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N^° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 2

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR

Député

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INTRODUCTION 11

CHAPITRE PREMIER : L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 13

I.– LA PRÉSENTATION DE L’EXÉCUTION EN 2006 PAR LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 13

A.– UNE DÉPENSE TRÈS MAÎTRISÉE EN 2006 13

B.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES DE MÉTHODE RELATIVES À L’ENSEMBLE DE LA MISSION 13

1.– L’exécution des frais de personnel trop peu analysée 13

2.– Erreurs d’imputations et défaillances des systèmes informatiques 14

3.– Des indicateurs de performance à améliorer 14

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 PERMET LA POURSUITE DES CHANTIERS EN COURS 15

A.– DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE 15

1.– Une nouvelle architecture gouvernementale 15

2.– La mission gagne plus d’emplois qu’elle n’en perd 16

B.– LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET 2008 17

1.– Une évolution différenciée selon les programmes 17

2.– Les modifications techniques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur 18

C.– LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES MOYENS HUMAINS 20

1.– Les tendances des dépenses de personnel en 2008 20

a) La poursuite de la dynamique de réduction d’effectif et de requalification des emplois 20

b) La poursuite du plan de rattrapage des régimes indemnitaires et d’harmonisation entre les filières 22

2.– Les principales évolutions de la répartition des emplois 23

a) Les effectifs du programme CPPI augmentent 23

b) Les effectifs du programme Administration territoriale sont en réduction 24

CHAPITRE II : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE 27

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006 27

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME 27

1.– Une architecture rationnelle 27

2.– Des indicateurs de performance à améliorer 28

B.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 DONT LES CHIFFRES BRUTS FONT APPARAÎTRE DES ANOMALIES 29

1.– L’action Coordination de la sécurité des personnes et des biens 30

2.– L’action Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres 31

3.– L’action Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales 31

4.– L’action Pilotage territorial des politiques gouvernementales 32

5.– L’action Animation du réseau des préfectures 32

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 32

A.– UN PROGRAMME QUI POURSUIT SES RÉFORMES 32

1.– Une évolution budgétaire dont l’analyse est perturbée par les modifications structurelles 32

2.– Des tentatives pour rationaliser et mutualiser les moyens 34

3.– La difficile répartition des effectifs préfectoraux 34

a) Le système de répartition des emplois ARCADE 34

b) Des effectifs qui continuent à décroître 37

B.– UNE ADMINISTRATION AU CONTACT DES CITOYENS 38

1.– L’accueil du public dans les préfectures  38

a) La charte Marianne 38

b) Qualipref  39

2.– La délivrance des titres : une tâche régalienne lourde 40

a) Les délais de délivrance au cœur des préoccupations 40

b) La gestion des titres de séjour et la police des étrangers 42

C.– TROIS CHANTIERS MAJEURS : L’ANTS, TÉLÉPOINTS ET LE SIV 43

1.– La création de l’agence nationale des titres sécurisés 43

a) La traduction d’une volonté de sécurisation des titres 43

b) Le financement de l’agence 43

2.– La création de Télépoints  45

a) Un but informatif et pédagogique 45

b) Une procédure simple 45

3.– La mise en place du système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) 46

c) De nouvelles plaques d’immatriculations dès le 1^er janvier 2009 47

d) Des procédures d’immatriculation simplifiées 47

e) Le service de gestion sera installé à Charleville-Mézières 48

C.– UNE ADMINISTRATION QUI SE MODERNISE 49

1.– Vers une meilleure coordination des services extérieurs de l’État  49

a) Un plus grand pouvoir pour les préfets 49

b) Un rôle déterminant en matière budgétaire 50

c) L’expérience menée dans le Lot 50

d) Les autres pistes de coordination des services de l’État 51

2.– Vers une salutaire logique de performance  52

a) Une marge en nette augmentation 52

b) L’utilisation de cette marge 52

c) Du danger de la fongibilité asymétrique des crédits  53

3.– La politique des préfectures en matière d’assurance 54

a) Des coûts d’assurance maîtrisés 54

b) Le cas de la préfecture de la Marne 54

CHAPITRE III : L’EXPÉRIMENTATION CHORUS 57

I.– UN PROGRAMME ARTIFICIEL ET PROVISOIRE CRÉÉ POUR DES RAISONS TECHNIQUES 57

II.– LE CHOIX DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 58

CHAPITRE IV : LA VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 61

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006 61

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME 61

1.– Des actions clairement définies 61

2.– Une mesure de la performance encore insuffisante 62

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 63

1.– L’action Financement des partis 63

2.– L’action Organisation des élections 63

3.– L’action Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques 63

4.– L’action Cultes 64

5.– L’action Vie associative et soutien 64

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 64

A.– LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES ET DES ÉLECTIONS 64

1.– Le financement des partis et groupements politiques 65

a) Les règles d’attribution de l’aide publique 65

b) Les partis ayant bénéficié de l’aide publique en 2006 et 2007 66

c) Les crédits d’aide publique inscrits pour 2008 67

2.– L’organisation et le financement des élections 68

a) Les crédits demandés 68

b) La réduction du coût de l’organisation des opérations électorales 69

c) Vers une remise en question de la propagande électorale sous forme papier ? 70

d) L’utilisation perfectible des machines à voter 71

3.– La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques 72

4.– L’éventuelle évolution de la carte électorale 73

B.– LES CULTES 73

1.– Le projet de budget 2008 73

2.– La pérennité de la loi de 1905 74

C.– VIE ASSOCIATIVE ET SOUTIEN 74

1.– Les objectifs de la politique du ministère 74

2.– De modestes crédits pour l’exercice 2008 75

CHAPITRE V : LA CONDUITE ET LE PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR 77

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006 77

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME 78

1.– Sept actions 78

2.– Des objectifs nombreux, mais des indicateurs de performance dont le nombre se réduit comme peau de chagrin. 78

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 79

1.– L’action État-major 79

2.– L’action Expertise, audit, prévisions études 79

3.– L’action Système d’information et de communication 79

4.– L’action Système d’information 80

5.– L’action Affaires financières et immobilières 80

6.– L’action Conseil juridique et traitement du contentieux 80

7.– L’action Libertés publiques 81

8.– L’opérateur du programme 81

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 81

A.– LE PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ADMINISTRATION CENTRALE  82

1.– Le recensement des sites 82

a) Bâtiments implantés à Paris et en Île-de-France 82

b) Les implantations en province 84

2.– L’état des bâtiments et les ratios d’occupation 85

3.– La stratégie immobilière 86

B.– LE PÔLE DE RENSEIGNEMENT DE LEVALLOIS-PERRET 86

C.– LES LOGEMENTS DE FONCTION RELEVANT DE LA MISSION 87

1.– L'administration centrale (programme CPPI). 87

2.– L'administration territoriale (programme AT). 88

D.– LE CONTENTIEUX DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR  89

1.– Un budget considérable, heureusement en baisse 89

2.– Une évolution en matière de concours de la force publique 90

2.– Deux nouvelles sources de contentieux 91

a) Un contentieux onéreux avec certaines communes 91

b) Le droit au logement opposable 91

CONCLUSION 93

EXAMEN EN COMMISSION 95

ANNEXE 1 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 97

ANNEXE 2 : DÉLAI DE DÉLIVRANCE OU DE TRAITEMENT DES TITRES EN PRÉFECTURE 99

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Bien avant cette date, la totalité des réponses était parvenue à votre Rapporteur spécial qui a ainsi pu mener pleinement sa mission de contrôle parlementaire.

Synthèse

I.- Une architecture modifiée par des changements de périmètre

D’un montant prévisionnel de 2 657 millions d’euros, les crédits de paiement demandés pour la mission Administration générale et territoriale de l’État affichent une hausse de 3 % par rapport à ceux votés en loi de finances pour 2007.

Toutefois, d’importantes modifications de structure liées à la nouvelle architecture gouvernementale viennent perturber les comparaisons : le périmètre de la mission est modifié par le rattachement de l’outre-mer et la constitution du ministère de l’Immigration, de l’intégration de l’identité nationale et du co-développement.

Il n’en reste pas moins que la mission obéit à la logique gouvernementale : par le jeu du non-renouvellement d’une partie des départs à la retraite, ses effectifs connaissent une baisse de 2 % (-591 emplois sur 35 113, hors variations de périmètre) après celle de 1 % en 2007 qui faisait suite à une première baisse de 1 % en 2006.

II.– L’évolution contrastée des crédits selon les programmes

Le programme Administration territoriale connaîtra en 2008 une hausse sensible de ses crédits de paiement qui s’élèveront à 1 657 millions d’euros (+ 89 millions d’euros, soit + 5,7 %). Ces moyens permettront la poursuite des réformes lourdes entreprises notamment en matière de sécurisation des titres (mise au point du passeport biométrique notamment) et d’immatriculation à vie des véhicules (SIV).

Le volume du programme Vie politique, cultuelle et associative sera, comme prévu, en contraction sensible, liée au calendrier électoral : son budget ne s’élèvera plus qu’à 361,7 millions d’euros, ce qui représente une diminution d’un tiers (-33,7 %) des autorisations d’engagement. En crédits de paiement, la baisse n’est que de 4,7 %.

Le programme de soutien du ministère, Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, ne connaîtra qu’une évolution limitée de ses crédits de paiement : + 3,5 millions d’euros, soit + 0,7 %.

Enfin, la mission AGTE a été choisie pour expérimenter, au cours de l’exercice 2008, le logiciel Chorus qui doit être généralisé à l’ensemble de l’administration française en 2009. Ce choix témoigne de la confiance que le pouvoir politique témoigne à l’égard de cette administration, l’une des plus impliquées et des plus avancées dans la mise en œuvre de la LOLF, dans la modernisation de l’État et dans la recherche de la performance.

INTRODUCTION

La mission Administration générale et territoriale de l’État, qui a été créée ex nihilo avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) incarne la permanence de l’État, notamment dans l’espace territorial de la République. D’une nature toute régalienne, c’est elle qui, à travers son programme Administration territoriale, délivre les titres et garantit l’identité de la personne. Mais c’est également elle qui, dans le cadre de son programme Vie politique, cultuelle et associative, permet l’organisation des élections, assure le financement des partis politiques, garantit la liberté d’association et, dans les départements sous concordat, finance la gestion des cultes.

Elle finance en outre les fonctions transversales du ministère de l’intérieur, et notamment le vaste patrimoine immobilier, au sein de son programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

Enfin, pour l’exercice 2008 seulement, elle se verra adjoindre le programme supplémentaire et provisoire Administration territoriale : expérimentation Chorus qui est destiné à tester un système d’information spécifique qui intégrera, en 2009, au sein d'une application unique, l’ensemble des acteurs de la dépense et de la comptabilité de l’État, incluant à la fois les services centraux et déconcentrés. Le choix des autorités politiques de la mission AGTE pour cette expérimentation témoigne incontestablement de la confiance placée dans les fonctionnaires du ministère de l’intérieur.

Dotée en 2008 d’un budget légèrement supérieur à 2,6 milliards d’euros de crédits de paiement, elle représente un peu moins de 1 % de l’ensemble du budget de la Nation. Cette mission regroupe un peu plus de 35 000 fonctionnaires.

Ce projet de budget, qui s’inscrit dans la logique gouvernementale de rationalisation, de réforme et de démarche de performance initiée par la LOLF, revêt selon les programmes des formes diverses.

Il convient donc, après avoir examiné l’exécution budgétaire de 2006 et retracé les faits marquants de l’exercice en cours, d’examiner les grandes orientations du budget prévu pour 2008, ainsi que les principales mesures marquant chacun des programmes de la mission.

CHAPITRE PREMIER : L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

I.– LA PRÉSENTATION DE L’EXÉCUTION EN 2006 PAR LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES

A.– UNE DÉPENSE TRÈS MAÎTRISÉE EN 2006

En 2006, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 2 587,08 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 223,23 millions d’euros de crédits de paiement.

Les autorisations d’engagement ont fait l’objet de 2,56 millions d’euros d’annulation, mais aussi de 34,12 millions d’euros d’ouvertures. Les crédits de paiement ont fait l’objet de 3,92 millions d’euros d’annulations et de 15,27 millions d’euros d’ouverture.

Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 415,04 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 2 180,66 millions d’euros en crédits de paiement.

Compte tenu des ouvertures et annulations de crédits, 172,04 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommées en 2006, ainsi que 42,56 millions d’euros de crédits de paiement. Cela représente un taux de consommation de 92,9 % en autorisations d’engagement et de 98,1 % en crédits de paiement.

En 2005, le taux de consommation des crédits de paiement s’était élevé à 101,4 %, principalement en raison de la sous-évaluation en loi de finances initiale des frais de contentieux et de réparations civiles. L’évaluation sincère et la réduction de ces frais en 2006, grâce à un meilleur suivi, auront été symptomatiques d’une gestion plus « serrée » de l’ensemble de la mission

B.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES DE MÉTHODE RELATIVES À L’ENSEMBLE DE LA MISSION

1.– L’exécution des frais de personnel trop peu analysée

Le rapport annuel de performances (RAP) de la mission Administration générale et territoriale de l’État analyse et commente avec parfois beaucoup de détails et de précision l’exécution des dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention des différentes actions.

Il passe toutefois trop souvent sous silence les dépenses de personnel dont l’exécution s’avère pourtant parfois assez différente des prévisions initiales. Les prochains RAP gagneront donc à analyser cette catégorie de dépenses, non réellement stratégiques dans la gestion des préfectures et à justifier les écarts constatés entre la prévision et l’exécution.

2.– Erreurs d’imputations et défaillances des systèmes informatiques

La mission Administration générale et territoriale de l’État n’a échappé ni aux erreurs d’imputation relevées dans d’autres missions, ni aux difficultés des systèmes informatiques qui ont pénalisé la collecte des statistiques. Compte tenu de la nouveauté de l’exercice, de telles difficultés étaient à prévoir ⁽¹⁾.

Il en résulte toutefois des résultats fragilisés, notamment en ce qui concerne la consommation des crédits. En conséquence, la plupart des résultats obtenus ont dû être « retraités » par les services du ministère, selon une procédure qui n’est pas explicitée. Au total, votre Rapporteur spécial peut légitimement s’interroger sur la validité et la pertinence d’un grand nombre de chiffres publiés dans le rapport annuel de performances, notamment dans certains tableaux avec lesquels le ministère de l’intérieur a visiblement pris ses distances.

3.– Des indicateurs de performance à améliorer

De nombreux indicateurs de performance, examinés plus loin dans le détail, présentent des faiblesses ; nombre d’entre eux doivent d’ailleurs être supprimés. La LOLF étant fondée sur le contrôle de la performance des différents programmes, des indicateurs pertinents, fiables, bien renseignés et d’interprétation non ambiguë doivent impérativement être présentés à l’appui des résultats d’exécution.

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 PERMET LA POURSUITE DES CHANTIERS EN COURS

La comparaison des chiffres bruts du budget 2008 de la mission AGTE avec les exercices précédents ne présente pas un grand intérêt en raison des changements de périmètre intervenus. Abstraction faite de ce phénomène, les crédits affectés à la mission devraient permettre, dans le respect de la discipline budgétaire gouvernementale, de poursuivre les réformes entreprises, notamment en matière de sécurisation des titres.

A.– DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE

1.– Une nouvelle architecture gouvernementale

Le périmètre de la mission Administration générale et territoriale de l’État a été affecté en 2007 par deux mesures importantes :

– le rattachement de l’outre–mer au ministère de l’intérieur. Dans la pratique, celui-ci gérait déjà les quatre départements d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) ainsi que la collectivité de Saint-Pierre et Miquelon. Avec la nouvelle organisation gouvernementale, sa compétence s’étend désormais aux collectivités de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie Française, des Terres australes, de Mayotte et de Wallis et Futuna ;

– la constitution du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement (MIIINCO).

L’impact net sur la mission en emplois et en crédits est le suivant.

EFFET DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE GOUVERNEMENTALE
SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION

Les grandes évolutions proposées en 2008 pour la mission AGTE résultent, principalement, de l’évolution de son périmètre. Elles se traduisent par l’intégration d’une partie des crédits de la mission outre-mer jusque-là inscrits sur l’action 3 du programme n° 160 Intégration et valorisation de l’outre-mer, qui disparaît en 2008, ainsi que par des transferts liés à la constitution du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement.

2.– La mission gagne plus d’emplois qu’elle n’en perd

Les conséquences pour les programmes de la mission sont les suivantes :

– programme n° 108 Administration territoriale :

Les moyens qui étaient liés au développement des applications de gestion des titres de séjour, Grégoire et Eurodac, (13 millions d’euro d’autorisations d’engagement et 5,6 millions d’euros de crédits de paiement) sont transférés au ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement (Action 5).

En revanche, le programme Administration territoriale va bénéficier du transfert des moyens et des effectifs des hauts commissariats et des représentations de l’État en outre-mer, dont l’intégration fera l’objet de l’action 5 modifiée. Le mouvement porte sur 845 emplois équivalents temps plein, 59,31 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 58,95 millions d’euros de crédits de paiement.

– programme n° 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur :

110 emplois qui étaient, jusque-là, affectés à la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) (Action 7) et 5,57 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont transférés vers le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement

Par ailleurs, les moyens et effectifs de l’administration centrale de l’outre-mer transférés au profit de la mission AGTE représentent 298 emplois, 35 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 34,53 millions d’euros de crédits de paiement.

– programme n° 307 Administration territoriale ; expérimentation Chorus :

Le programme Administration territoriale ; expérimentation Chorus nouvellement créé au sein de la mission bénéficiera du transfert, à partir du programme n° 108, des moyens affectés aux préfectures des deux régions participant à l’expérimentation en 2008 (régions Haute-Normandie et Pays de la Loire) avant la généralisation prévue en janvier 2009. La faisabilité de cette expérimentation repose sur cette création.

Le programme n° 232 Vie Politique, cultuelle et administrative n’est pas affecté par ces évolutions de périmètre.

B.– LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET 2008

L’importance des mesures de périmètres et des changements de maquette a conduit à retraiter les chiffres de la loi de finances initiale 2007 afin de reconstituer un minimum de lisibilité dans le projet de loi de finances pour 2008.

1.– Une évolution différenciée selon les programmes

À périmètre constant, la mission AGTE enregistre une augmentation de 3,02 % de ses crédits de paiement, à 2 657 millions d’euros contre 2 579 en 2007, tandis que ses autorisations d’engagement connaissent une légère contraction (- 0,82 %) à 2 779 millions d’euros contre 2 801 millions d’euros en 2007.

Cette hausse peut paraître surprenante dans la mesure où les élections prévues en 2008 seront bien moins coûteuses que celles qui ont été organisées en 2007 et qui avaient justifié une hausse du budget de l’exercice en cours. En réalité, le budget du programme Vie politique, cultuelle et associative connaîtra bien une baisse sensible, liée au calendrier électoral : son budget ne s’élèvera plus qu’à 361,7 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, alors qu’il culminait à 545,8 millions d’euros en autorisations d’engagement en 2007, ce qui représente une diminution d’un tiers (– 33,7 %). En crédits de paiement, la baisse n’est plus que de 4,7 %.

En revanche, le programme Administration territoriale, engagé dans plusieurs grands chantiers, connaîtra en 2008 une hausse sensible de ses moyens : les autorisations d’engagement, qui s’élèveront, en 2008, à 1 771 millions d’euros, enregistrent une hausse de 10,3 % (+ 166 millions d’euros). En crédits de paiement, la hausse est moins spectaculaire : + 5,7 % (+ 89 millions d’euros) avec un montant de 1 657 millions d’euros.

La montée en charge du projet « Protection de l’identité », porté par l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS, cf. infra), se traduit par une augmentation très importante des moyens alloués à l’action 2 (Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance des titres) qui correspondent à la subvention versée à l’établissement public : 171,26 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 39 millions d’euros de crédits de paiement.

Les 171,26 millions d’euros inscrits en autorisations d’engagement intègrent de surcroît pour 39 millions d’euros les crédits nécessaires à la mise en œuvre du système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) dont le service de gestion doit être installé le 1^er septembre pour une entrée en application à compter du 1^er janvier 2009 (cf. infra).

Plus modeste, l’évolution des moyens alloués à l’action 4 (Pilotage territorial des politiques gouvernementales) n’en est pas moins symbolique puisqu’elle recouvre la mise en place de deux expérimentations de mutualisation entre les services déconcentrés de l’État. Il s’agit d’une part du projet OSE (organisation des services de l’État) lancé dans le Lot et qui préfigure ce que pourrait être, dans un département, un secrétariat des services de l’État en charge de la logistique et d’autre part de l’organisation d’une délégation unique des services de l’État dans les collectivités de St Barthélemy et St Martin.

2.– Les modifications techniques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

La maquette du programme a été modifiée pour tenir compte du transfert vers le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement d’une grande partie des crédits jusque-là alloués à l’action 7. Cette dernière a été supprimée et les moyens qui y subsistaient ont été regroupés avec ceux de l’action 4 pour ceux concernant le titre 2 et avec ceux de l’action 5 pour les autres.

L’action 4 bénéficie par ailleurs du transfert des effectifs et de la masse salariale correspondant aux emplois situés en administration centrale des programmes Administration territoriale, Vie politique, cultuelle et administrative ainsi que ceux du programme Concours Spécifiques et Administration de la mission Relation avec les collectivités territoriales.

Au total, 256 emplois équivalents temps plein travaillés provenant de ces programmes viennent s’ajouter au plafond d’emplois du programme n° 216, ce qui représente une masse salariale de 12,9 millions d’euros.

ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DE LA MISSION AGTE ENTRE 2007 ET 2008 (HORS VARIATIONS DE PÉRIMÈTRE)

C.– LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES MOYENS HUMAINS

Hors changements de périmètre, les effectifs de la mission AGTE poursuivent leur déflation : après avoir perdu 1 % de ses agents en 2006 par rapport à 2005, puis à nouveau 1 % en 2007 par rapport à 2006, la mission AGTE perdra 2 % de ses emplois en 2008 par rapport à 2007.

1.– Les tendances des dépenses de personnel en 2008

a) La poursuite de la dynamique de réduction d’effectif et de requalification des emplois

Dans le contexte nouveau de la LOLF et afin de permettre la maîtrise et la réduction de la dépense publique, le ministère de l’intérieur s’est engagé dans une gestion prévisionnelle des ressources humaines qui prévoit d’importantes réductions de postes avec, en contrepartie, la requalification de plusieurs milliers d’emplois.

Cette politique s’est concrétisée par un protocole d’accord pluriannuel (2006-2010) signé le 4 juillet 2006 par le ministre et quatre organisations syndicales. Ce document prévoit notamment les différentes mesures qui seront mises en œuvre durant une période de cinq ans au bénéfice du personnel administratif, technique et des systèmes d’information et de communication du ministère de l’intérieur.

Ainsi, dans le présent projet de loi de finances, 385 emplois de la mission AGTE seront supprimés au titre du schéma d’emploi. Ces suppressions permettent la réalisation de la troisième tranche du plan de requalification des personnels qui concernera 1 065 emplois dont 1 000 pour les préfectures. Le financement total de cette mesure est estimé à 1,8 million d’euros (hors pensions).

Par ailleurs, la rénovation de la gestion du personnel se traduit par la mise en œuvre de la fusion des corps. Celle-ci a pour objectif de mutualiser la gestion statutaire des agents et d’améliorer sensiblement leur déroulement de carrière en leur donnant accès à une plus large offre d’emplois. La fusion, au sein de trois corps uniques de catégorie A, B et C des corps administratifs d’administration centrale, des préfectures, de l’outre-mer et des attachés de police, est entrée en vigueur, comme prévu, au 1^er janvier 2007. La démarche sera poursuivie en 2008 par la fusion des corps techniques de catégorie C. Cette réforme fera l’objet de mesures d’accompagnement pour valoriser les déroulements de carrière, en favorisant une plus grande mobilité fonctionnelle et en améliorant les débouchés.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA MISSION AGTE ENTRE 2006 ET 2008

Au total, en 2008, le coût des mesures statutaires s’élèvera à 2,647 millions d’euros. Elles correspondent pour 1,007 million d’euros au financement de 560 emplois de débouchés fonctionnels et pour 1,640 million d’euros à des requalifications concernant 2 270 agents : ouvriers professionnels (730 emplois pour 0,602 million d’euros), agents des services techniques (50 emplois fonctionnels d’agent principal des services techniques pour 0,288 million d’euros), conducteurs auto (passage de l’échelle 3 à l’échelle 4 pour 345 agents, soit 0,40 million d’euros), agents contractuels techniques (1 145 emplois pour 0,35 million d’euros).

b) La poursuite du plan de rattrapage des régimes indemnitaires et d’harmonisation entre les filières

Depuis 2002, la politique de revalorisation indemnitaire vise à garantir l’attractivité du ministère de l’intérieur par l’alignement du régime indemnitaire sur la moyenne interministérielle estimée (hors ministère de l’économie et des finances) et à créer les conditions d’une meilleure prise en compte de la performance. Les cadres A du ministère de l’intérieur perçoivent actuellement entre 15 et 20 % de moins que la moyenne intergouvernementale estimée. C’est la raison pour laquelle a été obtenue, en 2007, une augmentation de 8 % de leur rémunération, alors que les catégories B et C, dont le décalage par rapport aux autres ministères est moindre, n’obtiendront que 3,5 % de revalorisation cette année. Par ailleurs, la fusion des corps survenue au sein du ministère rend nécessaire d’harmoniser le régime indemnitaire des agents accédant à des conditions d’emploi identiques.

Pour 2008, afin de poursuivre la mise en œuvre de cette politique indemnitaire rénovée, le ministère disposera d’une enveloppe de 6,096 millions d’euros, hors hauts fonctionnaires. Pour ces derniers, l’enveloppe sera de 5 millions d’euros, dont 1 million d’euros pour les fonctionnaires d’administration centrale et 4 millions d’euros pour les membres du corps préfectoral.

2.– Les principales évolutions de la répartition des emplois

Depuis la mise en place de la LOLF en 2006, outre les réductions d’effectifs, des transferts d’emplois sont effectués entre programmes et opérateurs afin d’affecter précisément les emplois et la masse salariale afférente sur les programmes concernés.

Par ailleurs, les changements de périmètre ont eu des conséquences en matière d’emploi et se sont ajoutés aux différents transferts internes au ministère de l’intérieur. En vue de rationaliser la gestion du personnel, il a en effet été décidé de regrouper les effectifs de l’administration centrale sur le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Il est à souhaiter que la rationalisation soit réelle, car étoffer le programme de pilotage de soutien correspond à un recul sur les ambitions initiales du passage en mode LOLF.

Ces évolutions concernent essentiellement les programmes Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (CPPI) et Administration territoriale (AT).

a) Les effectifs du programme CPPI augmentent

Ce programme totalisera 3 735 emplois en 2008 après les transferts de 394 emplois et la suppression de 59 autres.

Les transferts sont les suivants :

– 298 emplois proviennent du ministère de l’outre-mer ;

– 110 sont affectés à la création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement (MIIINCO) ;

– 256 postes restent au sein de la mission mais sont affectés au programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur ;

– 173 emplois proviennent du programme Concours spécifique et administration, 50 du programme Administration territoriale et 33 du programme Vie politique, cultuelle et associative ;

– 13 emplois sont transférés au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique en raison du rattachement de l’ensemble des départements de contrôle budgétaire et comptable ministériel à ce ministère ;

– 14 emplois sont affectés à l’agence nationale des titres sécurisés et 2 au ministère de la culture et de la communication dans le cadre de l’ouverture du centre national des archives ;

– 12 emplois sont réorientés vers le programme Administration territoriale du ministère de l’intérieur (il s’agit de 12 agents administratifs délégués interdépartementaux à la formation) ;

– enfin, 9 postes sont affectés la Fondation Jean Moulin, au titre de la résorption des agents mis à disposition.

b) Les effectifs du programme Administration territoriale sont en réduction

Ce programme comptera 28 473 emplois en 2008 après transferts (- 1 287) et suppressions (- 468). À l'instar du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, les principaux transferts sont dus aux changements de périmètre.

845 emplois doivent provenir du ministère de l’outre-mer tandis que 2 086 quitteront le programme pour rejoindre le programme provisoire Administration territoriale : Expérimentation Chorus (il s’agit du personnel de l’administration préfectorale des régions expérimentatrices : Haute Normandie et Pays de Loire). Enfin, 50 postes sont réaffectés vers le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur pour des raisons de rationalisation.

Le plafond d’emploi des préfets s’élevait en 2007 à 202 postes, dont 192 étaient pourvus. Le plafond d’emploi des sous-préfets, fixé à 473, n’était pourvu qu’à hauteur de 458 postes. Le nombre de préfets hors cadre a connu une évolution limitée : 68 au 1^er janvier 2006 contre 70 au 1^er janvier 2007. Les nominations dans cette position d’activité relèvent du pouvoir discrétionnaire du gouvernement.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PERSONNEL DE LA MISSION AGTE DE 2006 À 2008

CHAPITRE II : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006

Le programme n° 108 Administration territoriale a bénéficié en loi de finances initiale pour 2006 de 1 742,28 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 1 588,52 millions d’euros en crédits de paiement.

En outre, 28,67 millions d’euros ont été ouverts en cours d’exercice en autorisations d’engagement de même que 14,43 millions d’euros en crédits de paiement.

Le budget exécuté du programme s’est élevé à 1 624,79 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 587,13 millions d’euros en crédits de paiement.

Sur la base des crédits ouverts, 146,16 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommés, ainsi que 15,81 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation atteint 91,7 % en autorisations d’engagement et 99 % en crédits de paiement.

Le programme Administration territoriale représente 72,8 % du total des crédits de paiement consommés de la mission Administration générale et territoriale de l’État. Avec 29 730 ETPT réalisés, il représente 85,8 % des emplois de la mission.

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME

1.– Une architecture rationnelle

Cinq actions complémentaires et clairement définies, qui correspondent aux principales fonctions régaliennes du ministère de l’intérieur, sont menées dans le cadre de ce programme :

1.– la coordination de la sécurité des personnes et des biens (7,5 % des crédits) ;

2.– la garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres (25,7 %) ;

3.– le contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales (7,6 %) ;

4.– le pilotage territorial des politiques gouvernementales (17,4 %) ;

5.– l’animation du réseau des préfectures (41,9 %).

Six objectifs de performance assortis de douze indicateurs complètent l’architecture de ce programme.

2.– Des indicateurs de performance à améliorer

Une difficulté doit être soulevée d’emblée lors de l’examen des indicateurs du programme Administration territoriale : les crédits de la préfecture de police de Paris n’étant pas inclus dans le périmètre de programme, les chiffres communiqués ne prennent pas en compte l’activité préfectorale de la capitale, ce qui fausse les statistiques fournies.

– L’indicateur 1.3 du RAP pour 2006 fournissait le taux d’avis défavorables levés dans l’année, consécutivement à la réalisation de travaux de nature à remédier aux anomalies qui ont fondé les avis défavorables émis à l’encontre d’établissements recevant du public (ERP). Cet indicateur présentait un intérêt relativement limité dans la mesure où la mise en œuvre des travaux ne dépend pas des pouvoirs publics mais des responsables des établissements. La fixation d’objectifs annuels semblait donc délicate. Pour cette raison, aucune cible n’a été fixée pour les ERP soumis à obligation de contrôle tandis qu’un objectif de 50 % était prudemment assigné aux ERP de première catégorie pour l’exercice 2007. Cet indicateur est finalement retiré du PAP 2008.

En l’espèce, se pose la question générale des relations de l’État avec les opérateurs, voire avec les établissements publics non considérés comme opérateurs. Lorsqu’une politique publique ou une priorité d’intérêt général comme la sécurité de l’accueil du public n’est pas prise en charge par l’État, celui-ci ne peut pour autant s’abstenir d’en suivre la réalisation. Il est indispensable qu’il fixe des objectifs quantifiés aux établissements.

– L’indicateur 1.4, relatif au taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires, affiche un taux de réalisation très moyen, puisqu’il apparaît que seulement 55 à 57 % des exercices sont réalisés dans les délais. L’analyse fournie par l’administration apparaît bien succincte compte tenu de la faiblesse des résultats affichés.

– Le souhait de mieux évaluer la délivrance indue de documents d’identité, objet de l’indicateur 2.1, est très judicieux. Malheureusement, en raison de difficultés rencontrées pour collecter l’information auprès des préfectures, cet indicateur n’est absolument pas renseigné et le ministère annonce son remplacement.

– L’indicateur 2.2 permet de mesurer la rapidité de délivrance des cartes grises au guichet des préfectures et sous-préfectures. Il indique la proportion de préfectures, classées en 4 catégories d’importance, qui délivrent ce document dans les délais fixés par le ministère. Cette information, très utile, est complétée, dans la partie commentaire, par une analyse qui indique le temps moyen de délivrance de la carte grise par catégorie de préfecture (15 à 35 minutes selon l’importance des préfectures, 24 minutes sur le plan national). Cette donnée est exprimée en minutes et s’avère au moins aussi significative que celle, exprimée en pourcentage, retenue dans l’indicateur 2.2. Votre Rapporteur spécial souhaite donc que cette donnée soit conservée dans le rapport et suivie annuellement.

– L’indicateur 3.3, relatif au taux de saisines des chambres régionales des comptes jugées recevables, n’était pas renseigné et a été supprimé au profit d’un indicateur mettant en évidence le taux d’actes budgétaires réformés après intervention de la préfecture.

– L’indicateur 4.1, au titre de la modernisation du contrôle de légalité, objectif fort important, manque de représentativité : il s’attache à calculer la proportion des actes soumis à contrôle de légalité transmis par les collectivités aux préfectures par voie électronique, grâce à l’application ACTES. Or, seules deux préfectures étaient reliées à cette application en 2006 pour un taux moyen d’actes télétransmis qui s’élevait à 0,06 % en 2005 et à 0,58 % en 2006. Il semble difficile d’établir un indicateur représentatif de l’administration française sur la base d’une application expérimentale.

B.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006 DONT LES CHIFFRES BRUTS
FONT APPARAÎTRE DES ANOMALIES

L’examen des résultats budgétaires du programme Administration territoriale laisse apparaître une exécution globalement conforme à la construction de la loi de finances initiale. Le taux de consommation des crédits initiaux s’élève à 92,2 % en autorisations d’engagements et à 98,7 % en crédits de paiement. Ces résultats dissimulent toutefois de profondes divergences entre les différentes actions, dont les montants des crédits consommés sont tous très éloignés des dotations initiales, notamment en matière de dépenses de personnels.

Les maigres et habituelles variations de personnel ne permettent pas à elles seules d’expliquer ce phénomène. L’absence d’analyse dans le rapport annuel de performance ne permet pas d’éclairer le Parlement et devra impérativement être corrigée lors du prochain exercice.

TAUX DE CONSOMMATION, PAR ACTIONS, DES CRÉDITS
DU PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

1.– L’action Coordination de la sécurité des personnes et des biens

Cette action a été dotée en loi de finances initiale de 245,26 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 234,81 millions d’euros de crédits de paiement. Or, seuls 121,73 millions d’autorisations d’engagements et 120,07 millions de crédits de paiement ont été consommés en cours d’exercice, soit respectivement 49,6 % et 51,1 % des dotations initiales.

Le ministère de l’intérieur explique, de manière trop succincte, la faible consommation de ces crédits par des transferts, au titre de la fongibilité asymétrique. S’agissant principalement de crédits de titre 2, votre Rapporteur spécial ne peut que s’étonner qu’ait été inscrite en loi de finances initiale une somme, a priori destinée à rémunérer des personnels, dont l’administration se rend compte, en cours d’exercice, qu’environ la moitié peut être utilisée « à l’amélioration de l’exploitation et de la maintenance immobilière et informatique ».

Les dépenses de fonctionnement et d’investissement présentent des taux de consommation encore plus faibles : 7,5 % en autorisations d’engagement (3,42 millions d’euros au lieu de 45,63 inscrits en loi de finances initiale) et 5 % en crédits de paiement (1,76 million d’euros au lieu de 35,19 inscrits). Le rapport annuel de performances est tout aussi disert sur ce sujet et n’apporte aucun élément susceptible d’expliquer cette sous-consommation.

Le ministère de l’intérieur précise toutefois que, « pour tenir compte des dépenses indivises sur l’action 5 en cours de gestion, la dépense réelle sur l’action 1 est de 40,73 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 36,62 millions d’euros en crédits de paiement ». Une manière d’indiquer que les chiffres fournis dans les tableaux de l’action n° 1 n’ont pas une grande signification.

2.– L’action Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres

Comme l’ensemble des actions de ce programme, le taux de consommation de l’action n° 2 s’avère particulièrement faible (58,7 % en autorisations d’engagement et 63,7 % en crédits de paiement).

En l’occurrence, le rapport annuel de performances précise que l’écart entre les autorisations d’engagement consommées et celles inscrites en loi de finances initiale trouve son origine dans deux facteurs :

–  le retard pris dans le lancement du projet relatif à la protection de l’identité (60 millions d’euros non utilisés ont été restitués) ;

–  la convention signée avec l’Imprimerie nationale pour produire le passeport électronique a été conclue pour une durée plus brève que prévue, ce qui a réduit les besoins en crédits.

3.– L’action Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

Cette action a été dotée de 206,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 198 millions d’euros en crédits de paiement. Sur cette somme, 123,5 millions d’euros seulement ont été dépensés, soit 40,1 % des crédits inscrits en autorisations d’engagement et 62,2 % de ceux inscrits en crédits de paiement.

La présentation des crédits consommés est particulièrement confuse dans la mesure où, à la lecture des tableaux fournis, il apparaît que les dépenses de fonctionnement et d’investissement se seraient limitées, en 2006, à 3,95 millions d’euros en autorisations d’engagement, contre 36,2 millions inscrits ; mais l’analyse qui accompagne les tableaux indique, sans autre précision, que, « après retraitement de ces données, la dépense réellement constatée sur cette action est de 32,9 millions d’euros en autorisations d’engagement ».

Les difficultés survenues dans la collecte des informations aboutissent à rendre incompréhensibles la plupart des tableaux du rapport annuel de performances et perturbent fortement le contrôle que le Parlement exerce sur l’exécution du budget 2006. Elles ne sauraient être répétées lors du prochain exercice.

4.– L’action Pilotage territorial des politiques gouvernementales

Cette action connaît les mêmes difficultés statistiques que les autres et les tableaux présentés, de l’aveu même du ministère, ne présentent pas les chiffres réels de la dépense. Les taux de consommation des crédits, soit 53,1 % en autorisations d’engagement et de 56,2 % en crédits de paiement, n’ont aucun fondement réel. Après retraitement des données, les taux de consommation des crédits de fonctionnement et d’investissement approchent des valeurs plus classiques : 90,4 % en autorisations d’engagement et 105 % en crédits de paiement.

5.– L’action Animation du réseau des préfectures

Les résultats de cette action sont également très perturbés par la défaillance des systèmes informatiques et les données relatives à la consommation des crédits apparaissent d’une fiabilité douteuse.

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008

Avec des crédits en hausse de plus de 10 % en autorisations d’engagement et de près 5,7 % en crédits de paiement, le programme pourra poursuivre ses travaux en matière de titres sécurisés et de passeports biométriques et mettra en place le système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) qui simplifiera et sécurisera la procédure d’immatriculation des véhicules.

A.– UN PROGRAMME QUI POURSUIT SES RÉFORMES

1.– Une évolution budgétaire dont l’analyse est perturbée par les modifications structurelles

Le budget 2008 du programme Administration territoriale connaîtra quelques évolutions liées, notamment, aux variations de périmètre présentées plus haut.

ÉVOLUTION DU BUDGET DU PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

L’évolution des actions 1 et 3 n’est liée qu’aux variations des dépenses de personnel (hausse de la valeur du point et du taux de certaines cotisations).

L’action 2 intégrera en 2008 les subventions de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à hauteur de 171,26 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 54,9 millions d’euros de crédits de paiement. Sur cette enveloppe, 39 millions d’euros d’autorisations d’engagement sont prévus pour le lancement du système d’immatriculation à vie, le SIV.

Les dépenses d’investissement liées au développement de l’application de gestion des titres de séjour « Grégoire » sont quant à elles transférées sur le programme n° 303 Immigration et asile du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement à qui la conduite de projet est désormais confiée. Toutefois, un montant de 2 millions d’euros de crédits de paiement, correspondant aux engagements antérieurs portés par le ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, reste inscrit sur le programme.

2.– Des tentatives pour rationaliser et mutualiser les moyens

Pour l’exercice 2008, l’action n° 4 couvre également l’ensemble des crédits de fonctionnement liés à deux expérimentations de mutualisation interministérielle qui préfigurent une gestion budgétaire plus intégrée des moyens des services déconcentrés de l’État. Il s’agit, d’une part, de l’expérimentation OSE, décrite plus bas et, d’autre part, de l’organisation de la présence de l’État dans les collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, de manière resserrée, autour du préfet délégué placé auprès du préfet de région Guadeloupe. La plupart des services de l’État présents dans ces collectivités mutualisent leurs moyens de fonctionnement dans une enveloppe unique qui s’élève à 0,546 million d’euros par transfert depuis six programmes ministériels.

L’action n° 5, dont la dénomination nouvelle est « Intégration des Hauts-commissariats et des représentations de l’État à l’outre-mer et soutien du réseau des préfectures » se limite, en effectifs, aux seuls agents en provenance de l’ex-ministère de l’outre-mer soit au total 837 emplois répartis en 24 membres du corps préfectoral, 559 personnels administratifs et 254 personnels techniques. Cette intégration au sein du programme Administration territoriale est la conséquence de la nouvelle organisation gouvernementale et des attributions dévolues au ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

Par ailleurs, les personnels rattachés à la sous-direction de l’administration territoriale (39 emplois inscrits au PLF 2007) figurent désormais dans le programme 216, Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur qui a vocation à rassembler les emplois d’administration centrale.

3.– La difficile répartition des effectifs préfectoraux

a) Le système de répartition des emplois ARCADE

ARCADE (outil d’Aide à la Répartition, à la Comparaison, et à l’Ajustement Des Effectifs des préfectures), est un système qui a pour finalité de comparer l’allocation des emplois entre les différentes missions d’une préfecture. Il compare l’effectif réel de chaque mission ou fonction avec un effectif théorique intégrant simultanément l’observation de l’ensemble des préfectures et le contexte propre à la préfecture analysée. Son objectif est d'accompagner, d’une part, les responsables des préfectures dans la répartition de leur effectif entre les missions et, d’autre part, l’administration centrale dans l’ajustement des dotations en emplois des préfectures.

Cet outil, qui prend en compte les particularités des différentes préfectures permet de comprendre pourquoi la densité d’agents n’est pas exactement identique dans tous les départements. Arcade permet d’affiner l’analyse jusqu’aux catégories d’emplois : corps préfectoral et catégories A, B et C. L’effectif calculé est ainsi ventilé par service et catégorie. La préfecture de police de Paris ainsi que Saint-Pierre-et-Miquelon ne sont pas intégrées au dispositif.

TABLEAU DES EFFECTIFS ET DOTATIONS DES PRÉFECTURES

* Nombre d'habitants inférieur à 10 000.

Le tableau qui précède compare la population des différents départements, les effectifs de leurs préfectures et la densité des agents rapportée à la population. La situation est particulière à Paris : les effectifs de la préfecture de police, qui sont compétents à la fois en matière de sécurité et en matière d’administration territoriale, n’ont pas été comptabilisés dans ce tableau en raison de la dualité de leur fonction. En outre, tous ne sont pas des fonctionnaires du ministère de l’Intérieur, nombre d’entre eux étant des employés de la ville de Paris. C’est la raison pour laquelle Paris peut sembler sous dotée en matière d’effectifs avec 2,37 fonctionnaires du cadre des préfectures pour 10 000 habitants contre 4 à 6 pour les autres départements. Il n’en est rien.

b) Des effectifs qui continuent à décroître

Le projet de budget 2008 du programme Administration territoriale s’inscrit dans la continuité des trois derniers budgets, marqués par une décrue des effectifs des préfectures. Ce contexte avait d’ailleurs été anticipé à l’occasion de l’élaboration de la directive nationale d’orientation des préfectures de novembre 2004, aux termes de laquelle le ministère de l’intérieur s’était engagé à réduire les effectifs des préfectures de 1 500 emplois sur 5 ans, de 2006 à 2010, soit une moyenne proche de 300 suppressions d’emplois par an.

Le mouvement de diminution s’accélère en 2008 avec une tranche de suppression d’emplois prévue de 468 emplois (335 postes occupés et 133 emplois vacants). Ces réductions d’effectifs s’effectuent dans un contexte où les charges des préfectures ne se sont pas réellement allégées et où les contraintes structurelles persistent. L’année 2008 verra en effet peu d’allégements de tâches, dans la mesure où il est attendu des préfectures qu’elles renforcent les missions relatives au contrôle de légalité, à l’accueil des étrangers, au développement durable et à la sécurité civile.

B.– UNE ADMINISTRATION AU CONTACT DES CITOYENS

Régalienne par excellence, l’administration préfectorale est l’une de celles qui sont en contact permanent avec le public. L’accueil des administrés, la facilitation des procédures et la réduction du temps d’attente sont donc au cœur des préoccupations.

1.– L’accueil du public dans les préfectures ⁽²⁾

La directive nationale d’orientation des préfectures prévoyait dès 2004 une évolution importante des fonctions d’accueil autour de trois dominantes :

– le transfert de certaines fonctions de guichet vers les mairies (passeport et cartes nationales d’identité dans le cadre du projet « protection de l’identité ») ou les professionnels de l’automobile (cartes grises, avec le déploiement du système d’immatriculation des véhicules - SIV) ;

– le développement des services administratifs dématérialisés, en ligne ou sur borne interactive ;

– le regroupement ou l’allègement des procédures.

Ces orientations à moyen terme se sont accompagnées d’une action résolue sur la qualité de l’accueil dans les préfectures et sous-préfectures. Cette volonté s’illustre notamment par l’engagement dans le dispositif de la charte Marianne et les démarches de certification du dispositif Qualipref.

a) La charte Marianne

Le dispositif de la charte Marianne, préfiguré par les chartes d’accueil, s’applique depuis le 1er janvier 2005 à l’ensemble des préfectures.

Afin de pérenniser ces démarches et poursuivre les actions d’amélioration du service rendu aux usagers, le ministère de l’intérieur a souhaité renforcer sa politique de qualité par le développement des démarches de certification essentiellement au travers d’un cadre référentiel unique.

b) Qualipref ⁽³⁾

Un référentiel dénommé « QualiPref », publié au Journal officiel du 19 février 2006, a été présenté à l’ensemble des préfets par circulaire du 10 mars 2006. QualiPref comporte 24 engagements de service répartis dans sept modules dont deux, intitulés « Engagements communs » et « Accueil général », devront être appliqués de manière obligatoire. Les engagements de service obligatoires sont les suivants :

– un accueil attentif et courtois ;

– une réponse compréhensible aux demandes dans un délai annoncé et respecté, dès lors que le dossier est complet ;

– une réponse systématique aux réclamations ;

– une écoute attentive pour progresser ;

– un accueil téléphonique courtois et efficace ;

– un accès plus facile aux services grâce à un point d'accueil fonctionnel et informatif ;

– un point d'accueil pour mieux orienter les administrés ;

– un site Internet informatif à jour pour la préfecture ;

– dans 80 % des cas, une réponse aux demandes d'information par courrier électronique en moins de dix jours ouvrés.

À l’heure actuelle, cinq préfectures et deux sous-préfectures ont déjà été certifiées pour tout ou partie de leur activité. Seize préfectures et six sous-préfectures se sont portées candidates à cette première vague de démarches de certification QualiPref en choisissant un ou plusieurs module(s) optionnel(s). Un responsable local a été nommé pour chacun des sites afin de coordonner la démarche de service. Une formation d’auditeurs internes a permis de former une vingtaine d’agents (de préfecture et d’administration centrale) afin de réaliser les pré-audits de certification.

2.– La délivrance des titres : une tâche régalienne lourde

a) Les délais de délivrance au cœur des préoccupations

La délivrance des titres (passeports, cartes nationales d’identité, permis de conduire, titres de séjour…) est une tâche qui mobilise quotidiennement plusieurs milliers de fonctionnaires dans les préfectures et sous-préfectures. Un seul exemple : 40 millions de véhicules sont immatriculés en France et 13 millions de cartes grises sont délivrées chaque année. Par ailleurs, d’autres documents comme les passeports et cartes d’identité, garants de l’identité et de la nationalité des individus, revêtent une symbolique très forte ; ils constituent également des documents de voyage essentiels. La veille de la visite de votre Rapporteur spécial à Strasbourg, la préfecture du Bas-Rhin avait délivré 930 cartes grises dans la journée. Le caractère répétitif du travail conduit d’ailleurs la plupart des employés affectés au service de délivrance des titres à demander leur changement d’affectation assez rapidement.

Dès lors, la gestion des délais de délivrance, mais aussi la maîtrise des coûts et la lutte contre la fraude figurent parmi les principales préoccupations des préfectures.

Votre Rapporteur spécial publie en annexe 2 au présent rapport la liste de l’ensemble des préfectures par ordre d’efficacité en matière de délivrance des documents usuels (carte grise, carte nationale d’identité ou passeport). Ce « palmarès » inédit a pour but de susciter une saine émulation entre préfectures.

Ainsi, c’est sans surprise que nous constatons que le délai d’attente semble corrélé à la population des départements : comme on l’a vu, les effectifs de fonctionnaires affectés dans les préfectures ne sont pas exactement proportionnels à la population des départements et certains départements semblent mieux pourvus que d’autres. En outre, le volume des demandes relatives aux titres de séjours pour étrangers, non équitablement réparties sur le territoire, peut également conduire l’autorité à répartir différemment le personnel d’une préfecture à l’autre, parfois au détriment de la délivrance des documents d’identité.

– Pour la carte grise, le dispositif de délivrance est complètement intégré localement, puisque le titre est instruit et fabriqué en préfecture. Le délai de délivrance est facilement mesurable.

– En revanche, pour les cartes nationales d’identité et les passeports, la procédure est différente : en effet, pour les administrés, le délai de délivrance est le temps qui s’écoule entre le dépôt de la demande et la réception du titre. Or, dans cette chaîne, les préfectures n’interviennent que pour l’instruction de la demande. Il convient d’ajouter le délai d’instruction et de transmission par les mairies, qui collectent bien souvent les demandes des administrés.

Les préfectures transmettent ensuite un fichier de production au centre de Lognes (pour la carte d’identité) ou à l’imprimerie nationale à Douai (pour les passeports). Contractuellement, ces deux centres disposent d’un délai de 48 heures, généralement respecté, pour produire et expédier le document demandé.

Or, l’indicateur présenté ci-dessus ne mesure que le temps d’instruction de la préfecture, le seul qu’elle maîtrise réellement. Dans la future application « protection de l’identité », les outils informatiques permettront de mesurer le délai global, ce qui pour le public sera plus significatif.

Soulignons que les tableaux qui précèdent présentent la situation moyenne de l’année 2006. Ils n’intègrent donc pas les difficultés survenues au cours du premier semestre 2007 à la préfecture des Bouches-du-Rhône. Dans ce département, au début de l’été, le délai moyen pour l’obtention d’un passeport était de 32 jours et pour une carte d’identité de 181 jours. La mise en place de mesures exceptionnelles a permis de réduire sensiblement les délais d’obtention de ces documents d’identité.

La gratuité instaurée pour la délivrance des passeports aux personnes de moins de quinze ans a suscité un engouement généralisé et une hausse considérable de la demande. Ainsi, la préfecture du Bas-Rhin a enregistré une augmentation des demandes de délivrance de 33 % sur les neuf premiers mois de l’année et de 70 % pour le seul mois de mai.

b) La gestion des titres de séjour et la police des étrangers

La gestion des titres de séjour et son corollaire, la gestion des reconduites à la frontière, constituent également une charge de travail conséquente pour l’administration préfectorale.

Une préfecture de taille moyenne comme celle du Bas-Rhin délivre chaque année environ 21 000 titres de séjour dont 16 000 sont des renouvellements tandis que 5 000 constituent des premières attributions. Sur les neuf premiers mois de l’année 2007, la préfecture a enregistré 600 demandes d’asile politique.

La préfecture a procédé, en 2006, à l’expulsion de 523 étrangers en situation irrégulière. La procédure n’est pas aisée en raison des possibilités de recours possibles. Dans le département du Bas-Rhin, des dysfonctionnements liés à des contrôles médicaux systématiquement bienveillants ont été signalés à votre Rapporteur spécial.

Le préfet du Bas-Rhin a d’ailleurs demandé une inspection des services de la Direction des affaires sanitaires et sociales (DDASS) qui est chargée d’examiner les intéressés et de délivrer, le cas échéant, un certificat établissant l’incompatibilité entre l’état de santé et la procédure d’expulsion.

Les autorités constatent que ces éléments démotivent les services de police qui constatent qu’une seule interpellation sur cinq d’étranger en situation irrégulière aboutit réellement à une reconduite à la frontière ⁽⁴⁾.

C.– TROIS CHANTIERS MAJEURS : L’ANTS, TÉLÉPOINTS ET LE SIV

Contrainte d’évoluer en permanence pour satisfaire au mieux les demandes du public sans négliger le respect de la sécurité, l’administration du ministère de l’intérieur a lancé au cours de ces derniers mois trois importants chantiers : la création de l’agence nationale des titres sécurisés (ANTS), la mise en place du site internet Télépoints relatif au permis de conduire et la préparation du système d’immatriculation des véhicules (SIV).

1.– La création de l’agence nationale des titres sécurisés

a) La traduction d’une volonté de sécurisation des titres

Établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de l’intérieur, l’agence nationale des titres sécurisés a été instituée par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007. Elle a pour mission de répondre aux besoins des administrations de l’État en matière de titres sécurisés.

Au titre de sa mission, l’agence doit notamment :

– définir les normes techniques et les dispositifs correspondants, en contrôler l’application, veiller à leur évolution et à leur interopérabilité ;

– assurer le développement et l’évolution des systèmes informatiques permettant la gestion des titres sécurisés ;

– procéder, pour le compte des administrations de l’État, aux achats des titres sécurisés ;

– acquérir et mettre à la disposition des administrations les équipements nécessaires à la gestion et au contrôle de l’authenticité et de la validité des titres ;

– promouvoir les technologies et les savoir-faire nationaux en matière de titres sécurisés.

b) Le financement de l’agence

Le financement de l’ANTS est assuré par deux sources : une subvention pour charges de service public et une taxe affectée sur les recettes de timbre fiscal sur les passeports. D’un montant de 47,5 millions d’euros en 2008, cette taxe est destinée à l’achat des passeports personnalisés. Son augmentation entre 2007 et 2008 (+ 2,5 millions d’euros) permet de prendre en compte les passeports délivrés pour les Français de l’étranger ;

La subvention de l’État s’élève à 54,9 millions d’euros en crédits de paiement et doit permettre à l’agence :

– de financer le solde des dépenses d’acquisition des passeports électroniques ;

– de mettre en œuvre le déploiement du passeport biométrique (études, assistance, marché informatique et d’acquisition des matériels d’enregistrement et de lecture) ;

– d’assurer la charge des personnels qui lui seront transférés.

Fin 2008, l’Agence devrait compter plus près de 120 emplois, dont 93 affectés à la mise en œuvre du système d’immatriculation des véhicules (SIV).

2.– La création de Télépoints ⁽⁶⁾

a) Un but informatif et pédagogique

Le gouvernement a décidé, lors de la réunion du Comité interministériel de la sécurité routière du 8 novembre 2006, de créer un site Internet permettant aux conducteurs de consulter le nombre de points affectés à leur dossier de permis de conduire.

Le permis à points, entré en vigueur en France le 1^er juillet 1992, constitue un instrument privilégié du dispositif de prévention et de lutte contre l’insécurité routière et fait partie intégrante du système de formation et de suivi de l’évolution des attitudes au volant. L’intérêt pédagogique du permis à points reste conditionné par la pertinence des informations effectivement délivrées aux conducteurs responsables d’infractions donnant lieu à un retrait de points.

La possibilité de consulter à tout instant leur solde de points permettra aux conducteurs d’apprécier, en fonction de l’évolution de leur capital, dans quelle mesure leur comportement sur la route doit être modifié, de vérifier si des retraits ou des restitutions de points ont été effectivement réalisés dans leur dossier de permis de conduire et d’éviter que leur permis de conduire soit invalidé pour solde de point nul.

b) Une procédure simple

Pour garantir la confidentialité des informations relatives au nombre de points du permis de conduire, l’accès de chaque conducteur à son dossier ne peut se faire qu’après son identification au moyen de son numéro de permis de conduire et d’un code confidentiel sécurisé.

Ce code, qui figure sur le relevé intégral du permis de conduire, peut être obtenu par l’intéressé soit à l’occasion d’un déplacement auprès de la préfecture ou de la sous-préfecture (sur présentation d’une pièce d’identité), soit par courrier. Depuis le 2 juillet 2007, le relevé intégral est systématiquement délivré par l’administration préfectorale à l’occasion de toute démarche relative au permis de conduire (délivrance de duplicata, réédition à la suite d’un changement d’adresse…).

Ces dispositions qui peuvent paraître à première vue contraignantes pour les utilisateurs n’en sont pas moins nécessaires pour protéger la confidentialité de ces données qui sont strictement personnelles. Elles ont été élaborées sous le strict contrôle de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

La procédure n’en demeure pas moins simple et rapide : votre Rapporteur spécial a pu le vérifier.

Le solde de points visualisé par les intéressés est celui affecté au dossier de permis de conduire au moment de la consultation, sous réserve d’éventuelles infractions commises et non encore enregistrées dans le système national des permis de conduire. Or, il semblerait que l’enregistrement des infractions soit assez lent. Par ailleurs, ce solde ne préjuge pas des éventuelles mesures de restriction du droit de conduire telles que les suspensions administrative ou judiciaire du permis de conduire dont l’intéressé peut faire l’objet.

3.– La mise en place du système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV)

Partant du constat que certains départements allaient bientôt épuiser les possibilités d’immatriculation offertes par l’actuel système, le ministère de l’intérieur a élaboré un nouveau modèle d’immatriculation des véhicules avec un double souci : imaginer un système qui permette d’immatriculer sur une longue période un nombre croissant de véhicules et simplifier autant que possible les procédures administratives.

c) De nouvelles plaques d’immatriculations dès le 1^er janvier 2009

Le nouveau système d’immatriculation sera national et non plus départemental, ce qui mettra fin à la situation actuelle dans laquelle les départements les plus peuplés vont bientôt épuiser les possibilités d’immatriculation, tandis que d’autres disposent encore de beaucoup de marge.

La mise en place d’un système national ne rend donc plus possible l’identification de l’origine des véhicules par la lecture d’un code départemental : les nouvelles plaques comporteront, à partir de 2009 deux lettres suivies de trois chiffres à leur tour suivis de deux lettres, du type AA-123-AA. Les trois blocs seront séparés de tirets, afin de distinguer les plaques françaises des plaques italiennes.

Deux espaces restent néanmoins réservés à l’identification géographique du véhicule : à son extrémité gauche, comme c’est aujourd’hui le cas, la plaque fera apparaître une lettre F surmontée du drapeau européen ; à l’extrémité droite, un espace équivalent sera réservé à l’apposition de pastilles permettant d’identifier, à la demande de l’administré, un département et une région. Le choix de ces deux entités géographiques sera laissé à la totale discrétion du propriétaire du véhicule qui, s’il habite par exemple à Paris, pourra néanmoins apposer sur sa plaque les signes distinctifs de la région Bretagne et du département du Var. L’apposition des identifiants régionaux et départementaux ne sera pas obligatoire.

La couleur de fond des nouvelles plaques sera uniformément blanche, tant à l’avant qu’à l’arrière des véhicules. En effet, les plaques blanches semblent plus facilement lisibles par le contraste des caractères de couleur noire que celle de couleur jaune ; par ailleurs, la couleur jaune utilise des composés à base de plomb qu’il vaut mieux éviter d’utiliser pour des raisons de santé publique et de préservation de l’environnement.

d) Des procédures d’immatriculation simplifiées

Le futur système d’immatriculation des véhicules vise à simplifier les démarches administratives des usagers en s’appuyant sur un partenariat renforcé avec les professionnels de l’automobile, qui seront habilités à jouer le rôle d’intermédiaire dans la procédure d’immatriculation et de télépaiement des taxes sur la carte grise. Ainsi, l’usager n’aura plus l’obligation de se déplacer à la préfecture pour déposer sa demande de carte grise. En outre, le numéro d’immatriculation suivra le véhicule de sa mise en circulation jusqu’à sa destruction, et l’immatriculation sera possible partout en France. En associant de manière définitive un numéro de plaque minéralogique à un numéro de châssis, ce système permettra peut-être de réduire la fraude aux fausses plaques d’immatriculation, qui semble en recrudescence avec la multiplication des radars automatiques. ⁽⁸⁾

Le projet SIV se compose de différents chantiers qui conditionnent sa réussite :

– une vingtaine de textes réglementaires ou législatifs à créer ou à modifier ;

– la réalisation d’une nouvelle application informatique qui remplacera l’actuel Fichier national des immatriculations (FNI), offrira une meilleure fiabilité et mettra en œuvre un nouveau système de télépaiement ;

– la mise en place d’un service de gestion qui aura en charge le pilotage du nouveau système et des missions d’assistance aux professionnels, aux préfectures et de renseignement des usagers ;

– un système de production centralisé de la carte grise par l’Imprimerie nationale et une distribution au domicile de l’usager.

Un certain nombre d’éléments nouveaux intervenus dans le projet conduisent à prévoir une mise en œuvre opérationnelle du SIV en janvier 2009. Les résultats attendus sont importants :

– une réduction du nombre de déplacements pour l’usager et réception du titre à domicile ;

– une meilleure fiabilité des informations contenues dans le fichier ;

– la traçabilité du véhicule et une lutte contre les fraudes plus efficace ;

– la dématérialisation, à terme, d’au moins 60 % des opérations touchant à l’immatriculation sur un total de 23 millions d’opérations ;

– des gains de productivité sensibles dans les préfectures et chez les professionnels.

Le coût de l'investissement prévu pour les développements informatiques est de 13,88 millions d’euros entre 2005 et 2009 auquel s’ajoutent des surcoûts de 0,7 million d’euros dus au retard du chantier, ce qui porte le coût total du projet à 14,58 millions d’euros.

e) Le service de gestion sera installé à Charleville-Mézières

L’installation du service de gestion est prévue à Charleville-Mézières à compter de septembre 2008, le SIV devant entrer en application dès le début de l’année 2009. Il importe donc que cette structure soit installée quelques semaines avant l’entrée en application de la réforme : locaux aménagés et équipés, personnels recrutés et formés. Les effectifs du service de gestion ont été ajustés à 93 agents (dont à terme les 15 postes budgétaires provenant du centre des cyclomoteurs de Montmorency).

Des coûts d’aménagement et d’équipement des locaux sont également à prendre en compte dès 2008 : aménagements des locaux, infrastructures (réseaux informatiques, électriques, téléphoniques…), installations de sécurité (alarmes, télésurveillance, éclairage extérieur…), achat de mobilier et d’équipement pour les agents. En l’état actuel des études, ces investissements sont estimés à un million d’euros. Par ailleurs, le besoin financier nécessaire pour fonctionner sur les quatre derniers mois de 2008 est estimé à 0,34 million d’euros.

Le développement du SIV sera de la compétence de l’ANTS à partir du 1^er septembre 2008. À cet effet, l’agence sera dotée de 39 millions d’euros d’autorisations d’engagement pour le lancement des premiers marchés de production des prochaines cartes grises. Les coûts d’investissement et de fonctionnement relatifs au SIV sont portés sur l’action 2 du programme.

C.– UNE ADMINISTRATION QUI SE MODERNISE

1.– Vers une meilleure coordination des services extérieurs de l’État ⁽⁹⁾

L’acte II de la décentralisation a constitué le facteur déclenchant d’un nouveau mouvement de déconcentration et de modernisation de l’État.

a) Un plus grand pouvoir pour les préfets

Le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 approfondit en effet la déconcentration, tant en ce qui concerne les outils mis à la disposition des préfets que les modes d’organisation des services :

– il a conféré un statut réglementaire au projet d’action stratégique de l’État (PASE) mis en place à la suite du comité interministériel à la réforme de l’État du 13 juillet 1999 ;

– il a fixé le principe de la réorganisation des services régionaux de l’État autour de huit pôles régionaux ;

– il a créé le comité de l’administration régionale, instance de préparation des décisions, rassemblant autour du préfet de région, les préfets de département, les chefs des pôles régionaux, le secrétaire général pour les affaires régionales et le secrétaire général de la préfecture chef-lieu de région. Ce comité se prononce sur les orientations stratégiques de la région et s’assure de leur application. Il est également amené à jouer un rôle déterminant en matières financières avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 ;

– il a, enfin, rénové le dispositif créé par le décret du 20 octobre 1999 en matière de délégations interservices (DIS). Les préfets sont ainsi invités à utiliser pleinement les pouvoirs qui leur ont été reconnus dans ce cadre.

b) Un rôle déterminant en matière budgétaire

De manière concomitante à l’approfondissement de la décentralisation, l’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 a eu des incidences sur l’organisation de l’administration territoriale.

C’est pourquoi, s’appuyant sur le nouveau cadre fixé par cette loi organique, le décret du 29 avril 2004 a notamment ouvert la capacité au préfet de région de proposer, au sein des priorités définies par le PASE, des éléments d’un programme, notamment au titre du programme des interventions territoriales de l’État (PITE).

Rattaché à la mission Politique des territoires, le programme des interventions territoriales de l’État (PITE), regroupe 44 millions d’euros autour de sept actions : le Rhin et la bande rhénane, eau et agriculture en Bretagne, plan Loire grandeur nature, programme exceptionnel d’investissement en Corse, filière bois Limousin-Auvergne, plan d’action gouvernemental pour le marais poitevin et plan Durance multi-usage.

Afin d’assurer la cohérence et l’optimisation de la dépense publique à l’échelon déconcentré, le décret du 29 avril 2004 a également confié le soin au préfet d’émettre un avis sur les futurs budgets des services déconcentrés placés sous son autorité en mode LOLF.

c) L’expérience menée dans le Lot

Sur la base de la circulaire du Premier ministre du 2 janvier 2006 a été lancée l’expérimentation « OSE » (organisation des services de l’État) d’une réorganisation des services de l’État dans le département du Lot, selon un schéma et un calendrier précis : fusion de l’ensemble des services de l’État sous l’autorité du préfet, autour de trois directions générales opérationnelles (DG Territoires, DG Population, DG sécurité) et d’une direction générale de soutien (DG logistique).

Le projet doit permettre de répondre à  trois objectifs essentiels :

– créer des facilités de gestion au niveau local, tant en matière de moyens de fonctionnement que de gestion du personnel ;

– réformer les méthodes de travail, pour centrer l’action de l’État sur ses priorités et mieux organiser le management autour du Préfet ;

– renforcer l’unité de l’État dans le département, vis-à-vis du public et de nos partenaires (notamment en termes d’accueil et de promotion, mise en œuvre des grandes politiques territoriales).

Le comité des secrétaires généraux du 6 juillet 2007, devant lequel a été présenté l’état d’avancement du dossier, a décidé un calendrier et des modalités de mise en œuvre de l’expérimentation :

– création, au 1^er septembre 2007, de quatre directions thématiques, et d’une direction transversale de la logistique, regroupant les services de l’État concernés ;

– création, au 1^er janvier 2008, d’une unité opérationnelle gérée par la direction de la logistique et regroupant environ 20 % des crédits de fonctionnement de l’ensemble des services (1,5 million d’euros sur 5 au total), alimentée en conférence de répartition à partir de chacun des programmes participant à l’expérimentation ;

– lancement d’un projet immobilier permettant de regrouper sur un site unique les services qui composeront la direction de la population ;

– instauration d’un dispositif de suivi et d’évaluation permettant de dresser, fin 2008, un premier bilan de cette réorganisation, qui pourrait déboucher sur la poursuite du dispositif d’intégration vers la fusion des services.

Enfin, votre Rapporteur spécial attire également l’attention sur le rôle essentiel des sous-préfectures qui constituent, notamment en milieu rural, le premier relais entre l’État et les citoyens ⁽¹⁰⁾.

d) Les autres pistes de coordination des services de l’État

D’autres expérimentations ont été mises en place pour rationaliser l’organisation territoriale de l’État :

– le rapprochement et la mutualisation de structures telles que les directions départementales de l’agriculture et celles de l’équipement ;

– la mise en place des pôles régionaux : une trentaine de services régionaux ont été rassemblés en huit pôles (éducation et formation, gestion publique et développement économique, transport-logement-aménagement, santé publique et cohésion sociale, économie agricole et monde rural, environnement et développement durable, développement de l’emploi et insertion professionnelle, culture) et regroupent les services déconcentrés de l’État ainsi que des organismes qui ne sont pas au sens strict des services déconcentrés tels que l’Agence de l’eau ou l’Office national des forêts ;

– la réduction du nombre de budgets opérationnels de programme (BOP). En 2007, deux régions pilotes, le Limousin et les Pays de la Loire ont expérimenté la régionalisation des BOP, jusqu’alors départementaux. Devant les résultats concluants de l’expérience, la généralisation de la régionalisation en 2008 réduira le nombre global de BOP de la mission à 40, alors qu’il y en avait encore 104 en 2006 ;

Votre Rapporteur spécial observera attentivement le résultat de cette politique de rationalisation, convaincu qu’il est que d’importants gisements d’économies peuvent naître de la mutualisation des moyens des différents services de l’État dans les départements.

2.– Vers une salutaire logique de performance ⁽¹¹⁾

a) Une marge en nette augmentation

La marge dégagée par les préfectures en 2006 sur les frais de personnel s’est élevée à 26,7 millions d’euros soit 1,67 % de la dotation effective et 2,1 % de la dotation en crédits de titre 2 (en 2005, le ratio était de 1,93 %).

La forte augmentation par rapport à 2005 (+ 56 %) s’explique en grande partie par l’intégration en 2006 des contributions de pensions civiles dans les crédits de titre 2, ce qui a conduit à une augmentation de 42 % de ces crédits, passés de 889 millions d’euros en 2005 à 1 268 millions d’euros en 2006.

Deux autres facteurs contribuent à cette évolution : le changement de périmètre de gestion avec l’intégration de la préfecture de Paris et l’accroissement relatif (+ 4 %) des vacances d’emplois (652 en 2006 contre 627 en 2005 à rapporter au plafond d’emplois du programme en 2006, à savoir 30 333).

b) L’utilisation de cette marge

75,4 % des crédits de rémunération non consommés ont été réutilisés dans le cadre de la fongibilité asymétrique. 38 % des crédits rendus disponibles ont été redéployés pour l’entretien et l’aménagement immobiliers (contre 35,4 % en 2005). Les investissements informatiques représentent l’autre grande tendance de recyclage de la marge de gestion (avec 11,8 % des crédits contre 15 % en 2005), le reste étant consacré à l’achat de mobilier (4,5 %), au renouvellement du parc automobile (8,7 %), à des prestations de formation (0,75 %), à des dépenses diverses (10,1 %) comme notamment l’achat d’imprimés, la modernisation des équipements de vidéo-surveillance, des dépenses d’action sociale…

Par ailleurs, 0,316 million d’euros, soit 1,18 % de la marge, ont été redéployés hors du titre 2 dans le cadre de la correction d’imputations budgétaires liées à la nouvelle nomenclature de la LOLF. Il s’agit là d’une sorte de fongibilité « subie ».

En définitive, les préfectures ont prioritairement utilisé la marge de gestion à des fins de travaux d’aménagement ou d’entretien destinés à améliorer les locaux de travail du personnel de la préfecture, de primes de fin d’année et d’investissement informatique : ces choix qui représentent au total 69 % d’utilisation de la marge doivent permettre de conforter le dialogue social et de marquer auprès des personnels « le retour direct sur investissement » que permet la LOLF (pour mémoire, en 2004, cela représentait un volume de 62 % et en 2005 de 76 %).

c) Du danger de la fongibilité asymétrique des crédits ⁽¹²⁾

Le nombre de préfectures qui ont opéré des opérations de fongibilité des crédits est en augmentation : en 2006, seule celle du Doubs ne s’est livrée à aucune opération de fongibilité alors que six préfectures étaient dans ce cas figure l’année précédente. Par ailleurs, toutes les préfectures, à l’exception de neuf d’entre elles, ont utilisé la marge de gestion à des fins indemnitaires (treize ne l’avaient pas fait en 2005). De la même manière, le ministère note une diminution de la dispersion entre les préfectures qui dégagent une marge élevée et celles qui dégagent une faible marge.

En 2007, les marges réalisées devraient être notablement inférieures. En effet, l’instruction de rechercher une meilleure saturation des plafonds d’emplois a été intégrée par les gestionnaires locaux. À fin août, il ressort des projections que le niveau de vacance moyenne annuelle serait ramené à un chiffre compris entre 450 et 500 emplois. Ce niveau de vacance d’emploi, traduit en effet budgétaire, conduirait à un volume de crédits de titre 2 de l’ordre de 18 à 20 millions d’euros et à une marge de fongibilité asymétrique estimée à 14 millions d’euros.

Et c’est bien là que réside la principale difficulté de l’exercice : la fongibilité asymétrique des crédits, encouragée par la LOLF, fait courir à celui qui la pratique le risque d’être considéré comme trop bien doté en crédits. Il convient donc de veiller à ce que les arbitrages budgétaires ne pénalisent pas, d’une manière qui serait totalement improductive, les administrations vertueuses qui auraient dégagé des économies et joué le jeu de la fongibilité.

3.– La politique des préfectures en matière d’assurance

a) Des coûts d’assurance maîtrisés

Le tableau ci-dessous précise l’évolution des dépenses d’assurance engagées par les préfectures de 2001 à 2006. Après une évolution à la hausse jusqu’en 2003, due en grande partie à des effets de périmètre, la baisse tendancielle des dépenses d’assurance s’est confirmée au cours des exercices suivants.

Les consignes données pour la renégociation des contrats, les instruments de comparaison instaurés grâce aux indicateurs budgétaires Concorde et l’accompagnement assuré par l’administration centrale ont permis d’obtenir ce résultat très significatif.

Le choix des préfectures d’assurer leurs biens immobiliers, mobiliers et les véhicules a démontré son opportunité. Le grave sinistre survenu à Châlons-en-Champagne et les conditions de son indemnisation en ont constitué une bonne illustration. Le ministère a en effet reçu en remboursement une somme un peu supérieure à 10 millions d’euros, ce qui a permis de financer une restauration immobilière et mobilière délicate dans la mesure où les travaux devaient se réaliser dans un monument classé. Cette indemnisation a également permis de procéder au relogement provisoire du préfet et des services touchés par l’incendie.

MONTANT TOTAL MANDATÉ PAR LES PRÉFECTURES POUR LES POLICES D’ASSURANCE VÉHICULES, MEUBLES ET IMMEUBLES

(en euros)

b) Le cas de la préfecture de la Marne

Le 2 juin 2002, la préfecture de la Marne, à Châlons-en-Champagne, a été en partie ravagée par un incendie d’origine criminelle qui, sans faire de victime, a endommagé une dizaine de pièces dont les appartements du préfet et des membres du corps préfectoral.

Les dégâts se sont élevés à 11,1 millions d’euros, somme qui inclut la reconstruction du bâtiment endommagé, mais également le relogement du préfet. L’indemnisation s’est élevée à 10,5 millions d’euros, couvrant la presque totalité du préjudice. Débutés en septembre 2005, les travaux se sont achevés le 21 septembre 2007.

CHAPITRE III : L’EXPÉRIMENTATION CHORUS

I.– UN PROGRAMME ARTIFICIEL ET PROVISOIRE CRÉÉ POUR DES RAISONS TECHNIQUES

Le calendrier de mise en œuvre du projet de système d’information Chorus prévoit une phase de déploiement à partir de février 2008. À cette fin, un programme n° 307 : Administration territoriale : expérimentation Chorus est créé dans le présent projet de loi de finances. Cette création est nécessaire pour évaluer le bon fonctionnement des fonctions paramétrées dans Chorus, d’une part, et la qualité du dispositif prévu pour déployer l’application aussi bien en administration centrale qu’en service déconcentré, d’autre part. Cette expérimentation doit également permettre de tester les possibilités de procéder à une certification des comptes sur la seule base des données issues de Chorus.

L’examen des scénarios de mise en œuvre du progiciel de gestion intégré sur lequel reposera Chorus a conduit à retenir une architecture conforme à la spécialisation des autorisations budgétaires par programme prévue conformément à l’article 7 de la LOLF. Conserver l’expérimentation Chorus au sein du programme n° 108 Administration territoriale aurait été de nature à empêcher la certification des comptes de l’État.

En outre, le choix d’une simple action pour expérimenter et évaluer le dispositif ne permettrait pas de tester le système dans son ensemble.

Par ailleurs, la tenue des comptabilités budgétaire et comptable d’un programme, pendant une période transitoire, par consolidation des données issues des outils actuellement utilisés et de Chorus, a été écartée en raison de sa complexité technique.

Enfin, un déploiement simultané de Chorus pour l’ensemble du budget général, qui pallierait cette difficulté, apparaît trop risqué compte tenu de son ampleur (35 000 utilisateurs répartis dans les services de l’État sur l’ensemble du territoire).

Le choix d’un déploiement par programme a donc été retenu par le Comité d’orientation stratégique du système d’information financière de l’État. Il sera échelonné sur une période calendaire limitée aux exercices 2009 et 2010.

II.– LE CHOIX DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

La candidature du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales (MIOMCT) pour expérimenter Chorus dès 2008 a été retenue le 28 juin 2007. Le programme n° 108 Administration territoriale est apparu la référence la plus pertinente pour l’expérimentation, car il couvre un large éventail de dépenses et comporte une partie exécutée en administration centrale et une autre en services déconcentrés dans le cadre de budgets globalisés.

Le programme n° 307 Administration territoriale : expérimentation Chorus portera la même nomenclature, le même projet annuel de performances et le même rapport annuel de performances que ceux du programme n° 108 Administration territoriale. Deux régions pilotes (Haute Normandie et Pays de la Loire) ont été retenues pour la mise en œuvre de cette expérimentation.

Les 2 086 agents travaillant dans l’administration préfectorale de ces deux régions sont donc extraits des effectifs du programme Administration territoriale pour être provisoirement affectés au programme Expérimentation Chorus.

Ainsi, l’ensemble des procédures budgétaires et comptables de l’état instrumentées par Chorus pourra être mis en œuvre dans des conditions réelles et sur un périmètre géographique restreint.

Cette mise en œuvre auprès d’un nombre limité d’utilisateurs permettra un suivi soutenu en vue d’analyser le retour d’expérience. Ce retour sur les conditions de mise en œuvre du système Chorus dans des conditions réelles permettra de préparer son déploiement à l’ensemble des programmes du budget général à partir de la gestion 2009. Dans le cadre du déploiement définitif de Chorus, le programme 108 Administration territoriale recouvrera ainsi son unité par fusion avec le programme 307 créé pour le seul exercice 2008.

*

* *

Votre Rapporteur spécial suivra avec intérêt l’évolution de cette expérimentation qui pourrait s’avérer plus onéreuse et plus complexe à mettre en œuvre qu’annoncé au premier abord par l’administration

CHAPITRE IV : LA VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

I.– LE BUDGET EXÉCUTÉ EN 2006

Ce programme a bénéficié en 2006 de 151,55 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 149,35 millions d’euros en crédits de paiement.

Les annulations de crédits se sont élevées à 2,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 3,9 millions d’euros en crédits de paiement.

Le budget exécuté du programme s’est élevé à 141,73 millions d’euros en autorisations d’engagement et 135,58 millions d’euros en crédits de paiement.

Compte tenu des annulations intervenues, 7,25 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommés ainsi que 9,9 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation des crédits ouverts atteint 95,1 % en autorisations d’engagement et 93,2 % en crédits de paiement.

Le programme Vie politique, cultuelle et associative ne représente que 6,2 % des crédits de paiement consommés de la mission Administration générale et territoriale de l’État. Avec 1 458 ETPT réalisés, il représente 4,2 % des emplois de la mission.

Compte tenu de l’absence d’élections générales en 2006, le montant général des dépenses de ce programme s’est trouvé considérablement réduit par rapport à une année d’élection comme 2007.

A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE SUR LE PROGRAMME

1.– Des actions clairement définies

Le programme Jeunesse et vie associative se décompose en cinq actions distinctes et bien définies, quoique de poids très inégaux :

1) financement des partis (51,6 % des crédits consommés en 2006) ;

2) organisation des élections (8,5 %) ;

3) commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (2 %) ;

4) cultes (36,6 %) ;

5) vie associative et soutien (1,2 %).

En outre, cinq objectifs ont été fixés à ce programme, chacun d’entre eux étant associé à un indicateur de performance.

2.– Une mesure de la performance encore insuffisante

– L’indicateur 1.1 indique le nombre de jours nécessaire à l’envoi au premier ministre du projet de décret portant répartition de l’aide publique, à compter de la publication de la loi de finances. Cet indicateur, dont les résultats évoluent entre 22 et 35 jours selon les années, s’avère peu parlant dans la mesure où il n’est pas explicité : aucun commentaire ne vient justifier un tel délai, ni son évolution.

– L’indicateur 2.1 fait apparaître le coût moyen des différentes élections par électeur inscrit sur les listes électorales. Il n’est évidemment pas pertinent pour l’année 2006, année sans élection. Toutefois, la structure même de cet indicateur qui ne fait remonter les séries statistiques que sur les trois dernières années ne permet pas de comparer le coût de deux élections similaires tenues à cinq années d’intervalle. Aussi, pour les années à venir, votre Rapporteur spécial suggère que soit rappelé, éventuellement dans la rubrique « analyse », le coût de l’élection précédente. Ainsi, l’indicateur 2.1 du RAP 2007 ou l’analyse qui y sera rattachée devra indiquer le coût par électeur des élections législatives et présidentielles de 2007, mais également rappeler celui des élections de 2002.

– L’objectif n° 3, qui visait à réduire les rejets de comptes de campagne pour des causes substantielles mais purement matérielles, est abandonné, de même que l’indicateur 3.1, qui lui était associé.

– Les indicateurs 4.1 et 5.1 semblent pertinents et correctement renseignés. Il n’en demeure pas moins que seuls quatre indicateurs sont chargés de retracer les résultats des cinq actions du programme Vie politique, cultuelle et associative. Ce nombre apparaît nettement insuffisant à votre Rapporteur spécial qui préconise l’adoption de nouveaux indicateurs.

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2006

1.– L’action Financement des partis

Dotée de 73,5 millions d’euros aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, cette action a connu un taux de consommation très élevé de 99,6 % qui s’explique par la simplicité de la prévision et de la mise en œuvre des règles relatives au financement des partis politiques et des campagnes électorales.

Les dépenses de cette action sont exclusivement d’intervention.

2.– L’action Organisation des élections

En dépit de l’absence d’élections nationales en 2006, cette action a été dotée de 18 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 16,2 millions d’euros de crédits de paiement. L’essentiel des dépenses a concerné les élections partielles, ainsi que des marchés passés pour l’achat d’enveloppes de propagande en vue de la préparation des élections de 2007. Plusieurs millions d’euros ont également été dépensés pour la mise à niveau du système d’information et la gestion des cartes électorales et volets de procuration.

Au total, seuls 12,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,9 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2006, ce qui fait apparaître des taux de consommation relativement faibles (respectivement 67,2 % et 36,9 %). Le ministère de l’intérieur justifie ces résultats d’une part par la mise en place d’une réserve de précaution supérieure à 20 % et, d’autre part, par le retard pris par plusieurs marchés pluriannuels de fournitures électorales (enveloppes, cartes électorales…).

Ces éléments n’expliquent toutefois pas pourquoi les dépenses en frais de matériels (titre 2) ont été cinq fois inférieures aux prévisions.

3.– L’action Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

Dotée de 3,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 3 millions d’euros en crédits de paiement, cette action a enregistré des taux de consommations respectifs de 77 % et de 17 %. Comme pour l’action précédente, la responsable de programme justifie ces écarts par le gel supérieur à 20 % supporté par l’action ainsi que par le retard de l’engagement de plusieurs opérations.

Les crédits de personnel ont été dépensés à hauteur de 97,3 %.

4.– L’action Cultes

La dotation de cette action (54,4 millions d’euros en autorisations d’engagement, 54,2 millions d’euros en crédits de paiement) concerne essentiellement les dépenses de personnels. Il s’agit des rémunérations des ministres du culte des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

Le taux de consommation s’est élevé à 95,2 % en autorisations d’engagement et à 95,7 % en crédits de paiement.

5.– L’action Vie associative et soutien

Cette action, qui regroupe les dépenses de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative s’est élevée à 1,7 million d’euros, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, pour une dotation initiale de 2,4 millions d’euros. Le taux de consommation s’établit à 70,7 %.

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2008

A.– LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES ET DES ÉLECTIONS

La principale évolution proposée pour 2008 au sein du programme Vie politique, cultuelle et associative concerne une baisse des crédits de l’action 2 Organisation des élections.

En effet, alors que 403,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 244,1 millions d’euros de crédits de paiement étaient inscrits en loi de finances pour 2007, 221 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont demandés pour 2008. La raison en est évidente : les élections présidentielle et législatives organisées en 2007 ont été bien plus onéreuses que ne le seront les scrutins prévus pour 2008.

Les crédits de l’action 2 pour 2008 sont composés de sept postes de dépenses :

– dépenses de personnel concernant les indemnités versées dans le cadre de la préparation et de l’organisation des élections (26,2 millions d’euros)

– remboursement forfaitaire des candidats aux élections législatives de 2007 de leurs dépenses de campagne (40 millions d’euros)

– organisation des élections municipales (97,48 millions d’euros)

– organisation des élections cantonales (31,14 millions d’euros)

– organisation des élections sénatoriales (1,2 million d’euros)

– organisation des élections partielles (2,5 millions d’euros)

– dépenses communes (4,57 millions d’euros)

1.– Le financement des partis et groupements politiques

a) Les règles d’attribution de l’aide publique

Le montant global des crédits inscrits en loi de finances au titre de l’aide publique aux partis politiques est partagé en deux fractions égales.

La première fraction de l’aide publique est réservée aux partis politiques qui ont présenté, lors du plus récent renouvellement général de l'Assemblée nationale, des candidats dans au moins cinquante circonscriptions. Cette condition ne s'applique pas aux partis politiques n'ayant présenté des candidats que dans un ou plusieurs départements ou territoires d'outre-mer. Les partis spécifiques à l'outre-mer peuvent donc bénéficier de l'aide publique avec un candidat dans une seule circonscription. Seuls les partis dont les candidats ont recueilli au moins 1 % des suffrages exprimés peuvent bénéficier de l’aide publique.

La répartition de cette première fraction de l'aide publique entre les partis bénéficiaires s'effectue proportionnellement au nombre des suffrages obtenus au premier tour des élections législatives de référence par les candidats s’y rattachant. Par ailleurs la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, limite le montant de l’aide publique attribuée aux formations politiques méconnaissant l’obligation de parité des candidatures (art. 9-1 de la loi du 11 mars 1988). Lorsque, pour un parti, l’écart entre le nombre de candidats de chaque sexe dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué est diminué d’un pourcentage égal à la moitié de cet écart. Cette diminution n’est pas applicable aux partis ou groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer, lorsque l’écart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s’y sont rattachés n’est pas supérieur à un.

La seconde fraction est réservée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction. Le montant de cette seconde fraction est réparti chaque année entre les partis bénéficiaires proportionnellement au nombre de députés et de sénateurs qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre de l’année précédente, y être inscrits ou s'y rattacher.

b) Les partis ayant bénéficié de l’aide publique en 2006 et 2007