N^° 1198

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 34

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

POLITIQUES DE LA RECHERCHE

Rapporteur spécial : M. Daniel GARRIGUE

Député

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Mesdames, Messieurs,

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, la Recherche constitue, comme l’ensemble de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur, une priorité de premier rang. Certes, une partie de l’effort est atténuée par l’évolution du point fonction publique et par les versements au compte d’affectation spéciale Pensions. Mais, dans un contexte de forte maîtrise de la dépense publique, ce sont les objectifs affirmés par les lois de 2006 sur la recherche et de 2007 sur l’enseignement supérieur, ainsi que les ambitions de la stratégie européenne de Lisbonne – relèvement de l’effort nationale de recherche et rééquilibrage recherche privée- recherche publique – qui ont nettement prévalu.

Trois finalités ressortent particulièrement :

– la montée en puissance du soutien à la recherche privée à travers le nouveau dispositif applicable au crédit d’impôt-recherche ;

– la mise en œuvre effective des réformes décidées par les lois de 2006 et 2007, même si certaines clarifications paraissent encore nécessaires ;

– l’amélioration des carrières de chercheur et, par voie de conséquence, de leur attractivité.

Au-delà de ces éléments forts, j’évoquerai également, plus brièvement, l’articulation des instruments européens et des instruments nationaux de recherche, les enjeux de la politique spatiale, et le soutien à l’innovation des PME.

I.– LE BUDGET 2009 MARQUE LE CARACTÈRE PRIORITAIRE DE LA POLITIQUE DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

Dans le cadre d’une progression du budget de l’État limitée à 2 %, les moyens de la Recherche progressent de 6,5 %, en tenant compte des crédits budgétaires et de la dépense fiscale. Les crédits de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) progressent quant à eux de 3,2 %, en crédits de paiement, constituant la première priorité budgétaire du Gouvernement, et traduisant l’engagement de campagne du Président de la République de faire de la connaissance l’un des piliers d’une croissance durable et du développement social.

La MIRES comprend douze programmes, dont dix entièrement consacrés à la recherche ; l’ensemble de ses crédits s’élèvera, en autorisations d’engagement (AE), à 24,56 milliards d’euros en 2009 contre 23,53 milliards en 2008 et, en crédits de paiement (CP), à 24,16 milliards d’euros contre 23,44 milliards d’euros en 2008. Ces chiffres traduisent une augmentation, à structure constante, de 1,07 milliard d’euros en AE (+ 4,5 %) et de 0,76 milliard d’euros en CP (+ 3,2 %), entre 2008 et 2009. Pour les dix programmes Recherche de la mission, les crédits demandés s’élèvent à 10,63 milliards d’euros en autorisations d’engagement, et à 10,40 milliards d’euros en crédits de paiement.

La montée en puissance des dépenses fiscales s’imputant sur la MIRES se poursuivra en 2009, avec une progression de 655 millions d’euros : les exonérations d’impôts dont bénéficient les versements en faveur des établissements d’enseignement supérieur, des fondations et des projets de thèses progressent de 35 millions d’euros (+53,8 %), et, surtout, la dépense liée au crédit d’impôt recherche croît de 620 millions d’euros (+44,6 %).

Les moyens budgétaires alloués à la recherche progressent de 243 millions d’euros en autorisations d’engagement. Avec la progression de la dépense liée au crédit d’impôt recherche estimée à 620 millions d’euros, les moyens supplémentaires alloués à la recherche s’élèvent à 863 millions d’euros en 2009.

La progression du soutien apporté à la recherche privée au moyen de l’outil fiscal a conduit le Gouvernement à recentrer l’allocation des crédits budgétaires en faveur de la recherche publique, en procédant à 122,5 millions d’euros d’économies sur un certain nombre de dispositifs en faveur de la recherche privée, tels que les contrats de partenariat de l’ANR (réorientés à hauteur de 45 millions d’euros vers des programmes finançant des organismes de recherche publics), ou la recherche aéronautique, dont les aides seront diminuées de 6 millions d’euros, enfin les soutiens à la recherche industrielle diminueront de 71 millions d’euros.

C’est pourquoi les moyens supplémentaires dédiés à la recherche publique devraient être de 365 millions d’euros, soit des moyens budgétaires en hausse de 243 millions d’euros auxquels s’ajoutent 122,5 millions d’euros dégagés sur les aides à la recherche privée.

En ce qui concerne l’emploi scientifique, à structure constante, le plafond d’emplois de la MIRES baisse de 34 382 ETPT compte tenu de trois facteurs : le schéma d’emplois (pour – 169 ETPT), le transfert de tous les emplois des vingt universités accédant aux responsabilités et compétences élargies au 1^er janvier 2009 sur leur budget (pour – 34 175 ETPT) et des transferts d’emplois entre missions ou programmes (pour – 38 ETPT).

La dotation des très grandes infrastructures de recherche (TGIR) bénéficiera d’un abondement de 8 millions d’euros : cette progression permet notamment de financer la montée en puissance du GENCI (Grand équipement national de calcul intensif) pour six 8,9 millions d’euros (contribution État). Les principaux organismes contributeurs aux TGIR sont le CNRS, le CEA et l’IFREMER.

Enfin, le respect des engagements internationaux de la France est assuré +21,4 millions d’euros en 2009, dont 13 millions d’euros au titre de la contribution au projet ITER-France et 3,8 millions d’euros au titre de la contribution française au CERN.

Par ailleurs, est inscrite une dotation de 8,9 millions d’euros au titre de la tranche 2009 du Plan Alzheimer.

La principale mesure de périmètre de ce projet de budget consiste en la « rebudgétisation » des dépenses d’intervention de l’agence OSEO innovation sur le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle. La dissolution de l'Agence de l’innovation industrielle (AII) au 1^er janvier 2008 a été suivie de l’apport à OSEO innovation de ses biens, droits et obligations affectées en fin d’année 2007. Afin de pérenniser la ressource issue de cet apport, la dotation d’OSEO innovation figurant à l’action n° 2 Soutien et diffusion de l'innovation technologique du programme 192 bénéficie d’un abondement de crédits d’un montant de 140 millions d’euros, consacré aux dépenses d’intervention. Cette ressource budgétaire sera complétée par la mobilisation d’une partie des dotations résiduelles de l’AII, à hauteur de 170 millions d’euros. Cette mesure doit soutenir la mise en œuvre du nouveau programme d’activité d’OSEO innovation, dénommé « innovation stratégique industrielle » (ISI), qui fait de l’aide à l’innovation une priorité du groupe OSEO.

La répartition des moyens nouveaux en 2009 bénéficie pour 57 % à la recherche privée, et à 43 % à la recherche publique.

On notera que, malgré la progression des moyens consacrés à la recherche, le ratio de la dépense intérieure de recherche et développement par rapport au produit intérieur de la nation ne parvient pas à suivre la progression de celui-ci : en 2007, ce ratio est de 2,08 % alors qu’il était de 2,23 % en 2002. Toutefois, il convient de se féliciter de la progression de la part des entreprises dans la dépense de recherche, qui progresse depuis 2005 : la recherche privée représente actuellement 63,2 % des travaux de recherche au plan national.

Le premier projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 traduit la priorité donnée à l’enseignement supérieur et à la recherche, dont les moyens progresseront de 17 %.

Un effort supplémentaire moyen de 1,8 milliard d’euros par an est inscrit dans le présent projet de loi de finances pour les années 2009 à 2011, dont 800 millions d’euros supplémentaires pour la recherche, provenant pour la majeure du crédit d’impôt recherche et pour le restant de crédits budgétaires.

Les moyens budgétaires de la mission s’élèveront à 25,87 milliards d’euros en crédits de paiement en 2011, à l’issue de la période.

À structure courante, les moyens alloués à la mission progressent, entre 2008 et 2011, de 2,73 milliards d’euros en autorisations d’engagement (+ 11,63 %) et de 2,43 milliards d’euros en crédits de paiement (+ 10,38 %). À structure constante, ils évoluent de 2,77 milliards d’euros en AE (+ 11,8 %) et 2,47 milliards d’euros en CP (+ 10,54 %).

Ce sont les moyens alloués à l’enseignement supérieur (programmes 150, 231, 186, 142 et crédits consacrés aux écoles du programme 192) qui bénéficieront le plus de cette progression, sur la période, de 1,95 milliard d’euros en AE (+ 14,15 %) et de 1,61 milliard d’euros en CP (+ 11,64 %). La progression comporte une augmentation des crédits de personnel, sur le titre 2 des programmes 150, 231, 192, 186 et 142, ainsi que des moyens importants (346 millions d’euros) pour l’investissement immobilier.

Pour ce qui concerne la recherche, la progression des moyens soutient les objectifs suivants : porter l’effort de recherche à 3 % du PIB, améliorer les performances en termes de dépôts de brevets et de publications scientifiques, accroître la mobilité des chercheurs, comme celle des étudiants et des enseignants.

Les moyens alloués à la recherche (programmes 172, 187, 193, 188, 189, 190 et programme 192 hors écoles) croissent pour leur part de 824,50 millions d’euros en AE (+ 8,5 %) et de 858,08 millions en CP (+ 9 %). Cette évolution recouvre pour 366 millions d’euros des mesures intéressant les personnels des organismes de recherche et pour 268 millions d’euros des moyens supplémentaires alloués aux organismes, organisations internationales et dispositifs relevant du ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche (MESR). Les programmes hors MESR qui connaissent les évolutions les plus significatives sont le programme 192 (+ 93 millions d’euros hors écoles), et les programmes du MEEDAT, qui sont, avec les programmes du MESR, les principaux supports des mesures relatives au volet recherche du Grenelle de l’environnement.

Le tableau suivant présente l’évolution des crédits prévue par le présent projet pour chacun des programmes au titre des trois prochaines années. Cette prévision par programme a un caractère seulement indicatif pour les exercices 2010 et 2011.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME (PLF 2009)

Mission/Programme		2009	2010	Évolution 2010/2009 en %	2011	Évolution 2011/2010 en %
Recherche et enseignement supérieur	AE	24 561 449 875	25 448 929 926	3,61	26 267 184 638	3,22
	CP	24 155 324 451	249 63 567 727	3,35	25 866 770 124	3,62
150 - Formations supérieures et recherche universitaire - Ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR)	AE	11 860 989 302	12 459 577 191	5,05	12 912 201 569	3,63
	CP	11 705 073 877	12 218 174 991	4,38	12 632 540 069	3,39
231 - Vie étudiante - MESR	AE	2 068 747 914	2 101 572 751	1,59	2 146 520 504	2,14
	CP	2 057 747 914	2 100 572 751	2,08	2 146 520 504	2,19
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires - MESR	AE	5 087 890 107	5 211 169 287	2,42	AE : 7 992 998 928
	CP	5 055 890 107	5 182 169 287	2,50
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources - MESR	AE	1 221 892 824	1 245 367 956	1,92
	CP	1 221 892 824	1 245 367 956	1,92	CP : 7 965 998 928
193 - Recherche spatiale -MESR	AE	1 285 247 629	1 302 415 798	1,34
	CP	1 285 247 629	1 302 415 798	1,34
189 - Recherche dans le domaine des risques et des pollutions - Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT)	AE	297 964 068	297 964 068	-	294 964 068	-1,1%
	CP	297 964 068	297 964 068	-	294 964 068	-1,1%
188 - Recherche dans le domaine de l'énergie - (MEEDDAT)	AE	667 923 889	680 999 206	1,96	694 129 879	1,93
	CP	667 923 889	680 999 206	1,96	694 129 879	1,93
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle - Ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi	AE	1 005 193 525	1 041 751 544	3,64	1 149 250 292	10,32
	CP	874 593 525	943 151 544	7,84	1 079 940 292	14,50
190 - Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat - (MEEDDAT)	AE	410 030 000	440 980 000	7,55	407 130 000	- 7,68
	CP	332 530 000	324 730 000	- 2,35	376 930 000	16,07
191 - Recherche duale (civile et militaire) - Ministre de la défense	AE	200 000 000	200 000 000	-	200 000 000	-
	CP	200 000 000	200 000 000	-	200 000 000	-
186 - Recherche culturelle et culture scientifique - Ministre de la culture et de la communication	AE	161 157 874	167 291 895	3,81	166 224 910	- 0,64
	CP	158 607 874	164 741 895	3,87	168 541 895	2,31
142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles - Ministre de l'agriculture et de la pêche	AE	294 412 743	299 840 230	1,84	303 764 488	1,31
	CP	297 852 744	303 280 231	1,82	307 204 489	1,29

Cette programmation des crédits doit contribuer à la mise en œuvre de plusieurs réformes touchant l’enseignement supérieur mais également la recherche. Il s’agit en particulier :

– du renforcement de l’attractivité des carrières de chercheurs et une politique de rémunération renouvelée (l’effort cumulé serait de 252 millions d’euros) ;

– du soutien à la recherche privée, grâce à une montée en puissance du crédit impôt recherche (+ 1 640 millions d’euros entre 2008 et 2011). La montée en puissance du CIR, avec une dépense prévue de 3 milliards d’euros en 2011, conduit à réviser certains dispositifs d’aide aux entreprises sur crédits budgétaires afin de dégager des économies ;

– de l’accompagnement de la recherche publique dans sa stratégie d’excellence (effort cumulé : 1,5 milliard d’euros, auxquels s’ajoutent 107 millions redéployés en 2009 du soutien à la recherche privée vers le soutien à la recherche publique). Cet accompagnement consistera à financer de manière ciblée les organismes, et notamment les grandes infrastructures de recherche.

On soulignera que cette progression des moyens dépasse celle qui avait été inscrite dans la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, laquelle prévoyait un accroissement de 640 millions d’euros pour chacune des années 2009 et 2010 pour les crédits budgétaires et 40 millions d’euros pour les dépenses fiscales.

II.– LA MONTÉE EN PUISSANCE DU CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE

Inscrite dans la loi de finances pour 2008 et faisant suite aux observations de la Cour des comptes, la réforme du crédit d’impôt recherche (CIR) est entrée en application dès le 1^er janvier 2008.

Cette réforme comportait deux éléments :

– la suppression du plafond de 16 millions d’euros : l’assiette du crédit d’impôt est ainsi étendue à 100 % des dépenses de recherche. Le taux du crédit d’impôt est quant à lui porté à 30 % des dépenses de recherche jusqu’à 100 millions et à 5 % au-delà ;

– la suppression de la part en accroissement ;

– la majoration du taux du crédit d’impôt jusqu’à 50 %, puis 40 % la deuxième année, pour les entreprises qui en bénéficient pour la première fois et pour celles qui n’en ont pas bénéficié depuis cinq ans,

La montée en puissance du CIR grâce à ces mesures est particulièrement rapide. La créance fiscale qui en résulte progresse en effet de 1,6 milliard d’euros à 3,5 milliards en 2008, puis 3,92 milliards prévus pour 2009. La dépense fiscale proprement dite atteindrait 2,010 milliards d’euros en 2009, soit une progression de 620 millions d’euros (+ 44,6 %).

Cette progression très forte peut certes conduire à s’interroger sur un éventuel effet d’aubaine pour certaines des entreprises bénéficiaires.

Je note toutefois trois éléments.

D’abord, cette réforme a le mérite de donner une véritable impulsion à la recherche privée et contribuer à nous rapprocher des objectifs de la stratégie de Lisbonne (2/3 de recherche privée, 1/3 de recherche publique).

Elle constitue ensuite, notamment pour les grands groupes, un important frein à la délocalisation des actions de recherche dont le risque n’est pas minime.

Enfin, cet instrument constitue un bel exemple de soutien à la croissance par l’offre au moment même où certains considèrent que ce type d’incitation est insuffisant dans notre pays.

La Cour des comptes, qui avait largement plaidé pour cette réforme, souhaite aujourd’hui que l’évaluation de ses effets soit sensiblement améliorée.

III.– LA RÉORGANISATION DE NOTRE SYSTÈME DE RECHERCHE

La loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 et la loi relative aux responsabilités et libertés des universités du 10 août 2007 sont au cœur d’un effort de réorganisation de notre système de recherche qui s’articule autour de quatre ambitions :

– la dynamisation du pilotage de la recherche à travers la procédure d’appel à projet conduite par l’Agence nationale de la recherche ;

– la modernisation des missions des grands organismes autour des doubles missions d’opérateur direct et d’agence de moyens ;

– la volonté de placer les universités au cœur de notre système de recherche :

– le développement de procédures d’évaluation systématiques et cohérentes, à travers l’Agence nationale d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur.

La mise en œuvre de ce dispositif est rapide et volontaire, même si elle exige encore un certain nombre de clarifications.

Le pilotage par appel à projet, largement pratiqué aux États-Unis ou au Royaume-Uni, est une innovation essentielle. D’abord parce que dans des secteurs – technologies de l’information, sciences du vivant, nanotechnologies – où le front des connaissances se développe très rapidement, les chercheurs ont besoin d’une très grande réactivité à leurs demandes de moyens de financement. Ensuite, parce que le développement des sciences devient largement interdisciplinaire et qu’il n’est pas possible de prédéterminer et de cloisonner les financements. Ensuite aussi, parce que dans beaucoup de domaines – par exemple, les sciences du vivant – le renouvellement de l’effort de recherche suppose l’émergence d’équipes de chercheurs ayant une certaine latitude d’organisation, de fonctionnement et de recrutement. Enfin, parce que ce mode de pilotage comporte, par lui-même, une démarche d’évaluation systématique, au lancement du projet comme à l’occasion des demandes de renouvellement.

Ce nouvel effort de pilotage prend deux formes.

– D’abord, la création, puis la montée en puissance de l’Agence nationale de la recherche (ANR)

On rappellera que l’activité de l’ANR comporte deux formes principales.

Il s’agit d’abord du lancement et de l’organisation des appels à projets ainsi que le financement des projets retenus : en 2007, cinquante appels à projets ont été lancés dans un large ensemble de domaines scientifiques et technologiques. Le financement des projets sélectionnés a représenté 607,4 millions d’euros d’autorisations d’engagement, soit 72,9 % de la programmation 2007.

Il s’agit ensuite du financement d’autres dispositifs plus ciblés ; à ce titre l’ANR a contribué, en partenariat avec le MESR, à la gestion de différents dispositifs de financement des acteurs de la recherche : Instituts Carnot, INCa, incubateurs, concours de la jeune entreprise innovante, par exemple.

En 2007, les appels à projets de l’ANR, ouverts ou partenariaux, se sont organisés autour de six axes thématiques : les sciences humaines et sociales ; les écosystèmes et le développement durable ; l’énergie durable et l’environnement ; la biologie et la santé ; l’ingénierie, les procédés et la sécurité ; les sciences et techniques de l’information et de la communication (STIC). Les opérations non thématiques ont représenté un septième axe.

Le tableau suivant présente la répartition des autorisations d’engagement entre les thèmes d’appels à projets de 2006 à 2008. Les actions de l’ANR sont réparties en programmes thématiques et programmes non thématiques.

RÉPARTITION DES DOTATIONS PAR AXE THÉMATIQUE

Énergie durable et environnement	14,5
STIC	20,9
Ingénierie, procédés et sécurité	7,1
Biologie-santé	22,1
Écosystèmes et développement durable	7,3
Sciences humaines et sociales	3
Non-thématique et transversal	25,1

Le projet type financé en 2007 dure 37 mois, rassemble 3,1 partenaires et bénéficie d’un financement de 425 093 euros (382 642 euros en 2006). L’aide moyenne par bénéficiaire, qui s’élève à 138 594 euros, a progressé de 12,28 % entre 2006 et 2007. L’agence évolue vers une concentration de ses financements sur des projets plus importants. Les établissements publics de recherche et les universités continuent d’être bien représentés dans l’ensemble des bénéficiaires, puisqu’ils obtiennent 81,1 % des financements ANR dont 24,6 % pour les universités (la part de la recherche publique s’accroît par rapport à 2006 où elle était de 77,9 % dont 24 % pour les universités). La part des principaux organismes de recherche passe de 38 % en 2006 à 40 % en 2007. Les universités sont particulièrement présentes dans le secteur non thématique (34,1 % du total des financements).

Les dépenses de rémunération (46,71 %) constituent la première destination des financements accordés par l’agence, les dépenses de rémunération des personnels contractuels dans les établissements publics de recherche (hors EPIC) expliquant en grande partie cette situation. L’année 2007 a été la première année de versement d’un « préciput », destiné aux organismes de rattachement des équipes partenaires des projets de recherche, pour un montant de 22,4 millions d’euros.

Les moyens de l’ANR augmenteront de 45 millions d’euros en 2009, et il est prévu de faire progresser, en particulier, de 25 %, les financements des programmes « blancs », sélectionnés en vertu de leur excellence.

– Mais aussi, le rôle d’agences de moyens désormais affirmés par les grands organismes tels que le CNRS ou l’INSERM et qui témoigne également, selon des procédures différentes, de ce souci de meilleur pilotage.

J’observe, cependant, qu’une certaine clarification est aujourd’hui nécessaire dans la définition de ce pilotage. Les grands organismes accusent parfois l’ANR de définir de véritables programmes de recherche et, qui plus est, de le faire sans tenir compte des programmes qu’ils ont eux-mêmes définis. L’ANR répond qu’elle s’appuie sur sa propre expertise et qu’elle n’a pas pour finalité d’être subordonnée aux grands organismes. S’agissant de démarches très neuves, il convient certes de laisser à chaque institution le temps et la latitude nécessaire pour se situer, mais je pense qu’une définition plus précise du mandat de chacune d’entre elles, en matière de pilotage, sera assez rapidement nécessaire.

D’autre part, la perception du préciput donne lieu à discussion, les organismes hébergeurs des équipes de recherche estimant qu’il est très insuffisant, en comparaison de ce qu’il représente dans d’autres pays – 20 à 30 % de l’enveloppe destinée à ce projet –, et l’ANR soulignant elle-même que les hébergeurs n’ont pas de système de comptabilité et d’analyse des coûts permettant d’apprécier efficacement les charges supportées.

Systématisant une démarche déjà engagée par plusieurs institutions, la lettre de mission adressée le 5 juillet 2007 par le Président de la République à la ministre de l’Enseignement supérieur et de la recherche a décidé l’évolution des grands organismes de recherche vers un modèle fondé sur la double mission d’opérateur et d’agence de moyens.

Cette réorganisation concerne prioritairement le CNRS et l’INSERM.

C’est ainsi que le CNRS se réorganise en neuf instituts correspondant chacun à un domaine cohérent – mathématique et application, physique et nano-sciences, chimie, technologies, informatique, environnement et biodiversité, sciences de l’univers, physique des particules, sciences humaines et sociales.

Les instituts auront une mission d’opérateur d’un noyau de laboratoires et d’unités stratégiques dans leur domaine d’intervention. Ils auront également une mission d’agence de moyens pour des laboratoires extérieurs, notamment universitaires, s’inscrivant dans leur champ de compétences, et qui auront vocation à exercer des missions de coordination dans leurs thématiques principales. La gestion de structures plus ou moins nombreuses sera confiée à un seul organisme, ce qui allégera considérablement les procédures de gestion aujourd’hui beaucoup trop bureaucratiques. Ainsi, actuellement, il arrive qu’un laboratoire dépende de cinq tutelles différentes et que son gestionnaire doive saisir cinq interlocuteurs pour chaque opération de gestion. L’allocation des financements par l’institut « agence de moyens » sera aussi beaucoup plus précise car une enveloppe donnée sera dirigée vers un laboratoire et non vers l’université qui l’héberge.

Il en va de même de l’INSERM. Le directeur général de cet institut s’est vu confier par le Gouvernement la mission de clarifier le paysage de la recherche médicale française, afin d’atteindre une meilleure efficacité du dispositif et une meilleure lisibilité pour les citoyens. L’INSERM devra devenir l’acteur institutionnel national de la coordination de l’ensemble des programmes de recherche biomédicale.

Dans cet esprit, le conseil d’administration de l’INSERM du 27 mars 2008 a approuvé la création de huit instituts thématiques. Actuellement ces instituts couvrent les domaines suivants : neurosciences, neurologie, psychiatrie ; génétique et développement ; cancer ; maladies infectieuses ; immunologie, hématologie, pneumologie ; circulation, métabolisme, nutrition ; santé publique ; technologies pour la santé.

Une des principales missions de ces instituts est de réaliser un état des lieux et d’améliorer la visibilité de la recherche biomédicale française dans ces grandes thématiques, mais surtout de contribuer de manière plus efficace à l’animation de la communauté scientifique et de proposer, pour chaque domaine, une stratégie, les grands objectifs à court moyen et long termes et une programmation associée. Elle doit aussi favoriser les nécessaires transversalités entre les domaines thématiques.

Dans le cadre de cette mission, ces instituts sont chargés d’une coordination nationale et doivent associer étroitement des représentants des différents opérateurs concernés par les domaines thématiques, CNRS, CEA, INRA, IRD, CIRAD, les fondations et des agences de financement.

Cette réorganisation n’est pas sans poser des problèmes de périmètre. Le principal concerne les sciences du vivant, l’INSERM faisant valoir qu’il a reçu une mission très globale en ce domaine, tandis que le CNRS relève à juste titre que ces sciences se sont étendues à un nombre considérable de secteurs dont certains n’ont que peu de liens avec la recherche médicale. Il en va de même dans le domaine des sciences et technologies du logiciel où l’INRIA et le CNRS ont également développé des compétences.

Je note que des groupes de réflexion ont été mis en place pour résoudre ces problèmes de frontières.

Globalement, le projet de loi de finances donne aux organismes les moyens d’accompagner la mise en place de ces réformes, en prévoyant une augmentation de 3,8 % de leurs ressources budgétaires. En fait, l’évolution de la masse salariale et les versements limitent en partie l’impact de cette progression. Il n’en reste pas moins que par rapport aux institutions, financées par la loi de finances, ces grands organismes bénéficient d’une réelle priorité.

Une difficulté particulière se présentait pour l’Institut Pasteur, fondation privée reconnue d’utilité publique, dont la subvention n’avait pas progressé ces dernières années en termes de fonctionnement.

Cette situation était particulièrement dommageable, compte tenu du rôle mondial de l’Institut dans la recherche et la lutte contre les maladies émergentes et compte tenu de la reconnaissance dont il vient de faire l’objet à travers l’attribution du prix Nobel aux professeurs Françoise Barré-Sinoussi et Luc Montagnier.

C’est la raison pour laquelle j’ai proposé à la commission des Finances un amendement abondant cette subvention de 2 millions d’euros à partir des crédits destinés aux activités de recherche de l’aéronautique civile.

Par manque d’autonomie, manque de coordination, manque d’évaluation, les universités n’étaient pas aussi systématiquement engagées dans l’effort de recherche que chez la plupart de nos grands partenaires.

Plusieurs éléments devraient contribuer à corriger progressivement cette situation :

– la mise en œuvre des lois de 2006 sur la recherche, avec en particulier la création des pôles de recherche et d’enseignement supérieur et la mise en œuvre des réseaux thématiques de recherche avancée, et de 2007 sur l’enseignement supérieur.

On notera qu’à la suite de l’appel à propositions lancé le 22 mai 2006, treize dossiers de réseau thématique de recherche avancée (RTRA) sur les trente-huit présentés ont été retenus et ont, depuis lors, tous été créés. Ces RTRA, qui ont été créés sous la forme de fondations de coopération scientifique (FCS) réunissent 10 universités, 8 organismes de recherche, 17 écoles ou institutions et 13 entreprises industrielles ;

– l’engagement des universités au sein des pôles de compétitivité ;

– la redistribution de la responsabilité des unités mixtes de recherche (UMR) entre les grands organismes et les universités.

Le partenariat entre le CNRS et les universités, à travers les unités associées, puis les unités mixtes, s’est progressivement étendu à l’ensemble des organismes de recherche.

Le rapport remis en 2008 par M. François d’Aubert a montré les limites de ce partenariat. Il a notamment proposé la limitation à deux du nombre des tutelles s’exerçant sur les UMR, l’harmonisation des règles et procédures de gestion, ainsi que le recours à un mandat de gestion unique, confié à l’établissement hébergeur, qui se trouve être, le plus souvent, l’université.

L’ensemble des mesures préconisées par le rapport d’Aubert devrait recevoir un début de mise en oeuvre d’ici la fin de l’année.

Il conviendra de suivre attentivement la manière dont la responsabilité des UMR va se répartir entre grands organismes et universités. D’un côté, l’attribution du mandat de gestion aux universités devrait contribuer à renforcer fortement leur dimension recherche. De l’autre, les grands organismes paraissent souhaiter conserver celles des unités mixtes qui s’inscrivent le mieux dans leur stratégie de recherche et qui ont fait la preuve de leur excellence.

L’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES) est l’un des principaux éléments de la réforme de la recherche introduite par la loi du 18 avril 2006. Autorité administrative indépendante, elle a été installée en mars 2007. La loi lui a confié quatre missions :

– évaluer les établissements d'enseignement supérieur et les organismes de recherche en tenant compte de l'ensemble de leurs missions et de leurs activités ;

– évaluer les activités de recherche conduites par les unités de recherche ;

– évaluer les formations et les diplômes des établissements d'enseignement supérieur ;

– enfin, valider les procédures d'évaluation des personnels des établissements et organismes mentionnés ci-dessus et donner son avis sur les conditions dans lesquelles elles sont mises en œuvre.

L’essentiel du champ d’intervention de l’AERES concerne les universités, les écoles et les organismes de recherche sous tutelle du ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche. L’agence a donc adopté le calendrier de la contractualisation ministérielle afin de mettre à disposition des établissements et de leur tutelle des évaluations utiles à la prise de décisions dans le cadre de la discussion contractuelle. Ce calendrier l’a amenée à évaluer les vagues B et C au cours de la même année. Les évaluations se poursuivront par les établissements et structures de la vague D ainsi que l’ANR, le CEA et l’INRA.

Au-delà des établissements directement sous tutelle du ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche, l’agence apportera son concours au ministère de la Culture dans la réflexion qu’il mène sur l’évolution des établissements qui lui sont rattachés, et effectuera des évaluations dans ce cadre.

L’activité de l’agence a augmenté de façon très rapide depuis sa création, avec un élargissement de son cahier des charges. Ses méthodes se sont approfondies également. Ainsi, en ce qui concerne l’évaluation des unités de recherche, on notera que 700 unités ont été évaluées, mobilisant 3 200 experts (50 comités d’évaluation ont été constitués réunissant chacun 7 experts en moyenne). Si l’agence procédait au départ à des évaluations traditionnelles ne reposant que sur des critères restreints, elle a évolué vers une évaluation « multicritères », prenant en compte la qualité et la quantité de la production scientifique, l’attractivité et la visibilité de la recherche, ainsi que la stratégie de l’unité (sa capacité à faire émerger de jeunes équipes par exemple) ou encore l’approfondissement du projet voire la recherche d’alternatives en cas d’échec.

Depuis sa création, l’AERES a procédé aux évaluations suivantes. Évaluation institutionnelle : évaluation pour la première fois de l’ensemble des universités des vagues contractuelles concernées et de trois grands organismes : o établissements de la vague B (30 établissements) o établissements de la vague C (40 établissements) o organismes : INSERM et CEMAGREF, IFREMER Évaluation des unités de recherche : un carnet de visite commun aux unités quelle que soit leur tutelle a été réalisé avec des représentants des universités et des EPST : o Unités de la vague C (près de 700 unités dont les équipes d’accueil ont été évaluées pour la première fois par des comités d’experts) Évaluation des formations : o Écoles doctorales vague B (72), vague C (73) o Licence vague B (570 mentions) et vague C (277 mentions) o Master vague B (586 mentions) et vague C (353 mentions).

La coïncidence entre la prochaine contractualisation des établissements de la vague C (qui comporte notamment le CNRS et l’INSERM) et l’achèvement de l’évaluation les concernant a pour effet que le résultat des évaluations sera pris en considération pour la renégociation des contrats, avec des probables conséquences en termes de financement des unités.

Cependant, je m’interroge sur les raisons du maintien complet des équipes et des procédures d’évaluation préexistantes au sein des organismes de recherche. Il est nécessaire que la pertinence de ces évaluations concurrentes soit examinée et que d’éventuels redéploiements de personnel soit effectués en conséquence. En effet, le personnel se consacrant à l’évaluation au CNRS ou à l’INSERM, par exemple, est encore nombreux, alors que les missions d’évaluation ont été réduites. Ainsi, le budget « évaluation » du CNRS est de 15 millions d’euros, alors que celui de l’AERES n’est que de 12,7 millions d’euros.

Le plafond d’emplois de l’AERES comporte 42 temps pleins de chercheurs et enseignants-chercheurs et 70 postes administratifs, ce qui devient insuffisant eu égard aux demandes d’interventions nouvelles, émanant d’autres ministères, auxquelles elle devra répondre. Le redéploiement de postes des organismes vers l’Agence conforterait la rénovation de la politique d’évaluation lancée avec succès par le ministère.

IV.– L’AMÉLIORATION DES CARRIÈRES SCIENTIFIQUES ET LES PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION DES STATUTS

Le secteur de la recherche ne sera pas soumis en 2009 à la règle du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux. Toutefois, 900 postes ne seront pas renouvelés, ce qui représente moins de 0,6 % des effectifs du ministère. Le nombre des suppressions d’emplois affectant les organismes de recherche est identique à celui qui affecte l’enseignement supérieur.

Parmi les emplois statutaires, 450 ne seront pas remplacés, soit un départ à la retraite sur douze : 225 dans les organismes de recherche et 225 dans les universités.

Par ailleurs, 450 emplois non statutaires ne seront pas remplacés : 225 allocataires de recherche, qui étaient en fait non pourvus, et 225 post-doctorants du ministère. Cette suppression est liée à la montée en puissance des financements de post-doctorants par l’ANR, qui devrait financer un millier de nouveaux post-doctorants chaque année.

La création de 35 emplois (+ 9 ETPT) est prévue à l’INRIA, afin de marquer la priorité donnée à la recherche en sciences et technologies de l’information et de la communication.

Les économies résultant du non renouvellement de ces postes seront intégralement restituées aux personnels à travers les mesures en faveur des carrières de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Les moyens affectés à la rémunération des personnels des organismes de recherche relevant du ministère croissent de 180 millions d’euros en 2009 : on soulignera que l’évolution du taux du compte d’affectation spéciale Pensions conduit à absorber 152 millions d’euros au sein de cette progression de crédits et que 12 millions d’euros iront à la progression du point fonction publique en 2009.

Le ministère a ouvert un « chantier » sur l’attractivité des carrières de la recherche, parallèlement à la réflexion menée dans le secteur de l’Enseignement supérieur. Deux rapports seront soumis à la concertation préalable à la réforme des carrières scientifiques : le rapport élaboré par la commission présidée par M. Rémi Schwartz, portant sur « l'avenir des personnels de l'enseignement supérieur », ainsi que le rapport établi par l'Académie des sciences, sur « l'attractivité des carrières de la recherche ». Ces rapports ont permis d’établir les objectifs de la réforme future, parmi lesquels on citera l’encouragement de l'excellence afin de rendre plus attractives les fonctions de recherche, le rapprochement des carrières des chercheurs et des enseignants-chercheurs, améliorer l’évaluation de l’ensemble des activités tant pédagogiques que de recherche, développer la mobilité, notamment.

La politique de gestion prévisionnelle de l’emploi scientifique devra être liée à la stratégie nationale de recherche et d’innovation, dont la définition va être élaborée prochainement pour la période 2009-2012. Cette révision de la stratégie doit établir les défis à relever, établir les priorités et allouer les financements publics de manière cohérente avec les nouveaux axes qui seront établis. Le lien entre stratégie de recherche et moyens en personnel chercheur est dans cette tâche particulièrement important, dans la mesure où plus de 14 500 enseignants-chercheurs et de chercheurs des EPST devraient partir à la retraite dans les cinq prochaines années ; il conviendra donc de faire des choix engageant l’avenir quant au renouvellement des postes ou aux redéploiements souhaitables en fonction des priorités de la recherche française.

Une enveloppe catégorielle de 13 millions d’euros, au bénéfice des chercheurs et personnels administratifs des organismes de recherche relevant du MESR, est ainsi prévue.

L’article L. 954-2 du code de l’éducation, issu de l’article 19 de la loi de 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, donne au président de l’université la responsabilité de l’attribution des primes aux personnels qui sont affectés dans son établissement, selon des règles générales définies par le conseil d’administration. Ce dernier peut également créer des dispositifs d’intéressement permettant d’améliorer la rémunération des personnels.

Je souhaite que cette possibilité soit également ouverte aux directeurs généraux des organismes de recherche ; un amendement en ce sens avait été adopté lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008. Cet amendement prévoyait que « Dans un délai de six mois suivant la promulgation de la présente loi, le Gouvernement présente un rapport aux commissions chargées des Finances de chacune des assemblées parlementaires pour déterminer les conditions dans lesquelles les personnels titulaires des établissements publics scientifiques et technologiques de recherche pourront percevoir des rémunérations complémentaires financées sur les ressources autres que celles provenant de la subvention pour charges de service public, ainsi que les modalités selon lesquelles le conseil d’administration desdits établissements fixera les critères d’attribution de ces rémunérations complémentaires. »

Je considère que cette question demeure plus que jamais actuelle, et prend acte de l’annonce par la ministre de l’Enseignement supérieur et de la recherche de prochaines mesures de réforme des statuts des personnels de la recherche.

Les organismes de recherche, et en particulier le CNRS dont j’ai auditionné la direction, sont très demandeurs d’un système de rémunération plus souple, en vigueur dans la plupart des organismes étrangers et même à l’Académie des sciences de Chine, ainsi qu’il a été souligné par l’un des interlocuteurs rencontrés. Ainsi, le CNRS envisage de redistribuer sous forme de primes une partie des sommes issues des contrats signés avec des partenaires privés, le complément de salaire pouvant être indexé sur le volume de contrats signés par les unités.

La part des recrutements contractuels dans les organismes de recherche est aujourd’hui faible (représentant environ 7 000 ETPT) et progresse lentement depuis 2002.

On soulignera que le financement sur projet de l'Agence nationale pour la recherche a un impact sur cette évolution, dans la mesure où elle finance, pour les projets qu’elle sélectionne, l’intégralité des rémunérations des personnels recrutés en contrat à durée déterminée par les EPST et les universités, et 50 % des rémunérations pour les EPIC. Ainsi, en 2007, un volume de 5 957 postes/année a été financé sur ces crédits, soit 1,37 contrat de trois ans par projet (un seul en 2006). Ce volume traduit une progression par rapport à 2005 et 2006. Deux tiers environ des contractuels recrutés sont des post-doctorants.

L’article L. 954-3 de la loi déjà citée permet, dès le 1^er janvier 2009, aux universités ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies de recruter des personnels contractuels pour une durée déterminée ou indéterminée. Ces personnels pourront être recrutés soit pour occuper des fonctions techniques ou administratives correspondant à des emplois de catégorie A, soit pour assurer des fonctions d’enseignement, de recherche ou d’enseignement et de recherche, après avis du comité de sélection.

Les établissements publics scientifiques et technologiques peuvent quant à eux recourir à des agents contractuels recrutés en application des dispositions du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'État pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État. Les agents contractuels sont engagés par contrat à durée déterminée de trois ans renouvelable une fois dans la limite de six ans. Si, à l'issue de cette période maximale de six ans, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée.

J’avais pris position dès 2007 en faveur de l’extension rapide de cette faculté aux organismes publics de recherche. Le comité de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a pris une décision favorable à une telle évolution des statuts des personnels de la recherche, c’est pourquoi il sera proposé un amendement visant à franchir rapidement ce pas et permettre aux organismes d’attirer par des contrats adaptés et favorables les chercheurs prometteurs, tant français qu’étrangers, dont les compétences seront utiles au développement d’un projet de recherche.

Les mesures récemment annoncées par la ministre – le contrat de travail pour les doctorants, la revalorisation du début de carrière pour les maîtres de conférences, les chaires université-organisme de recherche pour les jeunes maîtres de conférences contribuent à renforcer l’attractivité de la carrière de chercheurs. Ces mesures rejoignent les préoccupations exprimées par la Commission européenne dans sa récente communication (E 3897) intitulée « Favoriser les carrières et la mobilité : un partenariat européen pour les chercheurs ».

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* *

V.– LES ENJEUX DE LA POLITIQUE SPATIALE

La rencontre de l’ensemble des ministres européens chargés de l’espace le 20 juillet dernier à Kourou a été le temps fort de la Présidence française de l’Union européenne dans le domaine de l’espace. Elle a permis à la ministre française de l’Enseignement supérieur et de la recherche, Mme Valérie Pécresse, de présenter la feuille de route préparée par la France. Cette feuille de route a mis, à juste titre, l’accent sur les programmes Galileo et GMES (devenu Copernicus), et sur la construction d’une Europe de l’Espace au service du développement durable, dotée d’un programme de surveillance de l’espace, et capable de répondre à l’émergence d’un marché porteur (notamment, les télécommunications et la géolocalisation). Elle a également affirmé le souhait que l’Union européenne s’associe aux autres puissances spatiales, en particulier pour l’exploration de Mars.

Le Conseil européen du 26 septembre a répondu pour une large part à cette feuille de route dans les domaines de l’environnement-climat, de la surveillance de l’espace et des marchés porteurs. Elle a également prévu une réunion à haut niveau sur l’exploration de l’espace sous la future présidence tchèque.

Les engagements pris dans le cadre du contrat pluriannuel entre l’État et le Centre national d’études spatiales sont, par ailleurs, strictement respectés, particulièrement dans ce budget. Le financement complémentaire que le CNES avait dû rechercher pour relancer le programme Ariane 5, a lui-même été couvert.

À quelques semaines du sommet des États membres de l’Agence spatiale européenne (ESA), il me parait cependant nécessaire d’évoquer plusieurs sujets d’interrogation.

D’abord, celui de la gouvernance de l’Union européenne dans le domaine de l’espace. À travers la Commission, et notamment à l’action du commissaire français, M. Jacques Barrot, l’Union s’est directement engagée, pour suppléer, dans le programme Galileo, la carence des financeurs prévus initialement attendus. Un engagement comparable devrait s’affirmer pour le programme de surveillance spatiale GMES.

Ce double engagement, qui est un moment important de la construction européenne, devrait, me semble-t-il, conduire à renforcer et à clarifier à la fois le rôle et l’organisation de la Commission – qui devrait être dotée d’une véritable task force en ce domaine – et la pérennité des financements nécessaires – qui ne sont pas des financements purement spécifiques, mais qui, compte tenu de la diversité des applications, concernent un large éventail de politiques européennes. On ne doit pas oublier que les États-unis consacrent aujourd’hui à l’espace six fois plus de moyens que l’ensemble de l’Europe.

Ensuite, j’aborderai le sujet des relations avec nos partenaires. La France a été pionnière dans la politique spatiale européenne. Elle a mis en œuvre d’importants budgets et développé une capacité industrielle forte. Elle souhaite aujourd’hui légitimement voir s’affirmer la dimension proprement européenne de la politique spatiale. D’autres partenaires, et notamment l’Allemagne, sont entrés un peu plus tard dans cet effort, mais consacrent aujourd’hui des budgets très importants à l’espace et restent, pour l’heure, attachés à la théorie intergouvernementale du juste retour. Il parait indispensable qu’un dialogue approfondi sur les financements et sur les projets permette de dépasser ces divergences. L’affirmation d’une véritable politique industrielle commune à l’échelle de l’Europe pourrait être l’un des éléments propres à retrouver une plus grande cohésion.

On ne saurait enfin sous-estimer la dimension sécurité ou défense de la politique spatiale. Le projet intergouvernemental Musis est un bon exemple de réponse à ces enjeux. Mais cette réponse reste, à ce jour, très en deçà des projets engagés par nos grands concurrents mondiaux. Envisagée dans un cadre purement européen, et dans un dialogue avec nos voisins, la question des défenses anti-missiles mériterait également d’être posée.

Enfin, à l’heure où les États-unis, la Russie et la Chine manifestent un intérêt renouvelé pour les vols habités, l’Europe pourra-t-elle durablement se permettre de rester en retrait ?

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de la séance du jeudi 16 octobre 2008 à 9 heures, votre commission des Finances examine les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur, sur le rapport de M. Daniel Garrigue, relatif aux Politiques de la recherche et l’article 66 rattaché.

Après l’exposé du Rapporteur spécial, la Commission examine les amendements.

Article 35 et état B :

La Commission est saisie d’un amendement de M. le rapporteur spécial tendant à augmenter la subvention de l’Institut Pasteur.

M. Daniel Garrigue, rapporteur spécial. L’augmentation apparente des crédits de l’Institut Pasteur est liée à la participation de l’État à la reconstruction d’une partie de ses bâtiments, en vue de constituer un pôle de recherche sur les maladies émergentes. En réalité, ses moyens de fonctionnement sont gelés depuis quatre ans. Or l’Institut Pasteur – dont deux chercheurs viennent de recevoir le prix Nobel de médecine – est l’institut de recherche par excellence, celui qui, alliant la formation, la recherche et les relations avec le monde industriel, se trouve le plus proche des objectifs que nous souhaitons atteindre. Je propose donc de lui transférer deux millions d’euros des crédits accordés à la recherche aéronautique, secteur qui est très porté par le marché et bénéficie de nombreux succès commerciaux.

La Commission adopte cet amendement.

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. le rapporteur spécial visant à donner aux organismes de recherche la faculté de recruter des agents contractuels pour une durée déterminée ou indéterminée.

M. Daniel Garrigue, rapporteur spécial. La loi relative aux libertés et responsabilités des universités a donné aux établissements d’enseignement supérieur la possibilité de recruter des agents contractuels en CDD ou en CDI. Les établissements de recherche, le CNRS en particulier, souhaiteraient bénéficier de la même faculté. L’objectif est de favoriser le retour des chercheurs français partis à l’étranger ou d’attirer des chercheurs étrangers. Dans un premier temps, cette disposition pourrait concerner, à titre expérimental, 70 à 75 personnes au maximum.

La Commission adopte cet amendement.

M. le rapporteur spécial émet ensuite un avis favorable à l’adoption des crédits relatifs aux Politiques de la recherche, sur lesquels la Commission se prononcera le 22 octobre 2008 dans le cadre du vote sur l’ensemble des crédits de la mission Recherche et Enseignement supérieur.

*

M. le rapporteur spécial soumet à la Commission six observations portant sur différents aspects de la politique de la recherche.

La Commission adopte ces observations.

Au cours de sa séance du mercredi 22 octobre 2008 à 8 heures 30, ayant reçu l’avis favorable des rapporteurs spéciaux MM. Laurent Hénart et Daniel Garrigue, et M. Alain Claeys s’en étant remis à la sagesse de la Commission, la commission des Finances a adopté les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur.

OBSERVATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION

1 – La commission des Finances observe avec satisfaction que la mise en œuvre des lois de 2006 sur la recherche et 2007 sur les universités est particulièrement volontaire : affirmation du rôle nouveau des universités en matière de recherche, montée en puissance de l’Agence nationale de recherche (ANR), réforme des grands organismes autour des missions d’opérateur et d’agence de moyens, mise en place de la nouvelle agence d’évaluation, amélioration des carrières scientifiques. Aussi souhaite-t-elle que l’effort de clarification de l’organisation et du pilotage de la recherche soit pleinement poursuivi, notamment en ce qui concerne la définition des périmètres dans les sciences du vivant et dans la recherche en informatique, et la précision des rôles respectifs des grands organismes et de l’ANR en matière de programmation de la recherche. 2 – La commission des Finances apprécie particulièrement la mise en place rapide de l’Agence nationale d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES), l’ouverture faite par cette agence aux experts extérieurs et le caractère systématique de son action d’évaluation. Elle s’interroge toutefois sur le maintien des équipes et des procédures d’évaluation préexistantes et souhaite que la pertinence de ces évaluations concurrentes soit réexaminée et que d’éventuels redéploiements de moyens et d’activité soient engagés. 3 – La commission des Finances regrette le manque d’articulation et la concurrence parfois malheureuse entre instruments européens et instruments nationaux de recherche. Elle demande que les réflexions engagées dans le cadre de la présidence française de l’Union européenne sur l’espace européen de la Recherche conduisent à des propositions précises en ce domaine. 4 – La commission des Finances se félicite de l’accent mis par la présidence française de l’Union européenne sur la politique spatiale. Elle constate que les engagements financiers, notamment à l’égard du Centre national d’études spatiales (CNES) sont pleinement respectés. Elle souhaite cependant que la gouvernance européenne de la politique spatiale soit précisée et renforcée et que, dans ce cadre, un plein consensus soit atteint avec nos partenaires sur les projets, sur les financements et sur la politique industrielle. 5 – La commission des Finances se félicite du renforcement des missions et des moyens confiés à OSEO en direction des PME. Elle souhaite toutefois qu’à côté de la priorité indispensable de financement des PME, OSEO continue à assumer pleinement ses responsabilités en matière d’encouragement et de soutien à l’innovation. 6 – La commission des Finances demande au Gouvernement de réexaminer la situation des pôles de compétitivité qui n’ont atteint que partiellement leurs objectifs et de ceux qui doivent faire l’objet d’une reconfiguration. La dimension internationale acquise par les pôles doit constituer un élément fondamental de l’appréciation, ainsi que leur faculté d’attirer les financements privés ; en outre leur nombre élevé rend plus difficile leur accès à la dimension internationale qui doit s’inscrire dans une véritable stratégie de développement. La valeur ajoutée des pôles doit être de faire progresser le développement scientifique et économique du territoire qui les accueille. Une politique de fédération des pôles entre eux pourrait également être encouragée, pour leur conférer une taille critique et une meilleure visibilité.

Article 66

Prorogation pour trois ans du soutien aux pôles de compétitivité

Texte du projet de loi :

Dans le 3 du I de l’article 24 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, l’année : « 2008 » est remplacée par l’année : « 2011 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article reconduit pour trois ans, sur la période 2009-2011, la politique de soutien aux pôles de compétitivité, conformément à l'annonce faite par le Président de la République en date du 26 juin 2008. Cette décision tire les conséquences des conclusions de l’évaluation menée par des auditeurs externes, sous l'égide de la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT).

Ce soutien budgétaire direct (fonds unique interministériel et dépenses d’animation des pôles) représente une partie de l’enveloppe de 1,5 milliard d’euros annoncée par le Président de la République. Cette mesure se traduit par une budgétisation sur cette période d’une enveloppe d’autorisations d’engagement de 650 millions d’euros, directement affectée aux pôles de compétitivité, pour le financement des projets de recherche et développement collaboratifs et le soutien à l’animation.

Observations et décision de la Commission :

Lancée par le Gouvernement en 2004-2005, la politique nationale des pôles de compétitivité s'inscrit dans le cadre d'une politique économique fondée sur le renforcement de la compétitivité de l'économie française notamment par l'innovation et la recherche-développement. Elle vise à mobiliser les acteurs économiques et académiques, dans un espace géographique donné, autour de stratégies de développement et de projets communs à fort contenu innovant et en valeur ajoutée. Ce nouvel outil de politique industrielle rapproche entreprises, centres de recherche et organismes de formation et permet un ancrage renforcé sur des territoires dont la visibilité internationale est ainsi améliorée.

I.– Le dispositif des pôles : un nouvel instrument de politique industrielle

La mobilisation de l’ensemble des acteurs pour cette nouvelle politique a été très forte, puisque 105 dossiers de candidature de pôles ont été enregistrés dès 2005. À l'issue d'une évaluation ayant impliqué les préfets de régions, les experts nationaux et locaux des différents ministères concernés, et un groupe de personnalités qualifiées, le gouvernement a désigné 67 pôles de compétitivité.

Durant la première phase 2005-2008, les pôles ont pour la plupart concentré leurs efforts sur la préparation, la labellisation interne et la présentation des projets de R&D pour répondre aux appels à projets des financements publics. Ils ont également mis en œuvre des actions mutualisées au bénéfice de leurs membres, notamment en matière de coopération internationale.

Pour soutenir l’émergence et le développement des pôles de compétitivité, l’État a mobilisé 1,5 milliard d'euros sur la période 2006 à 2008, pour le financement des projets de R&D, le fonctionnement et l’animation des pôles.

À cette fin, le Fonds unique interministériel (FUI), outil spécifique dédié aux pôles, a été constitué en mars 2006 par abondement, à hauteur de 720 millions d’euros sur trois ans, de crédits d'intervention des ministères contributeurs : Économie, Industrie et emploi ; Agriculture et pêche ; Défense ; Délégation Interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) et Équipement (direction des Programmes de l'aviation civile) ; Santé, jeunesse, sports et vie associative.

C'est sur le principe de l’appel à projets qu’ont été sélectionnés les projets collaboratifs de R&D (rassemblant au moins deux entreprises et un laboratoire ou organisme de recherche public) candidats à un financement par le fonds unique interministériel. Les meilleurs projets sont sélectionnés en fonction de deux critères majeurs : leur caractère innovant et les retombées en termes de création de valeur, d’activité économique et d’emplois. Deux appels à projets sont lancés chaque année.

En 2008, à l'issue de la fusion de pôles et de nouvelles labellisations, sont décomptés 71 pôles de compétitivité, dont 7 pôles mondiaux et 10 pôles à vocation mondiale. Près de 5 000 établissements et entreprises sont membres de ces pôles, et 12 000 chercheurs y travaillent.

Depuis 2005, 554 projets de R&D ont bénéficié d’un financement public. Ceux-ci représentent un montant de dépenses de près de 3,1 milliards d’euros, un financement public de 1,1 milliard d’euros dont plus de 730 millions accordés directement par l’État. Douze mille chercheurs y sont mobilisés aux côtés des chefs d’entreprise.

La répartition des fonds alloués par l’État entre les pôles bénéficiaires est la suivante :

L’analyse des projets retenus de 2005 à 2007 montre une concentration thématique sur les secteurs des techniques de l’information et de la communication (TIC : 36 %) et image/multimédia (12 %), aéronautique/spatial (11 %), biotechnologies/médecine (12 %), et transports (10 %), qui recueillent plus de 80 % des crédits. Cette concentration est conforme aux principaux enjeux de l’économie française pour demain.

II.– Les perspectives pour une seconde phase des pôles

Après une première période de trois ans, la politique des pôles de compétitivité a fait l’objet d’une évaluation par des consultants extérieurs portant sur le dispositif national d’une part, sur chacun des 71 pôles afin de reconduire et de renforcer le soutien de l’État aux pôles ayant satisfait aux critères de l’évaluation, d’autre part.

L'évaluation a confirmé que cette politique, à laquelle sont associés de nombreux partenaires, est aujourd’hui reconnue par l’ensemble des acteurs comme un succès. Elle a conduit à un rassemblement des acteurs clés des territoires au sein des pôles : grands groupes, PME, laboratoires, universités, ainsi que les acteurs locaux (État en région, collectivités locales, réseaux consulaires). Elle a aussi donné naissance à des coopérations entre acteurs jusqu’ici cloisonnés tels que les entreprises, les laboratoires de recherche et les centres de formation.

Le bilan dressé fait apparaître que la politique des pôles a généré des créations d’entreprises (37 pôles ont contribué explicitement à la création d’entreprises) ; des dépôts de brevets ; des partenariats aboutissant à des projets structurants ; des actions conduites en partenariat au sein des pôles enfin telles la projection à l'international, la communication, l’intégration des PME ou la mobilisation des financements privés.

L’évaluation a classé les pôles en trois catégories :

Comme le Président de la République l’a annoncé le 26 juin 2008 à Limoges, le gouvernement a décidé la poursuite de la politique des pôles de compétitivité. Une deuxième phase de cette politique va donc être engagée pour trois nouvelles années, l’enveloppe globale de 1,5 milliard d’euros pour la période 2009-2011 étant maintenue.

Cette enveloppe globale est ainsi répartie :

– crédits d’animation (financement structures de gouvernance et actions collectives) : 50 millions d’euros ;

– crédits d’intervention : 600 millions d’euros :

– interventions des agences : 600 millions d’euros en provenance de l’Agence nationale de la recherche et 250 millions d’euros en provenance d’OSEO et de la Caisse des dépôts et consignations.

Au sein de l’enveloppe de 600 millions d’euros de crédits d’intervention, 495 millions d’euros sont réservés aux projets collaboratifs de R&D (fonds unique interministériel) et 105 millions pourraient être consacrés aux projets collaboratifs structurants.

Le Gouvernement a décidé de lancer des appels à projets spécifiques pour accompagner la mise en place de tels projets, dès lors qu’ils présentent un intérêt stratégique pour l’innovation et que leur émergence correspond à un besoin effectif et non satisfait des entreprises dans les conditions normales du marché. L’intervention de l’État viserait à permettre l’émergence de projets qui ne verraient pas le jour sans son soutien et qui contribueront à la structuration des pôles de compétitivité mondiaux ou à vocation mondiale, principalement. Elle n’est pas destinée à soutenir durablement des activités non viables au plan économique.

M. Daniel Garrigue, rapporteur spécial. Cet article proroge pour trois ans le dispositif des pôles de compétitivité.

On ne peut avoir sur ces pôles qu’un avis très positif – à une réserve près : on en compte aujourd’hui soixante et onze, mais ils sont très inégaux. L’évaluation réalisée à l’issue de la première période de trois ans les a classés en trois catégories : trente-six ont réussi à créer une dynamique positive, vingt-deux n’ont atteint leurs objectifs que partiellement et treize doivent faire l’objet d’une reconfiguration. Je pense qu’il faut certes proroger le dispositif, mais en même temps demander la remise en cause des pôles qui ne répondraient pas aux objectifs poursuivis.

M. Bruno Le Maire. Je partage l’avis de M. le rapporteur spécial. La dynamique des pôles de compétitivité ne doit pas être remise en cause ; en revanche nous avons impérativement besoin d’une évaluation plus précise des résultats obtenus, en termes d’emplois, de dépôts de brevet, de liens entre les universités, les centres de recherche et les entreprises, et de résultats économiques.

Par ailleurs, ces pôles n’ont de sens que s’ils possèdent une dimension internationale, voire mondiale. Or beaucoup d’entre eux ne répondent pas à cette exigence et n’arrivent pas à atteindre l’objectif qui leur est assigné, c’est-à-dire de tirer vers le haut un territoire en créant une synergie entre recherche, industrie et économie.

M. le président Didier Migaud. J’approuve totalement ces observations. Nous ne pouvons pas nous contenter de proroger le dispositif.

Suivant l’avis favorable du rapporteur spécial, la Commission adopte l’article 66.

Après l’article 66 :

La Commission est saisie d’un amendement de M. le rapporteur spécial portant article additionnel après l’article 66, tendant à étendre le bénéfice du d du II de l’article 244 quater B du CGI à des fondations d’utilité publique du secteur de la recherche.

M. Daniel Garrigue, rapporteur spécial. En matière de crédit impôt-recherche, lorsque les entreprises sous-traitent des opérations de recherche à des organismes publics de recherche ou à des universités, les sommes prises en compte sont doublées. Ce dispositif ne fonctionne pas lorsqu’il s’agit de fondations reconnues d’utilité publique, notamment l’Institut Pasteur. Je propose de corriger cette distorsion.

La Commission adopte cet amendement.

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Amendement n° II-22 présenté par M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial au nom de la commission des Finances :

Article 35

État B

Mission Recherche et enseignement supérieur

Modifier ainsi les autorisations d'engagement et les crédits de paiement :

(en euros)

Programmes	+	-
Formations supérieures et recherche universitaire dont titre 2	0	0
Vie étudiante dont titre 2	0	0
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires dont titre 2		1 000 000
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources dont titre 2	0	5 000 000
Recherche spatiale dont titre 2	0	0
Recherche dans le domaine des risques et des pollutions dont titre 2	0	0
Recherche dans le domaine de l'énergie dont titre 2	0	0
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle dont titre 2	0	0
Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat dont titre 2	0	0
Recherche duale (civile et militaire) dont titre 2	0	0
Recherche culturelle et culture scientifique dont Titre 2	0	0
Enseignement supérieur et recherche agricoles dont Titre 2	0	0
TOTAUX	0	– 1 500 000
SOLDE	–1 500 000

EXPOSÉ SOMMAIRE

La loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a ouvert aux établissements d’enseignement supérieur la faculté de recruter des agents contractuels pour une durée déterminée ou indéterminée, pour occuper des fonctions techniques ou administratives correspondant à des emplois de catégorie A ou pour assurer des fonctions d’enseignement, de recherche ou d’enseignement et de recherche, après avis du comité de sélection.

Les organismes de recherche ont besoin que leur soit ouverte une faculté semblable. En effet, l’attrait de la France pour des chercheurs ou des ingénieurs étrangers ne pourra être facilité que dans la mesure où le statut de fonctionnaire ne constituera pas la seule possibilité d’accès aux EPST. L’ouverture aux EPST de la possibilité de recruter des CDI fait d’ailleurs partie des mesures recommandées dans le cadre de la RGPP.

Les formes de recrutement de chercheurs dont disposent les organismes de recherche ne leur permettent pas de proposer des contrats allant au-delà de six ans ou des contrats à durée indéterminée suffisamment attractifs. C’est pourquoi une alternative adaptée entre le contrat sur convention de recherche souvent trop court et l’emploi statutaire est nécessaire.

Les organismes français se trouvent dans une situation de concurrence face aux universités et aux organismes de recherche étrangers, qui souhaitent tous faire appel aux chercheurs de haut ou très haut niveau pour entreprendre ou développer un projet de recherche pour lequel ces chercheurs présenteront une compétence particulière.

Or nos organismes sont en situation comparativement défavorable, car ils ne peuvent proposer de contrats à durée indéterminée attractifs à ces chercheurs étrangers ou même français installés à l’étranger. L’excellence de notre recherche publique en souffre alors que la France est par ailleurs un pays attractif.

Il convient d’ouvrir aux organismes la possibilité de recrutements par contrats à durée indéterminée, qui répondront à ce besoin, sachant que les chercheurs ainsi convoités ne sont pas demandeurs de statut au sein de l’établissement de recherche qu’ils rejoindront.

L’adoption de la présente disposition conduirait à des recrutements de nature expérimentale pour cette première année 2009. Ainsi par exemple, au CNRS, le recrutement envisagé pourrait représenter 1 % de l’effectif des directeurs de recherche et ingénieurs de recherche, soit 75 personnes. En extrapolant cette ouverture à l’ensemble des établissements concernés, le recrutement pourrait concerner 150 chercheurs ou ingénieurs en 2009.

Toutefois, cette évolution juridique n’aurait pas pour effet d’accroître la masse salariale des organismes, car il serait procédé à des redéploiements. Au contraire, elle se traduirait par une économie car ces recrutements se feraient à effectif constant, les salaires accordés ne produisant pas « d’effet de contagion » sur les salaires des chercheurs titulaires et, en outre, les organismes pourraient prendre en charge une part de ces salaires par cofinancement sur leurs ressources propres.

Une économie de 10 000 euros en moyenne pourrait être réalisée par emploi, car ce dernier ne mobiliserait plus sur la subvention de l’État que 50 000 euros en moyenne par an au lieu de 60 000. C’est pourquoi il est proposé de réduire la subvention pour charges de service public au titre du programme Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires et au titre du programme Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources.

Amendement n° II-24 présenté par M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial au nom de la commission des Finances :

Article 35

État B

Mission Recherche et enseignement supérieur

Modifier ainsi les autorisations d'engagement et les crédits de paiement :

(en euros)

Programmes	+	-
Formations supérieures et recherche universitaire Dont titre 2	0 0	0 0
Vie étudiante Dont titre 2	0 0	0 0
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	2 000 000	0
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	0	0
Recherche spatiale	0	0
Recherche dans le domaine des risques et des pollutions	0	0
Recherche dans le domaine de l'énergie	0	0
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle Dont titre 2	0 0	0 0
Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat	0	2 000 000
Recherche duale (civile et militaire)	0	0
Recherche culturelle et culture scientifique Dont titre 2	0 0	0 0
Enseignement supérieur et recherche agricoles Dont titre 2	0 0	0 0
TOTAUX	2 000 000	2 000 000
SOLDE	0

EXPOSÉ SOMMAIRE

L'Institut Pasteur n'a pas bénéficié de revalorisation de ses crédits depuis quatre ans et a subi les effets du gel de la mise en réserve de crédits au taux de 6 % en 2008.Aucune levée de la mise en réserve n'est annoncée.

Alors que deux chercheurs issus de cet institut viennent de recevoir le prix nobel de médecine et que le premier ministre a demandé la labellisation de l'Institut comme grande cause nationale 2008. Il conviendrait de donner un signe positif en direction de cette institution prestigieuse en augmentant la subvention de cette Institut, ce qui permettra au moins de couvrir l’érosion due à l'inflation.

Une réduction égale des crédits sera portée au programme Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat, qui peut être portée à l’action Recherche et développement dans le domaine de l’aéronautique civile dont les opérateurs disposent de ressources propres importantes renforcées par les récents succès de l’industrie aéronautique.

Amendement n° II-25 présenté par M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial au nom de la commission des Finances :

Article additionnel

Après l’article 66, insérer l’article suivant :

À la première phrase du d. du II de l’article 244 quater B du code général des impôts, après les mots : « confiées à des organismes de recherche publics ou à des universités », sont insérés les mots : « ou à des fondations d’utilité publique du secteur de la recherche exonérées de l’impôt sur les sociétés en application du 11° de l’article 207,1. ».

EXPOSÉ SOMMAIRE

L’article 244 quater B II du Code général des impôts (CGI) définit les dépenses d’amortissement, de personnel et de fonctionnement ouvrant droit au crédit d’impôt instauré au I du même article, en faveur des entreprises, au titre des dépenses de recherche qu’elles exposent au cours de l’année.

S’agissant des dépenses correspondant à des opérations de recherche sous-traitées aux tiers par les entreprises, l’article 244 quater B II du CGI prévoit qu’elles peuvent également ouvrir droit au crédit d’impôt recherche, lorsque la réalisation des opérations est confiée, soit à des organismes privés agréés par la ministre de la recherche, soit à des organismes de recherche publics ou à des universités.

Le d. de l’article 244 quater B II du CGI précise depuis 2004 que ces dépenses sont retenues pour le double de leur montant lorsqu’elles se rapportent à des opérations confiées à des organismes de recherche publics ou à des universités, et l’administration fiscale admet que cette mesure bénéficie également aux dépenses confiées aux centres techniques exerçant des missions d’intérêt général, bien qu’elles ne soient plus expressément visées par le texte en vigueur depuis 2005.

Adoptée en vue d’orienter en priorité vers la recherche publique et d’intérêt général la sous-traitance des opérations de recherche, cette disposition spécifique ne peut toutefois remplir que partiellement cet objectif, à défaut de pouvoir s’appliquer aux programmes confiés aux fondations reconnues d’utilité publique du secteur de la recherche qui, régies par un statut de droit privé, abritent cependant nombre d’unités de recherche ou de chercheurs du secteur publics et participent, seuls ou en liaison avec des universités ou établissements publics aux mêmes missions de recherche.

De surcroît, alors même que leur contribution à l’effort national de recherche scientifique et au rayonnement mondial de la recherche française est essentielle, ainsi qu’en témoigne au besoin l’attribution du Prix Nobel de médecine 2008 aux professeurs BARRE-SOUSSI et MONTAGNER de l’Institut Pasteur, ces fondations reconnues d’utilité publique sont en difficulté pour reconduire ou conclure avec des entreprises des contrats de recherche qui ne peuvent donner ouverture à l’avantage fiscal majoré en application du d. de l’article 244 quater B II du CGI.

Cette situation n’est donc manifestement pas satisfaisante et apparaît en contradiction avec les objectifs poursuivis par les pouvoirs publics dans le domaine de la recherche, qui ont conduit à l’instauration, à l’article 207,1 9° à 11° du CGI, par la loi de programmation pour la recherche pour 2005 à 2010, d’une exonération de l’impôt sur les sociétés commune aux établissements publics de recherche et d’enseignement supérieur et aux fondations reconnues d’utilité publique du secteur de la recherche, pour les revenus tirés des activités de recherche et de valorisation de la recherche conduites dans le cadre des missions du service public de l’enseignement supérieur et de la recherche, définies aux articles L 123-3 du Code de l’éducation et L 112-1 du Code de la recherche.

Afin de conférer aux dispositions du d. de l’article 244 quater B II du CGI un plein effet, également utile à l’ensemble des établissements publics ou d’utilité publique dont les activités participent des missions du service public de la recherche, il est proposé d’étendre leur bénéfice aux dépenses exposées pour la réalisation d’opérations confiées à des fondations d’utilité publique du secteur de la recherche exonérées de l’impôt sur les sociétés en application du 11° de l’article 207,1 du CGI.

La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du CGI.

ANNEXE

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

– Mme Catherine BRECHIGNAC, Présidente du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), M. Alain RESPLANDY-BERNARD, Secrétaire général

– M. Yannick d’ESCATHA, Président-Directeur général du Centre national d’études spatiales (CNES), et M. Pierre TREFOURET, chargé de la communication

– M. André SYROTA, directeur général de l’INSERM

– M. Jacques STERN, Président de l’Agence nationale de la recherche (ANR), accompagné de M. Michel GRIFFON, directeur général adjoint

– Mme Valérie PÉCRESSE, ministre de l’Enseignement supérieur et de la recherche

– M. Jean-Jacques DORDAIN, Directeur général de l’Agence spatiale européenne (ESA)

– Mme Charline AVENEL, Conseillère technique chargée des questions budgétaires auprès de Mme Valérie PÉCRESSE, ministre de l’Enseignement supérieur et de la recherche

– M. Gilles BLOCH, directeur général de la recherche et de l’innovation au ministère de la Recherche, responsable du programme Recherche scientifique et technologique pluridisciplinaires et du programme Recherche spatiale,

– M. Philippe PUJES, adjoint au directeur général, chargé du programme Recherche spatiale

– M. Luc CHATEL, secrétaire d’État à l’Industrie et à la consommation

– MM. Jean-François DHAINAUT, président, Michel CORMIER, Pierre GLORIEUX, Alain MENAND, Directeur de la Section des formations et des diplômes et Mme Anne PICARD, Secrétaire générale de l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES)

– Mme Alice DAUTRY, Directrice générale de l’Institut Pasteur, Mme Muriel ELIASZEWICZ, Directrice médicale et M. Christophe MAURIET, Directeur général adjoint de l’Institut Pasteur.

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