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N^° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),

PAR M. Gilles Carrez,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 26

MÉDIAS

AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

Rapporteur spécial : M. Patrice Martin-Lalande

Député

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SYNTHÈSE DU RAPPORT SPÉCIAL 9

CHAPITRE PREMIER : LE FINANCEMENT ET LA RÉGULATION DES MÉDIAS 17

I.– FINANCER : LA PROGRESSION MESURÉE DES CRÉDITS DANS UN CONTEXTE DE FRAGILITÉ DES RECETTES 17

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE À L’HEURE DES RAP 17

1.– Les RAP 2006 : innovants mais perfectibles 18

a) La forme et la présentation stratégique des RAP sont plutôt satisfaisantes 18

b) La mesure de la performance : des imperfections amenées à disparaître 19

c) Les retraitements comptables : une mise en place délicate 20

2.– Les performances de la politique audiovisuelle et des médias en 2006 21

a) Exécution et performance de la mission Médias 22

b) Exécution et performance de la mission Avances à l’audiovisuel public 24

B.– LES AMBITIONS ET LES CONTRAINTES DU BUDGET 2008 26

1.– Le budget général de l’État : une progression des crédits centrée sur la presse 26

2.– La redevance audiovisuelle : que faire pour assurer la couverture des besoins futurs ? 28

a) 2008 ou la fin de la prolongation provisoire des « droits acquis » 29

b) Et après ? 32

3.– Les dépenses fiscales : un complément plus que jamais indispensable pour la presse 35

II.– RÉGULER : LA MODERNISATION DU RÔLE DE L’ÉTAT ET DE SES OUTILS D’INTERVENTION 36

A.– LA VOIE RÉGALIENNE : LE RÔLE DÉTERMINANT DES POUVOIRS PUBLICS 36

1.– Le Conseil supérieur de l’audiovisuel : des moyens nouveaux mais des missions supplémentaires 37

a) Des missions de plus en plus lourdes 37

b) Des moyens de fonctionnement renforcés 38

2.– La direction du développement des médias face aux enjeux nationaux et européens 38

a) Des missions stratégiques 38

b) Des moyens dispersés 40

B.– LA VOIE CONTRACTUELLE : LES VERTUS DES CONTRATS D’OBJECTIFS ET DE MOYENS 41

1.– Les COM, gages de performance et de visibilité 41

a) Un instrument moderne et responsabilisant 41

b) La négociation et le respect des COM de chaque opérateur 42

2.– Un Parlement désormais mieux associé à la procédure 45

CHAPITRE DEUXIÈME : LES GRANDS CHANTIERS DE L’AUDIOVISUEL 49

I.– L’ADAPTATION DES RÈGLES JURIDIQUES AUX LOGIQUES ÉCONOMIQUES ET AUX RÉALITÉS INDUSTRIELLES : REDÉFINIR LE CADRE NORMATIF DU SECTEUR 54

A.– LES RELATIONS ENTRE PRODUCTEURS ET DIFFUSEURS 54

1.– Procéder au bilan objectif des « décrets Tasca » 54

2.– Faire évoluer la réglementation pour mieux valoriser la production audiovisuelle française 58

B.– LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES FRANÇAISES 58

1.– Des règles anti-concentration inadaptées au contexte international et à l’évolution technologique 58

2.– Accompagner l’émergence des groupes multimédias français 60

C.– LA PUBLICITÉ DANS LES MÉDIAS 61

1.– Une réglementation contestée dans une conjoncture morose 61

2.– Moderniser les règles sans déstabiliser les équilibres économiques et les identités éditoriales 65

II.– LE POIDS DE L’ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE : MAÎTRISER L’ENJEU NUMÉRIQUE 66

A.– LA GÉNÉRALISATION DE LA COUVERTURE TNT 66

1.– Le coup d’accélérateur de la loi du 5 mars 2007 66

2.– L’organisation du passage au « tout numérique » 67

3.– Un financement adapté 68

B.– LE PASSAGE À LA HAUTE DÉFINITION 69

1.– Le succès des expérimentations 70

2.– L’adaptation du cadre législatif 70

3.– L’engouement commercial 71

C.– LA TÉLÉVISION MOBILE PERSONNELLE 72

1.– Des expérimentations concluantes 73

2.– Un cadre législatif défini par la loi du 5 mars 2007 73

3.– Le modèle économique et technologique 74

D.– LA RADIO NUMÉRIQUE 75

1.– La planification de la ressource et le choix de la norme 76

2.– Des expérimentations aux appels d’offres 77

E.– VERS DES TÉLÉVISIONS LOCALES NUMÉRIQUES 77

1.– Les conséquences du droit de reprise 78

2.– Le développement d’un nouveau modèle économique 79

III.– LES MUTATIONS DU SERVICE PUBLIC HEXAGONAL : ACCOMPAGNER LE DÉVELOPPEMENT DES ORGANISMES DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC 80

A.– FRANCE TÉLÉVISIONS ET SON VIRAGE STRATÉGIQUE 80

1.– Le groupe France Télévisions : une ambition à soutenir 80

2.– Les enjeux spécifiques des chaînes du groupe : une stratégie à décliner 83

B.– ARTE ET L’EXIGENCE DE LA QUALITÉ 87

1.– Un positionnement original et mieux ancré dans le paysage audiovisuel 87

2.– Le financement des orientations pour 2008 88

C.– RADIO FRANCE ET LA DYNAMIQUE DE MODERNISATION 90

1.– Les excellents résultats de la stratégie de Radio France 90

2.– Maîtriser les coûts du chantier de réhabilitation de la Maison de Radio France 91

D.– L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL ET L’AMBITION PATRIMONIALE 94

1.– Une gestion efficace de l’INA 94

2.– La sauvegarde et la valorisation réussies du patrimoine 95

IV.– LE RAYONNEMENT INTERNATIONAL : RÉFORMER L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR 96

A.– LE TEMPS DE LA RÉFORME 96

1.– Définir les missions de l’audiovisuel extérieur avant d’en calibrer les moyens 99

2.– Mettre en place un véritable pilotage opérationnel 100

3.– Opter résolument pour l’architecture multimédia 101

4.– Renforcer les synergies entre les entreprises 102

5.– Clarifier la place de France Télévisions 102

B.– RADIO FRANCE INTERNATIONALE AU PIED DU MUR 105

C.– FRANCE 24, LA NOUVELLE VENUE 106

D.– TV5 MONDE ET LA LOGIQUE FRANCOPHONE 108

CHAPITRE TROISIÈME : REDÉFINIR LES AIDES POUR PRÉPARER LA PRESSE DE DEMAIN 111

I.– LA SITUATION INQUIÉTANTE DE LA PRESSE QUOTIDIENNE FRANÇAISE 111

A.– LA CRISE DU MODÈLE ÉCONOMIQUE TRADITIONNEL 111

B.– LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DU SYSTÈME DE PRESSE FRANÇAIS 116

II.– LES AIDES À LA PRESSE : UN CALIBRAGE DÉLICAT, UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE 118

A.– LA RATIONALISATION INACHEVÉE DES AIDES BUDGÉTAIRES 118

B.– L’INACHÈVEMENT DU DISPOSITIF DES MESURES FISCALES 121

1.– Remédier à la sous–capitalisation de la presse 121

2.– Étendre le taux réduit de TVA à la presse en ligne 123

3.– Réduire la fiscalité locale pesant sur les professionnels de la presse 126

III.– L’AGENCE FRANCE–PRESSE FACE AU TOURNANT TECHNOLOGIQUE 127

A.– POUR UNE AGENCE MONDIALE ENTIÈREMENT NUMÉRIQUE 127

B.– DES ÉQUILIBRES FINANCIERS ENCORE FRAGILES 127

AUDITION DE LA MINISTRE EN COMMISSION ÉLARGIE 129

EXAMEN EN COMMISSION 143

Après l’article 60 : Prolongation d’une mesure de dégrèvement de redevance 144

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 147

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 148

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 149

SYNTHÈSE DU RAPPORT SPÉCIAL 2008

1. La LOLF et la mesure de la performance

Si la mission Médias (512 millions d’euros en 2008) a conservé sa dimension interministérielle acquise l’an dernier par le rattachement du programme Audiovisuel extérieur (piloté par le ministère des Affaires étrangères), il est à noter que la mission Avances à l’audiovisuel public (2 891 millions d’euros en 2008) est désormais structurée en cinq programmes (un par opérateur de l’audiovisuel public) conformément à l’amendement que votre Rapporteur spécial a fait adopter fin 2006. Des améliorations peuvent encore être apportées en termes de lisibilité des politiques publiques menées en faveur des médias :

– améliorer la mesure de la performance du programme Audiovisuel extérieur, la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) ayant de toute évidence fait peu de cas des observations formulées l’an dernier ;

– intégrer au sein du programme Presse la part des crédits de l’aide au transport postal figurant dans la mission Développement et régulation économiques ;

– basculer et isoler les crédits de fonctionnement du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et de la direction du développement des médias (DDM), figurant parmi ceux du Premier ministre, au sein d’un programme spécifique (Régulation des médias) rattaché à la mission Médias.

2. La redevance audiovisuelle ou la nécessité d’assurer la couverture des besoins futurs

On le sait, l’évolution de la redevance ne permettra de dégager les ressources nécessaires au financement des sociétés de l’audiovisuel public que si son produit croît au même rythme que leurs budgets, lesquels ont progressé de 2,5 % par an en moyenne depuis 2004, progresseront de 3,6 % en 2008 et devraient, en application des contrats d’objectifs et de moyens (COM), progresser encore de 3,1 % en 2009. Que faire pour assurer la couverture des besoins futurs ?

– Déplafonner le remboursement des dégrèvements. Malgré le succès de la réforme, votre Rapporteur spécial déplore que la compensation des dégrèvements accordée par l’État reste plafonnée (à 493 millions d’euros en 2008) : il est anormal, dans l’esprit même de la LOLF, de financer sur le budget de l’audiovisuel public des politiques sociales. Rappelons que, le 19 octobre dernier, le Gouvernement a poussé l’Assemblée nationale, par une seconde délibération à revenir sur l’amendement de votre Rapporteur spécial supprimant ce plafond… amendement pourtant adopté une heure plus tôt en séance.

– Améliorer l’information du Parlement et la transparence des chiffres. Votre Rapporteur spécial déplore la relative opacité des données provenant du ministère du Budget. La lecture des documents budgétaires, qui comporte d’ailleurs certaines incohérences, révèle par exemple que les coûts de collecte augmenteraient de 16 millions d’euros en 2008. Cette forte croissance est pour le moins étonnante… Le montant des frais prélevés par l’État est ainsi estimé à 40 millions d’euros en 2008 contre 24 millions d’euros les deux années précédentes.

Après de multiples relances, votre Rapporteur spécial a obtenu de Bercy l’explication suivante : les coûts de collecte ont été mal évalués dès 2006, année où ils ont en réalité représenté 41,4 millions d’euros. Mais pourquoi, dans ce cas, ces frais sont-ils estimés, dans le PLF pour 2008, à un montant inférieur au réalisé 2006 ?

– Mettre fin, de manière équitable et mesurée, à la prolongation provisoire des « droits acquis ». Rappelons que l’alignement de la collecte sur celle de la taxe d’habitation a eu pour effet de faire rentrer dans l’assiette un million de redevables (principalement âgés de plus de 65 ans) déjà assujettis à la taxe d’habitation mais jusqu’alors exonérés de redevance. Le législateur avait accepté de prolonger 3 ans de plus (de 2005 à 2007) l’exonération dont ils bénéficiaient. La fin de cette mesure provisoire augmentera les encaissements d’environ 90 millions d’euros en 2008. Pour autant, si la disparition de ces « droits acquis » est logique, il serait légitime de pérenniser le dégrèvement de redevance pour la part la plus fragile de ces contribuables (3 % du total, soit 27 866 foyers en 2006), à savoir les mutilés, invalides ou infirmes concernés par les « droits acquis ». Un amendement a été déposé en ce sens. Au demeurant, votre Rapporteur spécial déplore la très mauvaise communication de l’administration fiscale sur le caractère temporaire de l’exonération de redevance des contribuables concernés par les « droits acquis », dont l’information n’a pas été assurée.

– Repenser en profondeur le mécanisme de la « garantie de ressources ». L’alignement des dégrèvements sur les exonérations de taxe d’habitation va réduire la « garantie de ressources » à peu de choses… Cette dernière ne fonctionne, en effet, que par référence au plafond de remboursement des dégrèvements, le plafond pouvant être augmenté (à due concurrence) en cas d’encaissements bruts plus faibles que prévu. Or, on sait, d’une part, qu’un certain nombre d’incertitudes pèsent sur la collecte 2008 et, d’autre part, que la différence entre le plafond de remboursement des dégrèvements par l’État et le total des dégrèvements remboursables (autrement dit, la marge de manœuvre maximale sur laquelle peut jouer la garantie de ressources) ne serait que de 9 millions d’euros en 2008. Aussi, dans l’hypothèse où le total des dégrèvements pouvant être remboursés après augmentation du plafond de prise en charge par l’État ne suffirait pas, une impasse de financement apparaîtrait, obligeant l’État à prendre ses responsabilités pour garantir des ressources suffisantes aux sociétés audiovisuelles :

§  en proscrivant la création d’une dotation budgétaire nouvelle. Il ne serait pas sain pour autant d’introduire un financement complémentaire des entreprises audiovisuelles sur crédits budgétaires.

§  en faisant évoluer le montant de la redevance à partir de 2009. Conformément aux engagements pris durant la campagne présidentielle, le montant de la redevance doit rester le même l’an prochain. Mais votre Rapporteur spécial plaide, à compter du 1^er janvier 2009, pour une indexation annuelle du montant de la redevance sur l’indice des prix à la consommation. En effet, le montant de la redevance audiovisuelle n’a pas été augmenté depuis 2002 et il reste bien inférieur à celui pratiqué chez nos voisins européens.

§  en poursuivant les économies et les synergies au sein des organismes affectataires de la redevance, à commencer par France Télévisions et RFI où des marges de productivité subsistent.

La combinaison de ces différentes mesures (déplafonnement des remboursements de dégrèvements pour motifs sociaux, indexation de la redevance sur l’inflation, économies structurelles) doit suffire à résoudre l’équation budgétaire de l’audiovisuel à court et moyen termes.

Au total, les ressources publiques (redevance et remboursement partiel des dégrèvements) allouées aux organismes de l’audiovisuel public progresseront de 3,6 % en 2008, conformément aux engagements pris par l’État dans les COM.

3. Les contrats d’objectifs et de moyens et les objectifs des sociétés publiques

À la fin de la 11^ème législature, deux COM seulement avaient été signés, l’un avec France Télévisions (pour la période 2001–2005), l’autre avec ARTE (2002–2005), celui de l’INA (2000–2003) ayant été en quelque sorte une préfiguration puisqu’il préexistait à la loi. La situation actuelle est autrement plus satisfaisante, la fin de la 12^ème législature ayant permis l’adoption ou le renouvellement de quatre COM en l’espace de 2 ans… alors que le début de la 13^ème législature voit s’engager les négociations pour le premier COM de RFI et le deuxième de l’AFP.

Le Parlement est désormais mieux associé à la démarche en amont comme en aval : il vote chaque année le montant de la redevance, il est consulté avant la signature définitive des contrats, il en contrôle l’exécution annuelle et il est consulté avant la signature des avenants aux COM, depuis l’adoption d’un amendement de votre Rapporteur spécial l’an dernier. La commission des Finances a été saisie des 3 projets de COM de Radio France , ARTE–France et France Télévisions et a formulé, dans le délai de 6 semaines prévu par la loi, un avis sur chacun d’entre eux. Elle en fera de même pour le projet de COM en cours de négociation avec RFI.

– Le deuxième COM de l’Institut national de l’audiovisuel (83,31 millions d’euros de redevance en 2008) a été signé le 17 novembre 2005 pour la période 2005–2009. Il est axé sur l’achèvement du plan de sauvegarde et de numérisation des fonds à l’horizon 2015 et sur la stabilisation du périmètre du dépôt légal. L’optimisation de l’exploitation des collections doit se poursuivre avec la mise en ligne des fonds pour les professionnels, le développement d’une offre payante et gratuite sur l’internet pour le grand public, ainsi que la mise en place de postes de consultation du dépôt légal en province.

– Le premier COM de Radio France (539,46 millions d’euros de redevance en 2008) a été signé le 22 décembre 2006 pour la période 2006–2009, afin de préciser et conforter, dans un contexte de concurrence accrue, les sept chaînes et les formations musicales de Radio France dans leurs missions de service public. Il prévoit une progression de la redevance de l’ordre de 3,5 % par an en moyenne, principalement liée au financement par l’État de la réhabilitation coûteuse mais nécessaire de la Maison de la Radio.

– Le deuxième COM d’ARTE–France (223,33 millions d’euros de redevance en 2008) a été signé le 15 mars 2007 pour la période 2007–2011. En contrepartie d’une hausse de la dotation de l’État de 3,4 % par an en moyenne, l’entreprise devra renforcer son engagement en faveur de la création audiovisuelle et cinématographique et chercher à élargir son public en consolidant son audience. Son rôle moteur dans le développement des nouvelles technologies audiovisuelles doit également être valorisé.

– Le deuxième COM de France Télévisions (1 985,85 millions d’euros de redevance en 2008) a été signé le 27 avril 2007 pour la période 2007–2010. Prévoyant une dotation en progression de 3 % par an en moyenne, il s’articule autour de trois axes : la mise en place d’une stratégie éditoriale renforçant l’identité de service public de la chaîne ; un rôle moteur dans le développement des nouvelles technologies ; la modernisation de la gestion par la maîtrise des effectifs et de la masse salariale. France Télévisions devra accentuer son investissement en faveur de la création.

Les obligations en matière de spectacles vivants de France Télévisions devront mieux valoriser la diffusion aux heures de grande écoute et les émissions autour du spectacle. Une réforme de la filière production de France 3 a été lancée fin 2006, qui devrait permettre un redressement du résultat d’exploitation d’ici 2 ans.

– Au total, seule Radio France Internationale (58,72 millions d’euros de redevance et 75,9 millions d’euros de subvention budgétaire) ne dispose toujours pas de COM. Cet état de fait reflète un problème en réalité plus profond : celui de la vision stratégique de l’État sur le rôle et l’avenir de RFI. Surtout, votre Rapporteur spécial s’étonne que l’État soit actuellement engagé dans des négociations avec RFI pour aboutir, avant la fin de l’année, à la signature d’un contrat… alors même qu’un grand chantier de réforme de l’audiovisuel extérieur a été lancé, dont l’issue pourrait rendre immédiatement obsolète le nouveau COM de RFI.

– Signalons enfin que l’Agence France–Presse est en train de négocier un nouveau contrat. Alors qu’elle avait signé un COM 2003–2007 pour sortir de la crise financière dans laquelle elle se trouvait, l’AFP a négocié l’an dernier un avenant à ce contrat pour les années 2006 et 2007 afin de prendre en compte une stratégie nouvelle : la réorientation de l’AFP vers les nouveaux médias (vidéo et multimédia), élément qui n’était pas pris en compte au moment du COM signé en 2003.

4. Les grands chantiers de l’audiovisuel

La lettre de mission du Président de la République en date du 1^er août 2007 comme les initiatives de la ministre de la Culture corroborent le constat général : l’audiovisuel est en chantier ! Votre Rapporteur spécial s’en réjouit, le secteur faisant face à une série de mutations qui influent fortement, par leur ampleur et leur coût, sur les entreprises.

a) Redéfinir le cadre juridique du secteur audiovisuel 

– La nécessité de revoir la réglementation sur les rapports entre producteurs et diffuseurs audiovisuels est désormais bien partagée. Depuis plusieurs années déjà, votre Rapporteur spécial appelait l’attention sur la relative inadaptation des « décrets Tasca » de 2001 et 2002. Beaucoup dénoncent une accumulation de règles trop contraignantes dans un contexte de forte concurrence, ainsi qu’un assujettissement financier qui oblige les diffuseurs à financer des œuvres sans réelles contreparties (leurs droits étant limités).

– Les entraves au développement de groupes audiovisuels français capables d’exister au plan international doivent cesser, en particulier s’agissant des seuils anti-concentration. Les évolutions doivent se faire dans le double respect du principe d’indépendance (avec un CSA plus légitime et des garanties fortes en termes de pluralisme) et des nombreuses PME, créatives et innovantes, qui gravitent dans l’univers des médias et constituent un gisement d’emplois. Mais il devient urgent de créer des acteurs puissants sur la scène internationale, présents en télévision, en radio, dans la presse comme dans l’internet.

– Si la question très spécifique de la publicité sur les antennes de Radio France peut être réglée sans tarder, votre Rapporteur spécial se réjouit de la volonté du Gouvernement de revoir l’ensemble de la réglementation concernant la publicité dans les médias à l’occasion de la prochaine transposition de la directive sur les « services de médias audiovisuels ».

b) Maîtriser l’enjeu numérique

Plus particulièrement, la télévision numérique terrestre (TNT), lancée en 2005 pour 35 % de la population, couvre actuellement 70 % de la population métropolitaine et en couvrira 85 % fin 2007, à partir des 113 sites prévus. La loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a introduit plusieurs dispositions décisives. Les chaînes analogiques nationales gratuites sont tenues de couvrir en TNT 95 % de la population en contrepartie d’une prorogation de 5 ans de leur autorisation. Les autres éditeurs, qui devaient faire connaître avant août 2007 leurs engagements de couverture au-delà de 85 %, se sont tous engagés à couvrir 95 % de la population métropolitaine, ce qui leur ouvre donc le bénéfice d’un prorogation d’autorisation de 5 ans. Afin de compléter la couverture du territoire, les éditeurs de services en clair devront mettre leur offre de programmes à disposition d’au moins un distributeur commun de service par voie satellitaire. Enfin, les ressortissants des départements et des collectivités outre-mer pouvoir recevoir les chaînes de la TNT par voie satellitaire.

La loi prévoit ainsi le basculement complet vers le numérique avant la fin de l’année 2011 et crée deux aides à l’équipement des téléspectateurs : le fonds d’accompagnement du numérique (sans condition de ressource et à destination des zones où la réception des chaînes analogiques nationales diffusées par voie hertzienne terrestre est interrompue par l’extinction anticipée d’émetteurs ou perturbée en raisons d’émissions étrangères) et le fonds d’aide aux téléspectateurs à faibles ressources (sous condition de ressources et pour aider à l’équipement en matériel de réception).

Par ailleurs, votre Rapporteur spécial souligne l’importance du déploiement des télévisions locales en numérique, de la radio numérique, de la haute définition et de la télévision mobile personnelle : autant d’évolutions technologiques qui sont une des clefs du développement et de la compétitivité de notre pays.

c) Réformer l’audiovisuel extérieur

L’audiovisuel extérieur fait l’objet de nombreuses critiques liées à l’empilement des structures, aux coûts de fonctionnement, à l’adéquation insuffisante des modes de communication aux usages de chaque région du monde, à l’absence de synergies entre des intervenants souvent complémentaires ou au déficit de pilotage politique.

Si des synergies sont possibles, elles ne peuvent se mettre en œuvre sans un projet cohérent défini par l’État–actionnaire, dont la stratégie et les orientations apparaissent souvent opaques et contradictoires. La vraie question n’est pas tant celle du nombre ou de la stratification des outils que de la cohérence entre ces différents acteurs. Or, cette mise en cohérence n’est pas assurée par les tutelles, l’audiovisuel extérieur souffrant d’un déficit de pilotage politique et administratif.

Votre Rapporteur spécial se réjouit du chantier de réforme de l’audiovisuel extérieur lancé, cet été, par l’Élysée et qui doit aboutir courant novembre à des propositions concrètes. Selon la suite qui sera apportée à ces conclusions et la célérité avec laquelle elles seront mises en œuvre, le Bureau de votre commission, qui avait décidé, le 25 juillet dernier, d’inscrire la réforme de l’audiovisuel au programme de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), appréciera la forme la plus pertinente que prendra l’indispensable association du Parlement aux décisions de réforme. Sans attendre, votre Rapporteur spécial s’est rapproché de la Cour des comptes afin d’évoquer les modalités de collaboration entre le Parlement et son précieux allié de la rue Cambon.

Les scénarios de rapprochement et de réorganisation sont multiples. Comme viennent le rappeler les difficultés actuelles de la BBC (souvent prise en modèle et pourtant contrainte à un plan d’austérité), il n’existe pas de réponse unique. Plusieurs options ont été évoquées : fusion de structures, création d’une holding financière, évolution du rôle de France Télévisions, repositionnement stratégique de chaque société, synergies entre acteurs, portail commun d’accès…

Dans l’attente à la fois des recommandations du comité de pilotage et des contrôles de la Cour des comptes, votre Rapporteur spécial ne prendra pas position immédiatement sur un schéma particulier de réorganisation – et ce d’autant plus que la question de l’organisation ne doit être réglée qu’une fois définies les priorités et les missions que l’on cherche à donner à l’audiovisuel extérieur de notre pays. Mais il souligne qu’il faut opter pour une architecture multimédia.

5. Quel avenir pour la presse écrite ?

Le constat n’a malheureusement pas varié : la presse française, et plus particulièrement la presse quotidienne, connaît depuis maintenant quelques années une crise profonde que le dispositif d’aides peine à enrayer. Les remèdes appliqués jusqu’à présent ont eu un effet plutôt positif, notamment depuis leur recentrage sur le « cœur de cible » que constitue la presse d’information politique et générale, et les aides de l’État constituent un outil indispensable pour aider la presse quotidienne nationale et régionale à conserver sa diversité et sa qualité. Mais cet effort ne permettra pas à lui seul d’inverser la tendance et encore moins de préparer la mutation vers le futur quotidien dans le monde multimédia de demain.

Le total des aides directes à la presse s’élèvera à près de 442 millions d’euros en 2008. Les deux dépenses principales restent l’aide au transport postal (242 millions d’euros) et les abonnements de l’État à l’Agence France–Presse (109,4 millions d’euros, l’État respectant ses engagements à l’égard de l’AFP tout en encourageant une réorientation de sa stratégie). Quant aux dépenses fiscales, elles se situent autour de 220 millions d’euros, principalement par l’effet du taux de TVA de 2,1 % appliqué aux publications de presse. Votre Rapporteur spécial regrette que les négociations communautaires aient échoué et souhaite que la présidence française de l’Union permette d’étendre enfin ce taux réduit de TVA aux publications de presse en ligne, qui se voient aujourd’hui appliquer le taux normal de 19,6 %.

Toute la difficulté pour l’élaboration de la politique publique de soutien à la presse réside dans l’absence de vision claire par la profession elle-même sur ce que sera la presse de demain. Il faut éviter que de nouveaux acteurs économiques viennent totalement remplacer les acteurs existants, et avec eux une histoire (intiment liée à l’essor de la démocratie), un prestige (symbolique du respect des libertés dans notre pays) et une exigence (qui font de la presse française une des plus indépendantes, rigoureuses et pluralistes au monde). Il est également essentiel que des aides soient déployées pour accompagner et stimuler l’expérimentation de projets innovants, comme le journal sur papier électronique.

Un « Grenelle de la presse » est peut-être nécessaire pour que les différents acteurs prennent enfin conscience de l’urgence et mettent de côté leurs divergences d’intérêts pour réfléchir ensemble aux mutations à réussir pour créer le quotidien du futur. L’État de son côté doit s’interroger sur son rôle et s’engager sans tabou dans une réflexion portant à la fois sur ses aides à la presse, importantes et diverses, et sur le cadre juridique global dans lequel évolue la presse, aujourd’hui.

CHAPITRE PREMIER :

LE FINANCEMENT ET LA RÉGULATION DES MÉDIAS

I.– FINANCER : LA PROGRESSION MESURÉE DES CRÉDITS DANS UN CONTEXTE DE FRAGILITÉ DES RECETTES

A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE À L’HEURE DES RAP

Exacts pendants des projets annuels de performances (PAP) présentés à l’automne 2005 dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2006, les rapports annuels de performances (RAP) sur les missions Médias et Avances à l’audiovisuel public ont, pour la première fois en juin dernier, été présentés en annexe au projet de loi de règlement pour 2006 : ils permettent de mieux appréhender les PAP annexés au projet de loi de finances pour 2008.

En application de la LOLF, ces RAP présentent la consommation des crédits, des dépenses fiscales et des emplois, les résultats en matière de stratégie de performance, l’activité des opérateurs et la nouvelle comptabilité en termes d’analyse des coûts et de charges réelles. Ce faisant, ils constituent un élément nouveau et probablement décisif de l’information du Parlement sur l’exécution du budget.

Dernier volet de l’approche par la performance de la dépense publique, donnant ainsi tout son sens à la démarche de responsabilisation des gestionnaires de crédits publics, ces rapports doivent être appréhendés avec un mélange d’enthousiasme, d’exigence et d’indulgence.

Enthousiasme, parce que la discussion du projet de loi de règlement cessera d’être une figure imposée dans les débats parlementaires pour devenir, bien au contraire, un élément majeur du contrôle législatif.

Exigence, parce que le Parlement ne saurait « manquer le coche » : la comparaison entre les prévisions (celles des PAP examinés à l’automne 2005 dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2006) et les résultats (ceux des RAP examinés aujourd’hui dans le cadre du projet de loi de règlement pour 2006) est un travail aussi complexe qu’indispensable. Loin d’être vaine (quoique les RAP ne puissent être amendés), cette analyse éclaire l’attitude du législateur à l’occasion de l’examen du projet de budget pour l’an prochain, en permettant d’identifier les marges de progression, de comparer les performances, d’aider les gestionnaires mal dotés, de sanctionner les abus et les gaspillages, d’alerter sur les difficultés de gestion, de fiabiliser les prévisions, de déterminer les actions à engager…

Mais, indulgence aussi, parce que, s’agissant d’une première édition, une certaine retenue s’impose dans le regard critique porté sur des documents ayant induit de profonds changements dans la méthode et les pratiques. De même que les PAP 2007 avaient été meilleurs que ceux présentés pour l’année 2006, les RAP 2006 ont « essuyé les plâtres » et les mutations administratives profondes qu’implique cette démarche nouvelle nécessiteront plusieurs années pour produire leurs effets.

C’est ainsi que l’enregistrement des dépenses selon la nouvelle nomenclature a revêtu un niveau de fiabilité qui ne pourra que s’améliorer. La déclinaison de la stratégie de performance, elle aussi, s’affinera au cours des exercices successifs. Quant à la présentation de la comptabilité générale en termes de charges constatées, elle suppose une appropriation progressive des outils par les services.

Mais, malgré toutes ces imperfections, le résultat final reste grandement satisfaisant : jamais le Parlement n’avait disposé d’une information aussi explicite et précise sur l’utilisation des deniers publics en matière de politique publique des médias.

Rappelons toutefois que le document ne rend pas compte de l’exécution des crédits de l’audiovisuel extérieur dans la mesure où ces derniers figuraient encore au sein de la mission Action extérieure de l’État en 2006.

1.– Les RAP 2006 : innovants mais perfectibles

a) La forme et la présentation stratégique des RAP sont plutôt satisfaisantes

Quoique globalement équilibrée, la première édition des RAP n’évite parfois pas l’écueil de constituer au niveau des missions un assemblage composite d’éléments imparfaitement coordonnés entre eux : la présentation du bilan stratégique, qui reflète l’engagement du responsable de programme ; les tableaux statistiques de crédits et d’emplois, qui sont des déversements automatiques à partir des applications comptables ; les explications des gestionnaires opérationnels sur la justification au premier euro et sur les indicateurs de performance, qui revêtent souvent un caractère plus technique et détaillé et dont la lecture reste ardue pour les non spécialistes. La signification politique du rapport en pâtit nécessairement.

Par contre, chaque programme dispose d’une présentation stratégique décrivant de façon assez claire et très synthétique les résultats de l’année 2006 et les activités des programmes, présentation signée par la responsable de programme concernée, qui est à chaque fois la directrice du développement des médias (DDM).

b) La mesure de la performance : des imperfections amenées à disparaître

La stratégie de performance, avec les objectifs et indicateurs, doit être le résultat visible, pour le Parlement, d’une démarche généralisée de pilotage par la performance : de ce point de vue, la ligne est tracée ; les résultats viendront.

Des ajustements importants étant opérés dans les PAP 2008, on ne s’inquiétera pas outre mesure de ce que les RAP comportent un certain nombre de défauts au niveau des objectifs comme des indicateurs, tous les concepts n’ayant pas été complètement maîtrisés dès 2006.

Si, à l’avenir, la collecte des indicateurs nationaux ne devrait plus poser de problème particulier, quelques exemples d’indicateurs pour lesquels la mesure s’est avérée plus compliquée que prévu subsistent dans les RAP 2006. Ainsi, pour l’indicateur 1.4 du compte d’Avances à l’audiovisuel public (mesurant l’évolution du budget d’approvisionnement en programmes de culture et de connaissance, par le groupe France Télévisions, rapportée à l’évolution de la ressource publique affectée au groupe), il n’a pas été possible de reconstituer l’historique de l’indicateur, lequel n’avait déjà pas été renseigné au moment de la constitution du PAP 2006.

Certaines valeurs cibles prévisionnelles ont dû être affinées et consolidées au vu des observations faites sur l’exécution 2006. Ainsi, s’agissant de l’indicateur 1.7 du compte d’Avances à l’audiovisuel public (mesurant l’audience cumulée en jour moyen du lundi au vendredi de Radio France), un changement de méthodologie mis en œuvre par Médiamétrie à partir de septembre 2006 (qui comprend le retrait des jours de moindre activité) a rendu impossible la comparaison des résultats 2006 avec ceux des exercices précédents. Par ailleurs, dans le cadre du PAP 2007 et du contrat d’objectifs et de moyens (COM), compte tenu de leurs formats radiophoniques et de leur écoute plus ponctuelle, l’audience des chaînes France Culture et France Musiques sera indiquée sur une période de trois semaines.

D’autres indicateurs, figurant dans les PAP 2006, ont finalement été abandonnés en 2007, soit parce qu’ils ne mesuraient pas grand-chose en termes de performance, soit parce qu’ils n’ont pu être renseignés pour 2006 faute de recul et d’historicité des données :

– l’indicateur 1.1 du compte d’Avances à l’audiovisuel public (mesurant le nombre de genres diffusés sur les chaînes du groupe France Télévisions entre 20 h 30 et 22 h 30) a été supprimé car il ne permettait pas de mettre suffisamment en valeur la spécificité de France Télévisions par rapport aux autres chaînes : son évolution, marginale, ne reflétait pas assez une performance ou un effort du groupe ;

– l’indicateur 1.3 du compte spécial (mesurant la part des nouveaux talents dans la programmation de chanson d’expression française de Radio France) a été jugé redondant avec l’indicateur 1.2 (mesurant la part des chansons d’expression française dans la programmation de Radio France) ;

– l’indicateur 2.1 du même compte (mesurant le coût d’une heure de programme sauvegardé par l’INA) a été supprimé dès le PAP 2007, conformément aux remarques de la Cour des comptes concernant la difficulté d’évaluer son numérateur.

Comme le souligne d’ailleurs le dernier rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire, le dispositif de mesure des performances s’est amélioré. Suivant les souhaits de l’Assemblée nationale et les recommandations de la Cour des comptes, de nouveaux indicateurs d’efficience ont été introduits visant à mesurer la part des ressources propres dans le chiffre d’affaires, ainsi que des indicateurs d’efficacité des aides à la presse.

Les progrès qui restent à faire portent sur l’harmonisation, dans toute la mesure du possible, entre les indicateurs de la chaîne France 24 et ceux appliqués aux autres opérateurs de l’audiovisuel extérieur. Le renseignement des indicateurs en prévision et en cible résulte, dans certains cas, des objectifs assignés aux organismes dans le cadre des contrats d’objectifs et de moyens : il peut encore être amélioré, en particulier pour France 24 qui est de création récente.

c) Les retraitements comptables : une mise en place délicate

Rappelons d’abord que ce que l’on attend de la réforme comptable menée dans le cadre de la LOLF, c’est qu’elle fournisse au Parlement une information plus complète et plus lisible sur les comptes de l’État. Les comptes 2006, publiés en 2007, sont ainsi les premiers à être présentés selon les nouvelles règles ⁽¹⁾ : la comptabilité budgétaire, dont les parlementaires ont l’habitude, est désormais enrichie d’une vision prospective de l’activité gouvernementale (charges à payer, produits à recevoir) et d’une vision patrimoniale de l’État (terrains, immeubles, dettes et obligations).

Or, en 2006, les outils comptables opérationnels étaient d’une qualité encore défaillante, ce qui s’explique principalement par un problème de performance… des systèmes d’information, de périmètre et de compatibilité entre les données des exercices 2005 et 2006.

Ainsi, les données des dépenses exécutées en 2005, limitées aux seuls crédits de paiement, sont issues d’une table de correspondance entre la nomenclature d’exécution de la loi de finances pour 2005, établie selon les principes de l’ordonnance du 2 janvier 1959, et de la nomenclature d’exécution de la loi de finances pour 2006, établie selon les principes de la LOLF. Des conventions dans la répartition des crédits ont dû être retenues dans certains cas. Les dépenses de pension, précédemment retracées sur le budget des charges communes, n’ont pas fait l’objet d’une ventilation selon les programmes ⁽²⁾.

2.– Les performances de la politique audiovisuelle et des médias en 2006

En 2006, les deux missions relevant du champ du rapport spécial (la mission Médias et le compte spécial Avances à l’audiovisuel public) ont permis de mettre un total d’un peu plus de 3 milliards d’euros de crédits de paiement effectivement consommés au service de la politique publique des médias.

Mais cette totalisation a peu de sens : d’une part, la nature spécifique du financement de l’audiovisuel public à travers l’affectation directe du produit de la redevance au sein d’un compte spécial ne peut pas être comparée aux crédits mobilisés par le budget général de l’État à travers la mission Médias ; d’autre part, le compte rendu exhaustif des interventions en faveur des médias impliquerait a minima d’ajouter :

– 162,50 millions d’euros versés à La Poste au titre de l’aide au transport de presse et imputés au sein de l’action n° 4 du programme Développement des entreprises de la mission Développement et régulation économiques ;

– 157,36 millions d’euros imputés sur le programme Audiovisuel extérieur de la mission Action extérieure de l’État ;

– 25,94 millions d’euros imputés sur le programme Soutien à l’expression radiophonique locale de la mission Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ;

– 29,13 millions d’euros alloués au Conseil supérieur de l’audiovisuel via le programme Coordination du travail gouvernement de la mission Direction de l’action du Gouvernement ;

– 0,63 million d’euros correspondant à des ETP contribuant au programme Presse et imputés sur le programme Coordination du travail gouvernement de la mission Direction de l’action du Gouvernement.

Or, l’analyse des coûts du RAP Médias ne rend compte que des déversements en provenance de la mission Direction de l’action du Gouvernement, empêchant par là même de fournir une vision exhaustive des dépenses publiques en faveur des médias.

C’est d’autant plus regrettable que la première comptabilité d’analyse des coûts constitue un des éléments clefs de la réforme budgétaire, censé permettre de ventiler de façon précise les reversements de dépenses entre programmes. Les schémas de déversement analytique doivent donc apporter une clarification utile afin de raisonner en termes de coûts complets d’une politique publique particulière.

En conséquence, si la mission Médias regroupe depuis 2007 la quasi-totalité des crédits budgétaires destinés à la presse et à l’audiovisuel (y compris ceux de l’audiovisuel extérieur), il serait souhaitable que la totalité des aides au transport postal de presse lui soit également rattachée.

Il n’en reste pas moins que les députés disposent, à la lecture des RAP, d’une information sincère : les résultats présentés dans les RAP sont globalement conformes aux engagements pris lors de la présentation des PAP et les performances des bénéficiaires de la redevance ou des subventions publiques sont mesurées de manière encourageante.

Ces résultats reflètent également le contexte d’un exercice 2006 marqué par :

– la poursuite du déploiement de la télévision numérique terrestre et de la couverture numérique du territoire national ;

– le lancement de la chaîne française d’information internationale France 24, fin 2006 ;

– la signature du premier contrat d’objectifs et de moyens de Radio France, permettant notamment d’encadrer le lourd chantier de réhabilitation de la Maison de la Radio ;

– le formidable succès rencontré par la mise en ligne des archives numérisées de l’Institut national de l’audiovisuel ;

– la persistance des interrogations sur l’avenir de la presse et l’adaptation des aides publiques.

a) Exécution et performance de la mission Médias

Le contraste est important entre le taux d’exécution des crédits de paiement du programme Chaîne française d’information internationale (100 %) et celui du programme Presse (83,7 %).

CONSOMMATION DES CRÉDITS DE LA MISSION MÉDIAS

(en millions d’euros)

Source : RAP 2006

La sous consommation des crédits budgétaires pèse uniquement sur les aides à la presse figurant sur l’action n° 2 du programme Presse. Ainsi, s’agissant de l’aide au pluralisme, la sous consommation tient au fait que, selon les termes de la convention de gestion, le solde de l’année 2006 ne peut être versé qu’au cours du premier trimestre 2007.

De même, un décalage dans les négociations sociales, tant au niveau des branches qu’au niveau des entreprises (notamment s’agissant de la presse quotidienne en régions) a conduit à ne consommer les crédits d’aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d’information politique et générale (initialement estimés à 31 millions d’euros au titre des départs anticipés) qu’à hauteur de 9,46 millions d’euros.

Signalons encore que les besoins prévisionnels du fonds d’aide au développement des services en ligne des entreprises de presse ont été surévalués compte tenu du nombre et de la qualité des dossiers finalement présentés dans un contexte où certaines entreprises n’ont pas procédé en 2006 à leur recapitalisation, laquelle est une condition suspensive au versement des avances.

Par ailleurs, l’exécution budgétaire de la mission Médias a été perturbée en 2006 par la mise en œuvre sur le programme Presse des engagements pris au titre du fonds d’aide à la modernisation de la presse, antérieurement pris en charge au sein d’un compte d’affectation spéciale. Cela a conduit à abonder le programme de 35 millions d’euros de reports (en AE et CP) en début d’année puis de 25 millions d’euros d’autorisations d’engagement en cours d’année, par un décret pour dépenses accidentelles ou imprévues. La réserve de précaution a également été mise à contribution, à hauteur de 10,5 millions d’euros, pour faire face, en AE, aux engagements pris avant 2006 dans le cadre du compte d’affectation spéciale.

Le solde du programme Presse (50 millions d’euros en crédits de paiement) dépasse très largement le plafond des reports (8,4 millions d’euros). C’est, là aussi, la conséquence de la budgétisation de l’ancien fonds d’aide à la modernisation de la presse.

Mais, au-delà des problématiques d’exécution stricto sensu, c’est la performance des politiques publiques de soutien à la presse – à commencer par l’utilité et l’efficacité des très nombreuses aides – qui suscite le plus d’interrogations. Certes, les résultats des indicateurs du RAP Presse en 2006 ne sont pas mauvais. Ils font apparaître que les instruments que s’est donné l’État pour atteindre ses objectifs sont globalement adéquats et s’adaptent bien aux besoins du secteur. Mais la situation générale de la presse en particulier quotidienne rend urgente et vitale une réflexion de fond sur les raisons des blocages et des difficultés du secteur et, ce faisant, une possible remise à plat du système d’aides publiques.

D’autre part, s’agissant de la chaîne française d’information internationale, la première année de fonctionnement a permis à France 24, suite à la dotation exceptionnelle de 15 millions d’euros versée fin 2005 (dont 13 millions d’euros de subvention d’investissement), de bénéficier en 2006 d’une subvention de 63 millions d’euros. Celle-ci se compose de 47 millions d’euros au titre de l’année 2006, dont 35 millions d’euros pour son fonctionnement et 12 millions d’euros pour son investissement, auxquels s’ajoutent 16 millions d’euros qui n’ont pas été mobilisés.

En 2006, les dépenses d’exploitation de France 24 (37 millions d’euros) ont été principalement liées à la création et au lancement de la chaîne (frais de création et d’installation de la société, frais de recrutement du personnel, frais d’opérations de lancement). Les frais de personnel ont représenté 27 % du budget total de l’entreprise. Par ailleurs, les investissements de France 24, d’un montant de 25 millions d’euros, ont été utilisés à hauteur des deux tiers pour l’acquisition et l’installation des moyens techniques.

b) Exécution et performance de la mission Avances à l’audiovisuel public 

La correspondance exacte entre autorisations d’engagement et crédits de paiement, de même que l’absence de décalage entre les crédits votés et consommés, est liée à la nature très particulière du fonctionnement du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.

CONSOMMATION DES CRÉDITS DE LA MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

(en millions d’euros)

Source : RAP 2006

S’agissant de France Télévisions, la dotation de 1,87 milliard d’euros a représenté 64,3 % du chiffre d’affaires de l’entreprise en 2006. Elle a contribué à la poursuite de l’amélioration du résultat d’exploitation engagée depuis 2001 (excepté en 2005 où il a connu une légère baisse). Cela a notamment été rendu possible par une progression de 4,6 % du chiffre d’affaires du groupe par rapport au précédent exercice (2,85 milliards d’euros en 2006). On relève une augmentation importante des recettes de publicité et de parrainage (833,6 millions d’euros en 2006). L’évolution des charges d’exploitation (+ 5,5 %) révèle une priorité accordée aux programmes dans le cadre du virage éditorial souhaité par le groupe qui se traduit par une hausse du coût de grille de 2,7 %. Les charges d’exploitation laissent, par ailleurs, apparaître un doublement par rapport à 2005 des coûts de diffusion TNT. Un résultat exceptionnel négatif de 12,3 millions d’euros s’explique par des charges liées au dispositif d’accompagnement au départ volontaire à la retraite.

S’agissant d’ARTE–France, la dotation de 208,49 millions d’euros s’inscrit dans un exercice 2006 qu’on peut qualifier d’intermédiaire, le second COM n’ayant été signé que le 15 mars 2007 pour la période 2007–2011. Les comptes d’ARTE–France étant arrêtés au mois de juin, le RAP ne communique que des informations provisoires sur la gestion 2006 d’ARTE. Mais les économies générées sur les dépenses auront permis de ne pas recourir au prélèvement sur le fonds de roulement comme le prévoyait le budget initial et d’accroître le montant des dépenses de programmes de plus de 3 % par rapport à 2005. Par ailleurs, ARTE France a maintenu ses efforts en faveur de la création audiovisuelle et cinématographique (93,1 millions d’euros investis dans la production et l’achat de programmes).

S’agissant de Radio France, la dotation de 505,49 millions d’euros a été attribuée bien avant que ne soit signé (in extremis, le 21 décembre 2006) le premier COM avec l’État pour la période 2006–2009. Les comptes 2006 de Radio France affichent un résultat d’exploitation en progression, positif pour la quatrième année consécutive. Ce bon résultat s’explique par une hausse de 2,1 % du chiffre d’affaires de Radio France par rapport à 2005 (avec une progression de 3,8 % des recettes de publicité et de parrainage), ainsi que par une maîtrise des charges d’exploitation (malgré un dépassement de 2,4 millions d’euros des charges de personnels, qui représentent 57 % des charges d’exploitation). Quant aux investissements, ceux liés au chantier de réhabilitation de la Maison de la Radio (12,7 millions d’euros) se révèlent inférieurs de 7,1 millions d’euros par rapport aux prévisions budgétaires, mais cet écart fera l’objet d’un report en 2007.

S’agissant de Radio France Internationale (RFI), la dotation de 57,03 millions d’euros en 2006 est loin de suffire à résoudre les difficultés structurelles de la chaîne. L’année 2006 a été marquée par la poursuite des efforts de réorganisation et de rationalisation de l’activité de RFI (séparation des activités de diffusion et de productions, réforme des langues étrangères, renforcement de la diffusion par internet, mise en place de la numérisation…). Mais les marges de manœuvres restent restreintes et, bien que la renégociation du contrat avec TDF permette à RFI de dégager une économie pérenne de 5,6 millions d’euros sur la période 2006–2011, l’entreprise affiche en 2006 un résultat net déficitaire.

S’agissant de l’Institut national de l’audiovisuel (INA) par contre, la dotation de 77,34 millions d’euros en 2006 s’articule parfaitement avec le COM 2005–2009 et avec les efforts de collecte et d’enrichissement des collections et d’exploitation des fonds. Le plan de sauvegarde et de numérisation des fonds menacés de dégradation physico-chimique est entré dans une phase d’accélération, ce qui devrait permettre la sauvegarde intégrale des collections à l’horizon de 2015, ainsi que leur conservation pérenne. Au cours de l’exercice 2006, plus de 67 000 heures de télévision et de radio ont été traitées contre 58 000 heures l’année précédente. Fin 2006, plus de 305 000 heures ont été transférées par l’INA de l’analogique au numérique, correspondant à la sauvegarde de 37 % des archives menacées, contre 35 % prévu dans le COM.

Au plan de l’enrichissement des collections, la poursuite des acquisitions et de la mise en valeur des fonds et la stabilisation du périmètre du dépôt légal participent d’un accroissement de l’action entreprise. Fin 2006, le nombre de chaînes (télévision et radio) captées au titre du dépôt légal de la radiotélévision s’élève à 69, contre 65 en 2005. S’agissant de l’exploitation des collections, l’amélioration de l’accès aux fonds pour les professionnels, le grand public et la communauté éducative a permis d’entamer la construction d’une offre pertinente et enrichie. S’agissant de l’amélioration de la gestion de l’établissement, une modernisation des procédures de reporting et de maîtrise des charges a été entreprise, notamment grâce à la rationalisation des structures financières et comptables. Au total, sur 19 indicateurs contenus dans le COM 2005–2009, 16 ont été atteints voire dépassés.

B.– LES AMBITIONS ET LES CONTRAINTES DU BUDGET 2008

1.– Le budget général de l’État : une progression des crédits centrée sur la presse

En 2007 comme en 2008, la mission interministérielle Médias regroupe trois programmes :

– le programme Presse, placé sous la responsabilité de la directrice du développement des médias ;

– le programme Chaîne française d’information internationale, relevant également de la directrice du développement des médias ;

– le programme Audiovisuel extérieur, dont le responsable est la directrice générale de la coopération internationale et du développement.

Dans l’esprit des travaux de votre Commission ⁽³⁾ et des remarques de votre Rapporteur spécial, les projets annuels de performances de ces trois programmes ont été améliorés dans le sens d’une meilleure hiérarchisation des objectifs autour de priorités claires, d’une réduction du nombre d’objectifs et d’une clarification de l’intitulé des objectifs. Ces derniers ont été retravaillés et recentrés sur quelques priorités.

Pour autant, le dispositif de mesure de la performance révèle un certain déséquilibre entre les objectifs et indicateurs pilotés par le Premier ministre en liaison avec le ministère de la Culture et de la communication, et ceux pilotés par le ministère des Affaires étrangères.

La responsable du programme Audiovisuel extérieur a fait peu de cas des observations formulées l’an dernier par votre Rapporteur spécial. Le PAP continue de nous apprendre que « le programme Audiovisuel extérieur est doté d’une seule action qui intègre les activités de l’ensemble du programme ». Et il reste plus que curieux que ce programme ne dispose que de 2 objectifs et 4 indicateurs alors qu’il regroupe un tiers des crédits de la mission et s’appuie sur de nombreux acteurs aux problématiques fournies (TV5 Monde, Radio France Internationale, Monte Carlo Doualiya, Canal France International, la CIRT et Médi 1)... là où le programme Chaîne française d’information internationale est doté de 3 objectifs et 5 indicateurs pour seulement 13,7 % des crédits de la mission et un destinataire unique (France 24).

Bref, le dispositif de mesure de la performance du programme Audiovisuel extérieur demeure très insuffisant : votre Rapporteur spécial demande à ce qu’il soit substantiellement enrichi et détaillé l’an prochain, en liaison avec la réforme en cours de l’audiovisuel extérieur.

Dans le même esprit, on regrettera que les crédits de la direction du développement des médias comme ceux du Conseil supérieur de l’audiovisuel relèvent du programme Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Votre Rapporteur spécial continue de souhaiter que soit constitué un programme Régulation des Médias rattaché à la mission Médias. Cette solution n’a malheureusement pas été retenue.

L’évolution détaillée des crédits budgétaires en 2008, qui est récapitulée dans le tableau ci-après, sera commentée dans les parties thématiques du présent rapport spécial.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION MÉDIAS

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2006, PAP 2008

2.– La redevance audiovisuelle : que faire pour assurer la couverture des besoins futurs ?

2007 est la deuxième année d’application de la réforme dont votre Rapporteur spécial avait défini les contours en 2003 dans son rapport d’information consacré à la redevance ⁽⁴⁾ : cette réforme a permis le maintien d’une ressource durablement affectée à l’audiovisuel public, tout en en réduisant fortement les coûts de recouvrement et la fraude.

Rappelons que le choix a été fait de faire payer une seule redevance par foyer détenant un ou plusieurs appareils de réception de la télévision. Pour réaliser des économies, le recouvrement est adossé à celui de la taxe d’habitation, ce qui permet des économies de gestion grâce à l’émission et au traitement d’un seul titre interbancaire de paiement.

Rappelons également que la réforme s’est traduite par la suppression du service de la redevance audiovisuelle, symbole fort des économies réalisées grâce à cette modernisation ⁽⁵⁾.

En 2007, et pour la quatrième année consécutive, la charge fiscale pesant sur les foyers français restera stable. Le montant de la redevance audiovisuelle due par les particuliers reste en effet inchangé à 116 euros en France métropolitaine et à 74 euros outre-mer.

le compte d’avances À l’audiovisuel public :

une structure de mission enfin conforme À la lolf

Votre Rapporteur spécial se réjouit d’avoir, avec votre commission des Finances, finalement convaincu le Gouvernement quant à la structure du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public ⁽⁶⁾.

Cette mission, qui était – il y a deux ans encore – une mission monoprogramme contraire à la LOLF ⁽⁷⁾, est désormais découpée en cinq programmes, c’est-à-dire en autant de programmes que d’opérateurs financés par le compte :

– le programme France Télévisions ;

– le programme ARTE–France ;

– le programme Radio France ;

– le programme Radio France Internationale ;

– le programme Institut national de l’audiovisuel.

Comme votre Rapporteur spécial l’avait lui-même imposé, l’an dernier, en faisant adopter un amendement découpant le compte spécial en cinq programmes, cette solution permet de se passer du vote du traditionnel article de seconde partie du projet de loi de finances qui répartissait le produit de la redevance entre les cinq opérateurs.

Cette structuration permet également de calquer les indicateurs de performances des programmes sur ceux figurant dans les contrats d’objectifs et de moyens des cinq opérateurs financés par la redevance audiovisuelle. Encore faudrait-il que ces contrats soient tous signés et que leurs indicateurs soient effectivement opérationnels, question qui sera abordée plus loin dans le présent rapport…

Par rapport au PAP de l’an dernier (lui-même déjà amélioré par rapport à l’année précédente), l’effort d’harmonisation des objectifs a été amplifié, même si l’on pourrait peut-être définir un ou deux indicateurs véritablement communs à tous les opérateurs afin de rendre possible une comparaison intégrale des performances respectives des bénéficiaires de la redevance. Cependant, il reste délicat d’admettre que l’action de l’établissement public INA se mesure comme celle des sociétés du groupe France Télévisions…

a) 2008 ou la fin de la prolongation provisoire des « droits acquis »

Alors que la réforme a étendu significativement le champ des personnes exonérées en permettant à un million de foyers modestes – qui payaient la redevance en 2004 – de ne plus la payer, la poursuite de l’alignement des conditions de dégrèvement de la redevance sur celles de la taxe d’habitation doit entraîner à partir de 2008 l’assujettissement à la redevance d’environ 800 000 foyers supplémentaires qui, bien que payant la taxe d’habitation, en étaient exonérés avant 2005.

En effet, lors de la réforme de la redevance audiovisuelle, l’alignement de la collecte sur celle de la taxe d’habitation a eu pour effet de faire entrer dans l’assiette d’imposition un certain nombre de redevables déjà assujettis à la taxe d’habitation mais jusqu’alors exonérés de redevance. Conformément au 3° de l’article 1605 bis du code général des impôts, les redevables de la redevance, lorsqu’ils ne sont pas dégrevés au titre du droit commun (prévu par le 2° du même article) et alignés sur les exonérations ou dégrèvements de taxe d’habitation, ont pu bénéficier de droits acquis aux conditions suivantes :

– ils étaient âgés d’au moins 65 ans au 1^er janvier 2004, non imposables à l’impôt sur le revenu (revenus de 2002), non redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune (au titre de 2002) et n’habitaient pas avec des personnes imposables à l’impôt sur le revenu ;

– ou bien ils étaient mutilés, invalides civils ou militaires, ou atteints d’une invalidité ou d’une infirmité d’au moins 80 % et avaient un revenu fiscal de référence de 2003 n’excédant pas le seuil défini au I de l’article 1417 du code général des impôts, sous réserve de ne pas être redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune et de satisfaire à la condition de cohabitation. Soulignons que par tolérance administrative, les personnes redevables de taxe d’habitation qui hébergeaient chez elles une personne infirme pouvaient bénéficier de cette exonération.

Afin d’aménager une transition supportable pour cette population de contribuables (très majoritairement composée de personnes de plus de 65 ans), le législateur avait accepté de prolonger trois ans de plus (de 2005 à 2007) l’exonération dont ils bénéficiaient. La fin de cette mesure provisoire, qui touchait encore 880 000 foyers fin 2006 (et probablement moins aujourd’hui), aura pour conséquence d’augmenter les encaissements de redevance d’environ 90 millions d’euros en 2008.

Pour autant, votre Rapporteur spécial considère que, si la disparition de ces « droits acquis » est inévitable pour aligner les dégrèvements de redevance sur les exonérations de la taxe d’habitation, il serait légitime de pérenniser le dégrèvement de redevance pour la part la plus fragile de ces contribuables (3 % du total, soit 27 866 foyers en 2006), à savoir les mutilés, invalides ou infirmes concernés par les « droits acquis ». La solidarité nationale est en mesure de prendre en charge la perte de recettes correspondante, de l’ordre de 3 millions d’euros. Un amendement a été déposé en ce sens.

Au demeurant, votre Rapporteur spécial déplore la très mauvaise communication de l’administration fiscale sur le caractère temporaire de l’exonération de redevance des contribuables concernés par les « droits acquis ». L’information de cette catégorie de redevables n’a pas été assurée, Bercy s’étant apparemment satisfait d’une description de l’essentiel des règles d’imposition au verso de l’avis. Cette information détaillait certes les conditions à remplir pour bénéficier du dégrèvement de redevance (au titre du droit commun ou des droits acquis), mais elle ne commentait pas la réglementation devant s’appliquer au titre des années ultérieures, et donc la suppression à venir du régime des droits acquis.

Pour l’année 2008, il semble que l’administration fiscale envisage d’éditer un message spécifique d’explication sur les avis d’imposition des redevables qui quitteront le bénéfice des droits acquis sans bénéficier d’un dégrèvement de droit commun.

les coÛts variables de collecte de la redevance

À la lecture des documents budgétaires, les coûts de collecte, qui correspondent à l’ensemble des frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie prélevés sur les encaissements bruts de redevance audiovisuelle imputés en recettes du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public, augmenteraient de 16 millions d’euros en 2008 (soit une hausse de 67 %). Cette forte croissance est pour le moins étonnante.

Ainsi, le montant des frais prélevés par l’État au titre de la gestion de la redevance audiovisuelle est estimé à 40 millions d’euros en 2008 contre 24 millions d’euros les deux années précédentes ⁽⁸⁾. Après de multiples relances, votre Rapporteur spécial a obtenu de Bercy l’explication suivante : les coûts de collecte ont été mal évalués dès 2006, année où ils ont en réalité représenté 41,4 millions d’euros (dont 25,9 millions d’euros pour seuls frais d’assiette et de recouvrement). Mais pourquoi, dans ce cas, ces frais sont-ils estimés, dans le projet de loi de finances pour 2008, à un montant inférieur au réalisé 2006 ?

Dans son rapport génral, notre collègue Gilles Carrez précise que ce montant reste inférieur au coût réel de perception et que le secteur audiovisuel public bénéficie ainsi d’un « recyclage forfaitaire des économies de gestion réalisées par l’État » ⁽⁹⁾. De là à voir dans le poste « coûts de collecte » une simple variable d’ajustement de ce mécano budgétaire, il n’y a qu’un pas à franchir… En tout état de cause, votre Rapporteur spécial regrette la relative opacité de l’information en provenance du ministère du Budget et la difficulté à obtenir rapidement des réponses.

Rappelons néanmoins que les coûts de collecte facturés par l’État restent en sensible diminution par rapport à 2005, et ce, grâce à la mise en place effective de la réforme de la redevance, qui a conduit – comme on l’a déjà expliqué – à une organisation du recouvrement permettant une collecte plus performante avec un nombre d’agents considérablement réduit.

Au total, les économies de coût de collecte obtenues grâce à la réforme de la redevance équivalent à environ 100 millions d’euros, dont la moitié au titre des frais prélevés par l’État (73 millions d’euros avant la réforme, 24 millions d’euros en 2006 et 2007 et – semble-t-il – 40 millions d’euros en 2008) et l’autre moitié au titre des autres frais (coûts immobiliers pour 1 400 agents, coûts d’huissiers…).

Toujours est-il que, compte tenu du passage à 40 millions d’euros des frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie, les recettes nettes de redevance devraient s’établir à 2 397,67 millions d’euros en 2008. Le présent projet de loi de finances est donc favorable aux organismes de l’audiovisuel public puisqu’il permet une nette augmentation des crédits dont ils bénéficient. Les effets de cet effort financier seront analysés à l’occasion des développements thématiques, plus loin dans ce rapport.

Au total, les ressources allouées par la mission Avances à l’audiovisuel public aux organismes de l’audiovisuel public dans le projet de loi de finances pour 2008 progressent de 3,6 % par rapport à la loi de finances pour 2007, atteignant 2,89 milliards d’euros l’an prochain.

En conséquence, les cinq opérateurs bénéficiaires de la redevance audiovisuelle se répartiront ainsi la ressource publique :

– 1 985,85 millions d’euros pour France Télévisions ;

– 539,46 millions d’euros pour Radio France ;

– 223,33 millions d’euros pour ARTE–France ;

– 83,31 millions d’euros pour l’Institut national de l’audiovisuel ;

– 58,72 millions d’euros pour Radio France Internationale.

En tenant compte de la subvention du ministère des Affaires étrangères à RFI, le montant total des ressources publiques allouées aux organismes s’établit à 2,91 milliards d’euros en 2008.

En outre, les ressources propres des organismes devraient progresser de 3,7 % par rapport à 2007. Dès lors, l’ensemble des ressources du service public de l’audiovisuel pour 2008 devrait s’élever à 3,85 milliards d’euros, en progression de 3,6 % par rapport à 2006.

b) Et après ?

On le sait, l’évolution de la ressource publique ne permettra à la redevance de dégager les ressources nécessaires au financement des sociétés de l’audiovisuel public que si son produit croît au même rythme que leurs budgets, qui ont progressé de 2,5 % par an en moyenne depuis 2004, progresseront de 3,6 % en 2008 et devraient, en application des COM, progresser encore de 3,1 % en 2009.

L’équation budgétaire 2008 a pu être bouclée sous l’effet de la fin des « droits acquis ». Mais, comme le rappelait récemment la Cour des comptes ⁽¹⁰⁾, à structures et conditions de fonctionnement inchangées de l’audiovisuel public, le risque est grand de voir apparaître, plus rapidement que prévu, la nécessité d’un financement structurel par le budget général pour un montant significatif, en complément des ressources de la redevance et des remboursements de dégrèvements prévus par la loi. Faut-il alors considérer nécessaire un réexamen approfondi de la redevance audiovisuelle, non plus comme en 2004 sous l’angle des conditions de la collecte, mais dans ses modalités et peut-être dans ses principes ? La question doit être posée.

– Le premier élément de réponse se trouve à coup sûr dans l’entêtement du Gouvernement à plafonner les compensations de dégrèvements accordées par l’État pour des motifs sociaux ⁽¹¹⁾.

Comme les années précédentes, votre Rapporteur spécial déplore que ces compensations restent plafonnées (à 493 millions d’euros en 2008). Le principe d’un plafonnement des remboursements de dégrèvements de redevance est en effet reconduit en 2008 par l’article 21 du présent projet de loi de finances ⁽¹²⁾, article adopté par l’Assemblée nationale le 19 octobre dernier.

Votre Rapporteur spécial continue de contester ce plafonnement, même s’il a bien conscience qu’étant donné la situation budgétaire de notre pays, la compensation intégrale des dégrèvements ne s’imposera sans discussion que lorsque les besoins définis par les COM atteindront ou dépasseront le montant de redevance plafonné.

Mais, si l’une des conséquences positives de la réforme de la redevance a été une extension du nombre de personnes bénéficiant d’une exonération pour des motifs sociaux, rien ne saurait justifier que les exonérations en question soient financées par le budget de l’audiovisuel public. C’est d’ailleurs ce principe qu’affirme avec force la loi du 1^er août 2000 relative à l’audiovisuel en disposant que « les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l’État ». Aussi le plafond de l’article 21 du présent projet de loi de finances contrevient-il manifestement au principe de remboursement intégral imposé par la loi organisatrice de l’audiovisuel.

Il reste anormal de financer sur le budget de l’audiovisuel public des politiques sociales. Votre Rapporteur spécial regrette donc, sur le plan des principes, que, le 19 octobre dernier, le Gouvernement ait poussé l’Assemblée nationale, par une seconde délibération ⁽¹³⁾, à revenir sur son amendement supprimant ce plafond, pourtant adopté une heure plus tôt en séance par l’Assemblée nationale...

D’autant que l’alignement des dégrèvements sur les exonérations de taxe d’habitation réduit la « garantie de ressources » à peu de choses… Certes, on peut se féliciter que le Gouvernement ait, comme l’an dernier, introduit lui-même, dès le dépôt du projet de loi de finances, le mécanisme de « garantie de ressources » pour les opérateurs de l’audiovisuel public, alors que cette garantie avait dû, les années précédentes, être introduite par voie d’amendement sur proposition de votre Rapporteur spécial.

Mais la « garantie de ressources » ne fonctionne que par référence au plafond de remboursement des dégrèvements, le plafond pouvant être augmenté (à due concurrence) en cas d’encaissements bruts plus faibles que prévu. Or, on sait qu’un certain nombre d’incertitudes pèsent sur la collecte 2008 de la redevance, alors que 800 000 foyers fiscaux précédemment exonérés perdront le bénéfice temporaire de leur exonération…

On peut estimer que la différence entre le plafond de remboursement des dégrèvements par l’État et le total des dégrèvements remboursables (autrement dit, la marge de manœuvre maximale sur laquelle peut jouer la garantie de ressources) ne serait que de 9 millions d’euros en 2008.

Aussi, dans l’hypothèse – certes peu vraisemblable – où, bien que le total des dégrèvements soit remboursé après déplafonnement, la prise en charge par l’État ne suffirait pas, une impasse de financement apparaîtrait, obligeant l’État à prendre par d’autres moyens ses responsabilités pour garantir des ressources suffisantes aux sociétés audiovisuelles.

– Considérant qu’il ne serait pas sain d’introduire un financement complémentaire des entreprises audiovisuelles sur crédits budgétaires (au risque d’alourdir les prélèvements obligatoires et le déficit), votre Rapporteur spécial estime donc que le deuxième élément de réponse à la question de l’évolution des ressources se trouve dans l’ajustement du montant de la redevance.

Conformément aux engagements pris durant la campagne présidentielle, le montant de la redevance doit rester stable l’an prochain. Mais votre Rapporteur spécial plaide pour une indexation annuelle du montant de la redevance sur l’indice des prix à la consommation, à compter du 1^er janvier 2009. Rappelons, en effet, que le montant de la redevance audiovisuelle n’a pas été augmenté depuis 2001, où il atteignait 116,50 euros. Il a même été diminué de 50 centimes d’euros lors de la réforme de 2004 et n’a, depuis le 1^er janvier 2005, jamais été modifié. Or, les ressources des organismes financés grâce à ce produit sont aujourd’hui contraintes, à tel point que certaines sociétés en viennent à réclamer de nouvelles recettes… publicitaires notamment.

Pour éviter de multiplier les financements extrabudgétaires, par souci de suivre l’augmentation normale du coût de la vie et par cohérence avec les dépenses prévues par les COM, le choix de l’indexation annuelle du montant de la redevance sur l’inflation est parfaitement légitime. Si le montant de la redevance avait, depuis 2002, évolué dans la même proportion que l’inflation, les Français acquitteraient aujourd’hui un impôt d’environ 126 euros et son montant pour 2008 aurait été porté à 128 euros. 

Un amendement a été déposé par votre Rapporteur spécial, qui ne propose pas une indexation « rétroactive » du montant de la redevance, mais un principe général d’indexation annuelle sur l’indice des prix à la consommation à compter de 2009.

L’augmentation du taux de la redevance peut, du reste, être justifiée aussi par le faible niveau de la redevance en France par rapport aux autres pays européens, même si les comparaisons de périmètre s’avèrent très délicates.

MONTANT DE LA REDEVANCE

AUDIOVISUELLE EN EUROPE EN 2006

Source : Observatoire européen de l’audiovisuel

– Pour le reste – et c’est là un troisième élément de réponse –, votre Rapporteur spécial considère qu’au-delà des efforts déjà accomplis, des économies et des synergies sont encore possibles au sein des organismes affectataires de la redevance, à commencer par France Télévisions et RFI.

La combinaison de ces différentes mesures (déplafonnement des remboursements de dégrèvements pour motifs sociaux, indexation de la redevance sur l’inflation, économies structurelles) doit permettre à résoudre l’équation budgétaire de l’audiovisuel à court et moyen termes, sans être obligé de modifier l’assiette effective de la redevance. Actuellement, la loi prévoit que la détention de tout moyen de recevoir la télévision oblige à payer la redevance. En fait, seuls les téléviseurs sont pris en compte.

3.– Les dépenses fiscales : un complément plus que jamais indispensable pour la presse

Les dépenses fiscales de la mission Médias sont concentrées sur le programme Presse. Ces dispositifs concernent :

– le taux de TVA réduit applicable à la presse (210 millions d’euros en 2008) ;

– la réduction d’impôt en faveur des entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés qui souscrivent au capital de sociétés de presse (10 millions d’euros en 2008) ;

– l’exonération de TVA des publications des collectivités publiques et des organismes à but non lucratif (2 millions d’euros en 2008) ;

– l’impôt sur les bénéfices avec le dispositif prévu à l’article 39 bis A du code général des impôts (pour un coût fiscal inférieur à 500.000 euros en 2008).

Votre Rapporteur spécial reviendra sur ces mesures fiscales, à l’occasion des développements thématiques consacrés à la presse.

*

* *

II.– RÉGULER : LA MODERNISATION DU RÔLE DE L’ÉTAT ET DE SES OUTILS D’INTERVENTION

A.– LA VOIE RÉGALIENNE : LE RÔLE DÉTERMINANT DES POUVOIRS PUBLICS

Alors que l’État est souvent contesté (pour la lenteur de son intervention, l’obsolescence de ses choix, l’incohérence de ses décisions, les défaillances de sa tutelle, les déficiences de ses services…), votre Rapporteur spécial souhaite souligner combien la place du régalien est essentielle en matière de médias et d’audiovisuel.

Deux outils opérationnels, au statut et au rôle fort différents, tiennent une place cardinale dans la définition et la mise en œuvre de la politique de communication : le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et la direction du développement des médias (DDM).

Du strict point de vue de la nomenclature budgétaire, votre Rapporteur spécial ne serait pas compétent pour traiter des crédits de la direction du développement des médias ou du Conseil supérieur de l’audiovisuel puisque ceux-ci sont inscrits au sein du programme Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement ⁽¹⁴⁾. Pour autant, en accord avec notre collègue Jean-Pierre Brard et dans l’esprit de l’article 57 de la LOLF qui confère au Rapporteur spécial un domaine de compétences s’étendant à l’ensemble des administrations et organes publics intervenant dans le secteur des médias, les crédits du CSA et de la DDM seront, comme les années précédentes, commentés dans le présent rapport.

Votre Rapporteur spécial renouvelle néanmoins son souhait, évoqué précédemment, de voir évoluer la maquette budgétaire afin de donner à la mission Médias sa véritable dimension conformément à la LOLF.

1.– Le Conseil supérieur de l’audiovisuel : des moyens nouveaux mais des missions supplémentaires

a) Des missions de plus en plus lourdes

Des missions de plus en plus lourdes, des exigences de plus en plus fortes, des intérêts de plus en plus contradictoires… : le CSA, qui regroupe 290 ETPT (dont 20 agents mis à disposition), est une autorité administrative indépendante dont la légitimité et l’importance sont facilement illustrées par l’accroissement du champ de ses missions, ces dernières années.

L’année prochaine, qui concentrera à nouveau des échéances électorales importantes appelant évidemment un renforcement temporaire des ressources consacrées au respect du pluralisme, deux éléments viendront peser sur le contexte du budget 2008 du CSA :

– la gestion du nouveau secteur de la TNT, qui a considérablement accru les missions du CSA. Le lancement, le 31 mars 2005, des nouvelles chaînes de la TNT avait significativement étendu ses missions de contrôle (entraînant une réorganisation complète de la direction des programmes et une refonte des méthodes et des outils informatiques de contrôle). La multiplication des saisines de toute nature liées à la TNT ⁽¹⁵⁾ vient alourdir les missions du CSA ;

– l’entrée en vigueur de la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion télévisuelle et à la télévision du futur, qui a confié au CSA des missions nouvelles et mobilise l’ensemble de ses services : extension de la couverture de la TNT au-delà des 110 premiers sites ⁽¹⁶⁾, préparation de l’arrêt de la diffusion analogique d’ici 2011 ⁽¹⁷⁾, organisation du passage à la TNT des télévisions locales, déploiement de la télévision mobile personnelle ⁽¹⁸⁾, lancement des chaînes numériques haute définition ⁽¹⁹⁾ et de la radio numérique ⁽²⁰⁾…

b) Des moyens de fonctionnement renforcés

Le présent projet de loi de finances prévoit d’accroître les crédits du CSA de 2 % en les portant à 34,63 millions d’euros en 2008. Cette augmentation tend à permettre au CSA d’assurer les missions nouvelles qui lui sont dévolues par la loi du 5 mars 2007.

Le projet de loi de finances prévoit aussi le relèvement du plafond d’autorisation d’emplois à hauteur de 9 ETPT (sans parler des 2 ETPT supplémentaires provenant du changement de statut de deux fonctionnaires de France Télécom, dont la mise à disposition est remplacée par un détachement).

Mais votre Rapporteur spécial souhaite immédiatement tempérer l’impression de progression des ressources pour le CSA et rappeler qu’entre 1992 et le projet de loi de finances pour 2008, les crédits initiaux n’ont augmenté que de 12,3 % en euros courants (de 30,38 millions d’euros en 1992 à 33,94 millions d’euros en 2007), ce qui correspond à une baisse d’environ 16 % en euros constants. Entre ces deux mêmes dates, les effectifs théoriques sont demeurés quasiment stables.

Aussi votre Rapporteur spécial renouvelle-t-il son constat d’un décalage très fort entre les attentes – grandissantes – à l’égard du Conseil supérieur de l’audiovisuel et la réalité – insuffisante – de ses moyens budgétaires.

2.– La direction du développement des médias face aux enjeux nationaux et européens

a) Des missions stratégiques

Direction d’administration centrale rattachée au Premier ministre et placée sous son autorité, la direction du développement des médias est un service mis à la disposition du ministre de la Culture et de la communication. Son organisation interne est définie par des arrêtés du 24 février 2003 ⁽²¹⁾.

Deux commissions lui sont rattachées : la commission paritaire des publications et agences de presse ⁽²²⁾ et la commission du fonds de soutien à l’expression radiophonique ⁽²³⁾.

La DDM est chargée de définir et coordonner la politique publique en matière de médias et de la société de l’information et de préparer les évolutions nécessaires de la réglementation en matière de liberté de la presse, de communication et de services en ligne. Elle assure également des fonctions de coordination interministérielle en matière de société de l’information, notamment dans le cadre de la préparation et de la mise en œuvre des comités interministériels de la société de l’information.

Elle participe, enfin, à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique d’action audiovisuelle extérieure de la France et assure la préparation et la défense des positions de la France sur l’ensemble des sujets audiovisuels dans les instances internationales, parmi lesquels la renégociation de la directive–cadre sur les services audiovisuels.

vers une nouvelle directive « tsf » : la directive « services de mÉdias audiovisuels »

La directive « Télévision sans frontières » (TSF) du 3 octobre 1989 établit le cadre réglementaire général pour l’exercice des activités de radiodiffusion télévisuelle (terrestre, câble et satellite, en mode analogique ou numérique) dans l’Union européenne. Ses règles constituent un socle minimum. Les États restent libres de prévoir des mesures plus strictes ou plus détaillées.

C’est ce que fit la France lors de la transposition de la directive TSF en droit français, achevée par la loi du 1^er août 2000 modifiant la loi du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication audiovisuelle. La France a adopté des dispositions plus contraignantes que celles du texte communautaire notamment en matière de quotas de production, de diffusion d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques et de réglementation publicitaire.

Modifiée une première fois en 1997, la directive TSF fait aujourd’hui l’objet d’une nouvelle révision, afin de l’adapter aux évolutions technologiques et de clarifier, voire simplifier, certaines de ses dispositions. La directive sur les « services de médias audiovisuels » (SMA) devrait être définitivement adoptée à la fin de l’année 2007. À compter de son entrée en vigueur, les États–membres disposeront de deux ans pour la transposer dans leur droit national.

Un premier état des lieux peut déjà être dressé pour cette transposition en droit français. Il s’agira principalement d’adapter le droit national pour qu’il englobe l’ensemble du nouveau champ d’application de la directive et qu’il prenne en compte les nouveaux domaines abordés par celle-ci. En particulier, l’extension du champ d’application aux services de médias audiovisuels non linéaires (tels que, par exemple, les services de vidéo à la demande ou de télévision de rattrapage dits « catch-up TV ») devra être transposée en droit français. Une définition précise de cette catégorie de services devra être élaborée, en intégrant des critères ou notions retenus par la directive tels que, par exemple, les « contenus générés par les utilisateurs », que la loi française ignore ou du moins ne vise pas explicitement.

Des dispositions nouvelles et assez innovantes devront être transposées, à l’image de la définition des critères de détermination de l’État–membre compétent, de la procédure anti–contournement, de la notion de placement de produit ou encore des règles d’accès aux courts extraits.

Le débat sur la transposition de la directive SMA devrait aussi être l’occasion de s’interroger sur l’affirmation dans la législation française d’un droit d’accès non discriminatoire, sur la définition des modalités d’accès aux extraits et de diffusion de ces extraits et sur le droit applicable en cas d’acquisition transfrontière.

Enfin, pour plusieurs sujets, des modifications éventuelles du cadre juridique français consécutives à l’adoption de la directive SMA relèveront non d’une obligation de transposition mais d’un choix d’opportunité à apprécier au niveau national. Il s’agit notamment de :

– la promotion de la diversité culturelle sur les services non linéaires. La France a obtenu lors de la négociation l’inscription dans le corps même de la directive d’une liste non exhaustive des modalités pouvant être mises en œuvre pour atteindre l’objectif de promotion de la diversité culturelle sur les services non linéaires : contribution financière apportée par ces services à la production d’œuvres européennes et à l’acquisition de droits pour ces œuvres, part et/ou place importante réservée aux œuvres européennes dans le catalogue de programmes proposés par le service... ;

– l’assouplissement des règles de publicité. Sur ce sujet, le droit français est déjà plus strict et plus détaillé que celui de la directive TVSF actuelle. La directive SMA assouplit les règles de publicité. Votre Rapporteur spécial reviendra sur la question de la publicité dans les médias, plus loin dans ce rapport.

b) Des moyens dispersés

Comme on l’a expliqué, la DDM voit ses propres crédits figurer dans le programme Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Les crédits d’intervention qu’elle gère sont, en revanche, inscrits dans les programmes Presse et Chaîne française d’information internationale de la mission Médias et dans le programme Soutien à l’expression radiophonique locale de la mission Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale.

Cette répartition ne favorise pas la lisibilité budgétaire sur le coût complet des moyens consacrés par l’État aux médias.

Dans le présent projet de loi de finances, les dépenses de personnel (titre 2) sont évaluées à 5,43 millions d’euros, en diminution de 124 000 euros par rapport à la loi de finances pour 2007. Les effectifs budgétaires augmentent néanmoins de trois postes de titulaires pour représenter 104 équivalents temps plein travaillé en 2008, ce qui s’explique par la consolidation de cinq mises à dispositions par La Poste (5 ETPT sous convention de remboursement jusqu’en 2007), cette opération étant neutre sur le plan budgétaire.

Quant aux crédits de fonctionnement courant (titre 3), ils sont globalisés et gérés par la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre.

Signalons enfin que la contribution de l’État au budget du groupement d’intérêt public « France Télé Numérique », institué par la loi de 5 mars 2007 pour mettre en œuvres les mesures d’extinction de la diffusion hertzienne terrestre en mode analogique, est également imputée au sein de la mission Direction de l’action du Gouvernement ⁽²⁴⁾ : le GIP devrait ainsi recevoir 3 millions d’euros en 2008 (titre 6), principalement destinés à couvrir des études techniques et marketing, des opérations d’information ainsi que les premières opérations d’extinction qui seront menées en 2008 ⁽²⁵⁾.

B.– LA VOIE CONTRACTUELLE : LES VERTUS DES CONTRATS D’OBJECTIFS ET DE MOYENS

1.– Les COM, gages de performance et de visibilité

a) Un instrument moderne et responsabilisant

Institués en 2000 par modification de l’article 53 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication ⁽²⁶⁾, les contrats d’objectifs et de moyens (COM) sont désormais bien ancrés dans le paysage institutionnel des opérateurs audiovisuels.

les contrats d’objectifs et de moyens

Symptomatiques de la modernisation de l’État, ces contrats ont pour ambition de formaliser dans une démarche contractuelle les relations entre un opérateur de l’audiovisuel public et son actionnaire unique, l’État. Un COM détermine pour chaque société ou établissement public :

« – les axes prioritaires de son développement, dont les engagements pris au titre de la diversité et l’innovation dans la création ainsi que les engagements permettant d’assurer, dans un délai de cinq ans suivant la publication de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, l’adaptation à destination des personnes sourdes ou malentendantes de la totalité des programmes de télévision diffusés, à l’exception des messages publicitaires, sous réserve des dérogations justifiées par les caractéristiques de certains programmes ;

– le coût prévisionnel de ses activités pour chacune des années concernées, et les indicateurs quantitatifs et qualitatifs d’exécution et de résultats qui sont retenus ;

– le montant des ressources publiques devant lui être affecté en identifiant celles prioritairement consacrées au développement des budgets de programmes ;

– le montant du produit attendu des recettes propres, notamment celles issues de la publicité de marques et du parrainage ;

– les perspectives économiques pour les services qui donnent lieu au paiement d’un prix. »

Il s’agit d’un outil puissant grâce auquel l’État doit fixer à chaque opérateur des objectifs en termes de création, de programmation, de diversité culturelle… mais aussi d’efforts de productivité et de meilleure gestion. En contrepartie de quoi l’État s’engage à fournir, année après année, à l’opérateur un montant de ressources publiques lui permettant d’atteindre les objectifs préalablement définis.

Cet engagement sur la recette est indispensable car, si l’on met à part le cas de l’Institut national de l’audiovisuel, les sociétés de l’audiovisuel public bénéficiant de la redevance sont toutes des sociétés de droit privé évoluant dans un contexte économique fortement concurrentiel et particulièrement dynamique. Ces sociétés ont donc besoin – comme leurs concurrents – d’une certaine visibilité à moyen terme quant aux ressources que leur actionnaire, c’est-à-dire l’État, est prêt à leur accorder.

Or, aujourd’hui, jusqu’à la promulgation de la loi de finances à la fin du mois de décembre, elles ne disposent pas d’une information sûre quant à la part de la ressource publique qui leur sera affectée. Cette incertitude est bien sûr encore plus grande, en raison du principe d’annualité budgétaire, pour les années ultérieures.

Le contrat d’objectifs et de moyens est, aux yeux de votre Rapporteur spécial, l’outil moderne indispensable pour gérer la relation entre les organismes de l’audiovisuel public et leur actionnaire. Pour autant, sa dimension pluriannuelle doit être conciliée avec le caractère annuel du vote par le Parlement de sa principale ressource, c’est-à-dire la redevance audiovisuelle et la compensation des dégrèvements.

b) La négociation et le respect des COM de chaque opérateur

On rappellera que, suite à l’adoption de la loi de 2000, deux COM seulement avaient été signés, l’un avec France Télévisions (pour la période 2001–2005), l’autre avec ARTE (2002–2005), celui de l’INA (2000–2003) ayant été en quelque sorte « précurseur » puisqu’il préexistait à la loi.

La situation actuelle est autrement plus satisfaisante, la fin de la douzième législature ayant permis l’adoption ou le renouvellement de quatre COM en l’espace de deux ans… alors que le début de la treizième législature voit s’engager les négociations pour le premier COM de RFI et le deuxième de l’AFP.

L’appréciation portée sur chaque contrat dépend évidemment de la spécificité de l’opérateur et de ses missions. Votre Rapporteur spécial reviendra donc sur le contenu de ces engagements dans les parties thématiques du présent rapport. On se contentera ici d’une présentation du coût global des nouveaux COM pour l’État et des grandes lignes de chaque contrat ou projet de contrats.

ÉVOLUTION DU FINANCEMENT PRÉVUE PAR LES CONTRATS D’OBJECTIFS ET DE MOYENS

(en millions d’euros)

Source : ministère du Budget

Le deuxième COM de l’INA a été signé le 17 novembre 2005 pour la période 2005–2009. Il est axé sur :

– l’accélération du plan de sauvegarde et de numérisation afin de préserver intégralement d’ici à l’horizon 2015 les fonds patrimoniaux menacés de dégradation irréversible ;

– la stabilisation du périmètre du dépôt légal à 100 chaînes de télévision et 20 radios ;

– l’optimisation de l’exploitation des collections par la poursuite de la mise en ligne des fonds pour les professionnels, le développement d’une offre payante et gratuite sur l’internet des collections pour le grand public, ainsi que la mise en place de postes de consultation du dépôt légal en province dans les délégations régionales de l’INA ;

– la modernisation des procédures de reporting et la rationalisation des structures financières et comptables.

Le premier COM de Radio France a été signé le 22 décembre 2006 pour la période 2006–2009, afin de préciser et conforter, dans un contexte de concurrence accrue et d’évolution rapide du paysage médiatique, les sept chaînes et les formations musicales de Radio France dans leurs missions de service public, tout en permettant à la société de réaliser de nouveaux développements (extension de la diffusion FM, radio numérique, développement de chaînes thématiques dérivées…). L’État a financé parallèlement la réhabilitation de la Maison de la Radio, rendue nécessaire pour des raisons de sécurité. Cette dernière sera aussi l’occasion d’offrir à ses occupants et spectateurs le cadre et l’outil de travail d’une radio du 21^ème siècle et de créer un auditorium de 1 500 places à la hauteur de la qualité des formations musicales de Radio France.

Le deuxième COM d’ARTE–France a été signé le 15 mars 2007 pour la période 2007–2011. En contrepartie d’une hausse de la dotation de l’État de 3,4 % par an en moyenne annuelle sur la durée du COM (+ 4 % en 2007 et 2008 et une progression plus faible ensuite), l’entreprise devra :

– renforcer son engagement en faveur de la création audiovisuelle et cinématographique, française et européenne et chercher dans le même temps à élargir son public et à consolider son audience, en particulier sur les jeunes actifs ;

– jouer un rôle moteur dans le développement des nouvelles technologies audiovisuelles ;

– améliorer et moderniser sa gestion à travers une politique de ressources humaines réactive (renforcement de la mobilité interne, mobilisation des salariés, limitation du recours aux CDD et à l’intermittence), la recherche de nouveaux gains de productivité, l’enrichissement des relations avec le pôle allemand, l’amélioration de la communication au sein du comité de gérance et l’optimisation des systèmes d’information et des fonctions supports.

Le deuxième COM de France Télévisions a été signé le 27 avril 2007 pour la période 2007–2010. Prévoyant une dotation en progression de 3 % par an en moyenne annuelle sur la durée du COM (+ 3,5 % en 2008, + 2,9 % en 2009 et + 2,6 % en 2010), il s’articule autour de trois axes :

– mettre en place une stratégie éditoriale renforçant la spécificité et la valeur ajoutée de service public de France Télévisions au sein d’une offre de télévision de plus en plus abondante. France Télévisions devra ainsi accentuer son investissement en faveur de la création audiovisuelle et cinématographique pour renforcer la diversité des formats et encourager de nouvelles écritures. Ainsi, la modernisation de la fiction française, d’une part, et le rééquilibrage de la structure du public, notamment vers les jeunes adultes, d’autre part, seront favorisés. Par ailleurs, les obligations de diffusion de spectacles vivants inscrites dans les cahiers des missions et des charges de France 2 et France 3 ont été modifiées afin de mieux valoriser la diffusion de spectacles aux heures de grande écoute et les émissions autour du spectacle adaptées à l’écriture télévisuelle pour en élargir le public ;

– exercer un rôle moteur dans le développement des nouvelles technologies audiovisuelles avec la généralisation de la diffusion numérique sur le territoire dans la perspective de la fin de la diffusion analogique en 2011, mais aussi dans l’introduction de la télévision haute définition, de la télévision mobile et le développement de la vidéo à la demande, pierre angulaire de la lutte contre le piratage des œuvres ;

– améliorer et moderniser la gestion par la maîtrise des effectifs et de la masse salariale, par le développement de la formation et de la mobilité, par la prise en compte de la diversité des salariés, par la rationalisation de la politique de rémunération et par l’amélioration du dialogue social. Afin d’améliorer le résultat du groupe, un effort sera également réalisé sur les autres activités que celles des diffuseurs. Un plan de redressement de la filière production de France 3 a ainsi été lancé fin 2006, ce qui devrait permettre un redressement du résultat d’exploitation dans les deux ans suivant la mise en œuvre de la réforme. Le COM 2007–2010 prévoit aussi un doublement du résultat de France Télévisions Distribution sur la période.

Au total, seule RFI ne dispose toujours pas de COM : il s’agit, rappelons-le, d’une situation illégale. Mais cet état de fait reflète un problème en réalité plus profond, une question préalable : celle de la vision stratégique de l’État sur le rôle et l’avenir de RFI. C’est pourquoi votre Rapporteur spécial s’étonne que l’État soit actuellement engagé dans des négociations avec RFI pour aboutir, avant la fin de l’année, à la signature d’un contrat… alors même qu’un grand chantier de réforme de l’audiovisuel extérieur a été lancé, dont l’issue pourrait rendre immédiatement obsolète le nouveau COM de RFI.

Signalons enfin que l’Agence France–Presse est en train de négocier un nouveau contrat. Rappelons également qu’elle avait signé avec l’État un COM couvrant la période 2003–2007 afin de l’aider à sortir de la crise financière dans laquelle elle se trouvait, et qu’elle a négocié l’an dernier un avenant à ce contrat pour les années 2006 et 2007 afin de prendre en compte une stratégie nouvelle : la réorientation de l’AFP vers les nouveaux médias (vidéo et multimédia), élément qui n’était pas pris en compte au moment du COM signé en 2003.

2.– Un Parlement désormais mieux associé à la procédure

Le Parlement est aujourd’hui impliqué en amont et aval de la procédure des contrats d’objectifs et de moyens. Ainsi, l’article 53 modifié de la loi de 1986 relative à la liberté de communication dispose que « le Président de la société France Télévisions présente chaque année devant les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur l’exécution du contrat d’objectifs et de moyens ». Il s’agit là d’une procédure utile, le document présenté maintenant depuis quatre ans étant riche, précis et rigoureux.

Pour la troisième fois, en application d’un amendement adopté il y a trois ans à l’initiative de votre Rapporteur spécial, cette présentation s’est faite devant les commissions de l’Assemblée nationale chargées des Affaires culturelles et des Finances réunies ⁽²⁷⁾.

Un élargissement systématique de cette procédure à l’ensemble des opérateurs serait probablement excessif et alourdirait inutilement le calendrier de travail des commissions. Pour autant, votre Rapporteur spécial continue de croire utile que les présidents de ces opérateurs soient régulièrement entendus, par exemple tous les deux ans, par les commissions parlementaires afin de multiplier les liens et les rencontres entre le Parlement et l’audiovisuel public ⁽²⁸⁾.

Par ailleurs, l’adoption d’un amendement présenté fin 2005 par votre Rapporteur spécial ⁽²⁹⁾ permet une plus grande implication du Parlement en amont du processus. Les projets de COM doivent désormais être transmis, avant leur signature, aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Cela constitue la meilleure garantie pour que le Parlement, qui vote le montant et l’assiette de la redevance ainsi que le cadre législatif d’action du service public, se sente partie prenante de la signature de l’État. Ces projets peuvent faire l’objet d’un débat au Parlement et les commissions des Affaires culturelles et des Finances peuvent formuler un avis sur ces projets de contrat dans un délai de six semaines.

Votre commission des Finances a ainsi été saisie des trois projets de COM entre l’État et Radio France ⁽³⁰⁾, ARTE–France ⁽³¹⁾ et France Télévisions ⁽³²⁾ et a formulé, dans le délai de six semaines prévu par la loi, un avis sur chacun d’entre eux. Elle en fera de même pour le projet de COM en cours de négociation avec RFI, sous réserve de bonne articulation avec la réforme de l’audiovisuel extérieur.

Enfin, votre Rapporteur spécial rappelle que, par le passé, l’État n’a pas systématiquement respecté ses engagements dans les COM. Le contexte, les ambitions, les stratégies peuvent évidemment changer : nul ne pourrait le contester. De la même façon qu’il est légitime voire sain qu’une majorité politique renouvelée ou un gouvernement nouveau ait des objectifs différents pour l’audiovisuel et ne se sente pas irréversiblement lié par l’ensemble des engagements déjà pris.

C’est la raison pour laquelle, pour ce type de situation, votre Rapporteur spécial a fait adopter un amendement l’an dernier ⁽³³⁾ afin d’inciter à la négociation systématique d’un avenant, à chaque fois qu’intervient un changement stratégique majeur de l’actionnaire ou une remise en cause de l’équilibre financier initial d’un COM. Ces avenants devront également être transmis aux commissions des Affaires culturelles et des Finances de chaque assemblée, qui pourront formuler un avis dans un délai de six semaines.

Cette obligation de prendre en compte l’architecture des COM déjà signés incombe d’ailleurs non seulement au Gouvernement mais également au législateur. Ce dernier peut, en effet, être parfois amené à adopter des dispositions législatives modifiant, sans que les conséquences financières en soient préalablement mesurées dans le détail, en profondeur l’équilibre du contrat. L’adoption de la loi de 2005 pour l’égalité des chances ⁽³⁴⁾ en constitue un exemple bien connu.

*

* *

CHAPITRE DEUXIÈME :

LES GRANDS CHANTIERS DE L’AUDIOVISUEL

L’audiovisuel public est actuellement dans une phase de mutation, due aux évolutions technologiques (entrée en service de la télévision numérique terrestre, généralisation de ce mode de diffusion, extinction de l’analogique en 2011, préparation à la télévision haute définition et à la télévision mobile personnelle, passage à la radio numérique programmé à partir de 2008…), à l’apparition de nouveaux modes de diffusion (ADSL, internet), ou encore au renforcement du poids des opérateurs privés sur un marché fortement concentré.

La lettre de mission du 1^er août 2007 ⁽³⁵⁾ comme les déclarations les plus récentes de la ministre de la Culture et de la communication corroborent le constat général : l’audiovisuel est en chantier !

extraits de la lettre de mission du 1^er aoÛt 2007

Tout au long de la campagne présidentielle, des engagements ont été pris dans le champ de vos compétences ministérielles. Il va de soi que nous attendons de vous que vous les teniez. L’objet de cette lettre de mission est de vous préciser les points qui, parmi ces engagements, nous paraissent prioritaires et sur lesquels nous vous demandons d’obtenir rapidement des résultats. (…) L’environnement dans lequel s’inscrit la politique culturelle est par ailleurs en pleine transformation. La révolution numérique crée une possibilité d’accès quasi infini aux œuvres de l’esprit, tout en menaçant gravement la création par les atteintes aux droits d’auteur et aux droits voisins qu’elle permet. Et les industries culturelles sont de leur côté à l’origine d’une part croissante de la richesse et de l’emploi. (…) Votre première mission sera de mettre en œuvre l’objectif de démocratisation culturelle. Celle-ci a globalement échoué parce qu’elle ne s’est appuyée ni sur l’école, ni sur les médias, et que la politique culturelle s’est davantage attachée à augmenter l’offre qu’à élargir les publics. (…) L’accès aux œuvres de l’esprit passe aussi, de plus en plus, par la médiation audiovisuelle. À la télévision comme à l’école, la culture doit être davantage présente dans les programmes.

France Télévisions doit fortement affirmer son identité de service public à travers une offre culturelle plus dense, plus créative, plus audacieuse ; une offre qui marque une plus grande différence avec les chaînes privées ; une offre fondée sur des programmes populaires de qualité aux heures de grande écoute. Un cahier des charges rénové sera rédigé pour encadrer les activités et préciser les identités des différentes chaînes de France Télévisions. Un certain nombre de synergies importantes, qui n’ont été que trop longtemps différées, doivent être mises en œuvre. Pour les permettre, vous expertiserez et nous proposerez les modifications souhaitables de structures.

Radio France devra également poursuivre sa modernisation et promouvoir la diversité éditoriale, culturelle et musicale. S’agissant des radios privées, vous dresserez avec le CSA un bilan des règles applicables en matière de quotas et proposerez des aménagements permettant d’améliorer l’exposition de toutes les musiques.

Quant à la révolution numérique, elle doit être l’occasion de conduire un public toujours plus nombreux vers le patrimoine culturel français et de langue française, et vers la création contemporaine. L’État peut l’encourager par la mise à disposition gratuite, sur internet, du patrimoine public ou financé par des fonds publics, et par l’incitation à la diffusion numérique croissante de contenus culturels privilégiant des solutions innovantes, interactives et éducatives.

(…) Deux secteurs traversent actuellement une crise particulièrement grave. Ils devront mobiliser particulièrement votre ministère. Nous souhaitons conduire dans les plus brefs délais un plan de sauvetage de l’industrie musicale et, plus largement, de protection et de promotion des industries culturelles couvertes par les droits d’auteur et droits voisins. Ce plan devra être mené avec la ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, et s’appuyer sur trois volets : la montée en puissance d’une offre numérique diversifiée, bon marché et simple d’utilisation ; la prévention et la répression de la piraterie numérique ; l’aide à l’adaptation des structures et des modèles économiques des industries concernées.

À cette fin, vous favoriserez la mise à disposition du public d’offres commerciales attractives de musique, de films et de toutes les formes de création enregistrée sur les nouveaux réseaux fixes et mobiles. La chronologie des médias doit poursuivre son adaptation. Vous inciterez les titulaires de catalogues à numériser leurs œuvres et à les distribuer sur tous les supports. Vous ferez de l’interopérabilité une priorité majeure. Parallèlement, vous rechercherez les voies et moyens pour conclure un accord interprofessionnel permettant de dissuader efficacement et de réprimer la contrefaçon de masse. Les solutions techniques existent, elles doivent être expérimentées et mises en œuvre. Vous nous proposerez les mesures d’accompagnement utiles à la sauvegarde et à la transition des industries culturelles vers de nouveaux modèles de développement et de croissance. À partir d’un bilan de la loi DADVSI, vous préparerez enfin les prochaines échéances législatives et communautaires. Notre pays doit être en position pionnière en Europe pour la défense des droits, la diffusion de contenus numériques, la promotion de l’interopérabilité et la responsabilité des acteurs de l’internet.

Par ailleurs, vous prendrez les dispositions nécessaires pour permettre à la presse quotidienne de sortir de la crise qu’elle traverse depuis des années, en particulier en ce qui concerne le régime de sa distribution et son adaptation à l’univers numérique.

(…) Vous appuierez l’effort de rationalisation des structures de la politique culturelle extérieure de la France demandé au ministre des Affaires étrangères et européennes, afin que cette politique gagne en cohérence, en visibilité et en impulsion. Vous étudierez les moyens de mieux déployer nos implantations culturelles à l’étranger en fonction de la nouvelle géographie des zones d’influence et de création dans le monde, et des conséquences de l’intégration européenne sur l’étendue de notre réseau diplomatique et consulaire. À partir d’une étude définissant nos objectifs selon les différentes parties du monde, vous élaborerez un schéma de réorganisation et de rationalisation des instruments de la politique audiovisuelle extérieure de la France pour une présence audiovisuelle plus forte, plus cohérente, plus ambitieuse, plus efficace.

(…) Dans le cadre d’une renégociation de la sixième directive TVA, qui sera pilotée par la ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, vous vous efforcerez d’obtenir le droit pour notre pays d’appliquer un taux de TVA réduit à l’ensemble de nos biens culturels, dans l’univers physique comme sur les réseaux.

À l’issue d’une réflexion stratégique associant tous les acteurs et couvrant tous les sujets, vous nous proposerez, avec la ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, une remise à plat des dispositions législatives et réglementaires qui s’appliquent au secteur de l’audiovisuel. En tenant compte de la nouvelle donne du marché comme des exigences de la création, l’objectif doit être de supprimer les incohérences croissantes de la législation actuelle et de permettre l’émergence de groupes de communication audiovisuelle français de premier plan, capables de structurer une industrie française puissante des contenus et d’affronter les nouveaux défis liés à la multiplication des canaux de distribution.

Vous accorderez une attention particulière aux arts numériques interactifs. La France dispose d’un capital humain très recherché et de sociétés créatives dans le domaine du jeu vidéo et nous souhaitons que ce secteur soit intégré dans vos priorités. (…)

Votre Rapporteur spécial s’en réjouit, le secteur audiovisuel faisant face à une série de mutations (numérique, haute définition, télévision mobile, interactivité, diversification des services, concurrences nationales et internationales) qui influent fortement, par leur ampleur et leur coût, sur les entreprises publiques.

Celles-ci, pour rester compétitives et maintenir une offre publique de qualité, ont besoin d’opérer des choix stratégiques, que l’État–actionnaire doit valider et dont il doit garantir le financement pérenne. Il en va de l’avenir du service public.

le bilan audiovisuel de la douziÈme lÉgislature (2002–2007)

I. L’évolution du cadre normatif

1. Activité législative

La loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a été modifiée près d’une cinquantaine de fois en vingt ans (soit plus de deux fois par an en moyenne) : sous la douzième législature, elle a été modifiée par quinze lois différentes. Deux réformes doivent particulièrement être signalées.

a) La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle. Assurant la transposition en droit national de la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000 sur le commerce électronique et du « paquet télécoms », cette loi a procédé à :

– l’intégration de RFO au groupe France Télévisions ;

– la modernisation du champ de la régulation du Conseil supérieur de l’audiovisuel, en l’étendant à l’ensemble des services de radio et de télévision ainsi qu’aux autres services diffusés ;

– l’assouplissement du régime juridique des télévisions locales afin de clarifier et consolider les modalités d’intervention des collectivités territoriales dans l’édition de services consacrés à l’information sur la vie locale ;

– l’harmonisation des régimes applicables à la distribution de services en mettant fin aux disparités existant entre réseaux de communications (loi du 30 septembre 1986 / code des postes et communications électroniques), au niveau de leurs condition d’établissement, d’exploitation ou du mode d’intervention du CSA ou des collectivités territoriales ;

– l’adaptation du régime de la diffusion numérique par voie hertzienne terrestre et du cadre juridique applicable à la radio numérique ;

– les dispositions permettant au CSA d’organiser et d’optimiser la planification de la bande FM en vue de dégager des fréquences supplémentaires.

b) La loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a eu deux vertus principales :

– elle a organisé l’extinction de la diffusion terrestre analogique et permis l’extension de la couverture de la télévision numérique terrestre ;

– elle a introduit les dispositions nécessaires à la diffusion hertzienne terrestre de services de télévision en haute définition et de services de télévision numérique personnelle.

2. Activité réglementaire

Outre un grand nombre de décrets et arrêtés portant nomination des représentants de l’État dans les conseils d’administration des sociétés audiovisuelles publiques ou approuvant des prises de participations financières réalisées par ces sociétés, plusieurs décrets et de nombreux arrêtés ont été adoptés dans le secteur de la communication depuis 2002, parmi lesquels :

– le décret n° 2002-125 du 30 janvier 2002 fixant les obligations des distributeurs de services par câble, quant à leur plan de service ainsi qu’aux chaînes objets d’une obligation de reprise (décret « must carry ») ;

– le décret n° 2003-620 du 4 juillet 2003 relatif au financement des travaux de réaménagement du spectre hertzien en vue du lancement de la télévision numérique terrestre ;

– le décret n° 2003-960 du 7 octobre 2003 relatif au régime des secteurs interdits de publicité télévisée ;

– le décret n° 2004-1481 du 23 décembre 2004 fixant les principes généraux concernant la diffusion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles par les éditeurs de services de télévision (décret « diffusion ») ;

– le décret n° 2004-1482 du 23 décembre 2004 relatif à la contribution des éditeurs de services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique dont le financement fait appel à une rémunération de la part des usagers au développement de la production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles (décret « chaînes cryptées ») ;

– le décret n° 2007-957 du 15 mai 2007 relatif au fonds d’accompagnement du numérique.

II. – La tutelle sur les entreprises de l’audiovisuel public

1. Les contrats d’objectifs et de moyens

Outre le COM de l’AFP signé pour la période 2003–2007 et en cours de renégociation, quatre COM ont été signés en deux ans :

– le deuxième COM de l’INA a été signé le 17 novembre 2005 ; 

– le premier COM de Radio France a été signé le 22 décembre 2006 ; 

– le deuxième COM d’ARTE–France a été signé le 15 mars 2007 ;

– le deuxième COM de France Télévisions a été signé le 27 avril 2007.

2. Le lancement de la télévision numérique terrestre et les expérimentations de diffusion en haute définition

Répondant à une volonté forte du Gouvernement, la télévision numérique terrestre a été lancée en 2005, multipliant l’offre gratuite par trois. Le service public offre désormais de nouveaux services avec la diffusion de France 5 en soirée et d’ARTE en journée comme avec le lancement de France 4. Par ailleurs, ARTE et France Télévisions participent activement aux expérimentations lancées en haute définition sur la TNT, depuis le printemps 2006.

3. La création de la chaîne d’information internationale, France 24

Diffusée prioritairement en Europe, Afrique et au Proche et Moyen-Orient, France 24 a été lancée début décembre 2006 en français et en anglais avec un décrochage en arabe depuis avril 2007. Son objectif est d’offrir un point de vue français sur l’actualité du monde, notamment aux décideurs et aux professionnels des médias, sa distribution étant effectuée par satellite, câble et internet haut débit.

4. La réduction du recours à l’intermittence dans le secteur audiovisuel public

Depuis 2003, les sociétés de l’audiovisuel public (France 3 étant la plus concernée) limitent, à la demande de l’État, le recours à l’intermittence et procèdent à l’intégration de personnels sous contrat à durée déterminée d’usage dont l’emploi ne justifie pas ce statut.

5. La réforme de la redevance audiovisuelle

Sous l’impulsion de l’Assemblée nationale, le Gouvernement s’était engagé, lors du vote de la loi de finances initiale pour 2004, à proposer une réforme de la redevance, en vue d’assurer un financement pérenne, spécifique et dynamique du service public de l’audiovisuel. À l’issue de ces réflexions, la réforme a été adoptée par le Parlement lors du vote de la loi de finances initiale pour 2005, permettant de rationaliser le mode de recouvrement de la ressource publique et s’inscrivant plus globalement dans le mouvement de réforme de l’État.

La feuille de route de l’État pour la treizième législature, qui s’est ouverte le 20 juin 2007, se décline en quatre grands chantiers :

– remettre à plat le cadre juridique du secteur audiovisuel (I.) ;

– maîtriser l’enjeu numérique (II.) ;

– accompagner le développement des organismes publics (III.) ;

– réformer l’audiovisuel extérieur (IV.).

I.– L’ADAPTATION DES RÈGLES JURIDIQUES AUX LOGIQUES ÉCONOMIQUES ET AUX RÉALITÉS INDUSTRIELLES : REDÉFINIR LE CADRE NORMATIF DU SECTEUR

A.– LES RELATIONS ENTRE PRODUCTEURS ET DIFFUSEURS

Depuis plusieurs années déjà, votre Rapporteur spécial appelait l’attention sur les « décrets Tasca » de 2001 et 2002 et leur relative inadaptation. La nécessité de revoir la réglementation sur les rapports entre producteurs et diffuseurs audiovisuels est désormais bien partagée.

1.– Procéder au bilan objectif des « décrets Tasca »

Rappelons qu’en 2001, paraissaient, à l’initiative de Mme Catherine Tasca, ministre de la Communication, des décrets qui allaient bouleverser le paysage audiovisuel dans les rapports entre producteurs et diffuseurs. L’objectif était alors de favoriser la création d’une production originale.

En particulier, le décret du 9 juillet 2001 ⁽³⁶⁾ (« décret production ») limite la détention des droits de diffusion du radiodiffuseur, dans la durée de la fenêtre de diffusion comme dans le nombre de passages à l’antenne. Il prévoit ainsi que le diffuseur n’acquiert des droits que pour une diffusion en exclusivité intervenant dans un délai maximal de 18 mois à compter de la diffusion de l’œuvre. Toutefois, le contrat initial d’acquisition de l’œuvre peut prévoir un droit d’option prioritaire et exclusive au profit du diffuseur pour des diffusions supplémentaires. Dans ce cas, le prix de ces rediffusions doit être fixé dans le contrat initial. La durée totale des droits est de 42 mois au maximum, et l’œuvre ne peut être diffusée plus de trois fois dans cette période.

Les décrets prévoient également un équilibre entre production « dépendante » et production « indépendante » dont l’objectif premier est de favoriser l’existence de producteurs indépendants. Mais la complexité du paysage audiovisuel français et la multiplication des participations croisées ont souvent rendu les critères retenus quelque peu artificiels.

On rappellera que le secteur de la production audiovisuelle est en apparence éclaté puisqu’il comptait, en 2006, près d’un millier d’entreprises de production de « stock » majoritairement de très petite taille et un peu plus d’une vingtaine d’entreprises de production d’émissions de « flux ». Le chiffre d’affaires du secteur en 2006 est de plus de 2 milliards d’euros, dont deux tiers sont réalisés par le secteur de la production de programmes de stock et environ un tiers par celui des producteurs de programmes de flux ⁽³⁷⁾.

Les diffuseurs hertziens nationaux sont les principaux contributeurs au financement des œuvres : ils ont investi 770 millions d’euros en 2006, ce qui constitue une hausse de 14 % par rapport à 2005. Les nouvelles chaînes de la TNT et celles du câble et du satellite, qui ne possèdent pas la même capacité financière, pèsent pour 4 % du total des apports financiers en production.

Une grande partie de la production de programmes de stock est aidée par le compte de soutien aux industries de programmes (COSIP), géré par le centre national de la cinématographie. Le volume horaire d’œuvres audiovisuelles aidées (œuvres de fiction, documentaire de création, animation, captation de spectacle vivant et magazines d’intérêt culturel) a progressé en 2006 de 4,5 % ⁽³⁸⁾.

la production audiovisuelle française

1. La concentration de l’activité

L’activité du secteur de la production audiovisuelle est fortement concentrée puisque 60 entreprises réalisent 50 % de la production audiovisuelle aidée (77 en 2005), soit 9 % des entreprises actives. Les cinq premières entreprises de production en 2006 représentent 10,2 % des heures produites. Il s’agit de Telfrance (qui totalise 125 heures, dont 72 heures pour la fiction Plus Belle la vie), Marathon, Bonne Pioche Productions, Gédéon Programmes et PMP.

2. La production indépendante

Les producteurs « indépendants », au sens du « décret Tasca » ⁽³⁹⁾, sont à l’origine de 3 732 heures de programmes produits en 2006, soit 92 % de l’ensemble des heures aidées par le COSIP en 2006. En 2006, 158 producteurs de fiction ont été actifs au COSIP : 145 sont des entreprises indépendantes produisant 701 heures de programmes, soit 84 % du volume total de fiction aidée en 2006.

3. La production en région

En 2006, 150 entreprises de production ont été recensées en région (contre 165 en 2005), soit 22,7 % des entreprises actives. Elles produisent 14,8 % du total des heures aidées et principalement des documentaires (pour 60,6 %). Le nombre d’heures produites en région régresse pour la troisième année consécutive et accuse une diminution de 5,3 %. En 2006, sur les 198,3 millions d’euros accordés par le COSIP à l’ensemble des entreprises de production, 17,7 millions d’euros l’ont été à des producteurs implantés en région.

4. L’exportation des programmes audiovisuels français

En 2005, l’exportation des programmes français continue de progresser. Les ventes s’élèvent à 112,5 millions d’euros et progressent de 4 % par rapport à 2004 (108,2 millions d’euros). L’Europe constitue la première zone d’exportation des programmes français et capte 74,7 millions d’euros soit 66,4 % du total des ventes de programmes audiovisuels français et l’Italie se place en premier rang avec près de 23 % des ventes. Les exportations dans cette zone bénéficient principalement à l’animation et au documentaire. Le continent américain conserve sa deuxième place avec 19,2 millions d’euros.

5. Les investissements des partenaires étrangers en coproduction

L’évolution à la baisse constatée sur les coproductions (– 21,6 %) doit être nuancée. Les coproductions d’initiative française diminuent de 30,4 %, conséquence d’une forte localisation des dépenses de production sur le territoire national. En revanche, les coproductions d’initiative étrangère progressent de nouveau en 2005 (+ 15,3 %), portées essentiellement par la fiction.

L’analyse de la provenance des financements étrangers dans la production de fiction en 2005 révèle que les investissements canadiens font plus que doubler pour s’élever en 2005 à 5,3 millions d’euros. De fait, le Canada redevient ainsi le premier partenaire économique de la fiction française devant la Belgique (4 millions d’euros). L’animation demeure le genre français le plus ouvert aux financements étrangers, alors que les apports en coproduction des documentaires se redressent (+ 11,3 % en 2005). Mais à la différence de 2004, le volume des coproductions internationales des spectacles vivants chute de 38,6 % et les apports reculent de 12 ,8 %.

Un premier bilan concernant la production audiovisuelle a été mené à la demande du ministère de la Culture et de la communication, un groupe de travail ayant été constitué dès janvier 2005 au sein de l’Observatoire de la production audiovisuelle afin de réaliser un diagnostic commun à l’ensemble des acteurs sur les conséquences de la mise en œuvre des « décrets Tasca ». Il a été présenté en mars 2007 à l’ensemble des acteurs. Ses principales conclusions ont porté sur :

– le financement des œuvres : en 5 ans, le niveau global des investissements réalisés par les chaînes historiques dans les œuvres audiovisuelles a progressé de 33 % (763 millions d’euros en 2005 contre 574 millions d’euros en 2000) alors que dans le même temps, leur chiffre d’affaires ne connaissait qu’une progression moyenne de 8 %. L’écart important constaté entre ces deux taux s’explique en partie par une politique volontariste de certaines chaînes qui ont investi au-delà du niveau requis ;

– la création : le « 90 minutes » est resté le seul format programmé par TF1, à l’exception de quelques rares fictions d’un format de 75 minutes. On constate même une progression en volume horaire des 90 minutes inédits. Le format de 52 minutes est quasiment absent des grilles de programme des chaînes, alors qu’il est le format le plus exportable. Une amorce de diversification des formats est cependant à noter, les chaînes investissant davantage dans des formats autres que 90 minutes (Vénus & Apollon sur ARTE, Plus belle la vie sur France 3, Kaamelott sur M6). Par ailleurs, les sommes investies, et désormais comptabilisées dans les obligations de production, en dépenses d’écriture et de développement ont plus que doublé en quatre ans ;

– le développement de la production dépendante : les chaînes historiques, qui avaient peu recours au financement d’œuvres considérées comme dépendantes, ont accru le niveau de leurs dépenses consacrées à ces œuvres, lequel avoisine 33 % qui est le taux maximal autorisé par les décrets ⁽⁴⁰⁾.

Loin d’être homogènes, les principales critiques à l’encontre de ces décrets dépendent de la place de chaque acteur audiovisuel. En effet, si les producteurs audiovisuels se montrent logiquement très attachés aux « décrets Tasca » et souhaitent conserver tout à la fois un niveau de commandes important, un financement du diffuseur élevé et une bonne maîtrise de la gestion des droits sur l’œuvre, les autres acteurs défendent les arguments suivants :

– les diffuseurs « primaires », c’est-à-dire ceux qui initient les œuvres, dénoncent une accumulation de règles qui créent des contraintes lourdes dans un contexte de forte concurrence nationale et européenne ;

– ils dénoncent aussi un assujettissement financier trop lourd qui les oblige à financer abondamment des œuvres sans réelles contreparties pour eux puisque leurs droits sur les œuvres sont limités. En effet, il résulte des règles posées par ces décrets que, dans de très nombreux cas, le diffuseur primaire finance en grande partie les œuvres sans pouvoir amortir aisément cette dépense puisque le cycle et le nombre de diffusions sont réduits. Cette situation explique que certaines chaînes aient cherché à se ménager des « contreparties » en récupérant, dans leurs relations contractuelles avec les producteurs, certains droits que la réglementation leur avait retirés ;

– les diffuseurs « secondaires », c’est-à-dire ceux qui, n’ayant pas de capacités financières importantes, achètent des programmes ayant déjà connu une première exploitation sur d’autres chaînes, dénoncent une volonté farouche des diffuseurs primaires de conserver la mainmise sur l’exploitation des œuvres pour leur en interdire l’accès. Ces diffuseurs, surtout s’ils sont émergents et indépendants d’un groupe de communication, connaissent des difficultés d’approvisionnement en programmes nationaux ;

– les distributeurs indépendants des télévisions considèrent également que les chaînes empêchent la circulation des œuvres et monopolisent encore trop les droits, empêchant ainsi la diffusion des œuvres sur d’autres supports. Les auteurs, et notamment les scénaristes, dénoncent eux la forte influence exercée par les chaînes dans le développement des travaux d’écriture.

2.– Faire évoluer la réglementation pour mieux valoriser la production audiovisuelle française 

Comme le rappelait récemment Mme Christine Albanel, « à quoi bon encourager la production patrimoniale si sa diffusion est entravée par de multiples obstacles juridiques ? ». Votre Rapporteur spécial estime qu’il est temps de faire évoluer ces règles et de lever ces obstacles. En particulier, il reste difficile de comprendre pourquoi les chaînes, qui financent majoritairement les programmes, prennent le risque de leur développement et de leur diffusion, ne peuvent pas en exercer une partie de l’exploitation.

La réglementation doit donc s’adapter à l’évolution récente du secteur audiovisuel, marquée par la multiplication des acteurs et l’apparition de nouveaux supports de diffusion, afin de mieux prendre en considération l’apport économique des diffuseurs à la production des œuvres audiovisuelles qu’ils financent. Cette évolution peut se faire en assurant la promotion de la diversité culturelle et en renforçant la création. Elle doit surtout favoriser la circulation des œuvres, au niveau français comme à l’international, et simplifier l’édifice réglementaire afin de le rendre plus lisible et plus efficace.

Une mission de concertation avec les professionnels du secteur de l’audiovisuel vient d’être confiée par la ministre de la Culture et de la communication à David Kessler, directeur de France Culture, et à notre ancien collègue Dominique Richard, lesquels doivent mettre en place un groupe de travail sur ce sujet et présenter leurs premières propositions à la mi-décembre et leur rapport début 2008.

B.– LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES FRANÇAISES

1.– Des règles anti-concentration inadaptées au contexte international et à l’évolution technologique

Une multiplicité de règles anti-concentration ont été fixées par la loi relative à la liberté de communication, notamment dans ses articles 38 à 41-4. Comme le rappelait le rapport Lancelot ⁽⁴¹⁾, les contraintes juridiques auxquelles peuvent se heurter les opérations de concentration entre éditeurs de services de radio ou de télévision relèvent, depuis l’origine, de deux types d’exigences :

– le pluralisme « interne » : le législateur a souhaité éviter qu’une personne physique ou morale ne soit en mesure, à elle seule, de déterminer le contenu éditorial d’un service de télévision, plus particulièrement lorsqu’il est diffusé par voie hertzienne terrestre. Il a institué à cette fin, à l’article 39 de la loi de 1986, un plafond de détention du capital dont la portée a beaucoup varié au cours du temps.

La part du capital ou des droits de vote qu’une même personne agissant seule ou de concert peut détenir directement ou indirectement dans une société titulaire de l’autorisation correspondante avait initialement été limitée à 25 %. Ce plafond a toutefois été relevé à 49 % en 1994 ⁽⁴²⁾ avant que le législateur n’en réserve l’application aux services dont l’audience moyenne annuelle dépasse 2,5 % de l’audience totale, en vue notamment de favoriser le développement de la télévision numérique terrestre ⁽⁴³⁾. La méconnaissance de cette règle est, selon l’article 77 de la loi, punie d’une amende de 150.000 euros.

– le pluralisme « externe » : pour éviter qu’un même acteur prenne une part trop importante du paysage audiovisuel, le législateur a ensuite défini deux séries de dispositions destinées à limiter les possibilités de contrôle simultané de plusieurs chaînes de radio ou de télévision.

Il a, en premier lieu, édicté à l’article 41 de la loi de 1986 – modifié à sept reprises ⁽⁴⁴⁾ – des règles de plafonnement du nombre d’autorisations qu’une personne physique ou morale peut cumuler pour un même support de communication audiovisuelle : nul ne peut être titulaire de plus d’une autorisation relative à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre ⁽⁴⁵⁾ ; le cumul d’autorisations en matière de services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique est possible à condition que la population recensée des zones desservies par l’ensemble de ces services ne dépasse pas 12 millions d’habitants ⁽⁴⁶⁾ ; en matière de services de radio diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique, une même personne physique ou morale ne peut disposer, en droit ou en fait, de plusieurs réseaux que dans la mesure où la somme des populations recensées dans les zones desservies par ces réseaux n’excède pas 150 millions d’habitants ⁽⁴⁷⁾.

L’article 39 de la loi de 1986 limite, en second lieu, les possibilités de cumul de participations dans plusieurs sociétés titulaires d’autorisations relatives à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre en mode analogique. Interdiction est faite à une même personne de détenir une part de capital ou de droits de vote supérieure à 15 % dans plus d’une de ces sociétés, ou des parts supérieures à 5 % dans plus de deux d’entre elles ⁽⁴⁸⁾.

Sans préjudice de l’application de ces seuils réglementaires, il faut enfin relever que, dans l’exercice de son pouvoir de délivrance des autorisations d’usage des fréquences hertziennes en mode analogique ou en mode numérique, le CSA doit apprécier l’intérêt de chaque projet au regard de plusieurs « impératifs prioritaires » parmi lesquels figurent « la sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socioculturels, la diversification des opérateurs et la nécessité d’éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence ».

Ces règles ont leur vertu et leur logique. Mais, alors qu’elles ont été pensées à la fin des années 1980 et aménagées au cours des années 1990 (c’est-à-dire au temps de l’analogique), on est en droit de se demander si elles correspondent vraiment aux enjeux de l’ère numérique et de la concurrence mondialisée ⁽⁴⁹⁾. Soulignons notamment que ni TF1 ⁽⁵⁰⁾ ni M6 ⁽⁵¹⁾ n’ont une dimension internationale suffisante, alors que la présence de Vivendi dans les médias se limite à Canal Plus ⁽⁵²⁾, elle-même finalement très centrée sur la France.

2.– Accompagner l’émergence des groupes multimédias français

Comme le déclarait récemment encore Mme Christine Albanel, « il faut arrêter d’entraver le développement de nos groupes audiovisuels. Il faut faire sauter les verrous qui n’ont plus lieu d’être ». La ministre a confié à un groupe de travail le soin d’examiner ces questions, y compris celle de l’évolution des seuils anti-concentration (à commencer par le seuil de 49 % institué à l’article 39 de la loi relative à la liberté de communication).

Votre Rapporteur spécial, considérant qu’il est indispensable d’en débattre, a la conviction que ces évolutions sont nécessaires pour la compétitivité de l’industrie audiovisuelle française et qu’elles peuvent se faire dans le double respect :

– du principe d’indépendance médiatique, avec un Conseil supérieur de l’audiovisuel plus légitime et des garanties fortes en termes de respect du pluralisme ;

– et des conditions de développement des nombreuses PME, créatives et innovantes, qui gravitent dans l’univers des médias et constituent un gisement d’emplois.

Il devient urgent de créer des acteurs français plus puissants sur la scène internationale et de favoriser l’émergence de grands groupes de médias français, présents en télévision, en radio, dans la presse comme dans l’internet, capables de rivaliser tant avec les grands groupes de télécommunications qui investissent dans les contenus et qu’avec les leaders sur la toile comme Google, YouTube ou Yahoo.

C.– LA PUBLICITÉ DANS LES MÉDIAS 

1.– Une réglementation contestée dans une conjoncture morose

Comme le soulignait Mme Christine Albanel en octobre dernier, « aujourd’hui, l’ensemble de nos médias souffre d’un sous financement publicitaire. Il est important de faire croître la taille du marché publicitaire qu’il s’agisse des télévisions privées ou publiques, de la presse ou de la radio. Il faut faire attention qu’aucun média ne soit pénalisé ».

Les critiques sont, en effet, nombreuses sur l’inadéquation et la rigidité du cadre juridique, qui relève du domaine réglementaire. Deux sujets reviennent plus particulièrement :

– en télévision, la comptabilisation du nombre de minutes de publicité par heure se fait aujourd’hui par heure glissante, et non par heure d’horloge comme ailleurs en Europe, ce qui constitue un frein à l’optimisation des écrans aux heures de grande écoute ;

– en radio, les règles appliquées sur les antennes des radios publiques continuent de se singulariser par leur archaïsme et leur incohérence. Or, dans le contexte de l’ouverture du marché de la publicité télévisuelle à la grande distribution, il reste difficilement compréhensible que l’État n’ait pas déjà modifié les règles applicables aux antennes publiques.

les archaïsmes de la publicitÉ sur les antennes de radio france

Les clauses du cahier des charges relatives à l’accès à la publicité de Radio France remontent à 1975 : la société n’est autorisée « à programmer et à diffuser [que] des messages de publicité collective et d’intérêt général ». Cette limitation est totalement datée dans la mesure où elle renvoie à une époque où la part du secteur public dans l’économie était beaucoup plus importante.

Ainsi, la base d’annonceurs de Radio France ne cesse de diminuer : réduction année après année du périmètre du « secteur public » et « banalisation » à terme des entreprises mutualistes. Votre Rapporteur spécial insiste sur l’absurdité actuelle de cette réglementation qui autorise la publicité pour les filiales des mutuelles financières et qui aboutit ainsi à permettre à Radio France de faire de la publicité pour LCL et le GAN… mais par pour AXA ou BNP Paribas !

Les perspectives à moyen terme du marché publicitaire à la radio étant très incertaines, la capacité de Radio France à dynamiser ses recettes est mécaniquement menacée. Surtout, au fur et à mesure que le secteur public se réduit, Radio France réduit son champ d’action publicitaire, comme l’a par exemple démontré l’impact de la perte de France Télécom sur les recettes. Précisons, à ce propos, que GDF représente un budget annuel de l’ordre de 2 à 3 millions d’euros…

Votre Rapporteur spécial plaide donc pour une modernisation du cahier des charges, ne serait-ce que pour permettre à Radio France de maintenir ses recettes publicitaires à un niveau soutenable. Une diversification des annonceurs permettrait d’atténuer la perception de saturation des antennes par des messages qui, on le constate aisément, tournent souvent autour de l’assurance–vie ou des mécanismes de type Préfon. Votre Rapporteur spécial juge notamment légitime d’élargir le champ des annonceurs autorisés aux entreprises à participation significative de l’État ou à celles chargées d’une mission de service public. Une évolution comparable pourrait également intervenir s’agissant de la publicité pour le secteur financier au-delà des seules mutuelles et de leurs filiales.

Il a d’ailleurs été prévu dans le contrat d’objectifs et de moyens signé en décembre 2006 que l’opportunité et les modalités d’une rénovation des dispositions du cahier des missions et des charges relatives à la publicité seraient examinées en 2007 : il faut qu’une décision soit prise début 2008 dans le cadre d’un avenant au COM.

En contrepartie de cette extension, la durée maximale moyenne autorisée pourrait être ramenée à hauteur de l’existant. Par ailleurs, Radio France serait tout à fait prête dans ce cadre à exclure, par voie réglementaire ou par un engagement unilatéral, les annonceurs les plus importants aux yeux des radios privées (la grande distribution par exemple), afin d’atténuer la sensibilité de la concurrence à cette question.

Pour autant, la situation ne peut être observée que dans son ensemble, c’est-à-dire sans négliger les interactions entre les différents médias (télévision, radio, presse…). Le marché publicitaire de la presse n’est ainsi pas tout à fait celui de la radio et de la télévision.

L’exemple de l’ouverture de la publicité télévisuelle au secteur de la grande distribution est éloquent pour comprendre que les modifications des règles applicables à un média ont un impact sur tous les autres.

l’ouverture de la publicitÉ en faveur de la distribution

À la suite de l’envoi d’un courrier en mai 2002, dans lequel la Commission européenne mettait en demeure la France de modifier sa réglementation sur les secteurs interdits de publicité (presse, cinéma, édition littéraire et distribution), le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 relatif à la publicité télévisée a été modifié par le décret n° 2003-960 du 7 octobre 2003 pour permettre une levée de l’interdiction concernant le secteur de la presse, introduire une ouverture maîtrisée du secteur de la distribution et apporter un assouplissement au secteur de l’édition. L’interdiction de la publicité télévisée en faveur de la distribution a été levée selon trois modalités :

– autoriser la publicité télévisée en faveur de la distribution, sauf sur les actions de promotions se déroulant sur le territoire métropolitain ;

– lever, par voie de conséquence, toute limitation pour la publicité télévisée en faveur de promotions proposées sur le territoire des autres États membres ;

– réaliser cette ouverture selon un calendrier progressif : à partir du 1^er janvier 2004 sur les chaînes locales et sur les chaînes du câble et du satellite, dès mars 2005 sur la télévision numérique terrestre dès son lancement et à compter du 1^er janvier 2007 sur l’ensemble des chaînes nationales.

En revanche, la conservation de l’équilibre actuel a été estimée nécessaire pour le cinéma, dans la mesure où la réglementation permet déjà d’insérer des messages publicitaires dans les programmes cryptés des chaînes thématiques consacrées au cinéma et distribuées par câble ou diffusées par satellite ou par voie hertzienne terrestre en mode numérique. En outre, les films peuvent faire l’objet de publicité à la télévision une fois qu’ils sont disponibles sur support vidéo.

Depuis lors, la Commission a, en juin dernier, classé sans suite la procédure précontentieuse qu’elle avait ouverte. Le dispositif réglementaire a produit ses pleins effets à partir du 1^er janvier 2007. Le montant total des investissements consentis par la distribution à la télévision entre 2004 et 2006 s’est élevé à 163 millions d’euros bruts. Sur le seul premier semestre 2007, et après l’ouverture à la distribution de la publicité télévisée, les investissements de la distribution à la télévision ont atteint 190 millions d’euros bruts.

De ce fait, la distribution est devenue depuis 2007 l’annonceur le plus important des anciens « secteurs interdits ». Avec plus de 2,5 milliards d’euros bruts investis en 2006 sur l’ensemble des médias, les acteurs de la distribution sont, en effet et de loin, les plus gros des annonceurs. Sur le premier semestre 2007, les investissements des annonceurs de la distribution vers l’ensemble des médias ont été de 1 308 millions d’euros bruts (+ 13 % par rapport au premier semestre 2006). Et les investissements de la distribution à la télévision en général ont augmenté de 515 % sur le premier semestre 2007 comparé au premier semestre 2006.

Au total, dans un marché publicitaire progressant globalement de 5,4 % au premier semestre 2007, seuls trois médias affichent une croissance positive de leurs recettes publicitaires brutes : l’internet, la télévision et la presse. L’analyse par sous catégorie de médias révèle une situation hétérogène selon les supports.

– Pour la presse, la croissance des recettes publicitaires brutes, avec 3,57 milliards d’euros bruts investis au premier semestre 2007, masque des évolutions différentes selon les familles : au premier semestre 2007, la presse quotidienne nationale voyait ainsi ses recettes publicitaires brutes décroître de 2,9 % par rapport au premier semestre 2006, celles de la presse magazine décroître de 0,8 %, alors que la presse gratuite tirait le marché à la hausse. La presse payante est doublement pénalisée par le transfert d’une partie des investissements de la distribution vers la télévision (– 9,3 % au premier semestre 2007) et par le repli des investissements des télécommunications (– 23,4 % au premier semestre 2007) et de l’informatique–bureautique (– 26,6 % au premier semestre 2007).

– Alors même que les investissements du secteur des télécommunications sont en net repli, la radio parvient toutefois à se maintenir avec une baisse de ses recettes publicitaires brutes au premier semestre 2007 limitée à 0,8 %. Comme pour la presse, les supports sont diversement affectés : alors que les stations musicales voient leurs recettes publicitaires brutes baisser de 3 % au premier semestre 2007, les stations généralistes affichent une hausse de leurs recettes publicitaires brutes de 0,8 % au premier semestre 2007. Sur le premier semestre 2007, la distribution, dont les investissements représentent en moyenne un quart des revenus publicitaires des stations, a augmenté ses investissements à la radio de 5 % contre une augmentation sur l’ensemble des médias de 13 %.

– Sur un marché publicitaire tendu, la télévision profite de l’ouverture à la grande distribution. Ce média, avec une croissance de ses recettes publicitaires brutes de 6,2 % au premier semestre, soit 3,39 milliards d’euros bruts investis, affiche ainsi une croissance supérieure à celle du marché dans son ensemble. Toutefois, sans l’apport nouveau de la distribution, la télévision afficherait des recettes publicitaires en stagnation. Les recettes publicitaires brutes des chaînes nationales n’ont augmenté que de 0,7 % au premier semestre 2007, avec 2,8 milliards d’euros investis. C’est une des raisons pour lesquelles la régie publicitaire de France Télévisions a récemment annoncé son souhait de mieux confronter l’offre et la demande et de mettre fin à l’opacité des tarifs en affichant des tarifs publicitaires en net, c’est-à-dire sans remises et négociations... une forme « d’opération vérité » sur les prix ⁽⁵³⁾. Et il est probable que d’autres régies publicitaires fassent évoluer les règles de leurs conditions générales de vente.

– Le cinéma, qui affiche une baisse de ses recettes publicitaires bruts de 2,4 % au premier semestre 2007, ne semble pas être particulièrement pénalisé par l’ouverture à la publicité télévisée pour la distribution, mais plutôt par la conjoncture défavorable dans son ensemble à l’exception du support internet.

– En effet, avec 1,2 milliard d’euros bruts investis au premier semestre 2007, l’internet affiche une croissance de ses recettes publicitaires de 40,1 %, même si le rythme de cette croissance se ralentit.

En définitive, sans les investissements de la distribution sur les chaînes nationales hertziennes et sans les performances de la presse gratuite et du support internet, le marché publicitaire français serait en régression.

2.– Moderniser les règles sans déstabiliser les équilibres économiques et les identités éditoriales

Si la question très spécifique de la publicité sur les antennes de Radio France doit être réglée sans tarder ⁽⁵⁴⁾, votre Rapporteur spécial se réjouit de l’intention de la ministre de la Culture et de la communication de revoir l’ensemble de la réglementation concernant la publicité dans les médias à l’occasion d’une réflexion globale rendue possible par la transposition de la future directive sur les « services de médias audiovisuels » (SMA).

La directive SMA assouplira les règles de publicité en supprimant la limite journalière des 9 minutes de publicité par heure et en simplifiant les règles d’insertion. Les États–membres conserveront toutefois leur capacité à maintenir, pour les fournisseurs de services audiovisuels relevant de leur compétence, des règles nationales plus strictes ou plus détaillées que celles de la directive.

L’éventuel assouplissement des règles françaises est donc une question d’opportunité, dont il importe de mesurer les conséquences économiques et financières eu égard notamment à leurs répercussions éventuelles sur les autres médias.

Votre Rapporteur spécial rappelle qu’il n’est pas opposé à des mesures permettant mécaniquement de faire croître les ressources propres des chaînes publiques, en jouant notamment sur la durée de diffusion par heure glissante. Ainsi peut-on envisager l’augmentation du volume de publicité, actuellement fixé à 8 minutes par heure glissante sur les chaînes publiques et 12 minutes sur les chaînes privées, à condition de renforcer en conséquence le financement de la production audiovisuelle française et d’en circonscrire l’impact pour les autres médias (radio et presse).

Il est nécessaire, plus globalement, de favoriser la réorientation vers les médias d’une part des investissements publicitaires réalisés majoritairement hors médias, contrairement à ce qui se passe dans la plupart des autres pays.

De même, votre Rapporteur spécial juge normal d’évoquer sans tabous la question des coupures dans les émissions de flux, mais rappelle, s’agissant de France Télévisions, que :

– les restrictions à la publicité restent un des critères distinctifs les plus forts et, à l’évidence, un élément de définition du service public audiovisuel. Soulignons au passage qu’il n’y a pas de publicité sur ARTE ;

– avant de recourir à un accroissement des recettes publicitaires, il faut donc mobiliser les autres moyens de financements du service public : la redevance dont une partie des exonérations n’est pas compensé ; les économies.

Enfin, votre Rapporteur spécial estime nécessaire d’harmoniser les règles de publicité au niveau des groupes audiovisuels (« promotion croisée ») : est-il normal que France 2 puisse, sur son antenne, faire de la publicité pour un programme diffusé sur France 3, alors que M6 ne peut pas le faire pour la chaîne W9 ?

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II.– LE POIDS DE L’ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE : MAÎTRISER L’ENJEU NUMÉRIQUE

A.– LA GÉNÉRALISATION DE LA COUVERTURE TNT

1.– Le coup d’accélérateur de la loi du 5 mars 2007

Rappelons brièvement que la télévision numérique terrestre (TNT), lancée en mars 2005 pour être accessible à 35 % de la population, se déploie par phases successives : elle couvre actuellement 70 % de la population métropolitaine. Selon le CSA, la couverture atteindra 85 % fin 2007 à partir des 113 sites prévus dans les autorisations des chaînes de la TNT.

Le déploiement de la TNT dans les zones frontalières à l’est et au nord du pays est rendu possible, dès cette année, grâce aux accords de partage de fréquence signés avec la Suisse, l’Allemagne, le Luxembourg et la Belgique.

La loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a introduit plusieurs dispositions pour favoriser de nouvelles extensions de la couverture du territoire par la TNT :

– les chaînes analogiques nationales gratuites sont tenues de couvrir en TNT 95 % de la population selon des modalités et un calendrier que le CSA a arrêtés le 10 juillet dernier, en contrepartie d’une prorogation de cinq ans de l’autorisation des chaînes à la date de leur extinction analogique ;

– un mécanisme d’incitation pour les autres éditeurs privés qui ont souscrit à des engagements complémentaires en matière de couverture : ils bénéficieront d’une prorogation de leurs autorisations dans la limite de cinq ans. Ces prorogations d’autorisations sont respectivement de trois, quatre et cinq années suivant que l’éditeur s’engage à couvrir une portion du territoire correspondant à respectivement 91 %, 93 % et 95 % de la population ⁽⁵⁵⁾.

En outre, le décret n° 2007-871 du 14 mai 2007 pris pour l’application de l’article 98 de la loi de 1986 précise les modalités d’extinction anticipée de la diffusion analogique des services de télévision sur les zones de couverture n’excédant pas 50 000 personnes, permettant ainsi l’extension de la TNT dans les régions présentant une pénurie de ressources spectrales.

2.– L’organisation du passage au « tout numérique »

La loi du 5 mars 2007 prévoit le basculement complet de la télévision analogique vers la télévision numérique avant la fin de l’année 2011. Cela implique qu’à cette date, la totalité des Français ait accès à une offre de télévision numérique. Cette disponibilité passe à la fois par la poursuite de l’extension de la couverture de la TNT et par la complémentarité des différents vecteurs de diffusion :

– une extension de la couverture des chaînes analogiques nationales gratuites : le CSA a arrêté le 10 juillet 2007 un schéma d’extension de la couverture de la TNT à 95 % d’ici fin 2011 pour les chaînes analogiques « historiques », complétant ainsi la couverture de la population au-delà des 85 % de couverture de la population prévue fin 2007. Ce schéma précise les objectifs annuels de couverture au niveau national, mais aussi au niveau départemental, afin de ne laisser aucune zone à l’écart de la couverture numérique ⁽⁵⁶⁾.

Dans ce cadre, le CSA a décidé le 24 juillet dernier, que plus de 250 nouvelles zones seraient rendues accessibles à la TNT en 2008. Dès le mois de mars 2008, 65 d’entre elles seront mises en service, permettant ainsi à toutes les préfectures de la métropole d’être desservies ;

– une extension de la couverture des autres éditeurs privés de la TNT, lesquels disposaient d’un délai de deux mois à compter de la promulgation du décret du 10 mai 2007, soit jusqu’au 11 juillet dernier, pour faire connaître au CSA leurs engagements de couverture au-delà de 85 %. La totalité de ces éditeurs se sont engagés auprès du CSA, à couvrir 95 % de la population métropolitaine, ce qui leur ouvre donc le bénéfice d’une prorogation d’autorisation de cinq ans.

Le CSA a ainsi arrêté le 24 juillet 2007 un schéma d’extension de la couverture de la TNT à 95 % d’ici fin 2011 pour les éditeurs privés de la TNT. Ce schéma précise les objectifs annuels de couverture au niveau national pour les trois premières années et ajoute un objectif au niveau départemental pour 2011. Ces objectifs sont différents et moins contraignant que ceux retenus pour les chaînes analogiques ⁽⁵⁷⁾ ;

– l’utilisation complémentaire des différents vecteurs de diffusion : afin de compléter la couverture du territoire pour les chaînes gratuites de la TNT, la loi du 5 mars 2007 a contraint les éditeurs de services en clair à mettre leur offre de programmes à disposition d’au moins un distributeur commun de service par voie satellitaire ⁽⁵⁸⁾.

3.– Un financement adapté

Rappelons qu’à la suite du rapport conjoint du directeur du développement des médias et du directeur général du CSA du 4 novembre 2005, les moyens mis à la disposition du fonds de réaménagement du spectre, placé auprès de l’agence nationale des fréquences, ont été renforcés d’une dotation budgétaire de 4 millions d’euros en loi de finances rectificative pour 2006, l’accélération du déploiement de la TNT imposant de réaliser la quasi-totalité des réaménagements des fréquences restants sur une période plus brève qu’envisagée initialement.

En outre, dans le cadre de l’aide à l’équipement des téléspectateurs, deux fonds, répondant chacun à un objectif distinct, ont été mis en place :

– le fonds d’accompagnement du numérique vise à assurer la continuité de la réception des chaînes nationales diffusées par voie hertzienne terrestre en mode analogique, dont la diffusion est, en vue du déploiement de la TNT sur les 113 sites principaux et en raison de la pénurie de fréquences, interrompue par l’extinction anticipée d’émetteurs résultant des décisions du CSA ⁽⁵⁹⁾ ou perturbée en raison d’émissions étrangères ayant fait l’objet d’accords de coordination des fréquences aux frontières ⁽⁶⁰⁾. L’octroi de l’aide n’est soumis à aucune condition de ressources. Le fonds est doté de 13 millions d’euros et placé auprès de l’agence nationale des fréquences, qui en assure la gestion avec la DDM. L’agence peut confier par convention à un tiers, et notamment au groupement d’intérêt public France Télé Numérique, la mise en œuvre opérationnelle du fonds ⁽⁶¹⁾ ;

– le fonds d’aide aux téléspectateurs à faibles ressources bénéficie, sous condition de ressources, aux téléspectateurs exonérés de redevance audiovisuelle et ne recevant les services de télévision en clair que par la voie hertzienne en mode analogique ⁽⁶²⁾. Ce fonds est destiné à contribuer à la continuité de la réception gratuite de ces services après l’extinction de leur diffusion en mode analogique. Un décret en Conseil d’État doit préciser le plafond de ressources applicable et les modalités d’intervention du fonds ⁽⁶³⁾.

B.– LE PASSAGE À LA HAUTE DÉFINITION

La télévision en haute définition (TVHD) est souvent présentée comme un progrès qualitatif sans précédent depuis l’arrivée de la télévision en couleur. Elle fait actuellement l’objet d’un développement sur l’ensemble des supports de diffusion, aussi bien en France qu’à l’étranger.

Alors que la diffusion de programmes en HD se développe sur le satellite et les réseaux filaires (câble, ligne téléphonique) ⁽⁶⁴⁾ et que ce format devrait s’imposer à terme comme la référence pour la télévision et la vidéo, son introduction rapide sur la TNT est un enjeu majeur pour l’attractivité de la télévision hertzienne terrestre.

Toutefois, à la différence des réseaux filaires et du satellite, la diffusion hertzienne terrestre est confrontée à une limitation des fréquences disponibles. Néanmoins, les progrès technologiques, en particulier la norme de compression MPEG-4 (retenue pour la diffusion sur la TNT en France), permettent désormais la diffusion de trois chaînes en haute définition sur un multiplexe de la TNT (contre une seule avec la norme MPEG-2).

1.– Le succès des expérimentations

En 2006, le CSA a autorisé des expérimentations de télévision numérique terrestre en HD, qui ont permis de démontrer la maturité de la chaîne de diffusion, depuis la captation des images jusqu’aux terminaux de réception. Parallèlement, l’offre de programmes en HD, qui restait jusque là à des niveaux faibles, est en forte progression. En 2006, les tournages en HD ont ainsi atteint 536 heures pour les programmes de stock (+ 45 % par rapport à 2005), les programmes de stock produits en HD représentant environ 10 % de la production française.

Le CSA a décidé de poursuivre les expérimentations, en lançant le 5 juin 2007 un appel à projet de nouvelles expérimentations de TNT en HD. L’appel à projets s’adresse aux éditeurs de services et aux diffuseurs techniques ⁽⁶⁵⁾.

2.– L’adaptation du cadre législatif

Depuis la promulgation de la loi du 5 mars 2007, le CSA dispose du cadre juridique permettant le lancement de services de TVHD. La nouvelle loi le dote notamment des outils nécessaires au lancement d’appels à projets pour la diffusion hertzienne terrestre de services de télévisions : elle crée à cet effet une nouvelle catégorie de services spécifiques pour les services en HD et aligne les modalités d’attribution de la ressource radioélectrique pour les services en HD sur celles qui existent aujourd’hui pour les services diffusés en définition standard (SD).

Le CSA devra notamment favoriser la reprise des services préalablement autorisés en TNT. Toutefois, pour les services en clair déjà titulaires d’une autorisation en SD, la diffusion en HD ne pourra être autorisée que si la diffusion en SD est maintenue, de façon à ne pas priver les téléspectateurs détenteurs d’un adaptateur MPEG-2 de la réception de ces services.

Il faudra également tenir compte des engagements en volume et en genre pris par les candidats en matière de production et de diffusion en HD de programmes, en particulier d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques d’expression originale française et européenne, ainsi que de l’offre de programmes dont les formats sont les plus adaptés à la HD et les plus à même d’encourager la réception de services en HD par le plus grand nombre.

En outre, la loi prévoit une majoration de 0,2 point de la taxe affectée au compte de soutien à l’industrie des programmes (COSIP) pour toute chaîne HD, permettant en retour d’aider la production des œuvres en HD. Elle vise également à s’assurer que les téléviseurs HD vendus en France permettront la réception effective des services HD de la TNT. Deux dispositions sont prévues à cet effet :

– à partir du 1^er décembre 2008, les téléviseurs et les enregistreurs mis en vente par un professionnel permettant la réception des programmes en haute définition devront intégrer un adaptateur prévu à cet effet (c’est-à-dire capable de décoder le MPEG-4) ;

– un label baptisé « prêt pour la haute définition » sera créé et ne pourra être accordé qu’aux téléviseurs permettant la réception des chaînes HD de la TNT.

Le CSA a lancé le 12 juin 2007 un appel à candidatures pour la diffusion de deux services sur le multiplexe « R5 » de la TNT. La présélection des candidats devrait intervenir début novembre et les autorisations devraient être délivrées par le Conseil avant la fin d’année. La troisième ressource disponible sur ce multiplexe a été préemptée par la ministre de la Culture et de la communication au profit d’une chaîne de service public, France 2.

La HD s’imposant d’ores et déjà comme le nouveau standard d’images télévisées (production de contenus, équipement massif des téléspectateurs en récepteurs de télévision, diffusion d’un nombre croissant de chaînes HD sur le satellite et l’ADSL et, à partir de 2008, de trois chaînes majeures sur la TNT), la poursuite de son développement voire sa généralisation à terme par la voie hertzienne terrestre – par laquelle plus des deux tiers des Français reçoivent déjà la télévision – semble inéluctable. À cet effet, l’utilisation d’une partie des fréquences libérées par l’extinction de la diffusion analogique sera vraisemblablement nécessaire.

3.– L’engouement commercial

La perspective de généralisation de la HD suscite un engouement réel. Ainsi, les ventes de téléviseurs HD explosent en France comme dans le reste de l’Europe. D’après les données publiées par le cabinet Screen Digest en mai 2007, 12,8 millions de foyers étaient équipés de téléviseurs « HD Ready » ou « Full HD » en Europe de l’ouest à la fin de l’année 2006, soit un taux de pénétration moyen de 8 %. La France comptait 2,1 millions de foyers équipés fin 2006 contre 0,47 million en 2005 et 0,02 million en 2004… et les estimations laissent accroire que le cap des 3 millions de téléviseurs « HD Ready » sera passé en 2007 en France. Seuls les Britanniques et les Allemands font mieux avec respectivement 2,86 millions et 2,66 millions de téléviseurs HD Ready vendus fin 2006. Les plus forts taux de pénétration sont ceux du Royaume-Uni et des pays nordiques, autour de 11 %.

Ce phénomène s’inscrit dans un contexte mondial porteur et l’ensemble des études s’accorde sur une pénétration rapide des téléviseurs HD, sous les effets conjugués d’un succès toujours croissant des écrans plats, de la baisse des prix des écrans HD, de la multiplication des offres de programmes HD et de l’apparition des DVD HD et lecteurs HD. On constate d’ailleurs que la TVHD connaît un réel succès dans les pays où elle a déjà été lancée, en particulier aux États-Unis où l’on comptait fin 2005 plus de 10 millions de téléviseurs HD vendus et où l’on estime que 63 % des foyers seront équipés en 2010. Le phénomène est comparable ailleurs.

C.– LA TÉLÉVISION MOBILE PERSONNELLE

La télévision mobile personnelle (TMP) consiste en une offre de services audiovisuels diffusés sur des terminaux mobiles individuels (écrans portatifs, téléphones, agendas électroniques de type PDA, ordinateurs portables, etc.) ou sur des récepteurs de télévision installés dans des véhicules. Il pourra s’agir de la retransmission simultanée de chaînes de télévision déjà autorisées pour un mode de diffusion « classique » (terrestre, par câble, satellite ou ADSL) ou encore de la diffusion de nouveaux services de télévision conçus spécifiquement pour la consommation nomade. D’autres services complémentaires fondés sur l’interactivité ou la fourniture de données associées verront également le jour.

Si les opérateurs de téléphonie mobile proposent depuis début 2006 dans leurs offres haut débit (sur les réseaux dits de troisième génération) des services de télévision et des services de vidéo à la demande, les contraintes techniques de ces technologies issues de la téléphonie mobile ne permettront pas le développement d’un marché de masse, du fait de leur inadéquation à la diffusion vers un grand nombre d’utilisateurs simultanés. C’est pourquoi les acteurs du marché s’orientent vers des technologies de diffusion spécifiquement adaptées aux services de télévision mobile, qui peuvent servir un nombre illimité d’utilisateurs sur leur zone de couverture.

La télévision mobile présente des enjeux majeurs :

– des enjeux de marché : ces nouveaux services sont en effet considérés comme des relais de croissance importants par les opérateurs mobiles et, dans une moindre mesure, par les éditeurs et les distributeurs de services audiovisuels ;

– des enjeux industriels : la fourniture de ces nouveaux services suppose le déploiement de nouvelles infrastructures et l’équipement des ménages en terminaux ⁽⁶⁶⁾ ;

– plus largement, des enjeux sur la place de la France dans la société de l’information, à laquelle votre Rapporteur spécial est très attaché ⁽⁶⁷⁾.

1.– Des expérimentations concluantes

Des expérimentations de télévision mobile ont été lancées sur une large échelle dès septembre 2005. Quatre consortiums ont ainsi obtenu auprès du CSA des autorisations en région parisienne, pour des expérimentations de TMP utilisant deux normes différentes de diffusion dans les bandes de fréquences de la radio diffusion hertzienne terrestre.

Un bilan de ces expérimentations a été présenté au premier semestre 2006 : il en ressort que la durée moyenne constatée de consommation est d’environ 20 minutes par jour, dont la moitié du temps à domicile, 14 % dans les transports et 12 % sur le lieu de travail. Les programmes les plus plébiscités sont l’information, la musique, le divertissement, le sport, les documentaires et, pour les testeurs de Canal Plus, le cinéma.

Il apparaît, du reste, que les normes expérimentées sont matures et complémentaires avec les réseaux de téléphonie mobile à haut débit pour les aspects liés à l’interactivité. Mais la couverture se devra d’être le plus large possible, notamment à l’intérieur des bâtiments en milieu urbain, de façon à permettre la réception des services à domicile, dans les transports en commun (y compris le métro) ou les centres commerciaux.

2.– Un cadre législatif défini par la loi du 5 mars 2007

La loi du 5 mars 2007 a adapté le régime juridique de la TNT pour permettre au CSA de lancer des appels aux candidatures spécifiquement destinés à la diffusion de services de TMP. Elle prévoit notamment :

– une procédure d’appel à candidatures ouverte aux éditeurs de service. En fonction notamment de l’état d’avancement de l’extinction de la diffusion analogique par voie hertzienne terrestre, le Gouvernement déposera, avant le 31 mars 2010, devant le Parlement un rapport sur la possibilité de substituer à ce mode d’autorisation des services (à des éditeurs de service) une procédure d’attribution des fréquences à des distributeurs de services ⁽⁶⁸⁾ ;

– que lors des appels à candidatures de la TMP, le CSA réserve, en la rendant publique, une part de la ressource radioélectrique à la diffusion des services de radio et des services de communication audiovisuelle autres que de radio et de télévision ;

– une sélection des candidats qui tienne compte des engagements en matière de couverture du territoire, de qualité de réception, de conditions de commercialisation, ainsi que de production et de diffusion de programmes, en particulier d’oeuvres audiovisuelles et cinématographiques européennes et d’expression originale française ;

– que les distributeurs sont tenus de reprendre les chaînes de service public au sein de leurs offres ;

– une contribution des nouveaux services au COSIP majorée de 0,1 point.

3.– Le modèle économique et technologique

Suite à une large consultation publique menée fin 2006, des projets d’arrêtés fixant les caractéristiques techniques de diffusion des services de TMP et des équipements de réception afférents ont été notifiés en mai 2007 à la Commission européenne. Ces projets d’arrêtés retiennent en premier lieu l’utilisation de la norme européenne de diffusion terrestre DVB-H, déclinaison mobile du standard DVB-T retenu dans toute l’Europe pour les services de TNT, ainsi que le DVB-SH, standard de diffusion hybride satellite et terrestre.

Soutenue très largement, la norme DVB-H répond immédiatement aux attentes de la grande majorité des acteurs pour servir de support principal au développement de la TMP en France. Ce choix est, en outre, conforme aux positions déjà affichées depuis un an par Mme Viviane Redding, la commissaire en charge de la société de l’information et des médias ⁽⁶⁹⁾.

Les appels à candidatures devraient être lancés par le CSA à l’automne 2007. Le manque de disponibilité des fréquences terrestres rendant impossible à court terme le déploiement de réseaux sur la totalité du territoire, le CSA étudie, en concertation avec l’ensemble des acteurs, la possibilité de lancer progressivement les services de TMP, agglomération par agglomération, sur un réseau spécifique assurant dans un premier temps la couverture des centres-villes des 100 plus grosses unités urbaines françaises, soit environ 30 à 40 % de la population française.

Parallèlement, les discussions se poursuivent sur le rôle que les opérateurs mobiles devraient jouer au-delà de la fonction de distributeurs ⁽⁷⁰⁾ ainsi que sur le modèle économique. Les opérateurs mobiles souhaiteraient mettre en place un modèle payant alors que certains éditeurs privilégieraient un modèle gratuit financé par la publicité.

Signalons enfin que les services de télévision mobile lancés à l’étranger l’ont principalement été en Asie et aux États-Unis. La Corée du Sud a vu en 2005 le lancement en moins de 6 mois de deux services de télévision mobile personnelle, s’appuyant sur deux réseaux et deux modèles économiques différents. Elle a ainsi été le premier pays à lancer, en mai 2005, des services de TMP.

Au Japon, une offre de télévision mobile gratuite, dénommée One-Seg, a été lancée le 1^er avril 2006 : elle utilise le réseau de la TNT. À l’instar de leurs voisins coréens, les Japonais s’équipent massivement des terminaux mobiles de télévision puisque plus de 5 millions auraient déjà été vendus en un an, et que 20 millions devraient l’être d’ici 2008. Si les services diffusés se limitent actuellement aux chaînes de la TNT, les éditeurs et opérateurs de télécommunications souhaitent développer de nouveaux services rémunérateurs, liés notamment à l’interactivité permise par l’accès à l’internet.

Aux États-Unis, l’opérateur Verizon Wireless propose depuis février 2007 une offre de services de télévision mobile dans 25 grandes villes américaines, ainsi que sur les principaux axes interurbains. L’offre, composée de 8 chaînes (comédie, sport, informations, jeunesse), est accessible à partir de 11 euros par mois.

Si de très nombreux pays en Europe ont d’ores et déjà lancé des expérimentations de services de télévision mobile aux normes DVB-H et T-DMB, des offres commerciales de services de télévision ne sont actuellement proposées que dans quatre d’entre eux : l’Italie, l’Allemagne, le Royaume-Uni et, depuis juin 2007, la Finlande.

D.– LA RADIO NUMÉRIQUE

Le dossier de la radio numérique a connu des avancées significatives au cours des derniers mois. Rappelons qu’au-delà du simple fait que la radio ne peut pas rester le seul média en analogique, l’intérêt du passage au numérique pour la radio est triple :

– offrir un confort d’écoute amélioré par rapport à la FM, un son numérique de haute qualité et des données associées aux programmes ;

– apporter une solution à la limitation actuelle de la couverture d’un certain nombre de radios ;

– servir de levier de développement et d’innovation pour l’industrie numérique française, en stimulant la recherche & développement et les activités industrielles sur le segment terrestre ou, le cas échéant, spatial, de la diffusion, ainsi que sur les terminaux de réception.

En plus du flux audio, la radio numérique permettra de bénéficier de données associées qui compléteront le programme (titre des chansons, nom des intervenants, photo et pochette de disque, cartes météo et trafic routier…) mais aussi d’apporter de nouvelles fonctionnalités (écoute différée, choix de la radio indépendamment de la fréquence…).

Le CSA a exploité les résultats des deux consultations publiques lancées en 2005 et 2006, qui ont permis de dégager un consensus autour d’un scénario de déploiement de la radio numérique sur les bandes III et L. Les conditions de lancement des appels aux candidatures sont en voie d’être réunies. Toutefois, plusieurs questions relatives notamment à la planification de la ressource, à la norme et aux modalités d’organisation des appels font actuellement l’objet d’une concertation entre les pouvoirs publics et les acteurs du secteur de la radio.

1.– La planification de la ressource et le choix de la norme

Le CSA a lancé une étude technique sur les possibilités d’utilisation de la bande III pour la radio numérique. En effet, cette bande de fréquences est à ce jour utilisée de manière quasi-exclusive pour la diffusion de la télévision analogique (Canal Plus). Cette étude théorique aboutit à la conclusion que trois fréquences de radio numérique dans la bande III pourraient être exploitées sur la plus grande partie du territoire métropolitain, pendant la période transitoire précédant le basculement complet des services de télévision vers le numérique ⁽⁷¹⁾.

Sur la base de cette première étude de faisabilité, le CSA a entamé les travaux de planification qui permettraient, dans une première phase de déploiement, de couvrir de couvrir 29 millions d’habitants en métropole répartis sur 14 zones. Les premiers travaux de planification de fréquences de radio numérique en bande III montrent que certaines fréquences de Canal Plus devront être réaménagées afin de dégager des ressources disponibles. L’organisation et la prise en charge financière de ces réaménagements doivent être définies. C’est en effet la première fois que des fréquences de télévision seraient réaménagées au profit de fréquences de radio. À terme, l’objectif de couverture en bande III se situe au-delà de 85 % de la population. Cet objectif ne pourra être atteint qu’à l’arrêt de la télévision analogique.

Le Gouvernement a publié un projet d’arrêté (dit arrêté « signal ») relatif aux normes pour la diffusion de la radio numérique ⁽⁷²⁾. Plusieurs technologies sont possibles : pour la radio numérique de terre appelée à remplacer la FM, le gouvernement a opté pour la norme T-DMB ; d’autres technologies pourraient également voir le jour pour de la radio par satellite (ESDR) ou pour numériser les grandes ondes et les ondes moyennes (DRM).

2.– Des expérimentations aux appels d’offres

Des expérimentations faisant appel à la plupart des technologies numériques sont en cours ⁽⁷³⁾. Le CSA a constitué plusieurs groupes de travail chargés de poursuivre la concertation avec l’ensemble des acteurs de la filière radiophonique pour préparer les futurs appels aux candidatures. Le débat sur la norme n’étant pas clos, aucun calendrier n’a été arrêté. Toutefois, un large consensus se dégage pour que la radio numérique démarre en 2008.

En outre, les résultats des expérimentations prévus pour l’automne 2007 permettront au CSA de définir les paramètres techniques des autorisations de radio numérique (puissance nécessaire à la couverture d’une agglomération, capacité des multiplex, signalisation des services).

E.– VERS DES TÉLÉVISIONS LOCALES NUMÉRIQUES 

Le numérique est une chance historique pour la télévision locale. Le numérique terrestre constitue, en effet, le support d’avenir du réseau hertzien en raison de l’extinction prévue de la diffusion hertzienne analogique pour 2011. À ce titre, la TNT est une opportunité de développement pour les chaînes locales existantes puisqu’elle devrait leur permettre non seulement de diffuser à moindre coût mais également d’atteindre un bassin de population suffisamment important pour s’assurer de recettes publicitaires plus conséquentes.

Certes, afin de soutenir l’émergence de télévisions de proximité et renforcer le maillage du territoire, le Gouvernement a déjà pris depuis 2004 un ensemble de mesures législatives et réglementaires favorables à leur développement, à travers un plan de relance des télévisions locales ⁽⁷⁴⁾.

Mais la loi du 5 mars 2007 peut représenter un tournant : elle a, en effet, prévu des facilités pour la mise en œuvre du basculement vers le numérique des télévisions locales. À ce titre, les télévisions locales bénéficient d’un droit de reprise intégrale et simultanée sans lancement préalable d’un appel aux candidatures.

1.– Les conséquences du droit de reprise

Le CSA est tenu de lancer une consultation contradictoire au niveau national en vue de planifier un nombre suffisant de canaux pour assurer la couverture en mode numérique des bassins de vie et assurer la diversité des éditeurs de services à vocation locale. À cet effet, le CSA a procédé, à la mi-septembre, à la recomposition des multiplexes de la TNT pour libérer un canal permettant, sur les sites où cela s’avère nécessaire, la diffusion des décrochages de France 3, celle de France Ô en Ile-de-France et celle de chaînes de télévision locale.

En outre, la loi du 5 mars 2007 prévoit que le Gouvernement présentera au plus tard le 1^er janvier 2010 devant le Parlement un rapport sur la mise en œuvre du droit de reprise intégrale et simultanée des télévisions locales et proposera, en tant que de besoin, un aménagement des conditions d’extinction de la diffusion analogique des télévisions locales.

Trois grands chantiers ont ainsi été conduits et réalisés, permettant une véritable transformation du paysage audiovisuel local :

– le choix des chaînes d’Île-de-France en TNT locale dans le cadre de l’appel aux candidatures en Île-de-France lancé en juillet 2006. Le CSA a sélectionné, le 5 juin dernier, 7 chaînes ⁽⁷⁵⁾ pour occuper les 4 canaux disponibles, lesquelles pourraient être en mesure d’émettre d’ici la fin de l’année ;

– la reprise intégrale et simultanée en TNT de 18 chaînes locales historiques, conformément à la loi : ces chaînes locales sont ainsi diffusées simultanément en mode analogique et en mode numérique ⁽⁷⁶⁾ ;

– l’organisation d’une consultation publique nationale sur le déploiement de chaînes locales dans 25 nouvelles zones, qui a pris fin en septembre dernier. Ainsi, ce sont 25 chaînes de télévisions locales qui seront diffusées sur la TNT d’ici la fin 2007. Si ces développements sur la TNT ouvrent pour les télévisions locales des perspectives économiques viables, ces chaînes locales, déjà diffusées en analogique, doivent assumer, jusqu’à ce que le passage au numérique soit terminé, le double coût de leur diffusion analogique et de leur diffusion numérique. Ce n’est donc que lorsque le passage au numérique sera terminé, soit au plus tard en 2011, que les télévisions locales verront leurs coûts de diffusion diminuer de façon notable.

Parallèlement, les chaînes locales doivent faire progresser leurs recettes publicitaires dans le but d’équilibrer leurs budgets. À cet effet, un nouveau modèle économique émerge.

2.– Le développement d’un nouveau modèle économique

L’ouverture de la TNT aux télévisions locales conduit ces dernières à repenser leur stratégie en terme éditoriaux comme économiques. À ce titre, la recherche d’un modèle économique viable se profile à travers diverses formes de regroupement ou de syndication :

– la syndication publicitaire constitue un enjeu stratégique majeur pour les télévisions locales, notamment avec l’élargissement des bassins de vie dû à la TNT. En effet, l’économie des télévisions locales ne leur permet pas aujourd’hui d’être à l’équilibre, voire d’être rentables, qu’à moyen terme. Pour susciter l’intérêt des annonceurs, les télévisions locales se sont dotées, depuis février 2005, d’une régie commune, Télévisions locales et régionales associées (TLR Associées) ⁽⁷⁷⁾. La multiplication des télévisions locales sur la TNT devrait permettre d’attirer plus d’annonceurs nationaux. En Île-de-France, les chaînes locales prévoient même la mise en place d’une syndication nationale des différentes chaînes locales pour le courant de l’année 2008 ;

– la syndication éditoriale résulte de l’élargissement du bassin de population avec la diffusion numérique, qui amène les télévisions locales à revoir leur programmation. Celles-ci envisagent certaines formes de collaboration en vue d’allonger leur durée d’écoute et de proposer des programmes de stock. Des syndications de programmes ont ainsi été mises en place, dont le principe consiste à diffuser un même programme sponsorisé au même moment sur plusieurs chaînes locales en échange d’espaces publicitaires ⁽⁷⁸⁾.

Au total, le renforcement de certains acteurs devrait favoriser une restructuration économique rapide du secteur des télévisions locales. S’est plus particulièrement confirmé lors de la période récente le caractère central de deux acteurs : le groupe Hersant Média, avec son réseau de chaînes locales et son canal parisien, et le groupe Caisses d’épargne en tant que principale institution financière. Ces deux acteurs affichent l’ambition d’engager rapidement une réelle restructuration du secteur autour d’une refondation de la régie publicitaire TLR et sans doute d’une révision des stratégies de syndication éditoriale.

III.– LES MUTATIONS DU SERVICE PUBLIC HEXAGONAL : ACCOMPAGNER LE DÉVELOPPEMENT DES ORGANISMES DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC

A.– FRANCE TÉLÉVISIONS ET SON VIRAGE STRATÉGIQUE

1.– Le groupe France Télévisions : une ambition à soutenir

Conformément à la lettre de mission envoyée à la ministre de la Culture et de la communication par le Président de la République le 1^er août 2007, France Télévisions doit fortement affirmer son identité de service public à travers une offre culturelle plus dense, plus créative, plus audacieuse : une offre qui marque une plus grande différence avec les chaînes privées ; une offre fondée sur des programmes populaires de qualité aux heures de grande écoute.

En liaison avec le chantier de réforme de l’audiovisuel lancé par la ministre, un cahier des charges rénové doit être rédigé afin d’encadrer les activités et de préciser les identités des différentes chaînes du groupe. Comme le rappelle la lettre de mission présidentielle, « un certain nombre de synergies importantes, qui n’ont été que trop longtemps différées, doivent être mises en œuvre ». C’est sera le rôle et l’ambition de Christine Albanel que d’expertiser et de proposer les modifications souhaitables de structures, étant précisé qu’une fusion des structures impliquerait une remise à plat des conventions collectives.

Si ce dernier chantier est probablement trop lourd à gérer dans l’immédiat, France Télévisions doit pouvoir accélérer les synergies permettant une mutualisation des fonctions. De même, une réflexion doit être conduite sur le mode de nomination du président de la holding public, dans le cadre d’une concertation plus générale sur la nomination des patrons d’entreprises publiques. Cette réflexion mériterait d’être élargie à la nomination des directeurs généraux de chaque chaîne.

Cette impulsion réformatrice reste compatible avec le nouveau contrat d’objectifs et de moyens, dont on rappellera qu’il s’intitule « Gagner le pari pour la modernité ». Votre Rapporteur spécial soulignait l’an dernier que tous les paris comportent leur part de risque : le président de France Télévisions a effectivement fixé la barre très haut avec son triple virage éditorial, stratégique et technologique. En particulier, France Télévisions doit mener tout à la fois une stratégie de développement et de diversification ⁽⁷⁹⁾ et une politique volontariste de différenciation de l’offre de programmes par rapport aux groupes privés, notamment au travers d’un investissement plus important en faveur de la création audiovisuelle et cinématographique ⁽⁸⁰⁾.

La volonté de réconcilier exigences de service public, créativité et accès à un large public mérite de tenter beaucoup de choses. Pour autant, et comme votre Rapporteur spécial a eu l’occasion de le préciser récemment à la chaîne publique et à l’État, ce virage est non seulement parfaitement compatible avec les termes du COM très récemment signé par l’équipe dirigeante actuelle, mais il reste des marges de productivité à gagner à l’intérieur de l’entreprise – comme la Cour des comptes l’a notamment relevé – avant d’envisager tout financement non lié au mécanisme de la redevance audiovisuelle. La fin du débat sur l’opportunité d’une coupure publicitaire dans les émissions de flux est donc heureuse.

la position de la cour des comptes sur le groupe france tÉlÉvisions

Dans l’insertion au rapport public 2004 consacrée à l’évolution du groupe France Télévisions, la Cour des comptes avait souligné l’amélioration de la clarté des comptes et de la qualité de la gestion des télévisions publiques à la suite de leur regroupement sous une structure de tête unique. La Cour appelait à poursuivre les efforts entrepris dans trois directions :

– elle préconisait en premier lieu une réforme des modalités d’exercice de la tutelle de l’État. Celle-ci gagnerait, selon la Cour, à s’exercer davantage au niveau du groupe France Télévisions ; à laisser à celui-ci de plus grandes marges d’arbitrage sur les moyens, les personnels et la programmation, entre les sociétés de programme ; à tracer à France Télévisions des perspectives claires de moyen terme dans un contrat d’objectifs et de moyens ; enfin, à abandonner certaines modalités de contrôle, rendues progressivement obsolètes par l’arrivée à maturité de la structure de tête, telles que l’existence d’une mission de contrôle économique et financier et l’encadrement salarial exercé par la commission interministérielle de coordination des salaires ;

– elle relevait avec inquiétude l’évolution de la croissance des coûts de France Télévisions, qu’elle jugeait « incompatible avec l’évolution des ressources », dans un contexte d’adaptation technologique accélérée et de concurrence accrue d’un acteur dominant et puissant : cela appelait une poursuite de la maîtrise des coûts entreprise par France Télévisions, en particulier à France 3 ;

– enfin, la Cour appelait l’État à prendre position sur la question du financement de France Télévisions et à ne plus différer l’arbitrage entre un effort supplémentaire demandé aux téléspectateurs par le biais de la redevance et une réduction du périmètre ou des ambitions, en termes de qualité et de diversité de programmes, de la télévision publique.

Rappelons que la mise en œuvre du plan Synergia prévoyait des synergies et une économie de 170 millions d’euros en cumulé sur la période 2001–2005 : ces objectifs ont été dépassés puisque ce sont 205 millions d’euros d’économies qui ont été dégagés sur la période du COM. Votre Rapporteur spécial encourage le groupe à poursuivre sa politique d’économies et de synergies, conformément aux objectifs fixés dans le COM 2007–2010. Ce dernier prévoit :

– la mise en place d’une filière « technologies » afin de parachever la réorganisation et la convergence des fonctions techniques et informatiques ;

– la recherche de synergies entre les rédactions afin de mutualiser les moyens techniques et fonctions supports des trois rédactions, tant au niveau national que régional ;

– la rationalisation de l’achat et de la gestion des stocks de programmes, afin d’accroître la circulation en interne des programmes. La création en 2006 d’un comité des achats de programmes au niveau du groupe participe déjà à la réalisation de cet objectif ;

– la maîtrise des frais généraux, en poursuivant notamment la centralisation des contrats et la mutualisation des achats par recherche de contrats groupés ⁽⁸¹⁾.

Ces efforts permettront, à n’en pas douter, de consolider et améliorer les résultats de l’entreprise. En 2006, le résultat courant avant impôts de la holding s’est élevé à 2,3 millions d’euros, dont 0,3 million d’euros de résultat d’exploitation et 2 millions d’euros de résultat financier. Après résultat exceptionnel et incorporation des charges nettes d’intégration fiscale, le résultat net indique un profit de 0,9 million d’euros ⁽⁸²⁾. Ce résultat tient compte de charges non récurrentes qui affectent le résultat d’exploitation ⁽⁸³⁾, le résultat financier ⁽⁸⁴⁾ et le résultat exceptionnel ⁽⁸⁵⁾.

En 2007, l’organisation générale de la société holding et de ses relations avec les filiales, présentées dès 2001, a été globalement reconduite, moyennant un aménagement de l’organigramme. Rappelons que les actions de la holding sont relatives :

– au pilotage stratégique du groupe, réalisé par les directions « groupe », dont les charges sont financées par une redevance de gestion versée par les principales filiales du groupe ;

– à la gestion des directions communes dont les prestations sont refacturées aux filiales selon des clés de répartition générales ;

– à la conduite des opérations menées en commun (communication, relations publiques, actions liées aux programmes, service de relation avec les téléspectateurs), qui sont refacturées aux filiales, avec des clés spécifiques pour chaque opération.

Le budget de l’ensemble des directions de la holding en 2007 est de 19,4 millions d’euros, correspondant à la perception d’une redevance de management assise sur le chiffre d’affaires des sept principales filiales du groupe, au taux maintenu de 0,72 % (RFO et France 4 bénéficient d’un régime transitoire conduisant à un abattement substantiel de cette redevance). Quant au budget des directions communes pour l’année 2007, à répartir entre France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO, il est de 7,8 millions d’euros, dont 4,7 millions d’euros de frais de personnel.

Mais rappelons que les charges de personnel des chaînes elles-mêmes représentent 778,4 millions d’euros en 2007, dont 435,8 millions d’euros pour France 3. Le groupe France Télévisions emploie au total 8 822 ETP permanents et 2 171 ETP non permanents.

On signalera enfin que le coût de grille consolidé du groupe s’est élevé à 1 878,2 millions d’euros en 2007, soit une progression de 6,7 % par rapport à 2005 : cet accroissement s’explique principalement par l’accentuation du virage éditorial amorcé il y a deux ans, mais se solde aussi par un recul des audiences par rapport à 2006 et même à 2005. Entre 2006 et 2007, les audiences de France Télévisions ont ainsi reculé de 4,3 % pour l’ensemble des chaînes du groupe, et de 5,2 % s’agissant des seules audiences de France 2. Entre 2005 et 2007, elles ont reculé 5,6 % pour l’ensemble des chaînes du groupe, et même de 8,1 % s’agissant des seules audiences de France 2

ÉVOLUTION DES COÛTS DE GRILLE DE FRANCE TÉLÉVISIONS

(en millions d’euros)

Source : France Télévisions

2.– Les enjeux spécifiques des chaînes du groupe : une stratégie à décliner

Pour accompagner le développement de l’entreprise, il est proposé de porter l’affectation du produit de la redevance audiovisuelle revenant à France Télévisions à 1 985,85 millions d’euros en 2008, soit une progression de 3,5 % par rapport à 2007. Le montant de cette dotation tient notamment compte de deux éléments déterminants :

– un coût de diffusion en nette progression : aux coûts de diffusion analogique s’ajouteront en 2008 les coûts de diffusion numérique, alors que les économies liées à l’extinction progressive de l’analogique n’interviendront qu’à partir des exercices 2009 et 2010 ;

– une augmentation limitée du chiffre d’affaires publicitaire du groupe (+ 1,2 %) dans un contexte morose qui a été décrit précédemment.

Si le cadrage budgétaire 2008 est en cours de réalisation, le conseil d’administration de France Télévisions avait procédé pour 2007 à la répartition suivante du produit de la ressource publique entre les chaînes du groupe :

RÉPARTITION DE LA REDEVANCE 2007 ENTRE LES CHAÎNES DE FRANCE TÉLÉVISIONS

(en millions d’euros)

Source : France Télévisions

L’augmentation de 45,8 millions d’euros de la redevance affectée entre 2006 et 2007 a permis à France Télévisions de poursuivre le déploiement de la TNT sur le territoire, de développer des programmes en HD, de renforcer la grille des chaînes de la TNT et d’accentuer le virage éditorial amorcé dès 2005.

Ce dernier s’accompagne, dans le nouveau COM, d’une clarification du positionnement et de l’identité de chaque chaîne du bouquet, avec la construction d’un univers de marques :

– « création et innovation » pour France 2 ;

– « générosité et proximité » pour France 3 ;

– « tout est spectacle » pour France 4 ;

– « connaissance et transmission des savoirs » pour France 5 ;

– « ouverture et diversité » pour RFO.

L’accroissement des ressources a permis d’augmenter le budget des chaînes mais dans des proportions différentes. France 2 a bénéficié d’une augmentation de son budget de 1,6 %, soit une hausse en valeur de 10,2 millions d’euros, qui lui permet de conserver une part stable dans le budget total de France Télévisions (34,1 % contre 34,4 % en 2006). Cette augmentation est liée au renforcement de l’engagement de France 2 en faveur de la création et des événements.

L’augmentation du budget de France 3 de 2 % en 2007, soit 16,3 millions d’euros en valeur, lui a permis de conserver la première place dans le budget total du groupe (44,2 % contre 44,5 % en 2006). Cette hausse du budget s’explique principalement par la volonté de maintenir le niveau des grilles nationales et régionales dans un contexte de concurrence accrue par l’émergence des chaînes de la TNT.

la rÉforme de la filiÈre de production de france 3

Rappelons que la filière de production de France 3 a été créée en 1974 lors du démantèlement de l’ORTF et se déployait sur six stations régionales avec des moyens importants (470 personnes soit 10 % des effectifs de la chaîne). Son activité concernait environ 80 % du programme national de France 3, dans le domaine de la fiction, de la production de magazines, de la post-production et de la vidéo mobile.

Compte tenu de ses coûts structurels très importants, en matière de personnel notamment, et de sa localisation concentrée (alors que la majeure partie des sites de production est située en région parisienne), la filière de production de France 3 n’a jamais pu être compétitive face au secteur privé, l’activité production présentant constamment des comptes négatifs dans les comptes annuels de la chaîne.

Ainsi en 2005, le résultat économique du producteur après affectation d’une participation moyenne de 2,3 millions d’euros de frais généraux, se situe environ à – 1,6 million d’euros, comme en 2004. Un rapport de l’inspection générale des finances sur France Télévisions préconisait en janvier 2006 « un schéma de défaisance respectueux des intérêts de France Télévisions et de ses salariés »…

Aussi une réforme de la filière de production a-t-elle été présentée aux instances sociales nationales de France 3 : elle est en phase de validation devant les comités d’établissement régionaux. Son objectif est d’aboutir, fin 2008, à la création d’une seule unité économique, dotée d’un organigramme verticalisé et unifié, afin de fluidifier la ligne hiérarchique et d’optimiser la planification du personnel.

Le passage d’une structure à l’autre sera effectif au début du quatrième trimestre 2007. L’objectif principal de la réforme de la filière consiste à réaliser une économie de charges de 7 millions d’euros. Cette économie réalisée, les autres chaînes du groupe pourront alors pleinement s’adresser à la filière production pour obtenir les moyens techniques et les prestations de production dont elles ont besoin dans des conditions économiques acceptables.

Les principaux leviers mis en œuvre pour obtenir les économies attendues sont la réduction de la structure d’encadrement, l’optimisation de la planification et de l’organisation du travail, la mise en place d’une politique d’achats et la mise en œuvre d’un plan d’économies sur les frais de fonctionnement.

France 4 a, quant à elle, bénéficié d’une hausse conséquente (32,2 % d’augmentation, soit 5,7 millions d’euros en valeur). Son poids dans le budget total de France Télévisions est donc passé de 0,9 % en 2006 à 1,2 % en 2007. Cette augmentation s’explique principalement par le passage à une programmation de 24 heures ainsi que par la volonté de groupe FTV de s’imposer sur la TNT. Les premiers résultats de France 4 en 2007 sont encourageants.

Le budget de France 5 s’est accru de 3,2 %, soit 4,7 millions d’euros en valeur. France 5 conserve ainsi exactement le même poids dans le budget total du groupe (8,2 %). Cette augmentation de ressources permettra à la chaîne de maintenir ses efforts portés sur l’offre de soirée en mêlant à la fois magazines originaux et documentaires inédits.

L’augmentation de budget de RFO de 4 % en 2007, soit 8,9 millions d’euros en valeur, lui a permis de passer de 12 % du budget total de France Télévisions en 2006 à 12,2 % en 2007. Cet accroissement de ressources a permis notamment la couverture des opérations électorales sur les territoires du Pacifique ainsi que l’arrivée de France Ô sur la TNT en Île-de-France. Des coproductions entre RFO et les autres chaînes du groupe ont également été engagées.

le lancement de france Ô

Après une année test en 2005 où France Ô était diffusée par câble et satellite, la ligne éditoriale de la chaîne a évolué en 2006 : la rentrée 2006 a permis un enrichissement de la grille de la chaîne.

1. L’évolution de la ligne éditoriale en 2006

D’une chaîne de découverte de l’outre-mer, la ligne éditoriale de France Ô a évolué en 2006 vers un modèle se rapprochant d’une chaîne généraliste en réservant une large part à l’information, aux documentaires, aux concerts et aux fictions, afin d’élargir le public dans un contexte de concurrence des chaînes du satellite et du câble.

Les productions ultramarines du réseau des « Télés pays » constituent une des sources importantes d’alimentation des grilles de France Ô. S’y ajoutent les productions propres de RFO à Malakoff. En complément, la politique d’achat amorcée l’année dernière, tendant à conforter les productions de stock des stations et à élargir la ligne éditoriale, a été accrue. Un effort particulier a été entrepris afin de proposer des documentaires inédits en France, en ayant recours à l’achat de productions européennes ou étrangères.

Pour élargir son public, la grille a subi de nombreux aménagements qui se sont matérialisés par une refonte des soirées, la réorganisation de l’avant première partie de soirée avec une nouvelle exposition des journaux, une nouvelle exposition des programmes du midi, une offre du week-end considérablement enrichie, une offre de fiction originale et des documentaires inédits en lien avec l’actualité.

France Ô a réorganisé son offre d’information en améliorant le positionnement des journaux provenant des stations en fonction de leurs horaires de diffusion d’origine, et en créant un vraie tranche d’information en avant première partie de soirée.

2. La grille de la rentrée 2007

La chaîne était jusqu’à présent diffusée de façon payante par câble, satellite et ADSL. Depuis le 13 septembre 2007, France Ô est diffusée sur le réseau francilien de la TNT gratuite, soit un potentiel de plus de 10 millions de téléspectateurs.

La grille de rentrée de France Ô (0,4 million d’euros, coût limité par l’emploi de non permanents, l’externalisation et une hausse de la productivité) se caractérise par des nouveautés comme une nouvelle série française quotidienne (Baie des flamboyants) tournée en Guadeloupe et adaptée d’une « telenovela » mexicaine, coproduite par RFO (pour un coût total de 4,5 millions d’euros), des fictions courtes, des documentaires inédits, des débats d’actualité, des flashs d’information sur l’actualité francilienne insérés dans les journaux télévisés matinaux provenant des différents territoires d’outre-mer et d’Afrique et une case hebdomadaire sur le théâtre le vendredi soir en première partie de soirée.

Par ailleurs, RFO maintient dans la programmation de France Ô la large place faite à la culture (une dizaine d’émissions, dont plus de la moitié en fin d’après midi et début de soirée) et à l’information (vingt rendez-vous par semaine, dont un partenariat avec Courrier international et RFI).

3. Les perspectives de développement de la chaîne

Les perspectives d’évolution et de déploiement sont liées à l’accueil réservé à l’arrivée de France Ô sur la TNT en Île-de-France et aux ressources complémentaires qui pourront être consacrées à l’enrichissement du programme.

Ces ressources proviendront de recettes publicitaires supplémentaires liées à une hausse de l’audience, résultant de son exposition nouvelle sur la TNT, et d’un accroissement de la ressource publique dans le cadre des arbitrages internes effectués par France Télévisions, conformément aux dispositions expressément prévues dans le contrat d’objectifs et de moyens signé avec l’État.

B.– ARTE ET L’EXIGENCE DE LA QUALITÉ

1.– Un positionnement original et mieux ancré dans le paysage audiovisuel

Quelques mois seulement après la signature du COM, présenté plus haut dans ce rapport, votre Rapporteur spécial se réjouit des bons résultats obtenus par la chaîne culturelle franco-allemande. Non seulement ARTE assume bien sa mission européenne auprès du public français, mais elle traite également de manière très concrète les questions européennes, en prenant le temps sur le fond et en étant accessible.

ARTE touche désormais un public plus large. Ainsi, en France, sur les huit premiers mois de l’année 2007, ARTE se maintient dans l’univers analogique des chaînes historiques, en se situant à 3,4 % de part d’audience contre 3,2 % sur la même période en 2006. Pour la période du 1^er juillet au 31 août, elle a même atteint 3,9 % (contre 3,4 % en 2006) ⁽⁸⁶⁾. Dans l’univers numérique, ARTE résiste plutôt bien à la concurrence des nouvelles chaînes de la TNT ⁽⁸⁷⁾.

Elle continue de jouer un rôle moteur sur les nouveaux supports. Six mois après les audioblogs (www.arteradio.com), ARTE ouvrait une plateforme de blogs (www.arte.tv/blog), en version française et prochainement en version allemande ⁽⁸⁸⁾. Avec ce nouveau service, elle favorise intelligemment l’échange. De son côté, ARTE a déjà initié plusieurs blogs pour accompagner ses programmes.

Un an après le lancement du site ARTE VOD de téléchargement de programmes ⁽⁸⁹⁾, ARTE lançait, en avril 2007, ARTE VOD en téléchargement définitif. Un quart des consommations se portent désormais sur ce type de chargement. Depuis le 1^er octobre, ARTE propose, dans le cadre d’ARTE+7, une sélection de programmes d’ARTE accessible gratuitement pendant une semaine, en streaming (i.e. non stockable sur l’ordinateur), sur le site internet de la chaîne ⁽⁹⁰⁾.

Votre Rapporteur spécial souligne également que la chaîne reste à la pointe du développement de la haute définition. Les programmes d’ARTE en HD ont été diffusés sur TPS de mai 2006 à mars 2007 dans le cadre d’un accord de diffusion. ARTE a également participé en 2006 aux deux expérimentations du CSA, avec un bilan globalement positif, mettant en évidence les progrès substantiels accomplis par les industriels dans leur capacité à exploiter de mieux en mieux la norme MPEG-4 et le caractère particulièrement adapté à la HD des programmes d’ARTE. L’objectif est désormais de diffuser largement ARTE HD sur tous les réseaux ⁽⁹¹⁾.

2.– Le financement des orientations pour 2008

Le budget prévisionnel pour 2008 sera présenté au vote du conseil de surveillance à la fin décembre 2007. Il est proposé de porter l’affectation du produit de la redevance audiovisuelle revenant à ARTE–France à 223,33 millions d’euros en 2008, en progression de 4,2 % par rapport à 2007. Cette orientation, conforme au COM, est un signe de confiance et d’encouragement.

Mais votre Rapporteur spécial rappelle l’absence de marge de manœuvre financière dans le budget d’ARTE–France, où la ressource publique constitue la quasi-totalité du chiffre d’affaires puisque la chaîne ne dispose pas de ressources publicitaires et ne peut donc pas compenser une moindre évolution de la ressource publique par des augmentations de recettes annexes (le sponsoring ou le parrainage restant marginaux).

Cette dotation est donc calibrée au plus près, de sorte à permettre la mise en œuvre en 2008 des objectifs stratégiques inscrits dans le COM d’ARTE :

– concentrer les efforts sur les dépenses de programmes : le plan de production et d’achats de programmes de la société devrait augmenter de 6,3 % en 2008. Cette hausse importante doit permettre à la chaîne de consolider l’effort en faveur de la création française et européenne, notamment de fiction : 4 millions d’euros seront investis en 2008 pour la production d’une série de fiction française de six ou huit épisodes de 52 minutes. En revanche, les dépenses de programmes de la grille de journée d’ARTE–France seront stabilisées ;

– financer la prise en charge du sous-titrage pour les sourds et les malentendants : ARTE–France prendra également en charge le sous-titrage de 60 % des programmes apportés au GEIE (soit + 0,7 million d’euros). Fin 2008, plus de 60 % des heures de programmes apportées par ARTE France au GEIE ⁽⁹²⁾ ARTE seront accessibles aux sourds et malentendants ;

– assurer la poursuite du déploiement de la télévision numérique terrestre : il s’agira pour la chaîne de respecter le calendrier de déploiement défini par le CSA. L’évolution des coûts est estimée à ce stade à + 0,7 million d’euros net des économies réalisées sur la diffusion analogique, conformément au COM 2007–2011 ;

– favoriser l’introduction de la diffusion en haute définition : la mise en œuvre de cet objectif s’articulera autour du renforcement d’une diffusion simultanée en HD commencée dès 2007. Elle conduira, en outre, la chaîne à acheter et produire une partie de ses programmes dans ce standard : le budget 2008 prévoit d’ailleurs une dotation de 1,5 million d’euros à cet effet.

Par ailleurs, la progression des frais de personnel sera limitée à + 2,5 % par rapport au budget 2007 et celle des frais de structure à + 1 %. Au total, les charges d’ARTE France devraient augmenter de 4,2 % et les programmes représenter 74,4 % des dépenses totales. L’équilibre du budget sera obtenu comme les années précédentes par un prélèvement sur le fonds de roulement de 1,4 million d’euros, ce que votre Rapporteur spécial déplore.

C.– RADIO FRANCE ET LA DYNAMIQUE DE MODERNISATION

1.– Les excellents résultats de la stratégie de Radio France

Conformément à la lettre de mission adressée à la ministre de la Culture et de la communication par le Président de la République le 1^er août 2007, Radio France doit poursuivre sa modernisation tout en promouvant la diversité éditoriale, culturelle et musicale. Mais cette directive relève davantage du satisfecit que de la critique, tant les résultats de la stratégie initiée par le président Jean-Paul Cluzel et relayée par les équipes de la radio publique portent leurs fruits.

Il est proposé de porter l’affectation du produit de la redevance audiovisuelle revenant à Radio France à 539,46 millions d’euros en 2008, en progression de 3,9 % par rapport à 2007.

Cette dotation en hausse permettra de renforcer la valeur ajoutée de service public de Radio France. Cet objectif se trouve facilité par les décisions de positionnement de chacune des sept chaînes, qui ont été opérées dans un souci de renforcement des missions de service public, de complémentarité des chaînes entre elles et de maintien de leur audience face au développement de la concurrence. Rappelons les objectifs propres à chaque chaîne :

– pour France Inter, rénover la grille de programme dans le respect de ses valeurs pour retrouver la confiance des auditeurs. Une première réorganisation de la grille a été effectuée à la rentrée 2006. La nouvelle grille a permis de stabiliser l’audience de la chaîne en 2006 au niveau de 2005 ;

– pour France Info, conforter son statut de chaîne d’information de référence avec une antenne moins répétitive, plus conviviale et une diffusion élargie ;

– pour France Bleu, renforcer l’ancrage local tout en s’adossant à une stratégie de réseau et en complétant sa présence territoriale ;

– pour France Culture, renforcer son positionnement de chaîne des savoirs en phase avec les débats de son temps et au service d’une ambition artistique et patrimoniale unique ;

– pour France Musique, élargir son répertoire et son offre de concerts pour mettre en valeur la vie musicale en France et dans le monde ;

– pour Le Mouv’, faire partager aux jeunes les valeurs de service public avec un programme ambitieux fondé sur l’information et les découvertes musicales ;

– et, enfin, pour FIP, élargir l’audience du seul espace radiophonique dédié aux découvertes musicales les plus éclectiques.

Soulignons néanmoins que depuis 2005, l’audience des chaînes de Radio France diminue légèrement, en audience cumulée, dans le cadre d’un effritement général de l’audience de la radio, mais également en part d’audience, poursuivant une tendance observée depuis quelques années, au bénéfice notamment de RMC. Cependant, les changements de grille opérés à la rentrée 2006, sur France Inter par exemple, commencent à porter leurs fruits.

Radio France a également entamé un programme de recherches qualitatives dans le but de mieux comprendre les différents auditoires et ainsi répondre le mieux possible à leurs attentes ⁽⁹³⁾. En outre, la société va développer un baromètre de satisfaction afin de mesurer la perception par les auditeurs de la diversité des émissions des stations publiques.

Surtout, et afin que cette offre soit pleinement mise en valeur, la stratégie de diffusion est double, Radio France devant s’inscrire dans le mouvement de numérisation de la diffusion tout en favorisant l’extension de la diffusion en FM, dans le cadre de la re–planification de la bande FM actuellement en cours. L’internet est également un moyen privilégié de renforcer l’offre par des contenus enrichis et plus accessibles avec, notamment, la mise en place de chaînes thématiques dérivées.

2.– Maîtriser les coûts du chantier de réhabilitation de la Maison de Radio France

On a déjà évoqué les chantiers majeurs que représentent pour Radio France l’arrivée de la radio numérique et la modernisation de son cahier des charges (notamment s’agissant des règles relatives à la publicité).

Le troisième chantier majeur est celui de la réhabilitation de la Maison de Radio France, rendue nécessaire pour des raisons de sécurité. Cette dernière est confrontée à un projet immobilier d’une ampleur sans précédent (383,6 millions d’euros sur 2005–2013) qui va structurer son fonctionnement pour les sept prochaines années.

Tout en souscrivant pleinement à ce projet indispensable et légitime, votre Rapporteur spécial ne peut que constater la dérive régulière des coûts prévisionnels depuis trois ans.

Une grande partie de l’explication réside dans le re–dimensionnement du projet, lié notamment à la construction d’un parking et d’une salle de concert. La réhabilitation permettra, en effet, de doter les formations musicales de Radio France d’une salle de 1 500 places, dont l’ouverture est prévue pour octobre 2012. Il s’agit d’un apport décisif à la politique culturelle menée par Radio France, politique dont votre Rapporteur spécial tient à souligner l’utilité et l’excellence.

Pour autant, une réévaluation à la hausse des coûts du chantier est intervenue en avril 2007. Plusieurs facteurs ont alourdi son coût total :

– le rephasage des travaux qui a augmenté le coût actualisé en euros courants ;

– la réévaluation du coût total du projet définitif à périmètre constant en février 2007 (+ 16 millions d’euros, malgré 5 millions d’euros d’économies sur le coût total du projet identifiées par Radio France) ;

– des taux d’actualisation réels plus élevés que prévu : 5 % en 2005 et 3 % en 2006 contre 2,5 % dans le COM (+ 18 millions d’euros) ;

– l’installation d’un orgue dans l’auditorium, initialement non prévue (+ 6 millions d’euros) ;

– des travaux supplémentaires de désamiantage (+ 7,6 millions d’euros) ;

– et une augmentation de la provision pour aléas, comprise dans le coût total du projet (+ 0,7 million d’euros).

Du reste, d’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les réponses des entreprises aux appels d’offre pourraient encore alourdir la facture. La vigilance de la commission des Finances devant s’exercer pleinement, votre Rapporteur spécial effectuera un contrôle sur pièces et sur place à la maison de Radio France afin de prendre la mesure actualisée de l’évolution des coûts et d’apprécier la cohérence des moyens de financement.

Le tableau ci-contre présente les coûts prévisionnels dans leur dernier état d’actualisation.

COÛT TOTAL DE LA RÉHABILITATION DE LA MAISON DE LA RADIO

(en milliers d’euros courants – hors taxes)

* Remarque : les coûts 2005 ont été majorés des 333.000 euros versés dès 2004 au titre de l’investissement

Source : Radio France (octobre 2007)

D.– L’INSTITUT NATIONAL DE L’AUDIOVISUEL ET L’AMBITION PATRIMONIALE

1.– Une gestion efficace de l’INA

C’est assez rare pour être souligné : l’Institut national de l’audiovisuel (INA) est passé en quelques années d’une situation de crise à un assainissement de sa gestion lui permettant désormais de jouer un rôle incontournable au sein du paysage audiovisuel français.

Si l’essentiel du mérite en revient au président Hoog et à ses équipes, le contrat d’objectifs et de moyens constitue un outil d’entraînement particulièrement efficace. Les deux premières années d’exécution du COM sont conformes aux objectifs. Au terme de la deuxième année d’exécution du contrat, sur 18 indicateurs, 15 ont été atteints ou dépassés (10 indicateurs ont dépassé la cible en 2006) et 3 n’ont pas atteint la cible fixée dans le COM :

– le taux d’occupation du centre de consultation de l’INA à la bibliothèque nationale de France n’atteint que 50 %, pour une cible de 60 %. La demande universitaire suite à la réforme « Licence, Master, Doctorat » ayant évolué, elle s’attache plus désormais à l’identification des sources qu’à l’analyse détaillée de corpus élaborés, très consommatrice de temps. Cette évolution peut expliquer que le taux d’occupation du centre de consultation de l’INA à la BNF ait été plus faible que prévu ;

– l’ouverture d’un point d’accès des chercheurs à la consultation du dépôt légal n’est pas atteinte non plus. Mais ce point d’accès devrait être entièrement opérationnel dans le courant de l’année 2007 ;

– la part des frais généraux dans l’ensemble des charges d’exploitation (frais de personnel et de fonctionnement) atteint 4,1 %, ce qui est supérieur au taux fixé comme objectif pour l’année 2006 (3,8 %). Cependant, ce résultat est paradoxalement dû à la bonne maîtrise des charges d’exploitation qui s’élèvent à 98,1 millions d’euros pour un montant budgété à 99,7 millions d’euros, les frais généraux (3,98 millions d’euros) étant en ligne avec le budget initial.

Concernant la modernisation de la gestion, le décret du 23 décembre 2006 portant modification du décret de juin 2004 relatif à l’organisation et au fonctionnement de l’INA a institué le nouveau régime financier de l’Institut qui fonctionne désormais sans agence comptable. L’accroissement de la qualité de gestion passe surtout par la poursuite de la modernisation de l’organisation interne grâce à la mise en place et l’amélioration de procédures de reporting et de maîtrise des charges et à la rationalisation notamment des structures financières et comptables de l’INA.

2.– La sauvegarde et la valorisation réussies du patrimoine

Grâce à la recherche d’une plus grande efficacité et d’une meilleure gestion, l’ambition de l’INA est de toujours mieux valoriser et protéger le patrimoine. Pour l’y aider, le projet de loi de finances porte l’affectation du produit de la redevance audiovisuelle revenant à l’INA à 83,31 millions d’euros en 2008, en progression de 3,6 % par rapport à 2007.

Grâce à ce soutien, l’INA devra approfondir son travail de sauvegarde et d’enrichissement des collections. Le plan de sauvegarde et de numérisation des fonds menacés de dégradation physico-chimique est entré dans une phase d’accélération qui permettra la sauvegarde intégrale des collections à l’horizon de 2015 (soit 820 500 heures de programmes audiovisuels enregistrés sur des supports analogiques périssables), ainsi que leur conservation pérenne. En 2006, 37 % des archives menacées ont été sauvegardées en numérique (pour un objectif de 35 %).

L’enrichissement des collections se poursuit par l’acquisition et la mise en valeur des fonds. Quant au dépôt légal ⁽⁹⁴⁾, son périmètre atteindra en 2009 une taille représentative du paysage audiovisuel français (100 chaînes de télévision et 20 chaînes de radio).

Par ailleurs, l’INA œuvre à la valorisation et l’exploitation des collections en construisant une offre pertinente et enrichie dans le respect des ayant droit. Ainsi, l’accès aux fonds doit s’améliorer par la poursuite de la mise en ligne des fonds de l’INA pour les professionnels (INAmédia) et le développement d’une offre payante et gratuite sur l’internet des collections de l’INA pour le grand public ⁽⁹⁵⁾, sans délaisser la province grâce à la mise en place de postes de consultation du dépôt légal dans les délégations régionales de l’Institut.

L’exploitation des collections a également atteint de bons résultats, le chiffre d’affaires des cessions de droits s’élevant à 15,2 millions d’euros en 2006 pour un objectif fixé à 11,4 millions d’euros dans le COM.

Dans le même temps, l’ouverture vers le monde éducatif et culturel se poursuit, marquée par l’ouverture de l’école supérieure de l’audiovisuel et du numérique (INA’Sup) en octobre 2007. L’INA forme déjà plus de 4 000 professionnels, élèves, étudiants ⁽⁹⁶⁾ et apprentis ⁽⁹⁷⁾ du secteur audiovisuel et multimédia chaque année. Mais à la différence du cinéma, la radio et la télévision n’ont pas suscité l’émergence de lieux d’études supérieures de référence, bien que ces médias influencent directement la société et forment le socle d’une culture populaire bien réelle.

L’expérience acquise en matière de formation conduit désormais l’INA à ouvrir, avec INA’Sup, une formation diplômante ⁽⁹⁸⁾ aux métiers de production, de gestion et de conservation de patrimoines audiovisuels et numériques. Votre Rapporteur spécial salue cette initiative, cohérente avec la revalorisation du rôle de l’INA et sa situation de premier centre européen de formation aux métiers de l’image et du son.

*

* *

IV.– LE RAYONNEMENT INTERNATIONAL : RÉFORMER L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

A.– LE TEMPS DE LA RÉFORME

Comme votre Rapporteur spécial le rappelait l’an dernier, l’audiovisuel français extérieur fait l’objet de nombreuses critiques liées à l’empilement des structures, aux coûts de fonctionnement, à l’adéquation insuffisante des modes de communication aux usages de chaque région du monde ou encore à l’absence de synergies entre des intervenants dont les missions sont pourtant complémentaires. Si des synergies sont possibles entre tous ces acteurs, elles ne peuvent se mettre en œuvre sans une unification du discours de l’État–actionnaire, dont la stratégie et les orientations apparaissent souvent opaques voire contradictoires.

À ce titre, votre Rapporteur spécial, qui a été auditionné le 25 octobre dernier par le comité de pilotage créé en juin dernier et animé par MM. Georges-Marc Benamou et Jean-David Lévitte, conseillers à la Présidence de la République, se réjouit du chantier de réforme de l’audiovisuel extérieur lancé cet été par l’Élysée, en liaison avec les ministères chargés des affaires étrangères et de la communication, et qui doit aboutir courant novembre à des propositions concrètes.

Selon la suite qui sera apportée à ces conclusions et la célérité avec laquelle elles seront mises en œuvre, le Bureau de votre commission, qui avait décidé, le 25 juillet dernier, d’inscrire la réforme de l’audiovisuel au programme de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), appréciera la forme la plus pertinente que prendra l’indispensable association du Parlement aux décisions de réforme de notre présence audiovisuelle extérieure.

Sans attendre, votre Rapporteur spécial s’est rapproché des magistrats de la troisième chambre de la Cour des comptes, présidée par M. Jean Picq, afin d’évoquer les modalités de collaboration entre le Parlement et son précieux allié de la rue Cambon.

la position de la cour des comptes sur l’organisation et les prioritÉs de l’audiovisuel extÉrieur

La Cour des comptes, dans son rapport public 2003, avait procédé à un bilan de l’action audiovisuelle extérieure depuis 1990. Elle relevait notamment :

– le coût croissant de cette action, qui mettait la France à parité en termes d’engagement budgétaire avec l’Allemagne et la Grande-Bretagne, sans en retirer une audience comparable ;

– le nombre élevé des opérateurs de l’audiovisuel extérieur (TV5, CFI, RFI, pour citer les principaux), des ministères de tutelle concernés et leur insuffisante coordination ;

– l’instabilité de la politique audiovisuelle extérieure, dont les priorités avaient varié de façon erratique ;

– la discordance entre la composition du capital des sociétés de l’audiovisuel extérieur, et les responsabilités d’orientation stratégique, qui relevaient des tutelles et non de l’actionnaire de référence.

La Cour des comptes, dans ce contexte, recommandait qu’un réexamen d’ensemble du dispositif permette de resserrer celui-ci, de clarifier le rôle des actionnaires et des tutelles, de renforcer le rôle des sociétés nationales de programme, et de mettre en place une définition claire des priorités et une coordination interministérielle effective de l’action des départements intéressés.

Par rapport à la situation décrite par la Cour des comptes en 2003, les évolutions constatées depuis n’ont pas inversé les tendances observées, mais ont plutôt eu tendance à les confirmer.

La priorité retenue en faveur de l’information internationale s’est traduite par la création d’un nouvel opérateur, la chaîne France 24, détenue à parité par France Télévisions et TF1, et dont les subventions (80 millions d’euros en 2006) sont inscrites au budget du Premier ministre. Le dispositif audiovisuel s’est enrichi d’un nouvel opérateur et d’un nouveau département ministériel de tutelle. Cette situation appelle plus que jamais l’examen d’ensemble et la mise en cohérence des moyens publics… que la Cour des comptes appelait déjà de ses vœux en 2003.

C’est pourquoi elle a décidé de procéder dans la deuxième moitié de l’année 2007 à un contrôle de l’ensemble des sociétés de l’audiovisuel extérieur relevant de sa compétence, afin d’être en mesure de formuler au début de l’année prochaine des observations et des recommandations qui prolongeront celles de 2003.

Votre Rapporteur spécial entend prolonger les réflexions de la Cour des comptes au printemps 2008, une fois achevés les contrôles que conduit actuellement la Cour.

Les scénarios de rapprochement et les options de réorganisation de l’audiovisuel extérieur sont multiples. Quel est le bon schéma institutionnel ? Comme viennent le rappeler les difficultés actuelles de la BBC, souvent prise en modèle et pourtant contrainte à un plan d’austérité très coûteux en emplois, il n’existe pas de réponse unique et inattaquable à cette question lancinante dans la réflexion sur le système audiovisuel français. Comme en témoignent les très nombreux rapports publiés ces dernières années sur l’audiovisuel extérieur.

Plusieurs options pertinentes – plus ou moins compatibles les unes avec les autres – ont, ces dernières semaines, été évoquées :

– l’accélération radicale des synergies permettant une mutualisation des fonctions entre les sociétés existantes (ressources humaines, informatique…) ;

– la création d’un « portail commun » d’accès aux sites internet des sociétés (lesquelles continueraient à capitaliser sur le rayonnement international de leur marque propre) ;

– la reconstruction de l’audiovisuel public autour de la marque emblématique du service public national, France Télévisions, elle-même partie prenante au capital de quasiment toutes les sociétés ;

– la création d’une société holding intégrant l’ensemble des acteurs (France 24, RFI et TV5 Monde), pilotée depuis l’agence des participations de l’État, en maintenant – ou pas – la place de France Télévisions dans cet ensemble nouveau, ce qui permettrait de renforcer la vision stratégique de l’État–actionnaire tout en lui offrant un outil de pilotage de sociétés comme ARTE, Euronews, Canal France International ou les filiales de RFI (dont Monte Carlo Doualiya) ;

– le repositionnement stratégique de chaque société dans la chaîne de production et d’édition des programmes (l’information pour France 24, la diffusion pour TV5…) indépendamment du support médiatique de diffusion (radio, internet, télévision) ;

– la fusion de France 24, TV5 et RFI ;

– la fusion des rédactions de RFI et de France 24 au sein d’une nouvelle entreprise ;

– la sortie de Canal France International (CFI) du périmètre de l’audiovisuel extérieur, par exemple en l’intégrant à l’Institut national de l’audiovisuel.

Dans l’attente à la fois des recommandations du comité de pilotage élyséen fin 2007 et des conclusions définitives de la Cour des comptes au deuxième trimestre 2008, votre Rapporteur spécial ne prendra pas position immédiatement sur un schéma particulier de réorganisation institutionnelle – et ce d’autant plus que la question de l’organisation (fusion, synergies, holding) ne doit être réglée qu’une fois définies les priorités et les missions que l’on cherche à donner à l’audiovisuel extérieur de notre pays –, mais rappellera un certain nombre d’éléments de constat et d’orientations incontournables.

1.– Définir les missions de l’audiovisuel extérieur avant d’en calibrer les moyens

À en croire le projet annuel de performances de la mission Médias, l’audiovisuel extérieur vise deux objectifs majeurs : rendre les programmes audiovisuels français les plus accessibles possible aux publics étrangers et à nos compatriotes expatriés ; favoriser la diversité culturelle et la démocratisation des pays du Sud en soutenant la modernisation de leurs médias. Intimidante est cette mission au regard du quotidien dans lequel les opérateurs de l’audiovisuel extérieur se débattent parfois pour assurer leur survie et boucler leur budget chaque année ! 

De plus, les opérateurs de l’audiovisuel extérieur peuvent se voir assignées des missions très spécifiques, comme la promotion de la francophonie pour TV5 ou celle d’un point de vue français sur l’actualité du monde pour France 24… sans que ces missions puissent toujours être traduites en objectifs opérationnels parfaitement clairs.

C’est tout l’enjeu du chantier de réforme en cours que de réfléchir, préalablement à toute décision, à la définition des objectifs de notre présence audiovisuelle extérieure, avant d’en calibrer les moyens et d’en dessiner la structure institutionnelle la plus adaptée. En tout état de cause, il est important de rappeler que la question des moyens ne peut être appréhendée indépendamment de celle des missions que l’on assigne aux opérateurs.

Le respect de cet ordre logique des choses est une condition du succès ou de l’échec du chantier actuel de réforme. Et ce d’autant plus que la question du champ de l’audiovisuel extérieur est complexe et délicate : si RFI et TV5 Monde assurent clairement une mission liée à politique audiovisuelle extérieure de la France, la réflexion devient plus subtile quand on analyse le rôle d’opérateurs comme France 24, Médi 1 ⁽⁹⁹⁾ ou Monte-Carlo Doualiya ⁽¹⁰⁰⁾, et quand on envisage surtout d’y inclure des chaînes comme ARTE ou Euronews ⁽¹⁰¹⁾. Sans oublier le rôle joué par Canal France International et même par le prestataire d’informations internationales qu’est l’Agence France–Presse…

Aussi le panorama simple dessinant un audiovisuel extérieur composé de trois opérateurs complémentaires (RFI pour la radio, TV5 pour la télévision et CFI pour la coopération audiovisuelle) a-t-il largement été remis en cause par l’émergence de nouveaux intervenants et l’évolution profonde des supports de diffusion.

France 24, qui échappe en partie au contrôle des administrations assurant la tutelle des opérateurs audiovisuels, est avant tout une chaîne d’information dont la cible n’est pas la France et la langue pas forcément française… là où un organe comme TV5, par exemple, se présente comme un opérateur de la francophonie et une chaîne généraliste et multilatérale. Quant à ARTE, elle est moins un organe extérieur de l’audiovisuel français que la réunion d’une chaîne française et d’une chaîne allemande.

2.– Mettre en place un véritable pilotage opérationnel

Alors que la création de la mission interministérielle Médias en 2007 devait, dans la logique de la LOLF, permettre aux différentes administrations chargées d’engager la dépense publique en matière d’audiovisuel extérieur de travailler de façon plus concertée, un constat d’échec s’impose : les frontières entre la direction du développement des médias, le ministère de la Culture, le ministère des Affaires étrangères et le ministère du Budget restent toujours aussi rigides.

L’audiovisuel extérieur souffre, à l’évidence, d’une déficience de pilotage politique et administratif. Certaines entreprises doivent parfois dialoguer avec deux, trois ou quatre administrations différentes, dont le discours n’est pas toujours clair et cohérent : direction de l’audiovisuel de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du ministère des Affaires étrangères, direction du développement des médias (DDM) des services du Premier ministre, ministère de la Culture et de la communication, direction du budget et Agence des participations de l’État à Bercy ⁽¹⁰²⁾.

Pourtant, il est plus que jamais crucial d’unifier le discours de l’État–actionnaire et d’assurer la cohérence du pilotage des sociétés audiovisuelles, qu’il s’agisse des circuits de financement ou encore de l’harmonisation des conventions collectives. Le conseil de l’audiovisuel extérieur de la France (CAEF) n’a plus été réuni depuis 1996 et n’est probablement pas l’outil adapté. Les réflexions en cours devront trouver une réponse adéquate.

3.– Opter résolument pour l’architecture multimédia

Pour assurer le rayonnement de ses idées, de sa culture et de sa langue dans le monde, la France doit s’appuyer sur les trois médias de masse audiovisuels, complémentaires par leurs modes de consommation : la radio, la télévision satellitaire et l’internet. Si chacun des trois médias dispose d’atouts propres et permet plus particulièrement de toucher des publics et des zones spécifiques, c’est leur mise en cohérence qui constitue la clef du développement des opérateurs de l’audiovisuel extérieur.

Comme on le rappelle souvent, le modèle traditionnel de la radio internationale, né de la guerre froide et sur lequel repose encore largement l’organisation de RFI, ne correspond plus à l’état du monde ni aux modes de consommation actuels de la radio ⁽¹⁰³⁾. Il doit être fondamentalement remis en question afin de mieux correspondre aux attentes de publics beaucoup plus exigeants qu’auparavant, dans le contexte d’une offre médiatique sans cesse croissante, en concurrence directe non plus seulement avec les autres grandes radios internationales, mais aussi avec des radios locales très professionnelles, et surtout avec les médias plus récents (télévision, internet, téléphone mobile) qui traversent désormais les frontières et dont la consommation progresse chaque année de façon soutenue.

Votre Rapporteur spécial relève d’ailleurs qu’il n’existe aucune politique de la présence française sur l’internet ni aucun outil performant pour diffuser les valeurs de la France, ses débats, ses messages, ses positions, son regard sur le monde… Or, l’internet, par ses caractéristiques techniques, économiques et sociologiques, est devenu en quelques années un média transfrontière encore plus efficace que la télévision et la radio. En touchant plus d’un milliard d’internautes, il n’est plus réservé aux pays très développés d’Amérique du Nord, d’Asie et d’Europe. Toutes les études démontrent, en effet, que, parmi les élites économiques et intellectuelles, et de plus en plus parmi les classes moyennes, l’utilisation de l’internet se banalise et se développe très rapidement, y compris dans les pays émergents ou en développement ⁽¹⁰⁴⁾.

4.– Renforcer les synergies entre les entreprises

À l’ère du multimédia, il faut mettre en synergie les acteurs de l’audiovisuel extérieur. Chacun des opérateurs de l’audiovisuel extérieur ayant des forces et des faiblesses propres, il est raisonnable de croire que davantage de synergies est possible : soit par le renforcement des coopérations existantes (y compris celles avec l’AFP et les chaînes de France Télévisions), soit par la mise en place de synergies nouvelles.

Cette dernière orientation est indispensable au moment où France 24 est venue s’inscrire dans un paysage audiovisuel déjà riche en intervenants. Même si beaucoup a été fait en un an, la chaîne française d’information internationale peut renforcer encore ses partenariats : avec l’AFP pour l’achat d’images et de dépêches et pour la mise en place de correspondants audiovisuels dans quelques bureaux de l’agence ; avec l’Agence d’images internationale (AITV), agence de presse de RFO, pour l’achat d’images ; ou encore avec TV5, RFI et les deux chaînes parlementaires.

Mais s’il est crucial que tous les acteurs travaillent ensemble, la réflexion sur les synergies ne saurait s’en tenir aux seuls échanges de prestations et de services entre les opérateurs existants. Sans préjuger des conclusions du chantier de réforme en cours, votre Rapporteur spécial considère que l’intégration de chaque média autonome au sein de structures « multimédia » favorisant la diffusion simultanée d’un même message sur plusieurs supports (avec une seule unité de production et plusieurs outils de diffusion) est une évolution inéluctable, qui doit guider la réforme. La question de la création d’un groupe audiovisuel unique ne doit pas être taboue.

5.– Clarifier la place de France Télévisions

Votre Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de souligner la place singulière de France Télévisions dans le paysage de l’audiovisuel extérieur.

Rappelons, au préalable, la complexité des circuits financiers. Si ARTE–France est financée grâce à la redevance audiovisuelle, RFI est dotée à la fois par affectation du produit de la redevance et par subvention budgétaire… alors que TV5 Monde n’est subventionnée que par le programme Audiovisuel extérieur. Quant à France 24, elle bénéficie d’un financement assuré par un programme dédié au sein de la mission Médias mais contraint par les termes mêmes d’une convention signée par l’État. Les circuits de financement se complexifient quand on considère la place qu’occupe France Télévisions (elle-même affectataire de l’essentiel du produit de la redevance) dans ce système.

France Télévisions est, en effet, au cœur de presque tous les dispositifs capitalistiques des opérateurs extérieurs. Le groupe public participe ainsi à hauteur de 4,2 millions d’euros dans le budget de TV5 Monde, dont il possède 47,5 % du capital, et il détient 45 % du capital social de ARTE–France, cette dernière étant actionnaire à hauteur de 12,5 % dans TV5 Monde, de 11 % dans France 4 et de 25 % dans CFI… CFI dont France Télévisions détient les 75 % restant depuis quatre ans et vers lequel le groupe a transféré toutes ses activités de coopération télévisuelle. France Télévisions détient de plus, à parité avec TF1, la société anonyme France 24, ainsi que 23,7 % de Euronews ⁽¹⁰⁵⁾.

La réforme de l’audiovisuel extérieur devra régler la question de la place que doit tenir France Télévisions. Rappelons plus en détail les relations que cette dernière entretient avec trois acteurs clefs du paysage audiovisuel.

france tÉlÉvisions et l’audiovisuel extÉrieur

– France Télévisions et TV5 Monde :

Détenant 47,4 % du capital de TV5 Monde, le groupe France Télévisions en est son actionnaire principal. Cela se traduit par une présence au conseil d’administration de TV5 Monde de quatre personnes issues du groupe (sur les neuf administrateurs représentant les chaînes actionnaires). Les représentants de France Télévisions participent en outre aux réunions préparatoires des conseils que la direction de TV5 Monde organise pour les tutelles (ministère des Affaires étrangères et DDM) et ont été souvent associés aux réunions gouvernementales, des hauts fonctionnaires ou des ministres responsables de TV5 Monde.

Par ailleurs, France Télévisions contribue au budget de TV5 Monde grâce à un apport financier annuel (4,2 millions d’euros en 2007, soit 6 % de la contribution française, sur un budget initial consolidé de 91,9 millions d’euros).

France Télévisions est également le premier fournisseur de programmes de TV5 Monde (en 2006, les chaînes du groupe ont contribué à près de 26 % à ses programmes). Comme le prévoit le cahier des charges de ses chaînes, elle met à disposition de TV5 Monde gratuitement (pour ce qui est des droits producteurs) les programmes de flux dont elle possède les droits en propre. S’agissant des coproductions, le groupe propose systématiquement aux producteurs d’inclure dans les contrats la cession des droits de diffusion à TV5 Monde… sans que cela soit très efficace.

Les relations entre France Télévisions et TV5 Monde ne sont pas toujours faciles et restent marquées des difficultés qui peuvent naître de divergences d’intérêt ou de stratégies entre la chaîne francophone et son actionnaire dominant.

En étant filiale de France Télévisions, TV5 Monde répondait au souci des pouvoirs publics d’adosser l’opérateur extérieur à l’audiovisuel public national. Pour autant, France Télévisions semble n’avoir jamais intégré cette évolution et sa participation capitalistique n’en fait pas un actionnaire actif, impliqué et déterminant. France Télévisions ne considère pas réellement TV5 Monde comme un instrument de sa politique internationale… tout en conservant le regret de ne pas voir l’action télévisuelle extérieure de la France relever directement de sa compétence et en déplorant de ne pas être suffisamment associée à la réflexion actuelle des pouvoirs publics sur la réforme de l’audiovisuel extérieur.

– France Télévisions et France 24 :

Quatre conventions de collaboration ont été conclues avec France 24 par France 2, France 3, RFO et AITV fin 2006–début 2007. Il s’agit de conventions courantes (à raison de leur objet), établies aux conditions de marché. L’ensemble des prestations fournies à France 24 par les chaînes le sont systématiquement à titre onéreux. Elles portent sur quatre volets principaux.

En premier lieu, la fourniture d’images d’actualité en provenance de l’ensemble des éditions d’information des trois chaînes : le mécanisme retenu est celui d’un forfait, dont le montant annuel global pour le groupe a été fixé à 1 million d’euros en 2007 et 2008 (hors AITV). La répartition entre les trois chaînes – établie en fonction des reprises constatées sur France 24 depuis son lancement – est indicative et fera l’objet d’une péréquation en fin d’année (en fonction des flux effectivement constatés sur France 24 sur l’ensemble de l’année, au travers d’un système de traçabilité en cours de mise en œuvre).

En deuxième lieu, la fourniture par l’agence AITV (service de RFO) de sujets « monitoring » (en français et en anglais), en provenance d’Afrique. En troisième lieu, la fourniture de reportages tirés des magazines d’information et documentaires des trois chaînes (le tarif établi dans les conventions est conforme aux prix de marché). En dernier lieu, la fourniture de prestations spécifiques par les rédactions du groupe : duplex sonore, duplex vidéo, reportage sur le territoire métropolitain et ultramarin, reportage à l’étranger…

Les tarifs établis dans les conventions sont conformes aux prix de marché. Les conventions couvrent également la fourniture d’images de sport (provenant des émissions régulières ou des retransmissions d’événements sportifs), l’accès aux images des « voyages officiels » (captation des activités officielles du Président de la République et du Premier ministre), ainsi que la fourniture d’images d’archives de moins d’un an via France Télévisions Distribution.

Les conventions respectent les règles professionnelles en vigueur relatives aux droits d’auteur des journalistes, ainsi qu’à la signature des collaborateurs impliqués dans la fabrication des sujets et reportages. La durée des quatre conventions est alignée sur celle de la convention de subvention conclue entre France 24 et l’État jusqu’au 31 décembre 2010. Une clause de rendez-vous est fixée en octobre 2008 afin de fixer les conditions financières encadrant les années 2009 et 2010.

– France Télévisions et Canal France International :

France Télévisions est devenue actionnaire à 75 % de CFI en juillet 2003 après la signature d’un protocole d’accord entre le ministère des Affaires étrangères, France Télévisions et ARTE–France, qui organise les relations entre les actionnaires et l’unique bailleur de fonds de CFI. Aux termes de ce protocole, le Quai d’Orsay s’engageait à financer l’intégralité des missions qu’il confie à CFI, les actionnaires ne pouvant en aucun cas être appelés à couvrir les déficits constatés au titre de l’exécution de ces missions. En ce qui concerne le management, il était prévu que le Président soit nommé sur proposition du ministère des Affaires étrangères et que le directeur général le soit sur proposition de France Télévisions, en accord avec le Quai d’Orsay et ARTE–France.

Dès les premières semaines de 2004, le Président de France Télévisions a confirmé sa décision de confier à CFI toutes les actions de coopération précédemment réalisées par la direction internationale du groupe.

Ce souhait, partagé par les responsables du ministère des Affaires étrangères de voir CFI devenir le seul instrument de la coopération audiovisuelle des chaînes publiques françaises s’est traduit par la signature d’une convention–cadre qui organise la mise à disposition des personnels volontaires pour participer, en qualité d’experts, à des missions de coopération organisées par CFI, et par le détachement de collaborateurs de France Télévisions pour renforcer les équipes de CFI et multiplier les actions de coopération.

Outre le détachement de plusieurs cadres, l’apport de France Télévisions à CFI est de deux natures. D’une part, depuis fin 2004, l’ensemble des actions de coopération et d’assistance internationales du groupe sont menées sous l’égide de CFI. France Télévisions a, semble-t-il, joué le jeu, avec notamment la signature en septembre 2004 d’une convention très favorable à CFI organisant le recours à l’expertise des collaborateurs de France Télévisions. En 2006, 743 journées–experts ont ainsi été utilisées par CFI pour ses opérations de formation, ce qui a représenté un apport en nature estimé à 250 000 euros de la part de France Télévisions. Des tensions sont cependant apparues récemment, qui pourraient conduire à une remise en cause de la contribution de France Télévisions à l’effort public de coopération internationale.

D’autre part, conformément à leur cahier des missions et des charges, les chaînes du groupe France Télévisions mettent gratuitement à disposition de CFI pour les pays relevant de l’action culturelle l’ensemble des programmes dont elles détiennent en propre les droits. France Télévisions s’emploie également à préserver la clause dite de « distribution culturelle » dans ses contrats de coproduction. En 2006, France Télévisions a mis 335 heures à la disposition de CFI, ce qui représente seulement 6 % de l’offre globale de ce dernier.

Dans le cadre de la réforme de notre dispositif audiovisuel extérieur, le ministère des Affaires étrangères plaide pour que CFI devienne une véritable agence de coopération dans le domaine des médias. Mais d’autres solutions sont possibles, par exemple en intégrant CFI à l’INA. En tout cas, l’adossement à France Télévisions, qui a permis de rationaliser les multiples actions de coopération menées par le groupe en matière de télévision, trouve aujourd’hui ses limites : manque d’investissement de France Télévisions dans sa filiale, conflits de personnes à répétition, frustration d’un actionnaire majoritaire qui ne finance pas sa filiale. Désormais, la convergence technologique milite pour un regroupement multimédia de l’ensemble des actions de coopération.

B.– RADIO FRANCE INTERNATIONALE AU PIED DU MUR

On ne reviendra pas sur le paradoxe de la situation de RFI, engagée dans la négociation d’un contrat d’objectifs et de moyens alors même que ses structures et ses missions pourraient être totalement modifiées à l’occasion de la réforme de l’audiovisuel extérieur. Il est, par ailleurs, paradoxal de reprocher à RFI une organisation trop lourde et une gestion sociale trop pesante, alors même qu’elle ne pourrait dégager des économies significatives que par l’intermédiaire d’un plan social… que les tutelles ont jusqu’ici toujours exclu.

RFI a besoin d’évoluer, y compris pour ne pas gâcher la somme de qualités et de talents qu’elle réunit. Plus précisément, RFI doit :

– recentrer et préciser ses missions pour s’adapter aux attentes de publics beaucoup plus exigeants dans le contexte d’une offre médiatique démultipliée. Il faudra définir les zones prioritaires de diffusion sur lesquelles RFI devra concentrer ses efforts, réorganiser son dispositif en langues étrangères (avec notamment le développement de son offre sur l’internet) et harmoniser la ligne éditoriale de ses antennes ;

– assainir sa situation sociale et financière via la modernisation de sa gestion et l’amélioration de son efficacité économique notamment. Le contexte technologique et financier oblige la radio publique à évoluer en profondeur et à adapter sa politique de gestion des effectifs ;

– trouver sa place, en parallèle, dans le dispositif audiovisuel public extérieur réformé.

Après la baisse historique des dotations budgétaires l’an dernier (– 1,2 % entre 2006 et 2007) et alors que la situation sociale reste tendue dans l’entreprise, le projet de loi de finances porte la subvention à RFI du programme Audiovisuel extérieur à 71,13 millions d’euros en 2008 (en augmentation de 2,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007), alors que l’affectation du produit de la redevance audiovisuelle augmente de 1,7 %, à 58,72 millions d’euros. Au total, le soutien de l’État à Radio France Internationale atteint 129,85 millions d’euros en 2008.

Le compte de résultat par nature de RFI laisse apparaître un résultat net fortement déficitaire à – 11,5 millions d’euros (pour un déficit prévisionnel de 10,9 millions d’euros dans le budget initial). Ce résultat est lié, pour l’essentiel, à la prise en compte d’une charge exceptionnelle résultant d’un abandon de créance au bénéfice de l’opérateur de diffusion TDF et au réajustement à la hausse (+ 1,8 million, d’euros) des provisions pour congés payés.

Surtout, la situation financière de RFI reste dégradée : les fonds propres de la chaîne sont négatifs de 7 millions d’euros et donc inférieurs à la moitié du capital social. En conséquence, en vertu de l’article L.225-248 du code du commerce, RFI est tenue, dans le deuxième exercice suivant la constatation des pertes (soit avant le 31 décembre 2009), de reconstituer ses fonds propres.

Votre Rapporteur spécial déplore, enfin, que le gel budgétaire des crédits de la subvention versée par le ministère des Affaires étrangères ait atteint 2,38 millions d’euros en 2006.

C.– FRANCE 24, LA NOUVELLE VENUE

Votre Rapporteur spécial se réjouit du lancement réussi de la chaîne d’information internationale. Sans revenir sur la genèse de ce projet, on rappellera qu’en créant une société anonyme à directoire et conseil de surveillance détenue à parité entre elles, TF1 et France Télévisions se sont associés pour mettre en œuvre un projet commun : offrir au public une vision française sur l’actualité internationale et contribuer à renforcer la présence de la France dans le monde. Du fait des objectifs qui lui sont assignés, la cible prioritaire de la chaîne a été fixée sur les décideurs économiques et politiques et les professionnels des médias.

Passer des objectifs généraux à une stratégie opérationnelle était assurément délicat. Le contenu des « valeurs » qui seront véhiculées par la chaîne, laquelle ne saurait être appréhendée comme un outil d’État, tourne autour de trois idées : reproduire et montrer la diversité du monde ; favoriser le pluralisme, le débat et la confrontation des idées ; mettre en avant la culture et l’art de vivre de la France. Le pari est en passe d’être tenu.

La stratégie de France 24 s’inscrit tout d’abord dans l’extension rapide de la couverture de la chaîne dont l’objectif est de développer son audience dans le monde. S’il reste trop tôt pour apprécier l’évolution des résultats d’audience, moins d’un an après le lancement de la chaîne, cette dernière est en tout cas parvenue en 2006 à dépasser de manière très significative le niveau de l’indicateur correspondant à cet objectif (72,8 millions de foyers couverts par la diffusion du signal sur les régions cibles au lieu de 17 millions prévus) : les cibles ont donc été revues à la hausse par rapport au projet annuel de performances 2007.

Diffusée à son lancement en deux langues (français et anglais), la chaîne a également réussi à anticiper de quelques mois (avril au lieu de juillet 2007) le lancement d’un décrochage de 4 heures par jour en arabe ⁽¹⁰⁶⁾.

La société diffuse, depuis le 6 décembre 2006, deux programmes principaux : un programme principal en français, diffusé prioritairement en Europe (dont la France), dans les pays du Maghreb et en Afrique ; un programme principal multilingue, diffusé prioritairement en Europe