N° 1972

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Voir le numéro : 1967 (annexe n° 10)

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INTRODUCTION

La session parlementaire ordinaire 2008–2009 et les deux sessions extraordinaires de l’été 2009 ont été particulièrement riches en matière de défense que ce soit en termes de contrôle ou sur le plan normatif.

Concernant le contrôle parlementaire, la nouvelle rédaction de l’article 35 de la Constitution a permis la tenue de deux votes autorisant la prolongation des interventions des forces armées à l’étranger : le 22 septembre 2008 pour l’Afghanistan ; le 28 janvier 2009, pour la Côte d’Ivoire, le Kosovo, le Liban, le Tchad et la République centrafricaine.

Sur le plan normatif, le bilan de la session ordinaire 2008-2009 et des deux sessions extraordinaires juillet et septembre 2009 recense des textes majeurs portant sur les questions de défense. La loi du 29 juillet 2009 de programmation militaire 2009-2014 définit le cadre des prochaines années en matière d’équipement des forces. La loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale consacre le rapprochement avec le ministère de l’intérieur sur les missions de sécurité. D’autres textes sont en instance : le projet de loi relatif à la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires devrait être prochainement examiné en commission mixte paritaire. Est également déposé le projet de loi relatif à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs.

La commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée Nationale a mené ou mène par ailleurs un nombre important de missions d’information dont plusieurs concernent les équipements et l’emploi des forces : drones ; piraterie maritime ; exécution de la loi de programmation militaire 2003 – 2008 ou suivi de la réorganisation du ministère de la défense.

Ce bilan est la traduction de la volonté du Président de la République de revaloriser le Parlement, notamment sur un domaine, la défense, traditionnellement qualifié de domaine réservé. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 souligne que « l’implication de la représentation nationale dans la stratégie de sécurité nationale est l’une des clés de l’adhésion du pays à cette stratégie. Elle est indispensable pour étayer le sentiment de cohésion avec la nation de ceux qui s’engagent à son service. La France rejoindra le concert des grandes démocraties en renforçant le rôle des assemblées, aussi bien en termes d’information et de proposition, que de décision et de contrôle dans tout le champ de la sécurité nationale ».

Les débats et rapports budgétaires doivent s’inscrire dans cette dynamique et sortir de l’exercice convenu et policé dans lequel certains souhaitent les enfermer. Ils participent au contrôle parlementaire en analysant rétrospectivement les dépenses réalisées et au pouvoir budgétaire en procédant à des recommandations sur les orientations futures de ces dépenses, sans se substituer au pouvoir exécutif dans la définition des priorités politiques.

Avec un budget de plus de 11 milliards d’euros pour 2010, le programme 146 est au cœur des enjeux. L’analyse de ces crédits doit se faire dans le nouveau cadre institutionnel avec des relations rénovées entre les assemblées et les différents ministères.

L’avis budgétaire sur le programme 146 pour 2009 ainsi que plusieurs rapports d’information de la commission de la défense et des forces armées ont formulé des recommandations concernant l’équipement des forces. À l’instar des rapports de la Cour des Comptes, le présent rapport dresse un bilan des suites données par le ministère de la défense.

Le rapporteur a souhaité procéder à un examen attentif des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2010 par systèmes de force, déclinés ensuite par équipement afin d’informer l’opinion publique du bon usage des crédits alloués au programme 146.

Ce programme s’inscrit dans un environnement complexe, porteur d’enjeux budgétaires et opérationnels majeurs, ce qui oblige les acteurs en charge des équipements des forces à s’interroger sur la pertinence de leur organisation et sur leurs procédures de travail.

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Sur le plan formel, le présent avis formule de nouvelles recommandations qui feront l’objet d’un suivi dans l’avis budgétaire de l’année prochaine.

Le rapporteur a par ailleurs décidé de rendre public un certain nombre de réponses du ministère de la défense au questionnaire budgétaire. Ces questionnaires étaient jusqu’à présent incompris dans leur finalité et dans leur usage par celles et ceux qui s’astreignent à y répondre. Les réponses apportées, jamais publiées, étaient ignorées des lecteurs alors qu’elles engagent la responsabilité politique du ministère de la défense. En publiant les réponses les plus significatives, le rapporteur entend mettre un terme à cette situation insatisfaisante qui ne permet pas de saisir les enjeux ni d’ouvrir un véritable débat sur les crédits du programme 146.

Il convient enfin de souligner l’usage fait sans discernement des mesures de classification de certaines réponses. S’il est parfaitement compréhensible que certains éléments portant sur la dissuasion ou certains domaines de recherche soient protégés afin de préserver des intérêts majeurs, l’incompréhension prévaut lorsque la classification est utilisée pour des informations dont la presse ou le site internet du ministère de la défense ont fait état ou lorsque le sujet s’avère particulièrement ancien.

C’est ainsi que les réponses portant sur la quasi-totalité des programmes d’armement ont été classifiées. Entre notamment dans cette catégorie le Char Leclerc dont le programme a été clôturé le 24 juillet 2008. De même, certaines réponses sont classifiées alors que, dans le même temps, d’autres reprenant à la lettre les mêmes termes ne le sont pas.

Il n’appartient pas à ce rapport de juger la procédure interne du ministère de la défense en matière de classification des réponses aux questions parlementaires. En revanche, l’incohérence et l’absence de discernement dans son application laisse perplexe.

Le rapporteur avait demandé que les réponses à son questionnaire budgétaire lui soient adressées au plus tard le 10 octobre 2009, date limite résultant de l’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. À cette date, 58 réponses étaient parvenues, soit un taux de 100 %. Il convient toutefois de noter que 13 réponses ont fait l’objet de mesures de classification, ce qui en empêche leur exploitation. Au final, le rapporteur ne dispose que de 45 réponses publiables, soit un taux de 77,5 %.

PREMIÈRE PARTIE : SUIVI DES RECOMMANDATIONS PARLEMENTAIRES

En préparation des débats budgétaires, de nombreux rapports spéciaux et avis analysent la situation des missions et programmes du budget de l’État. Ces documents demeurent encore trop confidentiels, même s’ils sont accessibles sur internet. Pour sortir de l’exercice de style contraint et redonner à ces documents leur véritable finalité politique, il importe de mettre en place un véritable suivi des recommandations. Avec cette procédure, directement inspirée des rapports de la Cour des comptes, les responsables de programme seront appelés à mieux expliquer leur choix.

Le rapporteur a souhaité développer cette nouvelle logique de contrôle dans son précédent avis budgétaire en formulant sept recommandations principales. Dans le questionnaire adressé en juillet au ministère ⁽¹⁾, il a demandé au ministère d’indiquer le degré de prise en compte de ces propositions et les mesures adoptées en conséquence.

Leur suivi donne des résultats inégaux, certaines préconisations n’ayant pas débouché. Les réponses du ministère ont néanmoins le mérite d’exister, validant en cela la pertinence de la démarche. Le rapporteur a donc étendu cette logique à trois rapports d’information récents abordant sous des angles particuliers la question des équipements des armées.

Le rapporteur a considéré en 2008 qu’il fallait « renforcer le contrôle du Parlement dans le recours à la procédure dérogatoire d’acquisition pour urgence opérationnelle, notamment dans le cadre d’une évaluation de l’adéquation des programmes engagés aux réalités du terrain ».

Le ministère de la défense n’a pas communiqué de réponse à la demande de suivi de cette recommandation.

Cette préconisation visait à « garantir à la fois la rigueur de l’évaluation [des procédures de validation opérationnelle] mais aussi leur plus grande réactivité lorsque le besoin de l’équipement se fait pressant dans le cadre d’opérations majeures ».

Le ministère de la défense n’a pas communiqué de réponse à la demande de suivi de cette recommandation.

Le rapporteur souhaitait connaître l’impact de la crise sur l’équilibre général de la réforme du ministère de la défense et donc sur les ressources budgétaires mises à sa disposition pour équiper les forces.

Réponse (2) : L’impact de la crise économique et financière sur les ressources budgétaires mises à disposition pour équiper les forces peut s’analyser sous deux aspects : – d’une part, la prise en compte des conditions économiques nouvelles, notamment sur l’évolution des ressources et des besoins. En effet, le PLF 2010 correspond à une actualisation du plafond inscrit dans la LPM pour 2010 en €2008 selon les nouveaux taux d’inflation constatés pour 2009 (0,4 % au lieu de 2 %), prévus pour 2010 (1,4 % contre 1,75 %), soit une augmentation de 540 millions d’euros du plafond inscrit dans la LPM. Il tient également compte du remboursement de la mesure de trésorerie décidée dans le cadre du plan de relance de l’économie relative à la majoration des avances forfaitaires consenties aux entreprises attributaires de marchés publics et transférée en 2009 (- 272 millions d’euros). – d’autre part, le plan de relance de l’économie. Le plan de relance de l’économie prévoit pour la défense 1,7 milliards d’euros de paiements supplémentaires sur 2009 et 2010 selon la répartition suivante : Les opérations d’armement (+ 1,2 milliards d’euros) ; l’entretien programmé des matériels (+ 0,2 milliards d’euros) ; l’infrastructure (+ 0,2 milliards d’euros) ; les études de défense (+ 0,1 milliards d’euros). Ce dossier est piloté par le ministre chargé de la relance. Les crédits sont mis en place sur la mission « Plan de relance de l’économie » créée pour l’occasion et mis à disposition du ministère de la défense en court de gestion par décret de transfert. Les engagements sont prévus en totalité sur 2009 alors que les paiements s’effectueront sur 2009 et 2010.

Le rapporteur faisait valoir que le financement des opérations extérieures ne doit pas se faire au détriment des crédits d’équipement, traditionnellement ponctionnés.

Réponse : La prévision des surcoûts des OPEX (hors gendarmerie) pour 2009 est actuellement de 873 millions d’euros. Cette augmentation par rapport à 2008 (+ 43 millions d’euros soit 5 %) résulte essentiellement du lancement de l’opération de lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes déclenchée par l’UE ainsi que du surcoût du théâtre afghan (consolidation en année pleine des renforts actés en 2008, travaux d’infrastructure lourds, transport stratégique et maintien en condition opérationnelle des nouveaux moyens déployés). Le financement des OPEX dès la construction budgétaire sera encore augmenté en 2010 puisque la provision s’établira à 570 millions d’euros, soit 60 millions d’euros de plus qu’en 2009, dont 30 millions d’euros seront prélevés sur la réserve de budgétisation, au-delà de l’enveloppe prévue en LPM. Rapportée au montant du surcoût OPEX 2009, c’est plus de 65 % de la dépense qui devrait être financé dès le budget initial. En 2010, comme en 2009, et conformément à la LPM, le financement résiduel des surcoûts des Opex ne reposera pas sur les crédits d’équipement de la défense mais sur la réserve de précaution ministérielle. En effet, le rapport annexé à la LPM prévoit que le montant de la provision au titre des surcoûts des opérations extérieures, porté à 510 millions d’euros en 2009, sera augmenté de 60 millions d’euros en 2010 puis de 60 millions d’euros en 2011.

Le rapporteur soulignait l’importance du maintien de certaines compétences rares dans le domaine crucial du maintien en condition opérationnelle (MCO). Il s’inquiète en effet du risque de perte de compétences en la matière.

Le ministère de la défense n’a pas communiqué de réponse à la demande de suivi de cette recommandation. Il est extrêmement difficile d’interpréter ce silence assez décevant, notamment pour les personnels travaillant dans les différents services liés au MCO.

Cette réflexion ne devait pas écarter la possibilité de revenir sur le copilotage du programme par le chef d’état-major des armées et le délégué général pour l’armement, sans pour autant préconiser cette solution.

Réponse : La gouvernance du programme 146 a fait l’objet de travaux au sein du ministère et plusieurs audits externes ont étudié la pertinence du copilotage du programme 146. La mise en place du CMI s’accompagnera d’un retour d’expérience prévu à la fin de l’année 2009 : - la mission IGF-CGA"ne considère pas la question du copilotage comme un sujet majeur de la gouvernance des programmes d’armement ni comme un facteur de dérive de ces opérations […]" ; - la Cour des comptes estime que "la direction bicéphale du programme 146 est aujourd’hui le meilleur garant de l’adéquation des programmes […] au besoin militaire défini par les armées et validé par l’EMA". Dans cette optique la refonte fin 2009 de l’instruction relative à la conduite des opérations d’armement confirme bien cette complémentarité en prévoyant cependant une responsabilité alternée du CEMA et du DGA, en fonction du stade dans lequel se situe l’opération durant son cycle de vie.

Le rapporteur soulignait que la conduite de programmes d’équipement en coopération semble souffrir d’une mauvaise répartition des rôles entre l’organisation conjointe en matière d’armement (OCCAR) et l’agence européenne de défense (AED), appelant à une clarification de leurs responsabilités respectives.

Réponse : L’agence européenne de défense (AED) est avant tout un organe d’impulsion politique et de préparation de l’avenir, et non une entité exécutive de gestion de programmes en coopération. Sa vocation est de rechercher, préparer et impulser la génération de programmes en commun, programmes qui peuvent ensuite être confiés à des entités de maîtrise d’ouvrage telles que l’OCCAR ou à des agences nationales d’acquisition. Des travaux sont actuellement menés pour améliorer la mise en œuvre de programmes d’équipements en coopération. Il est envisagé de mieux définir les modalités de coopération entre l’OCCAR et l’AED via un arrangement administratif en cours de négociation.

L’avis budgétaire sur les crédits d’équipements des forces pour 2009 appelait à un renforcement du retour d’expérience (RETEX) sur les équipements, sans pour autant en faire une recommandation principale.

La réponse ministérielle ne fait pas mention de l’initiative prise par le bureau « facteur humain » de la section technique de l’armée de terre (STAT) qui, après lecture du rapport, s’est saisie de la question et a développé un logiciel expérimental de recueil des données. Cette initiative est à saluer et démontre que, dans les forces, le potentiel de modernisation et d’innovation est réel.

Question : Fournir une note détaillée sur le RETEX équipement au sein du ministère de la défense. Préciser les services en charge de recueillir et analyser ce retour d’expérience, les principaux enseignements recueillis en 2008 et 2009 et les suites données. Réponse : Le RETEX évalue l’outil de défense au contact des réalités (opérations extérieures, théâtre national et exercices) en consolidant les points positifs et en proposant des solutions aux lacunes constatées. Il participe à son évaluation, contribue à son amélioration et éclaire aussi les capacités futures en cours de conception. Le réseau RETEX implique l’ensemble des armées en dehors de toute chaîne spécialisée. Le RETEX est intégré à la chaîne de commandement opérationnel par les cellules ou correspondants RETEX et par ses contacts avec les autorités en situation de commandement. Il permet d’agir sur les acteurs chargés de : – la préparation de l’avenir (chaîne PLANS de l’EMA et des armées, directions et services) ; – les concepts, doctrines et expérimentations (EMA/EMPLOI, CICDE (1), etc.) ; – la conduite et le soutien des opérations (EMA/CPCO, EMA/ORG, EMA SLI) ; – la formation, l’entraînement et la mise en condition opérationnelle (armées, directions et services) ; – l’influence française dans le cadre des échanges multinationaux (EMA/RI). Au sein de l’EMA, la fonction RETEX est assurée par la division Emploi qui : – fixe le cadre du RETEX des forces armées et au sein de l’EMA ; - conduit le RETEX interarmées et coordonne l’action du réseau. Dans le domaine des équipements, le RETEX est alimenté par : – les comptes rendus hebdomadaires des théâtres d’opérations ; – les comptes rendus d’évaluation de situation des commandements permanents ; – les rapports de fin de mission ; – le bilan RETEX à six mois pour les commandements permanents ; – les comptes rendus d’opportunité « URGENT RETEX ». Ces documents sont adressés à l’état-major des armées et aux états-majors opérationnels d’armée. L’autorité du théâtre y ajoute ses avis et recommandations. Le RETEX d’intérêt immédiat irrigue l’ensemble des états-majors qui élaborent des propositions d’acquisition d’équipements pour pallier les lacunes constatées. Ces propositions, une fois validées par l’état-major des armées, aboutissent, sur décision du CEMA, au lancement d’une procédure d’acquisition en urgence opérationnelle (UO). Cette procédure exceptionnelle, appelée généralement « urgence opérations », permet de répondre dans des délais restreints (quelques mois) à des besoins nouveaux et immédiats au profit des unités en opérations. Dans le cas de programmes déjà lancés sur le point d’équiper les forces, le recours à une « procédure accélérée » initiée par l’EMA permet aussi de réduire les délais d’acquisition. Les retours d’expérience, en 2008, des « Operational Mentoring and Liaison Teams » (OMLT) en Afghanistan illustrent l’efficacité de cette chaîne RETEX en matière d’acquisition d’équipements pour fournir aux soldats sur le terrain une protection plus complète. (1) Centres interarmées de concepts, de doctrines et d’expérimentations.

Dans son questionnaire, le rapporteur a interrogé le ministère sur la portée des recommandations des autres rapports de la commission de la défense portant sur les équipements. Le rapport sur la loi de programmation militaire proposait également plusieurs pistes, mais il était difficile aux armées d’en tirer d’ores et déjà des conséquences puisqu’il n’a été publié qu’en juin dernier.

Le rapport d’information de MM. Alain Marty, Michel Sordi et Jean-Claude Viollet porte sur l’aéromobilité ⁽³⁾. Lors de sa publication, ce document a eu un retentissement important au sein des armées et des industriels qui notaient la précision de l’analyse et la justesse des interrogations.

On peut regretter que le compte rendu de suivi donné par le ministère soit particulièrement bref au regard des nombreuses interrogations que ce rapport soulevait.

Question : Suivi des recommandations parlementaires « Rapport d’information déposé par la commission de la défense nationale et des forces armées sur l’aéromobilité et présenté par MM. Alain Marty, Michel Sordi et Jean-Claude Viollet ». Réponse : Ce rapport pointait principalement le déficit capacitaire programmé pour les hélicoptères et la situation préoccupante des avions de transport et des ravitailleurs tout en soulignant les possibilités offertes par les partenariats publics privés (PPP). Les premières livraisons d’équipements permettant le renouvellement des parcs doivent intervenir dans le cadre de la LPM 2009-2014. En ce qui concerne la mise à disposition de l’armée de l’air d’une flotte d’avions de ravitaillement en vol et de transport à longue distance (MRTT), une analyse préliminaire a permis de montrer que le recours à un contrat de partenariat pouvait constituer une alternative intéressante par rapport à une approche classique. Un sondage de la communauté financière sur la faisabilité de l’opération en contrat de partenariat a été lancé malgré une situation économique non favorable à cette hypothèse. Une décision sur la procédure d’acquisition (achat patrimonial ou financement innovant) sera mise à l’ordre du jour d’un comité ministériel d’investissement fin 2009 - début 2010.

Le rapport d’information de M. Serge Grouard et de Mme Odile Saugues porte sur les questions spatiales et marque l’intérêt porté par la commission de la défense et des forces armées à un sujet devenu stratégique ⁽⁴⁾.

Question : Suivi des recommandations parlementaires « Rapport d’information déposé par la commission de la défense nationale et des forces armées sur les enjeux stratégiques et industriels du secteur spatial présenté par M Serge Grouard et Mme Odile Saugues » Réponse : Le rapport a souligné principalement la faiblesse des investissements à caractère récurrent et l’aspect non prioritaire pour la défense du secteur spatial, les problèmes de coopération européenne où la France semble isolée et l’importance de la détection avancée. En cohérence avec les orientations fixées par le Livre blanc et sur la base d’une augmentation sensible des crédits consacrés aux investissements, la LPM 2009-2014 a été construite dans un objectif de renforcement du domaine « connaissance et anticipation ». Il est prévu, en particulier, le lancement de programmes d’imagerie spatiale (MUSIS), de renseignement spatial d’origine électromagnétique (CERES), de télécommunication satellitaire (COMCEPT) et d’alerte avancée spatiale. Le système d’observation spatiale MUSIS (Multinational Space-based Imaging System) est destiné à remplacer, à terme, l’ensemble des composantes européennes militaires ou duales en service ou en cours de réalisation : les systèmes français HELIOS et PLEIADES, allemand SAR-Lupe et italien COSMO-SkyMed. Une LoI (letter of intention) exprimant l’intention des pays de lancer le programme a été signée lors de la réunion ministérielle de l’agence européenne de défense (AED) du 10 novembre 2008 par l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, la France, la Grèce et l’Italie. Dans le domaine de l’alerte avancée, les financements prévus permettront à la France de disposer en 2019 d’une capacité opérationnelle initiale (composée d’un radar TLP, d’un satellite géostationnaire et du système de commandement et de contrôle associé). Une réponse optimale au besoin opérationnel nécessiterait des moyens complémentaires qui pourraient être financés par nos partenaires dans le cadre d’une mutualisation de moyens mais un travail de convergence des besoins militaires est à réaliser en préalable.

Le rapport de MM. Jean-Michel Fourgous et Bernard Cazeneuve ⁽⁵⁾, établi dans le cadre de la mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale, porte sur le financement des projets d’équipement naval militaire. Organe de contrôle créé récemment, la mission d’évaluation et de contrôle associe un député de la commission des finances et un député issu de la commission permanente concernée par le fond, en l’espèce la commission de la défense. Pour l’exercice de leur mission, les députés disposent de pouvoirs élargis par rapport aux missions d’information classiques décidées par les commissions permanentes, ce qui donne encore plus d’impact aux conclusions et recommandations qui sont formulées dans les rapports ainsi produits. Toutefois, comme pour le rapport sur l’aéromobilité, on peut regretter la brièveté du compte rendu de suivi.

Question : Suivi des recommandations parlementaires « Rapport d’information rédigé par MM. Jean-Michel Fourgous et Bernard Cazeneuve en conclusion de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des projets d’équipement naval militaire » Réponse : Le rapport portait principalement sur les programmes FREMM, BARRACUDA et PA2 et notamment sur l’importance du calendrier de réalisation des sous-marins nucléaires d’attaque BARRACUDA. Ces recommandations ont été prises en compte dans le cadre de la construction de la LPM 2009-2014, en respectant la trajectoire des ressources. S’agissant de la sous-estimation initiale des besoins financiers de certains programmes d’armement, des dispositions méthodologiques ont été prises afin d’améliorer la maîtrise des devis en particulier grâce à la mise en place d’un comité des devis. La contractualisation de commandes globales a également permis de réaliser des économies d’échelle. Concernant la dérive du coût des facteurs lorsque ceux-ci évoluent au-delà du taux de croissance du PIB, un groupe de travail a été lancé pour mener une réflexion globale sur le problème de la révision des prix. Des actions sont également prises pour présenter dans les documents de suivi de programme le coût global de possession jusqu’à l’extinction complète de celui-ci et pour normaliser les modes de calculs.

DEUXIÈME PARTIE : LES GRANDS AXES DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010

En 2010, les crédits du programme 146 connaissent une baisse relativement nette par rapport à 2009, l’écart apparaissant significatif pour les autorisations d’engagement qui diminuent de près de 45 % quand les CP n’enregistrent qu’une baisse de 7,08 %. Le tableau suivant présente l’évolution des crédits du programme depuis 2008.

évolution des crédits du programme 146
(en millions d’euros)
	AE				CP
Action	2008	2009	2010	évolution	2008	2009	2010	évolution
Dissuasion	1 814	2 918	3 075	5,39%	2 893	3 297	3 053	-7,40%
commandement et maîtrise de l’information	672	2 087	1 345	-35,55%	1 324	883	774	-12,33%
projection - mobilité - soutien	801	1 335	799	-40,12%	882	900	1 097	21,91%
engagement et combat	5 167	11 918	3 327	-72,08%	3 415	4 101	3 649	-11,00%
dont Rafale	846	4 709	1 697	-63,97%	1 295	1 515	1 116	-26,34%
protection et sauvegarde	298	474	1 026	116,36%	724	868	688	-20,77%
préparation et conduite des programmes d’armement	2 019	2 213	2 067	-6,61%	2 099	2 160	2 082	-3,59%
Total	11 616	20 946	11 639	-44,43%	12 632	12 208	11 344	-7,08%
total hors Rafale	10 771	16 236	9 943	-38,76%	11 337	10 694	10 228	-4,35%
source : PAP 2010.

Il convient toutefois de tempérer cette première approche même si les ressources sont réduites en 2010, elles restent en effet à un niveau comparable à celui de 2008. Des commandes très importantes prévues en 2009 expliquent que les ressources aient très fortement augmenté. En isolant la commande de la 4^e tranche de Rafale, on constate par exemple que les CP ne baissent que de 4,35 %.

Il n’est pas anormal que les AE restent supérieures aux CP dans la mesure où les premières années de la programmation militaire sont marquées par un niveau élevé de commandes, le rattrapage devant se faire en fin d’exécution. Toutefois, comme le montre le graphique ci-après, depuis 2006, l’écart entre les AE et les CP ne fait que se creuser depuis de nombreuses années.

Évolution des dépenses de titre 5 du ministère de la défense

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performance 2006 et 2007, lois de finances initiales 2008 et 2009 et PAP 2010.

Compte tenu de la spécificité des programmes d’équipement, il est normal de constater un décalage temporaire entre les AE et les CP, la durée de fabrication de la plupart des équipements demandant du temps avant qu’ils ne soient effectivement livrés.

Cette explication ne suffit cependant pas à garantir le caractère soutenable de cette programmation. La tendance globale est préoccupante : depuis 2006, l’écart s’est constamment creusé exception faite du léger rattrapage de 2008. Il convient de rappeler que l’écart cumulé des AE et CP devrait atteindre 28,35 milliards d’euros en 2010, soit près de trois fois le budget annuel du programme 146. Si le ministère de la défense veut pouvoir honorer les contrats déjà signés, il devrait ainsi renoncer à la moindre commande dans les trois prochaines années et se contenter de payer effectivement les dépenses déjà engagées.

L’écart croissant entre les AE et les CP est d’autant moins justifié que les livraisons prévues en 2009 et 2010 apparaissent relativement conséquentes avec notamment le SNLE Le Terrible, 25 Rafale, 195 VBCI et 14 Tigre. Le rapporteur a adressé deux questions sur ce sujet au ministère de la défense (documents ci-après). Il est surprenant que les réponses ne concordent pas pour plusieurs programmes.

Question n° 2 : Dresser un récapitulatif calendaire des principaux événements liés au programme 146 qui ont marqué 2008 et 2009. Réponse : Les décisions prises en 2008, notamment la publication du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale soulignant l’importance stratégique de l’investissement de défense et la préparation de la loi de programmation militaire qui couvre la première étape de la mise en œuvre de cette nouvelle stratégie, ont tracé les grandes priorités pour 2009 : l’accent est mis sur la modernisation des forces, avec une priorité marquée à la fonction connaissance et anticipation, à la dissuasion et à la protection des forces terrestres. L’année 2009 est caractérisée par le début de la LPM 2009-2014 avec un cadre budgétaire de 185,9 milliards d’euros PIB08 (représentant 65,5 milliards d’euros PIB08 pour le programme 146 hors titre 2 et hors BOP DGA) et par la mise en œuvre du plan de relance, conçu pour réactiver l’économie française et soutenir certains secteurs industriels, en particulier dans le domaine de la défense. L’enveloppe relance du ministère de la défense a été fixée à 1,7 milliards d’euros dont 1,2 milliards d’euros sont dédiés au programme 146 sur la période 2009-2010. Il est également prévu, pour les engagements 2009, un niveau record de notification de contrats (de l’ordre de 18,3 milliards d’euros), incluant notamment la négociation de commandes globales pour environ 50 % de l’annuité et offrant à l’industrie une meilleure visibilité. Dans le cadre de la gouvernance du programme, il faut signaler la mise en place du comité ministériel d’investissement (CMI), permettant au ministre d’arbitrer en matière d’investissement et de programmation militaire. Son fonctionnement est effectif depuis le début de l’année. En termes de commandes et de livraisons d’équipements, les évènements majeurs liés au programme 146 sont indiqués ci-dessous : o Principales commandes 2008 - 8 avions Rafale - 116 véhicules blindés de combat d’infanterie - 5 045 équipements FELIN - 36 stations Syracuse III - 22 hélicoptères NH90 TTH - commandes d’urgences opérationnelles pour un montant de 104 millions d’euros. - rénovation du système de communication du SDCA (4 aéronefs) o Principales livraisons 2008 - 14 avions Rafale (7 Air et 7 Marine) - 4 hélicoptères TIGRE - la 1ère frégate HORIZON (Forbin) - 50 torpilles MU 90 - 1 550 postes radio PR4G VS4-IP - 55 stations SYRACUSE III - 148 AASM en version décamétrique - 41 VBCI - 358 équipements FELIN o Principales commandes prévues en 2009 - 60 avions RAFALE - 3 FREMM - 332 VBCI - 4 canons CAESAR - 150 MdCN - le 2e SNA Barracuda - 16 454 FELIN - le 1er système de détection d’agents biologiques pour les troupes déployées - 53 véhicules à haute mobilité - 680 armements air-sol modulaires (AASM) - commandes d’urgences opérationnelles pour un montant de 175 millions d’euros - première mise à niveau des Hawkeye (traitement des obsolescences) - rénovation mi-vie des SDCA (AWACS) - transformation SURMAR de 2 Falcon 50 - 5000 hélicoptères CARACAL - 3ème et dernier lot missile M 51 - 5 rénovations d’hélicoptères COUGAR - 50 porteurs polyvalents terrestres (PPT) - 200 petits véhicules protégés (PVP) o Principales livraisons prévues 2009 - 8 hélicoptères TIGRE - 14 avions Rafale - 75 torpilles MU 90 - 96 VBCI - 731 FELIN - 32 canons d’artillerie de 155 mm (CAESAR) - la 2e frégate HORIZON (Chevalier Paul) - 103 missiles anti-aériens ASTER 30 - 3 systèmes SAMP/T - 2 C160 Gabriel (rénovation avionique) - 1 Falcon 7X

Question n° 019 : Fournir une fiche de synthèse pour chaque programme engagé avant 2009 et qui fait l’objet d’une livraison en 2009 ou en 2010. Indiquer comment sont financées ces opérations (année de rattachement, mission, programme, action…). Réponse : Les programmes majeurs engagés avant 2009 et faisant l’objet de livraison en 2009 ou 2010 sont précisés dans le tableau ci-dessous : Livraisons 2009 Livraisons 2010 153 stations SYRACUSE III Sous marin « Le Terrible » SNLE NG 1600 postes PR4G VS4 IP Première dotation de missiles M51 30 systèmes pour la marine SIC 21 1 C160 Gabriel (rénovation avionique + ELINT) 56 systèmes pour l’armée de terre SIR 45 stations DNG 3D 7 hélicoptères TIGRE 6 nacelles RECO NG 75 torpilles MU 90 1 centre de contrôle local d’aérodrome CLA/SCCOA 14 avions RAFALE 2 SDCA (rénovation COM) 198 armements AASM 33 systèmes pour la marine SIC 21 96 blindés VBCI 37 systèmes pour l’armée de terre SIR 44 blindés légers VBL 2 systèmes sol pour l’observation spatiale SSO 731 équipements FELIN 85 stations SYRACUSE III 32 canons d’artillerie CAESAR 1 satellite (HELIOS IIB) 220 véhicules protégés PVP 274 armements AASM 2ème Frégate HORIZON Chevalier Paul 34 canons d’artillerie CAESAR 2 systèmes SAMP/T FSAF 4 missiles (EXOCET) 2 missiles ASTER 15 et 32 ASTER 30 pour FSAF 5045 équipements FELIN 30 missiles air-air MICA 75 torpilles MU 90 1 centre de contrôle local CLA/SCCOA 11 avions RAFALE 1 système sol pour l’observation spatiale SSO 7 hélicoptères TIGRE Première unité Mirage 2000N K3 opérationnelle 99 blindés VBCI 60% du premier lot de vecteurs ASMPA 44 blindés légers VBL 1 satellite HELIOS IIB 1 Falcon 7X AUG 1 C160 Gabriel (rénovation avionique) 1 A330 AUG 1 Falcon 7X AUG 4 hélicoptères marine NH 90 NFH 340 véhicules protégés PVP 2 systèmes de franchissement SPRAT 110 missiles air-air MICA 2 systèmes SAMP/T FSAF 80 missiles ASTER 30 FSAF Les informations relatives au financement de ces opérations (mission, programme, action, sous-action…) sont incluses dans les fiches de synthèse en réponse à la question n° 033. Les programmes d’armement majeurs sont financés au titre de la LPM comprenant leur année de rattachement.

Le tableau ci-après récapitule quelques exemples d’incohérence entre les deux réponses du ministère.

Livraisons d’équipements en 2009
	question n° 2	question n° 19
Tigre	8	7
Missile Aster 30	103	32
C160 Gabriel	2	1
Source : ministère de la défense.

Le satellite HELIOS IIB mentionné dans la réponse à la question n° 19 n’est par ailleurs pas retenu comme programme important dans la question n° 2.

Les commandes devraient être beaucoup moins importantes en 2010 avec la réalisation de la première adaptation d’un SNLE type Le Triomphant au missile M51, un satellite de communication Athena, trois satellites d’observation optique Musis, quatre Cougar rénovés, 200 porteurs polyvalents terrestres ainsi que le lancement du développement de la rénovation à mi-vie des Mirage 2000D.

Le PLF prévoit de consacrer plus de 3,5 milliards d’euros en AE pour l’entretien programmé du matériel (EPM) et près de 2,7 milliards d’euros en CP. Le tableau ci-après détaille l’évolution et la répartition de ces ressources.

évolution des crédits consacrés à l’entretien programmé des matériels du ministère de défense
(en millions d’euros)
	LFI 2006		LFI 2007		LFI 2008		PLF 2009		PLF 2010
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Armée de l’air	879,8	1028,2	1037	1167,5	1033,1	1123	1579	1203	1 632	1 040
Armée de terre	672,1	563	516	551	630,1	571,6	697,6	614,5	841	553
Marine nationale	1120,8	967,6	1057,2	1110,3	1078,3	1117,4	1305	1209,1	1 123	1 104
Total	2987,2	2872	2624.3	2841,2	2744	2815	3583	3031	3 596	2 697
source : ministère de la défense et PAP 2010.

La baisse des crédits en 2010 n’est pas inquiétante dans la mesure où il est notamment pris acte de l’achèvement de l’IPER du porte-avions. L’armée de l’air et la marine nationale consomment l’essentiel des crédits, même en isolant les dépenses liées à l’entretien des équipements concourrant à la force de dissuasion. L’EPM des avions de combat représente par exemple près de 400 millions d’euros dont 160 millions d’euros pour le seul Rafale de l’armée de l’air. Le Rafale de la marine nationale demande pour sa part plus de 65 millions d’euros en 2010 en CP et 82,3 millions d’euros en AE. La maintenance des sous-marins nucléaires d’attaque constitue une dépense de 305 millions d’euros.

Pour l’armée de terre, l’EPM des hélicoptères et des chars Leclerc consomment près de 60 % des crédits disponibles. Pour les seuls Leclerc, il faudra dépenser 82 millions d’euros en CP en 2010, soit 15 % des ressources de l’armée de terre pour l’EPM.

Les équipements de la dissuasion bénéficient d’une enveloppe isolée à hauteur de 170 millions d’euros en CP et de 338,3 millions d’euros en AE pour les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE). Les avions Mirage 2000N disposeront quant à eux d’une enveloppe de 72 millions d’euros en 2010.

La modernisation de l’organisation du maintien en condition opérationnelle se poursuit en 2010. La maîtrise d’ouvrage reste du ressort de l’état-major de chaque armée qui pourra désormais s’appuyer sur un maître d’ouvrage délégué. Depuis 2000, la marine et l’armée de l’air ont respectivement créé le service de soutien de la flotte (SSF) et la structure interarmées de maintenance des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD). Compte tenu des résultats très positifs de ces deux organismes, le ministère a décidé de généraliser cette organisation en créant en 2010 le service interarmées de maintenance des matériels terrestres (SIMMT).

La maîtrise d’ouvrage peut s’appuyer sur des maîtres d’œuvre étatiques (MOE) qui sont soit spécifiquement adaptés à la projection opérationnelle et à l’intervention militaire, soit organisés sur un mode clairement industriel. Dans le premier cas, ces MOE sont intégrés aux formations d’emploi ou constitués en unités propres comme par exemple les régiments du matériels ou les escadrons de soutien technique aéronautique. Pour les opérations plus lourdes, il est fait appel aux MOE industriels qu’il s’agisse du service de la maintenance industrielle terrestre (SMITER) ou du service industriel de l’aéronautique (SIAé).

Pour certains équipements, le ministère a mis en place des procédures originales de MCO. L’exemple le plus marquant est bien évidemment celui du porte-avions.

Six années après son admission au service actif, le porte-avions Charles-de-Gaulle est entré au bassin Vauban de Toulon pour son premier arrêt technique majeur d’une durée totale de 15 mois. Il s’agit de redonner toute sa puissance au bâtiment en modernisant le cœur nucléaire et les systèmes d’information et de commande. Cette indisponibilité périodique pour entretien et réparation (IPER) devait s’achever fin 2008 pour permettre un retour opérationnel au printemps 2009.

Le service de soutien de la flotte (SSF) est en charge de la maîtrise d’ouvrage de cette IPER avec le soutien de très nombreux acteurs étatiques, qu’il s’agisse de la délégation générale pour l’armement (DGA), du service des infrastructures de la défense pour la mise à jour des infrastructures, du commissariat à l’énergie atomique (CEA) pour le cœur nucléaire ou de la direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information de la défense (Dirisi). Sur le plan industriel, conformément au contrat de MCO passé par le SSF, DCNS assure la coordination générale des travaux à bord. Au final, l’IPER représente 2,6 millions d’heures de travail et mobilise 1 700 personnes et 120 entreprises.

En février 2008, lors de la réalisation d’un contrôle, l’accouplement assurant la liaison entre la turbine avant et le réducteur a été trouvé très détérioré. Son remplacement par l’unique rechange détenu par l’État a été nécessaire. Les autres pièces similaires ont fait l’objet d’un contrôle immédiat qui n’a révélé aucune anomalie.

Le remplacement a été effectué et les investigations techniques menées par DCNS l’ont conduit, selon le SSF, « à recommander l’utilisation normale du navire associée à un suivi renforcé en service ». Cependant, lors des sorties à la mer de janvier 2009, il est apparu que les pièces vibraient de façon élevée, mais sans que cela soit jugé inacceptable. Les contrôles réalisés début mars sur la première ligne d’arbre de la propulsion ont révélé que les pièces de rechange s’étaient très rapidement dégradées et ne pouvaient supporter une utilisation normale. Une nouvelle expertise réalisée le 11 mars a abouti à des conclusions similaires pour la seconde ligne d’arbre.

Le chef d’état-major de la marine a alors décidé l’arrêt du porte-avions, qui a été placé en indisponibilité pour entretien (IE) de façon anticipée par rapport à l’été 2009, afin de faire expertiser l’avarie et de remettre à niveau les lignes propulsives du bâtiment.

L’ensemble des acteurs ont réagi rapidement. Dès le 10 mars, c’est-à-dire avant même le constat d’avarie sur la seconde ligne d’arbre, DCNS a diligenté une commission d’enquête interne qui a remis un premier rapport dès le 20 mars, suivi d’un deuxième le 14 avril, d’un troisième le 29 avril et d’un rapport final le 30 juin. Le SSF a procédé dans le même temps à ses propres contrôles.

Il ressort des investigations que les dégradations constatées n’ont pas de lien avec l’IPER. Elles sont liées à des problèmes de fabrication et de conception. La conception du bâtiment dans les années 1990 s’appuie sur des données scientifiques et industrielles fondées sur les retours d’expérience des autres bâtiments de la marine nationale à propulsion vapeur. Or la technologie utilisée a atteint ses limites à bord du porte-avions Charles-de-Gaulle. En effet, les performances demandées en couple et en vitesse sont significativement plus élevées que celles des accouplements conçus auparavant. Il apparaît aujourd’hui que la durée cumulée du fonctionnement des accouplements du Charles-de-Gaulle ne peut excéder une vingtaine de milliers d’heures et non 100 000 heures comme initialement prévu.

Cette explication, valable pour les accouplements en place depuis la livraison du bâtiment, ne s’applique pas au cas particulier de la pièce de rechange qui ne comptabilisait qu’un peu plus de mille heures de fonctionnement. Les investigations ont mis en évidence un défaut de fabrication entraînant un frottement trois fois plus important que la normale et provoquant donc une usure accélérée de cette pièce. Ce défaut ne pouvait pas être décelé en amont, les contrôles prévus au moment de la fabrication n’étant pas particulièrement attentifs à cette spécification.

L’arrêt du porte-avions ne pouvait être évité compte tenu de la nature du problème et du délai nécessaire à la réalisation de nouveaux accouplements. Par ailleurs, près de trois mois d’investigations intensives à bord et en laboratoire ont été nécessaires pour examiner toutes les causes possibles et identifier le problème.

Une fois l’origine de l’avarie identifiée, les travaux de remise en état ont été lancés pour mettre en place des accouplements neufs mais exempts des défauts constatés sur les pièces de rechange. Toutefois, pour éviter de devoir trop fréquemment remplacer ces accouplements de manière préventive, DCNS a proposé de leur substituer un accouplement de technologie différente. Cette technologie est déjà largement utilisée sur d’autres navires tels que les sous-marins nucléaires et ses contraintes d’utilisation propres devraient être compatibles avec le besoin opérationnel du porte-avions. L’offre de DCNS a été adressée au SSF et à la DGA ; les négociations sur ce sujet devraient prochainement débuter. Si cette solution était retenue, le remplacement des pièces pourrait intervenir dès l’été 2010.

Sur le plan financier, DCNS a pris à sa charge les dépenses liées à l’avarie qui sont évaluées à 10 millions d’euros. La réparation comprend en effet l’expertise initiale, l’approvisionnement d’accouplements de rechange, le montage de quatre accouplements à bord du navire, les essais à la mer, et un an de suivi en service. Le SSF considère quant à lui que ces travaux ont « fait l’objet d’appels à garantie du SSF et de la DGA au titre de la réalisation du porte-avions et de ses rechanges initiaux », ce que conteste DCNS.

Ce point devra être examiné sur la base des responsabilités contractuelles en termes de conception et de réalisation, en prenant en compte le traité des apports définissant les conditions dans lesquelles s’est opéré le changement de statut de DCNS en 2003 et en particulier la convention de garantie de passif.

Cette difficulté ne révèle aucun dysfonctionnement majeur d’organisation du MCO naval. Elle met surtout en évidence l’importance des contrôles ; c’est grâce à eux qu’un incident a pu être évité. Si les pièces avaient cédé alors que le porte-avions était en opérations, elles auraient pu causer des dégâts irrémédiables et auraient certainement blessé de très nombreux marins.

En revanche, il convient de s’interroger sur les mécanismes de conception de programmes d’armement de très grande ampleur : le porte-avions était certes un prototype mais il cherchait à combiner des contraintes difficilement conciliables compte tenu des technologies alors disponibles. Il serait sans doute plus pertinent de construire des bâtiments plus robustes, peut-être initialement moins sophistiqués, mais avec des capacités d’évolution dans la durée.

Le programme 146 est organisé en sept actions, elles-mêmes subdivisées en sous-actions correspondant aux programmes d’armement.

Parmi elles, le rapporteur a choisi d’isoler la dissuasion et l’aéromobilité ; les autres programmes font l’objet d’une analyse qui respecte scrupuleusement la nomenclature budgétaire. S’inspirant des travaux menés par d’autres parlements, en plus des éléments d’appréciation, le rapport publie les questions du rapporteur et les réponses du ministère.

Dans son discours de Prague du 5 avril 2009, le président Barack Obama relevait que « la menace d’une guerre nucléaire globale a diminué mais que le risque d’une attaque nucléaire a [paradoxalement] crû » ⁽⁶⁾. Il observait en effet que de nouveaux pays se sont dotés d’armements nucléaires et les essais n’ont pas cessé. Partant de ce constat, il a appelé à un nouvel effort en faveur du désarmement. Cette position modifie substantiellement l’environnement international d’autant que, dans le même temps, de nouveaux pays cherchent à s’affirmer comme acteur nucléaire.

Le traité de non-prolifération (TNP) est entré en vigueur le 5 mars 1970, pour une durée initiale de 25 ans. Tous les cinq ans, il fait l’objet d’une conférence d’examen portant sur son contenu et sur sa durée. Lors de la conférence de 1995, le traité ayant été prorogé pour une durée indéfinie, les nouvelles conférences ne traitent plus que de son contenu. La prochaine conférence qui doit se tenir en 2010 à New York est très attendue par l’ensemble de la communauté internationale, elle devrait permettre de relancer le désarmement.

Le TNP distingue les États dotés d’armes nucléaires des États non dotés. Les premiers sont ceux qui ont fait exploser une arme nucléaire ou un autre dispositif explosif nucléaire avant le 1^er janvier 1967. Il s’agit de la Chine, des États-Unis, de la France, du Royaume-Uni et de l’Union soviétique (aujourd’hui la Fédération de Russie). Plusieurs anciennes républiques soviétiques détenaient des matières nucléaires héritées de l’URSS ; depuis elles ont toutes renoncé volontairement à ces armes. Sont absents de cette liste l’Inde et le Pakistan qui ont pourtant fait la « démonstration de leur capacité à fabriquer des armes nucléaires en procédant l’un et l’autre à une série d’explosions nucléaires expérimentales » ⁽⁷⁾. La situation d’Israël est ambiguë, ce pays n’ayant jamais reconnu posséder d’armement nucléaire.

Le traité repose sur quatre mesures principales :

En juillet 2009, l’agence internationale de l’énergie atomique fait état de 150 membres signataires. La Corée du Nord qui avait rejoint l’AIEA en 1974 s’est en effet retiré en 1994, après s’être retiré du TNP en 1993.

D’autres accords ont complété le TNP et contribuent à l’effort global de désarmement. Le plus important est sans doute le traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) ouvert à la signature en 1996 ⁽⁸⁾. Certains États s’engagent par ailleurs dans des initiatives régionales pour lutter contre la prolifération ou pour prévenir un incident nucléaire. Les États-Unis et l’URSS avait par exemple signé en 1973 un accord visant à empêcher l’exacerbation de leurs relations, à éviter tout affrontement militaire et à éviter qu’une guerre nucléaire n’éclate entre eux ou entre eux et un autre pays.

Les États dotés d’armes nucléaires maintiennent leur effort en matière de dissuasion malgré la demande américaine de réduction des arsenaux.

Malgré ses difficultés économiques et même si l’effort de défense reste un sujet sensible, la Russie a choisi de remettre à niveau son dispositif nucléaire, ne serait-ce que parce qu’il lui permet de dialoguer à jeu égal avec les États-Unis. Les patrouilles aériennes, tout comme les patrouilles de sous-marins lanceurs d’engins ont pour cela repris. Pour autant, la modernisation des équipements apparaît difficile, faute d’avoir maintenu un niveau technologique et industriel suffisant. Le développement du nouveau missile Bulava semble par exemple se heurter à des difficultés techniques récurrentes.

Le Royaume-Uni a annoncé vouloir étudier la réduction de sa force océanique, décidant de passer de quatre à trois sous-marins lanceurs d’engins. Pour autant, il ne semble pas que ce choix s’accompagne d’une réduction du nombre de têtes disponibles. Par ailleurs, il faut analyser cette position au vu de l’appui que les États-Unis peuvent apporter au Royaume-Uni, en raison de leur collaboration étroite en matière nucléaire.

La Chine manifeste sa volonté d’accéder à une capacité de frappe en second, c’est-à-dire qu’elle veut se doter d’une force océanique stratégique. Ses missiles mer-sol n’ayant pour le moment qu’une portée réduite (environ 1 800 kilomètres), il lui faut d’abord se doter de missiles intercontinentaux d’une portée d’environ 8 000 kilomètres. Ce pays pourrait disposer de cinq à six sous-marins lanceurs d’engins d’ici à 2025.

Parmi les États dotés mais non reconnus comme tels par le TNP, on retiendra l’exemple de l’Inde. Comme la Chine, l’Inde veut s’imposer comme une nation nucléaire de premier plan et fait donc des efforts financiers conséquents pour arriver à ses fins. Elle souffre toutefois d’handicaps plus importants que la Chine puisque ses missiles mer-sol n’ont pour le moment qu’une portée d’environ 700 kilomètres et qu’elle vient tout juste de mettre en service son premier sous-marin nucléaire. Pour autant, il est actuellement crédible de penser que l’Inde disposera d’une force sous-marine permanente d’ici à 2025.

La situation de la Corée du Nord est relativement confuse faute d’informations précises. Le dernier essai semble avoir été identifié comme une explosion de l’ordre de deux à trois kilotonnes, mais sans qu’il soit possible d’apprécier la réalité, la réussite et l’intérêt de ce test.

Quant à l’Iran, il apparaît clairement que le pays viole ses obligations internationales, au point que le Président de la République a estimé qu’il faut avoir « le courage d’affirmer des sanctions […] contre des pays qui violent les résolutions du Conseil de Sécurité », de façon à donner « de la crédibilité à notre engagement pour un monde avec à l’avenir moins d’armes nucléaires et peut-être, un jour, sans arme nucléaire » ⁽⁹⁾. Le haut représentant de l’Union européenne, Javier Solana, accompagné des directeurs politiques des Six ⁽¹⁰⁾, a rencontré le 1^er octobre dernier à Genève le négociateur iranien. Cette réunion a permis de s’entendre sur trois points :

Les négociations sont toujours en cause, achoppant sur la question du nucléaire civil. Les stipulations du TNP ne définissant pas de façon suffisamment restrictive ce qui relève du nucléaire civil, les Six peinent à parvenir à un accord avec l’Iran sur ce dossier ⁽¹¹⁾. Chaque partie défend en effet une lecture différente du traité. Toutefois, ces avancées sont positives même s’il faut rester extrêmement vigilant sur l’évolution de ce dossier qui peut facilement déstabiliser l’équilibre international mis en place depuis près de 25 ans.

Dans un contexte international mouvant, la France dispose d’un outil dissuasif solide dont la crédibilité repose sur trois piliers :

La France consacre par ailleurs un budget conséquent à sa dissuasion comme le montre le graphique suivant.

Évolution des crédits de paiement consacrés à la dissuasion

(en milliers d’euros)

Source : ministère de la défense.

Il apparaît que les crédits de la dissuasion se maintiennent à un niveau élevé, représentant encore 21 % du budget total d’équipement de la défense. Le tableau ci-après détaille l’organisation et les crédits consacrés à la dissuasion en 2009 et 2010.

L’organisation et le poids budgétaire de la dissuasion en 2009 et 2010
(en millions d’euros)
Programme	Action	Sous-action	Libellé	AE		CP		Évolution
				2009	2010	2009	2010	AE	CP
144	2	Prospective des systèmes de forces		2,7	2,9	2,7	2,9	7,4%	7,4%
	4	42	Études amont nucléaire	104,3	100,5	77,0	94,4	-3,6%	22,6%
		43	Études amont autres		65,0		59,7	nc	nc
Total programme 144 - Environnement et prospective de la politique de défense				107,0	168,4	79,7	157,0	57,4%	97,0%
146	6	13	SNLE-NG	110,7	33,2	304,7	117,3	-70,0%	-61,5%
		14	M51	848,2	409,8	748,5	685,5	-51,7%	-8,4%
		15	Adaptation des SNLE-NG au M51	235,4	231,5	151,6	164,1	-1,7%	8,2%
		16	Mirage 2000N K3	36,7	25,1	46,1	47,2	-31,6%	2,4%
		17	ASMP-A	100,2	44,1	273,0	210,7	-56,0%	-22,8%
		18	Simulation	544,2	636,1	527,4	585,5	16,9%	11,0%
		19	Autres opérations	505,5	462,0	591,1	501,9	-8,6%	-15,1%
		22	Soutien et mise en œuvre des forces toutes opérations	334,9	1 025,4	559,5	542,3	206,2%	-3,1%
		23	Crédibilité technique de la posture toutes opérations	248,9	207,4	155,3	197,1	-16,7%	26,9%
	7	28	Commander et conduire - autres opérations	0,0	0,0	1,8	0,9	nc	-50,0%
	9	59	Frapper à distance - Rafale	0,0	0,0	9,3	0,0	nc	-100,0%
Total programme 146 - Équipement des forces				2 964,7	3 074,6	3 368,3	3 052,5	3,7%	-9,4%
178	1	12	Posture de dissuasion nucléaire	3,9	4,3	3,9	4,3	10,0%	10,0%
	3	49	Soutien de la force sous-marine	293,1	338,3	204,1	170,0	15,4%	-16,7%
	4	62	Activité des forces aériennes stratégiques	120,2	102,8	100,4	98,1	-14,5%	-2,3%
Total programme 178 - Préparation et emploi des forces				417,2	445,4	308,4	272,4	6,8%	-11,7%
212	1	10	Direction et pilotage	3,2	3,8	3,6	3,8	18,8%	5,6%
	4	2	Infrastructure	70,3	65,3	69,5	65,3	-7,1%	-6,0%
Total programme 212 - Soutien de la politique de défense				73,5	69,1	73,1	69,1	-6,0%	-5,5%
TOTAL DISSUASION NUCLÉAIRE				3 562,4	3 757,5	3 829,5	3 551,0	5,5%	-7,3%
Source : PAP 2010 et ministère de la défense.

Les CP enregistrent une légère baisse, essentiellement parce que certains programmes d’équipement arrivent à leur terme comme par exemple l’ASMP-A. Il convient par ailleurs de noter que les ressources des études amont comptabilisées au titre de la dissuasion progressent nettement, passant de 77 millions d’euros en 2009 à 154 millions d’euros en 2010.

Les AE progressent de 5,5 %, la hausse se concentrant sur les opérations de soutien. La mise en service du M51 et de l’ASMP-A nécessite en effet de développer les chaînes logistiques adaptées. Par ailleurs, pour responsabiliser les industriels, les contrats de soutien deviennent de plus en plus pluriannuels, ce qui explique ce pic d’engagement d’AE en 2010.

Pour maintenir notre crédibilité, il faut que la France soit en mesure de pallier l’arrêt des essais par une capacité de simulation qui repose aujourd’hui sur des modèles, alimentés par le résultat des essais nucléaires passés, des études scientifiques complémentaires ainsi que la mise en œuvre de trois installations importantes :

L’ensemble de ces travaux, dont les expérimentations menées sur le laser mégajoule, participe en outre au transfert de connaissances des anciens concepteurs d’armes formés sur les essais réels vers la nouvelle génération de concepteurs.

Outre ces outils de pointe, la France doit maintenir sa capacité d’innovation afin de conserver son avance. Le délégué général pour l’armement soulignait en effet lors de son audition devant la commission ⁽¹²⁾ que seule notre capacité d’innovation nous permettra de faire face à la concurrence naturelle de nouveaux pays.

La France a engagé un programme de modernisation de ses composantes océaniques et aériennes. L’entrée en service du SNLE Le Terrible est conforme aux prévisions ; il faut désormais s’assurer que les trois autres SNLE-NG seront modernisés dans les délais pour accueillir le M51 lors de leurs prochaines IPER. Pour ce qui concerne les forces aériennes stratégiques (FAS), il n’y a aucune difficulté pour les avions de chasse. Toutefois, la baisse du nombre de têtes ne saurait être poursuivie, sauf à remettre en cause la composante aéroportée et la souplesse de réaction apportée par cette composante. Cette mesure serait d’autant plus délicate qu’elle ne dégagerait que des économies très modestes.

Le problème majeur concerne les ravitailleurs, aujourd’hui en fin de vie. Ces appareils sont déterminants puisqu’ils augmentent le rayon d’action des chasseurs. Lors des exercices internationaux, ce sont d’ailleurs ces équipements qui sont les plus recherchés, peu de pays pouvant les mettre à la disposition de coalitions. Pour que la France conserve sa place, il apparaît donc urgent soit de remplacer les appareils existants, soit de trouver des solutions intermédiaires, étant entendu que les contraintes de disponibilité et de réactivité imposées aux FAS ne sauraient se satisfaire de clauses ordinaires.

À la suite des annonces successives de retards et compte tenu des inquiétudes manifestées par les armées devant le déficit capacitaire en matière de transport tactique, le rapporteur a souhaité revenir précisément sur le programme A400M en adressant des questions spécifiques au ministère.

Question n° 030 : Programme A400M. a) Faire le point détaillé sur l’état d’avancement du programme en rappelant le calendrier initial. ; b) Justifier les éventuels retard à toutes les étapes du projet. Préciser le montant des pénalités encourues par l’industriel pour chacun des retards constatés ou envisagés. Réponse : a) Le programme A400M a franchi un jalon majeur en juin 2008 avec le roulage du premier aéronef assemblé à Séville. Fin 2008, le moteur TP400 effectuait ses premiers essais en vol à bord d’un avion banc d’essais. Confronté, entre autres, à des défis techniques importants, dont le développement d’un turbopropulseur de 11 000 chevaux et de son logiciel de gestion numérique (FADEC), le programme accuse un retard conséquent. Le premier vol de l’A400M, initialement prévu en 2008, interviendra désormais au plus tôt fin 2009 et la première livraison à la France avec de l’ordre de trois ans de retard (fin 2012 au plus tôt(1). b) Les retards du programme sont essentiellement dus à une sous-estimation, par le maître d’œuvre, de la complexité du projet. Par ailleurs, le maître d’œuvre a eu du mal à mettre en place une organisation industrielle efficace, au sein même du groupe EADS, et n’a sans doute pas toujours su maîtriser ses sous-traitants et fournisseurs. Par ailleurs le choix par EADS d’opter pour un processus de certification civile, à l’identique de ce qu’AIRBUS réalise pour ses productions d’avions de ligne, a grandement pénalisé le programme. Le retard excessif de franchissement de certains jalons du programme autorise les États partenaires à appliquer des mesures financières. En particulier, des Liquidated damages peuvent être exigés, suivant le droit britannique. Cette forme de « pénalités » est réputée refléter le préjudice financier subi par le client en raison du retard et reste dans le cas présent, limitée. Si le chiffre de 5,7 milliards d’euros d’avances consenties à l’industriel a été évoqué comme montant des pénalités encourues, celui-ci a demandé une renégociation du contrat avec notamment la non application des pénalités prévues. A l’issue d’un moratoire de 3 mois(2), accepté par les États engagés dans le programme et Airbus Military, période(3) durant laquelle les paiements anticipés sur la production ont été partiellement suspendus(4) et les droits des nations à appliquer l’ensemble des clauses du contrat ont été préservés. Dans le cadre d’un nouveau moratoire, une renégociation globale du contrat a été engagée entre les nations et l’industriel, avec la volonté d’aboutir à la fin de l’année 2009. (1) Source EADS (2) du 1er avril au 30 juin 2009 (3) Accord signé le 20 avril 2009 (4) À l’issue de ce moratoire, ces paiements seront libérés au profit de l’industriel.

Pour aller au-delà de ces éléments, il s’est rendu en Espagne sur les sites d’assemblage de l’appareil ; il y a rencontré les responsables d’EADS en charge du projet, ses homologues de la chambre des députés ainsi que les industriels espagnols impliqués dans la production.

Le rapport sénatorial de Jean-Pierre Masseret et Jacques Gautier ⁽¹³⁾ retrace très précisément la genèse du programme. Le rapporteur souhaite pour sa part insister sur quelques éléments qui montrent bien que le programme souffre depuis le départ d’un nombre conséquent d’ambiguïtés voire d’incongruités.

Au moment où émerge un besoin commun pour un avion de transport militaire, remplaçant annoncé des Transall, les États partenaires (Allemagne, France, Royaume-Uni, Espagne, Turquie, Belgique et Portugal) décident de développer ce projet en commun, aucun d’entre eux n’ayant les moyens de le faire isolément. Les travaux menés entre 1985 et 1997 permettent de définir assez précisément les besoins, mais sans qu’aucune étude amont valable ne soit réalisée. Contrairement à la plupart des programmes d’armement, aucune phase de développements préparatoires financée par les États n’a été réalisée.

Le programme est en effet conçu comme un programme commercial, c'est-à-dire que les États confient à l’industriel l’ensemble des charges de conception, de développement et de production. Ils s’engagent simplement à acheter un nombre déterminé d’appareils. Les États estiment qu’un fabricant d’avions civils comme Airbus est en mesure de répondre à ces exigences, mais sans que le défi technologique que cela représente ait été véritablement évalué, faute d’étude amont.

La signature de l’accord de principe en 1997 ouvre la porte des négociations industrielles, techniques et financières. Le premier dérapage conséquent intervient alors puisque l’Italie décide de se retirer du programme, ce qui implique une rédéfinition de l’équilibre industriel. Dans le même temps, l’Allemagne pose de nouvelles conditions financières doublées de nouvelles exigences techniques. Pour ne pas renoncer à ce projet, dont la réalisation est devenue urgente, les États parties acceptent alors de signer un compromis improbable.

Les spécifications techniques imposées à l’appareil apparaissent rapidement incompatibles entre elles et surtout irréalisables dans le délai imparti. Trois exemples illustrent parfaitement cette difficulté : la certification par des organismes civils, le moteur et les logiciels de bord.

• Pour être autorisé à voler, tout appareil doit obtenir une certification délivrée soit par une instance internationale soit par une autorité nationale. Les appareils civils européens sont généralement certifiés par l’agence européenne de la sécurité aérienne (EASA), ce qui évite de repasser par la procédure propre à chaque État. Il n’existe pas d’équivalent européen pour les appareils militaires, chaque État ayant sa propre structure qui applique les normes retenues par les armées en fonction de leurs besoins opérationnels. Pour globaliser les opérations de certification, il a été décidé que l’A400M serait certifié par l’EASA, c'est-à-dire selon des normes civiles alors qu’il s’agit d’un appareil militaire. Or les exigences de l’EASA sont difficilement compatibles avec des contraintes opérationnelles.

L’Allemagne a par exemple souhaité que l’A400M soit équipé du même système de guidage automatique que celui qui équipe les missiles. Ce système très performant va permettre à l’appareil de voler à grande vitesse à basse altitude en conditions de vol sans visibilité grâce à un guidage par GPS et à une cartographie très précise des reliefs. Cependant, le guidage par GPS peut être brouillé ou indisponible, et dans ce cas il faut déterminer la position de l’avion par corrélation par rapport à une base de donnée numérique du relief. La fiabilité de ce positionnement ne pas être garantie au niveau requis par la certification civile. Faut-il alors renoncer à ce système pour obtenir la certification ? En d’autres termes, faut-il que les exigences opérationnelles soient revues à la baisse pour satisfaire aux exigences civiles de certification ? L’A400M est-il un appareil militaire ou un avion civil ?

Les réponses transmises par le ministère rejettent la responsabilité de l’incohérence de la certification sur l’industriel. La situation n’est pas aussi simple. Le rapporteur souhaite souligner les conditions difficiles dans lesquelles le programme a été négocié, le nombre de spécifications opérationnelles ajoutées après le choix de la certification civile, autant d'éléments subis et non décidés par l'industriel, imputables aux décideurs publics.

• Quant au moteur, il résume parfaitement les aléas du programme. À l’origine, Airbus envisage d’acheter le moteur à un fabricant canadien mais se heurte à une opposition formelle des États qui veulent que toutes les composantes de l’appareil soient fabriquées en Europe. En 2005, il a donc fallu modifier l’architecture industrielle et confier le moteur à un consortium baptisé EPI qui rassemble le français Snecma, le britannique Rolls Royce, l’allemand MTU et l’espagnol ITP. Or, au sein du consortium, la répartition des tâches obéit non à une logique industrielle consistant à s’appuyer sur les compétences existantes, mais à une contrainte politique, chaque État voulant bénéficier d’un retour industriel important.

Il convient par ailleurs de rappeler que le moteur de l’A400M est le plus puissant jamais conçu en Occident pour un turbopropulseur avec quatre moteurs de 11 000 chevaux chacun, soit un total de 44 000 chevaux. Faute de disposer d’un retour d’expérience, il est impossible d’assurer à l’avance que l’appareil arrivera effectivement à atteindre la vitesse de 0,76 Mach en croisière (0,82 Mach en pointe) comme cela est prévu. Il a en outre fallu concevoir la carlingue de telle sorte qu’elle puisse absorber cette puissance sans détérioration au décollage. La question de la puissance est d’autant plus importante que la multiplication des spécificités a progressivement alourdi l’appareil, ce qui pourrait impacter ses capacités finales. Seul le vol réel pourra confirmer les calculs et les simulations.

• Le développement et la conception du logiciel central ont subi le même type de problèmes puisque le spécialiste américain Smith n’a pas répondu à l’appel d’offre en raison des limitations américaines à l’exportation. C’est donc Thales qui a été sélectionné bien qu’il ne dispose pas de la même expertise en la matière. De ce fait, le développement a été beaucoup plus long et incertain, Thales ayant une expérience limitée dans ce domaine.

Ces trois exemples révèlent des incohérences technologiques et industrielles majeures qui ne sauraient être imputées aux seuls industriels. Ces modifications sont d’autant plus lourdes de conséquences que les États ont refusé que les termes du contrat initial puissent être rediscutés : tous les changements se donc faits sans inflexion ni du calendrier ni du montant global du contrat.

Les difficultés industrielles et technologiques ont été aggravées par des difficultés de gouvernance du programme : ni les organisations étatiques ni les industriels n’ont été en mesure de prendre à temps les mesures nécessaires.

• Sur le plan industriel, l’exemple du consortium EPI est révélateur : la responsabilité du développement et de la production du moteur ont été confiés à EPI qui sous-traite les travaux à ses actionnaires (RR, SAFRAN, ITP, MTU) sans avoir l’autorité ni la visibilité pour les diriger efficacement. En particulier, EPI s’est révélé incapable de faire face à MTU à qui a été confié le développement du logiciel de la régulation du moteur en dépit de son inexpérience en la matière. Les autres actionnaires lui sont venus en aide tardivement et le problème semble désormais résolu, mais il a fallu attendre la non-livraison ou l’échec des tests pour prendre conscience de ce retard, le maître d’œuvre n’ayant aucune visibilité sur le calendrier des sous-traitants.

• Sur le plan institutionnel, les États ont choisi de confier la gestion du contrat commercial à l’OCCAR ; c'est-à-dire que les clients ont renoncé à avoir un contrat direct avec l’industriel. Ce dernier n’a pas pu négocier des modifications de spécifications contractuelles directement avec les utilisateurs, l’OCCAR faisant écran. Ce mode de fonctionnement pose problème pour un programme militaire où le dialogue doit être permanent entre l’utilisateur final et l’industriel. Cette situation aurait néanmoins pu être supportable si l’OCCAR disposait de l’autorité suffisante pour accepter ou non des évolutions du programme. Or, elle a été cantonnée à un simple rôle d’exécuteur des clauses contractuelles, sans jamais pouvoir s’en écarter. Même si en cours de développement, il apparaissait que deux clauses étaient évidemment incompatibles et que tout le monde s’accordait informellement, l’OCCAR était tenue d’exiger la réalisation des deux. Cette situation ubuesque impose de clarifier définitivement le rôle et les pouvoirs de l’OCCAR : les États acceptent-ils de lui déléguer leurs pouvoirs ou souhaitent-ils conserver la main sur les évolutions des programmes ? Dans le premier cas, il pourrait être possible de redonner compétence pleine et entière à l’OCCAR pour piloter un programme, dans le second cas, l’agence devra se contenter d’assurer un suivi administratif et contractuel, en retrait des représentants nationaux.

L’ensemble des difficultés a conduit la direction d’EADS a annoncer un retard d’au moins trois ans, le premier vol devant intervenir avant la fin de l’année 2009 et la première livraison à la fin de l’année 2012 ou au début de 2013 Pour autant, il ressort des entretiens menés par le rapporteur que la situation est désormais maîtrisée et permet d’envisager avec sérénité l’avenir du programme, sous réserve d’un accord financier entre les parties.

Sur le plan technique, les incertitudes sur les logiciels sont en passe d’être résolues, ce qui reste à confirmer avec les livraisons de logiciel attendues en octobre, une fois qu’elles auront passé avec succès tous les tests d’aptitude. Une fois le logiciel validé, le moteur devrait être pleinement opérationnel.

Sur le plan de la gouvernance, EADS a modifié fortement ses structures et a mis en place une équipe solide, dotée des pouvoirs adéquats. Le délégué général pour l’armement a d’ailleurs relevé que cette nouvelle équipe est « rodée à nos méthodes de conduite de programmes d’armement » ^(14). Le rapporteur tient néanmoins à déplorer que cette réorganisation ait été présentée à tort comme résultant de l’échec espagnol dans la conduite du programme. L’Espagne a montré sur ce programme sa fiabilité, tant sur le plan industriel qu’institutionnel. Il serait injuste de lui faire porter la responsabilité d’un ensemble de dérapages ; la responsabilité est bien collective.

Il convient toutefois de rester très prudent sur l’avancement du programme. Une fois le premier vol réalisé, il faudra s’assurer que la chaîne de production sera en mesure de respecter le calendrier et de produire des appareils sûrs, sans renouveler les difficultés de développement des premiers matériels.

Malgré des éléments très positifs, les États et les industriels doivent désormais trouver un terrain d’entente sur le plan financier, le contrat actuel ne pouvant pas être poursuivi en l’état.

Fin juillet, les ministres de la défense des États partenaires ont décidé d’une nouvelle phase de négociation avec Airbus Military. S’étendant jusqu’à la fin de l’année, elle est couverte par un moratoire, afin de préserver les droits contractuels des États. Le Royaume-Uni a déjà envisagé, dans le cas où le coût du programme devrait augmenter, d’étaler ses livraisons ou de réduire sa cible. Cette dernière solution ne peut cependant pas se généraliser, sauf à remettre en question tout l’équilibre industriel du programme.

Airbus Military indique avoir engagé 3,3 milliards d’euros de plus que ce que le contrat prévoit. Cette donnée doit être vérifiée et si elle est confirmée, il appartiendra aux partenaires de décider, avec responsabilité et mesure, d’éventuelles mesures compensatrices.

Interrogée sur l’éventuel abandon du programme, la direction générale pour l’armement, indique que « cette solution n’est pas l’hypothèse privilégiée ». Elle relève toutefois que « si les négociations avec le maître d’œuvre devaient échouer, l’abandon du programme aurait les conséquences suivantes :

Il est probable que les solutions alternatives possibles ne permettent pas, dans un financement raisonnable, d’atteindre 100 % du contrat opérationnel stratégique » ⁽¹⁵⁾.

Dans l’intervalle, le ministère a décidé de poursuivre la location d’heures de vols avec le contrat SALIS, de prolonger la durée de vie des Transall jusqu’en 2018 et d’acheter huit CASA 235.

Outre ces voies, d’autres solutions éventuelles ont été étudiées ou continuent à l’être :

D’autres mesures, comme l’acquisition de C17 (via l’US Air Force), ou l’acquisition de C-130J auprès de Lockheed Martin sont également possibles mais nécessiteraient des financements beaucoup plus importants.

La situation des appareils de transport est d’autant plus préoccupante que les ravitailleurs des forces sont dans une situation tout aussi délicate. Alors qu’ils conditionnent notamment le rayon d’action des FAS, leur remplacement n’est toujours pas décidé. Le ministère envisage en effet d’acheter des avions multirôles de transport et de ravitaillement en vol (MRTT pour Multi-Role Transport Tanker), mais sans que le mode d’acquisition n’ait été défini.

En attendant que la décision soit validée par le comité ministériel d’investissement, il est urgent de maintenir la capacité de ravitaillement et de fret. EADS a proposé au ministère de louer trois MRRT A330 assurant à la fois des missions de ravitaillement et des missions de transport de marchandises ou de fret. À l’issue des huit années de location pendant lesquelles l’entreprise prend à sa charge tous les frais de maintenance, l’État pourra acquérir les appareils à leur prix résiduel. Cette solution apparaît comme un compromis de bon sens, d’autant qu’elle ne représenterait qu’un effort de l’ordre de 40 à 50 millions d’euros par an.

Le NH 90 est un hélicoptère de 10 tonnes de transport tactique et de lutte anti-sous-marine. Programme mené dans le cadre de l’OTAN, le NH90 est produit par le consortium, NHIndustries, réunissant Eurocopter (62,5 %), Agusta Westland (32 %) et Stork Fokker (5,5 %). L’organisation du consortium surprend dans la mesure où il associe deux concurrents traditionnels à la fois sur les marchés civils et les marchés militaires. Si le programme NH 90 donne de bons résultats, Augusta Westland en tire profit ; à l’inverse en cas de retard, les États se tournent naturellement vers les seuls hélicoptères équivalents sur le marché européen, c’est-à-dire ceux d’Augusta Westland.

Question : Fournir une note détaillée pour le NH90. Réponse : Le développement du programme NH90 a été lancé en 1992. La production a été lancée en 2000. Coût global estimé du programme Le coût global estimé du programme est de 7 636,4 millions d’euros CE01.08, soit 952,3 millions d’euros pour la part développement et 6 683,4 millions d’euros pour la part production, pour une cible totale de 27 NFH(1) et 133 TTH(2) pour la France. Coopération et export Les perspectives d’exportation sont au moins égales aux commandes prévues par les États participants au programme (France, Allemagne, Italie, Pays-Bas, Portugal, Belgique), soit au total plus de 600 machines commandées. Commandes des pays participants: France avec une commande de 27 NFH et 133 TTH Allemagne avec une commande de 122 TTH affermie (+ 12 optionnels) et décalage de la commande de 30 NFH de 2007 à 2010. Italie : 71 TTH + 46 NFH ; Pays-Bas : 20 NFH ; Portugal : 10 TTH ; Belgique : 6 TTH (dont 2 options) + 4 NFH ; Perspective d’exportations : Suède : 13 TTH + 5 NFH (plus 7 NFH en option) ; Norvège : 14 NFH (mais a renoncé à 10 options) ; Finlande : 20 TTH ; Grèce : 28 TTH (plus 6 en option) ; Sultanat d’Oman : 20 TTH ; Australie : 46 MRH90 (plus 12 options) ; Nouvelle-Zélande : 9 TTH  ; Espagne : 45 TTH. D’autres pays ont montré un intérêt pour cet hélicoptère, notamment l’Arabie Saoudite, le Qatar et le Japon. Actualité du programme Les principaux faits marquants récents sont : – l’affermissement de la tranche de 22 TTH le 23 décembre 2008, – accord réciproque pour limiter la cadence de livraison à 8 TTH / an conformément à la loi de programmation militaire, dont la notification reste à faire ; – la livraison à l’Allemagne en mai 2009 du premier TTH en configuration intermédiaire, dite IOC+ ; – l’achèvement de la revue critique de définition du TTH français ; – l’achèvement des essais de qualification de la version intermédiaire (MOC) du NFH ; – la poursuite des travaux de qualification de la version finale (FOC) du TTH et de la version intermédiaire (MOC) du NFH ; – la notification du contrat de formation pour les équipages et les mécaniciens de la marine, ainsi que l’avancée d’une partie des formations de l’armée de terre ; – la poursuite de la mise en place du soutien initial. (1) NFH (Nato Frigate Helicopter) : version navalisée du NH90. (2) TTH (Tactical transport Helicopter) : version terrestre du NH90.

Les chiffres du programme doivent être précisés : 529 NH 90 ont d’ores et déjà fait l’objet d’une commande ferme. Un doute persiste quant à la volonté française d’acquérir 133 NH 90 dans leur version terrestre. Contrairement à ce que laisse transparaître la réponse budgétaire, la France n’a passé qu’une commande ferme portant sur 34 TTH dans le cadre d’une commande globale de 68, comme le montre le tableau ci-après.

Livraisons et commandes des hélicoptères NH90
		avant 2009	2009	2010	2011	2012	2013	2014	total LPM	après 2014	total
NFH (1)	commande	27							0		27
	livraison			4	4	2	2	2	14	13	27
TTH (2)	commande	34				34			34	65	133
	livraison				1	6	8	8	23	110	133
(1) version marine.
(2) version terrestre.
Source : ministère de la défense.

Pour les TTH, la commande a été réalisée en deux temps : 12 TTH en décembre 2007 et 22 hélicoptères le 23 décembre 2008. Pour atteindre la cible de 133, restent 65 appareils dont le statut est incertain.

On peut s’étonner de l’imprécision de la réponse au questionnaire budgétaire d’autant plus que le communiqué de presse mis en ligne par le ministère de la défense sur son site internet lors de l’annonce de la commande de décembre 2008 détaillait avec précision la réalité des commandes françaises. La presse a également fait de longs développements sur le sujet ⁽¹⁶⁾ .

Des interrogations ont également surgi concernant la version marine du NH90. Le décalage mentionné dans la réponse concernant l’Allemagne est en réalité un nouvel appel d’offres ouvert, remettant en question les cibles du programme.

Concernant la France, la réponse détonne par rapport aux critiques souvent fortes portées par la marine nationale à l’encontre du programme. Compte tenu de leur vétusté et des risques d’accident, la marine a décidé de retirer du service actif les Super Frelon. Pour autant, elle ne saurait abandonner ses missions de secours en mer et doit donc trouver des solutions palliatives dans l’attente du NH 90 NFH. Il est par exemple envisagé d’acquérir des appareils civils. Dans ce cas, il est plus que probable que la société Augusta Westland introduira un recours, considérant que cet achat déroge aux règles communautaires de concurrence. Aux termes de l’article 296 du traité de l’Union européenne (TUE), seuls les appareils militaires peuvent en effet déroger aux procédures ordinaires de mise en concurrence.

La location pourrait permettre de répondre au besoin. Le ministère de la défense a par exemple signé un contrat avec la société belge Noordzee helikopters vlaanderen (NHV) portant sur la location de deux hélicoptères Dauphin. Le partenaire fournit, outre le matériel, une prestation de maintenance directement sur la base aéronavale de Hyères. Le rapporteur ne dispose cependant d’aucun élément financier à ce sujet ; il n’est par ailleurs pas certain que le marché soit en mesure de proposer à la location les appareils dont les forces ont besoin.

Au final, un contraste saisissant apparaît entre les difficultés françaises et le succès à l’export du NH90 avec l’enregistrement de 300 commandes de plus que les prévisions initiales. À la fin du mois de juillet 2009, 29 NH 90 TTH avaient déjà été livrés à cinq pays, mais aucun à la France, le premier ne devant être livré qu’en 2011.

Ce programme est encore limité aux phases amont ; il n’apparaît donc pas dans la nomenclature budgétaire du programme. Pour autant, la réflexion sur ce sujet semble lentement prendre corps, le délégué général pour l’armement indiquant qu’il appartient à l’AED de proposer des solutions à ce sujet ⁽¹⁷⁾.

En janvier 2008, le rapport d’information sur l’aéromobilité ⁽¹⁸⁾ se montrait réservé sur le lancement d’un tel projet. Même s’il notait que les retards sur le programme NH 90 combinés aux incertitudes sur la durée de vie des Puma « pourraient justifier le recours à des hélicoptères lourds qui maintiendraient les capacités de transport et de projection des armées », il considérait «  préférable de concentrer les crédits disponibles sur les programmes existants. Par ailleurs, l’entrée en service de ce type d’appareil supposerait la mise en place concomitante d’une structure de soutien assez lourde et coûteuse. Elle contribuerait également à la spécialisation du parc alors que tous les éléments indiquent qu’il convient au contraire de privilégier la polyvalence des appareils. Dans la mesure où ces appareils assureraient certaines des missions qui auraient dû être confiées aux hélicoptères de manoeuvre, leur arrivée pourrait marquer une forme de renoncement de la France à voir ses NH 90 livrés dans les temps et pourrait conduire à terme à un abaissement de la commande d’hélicoptères de manoeuvre, ne faisant ainsi que repousser le problème ».

Le recours à l’hélicoptère lourd ne se conçoit qu’hors d’Europe sur des territoires où le recours à l’avion est impossible. Le besoin semble limité, le ministère l’estimant à 20 appareils. Le développement d’un programme strictement français apparaît dès lors industriellement et financièrement irréaliste. Des alliances ou achat sur étagère s’imposent.

C’est vers le partenaire traditionnel, l’Allemagne, que les autorités françaises se sont tournées. Or, la coopération apparaît déséquilibrée à plusieurs titres : l’Allemagne a une tradition ancienne et forte de recours à des hélicoptères lourds. Elle en compte aujourd’hui près d’une centaine en service quand la France n’en compte aucun. Les estimations de la coopération porte sur 100 appareils : 80 pour l’Allemagne et 20 pour la France. Si décision est prise de développer un appareil en coopération, notre pays ne pourra pas se permettre, comme pour le NH 90, d’avoir ses propres exigences techniques et opérationnelles, elle devra s’aligner sur les spécifications allemandes.

La France pourrait envisager une alliance avec les États-Unis, d’autant que le marché américain porte sur 250 appareils. Malheureusement les récentes alliances avec ce pays se sont révélées négatives comme le montre bien l’exemple britannique. Afin de moderniser ses Chinook (CH 47) produits par Boeing, le Royaume-Uni a passé un contrat avec Westland, son industriel national. Malheureusement, Boeing oppose son veto à tout vol de CH 47 rectifié, considérant que les modifications techniques exposent les équipages à un danger certain. L’entreprise exige de procéder elle-même à la remise à niveau de la flotte, ce qui représente une dépense de 600 millions de livres.

Le cas britannique montre bien que si le besoin opérationnel est avéré et qu’il n’est pas possible de développer une fabrication nationale, il faut s’assurer des conditions de la coopération et du choix du partenaire. L’accord doit être total et intégrer tous les coûts, y compris ceux de la maintenance à long terme, sauf à ce que la France se voit au final contrainte d’engager des sommes considérables pour maintenir ses parcs à niveau.

Question : Fournir une note détaillée sur les études de faisabilité d’un hélicoptère gros porteur européen et mettre en perspective avec l’A400M. Réponse : Besoin militaire : L’hélicoptère de transport lourd doit transporter des charges lourdes ou volumineuses (véhicules de combat en particulier) pour des zones d’opérations ou des missions inaccessibles aux avions de transport tactiques (zones escarpées sans pistes d’atterrissage, même sommaire, accompagnement des forces amphibies, etc.). Un objectif d’état major a été émis en janvier 2006. La capacité d’emport envisagée en cabine est de l’ordre de 13 tonnes maximum à 1 000 km. L’objectif calendaire est de disposer d’une telle capacité à l’horizon 2020. La France reste l’un des seuls pays européens à ne pas encore disposer d’une telle composante, les autres nations étant déjà équipées d’hélicoptères lourds américains type Chinook de Boeing (CH-47) pour le Royaume-Uni, l’Italie, l’Espagne, les Pays-Bas et la Grèce, ou Sikorsky (CH-53) pour l’Allemagne. Coopération : L’Allemagne envisage également à l’horizon 2020 une pérennisation de son parc d’hélicoptères lourds en service. Dans ce cadre, notre pays se coordonne avec elle sur les travaux d’étude et évalue conjointement aussi bien les solutions existantes comme le CH-47F « Chinook » de Boeing et le Mi-26T de MIL (Russie), que les projets envisagés comme le CH-53K de Sikorsky en cours de développement au profit de l’US Marine Corps (USMC). Les deux nations ont confirmé leur volonté de coopérer pour un futur hélicoptère de transport lourd dans un stade de préparation confié à l’Agence européenne de défense (AED) et souhaitent ouvrir les travaux aux autres pays européens. Le steering board de l’AED a approuvé le lancement du stade de préparation le 18 mai dernier, sur la base du besoin militaire franco-allemand harmonisé. Les cibles envisagées sont de 80 machines pour l’Allemagne (parc de taille comparable à celui de leurs CH-53 actuels) et de 20 machines pour la France. L’OTAN recherche une capacité de transport par hélicoptère lourd à l’horizon 2015. Les travaux sont moins avancés que ceux lancés dans le cadre de l’AED. La France travaille donc afin que l’OTAN puisse adopter la solution développée dans le cadre de l’AED. Industrie : Les industriels américains, Boeing et Sikorsky, et russe, MIL, disposent de compétences et de produits sur le segment des hélicoptères lourds. En première analyse, aucun de ces produits dans leur définition actuelle ne répond toutefois au besoin militaire franco-allemand. En Europe, ni Eurocopter, ni Agusta-Westland n’ont d’offres dans cette gamme de produit. Eurocopter se dit intéressé par le projet HTL et s’est rapproché de Boeing pour étudier le développement et la production d’un hélicoptère commun à l’horizon 2020. L’absence de machine "sur étagère", l’étroitesse du marché mondial et le coût de développement de l’hélicoptère de transport lourd rendent très difficile l’émergence d’une solution européenne autonome. Une coopération industrielle et des compromis sur le besoin seront donc nécessaires. Mise en perspective avec l’A400M et les autres avions de transport à capacité tactique L’A400M est un avion de transport à capacités stratégique et tactique (transport intra-théâtre y compris en zones de menace), pour des charges allant jusqu’à 32 tonnes. Dans ce cadre, l’hélicoptère de transport lourd constitue un moyen complémentaire à l’A400M, pour les zones et les missions inaccessibles aux avions. Le retour d’expérience des opérations en cours, particulièrement en zones montagneuses, montre l’intérêt de disposer d’hélicoptère de transport lourd pour assurer la continuité des flux logistiques et tactiques sur tous les théâtres d’opérations.

Trois équipements se distinguent au sein de l’action « Commandement et maîtrise de l’information » : Syracuse, Hélios II et SPOT. Le rapporteur s’est également intéressé au cas particulier des petits satellites.

L’article 29 du projet de loi de finances pour 2010 prévoit la cession de l’usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellites SYRACUSE, l’objectif étant de passer d’une logique d’acquisition de moyens à une logique d’acquisition de services. N’ayant pas usage de l’intégralité des capacités satellitaires, l’État privilégie donc le transfert de l’équipement à un opérateur privé et la location des systèmes, laissant à l’opérateur la liberté de louer le reliquat à d’autres clients. Le montant de la vente est estimé à 400 millions d’euros. EADS Astrium et Thalès Alenia Space se sont portés candidats au rachat. Sur le principe, ce mécanisme ne pose pas de difficulté mais il convient de veiller, dans la durée, à sa viabilité opérationnelle et à sa rentabilité.

Cette session à une entreprise privée est déjà à l’œuvre au Royaume-Uni avec les satellites Skynet, gérés par EADS Astrium qui fournit ainsi des communications sécurisées au ministère de la défense britannique.

Le programme Hélios II comprend la construction et la mise en orbite de deux satellites en orbite héliosynchrone quasi-polaire à 700 kilomètres d’altitude, la création d’un centre de mise et maintien à poste à Toulouse ainsi que la réalisation de la composante sol utilisateur avec des fonctions de programmation, de réception, de production et d’exploitation des images. Le premier satellite Hélios IIA a été mis en orbite en 2005 et Hélios IIB devrait être lancé avant la fin de l’année 2009, soit près d’un an après la date initialement prévue en raison d’une difficulté technique sur le lanceur. Le programme semble aujourd’hui stabilisé, la DGA travaillant activement à sa succession.

Le programme MUSIS (Multinational Spacebased Imaging System for Surveillance, Reconnaissance and Observation) devrait comprendre trois satellites optiques, un segment sol ainsi que des système électro-magnétiques. Des satellites radar pourraient compléter le système, leur nombre étant à définir avec nos partenaires. Le délégué général pour l’armement a marqué sa détermination à lancer le programme, même en l’absence de nos partenaires traditionnels. En effet, comme l’a montré le rapport sur la LPM, le moindre retard risque de générer un déficit capacitaire préoccupant. Après avoir engagé 37,5 millions d’euros pour MUSIS en 2009, la France va débloquer 90 millions d’euros en 2010. Les sommes restent relativement modestes par rapport à d’autres programmes, mais il ne faudrait pas que cela conduise à négliger ces équipements stratégiques et déterminants pour notre capacité d’action et de renseignement.

Le renouvellement de la flotte des satellites d’observation de la Terre SPOT devient de plus en plus sensible. Les images SPOT sont utilisées par la défense pour la préparation et conduite de missions mais aussi pour la cartographie intégrée dans les systèmes d’armes. Ces données sont utilisées par l’institut national géographique (IGN) pour un usage civil, mais elles ont aussi un usage militaire déterminant. Ces éléments sont par exemple précieux pour les pilotes qui opèrent actuellement en Afghanistan.

En 2012, le satellite SPOT 5 sera en fin de vie et son remplacement par SPOT 6 sera indispensable pour ne pas faire appel aux images satellites américaines. La loi de programmation militaire 2009-2014 est restée silencieuse sur ce point malgré l’impératif calendaire. Une réflexion doit être engagée sur ce point dans les meilleurs délais pour maintenir les capacités françaises et surtout éviter toute dépendance vis-à-vis de nos partenaires.

La capacité militaire spatiale française repose actuellement sur des gros satellites ou des constellations satellitaires de surveillance et de télécommunication, ces équipements permettant incontestablement des prouesses technologiques. Pourtant, ces systèmes sont relativement coûteux, ne serait-ce que parce qu’ils ont besoin d’un lanceur conséquent, et donc plus cher. Ils souffrent par ailleurs d’un risque d’obsolescence technologique relativement élevé compte tenu des délais entre le lancement du programme et la mise en orbite. Au final, les forces et services en charge de missions de sécurité doivent patienter avant de disposer des capacités spatiales dont ils ont pourtant un besoin pourtant urgent. Les satellites commerciaux peuvent pallier certaines lacunes capacitaires mais n’offrent pas toutes les garanties de disponibilité et de confidentialité.

Face à ce défi, certains pays ont fait le pari des petits satellites. Il s’agit non pas de miniaturiser les composants des gros satellites mais de concevoir des satellites à emport et donc à capacités limités. Les nanosats (moins de 10 kg) et les small microsats (moins de 80 kg) peuvent par exemple embarquer un plan focal d’appareil photo de 12,5 mégapixel permettant de réaliser des images avec une résolution d’environ 7 mètres. Ces petits satellites n’ont pas de valeur ajoutée technologique importante et leur durée de vie est limitée. Ils donnent en revanche une réactivité forte pour des missions urgentes à coût maîtrisé.

Plusieurs pays ont saisi l’intérêt de ce type d’équipement ; les États-Unis ambitionnent par exemple de lancer des « satellite plug and play » avec un délai d’une semaine. D’autres pays comme le Nigéria, le Maroc, l’Afrique du Sud ou la Malaisie,ont mis au point des micro-satellites placés en orbite grâce notamment aux lanceurs chinois.

L’Europe semble être en retard dans ce domaine. L’agence spatiale européenne essaie de sensibiliser ses États membres à cette problématique, convaincue que l’Europe ne peut pas ignorer cette niche capacitaire, d’autant que les industriels occupent d’ores et déjà le créneau. EADS Astrium a par exemple fait l’acquisition de la société britannique SSTL spécialisée dans les microsatellites, se dotant ainsi d’un outil souple et performant sur un secteur jusqu’ici ignoré. Reste à convaincre les États et leurs agences respectives, tant spatiales que militaires. Ceci passe par une véritable révolution culturelle dans les milieux de la recherche et du développement en matière spatiale.

La souplesse d’emploi que permettent les nanosats et microsats dépend toutefois d’une forte réactivité du lanceur. Ariane, Soyouz ou Titan ne répondent pas à cette exigence. Des avions de chasse pourraient mettre en orbite ces microsatellites, un micro lanceur aéroporté avec des capacités d’emport pour orbite basse allant jusqu’à 100 kilogrammes étant désormais envisageable. En France, Dassault Aviation évalue actuellement le potentiel du Rafale en la matière.

L’essentiel des programmes relèvent du champ de l’aéromobilité (cf. supra), à l’exception du bâtiment de projection et de commandement (BPC) et du porteur polyvalent terrestre (PPT).

L’année 2010 va consacrer le programme de modernisation des PPT qui assurent le ravitaillement logistique des forces sur les théâtres et le transport de personnels. Ils participent également à l’évacuation de véhicules immobilisés, à l’appui direct des forces (aide à la mobilité) et assurent la mobilité de certains systèmes d’armes. La conception de ce programme a été engagée en 2007, la réalisation étant prévue pour 2010. Pour mener à bien ce projet, le projet de loi de finances prévoit 194 millions d’euros en AE et 17,9 millions d’euros en CP. Ces crédits permettront de commander 200 camions en 2010 sur un montant total de 1 800, avec une livraison étalée entre 2011 et 2019.

Ces matériels ont bénéficié du plan de relance et de commandes en urgence opérationnelle pour renforcer leurs moyens de protection avec notamment le blindage de leurs cabines.

Actuellement, la marine nationale dispose de  deux bâtiments de projection et de commandement (BPC). Dans le cadre du plan de relance, un troisième navire a été commandé.

Question n° 35 : Fournir une note détaillée sur le troisième bâtiment de projection et de commandement. Préciser le dispositif industriel retenu. Réponse : 1) Introduction Le troisième bâtiment de projection et de commandement s’inscrit dans le cadre du plan de relance de l’économie décidé fin 2008. Ce troisième BPC est identique aux deux premiers, BPC Mistral et Tonnerre respectivement admis au service actif en 2006 et 2007, à l’exception de certains équipements remplacés pour raison d’obsolescence et de quelques évolutions techniques apportées après prise en compte du retour d’expérience en service des deux premiers. 2) Coût total du programme Le coût total prévisionnel du programme est de 423 millions d’euros CF 2008. Il comprend le BPC entièrement équipé et sa logistique initiale. 3) Calendrier du programme Notification du contrat de réalisation 16 avril 2009 Essais de bon fonctionnement à partir de mai 2011 Réception Mars 2012 Admission au service actif courant 2012 4) Dispositif industriel retenu La réalisation du bâtiment armé a été confiée au titre d’un marché en cotraitance à STX France (ex Chantiers de l’Atlantique), mandataire, et DCNS. STX France qui réalise la plateforme propulsée et installe le système de combat réalisé par DCNS. Le principal sous-traitant est Thales qui fournit à DCNS le système de communications intégré et le radar de veille 3D. Le bâtiment est entièrement réalisé et équipé à St Nazaire. Les essais de la plateforme propulsée seront effectués à St Nazaire et le système de combat sera mis en route et testé à Toulon avant livraison à la Marine. 5) Missions, performances et caractéristiques des BPC Les BPC remplissent les missions suivantes : • projeter des forces par voie aérienne ou maritime ; • conduire des opérations de projection de forces par voie aéroportée et/ou maritime depuis un poste de commandement de niveau opératif embarqué (PC NOE) ; • soutenir les forces déployées : santé, transport de fret et soutien aux populations civiles. Caractéristiques techniques et militaires : • Déplacement : 21 500 tonnes. • Équipage : 160 personnes. • Propulsion électrique par 2 propulseurs orientables en POD de 7 MW chacun. • Pont d’envol : 6 spots, capacité hangar : de 10 à 16 hélicoptères. • Emport de 4 chalands de transports de matériel ; accueil pour de longues périodes (jusqu’à 6 mois) de 450 combattants, de 60 véhicules blindés de l’armée de terre et des munitions associées. • Installations de commandement : locaux, moyens informatiques et de communications permettant d’accueillir un poste de commandement de niveau opératif embarqué (PC NOE) • Système d’armes : missiles antiaériens Mistral, canons de 30 mm, mitrailleuses 12,7 mm, Radars navigation et veille 3D, Liaisons de données tactiques L11, communications satellite SYRACUSE. • Soutien santé : plateau technique de 900 m², 69 lits, 2 blocs opératoires, moyens d’imagerie et de télé-médecine. 6) Possibilités d’exportation Les BPC détiennent un potentiel à l’exportation compte tenu de l’importance croissante des opérations amphibies et des missions de transport stratégique. La Russie, l’Afrique du Sud, la Malaisie et la Suède ont marqué leur intérêt pour ce type de bâtiments.

Le BPC est un bâtiment à la conjonction des missions de défense et de sécurité. Sa conception multimodale permet de remplir un large spectre de missions. Comme le précise la réponse ministérielle, son potentiel à l’exportation est réel. La Russie dont les chantiers navals ont vieilli, a manifesté un vif intérêt pour le BPC. Pour les chantiers navals français, cela conforterait un carnet de commandes extrêmement sensible à la conjoncture.

L’action « Engagement et combat » concentre 28,5 % des AE et 32,2 % des CP du programme. Quatre programmes représentent près de 63 % des CP de l’action : le Rafale, le VBCI, le SNA Barracuda et les FREMM. Le rapporteur a par ailleurs souhaité mettre l’accent sur six autres programmes moins consommateurs de crédits mais révélateurs soit de dysfonctionnements soit de réussites industrielles et opérationnelles.

En 2009, le ministère de la défense devait passer commande de la quatrième tranche du Rafale par le biais d’une commande globale de 60 appareils. Le contrat n’est pas encore signé à ce stade ; il importe qu’il soit effectivement conclu avant le 31 décembre car le report des AE risque d’être particulièrement difficile compte tenu des montants en jeu.

La LPM avait prévu un étalement du programme avec une réduction de cible de huit appareils, passant de 294 à 286 appareils. Sans revenir sur cette inflexion, le plan de relance a toutefois permis de ne pas procéder à l’étalement de livraisons prévu, ce qui se traduit par une augmentation des paiements en 2009 et 2010. Le ministère aura ainsi versé plus de 1,5 milliard d’euros en 2009 et devra payer 835 millions d’euros en 2010.

Le programme VBCI a été lancé en 2000 et les premières commandes passées en 2007. Il comprend deux versions : le véhicule de combat de l’infanterie (VBI) et le véhicule poste de commandement (VPC). Après des difficultés très importantes, le premier véhicule a été livré aux forces en juillet 2008. Le tableau suivant récapitule l’échéancier du programme avec le calendrier des commandes et des livraisons.

commandes et livraisons du VBCI
		avant 2009	2009	2010	après 2010	total
VBI	commande	235	285	0	0	520
	livraison	33	77	77	333	520
VPC	commande	63	47	0	0	110
	livraison	8	19	22	61	110
source : PAP 2010.

Les premiers retours des unités dotés du VBCI sont très positifs et confirment les prospects à l’exportation. Ces matériels apparaissent parfaitement adaptés aux nouveaux engagements et donnent aux forces terrestres la souplesse et la sécurité dont elles ont besoin.

En 2010, le PLF prévoit 180 millions d’AE et 165 millions d’euros en CP pour d’une part couvrir les travaux de maîtrise technique et de soutien et d’autre part payer la livraison des véhicules précédemment commandés.

La FREMM est une frégate multi-mission construite en coopération avec l’Italie. Le 8 octobre 2009, le ministère de la défense a passé commande à DCNS de trois FREMM, portant le total à 11, respectant en cela les objectifs donnés par la loi de programmation militaire. Une première livraison est prévue en 2012.

Contrairement à ce qui avait été initialement annoncé, les deux dernières frégates seront des bâtiments de défense antiaérienne.

Pour que ce programme soit financièrement encadré, son exportation pour au moins six unités est indispensable. Le Maroc en a déjà acquis une et la Grèce envisage d’en acheter six autres.

La direction générale pour l’armement a établi une analyse scrupuleuse du programme qui montre que le coût unitaire moyen de production est désormais de 485 millions d’euros, soit une augmentation de 65 millions d’euros par rapport au coût initial. Cet écart de 14 % est dû, pour 3 %, à l’évolution de configuration des frégates, et pour 11 %, à la réduction de cadence de production.

Le programme Scorpion vise à assurer la mise en cohérence et l’interopérabilité des différents équipements de l’armée de terre. Il n’apparaît pas encore dans le budget, la décision de lancement devant intervenir seulement en fin d’année 2009. Même si le rapporteur adhère à la volonté d’intégration globale, il tient à ce que ce projet ne vienne pas en redondance des programmes existants. Il faudra bien insister sur la valeur ajoutée de Scorpion lors de son engagement budgétaire.

Question : Fournir une note détaillée sur le programme SCORPION, notamment en définissant avec précision le concept et les moyens financiers et humains qui y sont accordés. Préciser les programmes similaires menés par nos principaux alliés. Réponse : 1. Point de situation du programme SCORPION Les groupements tactiques interarmes (GTIA) constituent les unités du combat de contact, au cœur de l’engagement au sol. Assurant l’ossature des brigades interarmes, formés à partir des régiments de l’infanterie, de la cavalerie blindée, du génie ainsi que de détachements de l’artillerie, ils sont structurants pour les forces terrestres. Leur capacité opérationnelle est déterminée par leurs moyens principaux de combat : plateformes, systèmes d’information et la qualité des équipements individuels. Cette transformation des unités capables d’opérer au contact constitue un enjeu majeur pour les armées. Elle est une des grandes priorités du Livre blanc. SCORPION assurera le renouvellement des moyens des GTIA de manière cohérente et optimisera, sur les plans opérationnel, technique et financier, ce système de systèmes. Des gains capacitaires importants sont ainsi attendus en termes de protection, de mobilité, d’agression et de maintenance. Le programme de renouvellement des moyens de communications « CONTACT » et les évolutions du système d’information et de combat de SCORPION (SICS (19)) permettront également d’augmenter les échanges d’informations et les synergies entre combattants et systèmes. Techniquement, ceci impose que les moyens de combat et d’information soient d’emblée conçus dans cette perspective. L’efficacité d’une plateforme ne sera désormais plus seulement jugée à l’aune de ses performances intrinsèques mais aussi en fonction de son aptitude à tirer profit des autres capacités du GTIA. Cet objectif fort qui dépasse la responsabilité du maître d’œuvre de chaque plateforme ne sera garanti que par une structure de gouvernance clairement identifiée et responsable. Elle assurera la conception d’ensemble et garantira ultérieurement la performance technique globale des GTIA. Le programme incrémental SCORPION sera réalisé par étapes successives. Le stade de préparation de la première étape a été soutenu par les études amont et technico-opérationnelles BOA (bulle opérationnelle aéroterrestre) et Phoenix qui ont permis d’examiner les évolutions techniques et opérationnelles envisageables pour le combat de contact. Le programme sera réalisé selon une démarche structurée par étapes et niveaux capacitaires : Étape 1 (de 2010 à 2016) : § développement et réalisation du système d’information et de commandement SCORPION (SICS) ; § développement et réalisation du véhicule blindé multi-rôles (VBMR) porteur blindé successeur du VAB (20) ; § développement de l’engin blindé de reconnaissance et de combat (EBRC) (réalisation en étape 2) ; § développement et réalisation du traitement des obsolescences du char LECLERC. Étape 2 (à compter de 2016) : § réalisation de l’EBRC ; § réalisation de la rénovation du char LECLERC ; § développement et réalisation de FELIN V2, arme individuelle future, robots ; § intégration au sein du programme d’opérations en cours (VBCI (21), MMP (22), etc.). Il est envisagé de commander dès 2010 les premiers travaux d’architecture. Les évaluations financières sont en cours de finalisation pour présenter le dossier de lancement de la conception en CMI en décembre 2009 ; l’investissement nécessaire pour couvrir les besoins de ce programme sur la période 2010-2014 est estimé à 571 millions d’euros. L’équipe de programme intégrée (DGA-EMA-armée de terre), d’une dizaine de personnes en 2009, en comprendra une vingtaine en 2010 pour conduire le stade de conception. Cette équipe participera aux travaux conduits par les équipes industrielles de l’architecte. 2. Éléments de comparaison avec nos alliés majeurs Les pays ayant une approche intégrée de type « SCORPION » sont : Les États-Unis avec le programme FCS (Future Combat System) qui est en cours de profonde redéfinition. Ce programme visait à délivrer de nouvelles « brigades multirôles » clé en main avec un maître d’œuvre d’ensemble unique. Les critiques ont porté sur la nécessité de pouvoir déployer les technologies FCS aux autres brigades existantes (lourde, infanterie et parachutiste) et sur le coût du maître d’œuvre d’ensemble (Boeing – SAIC). Les orientations actuellement prises visent à étendre les travaux d’infovalorisation conduits dans le cadre de FCS à l’ensemble des brigades de l’Army et à retarder le développement des nouveaux véhicules. Le Royaume-Uni avec le programme BOWMAN pour la partie radio et système d’information et le programme FRES (Future Rapid Effect System) pour une famille de plateformes. La séparation des aspects systèmes d’information et plateformes limitant fortement l’intérêt de la démarche FRES, ce dernier programme a été fortement remis en question lors des derniers arbitrages financiers. L’Italie qui a lancé son projet Forza NEC pour une première brigade multirôle. Forza NEC est organisée de manière incrémentale avec une structure industrielle de type « architecte intégrateur ». Elle est dans son concept assez proche de l’approche SCORPION. En dépit de systèmes existants différents, des discussions entre la France et l’Italie sont en cours pour identifier d’éventuelles synergies. Il est à noter que l’Allemagne, pays pourtant important dans le domaine terrestre, n’a pas manifesté d’intérêt pour une démarche intégrée.

Le camion autotracteur équipé d’un système d’artillerie (Caesar) fournit des feux d’appui directs et indirects au combat en tirant des munitions de 155 mm à des portées pouvant atteindre 40 kilomètres. Le Caesar est en mesure d’être mis en batterie en moins d’une minute et de sortir de batterie en moins de deux minutes. Il peut par ailleurs tirer six coups en une minute. Ces capacités lui permettent d’intervenir et de détruire la cible avant que les forces ennemies n’aient le temps de répliquer pour faire cesser l’attaque.

Le programme a été lancé en 2004 avec un objectif de 77 équipements livrés avant la fin de l’année 2010 pour un budget total de 167 millions d’euros. Les premiers systèmes ont été engagés en Afghanistan et donnent des résultats extrêmement positifs, confirmant l’ensemble des spécifications.

L’engagement de trois hélicoptères Tigre en Afghanistan depuis l’été 2009 a permis de mesurer l’extraordinaire apport de cet appareil pour les forces. Il assure une protection et un appui remarquables, permettant aux hélicoptères de manœuvre d’intervenir dans un environnement beaucoup plus sécurisé.

Question n° 044 - a : Fournir une note détaillée pour le programme TIGRE. Préciser et justifier la procédure et les délais de mise en service opérationnel du TIGRE. Réponse : Avancement du programme : Les 12 derniers mois ont été marqués par les événements suivants : - la qualification le 17 décembre 2008, pour la France, de la version finale du Tigre HAP (23) (standard 1) et, pour l’Allemagne, de la version finale (step 2/3) du Tigre UHT ; - la poursuite des livraisons du Tigre HAP (20 hélicoptères livrés à la France au 15 juillet 2009), 9 machines déployées au 5e régiment d’hélicoptères de combat de Pau dont 4 en version standard 1 aptes à une projection en opération extérieure ; - la poursuite à un rythme élevé des activités de montée en puissance du Tigre dans les forces (expérimentations technico-opérationnelles temps froid/temps chaud, expérimentations tactiques, campagne de tir Mistral, première campagne opérationnelle à bord du BPC Mistral, etc.) en prélude au premier déploiement opérationnel ; depuis la première livraison en mars 2005, plus de 5 000 heures de vol ont été réalisées par l’armée de terre, 2 000 heures de simulateur, 18 000 obus et 2 500 roquettes ont été tirés durant 20 campagnes de tir ; - la poursuite de la mise en place du soutien, dans un contexte budgétaire contraint ; - la poursuite du développement du Tigre HAD (24) ; - qualification de l’AIA de Bordeaux en décembre 2008 pour effectuer les révisions et réparations NTI3 du moteur MTR 390-2C ; - la signature du MoU trilatéral confiant à l’OCCAR, au nom de l’Espagne, l’Allemagne et de la France, les principales activités de soutien en service Tigre. L’armée de terre a prononcé le 18 mai 2009 la première capacité opérationnelle du système d’armes Tigre, validant ainsi la capacité à projeter un premier module de 3 Tigre sur n’importe quel théâtre d’opération. Le premier module opérationnel de 3 Tigre a été projeté le 26 juillet 2009 sur le théâtre d’opération afghan où il donne entière satisfaction. Coopération : Le 21 février 2003, l’Allemagne a annoncé la limitation du nombre de ses appareils à 80 UH, confirmée, lors du comité directeur trilatéral le 5 octobre 2004. Le 5 septembre 2003, l’Espagne a annoncé son intention d’acquérir 24 hélicoptères (6 HAP et 18 HAD, les 6 HAP devant être ultérieurement modifiés en HAD). L’Allemagne et la France ont signé le 21 décembre 2006 un accord relatif au soutien en service de l’hélicoptère Tigre. Cet accord, d’une durée de 7 ans, a permis de confier à l’OCCAR un rôle central pour l’acquisition de rechanges, la révision et la réparation de l’hélicoptère. L’Espagne a rejoint le 20 juillet 2009 la France et l’Allemagne au sein de cet accord, permettant ainsi à la division Tigre de l’OCCAR d’assurer ses responsabilités d’agence contractante pour le développement, la production en série, la mise en place du soutien initial et le soutien en service sur la totalité du périmètre technique qui lui a été confié par les nations. Export : Un contrat d’acquisition pour 22 appareils a été signé avec l’Australie le 21 décembre 2001. Le Tigre a été exclu d’un appel d’offre turc en 2006 au profit de l’hélicoptère de combat A-129 fabriqué par l’italien Augusta. Des discussions préliminaires sont en cours avec plusieurs pays (Inde, Jordanie, etc.) ; le contexte économique mondial actuel ainsi que l’attente par les principaux prospects des premiers retours d’expérience du Tigre en opération ont pour conséquence d’allonger le traitement de ces dossiers. Coût global estimé du programme : Le coût global estimé du programme est de 5 904,10 millions d’euros CE01.09, soit 1 836,6 millions d’euros pour la part développement et 4 067,5 millions d’euros pour la part production, pour une cible totale de 80 machines (40 HAP et 40 HAD pour la France).

Au-delà de ces éléments très encourageants, il convient de veiller au coût de MCO de cet appareil, son degré de sophistication augmentant en effet significativement le coût de l’heure de vol.

La France ayant renoncé à disposer d’une industrie nationale pour fabriquer ses munitions et ses armes de petits calibres, il a fallu procéder à des achats sur étagères à l’étranger. Pour autant, les forces sont toujours équipées des FAMAS qui ne sont pas nécessairement parfaitement compatibles avec les munitions ordinaires qui sont sur le marché. Avec le changement de fournisseur, il semble que le nombre d’incidents de tir a suffisamment augmenté pour que la DGA et les armées décident de lancer une expertise technique complète. Ces travaux ont pour objet d’une part de vérifier la compatibilité des munitions avec les armes en dotation et d’autre part de formuler des propositions d’amélioration pour éviter la reproduction des incidents.

Il convient de souligner que les FAMAS de l’équipement FELIN ne connaissent pas ces difficultés. Pour autant, ce problème montre qu’il faut rapidement que la France décide du remplacement de ses armes de petit calibre, soit en relançant une production nationale, étant entendu que les fabricants nationaux ont perdu l’essentiel de leur savoir-faire, soit en achetant sur étagère à l’étranger. Cette dernière solution a été retenue pour les forces spéciales sans que cela ne pose la moindre difficulté.

La dotation en parachutes de l’armée de terre a connu un incident majeur au cours de l’année dernière. Comme l’indique la réponse à la question écrite du rapporteur publiée en mars dernier, soucieux d’exemplarité en matière de développement durable, le ministère de la défense a décidé de recourir à des matériaux biodégradables, en l’occurrence l’amidon de maïs, pour les colliers autoserrant.

Question écrite n°44807, publiée au Journal officiel Assemblée Nationale du 24 mars 2009 M. François Cornut-Gentille appelle l’attention de M. le ministre de la défense sur la dotation en parachutes de l’armée de terre. Dans un souci de préservation de l’environnement, les nouveaux parachutes dont doit être équipée l’armée de terre, intègrent des composants biodégradables. Or, la fiabilité de ces composants s’est révélée faible par rapport aux exigences opérationnelles, obligeant l’armée de terre à revoir sa commande initiale et à faire appel à l’armée de l’air pour équiper ses hommes en parachutes. Afin d’éviter qu’un tel incident ne se reproduise, il lui demande de préciser le surcoût occasionné par l’introduction puis le retrait des composants biodégradables des parachutes de l’armée de terre et d’indiquer à quelle étape du développement du nouvel équipement la mauvaise qualité du composant a été repérée. Réponse du Ministre de la défense, publiée au Journal officiel Assemblée Nationale du 19 mai 2009 L’ensemble de parachutage individuel (EPI) équipant les militaires de l’armée de terre nécessite deux colliers pour le pliage du parachute. L’un sert à relier une sangle à ouverture automatique avec le parachute, l’autre permet de fermer le sac contenant la voile. Dans le cadre de la politique générale du ministère de la défense en matière de développement durable, il a été décidé d’utiliser à partir de 2008 un collier autoserrant, fabriqué à partir de matériaux biodégradables tels que l’amidon de maïs. Toutefois, à la suite d’une série d’ouvertures très brutales des parachutes EPI constatées en janvier et février 2009, une étude menée par la section technique de l’armée de terre (STAT) et la délégation générale pour l’armement (DGA) a identifié qu’une des causes probables de ce problème était le durcissement avec le froid de ce collier biodégradable. Cette anomalie n’avait pas été décelée durant le développement de ce matériel. Dans l’attente des conclusions définitives de la STAT et de la DGA, ce collier a été remplacé temporairement par de la drisse à casser en textile, qui était utilisée systématiquement avant 2005. 150 000 euros ont été dépensés pour acquérir le premier lot de colliers autoserrants biodégradables, développement inclus (ces colliers coûtent 0,35 euro la paire). La consommation d’une année est détenue en stock.

Les essais de ces parachutes certifiés développement durable se révélant particulièrement dangereux pour les hommes, il a été décidé de remplacer les nouveaux colliers autoserrant par d’anciennes drisses à casser. Au final, 150 000 euros ont ainsi été dépensés en vain.

Ce programme a disparu de l’architecture budgétaire. Cette suppression est d’autant plus regrettable que le niveau d’expertise des bureaux d’études risque de disparaître si la France ne maintient pas un niveau minimal d’investissement sur ce dossier. Il convient par ailleurs de sortir du report permanent de la décision qui empêche les armées, comme les industriels, de planifier leur développement et leur plan de charge. Cette question est particulièrement déterminante pour les bureaux d’études déjà durement touchés par la crise économique.

TROISIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 146 À UN TOURNANT ?

La demande de sécurité croissante et variée conduit à ce que les équipements soient de plus en plus sollicités malgré un contexte budgétaire contraint. Elle intervient en outre au moment où l’environnement européen de la défense est en pleine mutation. Ce nouvel environnement rend d’autant plus nécessaires la réforme de la conduite des programmes d’armement et la promotion d’une approche nouvelle autour de la démarche incrémentale.

La mission première des armées est d’assurer la sécurité des Français et la préservation des intérêts de la France. Elle s’opère dans et hors du territoire, confirmant en cela l’absence de frontières nettes entre les concepts de défense et de sécurité, comme en a pris acte le Livre blanc de 2008.

Cet objectif s’inscrit dans un environnement de plus en plus instable et dangereux sur le plan extérieur et se traduit dans le même temps par des sollicitations de plus en plus fréquentes et diverses sur le plan intérieur.

La paix dans le monde est un objectif unanimement partagé mais encore loin d’être atteint. Les crises persistent : l’intervention des forces internationales en Afghanistan entre dans sa 9^e année ; le Proche-Orient n’est pas sorti de son instabilité chronique ; le Caucase demeure une source d’inquiétude et les ambitions nucléaires iraniennes et nord-coréennes nous rappellent à notre devoir de vigilance. En Amérique Latine, une course aux armements conventionnels semble être engagée et l’Afrique souffre encore de guerres civiles meurtrières. Les attaques terroristes visant des occidentaux se sont poursuivies en 2009, que ce soit au Caire le 22 février ou à Jakarta le 17 juillet. Il convient de ne pas oublier la terreur quotidienne des Irakiens et Afghans à la merci d’attentats extrêmement meurtriers.

Jusqu’alors épargnée de toutes tensions, la zone arctique est également devenue un enjeu majeur. Avec la fonte de la banquise, cette région du globe est désormais une voie de transit et une réserve prometteuse de matières premières, ce qui en fait le théâtre de rivalités territoriales croissantes des pays frontaliers les amenant à renforcer leur capacité militaire dans cet environnement particulier.

De l’équateur aux pôles, les armées peuvent être appelées à intervenir à tout moment pour défendre les intérêts vitaux de la France, dépassant largement l’arc de crise que décrit le Livre blanc et qui va de la façade Atlantique de l’Afrique à l’océan Indien. Cette extension des zones d’intervention soulève des questions majeures pour les équipements de défense : doivent-ils être adaptés à une zone spécifique ou à toutes les zones d’intervention ? Difficile de définir une doctrine simple en la matière comme l’atteste la réponse du ministre de la défense à une question écrite sur la problématique polaire.

Question écrite n° 43770, publiée au Journal officiel Assemblée Nationale du 10 mars 2009 M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur l’enjeu stratégique que constitue l’Océan arctique. Avec l’ouverture de nouvelles voies de navigation septentrionales et la possibilité désormais donnée d’exploiter les ressources, l’Arctique est devenu un enjeu stratégique majeur. Plusieurs États ont renforcé leur capacité militaire opérationnelle afin d’affirmer leur souveraineté sur cette zone neutre. L’Assemblée de l’Union européenne occidentale a consacré un rapport publié à l’automne 2008 à la dimension septentrionale de la sécurité européenne. Compte tenu de ses engagements internationaux et de ses intérêts propres, la France ne peut ignorer ce nouvel enjeu, notamment en termes de capacités militaires et d’équipements. En conséquence, il lui demande d’indiquer les orientations prises en matière d’équipements des forces face à l’enjeu stratégique arctique. Réponse du Ministre de la défense, publiée au Journal officiel Assemblée Nationale du 19 mai 2009 Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a défini un arc de crise prioritaire sur lequel les moyens de la France doivent être concentrés pour prendre en compte les risques et les menaces futures jugés les plus probables au cours des quinze prochaines années. Cet arc de crise, qui s’étend de l’Atlantique à l’Asie centrale, n’intègre pas explicitement les régions arctiques. Les espaces sous souveraineté nationale terrestre ou maritime ne couvrent d’ailleurs pas cette zone où la France n’exerce pas de revendication sur les ressources naturelles. Toutefois, dans la mesure où les tensions potentielles dans la région arctique intéressent des pays de l’Alliance atlantique ou de l’Union européenne (États-Unis, Canada, Danemark, Norvège), ainsi que la Russie, la France peut être indirectement associée à des crises dans cette zone. De plus, pour la France et ses alliés, le passage maritime du « nord-ouest » dans l’Arctique constituera à l’avenir un enjeu de sécurité et de sûreté, à l’instar des autres lignes de communications maritimes dans les approches littorales, même si l’environnement géopolitique, économique et humain de la région arctique est actuellement peu propice au développement de trafics illicites ou de menaces envers la libre circulation des biens et des personnes. Si le Livre blanc ne prévoit pas l’acquisition de matériels spécialement développés pour des opérations en zone arctique, il convient néanmoins de souligner que la France dispose d’ores et déjà de capacités militaires répondant aux exigences de fonctionnement dans les zones climatiques extrêmes. Ces exigences sont validées in situ lors des campagnes de vérification des capacités militaires. C’est notamment le cas des navires de combat, dont le fonctionnement et les performances spécifiées sont systématiquement vérifiées en zones froides et chaudes sur les premiers bâtiments de série. De même, les aéronefs doivent pouvoir, sur tout type de zone, maîtriser les conditions givrantes qui surviennent à haute altitude. De plus, le retour d’expérience des opérations hivernales en Afghanistan, ainsi que les déploiements dans le nord de l’Atlantique, la mer du Nord ou les pays nordiques (dans un cadre national, bilatéral ou dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord), sont autant d’occasions de valider le fonctionnement de nos matériels et de nos unités dans des conditions de grand froid.

Avec la raréfaction des ressources aquatiques, énergétiques et minières, le pessimisme est de rigueur pour la décennie à venir. Ce pronostic est largement partagé comme le démontre la croissance constante des budgets militaires dans le monde. Selon le rapport annuel de l’institut international de recherche pour la paix de Stockholm (Sipri), les dépenses militaires mondiales se sont élevées à 1 464 milliards de dollars en 2008, soit une hausse de 4 % par rapport à 2007 et de 45 % sur la décennie comme le montre le tableau suivant. Sous l’impact des conflits irakien et afghan, le budget américain demeure le premier budget militaire mondial, devant celui de la Chine.

Évolution des dépenses militaires mondiales
(en millions de dollars 2005)
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
États-Unis	342 167	344 927	387 297	440 806	480 444	503 353	511 171	524 591	548 531
Chine *	23,767	28,515	33,436	36,405	40,631	44,911	52,199	57,861	63,643
Royaume-Uni	47 778	49 417	52 423	55 347	55 112	55 152	55 043	55 746	57 392
France	50 205	50 036	51 063	52 615	54 059	52 917	53 198	53 403	52 565
Japon	43 803	44 276	44 725	44 818	44 476	44 165	43 666	43 460	42 751
Russie *	19 138	21 242	23 601	25 107	26 120	28 488	31 176	33 821	38 238
Allemagne	41 147	40 474	40 604	40 044	38 816	38 060	37 133	37 233	37 237
Italie	34 102	33 543	34 459	34 739	34 853	33 531	32 445	32 988	32 103
* estimations
Source : Sipiri.

Toutes les régions du globe s’inscrivent dans cette hausse des dépenses militaires, même si le classement mondial des dépenses militaires a fortement évolué entre 2000 et 2008, révélant un recul européen :

Classement des pays par ordre décroissant de leurs dépenses militaires
2000	2008
États-Unis	États-Unis
France	Chine
Royaume-Uni	Royaume-Uni
Japon	France
Allemagne	Japon
Italie	Russie
Chine	Allemagne
Russie	Italie
Source : Sipiri.

Cette tendance inflationniste ne semble pas vouloir faiblir en 2010, malgré le contexte de crise économique et financière. Le gouvernement russe a ainsi annoncé vouloir augmenter ses commandes militaires en 2010 de 8 % par rapport à 2009.

Les nouvelles grandes puissances régionales que sont le Brésil, l’Inde ou encore l’Afrique du Sud se donnent pour ambition de peser militairement et investissent en conséquence. Des États jusqu’alors relativement discrets renforcent également leur outil de défense : le livre blanc de la défense australienne, adopté en 2009, prévoit de consacrer plus de 70 milliards de dollars américains à l’amélioration des capacités militaires d’ici 2030. Sur la même période, le Canada investira près de 490 milliards de dollars canadiens, soit 310 milliards d’euros, pour « permettre aux forces canadiennes de compter sur le personnel, l’équipement et le soutien pour exécuter leurs principales missions au Canada, en Amérique du Nord et à l’étranger » ⁽²⁵⁾. En mars 2009, le Japon a mis en service son plus grand porte-hélicoptères (14 000 tonnes, 197 mètres de long pour un équipage de 340 personnes). Corollaire de ce courant inflationniste des dépenses militaires, le marché international de l’armement reste dynamique, tant sur l’offre avec l’émergence d’ambitions industrielles nouvelles que sur la demande.

Pour les forces armées françaises, la persistance des crises et des tensions se traduit par une sollicitation toujours importante hors des frontières. Toutes les forces armées, y compris la gendarmerie, participent à des opérations extérieures (OPEX). Chaque jour de l’année, la France est présente, par le biais de ses militaires, sur tous les continents et les mers du monde : Afghanistan, Liban, Tchad, Côte-d’Ivoire, Kosovo, océan Indien … Au total, 10 000 hommes sont engagés sur des théâtres extérieurs.

Les opérations extérieures relève de la décision du chef de l’État, confirmée par la représentation nationale. Leur financement est toujours sujet à débat. Le chef d’état-major des armées souligne à ce sujet que « la provision OPEX pour 2010 s’élève à 570 millions d’euros, en hausse de 60 millions. Cette provision couvrirait 65 % des besoins estimés pour l’année 2009. Cet effort de financement s’avère indispensable car nous constatons une augmentation des dépenses lorsque le degré de violence s’accroît. Au-delà de cette provision, il sera encore nécessaire de recourir à un décret d’avances pour couvrir intégralement le financement des OPEX » ⁽²⁶⁾.

Certaines opérations suscitent d’avantage d’interrogations. Il en va ainsi de la présence de militaires français à bord de navires de pêche croisant dans le golfe d’Aden, au large de la Somalie, afin de les protéger d’actes de piraterie.

Assurer la liberté de navigation est assurément une mission que seul l’État ou une coalition peut endosser ; assurer la sécurité de navires privés prête en revanche à discussion. On peut rapprocher ce deuxième cas de figure du sauvetage en mer ou en montagne. La question de la facturation du service demeure : est-ce à l’État de payer ?

Question écrite n° 55134, publiée au journal officiel Assemblée Nationale du 14 juillet 2009 M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur la présence de militaires français à bord de navires thoniers français dans le cadre de la lutte contre la piraterie. Afin de sécuriser l’activité de pêche, l’état-major des armées a annoncé l’embarquement de fusiliers-marins français à bord de navires thoniers français croisant au large de la Somalie. Cette présence militaire à bord de navires civils pose un certain nombre d’interrogations sur les conditions de prise en charge et sur la responsabilité de l’engagement. Aussi, il lui demande de préciser les conditions financières et juridiques qui encadrent l’embarquement de fusiliers-marins français à bord de navires thoniers français croisant au large de la Somalie. Réponse du ministre de la défense, publiée au journal officiel Assemblée Nationale du 8 septembre 2009 Depuis 2007, la France est à l’avant-garde de la lutte contre la piraterie maritime autour de la Corne de l’Afrique. Premier pays à avoir assuré par des moyens militaires la protection des convois du programme alimentaire mondial (PAM) au profit de la Somalie, la France est également la première à avoir engagé des opérations de libération de navires sous pavillon français pris par des pirates, montrant ainsi toute sa détermination. En décembre 2008, sous la présidence française de l’Union européenne (UE), a été lancée l’opération navale européenne de lutte contre la piraterie ATALANTA qui regroupe des navires de guerre, des avions de patrouille maritime, ainsi que des équipes d’intervention. Elle a suscité des initiatives similaires de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ou des forces maritimes de la coalition opérant déjà dans la zone. Depuis mars 2009, les pirates somaliens ont étendu leurs actions jusqu’aux Seychelles, menaçant les zones habituelles de pêche des thoniers senneurs français. Compte tenu de la vulnérabilité de ces navires (manoeuvrabilité quasi nulle hors des opérations de pêche, faible réserve de vitesse, isolement...) et à la demande du groupement Orthongel, le Premier ministre a autorisé en juin 2009 le déploiement d’un dispositif militaire aux Seychelles afin de pouvoir embarquer des équipes de protection sur les thoniers français opérant en océan Indien. Le cadre juridique de cette protection militaire est fixé par une convention entre l’État et l’armateur. Ce type de convention prévoit les conditions de la mise en place, à bord des thoniers battants pavillons français, d’une équipe de protection composée de trois militaires de la marine nationale et d’un chef de mission. Elle expose et définit la nature de la mission assignée à l’équipe de protection embarquée, l’ordonnancement de la chaîne de commandement et la délimitation géographique de l’action. Sont ensuite précisées les obligations des deux parties, ainsi que le régime de responsabilité régissant cette action, la durée et les conditions de cessation de la prestation. S’agissant des conditions financières de cette protection, le bénéficiaire prend généralement à sa charge : les frais d’hébergement et de restauration des militaires ; les frais d’utilisation par l’équipe des moyens de communications du bord dans le cadre de sa mission de protection ; les dépenses supplémentaires résultant directement de la mission de l’équipe (majorations de solde, de traitement ou d’indemnité prévues par la réglementation ; frais de déplacement, de transport et de soutien, sur facture ; dépenses de transmissions, sur facture ; quote-part de 50 % des dépenses d’entretien et de réparation éventuelles des matériels mis en oeuvre, sur facture). À l’issue de la prestation, les sommes dues à la marine nationale par le bénéficiaire sont recouvrées par le Trésor public au vu d’un titre de perception émis par l’état-major de la marine.

L’action des forces armées françaises ne se résume pas uniquement aux opérations extérieures pour prévenir ou répondre à des situations de crise. Le ministère de la défense est sollicité sur le plan intérieur pour remplir des missions de service public, parfois éloignées de son cœur de métier.

Depuis le 7 septembre 1995, les armées participent avec un millier d’hommes au plan Vigipirate, dispositif de renforcement de la sécurité face aux menaces terroristes, notamment dans les gares et aéroports. Les armées peuvent également être appelées en renfort des formations militaires de la sécurité civile lors d’incendies de forêt ou de catastrophes naturelles. Un millier de militaires de l’armée de terre a par exemple complété les effectifs de la sécurité civile, à la suite de la tempête Klaus qui a ravagé le Sud-Ouest de la France le 24 janvier 2009. Au cours de l’été, 300 militaires disposant de 140 véhicules et de trois hélicoptères sont venus en renfort en Provence-Alpes-Côte d’Azur, en Languedoc-Roussillon et en Corse pour lutter contre les incendies.

Cette année, les armées ont également été sollicitées à la suite de plusieurs catastrophes aériennes pour retrouver les survivants, leur porter secours et ensuite récupérer les corps et des éléments d’avion à des fins d’enquête. Le 1^er juin 2009, le vol AF 447 reliant Rio de Janeiro à Paris disparaît au-dessus de l’Atlantique ; à la demande du Président de la République, d’importants moyens militaires ont été mis en œuvre pour retrouver les corps et débris : deux Atlantique 2, un Falcon 50M, un AWACS, un CASA 235, la Frégate Ventôse, le BPC Mistral et le sous-marin nucléaire d’attaque Émeraude. Sur la même zone, le Brésil a déployé également d’importants moyens aériens (trois avions C130, quatre Bandeirantes, deux C105, un avion radar, deux hélicoptères) et maritimes (deux frégates, une corvette, un navire de patrouille et un navire citerne). Des moyens équivalents ont été mobilisés aux Comores à la suite du crash du vol Yemenia IY626 le 30 juin 2009.

Pour répondre à cette demande croissante de sécurité extérieure et intérieure, le ministère de la défense ne dispose cependant pas de ressources extensibles.

Il ne peut ignorer l’environnement économique et financier dans lequel son budget s’inscrit. Confronté à de moindres recettes fiscales liées à la crise économique, à de nouvelles missions demandées par les citoyens, l’État ne dispose pas de ressources illimitées, lui permettant de garantir à chacun de ses départements ministériels des moyens financiers croissants. Le montant de la dette et du déficit des comptes publics impose des mesures de rationalisation et d’économies.

La revue générale des politiques publiques (RGPP) participe à cet effort de bonne gestion et de rationalisation des moyens publics. Toutes les administrations sont mises à contribution, y compris le ministère de la défense, dans toutes ses composantes. L’effort consenti par les armées et les grands services du ministère est d’ailleurs considérable, au regard de ceux effectués par d’autres départements ministériels, démontrant une fois de plus leur grande capacité à se réformer.

Héritage historique, la sanctuarisation des crédits budgétaires de la défense pose le principe qu’une fois votés, ces crédits ne peuvent être remis en question non seulement au cours de l’exécution budgétaire mais aussi lors des exercices budgétaires suivants. Consécration du « domaine réservé », expression du lien fort unissant les Français à leurs armées, la sanctuarisation protège les armées des régulations budgétaires intervenant en cours d’année et garantit le financement des programmes pluriannuels d’équipement. Un simple regard posé sur les pratiques budgétaires de la V^e République révèle sans difficulté que la sanctuarisation n’est qu’illusion rhétorique.

Pourtant, encore aujourd’hui, que ce soit parmi les forces ou encore parmi certains responsables politiques, on persiste à se référer à la sanctuarisation pour refuser tout débat sur la nécessité de la dépense, pour rejeter toute réflexion autour des priorités et pour laisser les militaires s’autogérer. Peut-on aujourd’hui se permettre d’investir plusieurs milliards d’euros sans un véritable débat public de fond ? Le réalisme budgétaire et politique doit inciter l’ensemble des acteurs de la défense à prendre acte qu’il n’y a plus de sanctuarisation de leurs crédits.

Recommandation : prendre acte de la fin de la sanctuarisation budgétaire du ministère de la défense

Chaque année, les crédits de la défense font l’objet d’annulations et de reports. L’exécution budgétaire 2009 n’y échappe pas. Ainsi, la commande globale de 60 Rafales, prévue dans la loi de finances pour 2009, respectant ainsi les recommandations du Livre blanc et anticipant les dispositions de la nouvelle loi de programmation militaire, reste à ce jour lettre morte malgré l’accord conclu entre les états-majors concernés, la DGA et les industriels, après d’âpres mais productives négociations. Aucune explication logique ne permet de justifier cet atermoiement qui constitue un signal négatif pour les forces françaises mais aussi pour les forces aériennes étrangères susceptibles d’acquérir cet appareil. Il serait incompréhensible que cette commande n’intervienne pas rapidement.

Outre les lois de finances, les lois de programmation militaire, plan quinquennal d’investissements militaires, n’ont jamais été respectées dans leur exécution. Le volume de dépenses initialement programmé est systématiquement revu à la baisse, sous le poids des contraintes financières. De reports en annulations, les armées subissent des retards dans leurs équipements. Au-delà des difficultés technologiques et industrielles, les contraintes budgétaires participent à l’allongement de la durée de développement des programmes faisant qu’un équipement souhaité à la fin des années 1980 était livré au début des années 2000, dans un contexte stratégique totalement bouleversé.

La loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit en outre pour l’exercice budgétaire 2009 1,6 milliard de recettes exceptionnelles provenant de la cession de biens immobiliers de la défense et de fréquences. En octobre 2009, ces recettes exceptionnelles ne sont pas au rendez-vous. Le plan de relance de l’économie est venu opportunément compenser ce retard mais des doutes subsistent quant à la réalité de ces recettes et à leur calendrier, compte tenu des difficultés du marché immobilier et des incertitudes planant sur les besoins civils en fréquences supplémentaires. Comme le précise le chef d’état-major des armées, « ces difficultés en matière de ressources ont été atténuées par l’autorisation de consommer 900 millions d’euros de crédits reportés de la gestion 2008 ainsi que par la mise en œuvre d’avances au titre du plan de relance. Il est à noter que ces avances ont été remboursées en construction budgétaire 2010 » ⁽²⁷⁾.

Plutôt que de défendre à tout prix une sanctuarisation des crédits, il conviendrait de démontrer que les besoins budgétaires de la défense, notamment en ce qui concerne les équipements, permettent effectivement aux armées de remplir leurs contrats opérationnels. Cela impose un changement d’approche budgétaire

Une demande de justification de crédits ou de dépenses n’est pas une attaque en règle contre l’institution mais une volonté de mieux comprendre les besoins et les réponses apportées ; elle vise à éviter que les armées ne s’enferment dans une citadelle budgétaire. Or, l’histoire militaire a toujours démontré que celui qui se trouve à l’intérieur de la citadelle était rarement vainqueur à l’issue du siège.

La loi organique relative aux lois finances du 1^er août 2001 introduit des objectifs et indicateurs de performances regroupés dans les rapports et projets annuels de performances pour faire apparaître l’efficacité de la dépense publique. Or, pour le programme 146, comme pour beaucoup d’autres programmes civils, ces données ne répondent pas à cette exigence de clarté, d’autant plus que leur périmètre et leurs objets sont modifiés chaque année, empêchant toute comparaison pluriannuelle.

Le ministère de la défense a conscience de la faiblesse de ses indicateurs puisque le contrôle général des armées a mené en 2009 un audit des indicateurs de performances du programme 146. Le rapporteur a d’ailleurs été auditionné dans ce cadre. Seul un bref résumé des conclusions de cet audit a été transmis par le biais du questionnaire budgétaire.

Si la formulation de l’objectif 1, « mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées », semble correspondre aux objectifs de la LOLF, sa déclinaison par indicateurs de performance se concentre sur la réalisation des équipements, non sur son adéquation aux besoins opérationnels, comme le montre le tableau ci-après

Indicateurs de performance pour l’objectif 1 « Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées »
Indicateur 1.1	Taux de réalisation des équipements (du point de vue du citoyen) (libellé modifié)
Indicateur 1.2	Indice de préservation des opérations autres que principales (du point de vue du citoyen)
Indicateur 1.3	Évolution annuelle moyenne des délais de réalisation des opérations d’armement principales (du point de vue du citoyen)
Indicateur 1.4	Taux moyen de réalisation des performances techniques des opérations d’armement principales (du point de vue du citoyen)
Indicateur 1.5	Taux de réalisation des livraisons valorisées (du point de vue du contribuable) (nouveau)
Source : PAP 2010.

Il serait par exemple pertinent de généraliser le retour d’expérience sur les équipements déployés en opérations extérieures.

Par ailleurs, dans la mesure où les indicateurs visent à éclairer les débats budgétaires, est-il pertinent que le ministère de la défense les définisse unilatéralement ? L’esprit de la réforme budgétaire issue de la LOLF voudrait que ces indicateurs répondent non pas à ce que veulent démontrer les responsables de programme mais à ce que souhaitent savoir les élus en charge de voter les crédits.

La réponse reproduite ci-après montre l’importance du chemin à accomplir pour convertir certains services du ministère de la défense à une communication budgétaire sortant des seuls indicateurs statistiques.

Question n° 052 : a) Dresser un bilan actualisé de la contribution du budget du ministère de la défense au Budget civil de Recherche-Développement (BCRD). b) Exposer les modalités d’utilisation de cette contribution, en précisant les activités de recherche couvertes par celle-ci. Réponse : a) Evolution des crédits 2010 par rapport à 2009 La contribution de la défense à la recherche duale est portée par le programme 191 « Recherche duale » de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur. La répartition des crédits par action et par organisme bénéficiaire est détaillée dans le PAP 2010. b) Modalités de pilotage et thèmes de recherche : Voir le PAP 2010, rubrique, « Présentation du programme ». Thèmes de recherche financés en 2008, voir RAP 2008, pages 18 à 23. Thèmes de recherche financés en 2009, voir PAP 2009, pages 16 à 21. Thèmes de recherche prévus : voir PAP 2010, rubrique « Présentation des actions ».

Gageons que l’effort de recherche du ministère de la défense ne porte pas uniquement sur l’obtention de crédits.

À la lecture de l’acte de certification des comptes de l’État effectué par la Cour des Comptes pour l’exercice 2008, on peut douter que le ministère de la défense soit en mesure de présenter un état exhaustif de ses équipements.

Conformément à ses missions constitutionnelles et organiques ⁽²⁸⁾, la Cour des comptes doit en effet garantir la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État et accompagner cette certification du compte rendu des vérifications opérées.

L’enjeu de la certification (extrait de l’acte de certification des comptes de l’État 2008, Cour des Comptes) La comptabilité des dépenses et des recettes budgétaires, la seule qui existait avant la LOLF, est une comptabilité ne décrivant que les encaissements et les décaissements de l’exercice. Elle ne permet pas de saisir l’ensemble des événements qui affectent la gestion et le patrimoine de l’État. La comptabilité générale de l’ensemble des opérations de l’État, qui s’y ajoute depuis l’entrée en vigueur de la LOLF au 1er janvier 2006, a une portée plus large. Elle reflète ainsi la position de l’État face aux tiers (par exemple ses dettes), l’état de son patrimoine (son inventaire, sa valorisation), l’évolution de ses stocks, la couverture de risques identifiés par des provisions, le rattachement des opérations à l’exercice au cours duquel elles sont intervenues, quand bien même celles-ci ne se seraient pas traduites par un décaissement ou un encaissement. Elle doit à présent être utilisée pour piloter la gestion des administrations. Elle doit aussi servir à apprécier la soutenabilité des finances publiques et à assurer plus efficacement la préparation des lois de programmation des finances publiques, des lois de programmation sectorielles et des lois de finances. Elle est enfin la condition d’une mesure adéquate et d’une analyse du coût complet des actions et politiques mises en oeuvre par l’État. Le retraitement rétrospectif des états financiers suite à des changements de méthode ou d’estimation ou à des corrections d’erreur, qui interviendra à compter de 2009 conformément à la norme comptable n° 14, favorisera leur comparabilité avec les exercices précédents et, par voie de conséquence, l’analyse de l’évolution de la situation financière et patrimoniale de l’État.

Dans son acte de certification des comptes 2008 de l’État, la Cour émet 12 réserves dont 9 estimées substantielles ; l’une de ces dernières concerne la valorisation des actifs du ministère de la défense.

Hors immobilier, ces actifs s’élèvent à 177 milliards d’euros en valeur brute dans le bilan de l’État au 31 décembre 2008 et à 110 milliards d’euros en valeur nette. Les actifs du ministère de la défense sont composés d’équipements en service (96 milliards d’euros en valeur brute et 45 milliards d’euros en valeur nette), de développements en service (20 milliards d’euros en valeur brute et 10 milliards d’euros en valeur nette), d’équipements en cours de production pour 16 milliards d’euros, de développements en cours pour 12 milliards d’euros, ainsi que de stocks pour 32 milliards d’euros.

La Cour des comptes remarque que « le ministère de la défense s’est engagé, début 2007, à réaliser, sur une période de trois ans s’achevant à la clôture 2009, un ensemble d’actions destinées à créer un référentiel comptable adapté à la spécificité des matériels militaires et à améliorer la qualité des restitutions comptables. Au 31 décembre 2008, aux deux tiers de la trajectoire, d’incontestables avancées peuvent être relevées. L’impact des efforts déployés à ce stade sur la qualité des comptes demeure toutefois modeste compte tenu de l’importance des lacunes dont continuent de souffrir la plupart des processus comptables liés aux actifs du ministère de la défense. ».

Il est notamment observé que « les acteurs de la comptabilité des actifs de la défense ne communiquent pas suffisamment entre eux pour assurer la cohérence d’ensemble du dispositif. Ainsi, les dates de sortie des encours à la DGA et d’entrée en service dans les armées ne sont pas harmonisées. […] L’absence de correspondance des nomenclatures comptables entre la DGA et les armées crée des difficultés lors de la prise en charge des équipements dans les inventaires. ».

Selon la Cour des comptes, le projet CHORUS, outil de gestion financière commun à tous les services de l’État, « ne constituera ainsi une réponse adaptée aux difficultés relevées par la Cour que s’il intègre les besoins propres au suivi des actifs du ministère et s’accompagne d’un plan de contrôle adapté. L’harmonisation des traitements comptables entre les différents acteurs au sein du ministère est une priorité. Elle conditionne notamment la fiabilisation des nouvelles acquisitions et opérations d’armement. ».

Les réserves de la Cour démontrent que le ministère de la défense dans son ensemble et notamment la DGA et les états-majors n’ont pas encore à leur disposition les outils comptables leur permettant de maîtriser pleinement la gestion des équipements des forces. Dès lors, sans ces outils de comptabilité, il est difficile d’exiger une information claire et fiable pour justifier des besoins budgétaires du programme 146.

Un net progrès toutefois doit être souligné dans les opérations d’armement. Le ministère s’est converti, dans son approche des nouveaux programmes d’armement, à une analyse par coût de possession et non plus seulement d’acquisition. Cette conversion apporte des informations utiles en raison de l’engagement budgétaire pluriannuel que constituent les équipements de défense.

Le coût de possession (extrait du Livre blanc sur la défense et la sécurité) L’acquisition d’équipements de sécurité engage l’État sur le long terme. Les coûts supportés par l’État sur la durée de vie, souvent très longue, d’un équipement ne se limitent pas au seul coût d’acquisition de celui-ci. S’y ajoutent en effet : – le coût d’exploitation : rémunérations et charges sociales des opérateurs de l’équipement, consommables tels que le carburant ; – le coût de soutien en service : entretien et réparation de l’équipement, formation des opérateurs ; – le coût de mise à niveau et de modernisation de l’équipement ; – le coût de démantèlement : déconstruction et recyclage dans le respect des normes environnementales. À titre d’illustration, le coût de soutien d’un bâtiment de combat, dont la durée de vie peut dépasser une trentaine d’années, peut atteindre un montant comparable à son coût d’acquisition. Il en est de même de son coût d’exploitation. Sur la durée de vie du bâtiment, sans compter le coût du démantèlement, c’est donc globalement une dépense correspondant à plusieurs fois le coût d’acquisition du navire que l’État devra planifier. La maîtrise du coût de possession nécessite que la conception du matériel soit optimisée non seulement en fonction de son coût d’acquisition, mais aussi en fonction de l’ensemble des postes qui constituent le coût de possession.

Cette nouvelle approche ne doit cependant pas aboutir à des comparaisons réductrices. Ainsi, le coût de possession des hélicoptères Tigre est, selon les sources, dix fois supérieur à celui des hélicoptères Gazelle. Mais compare-t-on réellement deux équipements de même nature ? Faudrait-il conclure de ces données comptables qu’il faut continuer à équiper nos forces de Gazelle alors que les autres armées font l’acquisition d’hélicoptères d’attaque modernes ? En matière d’équipement de défense, tout comme en matière de santé, le progrès technologique n’est pas source d’économies financières. Il constitue une réelle charge, notamment en MCO, qui se traduit par un coût de possession élevé. La comparaison n’est pertinente que pour des équipements d’égales capacités et lorsque existent plusieurs alternatives : développement national, développement européen ou achat sur étagère. Le coût de possession est alors un élément décisif dans la stratégie d’acquisition du ministère de la défense et participe à la bonne gestion des crédits du programme 146.

Compte tenu des cycles de vie très longs de la plupart des équipements de défense, le passage du coût d’acquisition au coût de possession pose la question de sa mise en œuvre aux équipements déjà en service au sein des forces. Cela revient à préciser le volume budgétaire exigé en terme de maintien en condition opérationnelle de ces équipements pour qu’ils remplissent les exigences de disponibilités telles que définies par la loi de programmation militaire ou par l’OTAN. L’exercice est particulièrement complexe mais permet de souligner le rôle éminemment crucial du MCO militaire.

Question : Estimer le volume budgétaire nécessaire au MCO pour atteindre les objectifs annuels d’activité définis par la LPM pour répondre aux contrats opérationnels et aux normes de qualifications nationales et de certification de l’OTAN. Réponse : Le coût du MCO est évalué dès la phase de conception du matériel (soutien logistique initial, plan de maintenance, système de soutien) et évolue en phase d’utilisation jusqu’au retrait de service, avec le souci constant de réduire le coût global du système. Le MCO permet de maintenir les systèmes en état de fonctionnement en corrigeant : • les effets de l’emploi (pannes, remplacement de ce qui se consomme). Ces effets sont la conséquence directe du taux d’emploi et des conditions d’emploi (un VAB en Afghanistan « s’use » 4 fois plus à durée d’utilisation égale que s’il est employé en manœuvre en France). • les effets du vieillissement (corrosion, obsolescences techniques,…). Ces effets sont « patrimoniaux ». Par exemple, compte tenu de l’agressivité du milieu salin, les bâtiments de la marine nationale doivent subir une grande visite dans un délai maximum de 5 ou 6 ans, faute de quoi les dommages causés à la coque augmenteront de manière telle que la rentabilité d’une opération ultérieure de maintien en condition sera à re-considérer. Des solutions existent pour maîtriser ce coût dans les milieux aérien et terrestre (mise de l’équipement sous enceinte à hygrométrie contrôlée, par exemple). • les défauts constatés (mises à jour, en particulier lors d’évolutions de la réglementation, correctifs de fiabilité, …). L’évolution de la réglementation touchant l’amiante, les gaz fluorés, ou encore l’évolution de la réglementation relative aux rétroviseurs des poids-lourds sont autant d’exemples significatifs. Le ministère de la défense qui se caractérise par une durée d’utilisation particulièrement longue de ses équipements est donc beaucoup plus touché que les autres ministères. Ces besoins sont par nature difficilement prévisibles et la planification de leur coût mal aisée. Compte tenu des limites indiquées ci-dessus, ce coût estimé ne peut être fiabilisé qu’à l’extérieur d’une épure. Le ministère de la défense a engagé une démarche forte pour maîtriser davantage cette problématique. Au sein de l’EMA, l’initiative EsPACS « Estimation, Prévision et Analyse des Coûts de Soutien » a été lancée en ce sens. Elle a été en phase d’expérimentation sur trois parcs : les frégates type « La Fayette », le char de combat « Leclerc » et l’avion ravitailleur KC-135. Ce premier retour d’expérience permettra, grâce à une meilleure visibilité sur les coûts, d’éclairer de manière pratique certains choix d’options de soutien (externalisation, …). Aux réserves près évoquées ci-dessus, la loi de programmation militaire couvre les besoins estimés pour la période 2009-2014.

Cette réponse demeure très approximative. Sans vouloir une quantification à l’euro près, une meilleure maîtrise des besoins budgétaires en termes de MCO au regard des exigences opérationnelles est indispensable. L’initiative EsPACS va dans le bon sens, mais on ne peut que rapprocher l’approximation de cette réponse de l’absence de suivi de la recommandation formulée par le rapporteur en 2008 et portant sur la valorisation des carrières liées au MCO.

Le passage du coût d’acquisition au coût de possession ne doit pas présenter le MCO comme une charge mais comme un élément stratégique de la conduite des programmes. Aux armées d’en tirer toutes les conséquences, en termes budgétaires et en termes de ressources humaines.

La présidence française de l’Union européenne a indéniablement permis à l’Europe de la défense d’avancer. Le retour de la France dans le commandement militaire de l’OTAN à compter du sommet de Strasbourg-Kehl des 3 et 4 avril 2009 marque également une étape cruciale pour la sécurité collective européenne.

Ces deux événements sont indissociables : informant le président des États-Unis de sa décision concernant l’OTAN, le Président de la République précisait que « c’est aussi le choix en faveur d’une Europe qui s’affirme dans le monde et dans l’Alliance atlantique. Les Européens doivent y jouer un rôle croissant et développer leurs capacités militaires, au service de l’Union Européenne comme de l’Alliance atlantique. La Politique européenne de sécurité et de défense et l’Alliance atlantique sont complémentaires et constituent les deux faces d’une même politique » ⁽²⁹⁾. Pour le haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité, Javier Solana, « la clarification de la position de la France à l’égard de l’Alliance est […] un acte de confiance qui nous permettra d’aller vers la construction d’une politique européenne de défense »⁽³⁰⁾.

Les 11 et 12 décembre 2008, le conseil européen a adopté une déclaration sur le renforcement de la politique européenne de sécurité et de défense avec des objectifs capacitaires chiffrés : déploiement de 60 000 hommes en 60 jours pour une opération majeure ; capacité à conduire simultanément plusieurs opérations et missions s’appuyant sur les moyens et capacités des États membres ⁽³¹⁾. Le conseil européen de décembre 2008 a fait de la restructuration de la base industrielle et technologique de défense européenne « une nécessité stratégique et économique ». Dans ce cadre, deux directives majeures ont été adoptées au début de 2009 : l’une sur le transfert intracommunautaire des biens de défense ; l’autre sur les marchés publics de défense.

La directive n° 2009/43/CE du 6 mai 2009⁽³²⁾ simplifiant les conditions des transferts des produits liés à la défense vise à faciliter la circulation des équipements de défense sur le territoire de l’Union. Jusqu’à présent, les États définissaient les règles de sortie du territoire des équipements de défense, que leur destination soit un pays membre de l’Union ou non. Cette situation dictée par des impératifs compréhensibles de souveraineté et de sécurité a fait obstacle à la constitution de véritables entreprises européennes de l’armement et à la réussite de programmes menés en coopération. Ainsi, pour le transfert de ses systèmes et sous-systèmes de missiles entre la France et le Royaume-Uni, MBDA, filiale franco-britannique d’EADS, doit remplir un nombre conséquent de formulaires administratifs et obtenir les autorisations nationales indispensables pour franchir la frontière.

La nouvelle directive simplifie considérablement la situation en demandant aux États membres de privilégier les licences générales ou globales aux licences individuelles, chaque État gardant cependant la maîtrise de catégorisation des matériels entre ces deux licences. Cette directive doit rentrer en application le 30 juin 2012, après transposition en droit interne par les États membres.

La licence générale de transfert autorise son titulaire à effectuer des transferts des produits mentionnés dans la licence à une catégorie ou plusieurs catégories de destinataires situés dans un autre État membre. La licence globale de transfert permet à son titulaire pendant trois ans de transférer des produits ou des catégories de produits à des destinataires situés dans un ou plusieurs autres États membres. La licence individuelle, la plus restrictive, autorise le transfert par un fournisseur d’une quantité précise de produits précisés, en raison d’impératifs de sécurité ou d’ordre public.

Extrait de la directive 2009/43/CE simplifiant les conditions des transferts des produits liés à la défense (16) Tout transfert de produits liés à la défense dans la Communauté devrait faire l’objet d’une autorisation préalable par le biais d’une licence générale, globale ou individuelle de transfert délivrée ou publiée par l’État membre à partir duquel le fournisseur souhaite transférer des produits liés à la défense. Les États membres devraient pouvoir exempter les transferts de produits liés à la défense de l’obligation d’autorisation préalable, dans des cas spécifiques énumérés dans la présente directive. (17) Les États membres devraient être libres de refuser ou d’accorder une autorisation préalable. Conformément aux principes fondateurs du marché intérieur, l’autorisation devrait être valable sur l’ensemble du territoire communautaire sans qu’aucune autre autorisation ne soit requise pour le transit des produits par d’autres États membres ou pour leur entrée sur le territoire d’autres États membres. (18) Il convient que les États membres déterminent le type approprié de licence de transfert pour les produits ou catégories de produits liés à la défense, pour chaque type de transfert, et les conditions dont il convient d’assortir chacune des licences de transfert, compte tenu de la sensibilité des transferts. (19) En ce qui concerne les composants, les États membres devraient s’abstenir, dans la mesure du possible, d’imposer des restrictions à l’exportation, en acceptant des destinataires une déclaration d’utilisation tenant compte du degré d’intégration de ces composants dans les propres produits des destinataires. (20) Les États membres devraient déterminer les destinataires des licences de transfert de manière non discriminatoire, à moins que cela ne soit nécessaire pour des raisons de protection des intérêts essentiels de leur sécurité. (21) Afin de faciliter les transferts de produits liés à la défense, les licences générales de transfert devraient être publiées par les États membres, autorisant toute entreprise qui respecte les conditions spécifiées dans chaque licence générale de transfert à transférer de tels produits. (22) Une licence générale de transfert devrait être publiée pour les transferts de produits liés à la défense destinés aux forces armées, de manière à augmenter considérablement la sécurité d’approvisionnement pour tous les États membres qui choisissent d’acheter de tels produits dans la Communauté. (23) Une licence générale de transfert devrait être publiée pour les transferts de composants destinés à des entreprises européennes certifiées du secteur de la défense, de manière à encourager la coopération et l’intégration de ces entreprises, notamment en facilitant l’optimisation des chaînes d’approvisionnement et les économies d’échelle. (24) Les États membres qui participent à un programme de coopération intergouvernementale devraient pouvoir publier une licence générale de transfert pour ces transferts de produits liés à la défense à des destinataires situés dans d’autres États membres participants lorsque ces transferts sont nécessaires à l’accomplissement dudit programme. Les conditions de la participation aux programmes de coopération intergouvernementale, pour les entreprises établies dans les États membres concernés, s’en trouveraient ainsi améliorées. (25) Les États membres devraient avoir la possibilité de publier d’autres licences générales de transfert applicables aux transferts qui, du fait de la nature des produits et des destinataires concernés, ne présentent qu’un très faible risque pour la sauvegarde des droits de l’homme, de la paix, de la sécurité et de la stabilité. (26) Lorsque la publication d’une licence générale n’est pas possible, il convient que les États membres délivrent, sur demande, des licences globales de transfert aux entreprises individuelles, sauf dans les cas visés par la présente directive. Les États membres devraient pouvoir octroyer des licences globales de transfert renouvelables. (27) Les entreprises devraient informer les autorités compétentes de l’utilisation de licences générales de transfert, de manière à assurer la sauvegarde des droits de l’homme, de la paix, de la sécurité et de la stabilité, de même que pour permettre une information transparente sur les transferts de produits liés à la défense, aux fins de l’exercice du contrôle démocratique. (28) La marge de manoeuvre des États membres concernant la définition des conditions des licences de transfert générales, globales et individuelles devrait être suffisamment flexible pour permettre de poursuivre les efforts de coopération dans le cadre international existant en matière de contrôle des exportations. Dans la mesure où la décision d’autoriser ou de refuser une exportation est et devrait demeurer une prérogative de chaque État membre, une telle coopération devrait résulter uniquement de la coordination volontaire des politiques d’exportation. (29) Afin d’équilibrer le remplacement progressif du système de vérification individuelle préalable par des contrôles généraux a posteriori dans l’État membre d’origine des produits liés à la défense, il convient de mettre en place les conditions de la confiance mutuelle en prévoyant des garanties assurant que les produits liés à la défense ne sont pas exportés vers des pays tiers en violation des restrictions à l’exportation. Ce principe devrait également être respecté dans les cas où les produits liés à la défense font l’objet de plusieurs transferts entre États membres avant d’être exportés vers un pays tiers.

Afin de donner tous les atouts à l’industrie européenne de défense dans un environnement concurrentiel intense, la France se doit de donner l’exemple en transposant rapidement la directive en droit interne.

Recommandation : inscrire rapidement à l’ordre du jour du Parlement la transposition de la directive 2009/43/CE simplifiant les conditions des transferts des produits liés à la défense.

La directive relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés publics dans les domaines de la défense et de la sécurité vise à lutter contre l’usage abusif fait par les États membres de l’article 296 du Traité qui les autorise à déroger aux règles européennes lorsque la protection de leurs intérêts essentiels l’exige.

Article 296 du Traité (marché et sécurité nationale) 1) Les dispositions du présent traité ne font pas obstacle aux règles ci-après: a) aucun État membre n’est tenu de fournir des renseignements dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité; b) tout État membre peut prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché commun en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires. 2) Le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut apporter des modifications à la liste, qu’il a fixée le 15 avril 1958, des produits auxquels les dispositions du paragraphe 1, point b) s’appliquent.

L’article 296 place la défense hors du champ du droit communautaire. Plusieurs affaires dont la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) et la Commission européenne ont été ou sont saisies, montrent que les États membres utilisaient abusivement cette disposition notamment pour soutenir leur industrie duale produisant des équipements à usage à la fois civil et militaire, comme le montre l’affaire AgustaWestland.

Le 8 avril 2008, la CJCE, saisie par la Commission, a condamné l’Italie pour avoir fait un usage dévoyé de l’article 296. Depuis les années 1990, l’Italie fait de la production d’hélicoptères une industrie stratégique nationale dont l’acteur principal doit être la société AgustaWestland. Pour ce faire, depuis 1997, le gouvernement italien a passé des marchés sans mise en concurrence avec le constructeur pour l’achat d’hélicoptères dans le but de couvrir les besoins de différents corps civils et militaires : pompiers, carabiniers, gardes forestiers, garde-côtes, douanes, police et protection civile. Aucune mise en concurrence au niveau communautaire n’a été faite, malgré le montant élevé des marchés estimés à 2,5 milliards d’euros. Pour se justifier, l’Italie invoque l’article 296, expliquant que certains destinataires relèvent de la défense. Or, dans sa décision, la Cour de Justice des communautés européennes constate que « les hélicoptères en cause ont une vocation civile certaine et une finalité militaire éventuelle » ⁽³³⁾ ; elle refuse donc l’application de l’article 296 et condamne l’Italie pour manquement à ses obligations découlant des directives relatives aux marchés publics.

En mai 2009, soit un an après le jugement, la commission européenne a, par un avis motivé, demandé officiellement à l’Italie de se conformer à la décision précitée car les pratiques illégales s’élevant à plusieurs dizaines de millions d’euros continuaient. La distorsion de concurrence engendrée par les pratiques du gouvernement italien porte en effet un grave préjudice aux autres constructeurs européens dont Eurocopter. Cette société est notamment mis en danger sur les segments majeurs des hélicoptères de 4 et 8 tonnes.

La jurisprudence européenne autour de l’article 296 incite les autorités françaises à la plus grande prudence pour fusionner les besoins de la défense avec ceux des ministères civils. Les hélicoptères sont l’archétype de ces hésitations, tout comme les drones même si les montants en jeu sont moins importants dans ce dernier cas. Certains hélicoptères présentent des capacités nécessaires à toutes ou parties des forces armées et des services de l’État. Pourtant, aucun marché interministériel n’est établi pour regrouper les commandes et pour mieux négocier avec les industriels. D’aucuns y verraient la manifestation éclatante de la rivalité des services. Donne caution à cette analyse l’incapacité de l’armée de terre à intégrer les impératifs de la sécurité civile dans sa commande de NH90 ce qui aboutira à attribuer aux sauveteurs français un hélicoptère non conforme aux normes européennes de protection civile.

L’absence de commandes interministérielles trouve son origine dans la disparité des régimes juridiques auxquels sont soumises ces entités militaires et civiles, notamment du fait de l’article 296. On ne peut pas attaquer l’Italie sur ses pratiques protectionnistes et vouloir, dans le même temps, les reproduire en France sous couvert de bonne gestion des deniers publics.

La mise en œuvre de la nouvelle directive sur les marchés publics de défense, non encore publiée en octobre 2009, mettra un terme aux agissements protectionnistes italiens et facilitera les rapprochements interministériels français, en limitant le champ de l’article 296. L’industrie française, les finances publiques et sans doute les armées ont beaucoup à gagner dans cette évolution.

L’Europe de la défense a indéniablement progressé en 2009 même si des freins ou des obstacles demeurent.

En période de crise économique, les gouvernements auront toujours la tentation de défendre leur industrie nationale au détriment de l’intérêt communautaire. L’OCCAR n’applique pas le principe du juste retour selon lequel les États participant à un programme bénéficient de retours industriels à hauteur de leur quote-part dans le programme. Le schéma industriel du programme A400M, sous l’égide de l’OCCAR, démontre pourtant qu’il est difficile de renoncer à cette pratique ancienne.

La disparité des efforts de défense constitue un autre frein à l’esprit européen de défense. Toute comparaison de l’effort de défense européen avec l’effort de défense américain est un non-sens car, en ce qui concerne l’Union européenne, il n’existe ni budget ni politique de défense unique. Chaque État a encore conservé ses prérogatives en matière de priorités capacitaires, d’investissements de recherche, d’équipements de ses forces… Beaucoup reste à faire, même si le pragmatisme de l’approche française au second semestre 2008 a permis de poser les premiers jalons d’une coopération renforcée.

Rarement évoquées mais pourtant cruciales, les disparités des procédures budgétaires en Europe constituent un réel frein au développement des programmes en coopération. Lors des phases de négociation entre partenaires, l’engagement budgétaire des États fluctue. Si, dans la plupart des pays membres de l’Union, l’année budgétaire correspond à l’année civile, le Royaume-Uni se distingue notamment avec une année budgétaire débutant le 1^er avril et s’achevant le 30 mars. De même, la programmation budgétaire pluriannuelle, récemment introduite en France, se révèle plus ou moins contraignante selon les législations nationales. Ce contexte hétéroclite complique les négociations autour des engagements financiers. Ainsi, réunis autour d’une volonté commune de développer un programme, tous les partenaires ne peuvent pas s’engager aussi fermement à long terme.

L’absence de livre blanc européen de la défense est un autre obstacle dans la définition d’une stratégie commune de défense. Sans cet exercice de réflexion sur les menaces, les besoins capacitaires et les efforts budgétaires à entreprendre, plusieurs questions restent sans réponse. Mais le sujet aujourd’hui central est la place et les pouvoirs des organismes européens en charge de sa mise en œuvre. Aujourd’hui, l’agence européenne de défense et son bras armé en matière de programme en coopération, l’OCCAR, ne sont pas en mesure de porter la construction d’une Europe de la défense en matière d’équipement.

Le traité de Lisbonne, dont l’entrée en vigueur tarde, corrige certaines faiblesses actuelles en proposant deux axes de travail : accroître la place de l’agence européenne de défense et les coopérations renforcées en matière de défense. L’avenir dira sans doute laquelle des deux voies sera privilégiée par les États membres, il n’en reste pas moins que les différentes initiatives doivent être mieux coordonnées, ce qui n’est possible qu’avec la définition d’une stratégie claire dans le cadre d’un livre blanc européen.

Recommandation : établir un diagnostic et un état des lieux des enjeux européens en matière de défense pour ensuite proposer des axes de travail à l’échelle communautaire.

Sur le plan institutionnel, il convient de noter qu’à la suite de l’élection du Parlement européen en juin 2009, la sous-commission dédiée aux questions de défense et de sécurité est présidée par le député français Arnaud Danjean. Le renouvellement de cette sous-commission est une avancée importante d’une prise de conscience politique européenne en matière de défense. Cet effort doit désormais s’inscrire dans la durée et dans les faits.

L’espace est au cœur des problématiques de souveraineté, les technologies spatiales participant aux missions de renseignement et de communication. L’Europe affiche de grandes ambitions en matière spatiale, ce qui a été confirmé lors de la réunion informelle des ministres chargés des questions spatiales à Kourou les 21 et 22 juillet 2008.

Au cours de cette réunion, les ministres ont souhaité la mise en place au niveau de l’Union européenne d’un système de surveillance de l’espace. Le sujet est hautement sensible : avec la multiplication des débris autour de la Terre, les nombreux satellites civils et militaires encourent un risque croissant de collision, pouvant entraîner de graves détériorations voire la destruction. Le mardi 10 février 2009, les satellites Iridium 33 et Kosmos 2251 se sont par exemple percutés à 800 kilomètres d’altitude. Plusieurs fois par semaine, des avertissements pour « risque de collision » sont émis. En moyenne, trois à quatre manœuvres de satellites sont nécessaires chaque année pour éviter une collision. Mais manœuvrer un satellite signifie consommer prématurément son carburant et altérer même provisoirement son positionnement dans l’espace. Ces manœuvres vont pourtant être à l’avenir de plus en plus fréquentes.

Maîtriser la surveillance de l’espace est crucial. L’autonomie spatiale exige de disposer d’une cartographie complète des objets, satellites et débris en orbite autour de la Terre et des outils permettant d’étudier leur trajectoire. Si un État dépend d’un autre pour la surveillance de ses satellites par rapport au débris, il s’expose à des risques de manipulation : on peut aisément imaginer de fausses alertes pour collision le contraignant à manœuvrer un de ses satellites d’observation ou de télécommunication, ce qui le rendrait temporairement inopérant.

L’autonomie spatiale européenne ne pourra être affirmée que lorsque l’Europe disposera d’un système complet de surveillance de l’espace. Ce système s’appuie sur deux piliers :

Le Monge est un navire doté de technologies de pointe dont la destination première est de participer à la mise au point de nos outils de dissuasion, notamment le missile M51. Son rôle éminemment stratégique rend délicat l’usage de ses capacités pour une autre destination : la sécurité et le respect de la confidentialité des données transmises, le risque de dévoiler par reverse ingenioring les capacités du M51, en déduisant des caractéristiques du radar celles du missiles, sont autant de préoccupations qu’il convient de régler au préalable, non seulement avec le centre national d’études spatiales (CNES) mais aussi avec l’agence spatiale européenne (ESA) et éventuellement avec les autres agences clientes. Or, cette question devient urgente : le radar TIRA sera indisponible à partir de février 2010 pour révision et entretien. L’Europe sera alors dépendante des moyens technologiques américains pour surveiller l’espace.

Une mise à disposition du Monge pour la surveillance de l’espace apporterait une charge d’activités supplémentaire pour l’équipage. Cela aurait pour intérêt de lui assurer un entraînement opérationnel mais cela exige de maintenir le navire sous une posture d’alerte permanente, avec les coûts et l’organisation qui en découlent. Seule une décision au plus haut niveau, car touchant à un outil de la dissuasion, peut débloquer la situation et préserver l’autonomie française et européenne.

Se pose alors la question de l’opérateur de ce système de surveillance de l’espace. Faut-il faire appel à une des agences étatiques, à l’instar du CNES, l’agence spatiale européenne (ESA) statutairement dédiée aux seuls usages civils de l’espace, ou à une agence dépendant de l’OTAN mais dirigée par des européens ? La problématique spatiale confirme la nécessité de bien définir les rôles de chacun des acteurs de l’Europe de la défense. Sans doute les opérations militaires dites de hard power seront-elles à l’avenir essentiellement menées dans un cadre OTAN, les États conservant leurs capacités d’actions autonomes. L’Europe devra se trouver une place entre ces deux options, notamment dans les phases de prévention, de sécurisation, de stabilisation ou de reconstruction dites de soft power. Ceci imposerait sans doute d’élargir l’objet statutaire de l’ESA à certaines missions à caractère militaire. La France, l’Allemagne et le Royaume-Uni sont particulièrement réticents devant une telle évolution. La rédaction du livre blanc européen permettrait sans doute de clarifier la situation et de fixer des axes clairs d’évolution.

Sur le plan de l’équipement des forces, le retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN a un impact direct. Outre une exigence d’interopérabilité accrue, il renforce l’influence de la France dans les comités de l’alliance et autres agences spécialisées en charge de définir les normes et référentiels communs aux États membres en matière d’équipement. La nomination d’un général français, Stéphane Abrial, à la tête du commandement suprême allié de la transformation en charge des questions doctrinales et capacitaires, prouve cette influence retrouvée. « Au commandement allié de la transformation, nous préparons le futur de l’alliance. Et donc, exactement comme le fait le secteur américain de l’armement, le secteur européen devrait venir nous voir, nous parler pour que nous imaginions ensemble ce que pourrait être l’avenir. Il y a de la place pour tout le monde parmi les 28 États membres. » ⁽³⁴⁾. Il convient de saisir cette opportunité. Les industriels français doivent s’organiser en conséquence et ne pas attendre l’entremise de l’État.

La définition des besoins capacitaires futurs de l’OTAN et des normes dites OTAN est un enjeu opérationnel, politique et industriel. Le directeur des affaires internationales du GICAT relevait à la suite du sommet de Kehl-Strasbourg que « les industriels français [allaient] gagner un surcroît de confiance de nos alliés et [… pourront] bénéficier de nouveaux débouchés » ⁽³⁵⁾, un milliard d’euros étant dépensé par l’OTAN en faveur des équipements.

Avant que cette influence ne produise ses effets, le retour de la France dans l’OTAN engendre un surcoût budgétaire annuel d’environ 80 millions d’euros, en raison de la participation de 750 militaires, dont 30 % d’officiers, dans les diverses instances. Une réforme en profondeur de l’administration de l’alliance s’impose pour ne pas sombrer dans une bureaucratie du consensus. Plusieurs sommets de l’OTAN ont abordé cette question sans que, pour le moment, des mesures concrètes n’aient été prises.

Il convient de rappeler que la dissuasion française demeure indépendante, la France n’intégrant pas le groupe des plans nucléaires et conservant sa pleine autonomie sur ses armes et doctrine nucléaires.

Le Livre blanc souligne que « dans la plupart des pays industrialisés, les grands programmes de dépenses publiques dans le domaine de la défense ou de la sécurité donnent lieu à des dérives. Des sous-évaluations ont également été constatées en France. Elles ont gravement obéré la transparence et la prévisibilité de la dépense publique. Leurs effets nuisent à l’efficacité opérationnelle des forces. De même, les à-coups constatés en gestion peuvent-ils déséquilibrer les efforts programmés. Des améliorations très sensibles sont indispensables pour conserver son utilité à la programmation pluriannuelle des dépenses, mieux respecter le vote du Parlement et faciliter son contrôle. ».

Ce constat est d’ailleurs partagé à l’étranger comme le montre le rapport de la commission de la défense de la chambre des Communes britannique sur le budget anglais d’équipement de la défense. Conforté par les conclusions du national audit office (NAO), les parlementaires britanniques dénoncent les retards calendaires et les dépassements budgétaires en matière d’équipements de défense. Ils constatent que malgré les réformes passées, notamment la création de la Defence Equipment and Support (DE’S), ces dérives se poursuivent. Selon eux, « les performances de la DE&S’ pour fournir des équipements lourds ont décliné significativement en 2007 et 2008. Les coûts prévisionnels pour les vingt plus importants programmes ont augmenté de 205 millions de livres [soit 221 millions d’euros] et les délais prévisionnels ont augmenté d’environ 100 mois en un an. Les objectifs de coûts et de délai pour 2008 et 20009 ne seront pas atteints ».

En Allemagne, le chef d’état-major adjoint de la Bundeswehr, Johan-Georg Dora, reconnaît que les moyens dont dispose l’armée allemande le contraignent à définir des priorités et à renoncer à disposer immédiatement d’un équipement pleinement opérationnel Il préfère en effet trouver « une solution à 80 % maintenant qu’une solution à 100 % demain ou jamais » ⁽³⁶⁾.

L’engagement des forces en Afghanistan a un impact manifeste sur les programmes d’équipement. Pour preuve, une des premières missions du directeur du service du maintien en condition opérationnelle de la DGA s’est déroulée en Afghanistan.

Il faut tout d’abord repenser les besoins opérationnels et les moyens d’y répondre. Le 16 juillet 2009, devant le club économique de Chicago, Robert Gates, secrétaire à la défense des États-Unis, a estimé que « le défi auquel [il a fait] face en soutenant les besoins de nos troupes tient dans le profond contraste avec les programmes conventionnels existant, des armements, destinés à lutter contre d’autres armées, marines et forces aériennes modernes, qui étaient dans les tuyaux depuis plusieurs années et qui [ont reçu] un appui loyal et enthousiaste au Pentagone, au Congrès et dans l’industrie. Les besoins les plus pressants des combattants, sur le champ de bataille, dans les hôpitaux ou au pays, manquaient simplement de place et de soutien autour de la table lorsque les priorités [ont été] adoptées et les décisions budgétaires sur le long terme prises » ⁽³⁷⁾.

Le second impact réside dans la mobilisation de moyens budgétaires et humains importants pour fournir des équipements adaptés et en nombre suffisant. Constat partagé par la commission de la défense canadienne selon laquelle « le système d’approvisionnement est fortement sollicité à l’heure actuelle par les diverses missions dont doivent s’acquitter les forces canadiennes, surtout celle en Afghanistan » ⁽³⁸⁾.

Enfin, l’engagement afghan assure une certaine publicité pour les équipements de défense, cette publicité n’améliorant cependant pas le degré de résilience de la société française.

La société française et les décideurs politiques ne portent pas aujourd’hui le même regard sur les questions de défense que la précédente génération qui a connu la guerre. Aujourd’hui, au sein de l’Assemblée Nationale, certains députés n’ont pas été soumis à l’obligation du service national et une infime partie des parlementaires ont participé à des opérations en Algérie. La grande majorité des parlementaires et des Français a connu la paix et donc perçoit la défense certes comme une nécessité mais plus comme une institution sacrée même s’ils assistent toujours au défilé du 14 juillet et que les reportages télévisés sur les forces armées enregistrent des scores d’audience remarquables.

L’effort de défense, financier ou humain, n’est plus aussi évidemment partagé. La suspension du service national a distendu le lien armée-Nation ; les contribuables demandent désormais des comptes sur les dépenses militaires ; le niveau de résilience de la société française à l’encontre de toute perte humaine est très bas ⁽³⁹⁾. Qu’on le regrette ou non, il faut en prendre acte avant de chercher à en corriger les effets néfastes.

La résilience est le fait de surmonter les événements de vie difficile. Appliquée aux questions de défense, elle désigne le seuil psychologique, quantifiable en perte humaine, au-delà duquel le corps social refuse l’engagement des hommes dans une mission. Au cours du XX^e siècle, la résilience de la société française s’est considérablement réduite pour atteindre un point extrêmement bas. Au-delà des drames individuels que constitue la perte d’un proche, force est de constater que la société française accepte de moins en moins la mort de ses soldats, aspirant collectivement à des guerres sans mort.

Pour les armées, ce phénomène est très contraignant puisqu’elles doivent intervenir sans risque de perdre ne serait-ce qu’un seul soldat. La mort de dix militaires dans la vallée d’Ouzbine en août 2008 a permis d’évaluer le seuil très bas de la résilience française au regard des débats très médiatisés qui s’en suivirent sur la pertinence de l’engagement des forces en Afghanistan, la stratégie et l’adéquation des équipements utilisés. Le Royaume-Uni a connu un épisode strictement identique en juillet 2009.

La défaillance ou l’absence d’un équipement susceptible d’exposer les hommes à un risque mortel est souvent au cœur des polémiques qu’il s’agisse des équipements individuels des soldats français en 2008 ou des moyens héliportés britanniques en 2009. Vouloir répondre à la résilience implique une technologie accrue des équipements, le recours à des moyens automatisés comme les drones, ce qui engendre nécessairement de nouvelles dépenses.

Dans ce contexte, il importe plus que jamais d’expliquer ce qu’est le métier militaire en insistant bien sur les risques que cela comporte. Cet effort ne permettra pas de mettre un terme définitif au débat sur l’équipement de nos troupes. Il faut l’assumer avec sérénité et conviction, d’autant que désormais les soldats déployés dans des opérations difficiles disposent de moyens de protection conséquents.

Les programmes d’équipement des forces n’échappent pas à la nouvelle exigence de justification. De sa conception à sa mise en service, voire à son démantèlement, la conduite d’un programme d’armement est un exercice délicat qui touche plusieurs domaines : technologique, administratif, juridique, budgétaire, industriel, opérationnel… Malgré cette complexité, la défense se doit d’expliquer non seulement à la représentation nationale mais aussi aux Français, la nécessité de chaque équipement, la pertinence du montage industriel retenu et au final rendre compte du bon usage des finances publiques.

Ce devoir d’explication est d’autant plus pressant que le programme 146 est dérogatoire du droit budgétaire commun. Il a toujours suscité une certaine convoitise, sa masse permettant d’en faire facilement une variable d’ajustement du budget de l’État. Les baisses de crédits prennent souvent prétexte d’errements passés dans la conduite de programmes d’armement pour prétendre que le programme 146 dispose d’un excès de ressources budgétaires et qu’un meilleur suivi des programmes permettrait d’en réduire le volume.

Malgré leur complexité de gestion technique et budgétaire, les programmes d’armement continuent souvent à s’apparenter à de véritables tunnels. Les forces expriment un besoin opérationnel ; la DGA, en liaison avec les états-majors, définit la réponse technique à ce besoin et l’industriel développe un produit que d’aucuns souhaitent le plus moderne et le plus performant sans tenir compte qu’au cours des années de développement, des modifications et imprévus opérationnels, industriels ou budgétaires peuvent intervenir et changer la donne. Ainsi, le char Leclerc, véritable joyau technologique, conçu du temps de la guerre froide, est arrivé au sein des forces après la chute du mur de Berlin. L’armée de terre dispose d’un excellent matériel mais il ne convient pas aux besoins actuels.

Le caractère figé de la conduite des programmes d’armement convient à certains types d’équipement, en particulier à ceux touchant à la dissuasion nucléaire. L’armement nucléaire se doit d’être technologiquement et politiquement crédible dans la durée, s’appuyant sur les techniques les plus avancées et une infaillibilité absolue. Il n’est pas possible de comparer un programme dont le déroulé vise justement à s’assurer qu’il ne sera jamais employé et un programme utilisable au quotidien en opération. La dimension pluriannuelle du programme M51 se justifie par exemple parfaitement ; la même logique est nettement moins pertinente pour l’armement individuel du combattant.

Pour les programmes conventionnels, l’avancée technologique prime moins que la nécessité de répondre au besoin opérationnel sans cesse mouvant. Il semble pourtant que la même doctrine soit appliquée à la dissuasion et aux forces conventionnelles en matière d’équipement, comme en atteste l’édition 2007 de l’instruction générale 1514 ⁽⁴⁰⁾.

Pour les forces conventionnelles, un programme figé sur 10 ou 15 ans n’a pas de sens, les modèles d’armée devant demeurer des réflexions et non des prescriptions. Dans son rapport d’information sur les perspectives en matière d’équipements militaires, le sénateur Serge Vinçon notait avec justesse qu’un « modèle d’armée défini pour un horizon lointain présente le risque de rigidifier les choix et de priver les autorités décisionnaires de la souplesse nécessaire pour s’adapter aux évolutions du contexte, notamment des menaces et des technologies » ⁽⁴¹⁾.

Même si l’anticipation est extrêmement difficile compte tenu des aléas du contexte international, il ne faut pas renoncer à s’adapter et à toujours chercher à ce que les équipements répondent au mieux aux besoins opérationnels. Sans adaptation à l’environnement opérationnel, les équipements deviennent en effet très rapidement technologiquement obsolètes et militairement inutiles, les capacités des forces françaises à accomplir leurs missions s’en trouvant alors altérées. Les mouvements terroristes ou insurrectionnels qui menacent les intérêts fondamentaux de la France ne s’encombrent pas de procédures rigides pour s’équiper en armement. Ceci leur donne un avantage évident sur les forces conventionnelles et oblige les États à remettre en question leur procédure d’acquisition.

Cette remise en question est renforcée par plusieurs programmes d’équipement, pour certains très médiatisés, qui, au cours de 2009, ont montré des faiblesses ou errements manifestes. On aimerait être sûr que tous les enseignements en seront tirés.

Les difficultés de l’A400M (cf. supra) montrent bien l’importance du mode de gouvernance des grands programmes d’armement. Alors que les signaux négatifs se multipliaient, les États parties auraient dû mettre en place un suivi étroit et régulier, ou a minima exiger de l’industriel qu’il le fasse. Les clauses contractuelles l’ont cependant empêché, faisant de l’OCCAR un obstacle infranchissable et pour les États et pour l’industriel.

Du fait que ce ne sont pas les États via leurs agences d’armement, mais l’OCCAR qui soit signataire du contrat, aucune administration publique ne veut aujourd’hui endosser la moindre responsabilité. Dans les réponses apportées aux questions posées dans le cadre de la préparation du rapport budgétaire sur les difficultés de l’A400M, l’accent est mis sur les défaillances industrielles. L’inadéquation des clauses du contrat et l’absence de suivi ne sont évoquées que pour préciser, et on peut s’en féliciter, que l’erreur ne sera pas rééditée à l’avenir.

Question n° 28c : Quels enseignements peuvent d’ores et déjà être tirés de ce programme concernant la coopération européenne en matière d’armement ?

Réponse : Les difficultés rencontrées actuellement sont d’ordre technique et montrent que le maître d’œuvre a sous-estimé l’ampleur des innovations de ce programme et n’a pas forcément su prendre les directives nécessaires pour le gérer de manière efficace, situation qui peut se présenter dans tout programme militaire ou civil. Une modification des clauses de contractualisation pourrait être le principal enseignement tiré de ce retard qui n’est cependant pas lié de façon intrinsèque à la coopération européenne en matière d’armement.

Les pouvoirs et moyens dévolus à l’OCCAR par les agences nationales d’armement ne sont que parcellaires. Confier à cette agence un programme aussi ambitieux et emblématique sans lui donner les moyens humains et juridiques d’en assurer un suivi similaire à ceux qui sont menés dans le cadre de programmes nationaux ne pouvait que mener à l’échec. Est-ce la traduction d’une volonté des agences nationales de préserver leurs prérogatives face à un nouvel organisme perçu comme concurrent ? L’Europe de la défense ne peut se construire sur de telles architectures inachevées.

Les négociations financières sont actuellement en cours et doivent normaliser la situation. Si à l’issue des négociations en cours entre les États, l’OCCAR et EADS, des allègements de charge voire des renonciations à des pénalités sont accordés à l’industriel, il faut que ces compensations puissent également bénéficier aux sous-traitants.

À une échelle beaucoup plus restreinte si l’on s’en tient au montant financier, le programme SIC Terre semble souffrir des mêmes errances que l’A400M. Les mêmes causes qui placent aujourd’hui l’avion de transport dans une situation difficile (contrat insuffisamment encadré, montage industriel inadapté au défi technologique, absence de suivi) ont amené la DGA à résilier ce programme aux torts exclusifs des industriels.

L’armée de terre comptabilise 14 systèmes de communications et d’information, fruit d’une absence de vision globale héritée de plusieurs décennies. Cette nébuleuse de systèmes au sein d’une même armée altère gravement la capacité opérationnelle de la chaîne de commandement, engendre des coûts exorbitants de maintenance et interdit toute interopérabilité entre les forces et au-delà avec les autres armées. En 2002, décision est prise de moderniser et fédérer l’ensemble des systèmes autour d’un socle technique unique, le programme SIC Terre. En 2003, la DGA lance une mission d’urbanisation et de préconisation auprès de CAP GEMINI, spécialiste du conseil en management des services informatiques.

En janvier 2005, est notifié un contrat de maîtrise d’œuvre industrielle pour l’ensemble des systèmes d’information et de communication de l’armée de terre à Thalès (pour 70 %) et EADS-défense et Sécurité (30 %) pour un montant de 230 millions d’euros sur 7 ans. La maîtrise d’ouvrage est assurée par la DGA sans assistance à maîtrise d’ouvrage alors que des compétences extérieures ont été sollicitées pour définir les contours du programme.

Le montage industriel de cotraitance porte en lui les germes de l’échec, comme l’avait déjà montré l’exemple du VBCI dont la maîtrise d’œuvre a été conjointement confiée à GIAT industries et Renault véhicules industriels. Comme l’a déclaré Serge Pérez, nommé directeur de Renault Trucks Defense en 2004, « les relations entre entreprises étaient une chicane de tous les jours pour déterminer qui était responsable de quoi. Chacun se renvoyait la balle, et l’arbitrage n’était pas possible » ⁽⁴²⁾. La mission d’évaluation et de contrôle sur les programmes d’armement a émis en 2006 une proposition n°4 claire : « Étudier systématiquement la possibilité d’avoir une maîtrise d’oeuvre industrielle unique : l’interlocuteur de l’État doit être, le plus souvent possible, un industriel chef de file, responsabilisé (avec une maîtrise d’oeuvre claire), et équitablement rémunéré pour cette tâche » ⁽⁴³⁾.

Cette préconisation arrive après la conclusion du programme SIC Terre. L’association sans leader de deux entités concurrentes, ne suffit pas pour éteindre la rivalité concurrentielle, les deux entreprises ne partageant pas leur savoir technologique. La cotraitance s’est résumée à un partage financier et non à un partage de métiers. Au terme de quatre années de développement et après l’engagement de près de 140 millions d’euros, le ministère de la défense constate que le système proposé ne répond pas aux performances techniques et ne respecte pas le calendrier. En mars 2009, la DGA et l’armée de terre décident de résilier le contrat aux torts exclusifs des industriels, l’armée de terre conservant ses 14 SIC sans armature commune.

Question : Fournir une note détaillée sur le programme SIC TERRE. Réponse : La numérisation de l’espace de bataille (NEB) a pour objectif de permettre à tout chef interarmes d’obtenir et de conserver un avantage sur l’adversaire en matière de connaissance de la situation opérationnelle, de maîtriser et de raccourcir le processus décisionnel pour garantir une meilleure atteinte des objectifs opérationnels. Elle présuppose de maîtriser l’interopérabilité (interarmes, interarmées et interalliés), le fonctionnement synchronisé des systèmes d’information et de communication en toute sécurité, et les flux d’information sur la base d’un référentiel unique. L’opération d’ensemble SIC Terre (OE SIC Terre) vise à mettre en place ces capacités. Le niveau de capacité « initial » (NCi) a été atteint à partir de 2007. Il couvre 60 à 70 % du besoin global en échange d’informations et prend en compte les enseignements majeurs de SICAT V1 déployé en 2004. Suite aux difficultés liées à la maîtrise d’œuvre industrielle (THALES-EADS) la DGA a résilié le contrat début 2009. L’armée de terre reste néanmoins sur la dynamique de la numérisation et souhaite disposer de systèmes d’information opérationnels tactiques, construits sur un socle commun, garant de leur interopérabilité, dans le cadre d’un jalon NC1 (2013). En attendant, il a été décidé d’améliorer les systèmes actuels constitutifs de la NEB en prenant en compte, au juste niveau, les besoins d’évolutions et d’améliorations exprimés par les forces terrestres lors des divers exercices NEB (jalon NCi+). Lors du dernier comité de pilotage de juin 2009, la DGA a proposé : – dans un premier temps, de faire réaliser le NCi+ en deux étapes : étape 1 (2011) qui s’appuiera sur les systèmes existants (SICF, SIR, ATLAS(1)) ; étape 2 (2012) qui recouvrira le reste du besoin exprimé. – dans un deuxième temps (NC1 – 2013/2014), de réaliser des SIOC(2) pour les niveaux hauts(3) et pour les niveaux bas(4) (NUMTACT « développement logiciel »), sur la base du STC-E (socle technique commun d’échanges), qui s’inscriraient désormais dans les futurs systèmes que sont SIA (Système d’Information des Armées) et SIC-S (Système d’Information et de Combat SCORPION(5)). Le référentiel NC1 disposera en particulier : – d’un socle technique commun assurant la cohérence d’ensemble ; – d’une modélisation des données de l’armée de terre conforme aux décisions prises par le Président de la République sur le retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN et adaptée aux priorités affichées dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. L’opération d’ensemble SIC Terre est un maillon essentiel des équipements SIC de la NEB. Une redéfinition de cette opération en opération d’armement SI Terre est en cours. (1) SICF : système d’information et de communication des forces. SIR : système d’information réglementaire. ATLAS : automatisation des tirs et des liaisons de l’artillerie sol-sol. (2) Systèmes d’information opérationnels et de communication des armées. (3) Du niveau brigade jusqu’aux niveaux stratégique et opératif. (4) Niveau GTIA (groupement tactique interarmes) à groupe. (5) Synergie du COntact Renforcé par la Polyvalence de l’InformatiON)

La réponse du ministère, tout en restant extrêmement laconique sur les origines de l’échec du programme, présente les options retenues pour l’avenir, à savoir une scission du programme en deux ensembles intégrés dans des projets plus larges : SIA et SIC-SCORPION.

Des questions restent en suspens : pourquoi cette seconde solution n’a-t-elle pas été retenue dès 2005, notamment sur le plan technique ? Le fait de scinder le programme SIC TERRE et de l’intégrer dans des programmes plus importants est-il de nature à combler les lacunes de maîtrise d’ouvrage constatées ? La résiliation aux torts de l’industriel a-t-elle donné lieu au remboursement des sommes engagées par l’État comme le veut le droit commun des marchés publics ? Il conviendra de veiller, dans la durée, à ce que des réponses précises soient apportées à ces interrogations.

Comme le note le Livre blanc, « l’analyse du déroulement des programmes d’armement fait apparaître, dans plusieurs cas, des insuffisances graves, qui se sont traduites par des dérives de coûts, de délais et parfois de performances. Leur conduite sera entièrement réorganisée ».

Dans la pratique, les opérations d’armement ont été d’ores et déjà profondément bouleversées par les acquisitions pour urgence opérationnelle.

L’instruction 1514 de 2007 précise que « la procédure « urgence opérationnelle » est une procédure exceptionnelle. Elle concerne les opérations d’armement qui imposent une réponse particulière en terme de délais en cas de nécessité opérationnelle impérieuse. La décision du recours à la procédure […] est prise par le chef d’état-major des armées ».

En 2008, 104 millions d’euros ont été engagés en urgence opérationnelle sur le programme 146 selon la répartition suivante :

En 2009, 76,5 millions d’euros ont été engagés en urgence opérationnelle selon le schéma suivant :

Toutes les nations engagées en Afghanistan ont désormais recours à cette procédure dérogatoire. Le besoin opérationnel est remis au centre des préoccupations, consacrant en quelque sorte le retour de l’aléa de la guerre dans les programmes d’armement.

Ces procédures sont-elles des accidents ou annoncent-elles une profonde refonte de la conduite des programmes ? La demande de sécurité croissante laisse présager une sollicitation également croissante des forces sur des théâtres très variables. Aussi la nécessité d’adapter constamment les matériels à des situations imprévues est-elle appelée à demeurer dans les années à venir. On ne peut considérer les acquisitions pour urgence opérationnelle comme une phase exceptionnelle dans le calendrier général d’équipements des forces. À l’opposé, on ne peut affirmer qu’elles constitueront à l’avenir la principale procédure d’acquisition. L’acquisition des tourelleaux téléopérés destinés à renforcer la protection des véhicules de l’avant-blindé entre dans les cas d’urgence opérationnelle : un équipement nouveau venant se greffer à un véhicule déjà dans les forces. 60 VAB TOP ont été livrés en Afghanistan entre le 23 janvier 2009 et la mi-avril 2009, soit un an après la commande du tourelleau, pour un montant de 20 millions d’euros. La conception, le développement et la production de l’intégralité d’un véhicule dédié pour répondre au besoin opérationnel spécifique aurait été une ineptie. Si l’urgence opérationnelle permet de répondre dans l’immédiat, elle n’est pas adaptée pour concevoir les systèmes du futur.

Sommes-nous dès lors face à deux procédures appelées à perdurer avec d’un côté la programmation classique pluriannuelle et de l’autre les urgences opérationnelles ? Les États-Unis semblent répondre par l’affirmative. En février 2006, face à la menace croissante des engins explosifs improvisés (dénommés IED en anglais) en Irak ou en Afghanistan, décision fut prise par le Pentagone de créer une organisation dédiée : le Joint IED Defeat Organisation (JIEDDO) recueille tous les renseignements sur les technologies employées dans les EEI ainsi que les procédures de mise en œuvre ; il développe en liaison avec les forces et les industries les mesures et équipements nécessaires pour s’en protéger ; il acquiert en urgence les matériels ainsi définis. Face à un imprévu opérationnel et technologique, le ministère de la défense s’est doté d’un organisme dédié pour sortir la problématique de la bureaucratie installée au Pentagone dont les capacités à s’adapter ont été estimées trop faibles ou lentes.

Séparer les deux procédures, l’urgente et l’ordinaire, n’est possible que si l’État dispose d’une imposante manne budgétaire lui permettant de développer deux systèmes parallèles allant des études à la production, ce que la France ne peut se permettre. Elle doit faire coexister les deux procédures dans une seule doctrine de conduite de programme d’armement. L’approche incrémentale permet une conciliation optimale en intégrant les modifications issues des acquisitions pour urgence opérationnelle dans l’évolution normale des programmes. Ce ne sont pas des altérations d’équipements achevés ; ce sont des adaptations normales à des équipements en voie d’amélioration.

Lancé par le Président de la république, le 4 décembre 2008, le plan de relance pour l’économie vise à soutenir l’activité notamment par une accélération des investissements publics. Au 6 octobre 2009, 22,6 milliards d’euros avaient été déjà injectés dans l’économie, soit plus des deux tiers de l’enveloppe initiale.

Pour la défense, 2,325 milliards d’euros sont mobilisés pour accélérer la mise en œuvre de programmes prévus dans le cadre de la LPM.

Question : Détailler le volet « défense » du plan de relance en ce qui concerne les équipements. Indiquer très précisément son affectation budgétaire. Présenter une évaluation de son impact économique. Réponse : En matière d’équipements de défense, les ressources mises en place dans le cadre du plan de relance de l’économie pour les opérations du programme 146 s’élèvent à 1 096 millions d’euros d’autorisation d’engagement pour l’année 2009 et 1 231 millions d’euros de crédits de paiements répartis en 625 millions d’euros en 2009 et 606 millions d’euros en 2010. A ce jour, des crédits "relance" sont alloués à 28 opérations en matière d’équipement des forces. En cas de difficultés dans le lancement des opérations non encore notifiées, ces dernières seraient abandonnées et remplacées. A cette fin, la direction générale de l’armement (DGA) entretient un portefeuille d’opérations de substitution qui fait l’objet d’un point particulier lors des comités de pilotage mensuel réunissent les ministères de la défense et de la relance. Ces opérations de substitution sont destinées à remplacer les opérations abandonnées et/ou à compléter la liste des opérations dans le cadre de l’enveloppe financière allouée pour ce volet du plan de relance. A mi-juillet 2009, la répartition prévisionnelle de l’utilisation des crédits du plan de relance était la suivante : 1-Acquisition anticipée d’un troisième BPC (notifié en avril) : Montant d’AE relance allouées : 439,2 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 186,9 millions d’euros 2009, 129,6 millions d’euros 2010 2-Report de la baisse de cadence de production du Rafale conduisant à la livraison de trois appareils supplémentaires sur la période LPM (maintien de la cadence initiale) : Montant d’AE relance allouées : 0 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 78,0 millions d’euros 2009, 118,3 millions d’euros 2010 3-Acquisition de 5 hélicoptères EC 725 Caracal (notifié en avril) : Montant d’AE relance allouées : 227,5 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 64,8 millions d’euros 2009, 75,8 millions d’euros 2010 4-Non réduction des cadences de production du VBCI (maintien de la cadence initiale) : Montant d’AE relance allouées : 0 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 84,3 millions d’euros 2009, 76 millions d’euros 2010 5-Acquisition de 4 engins de débarquement amphibies (notifié en juin) : Montant d’AE relance allouées : 59 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 31,5 millions d’euros 2009, 17,3 millions d’euros 2010 6-Acquisition de différentes munitions pour blindés (notification partielle, dernière notification prévue en novembre) : Montant d’AE relance allouées : 45,3 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 8,8 millions d’euros 2009, 17,5 millions d’euros 2010 7-Acquisition de stations sol et marine Syracuse (notification partielle, dernière notification prévue en septembre) Montant d’AE relance allouées : 3 millions d’euros (engagement complémentaire sur AE P146) ; Montant de CP relance alloués : 13 millions d’euros 2009, 28 millions d’euros 2010 8-Acquisition de 200 petits véhicules protégés (PVP) (notifié en juin) : Montant d’AE relance allouées : 36,6 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 13,7 millions d’euros 2009, 12,7 millions d’euros 2010 9-Acquisition de nouvelles capacités d’emport pour le Rafale (notification prévue en septembre) : Montant d’AE relance allouées : 5 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 1 millions d’euros 2009, 4 millions d’euros 2010 10-Acquisition de différents petits bâtiments pour la Marine (formation et servitude) (notifications prévues en septembre et octobre) : Montant d’AE relance allouées : 10,1 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 4,1 millions d’euros 2009, 5,1 millions d’euros 2010 Remarque : 6 consultations relatives à l’acquisition de différents types de bâtiments répondant à des besoins différents ont lieu en parallèle. L’opération « relance » sera limitée aux seuls bâtiments dont la contractualisation sera suffisamment rapide. Les montants financiers correspondent à la réalisation de 3 commandes sur les 6 procédures. 11-Lancement de pré-développements MUSIS (notifié en mai) : Montant d’AE relance allouées : 10 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 5 millions d’euros 2009, 5 millions d’euros 2010 12-Acquisition de 15 véhicules fortement protégés Aravis (notifié en avril) : Montant d’AE relance allouées : 15 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 10,1 millions d’euros 2009, 4,9 millions d’euros 2010 13-Acquisition d’équipements optroniques pour les fantassins (Notifié en mai et juillet) : Montant d’AE relance allouées : 11 millions d’euros (engagement complémentaire sur AE P146) ;Montant de CP relance alloués : 5,9 millions d’euros 2009, 10,7 millions d’euros 2010 14-Transformation de 2 FALCON gouvernementaux en avion de surveillance maritime (Notification prévue en septembre) : Montant d’AE relance allouées : 18,8 millions d’euros (engagement complémentaire sur AE P146) ; Montant de CP relance alloués : 7,6 millions d’euros 2009, 9,8 millions d’euros 2010 15-Acquisition de munitions d’artillerie (Notifié en juin et juillet) : Montant d’AE relance allouées : 44,5 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 16 millions d’euros 2009, 18,1 millions d’euros 2010 16-Acquisition de leurres pour hélicoptères (Notifié en mai) : Montant d’AE relance allouées : 13,5 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 8,8 millions d’euros 2009, 3,8 millions d’euros 2010 17-Améliorations hélicoptères (tapis de poser et blindages pour Cougar) (Notifié en mars et mai) : Montant d’AE relance allouées : 8,7 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 4,8 millions d’euros 2009, 3,5 millions d’euros 2010 18-Mise à hauteur des deux centres de simulation Rafale (Notification prévue en septembre) : Montant d’AE relance allouées : 0 millions d’euros (financement sur AE P146) ; Montant de CP relance alloués : 7,6 millions d’euros 2009, 5 millions d’euros 2010 19-Acquisition de données de géographie numérique (Première notification en avril, dernière notification prévue en novembre) : Montant d’AE relance allouées : 14 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 6,6 millions d’euros 2009, 3,5 millions d’euros 2010 20-Acquisition de roquettes pour le Tigre (Notifié en mars) : Montant d’AE relance allouées : 7,8 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 4,5 millions d’euros 2009, 3,3 millions d’euros 2010 21-Investissement pour les opérations d’armement (travaux de mise à niveau des moyens d’essais DGA) (Près de 40 actes, première notification en février, dernière notification prévue en septembre) : Montant d’AE relance allouées : 12,2 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 9,6 millions d’euros 2009, 2,6 millions d’euros 2010 22-Evolutions du système de préparation de mission du rafale et de ses missiles aéroportés (Notifié partiellement en août, dernière notification prévue en octobre) : Montant de d’AE relance allouées : 25 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 5 millions d’euros 2009, 7,8 millions d’euros 2010 23-Intégration de nouvelles fonctionnalités sur le Rafale (Notification prévue en septembre) : Montant de d’AE relance allouées : 23,2 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 5 millions d’euros 2009, 18,2 millions d’euros 2010 24-Acquisition de groupes électrogènes pour l’armée de terre (Notifié en mai) : Montant de d’AE relance allouées : 9,4 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 1,9 millions d’euros 2009, 7,5 millions d’euros 2010 25-Anticipation de la fusion Martha-SCCOA (Notifié en avril) : Montant de d’AE relance allouées : 9,3 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 4,1 millions d’euros 2009, 2,9 millions d’euros 2010 26-Acquisition de Pod Damocles (Notifié en juillet) : Montant de d’AE relance allouées : 37,9 millions d’euros ; Montant de CP relance alloués : 19,8 millions d’euros 2009, 6,5 millions d’euros 2010 27-Auto-défense des hélicoptères de manœuvre (Notification prévue en septembre) : Montant de d’AE relance allouées : 4,8 millions d’euros (engagement complémentaire sur AE P146) ; Montant de CP relance alloués : 9,7 millions d’euros 2009, 5,6 millions d’euros 2010 28-Acquisition de 3 drones SDTI : Montant de d’AE relance allouées : 5,2 millions d’euros (Notifié en août) ; Montant de CP relance alloués : 2,8 millions d’euros 2009, 2,4 millions d’euros 2010 Évaluation de l’impact économique A début septembre 2009, 90 % des AE « relance » allouées sont engagées et 61 % des CP "relance" 2009 ont été réglés aux titulaires des différents contrats soit 382 millions d’euros de crédits injectés dans l’économie. Au regard de la taille et de la complexité des différentes opérations, la plupart des titulaires sont de grands maîtres d’œuvre industriels. Une PME est cependant titulaire de la commande de tapis de poser pour hélicoptères. C’est également le cas pour plusieurs contrats relatifs aux investissements dans les centres DGA. Les maîtres d’œuvre des autres opérations sont amenés à sous-traiter pour partie les travaux. La DGA ne dispose pas d’un niveau de visibilité sur l’ensemble des sous-traitants mais seulement sur les principaux sous-traitants de premier rang qui sont eux-mêmes généralement des industriels majeurs de l’armement. Il n’est donc pas possible de réaliser une évaluation détaillée de la part revenant aux PME. Cette part peut cependant être estimée globalement entre 15 et 45 %. La réalisation de systèmes aussi complexes impliquant d’importantes chaînes de sous-traitance, ne permet pas une connaissance de la localisation finale des différents investissements au niveau d’une ville ou même d’un département. Indépendamment de toute quantification précise, les régions Pays-de-Loire et Provence-Alpes-Côtes-d’Azur sont les deux principales bénéficiaires (estimées à plus de 20 % des investissements chacune). Les régions Île-de-France, Rhône-Alpes, Centre, Aquitaine et Midi-Pyrénées ont chacune des parts d’investissement qui peuvent être estimées entre 5 et 20 % des investissements. Les autres régions ont des parts des investissements estimées à moins de 5 %. La charge de travail associée aux différentes opérations listées dans la première partie de la réponse peut être estimée en équivalents temps plein sur la durée des différents contrats (certains se terminent en 2009 ou 2010, d’autres vont au-delà de la période de financement par le plan de relance). La somme des charges équivaut à environ 6 100 équivalents temps plein. Il n’est pas possible d’estimer un nombre d’emplois créés ou préservés. Il serait nécessaire de connaître de nombreuses caractéristiques intrinsèques des différents industriels intervenant dans la réalisation des opérations mais au regard des définitions respectives, le nombre d’emplois créés ou préservés est au moins égal à la charge.

Tous les industriels qui ont bénéficié du plan de relance s’accordent à souligner la forte réactivité des personnels de la DGA pour conclure les contrats ainsi financés. Les délais de contractualisation ont ainsi été divisés par deux.

Sous l’exigence très forte du pouvoir politique d’obtenir des résultats, la DGA et ses personnels ont trouvé les ressources en interne pour accélérer la contractualisation, ce qui a eu un impact industriel et opérationnel indéniable. Ce résultat a-t-il été réalisé au détriment des autres programmes ou est-il dû à la seule implication du politique ? Il serait utile d’analyser plus en détail les procédures et moyens humains mises en œuvre par la DGA dans le cadre du plan de relance et d’étudier leur éventuelle transposition à l’ensemble des opérations d’armement.

Recommandation : présenter un rapport sur les procédures et moyens humains mis en œuvre par le ministère de la défense dans le cadre du plan de relance et leur éventuelle transposition à l’ensemble des opérations d’armement.

La délégation générale de l’armement s’est engagée depuis plusieurs années dans une véritable révision de ses missions et de son organisation. Pour réaliser le chemin déjà accompli, il suffit de se rappeler qu’en 2000, DCN était toujours une direction interne à la DGA.

Sa réforme s’est également accompagnée d’une diminution de ses effectifs et d’une remise en question de ses implantations locales ; la RGPP a simplement amplifié ce mouvement.

Question : Faire le point sur la réforme de la DGA en précisant notamment les mesures engagées, adoptées ou en cours de préparation. Expliquer le calendrier retenu de cette réforme. c) Préciser dans le cadre de la manœuvre RH liée à la RGPP, l’évolution des effectifs de la DGA entre 2008 et 2014, par emploi et grandes directions. Indiquer les mesures d’accompagnement social spécifiques mises en place au sein de la DGA et leur coût budgétaire au regard des économies réalisées. Réponse : b) La modernisation de la délégation générale pour l’armement (DGA) contribue à la réforme globale du ministère. Les orientations retenues consistent, dans un format resserré à 10.000 personnes à l’horizon 2014, à renforcer les compétences de management et d’expertises dont dispose la DGA, en redéployant ses implantations et en rationalisant ses soutiens. Ce projet de modernisation s’appuie sur des transferts, des réductions de périmètre et des fermetures de sites échelonnés entre 2009 et 2014. Le calendrier intègre les délais nécessaires à la préparation pratique des opérations de transferts ou de fermeture, ainsi que ceux permettant aux personnels concernés de se déterminer sur leur avenir professionnel. Il tient également compte des exigences de continuité de l’activité. Un « plan stratégique de ressources humaines » a été élaboré pour piloter les évolutions à opérer, en lien avec les objectifs d’effectifs et de maîtrise de la masse salariale assignés à la DGA pour 2014. Actualisé chaque année, cet outil identifie ainsi des cibles qualitatives et quantitatives, métier par métier, pour chacun des 56 métiers de la DGA. Le plan stratégique de ressources humaines de la DGA prévoit ainsi à échéance 2014 d’augmenter de 4 % en moyenne les effectifs dans les métiers d’expertise technique, en contrepartie d’une réduction moyenne de 17 % dans les métiers d’essai et de 40 % dans les métiers du soutien. Les redéploiements retenus concernent les activités techniques et celles du service de la qualité. L’implantation des activités techniques est revue afin de regrouper les compétences et les moyens par grand domaine : terrestre, naval, aéronautique, missiles, électronique. Dans les domaines terrestre et aéronautique, comme cela est déjà fait dans le domaine naval, la DGA et les armées développeront les synergies entre leurs centres respectifs d’essais et d’expérimentation. Enfin, la responsabilité du centre d’études de Gramat sera transférée en 2010 au centre de l’énergie atomique (CEA). Au total, le nombre d’implantations géographiques principales des moyens techniques de la DGA sera réduit de vingt à quatorze. Par ailleurs, le service de la qualité, chargé de l’assurance qualité dans l’industrie de défense, sera réorganisé en cinq sites principaux : Bordeaux, Bourges, Marseille, Nantes et Saclay ; ses implantations secondaires seront regroupées sur vingt-cinq sites, au lieu de quarante-neuf actuellement, choisies en adéquation avec l’activité industrielle et hébergés dans des implantations appartenant au ministère de la défense. Le redéploiement des implantations de la DGA s’accompagnera de rationalisations dans les différents domaines du soutien : réduction des surfaces occupées, refonte de l’organisation et des modes de fonctionnement, mutualisations à l’échelle de la DGA voire du ministère. Ainsi, dans la perspective du regroupement géographique des services parisiens du ministère (projet Balard), les équipes de l’établissement central de soutien (ECS) de la DGA et du service des moyens généraux (SMG) du secrétariat général pour l’administration (SGA) ont été fusionnées pour créer le 8 avril 2009 un opérateur unique de soutien des services centraux du ministère de la défense : le service du soutien parisien et de l’administration centrale (SPAC). Enfin, des transformations sont engagées dans le domaine de la formation : l’activité du centre de formation de Lorient a cessé fin 2008 et la responsabilité du centre de formation de Bourges sera transférée au SGA avec l’ambition de constituer un pôle de formation étoffé au bénéfice de l’ensemble des organismes du ministère. c) La réforme globale du ministère englobe la réforme de la fonction armement établie sur la période 2007 – 2014. La mise en œuvre de cette réforme conduit à des évolutions de la trajectoire initiale de réduction des effectifs en fonction des transferts d’activité, d’effectifs et de masse salariale entre les différents programmes de la mission défense. La trajectoire actualisée en 2009 est la suivante : 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Post - 2014 Total annuel 626 629 649 375 387 421 294 351 50 Total cumulé 626 1 255 1 904 2 279 2 666 3 087 3 381 3 732 3 782 Ce scénario permet de maintenir la capacité de la DGA en matière de conduite des programmes, de préparation de l’avenir et de soutien de l’exportation, de préserver et de renforcer la fonction technique grâce à une rationalisation des fonctions de soutien.

La dernière étape de la restructuration de la DGA porte sur son organisation interne avec la transformation de la délégation en direction.

Le décret n° 2009-1180 du 5 octobre 2009 prend acte de la réforme de la DGA devenue direction générale de l’armement. Elle reste toutefois dirigée par un délégué général pour l’armement.

La nouvelle DGA s’organise autour de grandes directions. La direction des opérations, ancienne direction des systèmes d’armes, conduit les études et la réalisation des systèmes d’armes, des équipements de défense, matériels, logiciels et installations sous sa responsabilité. Elle élabore la stratégie d’acquisition et conduit les opérations d’armement « dans le respect des coûts, des délais et des performances en assurant leur cohérence ». La direction des opérations a également en charge la politique du ministère en matière de soutien logistique ainsi que l’évaluation de la « satisfaction des armées dans l’utilisation des matériels et systèmes » ⁽⁴⁴⁾.

La direction de la stratégie, précédemment direction des systèmes de forces et des stratégies industrielle, technologique et de coopération, s’occupe notamment de toutes les études amont et de la prospective technique et opérationnelle. La direction du développement international a en charge tout le volet export. La direction technique, fusion de la direction des expertises techniques et de la direction des essais, chapeaute les centres d’essais de la DGA avec pour impératif de développer la « coopération européenne ».

Mention doit également être faite de la direction des plans, des programmes et du budget, de la direction des ressources humaines et du service central de la modernisation et de la qualité.

Cette réorganisation interne préfigure-t-elle une révision des procédures d’acquisition ? Les termes du décret du 5 octobre 2009, notamment en ce qui concerne les attributions de la direction des opérations, semblent en attester. Seule une nouvelle version de l’instruction générale 1514, texte décrivant le déroulement des opérations d’armement, permettra de le confirmer définitivement. Cette nouvelle version est en cours de préparation pour une mise en œuvre au cours de l’année 2010.

Cette réforme organique aura-t-elle des conséquences sur la politique interne de gestion des ressources humaines et des compétences ? Dominée par le corps des ingénieurs de l’armement, dont est notamment issu le délégué général pour l’armement, la DGA doit concilier, à l’instar des grandes administrations, la gestion des carrières et la gestion des compétences.

Question : Indiquer dans le cadre de la Revue Générale des Politiques Publiques la place du corps des ingénieurs de l’armement pour les années à venir, tant en terme statutaire que d’effectif. Réponse : Le corps des ingénieurs de l’armement comprend aujourd’hui 1 150 ingénieurs parmi lesquels près de 750 sont affectés à la DGA où ils représentent 15 % des effectifs d’officiers et de catégorie A. Les transformations liées à la réforme globale du ministère ainsi que la confirmation des missions de la DGA conduisent à maintenir globalement le pourcentage des ingénieurs de l’armement au sein de l’institution. Par ailleurs, il n’est pas envisagé de transformation statutaire à brève échéance. Les différentes parties concernées restent toutefois attentives aux réflexions conduites sur l’organisation de la haute fonction publique technique (1) et aux évolutions qui pourraient en découler. (1) Rapport Folz-Canepa de janvier 2009.

Dans leur parcours professionnel, les ingénieurs de l’armement sont tenus à une certaine mobilité interne qui n’est pas sans conséquence sur la conduite des programmes. Pour maîtriser un domaine, un milieu ou une problématique technico-opérationnelle, tout ingénieur, aussi doué soit-il, a besoin de temps. Or, à de nombreux postes, la mobilité exigée des personnels ne leur permet pas cette acquisition ou l’exploitation de compétence. Et lorsqu’ils l’acquièrent, ils sont appelés à changer d’affectation.

Pourtant, certains programmes ont pu bénéficier d’une certaine stabilité de leurs responsables. Cette stabilité a permis de résoudre les difficultés de certains programmes comme par exemple le Rafale ou de respecter à la lettre les objectifs financiers et calendaires, à l’instar de l’exempl