N^° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2009

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 42

SÉCURITÉ CIVILE

Rapporteur spécial : M. Georges GINESTA

Député

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SYNTHÈSE 5

INTRODUCTION 9

I.– LA SÉCURITÉ CIVILE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT 11

A.– LES RÉSULTATS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 12

B.– UN PROJET DE BUDGET GLOBALEMENT MAÎTRISÉ POUR 2010 13

1.– Les crédits et les emplois 13

a) Les crédits et leur justification 13

b) La programmation pluriannuelle 2009-2011 20

c) L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP) 21

d) Le fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) 23

e) L’effort de modération du plafond d’emplois 25

2.– La mise en œuvre de la LOLF 25

a) La stratégie de performance 25

b) La mise en œuvre de la fongibilité des crédits 28

c) Les budgets opérationnels de programme 28

d) La question du périmètre de la mission 29

e) L’immobilier 30

II.– LES AUTRES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 31

A.– LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 31

1.– Alors que le nombre d’interventions reste relativement stable, les dépenses des SDIS ont fortement augmenté 31

a) Les interventions des SDIS 31

b) Les dépenses des SDIS 32

2.– Le financement des SDIS pèse lourdement sur les départements et les communes 36

B.– LES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS 39

1.– L’augmentation continue des effectifs 39

2.– Une organisation du temps de travail qui n’est plus adaptée aux besoins 42

3.– Rémunérations, promotions et retraites 44

C.– LE PILOTAGE DE LA SÉCURITÉ CIVILE 46

1.– Le document de politique transversale 46

a) La coordination interministérielle est encore limitée 46

b) La confirmation d’une stratégie de performance 48

2.– La coordination en matière de secours à personne 51

3.– « L’État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. » 55

a) Un principe aux contours et aux conséquences mal définis 55

b) L’absence de réflexion sur ce sujet dans le cadre de la RGPP et de la CNSIS 57

4.– La mise en œuvre des préconisations du livre blanc de la défense et de la sécurité nationale 58

EXAMEN EN COMMISSION 61

ANNEXE : SUIVI DES PROPOSITIONS DE LA MEC SUR LES SDIS 63

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 99 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial. Pour la première fois, le questionnaire budgétaire avait fait l’objet d’une mutualisation avec les commissions des Finances et des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat.

INTRODUCTION

Une particularité administrative de notre pays veut qu’une grande politique régalienne, celle de la sécurité civile, soit définie au niveau national, alors qu’elle est gérée et financée par des structures dépendant des collectivités territoriales. Il serait irréaliste de se contenter d’examiner le milliard d’euros de dépenses de l’État, en négligeant plus de 4,8 milliards d’euros de dépenses des collectivités.

Certes il pourrait être objecté que les dépenses des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) relèvent de la responsabilité des conseils généraux, qui votent leurs budgets. Mais un problème qui se reproduit 100 fois dans 100 départements différents, avec la même ampleur et les mêmes causes n’est pas un problème local : c’est un problème national. Et où le traiter mieux qu’au Parlement ?

L’augmentation rapide et continue des dépenses des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) rend l’effort contributif de nos concitoyens difficilement supportable. Ces dépenses font défaut dans d’autres secteurs tout aussi prioritaires de l’action locale. Il faut maintenant faire une pause dans les dépenses.

La révision générale des politiques publiques (RGPP) ne s’est pas encore penchée sur l’architecture institutionnelle et la gouvernance de la sécurité civile dans notre pays.

Or, force est de constater une fois de plus que notre système de sécurité civile n’est pas piloté.

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 n’est pas appliquée sur plusieurs de ses aspects fondamentaux. Certes, 23 décrets d’application sur 24 ont été publiés, mais :

– l’article 1^er de cette loi n’est pas respecté : « l’État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens ». On ne peut pas parler de pilotage si l’on se contente de définir la doctrine d’emploi et de coordonner les moyens opérationnels en se désintéressant du coût qu’ils représentent pour nos concitoyens ;

– la Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS) fonctionne mal : avis purement consultatif, absence de fiche d’impact systématique sur les projets de réglementation, rôle de quasi-gestionnaire dévolu aux représentants de la Fédération nationale des sapeurs pompiers de France (FNSPF). Certes le Gouvernement s’est engagé à ne pas passer outre à un avis défavorable de la CNSIS et n’a jamais été pris en défaut. Toutefois, la saisine de la CNSIS est trop tardive, alors que les négociations bilatérales menées par la direction de la sécurité civile (DSC) ont déjà abouti - sans les représentants des élus – avec les seules organisations représentatives de sapeurs pompiers ou dans les groupes techniques.

– les regroupements de SDIS, qui permettraient une mutualisation des moyens et des achats, ne sont toujours pas mis en place à quelques exceptions près.

De plus, le décret du 31 décembre 2001 avait prévu la création d’une commission nationale présidée par le ministre de l’Intérieur et chargée d’évaluer, avant le 1^er juin 2007, l’impact des mesures proposées par l’article 3 du décret relatif au régime de travail des gardes de 24 heures. Celle-ci s’est finalement réunie en 2008 et a rendu un rapport dans lequel il apparaît qu’aucun des acteurs ne remet en cause la garde de 24 heures. Or, la commission des Finances de l’Assemblée nationale a adopté, de façon unanime, le rapport de la mission d’évaluation et de contrôle présenté en juillet 2009 qui parvient à la conclusion inverse : l’organisation du temps de travail des sapeurs pompiers professionnel sur la base de gardes de 24 heures n’est plus adaptée pour affecter de façon optimale les effectifs en place aux besoins d’intervention. Son inconvénient majeur est qu’il ne permet pas de moduler les effectifs en fonction de la sollicitation jour/nuit.

L’article 129 de la loi de finances pour 2007, adopté à l’initiative de votre Rapporteur spécial, a permis l’instauration progressive d’une stratégie de performance des SDIS, sur le modèle prévu pour l’État par la LOLF, avec la définition d’objectifs et d’indicateurs permettant aux SDIS de se comparer entre eux. La direction de la Sécurité civile (DSC) a donc développé une batterie de vingt indicateurs nationaux sur les services d’incendie et de secours (INSIS). Ainsi dans le projet de loi de finances, on constate une forte variabilité de ces indicateurs : nombre d’appels par poste opérateur, nombre d’habitants défendus par un véhicule de secours et d’assistance aux victimes (VSAV), couverture forestière défendue par un camion-citerne rural…

La nécessité de redéfinir clairement les missions des SDIS par rapport aux SAMU et aux ambulanciers privés est également un enjeu majeur qui devrait être débattu au Parlement. Toutefois, à la suite du discours du Président de la République le 29 septembre 2007, les services de secours à personne (SDIS et SAMU) sont convenus le 25 juin 2008 d’un référentiel commun en vue d’une meilleure articulation et d’une plus grande maîtrise des coûts. Ce référentiel a été diffusé le 26 juin 2008 à l’ensemble des services publics concernés pour une mise en œuvre immédiate, et a fait l’objet d’un arrêté interministériel le 24 avril 2009. Cet arrêté précise notamment les échéances qui ont été prévues pour la mise en œuvre du référentiel et le bilan de son application, mais aussi la composition du comité de suivi du référentiel sur le secours à personnes. Dans ce cadre, il est prévu que l’ensemble des services publics concernés s’engage à adapter pour le 31 décembre 2009 leurs organisations opérationnelles aux dispositions du référentiel.

En outre, afin de mesurer précisément les effets de son application, un bilan complet du référentiel devrait être présenté pour avis en juin 2012 à un comité de suivi ad hoc (à composition plus restreinte que la CNSIS). Le Rapporteur spécial estime néanmoins qu’il serait plus utile et plus démocratique de proposer une réforme des dispositions législatives en vigueur afin de définir précisément les missions exclusives, partagées ou facultatives des SDIS par rapport aux SAMU et aux ambulanciers privés.

Enfin, le rapport de la MEC comme le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (juin 2008), proposent de renforcer le rôle des préfets en matière de sécurité civile. L’État doit reprendre la main afin d’assurer la maîtrise des coûts. De par son émiettement, la gestion des services d’incendie et de secours par les départements a montré les limites du système. La dérive budgétaire que nous constatons en est la conséquence. Les comptes de gestion 2008 montrent ainsi qu’en moyenne nationale les dépenses des SDIS représentent un coût de 77,90 euros par habitant. Dans certains départements, la charge par habitant excède donc la taxe d’habitation pour une famille type.

Face à la flambée des coûts des SDIS, la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des Finances a présenté, dans un rapport rendu en juillet 2009 (n° 1829), 38 propositions pour y répondre.

C’est dans cette perspective que, après avoir présenté l’évolution des crédits demandés pour la mission Sécurité civile en 2010 (I), le présent rapport procède à un état des lieux de l’évolution des dépenses des SDIS et présente les instruments de pilotage de cette grande politique interministérielle (II).

I.– LA SÉCURITÉ CIVILE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT

Le projet annuel de performances de la mission Sécurité civile pour 2010 prévoit 420,4 millions d’euros en autorisations d’engagement (447 millions d’euros en 2009) et 427,3 millions d’euros en crédits de paiement (419,7 millions d’euros en 2009).

Comme le montre le tableau ci-après, ces demandes de crédits correspondent à une augmentation de 5 % en autorisations d’engagement et 10 % en crédits de paiement pour le programme Intervention des services opérationnels en 2010 et en revanche une forte baisse, de 22 % en autorisations d’engagement et 10 % en crédits de paiement dans le cadre du programme Coordination des moyens de secours.

MISSION SÉCURITÉ CIVILE : ÉVOLUTION DES CRÉDITS 2009–2010

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances

A.– LES RÉSULTATS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Au 3 septembre 2009, et pour le programme 161 Interventions des services opérationnels, la relative faiblesse du taux de consommation des autorisations d’engagement (46 %) s’explique essentiellement par le fait que les autorisations d’engagement des marchés de maintenance des avions n’ont été engagées qu’au début du mois d’octobre, date de leur reconduction annuelle. Le taux de consommation des crédits de paiement est de 48 %, ce qui correspond à un niveau normal d’exécution à ce stade de la gestion pour le programme. Il convient de noter que la faible intensité de la saison feux de forêts a eu pour conséquence de dégager des économies sur les postes de dépenses liés à l’activité opérationnelle (maintenance des avions, carburant aérien, produit retardant, la location de l’hélicoptère bombardier d’eau) imputées en titre 3. Ces crédits (0,8 million d’euros) laissés disponibles ont été redéployés afin de financer l’achat d’équipements supplémentaires, principalement destinés à sécuriser les centres de déminage, et imputés au titre 5.

La loi de finances rectificative n° 2009-431 du 20 avril 2009 a procédé à une annulation de 1,29 million d’euros d’autorisations d’engagement et de 1,18 million d’euros de crédits de paiement. Appliquée à la réserve de précaution du programme, elle n’a pas perturbé la gestion de celui-ci.

Le décret de transfert de crédits n° 2009-591 du 25 mai 2009 a abondé de 3,4 millions d’euros de crédits de paiement le programme Interventions des services opérationnels à partir du programme Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi de la mission Plan de relance de l’économie, au titre de la mesure de majoration temporaire des avances sur les marchés publics de l’État (action 02 Avances versées sur les marchés publics de l’État). Cette mesure consiste à augmenter exceptionnellement en 2009 le niveau des avances versées par l’État à ses fournisseurs dans le cadre de marchés publics, afin d’améliorer leur situation de trésorerie.

Les reports comprennent des autorisations d’engagement affectées non engagées en titre 5 et des crédits de paiement correspondant au paiement d’engagements juridiques passés en 2008 qui n’ont pu être soldés avant la fin de gestion.

Pour le programme 128 Coordination des moyens de secours, le taux de consommation des autorisations d’engagement et des crédits de paiement est de 75 % au 3 septembre 2009, ce qui correspond à un niveau normal d’exécution à ce stade de l’année.

La loi de finances rectificative n° 2009-431 du 20 avril 2009 précitée a procédé à une annulation de 1,72 million d’euros de crédits de paiement et de 1,44 million d’euros d’autorisations d’engagement.

Les reports comprennent des autorisations d’engagement affectées non engagées en titre V (essentiellement rattachées à l’opération ANTARES) et des crédits de paiement restés disponibles en fin de gestion 2008 sur le Fonds d’aide aux investissements (FAI).

B.– UN PROJET DE BUDGET GLOBALEMENT MAÎTRISÉ POUR 2010

1.– Les crédits et les emplois

a) Les crédits et leur justification

Les crédits demandés en 2010 dans le programme 161 Intervention des services opérationnels s’élèvent à 265,4 millions d’euros en crédits de paiement (241,9 millions d’euros ouverts en 2009) et 273,8 millions d’euros en autorisations d’engagement (262 millions d’euros ouverts en 2009). L’augmentation des crédits de paiement est essentiellement due à l’action Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques. La baisse de l’action Participation de l’État à la lutte contre les feux de forêt (- 16,5 millions d’euros) est compensée par les crédits de l’action nouvelle Pilotage de la politique de sécurité civile (16,9 millions d’euros) en 2010.

Sur le programme 128 Coordination des moyens de secours, les crédits demandés en 2010 s’élèvent à 161,8 millions d’euros en crédits de paiement (179,6 millions d’euros ouverts en 2009) et 146,6 millions d’euros en autorisations d’engagement (186,8 millions d’euros ouverts en 2009). La baisse importante des crédits de paiement sur un an est due à la baisse de l’action Préparation et gestion des crises (- 6,9 millions d’euros) et au transfert des crédits de soutien sur l’action nouvelle Pilotage de la politique de sécurité civile (- 13 millions d’euros) du programme 161.

Les variations constatées des crédits de paiement des deux programmes de la mission s’équilibrent partiellement. Les crédits de paiement du premier programme augmentent de 23,5 millions d’euros, ceux du second diminuent de 17,8 millions d’euros. Ceci est le signe d’une relative maîtrise des coûts de la part de la direction de la Sécurité civile (DSC) ⁽¹⁾.

Constatant une augmentation permanente des coûts des SDIS, le Rapporteur spécial s’étonne en revanche que les départements n’arrivent toujours pas à maîtriser leurs dépenses, comme il sera indiqué dans la partie II du présent rapport, alors que la dépense des deux programmes précités est relativement stable d’année en année.

Deux grands projets transversaux sont gérés par la mission :

–  le projet d’infrastructure de communication des services opérationnels ANTARES nécessitera, en 2010, 0,6 million d’euros d’autorisations d’engagement et 13 millions d’euros en crédits de paiement ;

– le projet de modernisation de l’alerte aux populations nécessitera quant à lui 1 million d’euros en autorisations d’engagement et 2,98 millions d’euros en crédits de paiement.

La participation de l’État au fonctionnement de la brigade des sapeurs pompiers de Paris (BSPP) est demandée à hauteur de 76,9 millions d’euros en 2010 (contre 75 millions d’euros en 2009). Le projet annuel de performances ne justifie pas suffisamment cette dépense très importante. Il se contente de rappeler que cette participation est l’application du code général des collectivités territoriales, qui dispose que le ministère de l’Intérieur participe à hauteur de 25 % de son budget. Le Rapporteur spécial regrette, comme par le passé ⁽²⁾, que cette présentation n’indique pas les efforts entrepris par la brigade de sapeurs pompiers de Paris pour rationaliser sa dépense et maîtriser ses coûts.

● Les dotations pour dépenses dépendant fortement de risques naturels ou technologiques

Les dépenses découlant de l’activité opérationnelle sont par nature très difficiles à prévoir et peuvent subir d’une année à l’autre des fluctuations très importantes sous l’influence d’événements exceptionnels (par exemple, l’épidémie de Chikungunya en 2006, la saison de feux très intense et la canicule de 2003, les inondations, les pollutions marines, les risques de grippe aviaire et de grippe H1N1…).

Certaines lignes budgétaires peuvent ainsi évoluer de manière très forte sous l’effet de l’activité opérationnelle, notamment celles relatives aux colonnes de renfort (intervention d’un SDIS en dehors de son territoire) et aux crédits d’extrême urgence, qui permettent, dans les premières heures ou les premiers jours d’une catastrophe, d’apporter une réponse rapide de l’État, en attendant que les aides structurantes des différents ministères soient débloquées par le système interministériel. Les colonnes de renfort participent bien sûr à la lutte contre les feux de forêt, mais interviennent aussi pour les intempéries neigeuses, les inondations ou les grands rassemblements (teknivals, coupe du monde de rugby…). Les dépenses de carburant et de produits retardants sont fortement corrélées aux opérations de lutte contre les feux de forêt.

La DSC a évalué dans le présent projet de loi de finances les dotations des secours d’extrême urgence à 0,361 million d’euros et celle des colonnes de renfort à 3,257 millions d’euros, montants correspondant à la moyenne de la consommation des trois dernières années constatée sur ces deux postes de dépenses (hors fonds de concours et aide exceptionnelle aux victimes de la sécheresse de 2003 s’agissant des secours d’extrême urgence). La dotation de carburant aérien serait, quant à elle, augmentée de 0,12 million d’euros pour 2010.

Le tableau suivant présente les crédits consommés et prévus tels que calculés par la DSC.

DÉPENSES D’ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU BUDGET DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

* : Hors indemnisation des victimes de la sécheresse 2003 et hors fonds de concours.

Source : DSC

Ce tableau appelle les remarques suivantes. Les crédits affectés à l’indemnisation des victimes de la sécheresse de 2003 ont été abondés en lois de finances rectificatives pour 2005 (50 millions d’euros) et pour 2006 (38,5 millions d’euros). Ils ne sont pas comptabilisés dans ce tableau. En outre il est dommage que les prévisions de crédits affectés aux produits retardants (2009 et 2010) ne figurent pas dans le projet annuel de performances.

Le rebasage des dépenses sur les carburants aériens a été effectué dans des conditions satisfaisantes, selon la moyenne des consommations des cinq dernières années. En revanche, les crédits de colonnes de renfort et de secours d’extrême urgence, s’ils ont été mieux provisionnés depuis la loi de finances pour 2009 que les années précédentes, ne pourront toujours pas faire face à de graves catastrophes naturelles ou technologiques comme une sécheresse, une saison feu très dense ou d’autres aléas climatiques de grande ampleur (épidémie, tsunami en Méditerranée, cyclone outre-mer…).

Le Rapporteur spécial rappelle l’engagement du ministre du Budget, lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2009, de supprimer toutes les sous-dotations. Cette règle de bonne gestion est d’autant plus importante à respecter que les lois de finances s’inscrivent depuis 2009 dans une programmation pluriannuelle. Il est certes impossible de prévoir les grandes catastrophes naturelles ou technologiques, mais si une telle catastrophe intervenait, la dimension de la mission Sécurité civile, relativement modeste, ne permettrait sans doute pas un financement par fongibilité. Le Gouvernement devrait alors envisager un financement en dehors des crédits de la mission, par transfert entre missions, sur la réserve de budgétisation ou en loi de finances rectificative.

● L’indemnisation des catastrophes naturelles

La Caisse centrale de réassurance (CCR), société anonyme détenue à 100 % par l’État, assure pour le compte de l’État la gestion de certains fonds et est en charge de la couverture, avec la garantie de l’État, du régime des catastrophes naturelles. La CCR estime que le montant des sinistres « catastrophe naturelle » déclarés aux assureurs est de 630 millions d’euros pour 2007 (cyclone Dean aux Antilles) et de 640 millions pour 2008.

Il convient de préciser qu’un sinistre déclaré au cours d’une année donnée n’est pas nécessairement survenu cette même année. Ainsi, une partie de la charge des années 2007 et 2008 provient de sinistres imputables à des épisodes de sécheresse antérieurs mais pour lesquels les arrêtés interministériels de reconnaissance ont été publiés en 2007 ou en 2008. Les chiffres afférents à l’année 2009 sont de 368 communes examinées pour 158 communes reconnues (chiffres arrêtés au 2 octobre 2009).

Un projet de réforme du régime avait été envisagé en 2006 à la suite du rapport inter-inspections réalisé après la sécheresse 2003. Ce projet avait donné lieu à des consultations auprès d’associations d’élus, de consommateurs, de professionnels, mais n’avait pu, faute de temps, être présenté au Parlement. Ces consultations ont été reprises à la fin de l’année 2007, sur la base d’un nouveau projet. Celui-ci vise à assurer la pérennité du régime en favorisant les comportements de prévention et à instaurer un dispositif plus transparent qui permette une indemnisation plus rapide des assurés. L’objectif de la réforme n’est pas de diminuer le niveau de protection de nos concitoyens face aux risques naturels, mais de conserver, dans le cadre de la solidarité nationale, un haut niveau de couverture. Le projet de réforme comporte un volet institutionnel consistant en une évolution de la procédure de mise en jeu de la garantie catastrophe naturelle et un volet prévention visant une évolution du comportement des assurés vis-à-vis des risques naturels. Ce projet n’a pas encore été présenté au Parlement et les travaux se poursuivent en étroite collaboration avec les élus, les associations de consommateurs, les assureurs, les organismes scientifiques et les administrations.

● Les flottes aériennes

Rappelons que les flottes aériennes de la sécurité civile comportent au 1^er août 2009, 62 aéronefs dont 26 avions (Canadair, Tracker, Dash et Beechcraft) et 36 hélicoptères (Écureuil et EC145).

La maintenance de la flotte des avions a entraîné des paiements de 28,9 millions d’euros en 2008. Ces paiements sont prévus à hauteur de 33 millions d’euros en 2009 et 34,9 millions d’euros en 2010. La maintenance de la flotte des hélicoptères a entraîné des paiements de 23,1 millions d’euros en 2008. Ces paiements sont prévus à hauteur de 22,5 millions d’euros en 2009 et 23,7 millions d’euros en 2010. La renégociation des marchés de maintenance (préconisée par un audit de modernisation) et leur mutualisation avec le ministère de la Défense ont entraîné une économie de l’ordre de 1,5 million d’euros en 2009. Au cours de l’année 2009, un gel de 5 % de la dotation a été appliqué comme pour l’ensemble des crédits à l’exception du titre 2.

La saison 2008 se caractérise par une activité particulièrement faible (3 776 hectares de surfaces brûlées). L’activité « feux de forêts » de la base d’aviation de la sécurité civile (BASC) pour l’année 2008 s’élève à 1 815 heures sur feux et a été réalisée uniquement dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Les avions de la BASC sont également intervenus sur feux à l’étranger. En Grèce du 25 au 27 juillet 2008 (77 heures dont 65 heures pour les Canadair et 12 heures de soutien logistique pour le Beech 200), en Bulgarie du 7 au 10 septembre 2008 (60 heures pour les Canadair). Ce volume d’activités relativement modeste a minimisé l’insuffisante disponibilité des Canadair et des Beech 200 en début de saison feux. Le faible taux de disponibilité constaté est lié, d’une part, à une fiabilité moyenne de ces deux types d’appareil (à comparer à la disponibilité nettement supérieure des Tracker et à celle, excellente, des DASH-8) et, d’autre part, à la réduction d’effectifs appliquée à la direction de la qualité (DQP/SQ) de la Délégation générale pour l’armement (DGA), qui est chargée du contrôle des appareils en sortie de visite d’entretien. Cette restructuration de la DGA entraîne un allongement significatif des délais pour la remise en service opérationnel des Canadair et des Beech 200.

À la date du 15 août 2009, l’activité aérienne 2009 de la BASC correspond à celle d’une année normale (5 753 heures de vol dont 2 615 heures sur feu). Durant la période du 22 au 31 juillet, les seuls feux de Carpiagne (66 heures feu) et de Corse du Sud (300 heures feu) ont parcouru respectivement 1 077 ha et 5 900 ha, à comparer aux 3 776 ha brûlés en 2008 sur l’ensemble du territoire. À noter un taux de disponibilité insuffisant en tout début de saison feux pour les mêmes raisons évoquées en 2008.

Le Rapporteur spécial souligne, comme les années précédentes, l’importance primordiale des moyens aériens dans la lutte contre les incendies de forêt, notamment pour lutter contre les départs de feu. Les sapeurs pompiers ne sont plus les seuls « soldats du feu » qu’ils ont été historiquement. Les SDIS devraient en tirer les conséquences dans le dimensionnement et l’organisation de leurs dispositifs.

● Les fonds de concours

Les deux programmes de la mission reçoivent plusieurs fonds de concours pour :

– les dons des particuliers et d’entreprises en faveur des victimes de calamités publiques (cyclones, inondations…),

– le produit des cessions de biens mobiliers (véhicules réformés),

– les contributions des SDIS au fonctionnement d’ANTARES,

– l’aide au financement de travaux sur des sites de la sécurité civile (déminage, bases aériennes…),

– les prestations fournies à des collectivités territoriales (mise à disposition d’hélicoptères),

– la rémunération des services rendus et de la mise en œuvre de moyens opérationnels (moyens aériens, démineurs…), lorsque ceux-ci sont sollicités en dehors de tout contexte d’urgence pour des activités ne relevant pas de la compétence de l’État (collectivités territoriales, entreprises…).

En 2008, les crédits reçus au titre des fonds de concours du programme 161 correspondent à la prise en charge par la société Total des personnels et des matériels de la sécurité civile engagés dans l’opération de dépollution de la baie de Saint-Nazaire en 2008, et à la surveillance de la baie du Mont Saint Michel effectués par les hélicoptères de la sécurité civile.

Ceux du programme 128 correspondent essentiellement aux dons récoltés par l’association départementale des maires au profit des sinistrés de la tornade d’Haumont de 2008.

Toutefois, il semble qu’actuellement, et en l’absence de données plus précises, de nombreuses prestations ou services soient rendus à titre gratuit. Le Rapporteur spécial souhaiterait que, pour les missions exercées en dehors de leur champ de compétence, les services de l’État définissent une doctrine claire pour se faire rembourser le coût de ces prestations.

● La prestation de fidélité et de reconnaissance (PFR)

L’article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a institué une prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) au bénéfice des sapeurs pompiers volontaires, destinée à encourager leur fidélité en reconnaissant leur engagement au bénéfice de la collectivité.

La PFR représente un coût estimé de 64 millions d’euros par an, dont l’État prend en charge la moitié. La contribution de l’État au financement de la PFR s’effectue sous la forme d’un abondement de la DGF des départements. Les transferts sur la DGF des départements sont de 20 millions d’euros au titre de la loi de finances pour 2005, reconduits d’années en années, auxquels se sont ajoutés 12 millions d’euros au titre de 2006 également reconduits d’année en année, et 12 millions d’euros exceptionnels, non reconduits, au titre de 2007. Ces montants sont indexés sur le taux de la DGF mise en répartition. En 2008 et 2009, l’abondement de la DGF des départements au titre de la PFR s’est élevé à respectivement à 34,057 millions d’euros et 34,394 millions d’euros.

● Une programmation plus lisible des échéanciers de paiement

L’information transmise au Parlement sur la programmation des échéanciers de paiement associés aux grands projets d’investissement ou aux autorisations d’engagement s’est nettement enrichie depuis la loi de finances pour 2009. Les deux tableaux sur le suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d’engagement présentés dans le projet annuel de performances font cette année apparaître le détail des dépenses prévisibles classées pour chacun des deux programmes de la mission, par grandes catégories et en distinguant en 2011, en 2012 et après 2012.

De même, la réponse au questionnaire budgétaire fait apparaître la programmation des opérations d’investissement pour l’ensemble de la mission en distinguant les opérations prévues par l’actuelle et future loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPPSI). Ainsi, l’ensemble des engagements devrait engendrer 27,8 millions d’euros de paiements en 2009, 40,1 millions d’euros en 2010, 31 millions d’euros en 2011 et 153,3 millions d’euros au cours des années ultérieures.

b) La programmation pluriannuelle 2009-2011

PLAFONDS DE CRÉDITS (2009-2011) DE LA MISSION SÉCURITÉ CIVILE

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2010

La programmation pluriannuelle de la mission est caractérisée par une relative stabilité en crédits de paiement, la fin de plusieurs programmes aéronautiques d’envergure étant compensée par le lancement, dans le cadre de la LOPPSI, de nouvelles opérations d’investissement importantes.

À ce titre, plusieurs projets structurants, répondant aux préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, ont été ou seront engagés :

– la modernisation du système d’alerte aux populations se traduira par la mise en place d’un dispositif de proximité de sirènes et par la création pour la Méditerranée d’un centre régional de surveillance des tsunamis qui sera connecté à terme au système rénové d’alerte des populations ;

– le déploiement sur cinq ans de véhicules constituant de véritables laboratoires mobiles de détection, de prélèvement et d’identification des agents biologiques et chimiques, et l’acquisition, entamée à partir de 2009, de nouvelles chaînes de décontamination mobiles, renforceront les capacités d’intervention des différents acteurs opérationnels dans la lutte contre la menace nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) ;

– l’acquisition de trois hélicoptères permettra de reconstituer une flotte outre-mer répartie entre la gendarmerie et la sécurité civile afin de compenser le désengagement des forces armées à partir de 2012. Des ajustements ont donc été réalisés sur le présent projet de loi de finances, prévus dès le budget triennal élaboré en 2008. Il intègre en effet une majoration de 13 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 6 millions d’euros de crédits de paiement au titre de l’achat de deux hélicoptères EC 145 et d’un hélicoptère de manœuvre.

La révision générale des politiques publiques (RGPP) a débouché sur deux réformes concernant la sécurité civile :

– l’utilisation des moyens aériens est réformée pour plus d’efficience. L’optimisation de la maintenance des aéronefs a été engagée avec la passation fin 2008 d’un nouveau marché d’une durée plus longue que le précédent, qui a permis de réaliser une économie de l’ordre de 1,5 million d’euros en 2009 ;

– une mutualisation des moyens aériens (hélicoptères) de la sécurité civile et de la gendarmerie, élargie le cas échéant au SAMU, est actuellement en cours d’élaboration et devrait permettre une plus grande réactivité et une meilleure utilisation du matériel. Il est prévu que cette réforme soit progressivement mise en œuvre.

c) L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP)

L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP) est un établissement public national placé sous la tutelle du ministère de l’Intérieur. La subvention de l’État au budget de l’ENSOSP est demandée à hauteur de 7,5 millions d’euros (autorisations d’engagement et crédits de paiement) en 2010, soit 0,6 million de plus qu’en 2008 et 2009. 3,1 millions d’euros sont destinés à rembourser l’emprunt contracté par l’ENSOSP pour financer la construction de son implantation à Aix les Milles (contre 2,5 millions d’euros en 2009).

Conformément au protocole d’accord signé le 25 mars 2004, l’opération de transferts de l’ENSOSP à Aix-les-Milles est financée pour partie par les collectivités partenaires (40,857 millions d’euros) et pour partie par l’État, au travers d’un emprunt souscrit par l’établissement public. Les annuités de l’emprunt sont couvertes par une dotation en fonds propres versée annuellement par l’État à l’ENSOSP. Le marché relatif à l’emprunt globalisé, attribué à la société IXIS CIB, prend la forme d’une ouverture de crédit à long terme multi-index reconstituable pour un montant de 52,8 millions d’euros.

À la suite de l’article 64 de la loi de finances pour 2008, adopté sur une initiative du Sénat, les lois de finances fixent un plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État à compter de 2009. Le plafond d’autorisation d’emploi de l’ENSOSP est fixé à 121 ETPT en 2010 (122 ETPT en 2009).

L’ENSOSP a connu en 2007 une année particulièrement difficile pour la mise en œuvre des formations, en raison de son transfert du site de Nainville-les Roches à celui d’Aix-en-Provence⁽³⁾. Le projet de construction de l’ENSOSP connaît un développement conforme aux plans prévus. Le plateau technique de Vitrolles fonctionne depuis septembre 2008 et le pôle pédagogique d’Aix-en-Provence sera achevé en décembre 2009.

Le terrain d’extension de ce pôle pédagogique est acquis et un simulateur d’urgence y sera implanté fin 2009. Un bâtiment de 70 chambres y sera réhabilité fin 2011.

La DSC n’a pas encore conclu de contrat d’objectifs et de moyens avec l’ENSOSP. Elle fait valoir qu’en raison de la mutation profonde que connaît l’école du fait de sa récente délocalisation, de la refonte en 2006 et en 2007 du cursus de formation des sapeurs pompiers, de la mise en place d’un statut d’élèves-officiers pour les lieutenants de sapeurs pompiers professionnels, il était préférable, dans un premier temps (2007-2009), de doter l’établissement d’un document de programmation des orientations et des actions stratégiques. Ce n’est que dans un second temps, avec la phase de stabilisation de l’école transférée, que devrait être rédigé un véritable contrat d’établissement pour les années 2010 à 2015.

La rédaction du contrat d’établissement est à l’heure actuelle en cours d’élaboration, sur la base d’une méthode participative ouverte à toutes les parties prenantes. Des groupes de travail ont dans un premier temps rédigé un projet d’établissement déterminant les grandes orientations stratégiques de l’école validé par le conseil d’administration du 26 juin 2009, à partir desquels le contrat d’établissement sera décliné en objectifs, moyens, échéanciers et indicateurs. Il devrait être soumis pour approbation au conseil d’administration de l’ENSOSP dans le courant du premier semestre 2010.

Il faut également noter que le décret d’application de la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 portant statut d’élève officier est le seul qui n’ait pas encore été adopté. La raison principale en est que les organisations représentatives de sapeurs pompiers revendiquent pour les élèves internes le bénéfice des avantages en nature auxquels ils ont droit dans leur SDIS d’origine (logement et voiture de fonction notamment). Accéder à cette demande serait donc totalement dérogatoire par rapport aux règles appliquées aux autres écoles de fonctionnaires, tant nationales que locales. Cela conférerait aux élèves officiers internes de sapeurs pompiers un niveau de rémunération des élèves officiers plus élevé que celle d’un élève de l’INET ou de l’ENA, ce qui est indiscutablement excessif.

Enfin, à côté de l’ENSOSP, nombre de SDIS ont mis en place, sur une base départementale, des écoles de formation spécifiques. Notre pays comporte ainsi quelque 80 écoles de formation des sapeurs pompiers. Or, la loi précitée confère à l’ENSOSP le rôle d’« animation du réseau des écoles de sapeurs pompiers ». Mais le colonel Philippe Bodino, directeur de l’ENSOSP, a reconnu devant la MEC qu’il reste à « définir ce qui est ainsi entendu. Nous avançons dans ces définitions. Cette mission est un axe stratégique important de notre projet d’établissement. » Cinq années après la loi de modernisation, cette école ne remplit donc pas le rôle qui lui est dévolu par la loi à l’égard du réseau des écoles départementales de sapeurs pompiers. Le Rapporteur spécial estime, comme par le passé, qu’une réflexion doit être menée pour rationaliser ce dispositif coûteux et évoluer vers une mutualisation des centres de formation, sur une base régionale ou zonale.

Pour y parvenir, la MEC a formulé deux propositions (n° 35 et 36) :

– donner au conseil d’administration de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP) une majorité des sièges aux représentants des collectivités territoriales, qui en assurent déjà le financement majoritaire ;

– favoriser la collaboration entre l’ENSOSP et le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), notamment dans l’élaboration et la mise en œuvre du plan d’établissement.

d) Le fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI)

Il est demandé pour 2010 une dotation de 22,35 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI). Cette dotation baisse progressivement depuis cinq ans, avec 64,9 millions d’euros inscrits en 2006 (pour les crédits de paiement – 67 millions d’autorisations d’engagement), 37,5 en 2007, 27,6 en 2008 et 23,37 en 2009. Le projet annuel de performances manque singulièrement de précision dans la justification de cette dépense qui reste encore élevée. Il se contente de rappeler qu’en application du code général des collectivités territoriales, le fonds est réparti entre les zones de défense en fonction de la population DGF des départements. Le montant alloué à chaque zone est ensuite attribué aux SDIS sur décision du préfet de zone après avis d’une commission composée notamment des présidents de conseils d’administration des SDIS de la zone. Les conditions de répartition des crédits du FAI au sein de chaque zone manquent singulièrement de transparence. Ainsi, les modalités de répartition des crédits entre les catégories d’équipements et de matériels nécessaires aux missions des SDIS ont longtemps conduit à appliquer un taux de 20 % à l’achat de véhicules de secours et d’assistance aux victimes.

La baisse de la dotation de l’État au FAI s’explique, outre le contexte budgétaire général très difficile, par la sous-consommation chronique des crédits de ce fonds. Les trois quarts des SDIS sont encore dans l’incapacité de consommer l’intégralité des sommes qu’ils reçoivent au titre du FAI.

Une circulaire du 5 février 2007 de la DSC a eu pour objet de réorienter son utilisation vers le financement de moyens lourds ou structurants couvrant les risques majeurs (moyens de commandement ou de coordination interdépartementaux ou inter services, mise en place de plates-formes communes d’appels d’urgence, équipements et adaptation des systèmes d’information et de communication des SDIS dans le cadre de la migration vers ANTARES, et d’encourager de la mutualisation des acquisitions et de l’emploi des matériels). La répartition par catégories du FAI 2007 fait apparaître que les crédits ont été recentrés essentiellement sur deux catégories : les feux d’espaces naturels pour 40 %, et les matériels de transmission et d’informatique pour 43 %.

Deux circulaires de 2008 et 2009 s’inscrivent dans la continuité de celle de 2007 en accordant une mention spéciale concernant la migration vers l’infrastructure ANTARES. En effet, l’interopérabilité des réseaux de communication des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile constitue une priorité au plan national. La réalisation du complément d’infrastructure par l’État devant être réalisée de 2008 à 2010, la généralisation de la migration des SDIS vers ANTARES est d’ores et déjà en cours. Il importe en conséquence d’encourager et d’aider les SDIS à adhérer au nouveau réseau et à faire migrer leurs terminaux en vue de l’exploitation du réseau. C’est pourquoi la circulaire 2008 a proposé d’accorder une aide supplémentaire aux SDIS qui effectuent cette migration dès 2008. Ainsi, l’affectation des subventions du FAI 2008 pour le raccordement à ANTARES a été fonction de l’avancement du déploiement du réseau dans chaque département.

La répartition des crédits en 2009 retrace cette évolution par rapport à 2008, et montre que les SDIS ont parfaitement pris en compte les orientations préconisées, puisque les crédits du fonds ont été attribués à 77,20 % aux transmissions et à l’informatique, dont 85,54 % utilisés au financement des compléments nécessaires au raccordement à l’infrastructure ANTARES.

Toutefois ces circulaires ne représentent qu’une étape dans la démarche entreprise en vue de l’amélioration des modalités d’attribution de ce fonds, qui nécessite une véritable réforme en profondeur. Un projet de décret a été élaboré et modifie les articles réglementaires du code général des collectivités territoriales. L’objectif principal de ce projet de décret est de pleinement donner au FAI son rôle de levier d’orientation sur les investissements des SDIS. Il permettra principalement à l’État d’imposer des priorités en dehors desquelles aucune aide à l’investissement ne serait consentie. Il permettra par ailleurs, de recentrer l’action de l’État sur un nombre réduit de priorités ; de donner aux acteurs une visibilité pluriannuelle compatible avec la réalisation des équipements structurants et enfin, d’évaluer plus efficacement les résultats obtenus. Ce projet de décret, en cours de concertation, devrait être prochainement soumis à la Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS).

Le Rapporteur spécial se félicite de cette action en faveur de l’utilisation par l’État du FAI comme levier d’action pour orienter les dépenses des SDIS. Le saupoudrage des crédits doit faire place au financement de projets structurants sur un nombre restreint d’actions prioritaires. L’octroi de ces crédits doit être conditionné à l’engagement de mutualisation des achats des SDIS et de respect des référentiels techniques identiques sur l’ensemble du territoire. Une plus grande modularité pourra ainsi être recherchée dans l’attribution des crédits du FAI aux SDIS qui montrent des efforts en matière de rationalisation des dépenses et de leur gestion.

Enfin une réflexion devra être engagée sur la disposition inscrite dans le code général des collectivités territoriales, qui répartit la dotation du FAI en fonction de la DGF des départements. La répartition des crédits du FAI est traditionnellement décidée par les élus locaux alors qu’il s’agit de fonds en provenance de l’État. Or c’est ce dernier qui devrait fixer les orientations pour les financements qu’il met en place (proposition n° 5 de la MEC).

e) L’effort de modération du plafond d’emplois

Le plafond d’emplois autorisé de la direction de la Sécurité civile ⁽⁴⁾ s’élève à 2 499 emplois temps plein travaillé (ETPT) pour 2010. Précédemment répartis entre les programmes Coordination des moyens de secours et Intervention des services opérationnels, l’ensemble des ETPT du premier ont été transférés sur le second par soucis de simplification. Le Rapporteur spécial y voit une illustration supplémentaire du caractère artificiel de la séparation des crédits de la mission en deux programmes, comme il sera exposé plus loin. Le plafond d’ETPT connaît une diminution de 18 par rapport à 2009, en application de la règle de non-remplacement de la moitié des départs à la retraite.

Rappelons que le plafond d’emploi du seul opérateur de la mission, l’ENSOSP, est fixé à 121 ETPT en 2010 (122 ETPT en 2009).

Le Rapporteur spécial note que les services nationaux de la sécurité civile réussissent à maintenir – voire améliorer – leur niveau de prestation avec des effectifs en très légère baisse.

2.– La mise en œuvre de la LOLF

a) La stratégie de performance

Nouveauté du projet de loi de finances pour 2009, conformément au souhait de la commission des Finances, la mission fait l’objet d’une présentation stratégique. Sous la signature du ministre de l’Intérieur, M. Brice Hortefeux, sont ainsi présentées les principales orientations (rénovation du réseau national d’alerte, création d’un centre de surveillance des tsunamis en Méditerranée et infrastructure de communication ANTARES) et les conséquences du Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale (renforcement des moyens de lutte contre les menaces terroristes et NRBCE). La présentation stratégique évoque également la programmation budgétaire pluriannuelle (2009-2011), caractérisée par une relative stabilité des crédits, et les réformes en cours ou à venir (maintenance des aéronefs, mutualisation des bases et fonctions support des hélicoptères de la sécurité civile et de la gendarmerie).

Il est cependant dommage que cette présentation stratégique ne mentionne pas les moyens opérationnels de la sécurité civile, qui sont gérés par les SDIS, et ne traite pas à sa juste place la problématique du pilotage global de notre système de sécurité civile et la maîtrise globale des coûts.

La présentation stratégique du programme Intervention des services opérationnels décrit les orientations d’action et les principaux projets d’investissement. Le Rapporteur spécial regrette qu’elle ne mentionne plus « l’optimisation des coûts, indispensable à la gestion d’investissements extrêmement onéreux ». Au mieux, indique-t-elle l’objectif d’optimisation de la maintenance et du schéma d’implantation des bases de certaines flottes d’hélicoptères. La stratégie du programme Coordination des moyens de secours décrit les principaux axes d’intervention de l’État en la matière. Le Rapporteur spécial rappelle que la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 charge l’État d’assurer la cohérence du rôle des collectivités territoriales dans le dispositif national de secours, d’en coordonner les moyens, d’en définir la doctrine d’emploi ainsi que d’évaluer le niveau de préparation aux risques et de veiller à la mise en œuvre des mesures d’information et d’alerte des populations. La coordination des acteurs de la sécurité civile comporte notamment l’harmonisation nationale de l’organisation et du fonctionnement des SDIS. La stratégie du programme développe les points mentionnés dans la stratégie de la mission (Livre blanc, réseau national d’alerte, lutte contre les risques NRBCE…) mais ne mentionne pas le problème de la maîtrise des coûts de la sécurité civile dans les SDIS. L’État semble ainsi se désintéresser de la dépense des services opérationnels d’incendie et de secours, en en laissant la responsabilité en ordre dispersé aux départements (voir II ci-après).

Pour l’année 2008, le programme Intervention des services opérationnels, l’indicateur mesurant la disponibilité de la flotte d’avions connaît une réalisation supérieure aux cibles à l’exception de la flottille avions de liaisons dont la réalisation est inférieure de plus de 4 % aux prévisions et de 5,7 % par rapport à la réalisation 2007. Pour 2009, les prévisions actualisées sont conformes aux cibles. Les cibles n’évoluent pas pour 2010 et 2011. On peut alors s’interroger sur le niveau d’ambition de ces cibles.

L’indicateur mesurant le coût total de l’heure de vol des avions est globalement en diminution entre les réalisations 2008 et les prévisions actualisées pour 2009 à l’exception de la flottille avions polyvalents pour laquelle il devrait augmenter. Les prévisions 2010 sont stables par rapport aux prévisions actualisées pour 2009 à l’exception de l’indicateur relatif aux bombardiers d’eau non amphibie et du coût de l’heure de vol d’avion, qui devraient diminuer. Le nouveau marché de maintenance, notifié en octobre 2008 a engendré une économie de l’ordre de 1,5 million d’euros en 2009. Une heure de vol coûte entre 4 000 et 10 000 euros selon le type d’avion. Le projet annuel de performances ne précise pas quels sont les sources de coût subies et celles sur lesquelles on dispose de levier d’action.

Il est difficile de tirer des conclusions sur l’indicateur mesurant la disponibilité des véhicules terrestres de lutte contre les feux de forêt, car sa réalisation est liée à une activité et à une intensité d’utilisation difficilement prévisibles à moyen terme.

L’indicateur mesurant la disponibilité de la flotte d’hélicoptères atteint des valeurs proches des cibles. Celui mesurant le coût de l’heure de vol des hélicoptères connaît une réalisation sensiblement inférieure aux prévisions et aux cibles ; il est cependant difficile de se faire une idée sur le degré d’ambition de la cible 2011 et sur les leviers d’action influant sur les coûts. Une heure de vol en hélicoptère coûte environ 3 000 euros.

Le Rapporteur spécial regrette la disparition de l’indicateur mesurant le coût total de la flotte des hélicoptères par rapport au nombre de personnes secourues. Il donnait une information très intéressante sur l’évolution du coût du dispositif. En moyenne le coût d’une personne secourue est passé de 4 661 euros (réalisation 2007) à 6 066 euros (prévision en 2008 et cible 2011).

Pour les services de déminage, l’indicateur mesurant le délai moyen de satisfaction des demandes d’intervention sur engins de guerre est de 8 jours (prévision 2009). En 2008, il a connu une réalisation de 6,64 jours. La cible est de 5 jours en 2012. Le projet annuel de performances constate la première réalisation, en 2008, pour l’indicateur correspondant sur les colis piégés, construit après la demande de la Cour des comptes et du Parlement, le service de déminage n’a « pas de levier d’action ». Elle est de 21 minutes lorsque les équipes étaient pré-positionnées sur le site et de 57 minutes lorsque cela n’était pas le cas. Cette réalisation est nettement inférieure aux objectifs (90 minutes et 3 heures 30). Les prévisions pour 2009 et 2010, ainsi que la cible pour 2012 est de 15 minutes ou 1 heure suivant le pré-positionnement ou non des équipes.

Pour le programme Coordination des moyens de secours, l’indicateur relatif aux colonnes de renfort mesure la pertinence de leur pré-positionnement pendant la saison feu. La réalisation 2008 est inférieure aux prévisions. Les prévisions actualisées pour 2009 sont conformes aux prévisions initiales et sont identiques aux cibles pour 2011.

L’indicateur relatif au nombre d’hectares brûlés en fonction du nombre de secteurs classés en risque sévère donne des valeurs réalisées inférieures aux prévisions et aux cibles. Un nouvel indicateur montre le pourcentage des incendies ne dépassant pas cinq hectares. En 2008, la réalisation était de 95,9 %. Les prévisions 2009 et 2010 sont de 95 %.

L’indicateur relatif à l’accidentologie des sapeurs pompiers mesure le nombre d’accidents en service commandé ayant entraîné un arrêt de travail par rapport au nombre d’interventions. Le projet annuel de performances indique que le numérateur a été modifié l’an dernier « afin de ne prendre en compte que les accidents directement liés à l’intervention » ; ne sont plus pris en compte les accidents intervenus lors du trajet domicile travail ou dans les casernes en dehors de la préparation opérationnelle. Mais sont toujours comptabilisés les accidents de circulation d’un véhicule de secours allant ou revenant d’une intervention et ceux intervenus « lors de la préparation opérationnelle (formation, exercice, entraînement physique) ».

Les prévisions 2009 et 2010, comme la cible 2011 sont de 1,8 %, ce qui correspond à une légère augmentation puisque la réalisation 2008 est de 1,7 %.

Le Rapporteur spécial doute que les accidents de circulation et de « préparation » doivent être comptabilisés de la même façon que les accidents sur site d’intervention. Un accident survenu dans la salle de sport de la caserne, pendant les jours de repos ou les heures de garde du sapeur pompier, a-t-il la même signification qu’un accident intervenu lors d’une opération de secours ? Il estime qu’il faudrait suivre séparément les différentes causes d’accidents au moyen de trois sous-indicateurs (accident de circulation, sur site d’intervention et lors de la préparation opérationnelle).

L’harmonisation des moyens des SDIS est mesurée avec l’indicateur mesurant leur taux d’adhésion à l’infrastructure de communication commune ANTARES. Les prévisions et la cible prévoient une forte progression : 40 % en 2009, 50 % en 2010 et 65 % en 2011, alors que la réalisation 2008 n’était que de 28 %. Là encore, des sous-indicateurs supplémentaires auraient pu mesurer l’efficience des services d’incendie et de secours, en rapportant par exemple le coût global des services rendus à la population à sa qualité et quantité.

b) La mise en œuvre de la fongibilité des crédits

Il n’y a pas eu de mouvement de fongibilité asymétrique en 2008 sur les deux programmes de la mission Sécurité civile. Il n’y a pas de mouvement de fongibilité et de fongibilité asymétrique prévus en 2009 sur les deux programmes de la mission Sécurité civile.

c) Les budgets opérationnels de programme

Rappelons que la DSC a choisi d’adopter une gestion centralisée de ses crédits. En ce sens, la mission Sécurité civile dispose uniquement de budgets opérationnels de programme (BOP) et d’unités opérationnelles (UO) centraux (sous réserve d’UO locales de pure exécution). Ses services opérationnels (centre de déminage, base d’hélicoptère…) ventilés sur le territoire ne sont pas considérés comme déconcentrés – ce qui justifierait que leur soit dévolue une responsabilité de gestion financière – mais comme « délocalisés ». La gestion est donc assurée à l’échelon central, en fonction d’impératifs communs dictés par un souci de mutualisation (maintenance, acquisition de matériels, carburant…) et de maîtrise des dépenses, dont on sait qu’elles peuvent être volatiles en cas de risque naturel ou technologique.

L’année 2009 a été marquée par la suppression du BOP soutien de l’unité opérationnelle centrale haut fonctionnaire de défense du programme Coordination des moyens de secours. Cette modification est consécutive au transfert de cette fonction au secrétaire général du ministère de l’Intérieur ainsi qu’à la création de la direction de la planification de la sécurité nationale qui lui est rattachée.

À compter de 2010, l’intégralité des crédits de rémunération de la mission Sécurité civile est supportée par le programme Intervention des services opérationnels afin d’en assurer une gestion plus souple. L’UO paie du programme Coordination des moyens de secours est supprimée. De plus, les trois BOP de ce dernier programme (crises, coordination des acteurs du secours et soutien) sont transformés en trois UO rassemblées dans un BOP unique Coordination des moyens de secours. Cette mesure contribue à répondre à l’une des recommandations de la Cour des comptes figurant dans sa note d’exécution budgétaire portant sur la gestion 2008 qui est d’adapter la structuration budgétaire afin de remédier aux difficultés de gestion qu’elle entraîne.

d) La question du périmètre de la mission

Plusieurs ministères concourent à la sécurité civile : Intérieur, mais aussi Agriculture, Écologie et Santé.

Les corps de contrôle sont unanimes à constater le caractère artificiel de la séparation en deux programmes de la mission Sécurité civile, dans sa limitation actuelle aux services dédiés exclusivement à la sécurité civile du ministère de l’Intérieur. Les deux programmes de la mission ont le même responsable. Aucune fongibilité ne peut intervenir en gestion entre les deux programmes, et tout transfert entre eux nécessiterait une loi de finances rectificative, comme en 2006 pour financer l’achat du douzième Canadair. Les deux programmes ont un champ d’action trop étroit pour permettre de définir des BOP de taille suffisante.

Or le cadre budgétaire de programmation pluriannuelle (2009-2011) s’est accompagné du regroupement de plusieurs petites missions pour permettre une fongibilité et surtout pour faire face aux aléas de dépense tout au long de cette période de trois ans. Ce nouveau cadre budgétaire limite également le nombre de missions interministérielles, qui sont en pratique très difficiles à gérer.

Le ministère de l’Intérieur a abandonné l’idée, un temps soutenue, de créer une mission interministérielle regroupant les actions des ministères participant à la sécurité civile, tant pour la prévention (Agriculture, Écologie) que pour la lutte contre les risques survenus (Intérieur, Santé). Le cadre du document de politique transversale sur la sécurité civile, avec le rôle du ministère de l’Intérieur (et en particulier de la DSC) paraît alors le mieux à même de faire vivre cette interministérialité ⁽⁵⁾.

Dans ces conditions, le Rapporteur spécial souhaite, comme par le passé ⁽⁶⁾, que la réflexion s’engage vers un regroupement de la mission Sécurité civile avec d’autres missions ou programmes gérés par le ministère de l’Intérieur, ainsi la Sécurité (police et gendarmerie), les Relations avec les collectivités territoriales ou l’Administration générale et territoriale de l’État (préfectures).

e) L’immobilier

La DSC dispose actuellement de la maîtrise de sa politique immobilière, du choix de ses priorités et du suivi de ses opérations. Pour ce faire, elle possède un pôle immobilier centralisé et un schéma directeur immobilier pluriannuel. Elle estime que la cohésion globale de cette structure, la proximité et le dialogue permanent entre les 60 sites opérationnels de la sécurité civile et leur bureau de rattachement en administration centrale permettent ainsi de travailler en « boucle courte », en générant globalement des économies d’échelle et notamment des gains de temps et une meilleure réactivité.

Le Rapporteur spécial s’interroge sur la bonne application de la nouvelle politique immobilière de l’État par l’administration de la sécurité civile : dans quelle mesure cette administration s’intègre-t-elle dans le ministère de l’Intérieur ? Dans quelle mesure son schéma directeur s’intègre-t-il dans le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) de ce ministère ?

L’État est propriétaire de pratiquement la totalité du parc immobilier occupé par la DSC. Parmi ces nombreux sites (80), certains sont du type abris, forts, blockhaus et tunnels. Ces sites, affectés à la sécurité civile après la seconde guerre mondiale, étaient initialement destinés à la protection de la population et au stockage de matériels et de vivres en cas de conflits ou de tension grave. Ces sites ne présentent plus d’intérêt au plan de la défense civile. En conséquence, une politique de cession immobilière a été mise en place. Ainsi, 6 sites ont déjà été vendus et 19 ont l’objet d’une démarche de cession en 2009.

S’agissant de la révision générale des politiques publiques (RGPP), les décisions des conseils de modernisation intéressant la direction de la Sécurité civile se rapportent essentiellement aux emprises du groupement des moyens aériens. En effet, les études concernant l’optimisation de l’utilisation des hélicoptères de la sécurité civile et de la gendarmerie devraient déboucher à terme sur une révision des implantations des emprises des bases d’hélicoptères.

II.– LES AUTRES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

A.– LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS)

Les comptes de gestion des SDIS en 2008 montrent que les dépenses des SDIS atteignent 4,484 milliards d’euros. Elles ont augmenté de 6 % par rapport à 2007, ce qui constitue le signe incontestable d’une reprise de l’augmentation des coûts, alors qu’ils avaient connu une certaine stabilisation l’an dernier (+ 2 %).

1.– Alors que le nombre d’interventions reste relativement stable, les dépenses des SDIS ont fortement augmenté

Selon les derniers chiffres transmis par la DSC, depuis 2001, date de l’achèvement de la départementalisation des SDIS, leurs dépenses ont augmenté de 67 %, alors que le nombre de leurs interventions a augmenté de seulement 10 % pour atteindre quatre millions d’interventions en 2008.

a) Les interventions des SDIS

En 2008 la plaquette statistique des SDIS publiée par la DSC dénombrait 4,028 millions d’interventions des SDIS, soit une augmentation de 2 % par rapport à l’année précédente ⁽⁷⁾. Il y a eu en moyenne 11 035 interventions par jour en 2008. On n’est pas éloigné cette année du niveau déjà atteint en 1999, soit 3 778 800 interventions (+ 6,3 %) et 10 353 interventions par jour (+ 6,5%).

Les incendies représentaient 8 % des interventions des SDIS, les accidents de la circulation 7,5 %, le secours à victime et l’aide à personne 67 % et les autres opérations 17,5 % (protection des biens, faits d’animaux, fuites d’eau et de gaz, inondations, ouvertures de porte, dégagements de voie publique…). En pondérant les interventions par le temps passé et le nombre d’hommes, les incendies représentent 16 % de l’activité et les secours à victime et l’aide à personne 58 %. En 2008 le nombre d’interventions pour le secours à personnes a augmenté de 5 %, celui pour accidents de la route a diminué de 3 % et celui pour incendies a baissé de 6 %.

L’activité traditionnelle du sapeur pompier, son cœur de métier, « soldat du feu », est donc de plus en plus secondaire par rapport aux secours à personne. Cette évolution n’est pas critiquable en soi. Mais les services d’incendie et de secours continuent à être organisés avec les sujétions et les avantages de leur activité qui prévalait jadis : sujétions horaires, sapeurs pompiers volontaires, contreparties statutaires des sapeurs pompiers professionnels (indemnités de risque, retraite à 55 ans…). Il faut tirer les conséquences du fait qu’ils voient converger une grande partie de leur activité avec celle des autres services de secours à personne et de transport sanitaire.

b) Les dépenses des SDIS

Les comptes de gestion des SDIS totalisent un coût de 4,484 milliards d’euros en 2008 pour l’ensemble de la France (auquel il faut ajouter un budget de 400 millions d’euros pour financer les unités militaires de Paris et Marseille). Les dépenses de fonctionnement représentent 80 % et celles d’investissement 20 %. Les dépenses de personnel représentent les trois quarts des dépenses de fonctionnement, soit plus de la moitié des dépenses totales.

Comme l’an passé, la DSC a présenté les comptes de gestion des SDIS, fruit d’une collaboration avec la direction générale des Collectivités locales. Cette année constitue donc la première année de comparaison fondée sur cette nouvelle série statistique. Ces comptes de gestion montrent que les dépenses des SDIS ont augmenté de 6 % entre 2007 et 2008 ce que confirme la plaquette statistique des SDIS.

Les budgets primitifs des SDIS augmentent de 2 % entre 2008 et 2009. Le Rapporteur spécial avait déjà noté l’an dernier le problème de budgétisation des SDIS, où les conseils généraux adoptent des budgets primitifs qui sont très partiellement consommés, et ce dans des proportions importantes. Ainsi en 2008 le total des budgets primitifs des SDIS s’élevait à 5 319,2 millions d’euros alors que les comptes de gestion s’élèvent à seulement 4 484 millions d’euros…

En tenant compte de la rupture statistique intervenue en 2008, les comptes des SDIS ont été multipliés par 3,5 entre 1996 et 2009 (treize ans). Depuis 2001, date de l’achèvement de la départementalisation des SDIS, leurs comptes ont augmenté de 50 %. En comparaison, le nombre d’interventions des SDIS a augmenté de seulement 10,12 % depuis 2001 (6,5 % depuis 1999).

Aux dépenses des SDIS, il faut ajouter les dépenses de la brigade des sapeurs pompiers de Paris – BSPP (plus de 332 millions d’euros) ⁽⁸⁾ et du bataillon des marins pompiers de Marseille – BMPM (97,29 millions d’euros dans le compte administratif 2008).

LES DÉPENSES DES SDIS

(en millions d’euros et %)

CA : comptes administratifs (jusqu’en 2006)

CG : comptes de gestion (depuis 2007)

BP : budgets primitifs

Source : DDSC et SDIS

Une part certaine de cette évolution des dépenses des SDIS peut être expliquée par la départementalisation à partir de 1996, qui a permis d’individualiser tous les coûts supportés par les collectivités mais qui a rendu la dépense plus anonyme en l’éloignant du maire. Or, le rattrapage effectué lors du transfert des services d’incendie et de secours des communes au département est terminé depuis plusieurs années alors que les dépenses continuent à augmenter fortement.

Le tableau ci-après présente les dépenses des SDIS par habitant dans les comptes administratifs pour 2008. En moyenne nationale il s’agit d’une dépense de 79 euros par habitant. Dans certains départements, cette dépense représente un prélèvement qui peut être supérieur à celui de la taxe d’habitation pour une famille de quatre personnes.

Le Rapporteur spécial regrette ce manque de maîtrise des dépenses et considère qu’il faut désormais s’engager dans un mouvement de regroupement des casernes et de gel des recrutements.

DÉPENSES DES SDIS PAR HABITANT

(COMPTES DE GESTION 2008)

(en millions d’euros)

Source : DSC et SDIS

2.– Le financement des SDIS pèse lourdement sur les départements et les communes

ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS DES COMMUNES, DES EPCI ET DES DÉPARTEMENTS

(en millions d’euros)

Il ressort du tableau ci-dessus que les contributions des collectivités aux SDIS ont augmenté de 4 % en 2008 ; elles devraient croître de 4,9 % en 2009 (budgets primitifs). A la suite de la décision de gel des contributions communales et intercommunales au niveau de l’inflation (+ 1 % en 2008) ⁽⁹⁾, la plus grande part de l’augmentation est maintenant supportée par les départements (+ 7 % en 2008). Le Rapporteur spécial regrette, une nouvelle fois, que l’idée de mentionner sur la feuille d’impôts locaux la part qui finance les SDIS ne soit pas mise en œuvre. Cela permettrait pourtant une prise de conscience, en comparant les SDIS entre eux et en informant nos concitoyens.

Une réflexion est engagée sur la fiscalisation de ces dépenses de sécurité civile, aujourd’hui portées uniquement par les collectivités territoriales. Les articles 121 et 122 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité avaient prévu de plafonner l’évolution des contributions communales à hauteur de l’indice des prix à la consommation et de les remplacer à compter du 1^er janvier 2006 par un prélèvement opéré sur la dotation forfaitaire et la dotation d’intercommunalité.

Le groupe de travail issu de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS) a proposé le report au 1^er janvier 2010 de ce dispositif, suivi en cela par la Conférence dans sa séance plénière du 26 septembre 2006. Cette disposition a fait l’objet de l’article 162 de la loi de finances rectificative pour 2006. En effet, un nouveau report de l’échéance s’est avéré nécessaire compte tenu des difficultés d’ordre technique et politique apparues pour sa mise en œuvre.

Aux difficultés techniques évoquées ci-dessus s’ajoutent des difficultés d’ordre politique : en effet, nombre d’élus estiment désormais que la suppression des contingents communaux n’est pas souhaitable, car cette mesure conduirait à un désengagement des maires pour les services d’incendie et de secours, alors qu’ils détiennent, en tant qu’autorité de police, un rôle de premier plan envers la population, dans les situations de crise, et dans l’action en faveur du développement du volontariat.

Compte tenu de ces difficultés, une mission d’évaluation du dispositif menée conjointement par l’Inspection générale de l’administration et l’Inspection générale des finances a été constituée et a rendu son rapport.

Par décision du Premier ministre, et comme l’a annoncé le 4 octobre 2008 Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, les contingents communaux ont été maintenus tels quels, c’est-à-dire avec une augmentation annuelle représentant l’indice des prix à la consommation. Le Rapporteur spécial regrette que la décision soit intervenue avant l’examen du rapport par la Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS).

Cette question du financement des SDIS a également été au cœur de la mission d’évaluation et de contrôle de la Commission des finances de l’Assemblée nationale. Dans une étude remise à l’Assemblée des départements de France (ADF) en février 2009, le cabinet François Lamotte avait calculé que la contribution des départements aux SDIS devrait évoluer dans les années à venir en moyenne de l’ordre de 4 % à 5 % au-dessus de l’inflation prévisible. La dispersion importante observée dans le niveau des contributions communales au sein d’un même département et d’un département à l’autre provient essentiellement de raisons historiques.

La MEC estime que la maîtrise des dépenses des SDIS est la condition d’un effort supportable pour les contribuables locaux. La proposition n° 24 de la MEC a pour objet d’assurer une maîtrise de l’évolution des dépenses des SDIS afin que, comme les communes, les contributions des départements n’augmentent pas au-delà de l’inflation, faute de quoi le report de charge induit sur les finances des départements serait difficilement soutenable.

3.– La coopération interdépartementale des SDIS n’a pas encore pris forme

Les articles 62 et 63 de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 ont donné aux SDIS la possibilité de créer des établissements publics interdépartementaux d’incendie et de secours (EPIDIS). Les domaines principaux susceptibles de favoriser l’action des SDIS semblent être la formation et l’organisation de marchés groupés, de façon à parvenir à une mutualisation des coûts.

Pourtant, au-delà du partenariat Haut-Rhin/Bas-Rhin et de l’établissement public pour la protection de la forêt méditerranéenne, les SDIS n’ont pas fait usage de cette possibilité de coopération interdépartementale et de mutualisation des moyens.

Tous les élus font état des difficultés rencontrées dans le montage des EPIDIS. Une entente entre les départements suppose une décision politique délicate sur le choix des compétences et des attributions et d’autre part sur la constitution de l’équipe de direction de l’établissement. Les élus y ont souvent vu un échelon inutile. La formalisation de la structure la rend trop complexe, lourde et potentiellement coûteuse, puisqu’à l’instar de ce qui s’est passé pour les intercommunalités, les EPIDIS seraient construits non à partir de transferts de personnels en provenance des SDIS, mais par des recrutements supplémentaires.

Sans renoncer à la constitution d’EPIDIS, la MEC a donc proposé que l’on favorise des formes de coopération plus souples : conventions dans des domaines très différents de l’opération, de la formation ou des concours (proposition n° 17). Une mutualisation des équipements, véhicules mobiles ou centres de secours, devrait par exemple être systématiquement recherchée là où c’est possible.

À cet égard, trois actions ont été engagées par la DSC pour favoriser la définition de spécifications communes des matériels et la mutualisation des achats entre SDIS.

La première action consiste en l’abrogation des notes d’information technique (NIT) relatives aux équipements de protection individuelle (EPI). En effet, les normes françaises et européennes, prises en application des directives dites « nouvelle approche » dont la directive relative aux équipements de protection individuelle se suffisent à elles-mêmes. Pour les EPI, les exigences relatives à l’organisation et à l’interopérabilité seront désormais traitées par voie réglementaire. Les autres familles d’exigences identifiées dans les NIT pourront faire l’objet de guides, qui seraient autant d’outils d’aide à l’acte d’achat. Elles peuvent dès aujourd’hui être reproduites in extenso dans les cahiers des clauses techniques particulières.

La deuxième action est la réalisation d’un état des lieux par le biais de l’enquête annuelle 2009 sur les SDIS, afin de connaître le montant unitaire des véhicules et matériels acquis par les SDIS et de recenser les actions d’acquisition mutualisée réalisées en 2008. Cette action permettra d’orienter la politique nationale concernant les équipements et facilitera le contrôle des Présidents de conseil d’administration des services départementaux d’incendie et de secours par une meilleure connaissance des coûts moyens d’acquisition.

La troisième action concerne l’élaboration, sous le pilotage de la DSC, de modèles de cahiers des charges pour les principaux véhicules en service dans les SDIS. Ces modèles définissent les rubriques que le mandataire doit remplir et ne reprennent, dans les normes, que les éléments qui nécessitent des précisions ou des compléments.

Les travaux menés par la DSC avec l’Union des groupements d’achats publics visent donc à offrir aux SDIS, à terme, des véhicules et équipements répondant à plusieurs niveaux d’attente, afin d’augmenter la part des achats mutualisés. Toutefois, les SDIS s’engagent très lentement vers des achats groupés en s’associant, soit à l’échelon interdépartemental, soit en ayant recours à l’UGAP (25 SDIS en 2007 contre 13 en 2006). Ces achats mutualisés ont concerné des véhicules de secours ou des équipements de protection individuelle.

Le Rapporteur spécial estime qu’il faut aller plus loin dans cette voie, en rendant obligatoire l’harmonisation des équipements afin de permettre l’achat groupé, sur une base interdépartementale, voire nationale. Quelle est la justification du fait que les véhicules de secours répondent à des cahiers des charges spécifiques dans chacun des SDIS, font par là même l’objet de commandes en très petit nombre aux fournisseurs, ce qui entraîne un surcoût substantiel ? L’idée de créer un EPIDIS regroupant tous les SDIS de France et passant des marchés d’équipement avec les fournisseurs, un temps envisagée, n’a jamais vu le jour.

B.– LES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS

1.– L’augmentation continue des effectifs

En 2008, on dénombre 39 227 sapeurs pompiers professionnels (SPP) employés dans les SDIS. Aux effectifs des SDIS, il faut ajouter ceux de la brigade de sapeurs pompiers de Paris (BSPP : 8 393) et du bataillon de marins pompiers de Marseille (BMPM : 2 481).

Notre pays compte un total de 249 427 sapeurs pompiers si l’on inclut les 197 800 sapeurs pompiers volontaires et les 12 100 militaires. Les effectifs des services de santé et de secours médical représentent 5 % des effectifs des SDIS.

Entre 2007 et 2008, les effectifs de sapeurs pompiers professionnels ont augmenté de 491 (hors services de santé et de secours médical - SSSM) et de 507 (y compris les SSSM). Le BSPP a également connu une augmentation importante de ses effectifs au cours des dernières années : de 2001 à 2009, ses effectifs ont cru de 1021, soit + 12,2 % en huit ans. Au total, le nombre de sapeurs pompiers volontaires a augmenté de près de 11 000 en onze ans.

Le tableau ci-après montre l’évolution des effectifs depuis 1997.

EFFECTIFS DES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS (a)

(a) Hors services de santé et de secours médical (SSSM)

Source : DSC

EFFECTIF (a) EN SERVICE À LA BRIGADE DES SAPEURS POMPIERS DE PARIS (BSPP)

(a) Hors détachements extérieurs

Le tableau ci-après présente les effectifs de sapeurs pompiers professionnels par département.

EFFECTIFS DE SAPEURS POMPIERS
PROFESSIONNELS PAR DÉPARTEMENT (a)

(a) Hors services de santé et de secours médical (SSSM)

Source : DSC

Le Rapporteur spécial note que son appel depuis 2008 à une pause dans les recrutements n’a pas été suivi d’effet. Alors que les services de l’État voient depuis plusieurs années leurs effectifs baisser, les SDIS continuent à augmenter leurs effectifs dans des proportions importantes.

Parallèlement, il y a lieu de s’interroger sur la proportion optimale entre sapeurs pompiers professionnels (SPP) et volontaires (SPV). Les SDIS qui ont la plus faible proportion de sapeurs pompiers professionnels par rapport aux sapeurs pompiers volontaires ne semblent pas moins bien gérés que les autres. La Lozère compte seulement 9 sapeurs pompiers professionnels pour 744 sapeurs pompiers volontaires, et les Alpes-de-Haute-Provence, 39 sapeurs pompiers professionnels pour 1 382 sapeurs pompiers volontaires. Sont-ils moins efficaces que les Yvelines, avec 1 273 sapeurs pompiers professionnels pour 1 862 sapeurs pompiers volontaires, ou encore la Gironde, avec 1 823 sapeurs pompiers professionnels pour 2 299 sapeurs pompiers volontaires ? La mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de l’Assemblée nationale invite donc le Gouvernement à définir des outils d’analyse communs permettant aux SDIS de définir les proportions optimales entre SPP et SPV (proposition n° 31).

2.– Une organisation du temps de travail qui n’est plus adaptée aux besoins

Le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs pompiers professionnels autorise les SDIS à conserver des cycles de travail de 24 heures consécutives en fixant une durée équivalente à la durée légale annuelle du temps de travail. Cette durée équivalente doit être comprise entre 2 160 heures et 2 400 heures.

Le Rapporteur spécial rappelle que la conséquence du décret de 2001 est que, sur la base de gardes de 24 heures, les SPP effectuent en moyenne 98 jours de garde par an. Cela leur permet d’être hors de leur lieu de travail 270 jours par an… Or il n’est pas possible d’effectuer son travail de façon optimale quand on l’exerce un si petit nombre de jours. Mais rien n’indique dans le décret de 2001, pas plus que dans les autres textes réglementaires, que l’on doive faire des gardes de 24 heures ; au contraire, le décret de 2001 les considère comme l’exception. D’ailleurs nous savons que ces durées de travail extrêmes font l’objet d’un encadrement au niveau européen. Or entre 23 heures et 6 heures du matin, il y a très peu d’interventions, et qu’il serait donc possible d’alléger les casernes à ce moment-là. Les organisations syndicales de sapeurs pompiers sont très attachées aux gardes de 24 heures, mais la logique voudrait donc que les gardes évoluent vers des durées moins longues de 12 voire 8 heures ce qui, avec 1 607 heures de travail par an, donnerait respectivement 134 ou 200 jours ouvrés. Cela permettrait d’avoir une présence plus permanente de chacun des sapeurs pompiers et moins de rupture de rythme. Les statistiques tenues par la DSC montrent une évolution mais encore trop lente.

RÉGIMES DE GARDE
DES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS

Source : DSC

(*) Chaque SDIS compte pour 1 quel que soit son effectif de garde

Le rythme de travail actuel favorise les demandes de formation dont le coût est loin d’être négligeable : 91,4 millions d’euros en 2008. Le rapporteur spécial regrette d’ailleurs que le dispositif de formation des sapeurs pompiers professionnels et volontaires n’ait pas fait l’objet de modification ou d’évolution depuis 2007. Seul le référentiel des emplois, des activités et des formations des officiers de sapeurs pompiers professionnels, membres du service de santé et de secours médical devrait faire l’objet d’une publication d’ici à la fin de l’année 2009 pour une date d’effet au 1er janvier 2010, sous réserve de la finalisation de la phase de concertation au sein de la CNSIS avant la fin 2009.

Enfin, le Rapporteur spécial observe qu’un très grand nombre de sapeurs pompiers professionnels utilisent leurs jours de repos pour effectuer des vacations en tant que sapeurs pompiers volontaires et bénéficient par là même des exonérations d’impôts et primes qui y sont attachées. Les dispositions législatives devraient donc être modifiées pour encadrer le cumul entre les fonctions de sapeur pompier professionnel et volontaire.

La mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de l’Assemblée nationale est parvenue à la même conclusion que celle du Rapporteur spécial et invite le Gouvernement à revoir l’organisation du travail des sapeurs pompiers professionnels (propositions n° 27 à 30).

3.– Rémunérations, promotions et retraites

Le coût salarial moyen annuel d’un sapeur pompier professionnel, correspondant au coût total des agents rapporté à leur nombre, s’élevait au 31 décembre 2008 à près de 40 000 euros (63 527 euros pour les officiers, 40 474 euros pour les sous-officiers et 32 391 euros pour les sapeurs et caporaux).

Avec 162 colonels et 465 lieutenants-colonels sur un total de 38 726 sapeurs–pompiers professionnels (hors services de santé), la proportion est de 1 pour près de 62, ce qui fait un taux d’encadrement extrêmement élevé si on le compare à celui de l’armée. Il montre une propension à la multiplication des promotions par un processus décisionnel qui reste au niveau départemental.

COÛT ANNUEL DES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS EN 2008

(en euros)

Source : DSC

L’âge de départ à la retraite des sapeurs pompiers professionnels est fixé à 55 ans. La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a reconnu le caractère dangereux du métier et des missions de sapeur pompier. Elle a pris en compte les situations de difficultés opérationnelles que peuvent rencontrer certains sapeurs pompiers professionnels âgés d’au moins cinquante ans.

Le dispositif de fin de carrière des sapeurs pompiers professionnels offre des solutions variées qui sont sans équivalent dans toute la fonction publique. Il leur permet ainsi, tout en conservant la catégorie active et la prime de feu, d’obtenir une affectation non opérationnelle au sein même du SDIS, de bénéficier d’un reclassement dans un autre corps ou cadre d’emplois de la fonction publique ou bien d’un congé pour raison opérationnelle pouvant prendre la forme, soit d’un congé avec faculté d’exercer une activité privée, soit d’un congé avec constitution de droits à pensions.

Le décret n° 2005-372 du 20 avril 2005 a prévu une procédure paritaire annuelle d’évaluation de ce nouveau dispositif par la CNIS. Pour la première année de mise en œuvre du dispositif, 143 sapeurs pompiers professionnels ont bénéficié d’une affectation non opérationnelle au sein du SDIS, 5 d’un reclassement pour raison opérationnelle, 19 sapeurs pompiers ont bénéficié d’un congé pour raison opérationnelle avec faculté d’exercer une activité privée et 25 sapeurs pompiers d’un congé avec constitution de droits à pensions.

Au terme de la deuxième année d’application, il ressort de l’enquête menée auprès des SDIS au cours de l’automne 2007 (88 SDIS ayant répondu au questionnaire) que sur une population éligible d’environ 4 500 sapeurs pompiers professionnels âgés d’au moins cinquante ans, 117 sapeurs pompiers ont bénéficié d’une affectation non opérationnelle ; 6 sapeurs pompiers ont bénéficié d’un reclassement pour raison opérationnelle ; 11 sapeurs pompiers ont bénéficié d’un congé pour raison opérationnelle avec faculté d’exercice d’une activité privée ; et 26 sapeurs pompiers ont bénéficié d’un congé pour raison opérationnelle avec constitution de droits à pensions. Au terme de la troisième année d’application de ce dispositif, 46 sapeurs pompiers ont bénéficié d’une affectation non opérationnelle, s’ajoutant aux 260 sapeurs pompiers bénéficiant déjà de cette disposition ; 13 ont bénéficié d’un reclassement pour raison opérationnelle, 26 ont bénéficié d’un congé pour raison opérationnelle avec faculté d’exercer une activité privée, et 54 ont bénéficié d’un congé pour raison opérationnelle avec constitution de droits à pensions.

Des mesures d’ajustement, portant notamment sur le congé pour raison opérationnelle, ont été proposées, courant 2006, en vue d’améliorer le dispositif de fin de carrière. Ces propositions portaient notamment sur l’exonération de la décote pour les sapeurs pompiers bénéficiaires d’un congé pour raison opérationnelle qui sont obligatoirement mis à la retraite avant d’avoir atteint l’âge limite de 60 ans ainsi que sur la possibilité offerte aux agents bénéficiaires d’un congé de ce type, de voir leur pension liquidée dans les conditions des textes en vigueur au jour de l’admission au bénéfice de ce congé. Il a été précisé que les modalités de prélèvement des cotisations retraite du congé avec constitution de droits à pensions n’étaient pas assujetties aux cotisations supplémentaires afférentes à la prime de feu et à la bonification.

Le Rapporteur spécial estime que toute autre mesure d’adaptation du dispositif du projet de fin de carrière ne pourra désormais être envisagée que dans le cadre national de l’évaluation et la révision de loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

La gestion actuelle des directeurs départementaux de service d’incendie et de secours (DDSC) est confrontée à un certain nombre de difficultés, liées principalement à l’inadaptation et à la rigidité du système de co-nomination dans ces emplois, partagée entre l’État et le président du conseil d’administration du SDIS (PCASDIS). Or, le directeur départemental de SDIS, de même que son adjoint, est au centre du principe de dissociation des compétences opérationnelles et de gestion. Il est le point de rencontre obligatoire entre les compétences du préfet (et du maire) et celles du président du conseil général.

Une réforme est actuellement envisagée par la DSC : le DDSIS continuerait d’être choisi par le PCASDIS parmi une liste de candidats proposés par la DDSC. Cette liste serait le résultat d’un parcours sélectif des officiers de sapeurs pompiers professionnels, maîtrisé par l’État, au sein duquel une mobilité statutaire serait introduite. Le DDSC serait nommé pour une durée déterminée de 5 ans renouvelables, en qualité de directeur, de chef de corps et de commandant des opérations de secours, par le préfet et le PCASDIS. Toutefois, pendant cette période, il pourrait être mis fin aux fonctions du DDSIS sur demande des deux autorités. La MEC propose une solution plus simple consistant à faire du directeur et du directeur adjoint de SDIS des emplois fonctionnels dont la nomination et la révocation dépendraient exclusivement du président du conseil d’administration du SDIS (proposition n° 12).

Le classement des SDIS, actuellement en cinq catégories, doit enfin se rapprocher de celui des conseils généraux (trois catégories) afin de rendre à ce dispositif sa cohérence et son indépendance vis-à-vis de l’ensemble des acteurs. Une réflexion pourra être engagée sur les aspects indemnitaires et/ou indiciaires, afin de rendre plus attrayants les postes à haute responsabilité (1^ère catégorie et certains postes à l’État), ainsi que sur la structure et les modalités de gestion des personnels concernés. La MEC propose également de définir des critères significatifs en termes d’exposition au risque : incendie, littoral, montagne, risque industriel…(proposition n° 13).

C.– LE PILOTAGE DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Le Rapporteur spécial dresse depuis plusieurs années le constat que, depuis la départementalisation en 1996, la sécurité civile n’est pas pilotée. Il faut maintenant nous doter des outils de maîtrise de la dépense.

1.– Le document de politique transversale

a) La coordination interministérielle est encore limitée

Le tableau ci-après, issu du document de politique transversale sur la sécurité civile, récapitule les crédits d’État consacrés à la sécurité civile.

ÉVALUATION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE TRANSVERSALE

(en millions d’euros)

AE = autorisations d’engagement

CP = crédits de paiement

Source : document de politique transversale Sécurité civile annexé au projet de loi de finances pour 2009

Ainsi plus d’un milliard d’euros (1 056 millions en AE et 1 038 en CP en 2010) sont dépensés par les différents ministères (Intérieur, Écologie, Santé et Agriculture) en faveur de la sécurité civile. Si l’on soustrait les crédits gérés par la DSC (les deux programmes de la mission Sécurité civile), 635 millions d’euros sont gérés par les autres ministères pour la sécurité civile (550,5 millions d’euros en 2009).

La finalité première du document de politique transversale est de favoriser la coordination entre les activités de prévention et de lutte contre les incendies et autres risques naturels et technologiques.

La prévention passe par une étroite coopération entre les ministères de l’Agriculture (directions régionales de l’agriculture et Office national des forêts, sensibilisation des agriculteurs et des éleveurs), de l’Écologie (à laquelle est rattachée Météo France), de la Justice et de l’Intérieur (police et gendarmerie pour la répression des incendiaires). En tant que chef de file du document de politique transversale Sécurité civile, le directeur de la Sécurité civile, au ministère de l’Intérieur, est chargé de mettre en œuvre tous les moyens pour renforcer cette coordination à tous les niveaux et pour l’ensemble des acteurs intervenant en la matière.

b) La confirmation d’une stratégie de performance

Rappelons que la DSC a amplement développé ces dernières années sa plaquette statistique annuelle précitée sur les SDIS. Figurent dans ce document des données comparatives sur tous les SDIS de France.

Une enquête de la DSC sur les coûts unitaires des matériels des SDIS a recueilli une trentaine de réponses sur cent en 2008. Sur cet échantillon, le coût moyen unitaire (hors taxe) d’un véhicule de secours et d’assistance aux victimes (avec matériel) varie de 51 600 à 78 000 euros, celui d’un fourgon-pompe tonne (catégorie 1 classe M avec matériel) de 142 580 à 257 600 euros, celui d’un camion-citerne rural (classe M avec matériel) de 149 467 à 203 235 euros. Les écarts de prix peuvent s’expliquer par les conditions commerciales faites par les fournisseurs ou par les différences d’équipement (boîte manuelle ou automatique, avec ou sans pré-équipement radio, type de suspension…). En comparaison, en Allemagne, les matériels sont standardisés et les achats sont mutualisés et passés auprès d’un fournisseur unique après appel d’offre au niveau fédéral.

La démarche initiée par cette plaquette statistique devait être formalisée et encadrée juridiquement. Le Rapporteur spécial rappelle qu’il avait été à l’origine de l’article 129 de la loi de finances pour 2007 qui dispose que : « le document de politique transversale sur la sécurité civile (…) présente également un état détaillé des dépenses engagées par les collectivités territoriales au titre des services départementaux d’incendie et de secours. Il comporte en outre une vision d’ensemble de la stratégie définie, en matière de gestion par la performance, par les services d’incendie et de secours, sur la base d’indicateurs normalisés au niveau national. »

La DSC a engagé la mise en œuvre de cette disposition. Sur le modèle de la LOLF, elle a entrepris au cours de l’année 2007 la définition au niveau national d’indicateurs normalisés, reflétant une stratégie de gestion de la performance définie par les SDIS, au moyen d’une démarche concertée associant de nombreux acteurs et de la mise au point d’une méthodologie partagée. L’objectif était avant tout de proposer aux collectivités territoriales des outils permettant de mesurer les résultats obtenus au regard des moyens mis en œuvre, et de favoriser ainsi un pilotage plus aisé des SDIS, ainsi que l’optimisation de l’allocation des ressources.

Pour faire avancer cette réflexion, un groupe de travail, bénéficiant pour les aspects financiers d’un soutien technique de la direction générale des Finances publiques (DGFiP), a élaboré 20 indicateurs répartis sur 4 axes. Ceux-ci permettent d’obtenir une vue macroscopique des services d’incendie et de secours sur les activités opérationnelles, l’emploi des ressources humaines (sapeurs pompiers professionnels, volontaires et personnels du service de santé et de secours médical), et sur certains ratios financiers.

Ces indicateurs ont été testés dans le cadre d’une expérimentation associant 30 services d’incendie et de secours volontaires puis, ont fait l’objet d’une première enquête au niveau national portant sur l’ensemble des services d’incendie et de secours y compris la BSPP et le BMPM en 2007.

Cette année, le document de politique transversale présente d’une part les résultats globaux 2008 permettant de comprendre l’élaboration de chacun des indicateurs, mais aussi les résultats individuels des départements ayant été en mesure de fournir les données demandées. Si les indicateurs retenus sont jugés globalement pertinents, certains résultats doivent être fiabilisés afin d’en permettre une exploitation utile. Les résultats de 18 des 20 indicateurs sont présentés cette année, les 2 autres indicateurs font l’objet de travaux complémentaires. La photographie ainsi donnée du panorama des SDIS facilite leur pilotage au travers de l’évolution des indicateurs pour chaque service. Les comparaisons éventuelles entre service d’incendie et de secours doivent, pour l’instant, être appréhendées avec beaucoup de prudence. Pour chaque indicateur, plusieurs données sont précisées, l’objectif de l’indicateur, sa définition (mode de calcul) et l’échantillon retenu pour les réponses exploitées. Ces indicateurs sont présentés (pages 53 et suivantes) dans le document de politique transversale.

Le Rapporteur spécial se félicite de la construction de ce tableau de bord qui est constitué sur la même méthodologie que la stratégie de performance de la LOLF, avec des objectifs et des indicateurs.

L’objectif Qualité d’exécution et de réalisation des missions est utile pour mesurer tout d’abord la rapidité d’intervention des services d’intervention et de secours à travers trois indicateurs : Délai moyen de traitement de l’alerte, Délai moyen d’intervention sur zone, Pourcentage de feux éteints avant d’avoir atteint 5 hectares. En 2008, 90 % des appels ont été traités en moins de 2 minutes 40 secondes et ont fait l’objet d’une intervention en moins de 16 minutes 32 secondes. La durée moyenne de traitement d’un appel était de 1 minute 41 secondes et le délai moyen d’intervention était de 14 minutes 30 secondes pour les secours à victime ou accidents de la circulation et de 18 minutes 41 secondes pour les interventions incendie. 94 % des feux de forêt ont été éteints avant qu’ils aient détruit plus de 5 hectares. Fort heureusement, seulement 3,82 % de la population secourue a dû être transporté vers un établissement de soins. Enfin, 6 % du temps travaillé par les sapeurs pompiers volontaires est consacré à leur formation.

Cet objectif est également éclairé par l’indicateur Taux de victimes prises en charge suite à l’intervention des sapeurs pompiers bien que celui-ci s’apparente plus à un indicateur d’activité qu’à une mesure de la performance. En 2008, 3,82 % de la population a été secourue et transportée vers un établissement de soins par les sapeurs pompiers.

Le Rapporteur spécial s’interroge fortement sur le fait que ce soit les services d’incendie et de secours qui fournissent ce type de service, et non les ambulanciers. Il serait utile de comparer le coût de cette prestation de transports de victimes, fournie par les services d’incendie et de secours ou par les ambulanciers, publics et privés. À cet égard, la MEC a rappelé la nécessité d’un débat de nature législative afin de définir précisément les missions exclusives, partagées ou facultatives des SDIS par rapport aux SAMU et aux ambulanciers privés (propositions n° 18 et 20).

L’objectif Optimisation de l’emploi des sapeurs pompiers professionnels est notamment mesuré par les indicateurs suivants :

– Potentiel opérationnel de garde des sapeurs pompiers professionnels : 21 % des effectifs sont opérationnels sur une période de 24 heures. Comme il a déjà été mentionné, il conviendrait de moduler cet indicateur en fonction de l’heure d’intervention, pour distinguer les périodes chargées de la journée et les heures creuses de la nuit. Un tel découpage de la journée en périodes permettrait de comparer d’un SDIS à l’autre le ratio des effectifs de garde par rapport au nombre d’interventions. Une modulation des périodes de garde devrait ainsi permettre une meilleure adéquation des effectifs aux risques. Il est regrettable que la période de 24 heures – et donc la garde de 24 heures - soit encore la règle dans ce type d’analyse ;

L’objectif Optimisation de l’activité du volontariat est mesuré par la Fidélisation des sapeurs pompiers volontaires (durée moyenne de 10 ans et 5 mois), leur Taux d’engagement sur intervention (6 h 24 d’intervention sur 10 sont effectuées par des sapeurs pompiers volontaires), l’Indice de fréquence des accidents du travail et la Durée moyenne d’arrêt de travail. Il serait intéressant de croiser les résultats en termes de rapidité et de qualité de service avec le taux d’engagement des sapeurs pompiers volontaires ; cela permettrait d’optimiser sur le terrain les pourcentages respectifs de sapeurs pompiers professionnels et volontaires.

L’objectif Optimisation et lisibilité des coûts et financement est mesuré par quatre indicateurs :

– l’indicateur Coût des SDIS par habitant en 2008 montre que si 16 SDIS présentent un coût de moins de 60 euros, 31 SDIS présentent un coût supérieur à 80 euros en 2008. Il serait intéressant de croiser ces coûts avec les indicateurs de rapidité et de qualité des services opérationnels. Les écarts à la moyenne devraient être dûment justifiés par l’occurrence de risques particuliers (incendies...) ou pour des configurations géographiques spécifiques (littoral, montagne…) ;

– Rigidité des charges : en moyenne nationale, 72 % des charges des SDIS sont fixes (charges de personnel, contributions obligatoires et participations, charges d’intérêt), c’est-à-dire indépendantes de leur activité. Ce pourcentage important plaide pour une optimisation de l’utilisation des services et pour une meilleure répartition des tâches entre les différents intervenants du secours à personne (services hospitaliers, ambulanciers…) ;

– Coefficient d’autofinancement courant : 8 % des produits de fonctionnement sont disponibles pour financer l’investissement des SDIS ;

– Taux d’exécution des investissements : Les SDIS réalisent dans l’année 63 % des investissements prévus dans leurs budgets primitifs. Ce taux est en augmentation par rapport à 2007 (+10 %). Les conseils généraux, qui votent le budget des SDIS, devraient toutefois se montrer plus sélectifs dans leur acceptation des demandes d’investissements puisque 37 % des investissements prévus ne sont pas mis en œuvre ;

– Annuité de la dette rapportée aux produits de fonctionnement : 4 % des recettes des SDIS ont servi au remboursement des emprunts. Le Rapporteur spécial souhaiterait que les SDIS qui ont recours à l’emprunt en apportent la justification, faute de quoi cela constituerait simplement le report d’une charge dans le temps.

Sur tous ces indicateurs, le Rapporteur spécial souhaiterait que les résultats soient publiés pour chaque SDIS, afin qu’ils puissent se comparer entre eux et ainsi s’inspirer des meilleures pratiques de gestion. Comme le souligne la MEC, le classement des SDIS en cinq catégories au regard de quatre critères (population, ressources, nombre de sapeurs pompiers professionnels et volontaires), effectué par la DSC, est peu significatif et manque de pertinence au regard de l’analyse comparative. Ce classement permet de trier les SDIS selon leur taille, alors qu’il serait intéressant de définir des critères mesurant les types de risques les plus courants qu’ils doivent couvrir dans le département (incendies de forêt, accident de la circulation, montagne, littoral, risques technologiques et NRBC, terrorisme, pollutions…) (proposition n° 13). D’après les réponses au questionnaire reçu par le Rapporteur spécial, le Gouvernement envisagerait de revoir la classification des SDIS en ce sens en 2010.

Pour le Rapporteur spécial, le tableau de bord pourrait progressivement intégrer d’autres indicateurs, figurant ou non dans la plaquette statistique annuelle des SDIS publiée par la DSC, parmi lesquels le coût complet estimé de chaque type d’intervention (incendie, secours à personne, accident de la route…). Ainsi pourrait s’engager un véritable processus d’évaluation de l’activité des SDIS. Une fois ce tableau de bord mis en place, avec l’appareil statistique qui va avec, la réflexion pourrait s’orienter vers la définition de valeurs cibles ambitieuses.

2.– La coordination en matière de secours à personne

Les secours aux personnes, avec les secours routiers, représentent à eux seuls près de 65 % des interventions des SDIS, soit 2,7 millions de sorties par an en 2008, à comparer avec les 650 000 interventions des SAMU, des SMUR et des ambulanciers privés.

L’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales fixe les missions des SDIS en matière de secours à personne :

« Les SDIS sont chargés de la prévention, de la protection, et de la lutte contre les incendies. Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés (…) aux secours d’urgence. Dans le cadre de leurs compétences, ils exercent les missions suivantes : (…)

4) les secours d’urgence aux personnes victimes d’accident, de sinistres ou de catastrophes ainsi qu’à leur évacuation. »

Le secours aux personnes n’est donc pas une mission spécifiquement attribuée aux SDIS mais à laquelle ils concourent avec les autres services et professionnels concernés ; elle représente toutefois l’activité principale des sapeurs pompiers.

L’article L. 1424-42 prévoit la possibilité pour les services de régulation médicale des centres 15 de faire appel aux SDIS pour effectuer, en cas de défaut de disponibilité de transporteurs sanitaires privés, des missions qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’article L. 1424-2. Ces missions spécifiques font l’objet d’une prise en charge par l’hôpital siège du service d’aide médicale d’urgence.

L’article R. 1424-24 précise que le service de santé et de secours médical du SDIS « participe aux missions de secours d’urgence définies par l’article L. 1424-2 et par l’article 2 de la loi n° 86-11 du 6 janvier 1986 relative à l’aide médicale urgente et aux transports sanitaires. »

En terme de moyens, l’article R. 1424-42 b) dispose que « les missions de secours d’urgence aux personnes nécessitent au moins un véhicule de secours aux asphyxiés et blessés et trois ou quatre sapeurs pompiers ».

Les conventions entre SAMU, SDIS et transporteurs sanitaires privés sont établies selon les dispositions de la circulaire Intérieur/Santé du 29 mars 2004 relative à leur rôle respectif dans l’aide médicale urgente. Cette circulaire réaffirme que chaque service reste maître de ses moyens, détermine une meilleure répartition des compétences. Elle renforce la coopération interservices pour créer les conditions d’une véritable synergie, et prévoit la passation de conventions tripartites entre les acteurs. Un bilan établi en mars 2008 fait apparaître que 20 conventions ont été signées entre le dernier trimestre 2006 et la fin de l’année 2007, ce qui porte à 75 le nombre de départements disposant d’une convention dont 66 signées selon les dispositions de la circulaire du 29 mars 2004 et 9 antérieurement. A contrario, un quart des départements n’ont toujours pas conclu de telle convention.

La prise en charge financière des transports réalisés par les moyens des SDIS en raison de l’indisponibilité des transporteurs sanitaires privés, par les établissements de santé sièges des services d’aide médicale d’urgence (SAMU), est prévue par l’article L. 1424-42 du CGCT et l’arrêté conjoint Intérieur/Santé du 30 novembre 2006, pris pour l’application de l’article précité. Avant la parution de ce dernier texte, un montant forfaitaire pour chaque intervention était fixé par circulaire (90 euros en 2003 et 2004, 92 euros en 2005). Sur ces bases, les SDIS ont été indemnisés à hauteur de 14 millions d’euros en 2003 et 11 millions d’euros en 2004, 12,4 millions d’euros en 2005. Pour 2006 l’arrêté du 30 novembre 2006 prévoyait une prise en charge forfaitaire fixée à 105 euros ; les SDIS ont perçu 14 millions d’euros en fin 2006 - début 2007. Le montant de base est resté fixé à 105 euros pour 2007, ce qui a permis aux SDIS de percevoir globalement 16 millions d’euros.

La déclinaison locale des textes réglementaires doit se faire par le biais d’une convention bipartite, réalisée actuellement par 52 départements selon l’enquête menée début 2008. Une circulaire conjointe Intérieur/Santé n° 2007/388 du 26 octobre 2007 précise désormais certains points d’application, et permettra de faciliter l’établissement des conventions pour les autres départements.

Les secours nécessitent ou impliquent parfois, séparément ou conjointement, l’intervention d’autres services publics ou délégataires de service public. L’efficacité de la réponse apportée aux situations de détresse dépend notamment de la qualité et de la rapidité de l’échange d’informations entre les centres de réception des appels urgents chargés d’organiser les opérations de secours. Pour satisfaire cette exigence d’efficacité, le principe d’interconnexion des services d’urgence a été inscrit dans les articles L. 1424-44 du code général des collectivités territoriales et L. 6112-5 du code de la santé publique, de façon à permettre une information mutuelle, voire une réorientation, des appels d’urgence reçus et des opérations en cours. Dans cette optique, seuls 15 départements ont opté pour une plate-forme commune de réception des appels d’urgence 15/18/112. Une mission inter-inspection IGA/IDSC a eu lieu pour évaluer au plan national le fonctionnement de ces structures. Conformément à la demande du chef de l’État dans son discours du 29 septembre 2007, précisée par la lettre de mission commune adressée le 26 novembre 2007 par le ministre de l’Intérieur et la ministre de la Santé, le comité quadripartite sur le secours à personne associant autour de la DSC et de la direction de l’Hospitalisation et de l’organisation des soins, les représentants des services de soins d’urgence et ceux des sapeurs pompiers, a présenté ses conclusions le 25 juin 2008 au terme de près de sept mois de réflexions.

Les travaux menés par le comité quadripartite sur le secours à personne avaient pour but de remettre la victime au cœur du dispositif et d’instaurer une meilleure compréhension entre les deux services Ils devraient permettre non seulement de clarifier leurs missions et responsabilités respectives et d’optimiser ainsi l’emploi des moyens et des ressources disponibles, mais aussi de créer une synergie efficace au service de nos concitoyens. Dans ce cadre, plusieurs principes ont été réaffirmés afin d’améliorer sensiblement le rôle et l’action de chaque acteur public dans le cadre d’une réponse adaptée aux situations de détresse.

La gestion de l’alerte, la responsabilité des acteurs, le rôle de la régulation médicale et des SMUR, la place des infirmiers de sapeurs pompiers, la modernisation des communications, la mise en cohérence des formations mais aussi la définition d’indicateurs communs et d’axes de progrès sont autant de domaines sur lesquels un accord a été établi. Il s’agit d’une véritable refondation des principes et de la pratique du secours à personne.

Ce document commun qui précise les missions des deux services publics concernés, constitue un référentiel pour l’organisation de la chaîne de secours et de soins d’urgence, et sa mise en œuvre au quotidien permettra une réponse optimale pour les personnes en situation de détresse. Il a été diffusé à l’ensemble des services publics concernés pour une mise en œuvre immédiate et fera l’objet d’un arrêté interministériel qui devrait paraître très rapidement. Ce référentiel commun prévoit en page 18 les conditions des « départs réflexes des moyens des SDIS avant régulation médicale ». Les situations de départ réflexe sont de trois natures : la détresse vitale identifiée à l’appel, les interventions sur la voie publique ou dans les lieux publics et certaines circonstances de l’urgence. Le texte du référentiel commun ouvre très largement la capacité des SDIS à intervenir dans le secours à personne et l’aide médicale d’urgence. On lit par exemple que « lorsque l’urgence médicale n’est pas identifiée ou identifiable, mais suspectée par l’opérateur qui reçoit l’appel, un départ réflexe du SDIS est justifié ». La définition de l’urgence contenue dans l’annexe I du référentiel est soit subjective et livrée à l’appréciation du centre d’appel (« détresse respiratoire », « altération de la conscience »…), soit clairement médicale et relèverait de la compétence des SAMU (« accouchement imminent ou en cours », « tentative de suicide avec risque imminent »…).

L’application de ce référentiel commun entraîne donc un transfert de compétence des SAMU vers les SDIS, et donc une charge nouvelle à financer par les départements. À terme, si une information n’est pas diffusée auprès de nos concitoyens, les sapeurs pompiers seront appelés pour toute affection médicale d’un niveau vital qui nécessite des soins d’urgence, afin d’éviter l’intermédiation du SAMU. Or le transport sanitaire ne fait pas partie des missions des SDIS telles que définies dans la loi, exception faite des cas d’urgence et des personnes en danger. Le référentiel commun n’a donc pas clarifié les missions des SDIS et des SAMU. Ce référentiel commun peut-il fonctionner dans de bonnes conditions alors qu’il n’existe pas de convention SAMU/SDIS dans un quart des départements et que seulement 15 départements ont opté pour une plateforme d’appel commune 15/18 ? La MEC en a déduit que les dispositions contenues dans le référentiel commun devraient relever de la loi, avec la réécriture de l’article L. 1424-2 du CGCT définissant les missions des SDIS en matière de secours à personne (proposition n° 20).

3.– « L’État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. »

a) Un principe aux contours et aux conséquences mal définis

L’article 1^er de la loi du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité civile dispose que : « l’État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et en coordonne les moyens ».

La DSC définit ce rôle assigné par la loi à la mise en œuvre de moyens nationaux (aéronefs, déminage, formation, moyens logistiques). Cette mise en œuvre inclut la gestion de l’ensemble des personnels, mais aussi l’acquisition, la maintenance et la définition des conditions d’emploi des matériels. Cette action s’exerce sur les SDIS pour l’ensemble des sujets les concernant. Mais la DSC estime que cette cohérence se limite au développement d’outils permettant la diffusion des informations nécessaires au pilotage et à la gestion locale des services d’incendie et de secours. La DSC en élabore le cadre juridique, définit la doctrine d’emploi des sapeurs pompiers et arrête les référentiels de formation applicables aux sapeurs pompiers professionnels et volontaires. Elle anime au niveau central les travaux de normalisation, de préconisation ou de spécification des équipements avec une attention particulière sur l’aspect sécurité.

Concernant les personnels, la DSC contribue avec les départements ministériels concernés à l’élaboration et à l’application des textes régissant les conditions de travail, la rémunération et la protection sociale des sapeurs pompiers professionnels et volontaires. Elle assure la gestion nationale des officiers de sapeurs pompiers et instruit la nomination conjointe aux emplois de direction. Dans le cadre de la tutelle de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP), elle concourt à l’élaboration du contrat d’établissement et à l’évaluation de ses performances. La DSC anime la politique nationale en faveur du volontariat des sapeurs pompiers, agrée les associations qui concourent à la sécurité civile et promeut le développement des réserves communales de sécurité civile.

Dans le cadre de la gestion des crises, la DSC mène une action à plusieurs niveaux allant de la préparation et de la planification des secours, jusqu’au retour d’expérience. Ces missions incluent la prévention, l’information et la sensibilisation des citoyens, mais aussi la gestion des risques en liaison avec les autres départements ministériels. Pour cela, elle coordonne la veille de sécurité civile en liaison avec les états-majors de zones de défense, avec les autres centres opérationnels nationaux, ainsi qu’avec le centre d’information et de suivi de la Commission européenne, par l’activation permanente du centre opérationnel de gestion interministériel des crises.

Enfin la DSC exerce une fonction d’inspection et d’évaluation des services départementaux d’incendie et de secours, avec un volet consacré plus particulièrement aux enquêtes et à la prévention des accidents des sapeurs pompiers.

Le Rapporteur spécial estime que l’État ne peut se charger de toutes ces missions et en même temps se décharger sur les départements, auprès de qui les SDIS sont placés, des aspects liés aux coûts. C’est laisser ces collectivités locales en position de faiblesse face aux organisations professionnelles de sapeurs pompiers qui sont organisées au niveau national. C’est laisser le champ à la surenchère des revendications en matière de gestion de personnel et à des dérapages en matière d’équipement et de dépenses de fonctionnements. L’État fixe les règles et laisse les collectivités assurer les moyens opérationnels, sans qu’à aucun moment un regard soit porté sur leur coût.

Aussi, la MEC a-t-elle considéré que le rôle de l’État devait être réaffirmé dans la définition du cadre institutionnel et la réglementation, dans la prévention, dans les interventions en complément des services départementaux et dans la coordination opérationnelle en cas de crise d’ampleur zonale ou nationale (proposition n° 1).

En contrepartie, les présidents de conseil généraux doivent prendre pleinement en charge les activités opérationnelles dans le cadre du département et maîtriser ainsi l’évolution des dépenses des SDIS (proposition n° 2).

La loi de programmation des finances publiques fixe en effet des objectifs en matière d’évolution des dépenses du budget général et des organismes de sécurité sociale, mais également des concours de l’État aux collectivités locales. Le déficit global des administrations publiques est surveillé par nos partenaires européens dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Quelque 98 milliards d’euros sont versés chaque année aux collectivités via des dotations et autres compensations d’exonérations d’impôts locaux. L’État a donc intérêt à ce que les dépenses des collectivités soient maîtrisées. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 dispose notamment que : « l’évolution de l’ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales et par les dépenses du budget général relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales n’excède pas, chaque année, l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation ». Comme les dotations et prélèvements sur recettes en provenance du budget de l’État sont les principales ressources des collectivités locales, la logique voudrait que leurs budgets augmentent au même rythme, c’est-à-dire en fonction de l’inflation. Dans ces conditions, il n’y a aucune raison que les dépenses des SDIS augmentent à un rythme très supérieur comme on le voit depuis cinq ans.

Selon le principe « qui paie doit commander », il convient de confier au président de conseils généraux la responsabilité de l’élaboration et de la mise en œuvre des schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) et de leur règlement opérationnel, dans le cadre de règles nationales assurant une égalité des citoyens devant le service public (proposition n° 4 de la MEC).

À l’inverse, il convient de procéder à un réexamen de l’ensemble des textes réglementaires adoptés par la DSC, afin d’en apprécier la nécessité au regard des besoins, des conditions de mise en œuvre par les SDIS et surtout de la charge financière qu’elles représentent pour les collectivités territoriales (proposition n °6 de la MEC).

b) L’absence de réflexion sur ce sujet dans le cadre de la RGPP et de la CNSIS

Le Rapporteur spécial regrette que l’occasion n’ait pas encore été saisie dans la RGPP de traiter le sujet de la sécurité civile dans sa globalité, avec les moyens nationaux (mis en œuvre par le ministère de l’Intérieur) et territoriaux (mis en œuvre par les SDIS). Certes elle s’est préoccupée de la rationalisation de la maintenance des flottes aériennes et de la mutualisation des bases d’hélicoptères avec la gendarmerie, qui sont deux sujets d’importance. Mais aucun groupe de travail de la RGPP n’a traité de la cohérence des moyens nationaux et locaux, avec le souci principal du pilotage du système et de la maîtrise des coûts malgré les demandes du Rapporteur spécial ou les préconisations de la MEC.

La Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS) aurait pu mener cette réflexion elle-même. Toutefois, tel n’a pas encore été le cas.

La CNSIS a été créée par l’article 44 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile. Instance tripartite, constituée d’élus, de représentants de sapeurs pompiers et de l’État, et pilotée par les élus représentants les conseils d’administration des SDIS majoritairement représentés en son sein, la CNSIS est appelée à être consultée sur tous les projets de loi ou d’acte réglementaire relatifs aux missions, à l’organisation, au fonctionnement ou au financement des SDIS.

La Conférence, installée le 16 décembre 2004, a été présidée, à compter du 25 mai 2005, par le sénateur Éric Doligé, qui a su lui donner toute sa dimension d’instance de concertation et de dialogue. Elle s’est réunie à 14 reprises depuis sa création et a rendu près de 50 avis sur des projets de textes réglementaires. L’ensemble de ces avis a été suivi par le Gouvernement. Elle a ainsi permis d’initier une régulation mais également une mise en cohérence nationale des actions départementales. La Conférence a élu un bureau et constitué trois commissions spécialisées, l’une chargée des questions relatives aux personnels, à la doctrine d’emploi et à la formation, la seconde chargée d’examiner les questions relatives aux finances ; enfin, une troisième commission sera chargée plus spécialement des questions relatives à la sécurité des sapeurs pompiers. Ces commissions spécialisées sont appelées à préparer les délibérations de la conférence plénière.

Force est cependant de constater, avec un recul de cinq années, que le fonctionnement de la CNSIS n’est pas satisfaisant : avis purement consultatif, absence de fiche d’impact systématique sur les projets de réglementation, rôle de quasi-gestionnaire dévolu aux représentants de la Fédération nationale des sapeurs pompiers de France (FNSPF). Certes le Gouvernement s’est engagé à ne pas passer outre à un avis défavorable de la CNSIS. Il n’a jamais été pris en défaut, mais la saisine de la CNSIS est trop tardive, alors que les négociations bilatérales menées par la DSC ont déjà abouti - sans les représentants des élus - avec les seules organisations représentatives de sapeurs pompiers (voire seulement avec la FNSPF) ou dans les groupes techniques. La DSC organise ainsi fréquemment des séminaires avec les responsables formation des SDIS, avec les sapeurs pompiers professionnels ou volontaires, sans associer les présidents de conseil d’administration.

Or, pour éviter la flambée des coûts, le Rapporteur spécial estime, comme la MEC, que la commission spécialisée chargée d’examiner les questions relatives aux finances, devrait être composée exclusivement de représentants de l’État et des collectivités territoriales (proposition n° 9 de la MEC).

4.– La mise en œuvre des préconisations du livre blanc de la défense et de la sécurité nationale

En juin 2008, M. Jean-Claude Mallet a déposé, à la demande du Président de la République, un Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Partant du principe que les risques et les menaces ont changé d’ampleur et de nature ces dernières années et nécessitent donc de plus en plus souvent une gestion à un niveau supra départemental, ce Livre blanc préconise un renforcement de l’échelon zonal en matière de gestion interministérielle des crises. Le passage de la tempête KLAUS puis l’épisode de grippe A H1N1 illustrent parfaitement cette évolution (voir encadré).

Dans ce cadre, le ministère de l’Intérieur, et tout particulièrement la direction de la sécurité civile, a participé aux travaux visant à modifier les dispositions du code de la défense dans ses parties législatives et réglementaires.

Sur le plan législatif, c’est désormais la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense qui fixe l’organisation des pouvoirs publics dans le domaine de la défense et de la sécurité nationale et définit la stratégie de sécurité nationale.

Au niveau réglementaire, après une phase de concertation interne au ministère de l’intérieur, le projet de décret sur les pouvoirs des préfets de zone (articles R. 1311-1 à 1311-36) fait l’objet d’une première consultation interministérielle.

Les préfets de zone seront responsables de la préparation et de l’exécution des mesures de sécurité nationale, de gestion de crise et de coordination en matière de circulation routière. Ils deviennent l’échelon interministériel déconcentré de premier rang en matière de préparation et de gestion de crise, les préfets de département conservant pour leur part leur compétence générale en matière de sécurité.

L’objectif est de mettre en place une organisation zonale cohérente en renforçant l’action des sapeurs pompiers. Ce texte confère au préfet de zone le pouvoir de veiller à la complémentarité des moyens des SDIS et de coordonner la formation des sapeurs pompiers. Les directeurs départementaux des SDIS pourront également être associés aux travaux du comité de défense de zone présidé par le préfet de zone.

Le décret prévoit également d’étendre le périmètre des missions des états-majors de zone (EMZ) pour leur permettre de couvrir tout le champ de la sécurité nationale. Ces états major interministériels sont notamment chargés d’assurer la veille permanente et de mettre en œuvre les mesures opérationnelles (COZ) ; d’appuyer les départements en matière de planification et d’exercices ; de répartir les moyens de forces mobiles de sécurité ; de s’assurer de la cohérence des actions de sécurité économique ; et de veiller à la mise en œuvre de la législation sur les secteurs d’importance vitale…

En matière de planification, le plan ORSEC de zone, défini par le décret 2005-1157 du 13 septembre 2005, devrait être renforcé et valorisé afin de mettre en exergue la pertinence de la prise en compte par la zone de tel risque ou menace, lié à son ampleur ou à sa spécificité. En outre, et conformément aux attentes fortes des préfets, les EMZ auront la charge d’assurer la coordination générale de l’engagement opérationnel des moyens aériens et de la disponibilité opérationnelle des centres de déminage.

Enfin, une dimension interministérielle est réaffirmée. Le dimensionnement humain et financier des EMZ devrait être revu de façon à réaffirmer leur caractère interministériel et à stabiliser leurs moyens. La dynamique de réseau existant entre la DSC, les EMZ et les préfectures (SIDPC) doit en effet s’accompagner d’une participation active des autres ministères. Deux circulaires conjointes du Ministère de l’Intérieur avec le MEEDDM et le Ministère de la Santé ont récemment rappelé le rôle essentiel des délégués de zone autour du préfet de zone.

Dans le même esprit, l’épisode de grippe H1N1 a conduit à placer l’échelon zonal au cœur du dispositif de recensement, dans un cadre interministériel, des besoins en masques de protection, de stockage et de distribution. Le Rapporteur spécial se félicite de cette évolution.

EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de M. Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales, sur les crédits de la mission Sécurité civile, lors de la commission élargie (voir compte rendu analytique officiel de la réunion du 5 novembre 2009 à 10 heures ⁽¹⁰⁾), la commission des Finances adopte les crédits de cette mission, conformément à l’avis favorable de M. Georges Ginesta, Rapporteur spécial.

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ANNEXE : SUIVI DES PROPOSITIONS DE LA MEC SUR LES SDIS

Le R apporteur spécial a demandé dans son questionnaire budgétaire les réponses du ministère de l’Intérieur aux propositions de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur les SDIS. Ces réponses sont présentées dans le tableau ci-dessous :