N° 277
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189)
TOME IV
ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Par M. FrÉdÉric REISS,
Député.
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Voir le numéro : 276 (annexe n° 20)
INTRODUCTION 5
I.- UN BUDGET MAÎTRISÉ QUI N’EMPÊCHE PAS LE FINANCEMENT DE MESURES CONTRIBUANT À L’ÉGALITÉ DES CHANCES 7
II. – LES CONSEILLERS D’ORIENTATION-PSYCHOLOGUES : UN CORPS DÉMUNI, PLACÉ AU CENTRE DE LA CRISE DE L’ORIENTATION 11
A. DES FONCTIONNAIRES « MULTICARTES », ATTACHÉS À LEUR FORMATION DE PSYCHOLOGUE 12
B. UN CORPS EN SITUATION D’APESANTEUR, QUI SE SENT ABANDONNÉ 16
1. Des missions floues et une tutelle absente 16
2. Des moyens limités 17
3. Un recrutement qui se tarit 20
C. UN CORPS CRITIQUÉ ET INQUIET, CRISTALLISANT DE NOMBREUSES FRUSTRATIONS 20
1. Une formation déconnectée de la réalité du terrain ? 21
2. Un rôle de bouc émissaire des dysfonctionnements de l’orientation à l’école… 23
3. … Que confortent quelques avantages exorbitants 25
D. QUELQUES PISTES D’ÉVOLUTION POUR RELÉGITIMER LES CONSEILLERS D’ORIENTATION-PSYCHOLOGUES ET PARLER D’ORIENTATION RÉUSSIE 28
1. Diversifier le recrutement des COP et les rattacher aux établissements en recentrant leur missions 28
2. Confier les centres d’information et d’orientation aux régions et organiser leur articulation avec les missions locales 29
3. Réformer le système d’orientation autour de quelques principes clairs 30
TRAVAUX DE LA COMMISSION 33
Article 33 : Crédits du budget général 40
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 41
Le présent rapport pour avis porte sur les six programmes de la mission « Enseignement scolaire ». Quatre d’entre eux ont une portée pédagogique : « Enseignement scolaire public du premier degré » ; « Enseignement scolaire public du second degré » ; « Enseignement privé des premier et second degrés » ; « Enseignement technique agricole ». Les deux autres programmes ont un caractère transversal et sont respectivement intitulés : « Vie de l’élève » et « Soutien de la politique de l’éducation nationale ».
Cette mission est – en termes de moyens budgétaires et d’effectifs – la plus importante de l’État. Elle assure la scolarisation de plus de 12 millions d’élèves, mobilise un peu plus d’un million de personnels et joue, ainsi que l’a rappelé la lettre du Président de la République aux éducateurs du 4 septembre 2007, un rôle de premier plan dans la politique de l’égalité des chances.
Sachant que le rapport spécial de notre collègue Yves Censi, fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du plan, analysera le détail des crédits de cette mission, le rapporteur pour avis, à l’occasion du présent avis, a souhaité, après un bref rappel des grandes lignes du projet de budget, faire le point sur le rôle des conseillers d’orientation-psychologues (COP). Il lui a paru utile que la représentation nationale s’intéresse à un corps de fonctionnaires souvent décrié par les représentants des élèves, des parents et des acteurs du monde économique, voire de certains enseignants.
Si le présent avis budgétaire s’attache à démontrer pour quelles raisons les missions, la formation et le recrutement des COP doivent être remis à plat, il se veut juste à l’égard de ces derniers, en soulignant qu’ils sont les victimes « collatérales » de la crise de l’orientation à l’école. En effet, l’orientation cristallise beaucoup de frustrations : dire à un élève qu’il sera « orienté » équivaut, souvent, à ses yeux et à ceux de sa famille, non pas à lui proposer des moyens pour mener à bien son projet de vie, mais à le stigmatiser, en lui laissant croire que s’il en est ainsi, c’est parce qu’il est en échec dans l’école de la République. Or les COP sont placés aux avant-postes du système d’orientation, ce qui fait d’eux des boucs émissaires « naturels » des dysfonctionnements de ce dernier. Aussi la place de ces conseillers et le dispositif d’orientation doivent-ils évoluer de concert.
L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 fixe au 10 octobre la date butoir pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
Le rapporteur pour avis a demandé que les réponses lui parviennent le 15 septembre 2007. À cette date, 5,7 % des réponses lui étaient parvenues. À la date butoir, ce pourcentage était de 82 %.
I.- UN BUDGET MAÎTRISÉ QUI N’EMPÊCHE PAS LE FINANCEMENT DE MESURES CONTRIBUANT À L’ÉGALITÉ DES CHANCES
Les crédits de paiement des six programmes de la mission « Enseignement scolaire » s’élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2008, à 59,26 milliards d’euros contre 58,98 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2007.
À périmètre constant, le budget de l’enseignement scolaire, par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, progresse de 1,17 milliard d’euros, soit une augmentation de 2,03 %.
Présentation des crédits de la mission par programme
Numéro et intitulé du programme |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | ||
Ouvertes en LFI pour 2007 |
Demandées pour 2008 |
Ouverts en LFI pour 2007 |
Demandés pour 2008 | |
140 / Enseignement scolaire public du premier degré |
16 129 661 728 |
16 660 680 025 |
16 129 661 728 |
16 660 680 025 |
141 / Enseignement scolaire public du second degré |
27 878 837 331 |
28 349 404 032 |
27 878 837 331 |
28 349 404 032 |
230 / Vie de l’élève |
4 794 607 644 |
4 004 189 437 |
4 794 607 644 |
4 004 189 437 |
139 / Enseignement privé du premier et du second degrés |
6 835 903 116 |
6 887 355 854 |
6 835 903 116 |
6 887 355 854 |
214 / Soutien de la politique de l’éducation nationale |
2 067 192 571 |
2 110 744 837 |
2 065 119 618 |
2 098 971 884 |
143 / Enseignement technique agricole |
1 582 889 178 |
1 305 654 704 |
1 277 389 178 |
1 263 594 704 |
Totaux pour la mission |
59 289 091 568 |
59 318 028 889 |
58 981 518 615 |
59 264 195 936 |
Source : projet annuel de performance du ministère de l’éducation nationale.
Ce budget s’inscrit pleinement dans l’effort global de maîtrise de la dépense publique demandé par le Président de la République et mis en œuvre par le gouvernement. Il prévoit en effet le non-remplacement, pour le ministère de l’éducation nationale, de 11 200 équivalents temps plein (ETP), ce qui représente la moitié des 22 791 suppressions nettes de postes dans la fonction publique envisagées par le projet de loi de finances.
Le plafond d’équivalents temps plein travaillés (ETPT) des programmes de la mission scolaire diminuera de 1 044 980 à 1 005 891. Cette diminution se décompose ainsi : extension en année pleine des mesures d’emploi opérées à la rentrée 2007 (soit – 7 890 ETPT), schéma d’emploi du projet de loi finances pour 2008 (– 3 900 ETPT) et transferts divers, notamment au titre de la décentralisation, soit – 27 299 ETPT.
Loin d’être arbitraires, ces évolutions tiennent compte de la démographie scolaire et d’une meilleure gestion des ressources humaines.
Ainsi, à la rentrée 2008, dans le premier degré public, 700 emplois d’enseignants seront créés, afin de tenir compte de l’augmentation de 37 000 élèves prévue à cette date. À l’inverse, dans le second degré public, 1 500 emplois d’enseignants ne seront pas remplacés, en raison de la baisse escomptée du nombre d’élèves (soit – 14 000 élèves). On observe aussi une diminution de 1 700 postes correspondant à la résorption des surnombres disciplinaires et de 3 500 postes correspondant à l’utilisation d’heures supplémentaires.
Ce réglage fin est propre à un budget maîtrisé qu’il ne faut pas confondre avec un budget de rigueur pour deux raisons essentielles.
En premier lieu, ce projet de budget prévoit d’augmenter le pouvoir d’achat des personnels de plusieurs façons :
– une enveloppe catégorielle de 150,4 millions d’euros est prévue ;
– 4 000 intégrations d’instituteurs dans le corps des professeurs des écoles seront financées en 2008, ce plan d’intégration devant toucher à sa fin en 2009 ;
– une provision d’un montant de 54,25 millions d’euros en tiers d’année est constituée pour l’ensemble des enseignants des premier et second degrés dans la perspective de l’ouverture du chantier, annoncé par le Président de la République, de la revalorisation de la fonction enseignante. Le comité institué à cet effet présentera ses propositions au printemps 2008 ;
– 125 000 heures supplémentaires annuelles et 1 200 000 heures supplémentaires effectives seront créées, représentant un montant de 130 millions d’euros en 2008. Elle seront défiscalisées et exonérées de cotisations sociales salariales en vertu des dispositions de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat entrées en vigueur le 1er octobre 2007.
En second lieu, le projet de budget pour 2008 permet de financer les dispositifs innovants prévus par la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, le développement de la scolarisation des enfants handicapés et une nouvelle mesure promise par le Président de la République, l’accompagnement éducatif après les cours.
S’agissant de la poursuite de la mise en œuvre de la loi sur l’école, on notera :
– la création de 300 emplois d’infirmières, afin de respecter l’engagement de doter, d’ici 2010, chaque établissement du second degré d’au moins un emploi d’infirmière ;
– la généralisation des programmes personnels de réussite éducative (PPRE), grâce à la mobilisation de moyens existants, comme les réseaux d’aides spécialisés aux élèves en difficulté (RASED). Dans les collèges, les PPRE seront étendus à tous les cycles d’enseignement, en mobilisant les deux heures d’aide au travail personnalisé de l’élève inscrites dans la dotation horaire globale de ces établissements. Cette mesure est à mettre en lien avec la suppression, annoncée par le ministre de l’éducation nationale le 27 septembre 2007, des heures de cours du samedi matin à l’école primaire. Prévue pour la rentrée 2008, cette suppression devrait être ensuite étendue aux collèges. Les heures ainsi libérées devraient être consacrées aux élèves qui sont le plus en difficulté ;
– en ce qui concerne l’enseignement des langues vivantes à l’école, l’arrêté du 25 juillet 2007 a précisé les programmes spécifiques à chacune d’entre elles. De même, un arrêté de septembre 2007 a défini les programmes spécifiques des langues régionales.
Quant à la scolarisation des enfants handicapés, le mouvement d’intégration commencé en 2002 se poursuivra. Entre 2002 et 2006, le nombre de ces enfants scolarisés en milieu ordinaire est passé de 89 000 à 160 000. Les moyens consacrés à cette grande politique républicaine ne cessent d’être renforcés. Ainsi, en 2008 :
– 200 unités pédagogiques d’intégration supplémentaires seront créées dans le second degré, ce qui portera le nombre de ces structures à 1 400 ;
– dans le second degré public, 166 auxiliaires de vie scolaire (AVS) collectifs supplémentaires sont prévus pour assurer l’accompagnement des élèves accueillis dans les nouvelles UPI (1) ;
– au total, 2 700 auxiliaires de vie scolaire chargés d’un accompagnement individuel ont été recrutés par anticipation à la rentrée 2007, tandis que 1 700 AVS seront chargés d’un accompagnement collectif. Les effectifs des AVS, qui ont été créés par la loi n° 2003-400 du 30 avril 2003 relative aux assistants d’éducation, sont passés, entre janvier 2004 et le 1er septembre 2007, de 3 709 ETP à 6 466 ETP, dont 1 666 AVS « collectifs » et 4 800 AVS « individuels ». Trois millions d’euros sont d’ailleurs prévus dans le projet de loi de finances pour 2008 pour la formation des AVS.
Enfin, d’une durée de deux heures, l’accompagnement éducatif après les cours est destiné à répondre à une forte demande des parents de prise en charge des élèves après la classe, soit de 16 heures à 18 heures. Appliqué dès la rentrée 2007 à tous les collèges de l’éducation prioritaire, ce dispositif, qui propose une aide aux devoirs et aux leçons, une pratique sportive ou une pratique culturelle, sera étendu, à la rentrée 2008, à l’ensemble des collèges, puis, à partir de 2011, des établissements, y compris au niveau du primaire ; 140 millions d’euros y seront consacrés en 2008, dont 43 millions d’euros pour rémunérer environ 1,1 million d’heures supplémentaires effectives et 62 millions d’euros pour recruter 6 000 assistants d’éducation supplémentaires.
On retrouve dans les programmes 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » et 141 « Enseignement scolaire public du second degré » les mêmes objectifs que dans le programme 139 consacré à l’enseignement privé :
– conduire tous les élèves en fin de scolarité primaire à la maîtrise des compétences de base ;
– faire acquérir le socle commun de compétences et connaissances à la fin de la scolarité obligatoire ;
– porter les efforts sur les élèves les plus en difficulté ;
– favoriser la poursuite d’études ou l’insertion professionnelle des jeunes à l’issue de leur formation initiale ;
L’enseignement privé, tout comme le public, sera concerné par les ajustements du nombre de postes d’enseignants : + 140 emplois dans le premier degré, contre – 1 340 emplois dans le second degré. Ces évolutions se justifient par des raisons démographiques, la rationalisation des remplacements et la mobilisation des heures supplémentaires.
Pour terminer cette rapide présentation du projet de budget, quelques mots sur l’enseignement technique agricole (programme n° 143) au sein duquel la formation est dispensée pour moitié en établissements publics et pour moitié en établissements privés sous contrat. Il concerne 174 000 jeunes en formation initiale, 30 000 apprentis, et 120 000 jeunes en formation continue. Cet enseignement est caractérisé par l’excellente insertion professionnelle de ses bénéficiaires et contribue au développement des territoires, ainsi qu’à la recherche appliquée et à la coopération internationale.
II. – LES CONSEILLERS D’ORIENTATION-PSYCHOLOGUES : UN CORPS DÉMUNI, PLACÉ AU CENTRE DE LA CRISE DE L’ORIENTATION
« On parle beaucoup de nous » s’amuse un directeur de centre d’information et d’orientation (CIO) entendu par le rapporteur pour avis, en soulignant que les conseillers d’orientation-psychologues (COP) font souvent l’objet d’un discours très négatif – y compris dans le cadre de rapports récents sur la problématique générale de l’orientation (2).
Qui sont ces conseillers ? À traits rapides, voici ce qu’on peut en dire.
Ce sont, en premier lieu, les héritiers d’une histoire ancienne, celle des spécialistes de l’orientation professionnelle, dont la mission, soit « l’ensemble des opérations… qui précèdent le placement des jeunes gens et des jeunes filles dans le commerce et l’industrie » a été définie, pour la première fois, en 1922, par un décret qui créait les centres départementaux d’orientation. Les étapes suivantes de cette histoire sont : l’institution, en 1959, de la scolarité obligatoire jusqu’à 16 ans, l’orientation devenant alors scolaire et professionnelle, la création des centres d’information et d’orientation ou CIO (décret du 7 juillet 1971), l’adoption, en 1972, d’un décret relatif au statut du personnel d’information et d’orientation et, enfin, l’adoption du décret n° 91-290 du 20 mars 1991 qui régit le statut actuel des directeurs de CIO et des COP.
En deuxième lieu, les COP sont, par rapport à la population scolaire, peu nombreux. On compte 3 787 conseillers en tout, auxquels il convient d’ajouter les 521 directeurs assurant la responsabilité des 578 CIO et annexes. Le nombre total des personnels d’orientation relevant du programme 141 « Enseignement public du second degré » est donc de 4 308. Ainsi, selon l’Association des conseillers d’orientation-psychologues de France, on compte un COP pour 3 550 élèves du second degré.
En dernier lieu, le coût budgétaire de ces personnels est peu élevé, soit 275 327 079 millions d’euros en crédits de paiement au titre de la loi de finances pour 2008 (3), ce qui ne représente que 0,5 % du budget de l’éducation nationale.
Bref, les COP sont un corps ancien, comprenant un nombre réduit de fonctionnaires, et qui ne grève pas le budget de l’État. Pourtant, bien qu’ils occupent, au sein de l’éducation nationale, une place somme toute modeste, ils suscitent une masse considérable de critiques. En fait, le paradoxe n’est qu’apparent, car les COP s’occupent de l’un des sujets plus sensibles de notre système éducatif, à savoir l’orientation à l’école.
On sait que l’école reconnaît et met en œuvre, depuis la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989, un droit à l’orientation. Ce droit a été récemment renforcé par le législateur, puisque la loi du 23 avril 2005 sur l’avenir de l’école l’a intégré au socle commun de connaissances et de compétences. Or, au même moment, le législateur a chargé expressément les COP de veiller, avec d’autres, au bon exercice de ce nouveau droit.
En effet, aux termes de l’article L. 122-1-1 du code de l’éducation, « la scolarité obligatoire doit au moins garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l’acquisition d’un socle commun constitué d’un ensemble de connaissances et de compétences qu’il est indispensable de maîtriser pour… poursuivre sa formation, construire son avenir personnel et professionnel et réussir sa vie en société ». Dans ce cadre, l’article L. 313-1 précise que « les élèves élaborent leur projet d’orientation scolaire et professionnelle avec l’aide des parents, des enseignants, des personnels d’orientation et des autres professionnels compétents ».
Au vu de ces éléments, le rapporteur pour avis a souhaité enquêter sur les raisons qui conduisent des élèves, des parents, et aussi les acteurs du monde économique à contester l’utilité de fonctionnaires appelés à jouer un rôle aussi éminent.
Avant toute chose, le rapporteur pour avis tient à rendre hommage à l’action des COP, dont il a pu mesurer l’importance à l’occasion de ses auditions et de ses visites dans des CIO.
L’activité des COP fait l’objet d’un bilan chiffré, appelé bilan annuel des activités des centres d’information et d’orientation (BILAC), établi sur la base des relevés statistiques transmis au ministère de l’éducation nationale par chaque directeur de CIO. Le dernier BILAC indique, pour l’année 2005-2006, qu’un élève de collège et d’enseignement spécialisé ou lycée professionnel sur quatre et un lycéen d’enseignement général et technologique sur trois bénéficient d’une prise en charge individuelle. D’après la direction générale de l’enseignement scolaire du ministère, les COP reçoivent 20 % des effectifs de 5e, 80 % de ceux de 3e générale, 42 % des élèves de seconde générale et technologique et 56 % des élèves de terminale générale et technologique.
Aujourd’hui, chaque COP intervient dans deux ou trois collèges ou lycées publics (2,8 établissements en moyenne) du district scolaire auquel est rattaché le CIO. Il y consacre entre 50 à 75 % de son horaire hebdomadaire, ce qui équivaut à une présence par établissement comprise entre une demi-journée et une journée hebdomadaire. Selon la direction générale de l’enseignement scolaire, chaque COP a pris en charge individuellement, en moyenne nationale, 427 élèves de l’enseignement secondaire public. Tous publics et niveaux confondus, chaque COP a pris en charge individuellement, en moyenne nationale, 506 jeunes.
Par ailleurs, la mesure de l’activité des COP se perfectionne : depuis un an, les CIO disposent d’un outil informatique leur permettant d’évaluer le temps consacré aux différentes actions menées par les COP ; les données de cette évaluation ne donnent toutefois pas lieu à une synthèse nationale.
Tout cela est sans doute significatif, mais il convient d’aller au-delà des donnés statistiques pour saisir la réalité du travail des COP. Ainsi que le souligne la directrice du CIO de Versailles, « il est difficile de définir des outils pour nous évaluer ».
D’ailleurs, les COP n’ont pas, attachés à leur activité propre, d’indicateurs de performance qui leur soient spécifiques dans le projet annuel de performance de la mission « Enseignement scolaire » annexé à la loi de finances. Loin d’être critiquable, cette approche de l’évaluation de leur métier est en fait réaliste. En effet, une appréciation purement quantitative de l’activité des COP n’aurait, à l’exception des séances d’information qu’ils animent sur les formations et les métiers, aucun sens. Elle passerait à côté de l’essentiel de leur travail, qui revêt, en raison de la nature même de leurs entretiens avec les élèves, un aspect essentiellement qualitatif, qui est difficilement mesurable.
C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les conseillers sont très attachés à leur formation de psychologue. Comme on le verra plus loin, celle-ci a été rendue obligatoire par le décret n° 91-290 du 20 mars 1991, dont l’article 3 dispose que le concours externe d’accès au corps des COP est réservé aux candidats titulaires de la licence de psychologie délivrée en France. Beaucoup de COP rencontrés par le rapporteur pour avis ont souligné l’importance de cette formation pour effectuer leur travail : pour mener à bien leurs entretiens, ils doivent « poser les bonnes questions » afin de comprendre les « vraies » aspirations de l’élève. D’après eux, la construction d’un projet scolaire et professionnel est indissociable du devenir identitaire de l’enfant.
Si les COP rencontrent aussi les élèves engagés dans un parcours scolaire linéaire, qui leur permet d’espérer d’accéder aux « voies royales » à la fin du lycée, en revanche, ils se concentrent surtout sur les autres élèves, ceux qui sont en difficulté, dont ils considèrent que les projets doivent être « décodés ». Leur travail consiste donc à dégager des souhaits explicitement formulés par les élèves la part implicite des aspirations. Et selon eux, celle-ci doit être impérativement révélée au grand jour, afin d’éviter que l’élève et ses parents ne fassent un choix qui, plus tard, déboucherait, au mieux, sur une réorientation, au pire, sur un échec brutal, compromettant la recherche du premier emploi.
C’est ainsi que plusieurs COP interrogés par le rapporteur pour avis ont mis en avant le fait que beaucoup d’élèves ont une représentation du monde du travail, voire de l’école, totalement « fantasmée ». Ces derniers aspirent à des métiers, par exemple celui de diplomate, tout en étant en situation de grande difficulté scolaire. Cela vaut aussi pour certains élèves qui souhaitent exercer un métier manuel, tout en ignorant que celui-ci exige une grande discipline de vie, comme le fait de se lever tôt, de respecter les règles, d’avoir de la rigueur dans l’exécution des tâches.
Les COP se perçoivent comme des « médiateurs » entre l’élève, avec ses aspirations contradictoires, et le monde réel, avec ses dures exigences, qu’il soit incarné par le collège, le lycée ou le monde professionnel.
Interrogés par le rapporteur pour avis sur le fait de savoir à quels moments de la scolarité leur intervention leur apparaît comme étant la plus utile, ils ont généralement répondu en citant tous les grands « paliers » de l’enseignement scolaire : la 6e, en raison de l’arrivée au collège qui implique parfois une période d’adaptation difficile ; la 3e, où les COP sont associés, avec les professeurs principaux, à la conduite des entretiens d’orientation ; la seconde, qui marque l’arrivée au lycée où 10 à 40 % des élèves, selon les établissements, ne parviennent pas à passer en première ; enfin, la terminale où sera mis en œuvre, depuis l’adoption de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, le dispositif d’orientation active vers les établissements d’enseignement supérieur.
Certains COP entendus par le rapporteur pour avis mettent également en avant le fait qu’ils sont les seuls acteurs de l’école, avec les chefs d’établissement, à avoir une vision globale du devenir des élèves et des classes. L’éclairage qu’ils peuvent apporter au conseil de classe, qui va bien au-delà de la seule appréciation de la réussite scolaire d’un élève, est, d’après eux, particulièrement utile.
Au total, le rôle des COP dans le système d’enseignement scolaire est capital. Incontestablement, ils sont l’un des acteurs clefs des différents dispositifs qui, à l’école, visent à déterminer les parcours les plus adaptés aux capacités de l’élève.
De plus, à côté de ce travail d’orientation effectué dans les établissements, les COP effectuent de multiples autres tâches. Ainsi, outre l’entretien d’orientation en classe de troisième, auquel s’ajoute désormais, depuis la rentrée 2007, un entretien d’orientation en classe de première, conduit par le professeur principal, avec l’appui, en tant que de besoin, des COP, ces derniers doivent aussi assurer les permanences d’accueil des CIO, animer des séances d’information et des ateliers sur les métiers pour les équipes éducatives et les élèves, effectuer, avec l’accord des familles, des bilans psychologiques, qui permettent de détecter les difficultés auxquelles il peut être remédié par le recours à un spécialiste (orthophoniste par exemple), faire passer aux élèves des questionnaires d’intérêt sur leurs aspirations, participer à la cellule de veille informelle qui, dans les établissements, repère les élèves en grande difficulté et coordonne les actions des différents intervenants que sont les enseignants, les professeurs principaux, les assistantes sociales, les infirmières, etc.
Exemples d’entretiens d’un COP du CIO de Sotteville à Rouen « Un élève de seconde hésite entre une 1re S et une 1re STI. Il sait bien que ses capacités sont réelles, il est passionné par les maths et la physique, mais ne parvient toujours pas à faire le pas. Cette classe « ne lui semble pas pour lui ». Nous reparlons de ses origines et de l’éloignement qui ne manquera pas de se produire avec ses anciens copains. C’est alors que le « nœud » apparaît. (Cet élève a dû fuir, avec ses parents, son pays qui connaissait de graves troubles politiques, laissant sur place le reste de sa famille et ses amis). Alors (avec précautions) nous évoquons le fait que pour grandir il faut faire des choix, qu’il ne s’agit pas de renier ses origines… » « Puis je rencontre un professeur principal de 2nde qui me parle de la rencontre qu’il a eue avec une famille et le laisse perplexe : le père dévalorise son fils sans cesse puisqu’il ne pourra sans doute pas entrer en 1re S. « Ne pourrais-tu pas intervenir auprès du père et du fils ? Ils ne se parlent plus ». La situation semble bloquée… » |
Les COP peuvent être en outre affectés à la « section spécialisée » du CIO lorsqu’elle existe, celle-ci ayant la charge particulièrement délicate de s’occuper, en liaison avec la protection judiciaire de la jeunesse et le tribunal pour enfant, de l’orientation des jeunes placés en maison d’arrêt. Une COP rencontrée au CIO de Versailles a fait part de son expérience en la matière au rapporteur pour avis : il faut contacter le conseiller principal d’éducation du lycée du jeune pour maintenir le lien, afin de voir notamment si l’an prochain, ce dernier pourra reprendre sa scolarité et, en attendant, faire suivre les cours à la maison d’arrêt. Ce côté méconnu du travail des COP, qui assument, dans ce domaine, une fonction « basique » d’orientation, met en évidence l’importance ces fonctionnaires.
Par ailleurs, à la suite de l’adoption de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, les COP font partie de l’équipe de suivi qui est chargée de mettre en œuvre le « projet personnalisé de scolarisation » de l’élève handicapé prévu par l’article L. 112-1 du code de l’éducation. Dans ce cadre, ils reçoivent l’élève, apprécient la qualité de l’accueil qui lui est fait et évaluent ses besoins spécifiques.
Enfin, il convient de noter que la « force de travail » des COP est parfois mobilisée pour recevoir des jeunes qui ne relèvent pas des établissements secondaires faisant partie de leur secteur. C’est ainsi que nombre d’anciens élèves, se sentant perdus à leur entrée à l’université, viennent se renseigner auprès de leur « ancien » CIO, tout comme certains élèves de l’enseignement privé.
Or tout ce travail, qui suppose beaucoup de dévouement, passe inaperçu. C’est l’un des mystères de l’éducation nationale : plus on parle d’orientation à l’école, plus les COP sont accusés d’être invisibles alors même qu’ils se disent « débordés ». « Jamais à l’endroit où il faudrait être » leur reproche-t-on.
Le sentiment de mal-être qui caractérise les COP résulte en grande partie du fait qu’ils se sentent délaissés par leur administration. C’est un constat partagé par l’Inspection générale de l’éducation nationale et l’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche : « peu de corps ont, de fait, connu et assumé une aussi importante évolution de leurs missions, en répondant autant aux attentes de l’institution… pour aboutir à la situation paradoxale actuelle d’abandon, voire de rejet institutionnel » (4).
Que font les COP ? « Tout et n’importe quoi » d’après les propos d’un interlocuteur du rapporteur pour avis, qui résument assez bien le jugement de la plupart des représentants d’organisations d’élèves et de parents d’élèves, voire de certaines organisations d’enseignants, qu’il a rencontrés.
Le sentiment d’abandon qu’éprouvent les COP résulte, d’abord, de l’absence totale de hiérarchisation des missions qui leur ont été confiées. Les termes mêmes de l’article 2 du décret de 1991, qui définissent les missions des COP, sont éclairants, puisqu’ils dressent une liste « impossible à remplir » selon le rapport précité des inspections générales.
Cet article dispose en effet que les conseillers d’orientation-psychologues « assurent l’information des élèves et de leurs familles. Ils contribuent à l’observation continue des élèves ainsi qu’à la mise en œuvre des conditions de leur réussite scolaire. Ils participent à l’élaboration ainsi qu’à la réalisation des projets scolaires, universitaires et professionnels des élèves et des étudiants en formation initiale afin de satisfaire au droit des intéressés au conseil et à l’information sur les enseignements et les formations ».
Toujours selon les inspections générales, l’énumération, même partielle, des activités dans laquelle la participation des COP peut être attendue, en application des circulaires du ministère de l’éducation nationale, confine à « l’irréalisme ». Selon le témoignage d’un directeur de CIO, relevé dans un autre rapport, le nombre de priorités assignées aux conseillers d’orientation-psychologues par les différentes circulaires s’élève à 72… (5).
Quant aux directeurs de CIO, ils sont « normalement chargés de la direction des centres d’information et d’orientation. Ils assument notamment la responsabilité du projet, du programme d’activité du centre d’information et d’orientation, de l’organisation et de la planification du travail et de l’ouverture du centre d’information et d’orientation vers l’extérieur et le monde du travail » (article 2 du décret du 20 mars 1991).
De fait, étant sollicités partout, les COP sont, aux yeux des élèves et de leurs parents, nulle part, en tout cas pas là où ils sont le plus attendus. C’est ce que confirme un propos récurrent entendu par le rapporteur pour avis : « Je n’en ai jamais vu à un conseil de classe ».
À la dispersion et à l’illisibilité des missions s’ajoute l’absence de pilotage, qui peut inciter certains COP à penser qu’ils n’ont de comptes à rendre à personne. C’est ce que confirme le propos d’un directeur de CIO entendu par le rapporteur pour avis : « aucun inspecteur ne vient jamais contrôler l’activité des conseillers ».
Certes, il existe des inspecteurs de l’éducation nationale chargés de l’information et de l’orientation (IENIO), au nombre d’un, voire de deux, par département, qui animent la politique d’orientation de chaque académie. Certains sont très actifs : à titre d’exemple, une inspectrice, entendue par le rapporteur pour avis, assiste aux entretiens entre les COP et les élèves et définit des « référentiels d’orientation » précis, c’est-à-dire un cahier des charges des priorités devant être mises en œuvre par les CIO, qu’elle entend assortir d’indicateurs de résultats. Par ailleurs, une circulaire du 25 février 1980 institue l’obligation, pour chaque CIO, d’élaborer un programme annuel d’activité, lequel a une « valeur contractuelle » et est soumis, pour approbation, à l’inspecteur d’académie, puis transmis au recteur.
Mais les bonnes volontés locales et la production de circulaires ne suffisent pas à combler le no man’s land dans lequel se débattent les COP : ils ne peuvent s’appuyer sur des directives claires, définies à l’échelon central, puis relayées, avec l’attention qu’elles méritent, à l’échelon académique, par une hiérarchie qui a conscience que l’orientation est une priorité nationale. En quelque sorte, le COP, comme le scout, doit être toujours prêt. Mais à l’inverse de ce dernier, il est sollicité, au coup par coup, par des commandes multiples et désordonnées, qui brouillent leur lisibilité.
Ce contexte ne peut que déresponsabiliser des fonctionnaires qui devraient jouer un rôle majeur dans le système d’orientation. On ne peut que déplorer le contraste entre l’importance de la mission d’orientation et le manque d’attention flagrant que l’éducation nationale, dans son ensemble, accorde à ceux qui en sont les premiers spécialistes. Par son indifférence vis-à-vis des COP, l’État laisse se déliter le service public de l’orientation qu’il entend instaurer.
Les moyens dont disposent les COP sont limités et ce à quatre titres.
En premier lieu, en ce qui concerne leur rémunération, les directeurs de CIO et les conseillers d’orientation-psychologues, bien que faisant partie de la catégorie A de la fonction publique, sont loin d’être des fonctionnaires privilégiés. Comme on peut le constater sur le site internet du ministère « Eduscol », ils ont la même échelle de rémunération que les professeurs certifiés et bénéficient de la même grille indiciaire, sans « hors classe » ! Le tableau ci-après donne quelques ordres de grandeur.
Rémunération des conseillers d’orientation-psychologues
Rémunération mensuelle brute |
Rémunération mensuelle nette | |
COP 1er échelon |
1 582,46 € |
1 320,86 € |
COP 11e et dernier échelon |
2 983,55 € |
2 490,32 € |
Directeur CIO 1er échelon |
2 244,46 € |
1 873,42 € |
Directeur CIO 7e et dernier échelon |
3 550,33 € |
2 963,41 € |
Professeur agrégé classe normale 1er échelon |
1 718,49 € |
1 434,40 € |
Professeur agrégé hors classe dernier échelon |
3 722,64 € |
3 107,23 € |
Par ailleurs, le coût du personnel des 578 CIO est, comme on l’a vu, d’environ 270 millions d’euros. Il n’est pas excessif, surtout si on le compare au montant des crédits correspondant à « l’indemnité de suivi et d’orientation » (ISO), créée en janvier 1993 en faveur des enseignants du second degré, qui s’élève à environ à 650 millions d’euros. Il convient de rappeler que, dans son rapport public sur la gestion du système éducatif d’avril 2003, la Cour des comptes a jugé que ses contrôlés montrent que les bénéficiaires de l’ISO « ne remplissent pas toujours les fonctions que cette indemnité est censée rémunérer et que son attribution tend à devenir une rétribution forfaitaire, plus ou moins détachée de la réalité du service fait ».
En deuxième lieu, le budget de fonctionnement des CIO à la charge de l’État n’est que de 8,4 millions d’euros en exécution 2006. En effet, seule la moitié environ des CIO, soit 302, sont des CIO dits d’État, le fonctionnement des 276 autres centres étant assuré par les collectivités locales. Ces derniers sont appelés CIO « départementaux », car leur budget de fonctionnement est alloué par les conseils généraux.
Ce partage, fruit de la création, dans les années 1920, des centres départementaux d’orientation et de l’échec de la « politique d’étatisation » des CIO menée en 1970, a des effets très négatifs, car il aboutit à des disparités, dans les moyens attribués aux centres, parfois considérables. En raison de cet héritage historique, les CIO ne sont pas en mesure d’assurer une égalité de traitement entre les usagers du service public de l’orientation. En effet, selon le rapport précité des inspections générales, les écarts de niveaux de subvention de fonctionnement alloués s’échelonnent de 1 à 5.
Quant aux CIO d’État, ils sont les plus mal lotis, certains d’entre eux opérant dans des conditions qualifiées d’« indignes » par des interlocuteurs du rapporteur pour avis. Même s’ils sont habilités à percevoir une partie de la taxe d’apprentissage, à condition qu’une entreprise décide un tel « fléchage » et que ces fonds financent des achats ou des travaux exclusivement destinés à améliorer l’accueil du public, le fonctionnement quotidien de ces CIO est souvent contraint par ce qui s’apparente à de la pénurie budgétaire (6).
Quelques exemples de déboires budgétaires cités – Le CIO d’Aulnay, qui comprend 13 postes de COP, bénéficie d’une subvention de 21 000 euros du rectorat pour son budget de fonctionnement, hors dépenses de personnel, et d’investissement. L’an dernier, il a pu percevoir, à titre exceptionnel, deux années de taxe d’apprentissage, soit 8 000 euros de budget en plus, mais, bien entendu, cette source de financement n’est pas pérenne. – Le CIO de Tremblay, qui comprend 7 postes de COP, bénéficie d’une subvention de 18 000 euros. Il ne perçoit pas de taxe d’apprentissage depuis deux ans. En 2006, la subvention du rectorat a baissé de près de 50 % alors que le centre devait faire face à des frais fixes, dont 4 000 euros pour le chauffage. Ce CIO a d’ailleurs failli fermer ses portes. – La subvention accordée au CIO d’Aulnay ne lui permettant pas d’acheter les documents de l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP), sa directrice a déclaré au rapporteur pour avis se sentir honteuse de ne même pas être en mesure de proposer au public du centre une documentation de base complète. |
En troisième lieu, les CIO, qu’ils soient départementaux ou d’État, ne sont pas des établissements publics, mais des services extérieurs du rectorat. Par conséquent, ils ne disposent pas de l’autonomie juridique, ce qui entrave leur capacité d’action.
En dernier lieu, le directeur de CIO n’est qu’un primus inter pares parmi les COP, car il ne bénéficie que d’un grade du corps commun. Il n’existe pas de hors classe pour les COP et, sur le plan juridique, les directeurs de CIO n’ont aucune autorité hiérarchique sur leurs collègues conseillers, mais simplement, pour reprendre les propos d’une directrice, une « autorité de fonctionnement », entièrement dépendante de la bonne volonté des COP. De plus, étant privés de la capacité de passer des contrats, les directeurs n’ont pas les moyens juridiques de structurer la relation des CIO avec les acteurs du monde économique et les collectivités territoriales. Ils sont réduits à n’être que les animateurs d’une équipe qui peine à trouver un cap.
Le mal-être des COP vient aussi de ce qu’ils forment un corps en voie d’extinction, comme le montre le tableau ci-après.
Le recrutement des conseillers d’orientation-psychologues depuis 2000
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 | |
Concours externe |
155 |
165 |
190 |
190 |
110 |
110 |
50 |
50 |
Concours interne |
30 |
20 |
15 |
10 |
10 |
10 |
5 |
0 |
Concours réservé |
55 |
40 |
47 |
40 |
15 |
10 |
0 |
0 |
Examen professionnel |
0 |
45 |
35 |
19 |
15 |
6 |
0 |
0 |
Total |
240 |
270 |
287 |
259 |
150 |
136 |
55 |
50 |
Source : Association des conseillers d’orientation-psychologues.
Selon les calculs de l’Association des conseillers d’orientation-psychologues de France, si cette tendance se poursuit, combinée avec une moyenne d’environ 250 départs de COP à la retraite et le fait qu’aucun poste n’a été créé depuis 1989, la moitié des effectifs des conseillers aura disparu en 2013. D’ailleurs, c’est une évidence en observant l’actuelle pyramide des âges.
Projection des effectifs de COP avec un recrutement de 55 postes/an
Scénario |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
Effectifs |
– |
– |
4076 |
4046 |
4033 |
3992 |
3798 |
3590 |
3301 |
3012 |
2723 |
2458 |
2193 |
Départs |
– |
– |
300 |
300 |
300 |
344 |
344 |
344 |
344 |
344 |
320 |
320 |
320 |
Recrutements |
270 |
287 |
259 |
150 |
136 |
55 |
55 |
55 |
55 |
55 |
55 |
55 |
55 |
Source : Association des conseillers d’orientation-psychologues.
D’ores et déjà, le corps des COP se caractérise par sa féminisation croissante (79 % de femmes) et son vieillissement, près de la moitié des personnels ayant plus de 50 ans. À titre d’exemple, au CIO de Strasbourg visité par le rapporteur pour avis, dix des douze COP, dont le directeur du CIO, ont plus de 50 ans, ce qui rend cette équipe insuffisamment représentative des âges de la vie professionnelle.
Abandonnés par leur administration, les COP ne bénéficient que très rarement du réconfort qu’apporterait la reconnaissance de leur travail par les élèves et leurs parents. Au contraire, ces derniers les accusent souvent de ne rien faire, sans savoir précisément en quoi leur activité consiste, et d’être les responsables de toutes les décisions prises par le système d’orientation qui viennent heurter leurs aspirations.
À cela s’ajoute le fait que les COP ont vécu comme une agression la décision, prise par le gouvernement au printemps 2003, de transférer les CIO et les COP aux régions. Depuis lors, selon les termes utilisés devant le rapporteur pour avis par le Syndicat national des personnels de direction de l’éducation nationale, les COP s’inquiètent de leur avenir et apparaissent comme étant « en retrait » dans le système éducatif.
Il convient de rappeler que la forte opposition des personnels d’orientation et des principales organisations syndicales enseignantes a eu raison du projet du gouvernement, qui souhaitait tirer les conséquences de l’attribution des nouvelles compétences en matière de formation professionnelle par les lois de décentralisation aux régions. Bien que l’intégration des personnels d’orientation dans la fonction publique territoriale était prévue, avec la possibilité, pour les agents qui le souhaitaient, de conserver leur statut de fonctionnaire d’État, cela n’a pas suffi à rassurer les COP et la mesure de décentralisation de 2003 a débouché sur un ratage.
Interrogés par le rapporteur pour avis sur cet épisode, certains syndicats enseignants et l’Association des conseillers d’orientation-psychologues de France ont fait valoir que la « régionalisation » des CIO et des COP aurait pour conséquence de faire entrer l’orientation dans une logique de placement des élèves dans les bassins d’emploi locaux et, par voie de conséquence, de « territorialiser » la formation. D’après eux, cela revient à défendre une vision étroite de l’orientation, qualifiée d’« adéquationniste » par un interlocuteur, et qui remettrait en cause la prise en compte des aspirations de l’élève.
Pour pouvoir conseiller correctement les élèves qui viennent les consulter pour leur orientation, les COP doivent avoir une bonne connaissance de l’offre de formation, ce qui est généralement le cas, mais aussi une réelle connaissance des métiers, régulièrement actualisée. Ce dernier aspect ne doit pas être fréquent, car le rapporteur pour avis a souvent entendu le jugement suivant sur ce sujet : « Ils n’y connaissent rien ». Or, de ce point de vue, une connaissance fine du tissu économique local, doublée de contacts « directs » avec les entreprises, peut s’avérer précieuse.
Pour sa part, le président de la Fédération des conseils des parents d’élèves de l’enseignement public (FCPE), estimant que les COP étaient plus « psychologues » que « conseillers en orientation », a proposé que ces métiers soient scindés en deux au motif qu’ils « n’ont rien à voir l’un avec l’autre ». Ainsi, l’éducation nationale comprendrait, d’un côté, des psychologues dans le primaire et le secondaire, ce qui permettrait de remédier au déséquilibre actuel, car seul le primaire dispose de psychologues, et, de l’autre, des conseillers spécialisés dans l’orientation, issus non seulement de l’éducation nationale, mais aussi des autres ministères, ainsi que du secteur privé, ces derniers étant recrutés par contrat.
Les COP rencontrés par le rapporteur pour avis lui ont déclaré être habitués à entendre ces reproches qu’ils estiment injustes et peu pertinents. D’après eux, en effet, il n’est pas raisonnable de leur demander d’acquérir une connaissance universelle de tous les métiers et de toutes les filières. En outre, même s’ils se contentaient d’avoir une connaissance fine du bassin d’emploi dans lequel leur CIO opère, leur savoir deviendrait vite obsolète en raison de l’évolution rapide des différents métiers induite par le développement des nouvelles technologies et la mondialisation.
Ces remarques sont recevables, mais on peut néanmoins s’interroger sur le fait savoir si la formation dispensée aux COP les prépare suffisamment à décrypter la réalité des métiers d’aujourd’hui. Or force est de constater que :
– d’une part, la formation initiale des COP aux métiers est très nettement insuffisante. Sans entrer dans l’énumération de toutes les heures de formation, on peut cependant relever que, sur un total de 990 heures, aux côtés des 500 heures consacrées à la psychologie de l’orientation et des 150 heures consacrées aux théories et pratiques de l’élaboration des choix, la maquette du programme, définie par l’annexe de l’arrêté du 20 mars 1991 relatif au diplôme de conseiller d’orientation-psychologue, réserve seulement 80 heures aux problèmes de l’insertion sociale et professionnelle. La formation prévoit toutefois 14 semaines de stage en CIO et 6 à 8 semaines de stage en entreprise ;
– d’autre part, la formation continue des COP à la connaissance des métiers fait totalement défaut au sens où elle n’est pas organisée en tant que telle. Si elle existe, c’est le résultat de décisions individuelles ou ponctuelles reflétant le goût des COP et l’énergie de certains directeurs de CIO. Par exemple, la directrice du CIO de Versailles organise des visites d’entreprises pour « ses » COP, ainsi que des rencontres entre élèves, enseignants et professionnels autour de certains métiers, tandis qu’un autre interlocuteur du rapporteur pour avis souligne l’importance de la participation des COP aux semaines d’information des branches professionnelles, en ajoutant qu’elles « sont notre formation continue ».
Ce manque de formation des COP aux métiers a une conséquence directe : le développement d’un « business » de l’orientation, voire du coaching, une activité plutôt lucrative ! Certes, ce phénomène résulte de la baisse du nombre de COP, qui incite les parents, angoissés par l’avenir de leurs enfants, à contacter des « professionnels » du secteur privé lorsqu’ils ne peuvent s’adresser à des COP. Mais on ne peut contester le fait que la qualité imparfaite de la prestation des COP, en ce qui concerne l’information sur les métiers, n’est pas étrangère à l’apparition de cette demande et de cette offre.
Autre preuve du manque de formation des COP fournie par la Fédération des parents d’élèves de l’enseignement public (FPEEP), comme par l’Union nationale des associations de parents d’élève de l’enseignement libre (UNAPEL) : dans certains établissements, les parents prennent eux-mêmes les choses en main et organisent des forums sur les métiers. Ce type de manifestations semble encore plus fréquent dans les établissements de l’enseignement privé, car les COP n’y viennent pas.
Les COP ont la malchance d’être placés à l’épicentre de la crise de notre système d’orientation.
En effet, ils présentent l’avantage, pour les usagers de ce système, d’être des acteurs identifiables du processus d’orientation, puisque leur titre comprend le mot « orientation ». En outre, comme les élèves et leurs parents confondent le « conseil en orientation », soit la simple procédure d’information, avec « la décision d’orientation » vers les classes de la voie générale et technologique ou de la voie professionnelle, prise par le conseil de classe à l’issue de la 3e, ou avec l’« affectation » qui permet l’accès à la seconde, aux formations post BEP et aux séries de 1re générale ou technologique, ils tiennent les COP pour responsables des déceptions résultant des décisions prises lors de ce processus (7).
En vérité, c’est là que se situe le nœud du problème : les COP sont les premières victimes de la charge émotive qui entoure l’orientation et l’affectation. Les procédures, loin d’être objectives et dépassionnées, démultiplient les frustrations, en incitant les enfants et leurs parents à penser que l’orientation, telle qu’ils la comprennent, est nécessairement réservée aux élèves en situation d’échec. En effet, être orienté signifie, en France, qu’on est mauvais. En veut-on une preuve ? Notre système d’enseignement classe les élèves en fonction de mérites purement scolaires et tend à placer les enfants qui suivent une scolarité difficile dans les classes technologiques ou professionnelles, ce qui ne fait que renforcer les a priori négatifs qui entourent ces filières. Celles-ci semblent être l’apanage de l’orientation, tandis que cette procédure ne semble presque jamais conduire vers l’enseignement supérieur et ses diplômes. En résumé, l’orientation n’aide pas, mais stigmatise l’élève.
L’orientation est donc par définition une procédure « explosive » dans notre pays. Mais il y a pire encore : outre qu’il multiplie les frustrations, le dispositif actuel présente trois défauts majeurs, constatés par le Schéma national de l’orientation et de l’insertion professionnelle présenté le 27 mars 2007 par le Délégué interministériel à l’orientation. Ainsi, il lui est reproché d’être « trop éloigné de la connaissance concrète et vivante des métiers », « pas compréhensible pour un grand nombre de jeunes et de parents » et de ne pas favoriser « l’éclosion de tous les talents, ce qui pénalise d’abord les enfants des milieux défavorisés ».
Les procédures d’orientation et d’adaptation
Source : « Le dossier pour les équipes éducatives », Onisep, année scolaire 2007-2008
Ces reproches, tous incontestables, conduisent à penser que l’organisation de l’orientation à l’école ne permet pas de respecter la volonté du législateur. Celui-ci a pourtant modifié le code de l’éducation pour prévoir expressément que « l’orientation et les formations proposées aux élèves tiennent compte de leurs aspirations, de leurs aptitudes et des perspectives professionnelles liées aux besoins prévisibles de la société, de l’économie et de l’aménagement du territoire » (article L. 313-1 du code de l’éducation). Or force est de constater qu’en ne prenant pas assez en compte la réalité des métiers et en orientant trop souvent l’enfant sur le fondement de ses échecs scolaires et non de ses aspirations, notre système éducatif génère des effets qui, chaque jour, trahissent l’esprit de la loi sur l’avenir de l’école du 23 avril 2005.
Dans ces conditions, la mise en place d’un « nouveau service public de l’orientation » demandée par le Président de la République et dont il a confié la responsabilité, avec le Premier ministre, par lettre en date du 5 juillet 2007, au ministre de l’éducation nationale, constitue une avancée très positive. Car tout doit être fait pour que les bénéficiaires du système d’orientation, et au premier chef, les plus jeunes d’entre eux, le perçoivent comme un facteur d’égalité des chances – et non plus comme l’engagement dans une voie sans issue.
Les COP ne méritent pas leur mauvaise réputation. En revanche, il convient de distinguer, parmi les critiques qui leur sont faites, celles qui résultent des frustrations liées aux dysfonctionnements de notre système d’orientation et celles qui résultent du constat des « privilèges » attachés à leur statut.
Le titre de psychologue est un facteur d’agacement pour beaucoup de parents et d’élèves qui voudraient que les COP soient d’avantage des conseillers d’orientation, dont le métier est centré sur la connaissance du monde économique, que des conseillers « hybrides », mélangeant deux types de métiers.
On sait que l’attribution du titre de psychologue est allée de pair avec l’adoption du décret de mars 1991 qui a réservé le concours externe d’accès aux corps des COP aux titulaires d’une licence de psychologie. Le monopole exercé par cette licence est total, car le concours interne est réservé aux fonctionnaires de l’État ou des collectivités territoriales et aux personnels non titulaires exerçant des fonctions d’information et d’orientation dans les établissements publics relevant du ministère de l’éducation nationale justifiant d’un titre requis au concours externe (8). Cette clause est exorbitante du droit de la fonction publique.
L’Association des conseillers-d’orientation psychologues de France justifie ce monopole en faisant valoir que l’attribution du titre de psychologue n’est qu’une « mise à niveau », faisant suite à l’adoption de la loi n° 85-112 du 25 juillet 1985 encadrant l’usage professionnel du titre de psychologue. Cependant, on est droit de se demander s’il ne faut pas voir, comme l’ont souligné certains interlocuteurs du rapporteur pour avis, dans l’adoption du décret de 1991, le résultat d’un lobbying efficace.
Sur le fond, beaucoup de COP rencontrés par le rapporteur pour avis considèrent que le cœur de leur métier, l’entretien conseil avec un élève, exige une formation et des capacités que peut seul apporter le système actuel de recrutement. À leurs yeux, le titre de psychologue est une garantie de compétence pour les enfants comme les parents, qui permet d’établir plus facilement une relation de confiance.
Le rapporteur pour avis ne partage pas cet avis. Il lui semble que l’esprit de finesse et le bon sens ne sont pas l’apanage des seules personnes ayant suivi une formation de psychologue. Il approuve à cet égard l’opinion exprimée par le directeur d’un CIO pour qui « avoir un bon relationnel » est suffisant pour décoder les aspirations d’un élève, qu’il soit en difficulté ou non.
Le rapporteur pour avis tient en outre à souligner que le corps des COP a ignoré jusqu’en 1991 le diplôme de psychologue, sans que cela ait nécessairement correspondu à un quelconque âge des ténèbres de l’entretien d’orientation.
Enfin, il convient de rappeler que le système de recrutement des COP est bâti sur une véritable anomalie du point de vue du droit de la fonction publique : le diplôme d’État de conseiller d’orientation-psychologue vaut titularisation des COP, sans année d’exercice validée par une inspection.
« Ils ne sont jamais là » : le rapporteur pour avis a souvent entendu, lors de ses entretiens, ce reproche à l’égard des COP. De leur côté, les COP rencontrés disent « en avoir assez » d’entendre ce que l’un d’entre eux a qualifié de « rengaine ».
Pour porter un jugement objectif sur le temps de travail des COP, il ne faut pas s’appuyer sur les seules heures d’ouverture des CIO au public, car c’est le moyen le plus sûr de tomber dans la caricature. Beaucoup de CIO sont en effet ouverts pendant les heures de cours des élèves et de travail des parents ; ils ferment donc à 18 heures, quand les uns et les autres sont libérés de leurs obligations et peuvent venir consulter de la documentation ou passer un entretien conseil. Cependant, cette réalité-là, qui est regrettable, ne doit pas cacher les efforts de certains directeurs qui ouvrent les CIO le samedi matin ou organisent une « nocturne » jusqu’à 20 heures le mercredi.
Le véritable problème de fond se situe dans le régime horaire des COP qu’on ne peut s’empêcher de qualifier d’absurde. Celui-ci a deux grands défauts : il est à la fois déresponsabilisant et trop rigide.
D’abord, ce régime horaire laisse beaucoup trop de temps libre aux COP, en dehors des obligations de présence devant le public.
En effet, lors de la mise en œuvre des lois sur les 35 heures, les négociations entre les syndicats et le ministère de l’éducation nationale ont abouti à l’arrêté du 4 septembre 2002, en vertu duquel le temps de travail hebdomadaire des COP est de 27 heures et 30 minutes, le reste du temps étant laissé « sous la responsabilité des agents » d’une part, à l’organisation de leurs missions, à raison de 4 heures hebdomadaires, d’autre part, à « la préparation des séances d’information, à la documentation personnelle et au perfectionnement individuel », pour une durée de 9 heures et 10 minutes, soit un total de 40 heures et 40 minutes.
Ensuite, comme les directeurs de CIO, qui sont théoriquement responsables de l’organisation et de la planification du travail, n’ont aucune autorité hiérarchique sur les COP, ils ne peuvent pas s’assurer du respect effectif des heures dues, ce qui déresponsabilise leurs équipes. Ainsi, chaque CIO se « débrouille » pour gérer les 27 heures et 30 minutes. Conséquence : selon le rapport précité des inspections générales, « la réalité (du temps de travail) est diverse : prise en compte ou non dans les 27 h 30 du temps de transport, de la durée des réunions du centre, de la formation continue. Le potentiel théorique de 27 h 30 n’a donc jamais été intégralement disponible pour le travail en face à face avec le public. »
Contrairement à ce qu’a avoué un directeur de CIO devant le rapporteur pour avis, à savoir qu’il existe un « problème » quant au contrôle de l’emploi du temps compris entre les 27 heures et 30 minutes et les 40 heures et 40 minutes, ce dernier pense que ce problème se pose aussi pour les 27 heures et 30 minutes dues au public. En effet, le temps des déplacements, ainsi que le temps de présence dans les conseils de classe, sont souvent intégrés dans les 27 heures et 30 minutes… Cela conduit à s’interroger sur la compatibilité de ce régime horaire avec la mission de service public dévolue à l’orientation.
En outre, ce régime horaire est si rigide qu’il impose une gestion, pour le moins acrobatique, de la ressource rare qu’est devenu le temps de présence des COP dans les établissements. On observera à cet égard que, selon le rapport des inspections générales, le temps de travail annuel théorique des COP était de 1 140 heures avant 2002 ; depuis lors, il n’est que de 1 000 heures par an (1 072 heures et 30 minutes précisément), ce qui représente l’équivalent de deux semaines et demie de travail par personnel en moins.
La répartition des moyens horaires affectés aux établissements Le CIO, à partir d’une moyenne calculée sur les cinq dernières années, met à disposition des 15 collèges (environ 8 500 élèves) et des 4 lycées (environ 2 900 élèves) de son district respectivement 3 500 heures et 1 500 heures avec les déplacements (soit respectivement 3 050 et 1 447 heures sans les déplacements). Le nombre moyen d’heures consacrées par élève (HE) est donc de 0,35 heure dans les collèges et de 0,49 heure dans les lycées. Ensuite, sur cette base, le CIO attribue à chaque collège une dotation horaire annuelle corrigée, qui permet de multiplier le nombre d’élèves par un bonus, par exemple, un H/E de 0,37 pour un collège situé en ZEP, et d’augmenter ainsi de quelques minutes le temps de présence des COP. |
D. QUELQUES PISTES D’ÉVOLUTION POUR RELÉGITIMER LES CONSEILLERS D’ORIENTATION-PSYCHOLOGUES ET PARLER D’ORIENTATION RÉUSSIE
Tout doit être fait pour mettre fin au scandale de l’orientation par l’échec, voire de l’échec de l’orientation, qui aboutit à ce qu’en France, chaque année, à la sortie de l’enseignement secondaire, 150 000 jeunes se retrouvent sans qualification. À cet égard, la mobilisation décrétée en faveur du service public de l’orientation constitue l’occasion de faire évoluer le corps des COP.
Le rapporteur pour avis fait un certain nombre de propositions.
1. Diversifier le recrutement des COP et les rattacher aux établissements en recentrant leur missions
– La licence de psychologie ne doit plus être le préalable du recrutement.
Ce monopole a contribué à figer le vivier de recrutement alors que celui-ci doit être élargi pour être plus représentatif de la diversité des parcours et des métiers caractérisant le monde économique.
Dans la lignée des recommandations du rapport des inspections générales de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, il est proposé que le concours externe de recrutement des COP comprenne deux branches, ouvertes respectivement à tout titulaire d’une licence en psychologie et à tout titulaire d’une licence de l’enseignement supérieur. Par ailleurs, le concours interne doit être ouvert sans condition de diplôme aux agents des trois fonctions publiques et des établissements publics ayant plusieurs années de service public. Enfin, un concours de type « troisième voie à l’ENA » doit être ouvert aux candidats ayant dix ans d’expérience professionnelle.
– Les futurs conseillers, après avoir accompli, avec succès, une période probatoire d’un an avant d’être titularisés, devront être affectés aux établissements (soit à un ou plusieurs établissements selon des modalités à préciser).
Le chef d’établissement deviendra ainsi leur supérieur hiérarchique et définira un service hebdomadaire précis qu’ils devront respecter. Ce service devra intégrer, le cas échéant, la participation aux conseils de classe, qui, à condition d’être dûment contrôlée, pourrait donner lieu au versement d’une prime. De même, les déplacements seraient gérés selon les règles classiques de la fonction publique. Les 27 heures et 30 minutes pourraient ainsi être entièrement consacrées au travail de fond avec les élèves, en dehors des périodes réservées à la nécessaire formation continue des COP.
Cette localisation des COP dans les établissements s’impose dès lors que l’école devient le fer de lance de la politique d’orientation. Par ailleurs, le rattachement des COP aux établissements les placera sous une véritable autorité hiérarchique, à l’inverse de l’autorité toute « morale » exercée par les directeurs de CIO, ce qui permettra de responsabiliser ces fonctionnaires et de mettre fin aux situations anarchiques, en termes d’emploi du temps, qui peuvent être constatées aujourd’hui.
– Conformément aux recommandations contenues dans le schéma national de l’orientation et de l’insertion professionnelle de mars 2007, le métier des futurs conseillers d’orientation doit être centré « sur la mission de faire connaître le monde économique, les entreprises, les formations et leurs possibilités d’insertion professionnelle ».
Ce recentrage n’exclut pas que ces conseillers développent leur sens de l’écoute et de l’entretien pour leur permettre d’établir un vrai dialogue avec l’élève et ses parents.
– La formation des conseillers doit être adaptée en conséquence : si elle doit toujours comprendre un certain nombre d’heures consacrées aux aspects psychologiques de l’entretien, elle doit être davantage tournée vers le monde économique. Dans cette perspective, les futurs conseillers doivent participer à des formations sur les métiers d’une durée d’au moins 100 heures et effectuer plus de huit semaines de stages en entreprises. Cet aspect de la formation devra être toutefois modulé pour tenir compte des parcours des COP stagiaires ayant eu une expérience professionnelle.
– Compte tenu de ce qui précède, il est proposé de supprimer l’indemnité de suivi et d’orientation que perçoivent les enseignants du secondaire, qui a été vidée de son sens en devenant une « prime » attribuée mécaniquement. En contrepartie, il conviendrait de rémunérer à sa juste valeur le travail d’orientation fait réellement par les professeurs principaux.
2. Confier les centres d’information et d’orientation aux régions et organiser leur articulation avec les missions locales
– Les centres d’information et d’orientation doivent être rattachés aux régions après une phase d’expérimentation conduite par deux ou trois de ces collectivités.
Au regard de leurs compétences en matière de formation professionnelle, il est logique que les régions gèrent les structures qui fournissent au public toute la documentation utile sur les parcours de formation et les métiers. Ces CIO « nouvelle génération » devraient assurer par ailleurs, comme le préconise le Délégué interministériel à l’orientation, la coordination locale du recensement des jeunes sortis du système scolaire sans qualification.
– Le nombre des CIO devra être revu pour « coller » au plus près des bassins d’emplois.
Cette phase de restructuration pourrait être pilotée par un établissement public régional « mutualisateur », avant d’opérer le rattachement effectif des centres restants aux régions. Dans le même temps, il convient d’organiser une articulation entre les CIO « nouvelle manière » et les missions locales, qui, avec les permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO), sont au nombre de 515 et assurent ainsi un bon maillage du territoire. Certes, les missions locales ne s’adressent pas au même public que les CIO, puisqu’elles sont spécialement chargées de l’insertion sociale et professionnelle des jeunes âgés de 16 à 25 ans en grande difficulté. Pour autant, le fait d’assurer la continuité du suivi des jeunes par ces deux types de structure ne pourrait qu’augmenter l’efficacité globale du service public de l’orientation.
– Le personnel des CIO ainsi redéployés devrait comprendre des agents publics locaux, des agents permanents de l’ANPE et des agents publics mis à disposition par l’État, y compris des enseignants et des fonctionnaires du ministère du travail, ainsi que des contractuels.
Le système d’orientation actuel souffre de quatre grands défauts. Le rapporteur pour avis les présentera brièvement ici, tout en évoquant les mesures qui devraient être prises pour y remédier et qui, pour certaines d’entre elles, commencent à être prises.
– Jusqu’à la loi de 1989, l’orientation n’était pas considérée comme étant une mission prioritaire de l’éducation nationale. Aujourd’hui encore, cette activité est, pour l’essentiel, confiée à des personnels spécialisés, autres que les enseignants. Or si l’utilité de l’existence d’un corps de spécialistes tel que celui des conseillers d’orientation n’est pas contestable, il est tout aussi indispensable que, de nos jours, les enseignants placent l’orientation au cœur de leur métier.
Aux yeux du rapporteur pour avis, l’évolution de la société conduit à assigner trois missions essentielles aux enseignants : la transmission des savoirs, le socle commun de connaissances constituant la base de départ offerte à tous les élèves pour faire progresser leurs différents projets de vie, l’accompagnement des élèves en difficulté et la préparation de la poursuite des études ou de la sortie du système scolaire.
Pour mettre en œuvre cette dernière exigence, les enseignants devront être formés à la réalité des métiers. Une première étape a été franchie avec l’arrêté du 19 décembre 2006 qui définit le cahier des charges de la formation des maîtres. Ce texte prévoit qu’afin d’assurer sa mission d’orientation, tout enseignant « doit avoir une connaissance de la réalité économique, du marché de l’emploi et de la diversité des métiers » et conditionne la titularisation des futurs maîtres à l’accomplissement d’un stage en entreprise d’au moins trois semaines.
Il faut aller plus loin, ainsi que le préconise le schéma national de l’orientation et de l’insertion professionnelle de mars 2007 : dans le second degré, les enseignants doivent être formés à l’orientation tout au long de leur carrière. Dans ce but, les plans académiques de formation des enseignants doivent accorder une place « prépondérante » à l’orientation. Dans le même esprit, une action nationale de formation continue obligatoire, comme le propose Mme Irène Tharin dans son rapport sur l’orientation, devrait être organisée pour les professeurs principaux.
Par ailleurs, les établissements du secondaire devraient publier des statistiques sur la réussite aux examens et l’insertion professionnelle de leurs élèves, afin d’instituer une parité avec les obligations qui incombent, depuis l’adoption de la loi du 10 août 2007, aux établissements d’enseignement supérieur (9).
– L’école ignore encore trop souvent l’entreprise, ce qui perpétue l’image négative attachée aux formations et aux métiers axés sur le travail manuel.
Un pas important a été accompli à la rentrée 2005, avec la mise en place d’un enseignement de découverte professionnelle proposé aux élèves de troisième, avec une option de trois heures (60 % des collèges l’ont proposé à la rentrée 2006) et une option de six heures, celle-ci ne concernant toutefois que les élèves qui envisagent une formation professionnelle après la classe de troisième. L’utilité de cette mesure a été reconnue par de nombreux enseignants et COP rencontrés par le rapporteur pour avis, qui regrette cependant que l’option des 6 heures de découverte ne soit pas proposée à tous les élèves qui souhaiteraient en bénéficier.
Dans le même esprit, le rapporteur se réjouit qu’un « parcours de découverte des métiers et des formations », prévoyant dix jours de présence en entreprise, soit mis en œuvre à la rentrée 2008 dans les collèges volontaires, pour être généralisé à la rentrée 2010 à tous les élèves à partir de la 5ème. Ce dispositif sera accompagné de trois entretiens personnalisés, respectivement en 3ème, en 1ère et en terminale, tandis qu’un portail électronique national et gratuit donnera des informations sur les métiers, leurs formations et leurs débouchés.
Par ailleurs, à l’image de l’Alsace où l’apprentissage a toujours été considéré comme une voie de la réussite, l’enseignement par alternance doit être développé, conformément aux engagements pris dans le cadre du plan de cohésion sociale. Adopté en 2004, celui-ci prévoit de porter le nombre d’apprentis à 500 000 en 2009, 400 000 jeunes environ étant concernés par l’apprentissage à la fin de l’année 2006 alors qu’ils étaient moins de 300 000 en 2005.
– Il faut établir des passerelles entre la voie générale, la voie technologique et la voie professionnelle qui, aujourd’hui, font cruellement défaut. L’introduction de ces passerelles implique par ailleurs la mise en place de troncs communs entre les différentes filières. Actuellement, les « erreurs d’aiguillage » du système d’orientation sont souvent irréversibles, tandis que les ambitions tardives ne peuvent être satisfaites.
Le rapporteur pour avis considère qu’à cet égard l’un des symptômes de dysfonctionnement du système d’orientation est le fait qu’un bon élève qui souhaite aller en lycée professionnel, car il aime travailler avec ses mains, devra subir la pression du « système » (conseil de classe et chef d’établissement) pour l’obliger à s’engager dans une filière longue synonyme de voie royale. En outre, même si on lui donnait satisfaction, il aurait, une fois entré dans la vie active, les plus grandes difficultés à revenir au lycée pour suivre la voie plus générale ou technologique et entrer ensuite dans un IUT ou à l’université. Or les élèves devraient pouvoir faire de tels choix au lieu d’en être empêchés, car ce type de parcours a valeur d’exemple et contribue ainsi à tirer les voies professionnelles et technologiques vers le haut.
– L’Éducation nationale ne propose plus aux élèves âgés de 14 ans qui, accumulant les échecs et « subissant » l’école, de solution alternative depuis que le ministre de l’éducation nationale, conformément aux engagements du Président de la République, a suspendu le dispositif dit d’apprentissage junior créé par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances.
Cette décision peut se comprendre, car elle a été motivée par le souci que l’apprentissage junior risquait d’enfermer très tôt l’enfant dans une orientation professionnelle. Dans le même temps, elle prive le système éducatif d’une souplesse qui permet d’éviter que des enfants soient « dégoûtés » de l’école et ne développent, en réaction à ce qu’ils ressentent comme étant un enfermement, des comportements violents (10).
Aussi le rapporteur pour avis reste-t-il convaincu de la nécessité de réfléchir à un dispositif spécifique d’alternance pour les enfants âgés de 14 ans à 16 ans qui les maintienne sous statut scolaire, mais permette une relation suivie avec une entreprise (ou des entreprises) où ils pourraient satisfaire leur goût du travail manuel.
« Choisis un travail que tu aimes
et tu n’auras pas à travailler un seul jour de ta vie ».
Confucius
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Frédéric Reiss, les crédits pour 2008 de la mission « Enseignement scolaire » au cours de sa séance du mercredi 7 novembre 2007.
Un débat a suivi l’exposé du rapporteur pour avis.
Remerciant le rapporteur pour le thème choisi et le travail accompli, et notamment pour les nombreuses auditions auxquelles il a procédé, le président Pierre Méhaignerie a estimé que les réflexions sur cette question, à laquelle tous les députés sont confrontés sur le terrain, devraient faire l’objet d’une présentation à la presse et être prolongées au-delà du débat budgétaire.
Relevant la création de 300 postes d’infirmières, M. Elie Aboud a toutefois exprimé la crainte que cette mesure ne soit une utopie, car les recrutements s’avèrent très difficiles dans la pratique, ces fonctions étant exercées par des personnels vacataires. Il s’est par ailleurs interrogé sur l’absence de condition de diplôme pour le concours interne de conseiller d’orientation-psychologue (COP).
Indiquant que le groupe UMP se prononcera en faveur des crédits de l’enseignement scolaire, M. Benoist Apparu a rappelé les trois priorités du budget pour 2008 : l’accompagnement éducatif après les cours, conformément aux engagements du Président de la République (140 millions d’euros) ; l’effort en faveur de la scolarisation des élèves handicapés, qui avait été au centre du débat télévisé précédant le second tour de l’élection présidentielle ; la poursuite de la mise en œuvre de la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école. La suppression de 11 200 postes, soit 1 % seulement de l’effectif total, pourra être absorbée, compte tenu des marges de productivité dont dispose toute organisation d’une telle taille. Au demeurant, depuis 1990, l’Education nationale a accueilli 500 000 élèves de moins tout en recrutant 45 000 enseignants de plus : peut-on affirmer que la qualité du système en a été améliorée ? Le taux de sorties sans échec du système scolaire a-t-il régressé ? La réussite au baccalauréat a-t-elle progressé ? Le nombre d’élèves entrant en 6e sans savoir lire ni écrire a-t-il reculé ? Il faut donc en finir avec l’idée selon laquelle l’augmentation des effectifs enseignants conditionnerait la qualité du système éducatif. Les crédits pour 2008 comprennent par ailleurs 140 millions d’euros, en année pleine, qui permettront de financer, les propositions sur l’amélioration des carrières des enseignants que formulera la commission présidée par M. Marcel Pochard ; 400 millions d’euros seront en outre destinés aux heures supplémentaires.
Le rapporteur a présenté un excellent avis sur une question essentielle, celle de l’orientation, que la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a d’ailleurs abordée. Il est indispensable de réformer des mécanismes qui ne répondent actuellement pas aux attentes. Il conviendrait même d’aller au bout de la logique, c’est-à-dire de décentraliser la gestion des personnels concernés, deux amendements ayant été déposés en ce sens. Enfin, si l’avis du rapporteur indique que le temps de travail des COP s’élève à 27 heures 30, ce chiffre est-il annualisé ou bien prend-il en compte les quatre mois de vacances scolaires ?
Approuvant le rapporteur pour sa citation de Confucius, M. Patrick Roy a néanmoins déploré qu’il n’ait pas mentionné, parmi les missions de l’école, aux côtés de la transmission des savoirs, de l’accompagnement des élèves en difficulté et de l’orientation, la mission d’éducation à la citoyenneté, trop peu valorisée. S’il est actuellement question de « travailler plus pour gagner plus », que faut-il penser de l’absence de rémunération des tâches accomplies en dehors des heures de travail par les enseignants du primaire : rencontres avec les parents, sorties avec les élèves, échanges entre enseignants de CM2 et de 6e… Par ailleurs, il n’est pas normal que les critères fixés dans ce domaine entraînent beaucoup de refus d’attribution du statut de « collège ambition réussite ». Enfin, considérer qu’il faut 53 élèves supplémentaires pour créer un poste dans le primaire mais qu’il suffit de 9 élèves en moins pour supprimer un poste dans le secondaire ne peut être qu’une erreur de calcul que le rapporteur aura certainement à cœur de corriger.
Saluant la grande pudeur et le sens de l’ellipse dont a fait preuve le rapporteur pour avis dans la présentation des crédits pour 2008, Mme Sandrine Mazetier a jugé que face à un tel parti pris budgétaire, on pouvait en arriver à se demander pourquoi on n’allait pas plus loin dans les suppressions de postes et si les enseignants conservent encore une utilité. La question de l’orientation suscite beaucoup de préoccupations, en particulier chez les parents, et il faut donc remercier le rapporteur pour avis de l’avoir appréhendée dans toutes ses dimensions. Cela étant, ses propositions ne sont pas exemptes de contradictions : pourquoi faudrait-il supprimer l’indemnité de suivi et d’orientation versée aux enseignants du secondaire alors que ceux-ci assurent une fonction d’orientation jusque dans leur pratique quotidienne et au moment même où l’on réfléchit à la définition de leurs missions ainsi qu’à l’amélioration de leur pouvoir d’achat ? De même, s’il est peut-être judicieux de suggérer la publication de statistiques permettant de mesurer, dans le secondaire, la réussite aux examens et l’insertion professionnelle des élèves, à l’image de ce qui se fait dans l’enseignement supérieur, ce serait cependant faire peser une nouvelle charge sur des établissements déjà soumis à de fortes contraintes matérielles, compte tenu de ce que la connaissance de ces données, particulièrement en matière d’insertion professionnelle, réclamerait à la fois du temps et des moyens supplémentaires.
Félicitant le rapporteur pour le travail remarquable et passionnant qu’il a accompli, M. Jean-Philippe Maurer a souhaité que compte tenu de l’éventail extrêmement large de compétences auxquelles font appel les fonctions exercées par les COP, la validation des acquis de l’expérience soit valorisée dans leur recrutement, par exemple l’expérience acquise dans les missions locales, les ANPE ou les chambres consulaires, afin également d’assurer la complémentarité des personnels et d’éviter les inconvénients d’une filière unique qui produirait des profils trop formatés.
Mme Marie-Hélène Amiable a confirmé que la suppression de 11 200 postes constituait bien une « pilule amère » à avaler, traduisant un budget dépourvu de toute ambition et dont le seul postulat réside dans la réduction des effectifs. Dès lors, les actions en faveur des zones d’éducation prioritaire (ZEP) seront-elles supprimées ou prolongées ? De même, qu’en sera-t-il, notamment dans ces ZEP, de la scolarisation des enfants de deux ans et de l’avenir de la médecine scolaire, où la création de 300 postes ne suffira pas à inverser la tendance face à une situation de pénurie et aux difficultés de recrutement ? Quant à la suppression des cours le samedi matin, il faut non seulement dénoncer une décision de nature unilatérale – dont on a même pu croire, dans un premier temps, qu’elle visait à faire venir le samedi matin les élèves rencontrant les plus grandes difficultés scolaires – mais s’inquiéter de ses conséquences pour les collectivités locales : seront-elles appelées à intervenir dans les domaines culturel et sportif afin de compenser cette suppression ?
Remerciant le rapporteur pour la compétence et le sérieux avec lesquels il a traité le sujet de l’orientation, M. Marcel Rogemont a cependant regretté que certaines de ses propositions ne puissent être approuvées. Les suppressions de postes prévues pour 2008 s’inscrivent dans une indéniable logique : si l’objectif est de réduire le nombre de fonctionnaires, il est normal que l’Education nationale, premier employeur public, soit d’abord visée. Mais réduire le nombre de fonctionnaires n’est pas une politique, en particulier dans l’enseignement, car les conditions ont profondément changé entre l’époque, pas si lointaine, où 12,5 à 15 % d’une génération passait le baccalauréat et où des classes de « math-élém » pouvaient compter jusqu’à 67 élèves, et l’époque actuelle, où 80 % d’une génération accède au baccalauréat mais où la préoccupation première des professeurs dans certaines classes consiste à faire en sorte que tous les élèves puissent s’asseoir, un objectif qu’ils ne parviennent même pas toujours à atteindre. La situation a d’autant plus évolué que l’on demande maintenant aux enseignants d’éduquer des enfants qui ne le sont pas chez eux, alors qu’ils sont là pour enseigner, ce qui entre en contradiction avec la diminution de la présence des adultes dans les établissements : cette réduction idéologique des effectifs, fondée sur une supposée faillite de l’école qu’aucune statistique ne permet d’établir, prépare de mauvais jours, en risquant d’accroître les problèmes de compréhension, de discipline et de sécurité.
M. Jean-Claude Mathis a observé que l’on peut dire tout et son contraire sur les effectifs de l’Éducation nationale. La commission des finances avait demandé à la Cour des comptes une étude sur cette question ; il est intéressant d’en prendre connaissance. On constate par exemple qu’il y a en France 12 à 12,5 millions d’élèves scolarisés, pour près d’un million de personnes ayant le statut d’enseignant ; en faisant un ratio basique on trouverait donc 12 à 13 élèves par enseignant, ce qui ne correspond évidemment pas à l’effectif moyen par classe. Il y aurait aussi, selon le même rapport, 90 000 enseignants à temps plein qui ne verraient jamais un élève. Ces éléments doivent être pris en compte dans toute analyse sur les effectifs.
M. Daniel Goldberg a souligné que depuis 1990 la situation a évolué. On n’enseigne plus de la même manière et les reproches d’immobilisme régulièrement faits au monde enseignant sont totalement infondés. Il n’y a évidemment pas de classes à 12 élèves, sauf peut-être quelques classes d’intégration scolaire (CLIS). Il serait d’ailleurs intéressant de connaître l’effectif moyen de ces CLIS, de même que celui des classes d’initiation pour les élèves non francophones (CLIN), mais aussi les moyens humains mis à disposition des réseaux d’aides spécialisés aux élèves en difficulté (RASED). En effet, il peut y avoir des postes budgétés pour la mise en place d’un RASED mais en pratique personne sur le terrain ; ainsi, dans le département de la Seine-Saint-Denis, il est impossible de faire fonctionner normalement ce type de structure. C’est pourquoi il faut certes se réjouir de l’annonce de la création de 300 postes d’infirmières scolaires, mais il est légitime de demander des précisions sur la manière dont on pourra les recruter et les affecter. On parle volontiers de « rupture », mais pour qu’il y ait une véritable rupture, il faudrait parvenir à stabiliser les équipes dans les quartiers difficiles et que le budget prévoie des moyens pour redéployer les effectifs au bénéfice de ces quartiers ; qu’en est-il ?
M. Jacques Grosperrin, après avoir salué la qualité du rapport pour avis, est revenu sur la question des effectifs d’enseignants. Le fait est que beaucoup d’enseignants sont mis à disposition de structures extérieures. Ce qui était légitime lorsque le mouvement sportif et le mouvement associatif étaient peu structurés l’est sans doute moins aujourd’hui ; comment peut-on réintégrer ces personnels dans l’enseignement ?
M. Marcel Rogemont a observé qu’on touche là au problème des « orphelins de seize heures ».
M. Dominique Tian, après avoir félicité le rapporteur pour avis pour son travail, a abordé la question des rapports entre les conseillers d’orientation et les familles. Lorsqu’on voit que les familles sont souvent le principal obstacle à une bonne orientation, comment peut-on faire pour développer les relations entre les psychologues et le noyau familial ? Se pose aussi la question de la médecine scolaire. Le refus, pour des raisons d’opposition syndicale, d’en transférer la responsabilité aux départements – solution pourtant cohérente puisque ceux-ci ont déjà la charge de la protection maternelle et infantile (PMI) –, condamne les élèves à une médecine au rabais, dépourvue de moyens. C’est regrettable car les adolescents ont souvent des problèmes psychologiques et il y a en France un des taux de suicide des jeunes les plus élevés d’Europe.
Evoquant le budget de l’enseignement pour 2008, le président Pierre Méhaignerie a relevé que les uns parlent « d’optimisation », les autres de « pilule amère », préférant pour sa part parler de « voie sérieuse ». Il faut en effet tenir compte de ce qui se passe ailleurs ; or les comparaisons européennes montrent que la France a un coût horaire supérieur, dans l’enseignement primaire et secondaire, de 15 à 20 % à la moyenne communautaire. Cela s’explique par un nombre d’heures d’enseignement plus élevé et à cet égard on pourrait creuser la piste « travailler moins pour étudier mieux » ; c’est également lié à la multiplicité des options, du fait de laquelle les enseignants n’ont souvent que quelques élèves.
Les constats de la Cour des comptes correspondent à une réalité, comme le rapporteur pour avis a pu l’observer sur le terrain. Enfin, il est légitime de poser la question de l’amélioration du pouvoir d’achat des jeunes enseignants, tout en gardant à l’esprit que dans toute analyse de la rémunération des fonctionnaires il faut aussi prendre en considération les primes.
Deux questions doivent enfin être posées au rapporteur pour avis : comment seront utilisés les 140 millions d’euros prévus pour financer les assistants d’éducation qui interviendront entre 16 heures et 18 heures ? Comment les rigidités du système actuel peuvent-elles être dépassées ? En particulier quel est le bilan de la nécessaire reconversion des enseignants qui ne peuvent plus se trouver au contact des élèves ? Comment développer l’apprentissage des langues à l’école primaire, apprentissage que des parents seraient souvent prêts à assurer bénévolement si l’on les y autorisait ?
M. Daniel Golberg a demandé si les « aides-éducateurs » financés par le budget seront bien des personnes ayant ce statut.
Après avoir indiqué que son travail ne répondait à aucune commande gouvernementale mais était le fruit de réflexions personnelles, le rapporteur pour avis a apporté les éléments de réponses suivants :
– Pour ce qui est des diplômes demandés ou non pour s’inscrire au concours interne de conseiller d’orientation, la question n’a guère de portée, les enseignants étant de toute façon des personnels de catégorie A par définition très diplômés.
– Il est vrai que lorsque l’on regarde l’évolution comparée des effectifs d’élèves et d’enseignants depuis 1990, il y a une inflexion en 2002. Les choix opérés depuis 2002 se justifient au regard des éléments de comparaison internationale.
– Les contacts entre l’école et l’entreprise doivent naturellement être développés, on peut à cet égard se référer au rapport de M. le recteur Patrick Hetzel.
– L’apprentissage de la citoyenneté constitue l’un des piliers du socle commun de connaissances. Cet apprentissage doit faire l’objet d’évaluations. Le fait est que l’hétérogénéité des élèves est croissante et il faut former les enseignants à cela.
– Il faut effectivement développer la connaissance statistique ; à cet égard il faut toutefois reconnaître qu’il existe de nombreux indicateurs nouveaux.
– Si les choses n’évoluent pas assez vite dans le monde de l’enseignement, c’est aussi à cause de blocages syndicaux.
– Comment appliquer la formule « Travailler plus pour gagner plus » à l’enseignement primaire ? Il y a effectivement des revendications sur la prise en compte financière de certains temps comme ceux consacrés aux réunions avec les parents en CM2 et en sixième, aux « classes vertes »... Cependant il est heureux de constater que les enseignants se livrent avec cœur à leur métier et ne cherchent pas systématiquement une compensation pour tous les instants qu’ils y consacrent. Quant au conflit concernant les directeurs d’écoles, il est largement réglé, en particulier pour les écoles comportant plus de cinq classes et grâce à des mesures de mutualisation au niveau des communes.
– Au sujet de la suppression des heures de cours du samedi matin pour les consacrer aux élèves qui sont le plus en difficulté, et pour répondre à la remarque de Mme Marie-Hélène Amiable, il convient de souligner que rien ne permet d’affirmer que les cancres viendront profiter des heures libérées ! Il est surtout primordial que la prise en charge des difficultés scolaires intervienne au plus tôt, parfois même dès le cours préparatoire et donc que les enseignants puissent dégager des créneaux pour s’occuper des enfants en difficulté, en petits groupes, voire même individuellement. Si certaines modalités pratiques, notamment en matière de transports, devront bien sûr être revues, cette évolution vers une prise en charge personnalisée doit accompagner l’allègement du volume global d’heures enseignées.
– Il n’est pas souhaitable de scolariser les jeunes enfants dès l’âge de deux ans, même si la question suscite un vrai débat entre la Défenseure des enfants, les psychologues et les médecins. Il est heureux que certains résultats de scolarisation dès deux ans apparaissent probants, mais l’âge de trois ans paraît préférable en règle générale.
– En matière de santé scolaire, si le nombre de médecins n’est peut-être pas complètement satisfaisant, on assiste d’ores et déjà à un renforcement des effectifs, puisque 300 postes d’infirmières sont prévus par le projet de budget, afin de respecter l’engagement de doter d’ici 2010, chaque établissement public local d’enseignement d’au moins un poste d’infirmière. Par ailleurs, 40 créations de postes de médecins sont également intervenues à compter du 1er septembre 2007, si bien que le taux moyen d’encadrement apparaît déjà bien meilleur.
– Chacun connaît le problème des effectifs pléthoriques dans les classes qui exige une discipline stricte et le Président de la République a rappelé à cet égard que les élèves doivent se lever à l’arrivée de l’enseignant, même si le problème est bien souvent de les faire rasseoir ensuite !
– M. Jean-Claude Mathis a raison de souligner l’acuité du problème des enseignants en surnombre disciplinaire, comme c’est le cas par exemple pour les professeurs de sport et d’allemand. Dans les établissements où des surnombres disciplinaires sont constatés, il est dramatique que leurs collègues n’acceptent pas de partager et que le travail en équipe ne soit pas plus facile à mettre en place.
– Il est surprenant que personne n’ait évoqué la question du nombre d’heures effectuées par les enseignants. Le passage de 21 heures à 18 heures des professeurs d'enseignement général de collège (PEGC) a pu apparaître comme une grande victoire syndicale, mais elle a réduit le temps de travail d’enseignants polyvalents, maîtrisant deux matières. Cette évolution, combinée à la disparition de la bivalence, a suscité de grosses difficultés en termes de gestion des ressources humaines. Il en résulte qu’aujourd’hui, on ne peut faire appel à des enseignants polyvalents au sein d’un même collège. Il faut alors faire venir de l’extérieur d’autres enseignants, qui dès lors font quelques heures par ci par là et qui finalement ne s’impliquent véritablement dans aucun établissement.
– Pour ce qui concerne les collèges « ambition réussite », beaucoup de choses ont déjà été faites dès 2007, puisque 52,7 millions d’euros ont été dégagés pour 1 000 enseignants supplémentaires et 33,4 millions d’euros pour 3 000 assistants pédagogiques pour le soutien scolaire, si bien qu’il est faux de dire que rien n’a été proposé pour l’accompagnement éducatif après les cours de 16 heures à 18 heures, sans compter que l’assouplissement de la carte scolaire évoqué par le ministre de l’éducation nationale permettra d’avancer sur ce sujet.
– Les 140 millions d’euros consacrés à cet accompagnement éducatif après les cours se répartissent entre 43 millions d’euros destinés à la rémunération d’environ 1,1 million d’heures supplémentaires effectives, 62 millions d’euros destinés au recrutement d’assistants d’éducation supplémentaires (1 000 assistants à compter du 1er janvier 2008 et 5 000 lors de la prochaine rentrée) et 35 millions d’euros destinés à rémunérer les partenaires extérieurs, comme les associations sportives ou culturelles par exemple, en charge des études dirigées.
M. Patrick Roy s’est interrogé sur les conditions de rémunération du travail supplémentaire des enseignants du primaire qui accompagnent souvent les élèves le samedi, voire même le dimanche, au théâtre par exemple. Faut-il comprendre qu’ils doivent travailler plus sans gagner plus ?
Mme Martine Martinel a soulevé la question de l’évolution des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM).
M. Frédéric Reiss a répondu que la loi du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école prévoit l’intégration progressive des IUFM dans les universités. Il est essentiel que les étudiants en IUFM maîtrisent les matières enseignées et agissent de façon éthique comme fonctionnaires de l’Education nationale. Un cursus de sept ans (trois ans de licence, deux ans de formation et un suivi de deux ans) est sans nul doute une nouveauté intéressante.
Puis la commission est passée à l’examen des amendements.
Article 33
Crédits du budget général
La commission a examiné un amendement de M. Benoist Apparu visant d’une part à diminuer de 275 327 079 euros l’action n° 8 « Information et orientation » du programme « Enseignement scolaire public du second degré », ces crédits servant à rémunérer les COP et des directeurs de CIO, d’autre part à augmenter du même montant le programme « Vie de l’élève » qui comprend les crédits rémunérant les personnels techniciens, ouvriers et de service dont une partie est transférée chaque année, par la loi de finances, dans la fonction publique territoriale.
M. Benoist Apparu a indiqué que cet amendement a pour finalité de transférer aux régions la rémunération et la gestion des COP.
Le rapporteur pour avis a émis un avis défavorable dans la mesure où il formule dans son rapport d’autres propositions, comme le rattachement à la région des CIO et le rattachement des conseillers d’orientation aux établissements principaux.
La commission a rejeté l’amendement.
*
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits pour 2008 de la mission « Enseignement scolaire »
ANNEXE
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
(par ordre chronologique)
Ø Ministère de l’éducation nationale – M. Xavier Darcos, ministre de l’éducation nationale, et M. Philippe Court, directeur de cabinet du ministre
Ø Syndicat national des psychologues de l’éducation nationale (SNPpsyEN) – M. Farid Bousmia, secrétaire général
Ø Syndicat national des lycées et collèges (SNALC) – M. François Portzer, membre du bureau national, et M. Frédéric Eleuche, secrétaire national
Ø Haut conseil de l’éducation (HCE) – M. Bruno Racine, président, et M. Pierre Maurel, secrétaire général
Ø Union nationale des associations de parents d’élèves de l’enseignement libre (UNAPEL) – M. Yves George, vice-président, et M. Christophe Abraham, délégué national
Ø Union nationale lycéenne (UNL) – M. Florian Lecoultre, secrétaire général, et M. Florian Pappo, trésorier national
Ø Délégation interministérielle à l’orientation – M. Bernard Thomas, délégué interministériel, et M. Jean-Marie Lenzi, chargé de mission
Ø Ministère de l’éducation nationale – direction générale de l’enseignement scolaire – M. Jean-Louis Nembrini, directeur général, et M. Pierre-Laurent Simoni, chef de service
Ø Syndicat national des personnels de direction de l’éducation nationale (SNPDEN) – M. Philippe Tournier, secrétaire général adjoint, et M. Philippe Vincent, secrétaire national, responsable des carrières
Ø Office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP) – M. Hervé de Monts de Savasse, directeur général, et M. Alain Taupin, directeur adjoint
Ø Syndicat national unitaire des instituteurs, professeur des écoles et PEGC (SNUIPP) – M. Gilles Moindrot, secrétaire général
Ø Fédération des parents d’élèves de l’enseignement public (PEEP)
– Mme Anne Kerkhove, présidente, et Mme Claudine Caux, vice-présidente
Ø Association des conseillers d’orientation-psychologues de France (Acop France) – Mme Danielle Pourtier, présidente, et M. Jean-Luc Brun, vice-président, directeur du Centre d’information et d’orientation de Noisy-Le-Sec
Ø Syndicat CFTC de l’éducation nationale, de la recherche et de l’action culturelle (SCENRAC) – M. Christian Levrel, président, Mme Pascale Brethenoux, secrétaire générale, et M. Jean-Pierre Malrieu, secrétaire général-adjoint
Ø Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques (FCPE) – M. Faride Hamana, président
Ø Fédération syndicale unitaire (FSU) – M. Jean-Michel Drevon, secrétaire national, Mme Marie-Agnès Monnier, conseillère d’orientation psychologue et secrétaire nationale, Mme Catherine Remerhier, conseillère d’orientation psychologue et secrétaire nationale du SNES-FSU, et M. Roland Hubert, co-secrétaire général
Ø Union nationale des syndicats autonomes (UNSA-Education) – M. Samy Driss, secrétaire national, et Mme Marie-Lucie Gosselin, conseillère fédérale
Ø Syndicat des enseignants (SE-UNSA) – Mme Françoise Barbier, déléguée nationale
Ø Syndicat de l’inspection de l’éducation nationale (SIEN) – Mme Yvette Destot, secrétaire générale-adjointe
Ø Union nationale des associations familiales (UNAF) – M. Rémi Guilleux, administrateur, et Mme France Picard, coordinatrice du pôle éducation
Ø Fédération indépendante et démocratique lycéenne (FIDL) – M. Tristan Rouquier, président, et Mlle Coralie Caron, permanente
Ø Centre d’information et d’orientation d’Aulnay-sous-bois – Mme Martine Bertrand, directrice
Ø Centre d’information et d’orientation de Tremblay – Mme Catherine Hughes, directrice
Ø Association Nationale des Directeurs de centres d’information et d’orientation (ANDCIO) – Mme Sylvie Cheula, vice-présidente et directrice du CIO de Massy, et Mme Françoise Calvet, responsable Ile-de-France et directrice du CIO d’Évry
Ø Institut national d’étude du travail et d’orientation professionnelle (INETOP) – Mme Anne Lancry-Hoestlandt, directrice, M. Jean-Jacques Carriquiriborde, secrétaire général, et M. Rémi Guerrier, responsable de la communication
Ø Centre d’information et d’orientation d’Haguenau – M. Joseph Jacobs, directeur
Ø Rectorat de l’Académie de Strasbourg – M. Emmanuel Percq, chef du service d’information et d’orientation
• Déplacement au centre d’information et d’orientation de Versailles (25 septembre 2007)
Ø Mme Martine Fréhaut, directrice
Ø Mmes Jenny Azoury, Catherine Delory, Nathalie Laplanche, Catherine Lemerle, Laure Lheraut, Béatrice Tual et Sylvie Werlé, conseillères d’orientation-psychologues
Ø Mmes Cécile Cherouvrier et Catherine Lafaille-Paymal de la section spécialisée en charge des relations avec les juges pour enfants
• Déplacement au centre d’information et d’orientation de Strasbourg Nord (27 septembre 2007)
Ø M. Raymond Fischer, directeur
Ø Mmes Nathalie Carrie et Martine Conrad-Gros, conseillères d’orientation-psychologues