d’AE et 41,3 millions d’euros de CP seraient annulés sur le programme Passifs financiers miniers. Il s’agit de réduire les crédits relatifs aux prestations servies par l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), chargée depuis 2004 de garantir l’ensemble des droits sociaux des mineurs après la disparition des entreprises minières et ardoisières. Cette réduction de crédits est quelque peu étonnante, dès lors que l’Agence a connu des difficultés de trésorerie cette année (41), difficultés que l’article 12 du présent projet tend précisément à pallier en affectant dès 2006 à l’ANGDM la provision constituée par Charbonnages de France au titre de la maîtrise technique des risques de l’ « après mine », soit environ 60 millions d’euros. Le rapprochement des deux opérations aboutit certes à un gain pour l’Agence, mais il constitue un nouvel exemple de substitution d’une recette affectée à une dépense budgétaire (42).

• La mission Recherche et enseignement supérieur ferait l’objet d’annulations de crédits de 36,9 millions d’euros d’AE et de 59,9 millions d’euros de CP. En particulier, 31,6 millions d’euros seraient annulés sur le programme Recherche dans le domaine de l’énergie, soit 10,8% des crédits initiaux hors titre 2. Les dividendes perçus en 2006 par le Commissariat à l’énergie atomique (CEA) au titre de sa participation dans le capital de AREVA ont été plus importants qu’estimés initialement (277 millions d’euros au lieu de 103 millions d’euros), permettant une réduction de la subvention de l’État au CEA (43). En loi de finances initiale pour 2006, les subventions du ministère de la Défense au CEA atteignaient 1.286,6 millions d’euros, tandis que celles des ministères civils représentaient 942,9 millions d’euros, dont 452,5 millions d’euros sur le programme Recherche dans le domaine de l’énergie (44).

• Les annulations sur la mission Enseignement scolaire atteindraient 55,9 millions d’euros d’AE et de CP, dont 49,9 millions d’euros de crédits de personnel. Sur le programme Enseignement scolaire public du second degré, l’annulation atteindrait 13,4 millions d’euros, sous l’effet notamment de sorties plus importantes que prévu du dispositif d’indemnisation chômage des personnels contractuels enseignants. L’annulation représente environ la moitié des crédits mis initialement en réserve sur le titre 2 et un montant négligeable rapporté aux 27,5 milliards d’euros de crédits de personnel ouverts en loi de finances initiale. Sur le programme Enseignement privé du premier et du second degrés, une annulation de 30 millions d’euros de crédits de personnel (soit 0,5% des crédits initiaux) serait permise par les économies générées par la réforme des retraites et par la modification du dispositif de régime temporaire de retraite des maîtres de l’enseignement privé.

• La mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques ferait l’objet d’annulations de 20,7 millions d’euros d’AE et de 40 millions d’euros de CP, réparties entre les programmes Stratégie économique et financière et réforme de l’État (25,1 millions d’euros de CP) et Statistiques et études économiques (14,9 millions d’euros de CP). La quasi-totalité de la réserve de précaution serait annulée, ainsi que 3,5 millions d’euros de crédits « sans emploi » du programme Chorus. Les annulations de crédits de personnel proposées sont significatives, puisqu’elles représenteraient 7,5% des crédits initiaux sur le premier programme : elles s’expliquent par des retards dans le rythme des recrutements de l’Agence pour l’informatique financière de l’État et de la Direction générale de la modernisation de l’État.

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2006

1.– La régulation budgétaire en 2006

En 2006, le Gouvernement a reconduit la pratique, désormais bien établie, de la mise en réserve de crédits en début d’année, suivie de « dégels » ou d’annulations visant à faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. Cette pratique a d’ailleurs gagné en visibilité, l’information étant délivrée dès le projet de loi de finances de l’année, invitant à distinguer au sein des crédits une tranche « ferme » et une tranche « conditionnelle » : en application de l’article 51 de la LOLF tel que modifié par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, le projet de loi de finances pour 2006 a été le premier à comporter, dans son exposé des motifs, « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ».

Le Parlement y gagne une meilleure connaissance des conditions de l’exécution budgétaire, les gestionnaires une plus grande prévisibilité de la disponibilité de leurs crédits. Votre Rapporteur général regrette en revanche que l’engagement du Gouvernement de fournir aux Commissions des finances du Parlement « tous les mois une information récapitulative actualisée sur les crédits réservés », figurant dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2006, soit resté lettre morte.

En 2006, le montant des mises en réserve de crédits s’est élevé à 5,5 milliards d’euros. Il a été diminué dès le début de l’exercice d’environ 400 millions d’euros pour tenir compte des réductions de crédits décidées au cours de la discussion parlementaire afin de financer le plan d’urgence en faveur des banlieues de novembre 2005. Dès le dépôt du projet du loi de finances, le Gouvernement avait indiqué qu’une partie des crédits mis en réserve seraient sans doute nécessairement « dégelés » car correspondant à des dépenses « inéluctables » sur lesquelles l’État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire (« guichets sociaux », subventions aux régimes de retraites etc.), soit environ 1,4 milliard d’euros de crédits ayant a priori vocation à être libérés en cours d’exercice (45). Selon les informations recueillies par votre Rapporteur général, environ 770 millions d’euros avaient été « dégelés » à ce titre à la fin novembre 2006 et environ 560 millions d’euros devraient l’être d’ici la fin de l’année.

En cours de gestion, une seule mise en réserve supplémentaire de crédits initiaux a été nécessaire : décidée au mois d’août, portant sur les seuls crédits de personnel (pour 98 millions d’euros), elle a visé à corriger des erreurs techniques affectant le calibrage initial des crédits de personnel des ministères de l’intérieur, de l’équipement, de l’écologie, de l’outre-mer et des services du Premier ministre. La quasi-totalité de cette réserve additionnelle serait annulée par le présent projet, qui tire les conséquences de certains excédents de crédits prévus au titre des contributions employeur au CAS Pensions. Par exception, une partie de cette réserve sera libérée pour les ministères de l’écologie (2,6 millions d’euros) et de l’intérieur (22,5 millions d’euros), qui l’emploieront sur d’autres titres de dépense, fournissant un exemple de fongibilité asymétrique. Si ces « gels » supplémentaires effectués en août ne posent aucun problème de principe, il est regrettable que le Gouvernement n’en ait fait part à votre Rapporteur général que postérieurement au dépôt du projet de loi de finances pour 2007. C’est d’autant plus fâcheux que le III de l’article 14 de la LOLF dispose : « Tout acte, quelle qu’en soit la nature, ayant pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».

Du fait de la forte résorption des reports, l’autorisation parlementaire a pu se dérouler avec un volume de crédits « gelés » significativement inférieur à celui des années précédentes. Lors des exercices antérieurs, un « gel » des crédits reportés depuis la gestion précédente venait en effet s’ajouter à la mise en réserve initiale : au total, les crédits mis en réserve avaient ainsi atteint 7,4 milliards d’euros en 2005, 6,9 milliards d’euros en 2004 et 10,7 milliards d’euros en 2003. Cette année, les reports de 2005 sur 2006, effectués en mars, n’ont pas fait l’objet de mise en réserve et ont été rendus immédiatement disponibles. Par dérogation à ce principe, des « gels » ont cependant été appliqués, pour des montants limités, aux reports de certains programmes relevant du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Pour votre Rapporteur général, de telles mesures ne sauraient être qu’exceptionnelles, sauf à déresponsabiliser les gestionnaires. Au surplus, le Gouvernement n’a pas davantage que pour le « gel » sur les crédits de personnel respecté l’obligation d’informer votre Commission des finances.

À la demande de votre Rapporteur général, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a bien voulu faire le point sur l’utilisation des crédits mis en réserve en 2006, notamment la part annulée dans les 4 décrets d’avance pris en cours d’année (46) ou au titre du présent projet.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2006

 

(en millions d’euros)

 

Hors titre 2

Titre 2

Total

Mise en réserve initiale

5.381

118

5.499

Dégel immédiat consécutif au « plan banlieues »

– 387

– 15

– 402

Réserve après « plan banlieues »

4.994

103

5.097

Annulations par décret d'avance du 27 mars

– 141

– 141

Annulations par décret d'avance du 1er août

– 218

– 218

Annulations par décret d'avance du 23 octobre

– 24

– 24

Réserve après les 3 décrets d’avance

4.611

103

4.714

Solde des dégels (–) et des gels supplémentaires (+) (a)

– 2.909

+ 74

– 2.835

Réserve au 23 novembre (b)

1.702

177

1.879

Annulations par 4e décret d'avance et présent PLFR

– 693

– 114

– 807

Réserve après 4e décret d'avance et présent PLFR

1.009

63

1.072

(a) Le seul gel supplémentaire est celui effectué en août sur des crédits de personnel.

(b) Dont 649 millions d’euros de crédits figurant sur des programmes à « dégels inéluctables ».

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Le tableau présenté ci-dessus permet de constater que :

– 2,8 milliards d’euros de crédits mis en réserve ont été « dégelés » en cours de gestion. Ajoutés au « dégel » consécutif au plan d’urgence en faveur des banlieues de 400 millions d’euros, ce sont 3,2 milliards d’euros qui ont été « restitués » aux gestionnaires, soit près de 60% de la réserve initiale ;

– 1,2 milliard d’euros de crédits mis en réserve ont été ou seraient annulés pour servir de gage aux différentes ouvertures de crédits : 383 millions d’euros au titre du gage des 3 premiers décrets d’avance (qui ont annulé au total 661 millions d’euros de crédits hors titre 2) ; 807 millions d’euros au titre du gage du 4e décret d’avance en instance de publication et du présent projet (ces deux actes, pris ensemble, tendent à annuler 1,7 milliard d’euros de crédits (47), soit bien davantage que les seuls crédits « gelés ») ;

– 1,1 milliard d’euros de crédits demeureront en réserve à l’issue du présent projet (48). Déduction faite des 560 millions d’euros déjà évoqués qui devraient être nécessairement libérés, il restera environ 500 millions d’euros qui pourront être, au choix, rendus disponibles, reportés sur 2007 ou annulés en loi de règlement.

2.– Quatre décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion

L’exécution 2006 tend à démontrer que pour sa première année d’application, la LOLF n’a pas produit les effets escomptés quant à la limitation de la pratique des décrets d’avance, qui doit pourtant demeurer exceptionnelle au sens de son article 7. Au contraire, l’année 2006 confirme que, désormais, les décrets d’avance sont devenus un moyen classique d’ajustement des dotations budgétaires, alors qu’il n’y était recouru auparavant qu’avec mesure, sauf changements politiques majeurs, comme lors de l’alternance de 1997. Un calibrage plus « fin » des crédits initiaux explique peut-être que les tensions qui apparaissent inévitablement au cours de la gestion ne puissent être surmontées aujourd’hui par un recours aux autres instruments réglementaires dont dispose le Gouvernement (49).

Le commentaire de l’article 17 du présent projet, qui tend à ratifier les ouvertures et annulations effectuées par décret d’avance, rappelle les modifications introduites par la LOLF en la matière et reproduit les avis formulés depuis le début de l’année par votre Commission des finances sur ces décrets.

Au moment du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative, trois décrets d’avance avaient été publiés en 2006. Toutefois, un quatrième décret d’avance, sur lequel votre Commission des finances a fait connaître son avis au Premier ministre le 21 novembre, sera prochainement publié. Un amendement du Gouvernement invitera le Parlement à le ratifier. C’est pourquoi, bien qu’il ne soit pas annexé au présent projet de loi de finances rectificative, ce décret est commenté et pris en compte dans les développements qui suivent.

• Le décret d’avance n° 2006-365 du 27 mars 2006 a ouvert 140,8 millions d’euros d’AE et de CP. D’une part, la lutte contre l’épidémie de chikungunya à la Réunion a conduit à mobiliser 72,8 millions d’euros, répartis entre :

– le programme Développement des entreprises de la mission Développement et régulation économiques pour 29,6 millions d’euros, au titre de l’élargissement exceptionnel du périmètre du Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) ;

– le programme Intégration et valorisation de l’outre-mer de la mission Outre-mer, au titre de la création d’un fonds de secours exceptionnel doté de 30 millions d’euros ;

– le programme Veille et sécurité sanitaires de la mission Sécurité sanitaire pour 8,8 millions d’euros en faveur d’actions et de matériels sanitaires de démoustication ;

– trois autres programmes pour des montants moins significatifs (4,5 millions d’euros).

D’autre part, l’épizootie de grippe aviaire a justifié l’ouverture de 68 millions d’euros : 16 millions d’euros aux fins de mesures sanitaires (programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation de la mission Sécurité sanitaire) et 52 millions d’euros d’aides à la filière avicole (programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés de la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales).

Ces ouvertures ont été gagées par des annulations d’un montant équivalent, sous forme d’une contribution de l’ensemble du budget général prélevée sur la réserve de précaution constituée en début d’exercice. Certains programmes en ont toutefois été exonérés, en particulier ceux sur lesquels les dépenses ont été identifiées en début de gestion comme « inéluctables ».

• Le décret d’avance n° 2006-954 du 1er août 2006 a ouvert 258,6 millions d’euros d’AE et 261 millions d’euros de CP. L’ouverture la plus importante a porté sur le programme Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation : 110 millions d’euros supplémentaires ont dû être ouverts, soit plus de la moitié de la dotation initiale, afin de couvrir les insuffisances de crédits constatées en matière d’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites pendant l’Occupation (22,7 millions d’euros) et en faveur des orphelins de victimes d’actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale (87,3 millions d’euros). Ce dernier dispositif, qui s’applique pour la deuxième année en 2006, a fait l’objet de demandes plus nombreuses que prévues, pour lesquelles le choix du mode d’indemnisation a porté le plus souvent sur le capital plutôt que sur la rente mensuelle. Les crédits initiaux paraissaient en tout état de cause sous-évalués.

Les autres crédits ouverts par le décret du 1er août 2006 ont concerné :

– le programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés de la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales pour 40 millions d’euros, répartis pour moitié entre des aides supplémentaires à la filière avicole touchée par la crise liée à la grippe aviaire et des aides de trésorerie à la filière viticole dont les vins font l’objet d’une « distillation de crise » autorisée en juin dernier par la Commission européenne afin de faire face aux excédents ;

– la mission Sécurité sanitaire pour 44 millions d’euros : 14 millions d’euros sur le programme Veille et sécurité sanitaires afin de financer des mesures de lutte contre le chikungunya à la Réunion et à Mayotte et contre la dengue en Guyane ; 30 millions d’euros sur le programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation afin de financer des mesures de dépistage de l’encéphalopathie spongiforme subaiguë transmissible ovine (« tremblante du mouton ») ;

– le programme Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement pour 43 millions d’euros de crédits de personnel, du fait d’erreurs dans la répartition initiale des crédits de titre 2 entre les différents programme relevant du ministère des affaires étrangères (d’où l’annulation à due concurrence de crédits de personnel sur la mission Action extérieure de l’État). Cette première année d’application de la LOLF a ainsi confirmé la nécessité d’un pilotage plus fin des déterminants de la masse salariale, les dépenses de personnel pouvant varier sensiblement d’un programme à l’autre ;

– le programme Aménagement du territoire de la mission Politique des territoires pour 24 millions d’euros, afin de couvrir des engagements pris au titre du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) ou en Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT). Votre Rapporteur général rappelle qu’un amendement du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale le 17 novembre dernier a augmenté de 100 millions d’euros les crédits de paiement proposés en faveur du FNADT dans le projet de loi de finances pour 2007.

Les annulations de crédits ont porté sur un montant identique à celui des ouvertures. En dehors des mesures relatives au ministère des affaires étrangères (« basculement » de 43 millions d’euros de crédits de personnel entre les deux missions précitées), les annulations de 215,6 millions d’euros d’AE et de 218 millions d’euros de CP ont, comme en mars, pris la forme d’une contribution d’ensemble du budget général. Compte tenu des contraintes de gestion apparaissant au fur et à mesure de l’exécution budgétaire, le nombre de programmes contribuant aux annulations a sensiblement diminué par rapport au premier décret d’avance (50) et 7 programmes ont concentré à eux seuls plus de la moitié des CP annulés.

• Le décret d’avance n° 2006-1295 du 23 octobre 2006 a ouvert 580,1 millions d’euros d’AE et 513,3 millions d’euros de CP. L’essentiel a concerné, comme chaque année, la couverture des surcoûts liés aux opérations extérieures du ministère de la Défense (OPEX), qui atteindraient 628 millions d’euros en 2006. Compte tenu de la provision de 175,4 millions d’euros constituée en loi de finances initiale (51), le décret d’avance a ouvert 452,5 millions d’euros d’AE et de CP, répartis sur les programmes Préparation des forces (mission Défense) et Gendarmerie nationale (mission Sécurité). Le gage a été constitué, comme de coutume, par des annulations de crédits d’investissement de la Défense, principalement sur le programme Équipement des forces (375,6 millions d’euros). Ainsi qu’il a été indiqué ci-avant, le présent projet de loi de finances rectificative tend à rétablir une partie des crédits annulés.

Le décret d’avance a également visé à permettre le financement :

– d’un marché d’externalisation de la gestion du parc automobile du ministère de la Défense (véhicules légers de la gamme commerciale). La procédure s’étant déroulée plus rapidement que prévu, la notification du marché à l’entreprise attributaire devrait avoir lieu avant le 15 décembre. Le décret d’avance a, en conséquence, procédé à l’ouverture nette de 307,9 millions d’AE supplémentaires sur le programme Soutien de la politique de la Défense (52). Des annulations d’un montant équivalent ont été effectuées sur le programme Préparation et emploi des forces, du fait du report à 2007 d’un autre projet d’externalisation relatif à la formation initiale de pilotes d’hélicoptères ;

– du dispositif d’hébergement d’urgence dit « généraliste ». Un montant de 42 millions d’euros d’AE et de CP a été ouvert sur le programme Politiques en faveur de l’inclusion sociale de la mission Solidarité et intégration (dont 25 millions d’euros pour couvrir les surcoûts d’hébergement du « plan hiver » 2005-2006 et 14 millions d’euros pour les surcoûts d’hébergement en cours d’année 2006 ou au titre du « plan hiver » 2006-2007). Cette ouverture a été entièrement gagée par des annulations permises par les économies dégagées sur le programme Accueil des étrangers et intégration (53) ;

– de la nouvelle allocation d’installation étudiante (ALINE), qui a justifié l’ouverture de 18,7 millions d’euros d’AE et de CP sur le programme Vie étudiante de la mission Recherche et enseignement supérieur. Le présent projet comporte d’ailleurs une mesure relative à cette allocation (article 45). Le gage a pu être trouvé sur des crédits devenus sans objet sur le programme Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources, du fait du changement d’assujettissement à la TVA des subventions versées aux établissements publics industriels et commerciaux financés sur ce programme.

• Un quatrième décret d’avance, en instance de publication, ouvrira 719,4 millions d’euros d’AE et 721,4 millions d’euros de CP.

En premier lieu, une mesure d’ordre technique consiste à redéployer des crédits de personnel entre plusieurs programmes relevant des ministères de l’agriculture (pour 10 millions d’euros), de la culture (pour 9,1 millions d’euros) et de la défense (pour 179 millions d’euros). À l’instar des difficultés signalées dans le cadre du décret du 1er août, les ouvertures et annulations effectuées pour chaque ministère tendent à corriger des erreurs de répartition de la masse salariale entre programmes (54).

En deuxième lieu, le décret d’avance ouvre 78,1 millions d’euros d’AE et 80,1 millions d’euros de CP sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État, afin de financer essentiellement la quote-part française de contribution aux opérations de maintien de la paix (OMP) menées sous l’égide de l’Organisation des Nations-unies. Un amendement du Gouvernement au présent projet pourrait d’ailleurs compléter ces crédits. Ces ouvertures de crédits en fin de gestion sont habituelles. Il importe d’y mettre fin ou, à tout le moins, d’en limiter la fréquence et l’ampleur. S’agissant de dépenses « obligatoires », la solution consiste, à l’image de la démarche poursuivie depuis plusieurs années en matière d’OPEX, à progressivement revaloriser chaque année la provision prévue en loi de finances initiale. Avec une augmentation de 50 millions d’euros, le projet de loi de finances pour 2007 fait un premier pas en ce sens.

En dernier lieu, l’ouverture la plus significative concerne le programme Accès et retour à l’emploi de la mission Travail et emploi, qui a mobilisé 437 millions d’euros supplémentaires :

– les crédits des contrats aidés sont complétés à hauteur de 236,7 millions d’euros, du fait d’un développement des contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) sans rapport avec les hypothèses de la loi de finances initiale (260.000 contrats conclus en 2006, au lieu de 120.000 contrats prévus). Si les contrats d’avenir ont, à l’inverse, été moins nombreux (90.000 contrats au lieu de 200.000 prévus), l’économie réalisée est loin de compenser le surcoût sur les CAE, ces derniers étant plus onéreux pour l’État ;

– 200,3 millions d’euros sont ouverts en faveur du Fonds de solidarité, opérateur de ce programme. D’une part, il s’agit de couvrir le surcoût de 78 millions d’euros apparu sur le dispositif de versement de l’aide aux employeurs qui ont conclu un contrat d’avenir ou un contrat d’insertion - revenu minimum d’activité (CI-RMA) lorsqu’elle prend la forme d’une « activation » de l’allocation de solidarité spécifique (78 millions d’euros). D’autre part, 122,3 millions d’euros sont nécessaires pour financer le fonds provisoire en faveur des intermittents du spectacle, prorogé une nouvelle fois en 2006.

L’ensemble de ces ouvertures sont gagées par des annulations d’un montant équivalent, sous forme d’une contribution de plusieurs programmes du budget général. Les annulations les plus importantes en volume concernent :

– la mission Transports pour 124 millions d’euros : 90 millions d’euros sur le programme Transports terrestres et maritimes (annulation de crédits mis en réserve) et 34 millions d’euros de réduction de la subvention à l’AFITF, pour des raisons identiques à celles indiquées ci-avant (55) ;

– la mission Recherche et enseignement supérieur pour 104 millions d’euros : 89 millions d’euros ont pu être économisés sur le programme Recherche dans le domaine de l’énergie du fait notamment de la réduction des subventions au CEA (56) et à l’Institut français du pétrole ;

– la mission Solidarité et intégration pour 97 millions d’euros, presque entièrement sur le programme Accueil des étrangers et intégration, pour lequel la disponibilité des crédits découle principalement de la baisse des flux migratoires et de la chute du nombre de demandeurs d’asile primo arrivants (– 40% sur les 10 premiers mois de 2006 par rapport à la même période de 2005).

• Au total, les 4 décrets d’avance ont mobilisé les masses non négligeables de 1.698,9 millions d’euros d’AE et 1.636,5 millions d’euros de CP. À titre de comparaison, l’année 2005 avait connu 5 décrets d’avance portant sur un total de 1,9 milliard d’euros. Les tableaux présentés page 55 et suivantes rendent compte des effets de ces décrets sur chaque mission et chaque programme. Globalement, les ouvertures ayant systématiquement été compensées par des annulations, leur influence a été nulle sur l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale.

C.– PLFR ET CRÉDITS VOTÉS

• En prenant en compte les 4 décrets d’avance et les modifications proposées dans le présent projet, il apparaît que les missions dont les crédits de paiement ont été les plus fortement majorés sont les missions Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales (+ 273,8 millions d’euros, soit + 9,3%) et Travail et emploi (+ 438,9 millions d’euros, soit + 3,3%). Quoique d’un montant moindre en valeur absolue (+ 66,1 millions d’euros), la mission Sécurité sanitaire est celle dont les crédits, rapportés à la dotation initiale, ont le plus progressé (+ 10,3 %).

À l’inverse, les plus fortes diminutions en volume concernent la mission Transports (– 407,6 millions d’euros, soit – 4,3%) et la mission Recherche et enseignement supérieur (– 187,1 millions d’euros, soit – 0,9%). En pourcentage des crédits initiaux, les baisses les plus significatives sont celles des missions Stratégie économique et pilotage des finances publiques (– 7,1%) et Direction de l’action du Gouvernement (– 6,3%).

On peut également relever que quelques – rares – programmes n’ont connu, à ce stade, aucune modification de leurs crédits en 2006. Il s’agit de programmes dotés de crédits évaluatifs (Charge de la dette et trésorerie de l’État ; Appels en garantie), de programmes portant des dépenses « inéluctables » (Protection maladie, Passif financiers ferroviaires, Rénovation urbaine, Aide à l’accès au logement) ou de programmes sur lesquels aucune marge de manœuvre n’a pu être dégagée (Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ; Recherche spatiale).

• À un niveau plus général, la prise en compte des mouvements réglementaires en cours d’année et des propositions contenues dans le présent projet aboutit aux constats suivants :

– les dépenses brutes du budget général seraient majorées de 7 milliards d’euros, pour atteindre 341,6 milliards d’euros. La réévaluation à la hausse des remboursements et dégrèvements à l’issue du collectif y contribuerait pour 3,8 milliards d’euros ;

– les dépenses nettes du budget général seraient majorées de 3,3 milliards d’euros et s’établiraient à 269,3 milliards d’euros. Cette variation est entièrement imputable à la mesure de régularisation comptable des pensions de décembre 2005. Lors de l’analyse de l’exécution 2006, c’est donc le montant de 266,1 milliards d’euros (soit le plafond de la loi de finances initiale) qui devra être pris en compte pour apprécier le respect de la norme de dépense ;

– à 2 milliards d’euros, les crédits des budgets annexes ne connaîtraient aucune modification ;

– les crédits des comptes spéciaux, inchangés en cours d’année, feraient uniquement l’objet de la mesure de régularisation des pensions de décembre 2005 (57), ce qui les porterait à 155,7 milliards d’euros (63,8 milliards d’euros sur les comptes d’affectation spéciale et 92 milliards d’euros sur les comptes de concours financiers).

Le tableau page suivante récapitule l’ensemble des mouvements effectués en cours de gestion au titre des 4 décrets d’avance et les mouvements proposés spécifiquement au titre du présent projet (détaillés dans les états B, B’ et C et dans les articles 14 à 16).

ANALYSE DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT

(hors fonds de concours, en millions d’euros)

 

Loi de finances initiale

Mouvements en cours d’exercice 

Présent projet 

Montant révisé des crédits

 

Ouvertures
(a)

Annulations (a)

Variation nette des crédits

Ouvertures

Annulations

Variation nette des crédits

Budget général

 

 

 

 

 

 

 

 

Crédits bruts du budget général

334.616

1.636

1.636

0

8.637

1.612

+ 7.026

341.642

Remboursements et dégrèvements

68.538

4.406

646

+ 3.760

72.298

Crédits nets du budget général

266.078

1.636

1.636

0

4.231

966

+ 3.266

269.344

Crédits nets hors régularisation pensions (b)

266.078

1.636

1.636

0

966

966

266.078

Budgets annexes

2.005

– 

– 

– 

– 

– 

– 

2.005

Comptes spéciaux

 

 

 

 

 

 

 

 

Comptes d’affectation spéciale

60.499

3.266

+ 3.266

63.765

Comptes de concours financiers

91.956

91.956

Comptes de commerce (solde)

504

 

(c)

   

(c)

 

504

Comptes d’opérations monétaires (solde)

47

 

(c)

   

(c)

 

47

(a) Décrets d’avance n° 2006-635 du 27 mars, n° 2006-954 du 1er août, n° 2006-1295 du 23 octobre et 4ème décret d’avance prochainement publié.

(b) Voir supra I, A et commentaire de l’article 16 du présent projet.

(c) Le solde des opérations des comptes spéciaux non dotés de crédits faisant intervenir les ressources, les rubriques « Ouvertures » et « Annulations » ne sont pas pertinentes ici.

Si l’on s’intéresse aux seules ouvertures de crédits, le tableau ci-dessous permet de constater que leur niveau de 2006 est en deçà des niveaux des années précédentes. À 2,6 milliards d’euros (hors régularisation comptable des pensions de décembre 2005), le montant des ouvertures de crédits sur le budget général représente moins de la moitié des ouvertures effectuées en 2004. Votre Rapporteur général se réjouit de cet effort contribuant à la maîtrise des dépenses. Encore faut-il remarquer que ce montant peut encore significativement évoluer jusqu’à l’adoption du présent projet : l’année dernière, le même calcul aboutissait à des ouvertures d’un montant total de 2,9 milliards d’euros, mais le Parlement – parfois sur proposition gouvernementale – les avait majorées de plus de 400 millions d’euros.

TOTAL DES OUVERTURES DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2003 À 2006 (a)

 

2003

2004

2005

PLFR 2006 (b)

 

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

Budget général

               

• dépenses ordinaires civiles nettes

3.125

1,4

2.941

1,3

2.506

1,1

• dépenses civiles en capital

264

2,0

942

6,8

74

0,4

• dépenses militaires

931

2,3

1.563

3,8

646

2,4

Total du budget général

4.320

1,6

5.445

1,9

3.226

1,1

5.868

2,2

Total hors mesure pensions

4.320

1,6

5.445

1,9

3.226

1,1

2.602

1,0

pour mémoire : crédits bruts

5.832

1,7

7.681

2,2

3.336

0,9

10.274

3,1

crédits bruts hors mesure pensions

5.832

1,7

7.681

2,2

3.336

0,9

7.672

2,3

(a) Ouvertures effectuées par décrets d’avance et par lois de finances rectificatives.

(b) Y compris le quatrième décret d’avance.

Les annulations de crédits sont, elles aussi, sensiblement inférieures à celles des années précédentes, atteignant 2,6 milliards d’euros de crédits nets sur le budget général. La différence est flagrante avec l’année dernière, où les annulations avaient atteint 6,1 milliards d’euros : alors qu’en 2005 le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 avait annulé plus de 3 milliards d’euros de crédits, l’année 2006 n’a pas connu d’annulations « sèches », c’est-à-dire intervenant hors de tout gage d’ouvertures de crédits (58). Il faut sans doute voir dans ces moindres annulations le corollaire de dotations initiales plus finement calibrées et le résultat de la politique de résorption des reports de crédits menée depuis le début de la législature.

TOTAL DES ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2003 À 2006 (a)

 

2003

2004

2005

PLFR 2006

 

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

Budget général

               

• dépenses ordinaires civiles nettes

3.550

1,6

2.084

0,9

4.084

1,8

• dépenses civiles en capital

1.767

13,6

901

6,5

1.370

8,1

• dépenses militaires

420

1,1

696

1,7

650

1,5

Total du budget général

5.737

2,1

3.681

1,3

6.105

2,1

2.602

1,0

pour mémoire : crédits bruts

6.385

1,9

4.520

1,3

6.439

1,8

3.248

1,0

(a) Annulations associées aux décrets d’avance et aux lois de finances rectificatives.

L’examen du solde des mouvements de crédits pris en compte dans le présent projet confirme les analyses qui précèdent. Hors mesure de régularisation des pensions de décembre 2005, le solde des ouvertures et des annulations est nul, alors qu’il avait été abaissé de 2,9 milliards d’euros en 2005 et, au contraire, relevé de 1,8 milliard d’euros en 2004.

SOLDE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS DU BUDGET GÉNÉRAL PRIS EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2003 À 2006 (a)

 

2003

2004

2005

PLFR 2006 (b)

 

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

Budget général

               

• dépenses ordinaires civiles nettes

– 425

– 0,2

+ 857

+ 0,4

– 1.578

– 0,7

• dépenses civiles en capital

– 1.504

– 11,6

+ 41

+ 0,3

– 1.297

– 7,7

• dépenses militaires

+ 511

+ 1,3

+ 866

+ 3,4

– 4

n.s.

Total du budget général

– 1.418

– 0,5

+ 1.764

+ 0,6

– 2.879

– 1,0

+ 3.266

+ 1,2

Total hors mesure pensions

– 1.418

– 0,5

+ 1.764

+ 0,6

– 2.879

– 1,0

0

0

pour mémoire : crédits bruts

– 553

– 0,2

+ 3.160

+ 0,9

– 3.103

– 0,9

+ 7.026

+ 2,1

crédits bruts hors mesure pensions

– 553

– 0,2

+ 3.160

+ 0,9

– 3.103

– 0,9

+ 3.760

+ 1,1

(a) Décrets d’avance, ouvertures en lois de finances rectificatives et annulations associées.

(b) Y compris le quatrième décret d’avance.

II.– L’INTÉGRALITÉ DES BONNES SURPRISES EN RECETTES CONSACRÉE
À LA RÉDUCTION DU DÉFICIT

A.– LA CONFIRMATION DE LA PLUS-VALUE DE 5 MILLIARDS D'EUROS DE RECETTES IDENTIFIÉE DANS LES ESTIMATIONS RÉVISÉES POUR 2006 ASSOCIÉES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

Le présent projet de loi de finances ne modifie que marginalement les évaluations révisées des recettes du budget général de l’État associées au dépôt du projet de loi de finances pour 2007 et commentées en détail par votre Rapporteur général dans le tome I Exposé général de son rapport n° 3363 du 12 octobre 2006.

Comme écrivait alors votre Rapporteur général, l’année 2006 apparaît exceptionnellement favorable, les prévisions de ressources nettes du budget général pour 2006 étant ajustées à la hausse, au vu des recouvrements, à 4,3 milliards d'euros.

Les mesures nouvelles proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative tendent à renforcer de 174 millions d'euros les ressources nettes du budget général qui devraient ainsi atteindre 221,6 milliards d'euros, soit 4,5 milliards (+ 2,1%) de plus que prévu en loi de finances initiale.

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2006

(en millions d'euros)

 

2005

LFI 2006

révisé 2006

PLFR 2006

PLFR 2006 / révisé 2006

 

PLFR 2006 / LFI 2006

 

en valeur

en pourcentage

en valeur

en pourcentage

Recettes fiscales nettes

271.619

257.731

262.838

263.011

173

0,1%

5.280

2,0%

Recettes fiscales brutes

341.043

326.269

334.956

335.309

353

0,1%

9.040

2,8%

Remboursements et dégrèvement (R&D)

– 69.424

– 68.538

– 72.118

– 72.298

– 180

0,2%

– 3.760

5,5%

Impôt sur le revenu

56.437

57.482

58.180

58.180

0

0,0%

698

1,2%

Impôt sur les sociétés net et CSB

40.881

41.487

43.670

44.170

500

1,1%

2.683

6,5%

. IS brut et CSB

49.587

48.525

52.970

53.470

500

0,9%

4.945

10,2%

. R&D d'IS

– 8.706

– 7.038

– 9.300

– 9.300

0

0,0%

– 2.262

32,1%

TIPP

18.926

19.324

19.300

19.279

– 21

– 0,1%

– 44

– 0,2%

TVA nette

126.592

125.729

127.400

127.400

0

0,0%

1.671

1,3%

. TVA brute

162.490

162.664

166.100

166.100

0

0,0%

3.436

2,1%

. R&D de TVA

– 35.897

– 36.935

– 38.700

– 38.700

0

0,0%

– 1.765

4,8%

Ressources non fiscales

38.471

24.843

24.560

24.560

0

0,0%

– 284

– 1,1%

Prélèvements sur recettes

– 64.400

– 65.397

– 65.932

– 65.932

1

0,0%

– 535

0,8%

Au profit des collectivités territoriales

– 46.363

– 47.402

– 48.141

– 48.141

1

0,0%

– 739

1,6%

Au profit de la Communauté européenne

– 18.037

– 17.995

– 17.791

– 17.791

0

0,0%

204

– 1,1%

Ressources nettes du budget général

243.292

217.178

221.465

221.639

174

0,1%

4.461

2,1%

 Le présent projet de loi de finances rectificative, sans modifier ces prévisions que l’observation des recouvrements au 31 octobre 2006 valide pleinement, tire cependant les conséquences des mesures nouvelles qu’il propose.

La plus-value fiscale spontanée par rapport à la loi de finances initiale reste, en effet, évaluée à 5,1 milliards d'euros, portant principalement sur l’impôt sur les sociétés (+ 2,3 milliards d'euros), la TVA nette (+ 1,7 milliard d'euros) et l’impôt sur le revenu (+ 0,7 milliard d'euros), mais aussi sur les impôts assis sur le patrimoine (+ 0,4 milliard d'euros d’ISF et + 0,3 de droits de mutations) confortant la prudence et la pertinence des prévisions retenues dans la loi de finances initiale.

L’ÉVOLUTION DES PRÉVISIONS DE RESSOURCES FISCALES EN 2006

(en milliards d'euros)

Les ressources fiscales dans la loi de finances initiale pour 2006 :

257,7

L’évaluation révisée pour 2006 : + 5,1

IS net + 2,3
TVA nette + 1,7
IR net + 0,7
ISF + 0,4
droits de mutation + 0,3

= 262,8

Les modifications apportées par le présent projet de loi de finances rectificative : + 0,17

aménagement des acomptes d’IS + 0,5
prorogation du dispositif de remboursement
partielle de la TIPP sur la consommation
de gaz naturel en faveur des agriculteurs – 0,13
allégement de la taxe sur les véhicules
des sociétés – 0,07
exonération de TIPP au bénéfice du ministère
de la défense – 0,05
ajustements des compensations
aux collectivités territoriales (TIPP
et taxe sur les conventions
d’assurance) – 0,07

= ressources fiscales dans la LFR 263,0

Les mesures nouvelles proposées par le présent projet de loi de finances rectificative amélioreraient de 174 millions d'euros les recettes fiscales nettes perçues en 2006.

D’un côté, l’aménagement du régime des acomptes d’impôt sur les sociétés net proposé à l’article 2 du présent projet de loi de finances rectificative apporte un gain en trésorerie à l’État évalué à 500 millions d'euros. Il importe de relever les importantes incertitudes pesant encore sur cette évaluation fortement corrélée aux résultats des entreprises au titre de l’exercice 2006 qui, d’évidence, ne sont pas encore connus.

À l’inverse, d’autres mesures réduisent les ressources de l’État :

– de 70 millions d'euros s’agissant de l’allégement de la taxe sur les véhicules de société proposé à l’article premier du présent projet de loi de finances rectificative ;

– de 130 millions d'euros s’agissant de l’aménagement du dispositif de remboursement partiel de la TIPP et de la TICGN en faveur des agriculteurs proposé à l’article 3 ;

– de 50 millions d'euros s’agissant de l’instauration d’une exonération de TIPP au bénéfice du ministère de la Défense proposée à l’article 4 ;

– de 70 millions d'euros s’agissant de l’ajustement des transferts de produit de TIPP et de taxe sur les conventions d’assurances automobiles proposé aux articles 4 et 8.

 La prévision des recettes non fiscales n’est en revanche pas modifiée par rapport aux évaluations révisées associées au présent projet de loi de finances qui avaient conduit à revoir le montant prévu en loi de finances initiale de 0,3 milliard d'euros à la baisse (– 1,1%), portant la moins-value entre 2005 et 2006 à 0,6 milliard d'euros.

Comme l’a relevé votre Rapporteur général, cette stabilité d’ensemble cache le dynamisme réel et spontané des ressources non fiscales, qui, sans transfert de recouvrements de l’exercice 2006 à l’exercice 2007, seraient supérieures de 1,0 milliard d'euros (+ 4,0%) aux prévisions initiales.

En effet, les recettes non fiscales assises sur des éléments corrélés à la conjoncture économique apparaissent beaucoup plus dynamiques que prévu. Ainsi, les dividendes des entreprises du secteur public au sens large (y compris la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés versée par la Caisse des dépôts et consignations) dépassent de 0,9 milliard d'euros (+ 23 %) la prévision initiale, tandis que les taxes et recettes diverses atteignent un taux de croissance spontané de près de 10 % (+ 0,2 milliard d'euros).

Seuls les prélèvements sur les fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations, qui cependant ont été fixés en loi de finances initiale à un niveau sans doute trop élevé (1,85 milliard d'euros contre 1,45 milliard d'euros constatés en moyenne depuis 2002), seraient plus décevants que prévu
(– 0,4 milliard d'euros).

Dans ce contexte, le bon niveau des recouvrements non fiscaux permet de repousser à 2007 l’encaissement des quasi-dividendes versé par Autoroutes de France au titre de la plus-value réalisée par l’établissement public à l’occasion de la cession des titres des sociétés autoroutières qu’il détenait pour le compte de l’État (– 870 millions d'euros encaissés en 2007 contre 950 millions d'euros prévus pour 2006) et le dividende de la société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), société créée en application de l’article 63 la loi de finances initiale pour 2006 et chargée de valoriser les biens immobiliers de Réseau ferré de France (RFF) (250 millions d'euros initialement prévus pour 2006 et reportés à 2007). Ces reports permettent par ailleurs de respecter les règles traditionnelles de perception des dividendes, par nature versés l’année consécutive aux résultats sur lesquels ils sont assis.

L’ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES EN 2006

(en millions d'euros)

 

évolution

LFI 2006

révisé 2006

TOTAL GENERAL

-284

24.843

24.560

ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS TENDANCIELS

TOTAL facteurs tendanciels

1.268

16.283

17.551

dont

     

Produit des entreprises et établissements publics (lignes 2110, 2111 et 2116)

883

3.855

4.738

Produit des jeux (lignes 2114, 2314 et 2315)

78

3.250

3.328

Retenues et cotisations sociales au profit de l'État (lignes 2501 à 2599 et ligne 2818)

60

505

565

Produit des amendes (ligne 2312 et 2313)

0

1.360

1.360

Intérêts des prêts du Trésor et autres remboursements d’avance en capital

-37

327

290

Produits du domaine de l'État (hors cessions immobilières)

0

272

272

Frais d’assiette et de recouvrement des impôts (collectivités locales, Communautés européennes et redevance)

47

3.964

4.011

remboursements des avances aéronautiques (au sein de la ligne 2899)

0

205

205

Taxes et recettes diverses

236

2.545

2.781

ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS NON TENDANCIELS

TOTAL facteurs non tendanciels

-1.552

8.561

7.009

Modulation de certains prélèvements

Prélèvement sur les fonds d’épargne gérés par la CDC (ligne 2813, 2814 et 2815)

-441

1.850

1.409

Prélèvement sur la COFACE (ligne 2812)

0

2.000

2.000

Prélèvement sur NATEXIS (ligne 2807)

0

180

180

 

Évolution

LFI 2006

révisé 2006

Recettes exceptionnelles

Recettes diverses (ligne 899) hors avances aéronautiques

-1.310

3.426

2.116

report à 2007 du versement du quasi-dividende d'ADF représentatif de la plus-value par lui dégagée à l'occasion de la cession des participations publiques dans les sociétés autoroutières

-950

   

report à 2006 du versement des plus-values réalisées par la société chargée de valoriser le patrimoine ferroviaire

-350

   

Recettes accidentelles (ligne 805)

235

503

738

Cession d’éléments du patrimoine immobilier de l’État

-74

139

65

Source : Rapport n° 3363 tome 1 Exposé général de votre Rapporteur général
sur le projet de loi de finances pour 2007.

B.– UN DÉFICIT DE L’ÉTAT RAMENÉ À 42,5 MILLIARDS D'EUROS

Dans le contexte du respect du plafond de l’autorisation parlementaire en dépenses, l’intégralité des bonnes surprises fiscales serait affectée, conformément à l’article 66 de la loi de finances initiale pour 2006 (59) et à la politique budgétaire suivie sans discontinuité depuis 2002, à la réduction du déficit de l’État qui atteindrait 42,5 milliards d'euros, en repli de 4,5 milliards d'euros (– 9,5%) par rapport à la loi de finances initiale et de 1,0 milliard d'euros (– 2,3%) par rapport au 43,5 milliards d'euros constatés en exécution 2005.

L’équilibre du présent projet de loi de finances est cependant formellement de – 45,7 milliards d'euros (– 1,2 milliard d'euros, – 2,6%, par rapport à la loi de finances initiale) attribuable exclusivement à l’imputation à 2006, de manière exceptionnelle et sans conséquence sur le besoin de financement notifié aux autorités communautaires, des 3,3 milliards d'euros de dépenses du compte – mission Pensions au titre des pensions versées en décembre 2005 (voir supra le I du présent Exposé général).

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT EN 2006

(en millions d'euros)

 

2005

LFI 2006

PLFR 2006

PLFR 2006 hors mesure de régularisation concernant les pensions

PLFR 2006 hors mesure régulation pensions/LFI 2006

en pourcentage

BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TOTAL des dépenses nettes du budget général

294.266

270.103

273.368

270.103

1

 

Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours

289.322

266.078

269.344

266.079

1

0,0%

Fonds de concours

4.944

4.024

4.024

4.024

0

 

 

           

Recettes fiscales nettes

271.619

257.731

263.011

263.011

5.280

2,0%

Recettes non fiscales

36.074

24.843

24.560

24.560

– 284

– 1,1%

Prélèvements sur recettes

– 64.400

– 65.397

– 65.932

– 65.932

– 535

0,8%

Recettes nettes du budget général hors fonds de concours

243.292

217.178

221.639

221.639

4.461

2,1%

Fonds de concours

5.821

4.024

4.024

4.024

0

 

TOTAL des recettes nettes du budget général

249.113

221.202

225.663

225.663

4.461

 

 

           

SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL

– 45.152

– 48.900

– 47.705

– 44.440

4.460

– 9,1%

 

           

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

           

 

           

Dépenses des comptes d'affectation spéciale

11.083

60.499

63.764

60.499

0

5,4%

Recettes des comptes d'affectation spéciale

11.450

61.524

64.789

61.524

0

5,3%

Solde des comptes d'affectation spéciale

367

1.025

1.025

1.025

0

 

Dépenses des comptes de concours financiers

75.816

91.956

91.956

91.956

0

0,0%

Recettes des comptes de concours financiers

76.605

92.333

92.333

92.333

0

0,0%

Solde des comptes de concours financiers

789

377

377

377

0

0,0%

Solde des comptes de commerce

496

504

504

504

0

0,0%

Solde des comptes d'opérations financières

32

47

47

47

0

0,0%

 

           

SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX

1.683

1.953

1.953

1.953

0

0,0%

 

           

SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L'ÉTAT

– 43.469

– 46.948

– 45.752

– 42.487

4.460

– 9,5%

La prévision de déficit est donc celle retenue, à 174 millions d'euros près correspondant aux mesures nouvelles proposées par le présent projet de loi de finances rectificative, dans l’évaluation du déficit 2006 associée au projet de loi de finances pour 2007.

Votre Rapporteur général renvoie donc aux développements qu’il y avait consacré aux pages 7 à 67 de son rapport n° 3363 tome 1 Exposé général sur le projet de loi de finances pour 2007 ainsi que, s’agissant de l’appréciation globale de la politique budgétaire suivie depuis 2002 dont l’année 2006 continue à porter les fruits, aux pages 44 à 52 de son rapport d’information n° 3152 tome 1 La politique fiscale sur l’application de la loi fiscale depuis 2002.

*

* *

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en milliers d’euros)

 

LFI

Variation en gestion

Projet de loi de finances rectificative

AE révisées

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Action extérieure de l’État

2.419.298

59.529

80.079

 

102.397

2.542.244

+ 5,1

Action de la France en Europe et dans le monde

1.458.979

39.868

78.079

 

102.397

1.599.587

+ 9,6

Rayonnement culturel et scientifique

518.683

11.432

2.000

 

 

509.251

– 1,8

Français à l’étranger et étrangers en France

281.458

7.106

 

 

 

274.352

– 2,5

Audiovisuel extérieur

160.177

1.123

 

 

 

159.054

– 0,7

Administration générale et territoriale de l’État

2.555.520

2.859

 

7.645

12.082

2.557.098

+ 0,1

Administration territoriale

1.742.279

2.257

 

 

7.625

1.747.647

+ 0,3

Vie politique, cultuelle et associative

151.553

161

 

3.645

 

147.747

– 2,5

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

661.688

441

 

4.000

4.458

661.705

+ 0,0

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

4.307.301

8.198

102.000

5.000

205.264

4.601.368

+ 6,8

Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural

2.365.105

1.892

 

3.100

6.894

2.367.008

+ 0,1

Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés

1.188.290

 

92.000

 

143.534

1.423.825

+ 19,8

Forêt

292.951

2.065

 

 

49.297

340.184

+ 16,1

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

460.954

4.241

10.000

1.900

5.538

470.351

+ 2,0

Aide publique au développement

5.857.520

30.055

47.197

 

443.807

6.318.469

+ 7,9

Aide économique et financière au développement

3.714.327

1.193

 

 

411.741

4.124.874

+ 11,1

Solidarité à l’égard des pays en développement

2.143.193

28.861

47.197

 

32.066

2.193.595

+ 2,4

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3.895.672

28.821

131.550

 

5.197

4.003.598

+ 2,8

Liens entre la nation et son armée

294.597

2.940

 

 

5.197

296.855

+ 0,8

Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

3.394.074

25.881

 

 

 

3.368.193

– 0,8

Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

207.000

 

131.550

 

 

338.550

+ 63,6

Conseil et contrôle de l’État

453.355

149

 

5.900

33.368

480.674

+ 6,0

Conseil d’État et autres juridictions administratives

246.051

77

 

4.000

16.548

258.522

+ 5,1

Conseil économique et social

35.626

33

 

 

 

35.593

– 0,1

Cour des comptes et autres juridictions financières

171.678

39

 

1.900

16.821

186.560

+ 8,7

Culture

2.883.327

17.107

9.091

2.643

319.453

3.192.121

+ 10,7

Patrimoines

1.079.811

1.109

8.658

 

252.095

1.339.456

+ 24,0

Création

935.820

1.231

433

 

13.941

948.963

+ 1,4

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

867.696

14.767

 

2.643

53.417

903.703

+ 4,1

Défense

36.232.256

730.514

674.660

 

17.342.622

53.519.024

+ 47,7

Environnement et prospective de la politique de défense

1.792.533

97.770

 

 

137.127

1.831.890

+ 2,2

Préparation et emploi des forces

21.531.238

119.021

366.800

 

1.457.541

23.236.558

+ 7,9

Soutien de la politique de la défense

2.383.304

110.500

307.860

 

817.212

3.397.876

+ 42,6

Équipement des forces

10.525.181

403.223

 

 

14.930.742

25.052.700

+ 138,0

Développement et régulation économiques

3.991.736

97.215

29.550

52.707

74.353

3.945.717

– 1,2

Développement des entreprises

1.174.134

92.295

29.550

2.909

11.182

1.119.663

– 4,6

Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel

271.205

756

 

9.773

 

260.676

– 3,9

Régulation et sécurisation des échanges de biens et services

1.871.268

4.163

 

2.859

63.170

1.927.415

+ 3,0

Passifs financiers miniers

675.128

 

 

37.166

 

637.963

– 5,5

Direction de l’action du Gouvernement

535.784

13.229

 

12.681

61.101

570.975

+ 6,6

Coordination du travail gouvernemental

398.110

6.443

 

12.681

61.101

440.086

+ 10,5

Fonction publique

137.674

6.786

 

 

 

130.889

– 4,9

 

LFI

Variation en gestion

Projet de loi de finances rectificative

AE révisées

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Écologie et développement durable

631.999

1.167

1.500

12.068

18.148

638.413

+ 1,0

Prévention des risques et lutte contre les pollutions

177.220

 

1.500

 

10.762

189.483

+ 6,9

Gestion des milieux et biodiversité

167.403

1.055

 

4.568

 

161.780

– 3,4

Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable

287.375

112

 

7.500

7.386

287.150

– 0,1

Engagements financiers de l’État

40.749.500

 

 

5.128

220.000

40.964.372

+ 0,5

Charge de la dette et trésorerie de l’État

39.028.600

 

 

 

 

39.028.600

 

Appels en garantie de l’État

283.900

 

 

 

 

283.900

 

Épargne

1.200.000

 

 

 

220.000

1.420.000

+ 18,3

Majoration de rentes

237.000

 

 

5.128

 

231.872

– 2,2

Versement à la CNAF

 

 

 

 

 

 

 

Enseignement scolaire

59.743.762

65.435

 

55.930

91.050

59.713.447

– 0,1

Enseignement scolaire public du premier degré

15.734.051

3.295

 

 

 

15.730.756

– 0,0

Enseignement scolaire public du second degré

27.732.708

9.223

 

13.400

 

27.710.085

– 0,1

Vie de l’élève

5.942.220

3.375

 

 

 

5.938.845

– 0,1

Enseignement privé du premier et du second degrés

7.040.776

1.697

 

30.000

 

7.009.079

– 0,5

Soutien de la politique de l’éducation nationale

2.006.065

34.965

 

 

91.050

2.062.150

+ 2,8

Enseignement technique agricole

1.287.942

12.880

 

12.530

 

1.262.532

– 2,0

Gestion et contrôle des finances publiques

9.019.302

12.622

 

9.231

443.429

9.440.878

+ 4,7

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

8.300.905

10.194

 

7.632

391.031

8.674.110

+ 4,5

Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle

718.397

2.428

 

1.599

52.397

766.768

+ 6,7

Justice

6.925.828

14.990

 

3.545

946.716

7.854.009

+ 13,4

Justice judiciaire

2.701.009

1.615

 

 

351.213

3.050.607

+ 12,9

Administration pénitentiaire

2.819.015

7.858

 

1.357

271.671

3.081.471

+ 9,3

Protection judiciaire de la jeunesse

739.797

640

 

373

42.078

780.862

+ 5,6

Accès au droit et à la justice

344.169

3.214

 

1.715

261.000

600.240

+ 74,4

Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés

321.838

1.663

 

100

20.753

340.828

+ 5,9

Médias

343.646

2.365

 

1.542

 

339.740

– 1,1

Presse

278.646

1.906

 

 

 

276.740

– 0,7

Chaîne française d’information internationale

65.000

458

 

1.542

 

63.000

– 3,1

Outre-mer

2.360.579

2.810

30.000

25.909

73.273

2.435.133

+ 3,2

Emploi outre-mer

1.420.533

 

 

25.909

 

1.394.624

– 1,8

Conditions de vie outre-mer

538.699

2.810

 

 

64.408

600.298

+ 11,4

Intégration et valorisation de l’outre-mer

401.347

 

30.000

 

8.864

440.212

+ 9,7

Politique des territoires

881.449

2.418

450

6.024

117.432

990.889

+ 12,4

Stratégie en matière d’équipement

99.174

292

 

 

69

98.951

– 0,2

Aménagement, urbanisme et ingénierie publique

91.054

496

 

1.500

52.386

141.444

+ 55,3

Information géographique et cartographique

74.662

511

 

2.824

 

71.328

– 4,5

Tourisme

79.974

 

450

 

5.877

86.301

+ 7,9

Aménagement du territoire

402.189

566

 

1.700

44.108

444.031

+ 10,4

Interventions territoriales de l’État

134.396

552

 

 

14.992

148.835

+ 10,7

Pouvoirs publics

871.982

 

 

 

 

871.982

 

Présidence de la République

32.466

 

 

 

 

32.466

 

Assemblée nationale

502.179

 

 

 

 

502.179

 

Sénat

308.918

 

 

 

 

308.918

 

La chaîne parlementaire

21.741

 

 

 

 

21.741

 

Conseil constitutionnel

5.732

 

 

 

 

5.732

 

Haute Cour de justice

 

 

 

 

 

 

 

Cour de justice de la République

946

 

 

 

 

946

 

Provisions

463.114

 

 

 

 

463.114

 

Provision relative aux rémunérations publiques

 

 

 

 

 

 

 

Dépenses accidentelles et imprévisibles

463.114

 

 

 

 

463.114

 

 

LFI

Variation en gestion

Projet de loi de finances rectificative

AE révisées

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Recherche et enseignement supérieur

20.520.563

164.810

21.230

36.905

351.333

20.691.411

+ 0,8

Formations supérieures et recherche universitaire

9.907.409

7.146

 

4.000

318.723

10.214.986

+ 3,1

Vie étudiante

1.738.414

 

18.730

 

 

1.757.144

+ 1,1

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

3.601.649

 

 

 

 

3.601.649

 

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1.136.786

18.730

 

 

 

1.118.056

– 1,6

Recherche spatiale

1.243.188

 

 

 

 

1.243.188

 

Orientation et pilotage de la recherche

376.984

 

2.500

 

430

379.913

+ 0,8

Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

278.746

3.735

 

6.943

 

268.069

– 3,8

Recherche dans le domaine de l’énergie

653.828

104.479

 

20.084

 

529.265

– 19,1

Recherche industrielle

575.066

23.590

 

 

26.690

578.166

+ 0,5

Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat

401.026

2.532

 

 

5.490

403.984

+ 0,7

Recherche duale (civile et militaire)

200.000

1.895

 

 

 

198.105

– 0,9

Recherche culturelle et culture scientifique

147.503

2.011

 

1.232

 

144.260

– 2,2

Enseignement supérieur et recherche agricoles

259.963

691

 

4.646

 

254.626

– 2,1

Régimes sociaux et de retraite

4.491.460

 

 

21.000

3.292.814

7.763.274

+ 72,8

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3.001.040

 

 

 

27.000

3.028.040

+ 0,9

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

684.180

 

 

18.000

 

666.180

– 2,6

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

806.240

 

 

3.000

3.265.814

4.069.054

+ 404,7

Relations avec les collectivités territoriales

3.229.477

5.647

 

 

45.549

3.269.379

+ 1,2

Concours financiers aux communes et groupements de communes

792.007

5.647

 

 

5.650

792.010

+ 0,0

Concours financiers aux départements

786.043

 

 

 

25.633

811.676

+ 3,3

Concours financiers aux régions

1.397.802

 

 

 

7.266

1.405.068

+ 0,5

Concours spécifiques et administration

253.624

 

 

 

7.000

260.624

+ 2,8

Remboursements et dégrèvements

68.538.000

 

 

646.000

4.406.000

72.298.000

+ 5,5

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État

55.048.000

 

 

 

4.406.000

59.454.000

+ 8,0

Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux

13.490.000

 

 

646.000

 

12.844.000

– 4,8

Santé

409.452

2.734

 

17.180

 

389.538

– 4,9

Santé publique et prévention

253.289

1.651

 

12.545

 

239.093

– 5,6

Offre de soins et qualité du système de soins

100.925

701

 

2.455

 

97.769

– 3,1

Drogue et toxicomanie

55.238

382

 

2.180

 

52.677

– 4,6

Sécurité

16.049.414

4.795

23.750

24.000

276.937

16.321.307

+ 1,7

Police nationale

8.624.838

2.195

 

24.000

125.621

8.724.265

+ 1,2

Gendarmerie nationale

7.424.576

2.600

23.750

 

151.316

7.597.042

+ 2,3

Sécurité civile

468.782

2.065

 

18.420

53.737

502.034

+ 7,1

Intervention des services opérationnels

259.501

223

 

3.230

20.610

276.657

+ 6,6

Coordination des moyens de secours

209.281

1.842

 

15.190

33.128

225.377

+ 7,7

Sécurité sanitaire

939.285

 

68.820

2.700

35.005

1.040.410

+ 10,8

Veille et sécurité sanitaires

103.512

 

22.820

 

34.075

160.407

+ 55,0

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

835.773

 

46.000

2.700

930

880.003

+ 5,3

Solidarité et intégration

12.192.768

156.284

42.000

1.000

38.464

12.115.948

– 0,6

Politiques en faveur de l’inclusion sociale

1.010.040

 

42.000

 

 

1.052.040

+ 4,2

Accueil des étrangers et intégration

558.471

138.100

 

 

 

420.371

– 24,7

Actions en faveur des familles vulnérables

1.097.819

1.935

 

 

15.000

1.110.884

+ 1,2

Handicap et dépendance

7.820.426

13.764

 

 

 

7.806.662

– 0,2

Protection maladie

607.013

 

 

 

 

607.013

 

Égalité entre les hommes et les femmes

27.423

1.023

 

 

 

26.400

– 3,7

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

1.071.574

1.461

 

1.000

23.464

1.092.577

+ 2,0

 

LFI

Variation en gestion

Projet de loi de finances rectificative

AE révisées

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Sport, jeunesse et vie associative

826.149

2.768

 

6.366

11.332

828.349

+ 0,3

Sport

273.048

1.350

 

6.366

2.940

268.273

– 1,7

Jeunesse et vie associative

131.200

964

 

 

 

130.235

– 0,7

Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative

421.902

453

 

 

8.392

429.841

+ 1,9

Stratégie éco. et pilotage des finances publiques

1.085.079

2.620

 

20.686

70.623

1.132.396

+ 4,4

Stratégie éco. et financière et réforme de l’État

624.284

2.142

 

8.463

62.358

676.038

+ 8,3

Statistiques et études économiques

460.795

478

 

12.223

8.264

456.359

– 1,0

Transports

9.286.891

163.965

 

74.679

1.920.477

10.968.723

+ 18,1

Réseau routier national

891.309

39.076

 

1.000

1.790.833

2.642.066

+ 196,4

Sécurité routière

125.074

741

 

 

56.092

180.425

+ 44,3

Transports terrestres et maritimes

2.628.746

112.077

 

33.715

 

2.482.953

– 5,5

Passifs financiers ferroviaires

1.357.200

 

 

 

 

1.357.200

 

Sécurité et affaires maritimes

141.272

223

 

 

29.489

170.537

+ 20,7

Transports aériens

146.007

785

 

 

22.781

168.003

+ 15,1

Météorologie

155.384

307

 

 

 

155.077

– 0,2

Conduite et pilotage des politiques d’équipement

3.841.899

10.755

 

39.964

21.282

3.812.462

– 0,8

Travail et emploi

13.645.737

100.275

437.000

 

148.739

14.131.200

+ 3,6

Développement de l’emploi

845.983

27.420

 

 

57.000

875.563

+ 3,5

Accès et retour à l’emploi

7.378.639

15.013

437.000

 

 

7.800.626

+ 5,7

Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

4.551.480

44.838

 

 

72.392

4.579.033

+ 0,6

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

128.818

4.658

 

 

 

124.161

– 3,6

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

740.816

8.346

 

 

19.347

751.817

+ 1,5

Ville et logement

7.382.654

3.434

 

12.000

2.040

7.369.261

– 0,2

Rénovation urbaine

305.045

 

 

 

 

305.045

 

Équité sociale et territoriale et soutien

767.986

1.565

 

12.000

 

754.420

– 1,8

Aide à l’accès au logement

5.114.676

 

 

 

 

5.114.676

 

Développement et amélioration de l’offre de logement

1.194.948

1.868

 

 

2.040

1.195.120

+ 0,0

Total

344.188.639

1.698.876

1.698.876

1.086.888

31.162.742

374.264.494

+ 8,7

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

(en milliers d’euros)

 

LFI

Variation en gestion

Projet de loi de finances rectificative

CP révisés

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Action extérieure de l’État

2.377.237

59.478

82.130

 

 

2.399.889

+ 1,0

Action de la France en Europe et dans le monde

1.417.949

39.868

80.130

 

 

1.458.210

+ 2,8

Rayonnement culturel et scientifique

517.653

11.381

2.000

 

 

508.273

– 1,8

Français à l’étranger et étrangers en France

281.458

7.106

 

 

 

274.352

– 2,5

Audiovisuel extérieur

160.177

1.123

 

 

 

159.054

– 0,7

Administration générale et territoriale de l’État

2.211.874

2.880

 

19.850

 

2.189.144

– 1,0

Administration territoriale

1.588.515

2.278

 

7.000

 

1.579.237

– 0,6

Vie politique, cultuelle et associative

149.353

161

 

5.000

 

144.192

– 3,5

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

474.006

441

 

7.850

 

465.715

– 1,7

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

2.929.131

8.224

102.000

5.000

185.000

3.202.907

+ 9,3

Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural

1.457.494

1.892

 

3.100

20.000

1.472.502

+ 1,0

Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés

738.431

 

92.000

 

165.000

995.431

+ 34,8

Forêt

301.789

2.084

 

 

 

299.705

– 0,7

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

431.417

4.248

10.000

1.900

 

435.269

+ 0,9

Aide publique au développement

2.980.904

23.637

47.197

20.000

 

2.984.464

+ 0,1

Aide économique et financière au développement

966.061

1.193

 

20.000

 

944.868

– 2,2

Solidarité à l’égard des pays en développement

2.014.843

22.444

47.197

 

 

2.039.596

+ 1,2

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3.879.912

28.821

110.000

 

 

3.961.090

+ 2,1

Liens entre la nation et son armée

279.028

2.940

 

 

 

276.088

– 1,1

Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

3.393.883

25.881

 

 

 

3.368.002

– 0,8

Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

207.000

 

110.000

 

 

317.000

+ 53,1

Conseil et contrôle de l’État

445.480

149

 

5.900

 

439.430

– 1,4

Conseil d’État et autres juridictions administratives

238.176

77

 

4.000

 

234.099

– 1,7

Conseil économique et social

35.626

34

 

 

 

35.592

– 0,1

Cour des comptes et autres juridictions financières

171.678

39

 

1.900

 

169.739

– 1,1

Culture

2.799.681

17.197

9.091

19.015

 

2.772.560

– 1,0

Patrimoines

973.848

1.109

8.658

4.804

 

976.593

+ 0,3

Création

946.022

1.237

433

 

 

945.218

– 0,1

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

879.811

14.851

 

14.211

 

850.749

– 3,3

Défense

35.381.681

663.634

607.780

97.000

322.630

35.551.457

+ 0,5

Environnement et prospective de la politique de défense

1.640.825

97.770

 

 

23.000

1.566.054

– 4,6

Préparation et emploi des forces

20.825.419

6.501

607.780

 

15.000

21.441.698

+ 3,0

Soutien de la politique de la défense

2.307.909

156.140

 

97.000

 

2.054.769

– 11,0

Équipement des forces

10.607.529

403.223

 

 

284.630

10.488.936

– 1,1

Développement et régulation économiques

3.955.140

70.967

29.550

72.356

 

3.841.367

– 2,9

Développement des entreprises

1.165.036

60.000

29.550

13.375

 

1.121.211

– 3,8

Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel

260.058

764

 

12.653

 

246.641

– 5,2

Régulation et sécurisation des échanges de biens et services

1.857.918

10.203

 

4.979

 

1.842.735

– 0,8

Passifs financiers miniers

672.128

 

 

41.349

 

630.780

– 6,2

Direction de l’action du Gouvernement

535.064

13.298

 

20.256

 

501.511

– 6,3

Coordination du travail gouvernemental

397.390

6.457

 

20.256

 

370.677

– 6,7

Fonction publique

137.674

6.840

 

 

 

130.834

– 5,0

 

LFI

Variation en gestion

Projet de loi de finances rectificative

CP révisés

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Écologie et développement durable

614.620

1.177

1.500

23.557

 

591.387

– 3,8

Prévention des risques et lutte contre les pollutions

173.113

 

1.500

14.057

 

160.556

– 7,3

Gestion des milieux et biodiversité

154.192

1.065

 

800

 

152.327

– 1,2

Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable

287.315

112

 

8.700

 

278.504

– 3,1

Engagements financiers de l’État

40.749.500

 

 

5.128

220.000

40.964.372

+ 0,5

Charge de la dette et trésorerie de l’État

39.028.600

 

 

 

 

39.028.600

 

Appels en garantie de l’État

283.900

 

 

 

 

283.900

 

Épargne

1.200.000

 

 

 

220.000

1.420.000

+ 18,3

Majoration de rentes

237.000

 

 

5.128

 

231.872

– 2,2

Versement à la CNAF

 

 

 

 

 

 

 

Enseignement scolaire

59.739.979

65.260

 

55.910

 

59.618.809

– 0,2

Enseignement scolaire public du premier degré

15.734.051

3.295

 

 

 

15.730.756

– 0,0

Enseignement scolaire public du second degré

27.732.708

9.223

 

13.400

 

27.710.085

– 0,1

Vie de l’élève

5.942.220

3.375

 

 

 

5.938.845

– 0,1

Enseignement privé du premier et du second degrés

7.040.776

1.697

 

30.000

 

7.009.079

– 0,5

Soutien de la politique de l’éducation nationale

2.002.016

34.762

 

 

 

1.967.253

– 1,7

Enseignement technique agricole

1.288.208

12.907

 

12.510

 

1.262.791

– 2,0

Gestion et contrôle des finances publiques

8.805.721

26.744

 

17.122

 

8.761.856

– 0,5

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

8.092.219

20.292

 

12.280

 

8.059.648

– 0,4

Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle

713.502

6.452

 

4.842

 

702.209

– 1,6

Justice

5.980.256

15.126

 

19.559

 

5.945.571

– 0,6

Justice judiciaire

2.505.769

1.615

 

 

 

2.504.154

– 0,1

Administration pénitentiaire

2.130.705

7.942

 

16.271

 

2.106.491

– 1,1

Protection judiciaire de la jeunesse

735.797

640

 

373

 

734.784

– 0,1

Accès au droit et à la justice

344.169

3.248

 

1.715

 

339.206

– 1,4

Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés

263.817

1.681

 

1.200

 

260.936

– 1,1

Médias

343.646

2.387

 

12.057

 

329.202

– 4,2

Presse

278.646

1.925

 

10.519

 

266.202

– 4,5

Chaîne française d’information internationale

65.000

463

 

1.537

 

63.000

– 3,1

Outre-mer

1.990.862

2.836

30.000

28.000

25.000

2.015.025

+ 1,2

Emploi outre-mer

1.219.246

 

 

28.000

 

1.191.246

– 2,3

Conditions de vie outre-mer

410.279

2.836

 

 

25.000

432.442

+ 5,4

Intégration et valorisation de l’outre-mer

361.337

 

30.000

 

 

391.337

+ 8,3

Politique des territoires

718.714

2.436

24.450

8.917

5.877

737.688

+ 2,6

Stratégie en matière d’équipement

99.184

295

 

168

 

98.721

– 0,5

Aménagement, urbanisme et ingénierie publique

89.959

501

 

4.231

 

85.227

– 5,3

Information géographique et cartographique

74.662

516

 

2.819

 

71.328

– 4,5

Tourisme

78.484

 

450

 

5.877

84.811

+ 8,1

Aménagement du territoire

295.683

566

24.000

1.700

 

317.417

+ 7,4

Interventions territoriales de l’État

80.743

558

 

 

 

80.185

– 0,7

Pouvoirs publics

871.982

 

 

 

 

871.982

 

Présidence de la République

32.466

 

 

 

 

32.466

 

Assemblée nationale

502.179

 

 

 

 

502.179

 

Sénat

308.918

 

 

 

 

308.918

 

La chaîne parlementaire

21.741

 

 

 

 

21.741

 

Conseil constitutionnel

5.732

 

 

 

 

5.732

 

Haute Cour de justice

 

 

 

 

 

 

 

Cour de justice de la République

946

 

 

 

 

946

 

Provisions

111.114

 

 

30.153

 

80.960

– 27,1

Provision relative aux rémunérations publiques

 

 

 

 

 

 

 

Dépenses accidentelles et imprévisibles

111.114

 

 

30.153

 

80.960

– 27,1

 

LFI

Variation en gestion

Projet de loi de finances rectificative

CP révisés

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Recherche et enseignement supérieur

20.651.921

148.445

21.230

59.913

 

20.464.793

– 0,9

Formations supérieures et recherche universitaire

10.096.579

7.146

 

4.000

 

10.085.433

– 0,1

Vie étudiante

1.738.414

 

18.730

 

 

1.757.144

+ 1,1

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

3.601.649

 

 

 

 

3.601.649

 

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1.136.786

18.730

 

 

 

1.118.056

– 1,6

Recherche spatiale

1.243.188

 

 

 

 

1.243.188

 

Orientation et pilotage de la recherche

377.166

 

2.500

 

 

379.666

+ 0,7

Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

278.746

3.753

 

8.695

 

266.298

– 4,5

Recherche dans le domaine de l’énergie

654.676

93.022

 

31.584

 

530.070

– 19,0

Recherche industrielle

524.766

18.624

 

6.921

 

499.220

– 4,9

Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat

390.955

2.558

 

1.198

 

387.199

– 1,0

Recherche duale (civile et militaire)

200.000

1.895

 

 

 

198.105

– 0,9

Recherche culturelle et culture scientifique

147.251

2.019

 

1.905

 

143.328

– 2,7

Enseignement supérieur et recherche agricoles

261.744

698

 

5.610

 

255.436

– 2,4

Régimes sociaux et de retraite

4.491.460

 

 

21.000

3.292.814

7.763.274

+ 72,8

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3.001.040

 

 

 

27.000

3.028.040

+ 0,9

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

684.180

 

 

18.000

 

666.180

– 2,6

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

806.240

 

 

3.000

3.265.814

4.069.054

+ 404,7

Relations avec les collectivités territoriales

3.024.932

5.720

 

13.000

17.964

3.024.176

– 0,0

Concours financiers aux communes et groupements de communes

723.673

5.720

 

13.000

 

704.953

– 2,6

Concours financiers aux départements

771.158

 

 

 

10.754

781.912

+ 1,4

Concours financiers aux régions

1.379.392

 

 

 

7.041

1.386.433

+ 0,5

Concours spécifiques et administration

150.708

 

 

 

170

150.878

+ 0,1

Remboursements et dégrèvements

68.538.000

 

 

646.000

4.406.000

72.298.000

+ 5,5

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État

55.048.000

 

 

 

4.406.000

59.454.000

+ 8,0

Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux

13.490.000

 

 

646.000

 

12.844.000

– 4,8

Santé

399.573

2.760

 

17.180

 

379.633

– 5,0

Santé publique et prévention

241.837

1.667

 

12.545

 

227.625

– 5,9

Offre de soins et qualité du système de soins

102.498

708

 

2.455

 

99.335

– 3,1

Drogue et toxicomanie

55.238

385

 

2.180

 

52.673

– 4,6

Sécurité

15.284.495

4.795

23.750

24.000

 

15.279.450

– 0,0

Police nationale

8.012.361

2.195

 

24.000

 

7.986.166

– 0,3

Gendarmerie nationale

7.272.134

2.600

23.750

 

 

7.293.284

+ 0,3

Sécurité civile

462.563

2.085

 

18.420

43.674

485.732

+ 5,0

Intervention des services opérationnels

255.432

223

 

3.230

11.140

263.118

+ 3,0

Coordination des moyens de secours

207.131

1.862

 

15.190

32.534

222.614

+ 7,5

Sécurité sanitaire

639.894

 

68.820

2.700

 

706.014

+ 10,3

Veille et sécurité sanitaires

103.089

 

22.820

 

 

125.909

+ 22,1

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

536.805

 

46.000

2.700

 

580.105

+ 8,1

Solidarité et intégration

12.173.203

156.304

42.000

12.820

15.500

12.061.579

– 0,9

Politiques en faveur de l’inclusion sociale

1.010.009

 

42.000

 

 

1.052.009

+ 4,2

Accueil des étrangers et intégration

558.471

138.100

 

 

 

420.371

– 24,7

Actions en faveur des familles vulnérables

1.097.819

1.935

 

 

15.500

1.111.384

+ 1,2

Handicap et dépendance

7.807.948

13.764

 

 

 

7.794.184

– 0,2

Protection maladie

607.013

 

 

 

 

607.013

 

Égalité entre les hommes et les femmes

27.423

1.024

 

 

 

26.399

– 3,7

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

1.064.520

1.480

 

12.820

 

1.050.220

– 1,3

 

LFI

Variation en gestion

Projet de loi de finances rectificative

CP révisés

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Sport, jeunesse et vie associative

756.090

2.794

 

18.952

 

734.345

– 2,9

Sport

200.488

1.363

 

7.641

 

191.483

– 4,5

Jeunesse et vie associative

134.415

973

 

7.117

 

126.324

– 6,0

Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative

421.188

457

 

4.194

 

416.537

– 1,1

Stratégie éco. et pilotage des finances publiques

878.171

22.645

 

39.960

 

815.566

– 7,1

Stratégie éco. et financière et réforme de l’État

425.564

22.162

 

25.051

 

378.350

– 11,1

Statistiques et études économiques

452.607

482

 

14.909

 

437.216

– 3,4

Transports

9.385.886

162.161

 

245.461

 

8.978.263

– 4,3

Réseau routier national

910.809

40.051

 

97.155

 

773.604

– 15,1

Sécurité routière

121.474

748

 

15

 

120.711

– 0,6

Transports terrestres et maritimes

2.697.451

109.263

 

97.505

 

2.490.683

– 7,7

Passifs financiers ferroviaires

1.357.200

 

 

 

 

1.357.200

 

Sécurité et affaires maritimes

142.172

223

 

 

 

141.948

– 0,2

Transports aériens

165.757

793

 

4.775

 

160.189

– 3,4

Météorologie

155.384

307

 

 

 

155.077

– 0,2

Conduite et pilotage des politiques d’équipement

3.835.639

10.777

 

46.012

 

3.778.850

– 1,5

Travail et emploi

13.156.860

101.105

437.000

 

103.000

13.595.755

+ 3,3

Développement de l’emploi

845.983

27.756

 

 

57.000

875.227

+ 3,5

Accès et retour à l’emploi

6.964.953

15.013

437.000

 

 

7.386.941

+ 6,1

Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

4.541.540

45.314

 

 

46.000

4.542.225

+ 0,0

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

81.537

4.663

 

 

 

76.874

– 5,7

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

722.846

8.359

 

 

 

714.487

– 1,2

Ville et logement

7.350.739

23.434

 

32.459

 

7.294.847

– 0,8

Rénovation urbaine

233.045

 

 

 

 

233.045

 

Équité sociale et territoriale et soutien

793.186

1.565

 

12.000

 

779.620

– 1,7

Aide à l’accès au logement

5.114.676

 

 

 

 

5.114.676

 

Développement et amélioration de l’offre de logement

1.209.833

21.868

 

20.459

 

1.167.506

– 3,5

Total

334.616.285

1.636.498

1.636.498

1.611.646

8.637.460

341.642.099

+ 2,1

COUR DES COMPTES

-----

RAPPORT AU PARLEMENT

en application de l'article 58 (6°)

de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

o0o

- Mouvements de crédits opérés par voie administrative -

Décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance publiés

et projet de décret soumis pour avis aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances au 23 novembre 2006

SOMMAIRE

Page

releve des principales constatations de la Cour 2

Première partie : les conditions dintervention de la cour

I- La compétence de la Cour des comptes 4

II- La préparation du rapport de la Cour 4

III- Le régime des décrets d'avance 6

IV- Les points d’application du contrôle de la Cour 7

Seconde partie : appréciation densemble sur les ouvertures et annulations de credits opérées par décret d'avance en 2006 9

I- Le respect des conditions de forme et de procédure 10

II- Le respect des conditions de fond

A) Les ouvertures de crédits et le respect de la condition d’urgence 11

B) Les annulations de crédits et leur incidence sur l’exécution budgétaire 15

C) Le respect de la condition de préservation de l’équilibre financier défini par      la dernière loi de finances 18

D) Le respect des plafonds fixés par la loi organique 19

annexes par mission et par programme

I- Analyse des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance 24

II- Analyse des annulations de crédits opérées par décret d'avance 32

III- Tableau récapitulatif des ouvertures et annulations des crédits opérées par      décret d'avance au 6 novembre 2006 43

IV- Économie générale du décret d'avance du 27 mars 2006 49

V- Économie générale du décret d'avance du 1er août 2006 54

VI- Économie générale du décret d'avance du 23 octobre 2006 59

VII - Économie générale du décret d'avance en préparation au 23 novembre 2006 61

RELEVE DES PRINCIPALES CONSTATATIONS DE LA COUR

La Cour constate que le volume des crédits concernés en 2006 par des décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance est, si l’on prend en compte le montant des ouvertures et annulations inscrites dans le quatrième décret d'avance en préparation à la date du présent rapport60, du même ordre qu’en 2005, avec une légère baisse : 1.636,50 M€ en crédits de paiement contre 1.873,50 M€ en 2005.

Selon les indications recueillies auprès des administrations, les ouvertures réalisées par décret d'avance (y compris le décret en préparation) pourraient, sur certains programmes budgétaires, être complétées par des ouvertures complémentaires opérées par voie d’amendement au projet de loi de finances rectificative ; c’est le cas, notamment, des crédits nécessaires au financement des opérations de maintien de la paix (qui accuseraient encore une insuffisance de l’ordre de 65 M€ après décret d'avance).

Différentes dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances devraient pourtant conduire à limiter la nécessité d’ouvertures de crédits par voie administrative en année normale :

- la spécialisation de la loi de finances au niveau du programme, et non plus du chapitre,

- la plus grande globalisation et la fongibilité des crédits, qui élargissent les possibilités de redéploiement en gestion,

- la constitution en début d’année d’une réserve de précaution, en application de l’article 51 (4 bis) de la LOLF,

- ainsi que les progrès réalisés vers une budgétisation plus exhaustive en loi de finances initiale.

*

L’analyse des trois premiers décrets d'avance publiés en 2006 et du projet de décret examiné par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances conduit, à cet égard, à souligner les points suivants :

- certaines ouvertures de crédits traduisent des défaillances significatives dans la budgétisation initiale de certains programmes, au regard des exigences posées par les articles 6 et 32 de la LOLF. Il s’agit des crédits inscrits au titre des opérations extérieures (OPEX) et des opérations de maintien de la paix (OMP), des crédits du fonds de garantie des calamités agricoles (FNGCA), des dotations du fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT), des crédits destinés au financement de l’hébergement d’urgence et de la prise en charge des personnes en situation de précarité et des dotations destinées à couvrir les dépenses liées aux dispositifs d’aide à l’emploi, pour un total de près de 1.140 M€ ; ce montant représente 70 % du montant des crédits ouverts par décret d’avance en 2006 ;

- plusieurs ouvertures de crédits auraient pu être couvertes par les disponibilités existantes, par simple redéploiement ou par mobilisation de la réserve de précaution. C’est le cas, par exemple, de l’ouverture de 30 M€ opérée par décret d'avance sur le programme « sécurité sanitaire », qui avait déjà été abondé par le décret d’avance du 27 mars et par des fonds de concours à hauteur de 176,87 M€, soit un total de crédits disponibles de 684 M€ au moment de la publication du décret d'avance du 1er août 2006 ;

- dans certains cas, les annulations effectuées en 2006 pour assurer le financement des ouvertures de crédits supplémentaires par décret d'avance ne peuvent être regardées, bien que ne mettant pas en cause l’équilibre budgétaire global établi par la loi de finances initiale, comme ayant porté sur des crédits devenus sans objet au sens de l’article 14 de la LOLF. Plusieurs des programmes ayant fait l’objet d’annulations par décret d'avance donnent d’ailleurs lieu à des demandes d’ouvertures de crédits supplémentaires dans le projet de loi de finances rectificative :

. 323 M€ sur la mission « Défense », après une annulation de 491,6 M€,

. 57 M€ sur le programme « Développement de l’emploi », après une annulation de 27,7 M€,

. 46 M€ au titre des dispositifs d’aide à l’emploi sur le programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques », pour une annulation de 45,31 M€ ;

- les plafonds définis par la LOLF en matière d’ouvertures (1 %) et d’annulations (1,5 %) de crédits ont été respectés, au regard tant du total des dotations ouvertes en loi de finances que des crédits du seul budget général.

*

- PREMIERE PARTIE -

LES CONDITIONS D’INTERVENTION DE LA COUR

I- LA COMPÉTENCE DE LA COUR DES COMPTES

L'article 58 (6°) de la loi organique du 1er août 2001 dispose que « la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la constitution comporte notamment », outre la réponse aux demandes d’assistance [1°)] et aux demandes d’enquête [2°)] formulées par les commissions des finances des assemblées :

« 3°) le dépôt d’un rapport préliminaire conjoint au dépôt [par le Gouvernement] du rapport (…) relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur ;

4°) le dépôt d’un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés (…) ;

5°) la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat (…) ;

6°) le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances ».

*

Le présent rapport est établi en application de ce sixième alinéa. Il a pour objet de vérifier le respect par les décrets d'avance publiés en 2006 et le projet de décret en préparation à la date du présent rapport des conditions de procédure et de fond posées par la loi organique. L’examen des cas de recours à un décret d’avance conduit à apprécier l’exécution budgétaire au regard notamment :

- du montant des crédits ouverts sur les programmes ou dotations concernés en loi de finances, à laquelle dérogent les mouvements effectués par voie administrative ;

- de  la régularité des opérations d’ouverture et d’annulation de crédits introduites par décret d'avance par rapport aux dispositions fixées par la LOLF ;

- des incidences de ces mesures sur les conditions générales de l’exécution du budget.

Il sera complété, dans le rapport de la Cour sur l’exécution de l’exercice 2006 qui sera déposé au printemps 2006 en application de l’article 58 (4°) précité, par une analyse des autres mouvements de crédits à caractère administratif effectués au cours de l’exercice 2006.

II- LA PRÉPARATION DU RAPPORT DE LA COUR

Déroulement de l’instruction

Comme en 2005, la Cour a reçu du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre délégué au budget et à la réforme de l’Etat, préalablement à la publication de chacun des décrets d’avance, un courrier l’avisant de leur prochaine parution et apportant des précisions sur leur objet.

Pour la première fois en 2006, les décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance ont été accompagnés d’un rapport de motivation explicitant, d’une part, les raisons qui justifiaient que des crédits soient ouverts selon cette procédure dérogatoire et, d’autre part, le mode de financement de ces mesures et leur éventuelle incidence sur la gestion budgétaire. Pour l’essentiel, la forme et le contenu de ce document étaient de nature à permettre une correcte appréhension des enjeux.

Par ailleurs, les administrations interrogées par la Cour, notamment les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ont répondu avec diligence à ses questions.

Organisation de la procédure contradictoire

Comme en 2005, le projet du présent rapport a été communiqué à chacun des ministres concernés par les constatations de la Cour, qui ont été invités à lui faire part de leurs observations éventuelles, conformément au dernier alinéa de l’article 58 précité.

A la date d’envoi du présent rapport aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, la Cour avait reçu les réponses du ministre délégué au budget et à la réforme de l’Etat, du ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire, du ministère des transports, des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, et du ministère de l’écologie et du développement durable.

Dans sa réponse du 23 novembre, le ministre délégué au budget formule deux séries de remarques :

- il fait état d’une différence d’interprétation avec la Cour de deux dispositions des articles 13 et 14 de la LOLF relatives respectivement à la nature des crédits susceptibles d’être annulés et au montant des crédits de la loi de finances de l’année au regard duquel doit être apprécié le respect des plafonds prévus par les articles précités. Ces questions font l’objet d’un développement à la page 9 du présent rapport ;

- il apporte à la Cour des explications complémentaires sur les ouvertures opérées par décret d'avance sur les programmes « politiques en faveur de l’inclusion sociale » et « Action de la France en Europe et dans le monde ». Les observations du ministre ont été prises en compte dans les développements qui suivent.

Le ministère de l’intérieur a fourni à la Cour des explications sur les mouvements opérés sur plusieurs programmes dont il assure la gestion. Ces indications ont été prises en considération.

Le ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, confirmant les constatations de la Cour, a souhaité apporter deux précisions factuelles sur les ouvertures de crédits effectuées en faveur du secteur du tourisme.

Pour sa part, le ministère de l’écologie et du développement durable confirme les observations de la Cour, notamment le fait que des ouvertures de crédits supplémentaires ont été opérées sur le programme « prévention des risques et lutte contre les pollutions » alors que des crédits d’un montant supérieur figuraient dans la réserve de précaution constituée en application de l’article 51 (4° bis) de la LOLF.

III- LE RÉGIME DES DÉCRETS PORTANT OUVERTURE ET ANNULATION DE CREDITS A TITRE D’AVANCE

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a aménagé les règles applicables aux modifications, en cours de gestion, du montant des crédits ouverts dans la loi de finances de l’année. Une partie de ces nouvelles dispositions s’applique pour la première fois en 2006.

à L’article 13 (1er alinéa) de la loi organique, qui est entré en application le 1er janvier 2006, dispose que les décrets d’avance - afin de ne pas affecter l’équilibre budgétaire - « procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires ». A compter de 2006, les décrets d’avance doivent donc comporter, à la fois, la liste détaillée des ouvertures de crédits supplémentaires et celle des annulations de crédits permettant de les financer.

Cette disposition appelle deux remarques :

- il n’existe pas nécessairement un lien direct entre la constatation éventuelle de recettes budgétaires supplémentaires et les ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance (notamment pour celles intervenues en début d’exercice) ; pour l’essentiel, la contrepartie d’ouvertures de crédits opérées par voie administrative devrait donc être constituée d’annulations de crédits d’un montant au moins équivalent ;

- l’article 13 n’indique pas explicitement la nature des crédits susceptibles d’être annulés par décret d’avance ; il y a donc lieu de faire application des dispositions de droit commun relatives aux annulations, fixées à l’article 14, qui sont applicables depuis le 1er janvier 2002.

à L’article 14-I prévoit qu’un crédit peut être annulé, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, dans deux hypothèses :

- « afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée » ;

- lorsqu'un crédit est « devenu sans objet ».

à Enfin, l’article 14-I précise, dans son dernier alinéa, que le montant cumulé des crédits annulés par décret61 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours.

*

Les règles suivantes sont donc désormais applicables en matière de décret d'avance :

aà des décrets d’avance peuvent intervenir dans deux situations : en cas d’urgence ou en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national (sans que le texte organique définisse les caractéristiques de chacune de ces situations) ;

bà les décrets d’avance sont pris sur avis du Conseil d’Etat ;

cà ils interviennent (cette exigence est nouvelle et s’applique pour la première fois en 2006) :

. quand ils sont pris en cas d’urgence, après avis de la commission de chaque assemblée chargée des finances ;

. quand ils répondent à un cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national, après information des mêmes commissions ;

dà l’ouverture de crédits supplémentaires doit intervenir sans que soit affecté l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. La loi organique prévoit sur ce point que, « à cette fin, les décrets d’avance procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires » ;

eà le montant cumulé des crédits ouverts par décret d'avance ne peut excéder 1% des dotations de LFI, sauf dans le cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national prévu au dernier alinéa de l’article 13 ;

fà les annulations de crédits opérées en contrepartie des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance doivent répondre aux conditions de l’article 14-I de la LOLF ;

gà les modifications apportées par décret d’avance font l’objet d’une demande de ratification au Parlement :

. dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année considérée, quand elles interviennent en cas d’urgence,

. au moyen d’un projet de loi de finances déposé « immédiatement ou à l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement » quand le Gouvernement invoque une situation d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national.

IV- LES POINTS DAPPLICATION DU CONTRÔLE DE LA COUR

Compte tenu des éléments ci-dessus, l’analyse à laquelle la Cour procède des décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance, en application du sixième alinéa de l’article 58 de la LOLF, appelle les précisions méthodologiques suivantes :

a) la Cour vérifie, conformément à l’article 13, l’urgence qui s’attachait à procéder à l’ouverture de crédits supplémentaires ; ce contrôle ne peut être dissocié de l’appréhension des causes explicatives des insuffisances de crédits auxquelles elles visent à répondre. Dans les cas où celles-ci ne se rattachent pas à une erreur de prévision due à des éléments qui n’étaient pas disponibles au moment de la préparation et du vote de la loi de finances initiale ou à des dépenses qu’il n’était pas possible de prévoir, la Cour apprécie les écarts constatés entre les crédits disponibles et les besoins avérés, au regard notamment des exigences de régularité et de sincérité telles qu’elles résultent en particulier des articles 6 et 32 de la loi organique ;

b) le recours à la mesure dérogatoire du décret d'avance doit être estimé au regard de la nécessité de mettre en place les crédits supplémentaires dans des délais qui ne sont pas compatibles avec la préparation et le vote d’une loi de finances rectificative ;

c) de la même façon, la Cour constate que le recours à un décret d’avance est lié au fait que le montant du besoin supplémentaire excédait les facultés dont dispose l’administration, en vertu des articles 11 et 12 de la LOLF, pour opérer en gestion des mouvements de crédits entre programmes d’un même ministère ou entre programmes de ministères différents, notamment en les imputant sur les crédits mis en réserve en application de l’article 51 (4° bis) et toujours disponibles à la date du décret ;

d) la Cour vérifie que la publication de décrets d'avance n’altère pas la cohérence de la gestion budgétaire, au travers notamment de mouvements de sens contraires entre les dispositions qu’ils introduisent et celles prises dans une loi de finances rectificative ;

e) la Cour examine les annulations au regard des dispositions de l’article 14-I de la LOLF. Celui-ci prévoit deux cas de figure qui se rapportent respectivement au souci de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire et à la faculté d’annuler des crédits « devenus sans objet ». Les annulations opérées par décret d'avance en 2006 ont été appréciées, selon la situation propre à chacun des programmes concernés, à la lumière de ces deux critères62.

En particulier, l’exigence de préservation de l’équilibre budgétaire posée par l’article 13 de la LOLF, conduit à constater non seulement l’absence de modification par les décrets d'avance du solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre, mais aussi les effets induits par les annulations qu’ils opèrent sur les conditions de l’exécution budgétaire, la constitution d’éventuels reports de charges, l’aggravation des impayés à l’égard des créanciers de l’Etat et la qualité du service rendu par les administrations ;

f) enfin, s’agissant des plafonds prévus aux articles 13 et 14 de la LOLF, celle-ci ne précise pas les modalités selon lesquelles ils sont calculés63. Dans le silence du texte organique, la Cour a apprécié leur respect au regard à la fois du total des crédits ouverts (y compris budgets annexes, comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) et de ceux des dotations du seul budget général.

*

- SECONDE PARTIE -

APPRECIATION D’ENSEMBLE

SUR LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CREDITS

OPEREES PAR DECRET D’AVANCE EN 2006

Trois décrets d'avance avaient été publiés en 2006, à la date du présent rapport, en application de l’article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances :

- le décret n° 2006-365 du 27 mars 2006 a ouvert 140,82 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, principalement pour faire face au coût des mesures prises dans le cadre des plans de lutte cotre l’épizootie de grippe aviaire et contre l’épidémie de chikungunya à la Réunion et à Mayotte.

Ces ouvertures ont été compensées par l'annulation d'un montant total identique d’autorisations d'engagement et de crédits de paiement ;

- le décret n° 2006-954 du 1er août 2006 a ouvert 258,55 M€ en autorisations d'engagement et 261 M€ en crédits de paiement, dont près de la moitié ont été affectés aux mesures d’indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie commis pendant la Seconde guerre mondiale.

Cette mesure était financée par des annulations de mêmes montants en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ;

- le décret n° 2006-1295 du 23 octobre 2006 a ouvert des autorisations d'engagement à hauteur de 580,14 M€ et des crédits de paiement pour un montant de 513,26 M€. Ces ouvertures, qui ont été opérées sur les missions « Défense », « Recherche et enseignement supérieur », « Sécurité » et Solidarité et intégration », ont été compensées par des annulations effectuées au sein de chacune de ces missions.

Selon les informations communiquées par l’administration, un quatrième décret d’avance, qui a déjà été examiné par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, est susceptible d’être publié. Les dispositions de ce texte font l’objet d’observations dans le présent rapport, la Cour s’étant fondée sur l’hypothèse que son contenu serait conforme au projet soumis aux assemblées.

Ce nouveau décret devrait mettre en œuvre des ouvertures de crédits concernant notamment le financement des dispositifs d’aide à l’emploi (437 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement), des dépenses de personnel sur plusieurs ministères (202,29 M€ en AE et en CP, dont 179 M€ sur le seul programme « Préparation et emploi des forces » de la mission « Défense ») ainsi qu’une partie du coût des opérations de maintien de la paix (OMP) (78,08 M€ en AE et 80,13 M€ en CP).

*

Le tableau ci-après présente l’évolution du montant des ouvertures et annulations de crédits opérées par décret d'avance en 2006 et au cours des trois années précédentes.

M€ (chiffres arrondis)

 

2003

2004

2005

2006

2006

Nbre de décrets d’avance

 

5

4

5

3(*)

4(**)

Ouvertures

AEa

23,0

83,00

53,20

979,51

1.698,88

 

CPb

934,27

1.360,39

1.873,50

915,08

1.636,50

Annulations

AEa

8,00

84,57

119,17

979,51

1.698,88

 

CPb

934,27

1.360,39

1.873,50

915,08

1.636,50

(*) au 23 novembre 2006 (**) yc décret d'avance en préparation (a) AP avant 2006 (b) DO+CP avant 2006

*

I- LE RESPECT DES CONDITIONS DE FORME OU DE PROCEDURE

L'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance si trois formalités sont respectées : le recueil de l’avis du Conseil d'Etat (1), le recueil de l’avis de la commission chargée des finances de chaque assemblée (2) et une demande de ratification par le Parlement incluse dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année considérée (3).

A) Le recueil de l'avis du Conseil d'Etat

Les projets de décret d'avance ont bien été soumis au Conseil d'Etat, qui les a examinés en section des finances respectivement les 21 mars, 25 juillet et 18 octobre 2006. Il en est de même du projet de décret d'avance, non encore publié à la date du présent rapport, qui a été examiné par le Conseil le 21 novembre.

B) Le recueil de l'avis des commissions des finances

Conformément au premier alinéa de l’article 13 précité, les présidents et les rapporteurs des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ont été saisis des quatre projets de décrets d’avance avant que ceux-ci ne soient publiés.

Les décrets ont été publiés, conformément au deuxième alinéa de l’article 13 de la loi organique, après réception de l’avis desdites commissions, dont la Cour a pris connaissance (de même que de ceux formulés sur le projet de quatrième décret).

C) La présentation au Parlement d'une demande de ratification dans le plus prochain projet de loi de finances

Le projet de loi de finances rectificative pour 2006 adopté par le conseil des ministres le 15 novembre 2006, qui n'a été précédé par aucun autre collectif budgétaire depuis le début de l'année, constitue la première occasion de ratification législative afférente à l'exercice 2006. Il est donc conforme en cela aux prescriptions de la loi organique.

Il comporte, à son article 17, une demande de ratification des modifications opérées par les décrets des 27 mars, 1er août et 23 octobre 2006. Le Gouvernement a indiqué qu’un amendement au projet de loi de finances rectificative serait déposé pour proposer la validation, lorsqu’il aura été publié, du quatrième décret d'avance précité.

La Cour constate :

- que les conditions de forme et de procédure posées par l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ont été respectées ;

- que les ouvertures de crédits opérées par voie administrative au cours de l’exercice 2006 font l’objet d’une demande de ratification à l’article 17 du projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 15 novembre 2006. Un amendement sera déposé pour demander, après sa publication, la validation du quatrième décret d’avance.

*

II- LE RESPECT DES CONDITIONS DE FOND

Les annexes I et II ci-après comportent une analyse exhaustive des ouvertures et des annulations de crédits opérées en 2006 par décret d'avance. Les observations ci-après rendent compte des constatations de la Cour sur les principales d’entre elles.

A) LES OUVERTURES DE CRÉDITS ET LE RESPECT DE LA CONDITION D'URGENCE

L'examen effectué par la Cour a visé notamment, pour chacun des programmes concernés, à constater la réalité de l'urgence à ce que des crédits supplémentaires soient ouverts en cours de gestion.

Dans ses rapports au Parlement sur les décrets d’avance publiés en 2003, 2004 et 2005, la Cour a considéré que pouvaient être considérées comme répondant à la situation d’urgence prévue à l’article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances les ouvertures de crédits rendues nécessaires du fait de circonstances ou d’insuffisances de crédits qui ne pouvaient pas être prévues au moment du vote de la loi de finances de l’année.

*

Les décrets d'avance des 27 mars, 1er août et 23 octobre 2006 ont ouvert un total de crédits supplémentaires de 979,51 M€ en autorisations d'engagement et de 915,08 M€ en crédits de paiement. Quatre ouvertures, réalisées en faveur des missions « Défense », Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et « Sécurité sanitaire », représentent près des trois quarts de ce montant, et 428,78 M€ en CP ont été ouverts en faveur du seul secteur de la défense. Le projet de décret d'avance en préparation ouvre 719,37 M€ en autorisations d'engagement et 721,42 M€ en crédits de paiement, dont 437 M€ sur la mission « Travail et emploi ».

1- Plusieurs ouvertures de crédits opérées en 2006 par voie administrative l’ont été en conformité à la condition d’urgence prévue à l’article 13 de la LOLF.

a) Il en est ainsi, notamment, des crédits ouverts par les décrets d'avance de mars et août, à hauteur de 86,82 M€ pour couvrir la charge induite par le plan de lutte contre l’épidémie de chikungunya à la Réunion et à Mayotte. Le caractère imprévisible de cette dépense, dans son survenance comme dans son ampleur, n’a pas permis que les crédits correspondants soient inscrits dans le budget initial et l’urgence à rendre disponibles les moyens nécessaires ne permettait pas d’attendre la préparation et le vote d’une loi de finances rectificative.

b) Il en est de même de l’ouverture de 18,73 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement effectuée sur le programme 231 « Vie étudiante ». Cette mesure avait pour objet de financer l’allocation d’installation étudiante, prestation dont la création a été annoncée le 24 août 2006 et dont le premier versement devait intervenir en novembre, soit dans des délais qui n’étaient pas compatibles avec la préparation et le vote d’une loi de finances rectificative.

Par ailleurs, la situation budgétaire d’ensemble du programme, soumis à de fortes tensions (notamment pour le paiement des bourses et secours d’études), et le niveau des crédits mis en réserve à la date du décret d'avance ne permettaient pas de couvrir cette dépense nouvelle au moyen de mouvements de crédits au sein du programme ou entre programmes de la mission « Recherche et enseignement professionnel ». Elle est donc conforme à l’article 13.

Ces cas de figure constituent toutefois une part minoritaire du montant des ouvertures réalisées en 2006 par décret d'avance.

2- Certaines des ouvertures de crédits par décret d'avance, sans être contraires aux exigences de la loi organique, appellent une appréciation nuancée.

a) C’est le cas des ouvertures de crédits (88,82 M€) opérées sur les missions « Agriculture, forêt, pêche et affaires rurales » et « sécurité sanitaire » pour assurer le financement des mesures de lutte contre l’épizootie de grippe aviaire. Compte tenu de la situation, la mise en œuvre immédiate des mesures correspondantes par les services de l’Etat répondait à un impératif de calendrier qui n’était pas en soi compatible avec celui d’un collectif budgétaire.

Toutefois, s’agissant au moins du décret du 27 mars, le montant des crédits mis en réserve, tant sur les programmes concernés qu’au sein des missions auxquelles ils se rattachent, et celui des crédits disponibles auraient permis de couvrir la dépense, grâce notamment à la facilité offerte par la fongibilité des crédits. La Cour constate, de surcroît, que la situation de tension observée sur le programme a résulté d’un mouvement de crédits de 100 M€ opéré en début d’année au bénéfice du fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA) pour compenser l’insuffisance des crédits ouverts à ce titre en loi de finances initiale.

b) De manière similaire, une ouverture de crédits de 43 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement a été effectuée sur le programme « Solidarité à l’égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », pour couvrir une insuffisance au titre des dépenses de personnel. La nécessité d’éviter une rupture de paiement des traitements des agents du ministère des affaires étrangères justifiait la mise en place de ces crédits en urgence. Même si le ministère des affaires étrangères ne devrait finalement constater qu’une insuffisance limitée de ses crédits de personnel au titre de 2006, cette ouverture révèle néanmoins l’absence de maîtrise de la structure et de l’évolution de ses effectifs, qui appelle une réponse appropriée.

3- Plusieurs ouvertures de crédits ont été rendues nécessaires du seul fait de sous-évaluations manifestes en loi de finances initiale.

a) Il en est ainsi de l’ouverture de crédits effectuée sur les programmes « Préparation et emploi des forces » et « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense », pour un montant de 495,66 M€ en autorisations d'engagement et de 428,78 M€ en crédits de paiement.

Cette mesure visait à couvrir les dépenses liées aux opérations extérieures (OPEX) de la France. Comme chaque année, la provision inscrite dans le budget initial (175 M€ en LFI pour 2006) ne permettait de financer qu’une faible part des besoins.

Dans le rapport de présentation joint au décret du 23 octobre, le gouvernement fait valoir que le recours à un décret d'avance a été motivé par « le caractère imprévisible et aléatoire des opérations extérieures qui ne permet pas une inscription intégrale de leur financement en loi de finances initiale » et par « l’urgence à couvrir les dépenses relatives à des opérations en cours, qui ne permet pas de recourir à la loi de finances rectificative ».

Ces explications appellent plusieurs commentaires :

- s’agissant du recours à un décret d'avance :

. il ne fait pas de doute que le déroulement d’opérations d’intervention induit des charges budgétaires qu’il importe de couvrir ;

. l’urgence à le faire au moment où a été pris le décret d'avance (fin octobre) est, elle aussi, avérée ;

. à cette date, il est exact que la couverture de ce besoin ne pouvait, en raison de son montant et pour des raisons de calendrier, être assurée ni au moyen des mouvements de crédits autorisés par les articles 11 et 12 de la loi organique, ni dans le cadre d’un collectif budgétaire ;

. cependant, la nécessité de recourir au dispositif dérogatoire du décret d'avance a résulté, non pas de circonstances imprévisibles, mais de l’inscription délibérée dans la loi de finances initiale de crédits d’un montant très inférieur aux dépenses constatées les années antérieures et donc manifestement sous-évalué ;

- s’agissant du montant de la provision inscrite dans le budget initial :

. le caractère aléatoire des opérations extérieures justifie, comme l’indique le Gouvernement, que le calcul de la provision inscrite en LFI puisse ne pas correspondre avec exactitude aux prévisions initiales, notamment lorsqu’ont lieu des interventions qui ne pouvaient être anticipées, comme ce fut le cas en 2006 avec l’engagement des forces françaises au Liban ;

. pour cette raison, la Cour partage l’appréciation figurant dans le rapport de motivation sur la difficulté d’inscrire dans la loi de finances initiale « l’intégralité » du financement des OPEX. Une certaine marge d’erreur peut en effet être admise ;

. néanmoins, le montant de l’insuffisance constatée demeure élevé d’une année sur l’autre : 365 M€ en 2003 ; 539,35 M€ en 2004 ; 421 M€ en 2005 ; 452,53 M€ en 2006 ;

. dès lors, il appartient à l’administration de présenter au Parlement une demande d’ouverture de crédits en LFI établie conformément aux prescriptions de la LOLF, qui prévoient notamment que « le budget décrit (…) l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’Etat » (article 6) et que la sincérité des lois de finances « s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » (article 32) ;

. la Cour a déjà eu l’occasion de constater, notamment dans ses rapports sur l’exécution des lois de finances et sur les décrets d'avance publiés en 2003, 2004 et 2005, la sous-évaluation persistante des crédits destinés à financer les opérations extérieures. En dépit de ses recommandations répétées visant à ce que la provision de LFI soit établie en prenant en considération les éléments disponibles au moment de la préparation du budget, la Cour constate que tel n’a pas encore été le cas.

La pratique consistant à n’inscrire dans la loi de finances qu’une partie très limitée des crédits nécessaires à la couverture des dépenses induites par les opérations extérieures pose problème au regard du principe de sincérité énoncé par l’article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. La Cour note que le projet de loi de finances initiale pour 2007 comporte une proposition d’ouverture de 375 M€ (contre 100 M€ en 2005 et 175 M€ en 2006) ; elle juge néanmoins indispensable que la budgétisation des crédits nécessaires au financement des OPEX soit poursuivie sur la base du montant des dépenses constatées au cours des dernières années.

De surcroît, la proposition d’une réouverture en loi de finances rectificative de fin d’année d’une forte proportion des crédits annulés pour financer ces dépenses (323 M€) n’est conforme ni à l’esprit ni à la lettre de la loi organique.

b) Par ailleurs, 110 M€ ont été ouverts par décret d'avance sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » afin de doter le programme sur lequel sont imputées les dépenses liées à l’indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.

Si l’administration fait valoir, à juste titre, le caractère imprévisible de dépenses supplémentaires résultant du choix fait par une majorité des bénéficiaires de percevoir un capital plutôt qu’une rente, le montant des crédits ouverts dans le budget pour 2006 accusait déjà, hors ce phénomène, une insuffisance par rapport à la dépense qu’il était possible d’anticiper compte tenu des informations disponibles au moment de la préparation et du vote de la loi de finances.

c) Plusieurs autres ouvertures de crédits supplémentaires par décret d'avance trouvent leur origine directe dans la sous-estimation manifeste des dotations de LFI, alors même que les informations et prévisions disponibles auraient permis une juste estimation des besoins. Tel est le cas, par exemple, de la dotation correspondant aux dépenses du fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui a rendu nécessaire l’ouverture de crédits opérée par le décret d'avance du 1er août (24 M€), et, cette année encore en dépit des remarques réitérées de la Cour sur l’irrégularité de cette pratique, des crédits destinés à financer les opérations de maintien de la paix (OMP), au titre desquels une ouverture de crédits supplémentaire de 80,08 M€ en autorisations d'engagement et de 82,13 M€ en crédits de paiement est opérée par le quatrième décret d'avance64.

d) Il en est ainsi également de l’ouverture de crédits de 42 M€ effectuée par le décret d'avance du 23 octobre 2006 sur le programme 177 « Politiques en faveur de l’inclusion sociale » de la mission « Solidarité et intégration ». Cette mesure a eu pour objet de répondre à une situation d’urgence liée à la constatation de certaines dépenses non prévisibles, au titre notamment de l’hébergement d’urgence et de la prise en charge des personnes en situation de précarité. Le besoin de crédits supplémentaires apparu en gestion a fortement diminué par rapport à l’exercice précédent. Cette dotation se caractérise néanmoins par la sous-estimation des crédits au stade du budget initial et, en outre, l’ouverture effectuée par décret d'avance ne devrait pas suffire pour couvrir l’intégralité de la dépense. En effet, resteraient non couvertes à ce stade les dépenses relatives à la prime de Noël des allocataires du revenu minimum d’insertion (RMI), soit 300 M€ environ, et diverses dépenses imputables sur le programme 177 précité.

e) La Cour relève également que des moyens supplémentaires ont été ouverts par décret d'avance sur certaines dotations budgétaires au titre desquelles subsistaient des mises en réserve de crédits qui n’avaient donné lieu ni à dégel ni à annulation des crédits correspondants. Tel a été le cas, par exemple, sur les programmes 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation ».

f) L’ouverture, par le quatrième décret d'avance en préparation au moment du dépôt du présent rapport, de 437 M€ au titre des dispositifs d’aide à l’emploi, sur laquelle la Cour n’a pas pu avoir à ce stade d’explication précise, fera l’objet d’une analyse détaillée dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat pour l’exercice 2006.

*

B) LES ANNULATIONS DE CRÉDITS ET LEUR INCIDENCE SUR L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

La Cour a analysé les annulations de crédits mises en oeuvre pour financer les ouvertures de crédits supplémentaires opérées par les décrets d'avance publiés en 2006 de manière à vérifier si elles ont été opérées pour prévenir un déséquilibre de l’équilibre budgétaire prévu par la loi de finances ou si les crédits correspondants étaient devenus sans objet, et à apprécier leurs incidences sur la gestion budgétaire en cours ainsi que, le cas échéant, sur celle des exercices suivants.

*

Les annulations opérées par les trois décrets d'avance publiés à la date du présent rapport (915,01 M€ en CP) ont porté sur 28 missions et 94 programmes. Les trois quarts de ces mesures se sont appliquées aux quatre missions « Défense » (492 M€65), Travail et emploi » (90 M€), « Solidarité et intégration » (59 M€) et « Action extérieure de l’Etat » (49 M€). Cinq programmes supportent à eux seuls le quart des annulations ; il s’agit des programmes « Equipement des forces » (403 M€), « Soutien de la politique de la défense » (49 M€), « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » (45 M€), « Accueil des étrangers et intégration » (42 M€) et « Action de la France en Europe et dans le monde » (38 M€).

Le quatrième décret d'avance en préparation à la date du présent rapport comporte, pour sa part, des annulations d’un montant total de 719,37 M€ en autorisations d'engagement et de 721,42 M€ en crédits de paiement. Outre l’annulation de 172 M€ sur le titre II de la mission « Défense » (qui trouve sa contrepartie dans une ouverture de même montant sur la même mission), les principales annulations ont porté sur les missions « Transports » (134 M€), « Recherche et enseignement supérieur » (121 M€) et « Solidarité et intégration » (97 M€).

Ces mesures appellent les remarques ci-après au regard des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

1- Différentes annulations sont conformes au double critère de préservation de l’équilibre budgétaire et de l’imputation sur des crédits sans objet.

Plusieurs situations peuvent être distinguées.

a) Des crédits rendus disponibles par des mises en réserve ou le décalage de certains programmes

La plupart des mesures d’annulations qui ont été prises en 2006 par décret d'avance ont porté sur des crédits qui se trouvaient, au moins formellement, « sans objet » au sens de l’article 14 de la loi organique.

Est caractéristique de ce cas de figure l’annulation de 18,73 M€ effectuée sur le programme « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », pour financer la nouvelle allocation d’installation étudiante. Cette mesure a été rendue possible du fait du changement du régime d’assujettissement à la TVA de la subvention versée à l’IFREMER, en conséquence de laquelle les crédits inscrits à ce titre en LFI étaient devenus sans objet.

De même, les annulations effectuées sur le programme « Accueil des étrangers et intégration » par le décret d'avance du 23 octobre, d’un montant total de 42 M€, ont été rendues possible en raison de la disponibilité de crédits devenus sans objet. Pour l’essentiel (35 M€), elles correspondent à des réserves constituées antérieurement sur le fonds de lutte contre les discriminations (FASILD) dont l’annulation a pu être envisagée au moment de sa suppression et de la création de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances ; pour le reste, elles résultent d’une économie de constatation (2 M€) au titre de l’allocation temporaire d’attente versée aux demandeurs d’asile, en raison d’un nombre de demandeurs moindre que prévu, et de la levée partielle (à hauteur de 5 M€) de la réserve opérée en début d’année sur ce programme (24,7 M€).

b) Des crédits sans objet dès le budget initial

D’autres annulations de crédits ont été possibles parce que les crédits auxquels elles se sont appliquées se trouvaient sans objet dès la loi de finances initiale.

Un problème particulier se pose à cet égard pour les crédits annulés sur le programme « Equipement des forces » de la mission « Défense », pour un montant de 403,22 M€ en AE et en CP.

Le Gouvernement indique qu’ils se trouvaient sans objet et que leur annulation ne devrait avoir, en autorisations d'engagement, « aucun effet sur la gestion des opérations d’investissement du ministère ». Si tel est le cas, cet état de fait est le signe, compte tenu des éléments d’information alors disponibles sur les perspectives de reports de crédits en provenance de l’exercice précédent et sur le niveau des dépenses prévisibles en 2006, d’une surestimation manifeste du montant des dotations inscrites dans le budget initial.

Cependant, bien que l’administration ait fait valoir que ces crédits se trouvaient sans objet, le projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 15 novembre comporte une proposition de réouverture d’une partie de ces crédits, pour un montant de 323 M€ en crédits de paiement.

2- Certaines annulations devraient se traduire par des insuffisances ou des reports de charges en fin de gestion.

Il ressort des indications communiquées à la Cour, tant par les ministères concernés que par les services chargés du contrôle budgétaire, que plusieurs des annulations opérées par voie administrative pourraient induire, sur certains programmes, des tensions propres à perturber la fin de gestion 2006 et, dans certains cas, à entraîner des retards de paiement ou des reports sur l’exercice suivant.

Là encore, il est possible d’identifier deux cas de figure.

a) Des annulations qui ont créé des situations d’insuffisance

Certaines annulations de crédits devraient entraîner une insuffisance par rapport aux besoins ; par exemple, le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » de la mission « Travail et emploi » a subi une annulation de 45,31 M€, qui a impliqué en fin d’année, d’après les informations recueillies auprès du ministère et du service chargé du contrôle financier, une insuffisance de crédits significative au regard des paiements à effectuer au titre des dispositifs d’aide. De fait, le projet de loi de finances rectificative comporte une demande d’ouvertures de crédits supplémentaires de 72,39 M€ en autorisations d'engagement et de 46 M€ en crédits de paiement (soit un montant équivalent aux annulations opérées par décret d'avance).

Selon les mêmes sources, les réductions de crédits appliquées au programme 133 « Développement de l’emploi », qui supporte des actions en faveur de la stimulation des créations d’emplois et des territoires ou publics fragilisés ainsi que des allègements de cotisations sociales, risquaient d’aggraver le montant des impayés de l’Etat à l’égard des organismes de sécurité sociale. Pour cette raison, le projet de collectif budgétaire adopté le 15 novembre prévoit une ouverture de crédits supplémentaires de 57 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

b) Des annulations qui sont venues aggraver une insuffisance préexistante et qui ont parfois induit la nécessité de mesures de sens contraire en collectif budgétaire

Outre les annulations précitées opérées par le décret d'avance du 23 octobre sur les programmes « Equipement des forces » (375,62 M€) et « Préparation et emploi des forces » (112,52 M€) pour financer le coût des opérations extérieures (OPEX), qui sont suivies d’une demande d’ouverture de crédits de 323 M€ dans le projet de collectif de fin d’année, plusieurs autres annulations ont accru l’insuffisance des dotations concernées. Certaines sont suivies d’ouvertures de crédits en loi de finances rectificative.

Il en est ainsi des différentes annulations de crédits effectuées sur la mission « Action extérieure de l’Etat », d’un montant total de 49,13 M€66 en autorisations d'engagement et de 49,18 M€ en crédits de paiement, dont 38,1 M€ sur le seul programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde ».

Le programme 105 est celui sur lequel est imputé le coût des opérations de maintien de la paix (OMP). La Cour a déjà eu l’occasion de relever l’insuffisance persistante des crédits inscrits au titre de ces dépenses ; à la date du décret d’avance du 27 mars, la prévision d’insuffisance de crédits s’établissait, selon les services du ministère des affaires étrangères, entre 140 et 160 M€. Une nouvelle ouverture de crédits sera effectuée par le quatrième décret d'avance en préparation à hauteur de 80 M€ mais cette ouverture devrait elle-même s’avérer insuffisante pour couvrir la totalité des dépenses ; l’administration ne pouvait pourtant ignorer que les annulations précitées viendraient aggraver une situation d’insuffisance chronique.

Par ailleurs, les annulations appliquées au programme 157 « Handicap et dépendances » de la mission « Solidarité et intégration » sont venues, selon l’administration, accentuer une insuffisance de crédits déjà élevée en loi de finances initiale.

*

C) LE RESPECT DE LA CONDITION DE PRÉSERVATION DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE PREVU A LA DERNIERE LOI DE FINANCES

La règle inscrite à l’article 13 de la LOLF vise à ce que les ouvertures de crédits effectuées par voie administrative ne viennent pas majorer les charges de telle manière que l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances s'en trouve affecté.

Le tableau ci-après présente, par mission concernée, le total des ouvertures et annulations autorisées par les décrets d’avance publiés en 2006 et le projet de décret d'avance d’ores et déjà examiné par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances (l'économie générale par programme des décrets d'avance est présentée en annexe au présent rapport).

tableau 1 - equilibre des decrets d'avance publies ou en preparation
au 23 novembre 2006

Missions

Ouvertures

Annulations

(euros)

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l’Etat

80 078 976

82 130 0000

59 529 3950

59 477 895

Administration générale et territoriale de l’Etat

0

0

2 858 721

2 879 746

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

102 000 000

102 000 000

8 197 550

8 223 633

Aide publique au développement

47 197 000

47 197 000

30 054 749

23 637 249

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

131 550 000

110 000 000

28 821 178

28 821 178

Conseil et contrôle de l’Etat

0

0

148 920

149 239

Culture

9 090 522

9 090 522

17 107 137

17 196 573

Défense

674 660 000

607 780 000

730 513 965

663 633 965

Développement et régulation économiques

29 550 000

29 550 000

97 214 824

70 966 970

Direction de l’action du Gouvernement

0

0

13 228 776

13 297 655

Ecologie et développement durable

1 500 000

1 500 000

1 166 616

1 176 746

Enseignement scolaire

0

0

65 434 688

65 259 801

Gestion et contrôle des finances publiques

0

0

12 622 370

12 743 594

Justice

0

0

14 990 100

15 126 262

Médias

0

0

2 364 638

2 387 216

Outre-mer

30 000 000

30 000 000

2 809 529

2 836 485

Politique des territoires

450 000

24 450 000

2 417 828

2 435 617

Recherche et enseignement supérieur

21 230 000

21 230 000

164 809 577

148 445 121

Relations avec les collectivités territoriales

0

0

5 646 849

5 719 906

Santé

0

0

2 734 032

2 760 286

Sécurité

23 750 000

23 750 000

4 794 856

4 794 856

Sécurité civile

0

0

2 065 014

2 084 845

Sécurité sanitaire

68 820 000

68 820 000

0

0

Solidarité et intégration

42 000 000

42 000 000

156 283 854

156 303 940

Sport, jeunesse et vie associative

0

0

2 767 721

2 793 624

Stratégie économique et pilotage des finances publiques

0

0

2 619 593

2 644 721

Transports

0

0

163 964 972

162 161 486

Travail et emploi

437 000 000

437 000 000

100 275 409

101 105 276

Ville et logement

0

0

3 433 637

23 433 637

TOTAL

1 698 876 498

1 636 497 522

1 698 876 498

1 636 497 522

Source : Cour des comptes

Le total des ouvertures de crédits opérées par décret d'avance étant intégralement compensé par des annulations de même montant, l’équilibre de la loi de finances initiale ne s’en trouve pas globalement modifié.

*

D) LE RESPECT DES PLAFONDS FIXES PAR LA LOI ORGANIQUE

La mise en œuvre de la procédure des décrets d'avance sera désormais soumise au respect d’un double plafonnement du montant des ouvertures et des annulations autorisées.

L'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 dispose que « le montant cumulé des crédits ouverts (par décret d'avance) ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année ». Cette disposition est applicable à compter de 2006.

L'article 14-I fixe à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours le montant cumulé des annulations susceptibles d'être opérées par voie administrative au cours de l'exercice budgétaire.

1- Le respect du plafond applicable aux ouvertures de crédits

Le tableau de la page suivante compare, par section ministérielle, le montant des ouvertures de crédits effectuées par décret d’avance au cours de l’exercice 2006 (ou envisagées par le quatrième décret en préparation) avec celui des dotations inscrites en loi de finances initiale.

ouvertures de credits par décret d'avance au 23 novembre 2006 (yc decret en preparation)

Budget 2006

Crédits ouverts (1)

Ouvertures par D.A. (2)

% ouvertures

(€)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l'État

2 419 297 811

2 377 237 314

80 078 976

82 130 000

3,31%

3,45%

Administration générale et territoriale de l'État

2 555 519 767

2 211 873 804

0

0

0,00%

0,00%

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

4 307 301 007

2 929 130 922

102 000 000

102 000 000

2,37%

3,48%

Aide publique au développement

5 857 519 904

2 980 903 868

47 197 000

47 197 000

0,81%

1,58%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 895 671 595

3 879 911 595

131 550 000

110 000 000

3,38%

2,84%

Conseil et contrôle de l'État

453 354 837

445 479 692

0

0

0,00%

2,04%

Culture

2 883 327 408

2 799 681 070

9 090 522

9 090 522

0,32%

0,32%

Défense

36 232 255 839

35 381 681 278

674 660 000

607 780 000

1,86%

1,72%

Développement et régulation économique

3 991 735 855

3 955 139 705

29 550 000

29 550 000

0,74%

0,75%

Direction de l'action du Gouvernement

535 784 302

535 064 302

0

0

0,00%

0,00%

Ecologie et développement rural

631 999 211

614 620 007

1 500 000

1 500 000

0,24%

0,24%

Engagements financiers de l'État

40 749 500 000

40 749 500 000

0

0

0,00%

0,00%

Enseignement scolaire

59 743 761 978

59 739 978 828

0

0

0,00%

0,00%

Gestion et contrôle des finances publiques

9 019 302 414

8 805 721 487

0

0

0,00%

0,00%

Justice

6 925 827 726

5 980 256 435

0

0

0,00%

0,00%

Médias

343 646 122

343 646 122

0

0

0,00%

0,00%

Outre-mer

2 360 579 075

1 990 861 970

30 000 000

30 000 000

1,27%

1,51%

Politique des territoires

881 449 267

718 714 201

450 000

24 450 000

0,05%

3,40%

Pouvoirs publics

871 981 683

871 981 683

0

0

0,00%

0,00%

Provisions

463 113 546

111 113 546

0

0

0,00%

0,00%

Recherche et enseignement supérieur

20 520 562 669

20 651 921 476

21 230 000

21 230 000

0,10%

0,10%

Régimes sociaux et de retraite

4 491 460 000

4 491 460 000

0

0

0,00%

0,00%

Relations avec les collectivités territoriales

3 229 476 844

3 024 931 844

0

0

0,00%

0,00%

Remboursements et dégrèvements

68 538 000 000

68 538 000 000

0

0

0,00%

0,00%

Santé

409 452 376

399 573 023

0

0

0,00%

0,00%

Sécurité

16 049 414 074

15 284 494 716

23 750 000

23 750 000

0,15%

0,16%

Sécurité civile

468 781 764

462 562 764

0

0

0,00%

0,00%

Sécurité sanitaire

939 284 660

639 893 915

68 820 000

68 820 000

7,33%

10,75%

Solidarité et intégration

12 192 767 544

12 173 203 154

42 000 000

42 000 000

0,34%

0,35%

Sport, jeunesse et vie associative

826 149 390

756 090 498

0

0

0,00%

0,00%

Stratégie économique et pilotage des finances publiques

1 085 079 035

878 171 035

0

0

0,00%

0,00%

Transports

9 286 890 699

9 385 885 699

0

0

0,00%

0,00%

Travail et emploi

13 645 736 572

13 156 860 072

437 000 000

437 000 000

3,20%

3,32%

Ville et logement

7 382 654 075

7 350 739 075

0

0

0,00%

0,00%

Sous-total budget général

344 188 639 049

334 616 285 100

1 698 876 498

1 636 497 522

0,49%

0,49%

Budgets annexes

2 046 342 643

2 004 737 643

0

0

0,00%

0,00%

Comptes d'affectation spéciale

60 524 024 208

60 499 464 208

0

0

0,00%

0,00%

Comptes de concours financiers

92 476 950 000

91 955 550 000

0

0

0,00%

0,00%

TOTAL

499 235 955 900

489 076 036 951

1 698 876 498

1 636 497 522

0,34%

0,33%

Source : Cour des comptes

(1) Crédits de LFI

 

(2) Décrets d'avance des 27 mars, 1er août, 23 octobre et décret en préparation

   

2- Le respect du plafond applicable aux annulations de crédits

Le montant cumulé des annulations de crédits s'établit, apprécié globalement et par mission, comme indiqué dans le tableau de la page suivante.

annulations de credits par décret d'avance au 23 novembre 2006 (yc decret en preparation)

Budget général 2006

Crédits ouverts (1)

Annulations (2)

% annulations

(€)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l'État

2 521 694 838

2 377 237 314

59 529 395

59 477 895

2,36%

2,50%

Administration générale et territoriale de l'État

2 567 602 237

2 211 873 804

10 503 987

22 729 796

0,41%

1,03%

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

4 512 565 061

3 114 130 922

13 197 550

13 223 633

0,29%

0,42%

Aide publique au développement

6 301 326 700

2 980 903 868

30 054 749

43 637 249

0,48%

1,46%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 900 868 979

3 879 911 595

28 821 178

28 821 178

0,74%

0,74%

Conseil et contrôle de l'État

486 723 004

445 479 692

6 048 920

6 049 239

1,24%

1,36%

Culture

3 202 780 442

2 799 681 070

20 690 044

37 151 559

0,65%

1,33%

Défense

53 574 877 961

35 704 311 278

730 513 965

760 633 965

1,36%

2,13%

Développement et régulation économique

4 066 088 398

3 955 139 705

149 921 489

143 322 886

3,69%

3,62%

Direction de l'action du Gouvernement

596 884 979

535 064 302

25 909 778

33 553 594

4,34%

6,27%

Ecologie et développement rural

650 147 341

614 620 007

13 234 527

24 733 321

2,04%

4,02%

Engagements financiers de l'État

40 969 500 000

40 969 500 000

5 128 134

5 128 134

0,01%

0,01%

Enseignement scolaire

59 834 811 568

59 739 978 828

121 364 688

121 169 801

0,20%

0,20%

Gestion et contrôle des finances publiques

9 462 730 998

8 805 721 487

21 853 024

43 865 237

0,23%

0,50%

Justice

7 872 543 515

5 980 256 435

18 579 519

34 730 241

0,24%

0,58%

Médias

343 646 122

343 646 122

3 906 258

14 443 856

1,14%

4,20%

Outre-mer

2 433 851 881

2 015 861 970

28 718 682

30 836 485

1,18%

1,53%

Politique des territoires

998 880 802

724 591 243

8 441 654

11 353 397

0,85%

1,57%

Pouvoirs publics

871 981 683

871 981 683

 

 

0,00%

0,00%

Provisions

463 113 546

111 113 546

110 562 715

62 512 015

23,87%

56,26%

Recherche et enseignement supérieur

20 871 895 489

20 651 921 476

201 714 754

208 358 412

0,97%

1,01%

Régimes sociaux et de retraite

7 784 274 284

7 784 274 284

21 000 000

21 000 000

0,27%

0,27%

Relations avec les collectivités territoriales

3 275 025 762

3 042 896 131

5 646 849

18 719 906

0,17%

0,62%

Remboursements et dégrèvements

72 944 000 000

72 944 000 000

646 000 000

646 000 000

0,89%

0,89%

Santé

409 452 376

399 573 023

19 915 424

19 941 678

4,86%

4,99%

Sécurité

16 326 351 486

15 284 494 716

28 818 387

28 818 387

0,18%

0,19%

Sécurité civile

522 519 188

506 237 246

20 485 014

20 504 845

3,92%

4,05%

Sécurité sanitaire

974 289 590

639 893 915

2 700 000

2 700 000

0,28%

0,42%

Solidarité et intégration

12 231 231 900

12 188 703 154

157 285 541

169 125 627

1,29%

1,39%

Sport, jeunesse et vie associative

837 481 863

756 090 498

9 133 234

21 745 905

1,09%

2,88%

Stratégie économique et pilotage des finances publiques

1 155 701 657

878 171 035

23 305 311

62 605 087

2,02%

7,13%

Transports

11 207 367 690

9 385 885 699

238 836 859

407 815 367

2,13%

4,34%

Travail et emploi

13 794 475 557

13 259 860 072

100 275 409

101 105 276

0,73%

0,76%

Ville et logement

7 384 694 557

7 350 739 075

15 433 637

55 892 302

0,21%

0,76%

Sous-total budget général

375 351 381 454

343 253 745 195

2 897 530 675

3 281 706 273

0,77%

0,96%

Budgets annexes

2 046 342 643

2 046 342 643

0

0

0,00%

0,00%

Comptes d'affectation spéciale

63 789 838 492

63 765 278 492

0

0

0,00%

0,00%

Comptes de concours financiers

92 476 950 000

91 955 550 000

0

0

0,00%

0,00%

TOTAL GÉNÉRAL

441 187 562 589

409 065 366 330

2 897 530 675

3 281 706 273

0,66%

0,80%

Source : Cour des comptes

(1) LFI + LFR

(2) Toutes annulations cumulées à la date de dépôt du présent rapport

ANNEXES

- Annexe I : Analyse des ouvertures opérées en 2006 par décret d'avance

- Annexe II : Analyse des annulations opérées en 2006 par décret d'avance

- Annexe III : Tableau récapitulatif des ouvertures et annulations de crédits opérées par décret d’avance au 23 novembre 2006

- Annexes IV à VII : économie générale des décrets d'avance publiés en 2006 et du quatrième décret d'avance en préparation

- ANNEXE I -

ANALYSE PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

DES OUVERTURES DE CREDITS

OPEREES PAR DECRET D’AVANCE EN 2006

Note : les éléments d’analyse ci-après portent sur les ouvertures de crédits effectuées à la date du présent rapport (y compris le projet de quatrième décret d'avance soumis pour avis aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances). Elles ne préjugent pas des appréciations susceptibles d’être portées sur celles qui pourraient intervenir - comme cela a été le cas les années précédentes - postérieurement à son dépôt.

*

1) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Action extérieure de l’Etat »

La mission devrait bénéficier d’une ouverture de crédits supplémentaires de 80,08 M€ en autorisations d'engagement et de 82,13 M€ en crédits de paiement dans le quatrième décret d’avance en préparation à la date du présent rapport. Pour l’essentiel, cette mesure concernera le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », pour un montant de 80,13 M€ en crédits de paiement, sur lequel sont imputées les opérations de maintien de la paix (OMP).

Sur les dépenses relatives aux OMP, la Cour a estimé, de manière répétée :

- que les incertitudes qui prévalent en début d’exercice ne permettent pas, sur ce poste, une prévision fine du montant de la dépense ; qu’un ajustement pouvait dès lors, le cas échéant, s’avérer nécessaire en fin d’année ;

- que la récurrence et la relative stabilité de la dépense justifieraient, toutefois, que soient prévus, dans la LFI, à titre provisionnel, des crédits définis de manière réaliste. Tel n’a pas été le cas, une fois encore, en 2006.

Selon les indications communiquées la Cour, le montant de l’ouverture de crédits supplémentaires prévue par décret d'avance a été arrêté sur la base de celui des appels de fonds d’ores et déjà reçus (soit 111,1 M€) mais il ne prend pas en compte les dépenses qui devront être supportées d’ici la fin de l’année 2006, estimées à 65 M€ environ. Ce besoin complémentaire pourrait donner lieu à une nouvelle ouverture par amendement au projet de loi de finances rectificative.

Le projet de loi de finances pour 2007 propose une majoration du montant de la provision au titre des opérations de maintien de la paix (186 M€ contre 136 M€ en 2006) mais cette dotation demeure manifestement sous-évaluée par rapport à ce que seront les besoins.

L’ouverture de crédits par décret d'avance annoncée pour couvrir le coût des dépenses induites par les opérations de maintien de la paix (OMP) répond à une situation d’urgence qui est la résultante directe d’une sous-estimation manifeste, lors de la préparation du budget initial pour 2006, de la provision correspondante.

Les crédits dont l’inscription est proposée dans le projet de loi de finances initiale pour 2007 traduisent le souci d’améliorer la programmation à ce titre. Ils demeurent cependant nettement inférieurs aux besoins tels qu’il est possible de les prévoir d’ores et déjà.

2) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »

La mission a fait l’objet d’ouvertures de crédits d’un montant total de 92 M€ en AE et en CP sur le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » par les décrets d’avance des 27 mars (52 M€) et 1er août 2006 (40 M€).

a) s’agissant de l’ouverture de crédits opérée par le décret du 27 mars précité :

- le rapport de motivation publié au Journal officiel du 28 mars fait valoir qu’elle était justifiée par la nécessité de mettre en œuvre sans délai les mesures sanitaires prévues par un arrêté du ministre de l’agriculture et de la pêche du 18 février 2006 dans le cadre de la lutte contre l’épizootie de grippe aviaire ;

- au moment où a été opérée l’ouverture de cette première tranche de crédits destinée à couvrir la dépense correspondante (52 M€) au titre de l’action n° 1 « Adaptation des filières à l’évolution des marchés », le montant des crédits mis en réserve sur le seul programme 227 s’élevait à près de 42,98 M€, soit plus de 80 % du besoin supplémentaire ; à ce montant, s’ajoutait à la même date une réserve de 90 M€ au titre des cinq autres programmes de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ;

- de surcroît, la situation budgétaire de la mission offrait des possibilités de financement sans ouverture de crédits par voie administrative, tant au sein de l’action n° 1 elle-même (dotation de LFI de 456 M€ en crédits de paiement) qu’au niveau du programme 227 ou des autres programmes gérés par le ministère de l’agriculture, dont les crédits disponibles auraient permis de couvrir la dépense dans le cadre de la facilité offerte par la fongibilité des crédits ;

- dès lors, si elle est justifiée par l’administration par le souci de couvrir les dépenses nouvelles induites par la lutte contre l’épizootie, l’ouverture de crédits par décret d'avance dès le mois de mars ne correspondait pas à une urgence au plan budgétaire ;

b) pour ce qui concerne l’ouverture de crédits effectuée par le décret du 1er août 2006 :

- elle a consisté à mettre en place un complément de financement des mesures de lutte contre l’épidémie de grippe aviaire (20 M€) ;

- en outre, ont été ouverts 20 M€ de crédits supplémentaires au titre de mesures d’aide à la distillation dans le secteur de la viticulture ;

- la Cour constate que le montant des crédits disponibles sur le programme 227 n’aurait pas permis, au moment où a été publié le décret du 1er août, de couvrir la charge correspondant aux opérations de lutte contre la grippe aviaire ; que, dès lors, le recours à la procédure dérogatoire du décret d'avance pouvait répondre à la situation prévue par l’article 13 de la LOLF ;

- elle relève, en revanche, que la situation de tension de ce programme a résulté du mouvement de crédits de 100 M€ opéré en début d’année pour remédier à l’insuffisance des crédits inscrits au titre du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) ; ce programme était de nature à induire une insuffisance en fin d’exercice, au titre notamment du paiement de la première fraction de la prime pour le troupeau de vaches allaitantes. De fait le projet de loi de finances rectificative comporte une nouvelle demande d’ouverture de crédits supplémentaires de 143,53 M€ en autorisations d'engagement et de 165,0 M€ en crédits de paiement sur le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ».

Dès lors, les ouvertures de crédits opérées par décret d'avance pour assurer le financement du plan de lutte contre l’épizootie de grippe aviaire et en faveur de la viticulture répondaient à une situation d’urgence fonctionnelle compte tenu de la nécessité de mettre en œuvre sans délai les mesures correspondantes.

Le montant des crédits mis en réserve, tant sur ce programme que sur l’ensemble de la mission, et celui des crédits disponibles au moment du décret du mois de mars auraient toutefois permis de couvrir la dépense grâce à la fongibilité des crédits.

Surtout, le besoin de financement auquel ces ouvertures ont contribué à remédier résultait en partie d’un transfert de crédits destiné à compenser l’insuffisance des crédits ouverts en loi de finances initiale au titre du FNGCA. Le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » fait l’objet d’une nouvelle demande d’ouverture de crédits supplémentaires dans le projet de loi de finances rectificative.

3) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Aide publique au développement »

La mission a fait l’objet d’une ouverture de crédits de 43 M€ en AE et en CP sur le programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement ».

Pour son intégralité, cette mesure a été rendue nécessaire en raison d’une insuffisance des crédits de rémunération, dont il serait résulté le risque d’une interruption des traitements à compter d’octobre 2006. De ce point de vue, l’ouverture de crédits supplémentaires répondait à la situation d’urgence prévue à l’article 13 de la LOLF. Selon les explications données par le ministère des affaires étrangères, l’écart entre les prévisions et le besoin réel est le résultat d’erreurs techniques au moment de la préparation du budget 2006 (ventilation des emplois temps plein (ETP) entre les différentes catégories d’emplois et disparité des coûts par agent selon les programmes de la mission) ;

L’ouverture précitée appelle les observations suivantes :

- la difficulté de prévoir le montant de la masse salariale se heurte à certaines contraintes particulières sur les programmes gérés par le ministère des affaires étrangères compte tenu notamment de la grande diversité des catégories d’agents qu’il emploie ;

- cependant, l’insuffisance des crédits ouverts signalée en cours de gestion 2006 sur le programme 209 va, selon les informations communiquées à la Cour, au-delà de la simple erreur technique (même s’il apparaît in fine que le ministère des affaires étrangères ne devrait pas, toutes missions confondues, être confronté à une insuffisance significative de ses crédits de titre II). Elle révèle en effet une connaissance défaillante de la structure des effectifs et de son évolution dans l’année. Il convient de s’assurer qu’un dispositif permettant de fiabiliser les prévisions budgétaires en matière de dépenses de personnel a été mis en place pour déterminer le montant des crédits appelés à figurer dans la loi de finances initiale pour 2007.

L’ouverture de crédits au titre des dépenses de personnel relevant de la mission « Aide publique au développement » revêtait un caractère d’urgence compte tenu de la nécessité d’éviter une rupture de paiement des rémunérations, qui ne permettait pas d’attendre le vote d’une loi de finances rectificative.

Elle résulte, toutefois, des insuffisances constatées dans les modalités de suivi et de prévision de ses besoins par le ministère.

4) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »

La mission a fait l’objet d’ouvertures de crédits d’un montant total de 131,55 M€ en autorisations d'engagement et de 110 M€ en crédits de paiement sur le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ».

L’administration fait valoir que la progression de la dépense s’est avérée supérieure au rythme initialement prévu. Elle indique en particulier que, si la plupart des indemnités pour spoliation ont désormais été versées, il n’en est pas de même de celles destinées à être servies aux orphelins israélites, parmi lesquels une majorité a opté pour le versement d’un capital plutôt que pour une rente. Il pourrait en résulter, selon les services, une charge budgétaire accrue en 2006.

Toutefois, il ressort des éléments communiqués à la Cour que, même si l’on neutralise le besoin supplémentaire tel qu’il résulte des phénomènes imprévisibles précités, le montant des crédits ouverts dans le budget pour 2006 accusait déjà une insuffisance par rapport à la dépense qu’il était possible d’anticiper compte tenu des informations disponibles au moment de la préparation et du vote de la loi de finances.

La Cour constate que l'ouverture de crédits opérée par voie administrative sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » résulte d’une évolution du montant de la dépense due, pour partie, à des éléments qui ne pouvaient être prévus au moment du vote du budget initial. Mais il apparaît que le montant des crédits inscrits en LFI était lui-même insuffisant, en dépit des informations disponibles à cette date.

5) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Développement et régulation économiques »

La mission a fait l’objet d’une ouverture de crédits de 29,55 M€ en AE et en CP sur le programme 134 « Développement des entreprises ».

Cette ouverture a eu pour objet d’abonder le fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) afin de soutenir l’économie des zones touchées par l’épidémie de chikungunya au moyen d’aides exceptionnelles décidées en faveur des entreprises n’appartenant pas aux secteurs de l’hôtellerie, de la restauration ou du tourisme (pour lesquels des aides spécifiques étaient prévues par ailleurs).

Compte tenu du caractère imprévisible de l’épidémie, qui explique que des crédits n’aient pas été inscrits à cet effet dans la loi de finances initiale, l’ouverture de crédits supplémentaires par décret d'avance répond aux critères fixés par l’article 13 de la LOLF. Elle n’appelle donc pas d’observation.

6) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Défense »

Le décret d'avance du 23 octobre 2006 a ouvert 495,66 M€ en autorisations d'engagement et 428,78 M€ en crédits de paiement sur les programmes 178 « Soutien de la politique de défense » et 212 « Préparation et emploi des forces » au titre des opérations extérieures (OPEX).

La Cour a dénoncé, dans ses précédents rapports sur l’exécution budgétaire, la pratique consistant à ne faire figurer dans la loi de finances initiale qu’une fraction des crédits nécessaires à la couverture des besoins correspondants et à ouvrir de manière systématique des crédits supplémentaires par voie administrative.

Le tableau ci-après retrace le montant des crédits inscrits en LFI au titre des OPEX et celui des ouvertures de crédits opérées par décret d'avance au cours des derniers exercices.

CP en M€

2003

2004

2005

2006

LFI

24,0

24,40

100,0

175,00

Décret d’avance

365,0

539,35

421,0

428,78(*)

(*) à ce montant s’ajoutent les ouvertures opérées sur le programme « Gendarmerie nationale » (23,75 M€), dont la plus grande part se rapporte également aux OPEX.

Si le montant des besoins ne peut être connu avec exactitude au moment du vote de la loi de finances, il est en revanche possible d’anticiper à cette date un ordre de grandeur cohérent avec les dépenses constatées chaque année.

La Cour relève que la dotation inscrite dans la loi de finances initiale pour 2006, en dépit d’un relèvement récent de son montant, a été, comme les années précédentes, fortement sous-estimée par rapport à la réalité des besoins. L’insuffisance de crédits qui en est résulté a rendu nécessaire le recours à la formule dérogatoire du décret d'avance, dans des conditions qui ne sont pas celles prévues à l’article 13 de la LOLF.

Cette pratique persistante pose problème au regard du principe de sincérité énoncé à l’article 32 de la loi organique. Il apparaît indispensable, en conséquence, que la budgétisation des crédits nécessaires au financement des OPEX soit poursuivie sur la base du montant des dépenses constatées au cours des dernières années.

7) L'ouverture de crédits opérée sur la mission « Ecologie et développement durable ».

La mission a fait l’objet d’une ouverture de crédits d’un montant de 1,5 M€ en AE et en CP sur le programme 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », dans le cadre des mesures prises en début d’année pour faire face à l’épidémie d’influenza aviaire.

La Cour observe que cette ouverture par la voie dérogatoire du décret d'avance a été opérée alors même qu’avait été constituée sur ce programme une réserve de crédits de 7,73 M€, qui se trouvaient disponibles pour faire face à une telle dépense, non prévue en loi de finances initiale.

L'ouverture de crédits par décret d’avance sur le programme 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » a été opérée alors même que des crédits avaient été mis en réserve qui auraient permis de financer, en tout ou partie, la dépense correspondante.

8) L'ouverture de crédits opérée sur la mission « Outre-mer »

La mission a fait l’objet d’une ouverture de crédits d’un montant de 30 M€ en AE et en CP sur le programme 160 « Intégration et valorisation de l’outre-mer ».

Cette mesure visait à permettre le financement des dispositions mises en œuvre en urgence pour faire face à l’épidémie de chikungunya à la Réunion et à Mayotte (destruction de dépôts de déchets ou de pneumatiques usagés, achat de matériels de démoustication, actions d’information de la population, recherche sur la maladie).

Dès lors que celle-ci n’était pas prévisible, notamment dans son ampleur, le financement correspondant n’avait pas été inscrit en loi de finances initiale et la part des dépenses obligatoires ou contraintes qui caractérisent cette dotation ne permettait pas d’envisager des redéploiements de crédits à hauteur du besoin. En conséquence, l’ouverture de crédits supplémentaires opérée par décret d’avance répondait à la condition d’urgence fixée à l’article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Elle n’appelle pas d’autre observation.

9) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Politique des territoires »

La mission a bénéficié de deux ouvertures de crédits d’un montant total de 0,45 M€ en autorisations d'engagement sur le programme 223 « Tourisme » et de 24,45 M€ en crédits de paiement sur les programmes 112 « Aménagement du territoire » (24 M€) et 223 précité (0,45 M€).

Ces mesures appellent les observations suivantes :

- l’ouverture de crédits supplémentaires de 0,45 M€ sur le programme 223, qui avait pour objet de financer des actions de promotion, est intervenue alors même qu’avait été mise en réserve une partie des crédits ouverts au titre de ce programme en loi de finances initiale, pour un montant de 2,575 M€, dont le dégel aurait permis de financer cette dépense ;

- de surcroît, celle-ci aurait pu être prévue, en tout ou partie, dans le budget initial ; c’est le cas, en particulier, de la fraction de ces crédits destinée aux opérations de préfiguration d’un futur observatoire régional du tourisme à la Réunion, dont le projet est antérieur au vote du budget ;

- l’ouverture, par le décret du 1er août 2006, de 24 M€ sur le programme 112 pour doter le fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) est justifiée par l’administration par le nombre des projets sélectionnés au titre de la première labellisation des pôles d’excellence rurale et par la décision prise au cours du Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars 2006 de porter à 80 % le taux moyen de mise en place des crédits au titre des contrats de plan Etat-régions ;

- le besoin de crédits supplémentaires ne pouvait pas être connu avec précision au moment du vote de la loi de finances initiale en décembre 2005. Mais les indications communiquées à la Cour la conduisent à relever que, pour partie, l’insuffisance constatée résulte de ce que la dotation initiale a été sous-évaluée, comme en témoigne l’écart significatif entre le montant des ouvertures opérées respectivement en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

L'ouverture de crédits effectuée sur la mission « Politiques du territoire », qui a porté presque intégralement sur le programme « Aménagement du territoire », a été rendue nécessaire parce que la dotation inscrite en loi de finances initiale au titre du fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) avait été sous-évaluée.

10) L'ouverture de crédits opérée sur la mission « Recherche et enseignement supérieur »

Une ouverture de crédits supplémentaires de 21,23 M€ a été effectuée sur la mission, pour les mêmes montants en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, dont l’essentiel au titre du programme 231 « Vie étudiante » (18,73 M€).

Cette mesure avait pour objet de financer l’allocation d’installation étudiante, prestation dont la création a été annoncée le 24 août 2006 et dont le premier versement devait intervenir en novembre, soit dans des délais qui n’étaient pas compatibles avec la préparation et le vote d’une loi de finances rectificative.

Par ailleurs, la situation budgétaire d’ensemble du programme, soumis à de fortes tensions (notamment pour le paiement des bourses et secours d’études), et le niveau des crédits mis en réserve à la date du décret d'avance ne permettaient pas de couvrir cette dépense nouvelle au moyen de mouvements de crédits au sein du programme ou entre programmes de la mission « Recherche et enseignement professionnel ».

Destinée à financer une mesure nouvelle, qui n’était pas prévisible au moment du vote de la loi de finances initiale, dans des délais et pour un montant qui ne permettaient d’envisager de majorer les crédits disponibles ni par une ouverture de collectif, ni par un transfert ou un virement de crédits, l’ouverture de crédits réalisée par décret d'avance en faveur de la mission « Recherche et enseignement supérieur » répond à la situation d’urgence prévue à l’article 13 de la LOLF.

11) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Sécurité sanitaire »

La mission a bénéficié de plusieurs ouvertures de crédits d’un montant cumulé de 68,82 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur les deux programmes 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation » (46 M€) et 228 « Veille et sécurité sanitaires » (22,82 M€).

a) Sur les ouvertures opérées par le décret du 27 mars :

- le rapport de motivation publié au Journal officiel du 28 mars fait valoir que l’ouverture de 16 M€ opérée sur le programme 206 par de décret d'avance du 27 mars était justifiée par la nécessité de mettre en œuvre les mesures sanitaires prévues par l’arrêté précité du ministre de l’agriculture et de la pêche pour lutter contre l’épizootie de grippe aviaire ;

- la Cour relève, toutefois, que le montant des crédits mis en réserve sur ce programme s’élevait à la même date à 13,55 M€, soit près de 85 % du besoin supplémentaire ;

b) sur les ouvertures opérées par le décret du 1er août :

30 M€ ont été ouverts, suite à la découverte de deux cas d’encéphalite spongiforme subaiguë (ESST), pour financer une campagne de dépistage systématique et des analyses. La dépense n’était pas prévisible au moment du vote du budget pour 2006. L’administration fait valoir que les crédits disponibles ne permettaient pas de la financer, même si le programme - doté de 498,4 M€ en LFI - avait déjà été abondé, outre par le décret d'avance du mois de mars, par des fonds de concours à hauteur de 176,87 M€, soit un total de crédits disponibles de 684 M€ avant la publication du décret du 1er août.

La Cour constate que les ouvertures de crédits effectuées par les décrets d'avance des 27 mars et 1er août 2006 ont été mises en œuvre pour répondre à une situation d’urgence telle que prévue par l’article 13 de la LOLF . Toutefois, elle relève que les réserves de crédits qui avaient été constituées sur les programmes concernés auraient permis d’assurer le financement, au moins partiel, de ces mesures.

12) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Solidarité et intégration »

Une ouverture de 42 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement a été effectuée sur le programme 177 « Politiques en faveur de l’inclusion sociale » par le décret d'avance du 23 octobre.

Pour partie, cette mesure a eu pour objet de couvrir des dépenses imprévisibles dues notamment à une augmentation des personnes en situation de précarité et aux charges liées à l’hébergement d’urgence.

Toutefois, elle a été rendue nécessaire du fait d’une forte sous-estimation des crédits inscrits dans la loi de finances pour 2006, qui pourrait justifier, selon le service chargé du contrôle budgétaire, une nouvelle ouverture de crédits supplémentaires. Resteraient en effet non couvertes à ce stade les dépenses relatives à la prime de Noël des allocataires du revenu minimum d’insertion (RMI), soit 300 M€ environ, et diverses dépenses (97 M€) imputables sur le programme 177 précité.

L’ouverture de crédits effectuée par le décret d'avance du 23 octobre 2006 a été mise en œuvre pour répondre à une situation d’urgence telle que prévue par l’article 13 de la LOLF. Toutefois, au-delà de la constatation de certaines dépenses non prévisibles, cette mesure est surtout le résultat d’une forte sous-estimation des besoins au stade de la LFI, qui pourrait rendre nécessaire, le cas échéant par amendement au projet de loi de finances rectificative, une ouverture complémentaire de crédits de près de 400 M€.

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- ANNEXE II -

ANALYSE PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

DES ANNULATIONS DE CREDITS

OPEREES PAR DECRET D’AVANCE EN 2006

Note : les éléments d’analyse ci-après portent sur les annulations de crédits effectuées à la date du présent rapport. Elles ne préjugent pas des appréciations susceptibles d’être portées sur celles qui pourraient intervenir - comme cela a été le cas les années précédentes - postérieurement à son dépôt.

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1) Les annulations opérées sur la mission « Action extérieure de l’Etat »

La mission a fait l’objet de différentes annulations de crédits d’un montant total de 49,13 M€67 en autorisations d'engagement et de 49,18 M€ en crédits de paiement, dont 38,1 M€ sur le seul programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde ».

Le programme 105 est celui sur lequel est imputé le coût des opérations de maintien de la paix (OMP). La Cour a déjà eu l’occasion de relever l’insuffisance persistante des crédits inscrits au titre de ces dépenses ; à la date du décret d’avance du 27 mars, la prévision d’insuffisance de crédits s’établissait, selon les services du ministère des affaires étrangères, entre 140 et 160 M€. Une nouvelle ouverture de crédits est prévue, à hauteur de 80 M€, dans le projet de quatrième décret d'avance précité, qui devrait elle-même être complétée par un abondement complémentaire par amendement au projet de loi de finances rectificative ; l’administration ne pouvait pourtant ignorer que les annulations précitées viendraient encore aggraver une situation d’insuffisance chronique.

Les crédits correspondants n’étaient donc pas devenus sans objet au sens de l’article 14 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

En conséquence, les annulations de crédits opérées sur le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » l’ont été dans des conditions qui ne correspondent pas à celles fixées par l’article 14 de la LOLF. Elles se sont en effet appliquées à une dotation dont les crédits initiaux avaient été fixés - en dépit du caractère répété de cette situation - à un niveau qui ne correspondait manifestement pas à la réalité des besoins prévisibles.

Ces mesures sont venues accroître le montant des ouvertures de crédits supplémentaires nécessaires pour financer les insuffisances qu’elles ont eu pour effet d’aggraver.

2) Les annulations opérées sur la mission « Administration générale et territoriale de l’Etat »

Des annulations de crédits d’un montant total de 2,86 M€ en autorisations d'engagement et de 2,88 M€ en crédits de paiement ont été effectuées en 2006 sur plusieurs programmes de la mission, dont 2,28 M€ sur le programme 108 « Administration territoriale ».

L’administration indique que ces mesures n’auront pas, compte tenu de leur montant, d’impact significatif sur la gestion 2006. La Cour relève néanmoins que ces annulations sont venues s’ajouter, sur le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur », à une insuffisance de crédits qui était déjà évaluée, au milieu du deuxième trimestre de 2006, à 28,6 M€ en crédits de paiement (hors titre II), notamment en raison de la croissance des frais de contentieux.

Les annulations opérées sur la mission « Administration générale et territoriale de l’Etat » ne sont pas de nature à dégrader significativement l’exécution du budget de l’Etat pour 2006, même si elles pourraient avoir aggravé l’insuffisance de crédits prévisible sur le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur ».

3) Les annulations opérées sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »

La mission a fait l’objet de plusieurs annulations de crédits d’un montant cumulé de 4,61 M€ en autorisations d'engagement et de 4,63 M€ en crédits de paiement.

La Cour relève que cette mission fait l’objet de demandes d’ouvertures de crédits supplémentaires d’un montant de 205,26 M€ en autorisations d'engagement et de 185 M€ en crédits de paiement dans le projet de loi de finances rectificative.

Les annulations opérées sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ont porté sur une dotation qui fait l’objet d’importantes demandes d’ouvertures de crédits supplémentaires dans le projet de loi de finances rectificative.

4) Les annulations opérées sur la mission « Aide publique au développement »

Un total de crédits de 3,2 M€ a été annulé en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur les programmes 110 « Aide économique et financière au développement » (1,2 M€) et 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement » (2 M€).

Ces mesures appellent les remarques suivantes :

- elles ont eu pour objet de contribuer à titre forfaitaire au financement des mesures prises pour lutter contre les épidémies de chikungunya et de grippe aviaire ; compte tenu de leur montant par rapport aux dotations concernées, elles n’étaient pas de nature à perturber significativement l’exécution budgétaire, même si les crédits correspondants, qui avaient été mis en réserve, n’étaient pas à proprement parler devenus sans objet au sens de l’article 14 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

- l’annulation opérée sur le programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement », même si elle est d’un montant limité, est intervenu sur une dotation laissant apparaître une insuffisance, au titre notamment du financement des contrats désendettement-développement (C2D). Ce programme fait l’objet d’une demande d’ouverture de crédits supplémentaires dans le projet de collectif budgétaire de 32,07 M€ en autorisations d'engagement ;

- par ailleurs, la Cour relève que le programme 209 a supporté une annulation dans le cadre du décret d'avance du 27 mars, puis a bénéficié d’une ouverture de crédits de 43 M€ en application du décret d'avance du 1er août. Le projet de loi de finances rectificative prévoit l’ouverture de 411,74 M€ en autorisations d'engagement.

Même si leur montant est peu élevé au regard des dotations concernées, les annulations