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N° 2862

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2010.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES,

SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n° 2824)

TOME VII

DÉFENSE

ÉQUIPEMENT DES FORCES – DISSUASION

PAR M. François CORNUT-GENTILLE,

Député.

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Voir le numéro : 2857 (annexe n° 10)

S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION 11

PRÉAMBULE : SUIVI DES RECOMMANDATIONS PARLEMENTAIRES 15

I. —  LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR EN 2010 15

A. LA FIN DE LA SANCTUARISATION BUDGÉTAIRE 15

B. L’ÉTAT DE LA DÉFENSE EUROPÉENNE 16

C. L’IMPACT DE PLAN DE RELANCE 17

D. LES COMPÉTENCES DE MAÎTRISE D’OUVRAGE DE LA DGA 18

E. LES CENTRES D’ESSAIS DE LA DGA 19

F. L’INSTRUCTION 1514 ET LA DÉMARCHE INCRÉMENTALE 19

G. LE SUIVI POLITIQUE DES GRANDS PROGRAMMES D’ARMEMENT 19

H. L’ABANDON DE LA COTRAITANCE 20

II. —  RETOUR SUR LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR EN 2009 20

A. LA PROCÉDURE DE COMMANDE POUR URGENCE OPÉRATIONNELLE 20

B. LES PROCÉDURES DE VALIDATION OPÉRATIONNELLE 21

C. LA MODERNISATION DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 21

III. —  RAPPORTS PARLEMENTAIRES TRAITANT DE L’ÉQUIPEMENT DES FORCES 24

A. RAPPORT D’INFORMATION SUR LES DRONES 24

B. RAPPORT D’INFORMATION SUR LE DÉSARMEMENT, LA NON-PROLIFÉRATION ET LA SÉCURITÉ DE LA FRANCE 25

PREMIÈRE PARTIE : LA DÉFENSE FACE À LA CRISE 29

I. —  RÉPONDRE À UNE CRISE STRUCTURELLE PAR DES CHOIX POLITIQUES 29

A. UNE CRISE STRUCTURELLE 29

1. Le cadre général 30

a) Un constat alarmant 30

b) Des mesures fortes sont nécessaires 31

2. La défense mise à contribution 32

a) Préserver la cohérence du schéma budgétaire d’ensemble 32

b) Une exécution contrôlée et responsable 34

B. L’IMPACT DE LA CRISE SUR LE SYSTÈME FRANÇAIS DE DÉFENSE 36

1. L’impact budgétaire 37

a) L’adaptation de la programmation 37

b) Les crédits du programme 146 38

c) La reproduction d’une bosse ? 41

d) L’impact sur les commandes et les livraisons 45

2. L’impact industriel : situation des principaux groupes français 46

3. Les exportations dans la crise 49

a) Les exportations françaises d’armement face à la crise 51

b) Le client roi 58

c) La concurrence accrue sur les marchés de l’export 61

d) La montée des nationalismes industriels, un frein aux exportations ? 63

II. —  LES RÉFORMES ENGAGÉES ATTÉNUENT L’IMPACT DE LA CRISE 65

A. LA RÉVISION DU FORMAT DES ARMÉES 65

1. La situation en France 65

2. La situation internationale 68

a) Les pays européens 68

b) Hors de l’Union européenne 69

B. LA RÉFORME DE LA CONDUITE DES PROGRAMMES 71

1. Une conduite des programmes critiquée 71

2. La réforme engagée par le ministère de la défense 74

3. Les instances participant aux programmes d’équipement 74

4. Une nouvelle procédure : l’instruction 1516 77

a) Le déroulement des opérations d’armement 77

b) Les apports de la nouvelle instruction 81

5. La réorganisation de la DGA 83

a) La direction des opérations 84

b) La direction technique 86

c) La direction de la stratégie 88

d) La direction du développement international 90

C. CHORUS 90

1. La défense cumule les handicaps 91

2. Des conséquences lourdes sur les entreprises 92

3. Le coût induit : les intérêts de retard 95

D. LES EXTERNALISATIONS 97

1. Quel bilan des externalisations engagées ? 97

2. L’avenir des externalisations 101

3. Jusqu’où externaliser ? 102

E. LE PLAN DE RELANCE, UN PLAN ANTI-CRISE ? 104

1. Le volet défense du plan de relance 105

2. L’impact sur les industries de défense 106

III. —  LA DÉFENSE EN PLEINE MUTATION 108

A. LA REMISE EN CAUSE DU CONTRAT OPÉRATIONNEL DE 2008 108

B. LES CARENCES DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE DE DÉFENSE 111

1. Les achats sur étagère 112

2. Quelle cohérence pour la politique industrielle de défense ? 114

3. Politique industrielle et politique industrielle de défense 117

a) Pour une politique industrielle globale 117

b) Arrêter la dispersion des moyens étatiques 119

C. LA COURSE À LA TECHNOLOGIE 123

1. Une fuite en avant technologique 123

2. La dépendance extérieure 124

IV. —  REPENSER L’IDÉE DE DÉFENSE AU XXISIÈCLE 128

A. PERSISTANCE ET DÉVELOPPEMENT DES MENACES 129

1. La persistance des menaces 129

a) La menace frontalière et l’accès aux ressources naturelles 130

b) Les zones polaires 135

c) La maîtrise de l’espace maritime 140

2. L’apparition de nouveaux théâtres d’opération 145

a) L’espace extra-atmosphérique 145

b) Le cyberespace 147

c) L’économie de la drogue 148

B. UN NOUVEL ENVIRONNEMENT JURIDIQUE INTERNATIONAL 149

1. Les clauses de solidarité 150

2. Coopération renforcée et coopération structurée permanente 150

3. La réglementation communautaire 153

a) Le paquet défense 153

b) La réglementation environnementale 158

C. LES QUESTIONS EN SUSPENS 163

1. La défense des intérêts vitaux de la Nation 163

2. La réforme de l’OTAN 165

3. Sortir l’Europe de la défense de l’ornière 167

a) Une faiblesse opérationnelle 167

b) La place et les missions de l’agence européenne de défense 169

4. Une nécessaire clarification budgétaire 171

a) Effort de défense et critères de Maastricht 171

b) Un contrôle communautaire du budget de la défense ? 173

D. LE CONCEPT DE DÉFENSE COLLECTIVE 174

1. Un partage accru des capacités opérationnelles 174

2. Le renforcement des coopérations industrielles 179

a) Le principe de la coopération 179

b) Des premiers résultats décevants 180

c) La difficile émergence de groupes industriels européens 182

3. Les procédures de vote et de contrôle des crédits de la défense 186

E. DE L’IMPORTANCE DE LA PROSPECTIVE 187

DEUXIÈME PARTIE : LES PROGRAMMES D’ARMEMENT 189

I. —  LA DISSUASION, UNE VARIABLE BUDGÉTAIRE ? 189

A. UN NOUVEAU CONTEXTE INTERNATIONAL ? 189

1. Les nouvelles doctrines américaines et russes 189

2. Les grands rendez-vous internationaux de 2010 191

3. La persistance des menaces 192

B. LES MOYENS DE LA DISSUASION FRANÇAISE 193

1. Les crédits de la dissuasion 194

a) Des crédits en baisse 194

b) Un financement incertain 196

2. Les matériels de la dissuasion 196

a) Les têtes nucléaires 196

b) La composante aéroportée 197

c) La composante océanique 208

d) Les transmissions 215

3. La crédibilité technique de la dissuasion française 215

a) Le calculateur TERA 219

b) AIRIX 220

c) Le LMJ 220

C. LES TENTATIONS FRANÇAISES DE CHANGEMENT DE DOCTRINE 222

1. La dissuasion, assurance-vie du dispositif français de défense 222

2. L’erreur de la suppression d’une composante 223

3. Quelle coopération pour la dissuasion ? 225

II. —  COMMANDEMENT ET MAÎTRISE DE L’INFORMATION 226

A. LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET DE COMMANDEMENT 228

1. Les systèmes d’information de l’armée de terre 230

2. Le SIC 21 de la marine nationale 230

3. Le système de commandement et de conduite des opérations aériennes (SCCOA) 231

a) Le système de commandement et conduite des opérations 231

b) Les radars de surveillance de l’espace aérien 233

c) Les radars de surveillance de l’espace 234

4. L’AWACS 235

5. Le système d’information des armées 237

B. LE RECUEIL DE DONNÉES GÉOPHYSIQUES 239

1. La géographie numérique : DNG3D 239

2. La navigation par satellite : GALILEO 239

C. LES COMMUNICATIONS 241

1. Syracuse III 241

2. MELCHIOR 243

3. PR4G 244

4. CONTACT 244

D. LE RENSEIGNEMENT D’ORIGINE ÉLECTROMAGNÉTIQUE (ROEM) 245

1. Le ROEM spatial 245

2. Le C-160 Transall Gabriel 246

E. LE RENSEIGNEMENT RADAR TERRESTRE 247

F. LE RENSEIGNEMENT OPTIQUE AÉRIEN 247

G. LE RENSEIGNEMENT OPTIQUE SPATIAL 248

1. HÉLIOS 2 248

2. MUSIS 249

3. SPIRALE 250

H. LES DRONES 250

1. Les drones stratégiques HALE et MALE 254

2. Les drones tactiques 256

3. Les drones de combat 257

4. Les mini-drones 258

III. —  PROJECTION-MOBILITÉ-SOUTIEN 258

A. LES AÉRONEFS DE TRANSPORT 261

1. Les avions 261

a) L’A400M 261

b) Le C-160 Transall 263

c) Le C-130 Hercules 265

d) Le CASA CN-235 266

e) Le Xingu 267

2. Les hélicoptères 268

a) Le NH90 268

b) Le COUGAR 271

c) Le PUMA SA 330 272

d) L’EC 725 CARACAL 272

B. LE PORTEUR POLYVALENT TERRESTRE 273

C. LE BÂTIMENT DE PROJECTION ET DE COMMANDEMENT (BPC) 273

D. LA FLOTTE LOGISTIQUE 278

IV. —  ENGAGEMENT ET COMBAT 279

A. LES CAPACITÉS AÉRIENNES 281

1. Les aéronefs 281

a) Rafale 282

b) Mirage 2000 284

c) Les avions d’entraînement 287

2. L’armement 287

a) Le missile SCALP d’emploi général 287

b) L’armement Air/Sol modulaire (AASM) 288

c) Le missile air-air MICA 289

d) Le missile air-air METEOR 290

B. LES CAPACITÉS TERRESTRES 291

1. L’équipement du fantassin 291

a) FELIN 291

b) Les munitions 292

c) Les parachutes 293

2. Les véhicules terrestres et aéro-terrestres 294

a) Le VBCI 294

b) L’ARAVIS 295

c) Le VHM 296

d) Le VBL 296

e) SCORPION 296

f) L’hélicoptère TIGRE 303

3. L’artillerie sol-sol 308

a) Le missile Milan 308

b) Le CAESAR 312

c) Le lance-roquettes unitaire 313

d) L’interdiction des armes à sous-munitions 313

C. LES CAPACITÉS NAVALES 315

1. Les bâtiments 315

a) Les frégates FREMM 315

b) Le sous-marin nucléaire d’attaque BARRACUDA 316

c) Le porte-avions 319

2. L’armement 320

a) Le SCALP naval 320

b) Les missiles anti-navire EXOCET 321

c) Le missile anti-navire léger 322

d) La torpille anti-sous-marine MU 90 323

e) La torpille lourde ARTÉMIS 323

V. —  PROTECTION ET SAUVEGARDE 324

A. LA DÉFENSE SURFACE/AIR 327

1. Le missile Mistral 328

2. Le système sol/air Crotale NG 329

3. Le système sol/air HAWK 329

4. La famille de systèmes sol/air futurs (FASF) 330

5. Le système naval PAAMS 332

6. Les frégates anti-aériennes F70 AA 332

7. Les frégates Horizon 333

B. LES MISSIONS DE SURVEILLANCE ET DE SAUVEGARDE MARITIMES 333

1. Les capacités maritimes 333

2. Les capacités aériennes 336

a) Les ATLANTIC 2 336

b) Le Falcon 50 SURMAR 337

c) L’hélicoptère EC 225 SECMAR 338

C. DETEC BIO ET P4 339

TRAVAUX DE LA COMMISSION 343

I. —  AUDITION DE M. HERVÉ MORIN, MINISTRE DE LA DÉFENSE 343

II. —  AUDITION DE L’AMIRAL ÉDOUARD GUILLAUD, CHEF D’ÉTAT-MAJOR DES ARMÉES 367

III. —  AUDITION DE M. LAURENT COLLET-BILON, DÉLÉGUÉ GÉNÉRAL POUR L’ARMEMENT 387

IV. —  EXAMEN DES CRÉDITS 401

ANNEXES 405

ANNEXE N° 1 : PRINCIPALES DÉCISIONS BRITANNIQUES EN MATIÈRE DE DÉFENSE (OCTOBRE 2010) 405

ANNEXE N° 2 : EXTRAIT DU RAPPORT D’INFORMATION N° 2437 407

ANNEXE N° 3 : LES PROPOSITIONS DE LA FRANCE À LA CONFÉRENCE D’EXAMEN DU TNP DE 2010 413

ANNEXE N° 4 : ÉVOLUTION DES CAPACITÉS SATELLITAIRES FRANÇAISES 417

ANNEXE N° 5: LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET DES DÉPLACEMENTS 419

A. AUDITIONS 419

B. DÉPLACEMENTS 419

INTRODUCTION

Le 20 octobre 2010, le Chancelier de l’Échiquier a présenté à la Chambre des communes les orientations budgétaires britanniques pour les quatre ans à venir. Dans un contexte de crise financière et budgétaire, tous les ministères se voient contraints de réduire leurs dépenses et d’engager des efforts de rationalisation de leurs structures. Longtemps préservée de ces régulations, la défense est aujourd’hui partie prenante du processus. Pour adapter au mieux le format des armées aux capacités budgétaires, le Royaume-Uni avait engagé dès le printemps dernier une revue générale de ces programmes, à l’instar de la démarche française du Livre blanc. D’ici à 2015, le ministère de la défense va ainsi économiser quelque 4,3 milliards de livres en se concentrant sur ses capacités opérationnelles fondamentales et en réduisant les dépenses inutiles et inefficaces. Pour les forces, cela se traduit notamment par le démantèlement du porte-avions HMS Ark Royal, par le report de la construction des nouveaux sous-marins nucléaires lanceurs d’engins ou par la suppression de 25 000 emplois civils (1).

L’exemple britannique confirme l’analyse de l’amiral Édouard Guillaud, chef d’état-major des armées, qui considère que « la surprise stratégique aujourd’hui, c’est bien la surprise générée par l’ampleur de la crise financière et ses conséquences sur les économies, notamment européennes » (2). Les armées et la défense en général ne bénéficient plus d’un traitement particulier : elles doivent, comme tous les autres ministères, diminuer leurs dépenses et maximiser l’efficacité de leurs actions.

Le rapporteur a considéré que l’analyse des crédits pour l’équipement des forces et la dissuasion devait intégrer cet élément déterminant de contexte. Il a souhaité savoir si les principaux partenaires de la France font face à des difficultés similaires et quelles solutions ils ont adopté. Il a donc interrogé une cinquantaine de pays (3), leur demandant d’indiquer s’ils avaient dû revoir à la baisse leurs ambitions militaires et notamment leurs commandes ou leurs modernisations d’équipements.

Le contexte contraint impose d’opérer des choix financiers et budgétaires difficiles. Pour tous les grands pays militaires, il faut trouver un équilibre délicat entre d’une part la préservation de sa souveraineté et de son rang mondial et d’autre part la soutenabilité de son économie et de ses finances publiques. Pour cela, il est indispensable d’opérer des choix stratégiques clairs en se recentrant sur ses missions prioritaires.

La tentation est grande d’entretenir une sorte de fuite en avant en maintenant artificiellement une compétence militaire transverse. Cela ne permettrait que de dégager des économies de très court terme et ne ferait qu’aggraver la situation à long terme, fragilisant plus encore le tissu industriel et les capacités opérationnelles. Pour éviter cette dérive, les choix doivent être faits avec conscience et sérénité, la contrainte budgétaire ne devant pas devenir le seul critère d’appréciation. Il faut par exemple examiner les compétences qui peuvent être mutualisées avec nos alliés ou vérifier s’il n’est pas possible de regrouper des moyens en interne en développant plus les relations interministérielles.

Certes, la réforme indispensable initiée en 2008 et le plan de relance ont permis, notamment en 2009, d’atteindre un niveau d’investissements jamais atteint pour nos armées. Même avec l’aléa des recettes exceptionnelles, cet effort restera très significatif en 2010 et 2011. Il faut cependant rapidement se rendre à l’évidence : de nouveaux choix difficiles seront rapidement devant nous. Ce qui implique de comprendre la réforme en cours moins comme un objectif à atteindre que comme un processus qui doit encore s’approfondir.

Bien des signes nous invitent en effet à poursuivre une réflexion d’ensemble : en particulier, la hausse préoccupante des crédits de report qui pourraient atteindre 2,5 milliards d’euros à la fin de 2011 ainsi que la reconstitution vraisemblable d’une « bosse budgétaire » à l’horizon 2012-2013.

Pour éclairer ces enjeux déterminants, le rapporteur a consacré la première partie de son rapport à l’impact de la crise sur le système de défense français en mettant l’accent sur ses conséquences à moyen et à long terme. Dans un second temps, il a fait le point sur l’état des équipements français de défense en reprenant la nomenclature budgétaire.

Le rapporteur avait demandé que les réponses à son questionnaire budgétaire lui soient adressées au plus tard le 17 septembre 2010. À cette date, seules 17 réponses étaient parvenues, soit un taux de 19 %.

Au 10 octobre 2010, date limite résultant de l’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, 88 réponses étaient parvenues, soit un taux de 100 %.

Comme en 2009, le rapporteur regrette très vivement que 36 réponses (soit 41 %) aient fait l’objet d’une mesure de classification, interdisant leur publication. Pour éviter cette dérive, il avait expressément demandé que chaque mesure de classification soit dûment justifiée et que les informations classifiées soient précisément identifiées. Le ministère de la défense n’a donné suite à cette demande et a maintenu le système antérieur, n’améliorant en rien l’information parlementaire. L’usage des mesures de classification doit se faire avec plus de discernement et non relever d’une politique globale sans intérêt.

PRÉAMBULE : SUIVI DES RECOMMANDATIONS PARLEMENTAIRES

En préparation des débats budgétaires qui ont lieu en octobre et novembre de chaque année, de nombreux rapports spéciaux et avis analysent les crédits inscrits dans chacun des programmes composant le budget de l’État. Ces documents de qualité demeurent encore trop confidentiels, même s’ils sont aisément accessibles sur internet. Cette confidentialité ne permet pas la prise en compte par les administrations concernées des analyses et commentaires qui y sont formulés. Pour sortir de l’exercice de style contraint et redonner à ces documents leur véritable finalité politique, le suivi des recommandations est indispensable. Par cette procédure, directement inspirée des rapports de la Cour des comptes, les ministères sont appelés à mieux expliquer leur choix.

Le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2009 portant sur les crédits relatifs à l’équipement des forces et à la dissuasion (4)a initié cette procédure en énonçant sept recommandations. Leur suivi donne des résultats inégaux, certaines préconisations n’ayant pas débouché. Les réponses du ministère ont néanmoins le mérite d’exister, validant en cela la pertinence de la démarche. Le rapporteur a donc étendu cette logique à trois rapports d’information récents abordant sous des angles particuliers la question des équipements des armées.

I. —  LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR EN 2010

A. LA FIN DE LA SANCTUARISATION BUDGÉTAIRE

Le rapporteur avait recommandé au ministère de « prendre acte de la fin de la sanctuarisation budgétaire du ministère de la défense ».

Réponse (5) : Alors que les dépenses de l’État seront stabilisées à leur valeur de 2010 hors charges de la dette et hors dépenses de pensions, les crédits budgétaires consacrés à la mission « Défense » progresseront de 3 % sur la période 2010-2013. Cette progression sera néanmoins moins forte que prévu initialement dans la loi de programmation militaire car cette trajectoire n’était plus conciliable avec le programme de stabilité notifié par la France à l’Union européenne.

Les ressources budgétaires de la mission « Défense », hors charges de pensions, évolueront donc comme suit : 30,16 Md€ en 2011 (stabilité en valeur par rapport à la LFI 2010 +30 M€ au titre des opérations extérieures), puis 30,52 Md€ en 2012 (+360 M€ soit +1,2 %) et 31,02 Md€ en 2013 (+500 M€ soit + 1,6 %).

Par rapport à la LPM sur la période 2011-2013, la mission « Défense » verra donc ses crédits budgétaires réduits d’un montant total de 3,6 Md€, partiellement compensés par un gain de 2,4 Md€ au titre des recettes exceptionnelles, soit une perte de ressources nette de 1,3 Md€ sur trois ans.

La progression des crédits budgétaires, complétée par les recettes exceptionnelles attendues sur la période triennale, permettra toutefois de préserver les principaux équilibres de la LPM, tant en matière de modernisation des équipements des forces que d’amélioration de la condition militaire, sans réduction supplémentaire d’effectifs ou de format et sans remise en cause des grands contrats d’armement finalisés en 2009 (Rafale, FREMM, VBCI, BARRACUDA et FELIN).

Le ministère confirme donc que la défense participe à l’effort global de réduction des politiques publiques, renvoyant ainsi à la baisse les ambitions de la loi de programmation militaire (LPM). Pour autant, il souligne que la moindre augmentation des ressources est limitée grâce à l’apport des recettes exceptionnelles. Pour les trois ans à venir, le décalage par rapport à la LPM ne serait ainsi que de 1,3 milliard d’euros.

B. L’ÉTAT DE LA DÉFENSE EUROPÉENNE

Conscient de l’importance de la politique européenne de défense, mais aussi de ses limites, le rapporteur avait demandé d’établir « un diagnostic et un état des lieux des enjeux européens en matière de défense pour ensuite proposer des axes de travail à l’échelle communautaire ».

Réponse : S’agissant de l’industrie européenne, un travail de fond sur la structuration de la demande est en cours de réalisation, en particulier au travers des directives européennes qui organisent le marché européen de la défense. Ces différents mouvements vont procurer aux industriels français des opportunités de rapprochement et, à terme, une régénération du paysage européen.

Dans un contexte marqué par la relative modestie des dépenses nationales d’équipement militaire chez la plupart de nos partenaires européens, par le coût croissant des systèmes d’armes, et par une concurrence de plus en plus vive sur les marchés d’exportation, les acteurs industriels européens de tous niveaux doivent poursuivre les rapprochements nécessaires de façon à faire émerger des acteurs compétitifs de rang mondial, à même de garantir l’accès des États européens aux capacités industrielles et technologiques nécessaires, ou bien à renforcer l’assise et la compétitivité de ceux déjà constitués.

Un processus de ce type apparaît, en effet, seul à même de pouvoir mutualiser (aussi bien pour les États que pour les industriels eux-mêmes) des coûts de plus en plus lourds à supporter de maintien des compétences et de développement des nouveaux systèmes, de résorber significativement les redondances de capacités industrielles et technologiques entre les différents pays et de limiter à l’exportation les situations potentiellement dommageables de concurrence intra-européenne.

L’aboutissement d’un tel processus, devant conduire à terme à une rationalisation de l’offre industrielle de défense en Europe, est pour une large part conditionné par des négociations internationales entre gouvernements :

rationalisation de la demande de défense sur la base d’une harmonisation des besoins militaires permettant des coopérations européennes sur des programmes, à même de développer des partenariats industriels solides, structurants pour l’offre industrielle sous réserve de veiller à une bonne cohérence entre l’offre et la demande ;

rationalisation des dépenses de recherche et développement autour d’initiatives communes à l’échelle européenne ;

création d’un véritable marché des biens d’armement et, au-delà du code de conduite sur les acquisitions de défense établi en 2006 sous l’égide de l’agence européenne de défense (AED), amélioration de la circulation des biens ; la mise en application en 2011 de la nouvelle directive européenne sur les transferts intra-communautaires (TIC) des biens de défense constitue à cet égard une première étape ;

encouragement des rationalisations de l’industrie autour de pôles d’excellence européens ; ce dernier objectif suppose l’acceptation entre États de dépendances mutuelles en matière de compétences industrielles et technologiques, en assurant la juste reconnaissance des pôles d’excellence existants.

C. L’IMPACT DE PLAN DE RELANCE

Face à la crise, le Gouvernement avait mis en place un plan de relance de l’économie dont la défense a bénéficié. Le rapporteur a donc demandé que soit établi un « rapport sur les procédures et moyens humains mis en œuvre par le ministère de la défense dans le cadre [de ce plan] et leur éventuelle transposition à l’ensemble des opérations d’armement ».

Réponse : Au sein du programme 146 « équipement des forces », le plan de relance a permis d’accélérer la réalisation de 28 opérations d’équipement en 2009 et en 2010.

Un comité bimestriel de pilotage Défense – Relance, défini par la convention Relance-Défense signée par les ministres le 17/02/09, coprésidé par les directeurs de cabinet des deux ministères en présence des responsables de programme concernés, a fait régulièrement le point de l’avancement de la consommation des crédits, des prévisions et des opérations à réaliser dans le cadre du plan de relance (1).

À l’exception d’une adaptation relative à la libération des crédits par le ministre sans avis préalable de commission exécutive permanente, les opérations relance ont suivi le même cadre procédural que les autres opérations d’armement. Les commandes du plan de relance ont notamment été réalisées selon les procédures contractuelles du code des marchés publics ou du décret spécifique relatif aux acquisitions de défense habituellement employées pour les opérations d’armement.

Du point de vue des moyens humains, en dehors d’une cellule de suivi centralisé au niveau du responsable de programme 146 ayant notamment permis de rendre compte de l’avancement des opérations au niveau ministériel puis interministériel, les opérations ont été conduites au sein des budgets opérationnels de programmes concernés (programmes aéronautiques, programmes navals, programmes d’hélicoptères, programmes terre, Rafale, espace et systèmes d’information opérationnels, missiles et drones, direction générale de l’armement) par les mêmes équipes de programme intégrées que pour les programmes non concernés par le plan de relance.

Les adaptations mises en œuvre pour le plan de relance au sein du P146, tant au plan des procédures que des moyens humains employés, sont donc restées très proches du cadre général des programmes d’armement.

La priorisation des opérations relance par rapport aux autres opérations du plan d’engagement 2009 a permis de fortement réduire les délais de lancement.

La tenue à 100 % des objectifs relance en matière d’opérations d’équipement des forces a apporté la démonstration de la réactivité de l’organisation en place. Les opérations hors plan de relance n’ont néanmoins pas été abandonnées et 2009 a été une année historique en matières d’engagement.

En 2010, les objectifs de paiement à atteindre sur 2009-2010 ont contraint le programme 146 a engager dès 2009 des volumes d’AE supérieurs aux CP relance concernés. Le programme s’est engagé à couvrir le reste à payer post 2010 sur ses crédits prévus en programmation.

L’activité du programme 146 « Équipement des forces » (1 096 M€ d’AE et 1 231 M€ de CP, dont 606 M€ de paiements prévus pour l’année 2010 et 379 M€ réalisés à mi-septembre 2010) est légèrement inférieure aux prévisions de paiements, compte tenu des difficultés rencontrées lors du raccordement du ministère au système d’information budgétaro-financier Chorus. Ces difficultés conduisent à des retards de paiements. La mobilisation des acteurs se poursuit pour conduire dans les meilleures conditions les opérations relance et rattraper ces retards.

(1) Il examine également l’avancement physique des projets et les indicateurs de performance retenus (suivi des délais de réalisation par rapport au calendrier prévisionnel, taux d’exécution de la consommation des crédits).

D. LES COMPÉTENCES DE MAÎTRISE D’OUVRAGE DE LA DGA

Constatant les difficultés rencontrées par certains programmes, le rapporteur a recommandé de « renforcer les compétences de maîtrise d’ouvrage de la direction générale pour l’armement (DGA) ».

Réponse : Résultant des travaux liés à la réforme globale du ministère, la modernisation de la DGA consiste à renforcer, dans un format progressivement resserré à 10 000 personnes à l’horizon 2014, ses compétences de maîtrise d’ouvrage, c’est-à-dire ses compétences de management et d’expertise (domaines techniques, achat, finances). L’évolution des effectifs est en conséquence différenciée en fonction des métiers (augmentation pour les métiers d’expertise technique et diminution dans les métiers du soutien) pour évoluer dans le sens de la recommandation parlementaire.

E. LES CENTRES D’ESSAIS DE LA DGA

L’avis budgétaire pour 2010 mettait l’accent sur les centres d’essais de la DGA et s’interrogeait sur la pertinence de leur statut. Le rapporteur a donc demandé de « mener une étude par centre d’essai et d’expertise sur l’opportunité d’un changement de statut en établissement public industriel et commercial (EPIC) ».

Réponse : Une évolution statutaire des centres d’expertise et d’essais vers un établissement public industriel et commercial ou encore un service à compétence nationale a été examinée dans le cadre des réflexions sur la de la réforme du ministère de la défense mais, pour maintenir une parfaite maîtrise de l’activité des centres par le ministère et tenant compte de l’impossibilité d’assurer la rentabilité économique d’ensemble de ceux-ci, cette perspective d’évolution n’a pas été retenue.

F. L’INSTRUCTION 1514 ET LA DÉMARCHE INCRÉMENTALE

L’avis sur le budget pour 2010 analysait dans le détail la démarche incrémentale mise en place par la DGA. Aussi le rapporteur a-t-il demandé au ministère de « procéder en 2011 à un bilan public de l’instruction générale 1514 (dans sa version de 2010) pour ce qui concerne la mise en œuvre de la démarche incrémentale ».

Réponse : Dans le cadre de la mise en œuvre des orientations fixées par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, les textes relatifs à la conduite des programmes ont fait l’objet d’une refonte au travers d’une nouvelle instruction générale numéro 1516. Les dispositions de cette instruction sur le déroulement et la conduite programmes prennent en compte les opérations d’armement à démarche incrémentale, de façon à donner une première réponse à un besoin opérationnel sans attendre de disposer de toutes les technologies nécessaires ou d’avoir défini précisément la capacité opérationnelle finale. Cette nouvelle instruction a été publiée en avril 2010 et est donc maintenant pleinement applicable

G. LE SUIVI POLITIQUE DES GRANDS PROGRAMMES D’ARMEMENT

L’analyse du programme A400M a montré en 2009 l’importance du suivi des principaux contrats d’armement, aussi bien sur le plan technique que financier ou politique. Le rapporteur a donc invité le ministère à « renforcer la validation et le suivi politique des principaux programmes d’armement ».

Réponse : Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a mis en évidence la nécessité d’améliorer la conduite des programmes d’armement. Suivant les orientations définies par celui-ci, la gouvernance des investissements a été revue en renforçant le rôle du ministre de la défense dans la prise de décision et en instituant un suivi interministériel au travers du comité financier impliquant le ministère chargé du budget et permettant ainsi une meilleure information sur les besoins financiers des programmes.

H. L’ABANDON DE LA COTRAITANCE

Pour moderniser et rationaliser la conduite des programmes d’armement, le rapporteur a préconisé « d’abandonner définitivement le recours à la cotraitance et [de] désigner un seul maître d’œuvre industriel par programme ».

Réponse : Le montage industriel des programmes est un facteur de réussite majeur, où la maîtrise d’œuvre industrielle donne de grandes garanties, mais l’abandon définitif du recours à la cotraitance ne peut pas être envisagé pour des raisons financières. Le programme Rafale a permis par exemple d’évaluer que le financement d’une maîtrise d’œuvre industrielle aurait conduit à un surcoût estimé à une fourchette de 20 à 30 % du montant du programme, non compatible avec les ressources disponibles.

II. —  RETOUR SUR LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR EN 2009

Plusieurs recommandations de l’avis budgétaire pour 2009 n’avaient pas obtenu de réponses lors de la préparation de l’avis budgétaire pour 2010. Considérant ce silence comme provisoire, le rapporteur a réitéré ses demandes de suivi.

A. LA PROCÉDURE DE COMMANDE POUR URGENCE OPÉRATIONNELLE

En 2008, le rapporteur a recommandé de « renforcer le contrôle du Parlement dans le recours à la procédure dérogatoire d’acquisition pour urgence opérationnelle, notamment dans le cadre d’une évaluation de l’adéquation des programmes engagés aux réalités du terrain ».

En 2009, le ministère de la défense n’a pas communiqué de réponse à la demande de suivi de cette recommandation.

Le rapporteur a donc de nouveau demandé au ministère de détailler les mesures qu’il entend prendre à ce sujet en 2011.

Réponse : Compte tenu du faible niveau des crédits affectés à la procédure d’acquisition en urgence opérationnelle (de 1 à 1,5 % des crédits de l’agrégat LPM du programme 146) et de l’urgence, ces procédures sont soumises à un contrôle a posteriori du Parlement. Le processus de recueil et de validation des besoins émis sous couvert de l’urgence opérations a fait l’objet d’une directive d’application de l’EMA (directive n° 146/DEF/EMA/PLANS/COCA/NP du 14 avril 2010) destinée aux états-majors d’armée. Les modalités de conduite quant à elles sont précisées dans l’instruction DGA R-COA 003 édition 2 du 12 mars 2010. La décision du recours à cette procédure est prise par le CEMA sur la base de l’évaluation de l’adéquation des programmes engagés aux réalités du terrain.

B. LES PROCÉDURES DE VALIDATION OPÉRATIONNELLE

En 2009, le ministère de la défense n’a pas communiqué de réponse à la demande de suivi de la recommandation consistant à « moderniser les procédures de validation opérationnelle pour garantir à la fois la rigueur de leur évaluation mais aussi leur plus grande réactivité lorsque le besoin de l’équipement se fait pressant dans le cadre d’opérations majeures ».

Dans le cadre de la préparation du budget 2011, le rapporteur a donc renouvelé sa demande.

Réponse : Après plusieurs mois de travail en commun avec l’ensemble des acteurs intéressés par le processus des urgences opérations (état-major des armées, états-majors d’armée et direction générale pour l’armement), l’EMA a rédigé et diffusé aux états-majors d’armée une directive d’application (directive n° 146/DEF/EMA/PLANS/COCA/NP du 14 avril 2010) visant à :

- répartir les rôles et responsabilités de chacun des acteurs ;

- uniformiser entre les armées les modalités de recueil, d’analyse (critères d’éligibilité) et d’expression d’un besoin urgent (UO) ;

- formaliser un processus d’analyse interarmées de validation et d’arbitrage, reposant sur une organisation de travail dédiée à cette problématique et regroupant les expertises opérationnelles, financières et capacitaires.

Conformément à ce qui leur avait été demandé, les armées ont décliné à leur niveau cette directive pour formaliser leur propre processus afin de tenir compte de leur organisation et des spécificités liées à leur milieu d’emploi.

Enfin, en parallèle, l’EMA a formalisé ses échanges avec la DGA en créant un lien direct entre la division de l’EMA en charge de coordonner ces travaux et le bureau de la DGA responsable du processus de la conduite des opérations d’armement. Cette disposition permet à la DGA de commencer à instruire les demandes d’UO avec un temps d’avance, sans attendre la demande formelle exprimée par le CEMA auprès du DGA.

C. LA MODERNISATION DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

En 2009, le ministère de la défense n’a pas communiqué de réponse à la demande de suivi de la recommandation portant sur la modernisation de « la gestion des ressources humaines dans l’ensemble du ministère, notamment en ce qui concerne le maintien en condition opérationnelle (MCO) pour ne pas perdre en termes de compétences ». Le rapporteur avait alors estimé que ce silence ne pouvait susciter qu’une vive inquiétude voire du découragement parmi les personnels travaillant dans les différents services liés au MCO ; il a de nouveau interrogé le ministère en 2010.

Réponse : Dans le contexte actuel de profonde transformation du ministère de la défense, l’identification et la fidélisation des compétences critiques ou sensibles constituent un enjeu stratégique de gestion des ressources humaines.

1°) L’émergence des notions de « compétences critiques » ou « sensibles ».

De façon générale, la problématique des compétences critiques ou sensibles relève d’une approche de gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) de niveau ministériel. On peut en effet qualifier une compétence de « critique » lorsqu’elle est indispensable à la réalisation d’une mission essentielle du ministère de la défense (dissuasion nucléaire, capacité à la projection…). Une compétence est dite « sensible », lorsqu’elle nécessite une adaptation forte de la politique RH d’attractivité et de fidélisation, imposant une politique RH de niveau ministériel.

2°) Les principaux axes des politiques RH d’attractivité et de fidélisation des compétences au ministère de la défense.

Dans les deux cas, la mise en œuvre d’une politique d’identification et de fidélisation des compétences critiques ou sensibles impose l’implication de l’ensemble des acteurs RH du ministère en appui aux autorités d’emploi et aux responsables fonctionnels.

Dans cette perspective, la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) s’est ainsi progressivement dotée d’un outil évolutif de description des emplois de niveau ministériel, le référentiel des emplois de la défense (REDEF), ainsi que d’un réseau d’acteurs, les conseillers-coordonnateurs ministériels de famille professionnelle (CCMFP). La mission des CCMFP est de fournir aux autorités d’emploi et responsables de programme, en liaison avec la DRH-MD, les moyens d’un pilotage unifié des politiques RH spécifiques à chaque famille professionnelle (administration, RH, soutien opérationnel, systèmes d’armes/ systèmes de force, opérations en milieu terrestre) dans chaque domaine sectoriel (nucléaire, SIC, formation, maintien en condition opérationnelle…).

3°) Les actions mises en œuvre au sein du programme 146 en terme de maintien des compétences sensibles ou critiques dans le domaine de la maintenance aéronautique.

Concernant le programme 146, et plus particulièrement le maintien en condition opérationnelle, la fidélisation du personnel mécanicien aéronautique a fait l’objet d’un plan ministériel d’actions, lié à l’unification du domaine sous l’égide du Service Industriel de l’Aéronautique (SIAé), dont le délégué général pour l’armement copréside avec le chef d’état-major des armées le comité directeur.

Les principales actions engagées dans ce domaine sont les suivantes :

- définition par l’état-major des armées de l’équilibre entre les sujétions propres au métier militaire et le cœur de métier du maintenancier aéronautique. L’objectif recherché consiste à transformer certains emplois militaires en emplois civils, afin de stabiliser certaines compétences critiques sur la base d’une analyse qualitative fine des postes pouvant être ouverts à des mécaniciens civils ;

- adaptation de la formation aux besoins. La décision de regrouper sur le site de Rochefort l’ensemble des formations des mécaniciens aéromobiles, sur aéronefs et hélicoptères sera effective en 2012 ;

- maîtrise des flux de départ. L’objectif de la DRH-MD et des employeurs de mécaniciens aéronautiques est d’ouvrir au personnel des perspectives de débouchés pour une seconde carrière en entreprise, tout en maîtrisant les départs volontaires. Dans ce but, la DRH-MD a conclu récemment des conventions de partenariat avec la plupart des compagnies aériennes, sur le modèle de la convention passée avec Air-France pour les pilotes d’aéronefs. Des conventions lient d’ores et déjà le ministère de la défense avec Air-France, le Gifas, Eurocopter et des rapprochements ont été engagés en 2009 et 2010 avec EADS et la société 3 Alpha ;

- fidélisation des compétences et valorisation des responsabilités. Le ministère de la défense a demandé la création d’une prime réversible des compétences à fidéliser (PRCF) en remplacement de l’actuelle prime réversible des spécialités critiques (PRSC). Le décret n° 2010-79 du 20 janvier 2010 créant une prime réversible des compétences à fidéliser en faveur de certains militaires non officiers à solde mensuelle fait droit à cette demande et confère aux services gestionnaires de ressources humaines un levier indispensable pour la fidélisation de certaines compétences sensibles, dont celles liées à la maintenance aéronautique.

c) Les mesures de renforcement de la fonction financière au sein du ministère de la défense sont conduites dans le cadre d’un projet intitulé ARAMIS. Ce projet global est structuré en 27 chantiers regroupés en 6 thématiques en octobre 2009 :

1. Principes et gouvernance

2. Cycle de programmation et de gestion

3. Contrôle interne

4. Expertise financière

5. Organisation financière

6. Système d’information financière.

Les calendriers spécifiques à chaque sous-projet sont validés en comité de pilotage présidé par le secrétaire général pour l’administration. Il en valide les avancées et les rééchelonnements.

Synthèse de l’avancement des projets à date

• Gouvernance de la fonction financière ministérielle

Les travaux sur les principes de gouvernance de la fonction financière (autorité fonctionnelle, échelon de synthèse unique, soutenabilité, subsidiarité) ont permis de faire signer au ministre au début de l’été le fascicule « Principes de gouvernance », chapeau de la charte financière et définissant les principes ci-dessus évoqués.

Le principe de soutenabilité se décline en modes opératoires, dans un guide méthodologique en cours d’élaboration. Les travaux sur l’articulation des instances de gouvernance financière vont également faire l’objet d’un fascicule décrivant les compétences de chaque instance et insistant sur la cohérence et la plus-value de chacune de leurs interventions.

Les parutions des fascicules « Soutenabilité » et « Articulation des instances de gouvernance financière » sont prévues respectivement, pour novembre de cette année et le début de l’année prochaine.

• Cycles de programmation et de gestion

Le fascicule « Gestion » définissant et caractérisant les conditions de la gestion et le dialogue de gestion ministériel a été diffusé au sein du ministère en mars 2010. Il prend en compte l’arrivée de CHORUS comme nouveau support de gestion des données financières.

Le fascicule sur le cycle de programmation et de budgétisation est actuellement en cours d’élaboration et viendra compléter la charte financière à la fin de cette année. Ce fascicule s’appuiera sur les premiers travaux de rationalisation du processus de programmation pluriannuelle et de budgétisation qui ont été menés de novembre 2009 à janvier 2010 et qui ont été validées dans une note signée des représentants des trois grands subordonnés du ministre.

• Maîtrise des risques et contrôle interne

L’instruction générale relative au contrôle interne ministériel de la cohérence physico-financière des activités budgétaires d’investissement a été diffusée au mois de septembre.

Dans le même temps, le référentiel ministériel de contrôle interne budgétaire a également fait l’objet de la signature du Ministre et d’une diffusion aux futurs responsables du contrôle interne budgétaire.

Les travaux relatifs au contrôle interne budgétaire se poursuivent depuis la rentrée pour préparer la mise en œuvre des actions de contrôle interne budgétaire. Ce chantier est capital car il doit permettre de sécuriser les données financières tant au plan qualitatif que du point de vue de la soutenabilité des prévisions effectuées.

En dernier lieu, le projet ARAMIS anime les travaux de caractérisation des méthodes et outils d’analyse des risques portant sur les investissements relevant du Comité ministériel des investissements (CMI).

• Expertise financière

Les ateliers relatifs aux sous-projets thématiques « Analyse des coûts » (Cohérence et alignement des projets de comptabilité analytique, Coût global de possession des équipements, Pilotage des effectifs et de la masse salariale et Suivi des économies liées aux réformes) se poursuivent.

Leurs travaux permettront d’aboutir dans les mois à venir à la conception du « schéma d’orientations stratégiques de la comptabilité analytique ministérielle » (objectifs, principes, concepts, méthodes de valorisation et méthode de déploiement) ainsi qu’à la parution de deux fascicules sur la charte financière :

1. le coût global de possession des projets d’investissement ;

2. la gestion financière des projets d’investissement, correspondant à l’exploitation de l’axe Projet de Chorus, outillé par le module PS.

La rénovation du portail Intradef « métier Finances » doit être achevée pour le début de l’année prochaine afin de mettre à disposition de l’ensemble de la fonction financière du ministère des bases documentaires immédiatement accessibles et à jour.

• Organisation de la fonction financière

Après la formalisation des processus internes à la direction des affaires financières, la réflexion relative aux modes d’organisation de la DAF se poursuit actuellement afin de construire le scénario d’évolution de celle-ci. La réorganisation de la direction des affaires financières sera effective en 2011.

• Système urbanisé d’information financière

Afin d’obtenir un système d’information financière urbanisé autour de CHORUS, en visant en particulier à le compléter par la mise en place d’outils décisionnels, des travaux de définition :

o des principes et d’une cible macro maille du système urbanisé d’information financière ;

o des besoins en matière d’information décisionnelle financière et d’outil de construction budgétaire sont menés depuis 2009.

III. —  RAPPORTS PARLEMENTAIRES TRAITANT DE L’ÉQUIPEMENT DES FORCES

Dans son questionnaire, le rapporteur a interrogé le ministère sur la portée des recommandations des autres rapports parlementaires portant sur l’équipement des forces ou sur la dissuasion. Il souhaite en effet savoir dans quelle mesure les recommandations parlementaires sont prises en compte par le ministère pour infléchir leurs programmes d’armement.

A. RAPPORT D’INFORMATION SUR LES DRONES

Déposé le 1er décembre 2009, le rapport d’information sur les drones des députés Yves Vandewalle et Jean-Claude Viollet (6) a suscité une forte attente tant des parlementaires que des forces armées. Le rapporteur a demandé au ministère de lui indiquer le suivi qu’il a réservé à leurs recommandations.

Réponse :

Commentaire : le rapport de MM. Yves Vandewalle et Jean Claude Viollet sur les drones contient les recommandations suivantes :

- la demande d’engager des moyens supplémentaires, tant pour les domaines tactiques que MALE, pour éviter la rupture capacitaire attendue autour de l’année 2013 (p. 61 notamment) ;

- la recommandation d’accorder davantage de financements aux drones, en particulier pour préparer le renouvellement de la flotte de MALE pour mettre en œuvre les orientations du Livre blanc car « il en va du rang militaire et industriel de la France » (p. 50) ;

- de poursuivre le projet Neuron car il dessine l’avenir de l’aviation de combat européenne (p. 69) ;

- dans le chapitre « pour une stratégie en matière de drone » (p. 78 et 79)

o de « mieux structurer le besoin public » en reprécisant le besoin militaire, et en prenant en compte les besoins interministériels ;

o de fonder la stratégie industrielle sur le développement de nos domaines d’excellence et en favorisant les rapprochements, en soutenant l’innovation sur les PME, en proposant à nos partenaires une proposition industrielle cohérente pour les entraîner dans des projets ambitieux.

La priorité de l’action du ministère de la défense est au maintien des capacités drones MALE et tactique actuelles. Des ressources financières sont inclues en LPM pour pouvoir garantir le maintien de la capacité tactique. À cet effet, 9 drones SDTI ont été acquis en 2009 (3 drones de nouvelle génération au titre du plan de relances et 6 drones via la reprise des matériels canadiens) pour compenser l’attrition prévisionnelle en projection extérieure. Des acquisitions complémentaires sont en cours d’étude. Malgré un budget très contraint, des ressources ont été provisionnées dans les travaux de VAR pour le maintien de la capacité MALE. Les solutions étudiées pour le court terme sont le prolongement du système Harfang, l’acquisition d’un système sur étagère ou la location de service.

Le CMI du 10 mai 2010 a acté les décisions suivantes :

- analyser les possibilités d’une acquisition sur étagère en ce qui concerne les drones MALE ;

- maintenir la capacité actuelle de drones tactiques par l’achat de huit véhicules aériens supplémentaires et le reconditionnement du parc existant.

Le ministère de la défense poursuit parallèlement son analyse des options envisageables pour le renouvellement de ces systèmes avec une solution pérenne, en prenant en compte les enjeux opérationnels, industriels et budgétaires. Des discussions ont été initiées avec le ministère de la défense britannique qui avait exprimé le désir d’un partenariat avec la France à l’occasion du déplacement de MM. Yves Vandewalle et Jean Claude Viollet à Londres les 16-17 juillet 2009. Dans le contexte actuel marqué par la réduction en Europe des budgets militaires, le développement d’une solution en coopération est à envisager sur le long terme. Des actions sont conduites pour permettre de maintenir et de développer les compétences industrielles dans ce domaine clé.

Enfin la structuration du besoin public est en cours ; une analyse des besoins du secteur civil est actuellement menée par les services du Premier ministre.

B. RAPPORT D’INFORMATION SUR LE DÉSARMEMENT, LA NON-PROLIFÉRATION ET LA SÉCURITÉ DE LA FRANCE

Dans son rapport d’information sur le désarmement, la non-prolifération nucléaire et la sécurité de la France (7), le sénateur Jean-Pierre Chevènement formule les six préconisations suivantes :

- maintien de la dissuasion nucléaire française calibrée à une posture de « stricte suffisance » ;

- exclusion de la dissuasion nucléaire française dans toute négociation multilatérale liée au processus de désarmement nucléaire, « la France ne pouvant pas descendre en dessous du niveau actuel sans compromettre la crédibilité de sa dissuasion nucléaire indépendante » ;

- maintien de la posture de dissuasion indépendante, notamment en demeurant en dehors du groupe des plans nucléaires de l’OTAN

- sensibilisation des alliés de la France à l’intérêt de maintenir un principe de dissuasion en Europe tant que ses voisins n’ont pas renoncé à leurs armements nucléaires et de ne pas réclamer « une Europe sans armes nucléaires » ;

- maintien sans ambiguïté de la posture nucléaire française

- poser la question de la place de la dissuasion française au sein de l’Union européenne.

Le rapporteur a demandé au ministère les suites qu’il a réservées à ces propositions.

Réponse :

Le rapport d’information de M. Jean Pierre Chevènement sur le désarmement, la non-prolifération nucléaire et la sécurité de la France (qui a été mis en ligne sur le site Internet officiel www.francetnp2010.fr) n’a pas conduit à la prise de mesures spécifiques après sa publication, car la position de la France, qui avait été élaborée en amont de la publication du rapport de M. Chevènement - notamment pour la Conférence d’examen du TNP en 2010, s’est révélée en ligne avec les recommandations.

1. Réunir les conditions d’une "zone de basse pression nucléaire" dans la perspective du désarmement prévu par l’article VI du TNP.

La France défend l’idée que le désarmement nucléaire ne peut se concevoir indépendamment du contexte stratégique. Le lien établi entre désarmement nucléaire et désarmement général et complet dans l’article VI du TNP est le fondement de la position française à cet égard. La France travaille à l’amélioration du contexte international par l’universalisation des conventions d’interdiction des armes chimiques et biologiques ainsi que du code de conduite international de La Haye sur la prolifération balistique. Elle travaille également à l’élaboration d’un traité d’interdiction des missiles sol-sol de portée courte à intermédiaire. En dépit de son action pendant la Conférence d’examen (interventions en séances, lors de consultation de ses partenaires, etc.), la France n’a pas réussi à en faire un engagement du plan d’action de désarmement. [§ 2 et 20] (1).

La France a marqué auprès de ses partenaires son opposition – à ce stade – à entrer dans un processus multilatéral de réductions des arsenaux nucléaires. La position exprimée par le Président de la République lors d’un entretien avec son homologue russe en mars dernier a été également rapportée à d’autres partenaires : la France n’acceptera pas d’entrer dans de telles négociations tant que le niveau des arsenaux américains et russes sera aussi élevé et disproportionné par rapport au sien [§3, 4 et 29].

En matière de transparence, l’exemple de la France a été partiellement suivi par les États-Unis puis le Royaume-Uni, qui ont annoncé durant la Conférence d’examen le chiffre de leur arsenal total [§5].

La France a coprésidé avec le Maroc la conférence dite « de l’article XIV » sur la promotion du TICE organisée à New York en septembre 2009 et a poursuivi depuis ses actions dans ce sens à l’occasion de divers événements multilatéraux, comme dans ses relations bilatérales [§7].

Dans plusieurs enceintes internationales (conférence du désarmement de Genève, conférence d’examen du TNP), la France promeut activement le démarrage de négociations d’un traité interdisant la production de matières fissiles pour les armes nucléaires. Elle recommande également l’adoption immédiate d’un moratoire par les États concernés, ce qui représenterait un gain de sécurité et un signe de leur engagement pour le désarmement nucléaire. [§8]

2. Relancer la promotion des usages pacifiques de l’énergie nucléaire, qui fonde la légitimité du TNP

La promotion de l’énergie nucléaire civile a souvent été le pilier négligé au sein du processus d’examen du TNP. La France, qui a pleinement conscience des opportunités mais également des risques liés à la « renaissance du nucléaire », a travaillé à la promotion du « développement responsable » de l’énergie nucléaire afin de garantir des conditions de sécurité, sûreté, non-prolifération, etc. En mars 2010, la France a organisé à Paris, avec l’OCDE et l’AEN et en concertation avec l’AIEA, une conférence internationale sur l’accès au nucléaire civil au cours de laquelle le Président de la République et le Premier ministre sont venus exprimer ce message en présence notamment du Secrétaire général de l’AIEA, du Président de la Commission Européenne et du Secrétaire général de l’OCDE. Ces éléments ont été réaffirmés lors de la conférence d’examen du TNP [§9 et 10].

La France participe pleinement aux activités de recherche et de coopération internationale pour définir les réacteurs nucléaires de prochaine génération et s’associe aux efforts de l’AIEA dans le domaine de la sécurité en approvisionnement en uranium, notamment au travers de ses projets de « banque du combustible ». [§11 et 12]

La France est un membre actif du groupe de 46 États fournisseurs du nucléaire (NSG –Nuclear Supplier Group) qui définit les règles s’appliquant en matière d’exportation de technologies sensibles du cycle du combustible nucléaire, notamment dans le domaine de l’enrichissement et du retraitement. Elle défend notamment la prise en compte de critères au vu desquels de tels transferts peuvent être autorisés. [§13]

3. Inscrire le maintien de l’ordre nucléaire mondial dans la perspective d’une réduction des tensions et d’un traitement des problèmes politiques pendants.

En ce qui concerne la non-prolifération, il était surtout attendu de la Conférence d’examen des engagements permettant le renforcement des garanties de l’AIEA (adoption du modèle de protocole additionnel comme nouveau standard de vérification) et la précision des conditions de retrait du Traité pour en prévenir les abus (cas nord-coréen). Un encouragement à l’adhésion au protocole additionnel a pu être inscrit dans le plan d’action de non-prolifération. En revanche, le thème du droit de retrait n’y apparaît pas. Enfin, en dépit des efforts de la France et de quelques-uns de ses partenaires, aucune recommandation n’a été prise concernant les crises de prolifération et les cas de non-respect des obligations de non-prolifération. [§16 et 17]

La France soutient pleinement les efforts de la communauté internationale visant à l’entrée en vigueur rapide du TICE, à un moratoire immédiat sur la production des matières fissiles à des fins d’armes dans la perspective de la négociation d’un tel traité, et à l’universalisation du protocole additionnel, en particulier pour les trois États qui n’ont jamais adhéré au TNP. [§18]

L’adoption de la résolution 1540 du Conseil de sécurité a représenté un jalon dans la lutte contre la prolifération car elle engage les États à prendre des mesures spécifiques. Cette résolution prévoit également un mécanisme d’assistance pour faciliter la mise en œuvre des dispositions de la résolution. La France préside le groupe de travail sur l’assistance du comité 1540 du Conseil de sécurité. [§ 19]

La création d’une zone exempte d’armes de destruction massive aux Moyen-Orient concentrait les attentes d’un certain nombre d’États parties lors de la Conférence d’examen du TNP de 2010. Celle-ci a adopté un texte qui prévoit une conférence en 2012 pour la mise en place de cette zone. Cependant, la singularisation d’Israël dans le texte pouvait laisser présager le rejet de l’initiative exprimé par ce pays dès la fin de la conférence d’examen. Nous espérons que la conférence rassemblera toutes les parties concernées. Il est également nécessaire qu’elles soient associées à la préparation. Nous devons garantir que la conférence traite de tous les aspects du sujet : sécurité régionale, lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, réponse aux cas de non-respect des obligations de non-prolifération, ce qui inclut évidemment la crise de prolifération iranienne. [§23]

Les développements récents de la crise iranienne font l’objet de toute l’attention de la France, qui a participé activement à la définition de la résolution 1929, adoptée à une large majorité par le Conseil de sécurité des nations unies, infligeant à l’Iran un nouveau train de sanctions. Ce dernier vise à persuader Téhéran de suspendre enfin ses activités nucléaires sensibles et de respecter ses obligations internationales en se conformant notamment aux précédentes résolutions du CSNU. La France et en plein accord avec le renforcement des sanctions décidé par la suite au niveau européen et a œuvré pour cette consolidation. [§24]

4. Garantir la sécurité de la France et le maintien d’un équilibre pacifique sur le continent européen.

Ayant démantelé ses sites d’essais nucléaires et ses usines de production de matières fissiles militaires, réduit de moitié le nombre de ses armes nucléaires et annoncé de manière transparente le niveau actuel de ses forces nucléaires, la France a réalisé un effort sans équivalent parmi les cinq États dotés d’armes nucléaires pour remplir les obligations qui lui incombent en vertu de l’article VI du TNP. La France saisit toute occasion pour le rappeler à ses partenaires dans ses interventions dans les enceintes internationales appropriées. Pour la Conférence d’examen du TNP de 2010, la France a réalisé des plaquettes de communication pour expliquer son action en ce qui concerne chacun des trois piliers du TNP. Elle a également organisé, suite à l’invitation faite par le Président de la République dans son discours de Cherbourg (21 mars 2008), des visites de nos anciennes installations de production de Pierrelatte et de Marcoule. Cette invitation adressée à des "experts internationaux" a été organisée au profit des représentants permanents de la Conférence du désarmement, ainsi que des experts de think tanks. Des journalistes ont ensuite été invités à leur tour.

Comme mentionné dans les "conclusions et préconisations" du rapport, la France a adopté une approche pragmatique et constructive consistant à promouvoir l’adoption de mesures concrètes pour chacun des trois piliers du TNP : non-prolifération, désarmement, usages pacifiques de l’énergie nucléaires. Ces mesures, soutenues également par nos partenaires européens, ont fait l’objet d’un document de travail soumis au Comité préparatoire de 2009 (cf. document en annexe) [§27]

En ce qui concerne le désarmement, les mesures préconisées ont été tirées du plan d’actions que le Président de la République avait proposé en mars 2008 à Cherbourg Ainsi, la France a cherché à se rendre maître de l’agenda du désarmement nucléaire, jusqu’à présent largement dominé par les propositions des tenants de l’abolition nucléaire dans le cadre du processus d’examen du TNP. Parmi ces mesures figuraient notamment la poursuite du désarmement bilatéral, l’entrée en vigueur du TICE, le démarrage de négociations sur un traité interdisant la production de matières fissiles pour les armes nucléaires. [§28 et 29] (2).

Offensive par ses propositions, la France s’est également retrouvée dans une position défensive face à des États demandant un traité portant sur les garanties négatives de sécurité ou bien le non-emploi en premier de l’arme nucléaire, ce qui est incompatible avec notre doctrine de dissuasion. [§31]

Au sein de l’OTAN, la France (qui ne participe pas au groupe des plans nucléaires) s’efforce de convaincre ses partenaires que la défense antimissile ne peut remplacer la dissuasion nucléaire, mais constitue une option supplémentaire en cas de crise. [§30 et 32]

(1) Les numéros renvoient au paragraphe correspondant des conclusions du rapport de M. Chevènement

(2) Pour le § 29 voir également, plus haut, le commentaire sur le § 4.

PREMIÈRE PARTIE : LA DÉFENSE FACE À LA CRISE

Depuis le mois d’août 2008, les économies occidentales affrontent une crise exceptionnelle. L’ampleur des défis économiques, budgétaires et sociaux montre qu’il ne s’agit pas d’un simple événement conjoncturel mais bien d’une mutation structurelle. Ce contexte impose aux États de fixer des priorités et de définir les moyens qu’ils allouent à leurs politiques publiques. Il ne sera pas possible de tout maintenir : ils devront choisir de réduire, d’abandonner, de renforcer ou de réformer certaines de leurs politiques.

I. —  RÉPONDRE À UNE CRISE STRUCTURELLE PAR DES CHOIX POLITIQUES

Dans plusieurs pays européens, les choix se sont manifestés à l’occasion d’élections, que ce soit en Belgique ou en Grèce. Dans les deux cas, les élus ont fait face à l’inquiétude des populations, voire à la remise en cause du pacte social. La France est confrontée à des problèmes tout aussi conséquents comme en atteste la dégradation de ses finances publiques. L’examen du projet de loi de finances pour 2011, combiné à l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2013, offre une opportunité démocratique. Dans ce cadre, il convient d’anticiper la France de demain, et notamment de définir l’action de l’État au regard des nouvelles contraintes économiques et financières.

Le rapporteur a souhaité réaliser un examen global de la crise afin d’en mesurer l’impact sur les crédits d’équipement de la défense avant d’analyser l’efficacité des mesures qui ont été prises pour en limiter les conséquences. Au-delà des failles constatées dans le système français de défense, il apparaît indispensable de repenser l’idée même de défense en l’orientant vers le concept de défense collective.

A. UNE CRISE STRUCTURELLE

Un travail de fond est d’autant plus nécessaire que, comme le relevait le Président de la République en 2008, « la crise que nous traversons n’est pas une crise passagère. Ce n’est pas une simple crise conjoncturelle dont les traces seraient appelées à être vite effacées. Cette crise […] est aussi structurelle. Elle va transformer pour longtemps l’économie, la société, la politique. Le monde qui sortira demain de cette crise sera profondément différent de celui d’hier. La demande de régulation, de protection, de justice sera plus forte. Un nouvel équilibre s’établira entre l’État et le marché, entre la logique financière et la logique de la production, la logique industrielle, entre le capital et le travail, entre le court terme et le long terme. Les matières premières seront plus chères parce qu’elles seront plus rares. Les grands pays émergents n’accepteront plus d’être exclus de la gouvernance mondiale. Les plus pauvres réclameront avec plus de force le partage des gains de la croissance. La crise va changer les équilibres du monde. Elle va changer les comportements, les idées, les valeurs » (8).

1. Le cadre général

a) Un constat alarmant

Le rapport au Président de la République de Paul Champsaur, président de l’autorité de la statistique publique, et de Jean-Philippe Cotis, directeur général de l’institut de la statistique et des études économiques (Insee), établit un diagnostic très précis de la situation, permettant de mesurer l’importance des efforts à accomplir dans les prochaines années sur le plan budgétaire. Pour les deux experts, « il ne faut pas attendre du seul retour de la croissance la restauration de nos finances publiques. La période qui s’ouvre appelle donc une réorientation, en profondeur, de la stratégie de la France, en matière de finances publiques »  (9).

Le taux de croissance de la France est resté à un niveau supérieur à la moyenne européenne, mais il ne suffit pas à surmonter la crise compte tenu des handicaps lourds de nos finances publiques. En effet en 2009, le déficit public français atteint 7,5 % du PIB et la dette, au sens des critères de Maastricht, 77,6 %. Le rapport rappelle que la dette « qui est passée de 21,1 % du PIB en 1978 à 67,4 % en 2008, a été essentiellement portée par l’État. S’y est ajoutée, depuis le début des années 1990, la dette sociale ». Toute volonté de rétablir à court terme la situation budgétaire est donc illusoire car « les dépenses aujourd’hui les plus dynamiques (ou potentiellement les plus dynamiques) comme les charges d’intérêts ou de pensions et les prélèvements au profit de l’Union européenne sont celles sur lesquelles les pouvoirs publics ont le moins de prise à court terme ». Concernant la dette, compte tenu de son ampleur, ni un regain d’inflation, ni une baisse des taux d’intérêt ne peuvent servir de politique efficace, d’autant plus que la puissance publique ne maîtrise aucun de ces facteurs.

Et les rapporteurs de conclure que « le risque est, en effet, élevé que la crise économique ait des effets persistants sur nos finances publiques ; par ailleurs, les pressions haussières qu’exerce le vieillissement démographique sur nos dépenses publiques restent entières. […] Si les incertitudes en la matière sont aujourd’hui particulièrement importantes, le risque est grand que la crise fasse sentir ses effets sur les finances publiques bien au-delà des années 2009 et 2010 » (10).

Les effets de la crise seront durables, entraînant une modification structurelle de nos économies. En France, la perte d’activité économique a été la plus forte depuis les années 1930 et « pourrait être difficile à recouvrer dans un contexte où notre marché du travail, très dualiste, favorise la persistance des chocs économiques. Un scénario compatible avec l’expérience historique consiste donc à considérer que la perte de croissance cumulée sur les deux années 2008 et 2009 pourrait être pérenne. Dans la mesure où les recettes sont à long terme proportionnelles au PIB, il en résulterait une perte durable de recettes, tandis que les dépenses (hors dépenses d’indemnisation du chômage), plus rigides, ne seraient quasiment pas affectées par la crise : le poids des déficits dans le PIB en serait donc accru ». Les conséquences du vieillissement de la population seront particulièrement fortes : « le conseil d’orientation des retraites a, par exemple, calculé, […] que, sans réforme, la dette accumulée par le système de retraites pourrait atteindre 21 % à 23 % du PIB à l’horizon de 2020 et 37 % à 49 % du PIB à l’horizon de 2030 ».

b) Des mesures fortes sont nécessaires

Face à ce constat, Paul Champsaur et Jean-Philippe Cotis recommandent, sans les détailler pour autant, des mesures fortes pour rétablir les finances publiques. Ils soulignent que, « dans le cas où la croissance française serait durablement affaiblie, l’absence d’ajustement conduirait évidemment à une dérive très forte de la dette publique à plus de 140 points de PIB en 2020. Dans une telle hypothèse d’ailleurs, il paraît peu probable que les taux d’intérêt ne subissent pas de hausse marquée de la prime de risque, conduisant à amplifier la hausse du déficit et de la dette. Mais même dans un scenario où l’économie française rattraperait progressivement l’intégralité du terrain perdu pendant la crise, la hausse de la dette publique resterait substantielle en l’absence d’ajustement : elle atteindrait alors près de 110 points de PIB. Enfin, le scénario raisonnablement prudent, où la croissance potentielle ne serait pas entamée, mais où le terrain perdu ne serait pas rattrapé, conduirait la dette publique au-dessus de 120 points de PIB, un niveau très risqué qui serait vraisemblablement sanctionné par une hausse des taux d’intérêt bien supérieure à celle retenue dans ces scenarii ».

Ils estiment que pour simplement maintenir la dette publique à 90 % du PIB, ce qui est déjà un niveau exceptionnel, l’effort à fournir serait considérable dans le cas où la croissance serait durablement faible. Il représenterait 1 point de PIB d’économie de dépenses ou de recettes supplémentaires chaque année entre 2011 et 2020, soit 19 milliards d’euros. Dans le cas favorable où l’intégralité du terrain perdu pendant la crise serait rattrapée, l’effort se monte à 0,3 point de PIB par an, soit 6,5 milliards d’euros. Enfin, dans le cas raisonnablement prudent où la croissance serait de 2 % en moyenne à partir de 2011, l’effort serait de 0,7 point de PIB, soit 14 milliards d’euros.

Or, « sur les dix dernières années, l’effort moyen de réduction de la dépense publique n’a pas dépassé 2 milliards d’euros par an tous sous-secteurs confondus ». Ils ajoutent que « les économies dégagées par la RGPP sur le champ de l’État ont été estimées en mai 2008 à 7 milliards d’euros à horizon 2011, dont une partie doit être rétrocédée aux administrations en contrepartie des efforts faits dans le cadre du non remplacement d’un départ en retraite sur deux » et que « l’application de la règle “ zéro volume ” au périmètre de la “ norme élargie ” de l’État représente un effort annuel d’environ 7 milliards d’euros ».

Le rapport conclut sobrement en remarquant que « la lente dégradation de nos finances publiques depuis trente ans s’est brusquement accélérée avec la crise. Pour ramener les finances publiques sur une trajectoire soutenable, il serait illusoire de compter sur un surcroît d’inflation, et tout aussi risqué de s’en remettre à la seule croissance. Un ajustement important de nos finances publiques est donc nécessaire ».

La Cour des comptes aboutit à une conclusion similaire dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, considérant que « même si le vieillissement n’entraînait pas de hausse des dépenses publiques, il faudrait immédiatement augmenter les prélèvements, ou réduire les dépenses, de 4,3 points de PIB en France pour assurer la soutenabilité à l’horizon de 2060. Cela traduit l’importance du déficit structurel et de l’endettement déjà enregistrés en 2010 » (11).

Par son ampleur, l’ajustement des finances publiques recommandé dans le rapport Champsaur-Cotis implique une révision non seulement du fonctionnement des pouvoirs publics mais aussi et surtout de leurs missions. La défense, avec un budget annuel dépassant les 35 milliards d’euros, ne peut s’exempter de participer à cet exercice.

2. La défense mise à contribution

a) Préserver la cohérence du schéma budgétaire d’ensemble

● Dans ce contexte, la défense doit engager un travail lourd pour redéfinir ses priorités et rationaliser ses dépenses. L’enjeu dépasse les seules armées puisque les crédits de titre 5 (Investissement) de la mission « Défense » représentent plus de 76 % des dépenses d’investissement de l’État. Par ailleurs, sans ce travail d’introspection financière, la défense risque de subir des mesures de régulation qui pourraient déstabiliser son organisation et son fonctionnement.

Les crédits du ministère sont en effet encore trop perçus comme des variables d’ajustement du budget de l’État comme le montre le non-respect permanent des programmations budgétaires. Depuis plusieurs décennies, aucune loi à caractère financier, qu’il s’agisse des lois de finances ou des lois de programmation, n’a été scrupuleusement respectée. Les correctifs apportés en cours d’exécution (gel, annulation et report de crédits, diminution des commandes publiques, report calendaire, variation annuelle du référentiel…) sont légions et ont, au fur et à mesure des exercices budgétaires, construit un modèle manquant sensiblement de cohérence opérationnelle et de rationalité budgétaire. Ces modifications sont d’autant plus déplaisantes qu’elles modifient l’autorisation parlementaire initiale et que le Parlement est seulement amené à les ratifier a posteriori avec la loi de finances rectificative et la loi de règlement.

Même si depuis 2007 des moyens très significatifs ont été dégagés pour renforcer l’investissement, avec l’étalement prévisible de l’effort, on voit poindre à nouveau le risque d’un retour aux traditionnelles mesures de régulation.

● La situation française n’est cependant pas originale comme le montrent les exemples canadien et britannique.

Au printemps 2010, la marine canadienne a fait face à des tensions résultant de restrictions budgétaires. Dans un ordre adressé à ses unités le 23 avril 2010, le vice-amiral Dean Mc Fadden, chef d’état-major de la force maritime canadienne, annonce que les contraintes budgétaires de l’année fiscale 2010-2011 combinées à des besoins croissants liés à de futurs programmes, imposent de diminuer drastiquement le format de la flotte. Il indique avoir « dû faire de difficiles choix qui impacteront directement les capacités et potentiels de la flotte, cette année et probablement à moyen terme. Ces choix affecteront les rôles et missions que les navires dédiés seront en mesure d’assurer et peuvent nous causer une baisse des engagements de notre flotte » (12). Sont notamment annoncés le passage de 12 à 6 navires garde-côtes, l’arrêt ou le report de la modernisation de plusieurs classes de navires dont des frégates. Immédiatement connu, cet ordre déclenche de vives polémiques. Le 14 mai, le général Wlater Natynczyk, chef d’état-major de la défense canadienne, annonce le report de l’ordre du chef d’état-major de la force maritime, arguant du fait que « la protection de la souveraineté du Canada est une priorité. Les patrouilles maritimes vont se poursuivre » (13). Une réallocation des ressources budgétaires est annoncée dans le même temps. Ce désaveu officiel est-il en réalité le succès d’une stratégie pro-domo de la marine canadienne ? Le 3 juin, Peter Mac Kay, ministre de la défense canadienne, présente la nouvelle stratégie nationale de construction navale intégrant la construction de 28 grands navires et de 116 petits bâtiments pour un montant dépassant les 30 milliards de dollars américains.

Au Royaume-Uni, le nouveau gouvernement libéral-conservateur, issu des élections du printemps 2010, a immédiatement engagé la Strategic Defence and Security Review afin de réduire de près de 20 % les dépenses militaires. Cette décision a suscité une féroce lutte d’influence entre les différentes forces, chacune dénonçant le format excessif et l’inutilité des équipements alloués aux deux autres afin de préserver ses propres matériels. Ces querelles soulignent l’importance de la définition préalable du contrat opérationnel fixé aux forces par l’exécutif avant toute mesure d’économie budgétaire ; il importe en effet d’éviter que les influences internes ne déstructurent la cohérence d’ensemble de l’appareil militaire.

● La réforme organique de 2001 a échoué à renforcer les outils budgétaires de l’État, les parlementaires ne s’étant sans doute pas suffisamment appropriés leurs nouveaux pouvoirs et l’exécutif peinant à se prêter à un examen plus approfondi et plus régulier. Il est par exemple caricatural de constater que l’examen des projets de loi de finances monopolise annuellement deux mois de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale alors que l’examen des projets de lois de règlement devant valider l’exécution réelle des budgets est conclu en quelques heures. Un tel déséquilibre est source d’irresponsabilité : le Parlement vote des crédits sans se soucier de leur réel usage et de leur impact.

Quelles portées juridiques ont aujourd’hui les lois de finances initiales ? Un exemple suffit pour démontrer leur faible importance. Le programme MELCHIOR, présenté plus en détail en seconde partie de ce rapport, équipe les forces terrestres de stations radio de haute technologie. Les errements technologiques et industriels autour du programme SIC TERRE ont contraint la DGA à décaler en 2009 la commande de stations. Ceci a eu un impact conséquent sur l’exécution des autorisations d’engagement et crédits de paiement liés à ce programme : fin 2009, 24,3 millions d’euros d’AE, au lieu des 73,1 millions d’euros prévus en lois de finances, ont été consommés. Dans le même temps, 21,4 millions d’euros de CP ont été consacrés à ce programme en 2009. Or, la loi de finances initiale de 2009 prévoyait seulement 8,1 millions d’euros de CP, escomptant sur les recettes exceptionnelles tirées de la vente des fréquences. Ces recettes n’étant pas au rendez-vous, une rallonge de 13,3 millions d’euros a été nécessaire. Entre la loi de finances initiales et les chiffres publiés dans le rapport annuel de performance pour 2009, les écarts sont conséquents : près de 50 millions d’euros en diminution pour les AE et 13,3 millions d’euros d’augmentation pour les CP ! Et ceci dans l’indifférence la plus totale.

b) Une exécution contrôlée et responsable

Le décalage entre les engagements financiers annuels et la réalité a depuis longtemps démontré que la sanctuarisation budgétaire des crédits de la défense est extrêmement fragile. Chaque année, les crédits alloués à la défense faisaient l’objet de correction budgétaire : les gels, reports ou annulations de crédits, notamment sur les crédits d’équipement, ont altéré la cohérence de l’ensemble de l’appareil militaire. En 2010, la Cour des comptes estime que ces correctifs ont « conduit à un besoin non financé cumulé de près de 11 milliards d’euros soit l’équivalent d’une année entière de programmation pour l’acquisition des équipements » (14).

Extrait du rapport annuel public 2010 de la Cour des Comptes

L’analyse des conditions d’exécution de la LPM 2003-2008 conduite par la Cour a confirmé, après celle de la LPM 1997-2002, que trois facteurs distincts, et d’importance inégale, ont affecté sa correcte réalisation.

Les deux premiers sont venus réduire le montant des crédits affectés au financement des programmes.

Ainsi, malgré des dotations budgétaires en loi de finances initiale et en loi de finances rectificative peu différentes de celles prévues dans la LPM, la gestion restrictive de ces crédits (gels, normes de paiements, ouverture tardive, etc.) a amputé les ressources effectivement disponibles d’un montant proche de 1 Md€.

De même, diverses charges étrangères à la LPM ont été imputées sur les crédits d’équipement : contribution au budget civil de recherche et de développement technologique, au titre des crédits de recherche « duale » (d’intérêt civil et militaire) pour environ 1 Md€ sur la période, aides financières aux restructurations des industries d’armement (DCN et GIAT), pour un total de l’ordre de 700 M€, surcoûts nets liés aux OPEX à hauteur de 900 M€ essentiellement imputés sur les crédits d’équipement 31, ainsi que diverses imputations plus marginales (compensation de TVA liée au changement de statut de la direction des constructions navales, etc.), aboutissant à un total de l’ordre de 3 Md€.

Enfin, et surtout, des dépenses d’équipement, entrant certes dans le champ d’application de la LPM mais non prévues par le ministère de la défense lors de l’élaboration et de l’adoption de celles-ci, ont dû être prises en compte à hauteur de 7 milliards d’euros, du fait de la sous-estimation du coût de certains programmes lancés ou en gestation, de l’accroissement des dépenses d’infrastructure, de munitions et d’entretien des matériels, de la sous-estimation des hausses économiques retenues lors du lancement des programmes d’armement, ou encore de la nécessité de faire face à des besoins opérationnels nouveaux.

Au total, l’impact de ces différents facteurs a conduit à un besoin non financé cumulé de près de 11 Md€, soit l’équivalent d’une année entière de programmation pour l’acquisition des équipements.

Si certaines de ces causes ne peuvent, à l’évidence, être imputées au ministère de la défense, d’autres, en revanche, relèvent de sa seule responsabilité. Elles résultent, d’une façon générale, de la sous-estimation constante de certains postes de dépenses : coût réel des programmes lancés ou en gestation supérieur aux données retenues lors de leur lancement, dépenses d’infrastructure, de munitions et d’entretien des matériels plus onéreux qu’envisagés.

Telles sont les raisons fondamentales à l’origine des décalages temporels, des dérives financières et des diminutions du nombre des équipements prévus aboutissant à retarder et détériorer les dotations des armées en matériels nouveaux.

L’impérieuse nécessité d’assainir les finances publiques offre une opportunité sans précédent de mettre un terme à ces ambiguïtés. Elle impose d’adopter un discours de vérité sur les choix politiques qui doivent être faits en faveur de notre outil de défense.

En juin 2010, rompant avec la tradition, l’amiral Édouard Guillaud, chef d’état-major des armées, a amorcé ce virage vers plus de réalisme budgétaire en considérant que la situation actuelle est délicate « parce que, sous l’effet combiné de plusieurs facteurs […], la crise financière puis économique, la crise de l’euro, l’état de nos finances publiques imposent des choix budgétaires. Ces choix, nous devons les faire dans un temps court, ce temps qui justement nous est tellement indispensable pour la construction de notre outil de défense. Ces choix seront structurants. Une application stricte du gel des annuités du budget triennal constituerait pour nous une rupture. Il s’agit donc d’obtenir que le curseur finalement choisi évite une telle rupture. L’effort sera très important, je le sais, mais personne ne comprendrait que nous ne le fassions pas. Mes marges de manœuvres sont limitées dans une [loi de programmation militaire (LPM)] qui était déjà contrainte, comme d’ailleurs toutes les LPM. Trois leviers sont accessibles : les programmes d’armement, le fonctionnement et les ressources humaines.

Agir sur les programmes d’armement, c’est procéder à des révisions capacitaires à plus ou moins brève échéance. Il nous faudra déterminer lesquelles : ce sont des choix stratégiques et sécuritaires lourds avec des conséquences sur le tissu industriel, notamment sur les PME ; la défense est le premier investisseur de l’État.

Agir sur le fonctionnement, c’est éventuellement réduire l’activité des armées, c’est pénaliser la préparation opérationnelle qui contribue à la sécurité de nos soldats en opérations.

Agir sur les ressources humaines ce serait une révision du format à la baisse, la fermeture potentielle de nouveaux sites, et la redéfinition des contrats opérationnels. Nous n’en sommes pas encore là, mais il sera prudent d’y réfléchir.

En fonction de la pression appliquée sur chacun de ces trois leviers, les effets seront plus ou moins importants. » (15).

L’examen des crédits dévolus à l’équipement des forces et à la dissuasion, permet d’engager pareille analyse. En effet, comme le souligne Robert Gates, secrétaire américain à la défense, « les prévisions budgétaires de la défense sont intrinsèquement liées à la santé fiscale et financière de la Nation. Ainsi, nous devons accepter de dures réalités. » (16).

B. L’IMPACT DE LA CRISE SUR LE SYSTÈME FRANÇAIS DE DÉFENSE

La spécificité du domaine militaire exige d’analyser les impacts de la crise sur le long terme. Mais les décisions financières peuvent avoir une répercussion immédiate sur la disponibilité et le contrat opérationnel des forces. Comme le souligne le chef d’état-major des armées, « il ne faudrait pas que des logiques comptables prennent le pas sur la cohérence opérationnelle ». Il convient en effet de rappeler qu’il faut « du temps pour recruter, former, et entraîner [le] personnel [militaire] : entre 5 et 10 ans. Il faut un peu plus de temps pour acquérir, développer, maîtriser et entretenir des savoir-faire complexes : entre 10 et 15 ans. Il faut beaucoup de temps pour concevoir et mettre en œuvre un système d’armes : entre 15 et 20 ans. Il faut enfin encore plus de temps pour apprendre à combiner, coordonner, synchroniser les outils, les hommes qui les servent, les chefs qui les commandent : plus d’une génération. Un outil de défense complet, tel que nous le connaissons aujourd’hui, réclame du temps » (17).

Outre les conséquences des choix budgétaires sur notre outil de défense, le rapporteur a voulu examiner les impacts sur l’industrie de défense et, partant, sur la balance commerciale de la France au travers de ses exportations d’armement.

1. L’impact budgétaire

La modification de la planification budgétaire entretient un climat d’incertitude préjudiciable à la cohérence globale du modèle. De façon immédiate, les annonces de réductions des crédits amènent les industriels à défendre leurs propres contrats, sans souci du schéma global. De même, chaque armée tente de préserver ses moyens, ce qui impose au chef d’état-major, voire au ministre, d’arbitrer entre les différents services. Le rapporteur a donc examiné les crédits alloués aux équipements en 2011 afin de vérifier que le schéma d’ensemble prévu par la LPM et le Livre blanc n’est pas remis en cause.

a) L’adaptation de la programmation

● La réduction globale des dépenses de l’État impacte directement le ministère de la défense même s’il bénéficie d’un traitement plus favorable que la plupart des autres ministères. Comme le montre le tableau ci-après, le schéma financier prévu par la loi de programmation militaire ne pourra pas être respecté en l’état.

évolution du budget de la défense (en crédits de paiement)

(en milliards d’euros)

 

2011

2012

2013

total 2011-2013

LPM

Crédits budgétaires

30,66

31,86

32,81

95,33

Recettes exceptionnelles

0,57

0,21

0,11

0,89

Total

31,23

32,07

32,92

96,22

PLF et PLPFP

Crédits budgétaires

30,16

30,52

31,02

91,7

Recettes exceptionnelles actualisées

1,02

1,17

1,07

3,26

Total

31,18

31,69

32,09

94,96

Écart

Crédits budgétaires

- 0,5

- 1,34

- 1,79

- 3,63

Recettes exceptionnelles actualisées

+ 0,45

+ 0,96

+ 0,96

+ 2,37

Total

- 0,05

- 0,38

- 0,83

- 1,26

Source : dossier de presse du ministère de la défense.

● D’ici à 2013, la défense recevra près de 1,3 milliard d’euros de moins que ce que prévoyait la LPM, soit un écart de 1,3 %. L’actualisation des montants attendus des recettes exceptionnelles permet de maintenir cet effort à un niveau très raisonnable. Le produit total des cessions est ainsi passé de 3,67 milliards dans la LPM à près de 5,2 milliards dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2011.

Pour ces recettes exceptionnelles, le ministère estime disposer de près de 1,5 milliard d’euros de plus que la prévision initiale. Il convient toutefois de souligner que cette hausse ne se fait pas à périmètre constant puisque la cession de l’usufruit des satellites Syracuse est désormais incluse dans le périmètre.

Les recettes exceptionnelles sont tirées de la vente soit d’emprises soit de fréquences hertziennes. Pour l’immobilier, le ministère avait envisagé de confier l’opération à une société de portage qui aurait avancé le produit de la vente, charge à elle de vendre ensuite les biens. Ce mécanisme n’a toutefois pas été validé et il faut désormais que le ministère procède lui-même aux opérations de vente, ce qui entraîne nécessairement un retard important. Pour les fréquences, la défense doit obtenir l’accord préalable de l’autorité de régulation des télécommunications et des postes (ARCEP). Comme l’a souligné le ministre, cette autorisation n’a été délivrée que récemment et les premiers versements n’interviendraient qu’à l’été 2010. Le tableau suivant détaille les flux financiers associés à ces ventes d’emprises et de fréquences.

évolution des recettes exceptionnelles

en milliards d’euros

 

2009

2010

2011

2012

2013

Total

LPM

1,61

1,22

0,54

0,20

0,10

3,67

Actualisation

0,59

1,32

1,02

1,17

1,07

5,17

Écart

- 1,02

+ 0,10

+ 0,48

+ 0,97

+ 0,97

+ 1,50

Source : ministère de la défense.

Ce nouveau cadre pluriannuel reste toutefois fragile dans la mesure où les recettes exceptionnelles n’ont pas, jusqu’à présent, respecté le calendrier prévu et qu’il a fallu prendre des mesures de compensation pour ne pas mettre en péril le budget du ministère.

b) Les crédits du programme 146

i. L’évolution générale

Comme le montre le tableau ci-après, les crédits du programme 146 semblent a priori préservés de l’effort budgétaire puisqu’ils augmentent de 11,6 % en autorisations d’engagement et de 5,8 % en crédits de paiement.

évolution des crédits du programme 146

(en millions d’euros)

 

LFI 2010

PLF 2011

Écart

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Titre 2 : dépenses de personnel

1 842,4

1 842,4

1 869,7

1 869,7

+ 1,5 %

+ 1,5 %

Titre 3 : dépenses de fonctionnement

1 397,8

851,5

2 364,8

1 019,1

+ 40,9 %

+ 16,4 %

Titre 5 : dépenses d’investissement

8 397,3

8 648,1

8 930,4

7 794,5

+ 6,0 %

- 11,0 %

Titre 6 : dépenses d’intervention

1,8

1,8

1,7

1,7

- 4,7 %

- 4,7 %

Total

11 639,4

10 685,1

13 167,7

11 344,8

+ 11,6 %

+ 5,8 %

Source : PAP 2011.

ii. Les crédits de fonctionnement

La situation des titres varie cependant assez fortement : la hausse des crédits du programme est en effet liée à une augmentation de près de 70 % en AE et de près de 20 % en CP des crédits de fonctionnement. Le tableau suivant détaille la répartition des crédits de titre 2 du programme 146.

évolution des crédits de titre 3 « fonctionnement » du programme 146

(en millions d’euros)

 

2010

2011

Écart

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Dissuasion

817

542

1 070

571

+ 23,6%

+ 5,1%

Commandement et maîtrise de l’information

203

99

790

57

+ 74,4%

- 75,2 %

Projection - mobilité - soutien

142

27

128

57

- 11,2 %

+ 51,7%

Engagement et combat

117

36

235

188

+ 50,2%

+ 80,7%

Protection et sauvegarde

0

14

11

13

+ 100,0%

- 6,6 %

Préparation et conduite des opérations d’armement

119

132

131

133

+ 9,0%

+ 0,5%

Total

1 398

852

2 365

1 019

+ 40,9%

+ 16,4%

Source : PAP 2011.

L’écart constaté est principalement le fait des dépenses de maintien en condition opérationnelle (MCO) des nouveaux équipements. Pour les AE, le ministère doit en effet mettre en place de nouvelles chaînes logistiques, que ce soit pour les missiles M 51, les missiles ASMP-A ou pour l’ensemble du système Syracuse.

La hausse des crédits de paiement est plus difficile à appréhender, la nature de certaines dépenses ayant changé entre 2010 et 2011. L’externalisation conduit par exemple à ce que des crédits d’investissement deviennent l’année suivante des crédits de fonctionnement. Au-delà de ces changements de périmètre, la hausse des dépenses de fonctionnement se concentre principalement sur trois actions :

- l’action 8-43 « Projet les forces – autres opérations » couvrant le MCO de la flotte logistique (navires polyvalents, rénovation des avions école Alphajet et paiement du contrat de partenariat pour la formation des pilotes d’hélicoptères à Dax) ;

- l’action 9-61 « Frapper à distance – autres opérations » couvrant le lance-roquettes unitaire et le maintien des capacités du porte-avions à l’occasion de son arrêt technique majeur n° 2 ;

- l’action 9-75 « Opérer en milieu hostile – autres opérations et conduire des opérations spéciales » destinée à maintenir la capacité des forces à opérer en milieu hostile, c’est-à-dire couvrant des besoins d’équipement des centres d’entraînement, l’amélioration des capacités d’auto-défense des bâtiments de la marine ou les missions de patrouille maritime et de lutte anti-sous-marine.

iii. Les crédits d’équipement

Les crédits de fonctionnement étant en forte hausse, l’essentiel de l’effort pèse sur les crédits d’équipement. Le phénomène s’explique notamment par le fait que le ministère ne peut que difficilement dégager de nouvelles économies sur les dépenses de personnel et de fonctionnement qui ont déjà été fortement réduites en raison de la réforme des structures engagée depuis 2008.

Pour le programme 146, les crédits de titre 5 augmentent certes de 6 % en AE mais baissent de 11 % en CP. Cette tendance se confirme pour l’ensemble de la mission « Défense » comme le montre le tableau suivant.

Crédits de titre 5 « Investissement » de la mission « Défense »

(en millions d’euros)

 

2010

2011

Écart

Programme

AE

CP

AE

CP

AE

CP

144

130

181

142

158

+ 8,6%

- 14,9 %

178

489

455

450

418

- 8,5 %

- 9,1 %

212

1 356

789

2 456

1 063

+ 44,8%

+ 25,7%

146

8 397

8 648

8 930

7 795

+ 6,0%

- 11,0 %

Total

10 372

10 073

11 979

9 432

+ 13,4%

- 6,8 %

Source : PAP 2011.

Pour la mission, les crédits d’investissement sont en nette baisse pour les CP alors qu’ils continuent d’augmenter pour les AE. Il convient toutefois de souligner que la hausse pour les AE est quasi exclusivement le fait des engagements en matière d’infrastructure relevant du programme 212 qui passent de 670 millions d’euros en 2010 à près de 1,9 milliard d’euros en 2011.

c) La reproduction d’une bosse ?

Le décalage existant entre les AE et les CP, c’est-à-dire entre la signature du contrat et la date effective de paiement est normal ; en revanche il convient de s’assurer que le ministère ne signe pas plus de contrats qu’il ne peut effectivement en payer sauf à entretenir un phénomène de cavalerie budgétaire et à reproduire le phénomène de « bosse » de la précédente programmation.

Évolution des crédits de titre 5 de la mission « Défense »

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performance 2006 et 2007, loi de finances initiale pour 2008 et projet de loi de finances pour 2011.

À l’exception de l’année 2008, les AE sont toujours supérieures aux CP. La somme des écarts cumulés pour le titre 5, c’est-à-dire pour l’essentiel des opérations pluriannuelles d’armement, représente près de 31 milliards d’euros en 2011. En d’autres termes, si la défense devait honorer l’intégralité de ses engagements en matière d’investissement, elle devrait y consacrer la totalité de son budget annuel, à l’exclusion de toute autre dépense.

Cette situation devient très préoccupante car la défense n’est plus dans la phase de lancement de la nouvelle LPM. Si l’écart peut exister la première voire la deuxième année de la programmation, il doit mécaniquement se réduire pour atteindre l’équilibre en fin de programmation. Or le graphique montre que la tendance, loin de s’inverser, s’aggrave. Il convient de noter que la programmation 2009-2014 hérite d’une masse conséquente d’engagements non soldés, ce qui pèse sur son équilibre global. Pour autant, en isolant ces engagements antérieurs, le décalage reste de l’ordre de 13 milliards d’euros.

Le projet annuel de performances propose un schéma pluriannuel de résorption des engagements non couverts : au 31 décembre 2011, il resterait à honorer quelque 38,7 milliards d’euros. Les crédits de paiement de 2012 et de 2013 permettront d’absorber une partie de cette masse, mais il resterait à payer 22,7 milliards d’euros au 31 décembre 2011, sans compter les engagements qui seront passés en 2012 et 2013. Ces données sont conformes à l’analyse du ministre de la défense qui reconnaît que « l’année 2013 sera […] celle d’un rendez-vous crucial : la majorité du moment devra choisir entre rester sur la tendance actuelle ou, la situation économique s’étant améliorée, renouer avec la trajectoire de ressources fixée par le Livre blanc » (18).

Le ministère recrée donc bien une « bosse » budgétaire, laissant croire qu’il pourra honorer tous les contrats signés alors que ses crédits de paiement sont insuffisants. À moins de renoncer à commander le moindre équipement en 2012 et 2013, il ne sera pas possible de rattraper le retard ; il faudra donc soit reporter sur les exercices suivants l’effort financier, soit renoncer à certains contrats. Dans les deux cas le ministère devra payer des pénalités, soit pour étalement excessif, soit pour rupture de contrat.

La pratique actuelle se contente de reporter la décision et d’entretenir l’illusion budgétaire. Outre les interrogations que cela suscite en termes de sincérité budgétaire et de transparence des engagements, il existe un important risque opérationnel : la défense risque de payer au prix fort un modèle d’armée qu’elle n’atteindra jamais ! Alors que la défense s’est engagée dans une réforme sans précédent, il est indispensable que toutes les hypothèques soient levées pour gagner la confiance des personnels et pour assurer l’efficacité du dispositif. Pour ce faire, il faut arrêter immédiatement de laisser croire que la France peut indéfiniment commander des matériels sans avoir à les payer ; sur le plan budgétaire il faut impérativement que les CP commencent à rejoindre les AE.

Le ministère de la défense a confirmé ces données ; il considère toutefois qu’elles ne posent pas de difficultés, faisant valoir que la relation des AE et des CP est spécifique au ministère de la défense. Les engagements sont en effet sur un terme parfois très long et il n’est pas possible d’équilibrer les deux items sur une ou sur deux programmations. Le projet de regroupement des administrations centrales à Balard le montre bien : le contrat qui doit être signé en 2011 court sur 20 ans. Les AE figurant dans le PLF pour 2011 seront donc amorties jusqu’en 2031.

Pour pallier cette difficulté, la défense, en association avec le ministère du budget, a développé un outil mesurant le montant des dépenses obligatoires générées chaque année par les engagements antérieurs. L’objectif est de suivre l’évolution du ratio entre dépenses disponibles et dépenses obligatoires afin de s’assurer que la défense n’engage pas plus qu’elle ne pourra payer. Les tableaux suivants présentent l’évolution de ce ratio.

Dépenses obligatoires de 2008 à 2010

(en millions d’euros)

 

2008

2009

2010

Programmes

CP sur RàP (1) 2006 + CP sur engagements 2007

CP sur RàP 2007 + CP sur engagements 2008

CP sur RàP 2008 + CP sur engagements 2009

144

660

668

754

146

7 615

8 836

8 441

178

3 376

3 334

3 550

212

747

843

470

Total dépenses obligatoires (DO)

12 397

13 681

13 214

Ressources budgétaires hors titre 2 (LFI)

18 475

18 671

18 461

Proportion des DO par rapport aux ressources budgétaires

67,1 %

73,3 %

71,6 %

Ressources totales (budgétaires et exceptionnelles) hors titre 2 (LFI)

18 475

20 308

19 776

Proportion des DO par rapport aux ressources totales

67,10 %

67,37 %

66,82 %

(1) RàP : reste à payer.

Source : ministère de la défense.

 

Dépenses obligatoires sur 2011-2012
et écoulement sur 2013 du reste à payer prévisionnel à fin 2011

(en millions d’euros)

 

2011

2012

2013

Nature de la dépense

CP sur RàP (1) 2009 + CP sur engagements 2010

CP sur RàP 2009 + CP sur engagements
2010 et 2011

CP sur RàP 2009 + CP sur engagements
2010 et 2011

Équipement

12 143

14 369

9 253

Hors équipement

713

766

232

Total dépenses obligatoires (DO)
(sauf 2013)

12 856

15 135

9 485

Ressources budgétaires hors titre 2 (programmation budgétaire triennale)

18 770

19 359

20 092

Proportion des DO (sauf 2013) par rapport aux ressources budgétaires

68,49 %

78,18 %

47,21 %

Ressources totales (budgétaires et exceptionnelles) hors titre 2 (programmation budgétaire triennale)

19 728

20 393

21 014

Proportion des DO (sauf 2013) par rapport aux ressources totales

65,17 %

74,22 %

45,14 %

(1) RàP : reste à payer.

Source : ministère de la défense.

Le ministère précise que comme les paiements sur les engagements de 2012 ne sont pas encore connus, les dépenses obligatoires sur 2013 ne sont pas exhaustives et ne peuvent donc être comparées de manière pertinente aux dépenses obligatoires des années précédentes. Par ailleurs, sur 2011 et 2012, la part des dépenses obligatoires dans les ressources hors titre 2 s’élève en moyenne à 69,8 % (73,4 % sur les ressources budgétaires) contre 67,1 % en moyenne sur 2008-2010 (70,7 % sur les ressources budgétaires uniquement).

Ces données montrent que le ministère a pris la mesure de cette question ; elles font toutefois état d’une évolution peu satisfaisante du ratio : même en intégrant les recettes exceptionnelles, le ratio augmente à partir de 2011. Seule l’intégration des recettes exceptionnelles, dont on connaît la fragilité, permet de limiter cette hausse.

d) L’impact sur les commandes et les livraisons

Le maintien du niveau de commandes entretient également un faux espoir sur les matériels : au vu des éléments communiqués par le ministère, on pourrait légitimement penser que les besoins sont couverts. Or, il ne s’agit généralement que de l’annonce de commandes, l’arrivée des matériels dans les forces étant beaucoup plus tardive.

Le rapporteur a donc demandé au ministère de lui fournir une fiche de synthèse pour chaque programme lancé en 2011 ; l’essentiel des éléments de réponse faisant l’objet de mesures de classification, le rapporteur ne peut que faire état de la liste des programmes concernés.

Question : Fournir une fiche de synthèse pour chaque programme majeur devant faire l’objet d’un engagement ou d’une commande en 2011.

Réponse :

Les principales commandes prévues en 2011 relatives à un programme majeur sont les suivantes :

§ Dissuasion

- Commande d’une tranche du maintien en condition opérationnelle du système de missile balistique M51 ;

- Commande de la rénovation phase 3 des avions ravitailleurs C 135 ;

§ Commandement et maîtrise de l’information

- 1 station de communication par satellite SYRACUSE III ;

- 66 stations de communication radio tactiques MELCHIOR ;

- complément de la commande de la réalisation de deux satellites pour l’observation spatiale optique (MUSIS) ;

- 160 segments sol COMCEPT ;

- 16 réseaux de communication rénovés pour la marine RIFAN étape 2 ;

§ Engagement combat

- 1 sous marin nucléaire d’attaque BARRACUDA ;

- Projection mobilité soutien

- 1 500 ensembles de parachutage du combattant (EPC) ;

- 7 hélicoptères COUGAR rénovés (6 FAR et 1 GAM) ;

- 200 petits véhicules protégés (PVP) ;

§ Protection sauvegarde

- 900 missiles MISTRAL rénovés ;

- Adaptation de 2 aéronefs Falcon 50 à la surveillance maritime (AVSIMAR) ;

- 3 ensembles d’équipements pour la détection et l’identification d’agents biologiques (DETECBIO).

Les informations relatives à ces programmes figurent dans les fiches de synthèse fournies en réponse aux questions n° 055 et 038 (pour C 135) du rapporteur ou dans les fiches JPE (AVSIMAR (1) et MUSIS (2)).

[Note du rapporteur : les informations susmentionnées font l’objet de mesures de classification interdisant leur publication.]

(1) AVSIMAR n’est pas encore érigé en programme d’armement et ne fait donc pas l’objet d’une fiche de synthèse

(2) MUSIS, dont le DLR n’est pas encore approuvé, ne fait pas l’objet d’une fiche de synthèse

2. L’impact industriel : situation des principaux groupes français

Avec 330 000 emplois directs et indirects et un chiffre d’affaires de 15 milliards d’euros, les industries de défense constituent un secteur clé de l’économie française dont le poids réel dépasse le seul chiffre d’affaires de défense : la plupart des sociétés ayant une activité de défense ont également des produits destinés aux secteurs civils.

Question écrite n° 64673 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 24 novembre 2009

M. Bernard Carayon attire l’attention de M. le ministre de la défense sur l’industrie d’armement en France. Il lui demande de lui préciser l’effet d’entraînement sur la croissance et l’emploi des programmes industriels d’armement en France.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 23 mars 2010

Le poids économique de l’industrie de défense en France est considérable, par la diversité du tissu industriel concerné, par les emplois générés et par l’importance de l’activité en matière de recherche et d’innovation dans les hautes technologies. À partir de la fin des années 1950, la France a mis en œuvre une politique industrielle de défense orientée vers la recherche de l’autonomie stratégique et technologique, structurée autour de grands programmes d’armement exploitant les technologies de rupture (nucléaire, aéronautique, missiles…). Grâce à ces investissements, la France dispose aujourd’hui d’une industrie de défense performante, au deuxième rang en Europe, juste derrière le Royaume-Uni. Elle représente 165 000 emplois directs et au moins autant d’emplois indirects, pour un chiffre d’affaires d’environ 15 milliards d’euros (soit de l’ordre de 0,75 à 0,80 % du produit intérieur brut français). Un tiers environ de ce chiffre d’affaires est généré par les exportations, la France se plaçant au quatrième rang mondial des exportateurs d’armement. L’impact des programmes industriels d’armement sur la croissance de l’économie et sur l’emploi dépend directement du volume des commandes et donc des crédits d’équipement votés annuellement par le Parlement et s’inscrivant dans le cadre fixé par la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014. À cet égard, la contribution des programmes d’armement et de la recherche de défense au plan de relance de l’économie se traduit en 2009 et 2010 par un effet accélérateur. En 2009, les commandes passées à l’industrie et aux organismes de recherche par la direction générale de l’armement (le premier investisseur public de l’État) ont atteint un volume record (depuis le début des années 1990) de 20,9 milliards d’euros, dont 1,3 milliard au titre du plan de relance. Les prises de commandes à l’export ont également fortement augmenté en 2009 (+ 20 %), avec un montant estimé à près de 8 milliards d’euros. Le secteur de l’industrie d’armement a eu un impact très positif sur l’économie et en particulier l’industrie dans un contexte difficile de crise économique et financière. Par ailleurs, l’industrie française de défense regroupe une très grande variété d’acteurs de tailles diverses, allant des maîtres d’œuvre intégrateurs aux petites et moyennes entreprises (PME), détentrices de savoir-faire spécifiques et souvent de hautes technologies et sources d’innovations. Ce sont ainsi environ 4 000 PME qui participent en France à l’effort de défense. L’activité de défense est présente sur de nombreuses parties du territoire national, notamment en Ile-de-France, dans le Sud-Ouest (aéronautique, espace et missiles), le Grand Ouest (naval, électronique), la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (aéronautique, naval), le Centre et le Massif Central (terrestre, missiles, maintenance aéronautique). Enfin, la recherche et le développement (R&D) dans le secteur de la défense, qui requiert un haut degré d’investissement pour développer les équipements des forces de demain, représente entre 10 et 20 % du chiffre d’affaires des dix plus grands groupes de défense, lesquels emploient dans leurs bureaux d’études sur le territoire national de l’ordre de 20 000 personnes. Cet effort, très supérieur à la moyenne des entreprises, joue un rôle moteur pour le développement de nouvelles technologies, dont beaucoup trouvent des applications à double usage, militaire et civil. Ces hautes technologies ont ainsi des retombées positives sur la compétitivité et l’activité d’autres secteurs de l’économie française.

Le tableau ci-après détaille la situation des principaux groupes français de défense en 2009.

commandes, chiffre d’affaires et résultats
des plus importantes entreprises de défense

(données en millions d’euros, sauf précision contraire)

ENTREPRISE

Prises de commandes

Carnet de commandes

Chiffre d’affaires

Part à l’export.

Résultat net (1)

Résultat courant

EADS

45,8 G€

389 G€

42 800

N.C.

- 0,76

-320

(- 54 %)

(- 3 %)

(- 1 %)

(56 %) (2)

(1,572)

(2,83)

dont

Airbus (3)

23,9 G€

339,7 G€

28 060

   

- 1 371

(- 72 %)

(- 5 %)

(- 3 %)

   

(1 831)

Eurocopter

5,8 G€

15 G€

4 570

 

 

263

(+ 20 %)

(+8,9 %)

(+2 %)

 

 

(293)

Astrium

8,2 G€

14,6 G€

4 790

 

 

261

(+152 %)

(+33 %)

(+12%)

 

 

(234)

défense & sécurité

7,9 G€

18,8 G€

5 360

   

449

(+51  %)

(+10 %)

(- 5 %)

   

(408)

autres (ATR, Socata,Sogerma…)

9,7 G€

1,9 G€

1 090

   

21

(- 43 %)

(- 38 %)

(- 18 %)

   

(43)

DCNS

4 065

9 945

2 406

29,1 %

129

152

(+ 71,9 %)

(+ 21 %)

(- 4,6 %)

(25,5 %)

(131)

(152)

Dassault Aviation

- 1,32 G€

12,32 G€

3 421

74 %

257

393

(- 123 %)

(- 28 %)

(- 8,7 %)

(66 %)

(384)

(446)

dont

militaire

2,28 G€

38 %

29 %

9 %

   

(militaire 2008)

(1,22 G€)

(18 %)

(38 %)

(11 %)

   

SNPE

621,6

544

609,1

53,5 %

32,2

- 4,3

549

676

(- 4,8 %)

(54 %)

(21)

(-18)

NEXTER

1 300

2 500

887

18 %

141

71

(+130 %)

(+32 %)

(+35 %)

(17 %)

(99)

(71)

THALÈS

13 927

24 731

12 881

77 %

-201,6

151

(- 2,6 %)

(+7,8 %)

(+1,7%)

(75 %)

(650)

(877)

dont

défense

6,1 G€

 

5,8 G€

     

aéronautique & espace

4,3 G€

 

4,1 G€

     

sécurité

3,4 G€

 

3 G€

     

SAFRAN

11 916

27 726

10 448

76 %

376

698

(- 7 %)

(+27 %)

(+1 %)

(71 %)

(256)

(652)

dont

propulsion aéro et spatiale

6 570

14 429

5 673

 

 

657

(- 12 %)

(- 8 %)

(- 2 %)

   

(584)

équipements aéronautiques

2 711

10 797 (4)

2 767

 

 

2

(- 20 %)

(+149 %)

(- 3 %)

   

(60)

défense sécurité

2 635

2 500

1 965

   

64

(+36 %)

(+38 %)

(+19 %)

 

 

(72)

Les éléments entre parenthèses renvoient à l’évolution par rapport à 2008 ou à la situation en 2008.

(1) Part du groupe.

(2) Hors transferts intra-européens.

(3) Dont l’activité « avions de transport militaire ».

(4) Le montant a fortement évolué en raison du nouveau mode de comptabilisation.

Source : ministère de la défense.

Ces données montrent une diminution très conséquente du niveau de commandes dans le domaine de l’aéronautique : Airbus enregistre 72 % de commandes en moins qu’en 2008. Le groupe Dassault subit la même évolution avec une baisse globale de 123 % de ses commandes ; la branche militaire du groupe en revanche enregistre de bons résultats pour ses commandes avec 1,06 milliard d’euros supplémentaires. Ces deux entreprises subissent en effet très directement le ralentissement économique dans la mesure où la majorité de leur activité se fait à l’export.

À l’inverse, les entreprises qui réalisent l’essentiel de leur chiffre d’affaires en France, comme Nexter ou DCNS, enregistrent des résultats très positifs en 2009 avec une progression respective de leurs chiffres d’affaires de 21 % et 32 %.

La crise touche donc directement les industriels français de la défense, sauf à ce qu’ils interviennent sur des secteurs protégés car dépendant de la commande publique française. En revanche, les groupes les plus internationalisés voient leurs résultats baisser, montrant bien l’importance stratégique et la difficulté en période de crise de la politique de soutien aux exportations.

3. Les exportations dans la crise

Le Livre blanc rappelle que les « exportations constituent un volet essentiel de la stratégie industrielle du pays. Elles permettent d’allonger les séries et de réduire, ou à tout le moins de limiter, le coût unitaire des matériels commandés par l’État. Elles rendent les entreprises moins dépendantes du marché national, tout en contribuant au maintien de leurs compétences » (19). Il est acquis que les commandes de la France ne suffisent pas à employer l’ensemble des industries nationales de défense ; la DGA estime d’ailleurs que 50 000 des 165 000 emplois de l’industrie de défense sont directement concernés par les exportations (20).

Pour préserver et développer leurs chiffres d’affaires, les industries françaises de défense se sont tournées vers le marché mondial. Ainsi, Panhard ambitionne de porter ses ventes en 2014 à hauteur de 140 à 150 millions d’euros, contre 70 à 80 millions d’euros actuellement, « essentiellement grâce à la croissance de [ses] exportations » (21).

Le dynamisme du marché mondial de l’armement a un effet stimulant pour les industries nationales trop dépendantes des commandes de leurs États respectifs. Ainsi, le général Vladimir Chamanov, commandant des troupes aéroportées russes, estime-t-il que « lorsque nos industries d’armement ont appris cette dernière année que des alternatives à leurs produits seraient recherchées à l’étranger, elles se sont mises à bouger » (22), ce qui a eu un impact immédiat sur le montant des exportations russes qui ont progressé de plus de 10 % entre 2008 et 2009 pour s’établir à 7,4 milliards de dollars.

La France a connu des évolutions similaires : la plupart de ses arsenaux ont été transformés en sociétés de façon à leur ouvrir les marchés étrangers. Ces changements de statut ont imposé une révolution des organisations et surtout des pratiques commerciales.

Toutefois, le soutien aux exportations ne doit pas être un substitut du désengagement des commandes nationales. Tout comme elle ne doit pas se reposer sur les uniques commandes nationales, l’industrie de défense ne peut pas tout miser sur l’exportation pour maintenir son activité. Sans programme national, ses perspectives ne peuvent qu’être sombres. Le suédois SAAB Bofors Dynamics, spécialisé dans les lance-missiles, conduit par exemple un plan de réduction d’un quart de son personnel (370 personnes sur 1 300) sur deux ans, cette diminution étant la conséquence de l’absence de programmes suédois.

De par leur nature, les exportations d’armement restent un objet indissociable de la puissance publique. L’organisation mondiale du commerce, qui lutte contre toutes les formes de protectionnisme, est d’ailleurs incompétente pour les équipements de défense. Sa décision de déclarer illégales les aides européennes versées à Airbus, considérant qu’elles faussent la concurrence avec Boeing, n’a pas de portée globale. Les critères retenus ne peuvent par exemple pas s’appliquer pour le contrat des ravitailleurs américains car il s’agit d’équipements militaires.

L’échec de la vente du Rafale au Maroc en 2007 a mis en évidence la faiblesse du dispositif français de soutien étatique aux exportations d’armement. Un vaste plan de réorganisation du soutien a été lancé autour du plan national stratégique pour les exportations de défense pour améliorer la coordination des acteurs étatiques et industriels dans le cadre de la commission interministérielle d’appui aux contrats internationaux. Les plus hautes autorités de l’État, en premier lieu la présidence de la République, s’impliquent désormais intensément dans les négociations. Cette réorganisation a immédiatement porté ses fruits, les commandes passées auprès des industriels français augmentant significativement.

D’autres États ont engagé des efforts de ce type à l’instar de la Suède qui a installé, le 1er août 2010, l’autorité des exportations de défense. Certains États privilégient une évolution du cadre juridique : le 30 août, le président américain a exprimé le souhait d’alléger le contrôle d’un tiers des équipements inscrits sur la Munition List, afin de faciliter les exportations américaines.

Ces efforts publics doivent désormais faire la preuve de leur résistance, surtout dans le contexte de crise économique et financière mondiale.

a) Les exportations françaises d’armement face à la crise

Avec la crise, nombre de pays ont revu à la baisse leurs carnets de commandes avec des conséquences directes pour les industriels français. Les exemples suisses et grecs illustrent bien ce changement de tendance.

i. Les exemples suisses et grecs

En août 2010, la Suisse annonce l’ajournement jusqu’en 2015 de l’acquisition de nouveaux appareils pour son armée de l’air en raison de ses difficultés budgétaires. L’aviation suisse prolonge ses 54 avions de combat Tiger F-5 pourtant qualifiés d’ « obsolètes » par le département fédéral de la défense. Ce dernier explique que « les trois candidats en lice, l’Eurofighter [du groupe EADS réunissant l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Italie et l’Espagne], le Gripen [du groupe suédois Saab] et le Rafale [du groupe français Dassault] ont fait l’objet d’une évaluation complète en 2008. Au cours de celle-ci, il s’est avéré que l’enveloppe financière ne serait pas suffisante. Le Conseil fédéral a pris cette décision pour les raisons suivantes : il n’est pas possible de compter sur des crédits supplémentaires en raison de la situation financière de la Confédération; d’autre part, les ressources disponibles doivent servir à combler les autres lacunes de l’armée » (23). Pour le Rafale, cette annonce réduit un peu plus son potentiel immédiat à l’export.

La situation de la Grèce est plus préoccupante pour les entreprises françaises dans la mesure où ce pays a été le troisième client de la France entre 1991 et 2008. Sur cette période, le gouvernement grec a acquis pour près de 4 milliards d’euros de matériels français et a passé commande pour près de 5 milliards d’euros (24). En 2007 et 2008, les commandes grecques avaient déjà chuté de façon très importante. La diminution était relativement inaperçue grâce à d’importantes commandes au Moyen-Orient. Mais la crainte que la tendance perdure est réelle.

Question écrite n° 72538 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 2 mars 2010

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur la crise budgétaire grecque. Confrontée à des difficultés budgétaires sans précédent, la Grèce est astreinte désormais à réduire considérablement ses dépenses. Le budget de la défense grec n’est pas épargné par les exigences d’économies, notamment en matière d’équipements. Or, depuis plusieurs années, la France est en discussion avec les gouvernements grecs successifs en vue de la conclusion de plusieurs contrats. La perspective d’exporter vers la Grèce renforçait la rentabilité financière de plusieurs programmes nationaux. Aussi, il lui demande d’indiquer l’impact de la crise budgétaire grecque sur les exportations françaises d’équipements de défense.

Réponse du ministre de la défense, publiée au Journal officiel Assemblée Nationale du 25 mai 2010

Dans le cadre de son programme d’assainissement des finances publiques, le gouvernement grec prévoit une réduction du budget de la défense de 6,6 % en 2010. Cette diminution porte essentiellement, selon les propos du ministre de la défense grec, sur les dépenses de fonctionnement. Aucune des mesures de restriction budgétaire supplémentaires décidées au mois de mars 2010, à la suite des interventions de l’Union européenne, ne devrait affecter, cette année, le budget d’acquisition du ministère de la défense grec. Pour les années suivantes, il convient d’attendre la publication du futur plan d’équipement des forces armées helléniques pour la période 2011-2016, prévue d’ici à quelques mois, afin de connaître les conséquences de la crise actuelle sur le budget d’acquisition d’équipements militaires et sur les priorités associées. En tout état de cause, les restructurations attendues au sein du ministère de la défense grec, à la suite des restrictions budgétaires de fonctionnement, laissent présager un possible glissement des calendriers des futurs contrats. À ce jour, les autorités grecques ont confirmé leur intention de poursuivre les discussions engagées avec la France par le gouvernement précédent dans le cadre de contrats d’État à État. Les démarches d’acquisition des frégates de type FREMM (frégates multimissions) et des hélicoptères SAR (search and rescue) restent en conséquence d’actualité.

L’importance du marché grec de la défense pour les économies françaises mais aussi allemandes a valu ce commentaire ironique de Egemen Bagis, ministre turc chargé des négociations d’adhésion à l’Union Européenne. À l’occasion du plan européen d’aide budgétaire, il notait que « les États qui essaient d’aider la Grèce dans ces temps de difficultés proposent de lui vendre de nouveaux équipements militaires » (25).

ii. La structuration géographique des exportations françaises

L’étude de la structure des clients des entreprises françaises d’armement permet de déterminer si la France est dépendante d’une zone géographique et partant si une crise économique régionale peut avoir des conséquences directes sur son niveau d’exportations.

Comme le montre le graphique ci-après, entre 2004 et 2008, le carnet de commandes de la zone Europe est relativement stable, oscillant entre 1 et 1,2 milliard d’euros, soit 20 % du total annuel des exportations. Il convient néanmoins de relever que les commandes britanniques en aéronautique ont permis de sauver l’année 2008 puisqu’elles correspondent à 50 % des commandes totales. L’effort britannique a permis de compenser des réductions importantes, notamment en Grèce.

Le niveau de commandes issues des autres zones géographiques du globe apparaît beaucoup plus instable et soumis à la signature ponctuelle de très importants contrats. En 2008, le Brésil, l’Arabie Saoudite et les Émirats Arabes ont par exemple signé des commandes en matière aéronautique pour un montant approchant les 2,2 milliards d’euros. En 2009, le niveau global des commandes a augmenté de près de 24 %, grâce notamment au Brésil qui a commandé quatre sous-marins Scorpène et l’assistance au développement d’un sous-marin nucléaire ; ce contrat représente 47,3 % du total des commandes françaises pour 2009.

Prise de commandes à l’étranger par les industries françaises d’armement

Données source : rapport au Parlement sur les exportations d’armement de la France en 2009.

En neutralisant ces commandes exceptionnelles, même si elles représentent 40 % du total des exportations, le profil géographique des acheteurs se rééquilibre. Le marché européen ne représentant que 20 % de ses débouchés en 2008, l’industrie d’armement française semble relativement protégée par les mesures européennes de restrictions budgétaires. La part européenne est en baisse importante en 2009, ne représentant plus que 11 % des commandes totales.

Si la structuration de ses clients protège l’industrie française des fluctuations budgétaires, son ouverture internationale l’expose en revanche à d’autres types de risques et notamment à celui de la variation des taux de change. Les équipements sont en effet produits dans la zone euro mais majoritairement vendus en dollars.

Comme le montre le graphique suivant, le taux de change entre le dollar et l’euro a connu une évolution chaotique avec une récente tendance baissière qui devrait provoquer des effets bénéfiques pour l’industrie d’armement européenne.

Évolution du taux de change entre le dollar et l’euro

Données source : banque centrale européenne.

Pour autant, comme le souligne Louis Gallois, président d’EADS, les délais de contractualisation sont tels que les effets bénéfiques ne se font sentir que quelques années plus tard. Il estime que le niveau actuel de l’euro ne peut aider les industries européennes qu’à « partir de l’année 2013 » (26).

iii. La structuration de l’offre industrielle française

● Les exportations françaises sont nettement soutenues par le secteur aéronautique, les commandes d’équipements terrestres et navals représentant des montants plus modestes. La différence de prix unitaire explique certainement cette situation.

La prépondérance de l’aéronautique s’explique également par le fait que la France vend essentiellement des équipements à haute valeur technologique. La qualité de notre industrie, portée par plusieurs générations d’ingénieurs formés dans de grandes écoles, est assurément un atout mais elle risque également de placer la France dans une course à l’innovation parfois éloignée de la réalité des besoins opérationnels.

Il convient en effet de se demander sir les équipements français, voire européens, ne sont pas excessivement complexes, limitant d’autant leurs capacités d’exportations. Face à des produits sophistiqués, les produits plus rustiques rencontrent un écho certain : ils permettent non seulement d’équiper des forces armées à un niveau technique et financier acceptable mais aussi de se libérer d’une tutelle étrangère parfois embarrassante. L’exemple de l’A400M est parlant : il s’agit d’un avion technologiquement très en pointe mais à un coût exorbitant alors qu’existent sur le marché des avions moins ambitieux et moins coûteux. L’Afrique du Sud a d’ailleurs renoncé à acquérir l’avion européen face aux difficultés techniques et aux dépassements tarifaires.

Face à ces interrogations, le ministère de la défense souligne que « la performance technologique n’est pas nécessairement à l’origine d’une perte de compétitivité à l’exportation, la haute technologie pouvant être au contraire un critère favorable comme on le voit dans les discussions avec les États clients, relatives à des produits de performance comme le Rafale » (27). Assurément, les pays disposant des ressources budgétaires et/ou affichant des ambitions fortes chercheront à s’équiper avec des matériels de pointe. Le Rafale répond à cette catégorie d’acheteurs ce qui explique l’intérêt manifesté par le Brésil ou les coûteuses exigences de renforcement des capacités exigées par les Émirats Arabes Unis.

● La grande majorité des États n’entre cependant pas dans ces cas de figure. Dans les trois milieux (terrestre, marin, aérien), nombre de clients souhaitent soit moderniser des équipements existants, soit acheter des matériels d’occasion. Quatre exemples montrent bien cette tendance.

- Le 23 mars 2010, la Roumanie annonce l’acquisition pour 1,3 milliard d’euros de 24 F 16 d’occasion, accompagnés d’une option sur 24 autres F 16 neufs puis de 24 F35 JSF en remplacement des premiers avions acquis dont la durée de vie est estimée entre 10 et 15 ans. Expliquant ce choix pour remplacer les MIG 21 de son armée de l’air, le conseil suprême de défense a indiqué que « la Roumanie ne dispose pas des ressources suffisantes pour acquérir des avions multirôles neufs ». Cette décision se fait au détriment des autres appareils, tous européens, qu’il s’agisse du Gripen, du Mirage 2000, du Rafale ou de l’Eurofighter. Pour sauver le constructeur SAAB, le 15 avril 2010, l’autorité suédoise d’exportation de matériel de défense propose, sans succès, aux autorités roumaines de lui céder 24 Gripen neufs au prix des F16 d’occasion.

- En avril 2010, les États-Unis cèdent au Pakistan une frégate de type Oliver Hazzard Perry, équipée de missiles anti-navire Harpoon, de torpilles et de missiles DCA. Le bâtiment est par ailleurs modernisé avec un système de lutte anti-sous-marine. Compte tenu des performances de ces équipements, le Pakistan souhaite doter sa marine de sept autres frégates de ce type dans les prochaines années, privilégiant l’occasion à des matériels neufs.

- L’armée de l’air argentine dispose de Mirage 3 et de Nesher. La modernisation des avions de combat argentins est indispensable mais, pour des raisons budgétaires, le gouvernement argentin privilégie l’acquisition d’avions d’occasion.

- En 2008, la Croatie acquiert auprès du finlandais PATRIA deux frégates lance-missiles d’occasion pour 9 millions d’euros.

● Les opérations de remise à niveau des équipements (retrofit) sont financièrement sans commune mesure avec l’achat de matériels plus complexes. Les constructeurs français y trouvent d’ailleurs un intérêt mesuré contrairement aux équipementiers. Pour autant, sans l’accord du constructeur, aucune opération de ce type ne peut s’effectuer.

À l’heure où la politique d’acquisition française met l’accent sur les coûts de possession, il semble paradoxal que certains industriels se concentrent sur la vente de leur dernier équipement sans se préoccuper suffisamment de la modernisation des précédents. Ces clients de deuxième rang offrent pourtant des perspectives intéressantes à moyen terme. Faute de continuité dans l’offre, la France ne parvient pas à fidéliser ses clients. Comme le montre le tableau ci-après, le nombre de clients diminue de façon constante depuis 1961.

Pays utilisateurs d’avions de chasse français

Appareil

Date de mise en service dans les forces françaises

Nombre de pays utilisateurs

Pays utilisateurs

Mirage F3

1961

11

France, Afrique du Sud, Argentine, Australie, Brésil, Espagne, Israël, Liban, Pakistan, Suisse, Venezuela

Mirage 5

1970

13

France, Argentine, Belgique, Chili, Colombie, Égypte, EAU, Gabon, Libye, Pakistan, Pérou, Venezuela, Zaïre

Mirage F1

1973

12

France, Afrique du Sud, Équateur, Espagne, Gabon, Grèce, Irak, Jordanie, Koweït, Libye, Maroc, Qatar

Mirage 2000

1984

9

France, Brésil, Égypte, EAU, Grèce, Inde, Pérou, Qatar, Taïwan

Rafale

2006

1

France

Source : Stockholm international peace research institute (SIPRI).

Une telle stratégie n’est pas probante et a de lourdes conséquences non seulement pour le constructeur mais aussi pour tous les équipementiers participant au programme. Ainsi, le missilier MBDA dépend fortement de la vente des plateformes pour signer des contrats à l’exportation. Antoine Bouvier, P-DG de MBDA, s’est d’ailleurs déclaré « inquiet du retard pris par les négociations de certains grands contrats de plates-formes » (28).

L’ensemble de ces éléments laisse penser que la politique d’exportation d’armement française n’a pas pleinement intégré le contexte actuel de crise qui place l’État acheteur dans une position dominante.

b) Le client roi

Sachant que les industries de la défense sont fortement dépendantes des commandes étatiques, les États clients peuvent être tentés d’imposer des exigences technologiques, financières et industrielles très lourdes, voire à faire porter tout ou partie de la charge sur l’État exportateur. Les négociations engagées pour vendre le Rafale au Brésil et aux Émirats arabes unis illustrent de façon éloquente cette situation.

i. Le transfert de technologies

L’exportation du Rafale est en effet une condition de la réussite du programme et de son équilibre financier. La signature d’un premier contrat d’exportation aurait un effet d’entraînement indéniable et assurerait le succès de l’avion. Les éventuels acheteurs jouent de cette situation : les Émirats Arabes Unis exigent des spécifications techniques supérieures à celles du Rafale en service au sein de l’armée de l’air française, ce qui représente un coût estimé entre 4 et 5 milliards d’euros à la charge de la France. Le Brésil conditionne quant à lui l’acquisition de 36 avions de combat multi-rôles à un conséquent transfert de technologies.

L’Australie met également en avant le transfert de technologies, le ministre des sciences et des matériels de défense soulignant par exemple que le « programme JSF offre d’immenses opportunités pour l’industrie australienne, créant potentiellement plusieurs milliers d’emploi à temps plein, soit au travers le développement de nouveaux marchés, soit par l’entrée dans des chaînes de support mondiales » (29).

Tous les grands contrats d’exportation sont désormais assortis de clauses de transferts de technologies au profit des industries du pays acheteurs. Selon Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement, « les transferts de technologies dans le cadre des contrats d’exportation […] semblent aujourd’hui inévitables. Nous mettons à disposition de pays amis des technologies de premier plan mais sur lesquelles nous travaillons depuis les années 1980. Je pense que nos partenaires ne s’approprieront pas immédiatement tout cet ensemble. Par ailleurs, les travaux de recherche et technologie conduits dans le domaine sont suffisants pour nous conserver un temps d’avance. Toutefois nous aurons nécessairement à faire face à de nouveaux concurrents et nous ne pourrons lutter que grâce à notre avance technologique et à nos capacités d’innovation » (30).

La priorité donnée au transfert de technologies peut amener l’État acheteur à acquérir non pas le produit le plus performant et le plus économique mais celui qui ouvre le plus de perspectives de transferts. La Commission européenne estime que « le danger existe que […] les pays acheteurs ne recherchent pas forcément le produit le plus compétitif, mais celui qui leur apportera les commandes de compensation les plus intéressantes » (31).

Créer une industrie de défense autonomie nécessite non seulement un soutien public financier majeur en matière de recherche et développement mais aussi du temps pour former et mobiliser les personnels. Pour aller plus vite, les États peuvent recourir à différentes stratégies : l’espionnage économique et industriel ou le transfert de technologie dans le cadre de programmes menés en coopération ou d’acquisition de matériels étrangers.

Transfert de technologies n’équivaut nécessairement pas à transfert de savoir-faire. Mais lorsque les transferts se font parallèlement à l’envoi d’étudiants dans les meilleures universités scientifiques du monde, on peut légitimement estimer que le savoir-faire suivra avec un décalage de quelques années. Un tel phénomène n’est pas récent. En 1976, la Chine fait l’acquisition d’hélicoptères Super Frelon et à la fin des années 1980, elle dévoile ses propres hélicoptères Z8-F, copies de l’hélicoptère français. Depuis, l’industrie hélicoptériste chinoise présente régulièrement de nouveaux modèles issus de ce transfert de technologies à l’instar du AC313 dont le premier vol a eu lieu le 18 mars 2010.

Dans ce contexte, un équilibre doit être trouvé entre la volonté de conclure des contrats d’exportation et la préservation de technologies dites de souveraineté. La recherche de cet équilibre impose le maintien des dispositifs de contrôle préalable des exportations de matériels sensibles à caractère civil ou militaire.

ii. Le contrôle des exportations

En France, le contrôle des exportations de matériels de guerre obéit à une procédure stricte dont le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) est le maître d’œuvre.

Le schéma suivant présente les trois phases de la procédure et les missions confiées aux différents services. La commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) constitue la clé de voûte du dispositif.

Procédures de contrôle des exportations des matériels de guerre

Schéma d'exportation des matériels de guerre

Source : secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.

En dépit de la robustesse et de la pertinence de ce dispositif, les clients peuvent tenter d’exercer des pressions diplomatiques pour contourner ou alléger la procédure. La vente des avions de chasse au Brésil le montre bien : au printemps 2010, ce pays a mené une véritable offensive diplomatique sur le dossier nucléaire iranien pour faire reconnaître son rang de puissance mondiale. À l’approche du choix définitif du fournisseur de l’armée de l’air brésilienne, le Brésil scelle un accord avec l’Iran et la Turquie sur le nucléaire civil et exige des grandes puissances le droit de participer aux discussions menées par le groupe dit du 5+1. Les grandes puissances, dont la France, sont alors placées en porte à faux : faut-il dénoncer cette initiative qui pourrait légitimer les ambitions nucléaires iraniennes au risque de perdre un marché important pour l’industrie aéronautique en période de crise ? À l’inverse, faut-il se taire pour préserver les débouchés industriels français ?

Cet exemple donne le sentiment qu’en période de crise les clients sont dans une telle position de force qu’ils peuvent se permettre d’adopter des attitudes très offensives allant jusqu’à remettre en cause des équilibres internationaux anciens.

c) La concurrence accrue sur les marchés de l’export

Outre les difficultés liées à la structuration de ses clients et de son offre, l’industrie de défense française doit faire face à de nouveaux concurrents sur la scène internationale. L’industrie de défense américaine demeure certes la plus puissante du monde mais les nouveaux acteurs ne cessent de croître. Le fait que le britannique BAE occupe la première place du classement opéré par le Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) en 2008 montre bien que l’hégémonie américaine n’est pas intangible.

De nombreux États se prévalent d’excellents résultats sur le marché mondial de l’armement. L’exemple de la Suède est éclairant : entre 2008 et 2009, ses exportations ont progressé de 7 % pour atteindre 1,42 milliard d’euros selon l’inspektionen for strategiska produkter, l’agence suédoise de contrôle des exportations (32). Cette hausse est notamment liée à la vente du Gripen à l’Afrique du Sud et du véhicule de combat d’infanterie CV90 aux Pays-Bas et au Danemark.

La Russie réinvestit également le marché mondial : en 2009, ses exportations d’armement se sont élevées à 5,2 milliards d’euros et devraient approcher les 7,5 milliards d’euros en 2010, selon l’agence russe d’exportation d’armement Rosoboronexport. Ces chiffres sont cependant à comparer aux 9,7 milliards d’euros que l’Irak compte dépenser en équipements militaires américains, montrant bien que les industries américaines restent maîtres du marché.

Par ailleurs, comme le relève le Livre blanc, « le marché international est actuellement particulièrement difficile du fait de l’émergence de nouveaux pays exportateurs » (33). Symboles de la mondialisation des industries d’armement, les salons internationaux consacrés à l’armement se multiplient : en France, l’année 2010 a été marquée par le salon d’Eurosatory dédié à la défense terrestre. En 2008, ce salon accueillait 52 pays exposant dont 8 novices (Brunei, Colombie, Irlande, Islande, Lituanie, Mexique, Monténégro, Qatar). L’édition 2010 a de nouveau ouvert ses portes à huit nouveaux États dont la Chine, l’Arabie Saoudite, l’Australie et l’Indonésie. De nouveaux exportateurs européens sont également apparus au cours de ce salon : l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie et le Portugal.

La liste des États présents offre un panorama significatif de la concurrence effrénée à laquelle sont confrontés les industriels français et européens sur le marché de l’armement terrestre. Désormais, les industries de défense doivent affronter des produits venus notamment d’Afrique du Sud, du Brésil, de Corée du Sud, d’Inde, de Jordanie, de Malaisie, de Singapour, de Taïwan, de Turquie et de l’ensemble des États européens, sans que cela diminue la concurrence traditionnelle venue des États-Unis, de Russie, d’Israël et du Canada.

Les schémas habituels du marché de l’armement sont en pleine mutation. Le plus gros contrat à l’export de la Turquie est par exemple en phase de négociation avec la Malaisie et porte sur 250 véhicules blindés de transport de troupe Pars, pour un montant de plus de 375 millions d’euros ; une lettre d’intention a été signée à la mi-avril 2010 entre l’industriel turc FNSS et le gouvernement malaisien.

La Chine apparaît également comme un important fournisseur d’armement pour les pays du Sud, notamment en Amérique Latine et en Afrique. Selon le SPIRI, en 2009, la Chine a notamment conclu des contrats d’armement avec la Bolivie, la Colombie, l’Équateur, le Pérou, le Venezuela mais aussi avec l’Égypte, le Ghana, le Niger ou le Nigeria.

Quant à la Russie, après avoir rétabli les liens avec les anciens partenaires de l’ex-URSS, elle élargit son panel avec de nouveaux clients : le 31 août 2010, elle a par exemple signé un contrat avec l’Argentine pour livrer deux hélicoptères Mi-17.

Cette concurrence nouvelle encourage le développement des commissions et autres actions de corruption des autorités acheteuses. Le Portugal a ainsi été secoué par plusieurs enquêtes pour corruption entourant l’achat de deux sous-marins au consortium allemand German Submarine Consortium pour 770 millions d’euros. En Italie, Finmeccanica, huitième groupe mondial en 2008 selon le SIPRI (34), est au cœur d’une enquête ouverte en mai 2010 et portant sur des soupçons de corruption. En Finlande, le groupe PATRIA, détenu à 73 % par l’État finlandais et à 27 % par EADS, est visé par plusieurs enquêtes de corruption dans le cadre de vente d’armes à l’Égypte, à la Slovénie et à la Croatie.

Ces événements témoignent du durcissement du marché et de la difficulté pour les industriels traditionnels de répondre efficacement aux nouvelles concurrences.

d) La montée des nationalismes industriels, un frein aux exportations ?

La crise économique risque de conduire à des réflexes de nationalisme économique. Comme le souligne Pascal Lamy, directeur général de l’organisation mondiale du commerce, « tant que le chômage se maintiendra à des niveaux intolérablement élevés, nous devrons faire preuve d’une vigilance permanente à l’égard du protectionnisme » (35). Ce risque est d’autant plus marqué que les industries de défense concernent au premier chef la souveraineté des États. Si le phénomène de crise perdure, les entreprises françaises d’armement ne pourront plus pénétrer de nouveaux marchés et devront revoir leurs plans de développement. Le remplacement des avions ravitailleurs américains KC 135 illustre bien cette possible dérive.

Le responsable américain de la lutte contre les engins explosifs improvisés en Afghanistan souligne bien qu’il faut « lever les barrières qui empêchent la libre circulation de technologies et d’informations [entre les] partenaires de la coalition » (36). Il vise non seulement la classification des informations mais aussi le cadre réglementaire et notamment les normes ITAR (37).L’impératif d’adapter dans l’urgence les équipements aux menaces toujours plus mouvantes s’accommode difficilement des réglementations tatillonnes. La coalition engagée en Afghanistan arrivera-t-elle à remettre en cause la réglementation protectionniste américaine, au nom de l’intérêt opérationnel ?

L’existence d’un système strict de contrôle des exportations d’armement est certes indispensable pour se prémunir contre la volonté d’adversaires potentiels d’acheter et utiliser des technologies ou équipements, mais il peut être contre-productif. Le 20 avril 2010, Robert Gates, secrétaire à la défense des États-Unis, a rappelé la nécessité de réformer les procédures et réglementations relatives aux exportations d’armement et d’équipements et technologies à usage dual, considérant que la rigueur du contrôle ne garantit pas son efficacité. Il dénonce notamment la bureaucratie interministérielle excessive alors que 95 % des dossiers sont approuvés qu’il s’agisse d’un composant simple ou d’un système de systèmes complexe. Robert Gates cite notamment l’exemple d’un individu « qui fut pris exportant volontairement un composant réglementé sans licence mais qui échappa à des poursuites en présentant des avis contradictoires de deux agences gouvernementales. Le composant en question était un matériel en composite de carbone utilisé dans les coiffes des missiles nucléaires » (38).

Il estime en effet que la liste des équipements soumis à licence d’exportation est trop rigide alors que le caractère stratégique de ces équipements peut disparaître dans le temps. Ce cadre a pour conséquence de décourager les industriels à exporter leur production, voire de les inciter à délocaliser pour contourner la réglementation.

Le secrétaire à la défense fait également valoir le mauvais impact d’une réglementation trop rigide sur les alliés équipés en matériels américains. La nécessité d’obtenir des pièces de rechange peut devenir un véritable calvaire, voire se transformer en incident diplomatique. Un C17 britannique a par exemple été immobilisé en Australie pendant plusieurs jours, l’Australie devant obtenir de l’administration américaine l’autorisation de recevoir la pièce de rechange nécessaire. Ce cas a provoqué la colère de Robert Gates car il s’agit de « deux de nos plus proches alliés » (39).

II. —  LES RÉFORMES ENGAGÉES ATTÉNUENT L’IMPACT DE LA CRISE

Le système de défense français, s’il ne diffère pas sur le plan économique de celui de ses principaux partenaires, semble relativement préservé dans la mesure où de nombreuses réformes ont été engagées avant l’apparition de la crise. Ces efforts avaient permis d’une part de consolider et de rationaliser les structures et d’autre part de dégager des économies relativement substantielles. Par ailleurs, la réflexion de long terme engagée par le Livre blanc de 2008 a permis de redéfinir le contrat opérationnel et surtout de l’adapter aux menaces contemporaines. Ces inflexions stratégiques ont amené le ministère à revoir son organisation, ses implantations géographiques, le format de ses armées mais aussi à réformer la conduite des programmes d’armement.

Lorsque la crise a frappé la France, la plupart de ces actions étaient déjà largement engagées. Les pays européens qui n’avaient pas fait des efforts similaires ont été contraints d’adopter dans l’urgence des mesures drastiques.

Le système de défense doit normalement garantir la souveraineté d’un État, c’est-à-dire sa capacité à décider en toute autonomie. La crise a montré qu’il ne peut cependant pas se soustraire à l’environnement international, sauf à anticiper les évolutions de contexte et à essayer de s’adapter en permanence aux nouvelles menaces.

Quatre exercices principaux ont permis à la France de faire face à la crise avec plus de sérénité que ses partenaires : la révision du format des armées, la réforme de la conduite des programmes, le déploiement d’un progiciel comptable et financier ainsi qu’une meilleure utilisation des externalisations. Enfin, le Gouvernement a lancé un important plan de relance de l’économie qui a nettement profité au secteur de la défense.

A. LA RÉVISION DU FORMAT DES ARMÉES

1. La situation en France

Dès 2008, avec la mise en œuvre du Livre Blanc et de la revue générale des politiques publiques, un nouveau format des armées a été défini. Le tableau suivant en présente l’économie générale s’agissant des équipements.

Nouveau format des armées

 

Armée de terre

Marine nationale

Armée de l’air

Effectif

131 000 personnes

44 000 personnes

50 000 personnes

Équipements lourds

250 chars Leclerc

650 VBCI

80 hélicoptères Tigre

130 NH 90

25 000 équipements Félin

4 SNLE

6 SNA

18 frégates

4 BPC

1 porte-avions

300 Rafale et
Mirage 2000 D

4 Awacs

14 MRTT

70 avions de transport

Source : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Ce nouveau format s’accompagne d’une profonde restructuration du ministère de la défense. « La restructuration devra porter en priorité sur les structures de soutien et d’administration, souvent redondantes, dispersées, cloisonnées et inadaptées aux engagements des forces. Les capacités opérationnelles de celles-ci devront être au maximum préservées et modernisées. L’accent sur les missions opérationnelles et sur les sujétions qui en résultent devra guider, avant toute autre considération, l’adaptation des structures et des moyens de notre défense sur tout le territoire et à l’étranger. […] Les restructurations et la réforme du ministère de la défense iront de pair avec l’effort financier consenti par la nation. Elles permettront d’aboutir à des capacités et à un format à la fois soutenables au vu des ressources et cohérentes pour que la part des investissements et de l’entretien du matériel puisse augmenter dans le budget. […] Les économies engendrées par les restructurations seront intégralement réutilisées pour la défense, ce qui est justifié à la fois par l’enjeu pour la sécurité de la nation et par l’ampleur de l’effort de restructuration entrepris. La dépense de défense sera, dès lors, rééquilibrée au profit des crédits d’investissement » (40).

D’ici 2014, les effectifs civils et militaires du ministère doivent diminuer de 54 000 postes soit une baisse de 17 %. Cette réduction s’accompagne d’une rationalisation de l’administration centrale, de la création de bases de défense et de la refonte de la carte militaire. Les économies issues de cette refonte sont destinées à moderniser les équipements des forces et à améliorer la condition militaire.

La commission de la défense nationale de l’Assemblée nationale a créé une mission d’information chargée du suivi de cette réforme. Dans son deuxième rapport publié au printemps 2010, les rapporteurs relevaient que « le cadre général de la réforme prévoit que la réduction de 54 000 postes va permettre de réduire la masse salariale du ministère et de générer en conséquence des économies de fonctionnement. Combinée à des efforts de rationalisation, notamment dans le soutien, cette déflation doit permettre de dégager de nouvelles marges de manœuvre pour financer les principaux matériels militaires, faisant ainsi des armées françaises des forces mieux équipées, mieux entraînées et plus réactives. Ces modifications nécessitent toutefois de réaliser des investissements initiaux conséquents, que ce soit pour moderniser les infrastructures ou pour accompagner les personnels qui quittent le ministère ou changent de poste » (41).

Comme le montrent les graphiques ci-après, les premiers résultats présentés par le ministère « sont conformes dans leur immense majorité aux données initiales, avec même des prévisions d’économies finales plus importantes qu’au départ » (42):

Évolution des économies générées par la réforme entre 2008 et 2011

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense.

Évolution des économies générées par la réforme sur toute la période

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense.

2. La situation internationale

L’effort français n’est cependant pas une exception : la plupart des pays occidentaux ont récemment engagé un effort de rationalisation et de réduction du format de leurs forces tout aussi significatif.

a) Les pays européens

Pour réduire son déficit atteignant 3,3 % de son PIB et sa dette à hauteur de 73,2 % de son PIB en 2009, l’Allemagne envisage une diminution budgétaire annuelle d’un milliard d’euros pour sa défense accompagnée d’une réduction des effectifs qui passeront de 250 000 à 165 000 personnels. Par ailleurs la durée du service militaire obligatoire a d’ores et déjà été réduite de 9 à 6 mois et son éventuelle suppression est actuellement débattue. La fermeture des régiments à faible effectif est également envisagée.

Afin de résorber son déficit budgétaire atteignant 5,3 % de son PIB et sa dette dépassant 115 % de son PIB en 2009, l’Italie a annoncé en mai dernier une diminution de 10 % du budget de sa défense se montant en 2010 à 14,28 milliards d’euros. Le soutien et l’entraînement sont les premiers visés dans ce plan d’économie. La diminution des forces italiennes projetées à l’extérieur est également envisagée.

La Grèce est pour sa part contrainte à une véritable mutation de sa politique de défense. Elle ne peut en effet raisonnablement maintenir son effort de défense qui était jusqu’alors plus élevé que celui de ses principaux alliés. En 2010, il représente en effet 6 milliards d’euros c’est-à-dire 2,8 % de son PIB alors que la moyenne de l’OTAN est de 1,7 %. Selon Panos Beglitis, ministre adjoint de la défense grecque, « les dépenses militaires ne sont pas incluses dans le plan d’austérité signé avec le FMI. Mais face à l’énorme déficit public, [la Grèce est obligée] de les diminuer » (43). Les premières décisions visent la réduction des effectifs et moyens engagés à l’étranger (Kosovo, Golfe d’Aden), la charge budgétaire des OPEX grecques s’élevant en 2008 à 113 millions d’euros.

Le Portugal s’est fixé un objectif équivalent avec une baisse de 6,5 % de ses effectifs d’ici le 1er janvier 2013. La Roumanie a pour sa part renoncé à l’achat d’avions de chasse neufs et reporté l’acquisition de 800 véhicules blindés. La Slovénie a décidé de faire de même avec une réduction de son effort de défense qui passe de 1,63 % à 1,47 % de son PIB grâce au gel ou à l’annulation de plusieurs contrats d’équipement. La Bulgarie a indiqué vouloir renégocier à la baisse le volume de contrats en cours de livraison concernant des hélicoptères et des avions de transports. L’unique sous-marin bulgare et plusieurs bâtiments vont en outre être démantelés. Le 1er septembre dernier, le ministre bulgare de la défense a annoncé la réduction du format des armées passant de 34 000 à 28 000 hommes d’ici 2015. Cette réduction intervient trois ans après la suppression du service national.

La Suède, pourtant traditionnellement vertueuse sur le plan budgétaire, a mis fin le 1er juillet 2010 à son service militaire, considérant que cette période de 11 mois était trop coûteuse.

Même les pays qui accordent habituellement une place de choix à leur défense dans leur budget, comme le Royaume-Uni, sont forcés de procéder à des coupes financières. Le 22 juin 2010, le nouveau chancelier de l’Échiquier, George Osborne, a ainsi annoncé à la Chambre des communes un vaste programme d’assainissement des finances publiques britanniques visant à réduire le déficit budgétaire de 10,1 % du PIB en 2010-2011 à 1,1 % en 2015-2016. Pour atteindre cet objectif ambitieux, les budgets ministériels, dont celui de la défense, seront en moyenne amputés d’un quart de leurs crédits durant les quatre années à venir.

b) Hors de l’Union européenne

L’exemple russe montre que le phénomène a une dimension globale, dépassant la seule zone européenne. Pour adapter ses forces aux nouveaux enjeux et retrouver la crédibilité militaire d’une grande puissance, la Russie a décidé de réduire drastiquement ses forces pour dégager des économies lui permettant de moderniser et de renouveler ses équipements. Le schéma suivant présente les principales mesures de ce changement de format.

Réforme des forces armées russes

Source : Ria Novotsi.

B. LA RÉFORME DE LA CONDUITE DES PROGRAMMES

1. Une conduite des programmes critiquée

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale porte un regard extrêmement sévère sur la conduite des programmes d’armement, estimant que « l’analyse du déroulement des programmes d’armement fait apparaître, dans plusieurs cas, des insuffisances graves, qui se sont traduites par des dérives de coûts, de délais et parfois de performances ». Il considère que leur « conduite [doit être] entièrement réorganisée. La rigueur du processus de lancement et de planification financière des opérations d’investissement doit être considérablement accrue » (44). La priorité est donnée à une clarification des responsabilités et à une meilleure réactivité du processus d’acquisition.

Le rapport public de la Cour des comptes pour l’année 2010 reprend l’essentiel du constat du Livre blanc. Les magistrats relèvent que « dans tous les États, le processus aboutissant à la mise en service opérationnel d’un nouveau matériel militaire se révèle long, onéreux et semé d’embûches. La France n’échappe pas à ces difficultés ». Leur étude portant sur les principaux programmes d’armement (avions de chasse Rafale, avions de transport A 400M, sous-marins SNLE et SNA, missile M51, hélicoptères NH 90 et Tigre) constate que « par rapport aux objectifs initialement retenus, les programmes d’armement considérés ont tous été affectés dans leur réalisation par des dérapages temporels et des dérives financières conduisant, in fine, à doter les forces armées plus tardivement de matériels moins nombreux et, parfois, aux capacités réduites par rapport aux spécifications retenues » (45).

Cette situation n’est toutefois pas propre à la France. La Cour indique par exemple que le Government Accountability Office (GAO), organe de contrôle américain, note lui aussi que les procédures d’acquisition demeurent sous la menace de dérapages financiers et calendaires même si elles s’améliorent (46). Ces dérapages sont dus à des modifications de spécifications, à des difficultés de développement des logiciels… Le GAO constate également que si peu de programmes débutent avec une haute maturité technologique, rares sont ceux qui ont établi des « incréments » permettant d’évaluer l’adéquation entre spécifications et réalité du développement. La plupart des programmes sont évalués trop tardivement et voient donc leurs spécifications modifiées de façon significative dans la phase de développement.

La Cour des comptes a identifié cinq insuffisances communes à tous les programmes :

- la faiblesse des travaux préalables à la décision de lancement, indiquant que « l’insuffisance de ces travaux préparatoires est source de difficultés de tous ordres et de dérives financières pour beaucoup de programmes lancés dans les années 1990. Le cas le plus emblématique est celui de l’avion militaire de transport A 400M, pour lequel une phase préliminaire d’un coût de 84 millions d’euros, demandée par l’industrie, fut refusée par les États clients. Elle aurait pourtant permis aux industriels de mieux prendre la mesure des performances demandées et de faire disparaître ou, du moins, d’atténuer les difficultés ensuite constatées au cours de l’exécution du contrat » (47) ;

- la recherche de performances technologiques ambitieuses (cf. infra) ;

- le coût de la préférence nationale ou européenne ;

- des montages contractuels parfois mal adaptés avec « un périmètre financier des programmes mal défini ». Les magistrats rappellent que « souvent constatée, cette absence de prise en compte programmée ab initio de coûts pourtant inéluctables, car correspondants à des réalisations ou à des acquisitions indispensables, empêche les responsables politiques d’avoir une appréhension complète du coût réel du programme d’armement qu’ils envisagent de lancer. Cela, en effet, fausse les tentatives d’évaluation du coût de possession et conduit à sous-estimer les besoins budgétaires réels, ce qui entraîne des besoins de ressources non prévues en LPM, complique la correcte articulation de l’avancement coordonné des différentes réalisations nécessaires à la mise en oeuvre de l’équipement considéré et handicape le contrôle des dépenses engagées » (48;

- la dérive des coûts.

Le ministère de la défense conteste partiellement ces conclusions, considérant que les réformes engagées répondent à l’essentiel des difficultés.

Question écrite n° 71490 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 16 février 2010

M. Marc Le Fur attire l’attention de M. le ministre de la défense sur les conclusions du rapport annuel de la Cour des comptes relatives aux programmes d’armement. Les programmes analysés par la Cour ont tous connu des retards et des alourdissements du coût unitaire des matériels, qui peuvent aller de +2 % pour le sous-marin Barracuda à +78 % pour l’hélicoptère Tigre. Selon la juridiction financière, les évolutions des besoins et de la technologie comme la contrainte budgétaire expliquent pour partie ces dérives. Avec 12 milliards d’euros en 2009, les programmes d’armement représentent près des trois quarts du budget d’équipement du ministère de la défense, qui est de loin le premier de l’État. La Cour a relevé plusieurs insuffisances communes à ces programmes. Elle note que le ministère de la défense a cherché à remédier, dans son organisation, à cette situation. En effet depuis 2005, trois novations majeures dont les effets restent à consolider sont en effet intervenues : le chef d’état-major des armées a autorité sur les programmes et peut ainsi imposer ses arbitrages ; un comité ministériel d’investissement, présidé par le ministre, assure le suivi des programmes et autorise leur poursuite ; enfin, un comité financier, dont la direction du budget est membre, vérifie la programmation financière. La loi de programmation actuelle, qui porte sur la période 2009-2014, recouvre pour la première fois, l’ensemble de la mission défense, et non les seuls crédits d’équipement, ce qui présente l’avantage de permettre des arbitrages globaux. La Cour souligne toutefois que cette formule introduite aussi le risque que les crédits d’équipement servent de variable d’ajustement pour faire face à des dépenses plus immédiates. Elle préconise ainsi le complet aboutissement des réformes entamées dans la conduite des programmes d’armement, afin que ne se perpétuent pas à l’avenir les dysfonctionnements aujourd’hui constatés. Il lui demande de lui préciser les suites que le Gouvernement entend donner aux observations de la Cour.

Extrait de la réponse du ministre de la défense, publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 24 août 2010

Dans son rapport public annuel présenté en février 2010, la Cour des comptes estime que les programmes d’armement connaissent un processus de conduite et un mode de gestion qui souffrent de deux déficiences principales : la première concerne leur insertion dans la programmation financière et capacitaire du ministère de la défense, la seconde concerne les dérives de coûts et de délais. Si l’analyse de la cour n’est globalement pas contestable, elle ne reflète cependant pas suffisamment la réalité de la loi de programmation militaire et du processus de conduite des programmes d’armement, qui ne relèvent pas uniquement d’une logique financière mais recouvrent également d’autres aspects. Certains points méritent donc d’être précisés, en particulier sur les réductions de cibles et sur la polyvalence des matériels. Ainsi, les réductions de cibles de certains programmes, contribuant mécaniquement aux dérives de coût unitaire, sont en réalité davantage la conséquence de la réduction du format des armées et de l’évolution du contexte stratégique que dues, comme l’estime la Cour des comptes, à des nécessités techniques ou à des insuffisances budgétaires. L’exemple du Tigre est illustratif à cet égard : le prix unitaire de production est en effet passé de 33,5 MEUR (pour une première cible, en période de guerre froide en 1987, de 215 hélicoptères), à 50,8 MEUR (pour une cible actuelle de 80 hélicoptères). La polyvalence des matériels, dont la Cour des comptes critique le coût, permet au contraire de réduire nettement le coût global d’une force en disposant des mêmes capacités militaires avec un nombre réduit de plates-formes. Elle diminue l’empreinte logistique des forces déployées. C’est un choix fondamental et irréversible sur le plan structurel pour les forces dont la réduction de format est imposée. C’est aussi un choix essentiel pour l’industrie, qui s’organise autour de grands programmes phares polyvalents et qui peut ainsi disposer des meilleurs matériels pour rester compétitive sur le marché mondial. Pour autant, la cour reconnaît que, à l’avenir, la conduite des programmes d’armement devrait s’améliorer grâce aux réformes engagées récemment. En effet, d’importantes décisions ont été prises afin de faire progresser les performances du ministère, notamment dans ce domaine, selon trois axes : la construction de la loi de programmation militaire, la réforme de la gouvernance et l’amélioration de la conduite des programmes d’armement. La loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 a été conçue comme un ensemble cohérent et global, constitué de l’ensemble de la mission de politique publique « défense », hors pensions. Elle programme ainsi les crédits d’équipement, les effectifs et la masse salariale associée, les crédits de fonctionnement et l’activité des forces, les investissements et le fonctionnement des autres organismes du ministère, ainsi qu’une provision pour le fonctionnement des opérations extérieures. Elle prend en compte, dès le début de son exécution, les économies sur le fonctionnement et les dépenses de personnel issues de la réforme du ministère pour maintenir un niveau élevé d’investissement tout au long de la période. Ce processus de redéploiement, effectif et déjà réalisé dès 2009, se poursuivra dans les années à venir. […]

2. La réforme engagée par le ministère de la défense

Dès 2008, la défense a entamé une modernisation de ses procédures avec une réorganisation de ses structures, une clarification des compétences et l’établissement de nouvelles normes internes.

Extrait de la réponse du ministre de la défense, publiée au journal officiel Assemblée nationale du 24 août 2010 (1)

[…] S’agissant de la réforme de la gouvernance, trois mesures sont destinées à remédier aux dysfonctionnements constatés par la Cour des comptes : la création du comité ministériel d’investissement, dont l’objectif est de rationaliser les processus décisionnels relevant de l’investissement (programmes d’armement et d’infrastructure, soutien en service, études) et de garantir la maîtrise et l’optimisation des investissements, en cohérence avec les budgets disponibles et prévisionnels, tout en tenant compte d’impératifs capacitaires, industriels ou technologiques ; la mise en place du comité financier interministériel, au sein duquel le directeur du budget participe à un examen contradictoire de la « soutenabilité » de la programmation ; le renforcement de la clarté et de la cohérence des choix à exercer avec les nouvelles prérogatives du chef d’état-major des armées, arbitre des besoins capacitaires. Enfin, le ministère de la défense met actuellement en œuvre plusieurs actions destinées à améliorer encore la conduite des programmes d’armement tout au long du cycle de vie, en instaurant des équipes de programme intégrées, responsables de la conduite des programmes jusqu’à leur démantèlement, ainsi qu’un suivi du coût global de possession. C’est ainsi qu’un nouveau découpage en six stades du cycle de vie des opérations d’armement (stades d’initialisation, d’orientation, d’élaboration, de réalisation, d’utilisation et de retrait de service) a été mis en place afin de favoriser la coordination des différents acteurs. Le coût global de possession est désormais pris en compte dès le début et sera présenté et actualisé régulièrement dans les documents de programme, au-delà de la seule part d’acquisition. Le complet aboutissement de ces réformes, déjà engagées, doit permettre d’améliorer les processus de conduite des opérations d’armement, conformément aux recommandations faites par la Cour des comptes.

(1) réponse à la question écrite n° 71490 de M. Marc Le Fur (cf. supra).

3. Les instances participant aux programmes d’équipement

Pour mettre en œuvre les préconisations du Livre blanc en matière de gouvernance des investissements, plusieurs instances ont été profondément réformées et d’autres ont été créées. La structure est désormais clairement pyramidale avec le Président de la République à son sommet. L’instruction générale du 26 mars 2010 précise en effet que « la gouvernance des opérations d’investissement s’inscrit dans le cadre de la politique déterminée par le Président de la République en Conseil de défense et de sécurité nationale » (49).

● Au sommet de la pyramide se trouve le conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN). Le décret du 24 décembre 2009 en définit le rôle et la composition et modifie en conséquence le code de la défense. Concernant les équipements, le CDSN définit les orientations de la programmation militaire et de la dissuasion. Présidé par le Président de la République, il regroupe le Premier ministre, les ministres de la défense, de l’intérieur, de l’économie, du budget et des affaires étrangères ; il peut entendre d’autres autorités. En son sein, une formation spécialisée, le conseil des armements nucléaires, est en charge de la dissuasion. Y participent le Président de la République, le Premier ministre, le ministre de la défense, le chef d’état-major des armées, le délégué général pour l’armement et le directeur des applications militaires du commissariat à l’énergie atomique (CEA).

Le secrétariat du CDSN est assuré par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Service du Premier ministre, il « anime et coordonne les travaux interministériels relatifs à la politique de défense et de sécurité nationale et aux politiques publiques qui y concourent » (50). Il a notamment en charge la sécurité des systèmes d’informations, la mise en cohérence de la politique de recherche et des projets technologiques intéressant la défense, ainsi que le contrôle des exportations d’armement et de matériels ou technologies stratégiques.

● Se substituant à l’ancien conseil des systèmes de force, le comité ministériel d’investissement (CMI) est « l’instance du ministère de la défense dédiée à la maîtrise des projets d’investissements du ministère » (51). Il est compétent notamment pour les opérations d’armement et le maintien en condition opérationnelle. Le CMI assiste le ministre en matière de décisions d’investissement, notamment en s’assurant de leur conformité avec la politique de défense, leur maîtrise et optimisation capacitaire, industrielle, technologique et financière, leur cohérence globale. Le comité financier interministériel émet dans le même temps un avis sur la soutenabilité financière de la programmation militaire.

Seules les opérations majeures d’investissement sont soumises au CMI : il s’agit d’opérations dépassant un seuil financier ou liées à un enjeu stratégique, capacitaire, industriel ou de coopération. Les dossiers de franchissement de stade des opérations majeures et les grandes décisions structurantes sont systématiquement inscrits à l’ordre du jour du CMI.

Le ministre de la défense préside chaque mois le CMI qui rassemble le chef d’état-major des armées, le délégué général pour l’armement et le secrétaire général pour l’administration. Dans cette configuration et en cas de désaccord entre les trois grands subordonnés du ministre, le CMI devient une instance d’arbitrage. Assistent également aux réunions le chef du contrôle général des armées et le directeur des affaires financières, secrétaire du comité. Il convient ici de noter l’absence des chefs d’état-major d’armée qui toutefois peuvent être conviés à certaines réunions en fonction de leur ordre du jour.

● Deux instances sont subordonnées au CMI : la commission exécutive permanente et le comité des capacités. La première examine la « cohérence physico-financière du contenu de l’opération d’investissement » (52). Elle procède à une évaluation de la faisabilité financière de l’opération au regard du budget et de la programmation budgétaire et élabore par ailleurs chaque année la liste des opérations majeures d’investissement.

Reprenant les attributions du comité exécutif des systèmes de forces et du comité d’architecture des systèmes de forces, le comité des capacités « a pour mission générale d’émettre des avis relatifs aux capacités et à l’intégralité du cycle de vie des opérations d’investissement » (53). Ses avis portent notamment sur les expressions de besoin opérationnel, sur les décisions de lancement du stade d’initialisation, sur les différentes fiches de caractéristiques militaires, sur l’adéquation entre les contrats opérationnels et les moyens affectés au soutien… Présidé par le sous-chef Plans de l’état-major des armées, le comité des capacités rassemble le directeur de la stratégie de la DGA et le directeur des affaires financières. Y sont également associés les sous-chefs d’état-major plans-programmes des trois armées.

● Ces instances créées ou réformées à la suite du Livre blanc remplacent de précédentes dont les dysfonctionnements ont été régulièrement dénoncés, notamment par la Cour des Comptes. Mais la création de nouvelles instances, aussi nombreuses soient-elles, ne protège pas des dérives précédemment observées.

L’annexe 3 de l’instruction relative au fonctionnement du comité des capacités souligne en effet que « la mise en arbitrage, au niveau du CMI, des sujets traités est fondée sur le partage de l’information entre les acteurs ». Le partage de l’information est une préoccupation majeure car « les travaux du CMI s’appuient sur une information fiable, traçable et partagée au sein du ministère, notamment pour l’information financière » (54). Il convient donc de garantir en pratique la circulation des données : il n’est possible de moderniser les processus que si les différentes structures travaillent ensemble et échangent les informations.

C’est en ce sens que la Cour des Comptes, tout en reconnaissant que « les principes ayant guidé ces réformes successives vont assurément dans le bon sens », considère qu’il « faut cependant consolider celles-ci. » Les juges financiers précisent ainsi que :

« - le comité ministériel d’investissement, déjà réuni huit fois à la mi-septembre 2009, est un élément essentiel du nouveau dispositif : son bon fonctionnement requiert la présence effective du ministre et, compte tenu du rythme des réunions, cela suppose de sa part une grande disponibilité ;

- les rôles respectifs de l’EMA et des états-majors d’armée doivent être précisés à tous les niveaux et l’organisation de ces différents états-majors, revue en conséquence afin de mettre fin aux doubles emplois ;

- il faudra évaluer l’efficacité du nouveau découpage du processus de réalisation des programmes d’armement, qui suppose que des mêmes équipes soient successivement placées sous la responsabilité d’autorités différentes (CEMA et DGA) ;

- si le bien-fondé de la mise en place de la procédure d’actualisation financière trimestrielle des programmes est indiscutable, sa mise au point, non encore achevée, est particulièrement lourde. Elle apparaît cependant comme une condition nécessaire au dialogue entre le ministère de la défense et celui chargé du budget ;

- les résultats obtenus en pratique par le comité financier, comité dont les finalités et les modalités de fonctionnement ne sont pas encore complètement clarifiées, devront être soigneusement analysés : il conviendra, en particulier, de vérifier que la transparence accrue qui devrait en résulter sur le plan budgétaire à l’égard de la direction du budget, revendication ancienne et justifiée dans son principe, n’entraîne pas dans les faits un recours trop fréquent à l’arbitrage des autorités politiques. En outre, compte tenu du poids du budget du ministère de la défense, la réussite du comité financier apparaît aujourd’hui comme une condition nécessaire à l’allègement envisagé du contrôle budgétaire et comptable ministériel » (55).

Il est encore trop tôt pour tirer un premier bilan de ce nouveau cadre institutionnel d’autant plus qu’une nouvelle procédure d’acquisition est mise en place depuis le printemps 2010.

4. Une nouvelle procédure : l’instruction 1516

a) Le déroulement des opérations d’armement

— Très attendue, la nouvelle instruction relative au déroulement et à la conduite des opérations d’armement a été signée le 26 mars 2010 par le chef d’état-major des armées. « Elle fixe les principes généraux qui régissent une opération d’armement sur son cycle de vie, depuis le stade d’initialisation jusqu’à celui de retrait du service, ainsi que les attributions et les relations entre chaque acteur impliqué : l’état-major des armées (EMA), la direction générale de l’armement (DGA), le secrétariat général pour l’administration (SGA), les états majors d’armées lorsqu’ils ont délégation, et les structures de soutien ».

Une opération d’armement est une opération d’investissement destinée à satisfaire un besoin opérationnel. Seules les opérations majeures sont soumises à la procédure de l’instruction 1516, exigeant notamment l’intervention du chef d’état-major des armées voire du comité ministériel d’investissement. La liste des opérations majeures est transmise en début d’année au CMI pour validation et signature par le ministre ; « à cette occasion, le CMI identifie les opérations susceptibles d’être examinées en son sein dans l’année (par exemple, opération dont le coût d’acquisition est supérieur à 500 millions d’euros) ; les autres opérations étant traitées par subsidiarité par les grands subordonnés responsables des stades concernés. Cette identification structure l’ordre du jour annuel du CMI ».

Cette distinction entre les opérations, impliquant des procédures plus ou moins lourdes, n’est pas une invention bureaucratique française, d’autres États y ayant recours. Le ministre indien des finances a par exemple proposé en juin 2010 de relever les seuils financiers qui régissent les procédures d’acquisition : tout contrat inférieur à 108,6 millions de dollars (contre 21,7 millions de dollars actuellement) sera dispensé de l’approbation du ministère des finances ; tout contrat inférieur à 217,3 millions de dollars échappera, quant à lui, à l’examen par le conseil gouvernemental de sécurité. Plusieurs opérations d’armement peuvent être rassemblées dans un programme d’ensemble, afin de répondre à un besoin opérationnel complexe, à l’exemple du programme SCORPION de l’armée de terre.

— Les opérations d’armement se décomposent en six stades, bornés par des jalons dont le franchissement fait l’objet d’un dossier de changement de stade.

schéma du déroulement d’une opération d’armement

Source : instruction générale n° 125/DEF/EMA PLANS/COCA – n° 1516/DEF/DGA/DP/SDM du 26 mars 2010.

● Sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, le stade d’initialisation « est destiné à encadrer le processus d’expression du besoin et à identifier les options possibles ». Validant l’opportunité d’un besoin exprimé par un état-major, la décision du lancement d’initialisation prise par le chef d’état-major des armées est le jalon officiel marquant le début du stade. Il est clos par l’approbation d’un dossier d’orientation rédigé par un architecte de système de forces (ASF) issu de la direction de la stratégie de la DGA et un officier de cohérence opérationnelle (OCO) issu des forces.

L’OCO rédige notamment l’objectif d’état-major, analyse les besoins convergents à l’étranger, identifie les études technico-opérationnelles à mener et les nouvelles doctrines d’emploi. L’ASF recense les études amont nécessaires. Le dossier d’orientation, terme de ce stade, est approuvé soit par le chef d’état-major des armées, soit par le ministre dans le cadre du CMI.

● Également sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, le stade d’orientation stabilise le besoin opérationnel et évalue les options pour y répondre sous les angles industriels, financiers, calendaires…

Conjointement au couple ASF/OCO, est mis en place le couple formé par l’officier de programme (OP) et le directeur de programme (DP), respectivement désignés par le chef d’état-major des armées et le délégué général pour l’armement. Le directeur de programme dépend d’une des dix unités de management dépendantes de la direction des opérations de la DGA (cf. infra). Si le programme est mené en coopération, l’OP et le DP ont pour mission de contrôler le maître d’ouvrage délégué à cette fin qu’il s’agisse de l’OCCAr, de l’OTAN ou de tout autre organisme. Sous la direction conjointe de l’OP et du DP, une équipe de programme intégrée (EDPI) est alors constituée, réunissant toutes les compétences « permettant l’optimisation et la maîtrise de l’opération d’armement en termes de coûts, de délais et de performances sur l’ensemble du cycle de vie ». Sa composition est donc évolutive. À ce stade est également mis en place un comité de pilotage (COPIL), supervisant la conduite de l’opération d’armement. En fonction des stades, le COPIL est présidé par le sous-chef de l’état-major des armées en charge des programmes ou le directeur des opérations de la DGA.

Le besoin est alors précisé dans une fiche de caractéristiques militaires stabilisées (FCMs). Un premier calendrier de livraison prévisionnel est établi, au regard notamment d’études de faisabilité, d’analyses des risques techniques et financiers. De même sont réalisées des estimations financières pour chacune des options de l’opération. La fiche privilégie les objectifs opérationnels, notamment les effets recherchés, pour éviter de se référer à des solutions technologiques préétablies ou ambitionnées.

Au terme de ce stade, un dossier de choix, sous la responsabilité de la DGA, est alors rédigé et soumis à l’approbation du ministre dans le cadre du CMI ou du délégué général pour l’armement.

● Sous la responsabilité du DGA, le stade d’élaboration voit l’entrée en action de l’industrie pour spécifier la ou les solutions retenues à l’issue de l’examen du dossier de choix. Ce stade « repose sur l’élaboration d’une définition du système suffisamment complète et précise, sur la préparation des contrats principaux d’acquisition incluant le choix de l’organisation industrielle, sur la levée des risques des points critiques, sur l’évaluation de l’impact des risques résiduels et sur les modalités de maintien en condition opérationnelle et de retrait du service ».

Au cours de ce stade, le besoin opérationnel est finalisé dans la fiche de caractéristiques militaires de référence (FCMr). De même sont précisés la stratégie d’acquisition, les spécifications techniques, les conditions de faisabilité, les délais de réalisation et les modalités de qualification. Les marchés avec l’industrie sont négociés et conclus au cours de ce stade. Il est clos par l’approbation par le ministre ou le DGA du dossier de lancement de réalisation.

● Également sous la responsabilité du DGA, le stade de réalisation vise à livrer le système d’armes aux armées, MCO compris. Sont soumis à évaluation la bonne exécution du contrat sous tous ses aspects ainsi que les premiers retours d’expérience d’utilisation par les forces de l’équipement. Des adaptations peuvent être menées. La clôture de ce stade intervient à la livraison non pas du premier exemplaire mais du dernier. Il peut donc se chevaucher avec le stade d’utilisation.

● Le stade d’utilisation, sous responsabilité du chef d’état-major des armées, débute avec l’approbation du dossier de lancement d’utilisation : la mise en service opérationnel est alors prononcée après la qualification de l’équipement, la validation de la doctrine d’emploi et la mise en place des organisations, équipements, infrastructures, services de soutien et moyens de formations nécessaires à son emploi.

● Le dernier stade, retrait du service, débute par l’approbation du dossier de retrait du service qui en fixe les modalités : cession, démantèlement, stockage… Ce stade peut être lancé alors que la majorité des équipements concernés sont toujours au stade d’utilisation.

— L’instruction autorise à déroger à ce schéma dans le cadre d’une démarche dite incrémentale. Elle indique que, « eu égard à la complexité, aux coûts et à la durée moyenne de réalisation et d’utilisation des équipements, il peut être décidé de donner une première réponse à un besoin opérationnel sans attendre de disposer de toutes les technologies nécessaires ou avoir défini précisément la capacité opérationnelle finale ». Ceci suppose au préalable de bien définir ce qui doit demeurer permanent tout au long de la vie du système de ce qui est susceptible d’évoluer. Cette approche demande une organisation spécifique pour ne pas perdre la cohérence d’ensemble au fur et à mesure des évolutions et un cadre juridique adapté, donnant aux industriels des garanties suffisantes sur la durée du contrat.

Les urgences opérationnelles s’extraient également du cadre ordinaire. Décidée par le chef d’état-major des armées, cette procédure exceptionnelle est déterminée en fonction du besoin exprimé par les armées et du degré d’urgence de la réponse. Pour respecter le calendrier contraint, plusieurs dérogations à l’instruction peuvent être accordées.

Dans le cadre du plan de relance et des acquisitions pour urgence opérationnelle (AUO), la DGA, les états-majors et les industriels ont démontré leur capacité collective à agir de façon rapide, efficace et économe. Ainsi, le plan de relance a permis de diviser par deux les délais de contractualisation. Mais, comme s’évertue à le souligner la DGA, le plan de relance et les AUO demeurent des exceptions. Compte tenu de la dynamique positive engendrée par les procédures exceptionnelles, il serait pertinent de généraliser ces pratiques, surtout dans un environnement budgétaire contraint.

b) Les apports de la nouvelle instruction

L’instruction 1516 comporte des éléments particulièrement positifs : la décomposition des opérations en stades et jalons permet de contrôler la pertinence et l’efficience de l’opération d’armements. Elle doit permettre d’éviter les dérapages techniques et financiers observés auparavant sur bon nombre de programmes. Toutefois, il n’est pas certain que cette approche soit transposable à des programmes menés en coopération : la difficulté à définir précisément le besoin opérationnel commun et à trouver la réponse technologique idoine dans une enveloppe budgétaire partagée, laisse peu de place à des remises à plat ponctuelles.

Les concepts de coût global, c’est-à-dire la somme des dépenses sur l’ensemble de la vie du produit pour un usage donné, et de soutien logistique intégré, qui consiste à intégrer à la conception du produit les éléments nécessaires au maintien de sa disponibilité, sont théoriquement des garanties contre les difficultés apparaissant après la livraison de l’équipement aux forces. Les polémiques sur le coût de l’heure de vol d’un aéronef n’auraient par exemple plus lieu d’être si ce montant était estimé plus en amont ; seul importerait le différentiel entre le coût global établi lors des premiers stades et le coût constaté. Une trop grande différence serait de nature à engager la responsabilité financière non seulement de l’industriel mais aussi des services du ministère (EMA et DGA).

L’instruction généralise également le RETEX (retour d’expérience) à toutes les opérations et ce, dès les premières utilisations. Cette avancée est de nature à rapprocher les forces de la DGA et à contraindre les personnels chargés de la conduite des opérations à se rendre plus souvent sur le terrain pour évaluer au plus près l’adéquation entre le système conçu et le besoin exprimé. Au-delà de la problématique liée à chacun des équipements, le RETEX doit permettre d’affiner les procédures d’expression du besoin des forces et leur traduction en termes de systèmes.

La satisfaction des utilisateurs, évaluée par la DGA sur la base d’enquêtes, est désormais prise en compte. Les utilisateurs sont les personnels en charge de mettre en œuvre les matériels mais aussi ceux en charge de leur maintenance. L’instruction 1516 prévoit que tout au long d’une opération d’armement, « des réunions spécifiques ou “ forums ” (entre : industriels, utilisateurs de terrain actuels ou futurs, structures de soutien et EM) peuvent être organisées par l’équipe de programme intégrée (EDPI), garante de la satisfaction du besoin militaire. Ces forums s’appuient en principe sur des enquêtes de satisfaction préalables. Ils peuvent être prévus contractuellement et s’étendre jusqu’au retrait du service ». Les documents budgétaires, notamment le rapport annuel de performances, s’enrichiraient grandement de la définition d’un indicateur de satisfaction par équipement, traduction de ces enquêtes internes.

Alors que le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale en souligne l’importance pour atténuer la charge financière, l’exportabilité des équipements ne fait pas l’objet de développements spécifiques dans la nouvelle instruction. Même s’iil est précisé que l’exportation peut être « un paramètre stratégique structurant » pour le choix du système, l’intervention de la direction du développement international de la DGA, en charge du développement des exportations d’armement, n’est pas spécifiquement mentionnée. On peut s’en étonner compte tenu notamment de la large place laissée dans l’instruction à d’autres préoccupations comme l’éco-conception.

L’instruction 1516 fait intervenir les industriels au stade de l’élaboration, conformément aux pratiques antérieures. Au Royaume-Uni, la procédure dite du team complex weapons associe nettement plus en amont les industriels à la procédure d’acquisition. Elle implique une profonde mutation de la conduite des programmes vers plus de dialogue, de coopération et de confiance mutuelle. Elle exige des modifications législatives conséquentes et des engagements budgétaires pérennes. Sa transposition en France est aujourd’hui purement théorique mais le développement envisagé de programmes franco-britanniques verra s’affronter deux logiques de conduite de programme difficilement compatibles : le pragmatisme britannique face à la tradition française. Il est dès lors imaginable que l’instruction succédant à l’actuelle 1516 puisse intégrer des éléments de l’expérience du team complex weapons britannique.

5. La réorganisation de la DGA

Au cours de l’hiver et du printemps 2010, un grand nombre d’instructions reconfigurant l’organisation interne de la DGA, les compétences et responsabilités des différents services et unités ont été publiées. Avec ces textes et l’instruction générale 1516, la refonte complète de la conduite des opérations d’armement souhaitée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale est entrée dans une phase opérationnelle.

Six directions composent la DGA : opérations, stratégie, développement international, technique, plans-programmes-budget et ressources humaines. Elles ont elles-mêmes autorité sur plusieurs organismes extérieurs tels que des centres d’essais ou des unités de management.

Question écrite n° 74979 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 30 mars 2010

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur la réorganisation de la direction générale de l’armement. Par plusieurs instructions en date des 16 et 22 février, sont définies les missions et l’organisation de plusieurs « organismes extérieurs sous la direction de la direction technique » de la direction générale de l’armement : DGA Essais de missiles, DGA Essais propulseurs, DGA techniques navales, DGA maîtrise NRBC… Afin de bien saisir la portée de la réforme en cours et donc de ces instructions, il lui demande de préciser le statut juridique de ces organismes extérieurs et de leurs personnels, ainsi que leur traduction budgétaire et comptable dans la mission budgétaire « défense ».

Réponse du ministre de la défense, publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 29 juin 2010

L’organisation de l’administration centrale du ministère de la défense est fixée par le décret n° 2009-1178 du 5 octobre 2009 (décret n° 2009-1178 du 5 octobre 2009 portant organisation de l’administration centrale du ministère de la défense). Le ministère de la défense n’est pas soumis aux principes de déconcentration déterminés par le décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration. En effet, le champ d’application des textes organisant l’administration territoriale de la République est limité aux services déconcentrés des administrations civiles de l’État. Parmi les services placés sous l’autorité du ministre de la défense, seuls les services déconcentrés chargés des anciens combattants constituent des administrations civiles de l’État placées sous l’autorité des préfets, conformément à l’article 15 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 (décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements). Dès lors, l’organisation du ministère de la défense s’articule autour, d’une part, de services d’administration centrale, d’autre part, de services extérieurs à l’administration centrale, et non de services déconcentrés. « DGA techniques navales », « DGA maîtrise NRBC », « DGA essais propulseurs » ou encore « DGA essais de missiles », qui relèvent de la direction technique de la direction générale de l’armement (DGA), font partie de ces organismes extérieurs à l’administration centrale du ministère de la défense. Cette qualification a pour conséquence de rendre inapplicables aux organismes concernés les dispositifs juridiques propres aux administrations centrales, tels que celui des délégations automatiques de signature dont le dispositif est prévu par le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 (décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement) ou ceux organisant le régime indemnitaire du personnel servant en administration centrale. Les agents des organismes extérieurs de la DGA appartiennent, pour le personnel militaire, aux corps de l’armement et sont, s’agissant du personnel civil, soit fonctionnaires de l’État, soit ouvriers de l’État, soit contractuels de droit public. La nouvelle organisation de la DGA, fixée par le décret n° 2009-1180 du 5 octobre 2009 (décret n° 2009-1180 du 5 octobre 2009 fixant les attributions et l’organisation de la direction générale de l’armement) et l’arrêté du 2 décembre 2009 (arrêté du 2 décembre 2009 relatif à l’organisation de la direction générale de l’armement) n’a entraîné aucun changement sur le plan budgétaire et comptable de ses organismes extérieurs. Comme avant la réorganisation de la DGA, ils disposent d’un budget de fonctionnement pour leur permettre de mener à bien leurs missions. Ces budgets de fonctionnement sont principalement imputés sur le budget opérationnel de programme de la direction générale de l’armement (BOP DGA) du programme 146 (« Équipement des forces ») de la mission budgétaire « Défense ». Le budget des organismes extérieurs est suivi et contrôlé par leur direction de rattachement qui effectue les arbitrages nécessaires dans le respect de son enveloppe globale.

Compte tenu de leur rôle dans la conduite des programmes d’armement, le rapporteur a souhaité examiner plus précisément l’organisation et le fonctionnement de quatre directions de la DGA.

a) La direction des opérations

Elle supervise les dix unités de management (UM) qui conduisent les opérations d’armement inscrites au programme 146. Le découpage retenu n’a pas évolué depuis la dernière instruction, étant l’expression du découpage budgétaire en budget opérationnel de programme (BOP). Compte tenu de la durée des programmes, une instabilité organique serait particulièrement handicapante ; pour autant la structure actuelle appelle plusieurs observations.

Ces unités de management peuvent le cas échéant apporter leur concours à d’autres services ou organismes dépendant d’autres ministères (douanes, sécurité civile, forces de l’ordre, DGAC, CEA…). Ainsi, l’UM opérations d’armement hélicoptères (UM HELI) a en charge les hélicoptères équipant les forces armées mais aussi les opérations qui lui sont confiées par la gendarmerie nationale, par la sécurité civile et par les douanes. De même, l’UM opérations d’armement aéronautiques (UM AERO) organisée autour de quatre segments de management (A400M, avions de combat et armement, avion de transport et mission, aviation civile et études amont) peut également intervenir en faveur de la direction générale de l’aviation civile, de la sécurité civile (bombardiers d’eau) et des douanes. Cette ouverture vers l’extérieur devrait être systématiquement étendue à toutes les unités de management (hors dissuasion) pour renforcer les synergies entre les différents ministères. Ceci est particulièrement valable pour les drones, les navires de surface et les véhicules blindés.

La dissuasion nucléaire est scindée en deux unités correspondant aux deux composantes : l’UM Coelacanthe (UM COE) en charge de la composante océanique de la dissuasion (systèmes d’arme et installations) et l’UM Horus (UM HOR) en charge des composantes nucléaires aéroportées (air et marine), de la composante transmissions nucléaires et des transports spéciaux. À ces deux unités, il convient d’ajouter l’UM nucléaire, biologique et chimique (UM NUC) aux missions élargies aux opérations d’armement et de dépollution NRBC (nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique). Cette dernière unité assure pour la DGA l’orientation et le suivi des activités confiées au commissariat à l’énergie atomique dans les applications militaires de l’énergie nucléaire. Elle contribue également à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et étudie la vulnérabilité des systèmes et des infrastructures aux effets des armes nucléaires.

Les équipements aéronautiques sont dispersés en plusieurs unités : l’UM AERO compte quatre segments de management (A400M, avions de combat et armement, avion de transport et mission, aviation civile et études amont) ; l’UM Rafale englobe non seulement l’avion multirôles mais aussi ses armements spécifiques, les différents équipements embarqués et l’ensemble de l’environnement Rafale (simulateur, systèmes de préparation de mission…). Enfin, l’UM missiles et drones (UM MID) agit au profit des composantes missiles et drones des trois armées. La pertinence de ce découpage n’apparaît pas spontanément.

La conduite des programmes terrestres et navals est plus concentrée : l’UM opérations d’armement navales (UM NAV) est responsable des systèmes et matériels navals, des bâtiments de surface et sous-marins, des systèmes tactiques de conduite des opérations navales et d’environnement correspondant ; l’UM opérations d’armement terrestre (UM TER) conduit les programmes de véhicules de combat, de transport logistique et de moyens d’aérolargage ainsi que les programmes d’équipement du génie, d’aide au déploiement des forces terrestres, d’équipement des fantassins, de systèmes d’artillerie et de systèmes d’information concourant à la numérisation du champ de bataille.

L’UM espace et systèmes d’information opérationnels (UM ESIO) compte six segments de management : réseaux métropole, intranets et sécurité ; réseaux tactiques et opératifs ; systèmes d’information opérationnels et de communication air et mer ; systèmes d’information opérationnels et de communication terre et interarmées ; systèmes de renseignement ; études amont. À ces segments s’ajoute la direction d’opération d’ensemble « liaisons de données tactiques ».

b) La direction technique

Issue de la fusion entre l’ancienne direction de l’expertise et l’ancienne direction des essais, la direction technique supervise les neuf centres d’expertises d’essais et d’évaluations techniques de la DGA. Tous les équipements des forces y sont vérifiés et expérimentés. C’est le cœur de métier technique de la DGA qui regroupera, à l’horizon 2014, 6 500 personnes.

DGA techniques navales à Toulon exerce sa mission dans tous les domaines relatifs aux systèmes de lutte navale, de guerre des mines, de télécommunication et d’aide au commandement navals. Il œuvre également dans le cadre de l’intégration des armes aux plates-formes navigantes. La robotique navale entre également dans son champ de compétence. Le groupe d’études sous-marines de l’Atlantique (GESMA), implanté à Brest, intervient sur la guerre des mines, la détection et la discrétion électromagnétique, les communications acoustiques sous-marines et effectue des expérimentations en robotique et guerre des mines. Il effectue également des mesures et analyses de signatures acoustiques et électromagnétiques de bâtiments de surface et sous-marins. Le GESMA est appelé à fermer en 2011, dans le cadre de la RGPP.

DGA techniques terrestres, installé à Bourges, apporte son expertise sur les systèmes terrestres, les munitions, la pyrotechnie, la robotique et les mini drones. L’établissement technique d’Angers (ETAS), implanté à Montreuil-Juigné (Maine et Loire), intervient plus spécifiquement sur les systèmes et véhicules de combat à chenilles et à roues, les véhicules tactiques et logistiques, le matériel du génie, les systèmes terrestres télé-opérés ou robotisés, les équipements du combattant et les systèmes d’information et d’observation du champ de bataille. Dans le cadre de la RGPP, l’ETAS est appelé à être transféré à Bourges en 2012, même si les moyens d’essais lourds continueront à être entretenus.

DGA techniques aéronautiques de Balma (Haute-Garonne) exerce sa mission dans le domaine des plates-formes aéronautiques. Ce centre intervient notamment sur les structures et systèmes de roulage et d’atterrissage, le conditionnement de l’air, les systèmes de puissance, l’avionique, les équipements sécurité-sauvetage, les agressions électromagnétiques, les signatures optiques… Il simule et réalise des essais d’aérotransport et aérolargage de charges lourdes, de largage de personnels. Il qualifie les parachutes destinés aux armées. Il peut être missionné en tant qu’expert dans le cadre d’investigations à la suite d’accidents.

DGA essais en vol réalise les expertises et essais des aéronefs à usage militaire, des propulseurs, équipements aéronautiques et armements aéroportés mais aussi de matériels aériens à usage civil. Il assure la réception en vol des aéronefs de l’État. Il fournit également des prestations d’expertise nécessaires à l’exploitation des incidents ou accidents aériens. Ce centre dispose de deux sites, sur les bases de Cazaux et d’Istres. Dans le cadre de la RGPP, les antennes de l’ancien centre d’essais en vol (CEV) à Brétigny-sur-Orge et à Toulouse ferment.

DGA essais de missiles a un panel d’activités particulièrement large : réalisation des essais de systèmes d’armes (missiles, torpilles, drones et autres munitions) en tout milieu (terrestre, aérien, marin, sous-marin) ; organisation des entraînements comprenant des tirs pour le compte des forces françaises ou étrangères ; réalisation d’activités de simulation de guerre électronique… Le centre d’achèvement et d’essais des propulseurs et engins (CAEPE), implanté à Saint-Médard, réalise l’expertise et les essais au sol des systèmes propulsifs de missiles et lanceurs. Il procède également à l’élimination ou à la valorisation des missiles stratégiques en retour de dotation. À Biscarosse (Landes), site de l’ancien centre d’essais de lancement de missiles (CELM), sont exécutés les essais en vol des missiles, notamment de la dissuasion avec le renfort du bâtiment d’essais et de mesures Monge. Le champ de tir s’étend sur 15 000 hectares et le champ de tir marin peut être étendu jusqu’au large des côtes américaines ou de la Guyane. Au large de Toulon, la base de l’île du Levant (ancien centre d’essais de la Méditerranée ou CEM) a en charge les essais en milieu sous-marin et des activités de simulation de guerre électronique. Sur l’île, le champ de tir est de 930 hectares, le champ de tir marin étant profond de 200 km avec instrumentation de trois polygones sous-marins pouvant aller jusqu’à 2 500 m. Le troisième site historique, le centre d’essais de Plouhinec (Morbihan), ancien GERBAM, est fermé dans le cadre de la RGPP.

DGA maîtrise NRBC, ancien centre d’études du Bouchet (CEB), est implanté à Vert le Petit dans l’Essonne. Il intervient sur les risques biologiques et chimiques, le durcissement des équipements des armées vis-à-vis des agressions chimiques et biologiques, la dépollution et destruction des armes chimiques et la lutte contre la prolifération. Éloigné seulement d’une dizaine de kilomètres de l’institut de recherche biomédicale des armées (IRBA) du service de santé des armées (SSA), ce centre rechigne à développer des synergies d’équipement, notamment en matière de laboratoire P4 (56).

DGA essais propulseurs, ancien CEPr, conçoit et réalise des essais en condition de vol simulés de moteurs aérobies aéronautiques, de leurs composants et des équipements associés. Le centre installé à Saclay dans l’Essonne intervient en tant qu’expert dans le cadre d’enquêtes suite à des accidents aériens.

DGA techniques hydrodynamiques utilise le bassin d’essais des carènes du Val de Reuil dans l’Eure pour ses travaux en hydrodynamique, hydroacoustique et couplage fluide-structure. Ces expertises sont exploitées pour évaluer la performance des plates-formes, le bruit des propulseurs, la sécurité des bâtiments. Plusieurs équipements sont sur ce site : un grand tunnel hydrodynamique pour l’évaluation des hélices, une cuve à houle, un bassin de traction de 545 mètres avec une profondeur de 7 mètres et un bassin de giration.

DGA maîtrise de l’information, anciennement CELAR, est implanté à Bruz dans l’Ille-et-Vilaine. Sa mission englobe l’architecture des systèmes de systèmes, l’ingénierie des systèmes, l’évaluation de l’utilisation du spectre des fréquences, les réseaux de télécommunication et systèmes de transmission, l’interopérabilité de systèmes de commandement et communication, les systèmes de renseignement (capteurs spatiaux, drones), la sécurité des systèmes d’information, la performance de systèmes d’armes de guerre électronique et optronique, l’évaluation des systèmes de missiles tactiques et stratégiques et l’expertise de composants électroniques spécifiques défense. Dans le cadre de la RGPP, à partir de 2011, ce centre sera renforcé par les équipes du Laboratoire de recherches balistiques et aérodynamiques (LRBA) de Vernon. Ce transfert a fait l’objet de développements spécifiques dans le deuxième rapport de la mission d’information de la commission sur la mise en œuvre et le suivi de la réorganisation du ministère de la défense (57).

Mention doit enfin être faite du centre d’études de Gramat, situé dans le Lot, transféré depuis le 1er janvier 2010 à la direction des applications militaires du commissariat à l’énergie atomique. Ce centre étant la référence nationale pour l’évaluation des vulnérabilités des systèmes d’armes aux agressions des armes nucléaires et conventionnelles, son rattachement au CEA répond à une logique de rationalisation compréhensible.

c) La direction de la stratégie

Ancienne direction des systèmes de forces et des stratégies industrielles, technologique et de coopération, elle a en charge les phases initiales de lancement des opérations d’armement. Elle assure la cohérence des systèmes de forces et la préparation du futur, pilote les études amont et assure le suivi de la base industrielle et technologique de défense (BITD). Elle se compose des entités suivantes.

Le service des recherches et technologies de défense et de sécurité (SRTS) concourt au pilotage des politiques sectorielles, industrielles et technologiques de la DGA, à la préparation de la définition de la politique de recherche du ministère de la défense, à l’animation des activités liées aux technologies de souveraineté. Les études amont sont de son domaine de compétence. Ce service exerce également la tutelle sur l’office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), sur l’institut franco-allemand de recherches de Saint-Louis et sur le centre national d’études spatiales (CNES).

La mission pour la recherche et l’innovation scientifique (MRIS) est l’interlocuteur de la communauté scientifique nationale et internationale. Elle pilote les actions de recherche et d’innovation intéressant la défense. Elle exerce la tutelle de plusieurs écoles d’ingénieurs : l’école polytechnique, l’école nationale supérieure des ingénieurs des études techniques d’armement (ENSIETA), l’école nationale supérieure de techniques avancées (ENSTA) et l’institut supérieur de l’aéronautique et de l’espace (ISAE).

Le service d’architecture des systèmes de forces (SASF) effectue des travaux prospectifs, se traduisant notamment par le plan prospectif à 30 ans (PP30), établit les orientations en matière d’études amont et définit les besoins en études à caractère opérationnel et technico-opérationnels (EOTO). Ce service est en étroite relation avec les forces. Les ingénieurs ASF travaillent avec les officiers de cohérence opérationnelle (OCO) et les officiers de cohérence d’armée (OCA). Cette collaboration indispensable est cependant culturellement délicate à optimiser et repose, pour beaucoup, sur les personnels plus que sur les procédures.

En matière d’EOTO, le SASF s’appuie sur le centre d’analyse technico-opérationnelle de défense (CATOD). Ces études viennent en complément des études amont et des études à caractère politico-militaire, économique et social. Elles visent à apporter aux différents organismes du ministère de la défense une aide à la décision en matière d’acquisition et d’emploi des équipements. On distingue les études de prospective opérationnelle (PTO) pour faciliter l’expression des besoins militaires futurs, les études technico-opérationnelles (ETO), devant optimiser les caractéristiques opérationnelles, les spécifications techniques et les coûts des systèmes futurs ainsi que les études à caractère opérationnel (EO), concentrées sur l’emploi des équipements. Les EOTO interviennent aux différents stades des opérations d’armement, de l’expression du besoin à l’emploi. Elles sont un outil de rationalisation et de cohérence.

Le service des affaires industrielles et de l’intelligence économique (S2IE) a en charge le développement et l’accompagnement de la BITD. À ce titre, il supervise les représentants du ministère de la défense dans les conseils d’administration des entreprises liées à la défense. Une sous-direction est dédiée à l’accompagnement et au développement des PME. Deux sous-directions ont des compétences sectorielles : aéronautique-missiles-espace et électronique-mécanique-naval. Pour les politiques de coopération, la S2IE peut s’appuyer notamment sur quatre bureaux chargés des relations bilatérales (Royaume-Uni et Italie ; Allemagne et Suède ; Espagne et Benelux ; États-Unis et Canada), sur le bureau des affaires européennes et le bureau OTAN.

d) La direction du développement international

Cette direction conduit les négociations liées aux exportations d’armement et mène des actions pour les développer. Lui incombe le management des contrats export et la gestion administrative des procédures de contrôle des exportations de défense, notamment au sein de la commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériel de guerre (CIEMG).

Elle pilote la composante armement de la relation internationale de défense avec l’ensemble des pays, à l’exception de ceux gérés par la direction de la stratégie au travers de ses bureaux chargés des relations bilatérales. Elle dispose de représentants dans les ambassades. Avec la suppression de la fonction d’attaché d’armement, il peut s’agir d’attachés de défense, d’attachés de défense adjoints ou de conseillers auprès de l’ambassadeur.

On peut s’interroger sur les motifs qui expliquent que la direction du développement international n’ait pas sous sa responsabilité l’intégralité des relations bilatérales : le partage géographique opéré avec la direction de la stratégie est une source inutile de dispersion. Le cœur de métier de cette direction réside dans les études amont, non dans des négociations commerciales internationales.

*

S’il est trop tôt pour dresser un premier bilan de la réforme engagée par la DGA, il convient d’ores et déjà de souligner l’importance du travail accompli. La comparaison internationale montre en effet que la France a pris de l’avance sur ce dossier. La Suède n’a par exemple que récemment identifié les limites et les failles de sa procédure. En août dernier, Jan Pie, secrétaire général du Swedish Security and Defense Industry, indiquait ainsi qu’il « est important de clarifier les rôles et responsabilités entre les forces armées, les organisations de soutien et logistique de la défense, tel que le FMV (Försvarets Materielverk) et les agences de recherche. Il y a eu des incertitudes depuis des années sur les rôles de ces acteurs, ce qui a réduit l’efficacité de l’ensemble de la procédure » (58).

C. CHORUS

En application de l’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances (59), l’État tient « une comptabilité générale de l’ensemble de ses opérations » et met en œuvre une « une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes ». Pour atteindre cet objectif, l’État s’est doté d’un progiciel comptable et financier appelé CHORUS. Malgré l’importance de ce système, sa mise en œuvre se heurte à des difficultés récurrentes mises en exergue par la Cour des comptes et par la commission des finances de l’Assemblée nationale à de nombreuses reprises. Comme le note Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des Comptes, « la concomitance de la mise en œuvre de la [révision générale des politiques publiques] (RGPP), avec ses incertitudes et les reconfigurations extrêmement complexes qu’elle entraîne, a pu compliquer le déploiement de Chorus » (60).

1. La défense cumule les handicaps

Ce constat général s’est vérifié avec le déploiement de CHORUS au sein du ministère de la défense à compter du 1er janvier 2010. Dès le lancement du projet, il est apparu surprenant que la première expérimentation à grande échelle se fasse au ministère de la défense : il s’agit en effet du ministère qui doit gérer le plus d’opérations comptables lourdes. La défense concentre en effet 75 % des crédits d’investissement de l’État, c’est-à-dire ceux qui font l’objet d’un traitement comptable le plus complet avec de multiples exceptions (avances, acomptes…). N’aurait-il pas été plus pertinent de vérifier la robustesse du système avec des opérations comptables plus simples ?

Cette mise en place est d’autant plus délicate que le ministère a engagé dans le même temps une restructuration très conséquente de ses structures. Les rapporteurs de la mission d’information sur le suivi de la réforme du ministère notent que « le ministère ne dispose […] pas d’une compétence financière suffisante » ; cette dernière reste « dispersée entre plusieurs structures travaillant en parallèle et sans coordination technique d’ensemble » (61). Le ministère n’était manifestement pas en mesure de piloter deux réformes aussi complexes dans le même temps même si les services du ministère des finances ont pu l’appuyer dans ces processus.

Jacques Marzin, directeur de l’agence pour l’informatique financière de l’État, souligne d’ailleurs que « le ministère de la défense a dû bâtir une organisation intermédiaire à cause de la mise en œuvre de son Livre blanc et de la généralisation de ses bases de défense. ». Il précise que « le ministère qui cumule les difficultés est celui de la défense, puisqu’il se réorganise massivement, qu’il a 4 500 utilisateurs et 80 000 marchés sur les 95 000 de l’État, et parmi les plus complexes. […] Pour surmonter les difficultés, un plan d’action a été bâti afin d’aider les services qui avaient accumulé le plus de retard. Une équipe de traitement des urgences a été montée à la direction générale des finances publiques, pour répondre aux demandes des entreprises. Nous les aidons à rechercher dans les dossiers les éléments susceptibles de justifier un traitement d’urgence. […] Nous sommes en train de discuter de mesures d’exception pour fluidifier le circuit des paiements, notamment au ministère de la Défense, afin d’achever le rattrapage » (62).

2. Des conséquences lourdes sur les entreprises

Dès le début de l’année 2010, nombre d’entreprises ont été confrontées à des retards de paiement du ministère de la défense. Le conseil des industries de défense françaises estimait que le montant des factures à terme échu non réglées atteignait 1,8 milliard d’euros au 1er mai 2010. À l’occasion de la présentation du rapport de la mission d’information sur le contrôle de l’exécution des crédits de la défense pour les exercices 2007 à 2009, le président Guy Teissier relevait que la mise en œuvre de Chorus a « conduit à de très forts retards de paiement. Le ministère nous a assuré qu’il veille à en limiter l’impact, notamment pour les PME, mais nous devons nous attendre à une hausse des intérêts moratoires en 2010. Je reçois des courriers d’entreprises qui sont littéralement étranglées par ces retards de paiement. Il ne s’agit d’ailleurs plus simplement des PME ; les grands groupes commencent à en souffrir également. Cette situation n’est pas acceptable, d’autant que des solutions d’urgence existent » (63).

Plusieurs membres de la commission de la défense ont d’ailleurs interrogé le ministre sur cette situation et demandé que les mesures palliatives soient prises dans les meilleurs délais.

Question écrite n° 84482 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 20 juillet 2010

M. Gilbert Le Bris attire l’attention de M. le ministre chargé de l’industrie sur les lourds retards de paiement du ministère de la défense, suite à une évolution du système informatique Chorus. En effet les reports de règlement des factures, qui atteignaient 1 800 millions d’euros en mai 2010, mettent gravement en cause l’existence même de sociétés du secteur, surtout certaines PME, dont les réserves de trésorerie sont faibles et entraînent aussi, de fait, des délais de paiement de leurs sous-traitants. C’est ainsi que toute la chaîne de fournisseurs de la défense est pénalisée par cette grave situation alors même que les crédits de paiement existent. Il lui demande, en conséquence, quelles mesures urgentes de soutien, y compris si nécessaire par avance sur les factures échues et non payées, il envisage pour pallier cette carence, que l’on peut espérer provisoire, du système d’information Chorus et redonner à l’État sa fiabilité de paiement dans ce domaine.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 24 août 2010

Le démarrage de la gestion 2010 du ministère de la défense a été perturbé, comme dans les autres départements ministériels, par le déploiement du nouveau système d’information budgétaire et comptable de l’État, Chorus, qui a nécessité d’importants efforts tant en termes de formation et d’appropriation de ce nouvel outil par le personnel, que de reprise des données issues des anciennes applications de gestion. Après un démarrage au ralenti en raison de difficultés techniques initiales, le rythme de consommation des crédits de paiement sur la mission budgétaire « Défense » s’est considérablement accru sur tous ses programmes. Si l’activité au cours des mois d’avril, mai et juin représente un rythme mensuel proche de la normale, il reste néanmoins un important retard à rattraper et les dépenses n’ont pas encore atteint un niveau comparable à celui de l’exercice 2009 à une période comparable, ce retard représentant de 1 à 2 mois d’activité selon les services. Pour rattraper ce retard, des mesures importantes ont été mises en place depuis plusieurs semaines afin de renforcer les services pour les aider à traiter les difficultés qu’ils peuvent rencontrer par le maintien d’une expertise de haut niveau en support. Des procédures de paiement en urgence ont également été mises en place afin de traiter dans les meilleurs délais le cas des entreprises pouvant se trouver en situation critique. Malgré l’exceptionnelle mobilisation des opérateurs du ministère de la défense et des comptables publics et les mesures décidées en interne avec le soutien de l’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE) pour accélérer le rythme de paiement, de nombreuses difficultés subsistent, essentiellement liées aux corrections à effectuer sur les engagements juridiques issus du processus de reprise des données. Afin d’accélérer le rattrapage de ces retards de paiement, la mise en œuvre d’un nouveau plan d’actions a été actée par le ministère de la défense et le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État. Ce plan comportera des mesures exceptionnelles de simplification des procédures d’exécution de la dépense, tant pour les ordonnateurs que pour les comptables, ainsi que la mise en place d’un pilotage conjoint, entre les services ordonnateurs et les comptables, du suivi de l’exécution et des priorités de paiement. En parallèle, l’AIFE poursuivra ses actions visant à résoudre les dernières difficultés techniques. Ces nouvelles mesures seront immédiatement mises en œuvre dès leur notification aux services et aux comptables.

Question écrite n° 81079 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 15 juin 2010

M. Patrice Calméjane attire l’attention de M. le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État sur le nouveau système d’information financière de l’État, le progiciel Chorus, et ses conséquences notamment quant à la survie de plusieurs dizaines de PME titulaires de marchés publics. En effet, la mise en place difficile du nouveau progiciel Chorus engendre des retards dans le règlement des factures de parfois plus de six mois. Ce progiciel se montre défaillant sur de nombreux points et bloquerait le règlement de factures dont les fonds sont pourtant disponibles. En cette conjoncture de crise, ce problème interne de gestion financière de l’État entraîne d’importants et sérieux problèmes de trésorerie pour les entreprises concernées par un marché public. Il lui demande ainsi si des mesures transitoires sont prévues afin de pallier ces délais de paiement devenus inadmissibles, ce non seulement pour l’économie française, mais aussi quant à la réputation de notre État, qui se fait par là même mauvais payeur, et qui par conséquent va être dans l’obligation de payer des intérêts moratoires importants.

Réponse du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 17 août 2010

Le règlement rapide des fournisseurs de l’État est une priorité du Gouvernement. Dès 2008, le délai de paiement des marchés publics de l’État a ainsi été réduit de quinze jours dans le cadre des actions engagées du plan de relance de l’économie. Les factures des fournisseurs de l’État doivent dorénavant être payées en deçà de trente jours dès réception des factures et après contrôles effectués par les services comptables de l’administration. Tout jour de retard donne droit au paiement d’intérêts moratoires. L’État a par ailleurs engagé une modernisation en profondeur de la gestion de la chaîne de la dépense avec pour objectif de professionnaliser la fonction financière et comptable de l’État. À terme, le déploiement du programme Chorus doit permettre d’optimiser les procédures et de réduire les délais de paiement de l’État. Le déploiement du nouveau système d’information comptable et financier de l’État revêt une ampleur importante du fait de la nécessité de gérer en cohérence le remplacement des anciens systèmes d’information et la mise en œuvre opérationnelle des réformes organisationnelles liées à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et à la révision générale des politiques publiques (RGPP). Ainsi, comme prévu, la quasi-totalité des opérations du ministère de la défense a été reprise dans Chorus en 2010 concomitamment à une réorganisation des services gestionnaires de grande ampleur (constitution de bases de défense mutualisées). L’outil Chorus fonctionne aujourd’hui en gestion courante et plus de 5 000 utilisateurs différents s’y connectent quotidiennement. Début juin, il avait déjà permis de payer plus de 20 milliards de dépenses (hors dépenses de personnel). Toutefois, la reprise en début d’année des opérations spécifiques au ministère de la défense (marchés complexes) issues des anciens systèmes d’information et la mise en place des nouvelles organisations ont généré, dans certains cas, des retards de paiement. Ces difficultés sont transitoires et en cours de règlement. Cependant, un dispositif de paiement urgent, conçu avant la bascule de la gestion de la dépense dans Chorus, a été mis en place dès le mois de janvier 2010. Afin d’accélérer le paiement des petites et moyennes entreprises (PME) titulaires de marchés publics, une cellule spécifique d’urgence a par ailleurs été mise en œuvre au sein du ministère. Cette cellule, saisie directement par les fournisseurs, a pour objectif de prioriser les paiements des PME. On peut également d’ores et déjà constater une montée en charge régulière des paiements effectués avec Chorus du fait notamment de l’appropriation de l’outil par ses utilisateurs. Des mesures spécifiques, permettant de fluidifier les circuits de paiement et les actions de soutien ponctuel à la montée en compétences des agents, devraient permettre le rattrapage des retards constatés d’ici la fin de l’été. S’agissant de l’évaluation du patrimoine de l’État, les observations de la Cour des comptes étaient liées pour l’essentiel à la qualité des données reprises des anciens systèmes. Les travaux de mise en cohérence de ces données entrepris depuis lors, l’intégration des différentes fonctionnalités comptables de Chorus, ainsi que la refonte en cours des processus de gestion de l’immobilier de l’État, permettront justement de remédier à la situation antérieure. S’agissant du coût du projet, faisant suite aux derniers déploiements effectués du 1er janvier 2010 (ministères de la défense, de la justice, de l’éducation nationale, de la recherche et de l’enseignement supérieur, de l’intérieur), le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État a demandé que l’estimation qui en avait été faite en 2006 par l’Inspection générale des finances (IGF), avant le lancement de Chorus, soit actualisée. Les résultats de cette actualisation seront communiqués en toute transparence à l’occasion du prochain projet de loi de finances.

Le ministère de la défense a renforcé les équipes en charge du traitement comptable et mis en place un service spécifique pour les PME/PMI. Au mois de juillet dernier, le ministre de la défense indiquait qu’il avait « demandé au secrétaire général de l’administration d’embaucher 50 personnes pour traiter les dossiers en souffrance. [Par ailleurs] la mission PME a été dotée de personnels supplémentaires. Chaque fois qu’une entreprise demande à être payée, son dossier est traité en urgence ». Le ministre espérait « avoir résorbé l’ensemble du retard au mois de septembre » (64).

Ces difficultés comptables sont toutefois particulièrement pénibles dans le contexte actuel de crise et de concurrence. Outre l’impact sur la réputation de sérieux et de fiabilité de la défense, elles peuvent avoir des conséquences lourdes sur la vie des petites entreprises qui ne disposent plus de trésorerie et sont contraintes de se tourner vers des institutions financières. Ces retards vont donc générer d’inévitables surcoûts au titre des intérêts moratoire alors même que le Gouvernement s’est engagé dans un effort sans précédent pour réduire les dépenses de l’État.

3. Le coût induit : les intérêts de retard

À ce jour, il n’est pas possible d’estimer précisément le coût induit par ces retards de paiement même s’il faut s’attendre à une augmentation conséquente du montant des intérêts moratoires. Le rapporteur a demandé au ministère de présenter l’évolution des intérêts de retard depuis 2002 en expliquant les évolutions constatées.

Réponse :

Les intérêts moratoires du programme 146 « Équipement des forces »

L’évolution des intérêts moratoires (IM) payés depuis la gestion 2005 est la suivante :

Années

Montant versé par le P.146 (en M€)

2005

15,30

2006

15,00

2007

16,78

2008

9,88

2009

8,76

2010*

2,86

* Situation arrêtée au 1er juillet 2010.

Le montant précisé dans le tableau concernant les IM du 1er semestre 2010 correspond aux intérêts moratoires effectivement payés entraînant consommation de CP.

Le regroupement de l’ensemble des missions d’OS, initialement réparti dans différents services de programmes, en un seul service (le SEREBC), en 2007, a permis des gains substantiels (harmonisation des méthodes de travail, mise sous contrôle de gestion des délais de paiements…) avec un impact bénéfique sur le montant des IM en 2008 et 2009.

Le montant des IM payés à fin juin 2010, soit 2,86 M€, est nettement inférieur à celui payé à la même période en 2009 (6,51 M€). Pour autant, cette baisse significative est consécutive aux difficultés rencontrées lors de la bascule sous Chorus qui entraînent des retards de paiements conséquents. La résorption des retards entraînera une augmentation importante des IM qui devrait, néanmoins, rester conjoncturelle.

Les intérêts moratoires pour l’ensemble du ministère se montent quant à eux à 18,67 millions d’euros en 2009, c’est-à-dire à un niveau équivalent à celui de 2008, où ils atteignaient 18,47 millions d’euros. La diminution constatée des intérêts moratoires du programme 146 intervenue en 2009 n’a donc pas permis de réduire leur volume à l’échelle du ministère.

Le montant des intérêts moratoires pour 2010 n’est pas encore stabilisé, le ministère faisant valoir qu’il ne sera possible de mesurer dans le détail les retards de paiement que dans le « cadre des restitutions offertes par l’outil CHORUS lorsque toutes les régularisations liées aux modes dérogatoires de paiement seront réalisées ». Le point « le plus pénalisant » reste à ce jour la « reprise des données issues des années de gestion antérieures à 2010 (analyse et correction des données de reprise injectées dans l’outil CHORUS) ».

Lors de son audition, le délégué général a indiqué que « le nombre de factures encore en stock est encore d’environ 2 000 pour les études amont du programme 144 pour un montant de 150 millions d’euros et de l’ordre de 10 000 pour le programme 146 pour un montant de près de 1,2 milliard d’euros. Dans l’état actuel des choses, la situation ne reviendra pas à la normale avant la fin de l’année. Ces difficultés se traduiront par une augmentation des intérêts moratoires qui pourraient s’élever à plus de 30 millions d’euros au titre de la gestion 2010 ».

Cette augmentation spectaculaire trahit l’incapacité du ministère à engager ses crédits dans le temps qui lui est imparti. Cette difficulté est amplifiée par des reports de charge : le délégué général a ainsi indiqué que l’absence des recettes exceptionnelles « se traduira par un report de charges d’environ un milliard d’euros fin 2010 pour le programme 146 [, notant…], en ce domaine, une dégradation par rapport à la situation constatée fin 2009 ».

La mise en place de Chorus explique une grande partie de ces retards ; il est compréhensible que la mise en œuvre d’un pareil système occasionne des difficultés. Il aurait été néanmoins plus pertinent de mobiliser que le Gouvernement mobilise en amont des équipes techniques d’accompagnement plutôt que d’obliger la défense à trouver dans l’urgence des solutions palliatives. En revanche, les difficultés constatées en 2010 ne sauraient perdurer en 2011, sauf à faire la preuve que le progiciel n’est pas opérationnel. À l’instar du délégué général pour l’armement, le rapporteur considère qu’il est urgent de « vérifier si, une fois le fonctionnement normal atteint, les gains de productivité promis par Chorus seront effectivement au rendez-vous » (65). Dans tous les cas, ce pallier doit être atteint avant le mois de juin prochain, moment où un bilan détaillé de la mise en œuvre du progiciel devra être élaboré.

D. LES EXTERNALISATIONS

Afin de rationaliser les structures du ministère et d’alléger la dépense publique, le secteur privé peut être appelé à prendre en charge certaines fonctions ou missions traditionnellement dévolues à l’État. Au cours de la révision générale des politiques publiques (RGPP), l’équipe en charge du ministère de la défense a ainsi identifié plusieurs fonctions qui pourraient utilement être confiées à des prestataires extérieurs, soit parce qu’ils disposent d’une compétence plus affirmée que l’État, soit parce qu’ils sont en mesure de générer des économies grâce notamment à des effets d’échelle.

Dès 2002, la défense avait procédé à des externalisations, mais ce n’est qu’à compter de 2007 que le phénomène a pris de l’ampleur, concernant des activités plus sensibles comme le maintien en condition opérationnelle (MCO) ou les opérations extérieures (OPEX). Entre par exemple dans ces nouvelles dépenses le détachement de personnels d’Eurocopter en Afghanistan pour assister les militaires dans le MCO des hélicoptères Tigre.

1. Quel bilan des externalisations engagées ?

La mission d’information sur le suivi de la réforme du ministère de la défense a consacré une large part de son dernier rapport à cette politique. Les rapporteurs voulaient en effet s’assurer d’une part de l’intérêt économique des externalisations et d’autre part de leur éventuel impact sur les capacités opérationnelles des armées.

Le graphique suivant présente l’évolution des dépenses d’externalisation depuis 2008.

Évolution des dépenses d’externalisation entre 2004 et 2008

(en millions d’euros)

Source : ministère de la défense.

Il fait apparaître une hausse importante en 2007 : trois contrats d’externalisation conséquents ont en effet été signés dans le courant de l’année 2006 pour entrer totalement en vigueur l’année suivante. Le tableau ci-après récapitule les caractéristiques des quatre principaux contrats d’externalisation.

Présentation des quatre principaux projets d’externalisation engagés depuis 2003

Projet

Calendrier

Montant du contrat

Durée du contrat

Évolution depuis la signature

Lancement étude

Étapes

Marché
notifié le

Externalisation
de la maintenance
des avions Epsilon
de la base-école de Cognac

en 2004
pour une durée
d’un an

lancement de la procédure en septembre 2004

dialogue compétitif de mars à octobre 2005

19 avril 2006

144 millions d’euros
(euros 2009) sur la période 2006-2015

tranche ferme de 5 ans
5 tranches optionnelles d’un an

pas d’évolution

Externalisation
de la restauration
de l’îlot Saint Germain

début 2005
pour une durée d’un an

procédure adaptée lancée en janvier 2005

lancement de la procédure en octobre 2005

27 mars 2006

3,5 millions d’euros par an (euros 2006)

5 ans avec tranche ferme de 7 mois,
4 tranches optionnelles de 12 mois
et une tranche optionnelle de 5 mois

pas d’évolution

Location d’une flotte
de véhicules de service et prestation d’entretien liées

en 2003
pour une durée
d’un an et demi

dialogue compétitif de janvier à décembre 2005

lancement de la procédure en avril 2006

11 décembre 2006

60 millions d’euros par an pour la part forfaitaire
5,2 millions d’euros par an pour la part hors forfait
(euros 2006)

7 ans et 7 mois

réduction du parc de 22 120 à 19 505 véhicules

Location de deux avions A340 sans équipage et maintenance associée (TLRA)

en 2003
pour une durée
d’un an

lancement de la procédure en février 2004

négociation d’octobre 2004 à mai 2005

22 juillet 2005

200 millions d’euros pour 2005-2014 hors option d’achat des deux avions

tranche ferme de 5 ans

pas d’évolution

Source : ministère de la défense.

Partant de ces éléments, les rapporteurs de la mission ont considéré que « pour les avions TLRA, l’externalisation est sans effet sur les effectifs puisque le contrat ne porte que sur la mise à disposition d’appareils et sur leur entretien. La disponibilité des appareils est supérieure à 92 %. Aucune dérive de prix n’a été constatée ».

Concernant les avions de Cognac, « l’externalisation a concerné 219 militaires : 28 d’entre eux ont rejoint l’entreprise titulaire du marché, 26 la société Socata du groupe EADS, 143 ont été mutés sur une autre base aérienne, 11 ont été mutés sur un autre poste au sein de la base de Cognac, 7 sous-officiers ont demandé leur mise en retraite et 4 militaires du rang n’ont pas renouvelé leur contrat. Sur le plan financier, un gain de l’ordre de 8 millions d’euros par an apparaît, soit environ 30 % de moins qu’en régie. La qualité du service est tout à fait positive, avec une disponibilité technique de la flotte en progrès pour les Epsilon et conforme aux attentes pour les Grob. En revanche, les départs des personnels vers le prestataire ont été moins nombreux que prévus et n’ont pas permis de réduire la masse salariale autant que le prévoyaient les travaux préparatoires ».

Pour l’îlot Saint-Germain, « la restauration est désormais assurée par 51 personnels quand le cercle employait 90 agents dont 52 civils. Le temps d’attente a été réduit et l’acoustique de la salle améliorée. Enfin le rapport qualité-prix semble apprécié avec un taux de satisfaction de 68 % pour le restaurant et de 58 % pour la cafétéria ».

L’externalisation des véhicules de la gamme commerciale est sans doute le projet le plus proche de ceux qui sont envisagés par la RGPP compte tenu du nombre de personnels concernés. Les rapporteurs relèvent qu’il a été estimé « qu’en régie 3 280 agents, représentant 1 181 ETPT, étaient affectés au parc. Le ministère s’était engagé à reclasser 400 agents civils sur des emplois d’interface avec le prestataire et devait proposer à 100 personnes au plus l’application du dispositif d’accompagnement des restructurations. Fin 2009, 438 agents sont affectés à cette interface et 96 agents ont bénéficié d’une mesure de mobilité géographique ou d’une aide au départ ».

Selon leur analyse, « les dépenses [constatées] sont conformes aux prévisions. Le cabinet d’expertise avait estimé le coût en régie à 91,7 millions d’euros annuels, ramené à 84,72 millions d’euros grâce à une actualisation des hypothèses sous-jacentes. Le gain réel doit être toutefois analysé avec prudence : la taille de la flotte a été significativement réduite depuis la signature du contrat, sans pour autant que le montant des dépenses soit modifié. En cinq ans, la flotte est en effet passée de 21 269 à 19 511 véhicules, soit une baisse de 9 %. Le ministère envisage par ailleurs de réduire encore la flotte d’un millier de véhicules en 2010, mais n’apporte aucune indication sur l’évolution des sommes versées au prestataire. Il se contente d’indiquer qu’une “ clause incitative du marché prévoit […] une contribution [du] partenaire à la réduction continue des dépenses ”. Le marché semble avoir été mal dimensionné et a fait apparaître les difficultés du ministère à assurer le suivi de son exécution. Le secrétaire général pour l’administration a d’ailleurs indiqué qu’il avait été nécessaire de constituer une structure suffisamment robuste pour prendre en charge ce marché ; en l’espèce il s’agit de la sous-direction du soutien des administrations parisiennes ».

Toutefois, ils soulignent que « si les taux de disponibilité et de satisfaction sont très bons, ils ne doivent pas masquer les difficultés réelles de pilotage de ce contrat. Alors qu’il s’agit d’un projet relativement simple dans son principe, les rapporteurs s’interrogent sur la capacité du ministère à suivre et à faire évoluer des projets complexes. Ils notent que cela demande une évolution conséquente des structures du ministère et une professionnalisation des agents avec l’émergence d’un pôle de contrôle de gestion. Cet enjeu du suivi est primordial, l’exemple britannique montrant que c’est généralement l’incapacité de l’administration à piloter l’exécution des contrats qui conduit à des dérapages financiers conséquents. Le National Audit Office (NAO) pointe ainsi du doigt l’absence de bases de données adéquates pour les partenariats publics-privés britanniques. Il note ainsi que « l’insuffisance des systèmes d’information risque d’empêcher le ministère d’obtenir le service dont il a besoin ou conduire les prestataires à augmenter leurs tarifs ». Il insiste également sur l’absolue nécessité de piloter les modifications durant la vie du contrat pour s’assurer que le gain financier ne diminue pas » (66).

2. L’avenir des externalisations

Le mouvement engagé se poursuit, le ministère ayant identifié une quinzaine de projets susceptibles d’être confiés à des entreprises privées.

La réflexion est avancée sur la formation initiale des personnels à la suite des premiers résultats probants de l’école de formation initiale interarmées de l’ALAT à Dax (Landes). Pour la formation des futurs pilotes, la défense loue des heures de vol sur hélicoptère EC120/NHE (Colibri) à la société Hélidax dont le capital est détenu à parts égales par le français DCI et la filiale française du groupe espagnol Inaer Helicopter. Ce partenariat public-privé (PPP) de 22 ans prévoit une mise à disposition maximale de 32 appareils pour 24 000 heures de vols annuelles au maximum. Les hélicoptères restants peuvent être librement utilisés par la société.

Même s’il est encore trop tôt pour établir un bilan de ce projet, le ministère de la défense estime que le contrat de partenariat « devrait permettre de réaliser une économie relative de 8 % en valeur actualisée nette par rapport à une approche d’acquisition classique ». D’autres formations pourraient s’inspirer de ce PPP, notamment l’école de l’aviation de transport d’Avord dans le Cher.

Question écrite n° 82977 publiée au Journal officiel Assemblée Nationale du 6 juillet 2010

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur l’externalisation des avions de transport utilisés dans le cadre de certaines formations militaires. Que ce soit pour l’école de l’aviation de transport ou pour l’école de troupes aéroportées, les avions utilisés (Xingu, Transall) enregistrent des disponibilités faibles et des coûts de maintenance élevés en raison de l’ancienneté des parcs. Le recours à des sociétés privées mettant à disposition des avions de transport dans le cadre de cycles de formation est une alternative déjà utilisée notamment pour la formation des pilotes d’hélicoptère. Aussi, il lui demande de préciser les intentions du Gouvernement concernant l’externalisation des avions de transport utilisés dans le cadre de formations militaires.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 7 septembre 2010

La formation des pilotes de transport est réalisée à partir d’une flotte de 30 Xingu. Ces appareils font actuellement l’objet d’un chantier de rénovation de leur avionique afin, d’une part de mettre ces aéronefs à hauteur des exigences de navigation dans les espaces aériens, d’autre part de permettre aux futurs élèves pilotes de transport de se familiariser aux cockpits modernes de type A400M ou multi rôle transport et tanker (MRTT). Dans la mesure où le potentiel de ces appareils permet d’estimer leur durée d’utilisation jusqu’à l’horizon 2020, il n’est pas prévu d’abandonner, à court terme, le Xingu au profit de moyens externalisés. Toutefois, un processus d’externalisation de l’ensemble de la maintenance de la flotte Xingu a été engagé pour aboutir à l’été 2011. Le transfert de responsabilité de l’armée de l’air vers l’industriel devra être effectif avant l’été 2012. Une externalisation totale des moyens aériens et du soutien de la flotte de transport école est envisagée à l’horizon 2018-2020, période estimée de transition entre le Xingu et son successeur. S’agissant des formations dispensées par l’école de troupes aéroportées, elles utilisent d’ores et déjà pour partie des moyens aériens externalisés. Ceux-ci soutiennent les activités spécifiques relatives aux sauts « à ouverture commandée » réalisés par des personnels très expérimentés et peu nombreux. Pour la formation au saut « à ouverture automatique », qui constitue le socle des compétences et de l’activité des parachutistes, les appareils militaires utilisés permettent de réaliser simultanément l’instruction des parachutistes et celle des équipages de transport de la flotte tactique de l’armée de l’air. Ce besoin d’entraînement conjoint ne permet donc pas d’externaliser les moyens déployés.

Une nouvelle étape a été franchie en termes d’externalisation avec le satellite de communication Syracuse III (cf. infra).

3. Jusqu’où externaliser ?

Si le recours à des prestataires privés n’est pas critiquable, il convient de préciser les limites d’une telle solution. L’exemple américain montre en effet que la frontière entre externalisation et mercenariat est ténue. Il ne faudrait pas que les difficultés budgétaires aboutissent à ce que des fonctions ou des missions soient confiées à des sociétés privées de sécurité, avec le risque d’aboutir aux excès et dérives constatés notamment en Irak et en Afghanistan.

L’arsenal juridique français a cherché à limiter cette possibilité avec la loi du 15 avril 2003 (67) qui institue le délit de participation à une activité de mercenaire.

Code pénal (extraits)

Article 436-1

Est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait :

1° Par toute personne, spécialement recrutée pour combattre dans un conflit armé et qui n’est ni ressortissante d’un État partie audit conflit armé, ni membre des forces armées de cet État, ni n’a été envoyée en mission par un État autre que l’un de ceux parties au conflit en tant que membre des forces armées dudit État, de prendre ou tenter de prendre une part directe aux hostilités en vue d’obtenir un avantage personnel ou une rémunération nettement supérieure à celle qui est payée ou promise à des combattants ayant un rang et des fonctions analogues dans les forces armées de la partie pour laquelle elle doit combattre ;

2° Par toute personne, spécialement recrutée pour prendre part à un acte concerté de violence visant à renverser les institutions ou porter atteinte à l’intégrité territoriale d’un État et qui n’est ni ressortissante de l’État contre lequel cet acte est dirigé, ni membre des forces armées dudit État, ni n’a été envoyée en mission par un État, de prendre ou tenter de prendre part à un tel acte en vue d’obtenir un avantage personnel ou une rémunération importants.

Article 436-2

Le fait de diriger ou d’organiser un groupement ayant pour objet le recrutement, l’emploi, la rémunération, l’équipement ou l’instruction militaire d’une personne définie à l’article 436-1 est puni de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende.

Article 436-3

Lorsque les faits mentionnés au présent chapitre sont commis à l’étranger par un Français ou par une personne résidant habituellement sur le territoire français, la loi française est applicable par dérogation au deuxième alinéa de l’article 113-6 et les dispositions de la seconde phrase de l’article 113-8 ne sont pas applicables.

Ces dispositions n’ont cependant pas empêché la création de sociétés de sécurité françaises. Au cours des derniers mois, profitant de la volonté du ministère de la défense de mener une politique d’externalisation massive notamment par le biais de PPP, ces sociétés ont fait des offres de service susceptibles d’être détournées. Le chef d’état-major de l’armée de terre a toutefois souligné en octobre 2009 que « passé l’engouement initial, l’externalisation étant alors comprise comme la solution à tous nos problèmes, la situation s’est quelque peu rationalisée » (68).

Tout comme il opère un contrôle strict des exportations d’armements, l’État doit mettre en place un dispositif étroit de surveillance des sociétés bénéficiaires de contrats d’externalisation, l’expertise juridique, technique et financière qui encadre ces contrats spécifiques devant être renforcée. Comme le relève le chef d’état-major de l’armée de l’air, la prudence doit être de mise. Il considère qu’en « ce qui concerne la maintenance, nous retenons l’externalisation quand il s’agit d’appareils dont nous n’avons pas un besoin permanent. Pour les appareils en première ligne, nous préférons que nos services industriels l’assurent, car ils maintiennent ainsi leurs compétences. L’externalisation n’est toutefois pas à exclure complètement, après avoir mis en rapport son coût et son efficacité » (69).

En juillet dernier, le centre de doctrine d’emploi des forces (CDEF) a consacré un rapport à l’emploi des sociétés militaires privées (SMP) en Afghanistan et en Irak. Il fait valoir que « l’emploi des sociétés militaires est un outil incontournable des théâtres actuels d’opération […] mais dont l’utilisation n’est pas approuvée par tous ». Certains militaires peuvent en effet avoir « le sentiment d’être dépossédés de leurs tâches habituelles, mais pour finalement se concentrer sur leur premier objectif : se battre ». Le rapport souligne également les limites juridiques de ce système, les juristes y voyant « un emploi de la violence exacerbée et incontrôlée ». De l’analyse, le centre retient plusieurs enseignements. Il note notamment que « la frontière entre le service de conseil militaire et opérationnel est floue. Il est alors facile et tentant pour les SMP de la franchir ». Partant de ce constant, il estime que « l’emploi des SMP est un enjeu complexe. Il est essentiel de s’adapter à leur présence et d’adopter des mesures de contrôles efficaces » ajoutant qu’il faut pour cela que les SMP soient « bien encadrées pour devenir des acteurs non étatiques de la défense légitimes » (70).

L’ensemble de ces éléments montre qu’un bilan complet des externalisations et plus particulièrement des PPP doit être réalisé avant d’étendre ce schéma à d’autres domaines d’activité. Faute de cette analyse, les externalisations pourraient constituer au mieux un élément de complexité du système, au pire un facteur d’aggravation de la crise. Dans les deux cas, elles n’aideront pas le ministère et les armées à faire face à la crise et à mieux répondre aux besoins opérationnels.

E. LE PLAN DE RELANCE, UN PLAN ANTI-CRISE ?

Le 4 décembre 2008, le Président de la République annonçait la mobilisation de 26 milliards d’euros dans le cadre d’un plan de relance de l’économie, destiné à contrer les effets de la crise économique. Il soulignait que « l’effort que nous allons consentir est à la mesure du défi auquel nous sommes confrontés. 26 milliards, c’est 1,3 point de notre produit intérieur brut. L’impact budgétaire proprement dit, au sens de Maastricht, se monte à 15,5 milliards d’euros en 2009. À ceux qui s’inquiéteraient de l’importance de ce surcroît de dépense pour une part financé par un surcroît d’endettement, je voudrais dire tout d’abord que nous n’avons pas le choix : ne rien faire nous coûterait bien plus cher, comme nous aurait coûté beaucoup plus cher la décision de ne pas venir au secours de nos banques quand elles étaient en danger. Si l’on n’avait rien fait pour sauver nos banques, les Français auraient perdu presque toutes leurs économies parce que le système bancaire tout entier se serait retrouvé en faillite. Si nous ne faisions rien pour soutenir l’activité et aider nos entreprises, ce sont leurs emplois que les Français perdraient parce que les faillites et les licenciements se multiplieraient. Et nos finances publiques s’en trouveraient ruinées par l’effondrement des recettes fiscales et l’explosion des dépenses induites par la montée rapide du chômage » (71).

1. Le volet défense du plan de relance

Le ministère de la défense bénéficie d’une enveloppe totale de l’ordre de 1,4 milliard d’euros, essentiellement consacrée aux équipements. Cet abondement permet d’avancer des opérations, d’augmenter le nombre de commandes, ou de renoncer à des ralentissements de cadence de production. En outre, les crédits déjà accordés à la recherche ont été augmentés pour financer des secteurs clés pour l’exportation, comme l’aéronautique ou l’électronique. Par ailleurs, plus de 200 millions d’euros sont consacrés à la remise en état des infrastructures de la défense, avant de procéder à l’externalisation de leur entretien.

Pour les équipements, l’effort représente près d’1,1 milliard d’euros en AE et plus d’un 1,2 milliard d’euros en CP. Au-delà de 2010, il n’y a pas de crédits au titre du plan de relance ; la poursuite des paiements sur les opérations commencées se fera donc sur crédits de la mission « Défense ». Le tableau ci-après présente les 28 opérations financées par le plan de relance et détaille l’état des paiements réalisés en 2009 et rappelle les crédits alloués pour 2010.

Opérations financées par le plan de relance

(en millions d’euros)

Opération

AE engagées

CP payés en 2009

CP alloués en 2010

Total des CP

Achat d’un 3e BPC

439,2

191,4

123,8

315,2

Report de la baisse de cadence de production du Rafale

0

77,7

118,1

195,8

Non réduction de la cadence de production des VBCI

0

91,6

79,0

170,6

Achat de 5 hélicoptères Caracal

227,5

64,8

83,5

148,3

Achat de 4 engins de débarquement amphibie

58,2

24,1

20,5

44,6

Achat de stations sol et marine Syracuse

3,0 (1)

19,3

21,7

41,0

Achat de munitions d’artillerie

44,5

16,0

16,2

32,2

Achat de 200 PVP

36,6

12,7

14,9

27,6

Transformation de 2 FALCON en avions de surveillance maritime

18,8 (1)

11,6

14,7

26,3

Achat de munitions pour blindés

43,1

6,0

18,5

24,5

Achat de Pod Damocles

37,9

20,0

4,3

24,3

Intégration de nouvelles fonctionnalités sur le Rafale

24,3

6,3

18,0

24,3

Auto-défense des hélicoptères de manœuvre

4,8 (1)

3,7

11,8

15,5

Achat de 15 ARAVIS

15,0

10,1

4,9

15,0

Achat d’optronique pour les fantassins

11,0 (1)

5,9

8,8

14,7

Mise à hauteur de deux centres de simulation Rafale

(2)

12,1

1,6

13,7

Mise à niveau des moyens d’essais de la DGA

12,2

10,0

2,2

12,2

Achat de leurres pour hélicoptères

13,5

8,7

3,4

12,1

Achat de petits bâtiments pour la marine

12,5

3,5

7,4

10,9

Achat de données géographiques numériques

14,0

5,3

4,7

10,0

Prédéveloppement de MUSIS

10,0

5,0

5,0

10,0

Achat de groupes électrogènes

9,4

2,1

7,3

9,4

Achat de roquettes pour le Tigre

7,8

2,9

4,9

7,8

Évolution du système de préparation de mission du Rafale

25,0

1,0

5,1

6,1

Améliorations d’hélicoptères

8,7

4,9

0,4

5,3

Achat de 3 SDTI

5,2

3,4

1,5

4,9

Anticipation de la fusion Martha-SCCOA

9,3

4,1

0,7

4,8

Achat de nouvelles capacités d’emport pour le Rafale

4,5

0,8

3,1

3,9

Total

1 096,0

625,0

606,0

1 231,0

(1) Les engagements complémentaires nécessaires sont réalisés sur les crédits du programme 146.

(2) L’engagement est pris en charge par les crédits du programme 146.

Source : ministère de la défense.

Ces données montrent que les quatre opérations principales mobilisent près de 65 % de l’ensemble des crédits. Il apparaît également que 73,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement ne sont pas pris en charge par le plan de relance mais prélevés sur les crédits du programme 146 de la mission « Défense ». Enfin, le rapporteur note que cinq opérations sont directement liées au Rafale pour un montant de 243,8 millions d’euros, soit 20 % du total.

2. L’impact sur les industries de défense

Le rapporteur a demandé au ministère de la défense de fournir une évaluation de l’impact économique du plan de relance.

Réponse :

Évaluation de l’impact économique

Les 28 opérations conduites dans le cadre du plan de relance de l’économie en matière d’équipement des forces sont d’ampleur variée tant en durée (la livraison des tapis de poser pour hélicoptères s’est achevée en septembre 2009, alors que la livraison du dernier engin de débarquement rapide est prévue au dernier trimestre 2012), qu’en montant (l’acquisition des nouvelles capacités d’emport pour le Rafale dans le cadre du plan de relance représente moins de 4 M€ de « CP relance » sur 2009-2010, alors que l’opération relative au BPC représente 315 M€ de paiements sur ces deux années). Certaines de ces 28 opérations se décomposent par ailleurs en plusieurs commandes à des industriels différents.

Au regard de la taille et de la complexité des différentes opérations, la plupart des titulaires sont de grands maîtres d’œuvre industriels. Des PME sont néanmoins titulaires de la commande de tapis de poser pour hélicoptères et de la moitié des commandes de petits bâtiments de formation et de servitude pour la marine. C’est également le cas pour plusieurs contrats relatifs aux investissements dans les centres DGA. Les maîtres d’œuvre des autres opérations sont amenés à sous-traiter pour partie les travaux. Le groupement des industries françaises de défense terrestre (GICAT) a déclaré estimer à 30 % la part revenant à des PME pour les opérations du plan de relance concernant ses adhérents.

Compte tenu de la complexité de l’ensemble de la chaîne de sous-traitance, une évaluation détaillée et exhaustive n’est pas réalisable. Seule une estimation globale de l’impact en termes d’emploi et de répartition régionale peut être effectuée.

En terme de localisation, les meilleures estimations qui ont été réalisées conduisent à identifier les régions Pays-de-Loire et Provence-Alpes-Côte-d’Azur comme étant les deux premières bénéficiaires des opérations relance en matière d’équipement des forces (part estimée à plus de 20 % des investissements chacune). Les régions Ile-de-France, Rhône-Alpes, Centre, Aquitaine et Midi-Pyrénées ont chacune des parts d’investissement qui peuvent être estimées entre 5 et 20 %.

Une décomposition estimative pour quelques opérations phare est présentée ci après :

Les investissements relatifs à l’acquisition du troisième BPC irriguent 16 régions au premier rang desquelles les Pays de Loire (plus de 100 M€), puis Provence-Alpes-Côte d’Azur et la Haute-Normandie (plus de 10 M€ chacune).

Les investissements relatifs à l’acquisition des 5 Caracal se répartissent sur 17 régions au premier rang desquelles Provence-Alpes-Côte d’Azur (plus de 100 M€) puis les régions Aquitaine et Ile-de-France (plus de 10 M€ chacune).

Les investissements relatifs à l’opération VBCI concernent 14 régions au premier rang desquelles la région Ile-de-France (entre 30 et 60 M€), puis Rhône-Alpes (entre 20 et 40 M€), Midi-Pyrénées, Auvergne et Limousin (entre 10 et 20 M€ chacune).

Les investissements relatifs aux engins de débarquement rapides concernent la Bretagne (entre 25 et 35 M€) et Provence Alpes-Côtes d’Azur (entre 20 et 30 M€).

Les investissements relatifs aux Pods Damocles concernent 6 régions avec en premier lieu la région Ile-de-France (plus de 10 M€) puis Midi-Pyrénées (entre 1 et 10 M€).

Les investissements relatifs à la transformation de 2 FALCON gouvernementaux en avion de surveillance maritime concernent essentiellement les régions Ile-de-France et Aquitaine (plus de 10 M€ chacune) et la région Centre (entre 1 et 10 M€).

Les investissements relatifs à l’acquisition de stations Syracuse concernent 5 régions avec au premier rang les régions Midi-Pyrénées, Pays de Loire et Ile-de-France (plus de 10 M€ chacune).

La première région concernée par les investissements relatifs aux nouvelles fonctionnalités Rafale est Provence Alpes-Côte d’Azur (plus de 10 M€).

La première région concernée par les investissements relatifs aux évolutions du système de préparation de mission du Rafale et de ses missiles aéroportés est Provence-Alpes-Côte d’Azur (plus de 20 M€).

Les principaux investissements relatifs aux centres de simulation Rafale se situent en Ile-de-France (plus de 35 M€) et en Bretagne (plus de 10 M€).

La principale région concernée par l’opération PVP est Rhône-Alpes (plus de 20 M€).

Concernant le report de la baisse de cadence de la production du Rafale, les sites du titulaire sont en Aquitaine et en Ile-de-France.

La consolidation des estimations permet d’évaluer globalement l’impact des 28 opérations relance conduites en matière d’équipement des forces à 68 300 hommes-mois (sur la base de l’indicateur de la mission Relance).

L’ensemble des industriels de la défense reconnaissent l’impact bénéfique du plan de relance : le niveau de commandes a été historiquement élevé en 2009, permettant à nombre d’entreprises de faire face aux premiers effets de la crise. Pour autant, la persistance des turbulences économiques risque de poser de nouvelles difficultés : le plan de relance n’a majoritairement fait qu’anticiper des commandes futures, espérant un retour de la croissance.

Les industriels se trouvent en conséquence désormais confrontés à un double choc : une forte diminution des commandes publiques, conséquence logique de l’anticipation et une poursuite du ralentissement des exportations et des commandes sur le marché civil. La commande du troisième BPC aux chantiers navals STX ne peut par exemple compenser la faiblesse des commandes de bâtiments civils. Or, la marine nationale n’a ni les dotations, ni le besoin de commander un quatrième bâtiment pour entretenir l’activité du chantier au-delà de mai 2011. L’espoir réside exclusivement sur la signature du contrat d’exportation avec la Russie, trahissant la fragilité de l’entreprise.

Le plan de relance ne constitue donc en rien un remède miracle à la crise. Même si l’État s’est engagé dans un effort conséquent, combiné à une réduction drastique de ses dépenses, il a demandé dans le même temps aux entreprises d’améliorer leur compétitivité, de revoir leur organisation et leurs produits afin de s’adapter au nouvel environnement économique. Le plan de relance leur permettait d’effectuer cette réévaluation dans des conditions financières et sociales favorables. Avec un carnet de commandes rempli au-delà des prévisions, elles ont été confrontées à un dilemme : ne rien changer pour honorer les marchés publics ou se réformer au risque de ne pas être en mesure de répondre aux commandes en temps et en heure.

Les effets contra-cycliques du plan n’ont pas permis aux industries de défense d’apprécier correctement l’ampleur de la crise et d’en tirer toutes les conséquences. Dans ce contexte, 2011 risque d’être une année décisive au cours de laquelle les décisions qui avaient été jusque-là reportées devront être prises, et ce, sous la contrainte.

III. —  LA DÉFENSE EN PLEINE MUTATION

Pour la défense, la crise a eu pour première conséquence de remettre en cause le contrat opérationnel défini en 2008. Elle a par ailleurs mis l’accent sur les carences de la politique industrielle de défense. Elle a enfin apporté un éclairage critique sur des priorités encore estimées inattaquables, à l’instar de la course aux technologies.

A. LA REMISE EN CAUSE DU CONTRAT OPÉRATIONNEL DE 2008

Lors des universités d’été de la défense de 2009, Hervé Morin, ministre de la défense, se félicitait que la France soit « une des seules nations qui [ait] su préserver une capacité militaire globale et autonome qui lui permet, comme le Royaume-Uni, de faire partie des trois puissances dans le monde capables de couvrir la globalité de l’action du spectre militaire » (72). Cette posture est réaffirmée dans le concept d’emploi des forces de l’état-major des armées de janvier 2010 qui réaffirme « la volonté de la France de pouvoir s’engager, en tous lieux et en tout temps, sur l’ensemble du spectre des opérations, et d’appuyer sa diplomatie sur des capacités militaires crédibles. Elle doit rester pour cela une puissance militaire complète » (73).

Les restrictions budgétaires en matière d’équipements permettent-elles de tenir ces engagements ? Peut-on considérer que la France a encore les moyens d’être une puissance militaire globale ? Le contrat opérationnel a été défini par le Livre blanc de 2008.

Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008

Pour les quinze ans à venir, les armées devront remplir les objectifs opérationnels suivants :

– assurer la connaissance des risques et des menaces, des ruptures potentielles de tous types et anticiper les crises ;

– assurer la posture de dissuasion avec le niveau de permanence, de réactivité et de sûreté fixé par le Président de la République ;

– contribuer à bref délai, si besoin dans la durée, à la protection de la population sur le territoire national et à la résilience de la nation, face aux risques et menaces de toute nature :

• en renforçant la sécurité des installations d’importance vitale, la sécurisation des mouvements sur le territoire et l’accès à celui-ci (jusqu’à 10 000 hommes des forces terrestres) ;

• en renforçant en métropole le dispositif de défense aérienne (jusqu’à 6 patrouilles opérationnelles) et de sauvegarde maritime (une frégate et un avion de patrouille maritime sur chacune des trois façades maritimes) ;

• en soutenant le dispositif de sécurité intérieure et de sécurité civile, notamment avec des capacités spécifiques (transport, santé, aide au déploiement, NRBC…) ;

– contribuer à la stabilité et à la paix dans le monde :

• en participant à des opérations de stabilisation ou de maintien de la paix avec les moyens terrestres et une présence navale et aérienne appropriés ;

• tout en renforçant selon le besoin les postures de prévention, de protection et de sauvegarde sur le territoire national.

– faire face à un conflit majeur à l’extérieur du territoire, dans un cadre multinational, et être capable de projeter :

• en six mois, une force terrestre pouvant aller jusqu’à 30 000 hommes pour une durée d’un an, suivie d’une action de stabilisation ;

• une force aérienne de combat de 70 avions ;

• une force navale ou aéronavale de combat ;

• tout en renforçant les postures de dissuasion, de protection et de sauvegarde sur le territoire national;

– tenir prête une capacité d’action et de réaction autonome, pouvant être placée en délai d’alerte réduit (un à quelques jours), et être engagée dans un cadre national ou multinational, et constituée :

• d’éléments d’action terrestre (5 000 hommes), aérienne et maritime et des forces de présence et de souveraineté ;

• de moyens de projection aérienne ou navale et d’activation des points d’appui.

Ce contrat opérationnel marque une rupture avec les précédents : il ne définit pas des objectifs inatteignables avec les moyens dont dispose la France. Il apparaît conforme aux moyens humains, matériels et financiers alloués aux forces armées sur la période 2009-2014. Cet effort de rigueur a permis de chiffrer précisément les efforts nécessaires pour l’accomplissement des missions et de les traduire budgétairement dans la loi de programmation militaire.

Cette précision budgétaire associée à un contrat opérationnel réaliste interdit en principe tout ajustement budgétaire sans ajustement opérationnel. Or la crise ne permet pas de maintenir les flux budgétaires initiaux : les armées ne disposeront donc pas dans les temps prévus des matériels nécessaires pour respecter leurs objectifs. Il en va ainsi du report de la rénovation des 77 Mirage 2000D au profit de la commande supplémentaire de 11 Rafale. En effet, retarder cette rénovation, c’est compromettre, de façon insidieuse, mais quasi certaine, le maintien en service des Mirage 2000D à l’horizon 2020. L’armée de l’air n’aura alors que 130 Rafale, ce qui rendra difficile la projection de 70 avions de combat dans le cadre d’une coalition internationale, les avions étant prioritairement affectés à la dissuasion ou à la protection de l’espace aérien. Avec moins de 200 avions de chasse, la France perdrait son rang de grande puissance aérienne, l’empêchant d’être nation-cadre d’opérations multinationales.

Il faut donc admettre que le contrat opérationnel de 2008 doit être rapidement réexaminé. Cette question n’est pas spécifique à la France : nombre de pays occidentaux doivent faire un choix similaire. Le ministère allemand de la défense indiquait par exemple au printemps qu’avec « les structures et procédures actuelles, nous ne serons pas capables de garantir les capacités de [la] Bundeswehr dans le long terme » (74).

Pour combler ses déficits capacitaires, la France pourrait faire temporairement appel à des concours extérieurs pour combler ses déficits capacitaires Cette option est déjà utilisée par les armées notamment en matière de transport stratégique de fret sur les théâtres d’opérations. Cette solution peut être pertinente à condition d’une part qu’elle ne dure que peu de temps et d’autre part qu’elle ne conduise pas à la disparition de la compétence au sein des armées. Ce choix est en effet coûteux et surtout risque d’introduire une rupture dans les compétences des armées. Si tout le fret stratégique est assuré par des prestataires extérieurs, les armées risquent de se trouver en situation de dépendance et incapables de reconstituer des moyens propres sauf à réaliser d’importants investissements.

À l’inverse, pour préserver les capacités les plus centrales, la France pourrait renoncer, volontairement, consciemment et définitivement, à certaines capacités. Cette option, peu correcte politiquement, est théoriquement possible grâce aux clauses de solidarité dont bénéficie la France en tant que membre de l’OTAN et de l’Union européenne. Ce choix suppose toutefois une totale confiance dans le dispositif de solidarité. Le Danemark a déjà pris cette direction : afin de financer de nouvelles capacités des forces armées danoises, le Danish Defence Agreement, signé par les principaux partis politiques danois (75) le 24 juin 2009, a décidé de réduire voire de supprimer des capacités, afin de maîtriser les finances du ministère de la défense. Cela s’est notamment traduit par des réductions drastiques d’équipement : la capacité opérationnelle de l’armée de l’air a été réduite de 48 à 30 avions de combat, amenant la ministre de la défense danoise, Gitte Lillelund Bec, à repousser de quelques années le remplacement des F16 danois.

Cette orientation relève d’un véritable virage politique de forme et de fond. Elle suppose que les questions de défense fassent l’objet d’un débat structurel important, sans tabou et en pleine connaissance de cause de l’impact humain, technologique, industriel et financier des décisions. Opérer un tel choix pourrait être séduisant mais il ne faut pas oublier qu’un retour en arrière est impossible. Le chef d’état-major rappelle en effet qu’un « outil de défense complet, tel que nous le connaissons aujourd’hui, réclame du temps ». Il faut en effet « du temps pour recruter, former, et entraîner notre personnel : entre 5 et 10 ans. Il faut un peu plus de temps pour acquérir, développer, maîtriser et entretenir des savoir-faire complexes : entre 10 et 15 ans. Il faut beaucoup de temps pour concevoir et mettre en œuvre un système d’armes : entre 15 et 20 ans. Il faut enfin encore plus de temps pour apprendre à combiner, coordonner, synchroniser les outils, les hommes qui les servent, les chefs qui les commandent : plus d’une génération » (76).

Dès lors, il appartient à l’ensemble des instances politiques et militaires de se saisir de cette question et d’opérer les modifications adéquates. Il ne s’agit pas de renoncer à ce que la France compte comme puissance militaire, mais bien au contraire, de préserver sa capacité d’influence et d’intervention en hiérarchisant ses priorités et les moyens qui leur sont alloués.

B. LES CARENCES DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE DE DÉFENSE

Le Livre blanc indique clairement que la France doit conserver « la maîtrise nationale des technologies et des capacités de concevoir, fabriquer et soutenir les équipements nécessaires aux domaines de souveraineté pour lesquels elle estime ne pas pouvoir envisager un partage ou une mutualisation compte tenu de ses choix politiques » (77). Cinq secteurs sont concernés :

- la conception, le développement et la fabrication des armes nucléaires et la capacité à en garantir la sûreté ;

- les compétences en matière de missiles balistiques, notamment celles qui concernent le guidage inertiel à haute performance et la propulsion solide ;

- la conception et la réalisation de sous-marins à propulsion nucléaire ;

- la capacité de conduite technique d’un programme d’avion de combat et d’adaptation du système à la mission nucléaire ;

- la conception et la réalisation de produits de sécurité et de cryptologie des systèmes d’information.

1. Les achats sur étagère

En dehors de ces domaines, le Livre blanc a confirmé clairement que la France n’a ni le besoin ni les moyens de maintenir une base industrielle. Notre pays a déjà renoncé à certaines capacités, privilégiant l’achat sur étagère. C’est notamment le cas des munitions de petit calibre. Les forces françaises utilisent chaque année plus de 35 millions de cartouches de 5,56 mm, 30 % d’entre elles étant alloués aux régiments d’infanterie. Depuis 1999, la France achète à l’étranger ses stocks à hauteur de 50 millions de cartouches par an. L’Allemagne, les États-Unis, la Suisse et Israël sont ses principaux fournisseurs. Le munitionnaire français, Nexter munitions, s’est pour sa part concentré sur les munitions de moyen et gros calibres.

Cette politique d’acquisition peut poser des problèmes opérationnels, notamment pour les troupes déployées en Afghanistan. En cas de rupture de stock, les armées sont totalement dépendantes de leurs fournisseurs, faute de pouvoir produire en interne des munitions. Par ailleurs, des problèmes sont apparus avec les munitions de certains fournisseurs, montrant bien l’importance du contrôle et du suivi des contrats. Si la France peut raisonnablement renoncer à la production des munitions de petit calibre, elle doit en revanche être en mesure de vérifier la qualité de ses achats pour éviter tout incident ou accident.

Des équipements plus lourds sont également acquis à l’étranger : les avions de surveillance AWACS sont des Boeing 707. La rénovation à mi-vie de ces appareils sera menée par l’armée de l’air américaine via la procédure Foreign Military Sale avec Boeing pour architecte industriel. Il est d’ailleurs à noter que les armées françaises bénéficient pour ce programme d’une coopération excellente avec les Américains.

Le développement des acquisitions pour urgence opérationnelle laisse penser que d’autres équipements peuvent être achetés sur étagère. Compte tenu des délais très réduits, les armées sont amenées à privilégier les matériels existant à l’étranger plutôt que de défendre le développement d’un programme national. Pour protéger les forces déployées en Afghanistan des engins explosifs improvisés, les armées ont ainsi acquis cinq engins d’intervention et de protection Buffalo de fabrication américaine.

Pour autant, le recours à ces achats reste culturellement difficile à mettre en œuvre. L’exemple le plus parlant est sans doute celui des drones. Ces matériels sont considérés comme indispensables sur la plupart des théâtres d’opérations, et notamment en Afghanistan, pour assurer des missions de soutien et de renseignement. Les atermoiements étatiques et industriels pour développer des programmes français ne permettent cependant pas aujourd’hui de répondre de façon satisfaisante aux besoins des forces. Aussi le ministre de la défense n’hésite-t-il pas à évoquer la possibilité d’acheter des drones américains Predator. En juillet 2010, le ministre rappelait que « la problématique du drone MALE est simple : selon la DGA la première proposition française a un coût de 1,5 milliard d’euros alors que le drone Predator américain, dont chacun s’accorde à reconnaître l’exceptionnelle efficacité en Afghanistan, coûterait autour de 700 millions d’euros. Il me semble qu’il y a une contradiction pour un industriel à demander à l’État de l’aider à exporter ses matériels et, dans le même temps de lui proposer d’acheter un produit qui coûte 800 millions d’euros de plus qu’un produit étranger concurrent » (78). Ce choix semble difficile puisque aucune décision n’est encore intervenue alors que le besoin se fait de plus en plus pressant.

L’achat sur étagère pourrait également s’avérer pertinent pour des programmes plus conséquents. La Cour des comptes estimait par exemple que cette solution aurait pu être retenue pour le nouvel avion de transport. Constatant les retards du programme A400M, les magistrats relevaient en effet que « le recours à l’achat d’avions de transport produits par des pays tiers pour l’équipement de l’armée de l’air aurait permis de doter plus rapidement les forces françaises des moyens de projection qui leur font défaut et n’aurait sans doute pas été plus onéreux ». Plus globalement ils notent que « dans le cas de matériels complexes, à acquérir en un nombre limité d’exemplaires, le choix effectué en faveur de matériels d’origine étrangère déjà disponibles “sur étagère” (avions embarqués Hawkeye, avions de guet aérien AWACS, avions de transport C 130 et drones Hunter) s’est parfois révélé la meilleure solution ».

Dans de nombreux cas, le développement d’un programme national obéit à des considérations plus larges que les enjeux industriels. La Cour des comptes relève d’ailleurs que « le souci d’éviter des difficultés économiques et sociales à l’industrie nationale, ou de maintenir une compétence industrielle dans un domaine stratégique, peut justifier la décision de développer un matériel nouveau. Ainsi, par exemple, pour le VBCI, l’armée de terre aurait sans doute pu trouver parmi les nombreux véhicules existant sur le marché un matériel correspondant convenablement à ses besoins ; mais, dans cette hypothèse, et après l’arrêt de la production du char Leclerc, l’avenir de GIAT Industries aurait été problématique, alors même que le sauvetage de cette société avait nécessité d’y investir plus de 5 milliards d’euros d’argent public » (79).

2. Quelle cohérence pour la politique industrielle de défense ?

— Afin de conserver une compétence dans les secteurs clés, il faut que la France se dote d’une véritable politique industrielle allant de la recherche à la commande publique, en passant par la formation des personnels et le soutien à l’exportation. Selon, Robert Stevens, P-DG du groupe américain Lockheed Martin, il n’est pas possible de « maintenir une base industrielle si cette base industrielle ne dispose pas d’une stabilité des programmes, des budgets et des besoins. […] Cela est valable pour tous les secteurs. Si vous voulez conserver du dynamisme, attirer et retenir les meilleurs cadres, être capable d’investir dans les meilleurs outils et équipements, vous devez disposer de fondations stratégiques qui décrivent ce que [vous voulez] faire et ce que [vous voulez] mettre comme ressources face à ce plan » (80).

Le Livre blanc sur la défense confirme cette analyse en soulignant que « les compétences scientifiques, technologiques et industrielles de la France conditionnent sa capacité à satisfaire les besoins des armées [… et] doivent [lui] permettre de conserver son autonomie stratégique » (81). Ce constat ne permet cependant pas de dessiner à lui seul les contours d’une politique industrielle cohérente.

Question écrite n° 75805 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 6 avril 2010

M. André Wojciechowski attire l’attention de M. le ministre de la défense sur la diminution des commandes militaires, les armées ayant besoin de moins de matériels ; les besoins de la France ne permettront pas à eux seuls à l’industrie de survivre, celle-ci a donc besoin du soutien du pays. Il lui demande de lui indiquer comment il entend conserver le capital industriel de nos entreprises en l’absence de grands programmes, de quelle façon maintenir leur compétitivité-prix sachant qu’il n’y a plus que quelques pays dans lesquels l’influence politique de la France peut encore jouer.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 29 juin 2010

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a défini une nouvelle stratégie de sécurité nationale, adaptée à l’ère de la mondialisation, qui repose sur un équilibre entre cinq grandes fonctions stratégiques : « connaissance et anticipation », « prévention », « dissuasion », « protection » et « intervention ». La loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire (LPM) pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense couvre la première étape de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de défense et de sécurité nationale adoptée par le Président de la République dans le Livre blanc et les décisions prises dans le cadre de la réforme de l’État. La LPM 2009-2014 traduit la volonté politique réaffirmée du Président de la République et du Premier ministre de doter la France d’une défense à la hauteur de ses intérêts de sécurité et de ses ambitions internationales. Parmi les orientations définies dans cette perspective, figure un rééquilibrage progressif des crédits de la mission budgétaire « Défense » au profit des investissements, et notamment des équipements de défense. Ainsi, dans un contexte économique contraint, ce sont près de 102 M qui seront consacrés aux investissements de défense au cours de la période 2009-2014, soit environ 55 % du budget total programmé. Les dépenses d’investissement ont été portées à 17 M dans la loi de finances pour 2009, soit un accroissement de l’ordre de 11 % par rapport à 2008 (hors effet du plan de relance de l’économie française) et devraient connaître un accroissement supplémentaire en volume d’environ 4 % en 2013 et 8,5 % en 2014. En plus de ces crédits, une partie de l’enveloppe « Défense » du plan de relance de l’économie française est consacrée aux programmes d’armement (1,231 M engagés en 2009) et à l’effort de recherche et technologie (110 M). Ainsi, l’année 2009, premier exercice budgétaire de la nouvelle LPM, a été marquée par un niveau d’engagement exceptionnel de crédits en faveur des investissements, en raison principalement de commandes globales significatives conjuguées à l’effet accélérateur du plan de relance. L’industrie française de défense bénéficie ainsi de ces décisions budgétaires qui lui assurent, sur la période couverte par la LPM, une hausse de son activité au travers d’opérations conduites dans un cadre national, ou en coopération au niveau européen, conformément aux orientations définies dans le Livre blanc en matière de politique industrielle et technologique. Elle dispose ainsi d’une visibilité sur le long terme. La charge des bureaux d’études, qui conditionne le maintien des compétences technologiques, bénéficie, dans les secteurs clés définis par le Livre blanc ainsi que dans celui de l’aéronautique de combat, d’un apport de crédits d’études amont, répartis de manière optimale en fonction des fins de développement des programmes actuels et des lancements de programmes futurs. La viabilité économique et industrielle de l’outil de production est pour sa part renforcée par la production à destination de l’exportation. Aussi, le Gouvernement, qui a entrepris depuis 2008 de dynamiser les exportations de défense (les commandes enregistrées à l’exportation se sont élevées à près de 6,6 Md en 2008, soit une augmentation de plus de 13 % par rapport à 2007, et à près de 8 MdEUR en 2009), de continuera-t-il à promouvoir, tant sur le plan technique que politique, la présence et offre des entreprises françaises de défense sur les marchés extérieurs. S’agissant par exemple du programme des frégates multimissions (FREMM), le Maroc a confirmé la commande d’une de ces unités pour sa marine et de réelles perspectives existent encore avec d’autres pays amis de la France. Il en va de même pour les avions Rafale, qui font l’objet de négociations avancées avec plusieurs clients potentiels. Ainsi, l’industrie de défense française dispose dans son ensemble d’une très bonne visibilité sur son activité grâce aux commandes qui lui ont été adressées à ce jour, tant par le ministère de la défense que par les pays clients à l’exportation. Néanmoins, dans un contexte de difficultés économiques générales, le ministère de la défense porte la plus grande attention à la base industrielle et technologique de défense (BITD), dont une partie peut être fragilisée. Il veille également aux retombées positives que la BITD peut escompter de l’action de l’Agence européenne de défense. Les progrès accomplis dans les tâches d’harmonisation des besoins capacitaires offrent en effet de nouvelles perspectives, susceptibles de déboucher prochainement sur de nouveaux programmes qui bénéficieraient à l’ensemble de la BITD européenne, notamment à l’industrie de défense française.

Des efforts ont été engagés sur ce thème : en mai 2010, le délégué général pour l’armement déclarait par exemple avoir « une image précise au plan industriel de ce qu’il faut pour satisfaire les besoins des armées » (82). Pour autant, est-ce que la politique industrielle peut se construire uniquement à partir des besoins des armées ? En d’autres termes, faut-il que le client principal détermine l’organisation de la filière ? Les rapports tendus entre le monde agricole et la grande distribution montrent que ce choix peut être néfaste au final.

La DGA semble toutefois vouloir redessiner le paysage industriel français jugé trop fragmenté. Pour arriver à cette fin, elle use pour du « levier le plus efficace de la stratégie industrielle », c’est-à-dire « la commande publique et la politique d’acquisition, qui s’exercent dans toutes les phases des programmes, de l’amont au retrait de service » (83). En gelant les commandes et crédits de recherche, l’État dispose d’armes financières destinées à faire plier les résistances des actionnaires privés et imposer ses vues. Cette implication dans les stratégies d’entreprises privées est-elle la résurgence d’une nostalgie administrative des arsenaux ?

— Force est de constater que même si la plupart des entreprises françaises de défense ont désormais un statut privé et que certaines font partie de groupes internationaux, elles conservent des liens très forts avec l’État, qu’il soit leur premier client ou leur premier actionnaire. La gouvernance d’EADS, groupe franco-hispano-allemand, reste par exemple très marquée par les positions respectives de ces trois pays.

L’interventionnisme de l’État s’est également manifesté à deux occasions en 2010.

● Safran et Thalès se sont attirés les foudres de la DGA en raison de leurs réticences à recomposer leurs actifs militaires, la DGA souhaitant que le département optronique de Safran soit transféré à Thalès qui céderait en retour son activité avionique.

À l’origine, le rapprochement était pourtant bien engagé. Lors de son arrivée dans le capital de Thalès, Dassault Aviation a signé avec l’État un pacte d’actionnaires visant à rationaliser les activités de la société avec celles de Safran dont l’État est également actionnaire. Ce pacte prévoyait la redistribution des actifs liés à l’optronique, aux drones et aux centrales inertielles, sans toutefois préciser ce qui reviendrait à chacune des sociétés. On pouvait en effet se demander s’il est cohérent pour la France d’avoir deux sociétés concurrentes sur les centrales inertielles, technologies qui guident les Rafale, les missiles et les bâtiments de la marine nationale.

Invitée à dialoguer avec Thalès, la société Safran a alors revendiqué les actifs de Thalès liés aux calculateurs centraux d’avions. Cette technologie, non prévue par le pacte d’actionnaires, est hautement stratégique sur les plans industriels et commerciaux. Les calculateurs prennent une place de plus en plus importante dans le développement des appareils : celui qui maîtrise les calculateurs, maîtrise indirectement l’ensemble des systèmes embarqués. Avec ce schéma, Thalès serait devenu un sous-traitant de Safran. L’État, actionnaire des deux sociétés, accède alors à la demande de Safran, imposant de fait à Thalès d’abandonner son cœur de métier. Cette dernière a refusé de poursuivre ce dialogue car elle avait déjà réalisé les investissements lourds en termes de recherche. Par ailleurs, cela aurait conduit à ce qu’elle perde des clients tels que Boeing, Airbus et Dassault.

La situation est arrivée à un point de blocage, provoquant la colère l’État pourtant responsable de ne pas avoir respecté ab initio les termes du pacte d’actionnaires. C’est bien l’absence de cohérence de la politique industrielle de l’État qui est ici à critiquer et non la réaction des deux sociétés.

● Nexter et Renault Trucks Défense sont aussi fortement encouragés à s’inspirer du rapprochement effectué en Allemagne entre Rheinmetall et Man. Ce choix apparaît pourtant étonnant compte tenu des problèmes constatés outre-Rhin. Rheinmetall ne peut désormais plus faire jouer la concurrence entre constructeurs de véhicules lourds, perdant non seulement une capacité de négociation financière mais aussi des capacités d’innovation technologiques. Quant au groupe Man, il a concentré ses bureaux d’études sur les marchés civils, laissant à Rheinmetall la charge de la recherche et du développement de défense.

L’alliance éventuelle entre Nexter et Renault Trucks Défense a d’ores et déjà enregistré un échec en Suède, ne parvenant pas à décrocher le contrat de 113 véhicules blindés obtenu par le concurrent finlandais Patria. Cet échec commercial est d’autant plus dommageable que Renault Trucks Défense est la propriété du groupe suédois Volvo.

3. Politique industrielle et politique industrielle de défense

Pour soutenir les industriels de défense, l’État doit-il mener d’abord une politique globale en matière industrielle ou définir une politique sectorielle limitée au secteur de la défense ?

a) Pour une politique industrielle globale

Cette interrogation a émergé avec force lors du débat sur l’utilisation des crédits du grand emprunt national. La défense est a priori exclue de son champ. Pourtant une convention a été signée le 29 juillet 2010 par le Premier ministre, le ministre de l’écologie, du développement durable et de la mer, le ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, le ministre de la défense et l’office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA) pour gérer les fonds destinés à la recherche dans le domaine de l’aéronautique. 900 millions d’euros sont ainsi dédiés aux démonstrateurs technologiques aéronautiques et 600 millions d’euros aux aéronefs du futur.

Investissements d’avenir, convention « opérateur ONERA »

Action : « recherche dans le domaine aéronautique »

Journal officiel 31 juillet 2010 (extrait)

Pour aller au-delà des technologies utilisées aujourd’hui dans l’industrie aéronautique et qui ont été développées dans certains cas il y a plus de quarante ans, il est indispensable de soutenir le développement des nouvelles générations d’aéronefs, en prenant en compte notamment les opportunités du développement durable et la diminution de l’empreinte environnementale du système de transport. La chaîne de création de nouvelles technologies, qui va de la recherche à la phase d’industrialisation, présente un besoin au niveau de la démonstration technologique. Les investissements nécessaires à ce niveau sont risqués, présentent des taux de retour longs et produisent des externalités scientifiques et techniques, ce qui justifie l’intervention de financements publics. L’intervention du programme d’investissements d’avenir s’appuiera donc sur un programme de démonstration technologique et de développements d’aéronefs futurs afin d’accélérer l’intégration de l’innovation dans les futurs programmes aéronautiques européens. L’État confie à l’ONERA la gestion des fonds pour les investissements d’avenir relevant de cette action.

Or l’ONERA est un établissement public à caractère industriel et commercial régi par le code de la défense et placé sous l’autorité de la direction générale pour l’armement. Il est difficile de faire abstraction du lien très fort qui unit l’aéronautique civil à l’aéronautique militaire et donc d’exclure par principe la recherche-développement (R&D) destinée à la défense de la R&D destinée au secteur civil. Ce sont d’ailleurs des personnels de la DGA qui pilotent l’essentiel des opérations, notamment au niveau du comité de pilotage, de l’équipe programme chargée de l’évaluation des projets et du comité de suivi.

Ce choix montre bien qu’il est difficile, voire impossible, d’opérer un partage strict entre la défense et l’industrie, sauf à ce que l’action de l’État perde en cohérence et en efficacité. Dans le contexte de crise, la politique industrielle de défense doit devenir une composante de la politique industrielle française et ne pas être traitée à part. Dans d’autres États, comme au Canada, en Espagne ou en Italie, les industries de défense, voire les acquisitions d’équipements militaires, sont supervisées par le ministère de l’industrie et non par le ministère de la défense.

La Commission européenne note que la séparation entre politique industrielle de défense et politique industrielle au sens large n’est pas pertinente, notamment parce que les leviers sont extrêmement proches. Dans sa communication faite au Parlement et au Conseil sur la stratégie pour une industrie européenne de la défense plus forte et plus compétitive, elle relève que « la défense est un secteur de très haute technologie et [que] les travaux de recherche et développement d’avant-garde qui y sont menés ont des retombées dans bien d’autres domaines. Elle est étroitement liée à l’électronique, aux technologies de l’information et de la communication, aux transports, à la biotechnologie et aux nanotechnologies. Ensemble, ces branches d’activité sont sources de possibilités nouvelles, d’innovation et de savoir-faire, qui suscitent développement et croissance dans tous les pans de l’économie. De nombreuses technologies nouvelles mises au point à des fins militaires se sont également révélées des leviers de croissance dans les secteurs civils, par exemple les systèmes de positionnement global, l’Internet et l’observation de la Terre. Mais ce processus fonctionne de plus en plus dans les deux sens, car les secteurs civils apportent eux aussi leur contribution à celui de la défense (par exemple dans le domaine de la conception de logiciels). Cet enrichissement mutuel croissant revêt une grande importance au regard de la stratégie de Lisbonne en faveur de la croissance et de l’emploi. En outre, le secteur de la défense est de plus en plus difficile à délimiter, la démarcation entre les technologies propres à la défense, à la sécurité et au domaine civil (l’électronique et les télécommunications, par exemple) devenant moins nette » (84).

b) Arrêter la dispersion des moyens étatiques

La privatisation des arsenaux a conduit l’État à revoir les relations qu’il entretenait avec ses fournisseurs. Il ne s’agit plus de traiter avec des directions d’administrations centrales, mais avec des entreprises soumises aux impératifs du marché. Pour organiser les échanges et représenter les intérêts de l’État, a été créée l’agence des participations de l’État (APE), rattachée à la direction générale du Trésor du ministère de l’économie et des finances. Elle « constitue la force de référence, d’analyse et de proposition au ministre chargé de l’économie s’agissant de la position de l’État actionnaire. Cette mission porte sur les actes majeurs de la vie des entreprises : leur stratégie, leurs principaux programmes d’investissement et de financement, leurs projets d’acquisition et de cession mais aussi leurs évolutions capitalistiques. L’Agence participe directement aux organes sociaux des entreprises et assure à ce titre la cohérence des positions des représentants de l’État qui en sont membres ; elle représente l’État aux assemblées d’actionnaires. Elle propose l’utilisation de moyens financiers qu’elle met en œuvre dans le cadre des instructions du ministre. Elle dispose de moyens de contrôle des entreprises, en liaison avec les services de l’inspection générale des finances et du contrôle général économique et financier » (85). Les entreprises de défense que sont DCI, DCNS, Nexter, SNPE, Sogeade, Sogepa, TSA, Thalès, EADS et Safran relèvent de son champ de compétences. Pourtant le ministère de la défense n’hésite pas à intervenir directement auprès de ces groupes, risquant de créer au mieux des incompréhensions, au pire des distorsions dans l’action publique.

Par ailleurs, pourquoi ne pas regrouper l’ensemble des moyens consacrés à la formation, à la R&D, à l’investissement public ou au soutien à l’exportation plutôt que d’entretenir une multitude de structures ? Cela permettrait de rationaliser les actions et de limiter les coûts usuels de fonctionnement. C’est particulièrement visible en matière de recherche. Pour les domaines les plus stratégiques, la France doit conserver une avance si elle veut rester crédible. Pour ne pas avoir fait cet effort, la Russie a, selon l’ancien responsable des armements, perdu plus de 300 technologies dans les domaines aéronautiques et anti-balistiques (86). Avec un budget avoisinant les 700 millions d’euros, le budget consacré aux études amont de la DGA permet-il de soutenir à lui seul une politique de recherche à la hauteur des ambitions affichées par le Livre blanc ? Ne faudrait-il pas regrouper ces crédits avec ceux du soutien à la recherche ?

Le plan stratégique de recherche de la DGA de 2009 ouvrait des pistes de réflexion mais il ne semble avoir été suivi en pratique.

Plan stratégique de recherche & technologie de défense et de sécurité, Direction générale pour l’armement, octobre 2009

Pour satisfaire les capacités stratégiques de défense et de sécurité définies par le Livre blanc, certaines technologies permettant de réaliser des fonctions déterminantes sont rares, difficiles à acquérir ou à mettre en œuvre. Afin de garantir l’autonomie nationale des systèmes concernés, l’accès à ces technologies dites de souveraineté (TSV) doit être sécurisé, notamment via des actions de R&T. Cela implique :

• soit leur maîtrise par l’industrie française ;

• soit un accès garanti à des capacités industrielles présentes sur le territoire national ;

• soit de disposer d’un accès garanti par des accords inter-gouvernementaux lorsqu’elles ne sont pas disponibles sur le territoire national.

Les technologies de souveraineté les plus évidentes sont liées aux enjeux tels que de la dissuasion (conception de missiles stratégiques). Dans d’autres cas, elles sont duales avec de très forts enjeux économiques : avions, lanceurs, satellites, énergie nucléaire, lasers de puissance, simulateurs, navigation…

D’autres TSV plus masquées peuvent être utilisées aux différents niveaux de la sous-traitance sans qu’une concertation suffisante n’existe quant à leur maîtrise par le client ou au niveau plus élevé d’intégration industrielle. Elles nécessitent cependant d’être identifiées, anticipées et soutenues en lien avec le tissu scientifique et industriel afin d’orienter les investissements pour maintenir et développer les compétences et les capacités étatiques et industrielles dans ces domaines. À terme, les projets de licences de composants intergouvernementaux ou la mise en place d’un espace européen de libre circulation figurent parmi les réponses envisageables pour les équipements les moins sensibles.

La sécurisation des TSV ne peut se traiter uniquement au niveau français. Elle est abordée, avec toutes les précautions nécessaires, avec nos alliés qui ont des préoccupations similaires.

Le montant et la répartition des crédits consacrés à la recherche de défense font également l’objet d’interrogations.

Question écrite n° 77343 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 27 avril 2010

Mme Françoise Olivier-Coupeau interroge M. le ministre de la défense sur l’emploi des crédits consacrés par la direction générale de l’armement à la recherche et au développement. Plus précisément, elle souhaite connaître la répartition de ces crédits par milieu (terre, air, mer) et par fonction opérationnelle.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 3 août 2010

Les crédits de recherche et de développement (R&D) sont gérés au niveau interarmées, en étroite collaboration entre l’état-major des armées (EMA) et la direction générale de l’armement (DGA). L’effort en matière d’innovations scientifiques et technologiques est conduit dans l’objectif de la plus grande synergie possible entre les fonctions opérationnelles. Une grande part de ces crédits ne peut être affectée en particulier à un milieu (terre, air, mer) ou à une fonction opérationnelle. Les crédits de recherche et technologie (R&T) bénéficient en grande majorité à l’ensemble des domaines. Le portefeuille des études de R&T est articulé en trois domaines suivant la maturité croissante des innovations : celui de l’identification, au sein des nouvelles technologies, d’applications militaires potentiellement intéressantes, selon une approche ouverte aux démarches spontanées et au monde académique, qui représente près de 15 % des crédits prévus en loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2009 à 2014 (dont par exemple la recherche d’applications militaires aux nanomatériaux) ; celui de la maturation des technologies pour les mener du laboratoire jusqu’à des environnements représentatifs des systèmes d’armes, qui représente près de 50 % des crédits prévus en LPM 2009-2014 (dont par exemple la préparation de nouveaux programmes dans la douzaine d’années à venir) ; celui des démonstrateurs pour lever les risques sur les systèmes les plus complexes, susciter et structurer au plus tôt les coopérations, qui représente près de 35 % des crédits prévus en LPM 2009-2014 (dont par exemple la coopération européenne sur le concept de drone de combat Neuron). Lors de l’évaluation du potentiel des technologies émergentes, au niveau des laboratoires, les domaines d’application militaire sont encore très incertains. Le domaine d’application des études se précise progressivement en phase de maturation. Toutefois de nombreuses technologies ont de multiples applications, notamment en matière de matériaux, composants, sous-systèmes ou outils d’évaluation (communication, guidage, navigation, autoprotection, guerre électronique, simulations informatiques…). Seuls les démonstrateurs sont clairement orientés vers une fonction opérationnelle ou un milieu (par exemple, le démonstrateur de futur système de lutte contre les mines sous-marines : Espadon). Par ailleurs, depuis le printemps 2009, un nouveau dispositif d’appui aux projets à fort potentiel technologique des petites et moyennes entreprises (PME) innovantes présentant une dualité civile et militaire a été mis en place. Dénommé « RAPID » (régime d’appui aux PME pour l’innovation duale), ce dispositif, qui a rencontré un vif succès auprès des PME, est financé par le budget R&T à hauteur de 30 MEUR en 2010. Il fonctionne sur la base des propositions spontanées des PME et ses retombées ne peuvent être affectées par avance entre les milieux ou les fonctions opérationnelles. Actuellement, près d’un quart des financements de R&T est transverse aux fonctions opérationnelles. L’affectation des trois quarts restants est proposée par la DGA en étroite collaboration avec l’EMA selon les besoins des cinq systèmes de forces définis dans le plan prospectif à trente ans : « dissuasion », « engagement et combat », « commandement et maîtrise de l’information », « protection et sauvegarde », « projection, mobilité et soutien ». La répartition dépend des besoins de préparation des futurs programmes, ainsi que du développement de la base industrielle et technologique de défense (BITD), notamment en termes d’opportunités, d’enjeux et de risques à maîtriser. La ventilation des crédits de R&T dépend également du caractère critique de certains domaines en termes de souveraineté ou de restrictions à l’importation et à l’exportation. Ainsi, sur la LPM 2009-2014, il est prévu d’orienter près de 50 % des crédits sur les besoins des deux systèmes de forces les plus critiques en termes de souveraineté, à savoir les systèmes « dissuasion » et « engagement et combat ». Une répartition entre milieux est donc peu pertinente et difficile à élaborer car de nombreuses technologies communes sont partagées et plusieurs domaines relèvent du niveau interarmées (forces nucléaires, espace, renseignement, communication et commandement…). Plus de la moitié des études amont n’apparaît pas affectable à un milieu ou un autre. Les autres études amont se répartissent dans un ordre décroissant entre les trois milieux : l’aérien, qui représente un peu plus d’un tiers de ces études ; l’aéromaritime, proche d’un tiers ; puis l’aéroterrestre. Pour ce qui concerne les développements réalisés dans le cadre des programmes d’armement (programme 146 « Équipement des forces » de la mission budgétaire « Défense »), le budget inscrit en loi de finances pour 2010 s’élève à 1,95 MdEUR (MdEUR) (dont 0,67 MdEUR attaché aux programmes nucléaires). Ce montant, en retrait par rapport à ce qui a été réalisé en 2009, reflète le passage en phase de production d’un plus grand nombre de programmes d’armement, quoique la part relative au développement dans les programmes d’armement présente une relative stabilité (2,13 MdEUR en loi de finances pour 2008 et 2,2 MdEUR en loi de finances pour 2009). La répartition des crédits de développement entre les cinq grandes fonctions stratégiques définies par le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale se caractérise par une part dépassant légèrement 30 % pour la « dissuasion » et par un équilibre, à hauteur d’environ 17 %, entre les quatre autres fonctions : « connaissance et anticipation », « prévention », « protection » et « intervention ».

Question écrite n° 7585 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 6 avril 2010

M. André Wojciechowski attire l’attention de M. le ministre de la défense sur le budget ridiculement petit, 800 millions d’euros, consacré à la recherche militaire dont dépend l’avenir de notre défense. Ce budget ne nous permet même pas de soutenir notre politique en matière de drones. Il lui demande s’il n’entend pas doter la France d’un budget de recherche militaire décent par rapport à tous nos pays amis, mais néanmoins concurrents.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 17 août 2010

La loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire (LPM) pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense a prévu un rééquilibrage progressif des crédits de la mission budgétaire « défense » au profit des investissements. La LPM pour la période 2009-2014 se traduit ainsi par un accroissement substantiel des ressources destinées à l’équipement des forces, qui ont été portées à 17 MdEUR dans la loi de finances pour 2010, soit une hausse de l’ordre de 11 % par rapport à 2008 (hors effet du plan de relance de l’économie française). Pour ce qui concerne les développements réalisés dans le cadre des programmes d’armement (programme 146 « équipement des forces » de la mission « défense »), le budget inscrit dans la loi de finances pour 2010 s’élève à 1,95 MdEUR (dont 0,67 milliard attaché aux programmes nucléaires), ce qui, combiné avec les crédits affectés aux études de défense (incluant notamment les études amont, les subventions aux organismes de recherche publics, les transferts de crédits au commissariat à l’énergie atomique, les crédits pour la recherche duale, les études technico-opérationnelles), porte le montant total du budget de recherche et développement de la défense à 3,58 MdEUR. Ce montant, en léger retrait par rapport à ce qui a été réalisé en 2009, reflète le passage en production de plusieurs programmes d’armement. Du fait de la fin de plusieurs grands développements (avion de combat Rafale, hélicoptère de combat Tigre, équipement du fantassin Félin, véhicule blindé de combat d’infanterie VBCI…), les bureaux d’études sont confrontés à une diminution de leur charge. Le ministère de la défense porte donc la plus grande attention à ce que les moyens consacrés à la préparation de l’avenir, qui conditionnent la capacité à satisfaire sur le long terme les objectifs définis en matière de défense et de sécurité nationale, soient conformes à la LPM. C’est notamment le cas pour les études amont dans les domaines de souveraineté (dissuasion et sécurité des systèmes d’information). Ces études, qui sont également nécessaires pour faire face à l’exigence des nouvelles menaces et risques stratégiques, concourent au développement de nos capacités de renseignement, à l’amélioration de la protection des personnels, ainsi qu’à la maîtrise de l’information dans un cadre interalliés. Suite à l’accélération des études technologiques, permise l’an dernier par le plan de relance de l’économie française, la part contractualisée en études amont au sein de l’agrégat « études de défense » retrouvera en 2010 le niveau de l’année 2008, avec un montant prévu d’engagements d’environ 630 MEUR. Sur les prochaines années, le montant annuel des engagements devrait approcher les 700 MEUR. Le ministère de la défense considère l’investissement dans la recherche de défense comme primordial, dans la mesure où il a vocation à garantir l’adaptation des équipements de nos armées à la réalité des conflits actuels et futurs, en particulier pour préparer les solutions nouvelles destinées à assurer la supériorité de nos moyens d’action, pour développer les compétences industrielles avec le degré d’autonomie requis et pour détenir la compétence scientifique et technique nécessaire en vue d’éclairer les grandes décisions. L’activité générée représente une part importante de l’effort global de notre pays, dans la mesure où les crédits afférents sont majoritairement investis sur notre territoire, car relevant de la sécurité nationale, et contribuent à la compétitivité de l’industrie française. L’effort de recherche de défense s’exerce en forte synergie avec le monde de la recherche universitaire, contribuant à la formation de nos scientifiques et ingénieurs, ainsi qu’au développement des pôles de compétitivité et des centres d’expertises, notamment dans les domaines des systèmes complexes de l’aéronautique et de l’espace. Par ailleurs, le ministre de la défense a tout particulièrement souhaité que l’effort de recherche et développement bénéficie aux petites et moyennes entreprises (PME) innovantes. Un plan d’actions spécifique a ainsi été lancé à la fin de l’année 2007 pour faciliter leur accès aux marchés de défense. Les PME sont désormais mieux informées sur les priorités technologiques de la défense, de façon à leur permettre d’anticiper l’effort d’innovation nécessaire, et sont davantage accompagnées et conseillées. Ces mesures se sont notamment traduites par une augmentation très significative, en 2009, du montant des commandes d’études amont qui leur ont été passées par la direction générale de l’armement. En complément, le ministre a décidé la mise en place, au printemps 2009, en coopération avec le ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, d’un nouveau dispositif d’appui aux projets des PME innovantes à fort potentiel technologique présentant une dualité civile et militaire. Ce dispositif, dénommé « RAPID » (régime d’appui aux PME pour l’innovation duale), a rencontré un vif succès auprès des PME en 2009. Son budget est triplé pour s’élever à 30 MEUR en 2010. Enfin, les efforts mis en œuvre s’inscrivent dans une démarche globale de recherche de coopération avec nos partenaires européens pour préparer les développements communs futurs et augmenter la taille des marchés accessibles. Plus du quart des investissements français en recherche et technologie de défense sont désormais le résultat de coopérations. La France constitue un acteur essentiel dans ce domaine en Europe, avec le Royaume-Uni. Ensemble, ces deux nations représentent les deux tiers des investissements européens dans la recherche et technologie de défense. S’agissant plus particulièrement des drones, le budget de recherche et technologie pour 2010 doit permettre la poursuite des travaux engagés. Pour les drones de surveillance et de reconnaissance, les briques technologiques critiques sont d’ores et déjà développées (insertion des drones dans la circulation aérienne générale, liaisons de données, appontage automatique…), la France ayant suscité de multiples coopérations sur ces thèmes. Concernant les drones de combat, plusieurs projets sont menés en coopération européenne, le plus important d’entre eux étant le démonstrateur technologique Neuron. D’autres coopérations ambitieuses sont en cours de négociation.

C. LA COURSE À LA TECHNOLOGIE

1. Une fuite en avant technologique

Le secrétaire d’État américain à la défense constate que les défis stratégiques auxquels doivent faire face les États-Unis imposent de modifier la nature et les modalités des acquisitions de défense. Sur la nature même des équipements, il veut modérer les ardeurs dépensières des forces rappelant que « les nouvelles missions exigent de nouveaux modes d’approche du catalogue d’armes que nous achetons. […] Comme nous l’avons appris l’année dernière, vous n’avez pas nécessairement besoin d’un destroyer équipé de missiles guidés d’un milliard de dollars pour poursuivre et neutraliser une bande de pirates adolescents équipés d’AK 47 et de RPG » (87). Les adversaires des États-Unis ont des ressources limitées, ce qui les obligea à utiliser des armes innovantes et non conventionnelles. Au final, il note que « le principal fossé que nous risquons de créer est celui entre les capacités que nous recherchons et celles qui seront effectivement nécessaires dans le vrai monde de demain ».

Au Royaume-Uni, dès son entrée en fonction, le nouveau ministre de la défense, confronté à l’obligation de réduire de 20 % son budget, a dénoncé l’obsession technologique de la Royal Navy, l’estimant « trop focalisée sur des spécifications [technologiques] élevées alors qu’elle ne dispose pas du nombre de bâtiments nécessaire dans un monde qui requiert de la présence » (88).

La Cour des comptes critique également cette fuite technologique, relevant que « dans certains cas, le niveau de performance des matériels se révèle sans rapport avec les besoins militaires réels » (89).

Face à cette critique, les armées mettent en avant la durée de vie des équipements qui peut atteindre plusieurs décennies, ce qui imposerait de les doter dès l’origine des dernières novations technologiques pour éviter les modifications permanentes. De même, la priorité donnée à la technologie permet de limiter la possibilité de voir la surprise stratégique amplifiée par une surprise technologique.

Indépendamment des considérations financières, il convient de dépasser la fascination créée par les nouvelles technologies. Comme le souligne le centre de doctrine d’emploi des forces (CDEF), « si la technologie constitue un moyen modifiant les conditions du combat, elle ne change pas la nature de la guerre qui demeure un phénomène profondément humain » (90).

2. La dépendance extérieure

La course aux technologies expose également la France à une plus forte dépendance extérieure. Les nouvelles technologies font notamment appel à de nouveaux minerais dont les réserves mondiales sont concentrées dans certaines régions du globe. Les équilibres mondiaux s’en trouvent affectés, comme ils le furent au lendemain de la seconde guerre mondiale avec l’exploitation pétrolière. La Commission européenne s’est émue de la dépendance de l’industrie européenne à l’égard des matières premières dites critiques en raison de leur importance économique pour des secteurs clés, des risques d’approvisionnement élevés et du manque de produits de substitution. Le 17 juin 2010, après avoir examiné 41 minéraux, un groupe d’experts en a considéré 14 comme critiques. Ils figurent dans le tableau suivant.

Liste des minéraux critiques

Minéral critique

Usages

Pays d’approvisionnement

Antimoine

Microcondensateurs

Chine (87 %), Bolivie (3 %)

Béryllium

 

Chine, États-Unis

Cobalt

Batteries, carburants de synthèse

République Démocratique. du Congo (36 %), Canada (11 %), Australie (11 %)

Spath fluor

 

Chine (51 %), Mexique (17 %), Europe (7 %)

Gallium

Cellules photovoltaïques, circuits intégrés, diodes électroluminescentes, énergies alternatives

Chine (83 %), Japon (17 %)

Germanium

Câbles à fibres optiques, technologies optiques infrarouges

Chine (79 %), États-Unis (14 %), Russie (7 %)

Graphite

 

Chine (60 %), Inde (16 %), Brésil (10 %)

Indium

Écrans d’affichage, cellules photovoltaïques

Chine (60 %), Japon (9 %), Corée (9 %)

Magnésium

 

Chine (32 %), Turquie (22 %)

Niobium

Microcondensateurs, ferro-alliages

Brésil (90 %), Canada (9 %)

Platines

Piles à combustible, catalyseurs

Afrique du Sud (77 %), Russie

Terres rares (1)

Aimants permanents, technologie laser, téléphonie mobile, disques durs informatiques, écrans plats

Chine (95 %)

Tantale

Microcondensateurs, technologie médicale

Australie (60 %), Brésil (18 %), Mozambique (5 %)

Tungstène

 

Chine (84 %)

(1) Dysprosium, néodyme, praséodyme, samarium, terbium, europium, yttrium, lanthane, cérium, erbium.

Source : document de travail accompagnant la communication de la commission européenne au parlement européen et au conseil relative à l’initiative sur les matières rares.

L’accès à ces ressources est crucial pour les équipements militaires à haute valeur technologique. Les radars à balayage électronique actif des avions Rafale, réalisés par Thalès, s’appuient sur des technologies de pointe avec des semi-conducteurs comprenant de l’arséniure de gallium, du nitrure de gallium et du silicium-germanium. Les deux derniers composants apportent une puissance supérieure tout en utilisant un espace plus restreint. Or 83 % des ressources de gallium et 79 % de celles de germanium sont en Chine.

Les États producteurs jusqu’alors dépourvus de richesses stratégiques ont rapidement saisi la puissance de leurs richesses minières, fondée non seulement sur les revenus tirés de l’exploitation de leur sous-sol mais aussi sur la dépendance des puissances industrielles. Les autorités chinoises ont ainsi annoncé vouloir renforcer leur maîtrise sur l’exploitation et l’exportation des terres rares, c’est-à-dire 17 éléments non ferreux stratégiques, dont les besoins mondiaux vont doubler dans les cinq ans à venir pour s’établir à 180 000 tonnes en 2015.

Plusieurs gouvernements ont pris conscience des conséquences de cette nouvelle dépendance susceptible de porter atteinte à la sécurité nationale. Aux États-Unis, le département de la défense a commandé une étude sur le recours aux terres rares dans 24 armements, permettant d’évaluer l’impact du monopole chinois sur la sécurité nationale, et prépare, en liaison avec le département de l’énergie, une stratégie nationale concernant les terres rares. Ils envisagent de relancer l’exploitation du gisement de Molycorp dans le Nevada pour limiter leur dépendance. En Australie, la société Lynas s’apprête à exploiter le gisement en terres rares de Mount Welt dont le potentiel est de nature à atténuer la suprématie chinoise. Le gouvernement australien a d’ailleurs immédiatement opposé son veto aux ambitions chinoises de prendre le contrôle de Lynas via la China Nonferrous Metal Mining Group à l’automne 2009.

Question n° 077 : V. Recherche-développement - Approvisionnements stratégiques

a) Fournir une note détaillant la stratégie française d’approvisionnement en insistant sur la politique engagée pour les matières premières critiques (dont les terres rares).

b) Présenter la politique de l’Union européenne et de l’OTAN en la matière en insistant sur la coordination existant entre ces différents axes d’effort.

Réponse :

a) Le ministère de la défense veille à entretenir la sécurité des approvisionnements des industriels de la Défense, notamment eu égard aux composants, matériaux et matières premières critiques nécessaires pour assurer la crédibilité de la posture de défense nationale. Dans cette optique, il peut être amené à suivre de près certains dossiers d’investissement étranger dans des entreprises revêtant un caractère stratégique pour la Défense.

Par ailleurs, le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM) a présenté une communication en conseil des ministres le 27 avril dernier relative aux métaux stratégiques, et suscité récemment la mise en place d’un comité pour les métaux stratégiques (COMES) auprès de son ministre, qui le présidera.

Au-delà des tensions sur les prix des matières premières, métaux et terres rares en particulier, observées ces dernières années, aucune menace grave sur les approvisionnements n’a conduit jusqu’à présent à prendre des mesures particulières, hormis les pratiques habituelles de diversification et de surveillance des filières d’approvisionnement. Pour autant, le ministère de la défense accentue sa veille et entretient le dialogue avec les acteurs institutionnels ou industriels concernés.

b) La Commission européenne, à la suite de sa communication dite « Initiative du 4 novembre 2008 », a mis en place dans le domaine des approvisionnements stratégiques deux groupes d’experts dont les conclusions, soumises à consultation publique, permettront de guider l’élaboration de propositions formelles qui devraient être soumises aux États-membres avant la fin de l’année.

La dépendance extérieure sur les matières premières s’accompagne également d’une dépendance accrue sur les composants technologiques, l’industrie technologique française ne produisant pas tous les composants technologiques des systèmes d’arme nationaux. Le recours à des sous-traitants étrangers risque de fragiliser la souveraineté industrielle de la France et il faut s’assurer au plus vite de la sécurité des approvisionnements technologiques.

Cette dépendance extérieure peut également constituer un frein à l’exportation des systèmes d’armes : un État pourrait s’opposer à la vente à un tiers d’un équipement français comprenant des composants fabriqués sur son territoire. La réglementation américaine ITAR obéit à cette logique de maîtrise de la diffusion de la technologie nationale : elle contraint tous les utilisateurs de technologies américaines à assurer une véritable traçabilité de chacun des composants. La dépendance à l’égard des technologies américaines est telle qu’elle fait oublier les dépendances internes à l’Europe. Le développement des programmes en coopération n’est pas synonyme de diminution des vetos à l’exportation émis entre États partenaires. Les divergences franco-italiennes autour des frégates FREMM et les oppositions franco-allemandes sur la vente de l’hélicoptère Tigre hors de l’Europe le montrent bien.

Sur ces questions, la direction générale pour l’armement a engagé une réflexion stratégique afin d’en analyser les conséquences et de définir des pistes pour l’alléger. Le plan prospectif à 30 ans y consacre de longs développements.

Plan prospectif à 30 ans du ministère de la défense, DGA, 2009

Matières premières et Défense

Matériaux et constituants, vers une plus grande criticité

Plus que les matières premières dans leur ensemble (minerai, pétrole…), ce sont aujourd’hui les matériaux et constituants ainsi que les procédés d’élaboration, qui s’avèrent critiques pour le développement et l’utilisation des capacités militaires.

Les analyses menées au sein de la défense mettent en évidence une augmentation du nombre de cas de matériaux ou de constituants critiques. Typiquement, plusieurs cas peuvent se présenter allant d’une monosource en France à l’absence de source, y compris en Europe. On peut citer par exemple les composites (fibre de carbone…) et les cristaux (saphir…) ainsi que certains matériaux pour les composants hyperfréquences.

Ce phénomène est lié à la concentration mondiale des fournisseurs de certaines technologies de plus en plus exigeantes en capitaux pour leurs évolutions. Dans un contexte où la défense n’a plus vocation à détenir et entretenir seule un panel large de technologies spécifiques, elle s’appuie sur des filières le plus souvent largement duales. Cette évolution s’additionne à une forme de désindustrialisation en France et en Europe.

La dépendance en constituants de base sera probablement croissante. Le problème essentiel est la tendance des États comme des groupes industriels à limiter leur offre à des produits manufacturés plutôt que de l’étendre aux constituants de base (Ex : les fibres de carbone pour composites avancés où la tendance de certains fournisseurs est de fournir des pré-imprégnés plutôt que des bobines de fils non tissé.)

Il faut également noter que la criticité de matériaux et constituants est souvent accrue par les évolutions de la réglementation d’hygiène et de sécurité du travail, ou en matière d’environnement. Les délais pour trouver des solutions de remplacement à des produits interdits nécessitent un suivi de la réglementation afin d’anticiper ses évolutions. La réglementation REACH pourrait de plus induire à terme une forme d’exclusivité et donc une dépendance supplémentaire au pays ou au groupe qui aura anticipé et développé un produit conforme.

D’autres facteurs peuvent intervenir. Par exemple, pour des raisons éthiques (du moins officiellement), certains fournisseurs en situation de quasi-monopole peuvent refuser de fournir la défense créant ainsi des risques d’approvisionnement.

Il semble donc utile de traiter la criticité des composants et matériaux en disposant d’une cartographie des risques et des dépendances induites.

Problématique des dépendances

La dépendance aux matières premières et aux matériaux ou constituants intermédiaires pose des questions qui sont au croisement des stratégies capacitaires, industrielles et économiques.

La première question à résoudre est celle de la coordination de ces approches, qui dépasse les problèmes de défense et s’inscrit dans un cadre interministériel. La seconde est le déphasage entre le niveau de coopération de défense largement contrôlé par les États sur les grands systèmes et la mondialisation des marchés de matières premières et constituants.

La constitution de stocks stratégiques ou l’entretien d’un savoir-faire national pour tous les constituants critiques n’est pas réalisable. L’approche nationale ne peut être que limitée aux matériaux et constituants très ciblés ainsi qu’aux technologies d’élaboration assurant une indépendance nationale. Dans ce contexte, une logique de partage de l’effort entre les principaux prescripteurs nationaux (pour certains constituants stratégiques) ou sous forme de coopération internationale (dépendance croisée…) semble nécessaire pour s’affranchir des restrictions d’emploi de type ITAR.

Au plan national, le niveau d’autonomie stratégique à atteindre doit être géré « en temps réel » dans des secteurs d’activité très sensibles et impliquant de grands groupes désormais souvent transnationaux.

Une approche multinationale, par exemple dans un cadre d’interdépendance au niveau européen, serait le plus souvent nécessaire sous forme de club d’acteurs étatiques et industriels partageant au cas par cas des problématiques spécifiques de dépendance stratégique et de sécurisation des approvisionnements.

Une réponse à la dépendance sur certains matériaux pourrait impliquer le recyclage. Des filières pourraient s’envisager au cas par cas dans la logique globale décrite précédemment, et sous réserve d’une crédibilité économique (cas du titane par exemple).

Recommandations

Dans la mesure où certains matériaux et constituants deviennent de plus en plus critiques, il convient d’envisager une approche globale afin de répondre à l’enjeu. Il apparaît nécessaire d’accentuer le suivi les filières technologies critiques de manière plus formelle.

Sur ces quelques filières, une approche interministérielle devrait être développée, au plan national (grands groupes industriels impactés, PME détenant un savoir-faire spécifique). Au niveau international, des clubs d’intérêts pourraient se constituer afin de mettre en place les partenariats requis pour assurer l’accès aux matériaux et constituants. Ce processus pourrait conduire à développer des structures industrielles spécifiques nationale ou transnationale, par exemple en s’appuyant sur une logique d’interdépendance, renforcée au niveau européen, et souhaitée par certains partenaires.

Pour la Défense, cette approche plus globale pourrait conduire à modifier ses priorités en matière de R&T et de BITD, du fait de l’identification de matériaux et constituants nécessitant des efforts financiers nouveaux, éventuellement susceptibles d’être partagés avec ses partenaires européens et civils. Cela suppose aussi un renforcement du dialogue entre la DGA et les armées en s’appuyant sur le retour d’expérience des problématiques de criticité affectant les programmes et matériels sur la totalité de leur cycle de vie.

IV. —  REPENSER L’IDÉE DE DÉFENSE AU XXISIÈCLE

Dans son discours prononcé à Cherbourg en mars 2008, le Président de la République a souligné que « le modèle d’armée 2015 a été reconnu comme obsolète par la commission du Livre blanc. Chacun sait qu’au surplus, ce modèle était irréaliste ». Le chef des armées se refusait donc de « partir de ce modèle d’armée […] pour simplement constater des renoncements. Il est vain de poursuivre indéfiniment des modèles hors d’atteinte. Comme il est vain de prétendre construire un modèle pertinent en se contentant de la dégradation de modèles périmés ». Au final, il se demandait s’il peut « exister un modèle d’armée immuable pour la défense de notre pays ». « Quand les menaces changent, quand notre stratégie évolue, n’est-il pas normal que notre effort militaire se renouvelle également ? » (91).

La crise économique et les mutations qu’elle induit ont montré que cet effort d’adaptation est plus que jamais nécessaire. Alors que les systèmes de défense étaient jusqu’alors essentiellement nationaux et militaires, ils doivent aujourd’hui se situer dans un cadre coopératif international et prendre en compte des menaces qui impliquent tous les services de l’État et non plus seulement les armées.

Le concept budgétaire impose aujourd’hui d’effectuer des choix stratégiques majeurs. Pour autant, si la révision du modèle de défense français repose uniquement sur des impératifs financiers, elle est vouée à l’échec. Il appartient à notre pays de s’inscrire dans une démarche dynamique, s’appuyant sur ses derniers engagements internationaux pour transformer son modèle de défense nationale en modèle de défense collective.

A. PERSISTANCE ET DÉVELOPPEMENT DES MENACES

La réduction des crédits européens consacrés à la défense est d’autant plus surprenante que les menaces demeurent vives. Les risques traditionnels perdurent, et parfois gagnent en intensité, tandis que surgissent de nouveaux dangers.

1. La persistance des menaces

Les menaces auxquelles sont confrontés les États contemporains ont changé de nature et d’origine : elles sont souvent diffuses et il est difficile d’y opposer une réponse militaire traditionnelle. Pourtant, ces risques sont importants et peuvent, même à des milliers de kilomètres de la métropole, porter atteinte aux intérêts vitaux de la France. Pour y mettre un terme, il n’est pas toujours possible d’agir à distance ; il faut parfois envisager une intervention militaire lourde engageant des hommes et des matériels.

La défense nationale a longtemps consisté à protéger les frontières hexagonales de toute invasion. Aujourd’hui ce risque est moins net, le Livre blanc constatant que « des opérations strictement militaires sur le territoire national sont exclues à l’horizon prévisible, En dehors de l’appui à des opérations de gestion de crise consécutives, par exemple, à des attaques terroristes, ou à une catastrophe naturelle ou technologique. C’est donc à distance du territoire national que les forces armées continueront à mener des opérations en défense de nos intérêts de sécurité et en soutien de l’action politique et diplomatique de la nation » (92).

L’absence de menaces terrestres d’envergure fait dire au chef d’état-major des armées que « la sécurité de notre pays ne se joue plus à nos frontières » (93), estimant que « la préservation de la prospérité, du bien-vivre en métropole commence dans les montagnes et les vallées afghanes et pakistanaises » (94).

L’éloignement des conflits conduit la majorité des Français à méconnaître les risques qui pèsent sur notre pays. Cette prise de distance explique certainement le choc que provoquent des événements dramatiques comme par exemple la mort de soldats engagés en opérations extérieures. La prise de conscience qui intervient alors reste toutefois fugace, faute d’explication et de pédagogie sur le long terme. Il est difficile, dans cet environnement, de justifier l’effort budgétaire consacré à notre défense.

a) La menace frontalière et l’accès aux ressources naturelles

i. En Europe

La réduction du nombre de conflits armés dans le monde ne signifie pas pour autant l’émergence d’un monde sans guerres ni armes. Sur tous les continents sans exception, des contentieux frontaliers, politiques, économiques, religieux et culturels laissent planer une sourde menace et incitent les États à augmenter leurs dépenses militaires. Le nouveau concept d’emploi des forces, publié en 2010, souligne ainsi que « si le nombre de conflits armés n’augmente pas significativement, la probabilité d’engagements militaires s’accroît » (95).

L’Europe semble être préservée de ce risque grâce à l’élargissement de l’Union européenne aux anciens pays de l’Est. Il convient toutefois de rester attentif, l’intégration dans l’Union de nouveaux États ne suffisant pas à régler des conflits anciens. Les relations restent par exemple tendues entre la Grèce et la Turquie. Le ministre turc chargé des négociations d’adhésion à l’Union européenne, Egemen Bagis, déclare par exemple qu’« il est temps de réduire les dépenses militaires dans le monde, mais spécialement entre la Turquie et la Grèce. Ni la Grèce, ni la Turquie n’ont besoins de sous-marins français ou allemands » (96), tandis que le Premier ministre grec, Georges Papandréou, considère que « plus l’Europe sera intégrée, solidaire, et moins nous aurons besoin d’immenses dépenses militaires. Et plus notre voisin, la Turquie, s’inscrira dans un contexte européen, plus nous pourrons travailler ensemble à réduire les budgets de défense » (97). Pour ces deux pays, il est donc inenvisageable de réduire les moyens consacrés à sa défense si le voisin ne fait pas de même, montrant bien la permanence de la menace frontalière traditionnelle.

Les tensions internes à l’ex-Yougoslavie, au Kosovo ou en Macédoine, et l’ambiguïté des relations entre la Russie et les anciennes républiques soviétiques démontrent la fragilité de la paix sur le continent européen. Toute dégradation de la situation expose la France à un engagement militaire dans le cadre des clauses de solidarité qui la lient à ses partenaires de l’OTAN et de l’Union européenne. Comme le conflit géorgien l’a démontré en août 2008, des tensions très localisées peuvent avoir des répercussions internationales très fortes. Or la Russie va implanter des bases militaires permanentes en Ossétie du Sud et en Abkhazie dont les indépendances n’ont pas été internationalement reconnues. Le retour de la Russie au premier plan de la scène internationale pose plus de questions qu’il n’apporte de réponse. La modernisation des forces armées russes et des industries d’armement est d’ailleurs une priorité du Kremlin qui envisage de mobiliser 350 milliards d’euros dans le programme national d’armement 2011-2020.

Malgré les apparences, l’Europe n’est pas à l’abri d’une nouvelle guerre, ce qui invite les plus hauts responsables politiques et militaires européens à tenir éveillée la vigilance des populations. Pour le chef d’état-major des armées françaises, « en période de crise économique, la tendance naturelle de nos démocraties européennes est de faire peser sur la défense des efforts importants. Or c’est justement dans ces périodes de crises et d’incertitudes que les risques augmentent, que les tensions sont les plus fortes, que le monde est plus dangereux. Les leçons de l’histoire sont têtues. Le reste du monde ne s’y trompe pas ; il augmente ses budgets militaires de plus de 6 % en moyenne sur l’année 2009 ! L’Europe est la seule à réduire ! Les années à venir sont lourdes de défis, d’incertitudes, d’inquiétudes. Le Président de la République le rappelait dernièrement lors de sa visite sur le Charles-de-Gaulle. Nous sommes bien conscients que la défense ne peut s’exonérer de l’effort collectif. Mais, nous devons rester vigilants : la défense de demain, c’est aujourd’hui que nous la construisons ! » (98).

En outre, la France est placée dans une position originale avec ses territoires et collectivités d’outre-mer et ses frontières maritimes. Département français de quelque 91 000 km2 bordé par le Surinam et le Brésil, la Guyane est par exemple confrontée à une immigration clandestine forte et à une exploitation sauvage de ses ressources naturelles. La présence de la base spatiale de Kourou renforce le caractère stratégique de ce territoire. Des moyens militaires importants sont mobilisés pour le défendre qu’il s’agisse d’escadrons de gendarmerie mobile ou d’unités de la légion étrangère.

ii. Dans le monde

● Cette instabilité chronique semble mieux prise en compte hors de l’Europe et notamment au Moyen-Orient. Cette région se caractérise en effet par une permanence des tensions et un état d’alerte permanent. La seconde guerre du Golfe n’a pas apporté plus de stabilité que la première et l’Iran continue à défier le monde par ses programmes nucléaires et ses déclarations bellicistes malgré les nombreuses résolutions des Nations Unies. Cette zone est en outre traversée par les actions du réseau islamiste Al Qaida.

Les conflits anciens restent également un sujet de préoccupation comme le montre bien l’exemple indo-pakistanais. Profondément marquée par les attentats de Bombay de l’automne 2008, l’Inde se sent toujours menacée à ses frontières. Son budget de la défense 2009-2010 est d’ailleurs en hausse de 24 % par rapport à l’exercice précédent pour s’établir à 21,3 milliards d’euros. Le processus de paix qui a permis de rouvrir des postes frontières au Cachemire notamment reste fragile comme en témoignent les exercices militaires interarmées de grande envergure menés concomitamment par l’Inde et le Pakistan en avril et en mai 2010. Côté pakistanais, plus de 50 000 hommes ont été engagés dans l’exercice Azm-e-Nau 3, le plus important mené depuis 1989. Côté indien, l’exercice Yodha Shakti a mobilisé, entre autres équipements, des avions de chasse Sukhoï 30MKI et des chars T72 et T90. L’Inde manifeste également de vives préoccupations concernant ses frontières maritimes orientales face à l’expansionnisme chinois qui prend appui sur la Birmanie. La quête de ressources énergétiques et minières accroît les tensions et encourage le renforcement des défenses navales du sous-continent.

En Asie du Sud-Est, la Thaïlande, la Malaisie et l’Indonésie renforcent rapidement leurs forces armées pour faire face à la présence de groupes terroristes sur leur territoire mais aussi pour montrer leurs ambitions à protéger une des voies de navigation commerciale les plus stratégiques au monde. Face à ces trois puissances régionales ambitieuses et pour conserver son indépendance, le micro-État de Singapour consacre 8,2 millions de dollars à ses forces armées, fortes de 350 000 hommes pour une population totale de 4,6 millions d’habitants. Pour Teo Chee Hean, ministre de la défense de la république singapourienne, il faut aborder « les dépenses de défense comme des investissements à long terme. C’est comme acheter une police d’assurance, dans les temps positifs et dans les temps difficiles. [Singapour investit] chaque année un montant important sur la défense. Actuellement, c’est environ 4,5 % du PIB » (99).

Plus à l’Est, le Vietnam et la Chine se disputent les archipels Spartleys et Paracels, zone riche en ressources naturelles et énergétiques. Pour défendre ses prétentions territoriales, le gouvernement vietnamien a engagé un ambitieux plan de 8,5 milliards de dollars pour le développement économique de ces territoires insulaires et renforce parallèlement sa marine : en décembre 2009, pour 3,2 milliards de dollars, il a acheté à la Russie six sous-marins diesel-électriques 636M, chacun emportant un équipage de 57 hommes et doté de missiles et torpilles.

L’accalmie qui avait pu naître entre les deux Corées semble remise en question. Le 26 mars 2010, une corvette sud-coréenne, le Cheonan, a coulé à la suite d’une explosion, causant la mort de 46 marins. Immédiatement les soupçons ont pesé sur la Corée du Nord, sans pour autant qu’elle soit officiellement accusée car des éléments de torpilles ont été découverts dans les débris du navire. Cet événement n’a pas donné lieu à de nouveaux affrontements, mais il entretient un climat de défiance alors même que des améliorations étaient apparues ces dernières années.

● Zone réputée pour sa stabilité en opposition à l’Amérique centrale, le continent sud-américain et aujourd’hui le théâtre de fortes tensions diplomatiques et d’une véritable course aux armements. Au cœur de l’été 2010, la Colombie et le Venezuela rompent leurs relations diplomatiques et mettent en alerte leurs forces respectives le long de leur frontière commune. Ce nouvel épisode de la querelle entre Bogota et Caracas vient s’ajouter à de nombreux autres qui poussent les deux parties à investir plusieurs centaines de millions de dollars dans leurs forces. Entre 2005 et 2007, 12 contrats d’armement ont ainsi été signés entre le Venezuela et la Russie pour un montant total de 4,4 milliards de dollars, portant notamment sur la livraison d’avions de chasse, d’hélicoptères de transport et de fusils d’assaut. Depuis, de nouveaux contrats, à hauteur de deux milliards de dollars ont été conclus pour des blindés et des systèmes antiaériens. En 2010, les commandes vénézuéliennes auprès des industries d’armement russes pourraient atteindre 5 milliards de dollars, ce qui suscite l’inquiétude de ses voisins et des grandes puissances. Le président colombien Álvaro Uribe a ainsi déclaré le 6 avril 2010 que son pays doit « remplir [ses] obligations dans le combat contre le terrorisme » même s’il croit « également qu’une course aux armements est extrêmement dommageable » (100).

Quant au Brésil, il se positionne comme la puissance régionale et revendique à ce titre une place parmi les grandes puissances mondiales. Sa politique diplomatique et de défense est centrée sur cet objectif, servi par une croissance économique forte lui donnant les moyens budgétaires adéquats. La stratégie brésilienne vise à s’affranchir de la tutelle américaine : en matière diplomatique, cela se traduit par l’initiative brésilienne de discuter directement avec l’Iran du dossier nucléaire. À l’occasion de la conclusion d’un accord avec Téhéran et Ankara, le président Lula s’est en effet demandé : « qui dit que cette affaire ne regarde que les États-Unis ? » (101). Sur le plan militaire, le Brésil modernise rapidement ses forces militaires, tout en diminuant sa dépendance extérieure grâce à l’essor d’une industrie nationale de défense forte : Embraer ambitionne de produire un avion de transport, le KC-390, concurrent du C-130J Hercules et du futur A400M. En avril 2009, le gouvernement fédéral brésilien a signé un contrat de 1,3 milliard de dollars avec Embraer pour le développement et les premiers prototypes de ce nouveau symbole des ambitions industrielles et militaires brésiliennes. Le vol inaugural est envisagé pour mai 2014.

● Selon le rapport du groupe d’experts consacrés au futur concept stratégique de l’OTAN, « l’Afrique a accompli des progrès économiques importants ces dernières années, qui se sont accompagnés d’avancées considérables face aux fléaux chroniques que sont les troubles civils, les épidémies et la malgouvernance. Il subsiste cependant un certain nombre de sérieux points chauds, au premier rang desquels figurent la République démocratique du Congo, la Somalie et le Soudan » (102). L’optimisme de cette étude tranche avec la réalité africaine : la pauvreté et l’instabilité politique en font le continent le plus fragile du monde. Aux zones de tensions évoquées par les experts, il conviendrait d’ajouter la bande sahélienne, nouveau refuge terroriste ; le golfe de Guinée et le Nigeria sous la menace de l’anarchie ; les tensions religieuses à l’origine de conflits civils au Soudan, au Tchad, au Nigeria, en Côte d’Ivoire ; l’exploitation inconsidérée des richesses minières, sources de revenus, de corruption et de violences.

iii. L’enjeu des ressources naturelles

Cette persistance des tensions, amplifiées par l’extrême pauvreté d’une partie de la planète, incite les populations victimes à quitter leur pays pour des régions apaisées et plus riches. La pression démographique devient dès lors un problème politique et géostratégique. Ancien candidat à la présidence des États-Unis et sénateur de l’Arizona, John Mc Cain a déposé et fait adopter par la commission de la défense du Sénat un amendement renforçant la présence militaire à la frontière mexicaine afin de la sécuriser, montrant que les flux migratoires sont devenus un enjeu militaire et stratégique. La lutte contre les migrations clandestines sur terre comme sur mer fait d’ailleurs appel de plus en plus à des moyens militaires qu’il s’agisse de drones, de frégates ou d’avions de patrouille maritime. Le phénomène est particulièrement visible en Méditerranée occidentale, dans les Caraïbes ou à l’Est de l’Europe. Dans ces zones, les États occidentaux n’hésitent pas à déployer des moyens militaires conséquents pour lutter, surveiller mais aussi secourir ces populations.

Aux pressions démographiques viennent s’ajouter des tensions autour de l’accès aux ressources énergétiques, minières et aquatiques. Depuis quelques années, l’épuisement des énergies fossiles, le réchauffement climatique mais aussi la course aux nouvelles technologiques ont ravivé ce type de contentieux.

Ainsi, la Chine et l’Inde font-elles d’importants efforts pour établir de nouveaux liens stratégiques avec des États africains disposant de réserves minières abondantes, allant au-delà de simples actions de co-développement. Le sommet Chine-Afrique de l’automne 2009 en est d’ailleurs la traduction. Dans l’Atlantique Sud, le conflit oublié des Malouines entre le Royaume-Uni et l’Argentine est revenu dans l’actualité à l’occasion de forage exploratoire dans la zone contestée. Au cœur du Sahel, les mines d’uranium font l’objet de revendications par les mouvements touaregs et de menaces par les groupuscules affiliés à Al Qaida.

L’accès à l’eau est également devenu une question cruciale. Pour des raisons de survie ou de développement économique, les grands fleuves irriguant plusieurs États sont redevenus des enjeux si ce n’est de conquête, du moins de maîtrise du territoire. La construction de barrages conduit parfois à des affrontements armés à l’image des conflits entre l’Égypte et le Soudan outre entre les États situés en amont du Nil. De même, le Pakistan accuse régulièrement l’Inde de vouloir réguler le cours de l’Indus qui trouve sa source dans le Cachemire indien et irrigue les campagnes et villes pakistanaises. Le Jourdain, le Niger, le Mékong, le Congo, le Parana ou le Danube peuvent aussi être considérés comme des enjeux stratégiques. Dans certaines régions, comme au Proche et Moyen-Orient ou dans le Sahel, l’accès à l’eau constitue même la préoccupation majeure des États.

Le contrôle des ressources naturelles a toujours été un élément stratégique majeur ; en revanche les secteurs dans lesquels les luttes d’influence s’opèrent aujourd’hui sont nouveaux. Les 18 et 19 novembre 2009, deux bombardiers stratégiques russes, des Tupolev Tu-95MS, ont effectué une mission au-dessus des eaux neutres de l’Arctique. Deux F 16 américains, basés en Alaska, les ont rejoints afin de les empêcher de s’approprier le territoire, craignant qu’ils ne rééditent l’exploit du 2 août 2007 lorsque l’équipage d’un sous-marin avait réussi à placer un emblème russe sur le pôle Nord à 4 200 mètres de fond.

b) Les zones polaires

Avec le réchauffement climatique, les zones polaires ne sont plus considérées comme des zones réservées aux scientifiques : l’Arctique contiendrait 30 % des réserves mondiales non découvertes de gaz, 13 % de celles de pétroles ainsi que de nombreuses matières premières (or, cuivre, plomb, zinc, argent, titane, manganèse…) ; le sous-sol de l’Antarctique (103)est également supposé riche en matières premières (fer, manganèse, or, platinoïdes, nickel, cuivre, cobalt, plomb, zinc, uranium…), en ressources énergétiques (charbon, pétrole, gaz). Le continent blanc est également la plus grande réserve d’eau douce du monde.

La France a saisi l’intérêt de ces deux espaces, l’espace maritime français dépendant des terres australes et antarctiques françaises (TAAF) faisant l’objet d’une surveillance accrue. Les TAAF regroupent plusieurs archipels et îles du Sud de l’Océan Indien (Crozet, Kerguelen, Saint Paul, Amsterdam), ainsi que la Terre Adélie sur le continent antarctique et les îles éparses dans le canal du Mozambique. Au total, les TAAF constituent une zone économique exclusive de plus de 2,5 millions km2.

Question écrite n° 78874 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 18 mai 2010

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur les terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Constituant une zone économique exclusive de plus de 2,5 millions de kilomètres carrés, les TAAF constituent un réservoir important de ressources naturelles. La protection de ses ressources et de l’équilibre environnemental de ces territoires particulièrement fragiles impose la mobilisation de moyens spécifiques permanents. En conséquence, il lui demande de préciser les moyens militaires en hommes et en équipement mobilisés pour défendre la souveraineté et les intérêts français sur les terres australes et antarctiques françaises.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 3 août 2010

Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) sont, depuis la loi n° 55-1052 du 6 août 1955, un territoire d’outre-mer doté de l’autonomie administrative et financière. Les TAAF, dont le siège est installé depuis 2000 à Saint-Pierre de la Réunion, sont formées par cinq districts : l’archipel de Crozet, l’archipel des Kerguelen, les îles Saint-Paul et Amsterdam, la terre Adélie, ainsi que les îles Éparses, constituées de cinq îlots répartis autour de Madagascar (les Glorieuses, Juan de Nova, Europa, Bassas da India et Tromelin). L’ensemble de ces terres procure à la France une zone économique exclusive (ZEE) de plus de 2,5 Mkm², riches en ressources marines. Au total, au 1er juin 2010, 89 militaires sont affectés dans les TAAF, dont 45 dans les îles Éparses et 44 répartis dans les quatre autres districts. S’agissant des îles Éparses, les forces armées de la zone Sud de l’océan Indien (FAZSOI) entretiennent depuis 1973 des détachements permanents sur ces îles, relevés en moyenne tous les quarante-cinq jours par avion militaire. Les 45 militaires affectés dans les îles Éparses se répartissent en trois sections de 15 hommes chacune, dont un gendarme, déployées sur trois des îlots du Canal du Mozambique (les Glorieuses, Juan de Nova et Europa). Il n’y a en revanche pas de présence militaire sur Bassas da India, l’atoll étant recouvert à marée haute. Pour ce qui concerne Tromelin, la souveraineté sur cet îlot est assurée par le chef de mission de la station permanente de Météo France, qui y maintient une équipe de cinq personnes (un protocole lie Météo France et les FAZSOI, qui assurent par avion militaire, à titre gratuit, une rotation mensuelle de relève et deux rotations annuelles de livraison de carburant). Les 44 militaires affectés dans les quatre autres districts se répartissent pour leur part de la façon suivante : 11 sur l’archipel de Crozet, 20 sur l’archipel des Kerguelen, dix sur les îles Saint-Paul et Amsterdam et trois en terre Adélie. Outre ces effectifs, dix militaires sont affectés à l’administration centrale des TAAF à Saint-Pierre de la Réunion et un à son antenne parisienne. Enfin, l’affirmation de la souveraineté française, la surveillance et la police des pêches et de la navigation sont assurées par les moyens de la marine nationale (patrouilleur P400 dans le canal du Mozambique, frégates de surveillance, patrouilleur austral Albatros) qui exécutent des missions de surveillance dans toutes les ZEE. Ce sont ainsi environ 200 jours de mer qui sont effectués chaque année dans les ZEE des îles australes.

Les situations de l’Arctique et de l’Antarctique sont toutefois assez différentes d’un point de vue juridique : l’Antarctique est encore préservé grâce aux accords internationaux qui encadrent l’activité humaine sur le continent blanc. Le traité sur l’Antarctique, conclu le 1er décembre 1959 à Washington (104), autorise les seules activités pacifiques et prohibe « toutes mesures de caractère militaire telles que l’établissement de bases, la construction de fortifications, les manœuvres, ainsi que les essais d’armes de toutes sortes. » Depuis, le protocole de Madrid du 4 octobre 1991 a déclaré ce territoire « réserve naturelle consacrée à la paix et à la science », ce qui interdit toute exploitation minière, mais uniquement jusqu’en 2048. Cet accord n’interdit pas les tensions : sept États revendiquent des territoires sur le continent blanc (105). D’autres s’en réservent le droit comme les États-Unis, la Russie, l’Afrique du Sud, le Brésil, le Pérou ou l’Espagne.

À l’opposé, l’Arctique est soumis au droit commun international, notamment le droit de la mer. Avec le réchauffement climatique, de nouvelles voies navigables se sont ouvertes dans l’extrême Nord, réduisant les temps de transport entre l’Asie et l’Europe (106)et évitant les zones à risque de l’Océan Indien. Les frontières terrestres et maritimes actuelles sont par ailleurs contestées : le Canada est en litige avec les États-Unis à l’Ouest et le Danemark à l’Est ; la Russie et la Norvège se contestent des îlots inhabités. Le 17 mars 2010, le président russe Dimitri Medvedev a dénoncé « les tentatives de limiter l’accès de la Russie au développement des gisements arctiques », montrant l’importance stratégique de cette zone. Le 27 avril 2010, Russie et Norvège signent un compromis sur leur contentieux en mer de Barents. Deux jours plus tard, Vladimir Poutine, premier ministre de la Russie, réagit en rappelant que « la sécurité et les intérêts géopolitiques de la Russie sont liés à l’Arctique. […] Des bases navales russes se trouvent en Arctique, des itinéraires de notre aviation à long rayon d’action y passent. N’oublions pas les intérêts économiques dont la production de minéraux utiles » (107). Si la Russie juge utile de rappeler son attachement à l’Arctique, c’est que d’autres pays manifestent leur intérêt pour cet espace. La stratégie de défense « Canada d’abord » de 2008 souligne en effet que « les forces canadiennes doivent aussi pouvoir exercer la souveraineté du Canada en Arctique et en assurer la défense. De nouvelles possibilités s’offrent partout dans cette région, mais elles s’accompagnent de problèmes nouveaux. Étant donné que le rythme des activités dans les terres et dans les eaux du Nord s’intensifie, les militaires joueront un rôle vital pour démontrer une présence canadienne visible dans cette région potentiellement riche en ressources ainsi que pour aider d’autres organismes gouvernementaux tels que la Garde côtière canadienne à réagir aux menaces qui peuvent s’y manifester » (108). Le 28 juillet 2010, deux avions de chasse canadiens ont d’ailleurs intercepté deux bombardiers stratégiques russes TU-95 à 250 miles nautiques de Goose Bay (Terre neuve), au-dessus d’une zone revendiquée par le Canada.

En Arctique, un nouvel acteur pourrait compliquer la donne actuelle : les revendications indépendantistes du Groenland sont en effet de plus en plus fortes. Si ce territoire accède à l’indépendance, acceptera-t-il le maintien de la base américaine de Thulé, élément clé du dispositif de surveillance radar et du bouclier antimissile des États-Unis ?

L’avenir de l’Arctique préoccupe bien évidemment les États riverains mais aussi des États moins directement concernés comme la Chine. S’intéressant à la nouvelle donne issue du réchauffement climatique, la Chine a lancé des programmes de recherches sur les pôles les plus importants au monde : depuis 1984, 26 expéditions chinoises ont été menées en Antarctique établissant trois stations scientifiques (109) ; en juillet 2004, la station Huanghe a été installée sur l’archipel norvégien du Spitzberg. Ce pays dispose en outre du plus grand brise-glace non nucléaire du monde et a décidé de construire un deuxième navire de moindre taille en octobre 2009. Si l’accès à la voie maritime du Nord canadien devait être interdit ou limitée pour ses navires marchands, nul doute que la Chine ne resterait pas spectatrice. À l’instar de la Chine, l’Inde, la Corée du Sud et le Japon disposent également de personnels scientifiques au Spitzberg, démontrant leur intérêt pour une zone pourtant éloignée de leur territoire.

Parmi les États européens, l’Italie a manifesté son intérêt pour la zone en faisant acte de candidature, tout comme la Chine, la Corée du Sud et l’Union européenne, au statut d’observateur permanent du Conseil de l’Arctique. Le 29 avril 2009, les huit pays membres (110) ont cependant émis une fin de non-recevoir, montrant que l’Arctique demeure une affaire de voisinage.

La France ne peut pas ignorer l’importance stratégique des pôles. Outre la défense de ses espaces maritimes et terrestres, avec la revendication de la Terre Adélie, elle peut être tenue d’intervenir militairement dans la zone si les intérêts vitaux d’un de ses alliés étaient attaqués, qu’il s’agisse d’un membre de l’OTAN ou d’un État de l’Union européenne. Le Livre blanc est pourtant particulièrement silencieux sur cette problématique, constatant simplement que le réchauffement climatique exercera d’ici 2025 « des effets encore difficiles à mesurer sur l’équilibre des zones polaires ».

Question écrite n° 77341 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 27 avril 2010

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur les capacités militaires françaises en zone arctique et antarctique. Le réchauffement climatique a donné aux zones polaires un intérêt croissant exacerbant les rivalités et prétentions territoriales. Celles-ci vont croître, y compris en Antarctique où le moratoire sur l’exploitation minière s’achèvera en 2048. La perspective d’exploitation des sous-sols riches en ressources minières et énergétiques, l’ouverture de nouvelles voies maritimes se sont accompagnés d’un renforcement des capacités militaires des pays riverains mais aussi de pays non riverains des pôles. Ainsi, la république populaire de Chine a lancé de nouveaux programmes pour s’équiper en brise-glace. La France, présente en Antarctique sur la terre Adélie et liée par le traité de l’Atlantique nord et le traité de l’Union européenne avec des États riverains des pôles, ne peut ignorer cette militarisation. Or les conditions climatiques extrêmes exigent l’acquisition d’équipements spécifiques ou l’adaptation d’équipements existants. Elles imposent un aguerrissement des hommes, différent de celui exigé pour combattre en altitude. Aussi, il lui demande de préciser les moyens militaires matériels et humains dont dispose la France dans l’hypothèse d’une intervention urgente en milieu polaire.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 22 juin 2010

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a réaffirmé la vocation de la France à entretenir en permanence sa capacité d’action extérieure nécessaire pour assurer la défense de ses intérêts et assumer ses responsabilités. Ce document définit la stratégie d’intervention de notre pays, fondée sur un arc de crise sur lequel les moyens de la France doivent être concentrés pour prendre en compte les risques et les menaces futures jugés les plus probables au cours des prochaines années. Cet arc de crise, qui s’étend de l’Atlantique à l’Asie centrale, n’intègre pas explicitement les régions arctiques et antarctiques. Pour autant, les armées disposent, au titre de leur contrat opérationnel, de savoir-faire et de capacités militaires répondant aux exigences de fonctionnement dans les milieux climatiques extrêmes, permettant ainsi, en cas de nécessité, une intervention en zone polaire, y compris en urgence. L’armée de terre détient une expertise « grand froid » avec les 6 000 militaires de la 27e brigade d’infanterie de montagne (27e BIM), entraînés à évoluer dans un relief escarpé ou montagneux et dans des conditions climatiques extrêmes. Cette brigade mène régulièrement un entraînement spécifique dans les régions proches du pôle Nord, notamment en Norvège. Elle participe tous les deux ans à l’exercice norvégien Cold Response, dont l’objectif est d’entraîner au combat en zone arctique un état-major tactique et un groupement tactique interarmes de 400 hommes opérant avec des matériels spécifiques. La mise en service, à partir de 2012, des nouveaux véhicules blindés haute mobilité au sein d’un des bataillons de la 27e BIM donnera lieu à des expérimentations « grand froid » en zone polaire. Par ailleurs, l’école militaire de haute montagne de Chamonix dispose d’une équipe spécialisée effectuant des expéditions en zone polaire pour expérimenter les matériels nouveaux et les procédures spécifiques en milieu extrême. La marine nationale effectue pour sa part chaque année un déploiement opérationnel d’une unité de surface et sous-marine en zone grand Nord à des fins d’entraînement et de vérification des performances des équipements et des senseurs. En outre, toute nouvelle unité effectue un déploiement en zone froide avant d’être admise au service actif, comme c’est le cas actuellement de la frégate de défense aérienne Chevalier Paul. Enfin, s’agissant de l’armée de l’air, 3 Mirage 2000 ont participé en 2009 à un exercice Red Flag en Alaska. Par ailleurs, l’armée de l’air vient de déployer un dispositif de défense aérienne en Lituanie pendant les quatre mois d’hiver durant lesquels les températures ont avoisiné les - 30 °C. De plus, chaque année, des pilotes effectuent des stages de survie en conditions polaires en Suède, en Finlande et en Norvège. La France dispose ainsi d’ores et déjà de capacités militaires lui permettant d’intervenir dans les conditions extrêmes des zones polaires si l’évolution de la situation stratégique venait à l’exiger.

c) La maîtrise de l’espace maritime

Comme le montre le tableau suivant, le nombre de sous-marins en service dans les armées a fortement décru avec la fin de la guerre froide. Depuis une dizaine d’années, cette tendance est en train de s’inverser.

Sous-marins en service dans le monde

Année

Nombre

1986

915

2002

495

2008

515

Source : Défense et Sécurité international, hors série n° 11, avril-mai 2010.

Pour l’Amiral François de Lastic, commandant le centre d’enseignement supérieur de la marine, cette hausse indique « une reprise d’une compétition pour la maîtrise des espaces maritimes » (111). Au-delà des revendications territoriales, avec la mondialisation et l’essor exponentiel des échanges, la sécurité du transport maritime de marchandises est devenu un facteur stratégique, 80 % du volume transitant par la voie maritime. Entre 1970 et 2008, le volume de marchandises est passé de 2,5 milliards à 8,17 milliards de tonnes, soit une hausse de 226 % en moins de trois décennies (112). L’importance stratégique de cet espace n’a pas échappé au chef d’état-major de la force maritime canadienne, notant qu’au « XXIe siècle, les océans vont, à l’échelle mondiale, prendre une importance qu’ils n’ont pas eue jusqu’ici ».

Le nouvel enjeu maritime

Extrait de l’audition du Vice-amiral Dean Mc Fadden, chef d’état-major de la Force maritime canadienne, par le Comité permanent de la sécurité nationale et de la défense du Sénat du Canada, le 31 mai 2010

« La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer reconnaît aux états côtiers une zone économique exclusive, et les compétences s’y rattachant s’étendent à des zones de plus en plus grandes au large des côtes. Les espaces maritimes relevant des compétences des états côtiers sont de plus en plus vastes et revêtent pour l’humanité une importance croissante. La majeure partie de la population de la terre tire ses protéines des ressources halieutiques. Outre la valeur monétaire de ces ressources, il ne faut pas perdre de vue que de plus en plus de monde se déplace des régions intérieures vers les côtes et qu’en raison de ces mouvements de population et du nombre croissant de personnes qui dépendent des régions littorales, celles-ci sont soumises à des pressions de plus en plus fortes. Les populations entendent avoir accès à ces ressources, et aussi à des ressources énergétiques. Ces dernières ne sont peut-être pas tout à fait aussi vitales que les ressources alimentaires, mais elles revêtent tout de même, pour le développement national, une importance fondamentale. Les divers états souhaitent donc étendre à une bonne partie de ces ressources leurs compétences nationales. Dans certains cas, les efforts en vue de soumettre ces zones à une réglementation nationale, entraîneront des différends entre pays voisins.

[…] L’océan fait déjà l’objet de diverses réglementations. Le problème provient du fait, que l’on risque de voir s’installer dans de nombreuses régions le désordre et l’inégalité. J’entends par cela tant la piraterie que le trafic des êtres humains. Cela se produit de plus en plus. Il est difficile de savoir ce qui se passe sur les mers. À une certaine époque, tout le monde comprenait qu’il était dans l’intérêt de chacun de voir l’ordre régner sur les espaces maritimes. Or, cette idée est actuellement mise à mal. […] Un océan libre de toute réglementation n’est dans l’intérêt de personne. Ainsi, par exemple, la piraterie affecte le prix des marchandises vendues à Toronto, même si les effets en cela ne sont pas encore très importants. Existe-t-il des zones où nous accepterions de voir s’installer l’anarchie au point où nous ne pourrions plus nous-mêmes y circuler? Une telle décision serait à déconseiller sur le plan stratégique et de nombreux autres pays commencent à s’en rendre compte. Pour faire respecter une réglementation, il faut pouvoir intervenir sur place. »

La crise économique, le ralentissement de la demande énergétique et une chute globale de la consommation ont réduit les échanges maritimes mais n’en ont pas enlevé le caractère stratégique, leur croissance restant importante malgré tout avec une hausse de 4,5 % en 2007 et de 3,6 % en 2008 (113). Trois voies concentrent l’essentiel du trafic : Asie-Europe ; transpacifique et transatlantique. D’immenses ports à conteneur se sont développés, essentiellement en Asie, à Singapour, Shanghaï, Hong-Kong, Shenzen, Busan ou Dubaï. L’Europe ne compte désormais que quatre ports parmi les 20 premiers mondiaux (Rotterdam, Anvers, Brême et Hambourg).

L’essentiel des marchandises transitant par la mer, la sécurité de la navigation est devenue un enjeu économique décisif. La liberté des voies de navigation sur les océans et dans les détroits qui en autorisent l’accès devient cruciale. Le pétrole moyen-oriental et les containers venus de Chine, de Corée, du Japon et de l’Inde à destination de l’Europe transitent par l’océan indien. Pour y accéder, les navires doivent franchir des zones à hauts risques : détroit de Malacca, détroit d’Ormuz, détroit de Palk, détroit de Bab el Mandab, canal de Suez, canal du Mozambique, Golfe persique ou mer rouge. Ces passages obligés sont le théâtre de rivalités régionales et d’actes de piraterie. Dans le détroit de Malacca, dans le Golfe d’Aden ou dans le golfe de Guinée, de nombreux navires ont été arraisonnés pour faire l’objet le plus souvent d’une demande de rançon auprès de leurs affréteurs ou armateurs. Les pirates interviennent également, mais dans une moindre mesure en mer des Caraïbes, en mer de Chine et dans le canal du Mozambique. La résurgence de la piraterie a une traduction immédiate sur les polices d’assurance : pour les navires empruntant le golfe d’Aden et le canal de Suez, les polices d’assurance ont ainsi quadruplé entre 2007 et 2008, ce qui révèle l’ampleur du phénomène.

Sur le plan juridique, la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, signée à Montego Bay le 10 décembre 1982 prévoit des mesures pour lutter contre la piraterie.

CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER (extraits)

Article 100 : Obligation de coopérer à la répression de la piraterie

Tous les États coopèrent dans toute la mesure du possible à la répression de la piraterie en haute mer ou en tout autre lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État.

Article 101 : Définition de la piraterie

On entend par piraterie l’un quelconque des actes suivants :

a) tout acte illicite de violence ou de détention ou toute déprédation commise par l’équipage ou des passagers d’un navire ou d’un aéronef privé, agissant à des fins privées, et dirigé :

i) contre un autre navire ou aéronef, ou contre des personnes ou des biens à leur bord, en haute mer;

ii) contre un navire ou aéronef, des personnes ou des biens, dans un lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État;

b) tout acte de participation volontaire à l’utilisation d’un navire ou d’un aéronef, lorsque son auteur a connaissance de faits dont il découle que ce navire ou aéronef est un navire ou aéronef pirate;

c) tout acte ayant pour but d’inciter à commettre les actes définis aux lettres a) ou b), ou commis dans l’intention de les faciliter.

Article 102 : Piraterie du fait d’un navire de guerre, d’un navire d’État ou d’un aéronef d’État dont l’équipage s’est mutiné

Les actes de piraterie, tels qu’ils sont définis à l’article 101, perpétrés par un navire de guerre, un navire d’État ou un aéronef d’État dont l’équipage mutiné s’est rendu maître sont assimilés à des actes commis par un navire ou un aéronef privé.

Article 103 : Définition d’un navire ou d’un aéronef pirate

Sont considérés comme navires ou aéronefs pirates les navires ou aéronefs dont les personnes qui les contrôlent effectivement entendent se servir pour commettre l’un des actes visés à l’article 101. Il en est de même des navires ou aéronefs qui ont servi à commettre de tels actes tant qu’ils demeurent sous le contrôle des personnes qui s’en sont rendues coupables.

Article 105 : Saisie d’un navire ou d’un aéronef pirate

Tout État peut, en haute mer ou en tout autre lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État, saisir un navire ou un aéronef pirate, ou un navire ou un aéronef capturé à la suite d’un acte de piraterie et aux mains de pirates, et appréhender les personnes et saisir les biens se trouvant à bord. Les tribunaux de l’État qui a opéré la saisie peuvent se prononcer sur les peines à infliger, ainsi que sur les mesures à prendre en ce qui concerne le navire, l’aéronef ou les biens, réserve faite des tiers de bonne foi.

Article 107 : Navires et aéronefs habilités à effectuer une saisie pour raison de piraterie

Seuls les navires de guerre ou aéronefs militaires, ou les autres navires ou aéronefs qui portent des marques extérieures indiquant clairement qu’ils sont affectés à un service public et qui sont autorisés à cet effet, peuvent effectuer une saisie pour cause de piraterie.

L’article 100 fait de la coopération entre États la règle de base ; la mise en œuvre d’opérations multinationales pour assurer la sécurité des navires marchands est donc conforme au droit international. L’article 107 affirme pour sa part le monopole des navires de guerre ou de service public dans la lutte contre la piraterie.

Dans ce cadre, toutes les grandes flottes militaires mondiales participent ou viennent en soutien de l’opération Atalante au large de la Somalie. La France s’est résolument engagée dans ce dispositif en déployant en permanence un bâtiment et un avion de patrouille maritime au sein du déploiement européen qui compte au total six bâtiments et sept aéronefs. Pour le chef d’état-major des armées, Atalante est « un vrai succès de l’Union européenne qui d’une part défend ses propres intérêts - en l’occurrence, les voies d’approvisionnements stratégiques entre l’Europe et l’Asie - et qui d’autre part, s’impose comme un acteur global crédible. Atalanta, c’est en effet l’opération autour de laquelle s’organise la lutte contre la piraterie en Océan indien. L’Union européenne est leader, parce que l’Union européenne est la seule capable de proposer cette approche globale ; approche qui va de l’action militaire directe contre les pirates, à l’action judiciaire, en passant par la formation des soldats somaliens, jusqu’à la diffusion des bonnes pratiques vers les armateurs du monde entier. Les autres opérations, y compris celle de l’OTAN, se définissent elles-mêmes comme un soutien à Atalanta » (114)

Pour protéger les quelque 188 navires sous pavillon français, d’aucuns ont également envisagé que des militaires soient placés à bord des bâtiments. Le chef d’état-major de la marine considère que cette solution ne peut constituer une réponse globale et systématique. Il estime qu’elle ne peut intervenir « que ponctuellement et de façon ciblée, pour des bateaux à haute valeur économique, patrimoniale ou humaine » (115).

Le phénomène prenant de l’ampleur, les industriels ont développé de nouveaux outils : DCNS a par exemple proposé de mettre à la disposition de la marine un patrouilleur de haute mer de nouvelle génération. Les contours juridiques et opérationnels de ce nouveau navire étant demeurés incertains, la marine nationale n’a pas donné suite.

Question écrite n° 73699, publiée au Journal officiel Assemblée Nationale du 9 mars 2010

M. Gilbert Le Bris interroge M. le ministre de la défense sur la proposition de prêt d’un bateau militaire destiné, entre autres, à la problématique contemporaine de la lutte contre la piraterie en mer faite par la DCNS à la marine nationale. Les navires de pêche au thon français opérant dans l’océan Indien sont exposés à la piraterie au large des côtes somaliennes, et plusieurs pays, dont la France, se mobilisent contre la piraterie maritime dans l’océan Indien, de façon à assurer la protection de leurs ressortissants. De nouveaux moyens existent pour faire face à la piraterie et, à ce titre, la DCNS a conçu une corvette antipirate, prototype utilisant les dernières innovations technologiques et souhaite la mettre gracieusement à la disposition de la marine nationale. Aussi, il lui demande la position du Gouvernement face à cette proposition qui vise à développer les moyens de lutte contre la piraterie maritime.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée Nationale du 4 mai 2010

La proposition de prêt d’un navire, évoquée par l’honorable parlementaire, a été faite par l’entreprise DCNS à la marine nationale dans le cadre du soutien à l’exportation sur le créneau des patrouilleurs hauturiers. Des discussions sont en cours entre le ministère de la défense et DCNS pour étudier cette proposition. Outre le soutien à l’exportation au profit d’industriels de défense, ce démonstrateur de concepts et de technologies pourrait contribuer à préciser le contour du programme des futurs patrouilleurs de haute mer « Batsimar », dont les livraisons devraient commencer à partir de 2017. Pour autant, le ministère de la défense n’est pas favorable à l’emploi de ce bâtiment dans une zone où un risque potentiel est avéré. Le statut administratif du navire, la composition de l’équipage, les capacités opérationnelles définies entièrement par l’industriel (armement et capacité d’accueil d’hélicoptères, en particulier), le soutien logistique, les contraintes d’assurance et les modalités de restitution sont autant d’inconnues qui incitent à la prudence. Quoi qu’il en soit, un bâtiment unique ne saurait remplacer les capacités opérationnelles de plusieurs frégates, ni, en tout état de cause, apporter une réponse décisive au problème de la piraterie maritime.

2. L’apparition de nouveaux théâtres d’opération

Après s’être déroulées sur terre et sur mer, les guerres se sont étendues à la troisième dimension au début du XXe siècle. Au XXIe siècle, il convient d’ajouter l’espace, prolongement naturel de la troisième dimension, mais aussi et surtout le cyberespace. Pour chacun de ces nouveaux territoires apparaissent de nouvelles menaces et donc de nouveaux systèmes de défense et d’attaque.

a) L’espace extra-atmosphérique

Le 27 janvier 1967 est signé, sous l’égide des Nations Unies, le traité sur les principes régissant les activités des États en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes. Reprenant les termes de la résolution 1184 du 17 octobre 1963, son article 4 engage les États « à ne mettre sur orbite autour de la Terre aucun objet porteur d’armes nucléaires ou de tout autre type d’armes de destruction massive, à ne pas installer de telles armes sur des corps célestes et à ne pas placer de telles armes, de toute autre manière, dans l’espace extra-atmosphérique »  (116). Cet engagement de principe ne prémunit cependant pas contre un usage militaire de l’espace.

L’illusion de la non-militarisation de l’espace a disparu le 11 janvier 2007 lorsque la Chine a testé avec succès une arme antisatellite, en l’espèce un missile de portée intermédiaire qui a détruit en le percutant un satellite météorologique en orbite basse. Cette audacieuse initiative chinoise ne fait que rappeler que l’espace a toujours été un enjeu et un terrain militaires. La conquête spatiale, âpre compétition de la guerre froide, a été l’œuvre avant tout de militaires. Les grands groupes industriels ayant une activité spatiale ont tous un important département défense à l’instar d’Astrium, filiale d’EADS, ou de Thalès Alenia Space, filiale de Thalès et de Finmeccanica.

Les forces armées ont très vite perçu l’intérêt de l’espace non seulement pour l’observation et la détection mais aussi pour renforcer leurs capacités offensives : les missiles balistiques nucléaires de longue portée effectuent 80 % de leur vol dans l’espace extra-atmosphérique. De même le recours à des satellites espions est continuel. Ainsi le 22 juin 2010, Israël a lancé en orbite basse un satellite espion OFEQ-9, venant renforcer la constellation satellitaire OFEQ-5 (lancée en 2002) et OFEQ-7 (lancée en 2007). Dans les cinq premiers mois de 2010, la Russie a pour sa part lancé trois satellites militaires.

De nombreux États affichent leurs ambitions spatiales, à des fins civiles et militaires, certains visant même l’autonomie en développant en parallèle une industrie spatiale. Il en va ainsi d’Israël avec les sociétés Israël Aerospace industries qui produisent les lanceurs Shavit et les satellites espions OFEQ tandis que les technologies d’imagerie sont fournies par Elbit Systems. Tous les pays ne peuvent cependant pas s’engager dans cette voie compte tenu des difficultés techniques que cela suppose. Les premiers essais de la fusée Ariane ont ainsi montré la complexité d’une telle opération ; ce n’est qu’après plusieurs années d’ajustements et grâce à une longue expérience que le lanceur européen a pu s’affirmer comme un acteur spatial particulièrement fiable.

L’Inde n’a pas encore atteint ce niveau comme le montre l’échec, le 15 avril dernier, du tir de la première fusée indienne à moteur cryogénique susceptible de lui donner la capacité de placer des satellites sur l’orbite géostationnaire (36 000 km). Ce revers a été cependant atténué par le lancement réussi en juillet 2010 de cinq satellites depuis le site de Sriharikota.

D’autres États, plus modestes ou moins fortunés, choisissent de s’équiper à l’étranger : avec l’appui industriel du groupe américain Lockheed-Martin, le Vietnam dispose d’un satellite de télécommunication depuis 2008 et a signé, en mai 2010, un contrat de 215 millions de dollars pour la réalisation d’un second orbiteur. De son côté, EADS Astrium a fabriqué le satellite thaïlandais d’observation terrestre THEOS.

Au-delà de l’usage traditionnel de l’espace, de nouveaux usages militaires de l’espace, plus agressifs, sont désormais envisagés appelant des contre-mesures tout aussi offensives. « Qui domine l’espace, domine le monde » affirme le général russe Anatoli Sitnov, regrettant que son pays ait abandonné les recherches sur les lasers spatiaux de combat, contrairement aux États-Unis (117). Commandant d’une brigade de la défense anti-aérienne russe, le colonel Edouard Sigalov a précisé à l’agence officielle russe que la Russie était en train « de développer de nouvelles armes capables de détruire des cibles dans l’espace » et qu’il appartenait aux forces armées de « protéger le ciel de Moscou contre les attaques spatiales » (118). La Russie dispose désormais de « troupes spatiales » et d’un « conseil militaire des troupes spatiales ». Les États-Unis ne sont pas en reste : leur programme militaire X37B, petite navette spatiale, laisse particulièrement perplexes les observateurs quant à ses objectifs et à la nature du fret qu’elle est appelée à transporter…

b) Le cyberespace

Comme le note Stephen Trilling, vice-président senior du département Security Technology and Response de Symantec à l’occasion de la sortie de l’édition 2010 du Symantec Internet Security Threat Report, « les pirates informatiques sont passés des simples escroqueries à des campagnes d’espionnage extrêmement sophistiquées visant quelques-unes des plus grandes entreprises mondiales et entités gouvernementales. […] La portée de ces attaques et le fait qu’elles viennent des quatre coins du monde donnent une dimension internationale à ce problème, qui demande la coopération à la fois du secteur privé et des gouvernements mondiaux » (119). Avant d’envisager une coopération mondiale contre la cybercriminalité, les États cherchent à se doter d’outils de défense nationaux.

Pour ce faire, la cybercriminalité figure désormais dans les ouvrages de doctrine de la guerre, aussi bien dans un sens défensif qu’offensif comme le montrent les actions menées par les services russes contre les systèmes géorgiens en août 2008.

Les attaques informatiques sont désormais fréquentes, soit pour perturber le fonctionnement d’un réseau, soit pour pirater un système et collecter des informations sensibles. En avril 2010, un rapport de l’Université de Toronto dénonce par exemple un réseau de cyberespionnage implanté en Chine et ayant pour cibles les Tibétains en exil, l’Inde et les Nations Unies (120). En mars 2010, les ordinateurs d’opposants vietnamiens à un projet d’exploitation minière par la Chine ont été la cible de cyber-attaques, afin d’espionner leurs propriétaires et de paralyser leur blogs. Plus récemment, l’Iran, et vraisemblablement la Chine, ont été attaqués par un virus informatique très puissant appelé Stuxnet, les experts le qualifiant de « première superarme cybernétique ».

Il est particulièrement difficile de lutter contre cette nouvelle menace qui n’a aucune frontière. Même si certains gouvernements ambitionnent de contrôler les flux de données informatiques transitant par leur territoire, un blocus totalement hermétique est impossible. Ce mode de fonctionnement est particulièrement favorable au développement d’organisations terroristes. Les réseaux d’Al Qaida sont d’ailleurs souvent qualifiés de « toile », c’est-à-dire que ses composants obéissent à un mode opératoire très souple, faiblement coordonné mais fortement solidaire. La lutte contre les réseaux terroristes a dû s’adapter à cette nouvelle organisation mondialisée.

Premières rencontres européennes sur la menace terroriste et la lutte contre le terrorisme,

Fondation pour la recherche stratégique, 11-12 février 2010

Compte rendu (extrait)

Source : http://www.frstrategie.org/barreFRS/publications/colloques/20100211.pdf

L’état de la menace : Tous les experts se sont accordés pour certes considérer la centralité de la menace d’Al Qaida mais aussi pour en modérer l’importance. La première raison tient à l’affaiblissement notable du réseau, la seconde à l’existence ou à la progression d’autres menaces terroristes qui ne peuvent être sous-estimées : (…) le terrorisme régional de type indépendantiste demeure fortement présent. Cependant il faut envisager la montée d’autres formes de contestation violente comme les mouvements anti-mondialisation (Black Front) ; les groupes catégoriels (anti-vivissection, de défense d’une cause comme le Front antiradar, etc.) et la progression de mouvements sectaires apocalyptiques.

L’avenir de la menace : Pour demain les experts imaginent des petits (voire micro) groupes ; des acteurs solitaires (plus rares) ; des motifs multiples ; des actions solitaires ou solidaires (autoproclamation) ; la recherche d’un grand impact voire d’un grand nombre de victimes ; mais la tendance serait plus dans la désorganisation de masse en agissant sur les systèmes publics. L’attentat suicide, en raison de son efficacité, demeurera une constante tactique sur le long terme. Les actions terroristes continueront d’être conduites par l’usage de moyens classiques (bombe, armes de tous modèles) mais la pente technologique (toujours suivie par les plus audacieux) n’exclurait pas progressivement une ‘référence’ aux armes dites de destruction de masse (bombe radiologique, chimiques industriels, poisons) ; le cyberterrorisme semblant, pour l’instant hors d’atteinte des terroristes à la fois pour des raisons techniques et de coût/efficacité.

c) L’économie de la drogue

La mondialisation est également le modèle de développement de l’économie de la drogue. Les sommes en jeu sont colossales : pour la seule cocaïne, les États-Unis représentent un marché de 37 milliards de dollars, et l’Europe un marché de 34 milliards de dollars (121). Il est particulièrement difficile de lutter contre le phénomène quand cette activité est la principale source de richesse d’un pays. Selon l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime, l’Afghanistan est le premier producteur d’opium (6 900 tonnes soit 90 % de la production mondiale) et de haschich (de 1 500 à 3 500 tonnes par an). La Colombie et le triangle d’or birman demeurent les autres principaux foyers de la drogue. S’y ajoutent l’Afrique du Nord, le Liban, la Turquie ainsi que l’Albanie qui produit annuellement entre 100 et 150 tonnes de cannabis diffusées par bateau et par route dans toute l’Europe. D’autres États, notamment en Afrique occidentale, deviennent de lucratives zones de transit : selon le bureau des Nations Unies sur les drogues et le crime, la Guinée Bissau, la Guinée, le Bénin et le Nigeria constituent des points particulièrement fragiles. Les trafiquants profitent de l’instabilité ou de la faiblesse institutionnelles pour y installer de solides bases entre l’Amérique Latine et l’Europe, avec l’appui dans certains cas des forces armées locales.

Les trafiquants de drogue combinent les modes de transport maritimes, routiers et aériens. Les moyens matériels mis en œuvre deviennent de plus en plus audacieux : aux côtés des traditionnelles voitures puissantes, poids lourds, avions de tourisme, voiliers ou vedettes rapides, apparaissent désormais dans l’arsenal employé par les trafiquants des équipements plus lourds. En novembre 2009, un Boeing 727 transportant une cargaison de cocaïne en provenance du Venezuela s’est écrasé dans le désert malien ; en juillet 2010, en liaison avec les autorités américaines de lutte anti-drogue, la police équatorienne a saisi un sous-marin à propulsion électrique et diesel de 25 mètres, capable de rester en immersion pendant une dizaine de jours et destiné à transporter jusqu’à 12 tonnes de cocaïne le long de la côte pacifique.

L’importance du trafic mais aussi des équipements utilisés pour transporter les drogues impose de mobiliser des moyens militaires importants. Seules les armées sont en mesure de détecter, de surveiller voire d’intercepter un sous-marin ou un aéronef de grande taille.

B. UN NOUVEL ENVIRONNEMENT JURIDIQUE INTERNATIONAL

Depuis la publication du Livre blanc en 2008, la France a pris de nouveaux engagements internationaux susceptibles de modifier en profondeur sa politique de défense avec notamment l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et la réintégration dans le commandement intégré de l’OTAN.

Dès mars 2008, le Président de la République insistait sur les conséquences de ces nouveaux engagements, faisant valoir que « la France est et restera fidèle à ses engagements au titre de l’article 5 du traité de l’Atlantique nord. S’agissant de l’Europe, c’est un fait, les forces nucléaires françaises, par leur seule existence, sont un élément clef de sa sécurité. Un agresseur qui songerait à mettre en cause l’Europe doit en être conscient ». Afin d’en tirer tous les conséquences, il a proposé « d’engager avec ceux de nos partenaires européens qui le souhaiteraient un dialogue ouvert sur le rôle de la dissuasion et sa contribution à notre sécurité commune. Notre engagement pour la sécurité de nos partenaires européens est l’expression naturelle de notre union toujours plus étroite. Le traité de Lisbonne marque, à cet égard, une avancée historique » (122).

1. Les clauses de solidarité

L’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord prévoit que « qu’une attaque armée contre [un ou plusieurs signataires] survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence [les États signataires] conviennent que, si une telle attaque se produit, [chacun d’eux], dans l’exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action [qu’il] jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord ». L’article précise en outre que « toute attaque armée de cette nature et toute mesure prise en conséquence seront immédiatement portées à la connaissance du Conseil de Sécurité. Ces mesures prendront fin quand le Conseil de Sécurité aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales » (123). Le retour de la France dans le commandement intégré de l’Alliance redonne tout son sens à cette clause de solidarité.

L’article 42 du traité sur l’Union européenne, dans la rédaction issue du traité de Lisbonne, stipule pour sa part qu’au « cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies. Cela n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre » (124).

Ces deux systèmes de solidarité permettent à la France de bénéficier du soutien de ses partenaires en cas d’agression. Ils l’engagent également à intervenir à leur profit. La défense n’est plus nationale ; elle est effectivement et juridiquement devenue collective, plusieurs États intervenant dans sa mise en œuvre.

2. Coopération renforcée et coopération structurée permanente

Le Traité de Lisbonne crée de nouveaux outils juridiques propices au développement de coopérations industrielles et capacitaires. Cette innovation part du principe que les prochaines grandes avancées européennes touchant au cœur des souverainetés nationales ne pourront pas être initiées par l’ensemble des États membres. En revanche, un noyau d’États peut être le précurseur de compétences partagées et montrer ainsi la voie aux autres. Cette logique a conduit à l’inscription dans le Traité du mécanisme des coopérations renforcées.

Article 20 du Traité sur l’Union Européenne

« 1. Les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre des compétences non exclusives de l’Union peuvent recourir aux institutions de celle-ci et exercer ces compétences en appliquant les dispositions appropriées des traités, dans les limites et selon les modalités prévues au présent article, ainsi qu’aux articles 280 A à 280 I du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Les coopérations renforcées visent à favoriser la réalisation des objectifs de l’Union, à préserver ses intérêts et à renforcer son processus d’intégration. Elles sont ouvertes à tout moment à tous les États membres, conformément à l’article 280 C du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

2. La décision autorisant une coopération renforcée est adoptée par le Conseil en dernier ressort, lorsqu’il établit que les objectifs recherchés par cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l’Union dans son ensemble, et à condition qu’au moins neuf États membres y participent. Le Conseil statue conformément à la procédure prévue à l’article 280 D du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

3. Tous les membres du Conseil peuvent participer à ses délibérations, mais seuls les membres du Conseil représentant les États membres participant à une coopération renforcée prennent part au vote. Les modalités de vote sont prévues à l’article 280 E du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

4. Les actes adoptés dans le cadre d’une coopération renforcée ne lient que les États membres participants. Ils ne sont pas considérés comme un acquis devant être accepté par les États candidats à l’adhésion à l’Union. »

Au-delà de cette possibilité, les États membres peuvent prendre part à la coopération structurée permanente propre aux enjeux de défense.

PROTOCOLE SUR LA COOPÉRATION STRUCTURÉE PERMANENTE ÉTABLIE PAR L’ARTICLE 28 A DU TRAITÉ SUR L’UNION EUROPÉENNE

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

VU l’article 28 A, paragraphe 6, et l’article 28 E du traité sur l’Union européenne,

RAPPELANT que l’Union conduit une politique étrangère et de sécurité commune fondée sur la réalisation d’un degré toujours croissant de convergence des actions des États membres;

RAPPELANT que la politique de sécurité et de défense commune fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune; qu’elle assure à l’Union une capacité opérationnelle s’appuyant sur des moyens civils et militaires; que l’Union peut y avoir recours pour des missions visées à l’article 28 B du traité sur l’Union européenne en dehors de l’Union afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies; que l’exécution de ces tâches repose sur les capacités militaires fournies par les États membres, conformément au principe du « réservoir unique de forces » ;

RAPPELANT que la politique de sécurité et de défense commune de l’Union n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres;

RAPPELANT que la politique de sécurité et de défense commune de l’Union respecte les obligations découlant du traité de l’Atlantique Nord pour les États membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, qui reste le fondement de la défense collective de ses membres, et qu’elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre;

CONVAINCUES qu’un rôle plus affirmé de l’Union en matière de sécurité et de défense contribuera à la vitalité d’une alliance atlantique rénovée, en accord avec les arrangements dits de « Berlin plus » ;

DÉTERMINÉES à ce que l’Union soit capable d’assumer pleinement les responsabilités qui lui incombent au sein de la communauté internationale;

RECONNAISSANT que l’Organisation des Nations unies peut demander l’assistance de l’Union pour mettre en œuvre d’urgence des missions entreprises au titre des chapitres VI et VII de la charte des Nations unies;

RECONNAISSANT que le renforcement de la politique de sécurité et de défense demandera aux États membres des efforts dans le domaine des capacités;

CONSCIENTES que le franchissement d’une nouvelle étape dans le développement de la politique européenne de sécurité et de défense suppose des efforts résolus des États membres qui y sont disposés;

RAPPELANT l’importance de ce que le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité soit pleinement associé aux travaux de la coopération structurée permanente,

SONT CONVENUES des dispositions ci-après, qui sont annexées au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne :

Article premier

La coopération structurée permanente visée à l’article 28 A, paragraphe 6, du traité sur l’Union européenne est ouverte à tout État membre qui s’engage, dès la date d’entrée en vigueur du traité de Lisbonne :

a) à procéder plus intensivement au développement de ses capacités de défense, par le développement de ses contributions nationales et la participation, le cas échéant, à des forces multinationales, aux principaux programmes européens d’équipement et à l’activité de l’Agence dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, de l’acquisition et de l’armement (l’Agence européenne de défense), et

b) à avoir la capacité de fournir, au plus tard en 2010, soit à titre national, soit comme composante de groupes multinationaux de forces, des unités de combat ciblées pour les missions envisagées, configurées sur le plan tactique comme un groupement tactique, avec les éléments de soutien, y compris le transport et la logistique, capables d’entreprendre, dans un délai de 5 à 30 jours, des missions visées à l’article 28 B, du traité sur l’Union européenne en particulier pour répondre à des demandes de l’Organisation des Nations unies, et soutenables pour une période initiale de 30 jours, prorogeable jusqu’au moins 120 jours.

Article 2

Les États membres qui participent à la coopération structurée permanente s’engagent, pour atteindre les objectifs visés à l’article 1er :

a) à coopérer, dès l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, en vue d’atteindre des objectifs agréés concernant le niveau des dépenses d’investissement en matière d’équipements de défense, et à réexaminer régulièrement ces objectifs à la lumière de l’environnement de sécurité et des responsabilités internationales de l’Union;

b) à rapprocher, dans la mesure du possible, leurs outils de défense, notamment en harmonisant l’identification des besoins militaires, en mettant en commun et, le cas échéant, en spécialisant leurs moyens et capacités de défense, ainsi qu’en encourageant la coopération dans les domaines de la formation et de la logistique;

c) à prendre des mesures concrètes pour renforcer la disponibilité, l’interoperabilité, la flexibilité et la capacité de déploiement de leurs forces, notamment en identifiant des objectifs communs en matière de projection de forces, y compris en réexaminant, éventuellement, leurs procédures de décision nationales;

d) à coopérer afin de s’assurer qu’ils prennent les mesures nécessaires pour combler, y compris par des approches multinationales et sans préjudice des engagements les concernant au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, les lacunes constatées dans le cadre du « Mécanisme de développement des capacités » ;

e) à participer, le cas échéant, au développement de programmes communs ou européens d’équipements majeurs dans le cadre de l’Agence européenne de défense.

Article 3

L’Agence européenne de défense contribue à l’évaluation régulière des contributions des États membres participants en matière de capacités, en particulier des contributions fournies suivant les critères qui seront établis, entre autres, sur la base de l’article 2, et en fait rapport au moins une fois par an. L’évaluation peut servir de base aux recommandations et aux décisions du Conseil adoptées conformément à l’article 28 E du traité sur l’Union européenne.

3. La réglementation communautaire

a) Le paquet défense

Lancé à l’initiative de la Commission européenne en 2007, le paquet défense a pour but de réduire les obstacles à la circulation des produits liés à la défense (munitions, véhicules, matériel électronique…) sur le territoire de l’Union européenne. Il s’est enrichi d’une une communication au Parlement européen et au Conseil présentée le 5 décembre 2007 proposant une « stratégie pour une industrie européenne de la DÉFENSE plus forte et plus compétitive ».

Stratégie pour une industrie européenne de la DÉFENSE plus forte et plus compétitive (extraits)

« L’Europe dispose de plusieurs entreprises de défense qui sont compétitives au niveau tant européen que mondial et sont à la pointe dans de nombreux segments du marché. L’industrie européenne de la défense est également potentiellement apte à produire l’ensemble des capacités requises pour relever les défis survenant à l’échelle mondiale et à fournir aux forces déployées dans le monde pour l’Union les équipements et les systèmes très performants nécessaires à l’accomplissement de leur mission. Il est fondamental à cet égard de déterminer clairement les capacités dont les forces armées européennes ont besoin pour relever ces défis; c’est la raison pour laquelle l’Agence européenne de défense (AED) élabore, en collaboration avec le comité militaire de l’UE, un plan de développement des capacités destiné à fixer les priorités en matière de besoins et de développement de capacités.

[…] Il apparaît clairement que l’industrie européenne de la défense est entravée dans son développement par un cadre politique et juridique inadéquat. Dans une publication récente, le Parlement européen met en évidence le coût élevé qu’entraîne l’absence d’harmonisation européenne, par la coexistence de réglementations nationales différentes, les procédures en matière de licences, les listes de contrôle à l’exportation, le manque de partage d’informations, etc., qui entraînent inévitablement des tracasseries administratives, des activités faisant double emploi, une innovation freinée et des prix plus élevés et qui affectent la compétitivité.

[…] Par ailleurs, l’article 296 autorise les États membres à déroger aux règles régissant le marché intérieur pour des raisons liées aux intérêts de leur sécurité nationale. En particulier, les États membres ne sont pas tenus de fournir des renseignements dont ils estimeraient la divulgation contraire aux intérêts essentiels de leur sécurité; ils peuvent en outre prendre les mesures se rapportant à « la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre » nécessaires à la protection de leurs intérêts essentiels de sécurité. Ces mesures ne peuvent cependant pas « altérer les conditions de la concurrence dans le marché commun en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires ».

i. Les deux directives relatives aux marchés de la défense

Le 16 décembre 2008, le Parlement a adopté une première directive (2009/43/CE) simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans la Communauté. Une deuxième étape a été franchie le 13 juillet 2009 avec l’adoption par le Parlement d’une nouvelle directive (2009/81/CE) visant à améliorer l’ouverture et la compétitivité des marchés de défense et de sécurité. De nouvelles règles de coordination des passations des marchés publics voient ainsi le jour afin de réglementer de manière adaptée ces deux secteurs particulièrement sensibles.

Comme le souligne l’eurodéputé allemand Alexander Graf Lambsdorff dans son rapport sur la directive de 2009, le marché européen de la défense est « trop fragmenté » et la « concurrence [y] est trop faible ». Pour améliorer cette situation, la directive harmonise les règles relatives aux achats d’armements, de munitions et de matériel de guerre ainsi qu’à certains équipements de sécurité non militaires. Désormais les opérateurs pourront contracter des marchés dans les États de l’Union, le but étant que chaque État puisse « acheter le meilleur produit disponible sur le marché, peu importe qu’il soit fabriqué par l’une de ses propres entreprises ou par une entreprise située dans un autre État-membre ». La transparence sera ainsi renforcée, ce qui devrait profiter directement aux PME sous-traitantes.

La directive 2009/43/CE soulignait que l’harmonisation européenne ne remet nullement en question la compétence propre de chaque État en matière de sécurité nationale. Elle relevait par exemple que ses stipulations ne limiteraient en rien la liberté de décision des États « en ce qui concerne leur politique d’exportation des produits liés à la défense » (125).

L’article 346 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (126) précise en effet que chaque État « peut prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre », ces mesures ne devant toutefois pas « altérer les conditions de la concurrence dans le marché intérieur en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires ».

Or dans la pratique, les instances communautaires ont constaté que ces stipulations sont souvent évoquées pour échapper aux règles communautaires. De ce fait, la plupart des marchés d’équipement sont attribués selon les procédures nationales. Ces pratiques ont été dénoncées à la fois par la Cour de justice et par la Commission qui refusent que les exceptions prévues par le Traité deviennent la règle.

La directive 2009/81 du 13 juillet 2009 (127) rappelle en effet que « l’établissement progressif d’un marché européen des équipements de défense est indispensable au renforcement de la Base industrielle et technologique de défense européenne et au développement des capacités militaires nécessaires à la mise en oeuvre de la politique européenne de sécurité et de défense » (128) tout en soulignant que « les marchés d’armes, munitions et matériel de guerre qui sont passés par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices opérant dans le domaine de la défense sont exclus du champ d’application de l’accord sur les marchés publics (AMP) conclu dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce » (129).

Elle souligne que le régime dérogatoire propre aux équipements de défense ne peut s’appliquer que si « les dispositions spécifiques [qu’elle prévoit] n’étaient pas suffisantes pour sauvegarder des intérêts essentiels de sécurité des États membres ». Le texte demande d’ailleurs explicitement aux États de ne pas aller « au-delà de ce qui est strictement nécessaire » (130).

La directive précise enfin que, « dans le contexte spécifique des marchés de la défense et de la sécurité, les États membres conservent le pouvoir de décider si oui ou non leurs pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices peuvent autoriser des agents économiques de pays tiers à participer aux procédures de passation des marchés », mais elle ajoute que cette décision devrait se fonder « sur des considérations de bon rapport qualité-prix », tout en reconnaissant « l’importance de marchés ouverts et équitables et l’obtention d’avantages mutuels ». Elle invite enfin les partenaires à « faire preuve d’ouverture », afin d’entretenir une « concurrence ouverte et loyale » (131).

ii. Une application difficile et complexe

La directive n’est pas encore transposée en droit français mais son application apparaît d’ores et déjà extrêmement délicate ne serait-ce qu’en raison de la volonté de chaque État de maintenir et de développer sa propre base technologique et industrielle.

Sur le plan de la conduite des programmes d’armement, les exemples de coopération montrent qu’il est difficile voire impossible de concilier les demandes des différents États. Outre la définition des besoins, les programmes en coopération pâtissent généralement de la faiblesse des structures de pilotage : l’industriel a besoin d’un accès direct et permanent à un interlocuteur capable de prendre des décisions et d’infléchir éventuellement le programme ou de modifier les spécifications. À ce jour, aucune structure n’est en mesure d’opérer la synthèse ; il faut dès lors réunir tous les clients et trouver un consensus pour tout changement.

Pourtant la volonté de défense des intérêts nationaux, pour louable qu’elle soit, apparaît de plus en plus incompatible avec la compétition internationale en matière de défense, les industriels nationaux n’étant pas en mesure de faire face à leurs concurrents en dehors de l’Union européenne. Faut-il faire émerger un concept de préférence européenne pour les préserver de la compétition internationale ? Les instances communautaires doivent-elles s’impliquer directement pour soutenir les industriels à l’étranger ?

Pour répondre à leurs concurrents, les industriels européens doivent gagner en robustesse et en taille. Cette évolution se heurte à la volonté, voire à la nécessité pour certains domaines intimement liés à la souveraineté des États, de maintenir des bases technologiques et industrielles strictement nationales. Comment les recompositions industrielles à venir pourront-elles trouver un compromis entre le besoin stratégique de long terme et la préservation des équilibres actuels ?

Ces deux directives doivent être transposées en droit national respectivement avant le 30 juin 2011 pour la directive 2009/43/CE, conformément à son article 18 et avant le 20 août 2011 pour la directive 2009/81/CE, conformément à son article 72.

Le Gouvernement prévoit de transposer ces deux textes en une seule fois pour répondre « au double objectif de lisibilité du droit et de limitation de l’inflation législative ».

Question : Fournir une note détaillée sur les modalités de transposition en droit interne de :

- la directive 2009/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans la communauté ;

- la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité et modifiant les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE.

Détailler les conséquences de ces directives sur la politique d’équipement des forces.

Réponse :

Le projet de loi sera finalisé en septembre par le Gouvernement. Une étude d’impact approfondie permet, bien entendu, de mesurer la portée des dispositions qu’il contient.

S’agissant des transferts intracommunautaires des biens liés à la défense, le projet de loi vise non seulement à transposer en droit interne la directive 2009/43/CE du 6 mai 2009, qui facilite les échanges sur le territoire de l’Union européenne, mais à rénover le dispositif de contrôle des importations et exportations qui repose sur des principes datant de 1939. Ainsi, sera créée, au sein du code de la défense, au côté d’une section entièrement rénovée intitulée « Importations et exportations hors de l’Union européenne », une section nouvelle consacrée aux « Transferts au sein de l’Union européenne ».

La règle de base, s’agissant des transferts intracommunautaires, sera celle d’une liberté encadrée du commerce et de l’industrie. Le cadre juridique, harmonisé, reposera toujours sur un dispositif de contrôle. Celui-ci sera désormais fondé sur trois types de licences de transfert : générale, globale ou individuelle. Il n’y aura donc plus d’autorisations d’importation et de transit en intracommunautaire. Un mécanisme de certification pour les entreprises fiables qui le souhaiteront et l’instauration d’un contrôle a posteriori, que rendra possible l’harmonisation des procédures de transferts intracommunautaires, seront institués.

Un dispositif de contrôle a posteriori sera développé. Parallèlement, un haut niveau de sécurité sera maintenu, car toute autorisation pourra être suspendue, modifiée, abrogée ou retirée, notamment dans le cas d’un brusque changement du contexte international. Des sanctions pénales s’appliqueront aux manquements aux obligations instituées par la loi.

L’étude d’impact de cette transposition a été réalisée et diverses consultations effectuées. La part correspondante du projet de loi est en cours de préparation. Il convient de signaler qu’il a été tenu le plus grand compte des propositions du rapport de Monsieur le député Yves Fromion du 30 juin 2010 sur les moyens de développer et de structurer une industrie européenne de défense.

S’agissant des marchés de défense et de sécurité, jusqu’à présent, de tels marchés sont passés soit dans le cadre du marché intérieur, dans le champ d’application des directives 2004/17/CE et 2004/18/CE relatives à la passation des marchés publics, soit hors du cadre du marché intérieur, par application des dispositions de l’article 346 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui permet de se dispenser du respect des règles communautaires lorsque sont en jeu les intérêts essentiels de sécurité de l’État. Les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE ne sont pas adaptées aux spécificités des marchés publics de défense ou de sécurité.

En l’état actuel du droit positif :

une partie des marchés de défense ou de sécurité est passée en application du code des marchés publics et de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 transposant les directives communautaires ;

une partie importante des marchés, portant sur les armes, munitions et matériels de guerre, passés en application de l’article 346 TFUE, est encadrée par le décret n° 2004-16 du 7 janvier 2004 (dit « décret défense ») pris en application de l’article 4 du code des marchés publics et concernant certains marchés publics passés pour les besoins de la défense ;

les marchés secrets ou exigeant des mesures particulières de sécurité ou mettant en jeu les intérêts essentiels de sécurité de l’État, autres que ceux portant sur les armes, munitions et matériels de guerre, et les marchés passés en application du a) de l’article 346 TFUE ne sont encadrés par aucun texte.

La directive 2009/81/CE soumet aujourd’hui les marchés passés dans les domaines de la défense ou de la sécurité aux règles issues du marché intérieur.

Les mesures législatives ont pour objet non seulement de transposer les dispositions de la directive 2009/81/CE, mais également d’utiliser toutes les marges de manœuvre qu’offre la directive, dans le but de conserver voire d’accroître l’efficience des marchés passés dans les domaines de la défense avec le « décret défense » et d’améliorer l’efficacité des marchés de sécurité.

En modifiant l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005, la transposition s’attache, en premier lieu, aux dispositions précises et inconditionnelles de la directive : définitions spécifiques, élargissement de la notion de sous-traitance et nouvelles possibilité de rejet de certains sous-traitants, référé contractuel, nouvelles interdictions de soumissionner, nouvelles exclusions). En second lieu, la transposition recherche l’exploitation des marges de manœuvre offertes par la directive : délit d’atteinte à la moralité professionnelle, condamnation pour violation des obligations de l’attributaire en matière de sécurité de l’information ou de sécurité de l’approvisionnement, interdiction liée au fait que le candidat ne possède pas la fiabilité nécessaire pour éviter des atteintes à la sécurité de l’État…

Le code de justice administrative est modifié en ce qui concerne, d’une part, le référé précontractuel et, d’autre part, le référé contractuel.

L’impact économique essentiel de cette transposition réside dans une plus large ouverture à la concurrence alors que certaines procédures de marchés pouvaient rester jusqu’à présent relativement fermées afin de protéger des informations sensibles en matière de sécurité.

La loi de transposition impactera notamment les achats du ministère de l’intérieur dans le domaine des systèmes d’informations concourant à la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée ou le contrôle des flux migratoires. Ces marchés destinés à la sécurité, font en effet intervenir, nécessitent ou comportent des informations classifiées ou protégées. En effet, le code des marchés publics ne permet pas, à l’heure actuelle, aux services de la police nationale ou de la gendarmerie (de nombreuses procédures de marchés sont mutualisées via des accords-cadres) de tirer pleinement partie de la concurrence dans ce secteur.

La grande majorité des marchés de défense est actuellement passée conformément aux dispositions du décret n° 2004-16 du 7 janvier 2004 pris en application de l’article 4 du code des marchés publics et concernant certains marchés publics passés pour les besoins de la défense. Les dispositions de ce texte ont pour effet de limiter la concurrence dans les marchés de l’armement lorsque les intérêts essentiels de sécurité de l’État sont en jeu en offrant la possibilité au pouvoir adjudicateur de s’abstenir de toute mesure de publicité, notamment lorsque le marché est couvert par le secret. À court terme, on peut ainsi estimer qu’entre la moitié et les deux tiers des marchés d’armement pourraient être soumis au futur texte. Cela représente un volume de marchés de l’ordre de 8 milliards d’euros par an.

Par ailleurs, et indépendamment des autres exceptions du champ matériel de la directive et des marchés de sécurité, certains marchés passés pour les besoins de la défense dans des domaines connexes à l’armement (marchés de soutien, de moyens d’essais…), aujourd’hui passés sous l’empire du code des marchés publics, entreront dans le champ du futur texte. Ces marchés ont un volume proportionnellement faible, inférieur à un milliard d’euros.

Toutefois, il est indispensable du point de vue du ministère de la défense qu’une disposition de nature à maîtriser efficacement l’ouverture des marchés de défense aux opérateurs économiques des États tiers à l’UE soit bien inscrite dans le projet de loi. Sous cette réserve, l’impact de la transposition de cette directive devrait être faible sur les programmes d’armement et légèrement favorable à notre industrie de défense.

Enfin et en termes de calendrier, l’objectif est de soumettre le projet de loi au Conseil d’État à la rentrée, pour une adoption en conseil des ministres à l’automne 2010, préalablement à son dépôt sur le bureau de l’une des deux assemblées. Sa promulgation devrait intervenir au plus tôt, avant la fin du printemps 2011, afin que les décrets d’application puissent, ensuite, être adoptés pour respecter les échéances respectives de transposition des deux directives.

b) La réglementation environnementale

La difficulté d’établir ce qui est inclus ou non dans le champ communautaire est particulièrement visible en matière environnementale avec l’entrée en vigueur le 1er juin 2007 du règlement relatif à l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation de produits chimiques dite REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals) (132). L’ambition affichée de REACH est d’assurer davantage de protection en matière de santé, d’environnement tout en préservant et même en améliorant la compétitivité et l’innovation européenne. Est ainsi mis en place un contrôle via notamment une procédure d’enregistrement obligatoire sur les substances chimiques produites ou importées en Europe à raison de plus d’une tonne par an, ce qui représente environ 30 000 substances chimiques, mises en circulation depuis 1981, année depuis laquelle des demandes formelles d’autorisations sont exigées. Sont soumises à enregistrement les substances produites ou importées en l’état ou dans une préparation, mais aussi celles présentes dans des articles (objets ou produits d’équipement). Si la procédure d’enregistrement n’a pas eu lieu, c’est le principe « no data, no market » qui s’applique, c’est-à-dire que les entreprises perdent leur droit à produire ou utiliser le produit litigieux. Les utilisateurs des produits en aval ne sont en revanche pas tenus de procéder à l’enregistrement, mais doivent fournir des informations sur leurs utilisations. Cette réglementation apparaît extrêmement complexe pour le monde de la défense, d’autant que la définition d’un article (133) ne permet pas d’identifier précisément ce qui doit faire, ou non, l’objet d’une autorisation.

Question : Fournir une note détaillée sur l’impact de la réglementation REACh (réglementation européenne relative aux substances chimiques) sur la politique d’équipement des forces.

Réponse :

Les matériels « liés à la protection des intérêts essentiels des États membres » entrent dans le champ d’application du règlement REACh. Des exemptions au règlement restent possibles lorsque cela « s’avère nécessaire aux intérêts de la défense ».

À ce titre, la France s’appuie sur un décret de février 2010 et un arrêté qui devrait être publié avant la fin de l’année. Dans le cas général, la décision d’exemption sera une codécision du ministère de la défense et du ministère en charge de l’environnement. Par ailleurs, l’Agence européenne de défense (AED) s’investit depuis le début de l’année 2010 pour harmoniser les procédures d’exemption de différents États membres afin de limiter les distorsions de concurrence et les éventuels problèmes dans les programmes en coopération.

De manière générale, le secteur de la défense (ministère inclus) doit appliquer les dispositions du règlement REACh. Les difficultés identifiées, comme dans le secteur civil, sont liées à la complexité du règlement et des procédures associées, à des difficultés d’interprétation ou bien encore à des listes de substances très évolutives :

l’utilisation des substances particulièrement dangereuses sera limitée par les procédures de restriction et d’autorisation. Les listes de référence sont évolutives ;

des substances seront retirées du marché car le producteur ou l’importateur ne fera pas le dossier d’enregistrement. Il y a aujourd’hui une vraie inquiétude car la première échéance d’enregistrement est le 1er décembre 2010 et plusieurs centaines de substances pourraient ne pas être enregistrées et donc ne plus être commercialisées en application du principe « pas de données, pas de marché » ;

la mise en œuvre de REACh est également une opportunité pour certains fabricants de rationaliser leur catalogue de produits ou de modifier la formulation de produits existants. Les clients ne sont pas informés ou alors avec un court préavis.

Le caractère instable de ce marché ne pourra être que subi (1) par le secteur de la défense, « petit client » de l’industrie chimique. De plus, les procédures de qualification de nouvelles technologies sont généralement longues et coûteuses, ce qui ne permet pas de se tourner rapidement vers des solutions alternatives lorsqu’une substance est retirée du marché.

Conscient du défi que représente REACh, le ministère de la défense a intégré ce sujet dans son plan d’action Environnement publié en décembre 2007 et réactualisé fin 2009.

Les efforts portent sur :

- la veille et l’analyse des évolutions du règlement REACh, en liaison avec le MEEDDM) ;

- la définition et la mise en œuvre du processus d’exemption défense ;

- le dialogue avec les représentants de l’industrie de défense pour les sources d’approvisionnement ;

- le financement de programmes de recherche – recherche de substituts (dispositifs pyrotechniques, aéronautique, chimie et procédés pour le développement durable de l’Agence nationale de la recherche) ;

- la mise en œuvre de clauses REACh dans les contrats d’acquisition de matériels de défense ;

- l’implication dans les travaux de l’Agence européenne de défense (AED).

(1) Aujourd’hui, des difficultés ont été rencontrées sur des domaines aussi variés que les lubrifiants pour aéronefs, les matériaux énergétiques (propulsion et masquage) ainsi que la fabrication de certaines résines. Le traitement de surface des métaux sera sans doute le domaine le plus affecté par les mesures d’autorisation avec des conséquences préoccupantes pour le maintien en condition opérationnelle des aéronefs les plus anciens.

De même, la directive RoHS (Restriction of Hazardous Substances) (134) limite l’utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques. Adoptée le 27 janvier 2003 et entrée en vigueur en juillet 2006, cette directive renforce les dispositions de la directive européenne relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) du 27 janvier 2003 (135). Animée par la volonté de prévenir les problèmes de santé liés aux substances intéressées, et de limiter l’impact sur l’environnement du recyclage en fin de vie des équipements, elle limite l’emploi de métaux lourds (plomb, mercure, cadmium, chrome exavalent) et de retardateurs de flamme bromés (polybromobiphényles, polybromodiphényléthers) dans les équipements électriques et électroniques listés par la directive DEEE (136).

Question : Fournir une note détaillée sur l’impact de la réglementation RoHS (limitation des substances dangereuses dans les équipements électroniques) sur la politique d’équipement des forces.

Réponse :

[…La] directive précise que sont exclus de son périmètre d’application « les équipements électriques et électroniques liés à la protection des intérêts essentiels de sécurité de l’État, les armes, les munitions et autres matériels de guerre, s’ils sont liés à des fins exclusivement militaires ».

Cette disposition a été maintenue lors de la transposition de la directive en droit national (décret n° 2005-829 du 21 juillet 2005).

Le secteur de la défense est toutefois concerné par cette directive car elle a induit une mutation des technologies utilisées dans le secteur de l’électronique, secteur dans lequel s’approvisionnent les équipementiers militaires. En particulier, l’électronique « sans plomb » s’impose comme une norme, car les fabricants de composants ne peuvent généralement pas maintenir une ligne de production civile (sans plomb) et une ligne de production spécifique pour la défense. Ils privilégient alors un catalogue conforme à la norme RoHS, le secteur civil constituant l’essentiel de leur chiffre d’affaire.

L’usage de la technologie sans plomb pour les applications militaires pose des problèmes techniques liés, en particulier, à la longue durée de vie des équipements de défense, aux conditions d’environnement spécifiques et au niveau de fiabilité recherché.

Dès 2004, un groupe de travail ad hoc a été constitué au sein du ministère de la défense pour définir un plan d’action visant à limiter l’impact de RoHS sur ses activités, notamment :

- en 2005, l’organisation d’un séminaire dédié avec les partenaires industriels et l’envoi d’un courrier à tous les fournisseurs de la DGA pour les sensibiliser aux enjeux de RoHS pour le secteur de la défense ;

- à partir de 2006, la définition et la mise en œuvre systématique de clauses « RoHS » dans les contrats d’acquisition et de maintenance de matériel de défense ; ces clauses ont entre autres pour objectif de connaître les technologies employées pour la fabrication des équipements ou la réalisation des opérations de maintenance ;

- en 2009, notification par la DGA du programme de recherche « CATS » (1) destiné à évaluer la fiabilité des solutions sans plomb pour les applications militaires.

Par ailleurs, le ministère de la défense reste attentif aux évolutions de la directive RoHS. En particulier, la direction des affaires juridiques (DAJ) s’est impliquée au cours de l’année 2010 dans les travaux de refonte de ce texte. La directive dite « RoHS 2 » devrait être publiée au cours de l’automne 2010. Elle sera étendue à des catégories d’équipements supplémentaires et à un nombre plus important de substances mais conservera le dispositif d’exemption Défense de la directive actuelle.

(1) Cartes assemblées avec des technologies sans plomb.

Or les matériaux visés sont fréquemment utilisés dans des équipements informatiques et de télécommunication. Leur interdiction revient à imposer à l’industrie européenne une équation complexe, l’obligeant à trouver des matériaux de substitution aux qualités similaires pour produire des technologies de pointe. Il en va ainsi des systèmes de soudure, pour lesquels une certaine quantité de plomb est nécessaire. Dès lors que les proportions de plomb se trouvent limitées, il faut trouver d’autres moyens pour réaliser des soudures. La température plus élevée nécessaire pour faire fondre l’alliage nouvellement utilisé, impose également de créer des composants résistants à ces nouvelles contraintes. Le risque de rupture capacitaire, notamment en matière militaire, apparaît immédiatement. Aussi, le décret du 20 juillet 2005 (137) exclut du champ d’application de ce texte « les équipements électriques et électroniques liés à la protection des intérêts essentiels de sécurité de l’État, les armes, les munitions et autres matériels de guerre, s’ils sont liés à des fins exclusivement militaires ». On pourrait se satisfaire de cette précision mais elle ne résout pas le problème pour les équipements duaux qui constituent l’essentiel des matériels électroniques.

C. LES QUESTIONS EN SUSPENS

Les nouveaux engagements internationaux de la France ont soulevé des questions importantes pour l’avenir de sa défense ; il importe que des orientations politiques claires soient données pour clarifier la logique d’ensemble et maintenir la cohérence du système.

1. La défense des intérêts vitaux de la Nation

Aujourd’hui, le concept d’emploi des forces prévoit que les armées peuvent assurer des missions de protection contre des menaces immédiates, de prévention des crises et doivent pouvoir faire face à une aggravation brutale de la situation internationale.

Concept d’emploi des forces

État-major des armées - PIA 00.100 N°004 DEF/CICDE/NP du 11 JANVIER 2010 (extrait)

Mettant en œuvre une stratégie de sécurité nationale pensée de façon globale, les forces armées participent directement à la politique de défense et contribuent à la politique de sécurité intérieure, à la politique étrangère et à la politique économique. Elles sont ainsi engagées au titre de trois missions majeures :

§ Assurer la protection des concitoyens et des intérêts nationaux contre les menaces et les risques effectifs et immédiats.

Dans un environnement marqué par la difficulté d’établir une séparation claire entre les missions de défense et de sécurité, qu’elles soient menées à l’intérieur et en dehors des frontières, la protection de la population, du territoire et des espaces sous responsabilité française est l’un des domaines d’intégration de l’action des armées dans un cadre interministériel.

§ Contribuer à la stabilité internationale en agissant sur les foyers de crise et en prévenant leur embrasement.

Il s’agit d’identifier et de limiter les risques de conflits et de crises en agissant au plus tôt sur leur cause et en limitant leur expansion et leur dissémination. Cette ambition de prévention requiert des capacités de renseignement performantes et des forces militaires crédibles prêtes à une intervention rapide.

§ Faire face à une aggravation brutale de la situation internationale.

La France doit pouvoir faire face à une aggravation brutale de la situation en conservant la possibilité d’intervenir hors de ses frontières, dans le cadre d’un conflit de grande ampleur qui mettrait en jeu la sécurité du pays, de l’Europe ou des alliés. Ce type d’engagement présente la plus grande exigence en termes de cohérence opérationnelle et de capacités, sans être exclusif d’autres mesures de protection, de prévention ou d’intervention. Un engagement d’une telle envergure devrait s’opérer en coalition, notamment dans le cadre de l’Alliance atlantique.

La crise pourrait remettre en cause ce concept opérationnel, les armées ne disposant pas des moyens suffisants pour assurer l’ensemble de ces missions. Dans ce contexte, il importe de définir avec précision la notion « d’intérêts vitaux » de façon à pouvoir concentrer les moyens militaires sur leur défense et leur préservation.

Il apparaît pourtant qu’aucun texte relatif à la défense ne définit cette notion. Seul l’article 410-1 du code pénal précise que « les intérêts fondamentaux de la Nation s’entendent au sens du présent titre de son indépendance, de l’intégrité de son territoire, de sa sécurité, de la forme républicaine de ses institutions, des moyens de sa défense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et à l’étranger, de l’équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel ». Le Livre blanc pour sa part estime que « l’adhésion de la nation procédera de la conviction que tout est mis en œuvre par les pouvoirs publics pour que ceux-ci assument la tâche centrale de protection de l’indépendance et de la liberté du pays » (138). C’est en effet l’identification partagée des intérêts fondamentaux de la Nation qui permet de définir les menaces et les besoins capacitaires nécessaires pour les défendre.

Le concept d’emploi des forces souligne d’ailleurs qu’en « autorisant le recours à la force et, par conséquent, en acceptant les risques de pertes humaines, le pouvoir politique change la nature de sa réponse à une situation de crise. En cela réside la spécificité de l’action militaire. Sa finalité est le combat pour défendre les intérêts fondamentaux de la nation, qu’ils soient vitaux, stratégiques ou de puissance, et qui s’expriment aujourd’hui dans une communauté de destin avec les alliés. Cela implique, puisque la violence demeure et que la perspective d’un affrontement majeur ne peut être exclue, de conserver la capacité de contraindre par l’emploi de la force, entraînant la destruction voire la mort. L’emploi effectif - ou la menace d’emploi - de la force doit infléchir la volonté des adversaires et, en cela, modifier le cours des événements. Le soldat est le dépositaire de la force armée étatique. Son rôle, dans ce domaine, est de nature différente de celui des autres acteurs de la sécurité : il combat pour protéger et défendre par les armes ce à quoi, en tant que Nation, la France ne veut pas renoncer » (139).

Le conflit afghan montre qu’il est difficile d’expliquer à l’opinion publique la nature et les motivations de notre engagement.  La plupart des États engagés en Afghanistan sont confrontés à cette épineuse question : l’engagement des forces néerlandaises en Afghanistan est par exemple à l’origine des élections législatives anticipées du 9 juin dernier. En effet, le 20 février 2010, le parti travailliste a quitté la coalition de centre-gauche du Premier ministre Jan-Peter Balkenende, pour manifester son opposition à la prolongation de la participation des Pays-Bas aux opérations de l’OTAN. Depuis l’été 2006, quelque 1 950 soldats néerlandais sont déployés dans la province afghane d’Oruzgan où plus d’une vingtaine ont perdu la vie. En Allemagne, une polémique forte s’est déclenchée à la suite des propos du Président fédéral qui, après avoir rendu visite à des soldats de la Bundeswehr en Afghanistan, estimait que, « la société dans son ensemble, est en train d’accepter progressivement […] que, dans le doute et en cas de nécessité, un engagement militaire peut être nécessaire pour protéger nos intérêts dans des régions entières qui aurait des effets négatifs sur nos échanges, nos emplois et nos revenus » (140). La violence des réactions a poussé le président à démissionner de ses fonctions le 31 mai 2010.

Ce lien distendu entre la défense et l’opinion publique et cette incompréhension sur la nécessité de la défense se traduisent notamment par une judiciarisation des opérations militaires. Lors de son audition devant la commission, le chef d’état-major des armées a d’ailleurs indiqué que les forces « sont sous l’emprise d’une judiciarisation qui suit les évolutions de nos sociétés occidentales, et ce phénomène n’est pas uniquement français. La mort d’un soldat dans la vallée d’Afganya est traitée comme un accident de la circulation sur l’A6 ».

Après l’embuscade de la vallée d’Ouzbine qui a causé la mort de dix soldats français en août 2008, des actions en justice ont été introduites sur le fondement de la mise en danger de la vie d’autrui. Ces demandes ont certes été classées sans suite en février dernier par le Parquet du Tribunal aux armées de Paris, mais elles révèlent une modification profonde de l’appréhension du fait militaire. L’Amiral Guillaud note d’ailleurs qu’un « soldat qui meurt au service de son pays est considéré comme une victime et non pas comme un héros ! » (141).

L’incompréhension grandissante du métier des armes est préoccupante : elle fragilise en effet nos soldats en opérations qui ont besoin du soutien de la Nation dans son intégralité. Il convient donc de remédier à cette distanciation croissante sur le plan politique, le lien entre la Nation et son armée structurant notre système de défense et constituant le socle de notre doctrine.

2. La réforme de l’OTAN

Le prochain sommet de Lisbonne doit permettre de définir les axes forts de réforme de l’Alliance atlantique. Le général Stéphane Abrial, en charge de la transformation de l’OTAN, a souligné que jamais le contexte n’avait été aussi favorable à des évolutions de la doctrine de l’OTAN. Dans le cadre de son commandement, il s’est fixé trois lignes-force : « être toujours au service des nations ; construire autant que possible sur l’existant afin de garantir en ces temps de crise un emploi optimal des ressources ; contribuer à inscrire l’OTAN dans un cadre international fait d’une diversité croissante de partenaires ». Les évolutions qu’il propose sont conséquentes et devraient se traduire par un infléchissement des politiques nationales de défense.

Les conséquences du changement de doctrine de l’Alliance se ressentiront d’autant plus fortement en Europe que, comme l’a rappelé le général Stéphane Abrial, le secrétaire général de l’OTAN « a déjà mis en cause à plusieurs reprises l’anomalie que représente [le] faible niveau de coordination actuel [entre l’Alliance et l’Union européenne]. Cette faiblesse est source d’inefficacité : pour les 21 pays qui sont membres des deux organisations, les réflexions capacitaires, par exemple, menées par les deux organisations portent en réalité sur les mêmes forces ».

Enfin, la place accordée à des partenaires non-étatiques doit être examinée très précisément. « L’expérience opérationnelle récente et actuelle montre que les outils militaires ne peuvent, à eux seuls, régler une crise, mais qu’ils sont indispensables à la gestion de toute crise majeure ».

Ces interrogations sont fortes et appellent des clarifications et des choix. Il importe de préciser à la fois l’identité des acteurs et la liste de leurs missions. Dans un contexte de crise et de rationalisation des structures pour limiter les dépenses, « personne ne comprendrait […] que nous dupliquions des capacités existant ailleurs ».

Au-delà de la clarification des compétences, des choix stratégiques devront être faits à Lisbonne. L’exemple le plus significatif est sans doute la défense antimissile. Comme l’indiquait le général Stéphane Abrial, « le rapport du groupe d’experts recommande qu’elle devienne une mission de l’Alliance, et non plus une simple capacité. La question ne peut en effet être éludée : pourquoi protégerait-on les militaires et non les citoyens ? La défense du territoire est donc une question politique fondamentale. Elle comporte des problèmes techniques et financiers qui ne sont pas résolus, sachant que de nouveaux coûts entraîneront nécessairement des effets d’éviction. Elle inclut également un troisième aspect, celui du commandement et du contrôle. Or, le processus de décision de l’OTAN, à 28, par comités, ne peut être efficace dans ce domaine, qui exige une réponse rapide » (142). En d’autres termes, la défense antimissile pose la question de la souveraineté nationale de tous les États membres de l’Alliance.

La réforme de l’OTAN pose enfin des questions de contrôle et de défense de l’espace européen au sens large comme le prouvent les demandes d’adhésion de la Géorgie et de l’Ukraine. Le ministre de la défense a rappelé que la France s’y était opposée, souhaitant conserver une cohérence géographique à l’Alliance. Pour autant, la question de l’élargissement n’est pas définitivement close et peut se poser pour les Balkans par exemple.

Au final, il est primordial de déterminer si l’OTAN est une organisation américaine, régionale ou mondiale. Il faut également savoir si elle a vocation à intervenir de manière globale ou si elle privilégie une approche militaire des enjeux. Le sommet de Lisbonne doit traiter ces questions et surtout établir une ligne politique claire qui permettra à la France d’ajuster en conséquence ses moyens nationaux.

3. Sortir l’Europe de la défense de l’ornière

Alors que le traité de Lisbonne met l’accent sur la politique européenne de défense et de sécurité, force est de constater que l’Union peine à mettre en œuvre cette politique. Le ministre de la défense a en effet indiqué rencontrer « les pires difficultés à mettre en place la génération de forces » (143) au niveau européen.

a) Une faiblesse opérationnelle

Le tableau suivant présente l’ensemble des opérations européennes actuellement en cours.

Opérations en cours dans le cadre de la politique de défense et de sécurité commune

Type d’opération

Nom de l’opération

Zone concernée

Date de début

Total des effectifs européens engagés (1)

Effectifs français (2)

Militaire

EUFOR ALTHEA

Bosnie-Herzégovine

2004

1 928

4

EUNAVFOR ATALANTA

Golfe d’Aden

2008

2 155

350

EUTH

Somalie

2010

127

nr

Civile

EUPM

Bosnie-Herzégovine

2003

288

7

EULEX

Kosovo

2008

1 633

192

EUPOL COPPS

territoires palestiniens

2006

86

2

EUBAM RAFAH

territoires palestiniens

2005

23

nr

EU SSR

Guinée-Bissau

2008

15

nr

EUSEC RD

Congo

2005

46

16

EUPOL RD

Congo

2007

52

10

EUJUST LEX

Irak

2005

43

 

EUMM

Géorgie

2008

415

33

Total

6 811

614

(1) Hors participation des forces locales.

(2) Ces données sont des ordres de grandeur; le nombre d’effectifs engagé évoluant presque quotidiennement.

Source : www.consilium.europa.eu.

L’engagement européen total atteint donc près de 7 000 hommes pour 12 opérations, étant noté que trois opérations concentrent plus de 80 % des effectifs. La participation française représente à elle seule presque 10 % du total ; il convient par ailleurs de souligner que la France met à la disposition de l’Union d’importants moyens matériels.

Au final, l’Europe de la défense ressemble d’abord à une déclaration d’intention sans concrétisation. Pourtant, malgré ces difficultés, la France continue à défendre cette orientation, et partant, accepte d’assumer une part conséquente de l’effort communautaire.

Question écrite n° 77501 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 27 avril 2010

M. André Wojciechowski attire l’attention de M. le ministre de la défense sur la légitimité de parler aujourd’hui d’Europe de la défense alors qu’elle a une forme si virtuelle et trop embryonnaire, compte tenu des problèmes budgétaires de chacun des pays. On note cependant un regain d’intérêt de la Pologne pour l’Europe de la défense en raison d’une dévotion récente par rapport aux Américains qui, pour leur part, ne font plus de l’Europe de la défense leur priorité. Il lui demande ce qu’il entend faire afin de redonner une nouvelle ambition à l’Europe de la défense.

Réponse du ministre de la Défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 10 août 2010

L’Europe de la défense est devenue, en moins de dix ans, une réalité politique et opérationnelle incontestable. Depuis 2003, l’Union européenne (UE) a ainsi lancé 23 opérations militaires et missions civiles auxquelles participent de plus en plus d’États membres comme la Pologne, l’Irlande, la Slovaquie, la Slovénie, la Suède, la Roumanie, l’Autriche ou la Finlande. Par ailleurs, 24 pays non membres de l’UE ont été associés jusqu’à présent à 16 de ces opérations. La France participe à l’ensemble des opérations militaires et des missions civiles de l’UE avec près de 300 civils et 600 militaires déployés. À chaque nouvel engagement opérationnel, l’UE gagne en visibilité politique et en crédibilité. C’est tout particulièrement le cas pour ce qui concerne l’opération navale européenne ATALANTE, mise en œuvre sur une proposition de la France et de l’Espagne pour lutter contre la piraterie maritime au large de la corne de l’Afrique. ATALANTE est non seulement un succès opérationnel, cette opération ayant permis de faire baisser de façon significative le taux de succès des attaques de pirates (de 1 sur 3 en 2009 à 1 sur 5 aujourd’hui), mais également un succès politique sans précédent qui a définitivement assis la crédibilité militaire de l’UE et a eu un effet d’entraînement sur un nombre important de partenaires de l’Union (Organisation du traité de l’Atlantique Nord, Inde, Chine, Russie, États-Unis…) avec lesquels l’opération coopère ou se coordonne efficacement. La France assumera le commandement tactique de l’opération ATALANTE au second semestre de 2010. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en décembre 2009, une nouvelle étape dans la politique européenne de sécurité et de défense commune (PSDC) est aujourd’hui franchie. Alors que la présidence française de l’UE au second semestre de 2008 avait déjà permis de donner un nouvel élan à la défense européenne, notamment dans le domaine capacitaire avec le lancement de 12 nouveaux projets structurants, le traité établit en effet un nouveau cadre institutionnel qui permet de renforcer les moyens et la cohérence de l’action extérieure de l’Union : mise en place d’un service unique pour l’action extérieure de l’UE, rôle accru du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, également vice-président de la Commission européenne. Le traité de Lisbonne élargit le champ de la PSDC à de nouvelles missions, notamment en matière de désarmement et de lutte contre le terrorisme. La cohésion entre les États membres est également renforcée, avec l’institution du devoir d’aide et d’assistance mutuelle, dans le cas où un État de l’UE ferait l’objet d’une agression armée, ainsi que de la clause de solidarité entre pays membres en cas d’attaque terroriste ou de catastrophe naturelle. Le traité de Lisbonne ouvre en outre la possibilité, pour les États de l’UE « qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes » de la PSDC, de mettre en place une coopération structurée permanente dans le cadre de l’Union. Cette perspective fait l’objet de discussions approfondies entre les États membres. La mise en œuvre du traité de Lisbonne crée ainsi une dynamique politique que les États membres doivent entretenir. Si la haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité nommée à la fin de l’année 2009 dispose désormais d’un pouvoir d’initiative, la PSDC demeure avant tout une politique intergouvernementale qui doit pouvoir compter sur une implication forte des États de l’UE. Le contexte budgétaire actuel doit par ailleurs inciter les États membres à davantage de coopération, non seulement dans le domaine opérationnel, mais également dans les domaines capacitaires et de l’armement, pour permettre à l’UE de répondre à des demandes d’engagements toujours plus exigeantes. C’est tout le sens de notre soutien à l’Agence européenne de défense, qui favorise les opportunités de coopération. Cette ambition toujours réaffirmée pour l’Europe de la défense est aujourd’hui partagée par nos partenaires européens. À cet égard, la Pologne est devenue un partenaire clé. La défense sera l’une des grandes priorités de sa présidence de l’UE au second semestre de 2011. La France soutient pleinement la Pologne dans sa préparation. Ainsi, dans le cadre du triangle du Weimar (Le triangle de Weimar, lancé en 1991, constitue une coopération trilatérale entre la France, l’Allemagne et la Pologne. Depuis l’entrée de la Pologne dans l’UE en 2004, le triangle de Weimar est devenu un cadre privilégié de concertation qui se traduit notamment par des rencontres ministérielles [affaires étrangères, défense…] et des réunions des chefs d’État et de gouvernement), la France défend avec la Pologne et l’Allemagne toutes les initiatives qui permettent d’œuvrer au renforcement de l’Europe de la défense. En particulier, le renforcement des capacités de planification et de conduite des opérations militaires et des missions civiles de l’Union européenne, soutenu par la haute représentante, demeure un objectif prioritaire.

La nature des missions de l’Union doit également être précisée dans la mesure où l’essentiel des opérations relève plus d’une action civile que d’une action militaire. L’exemple du Kosovo est parlant : même si un détachement militaire est maintenu dans la zone, la mission est principalement de nature policière et judiciaire. Il revient donc plus à la gendarmerie ou à la police de fournir des effectifs qu’aux armées. Une précision d’importance doit d’ailleurs être apportée nationalement à ce sujet : les gendarmes déployés en opérations relèvent-ils du ministère de la défense ou de celui de l’intérieur ? Cette question ne soulève pas de difficultés en termes organiques mais mérite d’être précisée sur le plan budgétaire.

b) La place et les missions de l’agence européenne de défense

La réduction des crédits de défense dans la plupart des pays européens risque d’aggraver encore le déséquilibre et d’augmenter la charge qui pèse sur la France. Sur le plan des programmes, le ministre de la défense a par exemple indiqué que l’Union n’était pas, à ce jour, en mesure de trouver un financement commun de l’ordre de 100 millions d’euros.

Il est particulièrement significatif que l’agence européenne de défense (AED) ne parvienne pas à s’imposer comme un acteur majeur des programmes d’armement communautaire.

Question n° 087 : Quels sont les programmes actuellement ou prochainement confiés à cette agence ? Quels programmes la France a-t-elle confié ou compte-t-elle confier à l’agence ?

Réponse :

1) Projets et programmes lancés dans le cadre de l’Agence européenne de défense

L’Agence européenne de défense (AED) est un outil de préparation de l’avenir et non une entité de gestion de programmes en coopération comme l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAr).

Les projets qu’elle mène sont principalement des projets de Recherche et Technologie et, depuis l’automne 2008, des phases de préparation de futurs programmes d’armement en coopération européenne. Actuellement, les stades de préparation de cinq programmes d’armement sont conduits sous l’égide de l’AED. À l’issue de ce processus, la gestion de ces programmes pourrait être confiée à l’OCCAr. À cet égard, un arrangement administratif devrait être signé entre l’AED et l’OCCAr afin de faciliter la réalisation des programmes établis au sein de l’AED.

1.1) Projets R&T

Plusieurs projets de R&T ont été engagés sous l’égide de l’AED, parmi lesquels :

- les programmes d’investissement communs « Force protection » (55 M€, 20 pays participants) et « Innovative Concepts & Emergent Technologies » (16 M€, 11 pays participants) ;

- le projet de radio logicielle ESSOR (environ 130 M€, 6 pays participants) ;

- le projet lié aux études de radar compact pour drones « Studies for Integrated Multifonction Compact Ligtweight Airborne Radars and System » (21 M€, 3 pays participants) ;

- un programme de démonstrateur sur la protection des camps : « Future Interoperability of Camp Protection Systems » (8 M€, 2 pays participants) ;

- un programme MID-air Collision Avoidance System concernant la technologie permettant d’assurer la fonction de détection et d’évitement pour l’insertion de drones dans le trafic aérien (61 M€, 5 pays participants).

L’AED cherche à renforcer la coordination et les synergies avec la Commission européenne, notamment dans le cadre du projet « European Framework Cooperation » dont le premier volet portera sur le domaine NRBC.

1.2) Phases de préparation de futurs programmes en coopération européenne

Les phases de préparation lancées sous l’égide de l’Agence concernent :

- la lutte contre les mines navales, dans la perspective de renouveler les capacités existantes de déminage d’ici la fin de la décennie (MMCM - maritime mine counter measures) ;

- les drones de surveillance (FUAS - future unmanned aerial systems) ;

- les hélicoptères de transport lourd (FTH - future transporter helicopter) ;

- la formation des pilotes de chasse européens (AEJPT - advanced European jet pilot training system) ;

- la protection contre les attaques bactériologiques (BIO (DIM) EDEP - biological [detection identification monitoring] equipment development & enhancement programme).

1.3) Autres projets

Dans le cadre du programme de futur système d’observation satellitaire MUSIS (Multinational Space-Based Imaging System for surveillance, reconnaissance and observation), certains travaux ont été confiés à l’AED, notamment la recherche de nouveaux partenaires. Ainsi la Suède et la Pologne pourraient rejoindre le programme.

En outre, à partir d’une initiative franco-britannique, des travaux visant à augmenter à court terme les capacités en hélicoptères de manœuvre pour les opérations de la PSDC sont conduits sous l’égide de l’AED. Ces travaux portent sur la formation, l’entraînement, la rénovation et la mise aux standards OTAN d’appareils existant en Europe.

Dans le domaine de la surveillance maritime (1), 15 États membres travaillent au sein de l’AED à la mise en place d’un réseau d’échange d’information maritime. Une première expérimentation est prévue entre les systèmes de surveillance maritime nationaux de 6 pays (SPATIONAV pour la France) pour la fin de l’année 2010.

Enfin, en matière de lutte contre les engins explosifs improvisés, l’AED va acquérir en 2010 un laboratoire d’analyse (coût d’environ 1 M€) qui sera déployé par la France en Afghanistan.

2) Projets que la France compte confier à l’AED

La France participe pleinement aux stades de préparation de programmes d’armement cités au §1.2 et qui pourraient déboucher sur des programmes en coopération européenne.

(1) Pour la France, la surveillance maritime est une des priorités du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

4. Une nécessaire clarification budgétaire

a) Effort de défense et critères de Maastricht

Malgré le différentiel des efforts de défense et la clause de solidarité qui unit les États membres de l’Union européenne depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, les dépenses de défense, de fonctionnement et d’investissement sont toujours prises en compte dans l’examen des situations budgétaires des États au regard des critères dits de Maastricht (144). Le pays qui fait un effort conséquent en matière de défense, et qui en fait bénéficier tous les États membres au titre de la clause de solidarité, est aujourd’hui pénalisé. Ceci incite les États membres à peu investir dans la défense pour bénéficier des efforts de leurs voisins sans avoir à en supporter la charge.

Les efforts de défense dans l’Union européenne et aux États-Unis

2008

All

Autr.

Belg.

Bulg

DK3

Esp.

Est.

Fin.

Fra.

Grè.

Hong.

Irl.

Italie

Lett.

Lit.

Lux

PB

Pol.

Port

Rou.

RU

Slova

Slovè

Suè.

R.Tch

Total UE

USA4

Budget de défense (Md€)

31,7

2,6

4,2

0,8

3,3

12,8

0,3

2,5

45,4

6,2

1,3

1,1

22,6

0,4

0,4

0,2

8,5

6,0

2,5

2,1

42,0

1,0

0,6

4,0

2,1

200,2

466,0

% du PIB

1,3 %

0,9 %

1,2 %

2,3 %

1,3 %

1,2 %

1,9 %

1,3 %

2,3 %

2,6 %

1,2 %

0,6 %

1,4 %

1,6 %

1,1 %

0,4 %

1,4 %

1,7 %

1,5 %

1,2 %

2,3 %

1,5 %

1,5 %

1,2 %

1,4 %

1,6 %

4,7 %

Effort de défense / hab (€)

386

307

400

103

593

280

219

464

710

551

128

243

378

163

108

322

516

157

228

96

688

184

278

437

205

406

1 532

Personnel militaire
(milliers)

251,6

27,3

37,1

33,9

30,0

137,8

3,0

35,0

347,2

133,8

21,0

10,4

187,0

5,4

8,6

0,8

46,1

130,4

37,3

74,7

194,3

15,4

6,5

16,8

24,5

1 800,7

1 401,8

Personnel civil
(milliers)

36,3

9,6

2,1

10,7

nr

35,0

1,1

7,6

79,2

11,9

3,6

0,8

32,5

1,1

2,4

0,1

14,8

48,7

8,0

15,1

85,7

8,5

1,4

6,1

10,6

433,8

707,7

Dépense d’investissement / soldat (€)1

26,0

12,9

9,7

5,0

nr

20,4

21,9

20,0

27,3

16,0

9,2

9,1

18,1

10,2

7,6

74,0

30,6

6,9

9,2

4,7

56,2

9,5

9,1

67,5

7,3

23,3

127,3

Dépense de personnel (Md€)

17,1

1,6

3,1

0,4

nr

6,8

0,1

0,8

25,5

2,7

0,5

0,8

16,0

0,2

0,2

0,1

4,1

3,8

1,8

1,4

17,1

0,5

0,3

1,3

1,1

106,2

92,6

Emploi (M€)

Opérations & Maintenance

nr2

573,0

754,0

231,0

nr

2,2

64,0

483,0

8,6

1,2

434,0

124

2,1

84,0

80,0

15,0

2,3

840,0

258,0

262,0

13,1

304,0

127,0

1,8

527,0

43,3

173,4

OPEX

nr

60,0

132,0

31,0

nr

666,0

18,0

93,0

852,0

113,0

56,0

3,0

1,0

14,0

20,0

5,0

328,0

198,0

89,0

88,0

4,6

25,0

23,0

175,0

99,0

9,7

 

Investissement (Md€)

Investissement

6,5

0,3

0,4

0,2

nr

2,9

0,1

0,7

9,5

2,1

0,2

0,1

3,3

0,1

0,1

0,1

1,4

0,9

0,3

0,4

10,9

0,1

0,1

1,1

0,2

41,9

166,2

Équipements

5,3

0,3

0,3

0,2

0,5

2,5

0,1

0,7

6,3

2,1

0,2

0,1

3,1

0,1

0,1

0,1

1,4

0,8

0,3

0,4

7,7

0,1

0,1

0,9

0,1

33,3

 

R&D

1,2

0,0

0,1

0,0

nr

0,4

0,0

0,0

3,3

0,0

0,0

nr

0,2

0,0

nr

nr

nr

0,1

0,0

0,0

3,2

0,0

0,0

0,2

0,1

8,6

54,1

Coopération

Contribution programmes Équipement (Md€)

0,8

nr

0,1

nr

nr

0,9

nr

0,3

1,8

nr

nr

nr

2,5

nr

2,0

5,0

nr

nr

9,0

nr

1,9

nr

nr

41,0

nr

8,1

nr

Contribution programmes R&T(M€)

108,0

nr

5,0

nr

nr

80,0

0,0

4,0

153,0

8,0

0,0

nr

nr

nr

nr

nr

25,0

18,0

0,0

0,0

5,9

1,0

0,0

27,0

1,0

449,0

nr

Projection

Effectifs projetés

nr

1 300

nr

771

nr

5 177

250

700

12 008

1 785

1 054

250

8 562

nr

309

44

3 422

4 450

594

2 934

18 557

517

456

750

1 317

80 177

209 700

% des effectifs totaux

nr

4,8 %

nr

2,3 %

nr

3,8 %

8,3 %

2,0 %

3,5 %

1,3 %

5,0 %

8,3 %

4,6 %

nr

3,6 %

5,2 %

7,4 %

3,4 %

1,6 %

3,9 %

9,5 %

3,4 %

7,0 %

4,5 %

5,4 %

4,4 %

15,0 %

Source : agence européenne de défense /1 : équipements + R&D / 2 : nr = non renseigné / 3 : source SIPRI / 4 : base de conversion 1 $ = 1,47 €

Tant que l’effort de défense ne sera pas sorti du périmètre des critères de Maastricht, la clause de solidarité issue du traité de Lisbonne sera pénalisante pour les puissances militaires et ne permettra pas une harmonisation des efforts de chacun des pays, ni l’émergence d’une véritable Europe de la défense.

b) Un contrôle communautaire du budget de la défense ?

Face à l’ampleur des déficits budgétaires nationaux et afin de maintenir le pacte de stabilité, la Commission européenne et la banque centrale européenne souhaitent émettre un avis sur les projets de budget des États membres avant leur adoption définitive par les parlements nationaux. Olli Rehn, commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires, affirme vouloir « renforcer la surveillance budgétaire a priori, pour empêcher de nouvelles crises budgétaires » (145). Jean-Claude Trichet, gouverneur de la BCE, estime ce contrôle indispensable car « nous sommes interdépendants : la mauvaise gestion d’un seul provoque des problèmes pour tous les autres » (146). La Commission souhaite donc la création d’un « système permettant de vérifier les grandes lignes des projets de budget avant que les gouvernements ne le soumettent à leur parlement. C’est […] une mesure absolument nécessaire si l’on veut renforcer l’Union économique et monétaire » (147).

Les parlements nationaux ont réagi négativement à cette proposition, suivis par de nombreux gouvernements, considérant que la primauté budgétaire appartient aux seuls parlements nationaux. Le secrétaire d’État britannique aux finances, Mark Hoban, a résumé cette analyse en rappelant qu’en la matière, « Parliament first » (148). Les gouvernements n’appartenant pas à la zone euro s’étonnent en outre d’être soumis aux mêmes contraintes que ceux partageant la monnaie commune.

Cette intrusion européenne dans les procédures budgétaires nationales doit cependant encourager les autorités en charge de la défense à mieux expliquer voire justifier leurs besoins. La première puissance militaire mondiale, les États-Unis, n’échappe pas à cette contrainte démocratique. Le secrétaire américain à la marine, Ray Mabus, reconnaît que « rien ne peut être considéré comme garanti […] Nous devons continuellement nous assurer que nous disposons de la bonne plateforme pour remplir les missions. Et nous devons avoir la capacité d’expliquer, défendre et dire au peuple américain pourquoi nous avons besoins de ce que nous leur demandons de payer » (149).

Il serait difficilement compréhensible que les différents gouvernements européens n’adoptent pas une posture similaire vis-à-vis de leurs ressortissants, au risque de laisser des entités bureaucratiques procéder à des ajustements injustifiés. Pour autant, si les États doivent améliorer la transparence et faire un effort de pédagogie, il est exclu que les instances communautaires puissent les sanctionner en raison de leurs choix en matière de défense compte tenu de la diversité des efforts en la matière. L’automaticité des sanctions serait ici particulièrement mal venue et contre-productive.

D. LE CONCEPT DE DÉFENSE COLLECTIVE

Selon le chef d’état-major des armées, « pour coopérer, il faut la convergence de trois volontés : celle des armées, et elles y sont prêtes ; celle des gouvernements, qui est également réelle ; enfin, celles de ce que j’appellerai les canaux historiques, c’est-à-dire les structures étatiques et industrielles internes à qui il n’est pas toujours facile de faire admettre que l’on peut travailler différemment. Le Royaume-Uni est sur cette ligne et nous espérons également pouvoir travailler avec l’Allemagne. La tentation des réflexes de repli national existe partout en Europe. Bien entendu, il y a des concertations entre les chefs d’état-major des armées des différents pays européens, mais tous n’ont pas le même niveau de responsabilité en matière de programmation » (150). La mise en place de cet effort collectif passe principalement par un meilleur partage des capacités opérationnelles et par un renforcement des coopérations industrielles. Il suppose aussi que les procédures de vote et de contrôle des crédits de la défense soient harmonisées pour éviter tout blocage institutionnel.

1. Un partage accru des capacités opérationnelles

L’engagement britannique en Afghanistan représente une lourde charge budgétaire, amenant le ministre de la défense, Liam Fox, à souhaiter un meilleur partage de l’engagement au sein de l’OTAN car il estime qu’il « n’est pas raisonnable de s’attendre à ce que la Grande-Bretagne porte un fardeau aussi lourd au sein de l’OTAN. Nous devons trouver de meilleures façons de partager le fardeau » (151).

● Le partage d’une capacité apparaît envisageable pour des fonctions de soutien ou des missions non directement opérationnelles. En revanche, pour les missions opérationnelles engageant potentiellement la vie des soldats, les États sont plus réticents à partager la responsabilité, notamment devant leurs opinions publiques respectives. La seule exception durable à cette difficulté est la brigade franco-allemande créée le 13 novembre 1987. Ses 5 400 militaires participent en effet à des missions multinationales dans l’ex-Yougoslavie et en Afghanistan. De cet exemple, il ressort qu’il vaut mieux commencer par mutualiser les efforts et les capacités en matière de logistique ou de renseignement stratégique avant d’envisager un partage de l’opérationnel.

En matière d’équipements, la mutualisation apparaît particulièrement nécessaire. En janvier 2010, le gouvernement suédois a envisagé le déploiement en Afghanistan d’hélicoptères, notamment des Super Puma en attendant des NH90, pour soutenir les forces sur le terrain. Mais l’état-major de l’armée de l’air suédoise s’y est opposé, arguant du fait que les hélicoptères en service en Suède n’étaient pas été adaptés au théâtre afghan. Le général de brigade Micael Byden, chef de l’unité d’entraînement et d’équipement de l’armée de l’air, s’est montré ferme en déclarant que ses forces ne quitteront « pas la Suède avant d’avoir le bon équipement. Nous estimons être prêts par avant avril 2011. Actuellement, nous n’avons tout simplement pas un hélicoptère adapté » (152). Faute d’équipements suffisants en nombre et adaptés aux missions dévolues, la Suède a réduit ses ambitions opérationnelles en Afghanistan faisant porter l’effort de l’engagement sur les États ayant le potentiel humain et matériel. Si la mutualisation était en œuvre en Europe, la Suède aurait pu faire appel à des équipements similaires d’autres États (dont la France) pour y installer provisoirement ses équipages.

Des avancées existent toutefois avec notamment l’inauguration le 1er décembre dernier à Eindhoven du Commandement européen du transport aérien (European Air Transport Command ou EATC) ; il vise une plus grande coordination et mutualisation des moyens militaires aériens en Europe. Au terme d’une décennie de réflexions et de rapprochements, la France, l’Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas se sont regroupés pour assurer en commun le contrôle opérationnel de leurs appareils militaires de transport aérien et pour harmoniser leurs procédures. La France met théoriquement à disposition de l’EATC une soixantaine d’appareils (Transall, Casa, Hercules…) et peut faire appel aux appareils étrangers en cas de besoin. L’arrivée de l’A400M devrait accroître l’uniformisation de la flotte. Pour le général Alain Rouceau, commandant en second et chef d’état-major de l’EATC, cette structure « est un premier jalon dans la construction de l’Europe de la Défense. C’est la première fois que la France va transférer des moyens de façon permanente à un commandement multinational, c’est-à-dire opérer un véritable transfert de souveraineté » (153).

D’autres moyens militaires pourraient s’inscrire dans cette logique : pour la marine, les bâtiments de projection et de commandement (BPC) et l’ensemble de la flotte de soutien (pétroliers, ravitailleurs) ; pour l’armée de terre, les véhicules lourds de transport et du génie…

● Au-delà des initiatives collectives, des avancées bilatérales existent, notamment avec les Britanniques. Le sommet franco-britannique de Saint-Malo des 3 et 4 décembre 1998 a ouvert des pistes importantes, notamment pour des coopérations pour les ravitailleurs ou les porte-avions, mais elles peinent à se concrétiser. Plusieurs difficultés doivent en effet être surmontées qu’il s’agisse de l’existence de groupes industriels concurrents dans les deux pays ou de la proximité américaine du gouvernement britannique.

La dégradation financière pourrait cependant faciliter les rapprochements. Le ministre de la défense n’hésite d’ailleurs plus à indiquer que « pour faire face à des réductions capacitaires, [la France est prête à] envisager une coopération opérationnelle renforcée avec certains de [ses] partenaires européens, notamment le Royaume-Uni qui est confronté au même dilemme que [la France] ». Il ne manque pas de faire valoir qu’il a décidé avec son « homologue britannique de lancer une opération très ambitieuse. Le nouveau gouvernement britannique souhaite que [les deux pays analysent] de façon très poussée quels sont les compétences et les moyens que chacun des deux pays doit conserver en totale souveraineté, ceux qui peuvent être mutualisés, et ceux pour lesquels il pourra y avoir interdépendance. Côté français, le travail devrait être terminé fin juillet. Les Britanniques effectuent actuellement la revue des programmes que la France a réalisée en 2007. [Les deux États] confronterons nos copies en novembre ». Il précise enfin que « les Britanniques sont prêts à envisager des coopérations même sur des sujets très confidentiels » (154).

Début septembre, le quotidien britannique The Times affirme que des discussions sont engagées entre les représentants français et anglais autour d’un partage des missions dévolues aux trois porte-avions existants : le Charles-de-Gaulle, l’HMS Ark Royal et l’HMS Illustrious. Le 3 septembre, les ministres de la défense français et britanniques qualifient cette perspective « d’irréaliste ». Cependant, une telle option permettrait d’assurer une permanence en mer d’un groupe aéronaval, permanence que la France est incapable d’assurer avec un seul porte-avions. Le partage de capacités navales est envisagé, le chef d’état-major des armées françaises estimant possible la création « d’une force navale de lutte contre les mines communes à la marine et à la Royal Navy » (155). Que les Britanniques, profondément attachés à leur marine royale (156), acceptent le principe d’un partage capacitaire pour le naval, illustre l’ampleur de la mutation en cours des appareils militaires sous la pression budgétaire et économique. Le chemin parcouru par la marine britannique est considérable et encore insuffisamment reconnu en France. Comme il y a 70 ans, les conservatismes demeurent pour s’opposer au rapprochement franco-britannique des forces.

Pour les forces aériennes, des partages existent également, notamment pour ce qui concerne la formation avec les écoles communes de Cazaux pour les pilotes de chasse et d’Avord pour les pilotes de transport. La mise en place de l’European Air Transport Command donne une nouvelle impulsion. Pour le général Jean-Paul Palomeros, chef d’état-major de l’armée de l’air, « la coopération avec le Royaume-Uni et les autres forces aériennes européennes doit s’enrichir et permettre à nos pays de constituer une dynamique de puissance au plan aérien, palliant ainsi la taille modeste de nos Nation qui pourront de moins en moins atteindre seules le seuil de puissance des plus grands pays » (157).

La livraison de l’A400M sera également l’occasion d’avancer sur ce dossier. Comme l’a rappelé le ministre de la défense, la France travaille avec l’Allemagne et le Royaume-Uni pour ce qui concerne la chaîne logistique de cet appareil : il n’apparaît pas en effet souhaitable de multiplier les plates-formes et les stocks alors qu’ils peuvent être partagés par les différents États. Cette mise en commun serait particulièrement utile pour les opérations de maintenance plus lourdes, l’entretien quotidien restant bien évidemment dans les unités.

Au final, il ressort que les pistes d’amélioration sont nombreuses et peuvent utilement s’appuyer sur l’expérience scandinave en la matière.

L’exemple scandinave, la voie d’avenir ?

La Scandinavie (Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède) est un espace régional cohérent mais institutionnellement désorganisé : le Danemark, l’Islande et la Norvège sont membres de l’OTAN, à la différence des deux autres grands états neutres ; le Danemark, la Suède et la Finlande ont rejoint, à des dates différentes, l’Union Européenne à laquelle aspire aujourd’hui une Islande économiquement exsangue, la Norvège restant à l’écart.

Spectateurs depuis plusieurs décennies des rivalités entre les géants du Nord que sont la Russie, le Canada et les États-Unis, les pays scandinaves ont pris conscience de leur faiblesse militaire, politique et technologique dans la zone polaire. Aussi, en juin 2008, le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège et la Suède décident d’approfondir leur coopération de défense et de sécurité dans le grand nord et missionnèrent à cette fin le ministre norvégien de la défense, Thorvald Stoltenberg. Son rapport de février 2009 (1), « Nordic Cooperation on Foreign and Security Policy », encourage le rapprochement de ces États en matière de défense, dépassant la diversité des engagements internationaux de chaque État par rapport notamment à l’Union européenne et à l’OTAN.

Le rapport prône la création d’un système de surveillance commun et d’une force maritime d’intervention sur les zones maritimes nordiques. Ceci suppose de développer une capacité opérationnelle de Brise-glaces : « les états scandinaves devraient unir leurs forces pour développer une capacité de brise-glace pour les eaux arctiques. Le Canada, la Russie et les États-Unis ont déjà une telle capacité contrairement aux États nordiques. La Finlande et la Suède ont une capacité de brise-glace dans la mer Baltique. » Le rapport Stoltenberg souligne également la faiblesse de la couverture satellitaire de la zone polaire, exigeant le lancement de satellites dédiés à la zone. En effet, les satellites de communication, en orbite géostationnaire à hauteur de l’équateur, fournissent une couverture imparfaite au-delà du 71ème parallèle. De telles défaillances peuvent rapidement s’avérer dramatiques en cas d’intensification de l’activité humaine dans cette zone.

En matière de défense au sens strict, le rapport Stoltenberg part du constat qu’isolées, les petites et moyennes nations perdent inexorablement les moyens de se doter d’une défense crédible. Il estime qu’aucun État scandinave n’aura la capacité de conserver son niveau de défense actuel dans les prochaines années, sans un renforcement de la coopération. D’où sa proposition de partager les capacités de transport et de projection, de développer des unités de santé militaire commune et de renforcer les acquisitions et l’entretien d’équipements communs sous le NORDAC, Nordic Armaments Cooperation. Ce rapport demeure d’actualité, comme l’atteste la réunion des ministres des affaires étrangères des pays scandinaves, le 11 mars 2010, à Copenhague.

La coopération militaire telle que présentée par le rapport Stoltenberg représente également un potentiel industriel. Selon Jan Pie, secrétaire général du Swedish Security and Defense Industry, « si vous cumulez les quatre marchés scandinaves, vous obtenez le 4e marché de défense au sein de l’Union européenne. Il serait intéressant d’aborder cette région comme un seul marché où les nations scandinaves pourraient agir de concert » (2). Le chemin à accomplir demeure long comme l’atteste l’acquisition par la Norvège de l’avion de chasse américain F 35 au détriment du suédois Gripen.

(1) « Nordic cooperation on foreign and security policy », proposals presented to the extraordinary meeting of Nordic foreign ministers in Oslo on 9 February 2009, Thorvald Stoltenberg.

(2) Entretien, Défense News, 23 août 2010.

2. Le renforcement des coopérations industrielles

a) Le principe de la coopération

Sur le plan industriel, ainsi que le souligne le délégué général pour l’armement, comme les Britanniques « s’inquiètent du processus de désindustrialisation et qu’ils veulent éviter toute vassalisation, ils ne souhaitent pas nécessairement approfondir leur coopération avec les États-Unis. Ils se tournent donc volontiers vers l’Europe et plus précisément vers la France. Une fois ce constat fait, il […] faut travailler pour identifier les thèmes de convergence et les possibilités de coopération. [Il] pense notamment à l’aéronautique dans la droite ligne des lettres d’intention signées avec le Royaume-Uni l’été dernier à Évian. Pour les autres pays, la situation est plus contrastée au gré des difficultés rencontrées par ces pays. L’Espagne dispose d’un budget de la défense plus faible mais a prouvé à maintes reprises qu’elle était un partenaire fiable. Son soutien a été très précieux sur le programme A400M. L’Italie est notre principal partenaire dans le spatial et le naval, notamment sur le programme FREMM. La relation avec l’Allemagne occupe une place à part dans ce panorama avec un certain nombre d’interrogations. Au-delà des programmes déjà en cours, emblématiques de cette relation, peu de nouvelles coopérations voient le jour malgré de nombreuses pistes ouvertes notamment dans le domaine des drones. [… La Pologne] devient un partenaire très fiable malgré des ressources très faibles. Nous coopérons d’ores et déjà sur des projets tels la radiologicielle. Je crois que la Pologne aura la même position que l’Espagne, c’est-à-dire qu’elle limitera sa coopération à des niches mais en s’engageant dans la durée et avec beaucoup de fermeté. Nous avons déjà de très bonnes relations et elles progresseront encore » (158). Cette analyse montre bien tout l’intérêt mais aussi toute la complexité d’une coopération industrielle en Europe.

À défaut de rationaliser les instruments publics de politique industrielle, les programmes en coopération permettent de préserver les industries de défense en leur garantissant un plan de charge que chaque État partenaire n’est plus en mesure d’assumer financièrement seul. Le Livre blanc estime cette option prioritaire « pour la majorité des acquisitions de défense et de sécurité, [car la] stratégie ira dans le sens d’une interdépendance européenne » (159).

L’instruction générale 1516 relative au déroulement et à la conduite des opérations d’armement reprend à son compte cette recommandation en indiquant que « la coopération constitue le cadre à privilégier pour les opérations d’armement, sauf cas spécifiques concernant les domaines de souveraineté ou des petites opérations pour lesquelles elle peut s’avérer inadaptée. Elle est envisagée et mise en œuvre dans une logique d’optimisation des avantages qu’elle apporte aux capacités militaires, notamment en raison des conditions économiques et industrielles qu’elle comporterait pour l’acquisition et l’utilisation des systèmes concernés. Les raisons qui, le cas échéant, conduisent à renoncer à une coopération potentielle doivent être tracées. Les choix structurants d’une coopération doivent également être explicités » (160). Cet effort d’explication est particulièrement louable et mériterait d’être effectué rétrospectivement sur l’ensemble des programmes en cours.

Les rédacteurs de l’instruction ont fait preuve d’un grand réalisme en indiquant que « la coopération conduit par ailleurs à devoir réaliser à un niveau encore plus complexe des arbitrages entre des objectifs capacitaires, techniques, industriels, financiers et politiques, et à accepter des risques particuliers. Il importe donc que les paramètres de succès soient identifiés le plus en amont possible, et que, dans tous les cas, les risques acceptés et les moyens de les maîtriser soient clairement recensés au lancement de l’élaboration » (161).

Destinée aux personnels du ministère de la défense en charge de la conduite des opérations d’armement, cette instruction mérite d’être diffusée plus largement car elle renvoie à des considérations qui ont trait aux orientations générales de la politique de défense déterminées par les autorités politiques.

b) Des premiers résultats décevants

Le 6 juillet 1998, l’Allemagne, l’Espagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et la Suède signaient la lettre d’intention (letter of intent ou LoI). Complété par l’accord-cadre du 27 juillet 2000, ce document cherche à renforcer la concertation entre les États et les industriels pour faciliter les convergences, harmoniser les procédures et faciliter les restructurations et le fonctionnement de l’industrie européenne en matière d’armement. Cet accord s’est traduit par la création le 28 janvier 2001 de l’organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAr), réunissant la France, l’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni, rejoints ensuite par la Belgique et l’Espagne.

Malgré cette avancée, les coopérations industrielles de défense et les actuels programmes en coopération se révèlent assez décevants. Dans son rapport annuel public de 2010, la Cour des comptes recense un certain nombre d’écueils liés aux programmes en coopération et notamment l’inflation des spécifications techniques ; la règle du juste retour industriel ainsi que celle du retour global propre à l’OCCAr, qui constitue un « obstacle à une répartition industrielle judicieuse des tâches » ; la pesanteur des procédures imposée par la règle de l’unanimité dans les prises de décision. Pour les juges financiers, « ces problèmes spécifiques aux programmes réalisés en coopération tiennent à ce que les différents partenaires étatiques ou industriels privilégient trop souvent la prise en compte de leurs propres intérêts » (162).

La construction européenne n’a pas permis de lever les réticences nationales à mener des coopérations industrielles approfondies car « les gouvernements européens privilégient nettement leurs industries nationales de défense, non seulement pour préserver l’emploi et stimuler l’investissement, mais aussi pour garantir la sécurité des approvisionnements et des informations échangées. Les États membres se montrent réticents à accepter la dépendance mutuelle » (163).

Dans sa communication de décembre 2007 sur la stratégie pour une industrie européenne de défense, la Commission européenne regrette que « les États membres [ne] coopèrent ou se coordonnent trop peu souvent, ou seulement pour des actions ponctuelles, en ce qui concerne la définition des besoins, la R&D ou la mise en place de programmes de production communs » (164). Elle pointe par ailleurs du doigt l’utilisation trop abusive des dérogations propres aux marchés de défense (cf. supra).

Elle se montre particulièrement critique sur la question, considérant que le faible engagement des États affaiblit le secteur. Elle note que, « exception faite de quelques fusions transnationales couronnées de succès dans l’Union, la plupart des efforts européens de coopération ont généralement pris la forme d’entreprises ou de programmes conjoints, sans grande influence sur la compétitivité. Cela a ralenti la consolidation, la spécialisation, la modernisation et la restructuration de l’industrie européenne de la défense et a limité la libération de capitaux susceptibles d’être mis à profit de manière plus efficace dans d’autres secteurs de l’économie. Si l’industrie continue à s’adapter au rythme des rares nouveaux programmes de défense et sur la base de dépenses relativement faibles dans la recherche et l’investissement, il deviendra de plus en plus onéreux de maintenir les capacités de production et, ce qui est plus important au plan stratégique, les installations de R&D en Europe. Les capitaux ont déjà commencé à migrer vers les États-Unis et d’autres régions du monde, à la recherche de rendements plus alléchants. Une telle approche n’est plus tenable si l’Europe veut conserver une BITD substantielle et dynamique. Sans réorientation des politiques, l’industrie européenne risque de devenir un acteur et un fournisseur de niche pour des maîtres d’œuvre principalement non européens, compromettant ainsi l’aptitude de l’outil industriel à développer en toute autonomie les capacités dont la PESD a besoin » (165).

Ce réquisitoire est cependant partiellement injuste car les instances communes sont également responsables de cette situation : l’AED et l’OCCAr n’ont jamais su s’imposer pour créer les conditions politiques et industrielles d’un renforcement des actions communes. Leur bilan peut même être considéré comme contre-productif ; pour l’A400M, ces structures ont été totalement absentes et passives. Leur silence assourdissant sur l’impasse technique et financière qui apparaissait n’est pas de nature à établir une confiance pleine et entière dans les mécanismes à l’œuvre.

Cette absence d’harmonisation est particulièrement dommageable car elle incite à privilégier de petits projets, peu engageants mais rapidement contractualisables, à des projets plus ambitieux. Pour les industriels européens, ces disparités intra-européennes sont une source de faiblesse face à leurs concurrents extérieurs. Le missilier MBDA, société européenne véritablement intégrée, ne manque pas de souligner la faiblesse institutionnelle de l’Europe comme le montre le graphique suivant.

Le déséquilibre structurel entre l’Europe et les États-Unis

Source : MBDA.

c) La difficile émergence de groupes industriels européens

Le partage volontaire de capacités industrielles au sein de l’Europe est un préalable à l’émergence de véritables groupes européens de défense. A contrario, la constitution d’entités juridiques européennes sans avoir au préalable développé des programmes en coopération ne mène qu’à l’échec. Le droit ne peut anticiper les évolutions culturelles et industrielles.

Les nombreux appels à la création d’un « EADS naval » sont illusoires. Le bilan très mitigé d’EADS devrait freiner les volontarismes, parfois autoritaires, qui souhaitent généraliser à tous les secteurs de défense ce modèle industriel. Le succès de l’intégration de MBDA ne doit pas masquer les tensions nationales très fortes existant au sein des filiales Airbus et Eurocopter.

MBDA est assurément la société européenne de défense la plus intégrée, ayant réussi non à nier mais à dépasser les nationalités de ses actionnaires qui sont les trois plus importants groupes de défense européens (EADS, BAE et Finmeccanica). Le graphique suivant montre le caractère très intégré de l’organisation de MBDA.

Structure de MBDA

Source : MBDA.

La création d’une société européenne pleinement intégrée reste le fruit d’un long processus de rapprochements et de fusions organisé autour de programmes ambitieux. Le développement concomitant de missiles similaires (SCALP et Storm Shadow) au cours des années 1990 a été l’événement fondateur du rapprochement entre le français Matra Défense et le britannique BAE Dynamics comme le rappelle le schéma suivant.

Construction du groupe MBDA

Source : MBDA.

Cet exemple positif est néanmoins impossible à reproduire sauf à dépasser les ambitions ou replis nationaux. Dans son rapport annuel public 2010, la Cour des comptes recommande d’éviter les coopérations multilatérales au profit de coopérations bi ou trilatérales, tout en permettant à des États tiers de se joindre au programme sans qu’ils puissent pour autant en influencer le contenu et le développement. Cette approche apparaît pragmatique et de bon sens et rejoint d’ailleurs le constat des chefs d’État et de gouvernements à l’occasion des travaux préparatoires du traité de Lisbonne.

La France pourrait utilement s’engager dans cette voie en nouant des relations étroites avec certains pays sur des projets donnés. Des projets sont déjà en cours avec l’Allemagne, partenaire historique de notre pays. Dès les années 1960, la France et l’Allemagne ont mené en commun des programmes militaires dont notamment l’emblématique avion de transport Transall. Cette coopération s’est étendue à l’Espagne avec la fusion de l’allemand DASA, du français Aerospatiale-Matra et de l’espagnol Casa dans le groupe (European Aeronautic Defence and Space Company). Pour autant, ces progrès restent timides alors même que la construction de l’Europe de la défense est présentée comme une priorité par certaines présidences de l’Union.

Question écrite n° 77254 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 20 avril 2010

M. Philippe Briand attire l’attention de M. le ministre de la défense sur les priorités de la présidence espagnole de l’Union européenne pour la défense européenne. En effet, il rappelle que l’Espagne a fait de la mise en œuvre du traité de Lisbonne dans le domaine de la défense l’un des axes prioritaires de sa présidence. Or ce traité prévoit notamment le renforcement de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), à travers un mécanisme de coopération structurée permanente, mécanisme qui permettrait aux États qui le souhaitent de s’organiser pour mener des opérations en commun, comme par exemple des missions de maintien de la paix, ou encore des missions humanitaires. C’est pourquoi il lui demande de bien vouloir lui indiquer si un calendrier a déjà été élaboré concernant la mise en œuvre de ce dispositif et si celui-ci répond à la fois aux enjeux européens et à l’intérêt de la France.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 6 juillet 2010

Le traité de Lisbonne ouvre la possibilité, pour les États membres de l’Union européenne « qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes » de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), de mettre en place une coopération structurée permanente (CSP) dans le cadre de l’Union. Issue d’une proposition franco-allemande et négociée en 2003 lors de l’élaboration du projet de constitution européenne, la CSP a été conçue comme un instrument novateur qui permettrait aux pays européens les plus désireux de coopérer entre eux dans le domaine de la défense de s’engager sur des projets de défense communs, sans attendre le ralliement des autres pays membres. Depuis 2003, la politique européenne de sécurité et de défense a considérablement progressé : l’Union européenne a ainsi lancé vingt-quatre opérations militaires et missions civiles. L’implication de tous les États membres dans l’ensemble des volets de la PSDC, notamment capacitaire, est aujourd’hui indéniable. Certains objectifs de la CSP, comme la participation aux groupements tactiques de 1 500 hommes, ont ainsi déjà été atteints. Dans ce contexte favorable, la mise en œuvre de la CSP constitue l’une des possibilités ouvertes par le traité de Lisbonne. Sous l’impulsion de l’Espagne, qui a souhaité faire de la mise en œuvre de la CSP l’un des axes d’efforts de sa présidence de l’Union européenne dans le domaine de la PSDC, des réflexions ont été amorcées entre les États membres. Tout l’enjeu consiste à définir une CSP suffisamment ouverte pour ne pas affecter la cohésion et la solidarité européenne et suffisamment ambitieuse pour permettre des avancées significatives pour la défense européenne. Les réflexions vont désormais se poursuivre sous la responsabilité de Catherine Ashton, haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. La France maintiendra ses efforts pour que la CSP permette de donner un nouvel élan à l’Europe de la défense.

La difficile construction de relations bilatérales en matière de défense tient peut-être aux structures internes en charge de ces dossiers. L’organisation de la DGA apparaît en effet perfectible : la sous-direction de la coopération et du développement européen, rattachée à la direction de la stratégie, dispose de quatre bureaux à compétence géographique chargés des relations bilatérales :

- Royaume-Uni et Italie,

- Allemagne et Suède,

- Espagne, Belgique, Luxembourg et Pays-Bas ;

- États-Unis,

- Canada.

On peut s’étonner du nombre restreint de pays ciblés qui se limitent aux deux États nord-américains et aux États signataires de la lettre d’intention de 1998. Les relations bilatérales avec tous les autres États sont de la responsabilité de la direction du développement international via les sous-directions géographiques rattachées au service de soutien des exportations de défense.

3. Les procédures de vote et de contrôle des crédits de la défense

Les difficultés des coopérations interétatiques s’expliquent également par l’absence d’harmonisation des compétences institutionnelles et des calendriers budgétaires. Lorsque les représentants des États partenaires se réunissent, ils ne disposent pas tous de la même capacité de négociation. L’examen et le vote des budgets annuels s’opèrent à l’automne dans la majorité des États européens, et au printemps au Royaume-Uni, l’année budgétaire s’y déroulant du 6 avril au 5 avril de l’année suivante. Dans ce pays, la procédure budgétaire est d’ailleurs organisée autour d’un système de « dates butoirs ».

Ce décalage temporel complique significativement les négociations. Une discussion engagée en février entre la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni serait délicate : le représentant français disposerait d’un mandat étatique clair et d’une enveloppe financière récemment votée ; le négociateur allemand disposerait des informations financières nécessaires mais ne pourrait pas s’engager sur tous les aspects industriels car cette compétence est partagée avec les Länder ; le représentant britannique n’aurait pas de problème de mandat mais il ne pourrait pas s’engager financièrement, le budget n’étant pas encore voté.

Ces différences de procédures, résumées dans le schéma suivant, expliquent que les négociations prennent beaucoup de temps et s’étalent sur plusieurs années. En Amérique du Nord, l’exercice budgétaire se déroule du 1er avril au 31 mars pour le Canada, et du 1er octobre au 30 septembre pour les États-Unis. Les durées d’élaboration sont quant à elles très différentes de ce qui se pratique en Europe.

Calendrier de l’examen des crédits de la défense

(1) « Consolidated Fund Act » n° 1 : acte pris par la chambre des communes qui a examiné les crédits provisoires (fonctionnement des services publics, dépassements de crédits, « estimates » supplémentaires de printemps et demandes de crédits pour la défense).

(2) « Appropriation Act » (ou Consolidated Fund Bill n° 2) : correspond à la loi de finance. L’acte entérine les dépenses faites depuis février et autorise les nouvelles comme les « estimates » supplémentaires d’été.

(3) « Consolidated Fund Act » n° 3 : permet de donner une approbation parlementaire aux « estimates » supplémentaires d’hiver et permet l’octroi de crédits supplémentaires pour l’année à venir.

E. DE L’IMPORTANCE DE LA PROSPECTIVE

La révision imposée par la crise doit s’inscrire dans une réflexion plus large sur les besoins opérationnels à moyen et long terme dont découleront les besoins industriels. À défaut de cet exercice, les décisions d’aujourd’hui sont susceptibles de sacrifier des capacités dont les forces armées auront besoin dans un contexte conflictuel différent de celui d’aujourd’hui et d’hier. La politique de défense de la France est assise sur le principe de stricte suffisance, c’est-à-dire un format d’armée et des équipements définis selon les besoins nécessaires à la défense des intérêts fondamentaux. Il ne faudrait pas que cette stricte suffisance opérationnelle se transforme en stricte capacité budgétaire : un format d’armée et des équipements définis selon les moyens budgétaires alloués au ministère.

La prospective opérationnelle conduite notamment par le centre interarmées de concepts, de doctrines et d’expérimentations (CICDE) est donc cruciale au même titre que la prospective géostratégique de la délégation des affaires stratégiques (DAS) via des études telles que la prospective géostratégique pour les 30 ans à venir et la prospective technologique menée par la DGA dans le cadre du plan prospectif à 30 ans (PP30). Le schéma suivant présente l’articulation de ces différents travaux de réflexion.

Organisation des travaux prospectifs du ministère de la défense

Source : centre interarmées de concepts, de doctrines et d’expérimentations.

Ces travaux doivent être ensuite pris en compte à la fois par la communauté de défense mais aussi, et surtout, pas les responsables politiques qui fixent les orientations de la politique de défense et qui en déterminent les moyens.

La tentation serait grande de privilégier des solutions à court terme pour répondre aux défis budgétaires actuels tout en définissant des plans d’action à plusieurs décennies de perspective. Il faut écarter ces solutions : une prospective utile à l’ensemble des responsables militaires et politiques doit viser le moyen terme c’est-à-dire un horizon de 10 à 15 ans sans prétendre à la précision scientifique pour laisser aux acteurs la marge de manœuvre nécessaire à l’adaptation conjoncturelle. À ce titre, le Livre blanc se montre parfois trop détaillé, risquant de pénaliser l’analyse globale en interdisant toute évolution du modèle.

Compte tenu des engagements internationaux de la France, cette réflexion sur les années futures ne peut se faire dans le seul cadre national. Le concept stratégique de l’OTAN apporte un certain nombre d’éclairages qu’il faut intégrer. On peut par ailleurs déplorer l’inertie de l’Union européenne en la matière. Il n’est pas possible de mettre en œuvre des coopérations bilatérales ou multilatérales pérennes sur le continent européen sans un véritable travail collectif de prospective afin de faire convergence les analyses géopolitiques et les doctrines de défense.

DEUXIÈME PARTIE : LES PROGRAMMES D’ARMEMENT

Il n’existe aucun document public qui recense l’ensemble des programmes d’armement de la défense, à l’exception du projet annuel de performances qui se concentre néanmoins sur les seuls aspects financiers. Le rapporteur a décidé de consacrer la deuxième partie de son rapport à l’analyse des grandes opérations d’armement, programme par programme. Sans prétendre à l’exhaustivité, il reprend la trame générale du PAP, c’est-à-dire qu’il suit les sept actions du programme 146.

I. —  LA DISSUASION, UNE VARIABLE BUDGÉTAIRE ?

Le Livre blanc souligne que la crédibilité de la dissuasion repose sur la « possibilité pour le chef de l’État de disposer, de façon indépendante, de moyens adaptés à une grande diversité de situations » (166). Pour ce faire, il faudra consentir « des efforts considérables pour la préparation des hommes, la qualité des équipements et la sûreté de leur fonctionnement » (167). Les forces seront quant à elles articulées « en deux composantes nettement différenciées et complémentaires, disposant de l’environnement nécessaire à leur mise en œuvre autonome et en sûreté » (168). En 2010, le contexte international de la dissuasion a fortement évolué, notamment avec la conférence d’examen du traité de non-prolifération (TNP).

A. UN NOUVEAU CONTEXTE INTERNATIONAL ?

1. Les nouvelles doctrines américaines et russes

● Lors de son discours de Prague du 5 avril 2009 le président Barak Obama a déclaré que « l’existence de milliers d’armées nucléaires est l’héritage le plus dangereux de la Guerre froide » (169; il a alors appelé de ses vœux l’émergence d’un monde sans aucune arme nucléaire, marquant ainsi une relative inflexion dans la position officielle américaine.

Les déclarations du président américain sur un objectif de désarmement total ne marquent en effet pas une rupture aussi nette que ce que la presse a pu présenter dans la mesure où il a, dans le même temps, indiqué que les États-Unis conserveraient une dissuasion crédible tant que tous les États n’auraient pas procédé à un désarmement total. Il s’agit donc bien d’un objectif de long terme et non d’un engagement concret et immédiat.

● En mai 2009, la Russie a adopté la « stratégie de sécurité nationale 2020 » qui place la dissuasion en tête des priorités. Elle consacre l’existence des trois composantes :

- pour la composante terrestre, traditionnellement importante en Russie, la modernisation est engagée ;

- pour la composante aérienne, la modernisation des Tu-95 et des Tu-160 est prévue. En revanche, il n’est pas envisagé de recourir à des bombardiers stratégiques ;

- la composante navale est sans doute l’élément le plus sensible : le missile Bulava semble difficile à mettre en œuvre. La Russie a toutefois indiqué que le dernier essai avait été concluant et levait la plupart des inquiétudes. Pour autant, il faut rappeler qu’il a fallu 13 essais pour atteindre ce résultat, dont 9 échecs. L’échec de ce missile serait dramatique pour les forces russes dans la mesure où leurs sous-marins Borey sont conçus pour ce seul missile et ne peuvent pas être adaptés à une autre arme.

● Les deux pays ont signé le 8 avril 2010 le traité dit post-START de réduction des armes stratégiques. C’est un signal politique fort marquant une volonté de coopération nette ; s’il comporte une dimension déclaratoire marquée il est en revanche d’une portée pratique limitée. Même si les deux États s’engagent à limiter drastiquement leurs arsenaux, ils resteront à un niveau extrêmement conséquent, très loin des capacités françaises. La même grille de lecture ne peut donc pas servir pour comparer l’arsenal nucléaire de la France avec ceux des États-Unis ou de la Russie.

● La nouvelle doctrine nucléaire américaine (NPR) présenté le 5 avril 2010 s’inscrit dans cette tendance en mettant avant tout l’accent sur l’effort américain en faveur de la stabilité et du dialogue en matière nucléaire. Elle réaffirme en outre l’engagement des États-Unis en faveur du TNP. Elle précise toutefois qu’ils n’abandonneront pas l’arme nucléaire, sauf en cas de désarmement total et généralisé. La principale inflexion réside dans le fait que les États-Unis annoncent formellement qu’ils n’utiliseront plus l’arme nucléaire qu’en matière défensive et uniquement contre un État lui-même doté d’armes nucléaires.

La NPR confirme la réduction de l’arsenal prévu par le traité post-START mais précise également que les États-Unis maintiendront les investissements nécessaires pour assurer leur supériorité militaire et technologique. Ils s’engagent toutefois à ne plus procéder à des essais nucléaires et à ratifier le traité d’interdiction desdits essais. Elle marque en cela un rapprochement avec la doctrine française, les convergences primant désormais les divergences. La question de la défense anti-missiles balistiques reste toutefois une différence des deux approches.

2. Les grands rendez-vous internationaux de 2010

Deux sommets internationaux ont rassemblé l’ensemble des États autour de la question nucléaire en 2010 : le sommet sur la sécurité nucléaire d’avril est apparu plus lié à la position américaine ; la conférence d’examen du TNP de mai s’inscrivait quant à elle dans un processus plus itératif.

Le sommet sur la sécurité nucléaire est très directement lié au fait que les États-Unis considèrent le risque de terrorisme nucléaire comme un enjeu majeur. Si la probabilité d’un attentat nucléaire au sens strict peut sembler faible, le risque d’explosion d’un engin nucléaire demeure, notamment pour une « bombe sale ».

Deux résultats significatifs ont été enregistrés : le Canada, le Chili, le Mexique et l’Ukraine ont accepté d’évacuer leurs stocks d’uranium enrichi. Par ailleurs, un consensus général s’est dessiné sur la mise en œuvre, dans un délai de quatre ans, de mesures de sécurisation des matières fissiles. La position de la France a été confortée à cette occasion, notamment grâce à sa proposition de création d’un tribunal international ad hoc pour juger les responsables d’un État convaincu d’aide au terrorisme nucléaire.

La conférence d’examen du TNP qui s’est déroulée du 3 au 28 mai 2010 à New York concentrait beaucoup d’attentes, surtout que lors de la précédente conférence de 2005, aucun document final n’avait pu être adopté. La France a formulé des propositions précises (cf. annexe n° 2), en association avec ses partenaires européens, pour chacun des trois piliers que sont la non-prolifération nucléaire, le désarmement et l’usage pacifique de l’énergie nucléaire.

Au final, cette conférence a été considérée comme un succès en raison de l’adoption par consensus d’un document final comportant un plan d’action pour chaque pilier ainsi qu’un texte sur le Moyen-Orient. Néanmoins, la lutte contre la prolifération reste insuffisamment développée, l’ensemble des clauses du traité ne s’appliquant toujours pas à tous les États ; la participation de l’Iran à la conférence explique certainement qu’il ait été difficile d’avancer dans ce domaine. Le texte souffre aussi de la volonté de nombreux États, et notamment de l’Égypte, du Brésil et de l’Indonésie, de faire du TNP un traité d’élimination des armes nucléaires. La conférence a par ailleurs fait une priorité de l’entrée en vigueur du traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) et de l’ouverture de négociations sur un traité interdisant la production des matières fissiles à des fins militaires.

Concernant le Moyen-Orient, la conférence de 1995 avait validé le principe de la création d’une zone exempte de toute arme de destruction massive, en renvoyant les modalités d’application à 2012. Contrairement à ce que nombre d’observateurs attendaient, cette question n’a pas été un élément de blocage définitif. Il n’en reste pas moins qu’il s’agit d’un dossier très sensible et il sera extrêmement difficile de lui donner une dimension concrète.

3. La persistance des menaces

Les avancées internationales restent donc mesurées, sans doute en raison de la persistance de menaces qu’il s’agisse du risque de prolifération ou plus généralement d’un phénomène de réarmement mondial. Alors que les engagements de désarmement sont forts, on constate que les arsenaux nucléaires se développent et se perfectionnent.

● Fin mars 2010, l’Inde a réussi le tir d’essai de deux missiles de courte portée (350 km) à capacité nucléaire, Dhanush et Prithvi II. Le 17 mai 2010, elle a annoncé le succès du test d’utilisateur du missile Agni II à partir d’un dispositif de tir mobile, ce missile pouvant emporter une charge nucléaire dans un rayon de 2 500 km. L’Inde dispose également de missiles Agni III d’une portée de 3 500 km et développe une version plus puissante avec 5 000 km de portée.

Le 8 mai 2010, deux missiles pakistanais susceptibles d’emporter des charges nucléaires ont été testés avec succès : il s’agit du missile Ghaznavi d’une portée de 290 km et du missile Shahenn I, d’une portée de 650 km.

La Chine a quant à elle fait la preuve de ses capacités nucléaires. Outre le fait qu’elle détient des missiles d’une portée de 13 000 kilomètres, elle a montré qu’elle était au niveau technologique et technique avec notamment le tir d’interception de janvier 2010. Sa composante océanique est également en plein essor avec un objectif de 5 à 6 SNLE à terme ; les missiles équipant ses sous-marins ne sont toutefois pas encore opérationnels. Malgré ces avancées, seule sa composante terrestre est réellement crédible à ce jour.

Même les États-Unis participent à ce mouvement en développant de nouvelles armes. Le 27 mai 2010, ils ont ainsi réussi le tir d’essai du missile de croisière X-51A Wave Rider. Capable de voler à la vitesse de Mach 6, soit plus de 7 000 km/h, ce missile est tiré depuis un bombardier stratégique Stratofortress à l’altitude de 50 000 pieds. Sa vitesse lui permet de frapper n’importe où sur le globe en une heure maximum, ce qui représente un avantage stratégique déterminant. Le 20 août 1998, après deux heures de vol à 880 km/h, des missiles Tomahawk, tirés de la mer d’Arabie, avait atteint un site en Afghanistan censé abriter Oussama Ben Laden. Le leader terroriste avait eu le temps de se réfugier en lieu sûr. Avec le nouveau missile, la cible aurait été touchée en 20 minutes.

● La poursuite des programmes nucléaires iranien et nord-coréen constitue par ailleurs un sujet majeur de préoccupation. Pour la Corée du Nord, la communauté internationale se heurte à la faiblesse des informations ; il est difficile d’estimer avec précision les capacités dont dispose ce pays et surtout de mesurer leur maîtrise technologique.

Pour l’Iran, la situation est différente. Même si le pays a les moyens d’enrichissement des matières et devrait être capable de fabriquer une tête nucléaire, il n’est pas encore en mesure de concevoir et de réaliser un missile. L’assemblage de la tête nucléaire et du vecteur est en effet un exercice particulièrement difficile techniquement. Par ailleurs, le nucléaire civil iranien reste sous le contrôle de l’agence internationale de l’énergie atomique ; malgré la fragilité du contrôle, ce lien constitue une assurance pour la communauté internationale.

B. LES MOYENS DE LA DISSUASION FRANÇAISE

Dans un contexte international très incertain, il importe que la France maintienne sa dissuasion à un haut niveau en priorité pour garantir sa sécurité mais aussi pour être crédible et peser dans les négociations internationales.

Question écrite n° 80490 publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 8 juin 2010

M. André Wojciechowski attire l’attention de M. le ministre de la défense sur l’attitude de l’Iran face à la stratégie nucléaire mondiale. Il rappelle que l’Iran refuse la main tendue de la commission internationale depuis 1995 et que la France a proposé d’enrichir et de retraiter son uranium afin de permettre aux centrales nucléaires de garder une vocation civile. Dans le cadre de l’obligation de contrôle et de transparence, il lui demande ce que compte faire le Gouvernement afin de sauvegarder et de maintenir une dissuasion crédible avec moins d’armes nucléaires.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel Assemblée nationale du 3 août 2010

Membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies et État doté d’armes nucléaires au sens du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), la France a toujours refusé de participer à la course aux armements, quel que soit le contexte stratégique. Elle est en outre activement engagée dans la lutte contre la prolifération nucléaire. La France, qui a été le premier État, avec le Royaume-Uni, à avoir ratifié le traité d’interdiction complète des essais nucléaires en 1998, ne procède plus à aucun tir nucléaire. Elle est par ailleurs à l’origine de l’initiative qui a conduit à l’instauration du code de conduite de La Haye sur les tirs de missiles balistiques et elle participe au régime de contrôle des technologies de missiles. En outre, notre pays présente aujourd’hui un bilan exemplaire et unique au monde en matière de désarmement nucléaire. Depuis ces dernières années, les forces et les moyens de la dissuasion française n’ont cessé d’être ramenés au niveau de stricte suffisance. La France a en effet retiré et éliminé toutes ses armes nucléaires sol-sol (destruction des missiles balistiques du plateau d’Albion et des missiles Hadès), diminué d’un tiers le nombre de ses sous-marins nucléaires lanceurs d’engins, démantelé le centre d’expérimentation du Pacifique ainsi que les installations de production de matières fissibles pour les armes nucléaires de Pierrelatte et Marcoule. Le Président de la République a par ailleurs annoncé, en 2008, une mesure supplémentaire de désarmement, avec la réduction d’un tiers, pour la composante aéroportée, du nombre d’armes nucléaires, de missiles et d’avions. Après cette réduction, l’arsenal français comprendra moins de 300 têtes nucléaires, soit la moitié du nombre maximal de têtes que la France a eu pendant la guerre froide. Pour que la dissuasion soit crédible, le chef de l’État doit disposer d’une large gamme d’options face aux menaces. Les forces nucléaires françaises ont donc été adaptées en conséquence et continueront de l’être. La dissuasion nucléaire française repose sur deux composantes : une composante océanique et une composante aéroportée. Leurs caractéristiques respectives, notamment en termes de portée et de précision, les rendent complémentaires. La modernisation de ces deux composantes, engagée depuis plus de dix ans, vise à maintenir sur une longue durée la capacité des forces nucléaires à remplir leurs missions. S’agissant de la composante océanique, cette modernisation se concrétise par l’entrée en service, cette année, du missile balistique intercontinental M51, dont seront dotés les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de nouvelle génération (SNLE-NG). À cet égard, le quatrième et dernier SNLE-NG, Le Terrible, emportera le M51 dès l’admission au service actif, en 2010, de ce bâtiment. Le M51 donnera à la composante océanique une allonge très supérieure et une flexibilité accrue. Il disposera d’un potentiel d’évolution et emportera en 2015 les nouvelles têtes nucléaires océaniques (TNO). Pour ce qui concerne la composante aéroportée, la mise en service opérationnelle du missile aérobie ASMPA sous Mirage 2000N au standard K3 a été prononcée à la fin de l’année 2009, précédant l’arrivée cette année, dans l’armée de l’air et la marine nationale, de la composante définitive à base d’avions Rafale au standard F3. Le missile ASMPA a des performances améliorées au regard de son prédécesseur pour tenir compte, notamment, de l’évolution des défenses aériennes. Il est équipé de la nouvelle tête nucléaire aéroportée (TNA). Cette dernière, comme la TNO, renouvellera, à l’échéance de leur durée de vie, les têtes actuelles (TN81 et TN75), dont la refabrication à l’identique ne pouvait être garantie sans être testée par l’expérimentation nucléaire. Afin de pallier cette absence de validation nucléaire expérimentale, la conception de ces nouvelles têtes repose sur un concept de charge robuste, validé lors de l’ultime campagne d’essais de 1995. Le maintien de la crédibilité de notre dissuasion repose largement sur les moyens scientifiques et techniques nécessaires à la préservation dans le temps de nos capacités nucléaires. Notre aptitude à assurer sur le long terme, de façon indépendante, la fabrication d’armes fiables et sûres doit être garantie. En l’absence d’essais nucléaires et d’installation de production de matières fissiles à des fins explosives, le programme de simulation est donc un élément clé de la dissuasion. Il n’est pas destiné à la mise au point de nouvelles filières d’armes nucléaires, mais à préserver leur adaptation en fonction des phénomènes de vieillissement des armes, des évolutions des défenses et des mutations scientifiques et techniques. À partir des résultats de l’ultime campagne d’essais, ce programme a pour objectif d’assurer la garantie de fonctionnement des têtes nucléaires en l’absence d’essais nucléaires. Le programme de simulation repose sur les principes suivants : la mise au point de modèles physiques prédictifs pour chaque étape de fonctionnement de l’arme ; l’exploitation de ces modèles par l’intermédiaire de codes de calculs mis en œuvre par des ordinateurs très puissants tels que TERA100 qui sera mis en service au second semestre de cette année ; la validation expérimentale, notamment grâce au laser mégajoule (LMJ), qui permettra d’effectuer les premières expériences à partir de 2014. Comme le souligne le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, la France continuera à maintenir ses forces nucléaires à un niveau de stricte suffisance. Elle les ajustera en permanence au degré le plus bas possible compatible avec sa sécurité. Le niveau des forces nucléaires françaises ne dépend pas de celui des autres acteurs dotés de l’arme nucléaire, mais seulement de la perception des risques et de l’analyse de l’efficacité de la dissuasion pour la protection de nos intérêts vitaux. Le degré de suffisance continuera donc à faire l’objet d’une appréciation nationale à la fois quantitative, s’agissant du nombre de porteurs, de missiles, d’armes, et qualitative, avec la prise en compte des défenses susceptibles d’être opposées à nos forces. Cette estimation est régulièrement présentée au Président de la République et actualisée dans le cadre du conseil de défense restreint sur les armements nucléaires.

1. Les crédits de la dissuasion

a) Des crédits en baisse

Comme en 2010, et conformément aux préconisations du Livre blanc, les crédits de la dissuasion se maintiennent à un niveau élevé même s’ils enregistrent une baisse de 13,3 % pour les AE et de 3,5 % pour les CP. Le tableau ci-après détaille la répartition des crédits de l’agrégat pour 2010 et 2011.

L’organisation et le poids budgétaire de la dissuasion en 2010 et 2011

(en millions d’euros)

Programme

Action

Sous-action

Libellé

AE

CP

Évolution

2010

2011

2010

2011

AE

CP

144

2

Prospective des systèmes de forces

2,90

2,90

2,90

2,90

0,0 %

0,0 %

4

41 (1)

Études amont

165,50

186,00

154,10

144,40

12,4 %

-6,3 %

Total programme 144 - Environnement et prospective de la politique de défense

168,40

188,90

157,00

147,30

12,2 %

- 6,2 %

146

6

13

SNLE- NG

33,20

12,30

117,30

35,80

- 63,0 %

- 69,5 %

14

M51

409,80

177,40

685,50

619,80

- 56,7 %

- 9,6 %

15

Adaptation des SNLE- NG au M51

231,50

0,00

164,10

186,70

- 100,0 %

13,8 %

16

Mirage 2000N K3

25,10

16,80

47,20

31,60

- 33,1 %

- 33,1 %

17

ASMP- A

44,10

27,20

210,70

109,90

- 38,3 %

- 47,8 %

18

Simulation

636,10

609,20

585,50

626,60

- 4,2 %

7,0 %

19

Autres opérations

484,80

545,80

524,60

413,20

12,6 %

- 21,2 %

22

Soutien et mise en œuvre des forces toutes opérations

1 025,40

1 049,50

542,30

581,50

2,4 %