N^° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 2

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR

Député

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SYNTHÈSE La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) connaîtra, en 2010, une stabilisation de ses crédits : les autorisations d’engagement s’élèveront, en 2010, à 2 604 millions d’euros, en hausse de 2,1 millions d’euros (+ 0,1 %) par rapport à l’exercice précédent. Les crédits de paiement s’élèveront à 2 601 millions d’euros, en hausse de 7,9 millions d’euros (+ 0,3 %) par rapport 2009. Cette stabilisation est le résultat d’évolutions de sens contraire, aboutissant ainsi à une quasi stabilité d’ensemble : – la réduction continue des effectifs permet de maîtriser une masse salariale qui augmentait encore de 4,8 % en 2008 et qui ne croîtra plus que de 1,7 % en 2010 ; – la subvention de fonctionnement (52,8 millions d’euros) accordée jusqu’en 2009 à l’Agence nationale des titres sécurisés, opérateur unique de cette mission, va disparaître, cet organisme disposant désormais de ressources fiscales propres ; – en revanche, l’organisation d’élections régionales en 2010 va nécessiter une augmentation de plus de 27 millions d’euros des crédits consacrés à la vie politique, cultuelle et associative, ce scrutin étant plus onéreux que l’élection des représentants français au parlement européen organisée cette année. * Le principal programme de cette mission, le programme Administration territoriale, sera regroupé avec le programme Administration territoriale : expérimentation Chorus. En effet, ce dernier n’a plus de raison d’être, l’outil comptable Chorus étant désormais généralisé à l’ensemble des administrations. Les crédits du programme Administration territoriale s’élèveront en 2010 à 1 735 millions d’euros, en autorisation d’engagement comme en crédits de paiement. Ce chiffre traduit une baisse de 39 millions d’euros par rapport à 2009, soit - 2,2 % ce qui, compte tenu de l’inflation, témoigne d’une réduction nette des moyens accordés à ce programme qui a pourtant mis en œuvre, en 2009, avec l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), la double réforme du passeport biométrique et de l’immatriculation à vie des véhicules et qui se poursuivra, en 2010, la réforme des services déconcentrés de l’État dans les régions et les départements. Le Rapporteur spécial se réjouit de ce que les réformes menées en 2009 par l’ANTS aient permis à la France de figurer parmi les trop rares membres de l’Union européenne à avoir rempli, dans les délais, leurs obligations en matière de passeport biométrique. Il regrette cependant que le projet de loi relatif à la protection de l’identité ne soit toujours pas soumis au vote du Parlement, ce qui ne permet pas la mise en œuvre de la carte d’identité électronique. Enfin, devant les centaines de millions d’euros dépensés en vain, il continue de déplorer que la réflexion relative à la modernisation de la propagande électorale n’aboutisse pas.

INTRODUCTION

La mission Administration générale et territoriale de l’État, qui a été créée ex nihilo avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), incarne la permanence de l’État, notamment dans l’espace territorial de la République. D’une nature toute régalienne, c’est elle qui, à travers son programme Administration territoriale, délivre les titres et garantit l’identité de la personne. Mais c’est également elle qui, dans le cadre de son programme Vie politique, cultuelle et associative, permet l’organisation des élections, assure le financement des partis politiques, garantit la liberté d’association et, dans les départements sous concordat, finance la gestion des cultes.

Elle finance en outre les fonctions transversales du ministère de l’intérieur, et notamment le vaste patrimoine immobilier, au sein de son programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

Dotée en 2010 d’un budget stable et légèrement supérieur à 2,6 milliards d’euros de crédits de paiement, elle représente un peu moins de 1 % de l’ensemble du budget de la Nation. Cette mission regroupera l’an prochain un peu plus de 34 000 fonctionnaires.

Ce projet de budget, qui s’inscrit dans la logique gouvernementale de rationalisation, de réforme et de démarche de performance initiée par la LOLF, revêt selon les programmes des formes diverses.

Il convient donc, après un bref examen de l’exécution budgétaire de 2009 et des réformes en cours, d’examiner les grandes orientations du budget prévu pour 2010, ainsi que les principales mesures marquant chacun des programmes de la mission.

CHAPITRE PREMIER : L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

I.– LE BUDGET POUR 2010 DANS LE PROLONGEMENT DES BUDGETS PRÉCÉDENTS

Les autorisations d’engagement de la mission s’élèveront, en 2010, à 2 604 millions d’euros, en hausse de 2,1 millions d’euros (+ 0,1 %) par rapport à l’exercice précédent.

Les crédits de paiement de la mission s’élèveront à 2 601 millions d’euros, en hausse de 7,9 millions d’euros (+ 0,3 %) par rapport 2009.

Cette stabilisation résulte de plusieurs facteurs qui se neutralisent :

– le programme Vie politique, cultuelle et associative enregistre une augmentation de 10 % de son budget en raison du financement nécessaires à l’organisation des élections régionales de 2010, pour lesquelles 186,8 millions d’euros sont prévus ;

– en revanche, la subvention de fonctionnement (52,8 millions d’euros) accordée jusqu’en 2009 à l’opérateur ANTS (Agence nationale des titres sécurisés) disparaît, cet organisme disposant désormais de ressources fiscales propres : taxe sur les passeports, taxe sur les cartes grises, redevance pour l’acheminement des cartes grises et taxe en cas de non-présentation de l’ancien passeport lors d’un renouvellement ;

– enfin, la réduction continue des effectifs permet de maîtriser une masse salariale qui augmentait encore de 4,8 % en 2008 et qui ne croîtra plus que de 1,7 % en 2010.

Les crédits de la loi de finances initiale pour 2009 de la mission AGTE (2 601,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 592,8 millions d’euros de crédits de paiement) ont été majorés en cour d’exercice de 96,4 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 61 millions d’euros de crédits de paiement pour s’élever, à la date du 31 août 2009, à 2 698 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 653,8 millions d’euros de crédits de paiement dont 1 772,5 millions d’euros pour les dépenses de personnel.

Cette majoration de crédits correspond à des annulations de crédit pour un montant de 13,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 14,5 millions d’euros de crédits de paiement dont 2 millions d’euros de dépenses de personnel et des ouvertures de crédit à hauteur de 109,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 75,5 millions d’euros de crédits de paiement dont 12,6 millions d’euros pour les rémunérations.

Les annulations de crédits résultent principalement :

– de la loi de finances rectificative n° 2009-431 du 20 avril 2009 visant à relancer l’économie en donnant la priorité à l’investissement ;

– du décret n° 2009-862 du 13 juillet 2009 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance destiné à financer plusieurs dépenses urgentes, notamment l’achat de masques de protection contre la grippe A/H1N1, l’indemnisation des collectivités touchées par les calamités naturelles, les mesures d’aide à l’Afghanistan et au Pakistan, la compensation de la baisse du prix des carburants dans certains départements d’outre-mer.

La taxation interministérielle intervenue afin de gager ce décret d’avance a fait supporter au ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales une annulation de 31,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 31,6 millions d’euros en crédits de paiement (annulation sur les crédits mis en réserve). La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) a été concernée à hauteur de 4,06 millions d’euros en autorisations de programme et 4,08 millions d’euros en crédits de paiement ventilés de la façon suivante entre les programmes.

RÉPARTITION PAR PROGRAMME DES ANNULATIONS DE CRÉDITS

LIÉES AU DÉCRET D’AVANCE

	Autorisations d’engagement	Crédits de paiement
P 108 Administration territoriale	1 898 353	1 912 547
P 307 Administration territoriale : expérimentation Chorus	65 709	68 605
Sous-total Administration territoriale	1 964 062	1 981 152
P 232 Vie politique, cultuelle et associative	1 229 443	1 242 789
P 216 Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur	1 229 443	1 242 789
Total	4 061 284	4 079 086

Les ouvertures de crédits concernent essentiellement les arrêtés de report des crédits de 2008 et le rattachement de fonds de concours en 2009. La mise en réserve, effectuée à hauteur de 0,5 % sur le titre II et de 5 % sur les autres titres, est intervenue avant la répartition des crédits au sein des budgets opérationnels de programme. Le gel, dont le montant initial était de 42,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 41,6 millions d’euros de crédits de paiement, s’élève, à la date du 31 août 2009, à 27,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 26,2 millions d’euros de crédits de paiement.

La minoration à hauteur de 14,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 15,4 millions d’euros de crédits de paiement, qui ne concerne que les crédits mis en réserve sur les dépenses hors titre II, s’explique par :

– le dégel de 3,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2,9 millions d’euros de crédits de paiement au titre des crédits d’investissement du titre V dans le cadre du plan de relance de l’économie ;

– l’annulation du gel de 11,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 12,5 millions d’euros de crédits de paiement au titre de la loi de finances rectificative n° 2009-431 du 20/04/2009 (7,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 8,4 millions d’euros de crédits de paiement) et du décret d’avance n° 2009-862 du 13 juillet 2009 (4,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 4,1 millions d’euros de crédits de paiement).

La consommation des crédits s’établit au 31 août 2009 à 1 785 millions d’euros d’autorisations d’engagement (66,2 %) et 1 667 millions d’euros de crédits de paiement (62,8 %) dont 1 136,1 millions d’euros pour les dépenses de personnels.

Le budget 2010 de la mission sera marqué par la fusion des deux premiers programmes : Administration territoriale et Administration territoriale : expérimentation Chorus lequel concernait uniquement les région Pays de Loire et Haute Normandie, où l’outil Chorus était expérimenté.

En effet, à compter du 1^er janvier 2010 l’outil budgétaire et comptable Chorus sera généralisé à l’ensemble des préfectures, rendant inutile la distinction entre ces deux régions et les autres. La mission gagne en cohérence et en lisibilité avec ses trois programmes.

Aux dires même du ministère de l’intérieur, la gestion des programmes Administration territoriale et du programme Administration territoriale : expérimentation Chorus a été marquée par une insuffisance de crédits de titre II pour assurer un recrutement conforme au plafond d’emplois déterminé en loi de finances. Ce regrettable phénomène est dû en partie au financement de mesures non budgétisées (mesures en faveur du pouvoir d’achat, hausse du point fonction publique).

Le programme a donc supporté une vacance d’emplois de 1,7 % de ses effectifs, soit 483 équivalents temps plein travaillés (ETPT) alors même que les crédits disponibles en fin de gestion atteignaient à peine 0,6 % des crédits ouverts. Cette marge ultime a été dégagée principalement sur les trois derniers mois de l’exercice en gelant les recrutements compte tenu des incertitudes de fin de gestion.

Contrairement à l’année 2007 où 5,6 millions d’euros de crédits non utilisés en rémunération et charges sociales avaient été redéployés, les crédits disponibles sur le titre 2 n’ont fait l’objet d’aucun mouvement de fongibilité en 2008.

Le ministère souligne que « cette absence de fongibilité, couplée au fait que les crédits hors titre 2 ont été intégralement consommés en 2008, n’a pas permis de répondre aux besoins des préfectures ». Concrètement, les efforts consentis par le personnel n’ont pas pu être récompensés. Le Rapporteur spécial ne peut que déplorer cette situation : l’administration préfectorale, qui exerce pourtant l’une mission régalienne de l’État, accepte chaque année des réductions d’effectifs supérieures à celles consenties en moyenne par l’ensemble des administrations. La moindre des contreparties serait que l’État respecte, de son côté, ses engagements.

Un budget triennal au goût d’inachevé

La présentation du budget 2009 a donné lieu, l’an dernier, à la première présentation triennale du projet de budget. Conformément à la LOLF, les parlementaires disposaient alors d’une vision qui ne se limitait pas à l’exercice à venir, mais concernait les années 2009, 2010 et 2011.

Mais cette vision triennale n’est pas glissante : les prévisions budgétaires avancées cette année par le Gouvernement ne concernent donc plus que deux exercices : 2010 et 2011. La « programmation » triennale a vocation a être réactualisée tous les deux ans, ce qui signifie que l’année prochaine, nous disposerons à nouveau d’une vision triennale pour les exercices 2011, 2012 et 2013.

Le Rapporteur spécial ne peut que regretter cette méthode étrange qui fait bénéficier les parlementaires d’une vision qui porte tantôt sur trois années, tantôt sur deux. La logique d’une vision triennale voudrait qu’elle soit glissante.

II.– LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES MOYENS HUMAINS

Non seulement la mission Administration générale et territoriale de l’État n’échappe pas aux efforts demandés à l’ensemble de la fonction publique en matière de maîtrise des effectifs, mais le nombre de ses agents continue à diminuer plus vite que dans le reste de la fonction publique.

Après une diminution de 1,3 % en 2008 puis de 2,3 % en 2009, les effectifs enregistreront une décroissance identique en 2009 : – 2,3 %.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA MISSION AGTE 2009-2010

	LFI 2009	PLF 2010
		Plafond ETPT 2010	Évolution 2009-2010	Transferts 2010	Suppressions 2010	Suppressions et transferts
Administration territoriale	29 798	29 039	– 2,5 %	– 23	– 736	– 759
Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur (CPPI)	5 065	5 031	– 0,7 %	+30	– 64	– 34
Vie politique, cultuelle et associative	41	41	0,0 %	0	0	0
Total mission AGTE	34 904	34 111	– 2,3 %	+7	-800	– 793

Les chiffres du programme Administration territoriale ont été retraités en 2009 pour inclure ceux du programme Administration territoriale : expérimentation Chorus.

La mission Administration générale et territoriale de l’État contribue plus que d’autres à la diminution du nombre de fonctionnaires et donc à la réduction de la dépense publique. La règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite y est plus que respectée puisque, pour 1 104 départs à la retraite prévus en 2010, le nombre de suppressions de postes s’élève à 800 (contre 550 seulement si la règle avait été scrupuleusement respectée). Concrètement, trois départs à la retraite sur quatre ne sont pas remplacés.

Le Rapporteur spécial salue la performance du ministère de l’intérieur et, notamment, de l’administration préfectorale. Il rappelle son souci de voir ces réductions d’emplois être réparties le plus équitablement possible entre l’administration centrale et les postes déconcentrés, sous peine de démotiver les personnels des préfectures.

Après des hausses successives de 4,8 % en 2008 puis 3,3 % en 2009, les crédits consacrés au personnel augmenteront en 2010 de 1,7 %. Si l’on ne peut que se réjouir de constater une amélioration de la situation financière des agents qui œuvrent dans le cadre de cette mission, il ne faut pas pour autant perdre de vue que la réduction des effectifs a pour objet la réduction de la dépense publique et de l’endettement de l’État. De ce point de vue, le but recherché n’est toujours pas atteint.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PERSONNEL DE LA MISSION DE 2009 À 2010

	LFI 2009	PLF 2010	Évolution
Administration territoriale	1 425 438 768	1 437 683 064	0,9%
Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur	304 394 757	318 104 094	4,5 %
Vie politique, cultuelle et associative	31 994 248	35 647 535	11,4 %
TOTAL AGTE	1 761 827 773	1 791 434 693	1,7 %

La forte hausse des crédits de personnel du programme Vie politique associative et cultuelle est liée aux élections régionales et cantonales de 2010. Les 35,6 millions d’euros inscrits en loi de finances ne serviront pas uniquement à rémunérer les 41 fonctionnaires inscrits sur ce programme, mais serviront également à payer les heures supplémentaires des autres fonctionnaires du ministère mobilisés pour l’occasion ainsi que la mise sous pli de la propagande électorale.

Une enveloppe de 17,3 millions d’euros est prévue en 2010 pour le programme Administration territoriale au titre des mesures statutaires et indemnitaires. Cette enveloppe s’inscrit dans le double cadre de la poursuite du plan pluriannuel de modernisation de la gestion des ressources humaines entrepris depuis 2006 et de la mise en œuvre des orientations indemnitaires prévues dans le contexte de rationalisation de l’emploi public et de l’évolution de ses missions.

5,23 millions d’euros sont prévus au titre des mesures statutaires. Ces crédits sont destinés à la poursuite du plan de requalification des emplois administratifs, de la revalorisation indiciaire des agents administratifs et techniques, ainsi que d’autres mesures techniques.

12,05 millions d’euros sont inscrits au titre des mesures indemnitaires. Ces crédits permettront l’accentuation de l’effort en faveur de l’indemnité de performance, dans le contexte de la mise en œuvre de la prime de fonctions et de résultats (2,2 millions d’euros). Ils sont également destinés à revaloriser les régimes indemnitaires des agents de catégorie A, B et C (3,8 millions d’euros ainsi que du corps préfectoral (2,5 millions d’euros). Enfin, ces crédits sont également destinés à favoriser la mobilité professionnelle ou géographique des agents (3,6 millions d’euros).

LA PERFORMANCE EST PRISE EN COMPTE
DANS LA RÉMUNÉRATION DES AGENTS

En 2007, un dispositif indemnitaire commun pour les personnels affectés en administration centrale et en services déconcentrés, appelé « Réserve d’objectifs », a été mis en place. Il marque la volonté du ministère de poursuivre la rénovation de sa politique de rémunération, liée notamment à l’atteinte des objectifs et à la manière de servir des agents.

Les modalités d’attribution de la réserve d’objectifs sont les suivantes :

– l’attribution de la réserve d’objectifs doit être étroitement articulée avec l’atteinte des objectifs déterminés dans le cadre de l’évaluation annuelle des agents ;

– le montant maximum pouvant être versé à un agent est fixé à 850 euros. Néanmoins, afin de tenir compte de situations particulières, une exception à ce dispositif est possible en portant la réserve d’objectifs à un montant maximum de 1 000 euros ;

– la réserve d’objectifs doit être attribuée à  40% des agents au minimum sans définition de plafond ;

– tous les fonctionnaires, quel que soit leur catégorie ou leur niveau de responsabilité, ont vocation à en bénéficier, à titre individuel ou dans le cadre d’une équipe.

Les principaux critères retenus pour l’attribution de la réserve d’objectifs ont été :

– la surcharge d’activité ;

– l’engagement personnel de l’agent ;

– la qualité du travail et l’esprit d’équipe ;

– les résultats de l’entretien professionnel.

Ces principes, reconduits en 2009 et en 2010, constitueront les règles de base de la « prime de fonctions et de résultats » créée par le gouvernement en 2008 et qui sera mise en place au sein du ministère de l’intérieur au 1^er janvier 2011.

Dans le cadre du protocole « corps et carrières » du 4 juillet 2006, la direction des ressources humaines a engagé, sur la période 2006-2010, une politique pluriannuelle de rattrapage de la moyenne interministérielle estimée des régimes indemnitaires, hors ministère de l’Économie et ministère du Budget. Cet engagement vise à la mise en œuvre d’un régime indemnitaire comparable à celui d’autres ministères, d’un niveau permettant de maintenir l’attractivité du ministère de l’intérieur et d’éviter que de trop fortes disparités des politiques indemnitaires ne nuisent à la mobilité interministérielle que le ministère s’attache par ailleurs à promouvoir.

LE RÉGIME INDEMNITAIRE DE BERCY MIEUX PROTÉGÉ
QUE LE SECRET DÉFENSE

Le Rapporteur spécial s’indigne de ce que la moyenne interministérielle indemnitaire « estimée », prise en compte dans le cadre de la politique de rattrapage, n’inclue pas les primes versées aux fonctionnaires employés par le ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi ni à ceux travaillant pour le ministère du Budget, des comptes publics de la fonction publique et de la réforme de l’État.

Elle situation accrédite l’idée selon laquelle les fonctionnaires d’État ne sont pas traités sur un pied d’égalité ; les agents du ministère de l’Intérieur ne sont pourtant pas moins méritants ni moins utiles que ceux de Bercy ⁽¹⁾.

Cet état de fait heurte surtout les principes de transparence, de démocratie et d’information du Parlement. Rappelons que l’article XV de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, inscrite dans le préambule de notre Constitution, dispose que « la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. » Le Rapporteur spécial considère, pour sa part, qu’il s’agit d’un devoir.

Depuis 2006, un effort important a été entrepris puisque sur ces cinq dernières années, 25,21 millions d’euros ont fait l’objet de mesures nouvelles aux projets de loi de finances. Pour 2009, les données du régime indemnitaire du ministère de l’Intérieur sont les suivantes :

– en administration centrale, il est constaté un retard pour le grade des attachés principaux dont le régime indemnitaire s’élève à 98,3 % de la moyenne interministérielle estimée, ainsi que pour l’ensemble des grades de la catégorie B (taux de réalisation compris entre 97 % et 98,7 %) ;

– dans les services déconcentrés, seul le niveau indemnitaire des grades de la catégorie A est désormais inférieur à la moyenne interministérielle estimée, notamment pour les attachés principaux dont le taux de réalisation est de 91,4 %.

Par ailleurs, le ministère de l’Intérieur est attentif à préserver l’équité de traitement des agents, tant sur l’ensemble des périmètres que sur celui des filières (administrative, technique et spécialisée) pour permettre le développement des mobilités et des déroulements de carrière attractifs. Dans cette perspective, l’alignement du régime indemnitaire des agents affectés dans les préfectures de la région d’Île-de-France sur celui de l’administration centrale sera achevé en 2010.

La finalisation de ce dispositif, estimée à 3,5 millions d’euros pour les personnels administratifs et techniques des préfectures (dont 2,7 millions d’euros pour les personnels administratifs), fait l’objet d’une mesure budgétaire inscrite dans le projet de loi de finances initial pour 2010. Le projet de budget consacre également l’alignement du régime indemnitaire des adjoints administratifs de 2^ème classe sur ceux de la 1^ère classe, conformément au dispositif indemnitaire prévalant dans les services de la police nationale.

Par ailleurs, le décalage indemnitaire constaté au sein d’un même corps entre les personnels issus de l’administration centrale et ceux issus de l’administration déconcentrée ne se résorbe pas. Admis lorsqu’il porte sur l’indemnité de résidence car il se justifie alors pleinement, ce décalage l’est beaucoup moins lorsqu’il porte sur d’autres indemnités.

Si le régime indemnitaire des fonctionnaires de l’administration centrale et celui de l’administration déconcentrée évolue désormais au même rythme (environ + 4 % en 2009), ce n’est pas le cas du régime indemnitaire des fonctionnaires de l’administration préfectorale affectée en Île-de-France. Les rémunérations de ces derniers auraient augmenté de 17 % en 2009 pour rattraper le différentiel creusé avec leurs homologues de l’administration centrale.

Le régime indemnitaire des fonctionnaires du programme Administration territoriale a été déféré devant la justice administrative qui, a plusieurs reprises, a donné raison aux requérants. L’arrêt du Conseil d’État n° 309925 du 3 juillet 2009 annule plusieurs circulaires prise le ministre de l’Intérieur le 3 août 2007 sur ce sujet. En 2007, lorsque l’affaire a été portée devant le Conseil d’État, la différence entre les indemnités versées à un attaché du ministère de l’intérieur en poste dans une des préfectures de la région parisienne et celles qui sont versées à un attaché du même ministère affecté en préfecture du Nord était évaluée à 686 euros.

CHAPITRE II : L’ADMINISTRATION TERRITORIALE

I.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2010 ⁽²⁾

Malgré une baisse de ses autorisations de paiement et une hausse modérée de ses crédits de paiement, le programme Administration territoriale commencera à délivrer les passeports biométriques ainsi que les nouvelles plaques minéralogiques qui simplifieront et sécuriseront la procédure d’immatriculation des véhicules.

Les crédits du programme Administration territoriale s’élèveront en 2010 à 1 735 millions d’euros, en autorisation d’engagement comme en crédits de paiement. Ce chiffre traduit une baisse de 39 millions d’euros par rapport à 2009, soit – 2,2 % ce qui, compte tenu de l’inflation, témoigne d’une réduction nette des moyens accordés à ce programme.

ÉVOLUTION DU BUDGET DU PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Actions	2009 (Loi de finances initiale)	2010 (Projet de loi de finances)	PLF 2010/LFI 2009 (en %)
1. Coordination de la sécurité des personnes et des biens	249 804 955	256 804 520	+ 2,8 %
2. Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres	716 526 585	670 042 848	– 6,5 %
3. Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales	202 750 570	199 763 803	– 1,5 %
4. Pilotage territorial des politiques gouvernementales	473 300 220	484 181 961	– 2,3 %
5. Animation du réseau soutien au service des préfectures et gestion des Hauts-commissariats et représentations de l’État à l’Outre-mer	131 730 753	124 931 984	– 5,2 %
Total programme	1 774 113 083	1 735 725 116	– 2,2 %

Ces évolutions divergentes traduisent une forte baisse des crédits de fonctionnement (– 17,3 %) alors que les dépenses de personnel connaissent une hausse, certes modérée, de 0,9 % malgré une réduction continue des effectifs.

Cette baisse des crédits de fonctionnement, qui survient après une baisse encore plus importante en 2009 (– 28 %) renforce les inquiétudes du Rapporteur spécial qui rappelle que l’administration territoriale a été la première à disposer d’un budget globalisé, dans le cadre de la LOLF, ce qui supposait implicitement qu’une bonne gestion financière ne serait pas systématiquement sanctionnée par une réduction des crédits.

L’administration territoriale de l’État doit connaître une baisse ses effectifs de 2 100 postes environ sur trois ans :

– en 2009, 672 emplois ont été supprimés auxquels il convient d’ajouter 78 autres emplois transférés au profit de l’ANTS et quatre au profit d’autres programmes ;

– en 2010, 736 emplois sont supprimés tandis que 23 sont transférés vers d’autres programmes ;

– en 2011, environ 700 emplois seront également supprimés.

Le plafond d’emploi de ce programme passe, en conséquence, de 29 798 ETPT à 29 039 ETPT en 2010, soit 582 hauts fonctionnaires, 23 289 personnels administratifs et 5 168 personnels techniques.

La réduction drastique des effectifs ne signifie pas pour autant qu’aucune embauche ne sera réalisée en 2010. En effet, 2 424 départs (dont 1 021 en retraite et de nombreuses fin de contrats) sont prévus sur l’ensemble de l’exercice, ce qui signifie que pour respecter la réduction de 736 emplois, 1 688 nouveaux agents, fonctionnaires ou contractuels, devraient être recrutés dans le cadre du programme Administration territoriale.

Le Rapporteur spécial tient à souligner l’abnégation et le dévouement des personnels des préfectures qui se dévouent sans compter pour assurer les missions de service public qui incombent à l’administration préfectorale, notamment en cette période de réforme en matière de titres. L’augmentation du nombre d’heures supplémentaire en est une preuve.

II.– L’ÉVOLUTION DU RÔLE DE L’ADMINISTRATION PRÉFECTORALE

Deux circulaires prises en 2006 et 2008, mais dont l’entrée en vigueur progressive fera sentir pleinement les effets au 1^er janvier 2010, conduisent le ministère de l’Intérieur à réorganiser les services déconcentrés de l’État. Il ne s’agit plus seulement de tirer les conséquences de la décentralisation et de la montée en puissance de l’échelon régional, mais aussi de réaliser des économies substantielles quant au fonctionnement de l’administration.

La circulaire du Premier Ministre du 2 janvier 2006 proposait plusieurs dispositifs nouveaux destinés à renforcer les modes de coordination entre services de l’État : pôles de compétences, missions interservices, guichets uniques, décroisement de compétences permettant de créer des portefeuilles cohérents au sein de chaque service. Les préfets de département ont largement utilisé ces nouveaux outils, en particulier les pôles de compétence, qui sont devenus depuis lors des modes d’organisation privilégiés pour rassembler plusieurs services œuvrant pour une même politique publique.

LES MUTUALISATIONS ENGAGÉES PAR LES PRÉFECTURES

Depuis quelques années, les préfectures se sont engagées dans un processus de mutualisation dans le but de rationaliser certaines fonctions partageables et d'économiser des moyens humains et financiers. Dans un premier temps, les mutualisations se sont circonscrites au périmètre du ministère de l’Intérieur et ont porté, à titre d’exemple, sur les standards téléphoniques et le domaine juridique. Avec la réforme de l’administration territoriale de l’État, un mouvement de mutualisations interministérielles s'est engagé.

Outre l'expérimentation OSE, des préfectures se sont lancées dans d’autres initiatives qui devraient se multiplier avec les mouvements immobiliers qui vont conduire à réduire d’un tiers le nombre d’implantations de l’État dans les départements, donc de regrouper physiquement dans des locaux plus fonctionnels les agents des directions départementales, régionales et des préfectures.

Parmi ces initiatives, on peut citer :

– la gestion du courrier ;

– les fonctions d'ACMO (agent chargé de la mise en œuvre des documents de prévention des risques professionnels): ;

– les standards téléphoniques ;

– les outils de communication : le regroupement des moyens budgétaires et matériels de communication, voire la création d’un service commun de communication préfecture

– la documentation et le pôle juridique ;

– les systèmes d’information, sous l’angle maintenance informatique ;

– le regroupement des services de gestion budgétaire et des ressources humaines.

Engagé en octobre 2007 dans le contexte de la réforme de l’administration territoriale de l’État, le projet OSE (organisation des services de l’État) dans le département du Lot a pour objectif de renforcer la lisibilité et la cohérence de l’action des services de l’État, de regrouper les services départementaux pour privilégier l’unité de l’action et de mutualiser les ressources humaines et les moyens logistiques. Cette expérimentation repose sur une organisation plus resserrée des services de l’État autour de deux directions : la direction générale de la population et la direction générale du territoire, complétées par un pôle de compétences sécurité regroupant police, gendarmerie et douanes.

Au vu des premiers résultats, cette nouvelle organisation semble permettre une efficacité accrue de l’action de l’État, en renforçant sa dimension interministérielle au niveau local et en permettant aux usagers de bénéficier de démarches simplifiées. Les économies attendues de cette nouvelle enveloppe concernent principalement l’achat de fournitures, les frais d’affranchissement ou les dépenses liées à l’entretien des locaux. Par ailleurs, la gestion des ressources humaines est facilitée par la mise en place d'un dispositif de mobilité interne grâce à la création d'une bourse d’emplois interministérielle. Ainsi, tout agent de l'État dans le Lot peut postuler pour toute fonction susceptible de correspondre à ses aspirations professionnelles, sans avoir à quitter obligatoirement le département.

La circulaire du 7 juillet 2008 relative à l’organisation de l’administration départementale de l’État, qui complète l’instruction du 19 mars 2008, rappelle que la réforme de l’État a pour but « de rendre celui-ci mieux à même de répondre à ses missions, d’être plus proche des préoccupations des citoyens, plus accessible, plus simple, pour un coût de fonctionnement moindre ».

Les principes autours desquels s’articule la circulaire sont les suivants :

« – un regroupement des services en un nombre très restreint de structures administratives ;

« – une articulation claire et efficace entre les échelons régionaux et départementaux ;

« – la recherche de mutualisations et d’une organisation optimale des implantations immobilières ».

Le Premier ministre réaffirme l’autorité du préfet de région sur les préfets de département : « pour le pilotage des politiques publiques, le préfet de région a autorité sur les préfets de département et dispose d’un pouvoir d’évocation ». D’ailleurs, « le niveau régional est le niveau de pilotage de droit commun des politiques publiques de l’État sur le territoire ». Le rôle du secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR) sera renforcé.

Le renforcement de l’échelon régional au détriment de l’échelon départemental obéit à une logique budgétaire dans la mesure où les budgets opérationnels de programme (BOP) sont régionaux. Il s’inscrit également dans la logique de la réforme administrative dont le Président de la République souhaite l’ouverture en 2009 et qui devrait voir les conseils régionaux se renforcer au détriment des conseils généraux.

Dans un souci de simplification et de clarification, les services déconcentrés de l’État en région vont passer de trente-cinq à huit grandes directions. Ainsi, les DRIRE (directions régionales de l’industrie et de la recherche), les DIREN (environnement) et les DRE (équipement) fusionneront pour donner naissance à une direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).

Cette réorganisation fait suite à une première évolution qui avait vu, dès 2004, l’émergence de « pôles » de compétences. C’est désormais l’appellation de « services » qui est retenue, afin de mettre en évidence l’homogénéité des entités qui deviennent des directions administratives, et non de simples rassemblements de compétences sans logique organique auxquels renvoyait la première dénomination.

Certaines inquiétudes ont pu apparaître à l’occasion de la constitution de ces grandes directions régionales : les DREAL, qui seront l’une des structures les plus puissantes n’auront-elles pas tendance, compte tenu de leur poids et de leur technicité à s’émanciper de l’autorité de préfets et à devenir des entités quasiment autonomes ? La culture de l’Équipement et des routes, noyée dans celles de l’Environnement et du Logement n’aura-t-elle pas tendance à se perdre ? Se posera également un problème humain : le nombre de postes de directeurs va se réduire et beaucoup de hauts fonctionnaires vont quitter le service de l’État. Comment éviter les pertes de compétences ?

Dans les départements, l’administration ne sera plus une déclinaison locale de la structure ministérielle mais l’État sera organisé en fonction de ses missions. La structure administrative ne comptera plus que cinq à six directions, en fonction de l’importance du département : les territoires, la protection des populations et la cohésion sociale (deux directions distinctes dans les grands départements), l’éducation, les finances publiques et un pôle sécurité. L’organisation ne sera donc plus uniforme mais adaptée à chaque département en fonction de ses besoins, ce qui relève d’une approche pragmatique.

LES HUIT NOUVEAUX SERVICES DE L’ÉTAT DANS LA RÉGION. – la direction régionale des finances publiques (DRFP) ; – la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) ; – la direction régionale de la culture (DRAC) ; – la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ; – la direction régionale des entreprises, de la concurrence, et de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) ; – la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ; – le rectorat d’académie ; – l’agence régionale de santé (ARS).

Cette démarche aboutira néanmoins pleinement lorsque les différents services de l’État, aujourd’hui géographiquement dispersés, seront regroupés au sein de bâtiments communs aisément identifiables par les administrés. Le regroupement physique des services facilitera la coordination des services, accroîtra la productivité administrative et améliorera l’accès des usagers aux services en même temps qu’il permettra de réduire les surfaces occupées et leur coût (gardiennage, accueil…). Un schéma départemental immobilier sera nécessaire dans chaque département. Une gestion commune, par le préfet, des crédits de tous les services concernés apparaît souhaitable.

Le tableau ci-après compare la population des différents départements, les effectifs de leurs préfectures et la densité des agents rapportée à la population. Le Rapporteur spécial continue de constater, comme l’année dernière, que la répartition des agents n’est toujours pas équitable. Si l’on peut comprendre que des départements atypiques – ultramarins, insulaires, peu peuplés – bénéficient d’une densité d’agents supérieure à la moyenne, il ne s’explique toujours pas certains écarts constatés dans des départements métropolitains similaires.

Même en mettant à part les collectivités d’outre-mer et la Corse, qui bénéficient d’une densité d’agents très élevée, des inégalités subsistent sur le territoire métropolitain continental.

Pourquoi des départements de taille moyenne comme le sont les Côtes d’Armor (592 000 habitants, 3,70 agents pour 10 000 habitants), le Morbihan (717 000 – 3,48) ou le Finistère (913 000 – 3,28) ont-ils une densité d’agents largement inférieure à 4 alors que des départements comparables comme la Marne (580 000, densité d’agents égale à 5,38), l’Aude (350 000 – 5,45), la Haute-Vienne (376 000 – 6,05) ou l’Allier (354 000 – 5,25) ont des taux largement supérieur à 5, voire à 6 ? Que dire alors des Hautes-Alpes (135 000 habitants, 9,42 agents pour 10 000 habitants), de la Corrèze (249 000 – 6,57), de la Meuse (200 000 – 7,89) ou du Jura (267 000 – 6,26) ? À l’inverse, le Pas-de-Calais (1,5 million d’habitants) semble bien défavorisé avec seulement 3,17 agents pour 10 000 habitants.

Le Rapporteur spécial s’étonne de la très forte densité d’agents employés outre-mer : plus de 7 pour 10 000 habitants en Guadeloupe et en Martinique. La Guyane, avec 208 000 habitants compte 236 agents, soit 11,34 pour 10 000 habitants ! L’Aveyron, avec une population légèrement supérieure, compte 79 fonctionnaires de moins (157), soit une densité de 5,52.

Le ministère de l’Intérieur considère que le critère de la densité d’agents préfectoraux n’est pas le seul pertinent et que doivent en outre être pris en compte le nombre de communes et d’établissements publics intercommunaux dans le département. La corrélation entre la densité de fonctionnaires et les résultats obtenus saute pourtant aux yeux.

QUAND LE MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR MANIE LA LANGUE DE BOIS À la question « Commenter et justifier la différence de densité d’agents (parfois du simple au double) qui apparaît entre des départements de tailles comparables », le ministère de l’Intérieur apporte la réponse suivante : « Chaque année, le ministère de l'intérieur procède à une évaluation des besoins en effectifs des préfectures sur la base de plusieurs critères d'appréciation en fonction des missions exercées par les préfectures. « Cette évaluation tient compte de l'évolution des missions et des fonctions des préfectures dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et prend en considération les nouvelles modalités d'exercice des missions. Outre l’activité des préfectures sur les différentes missions et fonctions étudiées, le critère du nombre d'agents par habitant peut être un facteur explicatif du volume d’effectifs nécessaire à la bonne exécution de certaines missions, mais d'autres missions ne sont pas corrélées au nombre d'habitants. À titre d'exemple, l'activité en matière de contrôle de légalité dépend avant tout du nombre de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale dans le département. « Par ailleurs, les missions de permanence et de représentation de l'État qui incombent au préfet imposent dans les départements les moins peuplés le maintien d'effectifs dédiés en nombre suffisant, ce qui a pour effet mécanique d'augmenter le ratio du nombre de fonctionnaires par habitant en proportion inverse de la population du département. » * Ces explications sont démenties par les faits : le département du Pas-de-Calais, qui compte 894 communes (c’est le record de France) ne dispose que de 3,17 agents pour 10 000 habitants alors que le département du Loiret, avec seulement 334 communes, dispose de 4,78 agents pour 10 000 habitants.

TABLEAU DES EFFECTIFS ET DOTATIONS DES PRÉFECTURES

Régions	Départements		Nombre d'habitants (source INSEE)	Plafond d'emplois 2009 initial notifié	Nombre d’agents de préfecture pour 10 000 habitants	Dotations initiales en crédits de paiement (en euros)	dotation par habitant (en euros)
	67	Bas-Rhin	1 096 711	453	4,13	23 851 391	21,75
	68	Haut-Rhin	750 893	321	4,27	16 022 842	21,34
	67R	enveloppe mutualisée				356 250
Alsace			1 847 604	774	4,19	40 230 483	21,77
	24	Dordogne	417 011	211	5,06	10 939 614	26,23
	33	Gironde	1 422 276	542	3,81	29 501 724	20,74
	40	Landes	375 910	169	4,50	8 888 497	23,65
	47	Lot-et-Garonne	333 750	187	5,60	9 733 354	29,16
	64	Pyrénées-Atlantiques	657 720	248	3,77	12 823 163	19,50
	33R	enveloppe mutualisée				82 000
Aquitaine			3 206 667	1 357	4,23	71 968 352	22,44
	3	Allier	354 231	186	5,25	9 276 036	26,19
	15	Cantal	155 998	134	8,59	6 815 565	43,69
	43	Haute-Loire	227 741	145	6,37	7 360 775	32,32
	63	Puy-de-Dôme	641 168	316	4,93	15 632 199	24,38
	63er	enveloppe mutualisée		4		547 605
Auvergne			1 379 138	785	5,69	39 632 180	28,74
	14	Calvados	687 348	312	4,54	15 453 040	22,48
	50	Manche	510 933	215	4,21	10 726 403	20,99
	61	Orne	303 027	176	5,81	8 638 147	28,51
	14R	enveloppe mutualisée				280 211
Basse-Normandie			1 501 308	703	4,68	35 097 801	23,38
	21	Côte-d'Or	531 286	279	5,25	14 154 944	26,64
	58	Nièvre	229 780	156	6,79	7 942 458	34,57
	71	Saône-et-Loire	569 169	250	4,39	12 693 064	22,30
	89	Yonne	351 414	181	5,15	9 079 753	25,84
	21R	enveloppe mutualisée		1		464 918
Bourgogne			1 681 649	867	5,16	44 335 137	26,36
	22	Côtes-d'Armor	591 915	219,25	3,70	11 240 720	18,99
	29	Finistère	913 484	299,75	3,28	15 653 948	17,14
	35	Ille-et-Vilaine	970 659	378	3,89	19 690 890	20,29
	56	Morbihan	717 968	250	3,48	12 894 159	17,96
	35R	enveloppe mutualisée		8		945 549
Bretagne			3 194 026	1 155	3,62	60 425 266	18,92
	18	Cher	323 579	175	5,41	8 643 254	26,71
	28	Eure-et-Loir	433 053	214	4,94	10 574 284	24,42
	36	Indre	240 565	165	6,86	8 251 190	34,30
	37	Indre-et-Loire	595 100	242	4,07	12 215 846	20,53
	41	Loir-et-Cher	335 749	184	5,48	9 080 875	27,05
	45	Loiret	663 219	317	4,78	15 772 071	23,78
	45R	enveloppe mutualisée				1 372 763
Centre			2 591 265	1 297	5,01	65 910 283	25,44

Régions	Départements		Nombre d'habitants (source INSEE)	Plafond d'emplois 2009 initial notifié	Nombre d’agents de préfecture pour 10 000 habitants	Dotations initiales en crédits de paiement (en euros)	dotation par habitant (en euros)
	8	Ardennes	294 635	179	6,08	8 718 987	29,59
	10	Aube	308 503	172	5,58	8 386 804	27,19
	51	Marne	580 390	312	5,38	15 158 243	26,12
	52	Haute-Marne	194 828	150	7,70	7 326 578	37,61
	51R	enveloppe mutualisée				369 935
Champagne-Ardenne			1 378 356	813	5,90	39 960 547	28,99
	2A	Corse-du-Sud	138 334	184	13,30	9 550 825	69,04
	2B	Haute-Corse	161 218	160	9,92	8 406 213	52,14
	2AR	enveloppe mutualisée				73 750
Corse			299 552	344	11,48	18 030 788	60,19
	25	Doubs	531 607	273,5	5,14	13 656 269	25,69
	39	Jura	267 941	167,8	6,26	8 428 093	31,46
	70	Haute-Saône	243 458	149,6	6,14	7 624 066	31,32
	90	Territoire de Belfort	144 659	121,1	8,37	6 039 826	41,75
	25R	enveloppe mutualisée		10		840 767
Franche-Comté			1 187 665	722	6,08	36 589 021	30,81
	27	Eure	582 034	227	3,90	11 176 752	19,20
	76	Seine-Maritime	1 269 310	487	3,84	23 988 693	18,90
	76R	enveloppe mutualisée				386 255
Haute-Normandie			1 851 344	714	3,86	35 551 700	19,20
	77	Seine-et-Marne	1 294 762	479	3,70	23 975 670	18,52
	78	Yvelines	1 421 484	538	3,78	27 490 119	19,34
	91	Essonne	1 214 290	466	3,84	24 940 319	20,54
	92	Hauts-de-Seine	1 552 943	626	4,03	33 093 180	21,31
	93	Seine-Saint-Denis	1 503 536	695	4,62	36 859 864	24,52
	94	Val-de-Marne	1 310 345	525	4,01	28 023 116	21,39
	95	Val-d'Oise	1 172 742	486	4,14	25 243 075	21,52
	75	Paris	2 203 817	479	2,17	31 294 875	14,20
Ile-de-France			11 673 919	4 294	3,68	230 920 218	19,78
	11	Aude	350 198	191	5,45	9 633 972	27,51
	30	Gard	698 698	272	3,89	13 672 674	19,57
	34	Hérault	1 018 958	418	4,10	20 384 964	20,01
	48	Lozère	80 965	119	14,70	5 978 895	73,85
	66	Pyrénées-Orientales	440 885	215	4,88	10 843 839	24,60
	34R	enveloppe mutualisée				944 321
Languedoc-Roussillon			2 589 704	1 215	4,69	61 458 666	23,73
	19	Corrèze	249 000	163,6	6,57	8 229 550	33,05
	23	Creuse	128 492	122	9,49	5 895 131	45,88
	87	Haute-Vienne	376 045	227,4	6,05	10 991 396	29,23
	87R	enveloppe mutualisée		1		617 105
Limousin			753 537	514	6,82	25 733 182	34,15

Régions	Départements		Nombre d'habitants (source INSEE)	Plafond d'emplois 2009 initial notifié	Nombre d’agents de préfecture pour 10 000 habitants	Dotations initiales en crédits de paiement (en euros)	dotation par habitant (en euros)
	54	Meurthe-et-Moselle	738 976	300	4,06	15 383 494	20,82
	55	Meuse	200 201	158	7,89	7 759 318	38,76
	57	Moselle	1 058 466	486	4,59	25 428 339	24,02
	88	Vosges	393 875	195	4,95	9 633 931	24,46
	57R	enveloppe mutualisée				441 497
Lorraine			2 391 518	1 139	4,76	58 646 579	24,52
	9	Ariège	151 593	134,8	8,89	6 990 553	46,11
	12	Aveyron	285 211	157,5	5,52	8 045 078	28,21
	31	Haute-Garonne	1 207 813	500	4,14	27 565 505	22,82
	32	Gers	188 576	145,8	7,73	7 487 053	39,70
	46	Lot	176 041	141,8	8,05	6 765 764	38,43
	46 OSE	enveloppe mutualisée				1 393 271
	65	Hautes-Pyrénées	236 510	161,5	6,83	8 284 319	35,03
	81	Tarn	377 518	177,6	4,70	9 092 572	24,09
	82	Tarn-et-Garonne	233 381	148	6,34	7 601 209	32,57
	31R	enveloppe mutualisée				586 276
Midi-Pyrénées			2 856 643	1 567	5,49	83 811 600	29,34
	59	Nord	2 607 476	852	3,27	44 667 178	17,13
	62	Pas-de-Calais	1 481 603	470	3,17	23 233 336	15,68
	59R	enveloppe mutualisée				354 850
Nord-Pas-de-Calais			4 089 079	1 322	3,23	68 255 364	16,69
	44	Loire-Atlantique	1 268 257	450,66	3,55	23 151 655	18,25
	49	Maine-et-Loire	790 659	271,96	3,44	13 725 599	17,36
	53	Mayenne	309 106	171,06	5,53	8 341 839	26,99
	72	Sarthe	568 708	218,14	3,84	10 745 458	18,89
	85	Vendée	616 707	216,18	3,51	10 821 676	17,55
	44R	enveloppe mutualisée				569 581
Pays-de-Loire			3 553 437	1 328	3,74	67 355 808	18,96
	2	Aisne	552 277	248	4,49	11 993 362	21,72
	60	Oise	812 679	332	4,09	15 917 155	19,59
	80	Somme	577 611	288	4,99	14 052 334	24,33
	80R	enveloppe mutualisée				955 409
Picardie			1 942 567	868	4,47	42 918 260	22,09
	16	Charente	360 170	181,05	5,03	9 211 019	25,57
	17	Charente-Maritime	616 708	251,85	4,08	13 198 982	21,40
	79	Deux-Sèvres	371 747	180	4,84	9 056 229	24,36
	86	Vienne	430 231	236,9	5,51	11 704 109	27,20
	86R	enveloppe mutualisée		9,2		364 035
Poitou-Charentes			1 778 856	859	4,83	43 534 374	24,47

Régions	Départements		Nombre d'habitants (source INSEE)	Plafond d'emplois 2009 initial notifié	Nombre d’agents de préfecture pour 10 000 habitants	Dotations initiales en crédits de paiement (en euros)	dotation par habitant (en euros)
	4	Alpes-de-Haute-Provence	159 681	142	8,89	7 088 330	44,39
	5	Hautes-Alpes	135 824	128	9,42	6 492 873	47,80
	6	Alpes-Maritimes	1 087 863	441	4,05	22 541 962	20,72
	13	Bouches-du-Rhône	1 963 988	773	3,94	39 714 031	20,22
	83	Var	1 002 739	348	3,47	19 205 243	19,15
	84	Vaucluse	546 755	246	4,50	12 099 394	22,13
	13R	enveloppe mutualisée		18		781 503
Provence-Alpes-Côte-d'Azur			4 896 850	2096	4,28	107 923 336	22,04
	1	Ain	583 595	237,5	4,07	11 815 837	20,25
	7	Ardèche	316 221	170	5,38	8 645 649	27,34
	26	Drôme	483 120	212,1	4,39	11 221 661	23,23
	38	Isère	1 195 599	387,4	3,24	19 331 548	16,17
	42	Loire	759 605	273,1	3,60	14 031 026	18,47
	69	Rhône	1 700 438	648,7	3,81	31 441 600	18,49
	73	Savoie	416 123	196,5	4,72	10 106 394	24,29
	74	Haute-Savoie	717 735	271,7	3,79	13 236 240	18,44
	69R	enveloppe mutualisée				696 646
Rhône-Alpes			6 172 436	2397	3,88	120 526 601	19,53
Guadeloupe			451 809	323	7,15	18 534 843	41,02
Guyane			208 171	236	11,34	13 952 708	67,03
Martinique			403 820	307	7,60	17 222 717	42,65
La Réunion			791 321	358	4,52	22 517 960	28,46
Saint-Pierre-et-Miquelon			6 345	54	85,11	3 789 665	597,27
TAAF			Sans objet	25	Sans objet	2 095 504	Sans objet
Wallis et Futuna			14 231	42	29,51	4 651 517	326,86
Polynésie Française			264 736	308	11,63	22 553 604	85,19
Nouvelle-Calédonie			230 784	236	10,23	17 605 774	76,29
Mayotte			186 729	228	12,21	9 813 047	52,55

Nota : les chiffres relatifs au nombre d’habitants sont issus du dernier recensement INSEE relatif à la population départementale réalisé en 2006 et mis à jour en mars 2009. La région Midi-Pyrénées continue, dans le cadre du programme « OSE », d’expérimenter la mutualisation de crédits de fonctionnement entre services déconcentrés du Lot. Le budget opérationnel de programme de la Guadeloupe intègre une unité opérationnelle « St Martin - St Barthélemy », support de mutualisation des crédits de fonctionnement des services déconcentrés sur les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

Le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales est une des missions traditionnelles de l’État dans les départements. Le Rapporteur spécial déplore que l’application informatique ACTES de télétransmission des actes des collectivités ne connaisse pas un succès plus important ; il regrette également que l’attention de l’État n’ait pas été attirée par les emprunts dits « toxiques ».

L’article 139 de la loi du 13 août 2004 ouvre aux collectivités territoriales et aux établissements publics locaux la possibilité de transmettre des actes au contrôle de légalité du représentant de l’État dans le département par voie électronique. Concrètement, le déploiement de l’application ACTES a commencé au début de l’année 2008.

Au 14 septembre 2009, 3 739 émetteurs étaient raccordés, collectivités locales ou établissement public locaux. Ce chiffre, qui peut sembler faible comparé aux 36 800 communes que compte notre pays est toutefois en rapide augmentation : + 125 % en un an.

À cette même date, on recense 339 000 actes transmis depuis le début de l’année grâce à cette application alors qu’à la même époque, en 2008, seulement 213 000 actes avaient été dématérialisés. La progression enregistrée est donc supérieure à 50 % d’une année sur l’autre. Le ministère de l’Intérieur prévoit d’atteindre, d’ici la fin de l’année la télétransmission de 450 000 actes pour 4 000 entités raccordées.

La montée en puissance de l’application ACTES est trop lente. Le ministère a reconnu les limites du logiciel qui sera amélioré d’ici la fin de l’année 2010. Deux éléments ralentissent le développement de la télétransmission des actes :

– beaucoup de collectivités territoriales ont développé leurs propres logiciels, pas toujours compatibles avec ACTES ;

– beaucoup de collectivités rurales ne sont pas équipées des moyens informatiques adéquats.

Le projet annuel de performances de la mission prévoit, pour 2010, un taux de télétransmission de 12 %, après un chiffre de 5,5 % en 2008 et une prévision actualisée de 8 % en 2009. Le Rapporteur spécial regrette de ne pas disposer de statistiques précisant ce taux par catégories de collectivités. En effet, il considère que si des difficultés peuvent subsister pour certaines communes rurales défavorisées, plus aucune collectivité de plus de 10 000 habitants ne devrait, en 2010, transmettre d’actes autrement que d’une manière dématérialisée.

Les collectivités recourent librement à l’emprunt et aux instruments financiers depuis les lois de décentralisation de 1982. Cette libéralisation a toutefois un revers. Les gestionnaires locaux, sans être nécessairement très avertis en matière financière, opèrent des choix financiers et négocient les taux et les conditions financières de leurs emprunts, avec les prêteurs de leur choix.

L’actualité a mis en évidence que des villes comme Saint-Étienne, Tulle, Lamballe ou Lille, ou encore le département de la Seine-Saint-Denis ont été pris au piège des emprunts toxiques. Certaines collectivités territoriales ont contracté des emprunts à taux variables adossés à des mécanismes financiers « complexes » qui sont souvent des contrats d’options spéculatifs et risqués, indexés sur des valeurs incertaines et volatiles comme les variations de change, les écarts de taux d’intérêts, voire le prix du baril de pétrole.

Face à une telle situation, quelle a été la réaction du contrôle de légalité ? Assurément, en l’état de notre droit, le contrôle de légalité n’a pas les moyens juridiques de contrôler la validité des emprunts réalisés par les collectivités territoriales. En revanche, les mécanismes d’alerte auraient pu et dû fonctionner. Le Rapporteur spécial n’a pas eu connaissance de préfet ayant alerté les élus locaux quant aux risques liés à ces emprunts. Le réseau des comptables publics ne semble pas avoir davantage réagi.

Le paradoxe du contrôle de légalité, c’est qu’il se montre parfois tatillon sur des détails alors qu’il ignore totalement des sujets majeurs comme celui lié au risque de la dette. Cette crise doit nous amener à nous interroger sur une éventuelle modification du cadre législatif de ce contrôle.

Rigoureux et strict sur certains sujets et avec certaines collectivités, le contrôle de légalité sait aussi savoir faire preuve de « souplesse » dans des circonstances plus contestables. Ainsi, le Rapporteur spécial regrette le manque de fermeté de l’État à l’encontre de certaines collectivités – notamment d’outre-mer – qui n’hésitent pas à voter des budgets en déséquilibre sans qu’aucune sanction ne soit prise à leur encontre.

Les autorités préfectorales semblent d’ailleurs éprouver quelques difficulté à se faire entendre : en 2009 comme en 2008, seuls 59 % des actes irréguliers ont été retirés ou réformés par les collectivités après une intervention de la préfecture. L’objectif du projet annuel de performances pour 2010, fixé 60 %, ne témoigne pas d’une grande ambition en la matière.

Le Rapporteur spécial se faisait l’écho, dans le précédent rapport spécial, des inquiétudes suscitées par l’arrêté du 20 mai 2008 fixant la liste de cent quinze sous-préfectures à la tête desquelles pourra être nommé un conseiller d’administration. Certains y ont vu un premier pas vers la fermeture de ces sous-préfectures, ce que le ministère de l’intérieur réfute, même s’il admet que le maintien du réseau des sous-préfectures n’interdit pas des ajustements ponctuels.

L’arrêté en question répertorie la liste globale des 115 arrondissements de deuxième catégorie dans lesquels sont susceptibles d’être nommés des conseillers d’administration pour occuper un emploi de chargé des fonctions de sous-préfet. Le nombre total de ces emplois a été fixé à 15. À ce jour, sur les 15 postes de sous-préfet pouvant être occupés par un conseiller d’administration, 3 postes ont été pourvus : Montdidier dans la Somme, Boulay-Moselle dans la Moselle et Saint-Pierre en Martinique.

Le Rapporteur spécial constate que pour trois postes de conseillers d’administration, le ministère a réussi à affoler les élus et habitants de 115 sous-préfectures, ce qui n’était probablement pas le but recherché.

Liste des sous-préfectures susceptibles d'être dirigées par des conseillers d'administration Mamers, La Flèche, Langon, Saint-Benoît, Molsheim, Romorantin-Lanthenay, La Trinité, Redon, Nantua, Chinon, Belley, Dole, Péronne, Thann, Coutances, Lunéville, Guebwiller, Marmande, Forcalquier, Fougères, Boulay-Moselle, Montmorillon, Vierzon, Oloron-Sainte-Marie, Saint-Gaudens, Yssingeaux, Mortagne-au-Perche, Sarlat-la-Canéda, Vervins, Pontarlier, Castelsarrasin, Château-Thierry, Vendôme, Millau, Saint-Amand-Montrond, Céret, Toul, Wissembourg, Montbard, Villefranche-de-Rouergue, Bayeux, Condom, Sarrebourg, Sedan, Parthenay, Neufchâteau, Gex, Issoire, Châteaudun, Sartène, Corte, Blaye, Lesparre-Médoc, Altkirch, Pamiers, Château-Gontier, Pithiviers, Thiers, Vire, Segré, Jonzac, Montdidier, Nogent-sur-Seine, Saint-Claude, Avallon, Saint-Jean-d'Angély, Figeac, Ribeauvillé, Lodève, Vitry-le-François, Loches, Ancenis, Louhans, Langres, Cosne-Cours-sur-Loire, Bagnères-de-Bigorre, Largentière, Commercy, Nontron, Saint-Jean-de-Maurienne, Limoux, Brioude, Gourdon, Bellac, Saint-Flour, Aubusson, Prades, Argelès-Gazost, Die, Nérac, Confolens, Mirande, Nogent-le-Rotrou, Rochechouart, Issoudun, Ussel, Rethel, La Châtre, Le Blanc, Briançon, Le Vigan, Bar-sur-Aube, Mauriac, Château-Salins, Château-Chinon, Ambert, Clamecy, Saint-Girons, Saint-Pierre (Martinique), Vouziers, Calvi, Sainte-Ménehould, Florac, Castellane, Barcelonnette.

Le statut d’emploi des conseillers d’administration a été créé avec l’objectif de dynamiser et d’améliorer les perspectives de carrière des attachés principaux du ministère de l’Intérieur. Les agents justifiant de 13 ans d’ancienneté en catégorie A dont 4 années dans le grade d’avancement peuvent poser leur candidature sur l’un de ces postes.

Depuis plus de quinze ans, vingt-cinq postes de directeurs de cabinet de préfet ont été confiés à des conseillers d’administration. Cette démarche donne, selon le ministère, toute satisfaction : l’ensemble des postes de directeurs de cabinet sont pourvus, et une voie d’accès nouvelle a été créée pour intégrer le corps préfectoral.

C’est dans le même esprit qu’a été arrêtée la liste des arrondissements susceptibles d’être confiés à des conseillers d’administration. Cette solution garantit la présence de l’État dans les arrondissements et elle offre à des fonctionnaires de qualité disposant d’une expérience acquise sur le terrain, l’opportunité d'accéder à des responsabilités plus élevées. Les conseillers d’administration, qui ont grade d’attaché principal ou de directeur de l’administration préfectorale, seront principalement recrutés parmi les personnels travaillant dans les cabinets préfectoraux. Ces personnels auront une habitude plus solide de la gestion des problèmes d’une sous-préfecture et des contacts avec les élus qu’un jeune fonctionnaire tout juste sorti de l’ENA. Cette promotion interne permet au ministère, en recrutant moins d’énarques, de réduire ainsi ses frais de personnel.

La mise en place des conseillers d’administration appelés à remplir les fonctions de sous-préfets d’arrondissement concerne essentiellement des territoires relativement peu peuplés et où les enjeux socio-économiques sont considérés plus faibles que ceux posés dans les départements urbains. Les régions les plus peuplées ainsi que les départements franciliens ne sont pas concernés.

N’étant pas astreints, comme les sous-préfets, à une obligation de permanence, les conseillers d’administration ne seront pas logés comme le sont les sous-préfets. Ils ne bénéficieront pas, non plus, d’un véhicule de fonction. Une fois nommés, les conseillers d’administration, n’étant pas membres du corps préfectoral, auront peu de perspectives de promotion. Peu d’entre eux pourront caresser l’espoir de devenir sous-préfets si les sous-préfets d’arrondissement tendent à disparaître. Resteront-ils dans ce cas à leur poste jusqu’à leur départ en retraite, alors que les sous-préfets d’arrondissement changent en général tous les deux ou trois ans ? Et si l’expérience n’est pas concluante, qu’adviendra-t-il d’eux ? Il y a peu de chances pour qu’ils puissent conserver un poste dans la sous-préfecture. Devra-t-il déménager au chef-lieu du département pour retrouver un emploi en préfecture ou sera-t-il tenu de trouver un emploi dans un autre département ?

Si au moins les économies attendues étaient importantes ! Le ministère de l’Intérieur reconnaît qu’il est « à ce stade prématuré d’envisager de réels gains financiers compte tenu du caractère récent de la démarche et du peu de postes actuellement pourvus. Aucune aliénation de biens immobiliers n’a encore eu lieu et aucune économie significative ne peut à ce stade être présentée en lien direct avec cette mesure, le parc immobilier des préfectures et sous-préfectures étant en outre majoritairement propriété des conseils généraux et mis à la disposition de l’Etat ».

En contrepartie, le coût politique de cette réforme sera dévastateur : même s’ils sont compétents, les conseillers d’administration, parce qu’ils n’appartiennent pas au corps préfectoral, n’auront pas l’autorité requise pour s’adresser à des élus qui pourraient s’estimer dénigrés et chercher à entrer directement en contact avec le préfet. Les relations avec les élus, essentielles à la bonne administration des territoires, risquent de pâtir sérieusement de cette évolution à laquelle l’association des membres du corps préfectoral ainsi que les syndicats des personnels de préfecture sont vivement opposés.

Sur le plan opérationnel, la disparition de sous-préfets réduit le nombre de hauts fonctionnaires soumis à une obligation de permanence. Dans un petit département rural, le nombre de membres du corps préfectoral va se réduire à trois : préfet, directeur de cabinet et secrétaire général de la préfecture. Comment, dans ces conditions, conserver une réelle permanence 24 heures sur 24, 365 jours par an, en prenant en compte les déplacements, les maladies, les vacances et les jours fériés ?

Comme il le soulignait déjà l’an dernier, le Rapporteur spécial regrette ce lent délitement du réseau de nos sous-préfectures qui se produit après la disparition de nombreux tribunaux, d’hôpitaux et de régiments en zone rurale. Il considère, au contraire, qu’il est temps pour le ministère de l’Intérieur de définir une vraie politique à l’égard des sous-préfectures.

Plus globalement, ce ministère devrait être le ministère pilote pour définir une nouvelle carte des services publics locaux. Une synthèse gouvernementale est indispensable, ne serait-ce que pour éviter que les disparitions qui sont décidées ministère par ministère n’aient pour effet de se faire toujours au préjudice des mêmes villes Le Rapporteur spécial est convaincu que si les villes ont le sentiment d’être traitées de manière équitable, elles accepteront plus facilement les aménagements nécessaires.

La vraie question n’est pas celle portant sur le nombre des sous-préfectures, mais sur ce que l’on attend d’elles. Pour légitime qu’il soit, le débat sur le rôle du sous-préfet d’arrondissement et de son éventuel remplacement ne doit pas occulter la question du rôle que jouent les sous-préfectures comme entités administratives. Que restera-t-il de leurs attributions à terme ?

Le contrôle de légalité, qui occupait une partie non négligeable de leur personnel, a été transféré aux préfectures depuis quelques années. La compétence relative aux titres d’identités et aux cartes grises est en cours de transfert à l’ANTS, les cas particuliers (taxis, voitures achetées à l’étrangers) restant de la compétence exclusive des préfectures.

À l'exception des permis de chasser et de quelques rares actes de proximité, la mission principale des sous-préfectures risque de se résumer au « conseil aux élus ». Ne risquent-elles pas de devenir des coquilles vides ? Comment imaginer une administration qui n’est plus un point de passage obligé ?

Le Rapporteur spécial a parfois le sentiment que le maintien de certaines sous-préfectures a pour seule finalité d’éviter les difficultés que susciterait leur fermeture.

LE TERRITOIRE NATIONAL A BESOIN DE CETTE FORME DE « CAPILLARITÉ » QUE REPRÉSENTE LE RÉSEAU DES SOUS-PRÉFECTURES Interrogé sur l’avenir des sous-préfets, M. Daniel Canepa, préfet de la région Île-de-France et président de l’association des membres du corps préfectoral souligne l’importance des sous-préfets, véritables « palpeurs du territoire, capables de faire remonter l’information et de réagir au plus près du terrain en cas de crise ». Leur rôle est irremplaçable : « ils attestent d’une présence humaine de l’État sur l’ensemble des territoires », ont une bonne connaissance des personnalités et des entreprises locales ainsi que des procédures. Ils répondent à un vrai besoin de conseil à l’égard des élus locaux. Mais les fonctions de sous-préfets ne sont évidemment pas les mêmes en zone rurale ou en région parisienne. L’organisation du maillage territorial de l’État doit faire preuve de souplesse et d’adaptabilité. À territoires différents, organisation différente.

III.– UNE ADMINISTRATION AU CONTACT DES CITOYENS

L’administration préfectorale s’est lancée dans un vaste plan d’amélioration de la qualité de ses services et de l’accueil du public qui mérite d’être salué. Toutefois, la multiplicité des certifications (ISO 9001, Qualipref, label Marianne, …) tend à nuire à la lisibilité de la démarche.

Parmi les démarches de certification mises en œuvre par les préfectures dès 2002, celles visant à obtenir la norme ISO 9001 et celles basées sur les référentiels d’engagements de services tels que QualiPref coexistent. Ce dispositif est complété depuis la fin 2006 par les démarches de labellisation Marianne lancées par la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) ⁽⁵⁾.

Vingt-deux préfectures ou sous-préfectures (+5 en un an) lancées dans une démarche de qualité ont, à ce jour, obtenu une certification (au titre de Qualipref ou de ISO 9001) tandis que huit préfectures, quatre sous-préfectures et une direction de préfecture ont été labellisées Marianne en 2007. Ce chiffre, relativement faible, reste inchangé depuis deux ans.

Cinq préfectures ont obtenu une certification ISO 9001 sur des fonctions diverses et ciblées : les cartes grises (Drôme) ; les cartes nationales d’identité et les passeports (Rhône) ; l’instruction des dossiers d’installations classées (Hauts de Seine) ; l’accueil téléphonique (Haute Vienne) ; la gestion des fonds européens (région Franche-Comté). En outre, une sous-préfecture est certifiée ISO 9001 pour l’ensemble de ses missions (Villefranche-sur-Saône).

Publié au Journal officiel le 19 février 2006 et révisé en octobre 2008, ce référentiel doit permettre une généralisation progressive de la démarche qualité dans un cadre unifié. Construit sur la base de deux modules obligatoires et de six modules optionnels, le référentiel QualiPref couvre la diversité des missions des préfectures et peut évoluer dans le même temps.

À ce jour, onze préfectures et cinq sous-préfectures ont obtenu la certification de leurs engagements, il s’agit des préfectures de l’Ain, de l'Aisne, de l’Aube, de la Creuse, des Côtes d’Armor, du territoire de Belfort, de la Dordogne, du Val d’Oise, du Var, de l’Oise, du Loir-et-Cher, et des sous-préfectures de Sarcelles, d’Argenteuil, de Pontoise, de Pithiviers, d’Epernay. Quinze autres préfectures ou sous-préfectures visent à obtenir la certification QualiPref.

Ces démarches supposent un investissement dans la durée des services candidats à la certification, la mise en place d’une professionnalisation des agents chargés du pilotage du projet et l’implication de tous. De plus, la démarche de certification suppose au préalable une évaluation précise et complète des procédures. La démarche QualiPref constitue ainsi un outil dynamique et efficace de la modernisation tout en s’intégrant au management local de la performance.

Ce référentiel, élaboré par la direction générale de la modernisation de l’État, comprend des engagements plus précis mais moins nombreux que la charte Marianne et un périmètre d’application étendu. Il concerne essentiellement l’accueil du public.

Le référentiel Marianne est voulu comme un premier niveau de démarche qualité pour les préfectures ne souhaitant pas s’engager d’emblée dans une démarche de certification plus contraignante.

La mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) a marqué un tournant dans le projet de déploiement du référentiel Marianne : jusqu’alors facultatif, il est devenu obligatoire le 12 décembre 2007. Le plan d’action élaboré à ce titre par le ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des collectivités territoriales est en cours de déploiement.

Comme les années précédentes, le Rapporteur spécial publie en annexe au présent rapport la liste de l’ensemble des préfectures par ordre d’efficacité en matière de délivrance des documents usuels (carte grise, carte nationale d’identité ou passeport). Ce « palmarès » a pour but de susciter une saine émulation entre préfectures.

Les départements qui obtiennent les meilleurs résultats sont le Territoire de Belfort, la Lozère et la Nièvre. À l’opposé, le Gard, les Bouches-du-Rhône et la Gironde sont les départements pour lesquels les services préfectoraux sont les moins rapides en matière de délivrance de titres ⁽⁶⁾.

CLASSEMENT DES CINQ PRÉFECTURES LES PLUS RAPIDES ET DES CINQ LES PLUS LENTES POUR LA DÉLIVRANCE DES TITRES EN 2008

Rang	Départements les plus rapides	Rang	Départements les plus lents
1	Territoire de Belfort	101	Gard
2	Lozère	100	Bouches-du-Rhône
3	Nièvre	99	Gironde
4	Gers	98	Hérault
5	Hautes-Alpes	97	Rhône

Ces résultats, qui varient assez peu d’une année sur l’autre, reflètent certes une certaine différence – pas toujours compréhensible – des moyens entre départements, mais les écarts considérables entre préfectures font la démonstration qu’au-delà des moyens, l’efficacité est aussi fonction de la qualité de l’organisation, du degré de motivation des agents et de l’engagement des supérieurs hiérarchiques.

Le Rapporteur spécial regrette que, contrairement à ce qu’il avait préconisé, aucune inspection n’ait été diligentée dans les préfectures où la délivrance des titres est la plus lente dans le but de remédier aux dysfonctionnements qui y sont constatés.

ENFIN DES DONNÉES CONCERNANT PARIS

Ayant regretté au cours des exercices précédents l’absence de données relatives à la préfecture de police de Paris, le Rapporteur spécial ne peut que se féliciter que les statistiques du ministère de l’Intérieur incluent désormais cette administration, compétente pour les 2,3 millions d’habitants de la capitale.

La mise en œuvre de la RGPP relative aux naturalisations est un élément qui va à l’encontre du sentiment selon lequel les préfets verraient se réduire leurs prérogatives.

La réforme des procédures de naturalisation a pour objectif de mettre un terme à l’actuelle double instruction qui prévaut, à la fois à l’échelon déconcentré et en administration centrale. Les délais de décisions devraient s’en trouver réduits tout en préservant l’égalité de traitement pour les usagers.

Le scénario de la concentration aurait conduit à une déresponsabilisation des préfectures puisque leur seule mission aurait consisté à assurer la conduite d’entretiens d’assimilation, déconnectés de l’instruction des dossiers. Or, le dossier de demande de naturalisation par décret est complexe à constituer et une grande majorité des demandeurs doit se présenter à plusieurs reprises en préfecture avant d’obtenir l’accusé de réception de dépôt. Le rôle du guichet d’accueil est donc extrêmement important : l’agent conseille le demandeur sur les pièces qu’il lui reste à fournir, lui rappelle comment constituer son dossier et lui apporte les informations sur l’ensemble de la procédure. Il doit donc bien connaître l’analyse des dossiers. La proximité avec l’usager permet de la fluidité dans le traitement de la demande.

La déconcentration des procédures de naturalisation comporte néanmoins un risque réel d’hétérogénéité des résultats, les taux d’acceptation des demandes étant déjà très différents d’un département à l’autre. Des listes circulent de départements dans lesquels il est plus facile d’obtenir la nationalité française. Ce phénomène, s’il n’est pas maîtrisé, ne manquera pas de créer des appels d’air dans certains départements moins rigoureux que d’autres ⁽⁷⁾.

La mise en œuvre de la déconcentration d’une partie de la procédure d’acquisition de la nationalité par décret implique de modifier le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993.

Un texte sera présenté très prochainement au Conseil d’État, par le ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS). Par ailleurs un certain nombre de travaux sont menés actuellement par ce même ministère en lien avec le ministère de l’intérieur, afin de permettre la mise en œuvre de la nouvelle procédure (adaptation de l’outil informatique, définition des outils « métiers », préparation du plan de formation…) au 1^er janvier 2010.

En outre, les préfectures sont mobilisées pour procéder à la réduction des stocks de dossiers en instance afin de parvenir à un stock résiduel au moment du lancement de la nouvelle procédure. Le calendrier retenu prévoit que la nouvelle procédure fera l’objet d’une expérimentation d’une durée de six mois, du 1^er janvier au 30 juin 2010, dans 21 préfectures avant sa généralisation à l’ensemble des préfectures, au 1^er juillet 2010.

L’intégralité de la procédure de naturalisation sera effectuée sous le contrôle du juge administratif. Sur ce point, le projet de décret prévoit que l’ensemble de ce contentieux reste de la compétence du tribunal administratif de Nantes.

NATURALISATIONS : TAUX DE DÉCISIONS FAVORABLES OU DÉFAVORABLES,
SELON LES DÉPARTEMENTS DE DÉPÔT, EN 2008

		Décisions défavorables en 2008	%	Décisions favorables en 2008	%	TOTAL décisions rendues en 2008
1	Ain	229	25,00	687	75,00	916
2	Aisne	163	28,55	408	71,45	571
3	Allier	56	26,05	159	73,95	215
4	Alpes-de-Hte-Provence	23	19,66	94	80,34	117
5	Hautes-Alpes	19	27,54	50	72,46	69
6	Alpes-Maritimes	728	25,74	2 100	74,26	2 828
7	Ardèche	47	25,68	136	74,32	183
8	Ardennes	39	22,29	136	77,71	175
9	Ariège	37	33,33	74	66,67	111
10	Aube	151	39,22	234	60,78	385
11	Aude	44	21,36	162	78,64	206
12	Aveyron	39	25,49	114	74,51	153
13	Bouches-du-Rhône	1 406	31,94	2 996	68,06	4 402
14	Calvados	101	32,58	209	67,42	310
15	Cantal	6	19,35	25	80,65	31
16	Charente	52	27,81	135	72,19	187
17	Charente-Maritime	62	36,05	110	63,95	172
18	Cher	99	28,61	247	71,39	346
19	Corrèze	47	24,87	142	75,13	189
2A	Corse-du-Sud	36	22,36	125	77,64	161
2B	Haute-Corse	12	9,68	112	90,32	124
21	Côte-d’Or	130	27,90	336	72,10	466
22	Côtes-d'Armor	61	28,24	155	71,76	216
23	Creuse	11	28,21	28	71,79	39
24	Dordogne	45	24,59	138	75,41	183
25	Doubs	243	29,24	588	70,76	831
26	Drôme	191	24,30	595	75,70	786
27	Eure	188	41,59	264	58,41	452
28	Eure-et-Loir	104	25,30	307	74,70	411
29	Finistère	87	34,52	165	65,48	252
30	Gard	166	21,76	597	78,24	763
31	Haute-Garonne	463	30,70	1 045	69,30	1 508
32	Gers	21	23,08	70	76,92	91
33	Gironde	276	22,38	957	77,62	1 233
34	Hérault	344	25,42	1 009	74,58	1 353
35	Ille-et-Vilaine	193	30,83	433	69,17	626
36	Indre	24	24,74	73	75,26	97
37	Indre-et-Loire	192	35,16	354	64,84	546
38	Isère	357	26,50	990	73,50	1 347
39	Jura	79	22,01	280	77,99	359
40	Landes	19	22,35	66	77,65	85
41	Loir-et-Cher	79	27,62	207	72,38	286
42	Loire	191	21,44	700	78,56	891
43	Haute-Loire	18	14,88	103	85,12	121
44	Loire-Atlantique	197	42,73	264	57,27	461
45	Loiret	329	28,56	823	71,44	1 152
46	Lot	11	30,56	25	69,44	36
47	Lot-et-Garonne	54	22,13	190	77,87	244
48	Lozère	3	7,50	37	92,50	40
49	Maine-et-Loire	78	32,23	164	67,77	242
50	Manche	35	35,00	65	65,00	100
51	Marne	124	29,59	295	70,41	419
52	Haute-Marne	30	29,70	71	70,30	101
53	Mayenne	25	33,78	49	66,22%	74
54	Meurthe-et-Moselle	160	24,10	504	75,90%	664
55	Meuse	36	45,00	44	55,00	80
56	Morbihan	63	38,18	102	61,82	165
57	Moselle	367	21,74	1 321	78,26	1 688
58	Nièvre	34	34,34	65	65,66	99
59	Nord	402	22,26	1 404	77,74	1 806
60	Oise	294	28,60	734	71,40	1 028
61	Orne	58	30,21	134	69,79	192
62	Pas-de-Calais	106	26,11	300	73,89	406
63	Puy-de-Dôme	102	20,08	406	79,92	508
64	Pyrénées-Atlantiques	70	16,79	347	83,21	417
65	Hautes-Pyrénées	38	28,79	94	71,21	132
66	Pyrénées-Orientales	215	34,62	406	65,38	621
67	Bas-Rhin	514	27,28	1 370	72,72	1 884
68	Haut-Rhin	261	23,81	835	76,19	1 096
69	Rhône	812	21,79	2 915	78,21	3 727
70	Haute-Saône	46	28,05	118	71,95	164
71	Saône-et-Loire	87	19,25	365	80,75	452
72	Sarthe	56	34,36	107	65,64	163
73	Savoie	116	27,29	309	72,71	425
74	Haute-Savoie	93	23,31	306	76,69	399
76	Seine-Maritime	345	26,58	953	73,42	1 298
77	Seine-et-Marne	724	27,85	1 876	72,15	2 600
78	Yvelines	419	20,72	1 603	79,28	2 022
79	Deux-Sèvres	21	27,63	55	72,37	76
80	Somme	102	38,78	161	61,22	263
81	Tarn	76	26,86	207	73,14	283
82	Tarn-et-Garonne	76	24,92	229	75,08	305
83	Var	299	28,56	748	71,44	1 047
84	Vaucluse	271	28,29	687	71,71	958
85	Vendée	27	25,96	77	74,04	104
86	Vienne	51	26,42	142	73,58	193
87	Haute-Vienne	105	28,61	262	71,39	367
88	Vosges	53	20,23	209	79,77	262
89	Yonne	86	21,61	312	78,39	398
90	Territoire de Belfort	74	34,10	143	65,90	217
91	Essonne	533	27,55	1 402	72,45	1 935
92	Hauts-de-Seine	858	26,34	2 400	73,66	3 258
93	Seine-Saint-Denis	2 767	30,62	6 270	69,38	9 037
94	Val-de-Marne	678	22,91	2 281	77,09	2 959
95	Val-d'Oise	1 495	29,37	3 595	70,63	5 090
971	Guadeloupe	0	0,00	257	100,00	257
972	Martinique	1	3,70	26	96,30	27
973	Guyane	0	0,00	266	100,00	266
974	La Réunion	0	0,00	65	100,00	65
975	St-Pierre-et-Miquelon	0	0,00	1	100,00	1
985	Mayotte	1	0,42	238	99,58	239
987	Polynésie	0	0,00	7	100,00	7
988	Nouvelle-Calédonie	0	0,00	39	100,00	39
	France entière	23 607	27,31	62 846	72,69	86 453

L’instruction d’un dossier d’installation classée est une démarche toujours trop longue du point de vue du demandeur. Mais il existe un phénomène plus surprenant, auquel l’administration n’oppose pas de réponse convaincante : ce sont les importantes disparités qui se dessinent entre les départements.

Le Rapporteur spécial, qui a obtenu la liste des départements avec l’indication du délai d’instruction des dossiers d’installations classées soumises à autorisation, ne peut manquer de s’interroger sur des différences de délais entre des départements présentant a priori des caractéristiques proches : les Alpes-maritimes et le Var, par exemple. Dans le premier, le délai d’attente s’élève à 749 jours – plus de deux ans, c’est un record – contre « seulement » 272 jours dans le second. Le Pas-de-Calais (360 jours) et le Nord (505 jours), connaissent également une approche divergente.

La priorité de notre pays est l’emploi. Or, que constate-t-on ? Les délais d’instructions des demandes ne sont jamais inférieurs à huit mois et peuvent atteindre plus de deux ans dans certains départements.

Il est temps que l’administration se mette à la vitesse de l’entreprise : le temps qui pourrait être gagné sur l’instruction des dossiers permettrait aux chantiers de démarrer plus rapidement, ce qui génèrerait plus vite des emplois supplémentaires et un surcroît d’activité. Le législateur pourrait aussi s’interroger sur la pertinence d’exiger des autorisations pour certaines installations classées alors qu’une simple déclaration pourrait suffire dans bien des cas.

Le Rapporteur spécial souhaite qu’une enquête soit diligentée pour expliquer les différences de délais constatées entre les différents départements et y mettre un terme. Il espère être davantage entendu que lors de sa précédente demande relative aux délais de délivrance des titres d’identité par les préfectures.

UNE EXPÉRIENCE INTÉRESSANTE MENÉE DANS LA SOMME

Afin d’essayer de maîtriser les délais de procédure des dossiers relevant du régime de l’autorisation au titre des installations classées, à l’initiative d’Henri-Michel Comet, lorsqu’il était préfet de la région Picardie, préfet de la Somme, une charte tripartite associant l’État, la chambre d’agriculture et le demandeur. Cette charte se limite, pour l’heure, aux dossiers agricoles.

Cette charte, grâce à un meilleur suivi des dossiers, permet à l’État de s’engager sur le respect des délais, à défaut évidemment de pouvoir s’engager sur le sens de la décision. La chambre d’agriculture s’engage à améliorer l’information des agriculteurs qui présentent ainsi des dossiers mieux structurés, examinés plus rapidement par les services préfectoraux. Cette initiative fait l’unanimité.

DÉLAI MOYEN D’INSTRUCTION DES DOSSIERS D’INSTALLATIONS CLASSÉES, EN JOURS

01	Ain	320		52	Haute-Marne	476
02	Aisne	445		53	Mayenne	348
03	Allier	non renseigné		54	Meurthe-et-Moselle	408
04	Alpes-de-Haute-Provence	269		55	Meuse	318
05	Hautes-Alpes	264		56	Morbihan	359
06	Alpes-Maritimes	749		57	Moselle	396
07	Ardèche	290		58	Nièvre	454
08	Ardennes	310		59	Nord	505
09	Ariège	227		60	Oise	298
10	Aube	365		61	Orne	300
11	Aude	262		62	Pas-de-Calais	360
12	Aveyron	270		63	Puy-de-Dôme	312
13	Bouches-du-Rhône	364		64	Pyrénées-Atlantiques	345
14	Calvados	non renseigné		65	Hautes-Pyrénées	279
15	Cantal	282		66	Pyrénées-Orientales	290
16	Charente	354		67	Bas-Rhin	353
17	Charente-Maritime	250		68	Haut-Rhin	291
18	Cher	438		69	Rhône	390
19	Corrèze	351		70	Haute-Saône	304
21	Côte-d’Or	305		71	Saône-et-Loire	313
22	Côtes-d’Armor	240		72	Sarthe	334
23	Creuse	305		73	Savoie	329
24	Dordogne	340		74	Haute-Savoie	388
25	Doubs	351		76	Seine-Maritime	342
26	Drome	317		77	Seine-et-Marne	428
27	Eure	351		78	Yvelines	358
28	Eure-et-Loir	317		79	Deux-Sèvres	315
29	Finistère	322		80	Somme	461
30	Gard	207		81	Tarn	324
31	Haute-Garonne	406		82	Tarn-et-Garonne	404
32	Gers	331		83	Var	272
33	Gironde	517		84	Vaucluse	286
34	Hérault	238		85	Vendée	300
35	Ille-et-Vilaine	315		86	Vienne	520
36	Indre	313		87	Haute-Vienne	347
37	Indre-et-Loire	330		88	Vosges	391
38	Isère	330		89	Yonne	582
39	Jura	208		90	Territoire-de-Belfort	466
40	Landes	329		91	Essonne	347
41	Loir-et-Cher	232		92	Hauts-de-Seine	313
42	Loire	316		93	Seine-Saint-Denis	295
43	Haute-Loire	282		94	Val-de-Marne	251
44	Loire-Atlantique	368		95