N^° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2009

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 37

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

PENSIONS

Rapporteurs spéciaux : MM. Patrick Lemasle et Michel Vergnier

Députés

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SYNTHÈSE 7

INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER : LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE 11

I.– UNE MISSION DE SOLIDARITÉ NATIONALE 11

II.– LA PERFORMANCE, ENCORE PERFECTIBLE 13

A.– LA MISE À JOUR DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE 13

B.– UN DISPOSITIF ET DES RÉSULTATS QUI POURRAIENT ENCORE S’AMÉLIORER 13

III.– LES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES APRÈS LEUR RÉFORME 15

A.– LA RÉFORME DE L’AUTOMNE 2007 15

1.– L’alignement sur le régime de retraite des fonctionnaires de l’État 15

2.– Une difficile évaluation des effets de la réforme. 16

B.– LES CAISSES DE RETRAITE 17

1.– La caisse de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) 17

a) Le décret instituant la CPRP SNCF 17

b) Ses charges financières 19

2.– La caisse de retraite du personnel de la RATP 20

a) Un hypothétique adossement au régime général 20

b) Ses charges financières 21

C.– LES DOTATIONS DE L’ÉTAT POUR LA SNCF ET LA RATP 21

1.– La dotation au régime de la SNCF 21

2.– la dotation au régime de retraite de la RATP 23

D.– LES AUTRES RÉGIMES DES TRANSPORTS TERRESTRES 24

1.– Le congé de fin d‘activité des routiers 25

2.– Les régimes de retraite aujourd’hui disparus 25

III.– LA SUBVENTION AUX RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS 26

A.– LA MODERNISATION DE L’ENIM 26

B.– LA MONTÉE DE LA SUBVENTION D’ÉQUILIBRE DE L’ÉTAT 27

C.– DES RECETTES EN BAISSE 27

IV.– LES RÉGIMES DES MINES, DE LA SEITA ET LES AUTRES RÉGIMES SONT EN VOIE D’EXTINCTION 29

A.– LA SUBVENTION DE L’ÉTAT AU RÉGIME DE RETRAITE DES MINES 30

1.– Le déficit structurel du régime 30

2.– La subvention de l’État 32

B.– LE RÉGIME DE RETRAITE DE LA SEITA 34

C.– LES AUTRES RÉGIMES DU PROGRAMME, EN EXTINCTION PROGRESSIVE 35

1.– La caisse des retraites de l’Imprimerie nationale 35

2.– La caisse des retraites des régies ferroviaires d’outre-mer 35

3.– Les versements liés à la liquidation de l’ORTF 35

CHAPITRE II : LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS 37

I.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE ET LA MESURE DE LA PERFORMANCE 37

A.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE EST PRÉVU PAR LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 37

1.– Permettre des présentations de charges des programmes à coûts complets 37

B.– LA PERFORMANCE 40

1.– Trois objectifs 40

a) L’objectif de maîtrise du besoin de financement 40

b) L’objectif de maîtrise des coûts administratifs 41

c) L’objectif d’optimisation des prévisions 42

2.– La création du service des Retraites de l’État 42

II.– LE FINANCEMENT DES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE 43

A.– LA CROISSANCE DES DÉPENSES DU RÉGIME 43

1.– Les pensions civiles de retraite 43

2.– Les pensions militaires de retraite 44

a) Les spécificités du régime 44

b) Un régime très déséquilibré 45

3.– Les allocations temporaires d’invalidité 45

B.– L’ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES RECETTES 46

1.– La stagnation des retenues pour pensions ou « cotisations salariales » 47

2.– Les contributions des employeurs, hors France Télécom et La Poste, 48

3.– L’assèchement des contributions de France Télécom et de La Poste 49

a) La contribution de France Télécom 50

b) La contribution de La Poste 51

4.– La part marginale des transferts et compensations 53

C.– LES PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE DU COMPTE 53

1.– La croissance du nombre de pensionnés 53

2.– L’impact de la réforme sur le long terme 54

a) Les dispositions de la loi du 21 août 2003 54

b) L’impact de la réforme à court terme 55

3.– L’engagement de l’État au titre des pensions reste relativement incertain 57

III.– LA HAUSSE DE LA PART DE L’ÉTAT DANS LE FINANCEMENT DES PENSIONS DES OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS 59

A.– LES CHARGES DE PENSIONS 60

1.– Les prestations vieillesse, invalidité et la cessation anticipée d’activité 61

2.– Les autres dépenses spécifiques 61

3.– Les rentes d’accidents du travail 61

B.– UNE COMPENSATION CROISSANTE DE LA PART DE L’ÉTAT 61

1.– Les recettes de cotisations 62

2.– Les autres recettes 62

3.– Les moyens d’équilibre du régime 62

IV.– LES SUBVENTIONS D’ÉQUILIBRE POUR LES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE ET AUTRES PENSIONS 63

A.– LA RECONNAISSANCE DE LA NATION 63

1.– La retraite du combattant 63

2.– Les traitements attachés à la Légion d’honneur et à la médaille militaire 64

B.– LA RÉPARATION 65

C.– LES PENSIONS D’ALSACE-LORRAINE 65

D.– LES ALLOCATIONS DE RECONNAISSANCE DES ANCIENS SUPPLÉTIFS 66

E.– LES PENSIONS DES SAPEURS-POMPIERS ET DES ANCIENS AGENTS DE LA DÉFENSE PASSIVE VICTIMES D’ACCIDENTS 66

F.– LES AUTRES PENSIONS 67

EXAMEN EN COMMISSION 69

SYNTHÈSE

La mission Régimes sociaux et de retraite et le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions ont pour point commun d’assurer le financement, partiel ou total, de régimes spéciaux de retraite.

Leurs crédits augmentent tendanciellement en raison de la dégradation de l’équilibre démographique de ces régimes et de la diminution de leurs ressources hors dotation de l’État, en particulier les cotisations et les transferts de compensation spécifique entre régimes de retraite.

Le principal enjeu de la mission et du CAS réside dans le niveau des dotations de l’État, qui équilibrent les différents régimes. Il convient de s’assurer qu’en raison de la contrainte budgétaire, l’insuffisance des crédits inscrits en loi de finances initiale ne conduise ensuite à l’adoption de mesures de régulation budgétaire. Dans le cadre de la mission Régimes sociaux et de retraite, ces pratiques tendent à reporter sur les caisses de retraite des coûts de trésorerie qui incombent à l’État et contribuent à accroître sa dette à leur égard. En ce qui concerne le CAS, elles mettent en péril son équilibre et diminuent son fonds de roulement à un niveau inférieur à celui prévu par la loi.

La principale particularité de l’exercice 2010 est la poursuite de la progression des taux de contribution employeur des différents ministères au CAS Pensions, corollaire de la réduction de la base de cotisation.

INTRODUCTION

La mission Régimes sociaux et de retraite retrace les subventions versées par l’État pour équilibrer les comptes de plusieurs régimes, notamment ceux de la SNCF, de la RATP, des marins et des mines. Il est proposé de doter cette mission de 5 727 millions d’euros pour 2010, en hausse de 10,6 % par rapport à 2009.

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions retrace les dépenses de pensions des fonctionnaires civils et militaires de l’État et des ouvriers des établissements industriels ainsi que plusieurs autres prestations de moindre montant. Le présent projet de loi de finances prévoit une dotation de 51,1 milliards en 2010, en hausse de 1,6 % par rapport à 2009.

La mission et le CAS partagent des caractéristiques communes. L’évolution de leurs dépenses est en effet liée à celle de l’équilibre démographique des régimes et à l’évolution de leurs ressources propres. Ces régimes bénéficient ainsi de recettes composées principalement de cotisations et de transferts de compensation provenant d’autres régimes de retraite. La subvention d’équilibre de l’État, dans le cas des régimes sociaux et de retraite, et les cotisations « employeurs » des ministères, dans le cas du CAS, jouent le rôle de variable d’ajustement.

Deux enjeux se dégagent de l’analyse de ces différents régimes.

1. L’évolution des dotations de l’État devrait augmenter substantiellement dans les prochaines années du fait d’un effet de ciseaux. En effet, le phénomène de « papy boom » conduit à la hausse des dépenses de pensions. Or, dans le même temps, les ressources des régimes diminuent.

Les cotisations tendent en effet à décroître du fait de l’extinction progressive de certains régimes, comme les mines ou la SEITA, ou de la réduction des effectifs, par exemple à la SNCF ou au sein de l’État.

Parallèlement, les transferts de compensation devraient chuter. L’essentiel de ces transferts est constitué de la « surcompensation » entre régimes spéciaux, ou « compensation vieillesse spécifique ». Elle représente, pour l’exercice 2010, un financement de l’ordre de 525 millions d’euros sur les régimes de la mission, notamment celui des mines, et de 204 millions sur les pensions civiles et militaires du CAS. Or, aux termes de la loi du 21 août 2003, le taux servant à son calcul diminue progressivement, de 3 % par an, et devrait s’annuler en 2012. Toutefois, le taux d’application qui devait être de 9 % en 2009 et de 6 % en 2010, devrait être modifié et serait pour ces deux années respectivement de 12 % et de 8 %.

Même si la contribution de l’État à la surcompensation au titre des pensions civiles diminuerait en cas de disparition de ce dispositif, le coût net pour l’État d’une baisse de 3 % du taux de la compensation spécifique a été évalué l’an dernier à 600 millions d’euros⁽¹⁾.

Alors que les dépenses augmentent et que les recettes chutent, les dotations de l’État aux régimes spéciaux de retraite et les contributions des ministères au CAS devront donc augmenter pour compenser cet effet de ciseaux.

2. La contrainte budgétaire peut conduire l’État à ne pas doter suffisamment les régimes et à adopter ensuite des mesures de régulation budgétaire qui accentuent leur besoin de financement. Il peut en résulter la formation de dettes, pour lesquelles le gestionnaire assume, en lieu et place de l’État, le coût de la trésorerie.

Les problèmes de trésorerie concernent également le CAS. Le programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations d’invalidité bénéficie, en principe, d’un niveau de trésorerie de 800 millions d’euros, qui doit être reconstitué en début de chaque exercice. Au 31 décembre 2008, celui–ci a pu être reconstitué uniquement grâce à une opération exceptionnelle de recouvrement de recettes au titre d’années antérieures.

Il convient donc de veiller, dans un contexte d’accroissement de la part des subventions d’équilibre de l’État dans les comptes des régimes, que ceux-ci ne voient pas leur équilibre, et donc leur trésorerie, mis à mal au cours des prochaines années.

CHAPITRE PREMIER : LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

I.– UNE MISSION DE SOLIDARITÉ NATIONALE

La mission Régimes sociaux et de retraite comporte trois programmes d’inégal volume, selon une nomenclature sans changement en 2010.

– Le programme Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres est essentiellement constitué des subventions d’équilibre aux régimes de retraite de la SNCF et la RATP. Ces régimes sont gérés respectivement par la caisse de retraite et de prévoyance de la SNCF (CPRP SNCF) et la caisse de retraite et de prévoyance de la RATP (CRPRATP). Le programme prévoit également des crédits à destination des chauffeurs routiers en congé de fin d’activité ou retraités ainsi que des financements marginaux pour des régimes de retraite disparus. Au total, il est doté de 3 824 millions d’euros dans le présent projet de loi de finances.

– Le programme Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins retrace principalement la subvention d’équilibre de l’État pour les charges de retraites. Cette dotation est versée à l’établissement national des invalides de la marine (ENIM), qui gère le régime spécial de sécurité sociale des marins. Le programme est doté de 792 millions d’euros dans le présent projet de loi de finances.

– Enfin, le programme Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers qui bénéficie de 1 110 millions d’euros en 2010, est le support budgétaire des participations de l’État à divers régimes de retraite en voie d’extinction. La participation de l’État passe par des subventions à la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), aux régimes de retraite de la SEITA et de l’Imprimerie nationale mais également aux régies ferroviaires d’outre-mer ainsi qu’à l’office de radiodiffusion et de télévision française (ORTF).

L’objectif de la mission est d’assurer l’équilibre de régimes de retraite caractérisés par un fort déséquilibre démographique. L’État verse une subvention pour assurer le service des prestations dues. La part de cette dotation dans le budget général des principaux régimes varie entre 44 % pour les mines à 76 % pour la Seita. Elle est respectivement de 58 % et 56 % pour la SNCF et la RATP. Quant au ratio entre cotisants et pensionnés, il est encore proche de un pour la RATP, de 68 % pour la SNCF, mais il n’est plus que de 2,3 % pour le régime des mines.

L’effort de l’État en faveur de ces régimes devrait augmenter au cours des prochaines années car deux grands types de ressources devraient voir leur rendement diminuer dans les prochaines années :

– les cotisations salariales. Celles-ci ne sont pas d’un grand dynamisme. La SNCF est ainsi engagée dans une tendance de réduction des effectifs, ce qui tend à réduire l’assiette des cotisations. Le régime des marins voit stagner, voire diminuer, le nombre de ses cotisants tandis que les dispositifs d’allègements de charges sociales transfèrent un besoin de financement supplémentaire vers l’État. Les régimes proches de l’extinction, tels celui de la SEITA et des mines, ne disposent plus, ou quasiment plus, de cotisants ;

– les transferts entre régimes de retraite. Le principal est la « surcompensation » entre régimes spéciaux de retraite, qui met à contribution principalement la caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL) et le régime des fonctionnaires civils, et bénéficie essentiellement aux régimes de la SNCF et des mines. Cette surcompensation assure, en 2010, un financement de l’ordre de 525 millions d’euros sur l’ensemble des régimes du programme. Or, aux termes de la loi du 21 août 2003, elle disparaîtra à horizon 2012. Ainsi, son taux de calcul diminue de 3 % par an depuis 2003 et devrait s’annuler en 2012. Cependant, le taux d'application vient d'être modifié pour les années 2009 à 2011 : il sera de 12 % en 2009, 8 % en 2010 et 4 % en 2011.

Du fait de ces éléments, les crédits demandés sur la mission Régimes sociaux et de retraite progressent de plus de 10 % entre 2009 et 2010. Selon le rapport ⁽²⁾ de M. Gilles Carrez sur le présent projet de loi de finances, cette mission bénéficierait d’une majoration du plafond de crédits prévu par le budget triennal d’un montant de 270 millions d’euros « afin de pallier la réduction des ressources perçues au titre de la compensation démographique entre régimes spéciaux et la révision des cessions immobilières de la Caisse des mines ».

ÉVOLUTION DES DOTATIONS À LA MISSION ET À SES PROGRAMMES ENTRE 2008 ET 2011

(en millions d’euros)

(*) + 21,8 millions d’euros de contributions exceptionnelles au CAS Pensions

Source : projet annuel de performances

II.– LA PERFORMANCE, ENCORE PERFECTIBLE

La mission est essentiellement constituée de dépenses obligatoires et, à cet égard, aucune fongibilité n’est envisageable entre les programmes. L’évaluation de la performance suppose donc de considérer la qualité de la gestion des régimes sociaux et de retraite concernés.

A.– LA MISE À JOUR DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE

La méthodologie utilisée pour certains indicateurs (primo – liquidation et coût de gestion) des différents programmes a été uniformisée grâce à l’adoption des indicateurs cibles communs des organismes de sécurité sociale, désignés par l’expression « indicateurs benchmark », développés par la direction de la Sécurité sociale. La mise en place de ces nouveaux indicateurs introduit une rupture dans la comparaison des séries.

Les indicateurs relatifs au suivi du coût d’une primo – liquidation et des coûts de gestion sont dorénavant calculés selon une méthodologie commune afin d’en faciliter la comparaison. Pour autant, il convient de tenir compte des différences structurelles existant entre les différents régimes pour effectuer une comparaison entre les résultats.

Si les Rapporteurs spéciaux estiment que la stabilité des indicateurs est indispensable à une évaluation optimale de la performance, ils saluent tout de même cette évolution vers une homogénéisation des indicateurs adoptés qui rendra la comparaison entre régimes plus pertinente.

Cette batterie d’indicateurs doit figurer dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) conclues entre chaque régime et l’État.

Dorénavant, l’indicateur Coût unitaire d’une primo liquidation de pension de retraite ne prendra plus en compte l’intégralité des coûts, mais les seuls frais de personnel (coûts directs) au nombre de liquidations effectuées sur l’année.

Par ailleurs, les objectifs liés aux délais de versement d’une première allocation de retraite ont été supprimés.

B.– UN DISPOSITIF ET DES RÉSULTATS QUI POURRAIENT ENCORE S’AMÉLIORER

La performance est évaluée au regard d’un objectif global d’optimisation et d’efficacité de la gestion du régime à l’aide des indicateurs suivants :

– dépenses de gestion pour un 1 euro de prestations servies (SNCF, RATP, ENIM) ;

– coût unitaire d’une primo – liquidation de pensions retraite (SNCF, RATP, ENIM, SEITA) ;

– taux de récupération des « indus » (SNCF, RATP).

Il s’ajoute à ces indicateurs, pour l’ENIM, la mesure du délai moyen de traitement des aides financière individuelles, qui concerne le champ maladie et action sociale de l’établissement, et celle du taux de recouvrement des cotisations, l’ENIM étant en charge de cette mission.

S’agissant des résultats de ces indicateurs pour le régime de la SNCF, on constate une baisse des coûts de gestion induite par la diminution des frais de gestion liée à la disparition progressive des frais d’administration générale (facturation de service forfaitaire de la SNCF à la Caisse).

Pour la RATP, on constate que les ajustements liés aux premières années de gestion sous forme de caisse autonome se traduisent par une augmentation des frais de gestion (dépense de gestion pour un 1 euro de prestations servies, coût unitaire d’une primo liquidation).

Pour les deux régimes, les résultats devraient être affectés par la diminution du nombre de dossiers traités, alors que les charges de personnel se maintiendront au même niveau. Plus que l’évolution des coûts de gestion, les résultats des indicateurs devraient traduire l’évolution du comportement des agents.

En ce qui concerne l’ENIM, les Rapporteurs spéciaux rappellent qu’il semble nécessaire de ne plus mesurer la dépense de gestion au regard des prestations d’assurance – maladie et d’action sociale mais par rapport aux pensions de retraite servies.

Selon le ministère de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, le maintien durable des résultats constatés en 2007 constitue un objectif ambitieux compte tenu des incertitudes entourant le secteur de la pêche. Toutefois, les Rapporteurs spéciaux estiment qu’une fois la modernisation du système informatique et le déménagement à La Rochelle achevé, les coûts de gestion devraient pouvoir être mieux maîtrisés.

Les objectifs fixés au programme Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres et les indicateurs associés répondent pleinement aux exigences de l’évaluation de la performance. Certes, les dispositifs financés se prêtent facilement à l’élaboration d’indicateurs, puisqu’il s’agit principalement pour l’État de veiller à la bonne gestion de ces régimes particuliers par les caisses de retraite et de s’assurer de l’efficacité des dispositifs spécifiques. Néanmoins, comme l’ont déjà remarqué vos Rapporteurs spéciaux, ils témoignent d’une bonne appropriation de la démarche de performance.

Les Rapporteurs spéciaux rappellent néanmoins les préconisations qu’ils ont déjà eues l’occasion de formuler ⁽³⁾ quant à la construction d’un indicateur permettant de mesurer l’impact de la réforme de 2008 sur le comportement des agents. Ils avaient également souhaité qu’un indicateur puisse mesurer les écarts constatés entre les dotations et l’exécution, sources de coûts financiers pour les caisses. En ce qui concerne l’ENIM, il leur a été répondu que la capacité du responsable de programme à évaluer correctement les dotations inscrites en loi de finances initiale dépend du montant des régularisations sur exercices antérieurs au titre des compensations inter – régime.

III.– LES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES APRÈS LEUR RÉFORME

A.– LA RÉFORME DE L’AUTOMNE 2007

1.– L’alignement sur le régime de retraite des fonctionnaires de l’État

La réforme des régimes de retraite de la SNCF a été engagée en septembre 2007. Après négociations au sein des entreprises, ont été adoptés les décrets n° 2008-47 pour la SNCF et n° 2008-48 pour la RATP du 15 janvier 2008, qui fixent les principes fondamentaux d’alignement de ces régimes sur celui de la fonction publique.

Trois principes communs aux deux régimes ont guidé la réforme :

– le relèvement progressif à 40 ans de la durée de cotisation pour une retraite à taux plein, au lieu de 37,5 ans auparavant. Cette évolution est entrée en vigueur le 1^er juillet 2008. Elle s’opère à raison de deux trimestres par an. Du fait de l’alignement du régime sur celui de la fonction publique, la durée de cotisation pour une retraite à taux plein passera, entre 2009 et 2012, à 41 ans, à raison d’un trimestre supplémentaire de cotisation par an ;

– l’instauration de mécanismes de décote et de surcote, dont l’entrée en vigueur a été fixée au 1^er janvier 2009 ;

– l’indexation du montant des pensions sur l’évolution des prix, dont l’entrée en vigueur a également été fixée au 1^er janvier 2009.

Par ailleurs, les bonifications accordées aux conducteurs de la SNCF et à certains emplois de la RATP sont maintenues pour les agents recrutés avant le 1^er janvier 2009. Les bonifications accordées à ceux embauchés après cette date font l’objet d’une négociation d’entreprise.

La caisse estime que, quelle que soit l’évolution des effectifs cotisants, le rapport démographique du régime SNCF devrait s’améliorer dans les 30 à 40 années à venir, compte tenu de la diminution inéluctable du nombre des pensionnés.

Pour l’ensemble du secteur public, le gain résultant de cette réforme pourrait être nul. L’adoption de la réforme au sein de la SNCF a été conditionnée à l’instauration de mesures salariales d’accompagnement, notamment un déblocage de la grille salariale et la création d’un échelon d’ancienneté supplémentaire. Selon la Cour des comptes ⁽⁴⁾, le coût de ces mesures, supporté par la SNCF, équivaut au montant des économies réalisées par l’État.

2.– Une difficile évaluation des effets de la réforme.

Les économies à attendre de ces nouveaux dispositifs sont dues à des recettes plus importantes – les agents cotiseront plus longtemps et à des niveaux plus élevés en fin de carrière – et à des moindres dépenses – les dépenses étant versées plus tardivement, le décalage de paiement et le versement moins long qui en résultent tendent à minorer le coût des pensions.

● SNCF

Les Rapporteurs spéciaux avaient noté l’an dernier que les économies qui découlaient de la réforme n’étaient pas évaluées de manière satisfaisante. Les prévisions qui lui ont été remises cette année reposent sur de nouvelles hypothèses quant aux comportements des agents.

Il est en effet difficile de déterminer avec précision les flux de départs au cours des prochaines années à cause, d'une part, de l'instauration d'une décote en 2010 qui pourrait inciter les agents à partir plus vite et, d'autre part, les mesures salariales d'accompagnement de la réforme qui pourraient les inciter au maintien en activité.

C’est pourquoi la dotation de l’État inscrite pour 2010 résulte d’hypothèses prudentes quant à l’impact en 2010 de la réforme du régime.

S’agissant des prévisions jusqu’en 2013, le régime de la SNCF continuera à présenter un déséquilibre démographique important essentiellement dû aux fortes embauches de cheminots lors de la reconstruction du réseau ferré après la deuxième guerre mondiale (450 000 cotisants en 1949).

À partir des hypothèses retenues pour déterminer la dotation de la loi de finances pour 2009, les évolutions pourraient être celles figurant dans le tableau ci -après.

Selon le modèle de projection construit pour la SNCF, le gain annuel moyen attendu de cette réforme s’établit – en valeur de 2009 – à environ 300 millions d'euros à l’horizon de l’année 2030.

PERSPECTIVES DÉMOGRAPHIQUES ET FINANCIÈRES À MOYEN TERME

(en millions d'euros - euros constants 2009)

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

● RATP

Pour la RATP enfin, le montant total des prestations à servir devrait évoluer nettement entre 2008 (842 millions d'euros) et 2013 (996 millions d'euros), ce qui aurait pour conséquence de majorer le montant de la subvention d’équilibre de l’État au cours de cette période.

L’augmentation des prestations continuerait après 2013, mais cette évolution devrait être compensée par une majoration de cotisations à recevoir, ce qui se traduirait par une stabilisation du montant de la dotation de l’État en euros constants. Celle–ci passerait ainsi de 526,7 millions d'euros en 2010 à 562 millions d'euros en 2020.

B.– LES CAISSES DE RETRAITE

1.– La caisse de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF)

a) Le décret instituant la CPRP SNCF

La création du régime spécial de retraite de la SNCF remonte à la loi du 21 juillet 1909. Il se substitue aux régimes de droit commun – régime général et régime complémentaire. Les pensions de retraite étaient servies par une caisse des retraites, service annexe de la SNCF, avant la création en 2007 de la caisse de prévoyance et de retraite.

Jusqu’au 29 juin 2007, la caisse de retraites de la SNCF était en effet un service annexe de l’entreprise, doté de l’autonomie financière, dont les comptes de résultat et le bilan enregistraient toutes les opérations liées au règlement de retraites. Le décret n° 2007-730 du 7 mai 2007 a institué une caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) dotée de la personnalité morale. L’article 27 de ce décret prévoit le transfert des biens, droits et obligations de l’ex-caisse des retraites à la nouvelle caisse, après signature d’une convention entre cette dernière et la SNCF. La créance de la SNCF sur l’État au 29 juin 2007 a été transférée, le 30 juin 2007, en une créance de la nouvelle caisse sur l’État.

Ainsi, la SNCF peut neutraliser ses engagements financiers liés à la retraite depuis le 30 juin 2007, conformément aux normes comptables européennes applicables à compter du 1^er janvier 2007. Or ces engagements sont considérables : le rapport financier de la SNCF sur les résultats de 2006 estimait à 111 milliards d’euros les engagements de retraite de la SNCF pour un total de bilan de 39 milliards d’euros avec moins de 10 milliards d’euros de capitaux propres. Ce chiffre n’a pas été actualisé depuis.

La création d’une caisse autonome a donc permis de « déconsolider » les engagements de retraite et de prévoyance de l'entreprise. L’adossement du régime de retraite de la SNCF aux régimes de droit commun n’est, pour l’heure, pas prévu.

La CPRP SNCF applique le nouveau règlement des retraites du personnel de la SNCF institué par le décret n° 2008-639 du 30 juin 2008. Cette réforme prévoit une harmonisation progressive des principaux paramètres du régime de retraite de la SNCF tout en maintenant le principe d'un régime spécifique. Par ailleurs, la création de la caisse de prévoyance dotée de la personnalité morale s'est traduite par la suppression des liens avec la SNCF dans les domaines financiers, des systèmes d’information, des ressources humaines et de la communication. À ce titre, il convient de souligner que depuis janvier 2009 :

– l'autonomie de trésorerie est effective ; la gestion des comptes courants et des flux financiers a été contractualisée avec une banque de flux (Calyon) ;

– le recouvrement des cotisations des régimes d’assurance retraite et de prévoyance s’effectue auprès de l’entreprise. Cette opération a été déléguée au réseau des URSSAF ;

– dans le cadre de nouvelles relations avec les affiliés, la caisse prend désormais contact avec l'affilié dès que celui-ci intègre la SNCF et constitue immédiatement un dossier à son nom alors qu'elle ne le faisait auparavant qu'à la fin de carrière de celui-ci. Au moment de sa cessation de fonction, le cotisant devra effectuer deux démarches distinctes, auprès de la SNCF et de la caisse pour la liquidation de sa pension. La pension devient donc « quérable » auprès de la Caisse alors qu’elle était auparavant « portable », c'est-à-dire liquidée automatiquement à la cessation de fonction ;

– en tant qu'organisme de sécurité sociale, la CPRP SNCF doit s’engager dans une démarche de qualité, productivité et gestion des risques au travers d’une convention d’objectifs et de gestion (COG) trisannuelle, conclue entre la Caisse et ses ministères de tutelle. La COG prévue en 2009 couvrira les années 2010 à 2012. Elle n'est pas encore signée ;

– un nouveau projet d'information des ayants droit a été lancé qui met à la disposition du grand public un simulateur de retraite.

Selon les informations recueillies auprès du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer par les Rapporteurs spéciaux, la création de la caisse autonome ne s'est accompagnée d'aucun surcoût.

b) Ses charges financières

Le régime de retraite géré par la CPR SNCF ne présente pas de fonds de roulement. En effet, la trésorerie est structurellement négative. Cette situation procède de la réglementation propre au régime en matière de bénéfice des pensions qui sont payables trimestriellement d’avance (à terme à échoir, le premier jour de chaque trimestre civil et le dernier jour ouvré de décembre pour le 1er trimestre de chaque année), alors que les cotisations du régime sont acquittées par la SNCF mensuellement à terme échu (le 5 de chaque mois suivant la paie mensuelle des agents). La contribution d’équilibre de l’État est quant à elle payée trimestriellement par acompte sur la base d’un besoin prévisionnel présenté par la caisse au plus tard le 15 du mois précédant le trimestre civil de versement.

La CPRP SNCF est désormais habilitée à recourir à des ressources non permanentes dans la limite de 2 100 millions d'euros. Du fait du caractère structurellement négatif de la trésorerie, la caisse a régulièrement recours à l'emprunt auprès de quatre banques (Calyon, Dexia, Société Générale, BRED). Les charges financières se donc élevées à 24,9 millions d'euros en 2008 et devraient être de l’ordre de 10,2 millions d'euros en 2009. Elles correspondent aux intérêts financiers relatifs au décalage entre les dates de versement des pensions et l’encaissement des différents produits.

Les Rapporteurs spéciaux avaient eu l’occasion l’an dernier de rappeler l’existence d’une dette de l’État envers la SNCF. L’apurement des arriérés des exercices 2007 et antérieurs ainsi que la régularisation de l’essentiel du solde de 2008, inscrite en loi de finances rectificative pour 2008, sont intervenus respectivement le 6 janvier 2009 pour 238,5 millions d'euros et le 12 janvier pour 90,5 millions d'euros.

Ainsi, la créance de la caisse sur l’État, actualisée en fonction des versements effectués au début janvier 2009, s’élève à 15,3 millions d'euros.

Pour 2009, compte tenu du remboursement de la dette de l'État en fin d'année 2008 et de la baisse des taux d'intérêt, la perte de trésorerie a été estimée à 10 millions d'euros.

2.– La caisse de retraite du personnel de la RATP

a) Un hypothétique adossement au régime général

L’article 31 de la loi du 21 mars 1948 a institué le régime spécial de retraite de la RATP, qui se substitue aux régimes de droit commun (régime général et régime complémentaire) en ce qui concerne les agents du cadre permanent, ainsi que les retraités RATP et leurs ayants droit.

Assurant le versement des pensions à plus de 44 000 personnes pour autant de cotisants, ce régime spécial de retraite est structurellement déficitaire et dispose d’un budget de l’ordre de 965 millions d’euros en 2010.

Jusqu’en 2005, l’insuffisance du financement du régime de retraite de la RATP était prise en charge par le syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), alors subventionné par l’État. La décentralisation de ce syndicat au 1^er juillet 2005 ainsi que l’application des normes comptables IFRS à la RATP en 2007 et les perspectives d’ouverture à la concurrence du marché des transports collectifs en Île-de-France, ont rendu nécessaire une réforme des circuits de financement du régime de retraite de la RATP. Celle-ci s’est traduite par la création de la caisse de retraites du personnel de la RATP (CRP RATP) depuis le 1^er janvier 2006.

L’adossement de la nouvelle caisse aux régimes de droit commun – le régime général géré par la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et les régimes complémentaires AGIRC-ARRCO – est en cours de négociation. Compte tenu des différences de situation, notamment démographiques, entre le régime spécial de la RATP et le régime général, la neutralité financière de l’adossement pour ce dernier serait assurée par le versement à la CNAV d’une soulte financée par l’État dont le montant pourrait être compris entre 500 et 700 millions d’euros. La totalité des droits spécifiques passés – non repris par les régimes de droit commun –, validés au 31 décembre 2005, serait financée par le budget de l’État. Les droits spécifiques futurs, acquis à partir du 1^er janvier 2006, seraient financés par le budget de l’État dans la limite d’un volume d’emplois statutaires de la RATP de 45 000. Au-delà de cette limite, ils seraient à la charge de la RATP. Selon une estimation de 2007, les versements annuels relatifs à ces droits devraient être compris entre 300 millions d'euros et 500 millions d'euros vers 2018.

L'adossement n'a pu être encore réalisé dans l'attente de la décision de la Commission européenne et faute d'accord avec la CNAV sur les termes financiers. La décision de la Commission européenne du 13 juillet 2009 a été notifiée aux autorités françaises. La Commission estime que la création de la Caisse de retraite du personnel de la RATP (CRP RATP) constitue une aide compatible avec le marché unique sous condition que la réforme du régime spécial de retraite de la RATP soit entièrement mise en œuvre. De ce fait, le présent projet de loi de finances pour 2010 n'a pas été construit sur l'hypothèse de l'adossement.

La création de cette caisse permettrait de réduire l’effort de l’État dans le financement du régime, compte tenu des versements des régimes de droit commun qui en découleraient.

b) Ses charges financières

Le décret n° 2008-638 du 30 juin 2008 relatif aux ressources de la CRP RATP autorise la caisse à recourir à des ressources non permanentes dans les limites inscrites en loi de financement de la sécurité sociale, soit 50 millions d’euros. Depuis la parution du décret, la caisse n’a pas eu recours à cette facilité.

Ainsi, il n’y a pas de dette de l’État envers la CRPRATP au 31 décembre 2008 car la caisse a reçu, avant la fin de l’année 2008, une subvention de 470 millions d'euros correspondant à ses besoins au lieu des 390 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale. Le montant des charges financières s’est élevé à 949 euros pour l’année 2009.

C.– LES DOTATIONS DE L’ÉTAT POUR LA SNCF ET LA RATP

1.– La dotation au régime de la SNCF

En 2007, année de création de la caisse, le régime comptait environ 300 000 pensionnés, pour 161 000 cotisants et une dépense totale de 5 milliards d’euros. La dotation de l’État couvre près 60 % du budget.

La subvention d’équilibre de l’État à la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) s’établit, pour 2010, à 3 120 millions d’euros, en hausse de 2,5 % par rapport à 2009, dans la tendance constatée ces dernières années.

La dotation inscrite pour 2010 est conforme aux prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale.

Selon les nouvelles projections, l’évolution de la subvention versée par l’État devrait se stabiliser pour les deux prochaines années, comme l’illustrent les comptes prévisionnels de la CRP SNCF.

PRÉSENTATION DES COMPTES DE LA CRPSNCF (2008) ET PRÉVISIONS (2009-2012)

(en millions d'euros courants)

(1) Montant de la contribution incluant le remboursement d’une dette de l’État de 15,3 millions d'euros.

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

Il convient de noter que la contribution de l’État pour 2009 correspond à la dotation nécessaire à l’équilibre des comptes de la CRPSNCF et non à la dotation réelle.

En 2009, la prévision du montant des pensions servies est la résultante des revalorisations intervenues dans l'année (+ 2,5 %) et de la diminution de l'effectif moyen de pensions directes (– 1,1 %) et de réversions (– 1,7 %). Les augmentations de pensions accordées intègrent certaines mesures d'accompagnement de la réforme du régime de retraite.

Les charges financières correspondent aux intérêts financiers relatifs au décalage entre les dates de versement des pensions et l'encaissement des différents produits et contributions. Pour 2009, compte tenu du remboursement de la dette de l'État intervenu en début d’année et de la baisse des taux d'intérêt, la perte de trésorerie a été estimée à 10 millions d'euros.

La progression des cotisations de la SNCF et de ses salariés de 7,8 % en 2009 s'explique par la baisse des effectifs cotisants de 1,5 % et par l'augmentation des salaires sous l'effet des revalorisations, des mesures individuelles, des mesures d'accompagnement de la réforme et par la contribution des cotisations relatives aux contrats d'apprentissage et de professionnalisation à partir du 1^er juillet 2008.

Les hypothèses d'évolution des montants de compensation spécifique prennent en compte la baisse régulière du taux d'application jusqu'à son extinction prévue en 2012. La compensation généralisée de 3 millions d'euros est supposée stable sur la période.

2.– la dotation au régime de retraite de la RATP

La dotation de l’État prévue pour 2010 s’élève à 527 millions d’euros, soit une hausse de près de 7 % par rapport à 2009.

La subvention allouée en 2008 pour le financement des charges de retraite s'est élevée au total à 470 millions d'euros au lieu des 390 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale.

La dotation initiale 2008 n'avait pas pris en compte l'insuffisance de crédits de l'exercice 2007 et reposait sur une hypothèse d'adossement qui ne s'est pas réalisée. Par ailleurs, le rendement des cotisations vieillesse a été inférieur aux prévisions initiales de la commission des comptes de la sécurité sociale (3 % au lieu des 3,3 % prévus). Enfin, les perspectives de réforme du régime ont fait augmenter le volume des départs sur une partie de l'année 2008. Dans le même temps, les charges de prestations ont été conformes aux prévisions qui avaient correctement anticipé l'accélération des demandes de départ en retraite consécutive aux perspectives de réforme du régime.

La dotation connaît une rapide progression depuis plusieurs années. Hors adossement, elle est estimée à 550,4 millions d'euros pour 2011.

Il convient de noter qu’à la différence de la CRP SNCF, la caisse de retraite RATP est contributrice aux mécanismes de compensation des régimes de retraite.

Selon le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, la caisse considère que le montant de 501,1 millions d'euros inscrit en loi de finances pour l'année 2009 correspond pour l'instant à ses besoins en matière de pensions de retraite.

La dotation prévue pour 2010 devrait permettre d’assurer l’équilibre de la caisse selon les prévisions figurant dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale.

RATP – EFFECTIFS AU 1^ER JUILLET

Source : direction de la Sécurité sociale (SDEPF/6A)

ÉVOLUTION DES COMPTES DE LA CRP RATP (2008-2010)

(en millions d'euros)

(1) contributions à la compensation démographique vieillesse + surcompensation

D.– LES AUTRES RÉGIMES DES TRANSPORTS TERRESTRES

La dernière action du programme regroupe des dotations à des régimes sociaux propres aux chauffeurs routiers ainsi que des crédits relatifs à des régimes de retraite disparus auxquels l’État se substitue pour assurer le versement des pensions.

1.– Le congé de fin d‘activité des routiers

L’État contribue à la compensation de la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers par la mise en œuvre d’un dispositif de congé de fin d’activité, assorti d’une contrepartie d’embauche pour les conducteurs routiers du transport de voyageurs et de marchandises de plus de 55 ans, ayant respectivement plus de 30 ans et de 25 ans de conduite. Ce dispositif a été mis en place suite à l’accord du 28 mars 1997.

Au titre de cette action, une dotation de 110,7 millions d’euros est prévue pour 2010, en hausse de 2,4 % par rapport à 2009. La cible du nombre de dossiers à traiter reste stable à 5 000. Le coût moyen prévu d’un dossier est de 21 000 euros. Le nombre de bénéficiaires de ce dispositif devrait diminuer en 2010 et 2011.

Par ailleurs l’État garantit également aux anciens conducteurs routiers un niveau de pension de retraite à taux plein lorsqu’ils parviennent à 60 ans avec un nombre insuffisant d’annuités de cotisation. Ce dispositif est prévu par le décret n° 55-1297 du 3 octobre 1954. Une dotation de 2,3 millions d’euros, identique à celle de 2009, est prévue pour 2010, en raison d’une légère diminution du nombre de bénéficiaires. En 2010, 726 personnes devraient bénéficier du dispositif et recevaient un complément de retraite d’un montant moyen de plus de 3 000 euros par an.

2.– Les régimes de retraite aujourd’hui disparus

L’État participe au financement des retraites des anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer et des anciens agents du chemin de fer de La Mure et des transports en commun de l’agglomération lyonnaise. La dotation atteint 63,9 millions d’euros pour 2010, en baisse de 2,9 % par rapport à 2008. L’extinction progressive du régime explique la diminution des crédits. Au 31 décembre 2008, environ 7 971 personnes bénéficiaient de ces pensions versées par l’État. Elles devraient être environ 7 000 en 2011.

III.– LA SUBVENTION AUX RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS

Le programme n° 197 Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins retrace la subvention accordée par l’État pour assurer l’équilibre du régime de sécurité sociale ⁽⁵⁾ des marins du commerce et de la pêche.

A.– LA MODERNISATION DE L’ENIM

À la suite de l’évolution de l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008), l’établissement national des invalides de la marine (ENIM) qui était, antérieurement à cette date, à la fois une direction d’administration centrale et un établissement public administratif, a perdu la première qualité.

En conséquence, l’établissement n’étant pas pourvu d’un véritable conseil d’administration, mais d’un organe consultatif (le « conseil supérieur » de l’ENIM) placé auprès du ministre chargé de la mer, la refonte du décret n° 53-953 du 30 septembre 1953 modifié portant organisation administrative et financière de l’ENIM a été entreprise. Un projet de texte doit faire l’objet d’un ultime arbitrage par le Premier Ministre avant d’être soumis à l’examen du Conseil d’État. Entre autres dispositions, le projet en question comporte la création d’un conseil d’administration, la mise en place d’une triple tutelle (Mer, Budget, Sécurité sociale) et l’obligation d’établir un contrat d’objectifs et de gestion dont les grands principes sont inscrits dans le texte.

Parallèlement, l’ENIM s’est engagé dans un schéma directeur informatique couvrant la période 2007-2010 qui prévoit notamment la modernisation du système de liquidation des pensions ainsi que de l’émission et du recouvrement des cotisations sociales.

La délocalisation à La Rochelle, initialement prévue in 2008 et la réalisation de ce schéma directeur ont pris du retard, mais sans qu’aucune opération n’ait dû être abandonnée à ce stade. Un budget prévisionnel de l’opération de l’opération de délocalisation a été établi, entre 10 et 12 millions d'euros.

B.– LA MONTÉE DE LA SUBVENTION D’ÉQUILIBRE DE L’ÉTAT

La dotation de l’État, prévue au titre du présent programme, est versée à la caisse de retraite des marins.

L’évolution des crédits du programme est la suivante.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS AU PROGRAMME ENTRE 2008 ET 2011

(en millions d’euros)

Sources : projet annuel de performances, ministère de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

Le régime de retraite et de sécurité sociale des marins est en déficit structurel. En matière de retraite, le rapport entre actifs et pensionnés s’établit à 0,29 pour les années 2008 - 2011. Il devrait se maintenir proche de ce niveau au moins jusqu’en 2020. Le régime de retraite devrait donc rester nettement déficitaire.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DES COTISANTS ET DES PENSIONNÉS ENTRE 2009 ET 2050

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

Ce solde négatif structurel est comblé par la dotation de l’État, lequel agit au titre de garant de la solidarité nationale. Elle s’établit à 792,5 millions en 2010, en hausse de 6 % par rapport à 2009.

L’État ne verse aucune subvention au titre de l’assurance maladie. Depuis 2006, l’ENIM est en effet adossé financièrement au régime général qui lui verse une subvention d’équilibre pour cette action, de 230,7 millions d’euros pour 2010.

C.– DES RECETTES EN BAISSE

Les recettes de l’ENIM se décomposent en cinq blocs principaux : les cotisations et contributions, les compensations inter-régimes et transferts sociaux, les produits divers, mais aussi, depuis 2006, la contribution de la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) à l’équilibre de la branche maladie du régime des marins, et enfin, la subvention d’équilibre de l’État.

S'agissant des recettes propres, l'ensemble des paramètres pris en compte pour traduire l’évolution des cotisations des marins et les contributions des armateurs conduit à une réduction sensible en volume par rapport au budget 2009. Cette tendance résulte essentiellement de la mise en œuvre des diverses mesures d'allègements et exonérations de charges sociales appliquées par l'Établissement dans le cadre de mesures d'aide à l'emploi, conjuguée à une relative érosion des effectifs d'actifs.

Quant aux transferts de compensations, le projet de budget pour 2010 prévoit des recettes, au titre de la compensation maladie et vieillesse inter régimes, à hauteur de 339,32 millions d'euros, contre 396,9 millions d'euros en 2009 soit une baisse de 14,5 %.

RÉPARTITION ET ÉVOLUTION DEPUIS 2006 DES RECETTES DE L’ENIM

(en euros)

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

L’État, garant de la solidarité nationale, finance le solde entre les dépenses de pensions de retraite et les recettes. Le montant de cette subvention constitue 97 % des dépenses du programme, affectées à l’action Pensions de retraite des marins.

Cette subvention s’établit à 792,5 millions d’euros en 2010, en hausse de 6 % par rapport à la prévision d’exécution pour 2009 et de 10,1 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2008.

En ce qui concerne l’impact des difficultés du secteur de la pêche et les conséquences des décisions prises depuis la fin de 2007, les pertes de cotisations et contributions des mesures à portée immédiates ont été compensées intégralement par une ouverture de crédits de 37,2 millions d'euros par décret n° 2008-629 du 27 juin 2008. Les pertes de recettes induites par les mesures pérennes sont compensées depuis 2009 par l’augmentation des subventions d’équilibre.

Rappelons que les compensations entre régimes sont dues au titre des pertes de recettes de cotisations supportées par l’ENIM en raison de l’instauration de la contribution sociale généralisée.

IV.– LES RÉGIMES DES MINES, DE LA SEITA ET LES AUTRES RÉGIMES SONT EN VOIE D’EXTINCTION

Les régimes sociaux et de retraite concernés par ce programme ont pour point commun d’être en extinction. Ils concernent en effet des industries en voie de disparition – les mines – ou des entreprises qui n’existent plus – SEITA, ORTF…

Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2009 étaient en baisse d’un tiers par rapport à ceux versés en 2008 en raison d’une part de la forte diminution de la dotation à la caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines (CANSSM) et d’autre part de la disparition de la contribution exceptionnelle de 145 millions d’euros venue compenser une moindre recette pour le CAS Pensions, due au transfert aux collectivités territoriales des personnels TOS et des personnels de DDE.

En 2010, 1 110 millions d’euros de subventions sont destinés à équilibrer ces régimes, en hausse de 55 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiales pour 2009.

L’évolution des dotations du programme est la suivante.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS AU PROGRAMME ET À SES COMPOSANTES
ENTRE 2008 ET 2011

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances

Cette hausse des crédits pour 2010 ramène le montant des subventions à leur niveau de 2008. On constate toutefois que cette augmentation concerne principalement la subvention d’équilibre versée par l’État à la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines (CANSSM).

A.– LA SUBVENTION DE L’ÉTAT AU RÉGIME DE RETRAITE DES MINES

Le régime spécial de sécurité sociale minière gère l’ensemble des garanties liées aux risques maladie, accidents du travail, maladies professionnelles, invalidité, vieillesse, ainsi qu’un régime particulier de retraites, qui présente la caractéristique d’être un régime professionnel dont les critères d’affiliation conduisent à dégager deux types d’activité : l’extraction proprement dite, d’une part, et le personnel de gestion administrative et sanitaire des caisses régionales des mines (CARMI). Les dépenses de pensions représentent plus de 95 % de l’ensemble des dépenses du régime.

Depuis 2005, la Caisse des dépôts et consignations est chargée de la gestion du risque vieillesse et invalidité et du recouvrement des cotisations pour tous les risques. Elle sera rémunérée pour cette mission à hauteur de 23,8 millions d’euros en 2010. La caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) dirige et coordonne l’ensemble des actions des organismes du régime minier et assure le financement et la trésorerie commune des différentes prestations. Elle est aussi caisse unique pour la gestion du risque maladie et des accidents du travail et maladies professionnelles (AT/MP). Sept caisses régionales des mines (CARMI) sont chargées de la liquidation des prestations AT/MP. Elles assurent également la gestion de l’offre de soins ainsi que l’action sanitaire et sociale des personnes âgées.

Un décret du 2 novembre 2004 prévoit que la subvention de l’État ne couvre plus que la branche retraite du régime.

1.– Le déficit structurel du régime

La spécificité de la profession explique que le régime des mines présente des particularités par rapport au régime général. Le montant de la retraite est proportionnel non pas au salaire, mais à la durée des services effectués, sur la base d’une rémunération forfaitaire du trimestre d’activité et d’une bonification par trimestre supplémentaire proportionnelle à la durée d’activité au fond.

Le régime se distingue également par un déséquilibre extrême entre cotisants et pensionnés. Le rapport entre les premiers et les seconds atteint seulement 0,03.

Ce déséquilibre est dû à disparition progressive de l’industrie minière, qui explique le faible nombre de cotisants. Ceux-ci étaient au nombre de 8 776 en 2008. Entre 2009 et 2011, le taux de diminution annuelle des cotisants devrait atteindre 16 % et leur nombre s’établirait à 5 114 en 2011.

Les caractéristiques de ce secteur d’activité, fortement intensif en main-d’œuvre, expliquent en outre le nombre élevé de pensionnés.

Le tableau ci-dessous illustre cette évolution.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE COTISANTS ET DE PENSIONNÉS AU RÉGIME DES MINES ENTRE 2008 ET 2011

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

Le montant des engagements financiers sur le régime est estimé aujourd’hui à 28 milliards d’euros (avec un taux d’actualisation de 2 %). Compte tenu des perspectives démographiques, les ressources issues de cotisations vont connaître une rapide diminution. Pour 2010, cette recette devrait être d’environ 28 millions d'euros, ce chiffre serait divisé par trois d’ici 2016 et inférieur à 5 millions d'euros en 2025, compte tenu de l’absence de nouveaux entrants dans le régime et de l’indexation des salaires sur le salaire moyen par tête (SMPT).

Dans le même temps, les projections traduisent l’impact du vieillissement de la population sur les dépenses du régime. Le décès des bénéficiaires actuels du régime s’accompagne de l’augmentation du nombre de personnes titulaires de droits dérivés (le taux de réversion est de 54 %). Les charges de pensions 2010 (1 765 millions d'euros) seront divisées de moitié (900 millions d'euros) à l’horizon 2025, cette tendance s’accélérant à compter de 2020 en raison de la part majoritaire des pensions de réversion. Le montant global des pensions à verser devrait passer sous la barre des 450 millions d'euros vers 2036.

2.– La subvention de l’État

La subvention de l’État pour 2010 s’établit à 971,6 millions d’euros, contre 587,5 millions d’euro en 2009, soit une hausse de plus de 65 %.

COMPTE 2009 DU RÉGIME DES RETRAITES DES MINES

(En millions d’euros)

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

Cette évolution découle de l’évolution de deux paramètres.

Le premier réside dans la baisse du taux de surcompensation entre régimes spéciaux. Le régime des mines devrait bénéficier pour 2009 d’une ressource d’environ 525 millions d'euros au titre de la surcompensation. La réduction prévisible du taux utilisé pour le calcul de la compensation spécifique ramènera cette ressource à 170 millions d’euros environ en 2011. À l’horizon 2012, la disparition de cette source de financement devra donc être compensée par l’État.

Le programme de cession d’actifs immobiliers de la caisse des mines constitue le second paramètre. Celui–ci a débuté en 2007 mais n’est réellement devenu significatif qu’en 2008. L’objectif des produits de cession a été fixé à 590 millions d’euros pour 2008 et 2009.

Le montant final des cessions à l’automne 2008 s’élève à 273 millions d'euro. Pour 2009, la cible attendue est supérieure à 300 millions d'euros, mais selon les informations communiquées à ce jour, une faible fraction du programme de cessions a donné lieu à un acte de vente définitif, soit 6 millions d'euros au 15 septembre 2009. Toutefois, une partie des cessions, pour un montant de 93,5 millions d'euros, est en cours de négociation avec la ville de Paris et devrait aboutir prochainement. Par ailleurs, après abandon de son droit de préemption par la ville de Paris, les ventes vers les investisseurs privés devraient pouvoir avoir lieu, pour environ 220 millions d'euros (contre 180 millions d'euros au départ). Cependant, compte tenu de la situation du marché immobilier, ces ventes peuvent encore connaître des aléas de réalisation.

Pour 2010, l’objectif de cession a donc été fixé à 140 millions d'euros, objectif qui serait légèrement en deçà de l’estimation de la valeur du parc de la caisse au 1^er janvier 2010.

En raison de la chute du nombre de cotisants et des deux paramètres décrits précédemment, la subvention de l’État devrait augmenter dans les prochaines années. En 2010, elle devrait représenter 55 % de l’ensemble des produits du régime, contre 30 % dans le projet annuel de performances de 2009 et une moyenne de 32 % entre 2001 et 2008, comme le montre le tableau suivant.

ÉQUILIBRE ENTRE EMPLOIS ET RESSOURCES DU RÉGIME DES MINES DEPUIS 2001 
(PRÉVISIONS POUR 2008 À 2011)

(en millions d’euros)

B.– LE RÉGIME DE RETRAITE DE LA SEITA

Le régime spécial de retraite des employés de la société nationale d’exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA), en extinction depuis 1984, fait l’objet d’une subvention d’équilibre de la part de l’État. Celui-ci s’est en effet engagé, lors de la privatisation de l’entreprise en 1993, à en assurer l’équilibre après perception de la cotisation annuelle libératoire et d’une soulte.

Lors de sa privatisation, la SEITA a donc versé une contribution unique forfaitaire – soulte – de 400 millions de francs (61 millions d’euros) à l’organisme gestionnaire du régime spécial de retraite, qui est l’association pour la prévoyance collective (APC) ⁽⁶⁾. La gestion de cette soulte a été confiée à CDC-Gestion, devenu depuis Natixis, l’objectif étant la restitution étalée jusqu’en 2026 du capital initial, majoré par les produits financiers. Au 1^er juillet de chaque année, est versée donc à l’APC une annuité correspondant à une fraction du capital initial - 2 % de 2002 à 2006, 3 % de 2007 à 2011, 4 % de 2012 à 2016, 5 % de 2017 à 2026 –, augmentée des produits financiers correspondant. En 2009, le montant prévu de l’annuité atteindrait 3,2 millions d’euros en 2009.

Par ailleurs, à la suite d’un accord avec le ministère du Budget, Altadis, qui a succédé à la SEITA, versera au régime un total de 14 millions d’euros entre 2009 et 2011 pour accompagner la réforme tendant notamment à indexer les pensions sur l’inflation, et non plus sur le point fonction publique.

Environ 10 000 personnes perçoivent des pensions de ce régime qui est géré par l’association pour la prévoyance collective (APC).

La structure des recettes ainsi que leur évolution sont résumées par le tableau ci-dessous.

COMPTES DU RÉGIME DE LA SEITA

(en millions d’euros)

Source : ministère du Budget, des comptes publics de la fonction publique

La subvention d’équilibre de l’État s’établit à 132,4 millions d’euros en 2010, en hausse de 9,4 % par rapport à 2009. Elle couvre 80 % des besoins de financement du régime.

Elle devrait atteindre un pic en 2015, à 167 millions d’euros, puis décroître progressivement avec l’effectif des pensionnés.

C.– LES AUTRES RÉGIMES DU PROGRAMME, EN EXTINCTION PROGRESSIVE

Les participations de l’État au régime de retraite de l’Imprimerie nationale, à la caisse de retraite des régies ferroviaires d’outre-mer (CRRFOM) et à la liquidation de l’Office de radiodiffusion et télévision française (ORTF) se traduisent par le versement de subventions à différents organismes de gestion de régimes quasi éteints, aux effectifs de quelques dizaines de retraités.

L’extinction progressive de ces régimes ainsi que leur caractère marginal explique que leur gestion ne fasse l’objet d’aucune évaluation de performance, sous la forme d’objectifs et d’indicateurs.

1.– La caisse des retraites de l’Imprimerie nationale

Les crédits demandés à ce titre s’élèvent à 70 000 euros en 2010. Le régime de retraite de l’Imprimerie nationale, quasiment éteint, ne comportait plus que 9 bénéficiaires et plus aucun cotisant actif au 31 décembre 2008.

2.– La caisse des retraites des régies ferroviaires d’outre-mer

Les crédits demandés au titre de cette action, qui s’élèvent à 5,2 millions d’euros pour 2009, sont stabilisés depuis 2005 : ils tiennent compte de la revalorisation liée à l’inflation prévisionnelle et d’un nombre de bénéficiaires en légère diminution. En effet, le régime de la caisse de retraite des régies ferroviaires d’outre mer (CRRFOM) comptait encore 243 bénéficiaires au 31 décembre 2008 et aucun cotisant actif.

3.– Les versements liés à la liquidation de l’ORTF

Les crédits demandés s’élèvent à 800 000 euros. Ils concernent la couverture de deux types de prestations :

– les rentes d’accidents du travail versées mensuellement aux agents de l’ex-ORTF victimes d’un accident du travail survenu avant le 1^er octobre 1963 et régies par le code de la sécurité sociale ;

– les allocations complémentaires de retraite servies aux agents non-journalistes de l’ORTF, en application d’un arrêté du 26 juin 1980.

Au 1^er janvier 2008, seuls 288 bénéficiaires demeuraient.

CHAPITRE II : LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

Le compte Pensions, qui centralise et présente de façon synthétique l’ensemble des crédits que l’État consacre au service des pensions et des allocations viagères, serait doté de 51 124 millions d'euros de crédits de paiement et d’autorisations d’engagement en 2010, en progression de 1,64 % par rapport à 2009.

I.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE ET LA MESURE DE LA PERFORMANCE

A.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE EST PRÉVU PAR LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

1.– Permettre des présentations de charges des programmes à coûts complets

La loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF) a prévu, en son article 21, la création d’un compte d’affectation spéciale (CAS) dédié aux pensions de l’État afin de retracer dans un compte unique toutes les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires servis par l’État, afin que les recettes permettant d’assurer le versement des pensions soient en relation directe avec les dépenses.

En retraçant totalement et directement ces flux, les fondements d’une gestion du principal régime de retraite des agents de l’État sont posés. L’obligation d’une gestion du compte en équilibre, prévue par la loi organique, suppose une meilleure connaissance des dépenses et recettes. Elle impose, notamment pour ces dernières, une bonne visibilité sur les circuits et les rythmes de perception. Depuis l’exercice 2006, les crédits de pensions n’ont plus un caractère évaluatif mais sont limitatifs, ce qui impose des prévisions réalistes pour la détermination des recettes et dotations du CAS.

Il est à noter que les frais de gestion administrative liés aux coûts des services assurant les fonctions du régime de retraite – contrôles, liquidations, concessions, paiements – ne sont pas inscrits au programme de dépenses du compte d’affectation spéciale mais en dépenses du budget général⁽⁷⁾. Les indicateurs de performance associés aux objectifs du CAS concernent donc, pour l’essentiel, des dépenses budgétaires inscrites hors du compte.

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a modifié l’article 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite, en établissant le principe de la retenue pour pension, et a fait de l’État un employeur réputé banalisé, supportant une contribution employeur. Celle-ci, couplée à la retenue sur traitement du fonctionnaire, est appelée à couvrir le coût des pensions de retraite à la charge de l’État. En pratique, cette contribution employeur s’analyse comme une subvention d’équilibre, puisque le taux de cotisation est calculé pour équilibrer – après prise en compte des autres recettes concernées – les charges budgétaires correspondantes.

La contribution pèse sur la masse salariale de chaque ministre employeur et de chaque programme, qui supporte ainsi une forme de coût complet des fonctionnaires qu’il emploie.

Le tableau suivant illustre son évolution.

TAUX DE COTISATION EMPLOYEUR (2006-2010)

(en pourcentage)

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique - Annexe au projet de loi de finances pour 2010

2.– Trois modalités d’engagement de l’État

Le périmètre retenu par le compte des pensions est large. Il comprend toutes les pensions dont l’État est directement redevable :

– les pensions civiles et militaires de retraite ;

– les allocations temporaires d’invalidité servies aux personnels civils de l’État, et les pensions d’invalidité servies aux militaires et victimes civiles de guerre ;

– les pensions et rentes d’invalidité attribuées aux ouvriers des établissements industriels de l’État ;

– un certain nombre de prestations, allocations et traitements financés par l’État au titre de la « reconnaissance de la Nation » ou « d’engagements historiques ».

Le compte d’affectation spéciale Pensions se compose ainsi de trois programmes.

● Le programme n° 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité, placé sous la responsabilité du chef du service des Pensions, retrace les opérations de recettes et dépenses relatives aux pensions de retraite et aux allocations temporaires d’invalidité. Il serait doté de 46,7 milliards d’euros en 2010. Le programme se décompose en trois actions, correspondant à trois types de financement bien identifiés en recettes et dépenses, et équilibrées par trois taux de contribution employeur distincts :

– une action Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui serait dotée, pour 2010, de 37,3 milliards d’euros ;

– une action Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui bénéficierait, en 2010, de 9,2 milliards d’euros ;

– et une action Allocations temporaires d’invalidité (ATI), qui est, pour les fonctionnaires, l’équivalent des rentes d’accident du travail, et qui serait dotée de 141 millions d’euros.

● Le programme n° 742 Ouvriers des établissements industriels de l’État retrace en recettes et en dépenses les opérations du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) et des rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM). Il serait doté de 1,8 milliard d’euros en 2010.

Le FSPOEIE a été institué par l’article 3 de la loi du 21 mars 1928 afin d’assurer, selon le principe de la répartition, la couverture des risques vieillesse et invalidité des ouvriers de l’État. La gestion de ce fonds, qui n’a pas de personnalité morale, ainsi que la liquidation et le paiement des prestations y afférentes sont confiés, depuis cette date et pour le compte de l’État, à la Caisse des dépôts et consignations.

Ce régime est caractérisé par un fort déséquilibre démographique.

Les principaux employeurs des ouvriers de l’État sont les ministères de la Défense – environ 38 500 cotisants, qui représentent près de 78 % de l’effectif cotisant, et plus de 90 500 pensionnés, soit 86 % du total – et du ministère de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer – environ 8 500 cotisants pour 9 300 pensionnés. Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens participe également au versement de la subvention d’équilibre.

● Le programme n° 743 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions regroupe tous les autres engagements viagers de l’État, qui présentent la double caractéristique de ne relever ni du code des pensions civiles et militaires de retraites ou du régime des ouvriers de l’État ni d’obéir à une logique contributive. Son mode de financement ressort intégralement de subventions d’équilibre comprises dans les crédits de divers programmes ministériels du budget général. Il serait doté de 2,63 milliards d’euros en 2010, en diminution de 1,1 %.

B.– LA PERFORMANCE

1.– Trois objectifs

Comme pour les régimes sociaux et de retraite, les pensions des fonctionnaires répondent à l’acquittement d’une dette viagère de l’État. Les dépenses du compte d’affectation spéciale, qu’il importe d’évaluer précisément en loi de finances initiale, conditionnent la détermination des ressources nécessaires à leur satisfaction. Dans ces conditions, l’évaluation de la performance ne devrait consister, comme pour les régimes sociaux et de retraite, pour des dépenses obligatoires, qu’à considérer la qualité de la gestion des régimes de pensions concernés.

Il n’en est rien : deux autres objectifs sont poursuivis d’une part, la maîtrise des coûts administratifs de gestion des pensions civiles et militaires de retraite et de celles des ouvriers des établissements industriels de l’État, d’autre part, la maîtrise du besoin de financement de ces deux programmes. Il est à noter qu’aucun objectif ni aucun indicateur n’ont été définis pour le troisième programme du compte, celui des Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions.

Les gestionnaires évalués sont le service des Pensions pour le programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité et, pour le programme Ouvriers des établissements industriels de l’État, la Caisse des dépôts et consignations qui gère le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE).

a) L’objectif de maîtrise du besoin de financement

L’objectif de maîtrise du besoin de financement des programmes Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité et Ouvriers des établissements industriels de l’État est suivi par les indicateurs d’âge moyen à la date de radiation des cadres et de durée moyenne de cotisation. Ils doivent permettre de mesurer l’effet direct de la réforme du 21 août 2003 sur les comportements des agents publics et, notamment, d’apprécier comment évolue l’arbitrage « âge de départ / niveau de la retraite ». Au sein des pensions, on ne constate pas d’allongement de la durée moyenne de cotisation, qui passe de 141,28 trimestres en 2007 à 141,14 trimestres en 2008. La prévision actualisée est de 141,24 trimestres pour 2009 et 2010 et 14,25 pour 2011. En revanche, on constate des départs plus tardifs, à 59,19 ans en 2007, à 59,39 ans en 2008 contre 59,57 ans en 2009, l’objectif étant d’atteindre 59,69 ans en 2010 et 59,81 ans en 2011.

La part des agents sédentaires parmi les nouveaux retraités augmente. Elle avoisine 73 % en 2009. Cette modification de structure a pour effets mécaniques d’augmenter l’âge moyen de départ à la retraite et de diminuer la durée moyenne d’activité de l’ensemble des civils sans pour autant rendre compte directement d’une conséquence de la réforme de 2003.

Un autre indicateur de performance est retenu pour les seules pensions civiles de retraite : la part des agents concernés par la décote et la surcote. En 2009, 20 % des agents seraient concernés par la décote, contre 16 % en 2008, et 35 % profiteraient de la surcote, comme en 2008.

Pour les militaires, on constate une hausse de l’âge moyen de radiation des cadres qui passe de 45,46 ans en 2007, qui devrait se situer à 45,79 ans en 2009 pour atteindre 46,36 ans en 2011. Parallèlement, la durée de cotisation devrait légèrement progresser. Pour autant, l’âge moyen de départ, même s’il progresse, reste inférieur à celui observé en 2005. Pour analyser cette évolution, il convient de prendre en compte à la fois les effets de la réforme des retraites et ceux liés à la réforme de leur statut ayant pris effet au 1^er juillet 2005 qui a introduit notamment un recul des limites d’âges

Il semble donc que la réforme de 2003 porte ses fruits. Toutefois, ces indicateurs restent imparfaits. La mesure de la durée moyenne de cotisation et de l’âge moyen de radiation des cadres ne concerne que 80 % des départs car les départs anticipés des parents de trois enfants et les départs pour invalidité ne sont pas pris en compte. Or, ces types de départs contribuent à tirer les indicateurs vers le bas. Concernant la surcote et la décote, ne sont pas pris en compte les agents bénéficiant du minimum garanti, ce qui a les mêmes conséquences.

Quoi qu’il en soit, la réforme des régimes de retraites de la fonction publique est récente. On ne peut en apprécier aujourd’hui l’impact car la mise en place des facteurs d’incitation au maintien en activité ne permettra pas avant plusieurs années d’obtenir le plein effet de ces mesures. Les générations sont en effet progressivement concernées. Un certain nombre d’agents disposent encore aujourd’hui d'une année d'ouverture du droit antérieure à 2004, ce qui leur permet de conserver une durée de référence de 150 trimestres.

b) L’objectif de maîtrise des coûts administratifs

L’objectif de maîtrise des coûts administratifs de gestion est suivi par plusieurs indicateurs qui s’avèrent adaptés à la particularité des crédits concernés : il s’agit de « maîtriser le coût de la gestion des pensions », en s’attachant à réduire le coût unitaire d’une primo-liquidation.

La prévision pour 200, pour le programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations d’invalidité indique un coût qui passe de 648 euros en 2008 à 750 euros, comme valeur cible en 2011. Cette augmentation de l'indicateur est due principalement à la réforme de la gestion des pensions, avec notamment la mise en place du droit à l'information sur les retraites (cf. infra). En effet, les coûts de gestion du Service des retraites de l'État connaissent une hausse de 10 % en 2008 expliquée par une progression des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement sur les postes marchés informatiques, loyers budgétaires et affranchissement essentiellement. La hausse des dépenses d'affranchissement en 2008 est consécutive à une campagne « droit à l'information retraite » pour quatre générations (contre deux en 2007) et à une revalorisation des tarifs postaux. La hausse des dépenses informatiques du Service des retraites de l'État correspond à la montée en charge du projet relatif à la mise en place du compte individuel de retraite.

À l’indicateur relatif au coût unitaire d’une primo-liquidation, le programme Ouvriers des établissements industriels de l’État associe le rapport entre la rémunération versée par l’État à la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire du dispositif, et le montant des prestations servies. Il apparaît en effet indispensable que les services gestionnaires fassent l’objet d’une évaluation spécifique de leur performance. Toutefois, il est permis de douter de l’intérêt de la mesure du coût de la primo-liquidation pour ce programme, dans la mesure où la CDC se contente de contrôler la liquidation, qui demeure assurée par les services des ministères. La mesure du taux de récupération des indus et trop versés complète l’évaluation de la performance du programme Ouvriers des établissements industriels de l’État.

c) L’objectif d’optimisation des prévisions

Selon l’article 21-II de la LOLF, le total des dépenses engagées ne peut excéder le total des recettes constatées. De ce fait, il est impératif que les dépenses soient déterminées avec le plus de précision possible, en particulier les dépenses de pensions au sens strict qui représentent 97 % des dépenses du programme 741.

Un troisième objectif, introduit dans le projet de loi de finances pour 2007 au titre du premier programme, concerne l’équilibre du programme lui-même. L’indicateur qui lui est associé doit mesurer l’écart entre la prévision de dépenses inscrite dans la loi de finances initiale et l’exécution comptable des dépenses de pension.

Depuis la mise en place du CAS Pensions, l’écart entre la prévision et la dépense de pensions exécutée est inférieur à 0,5 %. En 2008, il atteint le niveau de 0,14 %. La prévision actualisée de l'écart en 2009, soit 1,6 %, résulte de la révision à la baisse du taux de revalorisation des pensions, prévu à 2,2 % lors du vote de la loi de finances initiale et fixé à 1 % en définitive au 1^er avril.

2.– La création du service des Retraites de l’État

La loi du 21 août 2003 a réformé les règles de liquidation des pensions. Elle a également institué avec la notion de durée d’assurance, tous régimes de retraite confondus, une collaboration de gestion inter régimes. Elle a également créé le droit à l’information sur la retraite qui doit conduire à gérer les droits à pensions des personnels en activité par un compte individuel retraite. Par ailleurs, la gestion des pensions a dû évoluer en raison de la mise en œuvre du compte d’affectation spécial Pensions.

Ces évolutions contraignent l’administration à s’adapter. C’est pourquoi, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), il a été prévu de fusionner le service des pensions et les centres régionaux des pensions dans une entité unique, un service à compétence nationale, soit une caisse de retraite de l’État, au sein de la direction générale des Finances publiques (DGFIP). Ce service se dénomme le service des Retraites de l’État. Il est chargé d’assurer progressivement l’ensemble des missions de gestion du régime des retraites de la fonction publique de l’État et de mettre en œuvre le programme de modernisation qui s’échelonnera sur 4 ans. Dès 2010, il devrait mettre en place des services destinés à améliorer l’accueil des usagers, agents en activité et retraités de l’État.

II.– LE FINANCEMENT DES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE

En 2010, les dépenses au titre des pensions civiles et militaires de retraite et des allocations temporaires d’invalidité représenteront 46 682 millions d’euros, en hausse de 2,2 % par rapport à 2009.

Au sein de cette section, le régime des personnels militaires est si différent de celui des fonctionnaires civils qu’il peut s’analyser comme constituant un régime spécial de retraite en lui-même.

S’agissant des personnels civils, avec un ratio pondéré cotisants/pensionnés de l’ordre de 1,4 l’équilibre actuel du régime est relativement satisfaisant.

PRINCIPAUX CHIFFRES DU RÉGIME DES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES EN 2008

(en millions d’euros)

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

A.– LA CROISSANCE DES DÉPENSES DU RÉGIME

1.– Les pensions civiles de retraite

La charge des pensions civiles, estimée à 37 308 millions d’euros pour 2009, se décompose en trois catégories de dépenses distinctes.

Les dépenses de pensions civiles elles-mêmes, de l’ordre de 34 693 millions d’euros en 2009 – 34 569 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale –, devraient atteindre 36 296 millions d’euros en 2009, soit une progression de 4,6 %, liée à plusieurs éléments :

– la prise en compte sur l’année 2010 des pensions radiées en 2009, pour un montant de 401 millions d’euros, moindre dépense qui est néanmoins plus que compensée par le paiement sur l’ensemble de l’année 2010 des pensions du flux des entrants de 2008, à hauteur de 1 009 millions d’euros ;

– le solde résultant des mouvements d’entrée de nouveaux pensionnés et de sorties pour décès, qui appelle un financement de l’ordre de 575 millions d’euros ;

– l’effet de la revalorisation des pensions en paiement, indexées sur l’inflation, qui alourdit la charge de 395 millions d’euros ;

– les « révisions de l’année 2010 » de 7 millions d’euros, qui constituent des ajustements techniques ;

– l’évolution de la dépense des indemnités temporaires de retraite pour 18 millions d’euros.

La progression rapide des pensions s’explique donc par l’effet du choc démographique lié à l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nées après guerre. Le nombre de pensions mises en paiement a ainsi progressé de 3,8 % en 2008, elle devrait encore croître de 3 % en 2009

Les transferts de compensation entre régimes obligatoires de base de sécurité sociale sont, quant à eux, estimés, pour 2010, à 952 millions d’euros.

Enfin, les versements au régime général d’assurance vieillesse (CNAV), ainsi que les versements au régime complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC), au titre des fonctionnaires civils radiés des cadres avant quinze ans de services, nécessitent de transférer vers les régimes d’accueil les cotisations et contributions correspondant aux périodes concernées. La dépense relative à ces affiliations rétroactives est estimée, pour 2010, à 53 millions d’euros.

2.– Les pensions militaires de retraite

a) Les spécificités du régime

Les Rapporteurs spéciaux ont présenté les spécificités des pensions militaires dans son dernier rapport sur le projet de loi de finances 2009, qui sont de trois ordres :

– l’entrée en jouissance de la pension de retraite est plus précoce ;

– des bonifications diverses permettent d’allonger la durée des services ;

– les règles de cumul d’une pension militaire de retraite avec une rémunération d’activité sont plus larges.

Pour l’essentiel, les spécificités du régime des pensions militaires de retraite ont été réaffirmées dans la loi du 21 août 2003.

Par ailleurs, comme un militaire atteint sa limite d’âge plusieurs années après avoir acquis le droit de faire liquider sa pension, plus du quart des officiers (28 %) et la moitié des sous officiers dans les cadres en 2003 verront leur pension liquidée sur la base des taux antérieurs à la réforme, car ils auront déjà acquis le droit à pension. Dans ces conditions, l’impact de la réforme ne sera perceptible que dans plusieurs années. La combinaison de ces mesures limitera singulièrement, dans un premier temps – jusqu’en 2015, les incidences financières individuelles de la réforme.

b) Un régime très déséquilibré

Ces spécificités contribuent à expliquer le déséquilibre sérieux du régime des pensions militaires de retraite.

La charge des pensions militaires de retraite, de l’ordre de 8 797 millions d’euros en exécution pour 2009, devrait atteindre 8 929 millions d’euros en 2010. Cette progression de 1,5 % tient aux éléments suivants :

– une moindre dépense de 139 millions d’euros au titre des titulaires de pensions décédés en 2009 ;

– une charge alourdie par le paiement sur l’ensemble de l’année 2010 des pensions des entrants de 2009, à hauteur de 128 millions d’euros, ainsi qu’une prise en compte du solde des entrées et sorties de 2008, qui représente 46 millions d’euros ;

– de l’effet lié à la revalorisation, pour 91 millions d’euros ;

– et enfin, l’effet positif des « révisions de l’année 2008 » pour un montant de 4 millions d’euros.

Les transferts de compensation entre régimes obligatoires de base de sécurité sociale sont, quant à eux, estimés, pour 2010, à 89 millions d’euros.

Les versements au régime général d’assurance vieillesse (CNAVTS) et au régime complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC), au titre des militaires quittant l’armée sans avoir acquis de droit à pension, sont, quant à eux, estimés à 215 millions d’euros.

3.– Les allocations temporaires d’invalidité

Les fonctionnaires civils atteints d’une invalidité imputable au service, par suite d’accident de service ou de maladie professionnelle, et entraînant une incapacité permanente d’au moins 10 %, peuvent prétendre à une allocation temporaire d’invalidité (ATI) cumulable avec le traitement en application de l’article 65 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique de l’État.

Les conditions d’attribution de cette allocation sont actuellement fixées par le décret n° 60-1089 du 6 octobre 1960. La loi de finances pour 2006 a créé une contribution à la charge de l’État employeur, destinée à financer cette prestation. Son assiette est identique à celle de la contribution employeur pour charges de pension. Le taux de cette contribution, calculé ex ante, en tenant compte de l’évolution attendue de la charge des ATI et de la masse des traitements indiciaires sur laquelle est assise la contribution, s’établit pour 2010 à 0,33 %, contre 0,32 % en 2009.

La charge liée aux allocations temporaires d’invalidité (ATI), s’est élevée à 138 millions d'euros en 2008. Elle devrait représenter 139,6 millions d’euros en 2009 et 141 millions d'euros en 2010. Les déterminants de l’évolution de la dépense sont les suivants :

– les effets nombre et structure, tout d’abord, avec le nombre des allocataires, environ 63 000 depuis 2002, et le taux moyen d’invalidité, de 17 %, qui restent relativement stables, et dont les effets sur la dépense devraient donc être négligeables en 2009 ;

– et l’effet de la revalorisation des ATI, qui varie selon que le bénéficiaire est retraité ou en activité.

B.– L’ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES RECETTES

Le financement du régime est assuré principalement par trois types de ressources :

– les cotisations salariales, dont le rendement diminue en raison du non remplacement de près d’un départ à la retraite sur deux en 2010 ;

– les cotisations « employeurs », qui sont versées par les ministères et dont le taux s’ajuste de façon à équilibrer le compte ;

– les contributions de France Télécom et de La Poste, qui sont en baisse. D’une part, les contributions libératoires, qui s’assimilent à des cotisations, sont sur une tendance baissière en raison de la disparition progressive du stock de fonctionnaires de ces entreprises. D’autre part, les contributions exceptionnelles disparaîtront en 2010 pour La Poste et 2011 pour France Télécom.

Au total, ce sont les « cotisations employeurs » qui sont appelées à prendre une part grandissante dans le financement des pensions des fonctionnaires civils de l’État.

1.– La stagnation des retenues pour pensions ou « cotisations salariales »

Le produit des retenues pour pension supportées par les fonctionnaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR), à hauteur de 7,85 % de leur traitement indiciaire depuis 1991, comprennent également les retenues sur les rémunérations des fonctionnaires de France Télécom et de la Poste.

Les cotisations des fonctionnaires civils et militaires (agents propres de l’État) sont évaluées à 4 586 millions d'euros à comparer à 4 564 millions d’euros prévus en loi de finances initiale pour 2009. La somme des retenues est donc stable.

Les dépenses de personnel hors pensions verraient leur augmentation par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 limitée à 0,4 milliard d’euros à périmètre constant ⁽⁸⁾.

Le Rapporteur général souligne par ailleurs que « l’effort inédit de maîtrise des effectifs de l’État réalisé (…) : après avoir été approché en 2008 et 2009, le non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux sera effectif l’année prochaine ». Le taux de non remplacement ayant atteint environ 40 % en exécution 2008 et 44 % dans la loi de finances initiale pour 2009.

Concrètement cela signifie que sur les 67 954 équivalents temps plein (ETP) de départs à la retraite prévus, 33 749, dont 33 493 sur le budget général, ne seraient pas remplacés.

En conséquence, le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État soumis à l’approbation parlementaire est de 2 020 252 ETPT pour 2010, soit 2 007 745 ETPT hors budgets annexes. Ce plafond est inférieur de 180 672 ETPT à celui fixé en loi de finances pour 2009.

Dans les faits, la diminution de l’assiette de cotisations au CAS Pensions a pour corollaire une augmentation de la contribution employeur pour les ministères concernés.

Le calcul des recettes du CAS tient compte de l’augmentation du point d’indice de 0,5 % au 1^er juillet 2009 et de 0,3 % au 1^er octobre 2009 (pour un coût de 270 millions d'euros en 2009 et de 395 millions d'euros en 2010) puis de 0,5 % au 1^er juillet 2010 pour un coût de 210 millions d'euros en 2010). La garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) représenterait quant à elle 30 millions d'euros en 2010.

2.– Les contributions des employeurs, hors France Télécom et La Poste,

Le produit de la contribution employeur, créée par l’article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dont les taux sont fixés par décrets pour les personnels civils, les personnels militaires et les allocations temporaires d’invalidité, devrait atteindre 38 060 millions d’euros en 2010 à comparer à 36 657 millions d’euros prévus en 2009 (+ 3,83 %), hors contributions de La Poste et de France Télécom.

Les différents taux sont calculés pour équilibrer, après prise en compte des autres recettes, l’action concernée. L’augmentation significative des contributions des employeurs est donc symétrique à la diminution des recettes de retenues pour pensions prélevées sur les rémunérations des agents. Les taux des contributions augmentent donc sensiblement.

Outre ces trois contributions, un taux de contribution employeur spécifique est versé au titre des pensions des fonctionnaires de l’État et des militaires pour la constitution des droits à pension des fonctionnaires ou agents employés par des organismes dotés de l’autonomie financière (article R. 81 du code des pensions civiles et militaires de retraite), selon les termes de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et de la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires.

Le taux de la contribution de l’État - employeur sera porté à 62,14 % au 1^er janvier 2010. Ce relèvement explique la progression du rendement de la contribution.

ÉVOLUTION DU MONTANT DE LA CONTRIBUTION EMPLOYEUR

(en millions d'euros )

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique - Annexe au projet de loi de finances pour 2010

3.– L’assèchement des contributions de France Télécom et de La Poste

Aux contributions de l’État s’ajoutent celles de La Poste et de France Télécom, qui s’inscrivent dans le cadre des relations financières compliquées de l’État avec ses correspondants publics non étatiques. La loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 avait prévu que La Poste et France Télécom devraient assurer la prise en charge intégrale des dépenses de pensions dues à leurs fonctionnaires, à la différence des autres établissements publics employeurs de fonctionnaires qui sont assujettis à une contribution déterminée par l’application d’un taux spécifique.

Cette position n’était plus tenable car la réglementation communautaire impose le passage aux normes comptables IFRS, ce qui suppose que les entreprises disposent des actifs nécessaires à la couverture de l’ensemble des engagements qu’elles prennent à l’égard de leurs salariés, en particulier des avantages en matière de retraites. Ce n’était pas le cas de La Poste qui, au 31 décembre 2005, estimait ses engagements de retraites pour les fonctionnaires à 76 milliards d’euros – avec un taux d’actualisation élevé de 4,3 % ayant pour effet de minorer cette estimation – à comparer à 4,26 milliards d’euros de capitaux propres. L’évolution démographique des populations d’actifs et de retraités chez les fonctionnaires de La Poste, explique la dérive de ses charges de pensions.

La mise en extinction du corps des fonctionnaires par l’emploi désormais exclusif de salariés de droit privé a ainsi exposé La Poste à un effet de ciseaux entre les retenues sur traitement, qui disparaissent au fur et à mesure de l’achèvement des carrières des postiers fonctionnaires et les charges afférentes à ces fonctionnaires lors de leur accès à la retraite.

Par ailleurs, l’interdiction des aides d’État suppose que lesdites entreprises soient placées dans une posture d’équité avec leurs concurrents. Le transfert juridique de la charge des pensions à l’État est donc intervenu pour France Télécom dès 1996 et pour La Poste en 2006.

Les pensions des agents retraités de France Télécom et de La Poste font l’objet de contributions portées en recettes du compte d’affectation spéciale Pensions depuis sa création au 1^er janvier 2006.

Le produit des contributions de La Poste et de France Télécom et de leurs établissements publics de financement des retraites est estimé à 3 296 millions d’euros en 2010 au lieu de 3 372 millions d’euros en 2009. La diminution est de 2,25 %.

La diminution des contributions libératoires de ces deux entreprises est une tendance de long terme, due à la disparition progressive des fonctionnaires présents dans ces deux entreprises, comme le montre le tableau suivant.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE FONCTIONNAIRES À LA POSTE ET CHEZ FRANCE TÉLÉCOM

Y compris les congés de fin de carrière pour France Télécom, congés durant lesquels les agents ne sont plus en activité mais cotisent encore au régime des retraites de l’État

Source : entreprises.

a) La contribution de France Télécom

● La contribution libératoire

À partir de 1997, la loi du 2 juillet 1990 modifiée en 1996 a eu pour effet de ramener les cotisations de retraites et autres charges sociales payées par France Télécom à un niveau comparable à celui supporté par les autres opérateurs de télécommunications opérant en France, sans modifier les prestations reçues par les fonctionnaires, y compris leurs retraites.

Afin de compenser l’acquittement de ces avantages, France Télécom verse une contribution libératoire mensuelle, égale à un certain pourcentage du montant total du traitement de base versé aux agents fonctionnaires, et fixé chaque année afin d’égaliser le niveau général des charges sociales de France Télécom avec celui de son secteur. Son évolution est retracée dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION DU TAUX DE LA CONTRIBUTION LIBÉRATOIRE DE FRANCE TÉLÉCOM

(en pourcentage)

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

● La contribution exceptionnelle

La loi de finances pour 1997 a imposé en outre à France Télécom de verser une contribution forfaitaire exceptionnelle de 5,7 milliards d’euros à l’Établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom (EPGCFT), qui a été payée en totalité sur l’exercice 1997. Chaque année cet établissement public reverse au budget de l'État, dans la limite de ses actifs, une somme au montant fixé à 153 millions d’euros en 1997, et majoré les années suivantes, chaque année, de 10 %, pour déterminer le versement.

Comme le montre le tableau ci-dessous, l’EPGCEFT a versé en 2009 et versera en 2010 des sommes supérieures de 100 millions d’euros, respectivement à 578 et 635,8 millions d’euros, par rapport à ce que la loi de finances pour 1997 avait prévu. C’est l’article 60 de la loi de finances pour 2009 qui prévoit une telle disposition. En contrepartie, la somme versée au titre de l’année 2011 sera réduite et correspondra au solde de la contribution exceptionnelle, soit 243 millions d'euros.

VERSEMENTS DE LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE
TELS QUE LA LOI DE FINANCES POUR 1997 LES PRÉVOYAIT

(en euros)

VERSEMENTS DE LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE
TELS QUE LA LOI DE FINANCES POUR 2009 LES PRÉVOIT

(en euros)

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

Déjà, la loi de finances pour 2006 avait prévu qu’en complément du versement annuel de 2006, l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom verse, à titre exceptionnel, une somme de 1 milliard d'euros au profit de la première section du compte d'affectation spéciale Pensions afin d’assurer une base de fonds de roulement au compte.

Depuis 2009 à nouveau, l’échéancier des versements prévus en loi de finances pour 1997 n’est pas respecté afin de permettre au CAS Pensions d’être à l’équilibre sans effort supplémentaire de l’État. L’État devra toutefois compenser, en 2011, le montant amputé de 200 millions d’euros de la contribution exceptionnelle.

Au-delà de 2011, en l’absence de nouvelles ressources, l’équilibre du CAS ne pourra être atteint que par la hausse des cotisations des ministères employeurs.

b) La contribution de La Poste

S’agissant de La Poste, la loi du 2 juillet 1990 avait mis à sa charge une contribution obligatoire couvrant les pensions dues à ses fonctionnaires. Il a été prévu en loi de finances pour 2007 qu’il s’y ajoute une contribution complémentaire d’ajustement.

● La contribution libératoire

Les modalités de financement des retraites de La Poste ont changé en 2007. L’article 150 de la loi de finances rectificative pour 2006 prévoit que la liquidation et le service des pensions allouées par La Poste sont effectués par l’État. Le décret 2006-1625 du 19 décembre 2006 a institué un établissement public national à caractère administratif dénommé Établissement public national de financement des retraites de La Poste (EPNFRLP), qui a pour mission de gérer toute contribution de La Poste, de l'État et de tout autre organisme relative aux retraites des agents de La Poste, de passer toute convention à cet effet et procéder à toute opération financière ou non financière nécessaire à son objet.

L’article 150 de la loi de finances rectificative pour 2006 prévoit également que La Poste verse chaque année à l’établissement public national de financement des retraites de La Poste (EPNFRLP) une contribution libératoire, calculée sur les sommes soumises à retenue pour pension, en contrepartie des charges de pensions supportées par la Poste pour ses agents fonctionnaires. L’EPNFRLP reverse la contribution libératoire et les cotisations des fonctionnaires à l’État en recettes du compte d’affectation spéciale Pensions.

Le même article prévoit en outre que le taux de contribution libératoire est augmenté d’un taux complémentaire d’ajustement pour les années 2006 à 2009 fixé, en proportion du traitement indiciaire, à 16,3 % pour 2006, 6,8 % pour 2007, 3,7 % pour 2008 et 1,3 % pour 2009. Le taux de la contribution libératoire est fixé annuellement, selon les méthodes de calcul prévues par le décret n° 2007-3 du 1^er janvier 2007 portant modalités de détermination et de versement de la contribution libératoire au titre des fonctionnaires de La Poste. Comme pour France Télécom, ce taux est calculé de manière à égaliser les niveaux de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre La Poste et les autres entreprises appartenant aux secteurs postal et bancaire relevant du droit commun des prestations sociales, pour ceux des risques qui sont communs aux salariés de droit commun et aux fonctionnaires de l’État. Ainsi, le taux est déterminé en comparant :

– d’une part, le coût pour La Poste de ses agents fonctionnaires, toutes charges comprises – rémunérations brutes y compris primes, prélèvements sociaux à la charge de l’employeur et prestations en nature versées par celui-ci ;

– d’autre part, le coût qui serait supporté par une entreprise du secteur privé dans la même branche d’activité, en considérant que celle-ci verse aux agents la même rémunération nette. Sur la base de cette rémunération nette une masse salariale brute est reconstituée à partir des taux de cotisations salariales de droit commun et permet de calculer les charges patronales.

La différence entre ces deux coûts, rapportée à la masse des traitements indiciaires bruts versée par La Poste, détermine le taux de contribution. Pour 2009, le taux de cotisation d’équité concurrentiel applicable, issu des calculs décrits ci-dessus, est de 38 %.

On constate donc les réserves de l’EPNFRLP sont asséchées pour l’exercice 2010 en attendant un hypothétique adossement des retraites des fonctionnaires de La Poste aux régimes de droit commun de la sécurité sociale.

Ce problème de l’adossement est suffisamment complexe pour que sa mise en œuvre intervienne dans les meilleures conditions. Toutefois les dispositions du projet de loi relatif à la régulation des activités postales induisant le changement de statut de La Poste constituent un élément ralentissant les négociations à court terme.

Les Rapporteurs spéciaux se félicitent que conformément à leurs vœux, les lignes de recettes du CAS du présent projet de loi de finances permettent de reconstituer la charge pesant d’une part sur les agents et d’autre part sur l’entreprise.

4.– La part marginale des transferts et compensations

Enfin, les recettes du régime sont complétées par des transferts et des compensations. Ils concernent :

– le versement du fonds de solidarité vieillesse (FSV) au titre de la majoration du minimum vieillesse, à hauteur de 1 million d’euros ;

– la validation des services auxiliaires des personnels civils, qui fait l’objet de reversements par le régime général d’assurance vieillesse (CNAVTS) et par le régime complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, estimés à 195 millions d’euros pour 2010 ;

– et enfin, une compensation inter-régimes au titre de la compensation spécifique vieillesse. Une recette, de l’ordre de 147 millions d’euros, est attendue pour les personnels militaires. S’agissant des personnels civils, pour la première fois, une recette de compensation est anticipée. Elle devrait être de l’ordre de 57 millions d'euros.

C.– LES PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE DU COMPTE

1.– La croissance du nombre de pensionnés

Le tableau suivant retrace l’augmentation du nombre des pensionnés depuis dix ans :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS EN PAIEMENT

(au 31 décembre)

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

Au 31 décembre 2008, la ventilation des pensions en paiement pour les anciens fonctionnaires civils par administration d’emploi était la suivante.

VENTILATION DES PENSIONS EN PAIEMENT À LA FIN DE L’ANNÉE 2008

(1) La Poste, France Télécom et stock PTT au 31 décembre 1991.

(2) Emploi et solidarité, Recherche (avec INRA), Aviation civile et Météo France, Anciens combattants, Culture, Affaires étrangères et Coopération, Premier Ministre, Mer et DOM/TOM.

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

Les projections du nombre et des montants des pensions civiles et militaires de retraite dans dix ans, puis dans vingt ans, ont été effectuées. Leurs résultats sont présentés dans les tableaux suivants.

ESTIMATION DU NOMBRE DE PENSIONNÉS

Source : direction du Budget – Projections du modèle long terme ARIANE

CHARGE ANNUELLE DES PENSIONS

(en milliards d’euros 2008)

Source : direction du Budget – Projections du modèle long terme ARIANE

2.– L’impact de la réforme sur le long terme

a) Les dispositions de la loi du 21 août 2003

La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a introduit de nouvelles règles de calcul des pensions des fonctionnaires, dont les principales sont les suivantes :

– les pensions restent calculées sur la base du traitement indiciaire des six derniers mois d’activité, mais au prix de l’allongement progressif de la durée de cotisation, qui passe de 150 trimestres en 2003 (37,5 annuités) à 160 trimestres en 2008 (40 annuités). Ensuite, à compter de 2009, la durée de cotisation sera à nouveau allongée jusqu’en 2012, où elle atteindra 164 trimestres (41 annuités) ;

– des coefficients de minoration et de majoration des droits à la retraite sont introduits pour les fonctionnaires (décote et surcote), et leur convergence progressive avec le secteur privé est organisée : ainsi, l’abattement du montant de la pension est de 1,25 % par trimestre manquant pour une décote qui ne peut dépasser 25 % du montant de la pension. La surcote est quant à elle fixée à 0,75 % par trimestre supplémentaire travaillé au-delà de 60 ans, dans les limites de 15 % du montant initial de la pension ;

– les pensions sont désormais indexées sur l’inflation, et il en va de même pour le minimum garanti, qui doit néanmoins passer en contrepartie de 25 à 40 ans entre 2007 et 2013 ;

– le régime des avantages familiaux est mis en conformité avec le principe d’égalité entre hommes et femmes ;

– la possibilité est ouverte aux fonctionnaires de procéder au rachat de leurs années d’études dans la limite de 12 trimestres, mais également de cotiser au-delà de la quotité travaillée et rémunérée en cas de temps partiel ou de cessation progressive d’activité, ainsi que de prolonger l’activité au-delà de la limite d’âge ;

– le dispositif de cessation progressive d’activité est modifié de façon à suivre l’allongement de la durée de cotisation, tandis que la réglementation des cumuls est assouplie, et qu’est mis en place un dispositif de départ anticipé au profit des carrières longues ;

– enfin, un régime additionnel de retraite, à caractère obligatoire, est instauré, qui est assis sur les éléments de rémunération non pris en compte actuellement.

Comme précédemment indiqué, la durée des services et bonifications exigée des fonctionnaires de l'État et des militaires pour obtenir le pourcentage maximum d'une pension civile ou militaire de retraite est celle en vigueur lorsqu'ils atteignent l'âge auquel ou l'année au cours de laquelle ils remplissent les conditions de liquidation d'une pension. En conséquence, la loi de 2003 ne s’applique pas à un très grand nombre de militaires.

b) L’impact de la réforme à court terme

L’objectif principal de la loi du 21 août 2003 est l’allongement de la durée effective de cotisation, qui devrait diminuer d’un tiers le besoin de financement à l’horizon 2020. Toutefois, près de six ans après son entrée en vigueur, il demeure intéressant d’essayer d’en mesurer l’impact.

Deux indicateurs, prévus dans le projet annuel de performances, permettent de mesurer l’impact de la réforme des retraites sur l’allongement de la durée de cotisation : il s’agit de la durée moyenne des services effectifs accomplis et de l’âge moyen de départ à la retraite. Ces indicateurs excluent les départs anticipés des parents de trois enfants ou pour invalidité. Ils concernent donc seulement 80 % des départs.

Pour les civils, l’âge moyen à la date de radiation des cadres devrait continuer de progresser. Il était de 59,19 ans en 2007, 59,39 ans en 2008 et devrait atteindre 59,57 ans en 2009 et 59,69 ans en 2010. La durée moyenne de cotisation est stabilisée passant de 140,46 trimestres en 2006, 141,28 trimestres en 2007, 141,14 trimestres en 2008 et devrait atteindre 141,24 trimestres en 2009 et 2010.

On constate cependant, sur les sept premiers mois de 2009, qui concernent plus de 80 % des entrées en paiement potentielles de l’année, une augmentation sensible des services acquis : près de deux trimestres.

Dans l’ensemble donc, sous réserve de la fiabilité contestable des indicateurs du projet annuel de performances, la réforme a eu pour effet de retarder le départ en retraite des fonctionnaires civils, comme le montre le tableau suivant.

VENTILATION EN POURCENTAGE DU FLUX DE DÉPARTS ANNUELS
SELON LA DURÉE DE RÉFÉRENCE (PENSIONS CIVILES)

(31/07) pensions concédées au 31 juillet 2009

Champ : pensions civiles entrées en paiement chaque année, non radiées pour invalidité ou pour départ anticipé de parents de 3 enfants.

Source : Service des retraites de l’État, bases des pensions 2003 à 2009 (provisoires pour 2008 et 2009).

L’âge moyen de départ à la retraite augmente également depuis 2006 : il était de 45,46 ans en 2007 et 45,51 ans en 2008 et devrait se situer à 45,79 ans en 2009 et dépasser les 46 ans à partir de 2010.

La durée moyenne de cotisation semble se stabiliser. Il convient de noter à cet égard que dans le flux des départs en retraite en 2008, 64 % des militaires conservent une durée de référence de 150 trimestres militaires, comme le montre le tableau suivant.

VENTILATION EN POURCENTAGE DU FLUX DE DÉPARTS ANNUELS
SELON LA DURÉE DE RÉFÉRENCE (PENSIONS MILITAIRES)

(31/07) pensions concédées au 31 juillet 2009

Champ : flux des militaires ayants droit non radiés pour invalidité (hors soldes de réserve ou pensions cristallisées).

Source : Service des retraites de l’État, bases des pensions 2003 à 2009 (provisoires pour 2008 et 2009).

L’impact de la décote, mise en place depuis le 1^er janvier 2006, devrait quant à lui croître peu à peu : en effet, son taux augmente progressivement, passant de 0,125 % par trimestre manquant en 2006 à 1,25 % en 2015.

La part des agents concernés par la décote et par la surcote fait l’objet d’un dernier indicateur. On constate une croissance progressive du nombre d’agents concernés par la décote de 12 % en 2006 à 16 % en 2008 pour une cible de 21 % en 2010.

3.– L’engagement de l’État au titre des pensions reste relativement incertain

La méthode utilisée pour estimer le montant des engagements de l’État au titre du régime de retraite des fonctionnaires de l’État consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d’évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l’aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d’évaluation sur le nombre d’années de services au moment du départ à la retraite.

Le champ retenu est restreint aux seules charges de pension des fonctionnaires titulaires et des militaires, à l’exclusion des recettes et charges annexes liées aux pensions, comme les cotisations ou les transferts de compensation démographique vieillesse. Par ailleurs, les fonctionnaires employés par La Poste ne sont pas pris en compte dans cette évaluation, les engagements correspondants étant présentés dans le hors-bilan de l’établissement et financés par le nouvel établissement public national de financement des retraites de La Poste créé en décembre 2006. Enfin, les données requises ont nécessairement un degré variable de précision (répartition par âge, par ancienneté, etc.).

Ces éléments sont publiés dans le compte général de l’État, annexé chaque année au projet de loi de règlement, au titre des engagements hors bilan.

Le niveau des engagements de retraites est ainsi évalué à environ 1 170 milliards d’euros, au taux de 2 %, au 31 décembre 2008, à comparer 1 031 milliards d’euros au 31 décembre 2007, à 941 milliards d’euros fin 2006 et à 916 milliards d’euros fin 2005. Le montant a donc été réévalué à la hausse chaque année, ce qui prouve une tendance à sous-évaluer ces engagements mais également la difficulté à les évaluer correctement

La valeur des engagements dépend en effet de façon sensible des hypothèses retenues, en particulier du taux d’actualisation. Ainsi, comme le montre le tableau suivant, le besoin de financement à l’horizon de l’année 2106 peut varier de 50 % selon l’hypothèse retenue pour le taux d’actualisation.

MONTANT DES ENGAGEMENTS EN FONCTION DU TAUX D’ACTUALISATION RETENU

(en milliards d’euros)

Source : Compte général de l’État pour 2008

Ces estimations ont été réalisées sur la base de données agrégées par génération et non sur la base de données individuelles. Le développement du compte individuel de retraite (cf. supra) pourrait permettre des calculs d’engagements plus précis à terme.

L’analyse présentée dans le compte général de l’État est par ailleurs désormais enrichie par une évaluation, sur les années à venir, de la somme des déficits futurs du régime des fonctionnaires civils de l’État et des militaires. Cette méthode répond à une préconisation du conseil d’orientation des retraites (COR) dans son rapport de janvier 2007.

L’approche dite en « système ouvert » permet d’appréhender les besoins de financement futurs inhérents au régime, compte tenu de la masse des prestations et des cotisations anticipées. Ce besoin de financement mesure les réserves qui seraient nécessaires aujourd’hui, en étant placées au taux d’intérêt du marché, pour faire face à l’ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés⁽⁹⁾. Le tableau ci-dessous montre le niveau de ce besoin de financement en fonction du taux d’actualisation retenu.

BESOIN DE FINANCEMENT ACTUALISÉ

(en milliards d’euros 2008)

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

On constate que le montant du besoin de financement varie grandement en fonction du taux d’actualisation. Le montant exact des engagements de retraite supportés par l’État reste donc largement incertain.

III.– LA HAUSSE DE LA PART DE L’ÉTAT DANS LE FINANCEMENT DES PENSIONS DES OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS

Le programme Ouvriers des établissements industriels de l’État retrace les opérations du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) et celles du fonds relatif aux rentes d’accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM).

Institué par la loi du 21 mars 1928 et organisé actuellement par le décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004, le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) est géré par la Caisse des dépôts et consignations. Il est chargé d’assurer le service des pensions concédées ou révisées au profit des ouvriers de l’État.

Ce régime est caractérisé par un fort déséquilibre démographique. Au 31 décembre 2008, on constate 49 578 cotisants pour 105 279 pensionnés, soit un ratio de 47 %. Le tableau suivant illustre cette situation.

OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS INDUSTRIELS DE L’ÉTAT

(au 31 décembre)

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

La tendance est en outre à la dégradation du ratio cotisants/pensionnés, comme le montre le tableau ci-dessous.

PRÉVISIONS DÉMOGRAPHIQUES EN MOYENNE ANNUELLE FSPOEIE

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

En 2010, le budget du programme devrait s’élever à 1 811 millions d’euros au lieu de 1 791 millions d’euros en 2008 (+ 1,1 %). Le budget du FSPOEIE devrait représenter la majeure partie de cette somme, soit 1 733 millions, et celui du fonds des RATOCEM, 5,1 millions d’euros.

L’augmentation constante de ce budget est retracée ci-après.

TABLEAU DE FINANCEMENT DU RÉGIME

(1) Depuis la mise en œuvre du CAS Pensions, la subvention d’équilibre versée par l’État au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) est nette du montant des compensations démographiques désormais versées directement au régime.

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

A.– LES CHARGES DE PENSIONS

Ce fonds assume en dépenses, et pour l’essentiel, les charges de pensions vieillesse et invalidité afférentes aux ouvriers de l’État retraités, les frais de gestion et les charges de transfert – transferts de cotisations rétroactives au régime général et à l’IRCANTEC ainsi que des remboursements divers.

1.– Les prestations vieillesse, invalidité et la cessation anticipée d’activité

Les pensions de retraites et d’invalidité devraient représenter 1 725 millions d’euros en 2010 au lieu de 1 704 millions d’euros en 2009, soit 95 % des dépenses du programme. Elles augmentent donc de 1,2 %. En dépit de la quasi – stagnation du nombre de pensions servies, liée vieillissement de la population des retraités et aux décès constatés, l’augmentation de la pension moyenne tire la dépense vers le haut. Le nombre total des pensionnés devrait s’établir à 105 422 en 2010 au lieu de 105 471 en 2009.

Le dispositif de cessation anticipée d’activité est, quant à lui, financé à hauteur de 17,4 millions d’euros en 2010, en baisse de 22,6 %  par rapport aux prévisions pour 2009 : il correspond à la contribution du secteur de la défense au financement de ces dispositifs mis en place depuis 1993 dans le cadre de plans de restructuration, notamment au sein de GIAT-Industries et de la direction des constructions navales (DCN). Ils n’intègrent toutefois plus de flux nouveaux depuis la fin de l’année 2004, ce qui explique son extinction progressive.

2.– Les autres dépenses spécifiques

Il s’agit des prestations diverses et des allocations supplémentaires au titre de la vieillesse et de l’invalidité, telles que le transfert de cotisations réalisé avec le régime général d’assurance vieillesse et le régime complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC), au titre des titulaires sans droit, mais également des charges financières et des charges techniques correspondant aux pertes sur créances irrécouvrables et aux excédents de cotisation sur validations.

Pour 2010, le montant des crédits demandés s’élève à 1,5 million d’euros.

3.– Les rentes d’accidents du travail

Le fonds des rentes d’accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) assure, pour le compte du ministère de la défense, la rôle de payeur de ces rentes, attribuées par le service des pensions des armées.

Les crédits demandés pour 2010 s’élèvent à 58,1 millions d’euros, en hausse de 8 % par rapport à 2009, dont 400 000 euros de charges de gestion. En 2008, le nombre total des bénéficiaires de rentes s’est élevé à 10 254.

B.– UNE COMPENSATION CROISSANTE DE LA PART DE L’ÉTAT

Les recettes rattachées au financement des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État comprennent des ressources propres constituées des cotisations des employeurs et des salariés au régime, ainsi que des recettes spécifiques assurées par d’autres acteurs. Ce sont néanmoins les transferts en provenance des autres régimes et une subvention de l’État qui assurent l’équilibre final du régime.

1.– Les recettes de cotisations

Elles sont constituées :

– de la contribution des employeurs due par l’État employeur des ouvriers, ainsi que par les établissements employeurs d’ouvriers de l’État. Son taux est passé de 24 % à 27 % au 1^er janvier 2009, ce qui permet d’augmenter la participation des employeurs autres que l’État au financement du régime. Il augmentera à 30 % en 2010 et à 33 % en 2011. Cette évolution explique la hausse du rendement de ces cotisations ; elles passeront de 387,4 millions d'euros en 2009 à 465 millions d'euros en 2011.

– des cotisations salariales : produits de la retenue calculée à hauteur de 7,85 % sur le traitement brut indiciaire (ou sur le salaire moyen pour les ouvriers de l’État rémunérés en fonction des salaires pratiqués dans l’industrie) et éventuellement, en sus du salaire, sur la prime d’ancienneté, la prime de fonction, la prime de rendement ainsi que les heures supplémentaires, à l’exclusion de tout autre avantage, quelle qu’en soit la nature. Ces cotisations devraient représenter 108,6 millions d’euros en 2010, contre 112 millions d'euros en 2009. Elles sont en baisse à l’instar des effectifs des cotisants (cf. supra) : ils devraient représenter 46 216 personnes en 2010.

2.– Les autres recettes

Elles correspondent :

– aux recettes spécifiques issues des dispositifs de cessation anticipée d’activité des ouvriers de l’État relevant du ministère de la Défense, à hauteur de 16,2 millions d’euros en 2010 ;

– ainsi qu’à des recettes diverses, à hauteur de 7 millions d’euros de produits financiers et techniques.

L’ensemble de ces ressources ne permet pas d’équilibrer le régime qui est affecté par un fort déséquilibre démographique.

3.– Les moyens d’équilibre du régime

Au vu de la dégradation de la situation du régime, deux moyens d’équilibre sont mobilisés :

– la compensation généralisée et la compensation spécifique – aussi appelée surcompensation –, qui visent à compenser les disparités démographiques et les capacités contributives entre les différents régimes. Compte tenu de la situation démographique défavorable du FSPOEIE par rapport aux autres régimes de base de la sécurité sociale (nombre de cotisants rapporté au nombre de pensionnés), les transferts de compensation se traduisent par une recette de l’ordre de 94,7 millions d’euros pour 2010 ;

– et surtout, la subvention d’équilibre de l’État. La subvention est inscrite sur chaque programme ministériel rémunérant des ouvriers des établissements industriels de l’État, et sa répartition est réalisée au prorata des effectifs des pensionnés de chaque programme considéré. Son montant est fixé par le présent projet à 1 083 millions d’euros en 2010 au lieu de 1 027 millions d’euros pour 2009. Il s’y ajoute, sur la ligne de recettes n° 72, la contribution de l’État aux dispositifs de cessation anticipée d’activité, déjà évoquée (17,7 millions d’euros) et le financement du fonds RATOCEM (58,1 millions d’euros).

Selon les prévisions à moyen terme du programme Ouvriers des établissements industriels de l’État, les effectifs moyens annuels de cotisants, pour la période 2009-2010 devraient décroître de 47 843 à 46 216 et ceux de pensionnés de 105 471 à 105 422. Le ratio démographique actifs/retraités passera ainsi de 0,55 à 0,52.

IV.– LES SUBVENTIONS D’ÉQUILIBRE POUR LES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE ET AUTRES PENSIONS

Ce programme, qui regroupe les pensions dues au titre du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (PMIVG), ainsi qu’aux autres régimes ou équivalents versant des pensions dont l’État est directement redevable, n’obéit pas à une logique contributive : il est entièrement financé par des subventions d’équilibre comprises dans les crédits des divers programmes ministériels du budget général. Il correspond donc au financement de pensions entièrement à la charge de l’État.

Les dotations s’élèvent à 2 631 millions d’euros en 2010 au lieu de 2 660 millions d’euros pour 2009, et affichent une diminution de 1,1 %, en raison de la baisse des dépenses au titre de la réparation.

A.– LA RECONNAISSANCE DE LA NATION

Cette action, qui représente 30 % des crédits du programme, à hauteur de 800 millions d’euros pour 2010, retrace les dépenses afférentes à la retraite du combattant d’une part, et aux traitements attachés à la Légion d’honneur et à la médaille militaire d’autre part.

1.– La retraite du combattant

C’est le programme Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant de la mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation ⁽¹⁰⁾, placé sous la responsabilité du ministre de la Défense, qui prévoit les crédits nécessaires au financement de ces retraites.

La retraite du combattant est accordée aux titulaires de la carte du combattant âgés de plus de 65 ans. Elle peut cependant être accordée à partir de l’âge de 60 ans, sous certaines conditions, aux bénéficiaires du Fonds national de solidarité ou d’une pension d’invalidité d’au moins 50 % ajoutée à une autre allocation d’ordre social, ainsi qu’aux bénéficiaires d’une pension militaire d’invalidité au titre de faits de guerre.

Cette retraite est cumulable avec la pension de base ou complémentaire à laquelle l’intéressé peut prétendre ; elle n’est pas réversible. De plus, elle n’est pas imposable et n’est pas prise en compte dans le calcul des ressources pour l’obtention d’avantages sociaux. Par ailleurs, les contribuables âgés de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant bénéficient d’une demi-part supplémentaire dans le calcul de leur impôt sur le revenu.

La retraite du combattant est équivalente, depuis le 1^er janvier 2009, à 41 fois l’indice servant au calcul des pensions militaires d’invalidité, soit un montant annuel de 560,88 euros. La valeur du point de pension militaire d’invalidité est indexée sur l’évolution de l’indice des traitements bruts de la fonction publique publié par l’INSEE, dont la valeur, au 1^er juillet 2089, s’établit à 13,68 euros.

Au 1^er janvier 2009, 1 443 681 personnes étaient bénéficiaires de la retraite du combattant. Depuis 2009, les sorties du dispositif devraient être supérieures aux entrées. En 2018, il est projeté un nombre de bénéficiaires d’environ 1 310 000, soit 12 % de moins qu’en 2008.

2.– Les traitements attachés à la Légion d’honneur et à la médaille militaire

Les décorations de l’ordre de la Légion d’honneur attribuées aux militaires et assimilés, au titre de militaire actif ainsi qu’aux personnes décorées pour faits de guerre, en considération de blessure de guerre ou de citation, donnent droit à un traitement annuel, qui varie de 6,10 euros pour un Chevalier à 36,59 euros pour un Grand Croix. De même, la concession de la médaille militaire donne droit à un traitement annuel de 4,57 euros.

Ces montants sont inchangés depuis 1998.

Au 30 juin 2009, on dénombrait 41 023 légionnaires susceptibles de percevoir un traitement et 178 026 médaillés militaires. Cependant, un grand nombre d’ayants droit de la Légion d’honneur ne demandent pas leur traitement et, parmi ceux qui le font, nombreux sont ceux qui le reversent à la société d’entraide des membres de la Légion d’Honneur.

C’est le programme Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement ⁽¹¹⁾, placé sous la responsabilité du Premier ministre, qui prévoit les crédits nécessaires au financement de ces traitements.

B.– LA RÉPARATION

Les crédits demandés pour 2010 au titre des pensions militaires d’invalidité représentent 1 790 millions d’euros en 2010, en baisse de 4,3 % par rapport à 2009. Ce sont ainsi 350 262 personnes, ayants droit ou ayants cause, qui sont concernées par ce régime au 31 décembre 2008 et qui bénéficient d’une pension d’un montant annuel moyen de 5 081 euros.

Le programme Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation intègre les crédits nécessaires au financement de ces pensions.

Les conditions d’emploi des forces et la nature des risques sur les théâtres d’opérations, l’apparition et la prise en charge de pathologies émergentes à longs délais d’apparition (amiante, rayonnements ionisants, etc.), rendent aléatoire une projection à long terme de la démographie et de la dépense budgétaire. Néanmoins, au vu de l’évolution constatée durant la période 1999-2008, il est possible de projeter une évolution des pensionnés à la baisse d’environ 4 % par an, aboutissant à un nombre de pensionnés d’environ 240 000 en 2018.

C.– LES PENSIONS D’ALSACE-LORRAINE

Le régime concordataire en vigueur en Alsace et en Lorraine prévoit que les ministres des cultes catholique, protestant et israélite sont rémunérés par l’État, lequel assure également leur régime de retraite.

Les caractéristiques de ce régime sont les suivantes :

– il n’est pas cotisé, c’est-à-dire qu’il n’existe ni cotisation salariale, ni contribution employeur ;

– les droits sont ouverts après au moins dix années d’exercice ;

– l’admission à la retraite résulte en principe de la constatation de l’incapacité physique d’exercer les fonctions : elle peut en fait être prononcée à partir de 60 ans ;

– les droits sont calculés au prorata des années de service : 20/60^èmes des émoluments pour les dix premières années de service, 1/60^ème supplémentaire par année de service jusqu’à la trentième année révolue, 0,5/60^ème supplémentaire par année de service accomplie au-delà de trente ans ;

– et enfin, comme pour le régime des fonctionnaires, la rémunération servant de base au calcul est celle des six derniers mois et les règles de réversion sont également les mêmes que pour les fonctionnaires.

Ce régime bénéficie à 829 personnes, dont 717 ayants droit, au 31 décembre 2008, pour 1 381 actifs, gérés et rémunérés par le ministère de l’Intérieur. Le service des Pensions a concédé en 2008 41 pensions de droit direct et 6 pensions de droit dérivé.

Les crédits nécessaires au financement de ces pensions sont prévus par la mission Administration générale et territoriale de l’État et son programme Conduite et pilotage des politiques intérieures.

15,1 millions d’euros sont demandés à ce titre, en hausse de 4,9 % par rapport à 2009.

D.– LES ALLOCATIONS DE RECONNAISSANCE DES ANCIENS SUPPLÉTIFS

Cette action retrace les dépenses relatives aux allocations de reconnaissance en faveur des anciens harkis et membres des formations supplétives en Algérie, pour lesquels 12 millions d’euros sont prévus en 2009, après 36 millions d’euros en 2008 et 116 millions d’euros en 2007.

Depuis le 1^er janvier 2003, tous les harkis et veuves d’Afrique du Nord, âgés de 60 ans et plus domiciliés dans un État de l’Union européenne bénéficient d’une allocation de reconnaissance. Dans le cadre de la loi du 23 février 2005, les bénéficiaires ont pu opter soit pour une augmentation de l’allocation portée au 1^er octobre 2008 à 3 021 euros par an, soit pour le versement d’une allocation trimestrielle, dont le montant a été porté à 2 005 euros au 1^er octobre 2008 assorti d’un versement en capital de 20 000 euros, ou enfin pour une sortie en capital de 30 000 euros.

Les options en capital (20 000 euros et 30 000 euros) des bénéficiaires de la loi ont été réglées entre 2005 et 2007. Au 1^er janvier 2009, 6 207 rentes étaient servies par les services départementaux de l’Office national des anciens combattants (ONAC).

C’est l’action Rapatriés du programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables au sein de la mission Ville et logement ⁽¹²⁾ qui intègre les crédits nécessaires au financement de ces dépenses.

E.– LES PENSIONS DES SAPEURS-POMPIERS ET DES ANCIENS AGENTS DE LA DÉFENSE PASSIVE VICTIMES D’ACCIDENTS

Cette action, qu’il est proposé de doter de 12,4 millions d’euros en 2010, contre 12,2 millions d’euros en 2009, retrace les dépenses de pensions d’invalidité et de réversion, les allocations et rentes d’invalidité, les rentes de réversion et de pensions temporaires d’orphelins, dues au titre du régime d’indemnisation spécifique des sapeurs-pompiers volontaires, institué par la loi n° 75-1358 du 27 décembre 1975.

Le nombre d’allocataires était de 1 879 au 30 juin 2009. Les conditions d’emplois sapeurs-pompiers volontaires et la nature des risques encourus dans l’exercice de leurs missions rendent délicate une projection à long terme de la démographie et de la dépense budgétaire.

C’est le programme Coordination des moyens de secours, au sein de la mission Sécurité civile, qui intègre les crédits nécessaires au financement de ces dépenses.

Par ailleurs, au 30 juin 2009, 34 pensions d’invalidité et de veuves des agents de la défense passive victimes d’accident, régies par la loi n° 62-873 du 31 juillet 1962 et calculées sur les bases des pensions accordées aux victimes civiles de la guerre, sont en paiement. Le nombre de ces pensions est en constante diminution, puisque 54 pensions avaient été payées en 2001.

F.– LES AUTRES PENSIONS

Les autres pensions prises en charge au titre de ce programme concernent les anciens agents du chemin de fer franco éthiopien et ceux de l’ORTF, pour 704 000 euros, contre 840 000 euros en 2009.

– Les pensions des anciens agents du chemin de fer franco éthiopien

La Caisse des dépôts et consignations, qui gère depuis 1993 la Compagnie du chemin de fer franco éthiopien, procède aux opérations de paiement de pensions aux retraités justifiant de la nationalité française, quel que soit le lieu de leur résidence. Une subvention est ainsi versée par l’État à la CDC pour financer ces pensions, à hauteur de 82 600 euros en 2010.

Compte tenu de la fermeture de ce régime, les dépenses de cette action décroîtront dans l’avenir : en effet, 19 pensionnés à l’âge moyen de 85,5 ans bénéficiaient de ce régime au 30 juin 2009.

– Les pensions de l’ORTF

À l’issue de la dissolution de l’ORTF, le 1^er janvier 1975, la gestion des opérations de liquidation de l’office a été confiée, en 1976, au ministère chargé de l’Économie et des finances. À ce titre, un certain nombre d’avantages de pension, aujourd’hui gérés par le service des Pensions, sont toujours versés à d’anciens agents de l’ORTF.

Il s’agit d’une part des rentes d’accidents du travail, attribuées à des agents ayant été victimes d’un accident du travail survenu avant le 1^er octobre 1963 ; ces rentes sont payées mensuellement à 10 bénéficiaires pour un total de 82 900 euros.

Elles concernent d’autre part les allocations surcomplémentaires de retraite, qui sont liquidées et gérées pour le compte de l’État par l’Association pour la prévoyance collective (APC). Pour 2010, les crédits demandés au titre du financement de ces pensions s’élèvent à 621 500 euros finançant les allocations stricto sensu ainsi que les frais de gestion facturés par l’APC (pour 278 bénéficiaires au 30 juin 2009).

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 13 octobre 2009 à 21 heures 30, la Commission examine les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite et le compte d’affectation spéciale Pensions, en commençant par la présentation du Rapporteur spécial.

M. Marc Goua. S’agissant du cas particulier de la caisse des mines des ardoisières, une négociation est en cours depuis plusieurs années avec les pouvoirs publics sur un rattrapage de 17 % des retraites. Ces négociations sont-elles enfin terminées et les sommes en question sont-elles intégrées dans les crédits présentés ?

M. Marc Francina. Je me demande qui s’occupe de l’estimation des biens immobiliers pour qu’il puisse y avoir une telle différence d’une année sur l’autre !

M. Gaël Yanno. Quelle traduction trouve dans ce budget le régime complémentaire additionnel de retraite des fonctionnaires ? De même, comment s’y traduit la réforme de l’indemnité temporaire de retraite votée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 sur le plafonnement et la réduction des avantages dont bénéficient certains pensionnés civils et militaires dans six collectivités d’outre-mer.

M. Michel Vergnier, rapporteur spécial. L’évaluation des biens immobiliers est effectuée par les gestionnaires des différents régimes eux-mêmes. Je sais qu’il y a eu des problèmes avec le régime des marins qui a, de surcroît, déménagé à La Rochelle. Il existe une différence substantielle entre le montant des transactions et les sommes nécessaires pour équilibrer les régimes. Lorsque j’ai posé la question sur l’origine de tels écarts, aucune réponse précise ne m’a été apportée. On a seulement invoqué la mauvaise situation du marché immobilier, ce qui n’était pas totalement satisfaisant. Si je me puis me permettre une interprétation personnelle, je crois que l’on avait trouvé par ce biais un moyen de parvenir à l’équilibre artificiellement.

Le régime des ardoisières fait partie du régime des mines, dont les effectifs sont modestes et en décroissance progressive : le rapport entre cotisants et ayants droit est tombé à 0,9 pour 2,7. S’il reste une différence à régler, je ferai en sorte de vous apporter une réponse.

Je ne suis pas en mesure aujourd’hui de répondre à toutes vos questions car les tableaux dont je dispose sont assez imparfaits et incomplets, mais nous avons fait ce que nous pouvions dans les délais qui nous ont été imposés.

La Commission adopte les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite, puis le compte d’affectation spéciale Pensions, le groupe SRC votant contre.