N° 3557 - Rapport de M. Émile Blessig sur le projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs (n°3462)

N° 3557

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 janvier 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3462), portant réforme de la protection juridique des majeurs,

PAR M. Émile BLESSIG,

Député.

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Voir le numéro : 3556.

INTRODUCTION 15

I. – LES INSUFFISANCES ET LES DÉRIVES DU DISPOSITIF EN PLACE 16

A. L’OUVERTURE DES MESURES DE PROTECTION 16

1. La population protégée a fortement augmenté et changé de profil 16

2. Les mesures de protection s’éloignent de leurs principes fondateurs 22

a) Les quatre régimes de protection 22

b) Les dérives constatées 26

B. LA MISE EN œUVRE DES MESURES DE PROTECTION 29

1. Une absence de contrôle qui se traduit par des situations contestables 30

a) Un contrôle défaillant 30

b) Des pratiques hétérogènes 33

c) L’existence d’abus 34

2. Un dispositif de plus en plus coûteux et financé de manière inadaptée 35

a) Des modalités de financement disparates et parfois inégalitaires 35

b) La dérive du coût des mesures de protection pour la collectivité nationale 38

c) Les problèmes soulevés par les professionnels de l’activité tutélaire 39

C. UN DISPOSITIF EN DÉCALAGE AVEC CEUX DES PRINCIPAUX PAYS EUROPÉENS 40

1. Un mouvement de réforme plutôt généralisé ces dernières années 40

2. Les principes retenus par les autres pays européens 41

a) L’adaptation des mesures de protection des majeurs aux besoins individuels des intéressés 41

b) La possibilité offerte à tout majeur d’anticiper la mise en œuvre d’une protection juridique 42

II. – LA RÉFORME PROPOSÉE 43

A. FONDER LA PROTECTION JUDICIAIRE DES MAJEURS SUR LES PRINCIPES DE NÉCESSITÉ, DE SUBSIDIARITÉ ET DE PROPORTIONNALITÉ 43

1. Le principe de nécessité : la mesure judiciaire doit être justifiée par une altération des facultés personnelles 43

a) La suppression de la saisine d’office du juge et des mesures pour prodigalité, intempérance ou oisiveté 43

b) L’obligation du rapport médical préalable et du réexamen régulier de la mesure 44

2. Le principe de subsidiarité : la mesure judiciaire ne doit être prononcée que lorsque les solutions non contraignantes ne peuvent être mises en œuvre 44

3. Le principe de proportionnalité : la protection doit être adaptée à la situation du majeur 45

a) L’individualisation des mesures 45

b) Le remplacement de la tutelle aux prestations familiales par la mesure d’assistance judiciaire 46

B. AFFIRMER LES DROITS DE LA PERSONNE PROTÉGÉE 46

1. Le respect de la dignité et des intérêts de la personne protégée 46

a) L’affirmation du principe de protection de la personne 46

b) Le recueil du consentement de la personne protégée 47

c) La prise en compte de la personne protégée et de sa famille dans l’organisation de la mesure 47

d) La sécurisation des fonds de la personne protégée 48

2. La création d’un mandat de protection future 49

C. CONSACRER LA DIMENSION SOCIALE DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DES MAJEURS 50

1. Une délimitation plus claire entre assistance sociale et protection juridique 51

a) Les dévoiements de la tutelle aux prestations sociales adultes 51

b) La mise en place d’un accompagnement social préalable à l’assistance judiciaire 52

2. L’implication des services de l’action sociale du département en lieu et place de délégués à la tutelle 53

D. ORGANISER L’ACTIVITÉ DES MANDATAIRES JUDICIAIRES À LA PROTECTION DES MAJEURS 55

1. L’affirmation de droits nouveaux pour les personnes protégées 56

2. L’harmonisation du statut des différents intervenants 57

a) Des critères communs de création et de fonctionnement 57

b) Des exigences unifiées en termes de qualité de prestations 57

E. MODERNISER LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION DES MAJEURS 58

1. Vers un meilleur équilibre entre participation des usagers et contributions publiques 59

a) La primauté accordée aux prélèvements sur les ressources des personnes protégées 59

b) Des financements publics désormais subsidiaires et redéfinis 61

2. Un mécanisme de financement public plus efficace et moins inflationniste 61

3. L’impact financier global de la réforme pour tous les intervenants publics 63

Audition de M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur la réforme des tutelles 65

EXAMEN DES ARTICLES 90

TITRE I^ER - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE CIVIL 90

Article premier (art. 393, art. 413-1 à 413-8 et art. 515-8 du code civil) : Modifications de nomenclature 90

Article 2 (art. 388 à 413-8 du code civil) : Nouvelle structure du titre X du livre premier du code civil 91

Article 3 (art. 388-3 du code civil) : Surveillance des administrations légales et des tutelles de mineurs par le juge des tutelles et le procureur de la République 93

Article additionnel après l’article 3 (art. 391-1 [nouveau] du code civil) : Fin de la tutelle du mineur 94

Article 4 (art. 394 à 413 du code civil) : Simplification des dispositions relatives à la tutelle des mineurs 94

Art. 394 du code civil : Devoir de tutelle 94

Art. 395 du code civil : Impossibilités d’exercice des charges de la tutelle 95

Art. 396 du code civil : Destitution et remplacement de la personne chargée de la tutelle 97

Art. 397 du code civil : Empêchements, retraits et remplacements au sein du conseil de famille 98

Art. 398 du code civil : Organisation de la tutelle avec un conseil de famille 99

Art. 399 du code civil : Composition du conseil de famille 99

Art. 400 du code civil : Règles de vote au sein du conseil de famille 101

Art. 401 du code civil : Fonctions du conseil de famille 102

Art. 402 du code civil : Cas de nullité des délibérations du conseil de famille 102

Art. 403 du code civil : Désignation testamentaire du tuteur 103

Art. 404 du code civil : Désignation du tuteur en cas de tutelle dative 104

Art. 405 du code civil : Possibilité de désignation de plusieurs tuteurs 105

Art. 406 du code civil : Durée de la charge du tuteur 106

Art. 407 du code civil : Caractère personnel de la charge tutélaire 107

Art. 408 du code civil : Fonctions du tuteur 107

Art. 409 du code civil : Désignation et durée des fonctions du subrogé tuteur 108

Art. 410 du code civil : Fonctions du subrogé tuteur 109

Art. 411 du code civil : Vacance de la tutelle 110

Art. 412 du code civil : Responsabilité pour faute des organes tutélaires et de l’État 112

Art. 413 du code civil : Prescription de l’action en responsabilité 113

Article 5 (art. 414 à 495-9 du code civil) : De la majorité et des majeurs protégés par la loi 115

TITRE XI - DE LA MAJORITÉ ET DES MAJEURS PROTÉGÉS PAR LA LOI 115

Chapitre I^ER - Des dispositions communes 115

Section 1 - Des dispositions indépendantes des mesures de protection 116

Art. 414 du code civil : Capacité du majeur 116

Art. 414-1 et 414-2 du code civil : Nullité pour insanité d’esprit 116

Art. 412-3 du code civil : Responsabilité civile du majeur atteint d’un trouble mental 117

Section 2 - Des dispositions communes aux majeurs protégés 118

Art. 415 du code civil : Principes généraux de la protection des majeurs 118

Art. 416 et 417 du code civil : Surveillance des mesures de protection des majeurs par le juge des tutelles et le parquet 119

Art. 418 du code civil : Fin de la mission de protection par décès du majeur protégé 119

Art. 418-1 du code civil : Obligations des héritiers de la personne chargée de la protection en cas de décès de celle-ci 120

Art. 419 et 420 du code civil : Rémunération des personnes chargées de la protection 120

Art. 421 du code civil : Responsabilité des organes chargés de la mesure de protection judiciaire 122

Art. 422 du code civil : Responsabilité de l’État du fait de l’organisation et du fonctionnement du service public des tutelles 123

Art. 423 du code civil : Prescription quinquennale de l’action en responsabilité 126

Art. 424 du code civil : Responsabilité du mandataire de protection future 126

Chapitre II - Des mesures de protection juridique des majeurs 126

Section 1 - Des dispositions générales 126

Art. 425 du code civil : Conditions et objet de la protection juridique des majeurs 126

Art. 426 du code civil : Protection du logement, des meubles et des objets personnels du majeur protégé 128

Art. 427 du code civil : Protection des comptes du majeur protégé 131

Section 2 - Des dispositions communes aux mesures judiciaires 133

Art. 428 du code civil : Nécessité, subsidiarité et proportionnalité des mesures judiciaires 133

Art. 429 du code civil : Application des mesures judiciaires aux mineurs 135

Art. 430 du code civil : Personnes autorisées à demander l’ouverture d’une mesure de protection judiciaire 135

Art. 431 du code civil : Obligation de produire un certificat médical 137

Art. 432 du code civil : Obligation d’auditionner la personne à protéger 139

Section 3 - De la sauvegarde de justice 141

Art. 433 et 434 du code civil : Objet de la sauvegarde de justice et possibilité de déroger à l’obligation d’auditionner la personne à protéger 141

Art. 435 du code civil : Maintien de la capacité du majeur placé sous sauvegarde de justice et action en nullité, rescision ou réduction contre ses actes 143

Art. 436 à 438 du code civil : Administration des biens du majeur placé sous sauvegarde de justice et protection de sa personne 144

Art. 439 du code civil : Fin de la sauvegarde de justice 146

Section 4 - De la curatelle et de la tutelle 147

Art. 440 du code civil : Objet de la curatelle et de la tutelle 147

Sous-section 1 - De la durée de la mesure 148

Art. 441 à 443 du code civil : Durée de la curatelle et de la tutelle 148

Sous-section 2 - De la publicité de la mesure 151

Art. 444 du code civil : Publicité et opposabilité de la curatelle et de la tutelle 151

Sous-section 3 - Des organes de la protection 152

Art. 445 du code : Conditions d’exercice des charges curatélaires et tutélaires 152

Paragraphe 1 - Du curateur et du tuteur 153

Art. 446 du code civil : Personnes chargées de désigner le curateur ou le tuteur 153

Art. 447 du code civil : Possibilité de désigner plusieurs curateurs ou tuteurs, de diviser la mesure entre protection de la personne et protection des biens, et de nommer un curateur ou tuteur adjoint 154

Art. 448 du code civil : Désignation du curateur ou du tuteur par la personne capable 154

Art. 449 du code civil : Obligation de désigner le curateur ou le tuteur parmi les proches du majeur protégé 155

Art. 450 du code civil : Subsidiarité de la désignation d’un mandataire judiciaire la protection des majeurs 157

Art. 451 du code civil : Possibilité de désigner l’établissement hébergeant ou soignant le majeur 159

Art. 452 et 453 du code civil : Caractère personnel des charges curatélaires ou tutélaires 161

Paragraphe 2 - Du subrogé curateur et du subrogé tuteur 162

Art. 454 du code civil : Désignation et missions du subrogé curateur ou du subrogé tuteur 162

Paragraphe 3 - Du curateur ad hoc et du tuteur ad hoc 165

Art. 455 du code civil : Désignation et mission du curateur ad hoc ou du tuteur ad hoc 165

Paragraphe 4 - Du conseil de famille des majeurs en tutelle 165

Art. 456 du code civil : Institution, missions et fonctionnement du conseil de famille 165

Art. 457 du code civil : Convocation, réunion et délibération du conseil de famille hors la présence du juge 167

Sous-section 4 - Des effets de la curatelle et de la tutelle quant à la protection de la personne 168

Art. 458 et 459 du code civil : Consentement du majeur en curatelle ou en tutelle aux décisions relatives à sa personne 168

Art. 459-1 du code civil : Fixation du lieu de résidence du majeur en curatelle ou en tutelle et détermination des conditions de ses relations avec ses proches 173

Art. 460 du code civil : Autorisation du mariage du majeur en curatelle ou en tutelle 174

Art. 461 du code civil : Conclusion et rupture d’un pacte civil de solidarité par un majeur en curatelle 175

Art. 462 du code civil : Conclusion et rupture d’un pacte civil de solidarité par un majeur en tutelle 177

Art. 463 du code civil : Contrôle de la protection de la personne du majeur par le curateur ou le tuteur 178

Sous-section 5 - De la régularité des actes 178

Art. 464 du code civil : Réduction et annulation des actes faits par le majeur protégé moins de deux ans avant l’ouverture de la mesure de protection 178

Art. 465 du code civil : Sanction de l’irrégularité des actes accomplis, au cours de la mesure de protection, par le majeur protégé ou par la personne chargée de sa protection 180

Art. 466 du code civil : Applicabilité du régime de la nullité pour insanité d’esprit 182

Sous-section 6 - Des dispositions propres à la curatelle 182

Art. 467 à 470 du code civil : Assistance du majeur par son curateur 183

Art. 471 du code civil : Aménagement de la curatelle par jugement spécial 184

Art. 472 du code civil : Curatelle renforcée 184

Sous-section 7 - Des dispositions propres à la tutelle 185

Art. 473 à 476 du code civil : Représentation du majeur par son tuteur 186

Section 5 - Du mandat de protection future 188

Sous-section 1 - Des dispositions communes 188

Art. 477 à 480 du code civil : Objet et forme du mandat de protection future 188

Art. 481 du code civil : Prise d’effet du mandat de protection future 192

Art. 482 du code civil : Caractère personnel de la charge du mandataire de protection future 193

Art. 483 du code civil : Fin du mandat de protection future 193

Art. 484 et 485 du code civil : Modification de la protection du mandant par le juge 195

Art. 486 et 487 du code civil : Obligations comptables du mandataire de protection future 195

Art. 488 du code civil : Annulation ou rescision des actes faits par le mandant et réduction des obligations qui en découlent 197

Sous-section 2 - Du mandat notarié 197

Art. 489 du code civil : Acceptation, modification, révocation du mandat notarié et renonciation à un tel mandat 197

Art. 490 du code civil : Étendue du mandat notarié 198

Art. 491 du code civil : Contrôle de la gestion du patrimoine du mandant par le notaire 199

Sous-section 3 - Du mandat sous seing privé 199

Art. 492 du code civil : Forme, acceptation, modification du mandat sous seing privé et renonciation à un tel mandat 199

Art. 493 du code civil : Étendue du mandat sous seing privé 200

Art. 494 du code civil : Obligations comptables du mandataire 200

Chapitre III - De la mesure d’assistance judiciaire 201

Art. 495 à 495-2 du code civil : Objectif et conditions d’ouverture de la mesure d’assistance judiciaire 201

Art. 495-3 à 495-5 du code civil : Objet de la mesure d’assistance judiciaire 202

Art. 495-6 à 495-9 du code civil : Durée de la mesure d’assistance judiciaire. Désignation, pouvoirs et obligations du mandataire 203

Après l’article 5 204

Article 6 (art. 496 à 515 du code civil) : Gestion du patrimoine des mineurs et des majeurs en tutelle 204

TITRE XII - DES DISPOSITIONS COMMUNES RELATIVES À LA GESTION DU PATRIMOINE DES MINEURS ET DES MAJEURS EN TUTELLE 205

Chapitre I^ER - Des modalités de gestion 205

Art. 496 du code civil : Principes généraux 205

Art. 497 du code civil : Contrôle de la gestion des biens par le subrogé tuteur 206

Art. 498 du code civil : Obligation de verser directement les capitaux à un compte personnel 207

Art. 499 du code civil : Contrôle des intérêts de la personne en tutelle par les tiers et droits des créanciers 208

Section 1 - Des décisions du conseil de famille ou du juge 209

Art. 500 du code civil : Établissement du budget de la tutelle 209

Art. 501 du code civil : Fixation des modalités d’emploi des capitaux 210

Art. 502 du code civil : Pouvoir d’autorisation du conseil de famille ou du juge 211

Section 2 - Des actes du tuteur 212

Paragraphe 1 - Des actes que le tuteur accomplit sans autorisation 212

Art. 503 du code civil : Obligation d’inventaire 212

Art. 504 du code civil : Pouvoir du tuteur d’accomplir seul les actes conservatoires et d’administration 213

Paragraphe 2 - Des actes que le tuteur accomplit avec une autorisation 215

Art. 505 du code civil : Autorisation des actes de disposition 215

Art. 506 du code civil : Autorisation des transactions et des compromis 218

Art. 507 du code civil : Autorisation du partage 218

Art. 507-1 et 507-2 du code civil : Autorisation de l’acceptation d’une succession et de la renonciation à celle-ci 219

Art. 508 du code civil : Autorisation exceptionnelle de l’achat et de la prise à bail ou à ferme d’un bien de la personne protégée par son tuteur 219

Paragraphe 3 - Des actes que le tuteur ne peut accomplir 220

Art. 509 : Interdiction de l’aliénation gratuite, de l’acquisition d’un droit ou d’une créance détenu par un tiers, de l’exercice du commerce ou d’une profession libérale, et de l’achat ou de la prise à bail ou à ferme 220

Chapitre II - De la vérification des comptes 222

Art. 510 et 511 du code civil : Établissement et contrôle du compte de gestion 222

Art. 512 du code civil : Dispense d’obligation d’établissement et de contrôle du compte de gestion 223

Art. 513 du code civil : Vérification des comptes par un technicien 224

Art. 514 du code civil : Obligations comptables du tuteur à la fin de la tutelle 225

Chapitre III - De la prescription 226

Art. 515 du code civil : Prescription quinquennale de l’action en reddition de comptes, en revendication ou en paiement 226

Article 7 (art. 909 du code civil) : Présomption de suggestion et de captation par les professionnels de santé et les mandataires judiciaires à la protection des majeurs 227

Article additionnel après l’article 7 (art. 1397 du code civil) : Autorisation de la modification du régime matrimonial d’une personne protégée 228

Article additionnel après l’article 7 (art. 249, 249-2, 249-4, 1399, 2409 et 2410 du code civil) : Coordinations au sein du code civil 228

TITRE II - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE L’ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES 229

Chapitre I^er - L’accompagnement du majeur en matière sociale et budgétaire 229

Article 8 (art. L. 271-1 à L. 271-8 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles) : Accompagnement social personnalisé des personnes en difficulté 230

TITRE VII - ACCOMPAGNEMENT DE LA PERSONNE EN MATIÈRE SOCIALE ET BUDGÉTAIRE 231

Chapitre unique - Mesure d’accompagnement social personnalisé 231

Art. L. 271-1 du code de l’action sociale et des familles : Instauration d’une mesure d’accompagnement social personnalisé 231

Art. L. 271-2 du code de l’action sociale et des familles : Modalités de l’accompagnement social personnalisé 235

Art. L. 271-3 du code de l’action sociale et des familles : Contribution financière du bénéficiaire du contrat d’accompagnement social personnalisé 237

Art. L. 271-4 du code de l’action sociale et des familles : Possibilités d’outrepasser la volonté de la personne en difficulté 238

Art. L. 271-5 du code de l’action sociale et des familles : Délégation de la mise en œuvre de la mesure d’accompagnement social personnalisé à une autre collectivité territoriale ou à un autre organisme 239

Art. L. 271-6 du code de l’action sociale et des familles : Orientation vers l’autorité judiciaire en cas d’échec 240

Art. L. 271-7 du code de l’action sociale et des familles : Recueil et centralisation des données statistiques en vue de leur analyse 242

Art. L. 271-8 du code de l’action sociale et des familles : Modalités d’application renvoyées à un décret en Conseil d’État 243

Chapitre II - La protection judiciaire du majeur 244

Section 1 - Dispositions communes 244

Article 9 (art. L. 461-1 à L. 461-8 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles) : Régime juridique de l’activité des mandataires judiciaires à la protection des majeurs 244

Chapitre I^er - Dispositions communes 245

Art. L. 461-1 du code de l’action sociale et des familles : Mission des mandataires judiciaires à la protection des majeurs 245

Art. L. 461-2 du code de l’action sociale et des familles : Inscription préfectorale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs sur une liste 246

Art. L. 461-3 du code de l’action sociale et des familles : Exigences déontologiques et de qualification 247

Art. L. 461-4 du code de l’action sociale et des familles : Prise en charge du coût des mesures de protection des majeurs 249

Art. L. 461-5 du code de l’action sociale et des familles : Information de la personne protégée sur ses droits à l’égard du mandataire 253

Art. L. 461-6 du code de l’action sociale et des familles : Obligations des établissements sociaux et médico-sociaux disposant d’un préposé vis-à-vis des personnes hébergées sous mesure de protection juridique 253

Art. L. 461-7 du code de l’action sociale et des familles : Obligations des autres catégories d’établissements sociaux et médico-sociaux vis-à-vis des personnes hébergées sous mesure de protection juridique 255

Art. L. 461-8 du code de l’action sociale et des familles : Mesures rèéglementaires d’application 257

Section 2 - Les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs 257

Article 10 (art. L. 312-1 ; art. L. 321-5 ; art. L. 313-3 du code de l’action sociale et des familles) : Insertion des services de tutelles dans la nomenclature des établissements sociaux et médico-sociaux soumis à autorisation 258

Article 11 (art. L. 314-1, art. L. 314-4, art. L. 314-5 du code de l’action sociale et des familles) : Compétences en matière de tarification des services mandataires à la protection des majeurs 262

Article 12 (art. L. 361-1 à L. 361-3 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles) : Financement de la protection judiciaire des majeurs 263

TITRE VI - FINANCEMENT DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DES MAJEURS 267

Chapitre unique - Dispositions financières 267

Art. L. 361-1 du code de l’action sociale et des familles : Financement public des mesures de protection judiciaire des majeurs 267

Art. L. 361-2 du code de l’action sociale et des familles : Financement public des mesures de tutelle aux prestations familiales 270

Art. L. 361-3 du code de l’action sociale et des familles : Mesures réglementaires d’application 271

Article 13 (art. L. 311-3, art. L. 311-4 et L. 311-10 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles) : Coordinations en matière de droits des majeurs protégés usagers de services sociaux et médico-sociaux tutélaires 272

Section 3 - Les personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs 272

Article 14 (art. L.462-1 à L. 462-10 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles) : Régime juridique de l’activité des personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs 273

Chapitre II - Personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs 273

Section 1 - Activité exercée à titre individuel 273

Art. L. 462-1 du code de l’action sociale et des familles : Agrément 273

Art. L. 462-2 du code de l’action sociale et des familles : Assurance en responsabilité civile 275

Art. L. 462-3 du code de l’action sociale et des familles : Financement public des mandats de protection des majeurs exercés par des personnes physiques à titre individuel 275

Art. L. 462-4 du code de l’action sociale et des familles : Mesures réglementaires d’application 276

Section 2 - Activité exercée en qualité de préposé d’établissement hébergeant des majeurs 277

Art. L. 462-5 du code de l’action sociale et des familles : Désignation d’un préposé aux activités tutélaires dans les établissements d’hébergement de personnes âgées ou handicapées 277

Art. L. 462-6 du code de l’action sociale et des familles : Déclaration au préfet du département des informations relatives au mandataire désigné par l’établissement 278

Art. L. 462-7 du code de l’action sociale et des familles : Déclaration au préfet du département de toute modification affectant la déclaration préalable 279

Art. L. 462-8 du code de l’action sociale et des familles : Droit d’opposition du préfet du département vis-à-vis de la déclaration de l’établissement d’hébergement 280

Art. L. 462-9 du code de l’action sociale et des familles : Financement public des mandats judiciaires exercés par les préposés des établissements d’hébergement 281

Section 3 - Dispositions communes 281

Art. L. 462-10 du code de l’action sociale et des familles : Contrôle et conditions de retrait de l’agrément des mandataires judiciaires à la protection des majeurs 281

Article 15 (art. L. 462-11 à L. 462-14 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles) : Sanctions pénales des infractions au régime juridique des mandataires judiciaires à la protection des majeurs 283

Chapitre III - Dispositions pénales 284

Art. L. 462-11 du code de l’action sociale et des familles : Peines en cas d’exercice illégal de l’activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs 284

Art. L. 462-12 du code de l’action sociale et des familles : Amende en cas de non-déclaration au préfet de la personne désignée comme préposé à la protection des majeurs 286

Art. L. 462-13 du code de l’action sociale et des familles : Peines complémentaires pour les personnes physiques 287

Art. L. 462-14 du code de l’action sociale et des familles : Peines complémentaires pour les personnes morales 287

Article 16 (art. L. 6111-3-1, art. L. 3211-6 du code de la santé publique) : Règles applicables aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs dans les hôpitaux et les structures de soins psychiatriques 288

Article additionnel après l’article 16 (art. L. 471-1 et L. 471-2 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles) : Conditions d’exercice de l’activité de tuteur aux prestations sociales 291

Article additionnel après l’article 16 (art. L. 481-1 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles) : Information des tuteurs familiaux 293

Chapitre III - Dispositions relatives au contrôle des établissements et des services sociaux et médico-sociaux 294

Article 17 (art. L. 133-2 du code de l’action sociale et des familles) : Coordination 294

Article 18 (art. L. 313-13, art. L. 313-18 du code de l’action sociale et des familles) : Actualisation des procédés de contrôle administratifs des établissements sociaux et médico-sociaux 295

Article additionnel après l’article 18 (art. L. 321-4 et L. 322-8 du code de l’action sociale et des familles) : Coordinations au sein du code de l’action sociale et des familles 296

Article 19 (art. L. 331-1, art. L. 331-3, art. L. 331-4, art. L. 331-5, art. L. 331-6-1 du code de l’action sociale et des familles) : Approfondissement du contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux 297

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 299

Article 20 (art. L. 221-9 et L. 252-4 du code de l’organisation judiciaire) : Coordination 299

Article 21 (art. L. 132-3-1 [nouveau] du code des assurances) : Contrats d’assurance sur la vie d’un majeur en tutelle ou en curatelle 300

Article additionnel après l’article 21 : (art. L. 3211-6 du code de la santé publique) : Coordination au sein du code de la santé publique 301

Article 22 (art. L. 232-26, art. L. 245-8, art. L. 262-45 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 167-1 à L. 167-5 et art. L. 821-5 du code de la sécurité sociale) : Abrogation des dispositions relatives à la tutelle aux prestations sociales adulte 301

Article 23 (art. 17 de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004) : Prorogation de l’échéancier d’expérimentation du financement par dotation globale 302

Article 24 : Habilitation du Gouvernement à transposer la réforme outre-mer par voie d’ordonnance 303

Article 25 : Délais de mise en conformité avec les dispositions de la loi pour l’autorisation, l’agrément et la déclaration des activités tutélaires 304

Article 26 : Entrée en vigueur 306

Article additionnel après l’article 26 : Rapport annuel au Parlement 307

TABLEAU COMPARATIF 309

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 417

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 443

ANNEXES 449

PERSONNES ET ORGANISATION ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 475

MESDAMES, MESSIEURS,

Vieux de près de quarante ans, le dispositif français de protection juridique des majeurs repose sur un socle législatif aujourd’hui inadapté. Depuis le vote de la loi du 3 janvier 1968, le vieillissement de la population et les transformations de la cellule familiale se traduisent par une expansion incontrôlée du nombre et du coût des mesures de protection. Le dispositif est progressivement sorti de son cadre initial. Cette évolution est d’autant plus préoccupante que l’ouverture d’une tutelle ou d’une curatelle est une décision grave qui s’accompagne d’une incapacité de gérer librement son patrimoine.

Attendue depuis plusieurs années, la réforme qui est aujourd’hui soumise à l’Assemblée nationale est le fruit d’une réflexion approfondie. En 1998, les inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales ont pris la mesure des dysfonctionnements et identifié les premières pistes de réforme. En 2000, sous la présidence M. Jean Favard, conseiller honoraire à la Cour de cassation, un groupe de travail interministériel a émis plusieurs propositions et recommandations susceptibles de redonner à la protection juridique des majeurs toute sa souplesse et son efficacité. En juillet 2003, deux rapports ont été remis au ministre délégué à la famille, l’un sur le financement de la réforme, l’autre sur son volet social.

En modifiant à la fois le code civil et le code de l’action sociale et des familles, ce projet de loi a l’ambition de rétablir la cohérence de la politique de soutien aux majeurs vulnérables qui partagent la nécessité d’être non seulement juridiquement protégés mais aussi socialement accompagnés. En concentrant des problèmes juridiques, financiers et institutionnels et en faisant intervenir des personnes venant d’horizons très différents (magistrats, greffiers, gérants de tutelle, travailleurs sociaux ou médecins), le dispositif de protection des majeurs nécessite en effet une réforme d’ensemble.

I. – LES INSUFFISANCES ET LES DÉRIVES DU DISPOSITIF EN PLACE

A. L’OUVERTURE DES MESURES DE PROTECTION

Alors que de plus en plus de majeurs sont placés sous un régime de protection et qu’une part croissante d’entre eux relève de dispositifs socialisés (tutelle ou curatelle d’État, tutelle aux prestations sociales), l’ouverture des mesures dérive par rapport à son cadre juridique initial.

1. La population protégée a fortement augmenté et changé de profil

Plus de 630 000 personnes sont aujourd’hui placées sous un régime de protection juridique, auxquelles s’ajoutent 67 000 personnes relevant d’une mesure de tutelle aux prestations sociales. Au total, on estime que la protection des majeurs concerne 1,3 % de la population française majeure. Selon les projections réalisées par la Chancellerie, 1 126 000 personnes seraient placées sous protection en 2010 si les placements continuaient d’augmenter au rythme actuel.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DES MAJEURS PROTÉGÉS

Années	Stock majeurs protégés	Base 100 = 1990
1990	348 271	100
1991	368 952	106
1992	389 593	112
1993	410 090	118
1994	427 483	123
1995	445 378	128
1996	465 002	134
1997	487 630	140
1998	512 814	147
1999	539 053	155
2000	561 631	161
2001	582 907	167
2002	601 481	173
2003	619 413	178
2004	636 877	183

Source : INED.

STRUCTURE PAR ÂGE DU NOMBRE DES MAJEURS PROTÉGÉS (2004)

Âge	Nombre	%

TOTAL	636 877	100,0

<20	527	0,1
20-24	19 680	3,1
25-29	27 482	4,3
30-34	38 030	6,0
35-39	46 592	7,3
40-44	54 152	8,5
45-49	59 994	9,4
50-54	61 488	9,7
55-59	52 690	8,3
60-64	36 070	5,7
65-69	36 747	5,8
70-74	38 298	6,0
75-79	39 746	6,2
80-84	46 885	7,4
85-89	26 191	4,1
90-94	33 565	5,3
95-99	18 740	2,9

80 et plus	125 382	19,7

Source : INED.

Alimenté par des demandes d’ouverture d’une mesure de protection civile de plus en plus nombreuses (+ 92,1 % entre 1990 et 2004), le nombre de jugements s’est accru de 56,8 % entre 1990 et 2004. Alors que les mesures de tutelle connaissent une croissance contenue (de l’ordre de 16,8 % sur la même période), les curatelles ont progressé de 136,2 %, l’essentiel de cette augmentation étant imputable aux placements sous curatelle renforcée.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DES DEMANDES D’OUVERTURE DE TUTELLE ET CURATELLE

Années	Nombre	Base 100 = 1990
1990	51 378	100
1991	53 082	103
1992	62 946	123
1993	60 759	118
1994	64 018	125
1995	66 238	129
1996	75 532	147
1997	80 116	156
1998	84 090	164
1999	84 622	165
2000	85 302	166
2001	84 536	165
2002	89 271	174
2003	92 790	181
2004	99 016	193

Source : Ministère de la Justice

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PLACEMENTS SOUS TUTELLE ET CURATELLE⁽¹⁾


Année du jugement	Nombre	Année du jugement	Nombre	Année du jugement	Nombre
1970	8 955	1982	32 115	1994	43 826
1971	11 031	1983	33 315	1995	46 511
1972	14 121	1984	34 515	1996	49 941
1973	21 316	1985	35 715	1997	53 729
1974	22 516	1986	36 915	1998	57 615
1975	23 716	1987	38 114	1999	57 177
1976	24 916	1988	39 314	2000	57 094
1977	26 116	1989	40 514	2001	54 578
1978	27 315	1990	41 714	2002	59 099
1979	28 515	1991	42 914	2003	61 541
1980	29 715	1992	44 114	2004	65 418
1981	30 915	1993	42 244
Source : Ministère de la Justice (1) 1970-1980 : État des travaux des tribunaux d’instance en matière civile. 1981-1988 : estimation. 1989 et suivantes : répertoire général civil. De 1974 à 1991, la série a fait l’objet d’un redressement.

La famille continue à prendre en charge la majorité des mesures, sous la forme d’une tutelle avec administration légale ou conseil de famille, ou d’une curatelle assurée par un membre de la famille. En revanche, parmi les mesures déférées à des tiers, les tutelles et curatelles d’État augmentent sensiblement : elles représentaient 10,9 % du nombre des jugements rendus en 2004, contre 7,8 % en 1990.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PLACEMENTS SELON LA NATURE ET LE DEGRÉ DU RÉGIME DE PROTECTION


Degré du régime de protection	1990		2002		2003		2004
	Nombre	%	Nombre	%	Nombre	%	Nombre	%

TOTAL	41 714	100,0	59 098	100,0	61 541	100,0	65 418	100,0

Placement sous tutelle	27 739	66,5	29 798	50,4	30 928	50,4	32 408	49,5
Tutelle	27 161	65,1	29 639	50,2	30 799	50,2	32 280	49,3
Tutelle allégée	578	1,4	159	0,3	129	0,2	129	0,2

Placement sous curatelle	13 975	33,5	29 300	49,6	30 614	49,9	33 009	50,5
Curatelle aggravée	11 161	26,8	25 397	43,0	26 692	43,5	29 367	44,9
Curatelle simple	2 434	5,8	2 943	5,0	2 906	4,7	2 714	4,1
Curatelle allégée	380	0,9	961	1,6	1 015	1,7	928	1,4
Source : Ministère de la Justice.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PLACEMENTS SELON LE MODE DE GESTION
DE LA MESURE DE PROTECTION 1990-2004

1990

2002

2003

2004

Variation
1990-2004
(%)

Mode de gestion des tutelles et curatelles ouvertes

Nombre

%

Nombre

%

Nombre

%

Nombre

%

TOTAL

41 714

100,0

59 098

100,0

61 541

100,0

65 418

100,0

56,8

Placement sous tutelle

27 739

66,5

29 798

50,4

30 928

50,3

32 408

49,5

16,8

Conseil de famille

737

1,8

121

0,2

113

0,2

104

0,2

-85,8

Adm. Légale

12 631

30,3

16 331

27,6

16 894

27,5

18 055

27,6

42,9

Sous-total
« tutelle familiale »

13 368

32,0

16 452

27,8

17 007

27,6

18 160

27,8

35,8

Gérance

11 098

26,6

7 336

12,4

7 349

11,9

7 135

10,9

-35,7

État

3 273

7,8

6 011

10,2

6 571

10,7

7 113

10,9

117,3

Curatelle

13 975

33,5

29 300

49,6

30 614

49,7

33 009

50,5

136,2

Curatelle

10 898

26,1

17 321

29,3

17 378

28,2

18 293

28,0

67,9

Curatelle d’État

3 078

7,4

11 979

20,3

13 236

21,5

14 717

22,5

378,2

État total

6 351

15,2

17 990

30,4

19 807

32,2

21 830

33,4

243,8

Autres modes de gestion

35 363

84,8

41 108

69,6

41 734

67,8

43 588

66,6

23,3

Source : Ministère de la Justice.

Trois phénomènes ont certainement contribué à l’augmentation du nombre des majeurs protégés par l’État :

– l’augmentation de la population âgée et très âgée dont l’espérance de vie s’est accrue avec une capacité d’autonomie déclinante s’est traduite par un accroissement des besoins de protection. Le nombre de majeurs protégés âgés de plus de 70 ans a augmenté de 25,1 % entre 1990 et 2004 ;

– l’augmentation des ménages bénéficiant de minima sociaux a entraîné une forte augmentation des tutelles aux prestations sociales ainsi que des tutelles civiles dont le coût pèse sur l’État, tandis que l’accroissement de la pauvreté explique le déclin de la gérance de tutelle privée ;

– conjuguée à la progression du nombre des patients, la diminution du nombre de lits en milieu hospitalier fait qu’un nombre croissant de malades sont soignés en milieu ouvert. Ceux-ci ont d’autant plus besoin de mesures de protection que la sectorisation n’a pas produit tous les résultats espérés, faute notamment de structures alternatives à l’hospitalisation bien adaptées, et que les efforts de renforcement du dispositif de santé mentale conduits depuis 1995 n’ont pas encore porté tous leurs fruits.

Parallèlement, le profil des majeurs placés sous protection a évolué.

L’enquête réalisée sur les tutelles et curatelles d’État en cours en 2002 par la direction générale de l’action sociale montre que la population protégée n’est pas la population la plus âgée : 52 % des personnes protégées ont moins de 59 ans, seuls 32,3 % ont plus de 75 ans.

RÉPARTITION DES TUTELLES ET CURATELLES D’ÉTAT SELON L’ÂGE
DES PERSONNES EN 2002

Âges

Inférieur à 25 ans

De 25 à 39 ans

De 40 à 59 ans

De 60 à 74 ans

75 ans et plus

Total

Tutelle d’État

En nombre

2 716

9 656

15 017

9 786

37 175

74 350

En % du total des TE

3,7 %

13,0 %

20,2 %

13,2 %

50,0 %

100,0 %

En % du total des TE/CE

1,9 %

6,9 %

10,8 %

7,0 %

26,6 %

53, 3%

Curatelle d’État

En nombre

3 733

15 737

25 776

12 007

7 911

65 164

En % du total des CE

5,7 %

24,1 %

39,6 %

18,4 %

12,1 %

100,0%

En % du total des TE/CE

2,7 %

11,3 %

18,5 %

8,6 %

5,7 %

46,7 %

TOTAL TE/CE

6 449

25 393

40 793

21 793

45 086

139 514

Source : Direction générale de l’action sociale.

S’agissant par ailleurs de la distribution des revenus des personnes protégées, on constate que les régimes de protection s’adressent désormais à des personnes à faibles revenus : 87 % des majeurs en tutelle ou curatelle d’État ont des revenus inférieurs au SMIC.

RÉPARTITION DES TUTELLES ET CURATELLES D’ÉTAT SELON LE NIVEAU DE RESSOURCES DES PERSONNES EN 2002

Ressources des majeurs	Répartition des majeurs
Inférieures au minimum vieillesse	35 %
Égales au minimum vieillesse	8 %
Supérieures au minimum vieillesse jusque et y compris le SMIC	44 %
Supérieures au SMIC brut et jusqu’au montant du SMIC majoré de 75 %	11 %
Supérieur au montant brut annuel du SMIC 39 heures majoré de 75 %	2 %
Total des personnes protégées au 31/12/2002	153 207

Source : Direction générale de l’action sociale.

2. Les mesures de protection s’éloignent de leurs principes fondateurs

La loi du 3 janvier 1968 reposait sur des principes clairs. S’agissant du mode de dévolution des tutelles et curatelles, priorité était accordée à la famille : l’État n’avait vocation à intervenir qu’à la marge, de façon subsidiaire, quand tous les relais familiaux faisaient défaut. Quant à l’objet des mesures de protection, il était lui-même focalisé sur la protection du patrimoine. En outre, la mesure de protection était pour sa part soumise à une stricte condition de nécessité. La tutelle aux prestations sociales était, pour sa part, conçue comme une mesure éducative, destinée à empêcher certains majeurs de dilapider les prestations sociales dont ils bénéficient.

Ces principes ont perdu leur netteté à l’épreuve des faits, et le dispositif a dérivé par rapport à son cadre juridique initial.

a) Les quatre régimes de protection

Afin de statuer en fonction de l’état des altérations subies et de concilier la sauvegarde de la personne et de son patrimoine et le respect de la liberté individuelle, le juge dispose aujourd’hui de quatre régimes de protection qui se distinguent par le degré d’altération portée à la capacité juridique du majeur protégé.

• La sauvegarde de justice

Il s’agit d’une mesure destinée à protéger les personnes dont les facultés mentales sont altérées par une maladie, une infirmité ou un affaiblissement dû à l’âge, et celles dont les facultés corporelles sont altérées au point d’empêcher l’expression de la volonté. Ce régime de protection laisse au majeur sa capacité juridique et la faculté d’organiser la gestion de ses intérêts. Les actes de la personne protégée sont contrôlés a posteriori.

En outre, la sauvegarde de justice est une mesure provisoire. Elle prend fin dès que l’intéressé retrouve ses facultés. Dans le cas contraire, la sauvegarde a vocation à se transformer en un régime plus protecteur (tutelle ou curatelle).

La gestion des biens de la personne sous sauvegarde est assurée de trois manières :

– le majeur peut, avant ou pendant sa mise sous sauvegarde, désigner un mandataire chargé d’administrer ses biens. Il s’agit alors d’un mandat conventionnel. Ce mandat est soumis au contrôle du juge des tutelles ;

– si personne n’a été mandaté, le responsable de l’établissement de soins qui accueille le majeur sous sauvegarde, son conjoint, ses ascendants, ses descendants, ses frères ou sœurs, le ministère public ou encore le juge des tutelles sont tenus d’effectuer les actes conservatoires que nécessite la gestion du patrimoine de la personne protégée ;

– en cas de situation d’urgence que ne règlent ni le mandat conventionnel, ni la gestion d’affaires, le juge des tutelles peut désigner un mandataire spécial en précisant limitativement les éléments du patrimoine qu’il gérera et le type d’actes d’administration qu’il sera autorisé à faire (par exemple encaisser les revenus, assurer les dépenses courantes, dresser un inventaire).

• La curatelle

La loi soumet l’ouverture d’une curatelle à deux conditions cumulatives :

– la personne concernée doit subir une altération des facultés mentales résultant d’une maladie, d’une infirmité ou d’un affaiblissement dû à l’âge ;

– l’altération doit être telle que le majeur, sans être hors d’état d’agir lui-même, a besoin d’être conseillé ou contrôlé dans les actes de la vie civile. La curatelle consacre ainsi la semi-capacité de la personne protégée.

Il existe deux types de curatelle :

– la curatelle simple : le majeur ne peut faire seul, c’est-à-dire sans l’assistance du curateur, aucun des actes qui sous le régime de la tutelle requerraient une autorisation du conseil de famille (recevoir des capitaux ou en faire emploi par exemple). Il peut en revanche effectuer seul les actes qui concernent sa personne et ses biens (à l’exception du mariage et du divorce, qui réclament l’accord du curateur) ;

– la curatelle renforcée : le curateur gère les revenus du majeur et assure le règlement de ses dépenses, en rendant compte de sa gestion au juge des tutelles.

La curatelle a été conçue comme une mesure de protection souple qui permet au juge d’adapter ses effets en fonction des besoins de la personne protégée, en étendant ou restreignant la capacité d’agir. Sur avis du médecin traitant, le juge peut ainsi – à l’ouverture de la curatelle ou par un jugement ultérieur – énumérer certains actes que le majeur sous curatelle pourra faire seul.

• La tutelle

La tutelle est ouverte quand un majeur a besoin, du fait des altérations qu’il subit (altérations de ses facultés mentales par une maladie, une infirmité ou un affaiblissement dû à l’âge, ou altération de ses facultés physiques empêchant l’expression de la volonté), d’être représenté d’une manière continue dans les actes de la vie civile. Le majeur s’efface alors devant son représentant. Sa situation est identique à celle du mineur : tous ses actes postérieurs à sa mise sous tutelle sont déclarés nuls de droit.

Toutefois, soucieuse de sauvegarder au maximum la liberté individuelle et le respect de la personne humaine, la loi a exclu de cette incapacité générale les actes les plus personnels du majeur : il peut ainsi donner son consentement au mariage (après avis médical et accord des autorités tutélaires) et reconnaître valablement un enfant naturel. Par ailleurs, une procédure de divorce ne peut être introduite en son nom par le tuteur sans son accord.

La loi donne la priorité à la famille dans l’exercice de la tutelle des majeurs. Mais lorsque le recours à la famille est impossible, le juge des tutelles doit recourir à des tiers, qui peuvent être l’État ou un gérant de tutelle privé ou hospitalier. Il existe ainsi quatre formes de tutelle.

– La tutelle avec conseil de famille :

Le juge des tutelles nomme, pour la durée de la tutelle, un conseil de famille composé de quatre à six personnes choisies parmi les parents du majeur protégé (ou, à défaut, parmi ses proches). Le conseil de famille est l’organe de décision pour la prise en charge de la personne protégée. Il désigne un tuteur et un subrogé tuteur, c’est-à-dire une personne dont le rôle est d’assister le tuteur, voire de le remplacer dans certains cas.

Le conjoint est en principe le tuteur de la personne à protéger. Toutefois, la tutelle légale du conjoint ne peut s’ouvrir que si la communauté de vie n’a pas cessé entre les époux. Si cette condition n’est pas remplie ou si le juge estime que l’époux n’est pas capable de gérer les biens du malade de façon satisfaisante, le tuteur peut être choisi parmi les parents, alliés, proches ou amis du majeur.

Chargé d’assurer la continuité de la gestion du patrimoine, le tuteur dispose de pouvoirs étendus. Il représente le majeur (qui est domicilié chez lui) et accomplit seul tous les actes d’administration intéressant la gestion de ses biens. Mais il est soumis à diverses obligations légales et doit passer un certain nombre d’actes avec le consentement du conseil de famille. L’autorisation de ce dernier est notamment requise pour tous les actes de disposition (touchant au patrimoine) que le tuteur accomplit au nom du majeur. Toutefois, si la valeur en capital n’excède pas une somme fixée par décret, l’accord du juge des tutelles peut remplacer celui du conseil de famille.

– L’administration légale sous contrôle judiciaire :

Le juge des tutelles a la possibilité, lorsque le majeur a des proches parents (conjoint, ascendants, descendants, frères ou sœurs), de confier à l’un d’eux la gestion des biens en qualité d’administrateur légal sous contrôle judiciaire.

Ce régime fonctionne sans subrogé tuteur, ni conseil de famille (l’intervention du conseil de famille n’est nécessaire que pour autoriser le mariage de la personne protégée). Pour accomplir les actes qu’un tuteur ne pourrait faire qu’avec une autorisation, l’administrateur doit se pourvoir d’une autorisation du juge des tutelles. Il peut faire seul les autres actes.

– La gérance de tutelle :

Si les biens sont simples à gérer, le juge peut se borner à désigner un gérant de la tutelle (sans subrogé tuteur ni conseil de famille).

Ce gérant peut être :

– un membre du personnel administratif de l’établissement où la personne protégée est hébergée ;

– un administrateur spécial choisi sur une liste établie chaque année par le procureur de la République. L’administrateur est soit un particulier qualifié qui accepte d’être désigné pour exercer la tutelle en gérance, soit une personne morale (association reconnue d’utilité publique, association déclarée ou fondation ayant une vocation sociale).

Les pouvoirs du gérant sont limités : il perçoit les revenus de la personne protégée et les utilise pour l’entretien et le traitement de celle-ci. Le cas échéant, il verse les excédents des revenus à un compte ouvert chez un dépositaire agréé. Si, au cours de sa gestion, il estime devoir faire certains actes autres que la perception des revenus (notamment des actes de disposition qui touchent au patrimoine), il doit saisir le juge qui pourra soit l’autoriser à faire les actes en question, soit décider l’ouverture d’une tutelle complète.

– La tutelle d’État :

S’il n’existe aucun parent ou allié du majeur en état d’exercer la tutelle, si aucune autre personne n’accepte d’en assumer la charge et si le juge des tutelles hésite à imposer la charge de tuteur à un parent dans la crainte que ce dernier ne remplisse pas ou mal sa mission, la tutelle peut être confiée à l’État. Cette tutelle d’État peut être exercée par :

– le préfet qui la délègue au directeur départemental des affaires sanitaires et sociales (DDASS) ;

– tout notaire compétent pour instrumenter dans le ressort du tribunal d’instance ;

– les personnes morales ou physiques qualifiées figurant sur une liste établie par le procureur de la République.

Le tuteur d’État, quel qu’il soit, dispose des mêmes pouvoirs et devoirs qu’un administrateur légal sous contrôle judiciaire.

• La tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA)

Il s’agit d’une mesure, toujours provisoire, permettant de protéger le majeur qui perçoit certaines prestations sociales, mais ne les utilise pas à bon escient, et, en raison de son état mental ou d’une déficience physique, vit dans des conditions d’alimentation, de logement et d’hygiène manifestement défectueuses.

La TPSA permet au juge de décider du versement de tout ou partie des prestations sociales à un tuteur agréé, afin que ce dernier les engage au profit du majeur. Le majeur protégé demeure responsable civilement et pénalement, fait face à l’ensemble des contrats qu’il a conclus et gère l’ensemble des revenus qui ne sont pas mentionnés dans le jugement.

Trois types de personnes peuvent être agréés pour exercer une TPSA :

– les personnes morales à but non lucratif qui, en vertu de leur statut, ont vocation à l’exercice de cette tutelle. Elles agissent auprès des personnes ou des familles par l’intermédiaire de délégués à la tutelle aux prestations sociales placés sous leur contrôle et leur responsabilité. Les délégués doivent avoir été habilités par le préfet ;

– les personnes physiques âgées de vingt-cinq ans au moins, de nationalité française, jouissant de leurs droits civils et politiques, présentant toutes garanties de moralité et justifiant de la compétence nécessaire (en raison soit de leur formation sociale, soit de leur connaissance des problèmes familiaux) ;

– les bureaux d’aide sociale.

b) Les dérives constatées

La mission d’inspection diligentée en 1998 a mis en lumière les trois principales dérives du dispositif de protection des majeurs.

• Le critère légal d’altération des facultés personnelles n’est plus appliqué

Des considérations étrangères à l’altération des facultés mentales ou corporelles de la personne interviennent désormais dans la décision des juges. Elles tiennent essentiellement à la situation sociale de l’intéressé, comme le montre l’analyse du profil des personnes protégées réalisée par le rapport d’inspection : « beaucoup plus jeunes qu’auparavant, souvent alcooliques ou toxicomanes, marginaux ou en voie de marginalisation, ayant perdu pied à la suite d’un divorce ou de la perte d’un travail, de plus en plus de majeurs apparaissent, selon l’image employée par un juge, comme des " accidentés de la vie " ». Pour ces personnes, le besoin d’aide sociale est plus important que le besoin de protection juridique à proprement parler.

Cette évolution est sans doute liée à l’augmentation des personnes en situation de surendettement ou en voie d’exclusion. Il n’est pas rare que le certificat médical constatant l’altération des facultés mentales soit établi pour appuyer un dossier de demande de protection dont l’unique but est le maintien d’une famille dans son logement.

• Le principe de priorité familiale est battu en brèche

Alors que la loi prévoit que la mesure doit être en priorité confiée à la famille, les critères de la vacance ont été progressivement étendus, et les tutelles confiées à des tiers supplantent les tutelles familiales.

Cette évolution s’explique par les difficultés rencontrées par le juge pour retrouver la famille. Devant ces difficultés, le juge renonce souvent à rechercher la famille et confie directement la mesure à un tiers. Compte tenu de leur charge de travail, les juges sont souvent dans l’incapacité de diligenter les recherches sur la famille et de vérifier son aptitude à remplir la mission de tuteur ou de curateur.

En outre, l’existence d’un conflit familial rend parfois inenvisageable la constitution d’un conseil de famille. De fait, par sa lourdeur, une tutelle avec conseil de famille est rarement ouverte : en 2004, seuls 0,3 % des tutelles s’exerçaient sous ce régime.

Le juge fonde également sa décision de confier la mesure à un tiers sur l’incapacité de la famille à assurer la protection du majeur, ou sur la nocivité présumée de l’environnement familial pour celui-ci. Une telle décision peut s’appuyer sur un certificat médical qui déconseille l’exercice de la mesure par la famille.

Enfin, la famille peut refuser l’exercice de la mesure, notamment en faisant valoir les difficultés engendrées par la lourdeur du traitement de la pathologie de la personne à protéger.

• La gradation des mesures n’est plus respectée

La mission d’inspection de 1998 a porté un jugement sévère sur la procédure d’ouverture des mesures de protection : « à l’image d’un paysage institutionnel reposant sur un équilibre entre les quatre pôles du système (familial, judiciaire, médical et social), vision idéale qui a probablement inspiré le législateur, la réalité oppose un juge submergé par le flot des signalements et la masse des procédures, un parquet peu impliqué voire absent, des décisions souvent déterminées par les avis médicaux et le fonctionnement des associations, des mesures rarement réexaminées ».

De fait, la moitié des mesures sont ouvertes d’office par le juge, sous la pression de signalements peu régulés.

Alors que le recours à la saisine d’office « constitue pour le juge une simple faculté relevant de son pouvoir discrétionnaire » ⁽¹⁾, ce mode de saisine est devenu le principal mode d’ouverture des procédures de protection, au détriment de la priorité conférée aux requêtes d’origine familiale par l’article 493 du code civil. La critique de ces pratiques par le rapport d’inspection a amélioré la situation, Néanmoins, en 2004, 49,1 % des mesures restaient ouvertes d’office.

STRUCTURE PAR ÂGE DES PERSONNES PLACÉES SOUS RÉGIME DE PROTECTION
EN 2004


Âge	TOTAL		TUTELLE		CURATELLE
Âge	Nombre	%	Nombre	%	Nombre	%
Total	65 418	100,0	32 408	100,0	33 009	100,0
< 20	1 979	3,0	1 212	3,7	767	2,3
20-24	4 212	6,4	1 751	5,4	2 460	7,5
25-29	1 769	2,7	288	0,9	1 480	4,5
30-34	2 239	3,4	442	1,4	1 797	5,4
35-39	2 618	4,0	581	1,8	2 038	6,2
40-44	3 107	4,8	779	2,4	2 328	7,1
45-49	3 439	5,3	858	2,6	2 581	7,8
50-54	3 584	5,5	917	2,8	2 667	8,1
55-59	3 197	4,9	967	3,0	2 230	6,8
60-64	2 342	3,6	847	2,6	1 495	4,5
65-69	2 734	4,2	1 173	3,6	1 560	4,7
70-74	4 160	6,4	2 111	6,5	2 049	6,2
75-79	6 545	10,0	4 032	12,4	2 513	7,6
80-84	9 880	15,1	6 504	20,1	3 376	10,2
85-89	5 796	8,9	3 999	12,3	1 797	5,4
90+	7 817	11,9	5 947	18,4	1 870	5,7

80 ans et +	23 493	35,9	16 450	50,8	7 043	21,3
Source : Ministère de la Justice.

Dans la plupart des cas, le juge se saisit après avoir reçu un signalement émanant d’une personne étrangère à la famille. Des procédures de signalement systématique sont ainsi mises en œuvre à la sortie de centres hospitaliers spécialisés. Le cercle des signalements s’est en outre sensiblement élargi, et inclut désormais les travailleurs sociaux, les caisses d’allocations familiales et les bailleurs sociaux, qui interviennent pour des personnes en situation d’exclusion, de surendettement, ou sous la menace d’une expulsion.

Dans leur immense majorité, les signalements sont adressés directement au juge des tutelles sans passer par le parquet qui, de fait, ne filtre pas les demandes. En outre, lorsqu’il examine la demande, le parquet se contente le plus souvent d’apposer son visa sur les dossiers qui lui sont communiqués avant l’audience. Par ailleurs, le certificat médical ne permet pas toujours d’apprécier la nécessité de la mesure de protection : il n’est pas rare que le juge accepte de se saisir au vu d’un certificat reproduisant une formule stéréotypée, concluant à la nécessité d’une mesure de protection en raison d’une altération, pas toujours spécifiée, des facultés mentales.

L’instruction de la demande par le juge reste dans la plupart des cas sommaire. L’audition de la famille est minoritaire, celle de la personne à protéger est loin d’être systématique et l’enquête sociale reste l’exception.

Ainsi, la nécessité et surtout la proportionnalité de la mesure ne sont pas réellement et systématiquement vérifiées, et les pratiques des juges sont très éloignées des principes posés par le législateur. Le rapport d’inspection dénonce en particulier une inversion des critères de la gérance de tutelle et de la tutelle d’État. Alors que la loi réserve la gérance aux personnes disposant d’un patrimoine peu important, ce mode de protection est désormais utilisé pour les incapables fortunés, la tutelle d’État étant de plus en plus prononcée pour des cas sociaux ne disposant d’aucun patrimoine.

Cette inversion a été confirmée par la Cour des comptes en 2003 dans son rapport public « La vie avec un handicap » : « les juges tendent à désigner une association importante si le majeur a peu de ressources, et une association moins importante ou un gérant privé si le majeur a un patrimoine significatif. Cette pratique aide à faire accepter la charge des mesures par des organismes ou des personnes privées qui seraient réticents compte tenu de la faible rémunération attachée aux mesures d’État. Il se produit ainsi une inversion des mesures au regard des dispositions du Code civil, qui privilégie les mesures d’État pour les patrimoines importants ».

B. LA MISE EN œUVRE DES MESURES DE PROTECTION

Corrélativement aux dysfonctionnements mis en lumière à propos de l’ouverture des mesures juridiques de protection des majeurs, la mise en œuvre de ces dernières connaît de sérieux problèmes. Non seulement le contrôle est quasi inexistant mais, de surcroît, le financement s’avère défaillant.

1. Une absence de contrôle qui se traduit par des situations contestables

La contrepartie légitime des mesures de protection des majeurs, qui transfèrent d’importants pouvoirs juridiques à un tiers, réside dans le contrôle de ce dernier, afin de vérifier que le mandat dont l’autorité judiciaire l’a investi n’est pas détourné de son objet.

Le juge, qui décide de la mise en œuvre de la mesure de protection, se trouve légitimement chargé d’en assurer le contrôle. Hélas, comme l’a souligné le rapport des inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales : « Cette symétrie, intellectuellement séduisante, ne résiste pas à l’épreuve de faits » ⁽²⁾. Quant aux administrations déconcentrées des affaires sanitaires et sociales, intervenant elles aussi dans le contrôle des seules curatelles et tutelles d’État, leur implication ne paraît pas significative.

a) Un contrôle défaillant

En application de l’actuel article 470 du code civil, le juge des tutelles et le greffier en chef du tribunal d’instance se trouvent chargés du contrôle et du visa des comptes de gestion des tutelles, mission susceptible d’engager la responsabilité de l’État pour faute simple. Les inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales ont souligné, ainsi que la mission Favard, que la faiblesse des moyens humains (relativement générale au sein de l’autorité judiciaire française) obère sérieusement la réalisation de cette obligation.

En 1998, les inspections générales ont ainsi mis en évidence que chaque agent compétent de l’autorité judiciaire était supposé vérifier entre 2 500 et 3 000 comptes chaque année, en passant pour ce faire une demie heure sur chacun d’entre eux. Il était estimé que cette charge, une fois rapportée à l’activité du greffier en chef au service des tutelles, représentait entre 12 et 15 % du temps de travail total de ce dernier. Par voie de conséquence, il ne pouvait être question que de contrôles « lacunaires ».

Certes, depuis 2002, l’effort budgétaire en faveur de la justice a permis de procéder à des recrutements de magistrats et de greffiers. Le ministère de la justice estime qu’interviennent aujourd’hui dans le domaine des tutelles et curatelles l’équivalent, en temps plein, de 80 juges des tutelles, 90 greffiers en chef et 472 greffiers. Pour autant, sans qu’il lui soit possible de quantifier le phénomène avec autant de précision que les inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales, le rapporteur est en mesure de déduire de ses auditions que la situation ne s’est pas considérablement améliorée. Les besoins sont d’ailleurs estimés par la Chancellerie, en équivalents temps plein d’ici 2010, à 43 nouveaux magistrats, 95 greffiers et 51 agents de catégorie C.

D’aucuns ont avancé des solutions alternatives au recrutement supplémentaire de personnels judiciaires, parmi lesquelles, la possibilité pour les juges d’instance ou les greffiers d’être secondés dans leur mission par des agents de la direction générale du Trésor et de la politique économique ainsi que par des juges de proximité (qui présentent, quant à eux, le mérite d’être rattachés au tribunal d’instance) ⁽³⁾.

Dans un rapport publié en 2002, au terme d’une mission spéciale sur le contrôle du fonctionnement des tutelles, le trésorier principal Pierre Lafargue soulignait notamment que : « La mise à disposition du fonctionnaire du Trésor public auprès du juge est l’une des réponses possibles. Dans ce dispositif, les deux administrations y trouvent leur compte : les Finances, en apportant leur technicité et leurs connaissances, et en agrandissant leur domaine d’attribution, la justice en répondant efficacement à ce dont elle a la charge et en garantissant la qualité et la transparence de ces gestions. L’aspect financier n’est pas non plus à négliger. Une certification des comptes par du personnel extérieur, quel qu’il soit, serait difficilement supportable par les majeurs protégés. Un transfert de cette charge vers l’État n’est pas non plus envisageable. L’intervention du comptable public répond donc parfaitement à cette double exigence. » ⁽⁴⁾.

Plus récemment, une expérimentation en ce sens a été menée dans le ressort des Cour d’appel d’Angers et de Bourges, où 2 agents du Trésor ont été détachés à temps plein afin de remplir des tâches de contrôle des comptes de tutelle auprès des tribunaux d’instance les plus débordés. Les résultats n’ont pas tardé à se faire sentir, puisque le ressort de ces deux Cours d’appel est l’un des rares où les vérifications sont approfondies et n’accusent aucun retard. Il s’agit là d’une expérience qui mériterait d’autant plus d’être généralisée que les personnels de la direction générale du Trésor et de la politique économique semblent prêts à participer à ces missions.

À ce manque d’effectifs, s’ajoutent des carences en termes de formation, constat dressé également par la mission Favard, et d’organisation, qui ont parfois des conséquences notables sur des éléments aussi essentiels que la tenue de l’inventaire du patrimoine de la personne concernée lors de l’ouverture de la mesure ou bien le suivi des opérations financières effectuées par le tuteur. Dans une étude sur le sujet destinée à la commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale, en application de l’article 58-2 de la loi organique du 1^er août 2001, relative aux lois de finances ⁽⁵⁾, la Cour des comptes a en outre mis en relief les insuffisances des outils informatiques dont disposent les greffes pour assumer leur mission : en l’espèce, le logiciel qu’ils utilisent s’apparente davantage à un outil de contrôle formel et minimal du dépôt des comptes qu’à un instrument de vérification, à proprement parler. Au total, la tâche incombant aux tribunaux excède de beaucoup leurs possibilités réelles.

Pour ce qui concerne l’intervention des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) dans le processus de contrôle des tutelles ou curatelles d’État ainsi que des TPSA, la plupart des études réalisées sur le sujet se sont montrées circonspectes. Il convient de rappeler que ce contrôle concerne quelque 360 services des tutelles, gérés essentiellement par des associations, qui prennent en charge près de 230 000 majeurs sous protection juridique.

Comme l’a souligné l’avis de la section des affaires sociales du Conseil économique et social, datant du 13 septembre 2006, « L’étendue du contrôle administratif varie en fonction de la nature des mesures de protection » ⁽⁶⁾. C’est ainsi que les DDASS se trouvent investies d’importantes prérogatives de vérification (vérification sur pièce et inspections sur place, notamment), en matière de TPSA, avec à la clé la possibilité de retrait de l’agrément du service tutélaire défaillant. En revanche, leurs pouvoirs s’agissant de la mise en œuvre des tutelles et des curatelles d’État sont plus limités, les contrôles portant plus particulièrement dans ce cas sur les comptes et les résultats d’exécution des organismes tutélaires subventionnés par leurs soins.

Là aussi, le défaut d’effectifs spécialisés et le manque de coordination avec l’autorité judiciaire ont été mis en évidence. Lors de l’enquête des inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales, en 1998, il était ressorti que 31,6 agents étaient mobilisés à temps plein sur ce type de dossiers, dont 9,1 cadres de catégorie A, 11,5 cadres de catégorie B et 11,1 cadres de catégorie C. Les estimations effectuées à la demande du rapporteur, par la DGAS, montrent qu’en 2005 les choses n’avaient pas beaucoup évolué, comme en atteste le tableau ci-après.

EFFECTIFS DES DDASS MOBILISÉS À TEMPS PLEIN
POUR LE CONTRÔLE DES TUTELLES, EN 2005


	Total cadres A	Total cadres B	Total cadres C	Total effectifs
Effectifs en équivalents temps plein (ETP)	9,5	12	11,6	33,1
Coût employeur moyen	60 321 €	39 857 €	32 974 €	—
Coût salarial total du dispositif pour les DDASS	573 046 €	478 282 €	382 502 €	1 433 830 €
Source : DGAS.

Conséquence de cette situation, les DDASS se contentent le plus souvent de jouer un rôle passif. C’est ainsi que la Cour des comptes a relevé que « les associations font rarement l’objet d’un examen sur place. À Paris, la totalité des associations et la tutrice privée du ressort n’ont été visitées pour la première fois qu’au cours de l’année 2001 » ⁽⁷⁾. De fait, les associations transmettent les documents comptables auxquels elles sont tenues, ceux-ci s’avèrent le plus souvent d’une exhaustivité variable sans que cela n’alarme les DDASS.

En définitive, 8 ans après, cette conclusion du rapport des inspections générales demeure d’actualité : « Aujourd’hui, les tutelles sont un secteur en expansion très médiocrement contrôlé : plus que jamais, la seule sécurité est bien la confiance que le juge accorde au tuteur » ⁽⁸⁾.

b) Des pratiques hétérogènes

Les prestations fournies par les différents services ou les personnes physiques qui mettent en œuvre les mesures de protection juridique des majeurs varient sensiblement d’un intervenant à l’autre. Tel est du moins ce qui ressort des conclusions des inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales, en 1998, et du groupe de travail de la direction générale de l’action sociale sur l’évaluation médico-sociale en vue d’une réforme du dispositif, en 2003.

La raison de cet éventail de pratiques tient à la multiplicité des acteurs concernés. Les actions entreprises auprès des personnes protégées ne peuvent en effet prendre une forme identique selon que les met en œuvre une association spécialisée dans le handicap et la maladie mentale, d’un côté, ou une personne physique exerçant une activité tutélaire à titre individuel, de l’autre. De la même façon, le suivi diffère en fonction du lieu où il s’exerce (à domicile ou en établissement).

S’y ajoutent de fortes différences en termes de mesures gérées par chaque délégué aux tutelles. Les inspections générales, confortées par la suite par les travaux du groupe de travail de la direction générale de l’action sociale et, plus récemment, par l’étude de la Cour des comptes précitée ⁽⁹⁾, ont mis en relief que les délégués aux tutelles assument en moyenne 65 mesures. Ce chiffre masque néanmoins de réelles disparités. En premier lieu, les délégués aux prestations sociales accomplissent pour leur part, en moyenne, une quarantaine de mesures, ce qui tend à révéler une implication relativement plus forte auprès de chaque personne suivie (justifiée aussi, il est vrai, par la nature sociale de la TPSA). En second lieu, les chiffres évoluent selon les départements.

Dans ces conditions, il semble difficile de dresser un état des lieux général qui soit représentatif. Corrélativement, il apparaît relativement clair que l’autorité judiciaire a peu de prise sur le contenu de la protection juridique effectivement apportée aux majeurs incapables.

c) L’existence d’abus

Résultat de la situation décrite auparavant, certaines pratiques répréhensibles se sont développées dans le secteur des tutelles. Comme l’a relevé le rapport des inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales : « les dysfonctionnements ne sont pas rares et impliquent les gérants privés comme des intervenants associatifs. Cette situation n’a rien de surprenant : elle est avant tout le fruit des carences des mécanismes de contrôle. » ⁽¹⁰⁾.

Ces procédés condamnables prennent essentiellement la forme, d’une part, de manquements de certains gérants de tutelle à leurs obligations et, d’autre part, d’une utilisation à des fins frauduleuses des comptes dits « pivot », par les associations tutélaires.

Dans le premier cas, les opérations « sont le plus souvent détectées après dénonciation d’un proche, plus rarement à la suite d’un contrôle » ⁽¹¹⁾. Leur constat débouche fort heureusement sur la radiation de la liste tenue par le procureur de la République, en vertu de l’article 8 du décret n° 74-930 du 6 novembre 1974 ⁽¹²⁾. Les hôpitaux n’ont pas échappé à ces travers, comme en témoigne la mise à jour de spoliations graves (détournements, abus de confiance, faux et usage de faux ou spoliations post mortem) dans 7 établissements franciliens de l’assistance publique-hôpitaux de Paris (AP-HP), dans les années 1980. Depuis plusieurs années, fort heureusement, des associations comme l’association française contre les abus tutélaires tentent de remédier à ces situations, en se portant parties civiles pour chaque abus avéré.

Le second cas repose sur un instrument financier admis, dans la mesure où les associations tutélaires peuvent ouvrir un compte pivot crédité des revenus courants de plusieurs ou de la totalité des majeurs dont elles assurent la protection juridique, au lieu de disposer d’autant de comptes que de dossiers suivis. Cette fongibilité des revenus des personnes protégées, outre qu’elle exige une comptabilité interne rigoureuse pour déterminer avec exactitude les sommes revenant à chacun, donne parfois lieu à des montages financiers profitables aux associations (jumelage du compte pivot à un compte d’épargne où sont versés les excédents du premier dont les intérêts reviennent à l’association et non aux personnes protégées, notamment). Il s’agit alors de rémunérations indues.

Ces deux types d’abus ne devraient pas exister. Ils sont malheureusement la conséquence du caractère partiel des contrôles et de l’absence d’un véritable statut homogène pour la profession en charge de la gestion des mesures de protection juridique des majeurs.

L’avis de la section des affaires sociales du Conseil économique et social a également mis en relief l’existence de situations caractéristiques d’un non respect de la dignité et de la vie privée des majeurs sous protection juridique ⁽¹³⁾. C’est ainsi que Mme Rose Boutaric s’est faite l’écho de trop nombreuses usurpations de droits, par certains tuteurs ou curateurs, en matière de dépouillement et de contrôle du courrier, en totale infraction avec la loi. D’autres excès ont également été pointés du doigt s’agissant de la liberté de choix des intéressés quant à la détermination de leur domicile et au maintien ou à la clôture de leurs comptes bancaires dans certains établissements de crédit.

Le rapporteur considère tous ces abus choquants. Il est heureux que le projet de loi offre de réelles perspectives pour y mettre enfin un terme.

2. Un dispositif de plus en plus coûteux et financé de manière inadaptée

Les émoluments des personnes ou des services exerçant des activités tutélaires sont proportionnels au nombre de mesures suivies. Ce principe porte en lui-même un caractère inflationniste, en intéressant davantage les professionnels au volume de dossiers traités qu’au bien-fondé des régimes d’incapacité juridique décidés par l’autorité judiciaire au regard des situations personnelles en cause.

Si les mesures de protection confiées à des membres de la famille n’entraînent aucun coût pour la collectivité nationale, il n’en va pas de même des charges exercées par des services ou des personnes physiques à titre professionnel, surtout quand le majeur protégé ne dispose pas de revenus suffisants. Les coûts à la charge de l’État et des organismes de sécurité sociale ont d’ailleurs à ce point augmenté qu’il est permis de s’interroger sur la pertinence des règles en vigueur.

a) Des modalités de financement disparates et parfois inégalitaires

Le tarif des mesures varie selon leur nature et, dans certains cas, selon la localisation géographique. Il en résulte un système de financement complexe et parfois inéquitable, tant pour les services ou les personnes chargés des activités tutélaires que pour les personnes protégées elles-mêmes.

• Le financement de la tutelle aux prestations sociales adultes

La TPSA ne fait l’objet d’aucun prélèvement sur les ressources de la personne concernée ni sur celles de sa famille. Les frais, dont les plafonds de remboursement sont fixés par le préfet du département après examen des budgets par la commission départementale des tutelles aux prestations sociales, sont à la charge des organismes débiteurs des prestations placées sous tutelle. Il s’agit principalement de la caisse d’allocations familiales mais aussi de la Mutualité sociale agricole, des conseils généraux et de l’État (au titre du revenu minimum d’insertion notamment).

Compte tenu de ces principes, les rémunérations des tuteurs aux prestations sociales varient d’un département à l’autre, ce qui peut engendrer certaines distorsions.

• Le financement de la gérance de tutelle privée

La rémunération des gérants de tutelle est organisée par le décret du 15 février 1969 ⁽¹⁴⁾. Cette gérance de tutelle est intégralement financée par un prélèvement sur les ressources de la personne protégée.

Pour les actes de gestion des revenus, les taux de prélèvement, prévus par l’arrêté du 14 février 1983, sont de 3 % pour la tranche des revenus annuels inférieurs à 2 287 euros, puis 2 % de 2 287 euros à 6 860 euros et 1 % au-dessus de 6 860 euros. Pour les autres actes confiés au tuteur, en application de l’article 3 de l’arrêté du 4 mars 1970, le juge des tutelles peut allouer à titre exceptionnel une rémunération supplémentaire fixée au cas par cas dans la limite de plafonds, tel 1 % du produit des ventes par exemple.

Le rapport du groupe de travail de la direction générale de l’action sociale sur le financement de la réforme du dispositif de protection juridique des majeurs, remis en 2003 au ministre chargé de la famille, a évalué à 25 % la première catégorie de ces prélèvements, les 75 % restants étant le fait de montants décidés par le juge des tutelles. Et le groupe de travail de conclure : « Les prélèvements sont donc variables selon les lieux et les juges » ⁽¹⁵⁾.

• Le financement de la gérance de tutelle hospitalière

Ce type de mesures de protection des majeurs, de plus en plus nombreuses au regard de la médicalisation croissante de notre société, est couvert soit selon les principes de la gérance de tutelle privée, c’est-à-dire par prélèvement sur les ressources du patient (26 %), soit selon les modalités de financement de tutelle ou curatelle d’État, par un financement public (74 %). Dans les faits, les budgets hospitaliers se trouvent mis à contribution, dans une proportion que le groupe de travail de la direction générale de l’action sociale a estimée à 67 % du coût total.

• Le financement de la tutelle ou curatelle d’État

Aux termes du décret du 6 novembre 1974précité, tutelle et curatelle d’État sont financées par un prélèvement sur les ressources de la personne protégée. Toutefois, pour la protection des personnes dont les ressources sont inférieures au montant annuel du minimum vieillesse, le financement est entièrement à la charge de l’État. Le groupe de travail de la direction générale de l’action sociale a estimé à 19,3 %, la proportion du financement de ces mesures imputées aux majeurs protégés, 80 % revenant dans les faits à la charge de l’État.

Les prélèvements sont effectués sur les ressources de toute nature (y compris les intérêts des capitaux placés et les prestations sociales), à l’exception des prestations familiales, de l’allocation de logement social, de l’aide personnalisée au logement, de l’allocation compensatrice de tierce personne, de l’allocation représentative de services ménagers, des allocations secours temporaires et produits exceptionnels, de la prime pour l’emploi et de l’allocation personnalisée d’autonomie. On soulignera également que les rentes viagères et l’allocation aux adultes handicapés sont intégrées dans les revenus à prendre en compte pour le calcul des prélèvements.

Le pourcentage prélevé est fonction du niveau des ressources. Fixés par un arrêté interministériel, dont celui en vigueur remonte au 27 juillet 1999, les taux de participation des majeurs sont progressifs et applicables sur trois tranches de revenus en deçà d’un niveau fixé au montant brut du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) majoré de 75 %, comme indiqué dans le tableau ci-après. Si les ressources sont supérieures au montant brut du SMIC majoré de 75 %, l’État n’assure aucun financement. Toutefois le juge des tutelles peut autoriser des prélèvements supplémentaires, par exemple lorsque l’importance des biens à gérer le justifie.

BARÈME DES PRÉLÈVEMENTS EFFECTUÉS SUR LES REVENUS
DES MAJEURS PROTÉGÉS EN FONCTION DE LEURS RESSOURCES

Tranche de revenus annuels	Taux de prélèvement
Égale ou inférieure au minimum vieillesse	3 %
Entre le minimum vieillesse et le SMIC brut	7 %
Supérieure au SMIC brut jusqu’au montant du SMIC brut majoré de 75 %	14 %

Lorsqu’elle se justifie, la contribution directe de l’État découle de l’application d’un forfait tarifaire ayant valeur de plafond (le prix « mois-mesure »), établi uniformément et annuellement au niveau national, en application du décret du 29 décembre 1999 ⁽¹⁶⁾. Ainsi, la différence entre le prélèvement sur les ressources des majeurs et ce plafond est versé mensuellement aux gestionnaires tutélaires en contrepartie de chaque mesure de tutelle ou de curatelle qu’ils assument. Pour 2006, l’arrêté interministériel du 27 décembre 2005 a fixé ce forfait à 126,86 euros.

b) La dérive du coût des mesures de protection pour la collectivité nationale

Le coût total du système de protection des majeurs est estimé à 517 millions d’euros, 18 % de ce montant étant assumé par des prélèvements sur les ressources des personnes concernées. Le coût net pour la collectivité nationale peut être évalué à 422 millions d’euros.

De 1992 à 2005, le nombre de mesures de protection des majeurs confiées à l’État est passé de 40 000 à plus de 193 706, soit une croissance de 384,3 % sur la totalité de la période et une augmentation annuelle moyenne de 29,5 %. Depuis 2001, le nombre de mesures s’est ainsi accru de plus de 11 500 par an. L’État a dû mettre en œuvre les moyens financiers permettant de faire face à cette augmentation forte et régulière. Résultat, entre 1992 et 2005, les crédits ont augmenté de 432 %, passant de 32,4 à 170,2 millions d’euros, soit une croissance moyenne annuelle de 32,7 %. Sur la même période, les mesures de protection des majeurs relevant d’un financement par les organismes de protection sociale ont, en revanche, connu une relative stabilité, une légère décrue étant même observée depuis 2005 en raison d’une anticipation de la réforme des TPSA par le juge des tutelles.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DES MESURES BÉNÉFICIANT D’UN FINANCEMENT PUBLIC,
DES CRÉDITS BUDGÉTÉS ET DES DÉPENSES EFFECTUÉES


	2002	2003	2004	2005	2006
Curatelles et tutelles d’État
Statistiques des mesures au 31 décembre de l’année civile	153 207	164 645	178 747	193 706	Nd
Augmentation nette du nombre de mesures	13 439	11 438	14 102	14 959	Nd
Évolution en % du nombre de mesures	9,6	7,5	8,6	8,4	Nd
Crédits inscrits en loi de finance initiale (M€)	121,9	128,1	149	170,2	197,9
Crédits ouverts (M€)	135,7	128,5	181,8	173,7	-
Dépenses (M€)	135,44	128,5	178,6	161,97	-
Tutelles aux prestations sociales adultes
Statistiques des mesures au 31 décembre de l’année civile	60 996	61 667	62 345	59 777	Nd
Crédits consommés par les organismes de sécurité sociale (M€)	132,1	135,5	139	139,8	137,1⁽¹⁾

(1) Estimations.

Source : DGAS.

Les dérives budgétaires subies par l’État sont d’autant plus inquiétantes que les crédits inscrits en lois de finances initiales se trouvent toujours sous-évalués par rapport aux besoins effectifs. Le tableau ci-après retrace cette tendance depuis 2002. Il convient néanmoins de préciser qu’à chaque fois, les lois de finances rectificatives ont procédé aux abondements budgétaires complémentaires nécessaires, qui portaient –il faut bien le reconnaître– sur des enveloppes financières conséquentes.

ÉVOLUTION DES SOUS-DOTATIONS BUDGÉTAIRES
DES MESURES DE CURATELLE ET DE TUTELLE D’ÉTAT

(en millions d’euros)

Exercice

2002

2003

2004

2005

2006

Sous dotation budgétaire de l’année antérieure

17,6

16,2

34,2

25,8

48,7

Besoin de financement effectif (apurement de la sous-dotation de l’année antérieure + besoins de l’année)

151,64

162,8

204,4

210,6

254,8

Source : DGAS.

c) Les problèmes soulevés par les professionnels de l’activité tutélaire

Le coût croissant pour l’État et les organismes de sécurité sociale n’est pas le seul critère qui permet de remettre en cause les fondements actuels du financement de la protection juridique des majeurs. Les intervenants les plus directement concernés se montrent également insatisfaits.

Parmi les critiques qu’ils avancent, on mentionnera plus particulièrement que :

– les montants attribués aux professionnels leur permettent à peine de couvrir les charges engendrées par leur activité et les conduisent à accumuler les dossiers au détriment du suivi individualisé de chaque personne protégée (seulement 2 heures par mois étant en moyenne consacrées à chacune d’entre elles ⁽¹⁷⁾) ;

– la complexité du dispositif rend d’autant plus difficile l’exercice de leurs missions ;

– la répartition des dotations entre associations tutélaires (qui représentent 80 % du secteur) n’est pas suffisamment souple pour correspondre au mieux à leurs besoins, à la spécificité des personnes suivies et aux coûts réels des mesures mises en œuvre.

Dans un tel contexte, le juge est parfois bien obligé de s’adapter. C’est ainsi que la Cour de cassation a considéré qu’un service tutélaire pouvait refuser de prendre en charge une mesure que le juge lui confiait, dès lors que la convention de financement conclue avec la DDASS prévoyait qu’il avait accepté d’être délégué à la tutelle ou à la curatelle d’État « dans la seule limite des moyens financiers qui lui étaient accordés » ⁽¹⁸⁾. On ne saurait, néanmoins, se satisfaire de ce genre d’accommodements, qui ne règlent rien sur le fond.

C. UN DISPOSITIF EN DÉCALAGE AVEC CEUX DES PRINCIPAUX PAYS EUROPÉENS

La réforme que notre pays s’apprête à adopter s’inscrit dans une tendance plus générale au niveau européen. À cet égard, il n’apparaît pas inutile de préciser les orientations retenues par les nouvelles législations de nos principaux voisins. Le rapporteur se contentera d’en esquisser les grandes lignes, puisqu’une étude de droit comparée entrant davantage dans le détail a été publiée en 2005 ⁽¹⁹⁾.

1. Un mouvement de réforme plutôt généralisé ces dernières années

Depuis le début des années 1990, de nombreux pays européens ont pris la mesure du défi démographique, social et juridique posé par le droit des majeurs protégés.

Sur le continent européen, c’est l’Allemagne qui la première a modifié en profondeur sa législation sur la protection des majeurs incapables. La loi du 12 septembre 1990, sur la réforme de la tutelle et la curatelle des majeurs, est entrée en vigueur le 1^er janvier 1992. Les diverses mesures de protection existantes ont été unifiées au sein d’un système nouveau, reposant sur un mécanisme d’assistance.

Le Danemark a suivi de peu, par l’adoption de la loi du 14 juin 1995 sur la tutelle. Entré en application depuis le 1^er janvier 1997, ce texte a supprimé la corrélation entre mise sous protection juridique et privation d’une capacité juridique, qui existait depuis 1922. Il faut reconnaître que, du fait de cette corrélation, la protection juridique se trouvait peu employée.

L’Espagne, l’Italie, l’Angleterre et le pays de Galles ont réformé leurs systèmes respectifs beaucoup plus récemment, au cours de la première moitié de la décennie actuelle.

La loi espagnole du 18 novembre 2003, portant protection du patrimoine des personnes incapables, a renforcé les droits des personnes protégées en leur permettant de choisir leur tuteur ou leur curateur et d’anticiper sur leur propre placement en tutelle ou curatelle.

La loi italienne du 9 janvier 2004, portant modification du code civil, a privilégié l’association des personnes protégées à la désignation de leur tuteur ou curateur. Elle a également innové par la création d’une mesure de protection plus légère, dénommée « administration de soutien ».

Enfin, au Royaume-Uni, la loi du 7 avril 2005 s’est bornée à réaliser un toilettage du droit existant, en le rendant plus cohérent et en insistant davantage sur les droits de la personne protégée. Elle n’entrera toutefois en vigueur qu’en avril 2007.

2. Les principes retenus par les autres pays européens

Les principes directeurs des réformes engagées jusqu’alors en Europe répondent à deux ambitions essentielles :

– en premier lieu, permettre au juge de répondre au mieux aux besoins de chaque cas particulier qui lui est soumis, grâce à un dispositif suffisamment souple et personnalisé ;

– en second lieu, tenir compte, autant que possible, de la volonté des personnes placées ou appelées à être placées sous un régime de protection juridique.

a) L’adaptation des mesures de protection des majeurs aux besoins individuels des intéressés

Mis à part la loi espagnole, qui a maintenu deux mesures (la tutelle et la curatelle) correspondant aux mesures actuellement en vigueur en France, les législations des pays européens précédemment mentionnés ont toutes privilégié la personnalisation des mesures de protection juridique.

L’Allemagne, le Danemark, l’Angleterre et le pays de Galles ont mis en place un système à mesure unique dont le niveau de protection dépend de l’état de la personne concernée. Cette dernière peut ainsi se trouver seulement assistée pour l’accomplissement de certains actes et complètement représentée pour d’autres.

L’Italie a conservé la dichotomie entre tutelle et curatelle, en complétant le système par une nouvelle mesure atténuée. Le juge s’est ainsi vu offrir une palette plus large d’instruments. Toutefois, le législateur a encadré ses marges de manœuvre au sujet de la définition des pouvoirs de l’administrateur des mesures de protection, en lui imposant de préserver au maximum l’autonomie de la personne à protéger.

Ces orientations reflètent une volonté d’échapper au caractère automatique des mesures traditionnelles et à ses conséquences, à savoir le choix par le juge – le plus souvent faute de mieux – d’une mesure inadaptée dans le seul souci d’éviter les effets trop contraignants d’un autre régime de protection juridique. Pour cette même raison, les mesures de protection restent à chaque fois limitées dans le temps. En Allemagne, la décision d’assistance est ainsi réexaminée au plus tard au bout de 5 ans. En Angleterre, la loi prescrit une durée aussi courte que possible. Au Danemark et en Italie, la loi recommande d’adapter la durée aux besoins.

b) La possibilité offerte à tout majeur d’anticiper la mise en œuvre d’une protection juridique

À l’exception de la loi danoise, toutes les législations susmentionnées disposent que les personnes susceptibles de bénéficier d’un régime de protection juridique peuvent anticiper cette éventualité et manifester préalablement leurs préférences.

C’est ainsi que la loi allemande permet à tout majeur non encore placé sous protection de choisir un assistant. Cette décision ne lie aucunement l’intéressé, néanmoins, puisqu’il peut récuser son choix à l’occasion de l’ouverture de la procédure de protection.

De même, en Espagne, le code civil prévoit désormais que toute personne jouissant d’une capacité juridique peut, en prévision de son placement ultérieur sous protection juridique, décider toute mesure relative à sa personne ou à ses biens. Dans ce cadre, elle peut même désigner son tuteur par anticipation.

Il en va de même, sur ce dernier point, en Italie, puisque la loi reconnaît à toute personne majeure la possibilité de désigner par avance un administrateur chargé de gérer ses biens et de la seconder ou la suppléer dans ses actes juridiques.

Enfin, en Angleterre et au pays de Galles, depuis 1985, grâce à la loi sur les mandats permanents, toute personne peut désigner un mandataire qui se substitue à elle le jour où elle devient incapable. Au demeurant, la protection des majeurs relève de dispositifs différents, selon que les intéressés ont organisé ou non par avance leur protection juridique future.

II. – LA RÉFORME PROPOSÉE

Le projet de loi établit une nouvelle ligne partage entre la protection juridique et l’action sociale. Le placement d’une personne majeure sous tutelle ou sous curatelle ne doit en effet pas venir palier les insuffisances des dispositifs d’accompagnement social. Parce qu’elle porte atteinte aux droits de la personne, une mesure de protection doit être justifiée par des raisons juridiques. Le dispositif de protection judiciaire est donc recentré sur les personnes atteintes d’une réelle altération de leurs facultés personnelles. Parallèlement, la dimension sociale de la politique de protection des majeurs est consacrée par la création d’une mesure d’accompagnement social spécifique, destinée à toute personne majeure dont la santé ou la sécurité risque d’être compromise du fait de ses difficultés à assurer seule la gestion de ses ressources.

En outre, le projet de loi modifie les règles de fonctionnement des services tutélaires, en réorganisant l’activité des mandataires judiciaires et en proposant une refonte globale du financement du dispositif.

A. FONDER LA PROTECTION JUDICIAIRE DES MAJEURS SUR LES PRINCIPES DE NÉCESSITÉ, DE SUBSIDIARITÉ ET DE PROPORTIONNALITÉ

Le premier objectif du projet de loi est de rétablir le respect des principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité des mesures judiciaires de protection. Il met ainsi le droit français en conformité avec la recommandation du Conseil de l’Europe sur les principes concernant la protection juridique des majeurs incapables ⁽²⁰⁾.

1. Le principe de nécessité : la mesure judiciaire doit être justifiée par une altération des facultés personnelles

La recommandation du Conseil de l’Europe définit le principe de nécessité en ces termes : « aucune mesure de protection ne devrait être instaurée à l’égard d’un majeur incapable à moins que celle-ci ne soit nécessaire, compte tenu des circonstances particulières et des besoins de l’intéressé ». Deux types de mesures visent à rendre effectif ce principe.

a) La suppression de la saisine d’office du juge et des mesures pour prodigalité, intempérance ou oisiveté

Le juge des tutelles ne pourra plus se saisir d’office. Seuls les membres de la famille, une personne résidant avec le majeur ou le procureur de la République pourront demander l’ouverture de la mesure (article 430 du code civil).

Par ailleurs, les cas d’ouverture d’un régime de protection juridique sont limités. La curatelle pour prodigalité, intempérance ou oisiveté est supprimée. Désormais, seule l’altération des facultés d’une personne la mettant dans l’impossibilité de pourvoir seule à ses intérêts pourra justifier qu’elle soit privée de tout ou partie de sa capacité juridique (article 425).

b) L’obligation du rapport médical préalable et du réexamen régulier de la mesure

À peine d'irrecevabilité, le juge ne pourra être saisi que par requête accompagnée d'un certificat médical circonstancié constatant l’altération des facultés personnelles du majeur et décrivant les conséquences de celle-ci sur la vie civile de l’intéressé. Ce certificat émanera d’un médecin inscrit sur une liste particulière établie par le procureur de la République (article 431). Cette obligation a pour objectif de s’assurer du sérieux des requêtes déposées et d’éviter d’ouvrir à la légère une procédure en incapacité.

Les mesures de protection juridique devront être révisées régulièrement afin que le juge puisse s’assurer qu’elles sont bien encore nécessaires et ne privent pas inutilement de leur liberté d’agir les personnes concernées.

Ainsi les mesures de sauvegarde de justice deviendront caduques après une année, qu'elles soient judiciaires ou médicales. Elles pourront néanmoins être renouvelées une fois pour une nouvelle durée d’un an (article 439).

Les mesures de curatelle et de tutelle devront être prononcées pour un temps déterminé qui ne pourra excéder cinq ans (article 441). À l’expiration du délai fixé par le jugement d’ouverture, la mesure prendra fin à moins qu’elle ne soit renouvelée par le juge pour une nouvelle durée qu’il devra fixer. Néanmoins, lorsque l’altération des facultés personnelles de l’intéressé ne paraîtra pas manifestement susceptible de connaître une amélioration future au regard des données acquises de la science, le juge pourra, par décision spécialement motivée et sur l’avis conforme du médecin spécialiste, ouvrir une mesure pour une durée indéterminée (même article).

La personne vulnérable devra être obligatoirement entendue par le juge, à moins que le certificat médical n’indique que son audition est de nature à porter atteinte à sa santé ou que son état ne lui permet pas d’en comprendre la portée ou encore qu’elle n’est pas apte à exprimer sa volonté (article 432).

2. Le principe de subsidiarité : la mesure judiciaire ne doit être prononcée que lorsque les solutions non contraignantes ne peuvent être mises en œuvre

Conformément à la recommandation du Conseil de l’Europe, « en se prononçant sur la nécessité d’une mesure, il convient d’envisager tout mécanisme moins formel et de tenir compte de toute assistance qui pourrait être apportée par des membres de la famille ou toute autre personne ».

À cette fin, il est explicitement affirmé que les juges ne devront prononcer une mesure de protection juridique que lorsque des dispositifs juridiques moins contraignants ne pourront être mis en œuvre (art 440).

Les juges seront en particulier invités à examiner si les règles du droit commun de la représentation (notamment par le jeu de procurations) ou si les règles des régimes matrimoniaux applicables entre conjoints ne suffisent pas à résoudre les difficultés rencontrées par la personne vulnérable. Depuis le décret n° 2004-1158 du 29 octobre 2004 portant réforme de la procédure en matière familiale (article 13), le juge des tutelles peut en effet être saisi par un époux pour l’autoriser, en application des articles 217 et 219 du code civil, à représenter, de manière durable ou à l’occasion d’un acte particulier, son conjoint hors d’état de manifester sa volonté sans qu’une mesure de protection juridique ne soit pour autant ouverte.

3. Le principe de proportionnalité : la protection doit être adaptée à la situation du majeur

La classification des mesures judiciaires de protection juridique en sauvegarde de justice, curatelle et tutelle est conservée, avec une gradation progressive dans l'atteinte portée aux droits de la personne. Ces trois régimes sont toutefois réformés de telle sorte que la protection soit adaptée au plus près de la situation de chaque majeur et que ce dernier soit placé au centre du dispositif. Sur ce point, le projet de loi applique le principe de proportionnalité recommandé par le Conseil de l’Europe : « Lorsqu’une mesure de protection est nécessaire, elle doit être proportionnelle au degré de capacité de la personne concernée et adaptée aux circonstances particulières et aux besoins de cette dernière. La mesure de protection devrait limiter la capacité juridique, les droits et les libertés de la personne concernée seulement dans la limite nécessaire pour atteindre le but de l’intervention auprès de celle-ci ».

a) L’individualisation des mesures

Le projet de loi prévoit d’unifier les modes de gestion de la mesure de protection en distinguant, d’une part, les fonctions de « curateur » ou de « tuteur », d’autre part, les personnes à qui ces fonctions sont confiées (parent, allié, proche de la personne vulnérable ou personne extérieure). Le choix du régime de protection est ainsi laissé à l’appréciation du juge, au mieux des intérêts du majeur.

Les curateurs et tuteurs, quelle que soit leur forme, auront les mêmes obligations et pouvoirs vis-à-vis de la personne protégée et de l’institution judiciaire. Ainsi, dans une logique d'individualisation des mesures, toutes les incapacités de jouissance de droits sont supprimées et remplacées par des incapacités d’exercice pouvant être levées avec une autorisation du conseil de famille ou du juge des tutelles. Sont en particulier supprimées les interdictions absolues du droit de souscrire une assurance sur la vie, de conclure un pacte civil de solidarité, d’établir un testament.

b) Le remplacement de la tutelle aux prestations familiales par la mesure d’assistance judiciaire

Afin de répondre avec davantage de justesse à la situation des majeurs vulnérables, le projet de loi remplace la tutelle aux prestations sociales par une mesure d'assistance judiciaire (articles 495 à 495-9). Il s'agit d'un dispositif de gestion budgétaire et d’accompagnement social de la personne, prenant sa place au sein du dispositif civil de protection des majeurs. Cette mesure d'assistance est limitée à la gestion des prestations sociales sans aucune des incapacités attachées à la tutelle et à la curatelle. Elle concerne les personnes dont la santé et la sécurité sont en danger du fait de leur inaptitude à gérer seules les prestations sociales qui leur sont versées, après qu’une mesure administrative d’accompagnement social spécifique menée par le département aura échoué. Le juge disposera ainsi d’un nouvel outil pour répondre au cas par cas aux besoins de la personne à protéger.

B. AFFIRMER LES DROITS DE LA PERSONNE PROTÉGÉE

Le projet de loi étend la prise en charge des majeurs vulnérables à la protection de leur personne. Il propose ainsi une nouvelle conception du droit des personnes protégées, en mettant fin à l’approche exclusivement patrimoniale que fait prévaloir la loi du 3 janvier 1968. Depuis 1968, la maladie mentale et sa prise en charge thérapeutique ont en effet évolué, notamment par la création des secteurs de psychiatrie s'ouvrant sur l'extérieur et le développement de traitements permettant aux personnes atteintes de pathologies psychiatriques de vivre dans la cité. À travers la loi du 11 février 2005, le handicap a fait l'objet d'une législation spécifique, reconnaissant et définissant la place des personnes handicapées dans la vie sociale.

1. Le respect de la dignité et des intérêts de la personne protégée

Plusieurs dispositions visent à consacrer la protection de la personne vulnérable. Elles se situent dans la lignée de la recommandation du Conseil de l’Europe qui pose les principes de la « prééminence des intérêts et du bien-être de la personne », ainsi que du « respect de [ses] souhaits et de [ses]sentiments ».

a) L’affirmation du principe de protection de la personne

Le projet de loi donne valeur législative à l’arrêt de principe du 18 avril 1989 de la Cour de cassation selon lequel la protection juridique a pour finalité aussi bien la protection de la personne même du majeur que celle de ses biens (article 425).

La personne, avant même la sauvegarde de ses biens, est ainsi placée au cœur du dispositif de protection des majeurs, alors qu’elle n’est aujourd’hui envisagée qu’en filigrane, pour des actes particuliers comme le mariage ou le divorce.

b) Le recueil du consentement de la personne protégée

Le projet de loi écarte la notion d’assistance ou de représentation de la personne pour les actes strictement personnels, comme la reconnaissance ou la déclaration d’abandon d’un enfant, ou l’exercice de l'autorité parentale (art 458).

Quelle que soit la mesure de protection, le projet de loi pose le principe selon lequel les décisions personnelles concernant la personne protégée sont prises par la personne elle-même dans la mesure où son état le permet (article 459). Seront ainsi soumis au recueil du consentement de la personne la modification de son lieu de résidence, le choix d’un lieu de vacances ou la décision d’une intervention chirurgicale bénigne ou mettant gravement en cause le respect du corps humain.

Si la personne ne peut prendre une décision éclairée, le juge pourra prévoir, dès l'ouverture de la mesure ou ultérieurement, que le curateur ou le tuteur devra l’assister, ou que le tuteur devra la représenter. Si la décision met gravement en cause le respect de la vie privée ou l’intégrité du corps humain, elle ne pourra cependant être prise par le curateur ou le tuteur qu’après autorisation donnée par le conseil de famille ou par le juge des tutelles.

Par ailleurs, le projet comble une lacune fréquemment dénoncée en prévoyant que la personne protégée fixe seule le lieu de son domicile ou de sa résidence, le conseil de famille ou le juge des tutelles pouvant être saisi en cas de litige (article 459-1).

Enfin, sont définies de manière précise les autorisations nécessaires et les conditions d'assistance des personnes protégées lors du mariage ou de la conclusion d'un pacte civil de solidarité (articles 460 à 462).

c) La prise en compte de la personne protégée et de sa famille dans l’organisation de la mesure

Le principe de priorité familiale est renforcé :

- le juge devra choisir la personne vivant avec le majeur (conjoint, partenaire d’un pacte civil de solidarité ou concubin), sauf existence d’une cause empêchant de lui confier la mesure (premier alinéa de l’article 449) ;

- à défaut de l’existence d’une telle personne, le juge devra en priorité choisir un membre de la famille ou un proche du majeur entretenant avec lui des liens étroits et stables (deuxième alinéa du même article) ;

- ce n’est donc qu’en l’absence de personne proche du majeur pouvant l’aider ou lorsqu’un conflit familial empêchera la désignation d’un membre de la famille qu’un intervenant extérieur à la famille, mandataire judiciaire à la protection des majeurs inscrit sur une liste établie par le préfet, pourra être désigné par le juge (art 450).

Pour choisir la personne chargée de la protection, le juge devra prendre en considération les sentiments exprimés par le majeur, la nature de ses relations et de ses liens avec la personne désignée, les recommandations éventuelles de sa famille et ses proches (troisième alinéa de l’article 449).

En outre, il sera désormais possible pour le juge de désigner un subrogé curateur ou un subrogé tuteur, membre de la famille ou proche du majeur (article 454). Cette disposition permettra aux membres de la famille qui ne sont pas nommés curateur ou tuteur de ne pas être écartés de la mesure de protection.

La possibilité d’instaurer un conseil de famille « sans juge » permettra également à la famille d'exercer son rôle dans la protection de ses membres les plus vulnérables (article 457). En effet, en cas d’exercice de la mesure de protection par un mandataire judiciaire extérieur à la famille, le juge pourra autoriser le conseil de famille à élire en son sein un président et un secrétaire afin de délibérer valablement hors de sa présence.

Par ailleurs, le projet de loi protège explicitement le logement et les meubles meublants du majeur : ceux-ci doivent être conservés à sa disposition aussi longtemps que possible, et ne peuvent faire l'objet que de conventions de jouissance précaire devant cesser dès le retour de la personne chez elle (article 426). Tout acte de disposition doit être autorisé par le conseil de famille ou le juge de tutelles, après avis du médecin traitant de la personne protégée. Devront également être gardés à la disposition de la personne ses souvenirs, ses objets à caractère personnel et ceux indispensables aux personnes handicapées ou destinées aux soins des personnes malades. Cette disposition empêchera que disparaissent à l’insu de la famille des biens essentiels à la vie quotidienne de la personne protégée ou rattaché à un patrimoine familial et affectif.

Enfin, les droits du majeur dans le processus judiciaire sont renforcés. Le projet de loi prévoit l’audition obligatoire du majeur (article 432). En outre, le nouveau code de procédure civile précisera les droits du majeur. Notamment, la convocation du majeur mentionnera, à peine de nullité, la possibilité d’être assisté d’un avocat, le dossier judiciaire sera consultable par le majeur et son avocat et les membres de la famille et les proches devront être entendus au cours de la procédure.

d) La sécurisation des fonds de la personne protégée

Le projet de loi crée un droit au maintien des comptes bancaires de la personne protégée (art 427), et met ainsi fin à la pratique des « comptes pivots » qui consiste, pour les gérants de tutelle et les associations tutélaires, à verser sur un compte unique ouvert à leur nom les avoirs de tous les majeurs dont ils assurent la protection et de percevoir les intérêts générés par ce compte. De même, les capitaux revenant à une personne protégée devront être versés directement sur un compte ouvert exclusivement à son nom (article 498) et ne seront plus perçus par le tuteur. Le conseil de famille ou le juge pourra également ordonner que certains fonds soient déposés sur un compte indisponible (article 501).

La vérification des comptes de gestion des tuteurs, des curateurs en cas de curatelle renforcée et des mandataires spéciaux chargés d’une mesure d’assistance judiciaire est améliorée. La personne chargée de la protection aura l’obligation d’établir, chaque année, un compte de sa gestion auquel sont annexées toutes les pièces justificatives utiles (article 510). Ce compte continuera à être soumis à la vérification du greffier en chef qui pourra solliciter de tous les établissements ou services bancaires auprès desquels la personne protégée aura ouvert un compte, un relevé de ceux-ci sans que puisse lui être opposé le secret bancaire (article 511). S’il existe un subrogé tuteur ou un subrogé curateur, le compte lui sera soumis pour vérification et observations à l’attention du greffier en chef (même article).

Toutefois, si le tuteur ou le curateur est un membre de la famille ou un proche du majeur et si celui-ci ne dispose d’aucun patrimoine et n’a que des revenus modestes, le juge pourra dispenser d’établir les comptes ou de les soumettre à la vérification (article 512). Cette disposition entend éviter de mettre à la charge des familles une procédure qui peut être lourde pour elles alors que le contrôle des comptes s’avère inutile, faute d’actif appartenant au majeur nécessitant une véritable gestion, ses ressources couvrant tout juste ses besoins journaliers. Néanmoins, le juge pourra toujours revenir sur sa décision s’il estime qu’il est nécessaire d’établir des comptes.

Enfin, le juge pourra recourir à une expertise comptable aux frais du majeur si l’importance de son patrimoine et la complexité de la gestion menée le justifient (article 513).

2. La création d’un mandat de protection future

À côté des mesures de protection judiciaire existantes (sauvegarde de justice, curatelle, tutelle), le projet de loi s’attache à développer les mesures conventionnelles de protection juridique en créant un mandat de protection future (articles 477 à 494).

Il s’agit d’une innovation importante, destinée à permettre à une personne, soucieuse de son avenir, d’organiser sa propre protection juridique pour le jour où elle ne pourrait plus pourvoir seule à ses intérêts en raison d’une altération de ses facultés personnelles. Le respect d’un mandat de protection future susceptible d’être mis en œuvre s’imposera au juge des tutelles s’il est saisi d’une demande de protection judiciaire (article 428). Il aura en effet l’obligation de demander aux parties à exécuter le mandat à moins que celui-ci ne corresponde plus à l’intérêt de la personne vulnérable.

Le régime du mandat de protection future est défini en adaptant le droit commun du mandat.

Le mandat pourra être général ou spécial auquel cas il ne portera que sur un aspect de la protection, notamment la gestion d’un bien unique. Un ou plusieurs mandataires pourront être désignés et devront accepter le mandat.

Le mandat pourra, au choix de la personne, prendre deux formes : le mandat conclu par acte notarié ou celui conclu sous seing privé, éventuellement avec l'assistance d’un avocat. Le mandat notarié pourra prévoir une protection juridique très étendue et comprendre, sous le contrôle du notaire choisi, des actes de disposition du patrimoine, sauf à titre gratuit. En revanche, un mandat sous seing privé ne pourra couvrir que des actes conservatoires ou de gestion courante.

Quelle qu’en soit la forme, le mandat de protection future devra respecter les règles prescrites pour la protection judiciaire de la personne : la personne protégée prendra elle-même les décisions personnelles la concernant si son état le permet, et ce n’est qu’en cas d’impossibilité pour le mandant de prendre une décision éclairée que le juge pourra prévoir l’assistance voire autoriser la représentation par le mandataire de la personne protégée.

De même, le mandataire devra établir chaque année un compte de sa gestion que le juge pourra toujours lui demander de produire en vue de sa vérification par le greffier en chef. Si l’exécution du mandat notarié sera systématiquement soumise au contrôle annuel du notaire, aucun contrôle systématique ne sera réalisé sur le mandat sous seing privé.

Le mandat de protection future pourra être utilisé par les parents d’un enfant handicapé pour organiser à l’avance la protection juridique de leur enfant devenu majeur, en désignant la ou les personnes chargées de sa protection et en établissant les clauses du mandat. Le mandat prendra effet lorsque les parents seront décédés ou dans l’impossibilité d’assumer la charge de leur enfant dans les mêmes conditions qu’un autre mandat notarié de protection future.

C. CONSACRER LA DIMENSION SOCIALE DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DES MAJEURS

En complément des aménagements apportés au régime civil des majeurs incapables, le projet de loi refonde la prise en charge sociale des personnes vulnérables, qui ne relèvent pas nécessairement de cas justifiant une mise sous tutelle des prestations qui leur sont versées. La frontière entre protection juridique et assistance à caractère social n’était jusqu’à présent pas suffisamment évidente pour empêcher certains abus. Les leçons de l’expérience ont été tirées, avec la substitution à la TPSA d’un dispositif en deux volets : l’un, de nature préventive et socio-éducative, repose sur la mesure d’accompagnement social personnalisé ; l’autre, plus ciblé sur les cas d’incapacité manifeste à accomplir des actes de gestion courante, s’appuie sur la mesure d’assistance judiciaire, introduite dans le code civil.

1. Une délimitation plus claire entre assistance sociale et protection juridique

L’un des principaux reproches formulés à l’encontre de la TPSA réside dans le fait que cette mesure restrictive de liberté a parfois été utilisée davantage pour traiter des problèmes de précarité que pour remédier à des défaillances de libre arbitre ou de capacité à prendre des décisions en pleine connaissance de cause. Le projet de loi ne se borne pas à supprimer la mesure judiciaire pour la remplacer par une autre, ce qui aurait été inutile ; il prévoit également la mise en place d’un dispositif social qui servira à la fois de filtre pour l’autorité judiciaire et préviendra les recours abusifs à une mesure plus lourde dans ses effets juridiques.

a) Les dévoiements de la tutelle aux prestations sociales adultes

La TPSA, si elle s’applique aux prestations sociales, n’en demeure pas moins une mesure de tutelle décidée par le juge. Autrement dit, le majeur placé sous un tel régime juridique se voit privé de la faculté d’utiliser comme bon lui semble les ressources sociales qu’il perçoit. Pour diverses raisons, tel l’accroissement de la précarité, le nombre des demandes d’ouverture de TPSA a été multiplié par trois entre 1988 et 2003.

ÉVOLUTIONS DU NOMBRE D’OUVERTURES DE TPSA DEPUIS 1988


Année	Nombre	Évolution (en % depuis 1988)
1988	3 711	—
1990	4 448	+20 %
1995	7 176	+93 %
2000	9 315	+151 %
2003	11 369	+206 %
Source : direction des affaires civiles et du Sceau, juin 2005.

Les termes de l’article L. 167-1 du code de la sécurité sociale apparaissent à première vue assez précis. Ils subordonnent en effet la décision du juge à l’existence de deux exigences alternatives : la première est relative à l’inutilisation des prestations concernées « dans l’intérêt du bénéficiaire » ; la seconde précise que, « en raison de son état mental ou d’une déficience physique, celui-ci [NDLR le bénéficiaire] vit dans des conditions d’alimentation, de logement et d’hygiène manifestement défectueuses ». Pourtant, sur le fondement de la première de ces conditions, il s’avère que le juge des tutelles prononce parfois des mises sous tutelle de personnes qui relèvent au moins autant, sinon davantage, d’une assistance purement sociale.

Le profil des bénéficiaires de la TPSA est à cet égard révélateur. Une étude du centre d’évaluation et de recherche en politique sociale (CERPS) a mis en évidence plusieurs éléments qui confirment que la mesure se trouve bien souvent à la lisière de l’assistance. On y apprend en effet que 24 % des personnes concernées ont moins de 24 ans, que la plupart sont isolées (52 % célibataires, 5 % veuves et 12 % divorcées), avec le plus souvent un faible niveau de formation, puisque 74 % n’ont aucun diplôme.

En outre, dans certains cas, le juge décide du cumul d’une TPSA avec une curatelle ou une tutelle d’État, reconnaissant ainsi implicitement la motivation sociale (et non juridique) de la première de ces catégories de mesures. Un tel cumul n’est pourtant pas, en principe, autorisé puisque le juge des tutelles doit réexaminer le maintien de la TPSA en cas d’ouverture d’une mesure civile de protection. Il reste que la Cour de cassation a toléré les doubles mesures, dès lors qu’elles n’aboutissent pas à un cumul des rémunérations au profit du même organisme ⁽²¹⁾.

Or, comme l’a souligné la direction générale de l’action sociale dans son rapport sur l’évaluation médico-sociale, publié en 2003 : « Si elles sont menées avec la même intensité et en portant la même attention aux personnes, les mesures d’accompagnement social sont à préférer à celles de TPSA. Ces dernières stigmatisent davantage les personnes qui se perçoivent parfois comme des "victimes" d’une décision judiciaire. Personne n’accepte aisément qu’un tiers porte un jugement sur la manière dont il utilise ses ressources et les gère à sa place. » ⁽²²⁾.

Le projet de loi tire les conséquences de ce constat de deux manières : en premier lieu, il maintient l’existence d’une mesure judiciaire (la mesure d’assistance judiciaire), en encadrant davantage son exercice ; en second lieu, il institue une prise en charge sociale des personnes en précarité, dont l’incapacité à agir et à apprécier leur propre intérêt n’est pas avérée.

b) La mise en place d’un accompagnement social préalable à l’assistance judiciaire

L’instauration d’une mesure d’accompagnement social personnalisé (MASP) est une idée qu’ont esquissée, sous d’autres appellations, le rapport des inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales, en 1998, et celui de la mission Favard, en 2000. Inscrite dans le code de l’action sociale et des familles (à l’article L. 271-1), elle se distingue par sa nature de la mesure d’assistance judiciaire, créée dans le code civil (à l’article 495). Néanmoins, les deux restent liées dans leur séquence, l’assistance judiciaire ne pouvant être décidée par le juge que lorsque la MASP a échoué. Ce faisant, les travers de la TPSA sont évités, puisque la protection juridique n’intervient qu’en dernier recours, lorsque la personne en cause a démontré qu’elle n’est pas en mesure d’apprécier et de défendre ses propres intérêts vitaux.

La MASP procède d’un double souci : d’une part, éviter le recours à une protection juridique quand il est possible de remédier par d’autres moyens aux difficultés sociales constatées ; d’autre part, mettre un terme aux doublons TPSA–curatelles et tutelles d’État, qui exonèrent leurs bénéficiaires de prélèvements sur leurs ressources, en application du régime plus favorable de la TPSA, et engendre des coûts non négligeables pour les organismes de sécurité sociale.

Les conditions mises en avant pour le recours à cette mesure ne sont pas très éloignées de celles de l’article L. 167-1 du code de la sécurité sociale. En l’occurrence, la sécurité et la santé du bénéficiaire doivent être sérieusement compromises du fait de son inaptitude à gérer ses ressources.

La contrepartie de cette mesure consiste, pour son bénéficiaire, à s’engager dans un contrat écrit (le contrat d’accompagnement social personnalisé), à mettre en œuvre son retour à l’autonomie financière et sociale selon des modalités définies de concert avec les services sociaux du département. Valable 6 mois et renouvelable, ce contrat fait par conséquent l’objet d’une évaluation régulière, permettant le cas échéant de basculer vers un régime d’assistance judiciaire. Cette perspective, qui emporte une certaine part de privation de liberté, devrait à elle seule constituer une source de motivation à s’en sortir pour les intéressés.

2. L’implication des services de l’action sociale du département en lieu et place de délégués à la tutelle

Financée par les organismes de sécurité sociale, la TPSA est mise en œuvre par des délégués tutélaires. Pour ce qui concerne la MASP, c’est le département qui se trouve au cœur du dispositif. Cet élargissement des compétences de la collectivité territoriale départementale s’explique par l’étendue de ses responsabilités existantes en matière d’action sociale (articles L. 121-1 à L 121-5 du code de l’action sociale et des familles). Dans les faits, la MASP s’apparentera donc à une nouvelle prestation d’aide sociale.

Le projet de loi définit assez précisément quel rôle jouera le département dans le processus. Par l’intermédiaire du président du conseil général, c’est lui qui conclura avec les intéressés le contrat d’accompagnement social personnalisé. Son service d’action sociale se trouvera ainsi au centre des démarches d’assistance entreprises auprès des majeurs en situation de fragilité. Les travailleurs sociaux de ce service seront chargés d’évaluer les cas avant toute procédure judiciaire préalable au placement sous un régime de protection juridique (article L. 271-6 du code de l’action sociale et des familles). De même, ils se verront investis de la mission d’accompagner au quotidien, par leurs conseils, les bénéficiaires de MASP (article L. 271-2 du même code).

Pour être efficace, cet accompagnement devra revêtir un caractère relativement général en ne s’en tenant pas à un simple rôle de conseil budgétaire. C’est ainsi qu’une attention toute particulière sera accordée aux conditions de logement et à l’accès aux soins médicaux. Au titre des moyens, le service d’action sociale pourra percevoir et gérer directement les prestations sociales normalement versées au bénéficiaire de la MASP, le projet de loi hiérarchisant néanmoins les priorités de leur imputation (le paiement du loyer et des charges locatives étant explicitement visé à l’article L. 271-2 précité).

Lorsque les objectifs du contrat d’accompagnement social personnalisé n’auront pas été atteints ou que la santé et la sécurité de la personne suivie demeureront menacées, le président du conseil général appréciera de l’opportunité de transmettre au procureur de la République le dossier assorti d’une évaluation circonstanciée effectuée par le service d’action sociale. Une mesure d’assistance judiciaire pourra alors prendre le relais, la démonstration ayant été apportée à l’autorité judiciaire des limites de la capacité personnelle de l’individu aidé à se prendre en charge. Il s’agit là d’une garantie importante par rapport au dispositif actuel de TPSA.

Bien évidemment, cette compétence attribuée au département se traduira par des charges financières supplémentaires. La mise en place de la MASP et les coûts engendrés par le travail social nécessaire à l’accompagnement personnalisé des bénéficiaires (élaboration du contrat d’accompagnement mais aussi évaluation médico-sociale périodique) représentent à eux seuls un besoin de financement de quelque 47,3 millions d’euros à l’horizon 2013.

COÛT DU DISPOSITIF SOCIAL POUR LES DÉPARTEMENTS

	2009	2013
Nombre total de MASP au 31 décembre	9 754	21 211
Nombre de mesures en moyenne dans l’année	4 877	18 767
Coût des MASP (formation des personnels chargés du suivi incluse)	8 200 000 €	39 000 000 €
Nombre total de rapports circonstanciés d’évaluation à financer	25 000	32 000
Surcoût lié à l’élaboration des rapports circonstanciés d’évaluation (en euros)	6 100 000 €	8 300 000 €
Coût total du dispositif social (en euros)	14 300 000 €	47 300 000 €

Source : DGAS, 2006.

L’impact pour l’ensemble des départements doit s’apprécier en termes nets, c’est-à-dire déduction faite des économies qui seront corrélativement réalisées sur les frais de gestion liés au volet judiciaire des tutelles, que la DGAS évalue à 20,4 millions d’euros en 2009 et 27 millions d’euros en 2013. Aussi, en 2010, les départements devraient faire face à une dépense globale supplémentaire de 7 millions d’euros, atteignant 14,3 millions d’euros en 2011, 18,3 millions d’euros en 2012 et 19,7 millions d’euros en 2013. L’État s’est engagé à compenser annuellement ces montants, qui n’atteindront pas, si les estimations se vérifient, un niveau considérable. En tout état de cause, il importera de tenir compte, dans le suivi de l’évolution de ces coûts, de la situation propre à chaque département, en termes démographiques ou de moyens dégagés en faveur de la mise en œuvre de la MASP, notamment.

D. ORGANISER L’ACTIVITÉ DES MANDATAIRES JUDICIAIRES À LA PROTECTION DES MAJEURS

Le secteur de la gestion des mesures de protection des majeurs est marqué par le caractère hétérogène des différents intervenants. En effet, certains services tutélaires sont rattachés à des organismes de la sécurité sociale, d’autres relèvent de personnes morales (le plus souvent d’associations ou de fondations), d’établissements de santé ou d’hébergement social ; de même, la profession comporte des personnes physiques exerçant soit pour leur propre compte (notaires ou gérants de tutelle privée), soit pour celui d’établissements sanitaires ou sociaux dont elles sont les préposées. Paradoxalement, cette multitude d’acteurs accomplissant une activité similaire n’obéit pas aux mêmes contraintes.

Le tableau ci-dessous, qui reprend en partie les résultats d’une enquête conduite en 2001 par la direction générale de l’action sociale, montre le poids prépondérant des services tutélaires relevant du secteur associatif, en raison aussi bien de leur nombre (environ 400 organismes) que du volume de mesures tutélaires qu’ils gèrent (plus de 80 %).

RÉPARTITION DES PRINCIPALES MESURES DE PROTECTION DES MAJEURS
SELON LES CATÉGORIES D’INTERVENANTS TUTÉLAIRES


Organismes gestionnaires	Nombre d’organismes		Nombre de TE/CE		Nombre de TPSA, y compris doublonnées		Autres mesures
Organismes gestionnaires	En valeur absolue	En %	En valeur absolue	En %	En valeur absolue	En %	En valeur absolue	En %
Sécurité sociale, dont	29	9 %	1 088	1 %	1 915	3,0 %	2 458	6,6 %
Caisses d’allocations familiales	13	4 %	820	0 %	1 078	1,7 %	1 692	4,6 %
Mutualité sociale agricole	16	5 %	973	1 %	837	1,3 %	766	2,0 %
Associations affiliées à	213	68 %	102 037	84 %	53 620	86,2 %	31 010	83,8 %
UNAF	82	26 %	61 331	51 %	30 417	48,8 %	19 038	51,4 %
UNAPEI	59	19 %	22 794	19 %	12 910	20,7 %	4 209	11,4 %
FNAT	46	15 %	12 330	10 %	7 908	12,7 %	3 702	10,0 %
UNASEA	15	5 %	2 760	2 %	1 828	2,9 %	2 705	7,3 %
FNACMASM	4	1 %	1 889	2 %	510	0,8 %	231	0,6 %
ANGT	7	2 %	933	1 %	45	0,1 %	1 125	3,0 %
Autres (personnes physiques, hôpitaux etc.)	72	23 %	18 127	15 %	6 710	10,8 %	3 544	9,6 %
TOTAL	314	100 %	121252	100 %	62 245	100 %	37 012	100 %
Source : DGAS, 2001.

Il ne saurait pour autant être question de réduire le sujet de l’organisation des intervenants tutélaires aux seules structures affiliées à des associations, puisque le ministère de la justice a recensé, en 2005, quelque 4 415 personnes physiques exerçant à titre individuel (gérants de tutelle privés, essentiellement). Le projet de loi ne tombe pas dans ce travers, en comprenant des dispositions pour l’ensemble des catégories du secteur. L’objectif consiste à créer un véritable statut homogène pour tous les mandataires judiciaires à la protection des majeurs, au moins en ce qui concerne l’exercice de leur activité, la qualité de leurs prestations et les droits de leurs usagers.

1. L’affirmation de droits nouveaux pour les personnes protégées

Une des avancées du texte présenté par le Gouvernement repose sur l’intégration des services tutélaires affiliés aux associations dans le régime des services sociaux et médico-sociaux, réformé par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002. Cette disposition répond au vœu des associations tutélaires. Le groupe de travail de la direction générale de l’action sociale sur l’évaluation médico-sociale, sans se prononcer définitivement sur la question, avait lui aussi mis en avant que : « Les dispositifs de contrôle en seraient améliorés et l’activité des services tutélaires plus encadrée » ⁽²³⁾.

Par répercussion, les droits des personnes protégées prises en charge par ces structures sont alignés sur ceux des usagers du secteur social et médico-social (articles L. 311-3 à L. 311-9 du code de l’action sociale et des familles). Il en va de même pour les majeurs incapables suivis par des personnes physiques exerçant à titre individuel ou préposées d’établissements d’hébergement (articles L 461-5 à L. 461-7 du même code).

Aucune prescription juridique ne conférait auparavant des droits aux majeurs incapables quant à leur prise en charge. Les dispositions du projet de loi mettent donc un terme à une situation tout à la fois insatisfaisante et discriminatoire.

Désormais, à l’instar de tout usager, le majeur protégé jouira, entre autres, d’un droit au respect de sa personne, à la confidentialité des informations concernant son suivi et à une information sur les recours à sa disposition. En outre, des documents spécifiques d’information relatifs aux conditions de sa prise en charge lui seront remis dès lors qu’il sera apte à en mesurer la portée. Enfin, il disposera de la possibilité de faire appel à une personne qualifiée pour faire valoir ses droits. Quelques adaptations rendues nécessaires par les difficultés qu’il peut rencontrer pour faire valoir sa volonté seront naturellement apportées, sans que cela affecte pour autant la portée générale de cette amélioration substantielle de sa situation personnelle.

La revalorisation des droits des majeurs incapables ne se trouve donc pas accomplie sous le seul angle de la procédure judiciaire. Elle portera aussi sur les modalités concrètes de leur prise en charge, lesquelles représentent un aspect tout autant primordial pour les personnes en cause et leurs familles, en ce qu’elles affectent directement leur quotidien.

2. L’harmonisation du statut des différents intervenants

Il apparaît difficile de procéder à un étalonnement total des contraintes pesant sur des acteurs dont la nature juridique est très variable. Il n’en est pas moins essentiel de poser des exigences communes, au moins en ce qui concerne leurs obligations professionnelles, afin d’aboutir à une homogénéisation de la qualité et de la fiabilité de leurs prestations.

a) Des critères communs de création et de fonctionnement

La grande variété des intervenants du secteur tutélaire trouve une partie de son explication dans la diversité des règles présidant à leur création ainsi qu’à leur fonctionnement. Pour pallier cet éparpillement juridique, le projet de loi instaure un dispositif opposable à tous les intervenants (associations, services, personnes physiques), autour de deux principes clairs :

– tout d’abord, un agrément des mandataires judiciaires par le représentant de l’État, après avis conforme du procureur de la République ;

– ensuite, l’officialisation de cet agrément par une inscription sur la liste de mandataires judiciaires autorisés, relevant elle aussi du représentant de l’État.

Dans tous les cas, le préfet devra fonder sa décision sur des considérations liées à la pertinence ou non de l’offre de services existante, en ce référant pour ce faire au schéma régional d’organisation sociale et médico-sociale. Une optimisation du maillage territorial se trouvera ainsi facilitée.

Pour ce qui concerne le fonctionnement des mandataires à la protection des majeurs, la réforme introduit des règles bienvenues pour les personnes physiques tout en alignant le contrôle des services sur celui des services sociaux et médico-sociaux. Il convient de souligner, s’agissant des mandataires personnes physiques, l’obligation de contracter une assurance en responsabilité civile, le respect de la réglementation et la préservation de la santé ainsi que du bien-être physique ou moral des personnes protégées, sous peine de retrait de l’agrément.

b) Des exigences unifiées en termes de qualité de prestations

Les exigences touchant à la qualification et au profil des délégués aux tutelles varient selon les mesures de protection exercées. Dans le cas des délégués à la TPSA, l’article R. 167-19 du code de la sécurité sociale et l’arrêté du 30 juillet 1976, relatif aux compétences requises, imposent notamment un âge minimal de 25 ans et une formation spécifique de 150 heures en complément des diplômes (sanctionnée par un certificat national de compétences). Pour ce qui concerne les tuteurs aux majeurs protégés, l’arrêté du 28 octobre 1988, concernant la formation de ces derniers, exige une formation de 300 heures pour les salariés des associations, les gérants de tutelles hospitaliers ainsi que les gérants de tutelles privées.

Autrement dit, aucun statut unifié n’encadre les métiers de la tutelle, ce qui n’est pas sans inconvénient pour les contrôler.

Le projet de loi vise justement à remédier à cette situation, en fixant des exigences communes à l’ensemble des mandataires judiciaires concernés. Deviennent ainsi obligatoires, aussi bien pour les services associatifs et hospitaliers que pour les personnes physiques exerçant à titre individuel ou préposées à cette activité dans les établissements d’hébergement de majeurs, les mêmes conditions de moralité, d’âge, de formation et d’expérience professionnelle (article L. 461-3 du code de l’action sociale et des familles), qu’un décret sera chargé de préciser.

Cette mesure était attendue de longue date, puisqu’elle a été préconisée par le rapport des inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales, en 1998, puis réitérée par celui de la mission Favard, en 2000. Les professionnels y sont favorables.

Au final, une certaine convergence devrait se faire jour s’agissant de la qualité des prestations apportées. En effet, les critères d’évaluation étant identiques pour tous, les contrôles des services sanitaires et sociaux deviendront plus efficaces.

E. MODERNISER LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION DES MAJEURS

Le projet de loi renouvelle substantiellement le mode de financement de l’activité tutélaire. Avec la suppression de la TPSA, on assiste de fait à une certaine harmonisation des critères. La participation des majeurs dont les ressources personnelles le permettent se trouve notamment généralisée à l’ensemble de mesures de protection. Les financements publics, qu’ils émanent de l’État, des départements ou des organismes de sécurité sociale, prennent un caractère subsidiaire, même s’il est probable qu’ils resteront à un niveau relativement élevé.

La nouveauté la plus significative réside dans le passage d’un système de financement public indexé sur le nombre de mesures à un financement globalisé, dont le versement restera mensualisé mais dépendra d’indicateurs d’activité et de qualité de service rendu. Cette démarche, déjà mise en œuvre pour de nombreux services sociaux et médico-sociaux, concerne plus particulièrement les services tutélaires relevant du secteur associatif, les gestionnaires de tutelle privés ne recourant pas, ou exceptionnellement, à des subventions. Elle favorisera le contrôle des fonds accordés tout en garantissant une meilleure allocation de moyens.

1. Vers un meilleur équilibre entre participation des usagers et contributions publiques

Les mesures de protection juridique des majeurs en vigueur se caractérisent par une grande hétérogénéité de leurs règles de financement. En effet, les parts respectivement assumées par la personne protégée et la collectivité, sous la forme d’un versement des organismes de sécurité sociale, des départements ou de l’État, sont à chaque fois très variables, un prélèvement sur les ressources des majeurs n’étant pas toujours envisageable.

Le projet de loi met fin à cette complexité en posant des principes communs qui, sans toucher à la garantie d’une prise en charge des individus incapables aux revenus les plus modestes par l’État, les départements ou les régimes sociaux, affiche avec force une logique participative de bon sens.

a) La primauté accordée aux prélèvements sur les ressources des personnes protégées

Le projet de loi envisage d’introduire au sein du code de l’action sociale et des familles des dispositions spécifiquement dévolues aux modalités de financement des mesures de protection juridique des majeurs (articles L. 361-1, L. 461-4, L. 462-3 et L. 462-9 du code de l’action sociale et des familles) ⁽²⁴⁾. Ces dispositions étaient jusque-là réparties, notamment, entre l’article 12 du décret n° 74-930 du 6 novembre 1974 précité (pour la tutelle et la curatelle d’État) et l’article L. 167-3 du code de la sécurité sociale (pour la TPSA). Leur regroupement, moyennant quelques modifications, en un même titre du code de l’action sociale et des familles constitue une marque supplémentaire de la volonté d’harmonisation et de clarification du Gouvernement.

Sur le fond, trois grandes innovations par rapport à la situation actuelle méritent d’être soulignées :

– tout d’abord, alors qu’aucun prélèvement sur les ressources des majeurs protégés n’est prévu dans le cas de la TPSA, il en ira autrement pour les mesures d’accompagnement social personnalisé et d’assistance judiciaire, qui lui succèdent ;

– ensuite, le prélèvement, sur les ressources de ces mêmes majeurs protégés, de tout ou partie du financement de leur protection juridique devient primordial, même s’il reste fort opportunément admis que le niveau de ces ressources est pris en considération pour apprécier concrètement la charge financière supportée à titre personnel ;

– enfin, un recours sur la succession des majeurs protégés dont les ressources ne permettent pas une participation directe au financement de leur protection juridique est instauré, afin de conforter le caractère subsidiaire de la participation financière de l’État et de responsabiliser les familles qui se désintéresseraient de leurs membres appelés à être placés sous mesure d’assistance judiciaire, sauvegarde de justice, curatelle ou tutelle. Cette mesure, inexistante pour les actuelles curatelles et tutelles d’État, ne devrait toutefois pas engendrer plus de 10 millions d’euros de recettes, soit moins de 2 % du coût total du dispositif de protection juridique des majeurs à l’horizon 2009.

Toutes ces dispositions ont une portée plus que symbolique. Certes, comme l’illustre le tableau ci-après, la contribution des revenus des majeurs incapables au financement des mesures de protection dont ils bénéficient, lorsqu’elle est juridiquement possible, ne permet pas à elle seule de satisfaire l’ampleur des besoins. En dépit du principe de primauté qui lui sera accordée pour tous les régimes de protection, il y a tout lieu de penser qu’il en ira de même une fois la réforme entrée en vigueur, compte tenu du maintien de la condition de ressources, garante de la justice sociale du dispositif. Il eût d’ailleurs été bienvenu de réfléchir plus avant aux améliorations envisageables des possibilités de concours direct des personnes protégées au financement de leurs protection juridique, bien des voies offertes par le droit actuel s’avérant dans les faits inexplorées par le juge. Il reste que, sur le fond, la généralisation de ces prélèvements crée un équilibre nouveau entre financement des majeurs protégés et financement public.

PARTICIPATION DES MAJEURS PROTÉGÉS AU FINANCEMENT
DES DIFFÉRENTS RÉGIMES DE PROTECTION, EN 2002

Régimes de protection	Contribution des majeurs, (en %)
Tutelles aux prestations sociales adultes	0 %
Tutelles et curatelles d’État	19,3 %
Gérances de tutelles privées	25 %
Tutelles hospitalières	26,3 %

Source : Direction générale de l’action sociale.

La direction générale de l’action sociale a esquissé ce que pourraient être les modalités techniques de mise en œuvre de ce dispositif, à savoir :

– un seuil, en deçà duquel aucun prélèvement ne serait réalisé, correspondant au montant du minimum vieillesse et de l’allocation adulte handicapé ;

– une mise en place de taux progressifs (de 3 à 14 %) sur les tranches de revenus soumises à prélèvement (entre le minimum vieillesse et 1,6 SMIC) ;

– un financement intégral des mesures dont bénéficient les personnes aux revenus les plus significatifs, dans la limite d’un plafond égal au coût moyen des prestations offertes.

Sur la base de ces hypothèses, et selon les taux retenus, les moyens financiers dégagés avoisineraient 233,6 millions d’euros en 2011, ce qui laisse envisager un accroissement de ressources d’environ 106,5 millions d’euros et contribuera à plus de la moitié des économies engendrées par la réforme.

b) Des financements publics désormais subsidiaires et redéfinis

Le projet de loi maintient le principe d’un financement public complémentaire pour les régimes de protection juridique des majeurs incapables car il est indispensable pour satisfaire les besoins. Il lui accorde néanmoins un caractère subsidiaire. Autrement dit, la contribution de l’État, des départements ou des organismes de sécurité sociale ne doit intervenir que pour compenser la part que le majeur protégé n’est pas en mesure, en raison du montant de ses revenus, d’assumer seul.

Par ailleurs, compte tenu de la suppression de la TPSA, les compétences des différents financeurs se trouvent aménagées selon des règles de répartition qui, sans être aussi simples qu’on aurait pu le souhaiter, apparaissent tout à fait justifiées. Sont ainsi appelés à apporter leur concours financier, après expiration des possibilités de prélèvement sur les revenus du majeur incapable :

– l’État, pour ce qui concerne la mise en œuvre d’une mesure de sauvegarde judiciaire, de curatelle ou de tutelle, faute de prestations sociales ou en cas de prestations versées uniquement ou principalement, en valeur absolue des montants, par le département ;

– l’organisme débiteur de la prestation sociale dont le montant est le plus élevé, si le majeur sous sauvegarde, curatelle, tutelle ou assistance judiciaire perçoit une ou plusieurs prestations de ce type ;

– le département, s’agissant du financement de la seule mesure d’assistance judiciaire, dès lors qu’il verse la prestation sociale au montant le plus élevé.

Sur le principe, les choses évolueront peu, en définitive, pour l’État. En revanche, le poids financier du dispositif succédant à la TPSA se trouvera réparti entre les organismes de sécurité sociale et les départements, ce qui apparaît somme toute logique au regard de la compétence des seconds dans le domaine de l’action sociale.

2. Un mécanisme de financement public plus efficace et moins inflationniste

Le rapport de la mission interministérielle présidée par M. Jean Favard, en 2000, ainsi que celui de la direction générale de l’action sociale sur le financement de la réforme du système, en 2003, ont insisté sur les effets pervers du mécanisme actuel d’allocation des ressources (dit « mois mesure ») aux services ou personnes morales en charge des activités tutélaires. En attribuant des compensations financières à ces mandataires judiciaires en fonction du nombre de mesures de protection qu’ils gèrent, le dispositif actuel privilégie la quantité des dossiers suivis et non la manière selon laquelle ils sont traités. En cela, il incite à « faire du chiffre » au lieu d’intéresser à l’accompagnement humain et juridique de personnes fragiles.

L’instauration d’un financement public des services tutélaires du secteur associatif par dotation globale (au II de l’article L. 361-1 du code de l’action sociale et des familles), définie pour l’année sur la base de critères d’activité et de besoins chiffrés, devrait permettre tout à la fois :

– de revaloriser la nature et la qualité des prestations tutélaires offertes aux personnes protégées, en conditionnant si nécessaire les montants consentis ;

– d’optimiser l’allocation des financements publics en répondant d’abord aux priorités exprimées par les professionnels tutélaires ;

– de maîtriser davantage l’évolution des enveloppes nécessaires, par une connaissance plus précise de la variation des coûts.

L’article R. 314-106 du code de l’action sociale et des familles donne déjà la définition juridique de ce mécanisme, en disposant que : « La dotation globale de financement est égale à la différence entre, d’une part la totalité des charges d’exploitation du budget auquel elle se rapporte, après incorporation le cas échéant du résultat d’un exercice antérieur (…), et d’autre part les produits d’exploitation du même budget, autres que ceux relatifs à ladite dotation. ». Il s’agit donc d’un solde, qui tient compte des ressources de son bénéficiaire.

Pour être réellement efficace, une telle mesure nécessite un travail préparatoire en amont très significatif. Pour cette même raison, le législateur a déjà autorisé des expérimentations en la matière, à travers l’adoption de l’article 17 de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004, relative à l’accueil et à la protection de l’enfance, dispositif qu’il a prorogé pour deux ans en 2005 ⁽²⁵⁾. Le décret d’application n° 2004-128, du 9 février 2004, modifié le 30 décembre 2004, a précisé le cadre et les modalités de mise en œuvre de cette préfiguration. Dix départements, en 2004, puis 16, en 2005, et 27 ⁽²⁶⁾, en 2006, en ont d’ores et déjà suivi les prescriptions.

Ces expérimentations se sont révélées très positives, comme a pu en juger le rapporteur au cours de l’audition de responsables de DDASS de trois départements pilotes (Nord, Finistère et Eure). Elles ont notamment permis d’améliorer sensiblement les conditions de trésorerie des services tutélaires associatifs tout en favorisant le dialogue entre administrations sanitaires déconcentrées et opérateurs tutélaires.

Techniquement, le basculement d’un mode de financement à un autre ne devrait pas poser de gros problème. En soi, la seule mise en place de la dotation globale de financement ne débouchera pas sur des économies très substantielles. La DGAS évalue à 6,3 millions d’euros la diminution de coûts engendrée par l’expérimentation menée dans les départements pilotes en 2006. L’ensemble des expertises effectuées sur le sujet s’accorde malgré tout à reconnaître au nouveau dispositif l’intérêt de rompre avec la spirale inflationniste du mécanisme actuellement en vigueur.

3. L’impact financier global de la réforme pour tous les intervenants publics

La DGAS estime qu’à l’horizon 2013 la réforme proposée dans le présent projet de loi permettrait de faire l’économie de près de 100 000 mesures de protection des majeurs par rapport à une situation sans changement. Plus que l’harmonisation de la rémunération et l’effet de la dotation globale, qui sont surtout des facteurs rétablissant l’égalité dans les financements, c’est la diminution du flux des mesures qui devrait surtout contribuer à produire une réduction des coûts par rapport à ceux, en forte augmentation, qui résulteraient du système actuellement en vigueur. Cette réduction relative, évaluée à 148,1 millions d’euros, se répartirait entre l’État (économie de 117 millions d’euros), les départements (gain de 27 millions d’euros) et les organismes sociaux (baisse des dépenses d’un montant de 7 millions d’euros).

COÛT TOTAL DU DISPOSITIF POUR L’ENSEMBLE DES FINANCEURS PUBLICS,
À CRITÈRES DE PRISE EN CHARGE INCHANGÉS (en euros)


Financeurs publics	2008	2009		2013
Financeurs publics	Dispositif hors réforme	Dispositif hors réforme	Dispositif réformé	Dispositif hors réforme	Dispositif réformé
Compensation de l’État pour les départements	—	—	14 338 567	—	46 753 406
Coûts supportés par l’État	252 353 730	278 215 182	190 440 425	399 560 520	235 940 048
Total État	252 353 730	278 215 182	204 778 992	399 560 520	282 693 454
Total départements	28 114 247	27 819 422	7 409 232	27 919 310	910 509
Total Sécurité sociale (CNAF, CNAM, CNAV et MSA)	174 139 318	179 856 841	194 219 524	212 706 787	205 820 898
Autres (dont CDC)	3 959 753	3 918 228	6 663 485	3 932 297	6 547 663
TOTAL GÉNÉRAL	458 567 047	489 809 673	413 071 233	644 118 915	495 972 524

Source : DGAS.

À l’instar de la Cour des comptes, dans l’étude qu’elle a transmise en juillet 2006 à la commission de finances, de l’économie générale et du plan ⁽²⁷⁾, le rapporteur se veut volontairement prudent sur ces estimations. En effet, le succès de la réforme dépendra très sensiblement du dispositif amont qui mise sur l’efficacité d’un traitement social organisé par les conseils généraux. Par ailleurs, l’équilibre général du projet envisagé repose particulièrement sur l’aptitude des acteurs publics à mettre en œuvre efficacement le nouveau système de prélèvements effectués sur les ressources des majeurs protégés.

La Commission a procédé, le mercredi 22 mars 2006, à l’audition conjointe avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur la réforme des tutelles.

Après avoir souligné que l’audition conjointe du ministre de la justice et du ministre délégué à la sécurité sociale permettait d’aborder une question dont se soucient tant les membres de la commission des Lois que les membres de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, le président Jean-Michel Dubernard a exprimé le souhait que les ministres indiquent avec précision comment leur mobilisation en faveur de la réforme des tutelles se traduirait dans les mois à venir.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice a d’abord regretté que la réforme des tutelles ait été trop souvent reportée, alors même qu’elle constitue un symbole fort de la politique gouvernementale en faveur de la cohésion sociale et de la solidarité à l’égard des personnes vulnérables. Il a ensuite rappelé que la protection des majeurs vulnérables se fonde d’une part sur la loi du 3 janvier 1968, qui définit et organise les mesures de protection juridique, d’autre part sur la loi du 18 octobre 1966, qui a instauré la tutelle aux prestations sociales versées pour les adultes.

À l’origine, seuls quelques milliers de personnes particulièrement fragilisées par un lourd handicap mental avaient vocation à bénéficier de ce dispositif. Or, des études récentes - notamment une enquête de l’inspection générale des finances, de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection des services judiciaires, en 1998, ainsi que le rapport d’une commission présidée par Jean Favard, en 2000 - ont montré les dérives progressives du régime de protection des majeurs et son inadéquation à la réalité.

Aujourd’hui, plus de 600 000 personnes, soit 1 % de la population française, sont placées sous un régime de protection juridique, auxquelles il faut ajouter les 67 000 adultes relevant d’une mesure de tutelle aux prestations sociales. Selon les projections de l’Institut national d’études démographiques, le nombre des personnes protégées devrait être de 800 000 en 2010 et pourrait même avoisiner un million de personnes si la fréquence des placements se maintient.

Cette croissance exponentielle s’explique pour partie par l’allongement de l’espérance de vie et le vieillissement corrélatif de la population. Mais, au-delà de ce phénomène démographique, la protection judiciaire des majeurs s’est écartée de sa finalité. En effet, face à l’augmentation de la précarisation et à l’exclusion qui en résulte, nombre de mesures de protection juridique sont prononcées à des fins d’accompagnement social, indépendamment de toute altération des facultés mentales. Les mesures décidées dans ce contexte, qui constituent un palliatif aux insuffisances des dispositifs sociaux, impliquent une restriction de droits injustifiée et ne règlent pas pour autant les difficultés des personnes concernées. L’inflation des mesures, liée à l’absence de respect des principes édictés par la loi de 1968, compromet le suivi réel des dossiers et rend la protection judiciaire des intéressés parfois illusoire. Le coût toujours croissant de cette protection est en outre à la charge de la collectivité publique.

Tout cela appelle une réforme globale, dont l’objectif serait de tracer une ligne de partage claire entre les mesures de protection juridique et les systèmes d’aide et d’action sociale. Cette réforme, au croisement de la citoyenneté, de la justice sociale et de la solidarité, appelle la mobilisation de tous les acteurs, au-delà du strict domaine juridique. Elle doit se traduire par une meilleure articulation entre le dispositif civil, qui relève de l’autorité judiciaire, et les mesures sociales d’accompagnement, essentiellement menées par les départements. Elle repose sur une nouvelle approche plus respectueuse des droits des personnes.

Les trois axes essentiels de la réforme sont la délimitation stricte du champ des mesures de protection juridique, le renforcement des droits des personnes, et la professionnalisation des intervenants extérieurs à la famille qui exercent les missions de protection juridique.

En ce qui concerne le champ des mesures de protection juridique, les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique, affirmés par la loi de 1968, doivent retrouver toute leur efficience.

Le placement sous un régime de protection juridique doit être réservé aux seuls cas où l’altération des facultés personnelles de l’intéressé est médicalement avérée et lorsqu’aucun autre mécanisme plus léger et moins attentatoire aux libertés individuelles ne peut être mis en œuvre. Le placement sous un régime de protection juridique ne doit en aucun cas s’appliquer aux personnes en danger du fait de leur inaptitude à gérer les prestations dont elles bénéficient ou de leur grande précarité. Ces personnes doivent être aidées mais n’ont pas besoin d’être assistées ou représentées pour l’accomplissement des actes de la vie civile. Dans leur cas, la tutelle aux prestations sociales et la curatelle pour prodigalité seront supprimées, un nouveau dispositif, graduel et progressif, s’y substituant. Ce dispositif comportera un volet administratif, mis en œuvre par les départements en collaboration avec la personne intéressée, et un volet judiciaire, plus contraignant, qui ne pourra être actionné qu’en cas d’échec du premier volet. Le département sera, dans un premier temps, chargé de mener des actions personnalisées d’accompagnement social, qui pourront prendre la forme d’un contrat établi conjointement avec l’intéressé en fonction de sa situation et du parcours d’insertion envisagé. En cas de refus ou d’échec du contrat d’accompagnement, le président du conseil général aura la faculté de solliciter du juge l’autorisation de percevoir certaines prestations sociales, afin d’assurer le paiement du loyer et de garantir le maintien dans les lieux de la personne concernée. Si cette mesure s’avère insuffisante, les services sociaux compétents adresseront un rapport circonstancié au procureur de la République, qui appréciera en fonction des circonstances s’il y a lieu de saisir le juge pour qu’il ordonne une mesure de gestion budgétaire et d’accompagnement social. Cette mesure judiciaire n’entraînera aucune incapacité juridique mais aura uniquement pour effet de priver la personne du droit de gérer elle-même ses prestations sociales. La gestion du mandataire sera contrôlée et la mesure ne pourra être prononcée que pour une durée ne pouvant excéder deux ans.

Dans la même logique de limitation du champ de la protection juridique, le saisissement d’office du juge sur le simple signalement d’un tiers, qui représente plus des deux tiers des ouvertures de dossiers et qui est à l’origine de nombreuses dérives, ne sera plus possible. À l’issue de la réforme, seuls les membres de la famille, une personne résidant avec le majeur ou le procureur de la République pourront saisir le juge, après avoir éventuellement ordonné une évaluation médico-sociale de l’intéressé.

Enfin, la subsidiarité implique de se tourner vers la famille, premier lieu d’expression des valeurs de solidarité et d’humanisme. Dans nombre de cas, les règles de la représentation ou celles résultant des régimes matrimoniaux peuvent suffire à préserver les intérêts de la personne vulnérable. Le juge devra donc examiner si des techniques juridiques moins contraignantes, comme la procuration ou la désignation d’un époux pour représenter son conjoint, lorsque ce dernier est hors d’état de manifester sa volonté, permettent de résoudre les difficultés de la personne vulnérable.

En outre, un nouveau mécanisme permettra à la personne d’organiser par avance sa protection, au cas où elle ne pourrait plus pourvoir seule à la défense de ses intérêts : le mandat de protection future.

Le deuxième volet de la réforme est l’affirmation des droits de la personne vulnérable, afin d’assurer le respect des libertés fondamentales ainsi que des droits et de la dignité de l’homme.

Ainsi, de nouvelles dispositions sont prévues afin de donner la parole à la personne vulnérable au cours de la procédure judiciaire. Il n’est plus admissible qu’une décision la concernant personnellement puisse être prise sans recueillir son consentement. L’affirmation des droits de la personne vulnérable se traduira au cours de la procédure judiciaire, en lui donnant la parole et en associant sa famille. Une mesure de protection juridique ne pourra être ordonnée par le juge qu’après audition de la personne concernée, qui pourra être assistée d’un avocat. L’audience sera le temps fort de la procédure, en permettant à la personne d’être dans toute la mesure du possible actrice des décisions qui seront prises. Le juge devra l’informer, sous une forme appropriée à son état, des décisions envisagées, afin qu’elle puisse exprimer ses sentiments, notamment sur le choix de la personne chargée de protéger ses intérêts, l’organisation de son mode de vie ou sa prise en charge médicale. Le consentement préalable de la personne vulnérable sera recueilli, si son état le permet. De même, il devra lui être rendu compte des actes faits en son nom. Par ailleurs, toute personne pourra choisir préalablement son tuteur ou curateur, au cas où elle ne serait plus en mesure d’exercer ses droits et de défendre ses intérêts. Cette faculté sera également ouverte, par acte notarié, aux parents d’un enfant handicapé majeur. Lorsque le majeur n’aura pas pris de dispositions spécifiques, la famille et les proches seront privilégiés, le juge devant en principe désigner comme tuteur ou curateur la personne vivant avec lui ou, à défaut, un membre de la famille ou un proche entretenant des liens étroits et stables. La nomination d’un intervenant extérieur ne se fera donc qu’en dernier recours.

L’affirmation des droits de la personne vulnérable se traduira également par l’introduction dans notre droit de nouvelles mesures conventionnelles. Au premier chef, le mandat de protection future, qui est directement inspiré des expériences conduites avec succès au Québec et en Allemagne, répondra à l’inquiétude des personnes soucieuses de prévoir l’organisation de leur protection pour le jour où elle seraient dépendantes et ne pourraient plus pourvoir seules à leurs intérêts. Ce mandat, qui déterminera l’étendue et le contenu de la protection, aussi bien patrimoniale que personnelle, prendra effet lorsque l’incapacité aura été médicalement constatée. Le greffier en chef le rendra opposable aux tiers et son exécution sera contrôlée. Ce mandat prendra la forme soit d’un mandat notarié, permettant une protection juridique très étendue et couvrant les actes de disposition du patrimoine sous le contrôle du notaire, soit d’un mandat sous seing privé, qui donnera au mandataire les pouvoirs d’un administrateur légal sous contrôle judiciaire et qui sera limité aux actes conservatoires et de gestion courante. En aucun cas les dispositions relatives à la protection personnelle ne pourront déroger aux règles de la protection judiciaire. Le mandat de protection future sera également ouvert aux parents d’un enfant handicapé majeur. Prévu par acte notarié, il prendra alors effet au décès des parents ou s’ils ne sont plus en mesure d’assumer la charge de leur enfant.

Néanmoins, certaines personnes fragiles sont isolées ou ne peuvent compter sur leur entourage pour assurer la protection de leurs intérêts. C’est pourquoi un troisième volet est nécessaire dans la réforme des tutelles : la professionnalisation des intervenants extérieurs à la famille qui exercent les missions de protection juridique.

Ces intervenants devront suivre une formation professionnelle, mais également se soumettre à des critères de qualité et à une évaluation de leur activité. Ils devront nécessairement souscrire une assurance de responsabilité professionnelle. La pratique des comptes pivots, qui permet au gérant de tutelle de regrouper sur un compte à son nom tous les avoirs des personnes dont il assure la tutelle et de percevoir les intérêts générés par ce compte, sera prohibée. Dans la même logique, le contrôle de la gestion du professionnel sera amélioré, par la présentation annuelle d’un compte de gestion au greffier en chef, accompagné de toutes les pièces justificatives. Les mêmes règles s’appliqueront lorsque la personne chargée de la protection est un membre de la famille ou un proche, à moins que cette personne n’obtienne du juge une dispense de contrôle, en raison de l’absence de patrimoine. De nouveaux moyens seront mis à la disposition du juge qui aura la possibilité, si le patrimoine le justifie, de recourir à une expertise comptable aux frais du majeur. Le greffier en chef pourra être assisté dans sa mission de contrôle, selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État. En outre, il pourra solliciter un relevé des établissements bancaires dans lesquels la personne protégée dispose d’un compte, sans que puisse lui être opposé le secret bancaire. Enfin, le financement des mesures prises en charge par les professionnels, actuellement disparate et incohérent, sera harmonisé de telle sorte qu’il soit équitable tant pour les majeurs concernés que pour les professionnels. Un financement public sera mis en place si les ressources de la personne protégée ne lui permettent pas d’assumer le coût de cette protection.

Soulignant que l’efficience de la protection des majeurs implique une véritable synergie entre le dispositif civil et l’accompagnement social, le garde des sceaux a exprimé son souhait qu’un nouveau regard, emprunt de respect, de solidarité et d’humanisme, soit désormais porté sur ceux qui ne peuvent pas pourvoir par eux-mêmes à leurs intérêts en raison de l’altération de leurs facultés personnelles, afin d’affronter dignement le défi majeur que pose le vieillissement de la population. Estimant que le niveau de civilisation et d’humanité d’une société se juge à travers la manière dont elle respecte et apporte son soutien aux plus vulnérables parmi les siens, il a affirmé sa détermination pour mener à bien le projet de réforme des tutelles.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a indiqué que son ministère et la chancellerie ont travaillé main dans la main pour mettre au point la réforme des tutelles et curatelles. Près de 700 000 personnes sont aujourd’hui sous tutelle ou curatelle. En 2010 elles devraient être au nombre d’un million.

Le régime actuel de la tutelle et de la curatelle résulte d’une réforme datant de 1968. Ce régime a été conçu pour les personnes dont l’état mental les rendait incapables d’assumer leurs responsabilités de citoyens ainsi que la gestion de leurs revenus et de leur patrimoine. Étaient visées les personnes ayant un handicap mental lourd (personnes trisomiques, …) et les personnes âgées frappées de démence sénile (personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer).

Le vieillissement accéléré de la population est un facteur important d’accroissement du nombre des tutelles et curatelles. Aujourd’hui, 850 000 personnes souffrent de la maladie d’Alzheimer et chaque année 200 000 nouveaux cas sont enregistrés, comme l’a souligné le rapport de Mme Cécile Gallez au nom de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé (OPEPS).

Le vieillissement de la population n’est pas la seule raison expliquant la croissance des tutelles et curatelles. Les instruments de la tutelle et de la curatelle ont en effet été utilisés comme une facilité permettant de traiter les situations des personnes confrontées à de graves difficultés d’existence résultant d’épisodes dépressifs ou de simple accident de la vie : perte d’emploi, perte de logement, séparation familiale, surendettement, détresse sociale, etc.

Cette extension du placement sous tutelle entraîne de graves inconvénients. Un citoyen sous tutelle est pour longtemps privé de la jouissance pleine et entière de la citoyenneté. Placé sous tutelle, il ne pourra en sortir que difficilement ; en effet, il n’existe pas de procédure de réexamen régulier des placements. De même, il n’existe pas de réseau d’assistance ou de procédure de stimulation permettant à une personne placée sous tutelle de reconquérir les attributs de la citoyenneté.

La situation des tutelles et curatelles risque donc de continuer de se dégrader. Dans ce contexte, le premier objectif du gouvernement est de rendre au plus grand nombre possible de personnes sous tutelle leur citoyenneté.

Le gouvernement poursuit pour autant d’autres objectifs. Face aux dérapages constatés dans les activités tutélaires, qui sont sources d’inéquité, il faut remédier aux désordres de gestion, sans toutefois méconnaître les mérites d’organisations assurant la prise en charge de tutelles et curatelles.

La réforme des tutelles et curatelles doit également parvenir à contrôler l’évolution financière des mesures de protection. La charge annuelle de financement supportée par l’État atteint 200 millions d’euros, celle supportée par la sécurité sociale 180 millions d’euros et celle des départements est estimée à plus de 30 millions d’euros.

La réforme élaborée par le gouvernement repose sur le recueil du consentement des personnes et la mise en place de multiples garanties procédurales, notamment celle consistant à procéder à un réexamen tous les cinq ans de la décision de placement, sauf cas de handicap de naissance, accident invalidant ou maladie d’Alzheimer rendant inutile ce réexamen périodique. Il convient également de ne faire appel aux instruments juridiques de la tutelle et de la curatelle qu’en dernier recours : les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité posés en 1968 ont été perdus de vue ; il faut les restaurer. Dans une situation de droit commun, une mesure d’accompagnement social spécifique devrait pouvoir être proposée par le président du conseil général afin d’éviter d’avoir immédiatement recours à un placement sous tutelle ou curatelle ou pour faciliter la sortie d’un tel placement. Cette mesure d’accompagnement social ne constituerait pas une contrainte. Son renforcement ou la montée en puissance des mesures de contrainte, comme par exemple le versement du revenu minimum d’insertion sur un compte géré par le département, devrait être décidé par le juge.

Cette mesure d’accompagnement social spécifique prendrait la forme d’un contrat entre le président du conseil général et la personne majeure. Cette aide permettrait à cette personne d’assumer ses responsabilités et ses prérogatives de citoyen. Elle éviterait « d’emboliser » les prétoires par les dossiers de tutelle.

Le gouvernement proposera également de créer le mandat de protection future. Ce nouvel instrument permettra de prendre en charge la gestion du patrimoine et l’éducation des enfants de la personne majeure.

Par ailleurs, le gouvernement est attaché à la formation des professionnels chargés de l’accompagnement. Il veillera à ce que le coût soit identique quelle que soit la domiciliation de la personne concernée et quelle que soit la personne assumant la charge de la tutelle ou de la curatelle.

En matière de financement de l’État, les crédits sont en augmentation de plus de 200 millions d’euros en 2006. Certes, il y a eu des retards de paiement auxquels se sont ajoutés les difficultés liées à la mise en œuvre des nouvelles procédures budgétaires résultant de la loi organique relative aux lois de finances. Ces difficultés et retards sont aujourd’hui entièrement résorbés. Mais seule la réforme globale du régime des tutelles et curatelles mettra un terme définitif à ces dérives.

La réforme exige aussi des préalables. Une concertation avec les conseils généraux a été engagée par le gouvernement. Le ministre de la justice partage les préoccupations qu’ils ont exprimées. Celles-ci tiennent essentiellement au fait qu’après le transfert des responsabilités en matière de revenu minimum d’insertion et de handicap, les départements s’inquiètent de devoir absorber, dans la foulée, la politique de protection de l’enfance et la gestion des tutelles et curatelles.

Les réformes proposées par le gouvernement n’entraîneront pas de dépenses supplémentaires pour les départements, mais les services sociaux des conseils généraux s’interrogent sur leur capacité à absorber dans un temps court les nouveaux et importants transferts de compétence proposés par le gouvernement. Les départements demandent du temps pour mettre en application ces réformes. Le gouvernement, quant à lui, souhaite que la réforme des tutelles et curatelles puisse être examinée rapidement par le conseil des ministres. La montée en puissance de la réforme ne devra cependant pas alourdir le travail des services sociaux des départements.

Un débat a suivi l’exposé des ministres.

Le président Philippe Houillon a rappelé que la commission des Lois avait interrogé le garde des Sceaux à l’automne 2005 sur le fonctionnement des tutelles, l’examen des comptes et les droits des personnes protégées et que les ministres avaient apporté les réponses attendues. Précisant que le président Jean-Michel Dubernard lui avait proposé de constituer une mission d’information commune au moment où la commission des Lois se disposait à recevoir le garde des Sceaux sur le sujet, il a souhaité obtenir davantage de précisions sur le calendrier envisagé de la réforme, afin d’être en mesure de juger s’il est utile de réserver une suite favorable à la suggestion du président Jean-Michel Dubernard.

Le président Jean-Michel Dubernard, après avoir préconisé une réforme rapide, a demandé s’il était prévu de supprimer la tutelle aux prestations sociales, de renforcer l’accompagnement des tuteurs bénévoles et d’instaurer un barème-type pour le financement des associations. Il s’est interrogé sur le bilan de l’expérimentation du financement des associations par dotation globale et sur les moyens d’apprécier le coût des charges de tutelle en fonction du lieu de résidence de la personne protégée. Il a enfin souhaité connaître l’état des négociations entre l’État et les départements sur la compensation financière de la mesure dite d’accompagnement social spécifique.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, après avoir indiqué qu’il pourrait faire parvenir par écrit des réponses détaillées et souligné la détermination des ministres en charge du dossier à présenter la réforme au Parlement le plus rapidement possible, a apporté les précisions suivantes :

– l’instauration d’un barème-type est effectivement prévue ;

– une réforme du financement est nécessaire pour contrôler les effectifs mis sous tutelle ;

– les nouvelles mesures d’accompagnement social vont se substituer aux dispositifs actuels ;

– la concertation engagée avec l’Association des départements de France devrait s’achever rapidement, ce qui permettra de saisir le Conseil d’État du projet de loi dans les meilleurs délais.

Soulignant la nécessité d’une réforme de la procédure, qui est trop lourde actuellement, M. Laurent Wauquiez a demandé si le projet de réforme prévoit l’assistance d’un avocat et une évaluation systématique de l’état de santé au moment du placement sous tutelle. Il a également souhaité connaître les mesures prévues pour faciliter la levée de la tutelle, alors même que les tribunaux sont surchargés, et pour améliorer la formation des tuteurs. Il a regretté que cette réforme indispensable, annoncée depuis 1995, ait été repoussée à plusieurs reprises en raison des échéances électorales et de la constitution de commissions ad hoc successives. Il importe d’agir au plus vite pour abroger la législation archaïque en vigueur et instaurer des garde-fous, ce qui suppose d’examiner le projet de loi très prochainement pour que la réforme puisse aboutir avant les prochaines élections législatives.

Après avoir regretté l’absence d’informations précises sur le calendrier, M. Philippe Vuilque s’est déclaré favorable à la philosophie du projet, notamment à la création d’un mandat de protection future, au réexamen périodique de la situation et à l’instauration d’un accompagnement social spécifique. Évoquant la situation des victimes d’organisations sectaires en soulignant l’influence que ces organisations exercent sur des personnes vulnérables, il a jugé opportun de mener une réflexion complémentaire à la loi du 12 juin 2001 tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales.

M. Jean-Marie Geveaux a estimé préférable à la constitution d’une mission d’information parlementaire, qui risque de retarder la discussion du projet de loi, de disposer rapidement d’un texte pour commencer les travaux parlementaires. Il a exprimé son accord avec les dispositions proposées, tout en soulignant les difficultés rencontrées par les conseils généraux qui doivent déjà assumer beaucoup de compétences nouvelles et intégrer des personnels supplémentaires, ce qui pose des problèmes d’organisation. Il a jugé prioritaire de faire évoluer le financement des tuteurs, car les associations se trouvent fréquemment dans une situation financière difficile.

M. Dominique Tian a rendu hommage à la qualité du travail effectué par les tuteurs, et a demandé si une concertation avait été organisée avec ceux-ci et leurs associations. Il a émis des réserves sur l’objectif de rendre plus difficile la mise sous tutelle afin de réduire de 200 000 le nombre de personnes concernées, soulignant que cette mesure est déjà difficile à prendre. Il a jugé préférable d’accroître la transparence et la simplicité des procédures, conformément aux recommandations du Médiateur de la République.

En réponse aux différents intervenants, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a apporté les précisions suivantes :

– Le ministère de la justice est attaché à la réussite de la réforme des tutelles qui modifiera profondément la procédure en vigueur. Cette réforme se traduira par la fin de l’autosaisine du juge des tutelles. Désormais, seuls le Parquet et la famille pourront engager une procédure de mise sous tutelle. Elle impliquera aussi la réorganisation des juridictions d’instance car le réexamen des mesures de tutelle tous les cinq ans conduira à ce que 120 000 décisions soient prises chaque année pour apprécier la nécessité de maintenir la personne vulnérable sous ce régime. Il faudra donc prévoir les moyens nécessaires en personnels.

– Sur l’aspect financier de la réforme, il revient au ministre délégué, chargé de la famille et de la sécurité sociale, de mener à bien les négociations avec les départements et les organismes de protection sociale. Un travail d’expertise doit être mené en concertation avec le ministère des finances pour chiffrer de manière précise les économies que pourrait générer cette réforme. En effet, à l’avenir l’État prendra en charge certaines dépenses qui sont aujourd’hui supportées par les départements. Il convient de convaincre ces derniers de la fiabilité de ces estimations et c’est pourquoi la préparation de la réforme ne pourra s’accélérer sans qu’au préalable le chiffrage financier ait pu être établi de manière contradictoire avec les principaux intéressés, c’est-à-dire les départements.

– Concernant la formation des personnes qui assureront la gestion patrimoniale des personnes mises sous tutelle ou sous curatelle, il est indispensable d’améliorer la situation actuelle. Cette question relève de la compétence du ministre délégué chargé de la famille et de la sécurité sociale, et une réflexion va être engagée pour déterminer comment former les tuteurs bénévoles comme professionnels à la gestion de patrimoine. Il apparaît en effet que les juges d’instance ne sont pas actuellement en mesure de vérifier si les tuteurs gèrent au mieux le patrimoine des personnes vulnérables. C’est pourquoi la réforme prévoit non seulement l’obligation de former les professionnels mais aussi d’évaluer leur pratique pour vérifier qu’ils prennent les mesures adaptées aux spécificités du patrimoine de la personne vulnérable dont ils ont la charge.

– La philosophie de la réforme étant de respecter les droits de la personne, il serait quelque peu contradictoire de prévoir dans le projet de loi la possibilité de passer outre le refus de la personne en cas de dérive sectaire pour engager une procédure de mise sous tutelle. Il reviendra plutôt au conseil de famille, dont le rôle va être valorisé par la réforme, d’intervenir auprès du juge pour apporter des éléments déterminants prouvant que la personne en question n’a plus le discernement nécessaire pour apprécier si une mesure de protection doit être décidée pour la protéger de telle ou telle organisation sectaire.

– La préparation de la réforme a été menée en étroite concertation avec l’ensemble des organisations gérant des associations tutélaires comme par exemple l’UNAF et les UDAF pour les organisations familiales ou avec l’UNAPEI pour les associations représentant les familles de personnes handicapées. Il faut en effet saluer le dévouement des bénévoles et des professionnels qui se consacrent à la gestion des tutelles car il s’agit souvent de dossiers complexes qui nécessitent compétences techniques et un sens aigu des relations humaines.

En conclusion, le garde des sceaux s’est dit convaincu de la possibilité d’accélérer les négociations avec les conseils généraux. Des résultats remarquables ont pu être obtenus dans des délais raisonnables pour la prise en charge du handicap par les départements et on peut compter sur l’expérience du ministre délégué à la sécurité sociale en la matière pour mener à bien les négociations en cours sur la réforme des tutelles.

Le Président Jean-Michel Dubernard a remercié les ministres pour leur intervention qui a permis aux commissaires de faire le point sur l’état d’avancement de la réforme mais il a souhaité réaffirmer clairement que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales était déterminée à faire preuve de volontarisme politique pour faire voter au plus vite cette réforme.

La Commission a procédé, le mercredi 20 décembre 2006, à l’audition de M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et de M. Philippe Bas, ministre délégué à la Sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur le projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs (n° 3462).

Le président Philippe Houillon a souhaité la bienvenue à M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice, et à M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, et les a remerciés d’être venus débattre du projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs.

Il a rappelé qu’aujourd’hui, plus de 700 000 personnes sont placées sous un régime de protection juridique, auxquelles il convient d’ajouter 67 000 adultes relevant d’une mesure de tutelle aux prestations sociales observant que, selon les projections de l’Institut national d’études démographiques (INED), ces chiffres ne devraient pas cesser d’augmenter au cours des prochaines années.

Constatant que les régimes juridiques établis par les lois de 1968 – sauvegarde de justice, curatelle, tutelle – et de 1966 – sur la tutelle aux prestations sociales – ont été conçus pour des effectifs bien moindres et se révèlent aujourd’hui largement inadaptés, il a précisé que nombre de mesures de protection juridique sont, de surcroît, prononcées à de strictes fins d’accompagnement social.

Il en a déduit qu’une réforme globale s’impose en établissant une ligne de partage claire entre la protection juridique et l’action sociale. Il a notamment estimé que le placement sous un régime de protection juridique devrait être réservé aux seuls cas où l’altération des facultés personnelles de l’intéressé est avérée.

Il s’est félicité que, dans cette perspective, le projet de loi tende à replacer la personne concernée au centre du dispositif de protection, en affirmant et en renforçant ses droits. Il a en outre relevé que la création du mandat de protection future, parallèlement aux mesures de protection judiciaire existantes, constituera un instrument conventionnel répondant aux inquiétudes de nombreuses personnes. Il a enfin souligné que les conditions d’activité des tuteurs et curateurs seront réorganisées et soumises à des exigences accrues, tandis que se substituera à la tutelle aux prestations sociales un nouveau dispositif social.

Concluant son propos, le président Philippe Houillon a estimé que les membres de la commission avaient accueilli favorablement cette réforme.

M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice, a précisé que le projet de loi relatif à la protection juridique des majeurs s’inscrit dans le cadre de la réforme globale du droit de la famille et fait suite à trois réformes importantes relatives au divorce, à la filiation et au droit des successions et des libéralités. Il s’est par ailleurs félicité de la qualité des échanges entre la Commission et la Chancellerie, et a vivement remercié le rapporteur, M. Émile Blessig, pour son travail.

Le garde des Sceaux a souligné que la modification des régimes juridiques de protection des majeurs est attendue depuis longtemps par les professionnels, les personnes vulnérables et leurs familles. Elle a été depuis une dizaine d’années l’objet de rapports importants qui ont dénoncé les dysfonctionnements et les dérives du système actuel.

En effet, les lois en vigueur, qui datent de 1966 et 1968, ne permettent plus de protéger correctement les plus fragiles. Conçues pour s’appliquer à quelques milliers d’individus, elles concernent aujourd’hui plus de 700 000 personnes.

Cette croissance s’explique pour partie par l’allongement de l’espérance de vie, mais également par une meilleure prise en compte du handicap par les pouvoirs publics, ainsi qu’en témoigne la loi du 11 février 2005 sur l’égalité des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Enfin, l’approche moderne plus ouverte de la maladie mentale a favorisé le développement de thérapeutiques permettant aux malades de vivre dans la cité, tout en bénéficiant d’un suivi psychiatrique et en étant protégés dans leur vie civile.

Cette augmentation du nombre de personnes placées sous protection judiciaire résulte d’une application de la loi progressivement détournée de son objet, sous la pression des phénomènes de précarité et d’exclusion. De nombreuses mesures judiciaires sont en effet aujourd’hui prononcées pour des considérations essentiellement sociales, qui ne justifient en rien la diminution ou la suppression de la capacité juridique des personnes.

La protection des personnes vulnérables exige, d’une part, que la mise en œuvre de mesures privatives de droits ne soit envisagée par le juge que comme ultime solution, et d’autre part que la restriction des droits qui en résulte soit strictement limitée à ce qui est nécessaire. Enfin, elle doit être adaptée et respectueuse de la personne, exercée et contrôlée avec les meilleures garanties.

Pour toutes ces raisons, le garde des Sceaux a fait part de sa satisfaction de voir ce texte aujourd’hui examiné par le Parlement.

Il a estimé qu’il s’agit d’une réforme de grande ampleur, qui doit relever un triple défi. Le premier est celui du vieillissement de la société : la protection du grand âge doit être repensée en tenant compte du nombre grandissant des personnes entrées dans le « quatrième âge » et de leur particulière fragilité. Le deuxième tient à l’évolution des besoins sociaux : la société moderne, qui est à la fois une société de consommation et d’exclusion, se doit de protéger les personnes dont la vulnérabilité est sociale, sans les déresponsabiliser. Enfin, le troisième défi est celui de l’implication des familles : la famille change et la prise en charge des majeurs par leurs proches doit être envisagée en les impliquant mieux et davantage tout en tenant compte de l’éclatement et de l’éloignement de beaucoup d’entre eux.

Le ministre de la Justice a fait valoir que cette réforme tant attendue est le fruit d’un long travail de préparation. Elle a donné lieu à une consultation approfondie auprès de l’ensemble des acteurs sociaux et des professionnels du droit. De ce travail préparatoire, il résulte un projet qui, dans ses principes et ses lignes directrices, paraît largement consensuel.

La réforme, à la fois civile, sociale et financière, obéit à quatre idées fortes : réaffirmer les principes fondamentaux de la protection, placer la personne au centre de sa protection, rénover l’activité des tuteurs professionnels, instaurer un dispositif social de protection en amont de l’intervention judiciaire.

Le principe de nécessité des mesures signifie que la mise sous curatelle ou tutelle ne doit être possible que si la personne est atteinte d’une altération de ses facultés personnelles, mentales ou corporelles. Cette altération devra donc être constatée par un certificat médical précis et circonstancié, établi par un médecin expert.

Les cas d’ouverture d’un régime de protection pour prodigalité, intempérance ou oisiveté seront, en conséquence, supprimés. Les personnes dont la vulnérabilité résulte de difficultés sociales ou économiques seront en effet prises en charge par des dispositifs d’accompagnement social adaptés et rénovés, qui font l’objet du volet social de la réforme.

En vertu de ce principe de nécessité, le juge des tutelles ne pourra plus se saisir d’office, sur le simple signalement d’un tiers, intervenant social ou professionnel médical. La saisine d’office, qui représente plus de la moitié des ouvertures de dossiers, est à l’origine de nombreuses dérives. À l’issue de la réforme, seuls pourront saisir le juge les membres de la famille, une personne résidant avec le majeur, ou le procureur, après avoir éventuellement ordonné une évaluation médico-sociale de l’intéressé.

Ce nouveau principe, qui proscrit l’auto-saisine du juge, garantit que les solutions alternatives à la tutelle seront sérieusement examinées. C’est en ce sens que la réforme renforce également le principe de subsidiarité.

Il existe en effet, pour protéger une personne vulnérable, des solutions juridiques moins contraignantes et moins attentatoires aux droits de la personne. Certains de ces moyens sont indépendants de toute intervention judiciaire : la procuration, le mandat de protection future, l’accompagnement social. D’autres outils requièrent l’intervention du juge, qui devra désormais vérifier si ces techniques juridiques moins restrictives peuvent être adaptées à la personne à protéger.

Il en est ainsi de la sauvegarde de justice qui pourra être utilisée pour un besoin ponctuel, ou des règles d’habilitation propres aux régimes matrimoniaux qui permettent la désignation d’un époux pour représenter son conjoint lorsque celui-ci est hors d’état de manifester sa volonté à la suite d’un accident ou d’une maladie.

Enfin, la subsidiarité implique qu’avant de recourir à la collectivité publique, on se tourne vers la famille. Ce sont en effet les familles qui, les premières, sont confrontées à la vulnérabilité d’un de leurs membres et ce sont elles qui, le plus souvent, assument et organisent sa protection. C’est donc à juste titre que bon nombre d’entre elles revendiquent d’être davantage associées aux procédures judiciaires, d’en être informées et d’y être impliquées.

La réforme redonne donc à la famille sa place légitime, d’abord parce que la famille est concernée au premier chef par la protection d’un proche indépendamment de toute intervention judiciaire – ainsi, les procurations sont généralement données aux enfants -, ensuite, parce que si une mesure judiciaire est nécessaire, on cherchera en priorité à la confier à un membre de la famille.

Enfin, la réforme organise le rôle et la place de la famille dans le processus judiciaire en clarifiant les droits qui sont reconnus à ses membres – en particulier, le droit d’être consulté au moment de la mise en œuvre de la mesure et d’être informé de son déroulement.

Le garde des Sceaux a indiqué que la réforme vise, par ailleurs, à replacer la personne au centre du régime de protection. En effet, le droit actuel est insuffisamment adapté à la spécificité des besoins des personnes vulnérables.

Entre la liberté civile, trop exigeante pour les plus fragiles d’entre nous, et l’incapacité attachée aux mesures judiciaires, il est temps de prévoir un dispositif civil simple, librement choisi et circonscrit, et donc personnalisé. C’est ce que propose la réforme en donnant à chacun le pouvoir d’organiser lui-même sa protection future. Est ainsi introduit dans le code civil le mandat de protection future qui, inspiré du droit allemand et du droit québécois, est entièrement nouveau en France et symbolise l’importance donnée à la volonté de la personne vulnérable.

II permettra à chacun d’anticiper l’organisation de sa propre protection en désignant un tiers de son choix – un membre de sa famille, un ami, ou une personne morale agréée – pour veiller sur sa personne et ses intérêts le jour où il ne sera plus possible de le faire soi-même.

Le mandat fixera la mission du mandataire et définira l’étendue de ses pouvoirs. Cette volonté de la personne s’imposera à tous, y compris au juge éventuellement saisi.

Ce mandat de protection future, établi par acte sous-seing privé ou par acte notarié, sera mis en œuvre lorsque l’altération des facultés aura été médicalement constatée.

La réforme prévoit également que les parents d’un enfant handicapé pourront passer un tel mandat pour organiser la protection de leur enfant pour le jour où ils ne seront plus en état de l’assumer eux-mêmes. Grâce à ce nouvel instrument juridique fondé sur la volonté individuelle des parents, l’ouverture d’une tutelle judiciaire privative de droits n’aura plus lieu d’être. La famille demeurera ainsi le lieu naturel de la protection et de l’accompagnement de la personne malade ou handicapée.

Ce mandat de protection future crée un régime de représentation, mais sans entraîner l’incapacité de la personne représentée. Il fonctionnera comme une procuration générale donnée par une personne à un tiers sans que cette personne soit privée de l’ensemble de ses droits, que ce soit dans les actes de gestion patrimoniale ou dans ceux touchant à la protection de sa personne.

Le ministre de la Justice a également souligné que, pour répondre aux insuffisances du droit dans la prise en compte de la spécificité des besoins des plus fragiles, la réforme affirme également le principe de protection de la personne, et non plus seulement de son patrimoine.

Ce principe se déclinera, en premier lieu, dans le déroulement de la procédure judiciaire, à travers son caractère pleinement contradictoire. La personne sera systématiquement entendue, en particulier sur l’opportunité de l’ouverture d’une mesure et sur le choix de la personne chargée d’en assurer l’exécution. Elle sera assistée d’un avocat si elle le souhaite.

Ces garanties, qui figurent dans le projet de loi, seront complétées dans le code de procédure civile par des règles de procédure qui relèvent du décret.

La protection de la personne trouvera également son sens dans l’exigence de proportionnalité imposée au juge, lequel devra choisir et définir la mesure de protection strictement proportionnée à la vulnérabilité et aux besoins de la personne, et pleinement adaptée à sa situation. Il s’agit de rendre possible une protection individualisée pour chacun, au lieu d’une tutelle judiciaire uniforme pour tous.

Cette protection de la personne s’imposera dans la mission du tuteur, qu’il s’agisse d’un membre de la famille ou d’un professionnel. La personne protégée prendra seule, dans la mesure où son état le permet, les décisions personnelles la concernant, notamment en matière de santé, de logement ou de relations avec ses proches. Le tuteur devra l’informer et la soutenir, lui expliquer les décisions qu’il est amené à prendre. Il cherchera à l’associer, dans la mesure de ses capacités, à la gestion de ses intérêts. Ainsi, une personne protégée ne pourra plus se voir imposer par des tiers un type de prise en charge thérapeutique, le lieu de sa résidence ou le choix de ses fréquentations. En cas de conflit, le juge pourra être saisi et décidera après audition de la personne concernée, et exclusivement en considération de son intérêt.

Le ministre de la Justice a enfin insisté sur la réorganisation et le renforcement des modalités de contrôle de l’exécution de chaque mesure de protection.

Tout d’abord, les mesures devront être révisées tous les cinq ans. Ainsi la personne protégée ne pourra plus rester des années sous un régime de protection qui n’est plus justifié ou qui est devenu inadapté du fait de l’évolution de son état de santé ou de l’implication plus importante de son entourage.

Les modalités du contrôle annuel, en particulier des comptes de gestion, seront personnalisées et adaptées à la situation de chaque dossier : le juge tiendra compte de la consistance du patrimoine, du montant des revenus, mais aussi de la situation familiale de la personne protégée et de ses projets si elle les exprime.

La réforme instaure également les comptes rendus obligatoires des actes et actions effectués pour le compte de la personne protégée par les tuteurs et curateurs et liés à la protection de la personne même du majeur.

La réforme est tend également à réorganiser en totalité les conditions d’activité des tuteurs et curateurs extérieurs à la famille.

Parce que la famille n’est pas toujours présente ou disponible, parce que les modes de vie des ménages et les configurations familiales évoluent et se diversifient, parce que l’éloignement et l’éclatement des familles est une réalité, notamment en raison de la mobilité du marché du travail et de l’instabilité des couples, le juge peut avoir besoin de recourir à des tiers, notamment associatifs, ou travaillant dans un cadre institutionnel ou seuls, en libéral. Notre société se doit donc d’organiser l’activité de ces personnes qui prennent en charge la protection de nos concitoyens.

Or, aujourd’hui le régime des gérants de tutelle, mandataires spéciaux, tuteurs d’État ou encore préposés à la tutelle, est hétérogène et injuste.

Les nouveaux mandataires judiciaires à la protection des majeurs obéiront désormais à des règles communes, organisant leur formation et leur compétence, leur évaluation et leur contrôle, leur responsabilité et leur rémunération.

Ainsi, la réforme inclut l’ensemble de l’activité tutélaire dans le droit commun de l’action sociale et médico-sociale et soumet ces professionnels à des procédures d’agrément ou d’autorisation, selon qu’ils exercent à titre individuel ou dans un cadre associatif ou institutionnel.

Elle instaure des conditions précises et strictes d’accès à l’activité des mandataires judiciaires à la protection des majeurs : exigences de qualification, de formation, d’expérience professionnelle, de moralité, de garantie de responsabilité. Ces conditions devront être remplies pour permettre l’agrément et l’inscription des personnes sur la liste établie par le préfet après avis conforme du procureur de la République.

La réforme instaure un contrôle de leur activité sous l’autorité du préfet et du procureur de la République. Elle prévoit des sanctions permettant de garantir le respect de ces dispositions.

Le financement de l’activité de ces professionnels sera également unifié et défini selon des critères plus équitables, plus précis et plus clairs. La personne protégée participera aux frais résultant de sa protection dans la mesure de ses moyens. En l’absence de ressources suffisantes, un financement public subsidiaire assurera la rémunération de ces mandataires.

Le ministre de la Justice a souligné que la réforme instaure aussi un nouveau dispositif social, la mise en œuvre de cette réforme du code civil se trouvant conditionnée par l’instauration d’un dispositif social en amont de l’intervention judiciaire.

Il s’agit en effet de protéger de façon adaptée nos concitoyens en situation de difficultés économiques et sociales, en proposant un dispositif administratif, social et subsidiairement judiciaire, dans lequel s’équilibrent l’accompagnement éducatif et la contrainte budgétaire, afin de favoriser le retour à l’autonomie.

Ainsi, l’actuelle tutelle aux prestations sociales, souvent détournée de ses finalités, sera supprimée et remplacée par une mesure d’accompagnement social personnalisé. Cette mesure concernera les personnes en grande difficulté sociale, qui, sans pour autant présenter d’altération de leurs facultés mentales, ne savent pas gérer leurs ressources.

En cas d’échec de cette action, le juge des tutelles pourra ordonner une mesure d’assistance judiciaire permettant une gestion, certes contraignante, des ressources sociales de l’intéressé, mais dont l’objectif est de lui rendre sa capacité à gérer son budget et à organiser sa vie par ses propres moyens.

Le garde des Sceaux a estimé, en conclusion, que le projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs était très attendu car il instaurera un droit de la protection des majeurs rénové et attentif aux évolutions de la société.

Il s’est déclaré confiant dans les travaux de la commission et a exprimé sa certitude que les débats devant l’Assemblée nationale apporteront au projet du Gouvernement les compléments ou enrichissements nécessaires.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, s’est dit très attentif à l’exposé du garde des Sceaux qui, avec son expérience de législateur et de président de conseil général, s’est personnellement impliqué dans ce dossier pour lui permettre d’aboutir.

Il a rappelé combien le garde des Sceaux et lui-même tenaient à ce qu’il ne soit recouru à la protection judiciaire qu’en dernière nécessité. Après quarante ans d’existence du dispositif issu de la loi de 1968, il était grand temps de tirer les conséquences d’évolutions sociétales, au premier rang desquelles l’éclatement de la famille.

Il a estimé que, si la tutelle et la curatelle ne sont pas réservées aux seules personnes atteintes d’un handicap intellectuel profond ou de la maladie d’Alzheimer, ces personnes, concernées au premier chef par la tutelle et la curatelle, sont beaucoup plus nombreuses qu’hier du fait du vieillissement de la population. Quelque 70 % des personnes entrant en maison de retraite sont atteintes de la maladie d’Alzheimer. Les dispositifs actuels ne permettent plus de faire face à la situation, d’autant plus que de nouvelles causes de mises sous tutelle et curatelle ne cessent d’apparaître. Si l’on ne changeait rien, un million de Français seraient sous tutelle en 2010 !

Le ministre délégué a donc considéré qu’il est temps de mettre fin à cette solution de facilité consistant à placer sous tutelle, faute de mieux, des personnes confrontées à de graves difficultés liées à l’alcool, au chômage, à la solitude. C’est un mauvais système car ces personnes, traitées en « sous-citoyens », risquent de ne jamais sortir de leur état d’incapacité juridique. L’expérience montre qu’on sort rarement d’un régime de tutelle. Mieux vaut donc les aider à faire face à leurs difficultés.

Le ministre délégué a indiqué que la première priorité de la réforme sera de développer de véritables alternatives à la mise sous tutelle, grâce à la création d’une mesure d’action sociale personnalisée, qui prendra la forme d’un contrat passé avec le président du conseil général. Cette mesure comportera une aide à la gestion des prestations sociales et un accompagnement personnalisé pour éviter l’ouverture de mesures judiciaires.

Le ministre délégué a souligné que la réforme a également pour objet d’instaurer une protection adaptée et évolutive, la plus personnalisée possible. Il s’agira de prendre tout un éventail de mesures qui permettront de s’ajuster à l’état de la personne concernée. La mesure d’accompagnement social personnalisée correspondra au premier niveau d’accompagnement. En cas d’échec, la mesure d’assistance judiciaire, plus contraignante, pourra être mise en œuvre : la personne protégée sera aidée par un tiers qui gérera pour elle ses prestations sociales. Enfin, la curatelle, puis la tutelle, seront réservées aux personnes les plus vulnérables.

Les familles et les personnes concernées seront associées le plus possible à chacune de ces étapes, au cours desquelles le majeur protégé pourra recouvrer son autonomie s’il en a les capacités. Un examen périodique permettra d’ajuster les mesures à l’évolution de sa situation.

Il convient par ailleurs de souligner le caractère très innovant du mandat de protection future, qui permettra à une personne atteinte de la maladie d’Alzheimer, ou aux parents d’un enfant handicapé majeur, de préparer l’avenir.

Le ministre délégué a enfin fait valoir que la réforme permettra de mieux encadrer et former les mandataires judiciaires car, si leur travail sur le terrain est aujourd’hui satisfaisant, des dérives existent.

Il a observé que les départements sont appelés à jouer un rôle majeur car ils représentent l’échelon de proximité qui garantit l’efficacité de notre politique sociale lorsqu’il s’agit de mesures individualisées. Pour cette raison, la réforme conforte leurs missions actuelles, et ceux des présidents de conseils généraux qui redoutent de les voir accrues peuvent être rassurés par la date d’entrée en vigueur de la loi, le 1^er janvier 2009, et par le fait que l’État devra, aux termes du texte, prendre en charge les coûts de tutelle et de curatelle des personnes percevant le RMI, l’aide personnalisée à l’autonomie ou la prestation de compensation du handicap, qui auraient été supportées par les départements, à critères de financement inchangés.

Le ministre délégué s’est engagé à ce que la charge pesant sur les départements soit compensée par la baisse du coût des mesures qui leur incomberont, et il s’est dit prêt à accepter des amendements qui intégreraient des « clauses de révision de financement », notamment pour prévoir la compensation de toute charge supplémentaire.

M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, s’est réjoui de l’inscription du projet de loi à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale et a salué l’action de M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, qui a pesé de tout son poids pour que la réforme soit menée à bien.

Il a ensuite souhaité savoir comment les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS), qui ont l’habitude de ne travailler qu’avec des établissements d’hébergement ou des associations tutélaires pourront prendre en compte la diversité des gestionnaires de tutelle et notamment les gérants de tutelle privés.

Il a également demandé comment seront gérées les fluctuations d’activité des mandataires, sachant que le régime des autorisations impose de demander une nouvelle autorisation en cas d’extension du service et il a estimé qu’il conviendrait de prévoir des mécanismes de gestion des fluctuations d’activité.

Il a appelé l’attention des ministres sur la nécessité d’assister les aidants familiaux pour la gestion de patrimoine ou la prise de décisions juridiques difficiles, cette nécessité étant d’autant plus importante que les greffes des tribunaux et les juges des tutelles sont surchargés de travail et que les DDASS ne disposent plus de travailleurs sociaux.

Il a également interrogé les ministres sur les modalités de l’exécution, année après année, des dotations globales, et sur les conséquences en termes de charge administrative de cette procédure, qui mobilise beaucoup du temps des agents des DDASS.

S’agissant enfin des recours en récupération sur les successions, source d’inquiétude pour les associations de majeurs protégés et leurs familles, il a souhaité savoir s’il y aura des seuils, des plafonds, des limites dans le temps.

M. Émile Blessig, rapporteur, a tout d’abord interrogé les ministres sur la mise en œuvre du mandat de protection future. Il a ainsi souhaité savoir comment le juge des tutelles pourra en connaître l’existence, comment le mandat sera opposable aux tiers, comment il s’articulera avec une éventuelle mesure judiciaire et comment les comptes du mandataire seront contrôlés.

Concernant le financement des mesures de protection des majeurs, après avoir rappelé que le projet de loi prévoit de passer d’un système de financement à la mesure, par essence inflationniste, à un système forfaitisé et globalisé, il s’est enquis auprès des ministres de l’existence d’un premier bilan de l’expérimentation de ce mode de financement, bilan du reste exigé par une loi de 2004.

Le projet de loi instaurant une contribution de la personne protégée selon ses moyens, il s’est également demandé si cette disposition, logique dès lors que la personne protégée dispose de ressources confortables, n’entrait pas en contradiction, pour les seules personnes handicapées, avec le principe du droit à la compensation du handicap, prévu à l’article L. 114-1-1 du code de l’action sociale.

S’agissant des moyens nécessaires à la mise en œuvre de la réforme, il s’est interrogé sur les effectifs de juges des tutelles, ainsi que sur l’inégalité des charges de travail entre magistrats, citant à l’appui de sa question, l’exemple d’un ancien magistrat d’instance des Sables-d’Olonne gérant 4 000 dossiers de tutelle alors que son homologue du 1^er arrondissement de Paris en suit environ 150. Il a donc souhaité connaître les moyens, et notamment le nombre d’emplois de magistrats et de greffiers, que le Gouvernement prévoit de consacrer à la mise en œuvre la réforme.

S’agissant enfin du contrôle des comptes des tutelles, il a rappelé qu’une collaboration entre les tribunaux d’instance et le Trésor est menée dans plusieurs cours d’appel, et souhaité connaître les suites que le Gouvernement entend lui donner.

M. Laurent Wauquiez, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, s’est inquiété de la lourdeur de la procédure prévue pour la mesure d’accompagnement social personnalisé, d’autant que le président du conseil général pourrait effectuer directement les versements au bailleur. Il a souhaité savoir si un assouplissement du dispositif pouvait être envisagé.

Concernant la mesure d’assistance judiciaire, il s’est enquis des délais de sa mise en œuvre et a demandé comment s’articuleront l’intervention des services des conseils généraux et celles des tuteurs.

Il s’est enfin interrogé sur les moyens de conforter la place des tuteurs privés, le régime juridique des mandataires judiciaires à la protection des majeurs prévu par le projet de loi étant, pour l’essentiel, centré sur les associations et les représentants institutionnels.

Le garde des Sceaux a apporté les éléments de réponse suivants :

– la France compte 473 tribunaux d’instance et les juges d’instance, qui ne s’occupent pas des seules tutelles, sont en général surchargés de travail. Il sera donc créé 29 équivalents temps plein de magistrats et 56 équivalents temps plein de fonctionnaires pour mettre en œuvre la loi. Le nombre de magistrats est aujourd’hui suffisant en France et il en ira de même pour les greffiers dans un an ;

– concernant la récupération sur succession, il n’apparaît pas illégitime que l’État obtienne lors de l’ouverture de la succession d’une personne sous tutelle le remboursement des frais qu’il a lui-même supportés ;

– le mandat de protection future n’a pas pour but d’organiser un régime d’incapacité et n’entraîne pas la perte de la capacité juridique de la personne concernée. En revanche, si le mandat prévoit de réserver les actes de disposition au mandataire, la personne protégée ne pourra plus, par exemple, vendre son logement. Dans la mesure où il s’agit d’un contrat personnel, les tiers n’ont pas à en être informés et ne le seront qu’au fur et à mesure des actes. Il en va de même pour le juge, qui n’en prendra connaissance qu’en cas de problème. Si tout se passe bien, le juge n’aura pas à intervenir ;

– le projet de loi ne prévoit pas de contrôle systématique de l’exécution du mandat de protection future sous seing privé, mais il est possible de prévoir dans le mandat des possibilités spécifiques de contrôle des comptes, comme le suivi par un expert comptable ou un notaire. En revanche, dans le cadre d’un mandat de protection future notarié, le mandataire devra rendre des comptes au notaire, qui devra signaler au juge les mouvements ou actes suspects. Le juge pourra exiger que les comptes du mandataire soient vérifiés selon les mêmes modalités que celles prévues pour les comptes de tutelle, à savoir par le greffier en chef ;

– les gérants de tutelle privés, futurs mandataires judiciaires à la protection des majeurs, seront soumis aux nouvelles obligations d’agrément et de garantie de responsabilité, ainsi qu’au contrôle du procureur ou du préfet. Ils seront exposés, le cas échéant, aux mêmes sanctions que les autres mandataires associatifs ou institutionnels. Ce sont des centaines d’emplois, correctement rétribués, qui seront ainsi créés. Les gérants de tutelle privés, qui sont des collaborateurs occasionnels du service public de la justice, dépendent aujourd’hui d’un régime d’assurance privée avec un statut de travailleurs indépendants. Certains souhaitent disposer d’un statut complet, ce qui pose une question délicate aux implications budgétaires importantes et le Gouvernement s’y montrera attentif ;

– quant à la mise à disposition d’agents du Trésor dont pourraient bénéficier les greffes, une expérimentation est en cours dans les ressorts des cours d’appel de Bourges et d’Angers, mais compte tenu du coût, il n’est pas possible de la généraliser pour le moment.

Le ministre délégué a apporté les précisions complémentaires suivantes :

– la réforme a pour ambition de mettre de l’ordre dans les financements de l’État. Depuis le 31 décembre 2005, le retard de financement des associations tutélaires a été rattrapé et les crédits pour 2006 sont suffisants pour faire face à leurs besoins. La situation des associations tutélaires s’est d’ailleurs largement améliorée cette année et les crédits ont été reconduits au même niveau en 2007 ;

– par ailleurs, le mode de calcul de la rémunération des associations tutélaires a été simplifié et a fait l’objet d’une expérimentation qui a donné de bons résultats. Selon le dispositif antérieur, lorsqu’une personne protégée percevait trois sources de revenus, chacun des organismes qui lui versaient une partie du revenu devait payer la tutelle au prorata de la partie du revenu versé. Le projet de loi tend à ce que l’organisme qui verse la part principale du revenu de la personne paie tous les frais de tutelle, sachant que l’État prendra en charge la part qui devrait revenir au conseil général ;

– un guide des aidants familiaux est quasiment prêt et sera diffusé dans les prochaines semaines. Il est par ailleurs prévu, dans le cadre du congé de soutien familial pour une personne salariée qui voudrait aider une personne atteinte de la maladie d’Alzheimer ou lourdement dépendante, de développer des actions de formation, notamment par l’intermédiaire de l’association France-Alzheimer ;

– les mesures de tutelle n’entrent pas dans la définition du droit à compensation du handicap, telle que donnée par l’article L. 114-1-1 du code de l’action sociale et des familles. La protection juridique des majeurs a été intégrée au champ de la loi du 11 février 2005 mais la participation financière des personnes handicapées n’en a pas été pour autant supprimée car cette loi s’est limitée à rappeler le droit dont dispose toute personne handicapée à bénéficier d’une protection juridique si son état le nécessite ;

– il est nécessaire d’approfondir, comme l’a demandé M. Laurent Wauquiez, la réflexion sur l’assouplissement de la mesure d’accompagnement social personnalisée mais aussi de clarifier le circuit à suivre et le rôle de chacun, pour éviter que le département ne se décharge de certaines de ses obligations sur le ministère de la justice ou vice et versa. Il conviendra d’appliquer rigoureusement la loi ;

– enfin, s’il faut être attentif aux difficultés que peuvent avoir les départements à assumer l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et le revenu minimum d’insertion (RMI), la prise en charge de la prestation de compensation du handicap (PCH) pose moins de problème, l’État ayant versé en début d’année 500 millions d’euros aux départements, lesquels n’en ont encore dépensé que 50. Les départements devront se mobiliser rapidement pour répondre aux besoins des personnes handicapées. Les problèmes rencontrés par les départements sont ainsi davantage des problèmes d’organisation que d’argent, d’où le report de l’entrée en vigueur de la réforme à 2009. Mieux vaut accepter un tel délai plutôt que de reporter le vote d’une loi qui pourrait ne plus être la priorité du prochain gouvernement. En tout état de cause, le ministère et ses services déconcentrés accompagneront l’évolution du dispositif.

M. Alain Vidalies a souhaité s’assurer que le Gouvernement avait réellement la volonté de faire adopter définitivement le projet de loi avant la fin de la législature. Il s’est par ailleurs interrogé sur l’opportunité d’appliquer aux personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer des mesures d’accompagnement social plutôt que la tutelle ou la curatelle.

M. Patrick Delnatte a interrogé les ministres sur la possibilité de mettre à disposition des tuteurs familiaux des comptes standardisés. Il s’est par ailleurs demandé si, compte tenu de la complexité du mandat de protection future, l’acte authentique, plus simple et plus sûr, ne serait pas préférable à l’acte sous seing privé, quelle que soit sa souplesse.

Le garde des Sceaux a apporté les éléments de réponse suivants :

– le texte sera définitivement voté avant la fin du mois de février, le Gouvernement ayant la ferme volonté d’aboutir ;

– s’agissant du compte des tutelles, la direction des services judiciaires a rédigé un guide très complet pour aider les greffiers dans le cadre du contrôle de comptabilité ;

– concernant le mandat sur protection future, un acte sous seing privé ne donne de droits que sur l’administration des biens, un acte notarié étant nécessaire pour les actes de disposition. Quel que soit le choix des intéressés, le mandat devra être déposé au greffe du tribunal du ressort.

Le ministre délégué a apporté les indications complémentaires suivantes :

– l’objectif du texte n’est pas d’exclure les personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer des mesures de protection juridique prises en leur faveur mais de trouver un équilibre entre la nécessaire protection des incapables majeurs et la possibilité de ne pas enfermer dans un régime de protection juridique ceux qui peuvent recouvrer leurs facultés ;

– plus de la moitié des tutelles sont internes à la famille et il est heureux que la famille ne se défausse pas sur la collectivité, tant le lien de personne à personne tel qu’il se construit au sein de la famille permet de nouer un dial


		Âges
		Inférieur à 25 ans	De 25 à 39 ans	De 40 à 59 ans	De 60 à 74 ans	75 ans et plus	Total
Tutelle d’État	En nombre	2 716	9 656	15 017	9 786	37 175	74 350
	En % du total des TE	3,7 %	13,0 %	20,2 %	13,2 %	50,0 %	100,0 %
	En % du total des TE/CE	1,9 %	6,9 %	10,8 %	7,0 %	26,6 %	53, 3%
Curatelle d’État	En nombre	3 733	15 737	25 776	12 007	7 911	65 164
	En % du total des CE	5,7 %	24,1 %	39,6 %	18,4 %	12,1 %	100,0%
	En % du total des TE/CE	2,7 %	11,3 %	18,5 %	8,6 %	5,7 %	46,7 %
TOTAL TE/CE		6 449	25 393	40 793	21 793	45 086	139 514


Exercice	2002	2003	2004	2005	2006
Sous dotation budgétaire de l’année antérieure	17,6	16,2	34,2	25,8	48,7
Besoin de financement effectif (apurement de la sous-dotation de l’année antérieure + besoins de l’année)	151,64	162,8	204,4	210,6	254,8
Source : DGAS.