N^° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député

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ANNEXE N° 10

DÉFENSE

PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES ;
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Rapporteur spécial : M. Louis GISCARD D’ESTAING

Député

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INTRODUCTION 11

CHAPITRE PREMIER : L’EXÉCUTION DU BUDGET 2006 12

I.– LE BILAN STRATÉGIQUE ET LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 12

A.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 13

B.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 14

II.– LA GESTION EN 2006 15

A.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 15

1.– La mesure de la performance 15

2.– La gestion des crédits 18

a) La gestion de la masse salariale 18

b) Des difficultés prévisibles du financement des carburants 20

c) Le coût de la disponibilité technique des matériels 21

B.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 22

1.– La performance du programme 22

2.– La gestion des crédits 25

CHAPITRE II : LA PRÉPARATION ET L’EMPLOI DES FORCES 27

I.– UN BUDGET CONTRAINT DANS UN CONTEXTE D’ÉCONOMIES 27

A.– L’EXÉCUTION DU BUDGET 2007 27

1.– Des réserves et annulations malheureusement habituelles 27

2.– L’utilisation limitée de la fongibilité des crédits 27

3.– Les charges à payer des exercices précédents 28

B.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 : NE PAS RÉDUIRE L’ACTIVITÉ DES FORCES DANS UNE DÉPENSE SOUS CONTRAINTE 29

1.– Des crédits en légère hausse 29

2.– La sous-budgétisation des opérations extérieures et intérieures 30

C.– DE NOMBREUSES MESURES D’ÉCONOMIES DE FONCTIONNEMENT 31

1.– L’armée de terre : un exemple, les ateliers d’impression 32

2.– L’armée de l’air 33

3.– La marine nationale 33

4.– Le service de santé et le service des essences des armées 34

5.– Une proposition : l’extension du FCTVA au ministère de la Défense 35

II.– LES RESSOURCES HUMAINES 36

A.– DES EFFECTIFS EN DIMINUTION CONTINUE 36

1.– La défense reste l’un des principaux employeurs de France 36

2.– Les principales mesures statutaires prévues pour 2008 36

a) Revalorisations au bénéfice des militaires du rang et des jeunes sous-officiers. 36

b) La poursuite des programmations en cours. 38

B.– DES TENSIONS SUR LE RECRUTEMENT DES MILITAIRES DU RANG 39

1.– Des flux de recrutements considérables 39

2.– Une situation nuancée selon les armées 39

3.– Des difficultés similaires dans d’autres armées 40

C.– LES CIVILS DE LA MISSION DÉFENSE 40

1.– Une réduction continue des effectifs 40

2.– Le plan de reconnaissance professionnelle du personnel civil 41

D.– LES RÉSERVES 41

1.– Un cadre législatif satisfaisant 41

2.– Une montée en puissance progressive des effectifs 42

E.– LE COÛT DES PENSIONS 43

III.– LA LOGISTIQUE INTERARMÉES 45

A.– LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES (SSA) 45

1.– Les crédits demandés pour 2007 45

2.– Un budget global substantiel 46

B.– L’APPROVISIONNEMENT EN CARBURANT 47

1.– Un budget modeste dont l’évolution reste raisonnable 47

2.– La poursuite du programme d’équipement 48

IV.– L’ACTIVITÉ DES FORCES 50

A.– L’ARMÉE DE TERRE 50

1.– Les objectifs de la LPM ne sont pas complètement atteints 50

2.– La situation reste préoccupante pour l’ALAT 50

B.– LA MARINE 51

1.– Une activité satisfaisante, à l’exception des chasseurs embarqués 51

2.– Quelques comparaisons internationales 52

C.– L’ARMÉE DE L’AIR 53

1.– Une activité globalement satisfaisante 53

2.– L’incidence des opérations extérieures sur l’entraînement 53

3.– Un entraînement de niveau international 54

V.– UNE DISPONIBILITÉ DES MATÉRIELS LARGEMENT PERFECTIBLE 55

A.– L’ARMÉE DE TERRE 55

1.– La disponibilité conditionne le caractère opérationnel des forces 55

2.– Les matériels terrestres 55

3.– Les appareils de l’ALAT : des Puma en fin de vie 57

B.– LA MARINE NATIONALE 57

1.– L’excellente disponibilité des bâtiments, à l’exception du porte-avions entré en carénage 57

2.– La disponibilité plus aléatoire des aéronefs 58

C.– L’ARMÉE DE L’AIR 60

1.– Une situation qui varie selon les types d’appareils 60

2.– Des fortunes diverses pour les avions de combat 60

3.– La bonne situation des avions école et de support 61

4.– La difficile fin de vie des ravitailleurs et appareils de transport 62

5.– Une disponibilité correcte pour les hélicoptères 63

6.– Un point sensible : le stock mal adapté de pièces de rechange 63

D.– DES DIFFICULTÉS DE DISPONIBILITÉ PARTAGÉES 64

1.– Une armée en guerre : celle des États-Unis 64

a) Des conditions d'emploi inhabituelles des matériels. 64

b) Des situations très inégales 64

2.– Les cas de l’Allemagne, de l’Italie et du Royaume-Uni 65

a) Une disponibilité très moyenne en Allemagne 65

b) Une armée italienne peu diserte 66

c) Une logique différente au Royaume-Uni 66

VI.– LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 67

A.– LES FORCES PRÉPOSITIONNÉES 67

1.– Les effectifs 67

2.– Surcoûts liés au stationnement hors métropole 68

3.– Les perspectives pour 2008 69

B.– LES FORCES SERVANT EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 69

1.– Une stabilisation à un niveau élevé 69

2.– L’inscription du financement des opex en loi de finances initiale : une victoire du Parlement à parachever 70

3.– Un coup de frein à l’ajustement 70

VII.– L’OPÉRATION LICORNE EN CÔTE D’IVOIRE 72

A.– HISTORIQUE DE L’OPÉRATION 72

1.– Une opération menée sous l’égide des Nations unies 72

2.– Des moyens adaptés à une menace réelle 72

B.– UN TRIPLE SUCCÈS 73

1.– Le conflit a été interrompu avant qu’il ne dégénère 73

2.– L’activité économique du pays a été préservée 73

3.– Les ressortissants français ont été efficacement protégés 73

C.– LE SOUCI DE MAÎTRISER LA DÉPENSE 74

1.– Un ajustement constant des moyens 74

2.– Un rapport coût / résultat très satisfaisant 74

D.– LES AVANTAGES QU’EN RETIRENT LES POPULATIONS LOCALES 75

1.– Les retombées économiques 75

2.– L’assistance humanitaire 75

3.– Les actions civilo-militaires 76

E.– MODIFIER L’IMPUTATION BUDGÉTAIRE DE CES CRÉDITS ? 76

CHAPITRE III : LE SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 77

I.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 77

A.– DES CRÉDITS EN HAUSSE 77

B.– LA PERFORMANCE DES FONCTIONS CENTRALES 79

1.– L’action Direction et pilotage 79

2.– Le Contrôle général des armées 79

3.– La gestion centrale du ministère 80

II.– LA FONCTION IMMOBILIÈRE 81

A– LE PLUS IMPORTANT PATRIMOINE DE FRANCE 81

B– UN VASTE PROGRAMME DE CESSIONS IMMOBILIÈRES SOUMIS À DES CONTRAINTES SPÉCIFIQUES 81

C– LES PRINCIPALES OPÉRATIONS D’INFRASTRUCTURES EN COURS 82

1– Le programme d’infrastructure du Tigre 83

2.– Le programme d’infrastructure du Leclerc 83

3.– L’école d’hélicoptères franco-allemande du Luc 83

4.– Le programme d’infrastructure du VBCI 84

5.– L’hôpital Sainte-Anne à Toulon 84

6.– Le bassin 10 de Brest 84

7.– Le projet de Pôle stratégique de Paris (PSP) 85

III.– LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET L’ACTION SOCIALE DU MINISTÈRE 86

A.– LES SYSTÈMES D’INFORMATION, D’ADMINISTRATION ET DE GESTION (SIAG) 86

B.– L’ACTION SOCIALE 87

1.– Une aide justifiée par la spécificité du métier militaire 87

2.– Les principales aides proposées 88

3.– Le rôle de l’lGeSA 89

EXAMEN EN COMMISSION 91

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 95

ANNEXE 97

LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 97

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 96 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

Synthèse

Le programme Préparation et emploi des forces est le plus important des quatre programmes de la mission Défense. Avec 20,98 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 21,26 milliards d’euros de crédits de paiement, il représente 59 % de la mission et recouvre notamment les aspects humains : recrutement, rémunérations et charges sociales, mais aussi l’entraînement, la projection, la disponibilité, les opérations extérieures… Ce budget enregistrera une très légère augmentation en 2008 (+ 0,6 % en autorisations d’engagement et + 1,2 % en crédits de paiement) tout en respectant le critère d’absence d’augmentation en volume, compte tenu de l’inflation.

Le programme Soutien de la politique de la défense représente 9 % du budget de la mission Défense (3,4 milliards d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement).

Le projet de budget qui vous est soumis devra permettre à la défense de relever trois défis majeurs en 2008 :

– la baisse du chômage, dont votre Rapporteur spécial se réjouit, induit quelques tensions sur le recrutement, notamment pour les militaires du rang. Certaines spécialités, en concurrence avec le civil, peinent à recruter et le taux de sélection chute (1,7 candidat par poste pour l’armée de terre) ;

– l’entraînement des forces devra se poursuivre, voire s’améliorer pour atteindre les objectifs fixés par le LPM 2003–2008 malgré plusieurs facteurs défavorables tels qu’une disponibilité parfois aléatoire de certains matériels ou des incertitudes relatives au prix des carburants ;

– le maintien en condition opérationnelle des matériels devra s’améliorer. Les problèmes de jeunesse de certains engins s’estomperont assez vite ; en revanche, les retards enregistrés par les programmes d’hélicoptères de transport NH-90 ou d’avion de transport A 400 M imposeront d’entretenir et de maintenir en activité plus longtemps que prévu des Puma et Transall vieux pour certains de plus de 35 ans.

Quelques propositions de votre Rapporteur spécial

– Le mécanisme du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) qui permet aux collectivités locales d’être remboursées de leurs frais de TVA devra être étendu au ministère de la défense afin de développer les opérations d’externalisation et le partenariat avec le secteur privé (p. 34) ;

– le stock de pièces détachées aéronautiques doit être rationalisé : trop de pièces obsolètes sont conservées par les armées alors même que les avions récents manquent parfois de rechanges (p. 62) ;

– des mesures d’économies sont possibles notamment en matière d’impression par une rationalisation des imprimeries du ministère de la défense (p. 31).

Enfin, votre Rapporteur spécial regrette que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ait restreint le droit d’amendement en ne permettant pas que les crédits puissent être modifiés à un niveau inférieur à celui des programmes ; la possibilité d’apporter des modifications précises et concrètes est ainsi interdite aux parlementaires.

INTRODUCTION

À l’automne 2007, environ 12 000 militaires français sont engagés en opérations extérieures. Plusieurs opérations majeures sont en cours, au Liban avec la force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) renforcée, en Côte d’Ivoire ou en Afghanistan. Une autre, sous commandement européen, est en préparation, pour sécuriser la frontière entre le Tchad et le Soudan. Le projet annuel de performances de la mission Défense est la traduction financière de cet engagement opérationnel aux multiples facettes. Il doit permettre à nos armées d’assumer pleinement leurs missions, avec des militaires et des civils motivés et correctement entraînés et utilisant des équipements modernes, dont la disponibilité est primordiale.

Le budget de cette mission conditionne la capacité de la France à remplir les missions qui lui échoient en tant que grande puissance mondiale, membre permanent du conseil de sécurité de l’ONU et moteur de la construction européenne.

Pour la sixième année consécutive, le projet de loi de finances respecte la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM), mettant un terme aux renoncements constatés lors des précédentes programmations.

Pour autant, la défense participe à la nécessaire maîtrise des dépenses publiques, notamment par le non-remplacement d’un départ à la retraite d’un fonctionnaire sur deux : 6 000 emplois seront supprimés en 2008, dont 4 800 militaires et 1 200 civils.

Simultanément, des économies majeures, notamment en fonctionnement, sont réalisées par les forces, même s’il apparaît que d’autres économies seront possibles dans un avenir proche en favorisant l’externalisation et en poussant encore davantage la mutualisation des moyens entre les armées. Enfin, le renchérissement du prix du pétrole, malgré la bonne tenue de l’euro, risque de peser lourdement sur l’activité des forces.

La conciliation entre respect de la programmation et recherche de l’efficience conduit à l’équilibre : le projet de budget de la défense pour 2008, notamment pour ses programmes 178 Préparation et emploi des forces et 212 Soutien de la politique de la défense, connaîtra une très légère augmentation en termes courant et une stabilisation en termes constants.

CHAPITRE PREMIER : L’EXÉCUTION DU BUDGET 2006

Dotée de 35,28 milliards d’euros de crédits de paiement en loi de finances initiale pour 2006 (et 36,23 milliards d’euros en autorisations d’engagement), la mission Défense a connu un niveau de dépenses de 35,30 milliards d’euros en crédits de paiement (et 47,21 milliards d’euros en autorisations de programme).

Ce montant reste nettement inférieur à celui des crédits disponibles, lesquels, d’un volume de 36,99 milliards d’euros, ont été consommés à 95,4 %.

L’écart entre les crédits initiaux et ceux effectivement disponibles s’expliquent essentiellement pour deux raisons. Tout d’abord, la mission Défense se caractérise par un niveau élevé de crédits ouverts par voie de fonds de concours ou d’attribution de produits : plus de 558 millions d’euros de crédits de paiements pour le seul programme Préparation et emploi des forces. En outre, les reports de crédits sont considérables, notamment sur le programme Équipement des forces, pour lesquels la loi de finances pour 2006 avait autorisé un dépassement du seuil de 3 % des crédits ouverts, fixé par l’article 15 de la LOLF.

L’application de la « norme de dépense » au ministère de la défense
– c’est-à-dire un montant maximal de crédits de paiement que celui-ci est autorisé à consommer – l’a empêché de consommer l’intégralité de ses crédits de reports. En conséquence, 2 milliards d’euros de charges restaient à payer à la fin de l’exercice 2006, pour l’ensemble de la mission. De même, les reports de crédits vers l’exercice 2007 ont atteint 1,68 milliard d’euros, en reflux par rapport à l’exercice précédent, où ils avaient atteint 1,99 milliard d’euros. La loi de finances initiale pour 2007 a, de nouveau, permis au ministère de la défense de s’affranchir du plafond de reports, pour le seul programme Équipement des forces.

I.– LE BILAN STRATÉGIQUE ET LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2006, le Rapporteur spécial ⁽¹⁾, avait observé que la présentation des crédits dans le projet annuel de performances « était inégalement précise selon les programmes ».

S’agissant du programme Équipement des forces, il estimait le niveau d’information des parlementaires en progrès. Les programmes d’armement suivis à l’article – sous l’empire de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 – sont désormais suivis au niveau de la sous-action. En outre, une fiche relative à chacun de ces programmes est présentée dans la rubrique « justification de crédits ». Il s’agit là d’une avancée indéniable pour l’information des parlementaires et la présentation de ces fiches a été nettement améliorée depuis la publication du projet annuel de performances.

En revanche, la présentation des crédits du programme Préparation et emploi des forces avait été jugée « nettement moins satisfaisante » par le Rapporteur spécial. La disparition des différents chapitres de rémunérations et charges sociales au profit d’une seule ligne relative aux dépenses de personnel ne permettait plus de distinguer, de manière synthétique, les crédits de traitements et soldes par armée et services et selon le statut des personnels. Ces crédits faisaient l’objet en 2005, de 73 articles, au sein de 12 chapitres. Quant à la ventilation des charges sociales, elle faisait l’objet de 17 articles en 2005.

La lecture du rapport annuel de performances révèle un sérieux effort de clarification entrepris par le ministère de la défense. Les données relatives aux effectifs et aux « éléments salariaux » font ainsi l’objet d’une présentation très complète.

De même, pour les crédits de fonctionnement dont la présentation globale ainsi que la ventilation sont désormais présentées en détail. Tel est notamment le cas des crédits dits « d’activité » comme le carburant opérationnel, ceux liés aux « installations » tels que les crédits de chauffage, ceux de « structure », tels que les crédits d’entretien des bâtiments ainsi que ceux liés aux personnes, tels que les crédits de formation.

L’exécution de ce premier exercice en « mode LOLF » a été marquée, comme dans de nombreux ministères, par des erreurs d’imputation surtout entre titres. De sorte que les rédacteurs de la justification des dépenses ont largement expliqué les raisons pratiques qui justifient que les chiffres présentés ne permettent pas toujours d’avoir une analyse fine des dépenses réellement exécutées.

A.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

Le programme Préparation et emploi des forces (21,95 milliards d’euros de crédits de paiement consommés en 2006) agrège les activités militaires proprement dites, la politique de recrutement et de formation des personnels, ainsi que le soutien des armées.

La mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances avait estimé, dans son rapport n° 3165 du 15 juin 2006, que, par sa taille et son hétérogénéité, ce programme risquait de priver l’autorisation parlementaire de sa portée, et de nuire à la capacité, pour le Parlement, de suivre les activités militaires.

La taille de ce programme a permis, en 2006, au chef d’état-major des armées de bénéficier d’un programme doté d’un volume de crédits très significatif. Ceci explique que le volume des mouvements de crédits intervenus en cours de gestion soit plus faible que celui observé, les années précédentes, sur le périmètre correspondant à ce programme.

B.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Le programme Soutien de la politique de défense, programme support du ministère, regroupe les grandes fonctions transverses exercées par le cabinet du ministre, le contrôle général des armées (CGA) et la plus grande partie des directions du secrétariat général pour l’administration (SGA). Celui-ci est chargé des affaires financières, de la définition et de la mise en œuvre de la politique du personnel civil et militaire, de la gestion du personnel civil, de l’action sociale, des affaires juridiques, de la politique immobilière, domaniale et du logement, de la politique des archives et des bibliothèques, et des actions culturelles et éducatives.

Le programme comprend également, en application de la stratégie ministérielle de réforme, le service d’infrastructure du ministère, les crédits d'infrastructure ainsi que les crédits relatifs à l'informatique d’administration et de gestion.

Suite à l’adoption d’un amendement à la loi de finances pour 2006, présenté à l’Assemblée nationale par le Gouvernement, certains crédits propres à la gendarmerie, dont ceux des systèmes d’information et de la politique immobilière, qui figuraient dans ce programme, ont été transférés à la mission interministérielle Sécurité.

Une grande partie des indicateurs relatifs à ce programme concerne des données qui n’étaient pas collectées antérieurement à 2006. En conséquence, transitoirement, le Parlement ne peut que comparer les résultats obtenus aux objectifs fixés, sans avoir de perspective de plus long terme. C'est le cas notamment des indicateurs permettant d'apprécier la mise à disposition des infrastructures aux forces armées, en maîtrisant les coûts et les délais (objectif n° 3) et la rationalisation du développement des projets informatiques (objectif n° 4).

Globalemen, les résultats atteints dans le domaine de l'efficacité sont conformes aux prévisions et aux cibles fixées.

En revanche, des retards notables sont apparus. Le rapport annuel de performance indique, avec une franchise louable, que pour le respect des délais, « des marges de progression ont été mises en lumière ». Le ministère explique une partie de ces mauvais résultats par des causes extérieures. S’agissant de la rédaction des actes réglementaires, il indique qu’il subit les contraintes de priorités du Secrétariat général du Gouvernement, du calendrier du Conseil d'État ainsi que les délais pris par les autres ministères concernés par ces textes. Ainsi en 2006, aucun des décrets d'application de la loi n'a été pris dans le délai de six mois. Il faut souligner que de nombreux indicateurs n’ont été affinés qu’à l’occasion de la préparation du projet annuel de performances pour 2007. C’est donc l’examen du prochain rapport annuel de performances qui permettra d’apprécier pleinement la performance de ce programme.

Mais sur le plan de la méthode, votre Rapporteur spécial estime ce premier exercice encourageant, en particulier grâce à une certaine liberté de ton du commentaire parfois critique. Il convient de saluer cet effort pour donner tout son sens au principe de sincérité budgétaire.

II.– LA GESTION EN 2006

A.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

Le rapport annuel de performances illustre les effets positifs du respect de la loi de programmation militaire sur les indicateurs d’activité des forces.

1.– La mesure de la performance

L’objectif n° 6 Atteindre les objectifs de préparation et d’activité opérationnelles est associé à un indicateur mesurant la part des crédits de fonctionnement contribuant aux activités opérationnelles (hors opérations intérieures et extérieures). Ce taux est présenté de manière globale, selon le tableau suivant, issu du rapport spécial de l’an dernier ⁽²⁾, complété par les données issues du rapport annuel de performances.

PART DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
CONTRIBUANT À LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE

Aucune donnée antérieure à 2006 n’est fournie dans le rapport annuel de performances, alors qu’elles figuraient dans le projet annuel de performance. Il est vrai que cet indicateur est en cours de restructuration. Il convient, en effet, de bien délimiter le périmètre des forces concernées afin que l’évolution de cet indicateur dans le temps permette de mesurer les efforts financiers consacrés à l’activité. Concrètement, les dépenses de fonctionnement se décomposent en trois entités : activité, structure, et dépenses liées à l'homme.

L’indicateur présenté dans le projet annuel de performances pour 2007, affiné cette année, distingue deux types de crédits de fonctionnement : activités opérationnelles proprement dites et maintien en condition opérationnelle.

Par ailleurs, l’objectif n° 6 Atteindre les objectifs de préparation et d’activité opérationnelles est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation des objectifs de préparation et d’activité opérationnelle assignés à chaque armée. Les données concernant l’armée de l’air sont retracées dans le tableau suivant :

RÉALISATION DES OBJECTIFS D’ACTIVITÉ FIXÉS À L’ARMÉE DE L’AIR

Source : ministère de la défense

Ces données montrent un niveau d’activité de l’armée de l’air proche de celui de la Royal Air Force du Royaume-Uni.

Pour l’armée de terre, l’activité correspond principalement aux exercices et manœuvres effectuées sur le terrain, avec ou sans matériel organique, et vise à assurer la préparation au combat des unités des forces terrestres. Des normes d’activité sont définies en termes quantitatifs (nombre de jours d’exercice). L’objectif était de retrouver à partir de 2003, puis de maintenir, le niveau de 100 jours de sortie des unités sur le terrain, avec ou sans matériel organique. Cet objectif n’a pas été atteint de 2004 à 2006 et ne le sera probablement pas en 2007.

Le tableau suivant présente la réalisation des objectifs d’activité.

RÉALISATION DES OBJECTIFS D’ACTIVITÉ DE L’ARMÉE DE TERRE

Pour la marine, en 2006, le nombre de jours de mer a atteint 92 jours – contre une prévision révisée de 91 jours –, ce qui place la marine nationale parmi les marines les plus performantes sur la planète, après le Royaume-Uni et les États-Unis. Le tableau suivant présente les indicateurs de résultats de la marine.

INDICATEURS DE RÉSULTATS DE LA MARINE

Ses normes d’activité et d’entraînement sont voisines des standards communément pratiqués par les autres grandes marines occidentales.

L’objectif n° 4 Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation par les armées de leur contrat opérationnel en matière de posture permanente de sûreté aérienne. Pour l’armée de l’air, seulement 2,3 % des décollages des patrouilles étaient hors délai en 2006 (contre 2,78 % en 2004 et 2,2 % en 2005), l’objectif étant de rester en deçà d’un taux de 5 %. Pour l’armée de terre, le taux de satisfaction en termes de protection du territoire était de 100 % en 2006.

Cet indicateur ne présente pas vraiment d’intérêt si ce n’est qu’il propose également, à titre informatif, le nombre d’hommes mobilisés pour les opérations en cause. Ces données ne renseignent pas sur l’efficacité ou l’efficience de l’armée de terre, mais il ne faut pas sous-estimer les difficultés rencontrées par l’armée de terre pour réaliser un indicateur relatif à cet objectif. Le taux de satisfaction de la marine en matière d’alertes des moyens aéromaritimes est de 98,4 % 2006, ce qui est satisfaisant.

L’objectif n° 3 du programme Préparation et emploi des forces, intitulé Disposer d’une capacité d’intervention extérieure, est associé à quatre indicateurs qui concernent l’armée de terre, la marine, l’armée de l’air et le service de santé.

Le premier indicateur mesure le niveau de réalisation par l’armée de terre de son contrat opérationnel en matière d’intervention extérieure, qui se décline en trois points. Premièrement, elle doit fournir 5 000 hommes en renfort des forces de présence et de souveraineté, ce qu’elle fait à 100 %. L’armée de terre remplit ce contrat à 99 % en 2006, contre une prévision de 100 %. Deuxièmement, elle doit, dans le cadre du dispositif « Guépard », disposer d’une capacité de réaction immédiate de 2 000 hommes (en alerte à 72 heures), complétée à hauteur des effectifs d’une brigade (entre 24 heures et 15 jours), soit un effectif de 5 000 hommes. L’armée de terre remplit ses prescriptions à 100 %. Troisièmement, elle doit assurer une capacité de réaction à 30 jours, à hauteur de 4 brigades, et des renforts allant jusqu’à la capacité de commandement de deux divisions et d’un corps d’armée, soit 30 000 hommes. En 2004, l’armée de terre n’atteignait que 72 % de cet objectif, 77 % en 2005 et 85 % en 2006. Les prévisions pour 2007 sont fixées à 90 %, la cible étant de 100 % en 2008.

Le deuxième indicateur mesure le niveau de réalisation par la marine de son contrat opérationnel en matière d’intervention extérieure, qui se décline en quatre aspects : le groupe aéronaval, qui ne remplit son contrat qu’à 65 % en 2005 mais 89 % en 2006, le groupe amphibie qui ne remplissait son contrat qu’à 92 % en 2004, à 98 % en 2005, mais le remplit à 100 % en 2006, le groupe d’action maritime remplit son contrat à 98 % en 2005 et à 100 % en 2006 et les autres capacités d’intervention extérieure qui ne le remplissent qu’à 97 % en 2005 mais à 100 % en 2006. Évidemment, à cause de l’indisponibilité pour entretien du porte-avions Charles de Gaulle, le groupe aéronaval ne remplira son contrat opérationnel qu’à hauteur de 40 % en 2007 et de 10 % en 2008.

Le troisième indicateur mesure le niveau de réalisation par l’armée de l’air de son contrat opérationnel en matière d’intervention extérieure. Les aviations de chasse et de soutien le remplissent à 100 % tandis que la flotte de transport n’en atteint que 25 % en 2005 et 38 % en 2006 – pour une prévision de 40 % – chiffre révélateur des lacunes capacitaires de cette activité. La cible fixée pour 2008 est de 60 %. Ce redressement tient compte de la montée en puissance du programme TLRA. Le taux de 100 % ne pourra pas être atteint avant 2012, avec la mise en service de l’A400M.

2.– La gestion des crédits

La gestion en 2006 du programme Préparation et emploi des forces s’est caractérisée par trois difficultés, rencontrées en cours d’exercice. Tout d’abord, les effectifs ont été réduits et le suivi de la dépense de masse salariale a été défaillant. Ensuite, les dépenses de carburants opérationnels, construites selon des hypothèses économiques que le rapporteur spécial avait dénoncées, ont dû être financées par d’autres crédits du programme et les dépenses liées au maintien en condition opérationnelle des équipements ont progressé, du fait de la croissance du coût de la disponibilité technique des matériels.

a) La gestion de la masse salariale

Les effectifs militaires effectivement rémunérés par le programme n’ont été que 238 951 équivalents temps plein travaillé, soit 4 860 de moins que prévu par la loi de finances initiale, comme le montre le tableau suivant. Ce sont les militaires du rang, fort logiquement, qui ont été la variable d’ajustement.

EFFECTIFS MILITAIRES PRÉVUS ET RÉALISÉS
POUR LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

(en équivalents temps plein travaillé)

Le montant des dépenses de masse salariale pour le programme a atteint 13,27 milliards d’euros.

De même, les effectifs du personnel civil effectivement rémunérés par le programme n’ont été que 49 647 équivalents temps plein travaillé, soit 4 039 de moins que le chiffre prévu par la loi de finances initiale, comme le montre le tableau suivant.

EFFECTIFS CIVILS PRÉVUS ET RÉALISÉS
POUR LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

(en équivalents temps plein travaillé)

Ces écarts avec les prévisions s’expliquent pour plusieurs raisons. Tout d’abord, le taux des départs « subis », c’est-à-dire les départs non souhaités par l’encadrement, s’est accru entre 2005 et 2006. Il est passé de 5,4 % en 2005 à 5,8 % en 2006 (ce taux est mesuré au regard de l’ensemble des effectifs en poste). L’armée de terre est particulièrement touchée, puisque le taux de départs subis atteint 7 %, ce qui illustre les difficultés de maintenir l’attractivité de la fonction militaire pour les jeunes engagés volontaires, malgré la montée en puissance du fonds de consolidation de la professionnalisation, prévu par la loi de programmation militaire 2003–2008. De même, l’armée de l’air continue d’éprouver des difficultés à pourvoir certains postes techniques.

En ce qui concerne les effectifs de personnel civil, la diminution des emplois rémunérés effectivement par le programme s’explique par la décision de reporter en 2007 une partie des recrutements prévus en 2006.

Il convient de souligner que la première année de mise en œuvre de la LOLF a connu quelques difficultés propres à cet exercice. C’est notamment le cas de la ventilation des dépenses du compte d’affectation spéciale Pensions qui a montré une insuffisance de 77 millions d’euros. De même, la sous-évaluation des effectifs du programme a fait naître des tensions sur la gestion de la masse salariale correspondante. Le rapport annuel de performances souligne la « viscosité des circuits de paye ». En effet, les outils de gestion de la masse salariale sont apparus insuffisamment adaptés. Enfin, certains emplois figurant dans d’autres programmes ont dû, en gestion, être rémunérés à partir du programme 178.

Globalement, comme dans tous les ministères dotés de personnels, les incertitudes liées à la première année de mise en œuvre de la LOLF ont conduit le responsable du programme à une gestion prudente de la masse salariale et des effectifs. C’est pour cela qu’en fin de gestion, les prévisions de dépenses se sont révélées surévaluées, ce qui a permis une mesure de fongibilité asymétrique de 30 millions d’euros pour financer des besoins de paiement de carburant opérationnel.

Au titre du financement du surcoût des opérations extérieures, 162,5 millions d’euros ont dû être ouverts par décret d’avance, en complément des 150 millions d’euros prévus en loi de finances initiale, soit une dépense de 312,5 millions d’euros.

b) Des difficultés prévisibles du financement des carburants

La dotation affectée aux carburants s’élevait à 358,7 millions d’euros dans la loi de finances initiale pour 2006. Le ministère avait alors pris en compte le relèvement du coût du pétrole, mais dans une mesure moindre (+ 8,2 %) que la flambée des cours. En effet, les hypothèses retenues pour la préparation de la loi de finances pour 2006 étaient déterminées par le ministère de l'économie et des finances selon les données suivantes : le dollar valait 0,77 euro et le baril valait 36 dollars. Pourtant, dans une réponse au questionnaire budgétaire, le ministère reconnaissait que : « les hypothèses économiques du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour 2006 reposent sur un cours de pétrole à 60 dollars par baril de brent compte tenu d'un taux de change à 1,23 dollar pour 1 euro ». En réalité, le prix d’un baril de pétrole était très significativement au-dessus de 63 dollars.

M. François Cornut-Gentille, Rapporteur spécial, avait souligné l’insuffisance de ces dotations et craignait que, comme en 2004 et en 2005, les armées ne doivent adapter leur activité au coût du carburant. Il avait estimé que, si les besoins en carburants étaient les mêmes en 2006 que ce qu’ils étaient en 2005, il manquerait environ 142 millions d’euros pour acheter le carburant. Finalement, le manque de crédits de carburant a été de 148,6 millions d’euros, soit un montant très proche de celui estimé par votre Rapporteur spécial de l’époque.

Le tableau suivant présente le niveau de consommation des crédits finançant les carburants opérationnels et l’écart par rapport aux dotations initiales :

DOTATIONS INITIALES ET CONSOMMATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT POUR LES CARBURANTS OPÉRATIONNELS

(en millions d’euros)

Il est vrai que le ministère a mis en place, depuis la fin de l’année 2005, un système de couverture du risque de variation des prix du pétrole. Il a confié à l’agence France Trésor le soin de réaliser avec le secteur bancaire la mise en œuvre de ce dispositif.

Les conséquences des insuffisances de la construction budgétaire ont conduit les trois armées à adapter leur activité. C’est ainsi que si l’armée de terre a bien connu 96 jours d’activité, conformément aux prévisions, seuls 40 de ces jours correspondent à une activité avec les matériels organiques.

c) Le coût de la disponibilité technique des matériels

Le tableau suivant présente les dotations initiales et les crédits effectivement consommés pour assurer le maintien en condition opérationnelle des matériels des forces terrestres, navales et aériennes (actions Préparation des forces terrestres, Préparation des forces navales et Préparation des forces aériennes) :

DOTATIONS INITIALES ET LES CRÉDITS EFFECTIVEMENT CONSOMMÉS POUR ASSURER LE MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DES MATÉRIELS DES FORCES

(en millions d’euros)

Il convient de noter qu’au titre des crédits consommés figurent les dépenses liées aux opérations extérieures, pour un montant de 10,87 millions d’euros en crédits de paiement pour l’action n° 2, de 10,78 millions d’euros en crédits de paiement pour l’action n° 3 et de 11,75 millions d’euros en crédits de paiement pour l’action n° 2.

Abstraction faite des opérations extérieures, l’écart entre les besoins constatés et les crédits ouverts se réduit à 214,08 millions d’euros, soit un surcoût de 8,75 %.

B.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

1.– La performance du programme

L’action n° 1 Direction et pilotage comprend les crédits du ministre, des cabinets civil et militaire ainsi que ceux de la sous-direction des bureaux du cabinet et des organismes rattachés au ministre ou à son cabinet. Cette action comprend également les crédits du ministre délégué aux anciens combattants ainsi que son cabinet. Dans les projets du Gouvernement, cette action était d’abord associée à un objectif Stabiliser le coût de la fonction de direction pourvu d’un seul indicateur d’efficience de gestion mesurant la dépense de fonctionnement du cabinet civil et militaire et de la sous-direction des bureaux du cabinet, qui ne prend pas en compte les rémunérations et, naturellement, les dépenses d’investissement. La mission d’information de votre Commission des finances avait jugé que l’indicateur ne permettait pas de refléter l’objectif.

L’action n° 2 Fonction de contrôle concerne le contrôle général des armées (CGA). Outre les enquêtes qu’il effectue, il exerce en particulier un « contrôle d’accompagnement » permanent des armées, directions et services ainsi que des missions assimilables à des activités d’administration active. Cette action n’est pas associée à un objectif de performance.

L’action n° 3 Gestion centrale regroupe cinq directions du Secrétariat général pour l'administration (SGA) : la direction des affaires financières, la direction de la fonction militaire et du personnel civil, la direction des affaires juridiques, la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives et le service des moyens généraux, qui exerce une fonction de soutien de l’administration centrale. À l’objectif Optimiser le coût de la gestion centrale devaient être associés deux indicateurs. Le premier, relatif aux dépenses des services assurant les fonctions support que sont les cinq directions précitées, a été maintenu. Le second indicateur initialement proposé mesurait les effectifs réalisés dans les directions précitées. La mission d’information de votre commission des Finances craignait que cet indicateur soit un indicateur de moyens. Ainsi critiqué, cet objectif a été supprimé en 2007. Sa valeur pour 2006 n’a donc pas été indiquée.

L’objectif Respecter les échéances juridiques ou légales est pourvu d’un indicateur mesurant la proportion de textes réglementaires, dont la préparation incombe aux services responsables du ministère, pris ou modifiés dans le délai de six mois. La période annuelle de référence correspond au début de la session parlementaire ordinaire. En outre, les décrets nominatifs sont exclus du champ de cet indicateur, qui devrait permettre d’évaluer la qualité du service.

Les résultats sont très décevants puisqu’aucun texte n’a pu être publié dans le délai de six mois. En 2006, 26 actes réglementaires devaient être publiés, dont 21 concernaient la loi portant statut général des militaires de 2005. Seuls dix de ces 21 décrets ont été publiés en 2006. Sur les onze autres actes réglementaires, qui seront vraisemblablement publiés en 2007 – donc hors délai –, le ministère indique que certains d’entre eux subissent des retards qui ne lui sont pas imputables : cinq sont en attente de signature dans d'autres ministères et deux sont en cours d'examen au Conseil d'État.

L’existence même de l’action Politique immobilière résulte directement de la stratégie ministérielle de réforme. Elle regroupe, d’une part, les moyens du service d’infrastructure de la défense, provenant de la fusion des services des trois armées effectuée en 2005 et, d’autre part, les crédits d’infrastructure provenant des forces armées et des services.

Les quatre objectifs envisagés initialement, qui avaient été jugés peu satisfaisants par la mission d’information, ont été remplacés par un objectif unique intitulé : Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais. Le respect de cet objectif est mesuré au moyen de quatre indicateurs.

La mise à disposition d’un ouvrage à échéance prévue et le respect du niveau de financement qui lui était réservé sont des constantes de la qualité de service et donc des vecteurs de performance qui seront suivis par les deux premiers indicateurs. Compte tenu des délais pour délimiter précisément le périmètre de ces indicateurs, le rapport annuel de performances ne fournit que le pourcentage de dépassement de la durée prévisionnelle des projets d’infrastructure, qui est de 17 % en 2006. Il faut noter que la cible pour 2007 a été fixée à 20 %. De même, le pourcentage de dépassement du coût initial des projets d’infrastructure est de – 1 % en 2006, pour une cible, fixée dans le projet annuel de performances pour 2007 à 20 %. Ce résultat pour 2006 est donc excellent.

Dans une perspective d’efficacité de gestion, le troisième indicateur mesure le coût de fonctionnement des structures qui interviennent dans la mise en œuvre de la politique immobilière. Renseignée seulement dans le projet annuel de performances pour 2007, la seule information disponible pour 2006 est un taux de 22,4 %.

Le quatrième indicateur, institué par le projet annuel de performances pour 2007, qui s’attache à mettre en évidence la conformité des opérations d’infrastructure réalisées au regard des exigences techniques préalablement spécifiées, n’est évidemment pas renseigné pour la gestion 2006.

L’action Systèmes d’information, d’administration et de gestion regroupe les crédits d’investissements de l’informatique de gestion attribués à l’ensemble des organismes du ministère. Ces crédits sont pilotés par le secrétaire général pour l’administration. En effet, la stratégie ministérielle de réforme a incité à renforcer le pilotage des systèmes d'information d'administration et de gestion du ministère et à le confier au secrétaire général pour l'administration. Cette action est assortie d’un objectif Rationaliser la mise en œuvre des projets informatiques auquel sont associés deux indicateurs. Le premier concerne la part du budget annuel des projets de système d’information et de gestion allouée à des projets concernant au moins trois grands organismes subordonnés au ministre (états-majors, SGA, DGA, Direction générale de la gendarmerie nationale). Il devrait permettre de mesurer de manière pertinente la mutualisation des fonctions informatiques des différents services du ministère. Le taux obtenu en 2006 est de 44 % – contre une prévision de seulement 36 % – proche de la cible fixée à 50 %. Le second indicateur mesure l’efficience de la gestion, puisqu’il concerne le pourcentage de dépassement du coût initial des projets. Ce dépassement a été de 3,6 % en 2006 – contre une prévision de 5 % pour cette même année et un résultat médiocre de 7,5 % en 2005.

La politique sociale du ministère vise à accompagner les contraintes auxquelles sont soumis ses agents et à compenser leur impact sur leur environnement social et familial. La mise en œuvre de cette politique sociale est assurée par la direction de la fonction militaire et du personnel civil (DFP), qui dispose d'un partenaire privilégié, l'institution de gestion sociale des armées (IGeSA), avec lequel est passé un contrat pluriannuel d'objectifs. L’action Action sociale est associée à deux objectifs : Soutenir plus efficacement les agents en difficulté et Allouer les prestations dans les meilleurs délais et au meilleur coût.

L’indicateur relatif à la proportion des aides accordées dans un délai inférieur à 14 jours indique que ce taux est de 39 % en 2005. Alors que la prévision avait été maintenue à ce niveau en 2006, le taux obtenu s’est dégradé légèrement pour se fixer à 39,4. La cible à atteindre en 2008 est maintenue au niveau ambitieux de 50 %.

Il est complété par un indicateur d’efficience destiné à mettre en évidence le coût d’intervention de l’action sociale par rapport au budget total de l’action sociale. De 54,78 % en 2003, ce taux a été réduit à 51,36 % en 2005. La cible, fixée à 50 % mais sans tenir compte des pensions. C’est pourquoi cette cible doit être revue pour tenir compte du coût d’intervention en matière de pensions.

2.– La gestion des crédits

Le tableau suivant récapitule les crédits ouverts et les crédits consommés en 2006 sur ce programme :

CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

(en millions d’euros)

Globalement, les crédits ouverts ont été consommés à 98 %. La répartition des crédits entre les différentes actions n’est pas toujours significative car de nombreuses difficultés d’imputation des différentes dépenses ont été rencontrées.

Au titre de l’action Gestion centrale, une dépense de 15,3 millions d’euros en crédits de paiement devait être effectuée auprès du titulaire du marché d’externalisation des véhicules légers. Celui-ci a renoncé à ce versement, mais la somme n’a pas pu être réemployée par le ministère et a été annulée en loi de finances rectificative.

Des besoins de financement de travaux sur des logements domaniaux ont conduit le gestionnaire à utiliser les outils de fongibilité pour porter les dépenses de la sous-action Logement familial de l’action politique immobilière à 169 millions d’euros en crédits de paiement (+ 64 % par rapport aux crédits ouverts).

*

* *

CHAPITRE II : LA PRÉPARATION ET L’EMPLOI DES FORCES

Le budget du programme Préparation et emploi des forces devrait atteindre 21,7 milliards d’euros en crédits de paiement en 2008 (+ 1 %). Malgré cette légère hausse, le niveau élevé des cours du pétrole et le coût du maintien en condition opérationnelle rendent la gestion de ces crédits délicate.

I.– UN BUDGET CONTRAINT DANS UN CONTEXTE D’ÉCONOMIES

A.– L’EXÉCUTION DU BUDGET 2007

1.– Des réserves et annulations malheureusement habituelles

En 2007, conformément à une circulaire de la direction du budget du 7 décembre 2006, la loi de finances initiale a fait l’objet d'une mise en réserve de crédits de 0,15 % sur le titre 2, relatif au personnel, et de 5 % sur les autres titres, excepté pour les crédits destinés au financement des opérateurs de l’État afin de tenir compte de la rigidité des budgets que les subventions pour charges de service public contribuent à financer (ces charges comprennent des dépenses de personnel en proportion variable selon les opérateurs). Ces subventions aux opérateurs de la mission Défense se sont vues appliquer un objectif de mise en réserve réduit par rapport au taux de 5 %.

La réserve appliquée aux crédits de la mission Défense est de 898,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 919,6 millions d’euros de crédits de paiement.

Le décret du 6 avril 2007 a annulé un montant de 34,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 7 millions d’euros de crédits de paiement. Ces crédits ont permis de financer plusieurs mesures sociales d'urgence (construction de logements sociaux, plan en faveur des sans-abri, etc.)

En outre, le décret de transfert du 5 avril 2007 a annulé des crédits du titre 2 à hauteur de 8,36 millions d’euros sur les programmes de la mission Défense. Cette annulation n’a pas porté sur les crédits mis en réserve mais sur la ressource mise à disposition des responsables de programme à cette date.

L'ensemble des crédits de paiements ayant fait l’objet d’une mise en réserve est désormais disponible.

2.– L’utilisation limitée de la fongibilité des crédits

Comme on l’a vu au chapitre précédent, au sein de la mission Défense, seul le programme 178 Préparation et emploi des forces a eu recours en 2006 à la fongibilité asymétrique des crédits pour un montant de 30 millions d’euros.

Cette mesure a été réalisée en fin d’année, le 11 décembre 2006, après la mise en œuvre d’un pilotage précis de la dépense de masse salariale au niveau du ministère.

En effet, la gestion 2006 a été marquée par des difficultés de restitution des applications informatiques nationales, faisant ainsi peser des incertitudes sur le solde de fin de gestion en matière de rémunérations et charges sociales. Le pilotage de la masse salariale propre au ministère a permis d’anticiper l’évaluation de la rémunération des personnels militaires pour le mois de décembre et d’envisager une mesure de fongibilité asymétrique au programme 178 au regard des marges de manœuvre apparues à ce stade. Cette mesure a permis de financer des dépenses de carburant opérationnel qui n’auraient pas pu être payées en 2006. La marine nationale a ainsi bénéficié de 12 millions d’euros et l’armée de l’air de 18 millions d’euros.

Aucune mesure de fongibilité des crédits ne semble, pour l’instant, envisagée en 2007.

3.– Les charges à payer des exercices précédents

Les charges à payer à la clôture de l'exercice regroupent les dépenses rattachées à l'exercice ou à un exercice antérieur et qui n'ont pas été comptabilisées avant la clôture de celui-ci. Le critère de rattachement à l'exercice est la constatation du service fait intervenu au plus tard le 31 décembre, indépendamment de la date de paiement de la prestation.

Les charges à payer de 2006 pesant sur 2007 s'élèvent à 2 048,10 millions d’euros au titre de la mission Défense. Elles se ventilent de la manière suivante par programme et par catégorie de dépenses.

S’agissant des rémunérations et charges sociales, les charges à payer s'élèvent à 39 millions d’euros. Ces dernières correspondent principalement à des indemnités ou à des mesures concernant l'avancement de personnels qui n’ont pu être payées avant le 31 décembre de l’année.

S’agissant des autres titres, les seuls programmes 146 et 178 représentent respectivement 55 % et 37 % du total des charges à payer de la mission Défense. Sur le programme 178, le montant des charges à payer sur le titre 3 est dû en particulier à la charge importante relative aux carburants et au maintien en condition opérationnelle des matériels.

Sur le programme 146, les charges à payer sont notamment la conséquence du plafonnement des dépenses autorisées en fin d'année mais cela n'a pas d'impact sur le bon déroulement des programmes d'armement dans la mesure où la totalité des crédits non consommés peuvent être reportés sur la gestion suivante en vertu d'une disposition particulière de la loi de finances. Pour la gestion 2008, il est trop tôt pour une estimation des charges à payer.

B.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 : NE PAS RÉDUIRE L’ACTIVITÉ DES FORCES DANS UNE DÉPENSE SOUS CONTRAINTE

1.– Des crédits en légère hausse

En 2008, les crédits de paiement du programme 178 connaîtront une hausse de 222,4 millions d’euros par rapport à 2007, soit une augmentation de 1,06 % inférieure à l’inflation annuelle.

Dans le cadre des mesures de rééquilibrage des dotations initiales, le programme 178 bénéficiera d'une mesure de transfert à hauteur de +55 millions d’euros Les crédits de personnel seront par ailleurs abondés au titre des mesures d'ajustement général (+ 49,2 millions d’euros), des mesures catégorielles (+ 70,9 millions d’euros dont 65,2 millions d’euros pour les militaires) et de la création de 23,5 emplois (extension en année pleine des créations d’emplois au titre de la loi de programmation militaire du service de santé des armées engagée en 2007).

Le programme 178 est le plus gros contributeur de la mission Défense en ce qui concerne le non-renouvellement d’un départ sur deux à la retraite avec la suppression de 1 933 emplois (– 45,63 millions d’euros).

LES CRÉDITS DE PAIEMENT 2007
DU PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

(en milliers d’euros)

LES CRÉDITS DE PAIEMENT 2008
DU PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

(en milliers d’euros)

2.– La sous-budgétisation des opérations extérieures et intérieures

L’action Surcoûts liés aux opérations extérieures ne connaîtra pas, en 2008, d’augmentation de sa dotation, alors même que l’activité des forces françaises sur les théâtres extérieurs a peu de chance de décroître (cf. infra, la partie consacrée aux opérations extérieures).

En revanche, votre Rapporteur note avec satisfaction que, pour la première fois, des crédits sont inscrits en loi de finances au titre des surcoûts liés aux opérations intérieures. La somme de 90 000 euros est assurément modeste mais constitue certainement un premier pas vers une budgétisation plus juste dans les années à venir.

ÉVOLUTION DU PROGRAMME 178 PAR ARMÉES, ENTRE 2007 ET 2008

C.– DE NOMBREUSES MESURES D’ÉCONOMIES DE FONCTIONNEMENT

En cinq ans, grâce à une politique de modernisation soutenue, le ministère de la défense a réalisé près de 600 millions d’euros d’économie, la plus grande partie en matière de fonctionnement courant.

Le tableau ci-après résume l’évolution des grandes catégories de dépenses du budget de la défense. Si l’on constate une diminution des crédits de rémunérations et charges sociales entre 2006 et 2007, suivie d’une stabilisation en 2008, le montant des crédits de fonctionnement diminue, pour sa part, de manière continue en euros courants et donc, a fortiori, en euros constants.

Cette évolution est particulière perceptible en matière de carburants, malgré la hausse des cours des produits pétroliers. Elle l’est aussi, mais de manière plus logique, en matière de frais alimentaires, corrélativement à la réduction des effectifs. Les crédits inscrits en entretien programmé, en hausse, traduisent la volonté d’améliorer la disponibilité technique opérationnelle des matériels des armées.

ÉVOLUTION, PAR GRANDE CATÉGORIE, DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT DE LA DÉFENSE ENTRE 2006 ET 2008

(en millions d’euros)

1.– L’armée de terre : un exemple, les ateliers d’impression

Les forces terrestres poursuivent leurs efforts d’optimisation de la ressource qui se traduisent par des concentrations d’unités, par l’amélioration des infrastructures (isolation, choix des énergies les plus économiques.), l’abandon des véhicules à essence au profit de véhicules roulant au diesel, la mise en place de points de préparation unique pour les besoins en alimentation, la réduction des charges de sécurité, etc.

En 2006 et 2007, l’absence d’actualisation des crédits de fonctionnement courant n’a pas empêché le maintien de l’activité programmée, ce qui, compte tenu de l’inflation, représente une économie de 14,77 millions d’euros.

En 2008, les mesures prévues pour réduire le coût du fonctionnement courant de l’armée de terre s'élèvent à 7,18 millions d’euros avec le même objectif que les années précédentes : ne pas réduire le niveau d’entraînement des forces.

2.– L’armée de l’air

Les mesures prises en 2007 et prévues en 2008 pour réduire les dépenses de fonctionnement courant de l’armée de l’air s’élèvent respectivement à 2,68 millions d’euros et 7,52 millions d’euros. En 2007, les principales mesures ont été les suivantes :

– réduction des frais de télécommunications par l’emploi privilégié de la téléphonie militaire (– 0,355 million d’euros) ;

– réorganisation de l’armée de l’air (– 0,14 million d’euros) dans le cadre de la mise en œuvre du plan « Air 2010 » ;

– allongement d’un an des séjours en outre-mer, soit une économie portant sur les changements de résidence de 2,19 millions d’euros.

Pour 2008, les mesures d’économie structurelle demandées à l’armée de l’air concerneront le fonctionnement courant. Ce dispositif sera complété par des mesures de réorganisation interne découlant de la poursuite du plan « Air 2010 ». Les principales mesures d'économie prévues sont les suivantes :

– 2,13 millions d’euros économies sont attendus sur les affrètements et les télécommunications ;

– les économies de fonctionnement résultant de la baisse des effectifs atteindront 1,63 million d’euros.

Ces mesures devront être sans incidence sur l’activité aérienne.

3.– La marine nationale

En 2005, la marine a reconduit les mesures d’économies prises les années précédentes, notamment par l’utilisation des stocks de combustible et la limitation des achats au minimum des marchés. En 2006, des mesures destinées à limiter très strictement les dépenses de fonctionnement courant et de soutien (entretien courant de l'infrastructure, contrats de service, renouvellement de matériels) ont principalement permis de faire face à la forte hausse des prix des carburants et préserver ainsi l'activité des forces.

En 2007, les crédits alloués au fonctionnement courant de la marine sont passés de 438 millions d’euros à 454 millions d’euros. Cette variation de 16 millions d’euros s’explique essentiellement par l'augmentation des crédits destinés aux produits pétroliers ; les autres postes liés au fonctionnement courant n'ont pas été revalorisés. Les produits pétroliers représentaient 15 % du fonctionnement en 2004 et en 2005, 16 % en 2006 et 19 % en 2007. Cette situation sur le budget de fonctionnement conduit à réaliser des efforts de productivité et d’économies sur les besoins courants des unités et des services de la marine.

Pour l’actuel exercice, des mesures d’économies d’un montant total de 1,9 million d’euros ont été décidées. Les mesures d’économie structurelles s’élèveront à 187 500 euros tandis que des gains de productivité sont attendus à hauteur de 1,7 million d’euros sur les postes suivants : un million d’euros sur le fonctionnement des unités, 0,7 million d’euros sur l’alimentation, 0,1 million d’euros sur le fonctionnement des services et 0,1 million d’euros sur les télécommunications.

Pour 2008, les dotations demandées pour le fonctionnement hors titre 2 s’élèvent à 442 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui représente une baisse de 2,6 % par rapport à l’exercice précédent. Les objectifs d'entraînement fixés sont identiques à ceux de 2007. Aucune mesure de revalorisation des besoins n’est prévue et des économies structurelles pour un montant de 4,3 millions d’euros porteront notamment sur les postes de dépenses suivants :

– 1,34 million d’euros sur les marchés de billetterie de la voie aérienne commerciale ;

– 0,28 million d’euros sur les contrats de télécommunication ;

– 0,79 million d’euros sur les consommations de carburant ;

– 1,2 million d’euros sur les crédits de soutien de l'homme.

4.– Le service de santé et le service des essences des armées

En 2007, le service de santé des armées (SSA) a réalisé des efforts à hauteur de 0,18 million d’euros grâce, notamment, à une meilleure rationalisation des achats de fournitures non spécifiques, à une meilleure utilisation des réseaux téléphoniques de communication et à une plus grande attention portée aux budgets de fonctionnement des établissements non hospitaliers. En 2008, les mesures d’économie prévues s’élèvent à 1,33 million d’euros.

Par ailleurs, des audits sont en cours ou à l’étude sur la fonction ravitaillement, sur les automates de laboratoires et sur les blocs hospitaliers, qui devraient déboucher sur des pistes de rationalisation.

Les mesures prises en 2007 (- 0,08 million d’euros) et prévues en 2008 (- 2,82 millions d’euros) par le service des essences des armées (SEA) pour réduire ses dépenses de fonctionnement sont les suivantes :

– fermeture du dépôt d’Amilly en 2007 ;

– transmission du dossier de cession du site de la Courneuve à la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI). La cession de ce site permettra au SEA de réduire ses dépenses de gardiennage ;

– sensibilisation des acheteurs du service à l’ensemble des possibilités ouvertes par le code des marchés publics en matière de mise en concurrence et de justification au premier euro ;

– utilisation prioritaire de logiciels libres en remplacement des logiciels payants ;

Ces mesures d'économie ne devraient pas entraîner de répercussion sur l'activité opérationnelle du service.

5.– Une proposition : l’extension du FCTVA au ministère de la Défense

II.– LES RESSOURCES HUMAINES

Enjeu stratégique majeur pour le ministère de la défense, la politique de gestion des ressources humaines, destinée à pourvoir aux besoins capacitaires des armées en personnel motivé, qualifié et performant, dans un contexte budgétaire contraint, est aujourd'hui confrontée à des évolutions majeures.

A.– DES EFFECTIFS EN DIMINUTION CONTINUE

1.– La défense reste l’un des principaux employeurs de France

Comme toutes les administrations, le ministère de la défense participe à la déflation du nombre d’emplois publics en ne remplaçant pas un certain nombre de départs en retraite. Le ministère de la défense présente une structure particulière dans la mesure où seule une petite minorité de militaires (25 % environ) effectuent une carrière complète et jouissent effectivement d’une pension militaire de retraite à l’issue de leur carrière d’active. Les trois quarts des effectifs militaires sont composés d’engagés qui signent généralement un contrat de cinq ans, éventuellement renouvelable. La règle du non-remplacement d’un départ sur deux ne peut donc pas s’appliquer aux engagés sous peine de réduire brutalement le format de nos forces en quelques années.

Le ministère de la défense perdra néanmoins, en 2008, 9 295 emplois par rapport au plafond autorisé pour 2007. Toutefois, compte tenu des vacances de postes et des effectifs réellement réalisés, ce sont 2 774 emplois occupés qui sont appelés à disparaître, principalement parmi les militaires (1 943), mais aussi parmi les civils (831).

2.– Les principales mesures statutaires prévues pour 2008

Le présent projet de loi de finances intègre pour 2008 des mesures financières en faveur de certaines catégories de militaires prévues par la loi nº 2003-239 du 18 mars 2003 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), par le plan d'amélioration de la condition militaire (PACM) et par le fonds de consolidation de la professionnalisation (FCP).

a) Revalorisations au bénéfice des militaires du rang et des jeunes sous-officiers.

Institué par la loi n° 2005–270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires, le Haut comité d’évaluation de la condition militaire (HCECM) a rendu public son premier rapport en février 2007. Parmi les recommandations qu’il formule, cinq concernent le volet indiciaire de la rémunération des militaires. Le présent projet de loi de finances répond à deux de ces recommandations : assurer une progression raisonnable et différenciée du traitement des militaires du rang et mieux distinguer la rémunération des jeunes sous-officiers de celle des militaires du rang, en revalorisant les niveaux indiciaires des grades concernés.

EFFECTIFS DE LA MISSION DÉFENSE EN 2007 ET 2008

Le coût de cette mesure s’élève à 38,53 millions d’euros au profit des caporaux et caporaux-chefs en échelle de solde n° 2 et 3, ainsi que des deux premiers échelons du grade de gendarme et des sergents en échelle de solde n° 3.

b) La poursuite des programmations en cours.

L'année 2008 marquera l’achèvement du plan d'amélioration de la condition militaire (PACM) avec une dernière annuité consacrée à la revalorisation du taux non logé de l'indemnité pour charges militaires (ICM). Il est prévu d'y consacrer 23,53 millions d’euros en 2008, permettant ainsi d'atteindre les objectifs fixés lors de l’élaboration du plan en 2002 à savoir une augmentation de 35 % du taux non logé de l’ICM pour la région parisienne et de 23 % pour le reste du pays. Cette mesure participe à la politique du logement du Gouvernement et a pour objectif de rendre plus attractives les mutations en région parisienne.

En 2008, le fonds de consolidation de la professionnalisation (FCP) permettra de consacrer 2,3 millions d’euros à la quatrième tranche du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées. Ce volet indiciaire, qui contribue à l’effort de fidélisation conduit par le ministère de la défense dans le cadre de la consolidation de la professionnalisation, concerne toutes les armées.

L'effort portera, en 2008, sur le relèvement de l’indice maximum du grade de major, de certains grades de la catégorie des sous-officiers, ainsi que sur celui de caporal-chef.

Ce plan, qui se poursuivra jusqu’en 2012, concerne les fins de carrière :

– les officiers bénéficieront d’une facilitation des conditions d’accès à la classe « hors échelle » des colonels ;

– les sous-officiers classés à l'échelle de solde n° 4 bénéficieront d’un nouvel échelon à 23 ans de service pour les maréchaux des logis chefs, à 25 ans de service pour les adjudants et à 29 ans de service pour les adjudants-chefs. L’actuel échelon exceptionnel des majors, à 29 ans de service, devient un échelon normal tandis qu’un nouvel échelon exceptionnel, contingenté, est créé à 31 ans de service.

Enfin, quatre mesures spécifiques sont inscrites dans le présent projet en vue de répondre à des attentes de la marine et du service de santé des armées, pour un montant de 0,874 million d’euros :

– l’extension de la prime ATOM aux personnels de la filière radioprotection (énergie et propulsion nucléaire) ;

– l’assouplissement du plafonnement de la majoration pour service en sous-marins ;

– la revalorisation du complément forfaitaire de la majoration pour service en sous-marins ;

– l’extension du périmètre d’application des primes spécifiques des militaires infirmiers techniciens des hôpitaux des armées (MITHA).

B.– DES TENSIONS SUR LE RECRUTEMENT DES MILITAIRES DU RANG

1.– Des flux de recrutements considérables

Malgré les réductions d’effectifs, les armées embauchent chaque année environ 14 000 militaires du rang, ce qui fait de la défense nationale l’un des premiers recruteurs du pays. C’est l’armée de terre qui est la première concernée avec un flux de plus de 10 000 recrutements annuels.

RECRUTEMENTS RÉALISÉS EN 2005, 2006 ET 2007

NB : les chiffres pour 2007 sont des prévisions. Le recrutement des militaires du rang en 2008 n’est pas encore décidé à ce jour.

Dans un contexte de baisse du taux de chômage, la ressource disponible tend à se réduire. Malgré cela, le besoin des armées en militaires du rang est encore satisfait à l'exception de quelques spécialités très recherchées sur le marché de l'emploi (restauration, entretien, électronique, infrastructure, mécanique, contrôle aérien…). Pour pallier ces difficultés, des actions promotionnelles ciblées sont réalisées (présence renforcée dans les salons étudiants et les lycées professionnels) en complément des campagnes publicitaires annuelles.

2.– Une situation nuancée selon les armées

Concernant l'armée de terre, le niveau moyen de recrutement des militaires du rang en 2006, même s’il est en hausse, se situe légèrement en deçà des objectifs qualitatifs fixés. Il a été compensé par des actions de formation soutenues.

Dans la marine, le recrutement se révèle globalement satisfaisant. Cependant, certains métiers ont vu leur taux de sélection baisser de manière sensible car ils représentent des spécialités très recherchées dans le secteur privé (mécanique et électronique notamment). Globalement les difficultés rencontrées ont concerné les spécialistes d’atelier naval, de détecteur navigateur aérien et de plongeur démineur, pour lesquelles les objectifs de recrutement n’ont pas été atteints. Pour les engagés initiaux de courte durée, les difficultés se concentrent sur les spécialités « protection défense » et « maintenance aéronautique » qui donnent accès à des emplois exposés qui exigent de porter une attention particulière au profil psychologique du candidat. Le taux de dénonciation précoce des engagements initiaux de courte durée reste plus élevé que dans les autres filières, ce qui s’explique par une population moins stable et moins affirmée dans ses projets professionnels. Cette attrition est toutefois bien anticipée dans l’élaboration du plan de recrutement.

Pour l'armée de l'air, le recrutement répond aux besoins. Cependant, des difficultés ponctuelles subsistent pour le recrutement de certaines spécialités telles que les maîtres-chiens ou dans le secteur de la restauration.

TAUX DE SÉLECTION DES MILITAIRES DU RANG EN 2006

3.– Des difficultés similaires dans d’autres armées

Les armées des pays dont le taux de chômage est faible ou en diminution connaissent également quelques difficultés pour recruter des militaires du rang. Cette situation est aggravée aux États-Unis et au Royaume-Uni par la situation de quasi-guerre que les forces enregistrent en Irak et en Afghanistan. Ainsi, dans ces deux pays, le recrutement s’ouvre de plus en plus aux jeunes gens de nationalité étrangère à qui la naturalisation est promise à l’issue de leur contrat. Le Royaume-Uni, déjà connu pour ses unités de Gurkhas népalais, recrute désormais des ressortissants issus de nombreux pays du Commonwealth.

En Espagne également, la croissance continue et la forte baisse du taux de chômage conduisent les autorités militaires à recruter des immigrants issus de pays hispanophones d’Amérique latine.

C.– LES CIVILS DE LA MISSION DÉFENSE

1.– Une réduction continue des effectifs

La comparaison entre le plafond ministériel des emplois autorisés (PMEA), qui s’élève pour 2007 à 77 083 emplois, et les postes effectivement occupés (74 672) fait ressortir un écart de 2 411 emplois vacants. La diminution du PMEA pour 2008 résulte pour partie de la suppression de 2 395 emplois vacants, mais également de l’application de la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux (– 554 emplois).

EFFECTIFS CIVILS DE LA MISSION DÉFENSE EN 2007

2.– Le plan de reconnaissance professionnelle du personnel civil

Le plan de reconnaissance professionnelle du personnel civil du ministère de la défense s’élèvera, en 2008, à 15,930 millions d’euros (dont 1,4 million d’euros au profit de la DGSE). Cela représente une progression de 0,805 million d’euros entre 2007 et 2008 (dont 0,7 million d’euros au profit de la DGSE).

Il s'inscrit dans le projet de rénovation de la gestion des ressources humaines souhaité par le Premier ministre et vise à atteindre deux objectifs principaux : développer l'attractivité des corps civils du ministère de la défense et mieux reconnaître les qualifications et les compétences des personnels.

D.– LES RÉSERVES

1.– Un cadre législatif satisfaisant

La loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense (désormais articles L. 4211–1 à L. 4271–5 du code de la défense), modifiée par la loi n° 2006–449 du 18 avril 2006 a incontestablement apporté une nouvelle dimension à la réserve. Elle a notamment permis aux armées de disposer d’outils destinés à améliorer le recrutement et le fonctionnement de la réserve.

L’abaissement de l’âge d’accès à la réserve à dix-sept ans, ainsi que la mise en place des périodes militaires d’initiation et de perfectionnement à la défense nationale permettent d’élargir la population susceptible d’être recrutée. Par ailleurs, la limite d’âge des militaires du rang, portée à 50 ans, permet d’envisager le recrutement de soldats issus de l’armée d’active possédant une expérience professionnelle et militaire particulièrement intéressante au sein de la réserve opérationnelle.

L’attractivité de la réserve est aussi renforcée par la mise en œuvre des formations militaires initiales des réservistes (FMIR) qui permettent d’optimiser la qualité des réservistes employés au sein des armées et attirent de plus en plus de jeunes citoyens issus du milieu civil, tout en garantissant leur intégration dans les unités d’emploi dès leur première année d’engagement. En outre, une formation militaire continue garantit au réserviste la possibilité d’accéder, à tous les grades, à des emplois militaires valorisant pouvant comporter un haut niveau de responsabilité.

Par ailleurs, la souscription d’un engagement à servir dans la réserve opérationnelle permet au réserviste de bénéficier d’un véritable statut, construit autour de la protection sociale et de l’organisation de relations tripartites entre le réserviste, son employeur et le ministère de la défense. En effet, ayant la qualité de militaire lorsqu’il accomplit une période d’activité, le réserviste bénéficie, en cas de blessure ou de maladie imputable au service, de l’intégralité du dispositif offert aux militaires d’active jusqu’à la réparation intégrale de son préjudice. Il bénéficie en outre, durant ses activités de réserve, du maintien des avantages légaux et conventionnels attachés à son emploi civil. Enfin, le code du travail interdit tout licenciement ou déclassement lié à des activités de réserve.

Ainsi, militaire à part entière durant ses périodes d’activité, il perçoit la solde de son grade ainsi que ses accessoires dans les mêmes conditions que les militaires d’active. Par ailleurs, s’agissant de ses relations avec l’autorité militaire d’emploi, un programme prévisionnel d’activité doit être établi chaque année en accord avec le réserviste afin qu’il puisse prendre ses dispositions pour être en mesure de répondre aux convocations.

2.– Une montée en puissance progressive des effectifs

Le dispositif juridique actuel, ainsi que la politique de partenariat avec les entreprises ont permis d’atteindre les objectifs de montée en puissance de la réserve. Ainsi, l’effectif de la réserve est passé de moins de 10 000 réservistes avant 1999 à 32 500 fin 2002 puis 53 300 fin 2006 (pour un objectif de 55 910) ⁽³⁾. Le taux d’activité moyen se situe à plus de 21 jours à la fin de l’année 2006.

Toutefois, compte tenu de l’objectif à atteindre dès 2008 (68 530 réservistes à 27 jours d’activité par année civile) et des possibilités d’emploi qui vont jusqu’à 150, voire 210 jours, la poursuite de la montée en puissance de la réserve opérationnelle repose sur la disponibilité des réservistes. Le partenariat avec les employeurs civils doit donc être activement renforcé en vue de favoriser l’activité dans la réserve opérationnelle.

EFFECTIFS DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE EN 2006

La réserve opérationnelle de la délégation générale pour l’Armement (DGA), composée exclusivement d’officiers, a été mise en place en 2005. Ses effectifs étaient complets en 2007 avec 50 volontaires pour 50 postes. Une réserve a également été créée de manière concomitante pour le contrôle général des armées (CGA). Les effectifs de cette dernière se montent à 23 volontaires.

E.– LE COÛT DES PENSIONS

Les pensions versées aux anciens militaires et fonctionnaires civils du ministère de la défense ou à leurs ayants droit se sont élevées en 2006 à 10,144 milliards d’euros dont 8,3 milliards d’euros pour les militaires, 0,4 milliard d’euros pour les fonctionnaires civils et 1,4 milliard d’euros pour les ouvriers d’États, comptabilisés à part en raison de leur statut spécifique.

Un pic semble avoir été atteint au cours des années 2004-2006, aussi bien pour les anciens militaires et leurs ayants droit que pour les fonctionnaires civils. En effet, les effectifs de bénéficiaires commencent à décroître et le montant des pensions servies tend à baisser en chiffres constants, même s’il continue à augmenter légèrement en euros courants, compte tenu de l’inflation. Ces chiffres traduisent la déflation constante des effectifs de carrière du ministère de la défense depuis plus d’une décennie.

La population d’ouvriers d’État retraités et de leurs ayants droit, quant à elle, accuse une forte diminution caractéristique d’un corps en extinction depuis déjà plusieurs années. En revanche, les pensions servies semblent seulement sur le point de se stabiliser au cours des années 2007 et 2008.

ÉVOLUTION DES PENSIONS MILITAIRES DE RETRAITE

(en millions d’euros)

Les chiffres des années 2007 et 2008 sont des prévisions.

ÉVOLUTION DES PENSIONS DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES

(en millions d’euros)

Les chiffres des années 2007 et 2008 sont des prévisions.

ÉVOLUTION DES PENSIONS DE RETRAITE DES OUVRIERS DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Les chiffres des années 2007 et 2008 sont des prévisions.

III.– LA LOGISTIQUE INTERARMÉES

Les budgets du service de santé et du service des essences des armées sont inscrits dans l’action Logistique interarmées du programme Préparation et emploi des forces qui inclut notamment les sous-actions relatives à la Fonction santé (sous-action 80) et à la Fonction pétrolière (sous-action 81).

A.– LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES (SSA)

1.– Les crédits demandés pour 2007

Le budget de la fonction santé en 2007 et 2008, hors pensions et hors fonds de concours, est résumé dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

(en millions d’euros)

Au titre 2 (charges de personnel), outre les mesures d’ajustement général liées aux diverses revalorisations (hausse du point fonction publique, des salaires ouvriers et des bas salaires qui représentent 3,3 millions d’euros), le service de santé des armées bénéficiera en 2008 d’une hausse de 2,2 millions d’euros au titre des mesures catégorielles, dont 1,8 million d’euros au profit des personnels militaires.

Dans le cadre du plan de reconnaissance professionnelle du personnel civil, le service a demandé pour 2008 une mesure de revalorisation en faveur du corps des aides-soignants, mesure dont l’équivalent existe dans la fonction publique hospitalière depuis janvier 2006. Cette mesure de revalorisation de la grille indiciaire, qui concerne 294 personnes, modifie les échelons dans les trois grades du corps. Le service a également demandé, au titre des mesures catégorielles hors programmation, l’extension du bénéfice des primes spécifiques des Militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) à tous les établissements de la logistique santé.

Le SSA bénéficiera de la création de 23,5 emplois au titre de l’extension en année pleine de l’annuité 2007 de la loi de programmation militaire 2003-2008. Par ailleurs, sa participation au plan d'économies engagé au niveau ministériel dans le cadre du non-renouvellement d’un départ sur deux à la retraite se traduit par la suppression de six emplois.

LES EFFECTIFS DU SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

L’augmentation de l’enveloppe financière allouée en 2008 au service sera également liée à une modification structurelle : l’intégration des élèves de l’école du personnel paramédical des armées (EPPA), soit environ 400 personnes, dans le périmètre du service de santé.

La prise en compte de cette école induit également une évolution du titre 3 (fonctionnement). À périmètre constant, le budget de fonctionnement du service de santé des armées se caractérise par une économie structurelle de 1,3 million d’euros.

La diminution des crédits d'équipements (titre 5) entre 2007 et 2008 en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement s'explique par la prévision de fonds de concours (52,5 millions d’euros en 2008) qui viennent en cours d'année s’ajouter aux dotations de la loi de finances initiales.

2.– Un budget global substantiel

Le SSA bénéficie des crédits budgétaires inscrits dans la loi de finances, mais également de recettes externes rattachées à son budget, correspondant aux prestations effectuées à titre remboursable (journées d’hospitalisation, soins externes, expertises…). Les montants de ces fonds de concours sont considérables et viennent abonder les crédits budgétaires, principalement les dépenses de personnel (290 à 295 millions d’euros en 2007 et 2008), mais également celles de fonctionnement et d’équipement.

STRUCTURE DU BUDGET DU SERVICE DE SANTÉ :
RÉPARTITION ENTRE CRÉDITS VOTÉS ET FONDS DE CONCOURS

Au total, le budget exécuté du service de santé des armées s’avère bien plus élevé et diffère sensiblement de celui inscrit dans le projet de loi de finances.

BUDGET EXÉCUTÉ DU SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

B.– L’APPROVISIONNEMENT EN CARBURANT

1.– Un budget modeste dont l’évolution reste raisonnable

Comme en 2007, les crédits pour 2008 du service des essences seront répartis sur deux programmes. L’essentiel des crédits figurera sur le programme Préparation et emploi des forces tandis que les crédits d’infrastructure figureront logiquement au programme Soutien de la politique de défense.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU SERVICE DES ESSENCES ENTRE 2006 ET 2008

En 2008, les crédits de titre 2 s’élèveront à 112,4 millions d’euros contre 108,3 millions d’euros en 2007, soit une augmentation de 3,76 %. Cette évolution est liée :

– pour 0,6 million d’euros, aux mesures d'ajustement général (revalorisation du point fonction publique, des salaires ouvriers, des bas salaires…) ;

– pour 0,3 million d’euros aux mesures catégorielles (dont 0,2 million d’euros au profit des personnels militaires) ;

– pour 1,4 million d’euros aux mesures de transferts internes au programme 178 correspondant à un gain de 54 emplois. Il s’agit essentiellement du transfert au SEA du soutien pétrolier des formations de l’ALAT (+ 29 personnes), ainsi que du renforcement des effectifs du SEA par le transfert de 25 emplois issus de l’armée de terre et de l’armée de l’air.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES

2.– La poursuite du programme d’équipement

En 2008, deux variations de périmètre affecteront les dépenses de titre 3 du service des essences :

– l’approvisionnement en carburant du centre d’essai en vol d’Istres sera transféré au SEA. Pour cette raison, 0,061 million d’euros sont transférés de la DGA vers le service des essences ;

– les 2 millions d’euros consacrés à la location de capacités de l’oléoduc centre-Europe seront dorénavant inscrits sur le compte de commerce Approvisionnement des armées en produits pétroliers et donc déduits du budget du service des essences SEA.

Enfin, le SEA devra générer des économies à hauteur de 0,822 million d’euros.

Par ailleurs, en 2008, les projets du SEA en matière d’équipements (titre 5) seront les suivants :

– acquisition de 27 tracteurs routiers (sur un total de 58 prévus) ;

– mise en place de protections balistiques sur 20 tracteurs routiers ;

– acquisition de six oléoserveurs ;

– acquisition de 20 modules de distribution de carburant à partir d’avions de transport ;

– mis en cohérence des équipements de transmissions et de protection contre le danger nucléaire radiologique bactériologique et chimique (NRBC) avec ceux de l’armée de terre,

En outre, en 2008, le soutien en carburant du centre d’essais en vol d’Istres étant transféré au SEA, deux camions-citernes avitailleurs devront être acquis pour assurer cette nouvelle mission. Malgré ce programme d’équipement conséquent, le niveau des crédits de paiement a été réduit, la majeure partie des matériels commandés devant être reçus en 2009.

IV.– L’ACTIVITÉ DES FORCES

Le présent projet de loi de finances poursuit le renversement de tendance amorcé en 2003, consistant, devant les effets regrettables des réductions de crédits opérées lors de la précédente programmation, à augmenter les crédits liés à l’entraînement en vue d’améliorer l’indispensable aguerrissement des forces. Tous les objectifs ne seront néanmoins pas atteints.

A.– L’ARMÉE DE TERRE

1.– Les objectifs de la LPM ne sont pas complètement atteints

En 2007, le niveau d’activité des forces terrestres devrait être de 96 jours, en incluant les activités interarmées et multinationales de niveau stratégique (quatre journées d’activité sont désormais financées chaque année sur les crédits propres de l’état-major des armées). L’an prochain, l’activité devrait être du même ordre et se situer en léger retrait par rapport aux objectifs inscrits dans la loi de programmation militaire (100 jours).

En 2008, bien que les crédits affectés à la préparation des forces terrestres soient en légère hausse le respect de l’objectif d'activité nécessitera une grande rigueur sur l’exécution du budget de fonctionnement.

NOMBRE DE JOURNÉES D’ACTIVITÉ DES FORCES TERRESTRES

L’activité des pilotes de l’aviation légère de l’armée de terre s’avère très variable selon les types d’appareils et les unités.

2.– La situation reste préoccupante pour l’ALAT

Pour 2006, l’objectif de 160 heures de vol par pilote d’hélicoptère et par an, planifié en 2003 et atteint dès 2005, a été réajusté à 150 heures pour les unités de la brigade aéromobile et à 200 heures pour celles du détachement aéromobile des opérations spéciales. Les contraintes liées à l’entretien programmé des matériels aériens ont débouché sur la nécessité de contenir l’activité aérienne de l’armée de terre à un niveau inférieur à l’objectif initial de 180 heures par an inscrit dans la LPM 2003-2008.

NOMBRE ANNUEL D’HEURES DE VOL PAR PILOTE D’HÉLICOPTÈRE DE L’ALAT

L’activité et l’aguerrissement des forces constituent un souci pour la plupart des forces terrestres étrangères. Lorsque des chiffres sont publiés, ce n’est pas forcément au désavantage de notre pays.

COMPARAISONS INTERNATIONALES DE L’ACTIVITÉ DES FORCES TERRESTRES EN 2006

B.– LA MARINE

1.– Une activité satisfaisante, à l’exception des chasseurs embarqués

L’objectif d’atteindre l’objectif fixé par la loi de programmation militaire (100 jours de mer par an) passera, en 2007, par une étape intermédiaire de 97 jours à la mer pour l’ensemble des unités, mais de 109 pour les bâtiments de haute mer. L’amélioration sensible de la disponibilité technique devrait permettre de tenir les objectifs initiaux pour l’ensemble de la flotte.

L’ACTIVITÉ DES BÂTIMENTS DE LA MARINE NATIONALE

Compte tenu d’une forte sollicitation des bâtiments de haute mer, en particulier de la composante frégate, les prévisions pour les grands bâtiments pourraient être légèrement dépassées en fin d’année, sous réserve de l’évolution des coûts de carburant.

Pour ce qui concerne l’aéronautique navale, la disponibilité moyenne des appareils n’a pas permis d’atteindre complètement les objectifs fixés par la loi de programmation, en particulier pour les pilotes de chasse. La rénovation des Super Étendard ainsi que le coût de l’entretien des appareils sont à l’origine de ce déficit.

En revanche, la situation de la patrouille maritime et des équipages d’hélicoptère a été satisfaisante, en particulier grâce à des mesures de diminution des flottilles d’hélicoptères.

En 2007, la situation d’ensemble perdurera pour la composante chasse, avec un déficit en crédit d’heures de vol. En revanche, les actions entreprises pour les composantes patrouille maritime et hélicoptère devraient permettre d’atteindre les objectifs d’activité en fin d’année.

2.– Quelques comparaisons internationales

L’activité de la marine des États-Unis est constante par rapport à l’année 2005 et ses bâtiments naviguent environ 140 jours par an. Les pilotes de chasse de la marine volent 250 heures par an, les équipages d’E-2C 350 heures et ceux de patrouille maritime 450 heures. Les données concernant les sous-marins sont sujettes à caution du fait même de la discrétion entourant leurs missions.

Le taux d’activité de la marine britannique a connu une dégradation en 2006 (année pendant laquelle un bâtiment était en moyenne absent de son port 180 jours dont 150 jours de mer) d’environ 20 % pour les frégates et de plus de 40 % pour les sous-marins. L’activité des porte-aéronefs semble constante. En l’absence de données précises et récentes, il semble que les pilotes d’hélicoptères de la Royal Navy réalisent environ 200 heures de vol par an.

L’activité des sous-marins allemands semble constante, ce qui n’est pas le cas pour les frégates, qui accusent un ralentissement de leurs sorties. Toutefois que la forte activité des patrouilleurs allemands dans le cadre de la force des Nations Unies au Liban (FINUL) compense cette baisse. En moyenne, un bâtiment de la marine allemande a navigué 88 jours en 2006 (108 jours pour un bâtiment de haute mer). L’activité de l’aéronautique navale s’élevait en 2005 à 190 heures de vol pour les pilotes d’hélicoptères et 270 heures pour les équipages de patrouille maritime.

Les deux principales flottes (flotte du Nord, flotte du Pacifique), qui rassemblent 62 % des moyens navals russes, laissent leurs bâtiments à quai trois mois par an en raison de la rigueur des conditions hivernales. Néanmoins, sur une année calendaire, l’activité des bâtiments russes opérationnels est évaluée à 55 jours de mer toutes flottes confondues (incluant la flotte de la Baltique et celle de la mer Noire). Pour l’aéronautique navale, l’activité est très faible et les équipages, toutes composantes confondues, réaliseraient 40 heures par an.

C.– L’ARMÉE DE L’AIR

1.– Une activité globalement satisfaisante

En 2006, l'armée de l'air a réalisé 235 819 heures de vol, soit 819 de plus que l’objectif initial. L’activité aérienne moyenne réalisée s’élève à 175 heures pour les pilotes de chasse, à 190 heures pour les pilotes d’hélicoptères et à 284 heures pour les pilotes de transport tactique et stratégique. Elle se répartit conformément au tableau ci-après par catégorie de flottes.

ACTIVITÉ AÉRIENNE PAR CATÉGORIE DE FLOTTES

Pour 2007, l’armée de l’air a prévu une activité légèrement supérieure (237 300 heures) pour tenir compte de l’arrivée du second Airbus A 340. Le déroulement des activités au premier semestre 2007 indique que les objectifs fixés seront difficiles à atteindre, notamment pour ce qui concerne la flotte transport dont la disponibilité reste peu satisfaisante, eu égard à son âge, à son engagement intensif en opérations et au besoin important en entraînement nécessaire à la qualification des équipages.

L’objectif de l’armée de l’air pour 2008 est de garantir à ses équipages le niveau opérationnel requis pour la bonne exécution de ses missions tout en poursuivant ses efforts de maîtrise des coûts. Pour l’année 2008, le potentiel d’utilisation des aéronefs devrait être sensiblement le même qu’en 2007. L’activité moyenne devrait se répartir comme suit : 180 heures pour les pilotes de chasse, 320 heures pour les pilotes de transport et 200 heures pour les pilotes d’hélicoptères.

2.– L’incidence des opérations extérieures sur l’entraînement

L’armée de l’air considère que les heures de vol réalisées en opérations extérieures font partie intégrante de l’activité au même titre que les heures de vol réalisées en entraînement ou en exercice. Les opérations extérieures de l’aviation de chasse permettent de valider certaines compétences acquises en entraînement ; pour autant, les missions réalisées comportent, dans une proportion bien supérieure aux missions d’entraînement, des phases de vol à faible valeur ajoutée (ralliement de la zone, alerte en vol…). Cette portion des vols accroît notablement la durée des missions en contribuant faiblement à l’amélioration de l’expertise des équipages. C’est la raison pour laquelle des pays comme les États-Unis ne prennent pas en compte les heures de vol en opération extérieure pour mesurer l’activité d’entraînement de leurs équipages.

L’activité aérienne en opération extérieure représente 10 % de l’activité globale en 2006 (23 044 heures effectuées sur 235 819 heures) et devrait atteindre 12 % en 2007 (au 30 juin 2007, 13 763 heures effectuées sur 119 940 heures).

L’activité des pilotes de transport est particulièrement liée aux besoins opérationnels des armées, notamment dans le cadre des opérations extérieures. La diminution du parc d’avions de transport disponible implique en effet que la quasi-totalité de ces vols s’effectue avec du fret, des parachutistes ou des passagers. Le volume d’entraînement des équipages de transport consacré à des missions autres que celles-ci reste marginal.

3.– Un entraînement de niveau international

Les comparaisons internationales, difficiles et fragmentaires, laissent apparaître qu’à son échelle, la France supporte la comparaison avec des pays comme les États-Unis ou le Royaume-Uni qui connaissent pourtant une grande activité aérienne liée à la situation en Irak. L’activité de ses pilotes apparaît comme largement supérieure à celle des pilotes allemands, confrontés à des difficultés matérielles.

ACTIVITÉ MOYENNE DE QUELQUES ARMÉES DE L’AIR

En Allemagne, la lente montée en puissance de l’Eurofighter et les coûts d’entretien des appareils vieillissants (F-4F et Tornado) ont fortement réduit, en 2006, la moyenne d'heures de vol des pilotes de chasse : un pilote de Tornado a volé 154 heures, un pilote de F–4 124 heures et un pilote d'Eurofighter seulement 90 heures.

V.– UNE DISPONIBILITÉ DES MATÉRIELS LARGEMENT PERFECTIBLE

Parfois insuffisante dans le passé, la disponibilité technique opérationnelle des matériels doit désormais être maintenue à un niveau permettant aux armées de remplir leur contrat opérationnel. Dans ce but, les crédits destinés à l’entretien programmé du matériel continueront à augmenter. D’un montant de 2 743 millions d’euros en autorisations d’engagement, ces crédits connaîtront une hausse de 4,5 % en 2008.

A.– L’ARMÉE DE TERRE

1.– La disponibilité conditionne le caractère opérationnel des forces

La disponibilité technique opérationnelle (DTO) des matériels terrestres de l’armée de terre, après une baisse brutale de 2001 à 2003, connaît une relative stabilité depuis 2004. Le taux global de DTO (opérations extérieures, métropole, outre-mer et étranger), est stable sur le premier semestre 2007, avec toutefois d’importantes différences selon les matériels.

La disponibilité des matériels terrestres en opérations extérieures avec une moyenne de 93,5 % au second trimestre 2007 est supérieure au seuil plancher de 90 %. La priorité absolue accordée aux opérations extérieures induit certaines difficultés en métropole en matière de distribution des rechanges critiques et de mise à disposition d’équipes de maintenance.

En ce qui concerne les parcs d’aéronefs de l’armée de terre, leur disponibilité connaît une baisse quasi continue depuis le dernier trimestre 2006. L’objectif de 2007, fixé à 64 % en moyenne, sera difficilement atteint. Cette baisse s’explique principalement par l’augmentation de la durée d’attente de pièces qui rendent indisponibles près de 40 % des hélicoptères.

En revanche, les matériels en service sur les théâtres d’opérations, prioritaires pour la livraison de rechanges ont un niveau de disponibilité supérieur à 75 % pour le premier semestre 2007, proche de l’objectif de 80 %.

La poursuite d’études lourdes, notamment celle lancée par l’état-major de l’armée de terre en 2006 portant sur la politique d’emploi et de gestion des parcs, prépare la modernisation globale de la fonction maintenance.

2.– Les matériels terrestres

L’évolution détaillée de la disponibilité technique opérationnelle des principaux parcs entre 2004 et 2007 est présentée ci-dessous.

ÉVOLUTION DE LA DISPONIBILITÉ DES PRINCIPAUX MATÉRIELS TERRESTRES

(en pourcentages)

L’évolution de la disponibilité du char lourd Leclerc, en diminution constante, n’est pas admissible s’agissant d’un matériel dont les derniers exemplaires sont admis au service actif au cours de cet automne et qui n’est presque pas utilisé hors du territoire national. L’armée de terre n’attend aucune amélioration avant le second semestre 2008.

Une amélioration de la disponibilité des chars AMX 30D est attendue à compter du second semestre 2007, grâce à la consolidation du châssis. La tendance décroissante de la disponibilité de l’AMX 10 RC devrait rapidement être améliorée par l’arrivée des premiers matériels rénovés. L’ERC 90 bénéficie d’ailleurs de la rénovation de son parc, ce qui améliore légèrement sa disponibilité.

Une légère progression du niveau de disponibilité du Véhicule de l’avant blindé (VAB) est constatée malgré l’obsolescence de certaines pièces de rechange. Le programme de valorisation et le contrat de réparation d'engins complets, notifié à Renault Trucks Défense, devraient contribuer au maintien, voire à l'amélioration de ce niveau.

Pour ce qui concerne l’AMX 10 P, les difficultés du maître d’œuvre industriel dans le traitement des obsolescences (boîte de vitesse et moteur) et les coûts excessivement élevés d’entretien conduisent à la réduction progressive du parc, ce qui, paradoxalement, stabilise à un bon niveau quelque peu artificiel la disponibilité de cet engin chenillé.

Le retour de la disponibilité du VBL (véhicule blindé léger) à un niveau plus élevé est prévu pour 2007 si le marché de maintien en condition opérationnelle contracté avec la société Panhard produit ses effets.

La remontée prévisible de la disponibilité du canon 155 TRF 1 a été confirmée ce trimestre et devrait se stabiliser à un niveau satisfaisant. Une augmentation de la disponibilité est également observée pour les canons AUF1 TA. Mais ce parc reste fragile car l'approvisionnement de freins de tirs actuellement réparés par Nexter est inférieur au rythme des défaillances. Le retrait du service d'une partie de ce parc est prévu pour la fin 2007.

3.– Les appareils de l’ALAT : des Puma en fin de vie

Pour l’aviation légère de l’armée de terre, les attentes d'approvisionnement en partie liées à la mise en place d'une gestion plus automatisée ont affaibli la disponibilité du parc des hélicoptères de combat Gazelle. Un plan d'amélioration de la distribution des pièces de rechanges a été établi entre la Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD) et la DCMAT. L’entretien du viseur « Viviane » et de son banc de contrôle, qui constitue l’un des points faibles de l’appareil, fait aussi l’objet d’actions spécifiques de la part de la SIMMAD et de l’industriel concerné.

DISPONIBILITÉ DES HÉLICOPTÈRES DE L’ALAT

(en pourcentages)

30 % du parc des Pumas a été arrêté durant le deuxième trimestre 2007 dans l’attente de pièces de rechange. Ces difficultés d’approvisionnement entravent la réalisation des visites périodiques et perturbent fortement le caractère opérationnel du parc.

Les Cougar, moins nombreux, subissent des difficultés similaires, en partie dues au nombre insuffisant de pièces de rechanges acquises initialement.

B.– LA MARINE NATIONALE

1.– L’excellente disponibilité des bâtiments, à l’exception du porte-avions entré en carénage

TAUX DE DISPONIBILITÉ DE LA FLOTTE