N^° 2857

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 20

ÉCONOMIE

STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES ;

STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE

ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude MATHIS

Député

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SYNTHÈSE

I.– LA MISSION ÉCONOMIE EN 2011

Conformément au souhait exprimé au cours des exercices précédents, la maquette de la mission Économie, apparue en 2009, n’a pas été modifiée au cours des deux derniers exercices. Aucun programme ne disparaît ou n’est créé et les modifications de périmètre sont mineures.

Cette année encore, la mission Économie, regroupera donc les quatre programmes suivants :

– 134 Développement des entreprises et de l’emploi ;

– 223 Tourisme ;

– 220 Statistiques et études économiques ;

– 305 Stratégie économique et fiscale.

Le présent rapport spécial a pour objet principal d’examiner le projet de budget des deux derniers programmes, les deux premiers faisant l’objet d’autres rapports spéciaux ⁽¹⁾. En complément, le présent rapport spécial porte sur le compte Accords monétaires internationaux, qui ne sera pas doté de crédits en 2011 comme durant les précédents exercices.

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● En 2011, la mission Économie disposera de 2 063,5 millions d’euros de crédits de paiement. En son sein, le programme Statistiques et études économiques représente 434,6 millions d’euros (soit 21 % de la mission) et le programme Stratégie économique et fiscale 508,6 millions d’euros (24,6 % des crédits de la mission).

● Les autorisations d’engagement s’élèveront à 2 057,9 millions d’euros pour l’ensemble de la mission dont 437,9 millions d’euros pour le programme Statistiques et études économiques et 508,6 millions d’euros pour le programme Stratégie économique et fiscale.

II.– LE PROGRAMME STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES

Le programme Statistiques et études économiques a pour finalité « la fourniture aux acteurs institutionnels et économiques, ainsi qu’au grand public d’informations pertinentes, fiables, cohérentes et fraîches ». Ces informations concernent les domaines macroéconomique, sectoriel, démographique et social.

Il regroupe les activités de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et du Service des études et des statistiques industrielles (SESSI). Le responsable du programme est M. Jean-Philippe Cotis, directeur général de l’INSEE depuis le 17 octobre 2007. Aucune modification de périmètre n’affecte ce programme dans le présent projet de loi de finances.

Le programme 220 Statistiques et études économiques a été doté en loi de finances initiale à hauteur de 422,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 418,2 millions d’euros en crédits de paiement.

Depuis le début de l’année, les annulations de crédits n’ont pas été significatives. L’annulation votée en loi de finances rectificative du 9 mars 2010 au titre de l’exonération des cotisations patronales pour l’emploi des travailleurs occasionnels agricoles a été mise en œuvre sur la réserve de précaution initiale. Elle s’est élevée à 236 095 euros.

563 940 euros ont été gelés au titre du fonds « État exemplaire » et 48 551 euros d’autorisations d’engagement, qui résultent d’écarts entre les logiciels NDL et son successeur Chorus ont été bloqués.

Au début du mois d’août 2010, la consommation des crédits s’établit à 60 % pour les dépenses de personnel. À cette même date, pour les autres dépenses, seulement 30 % des autorisations d’engagement et 24 % des crédits de paiement ouverts avaient été consommés. La faiblesse de ces derniers taux résulte des perturbations engendrées par le passage au logiciel de gestion Chorus. Concrètement, les dépenses du programme n’ont pu réellement être engagées que fin avril. Néanmoins, des systèmes palliatifs ont été mis en œuvre pour limiter l’impact auprès des fournisseurs de l’INSEE.

Au 30 septembre 2010, sur 5 487 emplois autorisés, 5 333 étaient pourvus.

Les restes à payer s’élevaient, au 31 décembre 2009, à 10,8 millions d’euros, chiffre historiquement bas : fin 2008, ce montant était de 19,1 millions d’euros. Le programme a bénéficié d’un mouvement de fongibilité asymétrique lors des reports de crédits : 1 640 870 euros de crédits de titre 2 non utilisés en 2009 ont été reportés sur des crédits hors titre 2 en 2010. Des mouvements de fongibilité asymétrique paraissent à ce stade peu probables en 2010.

Les crédits demandés pour le programme, habituellement stables, connaîtront en 2011 une hausse considérable par rapport à la loi de finances initiale pour 2010. Les autorisations d’engagement s’élèveront à 437,9 millions d’euros, en hausse de 3,7 %. Les crédits de paiement, à 434,6 millions d’euros, augmenteront de 3,8 %.

PRÉSENTATION PAR ACTION DES CRÉDITS DEMANDÉS

Numéro et intitulé de l’action	Autorisations d’engagement	%	Crédits de paiement	%
01– Infrastructure statistique	140 308 598	+ 4,5	139 211 144	+ 4,7
02– Information sur les entreprises et synthèses économiques	59 280 022	+ 13,1	59 005 220	+ 13,1
03– Information démographique et sociale	56 596 284	+ 6,5	56 399 737	+ 7,6
05– Soutien	128 593 656	+ 6,2	127 261 469	+ 5,7
06– Action régionale	53 145 122	– 15,7	52 746 112	– 12,5
Totaux	437 923 682	+ 3,7	434 623 682	+ 3,8

La hausse du budget de l’INSEE de 16 millions d’euros est liée à la prise en compte des frais d’implantation d’une partie de l’Institut à Metz, conformément à l’engagement du chef de l’État en juillet 2008, dans le but de compenser la suppression de plusieurs milliers d’emplois militaires consécutive à la réforme des armées.

Cette hausse résulte également d’une remise à niveau du budget de l’INSEE. En effet, les dépenses du programme sont couvertes à plus de 20 % par des fonds de concours, très sensibles aux aléas de la demande, qui ne sont pas préaffectés aux différentes actions du programme. Le niveau de fonds de concours prévus lors de la budgétisation 2011 et l’assèchement des reports de crédits ont rendu nécessaire une réévaluation de la dotation budgétaire. Cependant, prises globalement, les dépenses de fonctionnement de l’INSEE subiront les mêmes restrictions que les autres administrations de l’État.

Le titre 2 du programme connaît une légère hausse de ses moyens (+ 5,7 millions d’euros, soit + 1,6 %) liée à un double phénomène : d’une part un taux de non remplacement des départs en retraite relativement faible (28 %) dans le but de faciliter la mise en place du centre statistique de Metz ; d’autre part l’alignement des primes des agents de catégorie B et des C sur celles de l’administration centrale du ministère de l’Économie, ainsi que la révision de la grille indiciaire des agents de catégorie B.

La forte augmentation en 2011 des crédits de titre 3 (+ 13 millions d’euros, soit + 41,2 %) s’explique par la nécessité de financer la nouvelle implantation messine de l’INSEE. Hors opération messine, la direction de l’INSEE considère que les crédits de fonctionnement de l’Institut, qui s’élevaient à 60,5 millions d’euros en 2009 et à 53,3 millions d’euros en 2011 connaîtront une nouvelle baisse à 49,5 millions d’euros.

Le plafond d’emplois du programme s’élèvera en 2011 à 5 221 ETPT, en baisse de 89 agents par rapport à 2010 (5 487). Ces pertes sont liées au non remplacement d’un peu moins d’un départ à la retraite sur deux, ainsi qu’à quelques transferts. Les suppressions sont bien plus faibles qu’en 2010, année pendant laquelle les effectifs ont diminué de 203 emplois. Si la baisse programmée des effectifs est moins forte en 2011, c’est en raison principalement d’un recrutement de 100 agents justifié par la création du centre statistique de Metz. Au total, le taux de non remplacement n’est que de 28 % pour une règle théorique de 50 %.

Les recrutements, qui restent liés à la mise en œuvre du projet lorrain, se feront par concours pour 15 d’entre eux, par détachement pour 40 et par contrat à durée déterminée pour 45. Les postes supprimés sont principalement localisés dans les régions, où la RGPP (révision générale des politiques publiques) avait mis en évidence de possibles gains de productivité notamment dans les fonctions support et administratives qui font actuellement l’objet de rationalisations et de mutualisations.

Les coûts moyens des agents du programme sont de 80 411 euros pour un agent de catégorie A+ (au nombre de 338 en 2011), 54 194 euros pour un agent de catégorie A (1 127), 36 568 euros pour un agent de catégorie B (2 104) et 30 457 euros pour un agent de catégorie C (1 652). Ces coûts s’entendent rémunérations indiciaires, indemnitaires et cotisations sociales comprises, mais hors contribution employeur au compte d’affectation spéciale Pensions et hors prestations sociales.

L’évolution de la structure globale des emplois à l’INSEE est marquée par une augmentation du nombre d’agents de catégorie A et de catégorie B en fonction à l’Insee, les réductions d’effectifs concernant plus particulièrement la catégorie C. Entre le 1^er janvier 2007 et le 1^er janvier 2010, en dehors du nombre de non titulaires qui a diminué de 22 agents, le nombre de cadres A a augmenté de 122, le nombre de cadres B de 135 tandis que les effectifs de cadres C ont diminué de 501 personnes. Cette évolution correspond à l’augmentation de la technicité des postes de travail, induite par les nombreux chantiers de réingénierie qui continuent de favoriser l’automatisation de la collecte, des traitements et des échanges.

L’évolution des crédits du titre 2 résulte de l’évolution des effectifs, de l’évolution des cotisations au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions mais aussi de diverses mesures, générales, statutaires ou indemnitaires.

Les principales mesures qui contribueront à l’évolution à la hausse des crédits du titre 2 du programme Statistiques et études économiques en 2011 sont les suivantes :

– des mesures générales : la revalorisation du point fonction publique et la garantie individuelle du pouvoir d’achat du traitement indiciaire des fonctionnaires à hauteur de 1,4 million d’euros ;

– des mesures statutaires : le plan de qualification ministériel, la réforme du statut des chefs de mission, la réforme interministérielle de la grille indiciaire des contrôleurs à hauteur de 2,5 millions d’euros ;

– des mesures indemnitaires : la réforme du régime indemnitaire de tous les agents de catégorie A, puis de catégorie B et C de l’INSEE qui consiste à aligner ce régime sur celui des agents de l’administration centrale des ministères économique et financier. Cet alignement est exorbitant du droit commun dans la mesure où, pour la première fois, des agents dont certains ne travaillent pas en région parisienne vont percevoir les mêmes indemnités que leurs collègues résidents à Paris. La réforme, qui est étalée sur quatre ans, a déjà coûté 4,7 millions d’euros en 2010, en représentera 3,5 millions en 2011, puis 2,3 millions en 2012 et 1,1 million en 2013. S’ajoutent également les mesures d’accompagnement à la mobilité dans le cadre de la création du centre statistique de Metz, à hauteur de 0,6 million d’euros.

En 2010, cinquante-six agents de l’INSEE sont mis à disposition d’autres administrations : vingt-cinq sont mis à disposition d’autres ministères, neuf à des établissements publics, huit à des organismes européens, un à un organisme international, trois à des cabinets ministériels et dix à d’autres organismes ou institutions. Ces mises à disposition relèvent de la mission de coordination du service statistique publique confiée à l’INSEE par la loi, de l’envoi d’experts nationaux dans les organisations européennes et internationales, de la contribution de l’INSEE à divers organismes de recherche ou à des cabinets ministériels. Trois de ces mises à disposition font l’objet de remboursements.

À l’opposé, dix-huit agents sont mis à disposition de l’INSEE : six proviennent de ministères (agriculture, environnement, justice), six autres d’établissements publics (Banque de France, CNRS, INSERM), quatre d’autres organismes ; deux sont issus d’un ministère économique d’un autre pays. Ces ressources concernent des agents ayant des compétences spécifiques utiles à l’INSEE. Quatre de ces mises à disposition se font dans le cadre d’échanges croisés ou font l’objet d’un remboursement.

La restructuration des forces armées, qui a particulièrement affecté le département de la Moselle, a conduit le Président de la République à annoncer en juillet 2008 la création d’un service de statistiques à Metz, non loin de l’Office statistique européen implanté à Luxembourg. Ce projet avance trop lentement.

Soucieux de préserver la qualité de la production du service statistique public, le Gouvernement a demandé à M. Jean-Pierre Duport, vice-président du Conseil national de l’information statistique, et à M. Jean-Philippe Cotis, directeur général de l’INSEE, de dessiner les contours d’un centre statistique implanté à Metz. Les conclusions de ce rapport, remises en décembre 2008 et approuvées par le Gouvernement, insistent sur la nécessité de structurer le centre statistique de Metz autour de quatre piliers : statistiques sociales et locales, produits de diffusion, ressources humaines, informatique.

L’implantation de ce centre statistique doit s’étaler sur quatre années, du 1^er janvier 2010 au 31 décembre 2013 : 625 emplois au total devraient être implantés à Metz, 500 étant des emplois délocalisés tandis qu’environ 125 résulteront de créations. 70 % des agents de l’INSEE étant déjà affectés dans des pôles régionaux, une grande partie des personnels affectés à Metz (environ 50 %) ne seront pas issus de l’Île-de-France, mais d’autres régions.

Ce nouveau site, qui regroupera toute la production informatique de l’INSEE aujourd’hui dispersée sur plusieurs implantations, conduira à la fermeture de plusieurs antennes locales. La fermeture du centre informatique des Milles, près d’Aix-en-Provence, est la plus problématique car aucun des 50 agents n’est volontaire pour être muté à Metz. Une prime de 7 500 euros proposée aux agents qui accepteraient de gagner le centre régional de l’INSEE à Marseille (à 35 kilomètres) n’a pas eu plus de succès. Le centre des Milles, voué à la fermeture, va donc devenir un service transitoire rattaché à Marseille, mais restera localisé aux Milles dans l’attente d’une diminution naturelle suffisamment significative du nombre d’agents. Ce n’est qu’ensuite que la fermeture définitive du site devrait être envisagée.

Le rythme annuel d’implantation des emplois tient compte des nécessités fonctionnelles de l’Institut et de l’évolution du nombre de volontaires. Les mesures incitatives semblent porter leurs fruits, certains agents de l’INSEE qui résident en région parisienne ou dans d’autres régions s’étant portés volontaires. Des personnels d’autres administrations se sont également manifestés pour gagner cette nouvelle implantation tandis qu’une centaine d’agents nouveaux doivent être recrutés en 2011 dans cette optique. Lissée dans le temps, la montée en puissance du centre messin est prévue selon le rythme annuel suivant :

ÉCHÉANCIER DES CRÉATIONS D’EMPLOIS DU SITE MESSIN

	2010	2011	2012	2013	Total
Créations d’emplois	15	200	205	205	625

Les agents qui rejoindront Metz seront issus de différentes origines : agents du système statistique public (de statut INSEE ou non), nouveaux admis aux concours de l’INSEE, personnels détachés, emplois réservés… Le centre accueillera notamment des personnels issus du ministère de la Défense dont les unités sont en cours de dissolution ou de transfert.

Le Gouvernement s’est engagé à ne pas procéder à de mutations forcées de personnels vers le centre statistique de Metz. Les agents qui feraient le choix de rester à leur poste alors que leur activité serait en tout ou partie transférée, se verront proposer de nouvelles fonctions au sein du système statistique public et ne seront pas affectés dans leur situation statutaire et leur rémunération. Un ambitieux plan d’accompagnement est toutefois mis en place dans le but de susciter des volontariats. Le montant des aides pourrait être compris entre 20 000 et 30 000 euros par agent.

Le secrétariat général du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, recherche une solution immobilière offrant les meilleures caractéristiques d’accessibilité, de fonctionnalité et de coût pour accueillir le centre de statistiques. Malheureusement, malgré les moyens déployés, aucun site ne semble pour l’instant donner satisfaction, ce qui retarde la mise en œuvre de l’opération.

Plusieurs solutions ont fait l’objet d’études approfondies et le cabinet du Premier ministre a orienté son choix sur le bâtiment occupé actuellement par la direction régionale de la SNCF. Dans l’attente de la rénovation de ce site, qui ne devrait pas être disponible avant 2015, des solutions de locations transitoires sont recherchées, sans succès pour l’instant. Le maire de Metz semble proposer un site jugé excentré et trop petit (15 000 m² sont nécessaires) ; mais les autres locaux pressentis, notamment d’anciennes casernes, ne sont pas jugés satisfaisants.

Dans l’immédiat, le projet d’implantation du centre statistique est bloqué. Sur le plan des ressources humaines, les personnels en cours de recrutement dans l’optique de travailler à Metz vont bientôt être affectés au siège de l’INSEE en région parisienne tandis que la centaine d’agents pressentis pour gagner Metz sont démotivés ; un climat d’incertitude et de rumeurs pèse sur l’ambiance de l’Institut.

Sur le plan opérationnel, l’opération messine constitue une opportunité devant permettre de conduire une réforme en profondeur, de regrouper certains services informatiques jusqu’à présent éparpillés, de créer des synergies. Un travail intelligent de réorganisation a été mené et d’importants gains de productivité sont attendus de cette implantation, à condition qu’elle soit menée à son terme dans les délais et conditions prévus.

Le Rapporteur spécial s’étonne et regrette que la difficulté matérielle de trouver des locaux dans une ville aussi vaste que Metz retarde un projet porteur, sur quatre ans, de 625 emplois hautement qualifiés. Il suivra l’évolution de ce dossier avec la plus grande attention.

L’autorité de la statistique publique a été créée par la loi de modernisation de l’économie n° 2008-776 du 4 août 2008. Le décret n° 2009-250 du 3 mars 2009 précise ses missions. La première réunion de l’Autorité de la statistique publique s’est tenue le 8 juin 2009.

L’article 144 de la loi précitée dispose que « La conception, la production et la diffusion des statistiques publiques sont effectuées par le service statistique public en toute indépendance professionnelle ». Le terme « statistiques publiques » est plus large dans sa conception que « travaux statistiques ». Il est défini dans l’article 144 et recouvre les enquêtes statistiques et les exploitations, à des fins d’information générale, de données collectées par des administrations, des organismes publics ou des organismes privés chargés d’une mission de service public.

L’autorité de la statistique publique veille donc au principe d'indépendance professionnelle dans la conception, la production et la diffusion de statistiques publiques. L’Autorité assure par ailleurs une vigilance quant à la qualité des statistiques publiques, que ce soit en terme de rigueur méthodologique ou de respect de différents principes déontologiques.

L’autorité de la statistique publique se réfère au code des bonnes pratiques de la statistique européenne, promulgué par la Commission européenne en 2005. Ce code énonce 15 principes clés définissant la qualité des statistiques. Ces principes sont relatifs à l'environnement institutionnel (indépendance, impartialité, objectivité…), aux processus de production (méthodologie solide, charge non excessive pour les déclarants…) et à la relation avec les utilisateurs (pertinence, exactitude…).

L’autorité peut, sur toute question relevant de sa compétence :

– émettre des avis et observations ;

– être saisie, par les présidents des trois assemblées, par le gouvernement, par le président du Conseil national de l’information statistique, par le directeur général de l’INSEE ;

– s’autosaisir après sollicitation de l’un de ses membres ou de toute personne physique ou morale.

Elle est consultée sur tout projet de décret relatif aux missions du service statistique public. Elle est saisie sur tous les projets d’arrêtés portant reconnaissance de la qualité de service statistique ministériel (SSM). Elle remet un rapport au parlement chaque année.

La première année d’activité de l’autorité lui a permis :

– de définir les modalités pratiques de son fonctionnement par la publication de son règlement intérieur ;

– de se faire connaître au sein du service statistique public mais aussi auprès d’un public plus large, par l’ouverture de son site Internet (http://www.autorite-statistique-publique.fr/ ) ;

– de prendre connaissance de son environnement institutionnel français et européen ;

– d’émettre un avis favorable à la reconnaissance de la qualité de « service statistique ministériel » à la sous direction des systèmes d’information et des études statistiques du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche,

– de publier son premier rapport annuel portant sur l’année 2009. Ce rapport a été remis au Parlement, largement diffusé au sein des institutions de la statistique publique et rendu public sur le site de l’Autorité. Il n’y a pas eu de saisine, ni d’auto saisine depuis la création de l’autorité.

Les neuf membres participent activement aux travaux et débats, que ce soit lors des quatre réunions annuelles (mars, juin, septembre et décembre) ou lors d’échanges plus ponctuels, par messagerie. Un dossier documentaire hebdomadaire leur signale les faits marquants sur les statistiques en France et à l’étranger.

L’audition du président du Conseil national de l’information statistique (CNIS) et du directeur général de l’INSEE, en décembre 2009, a été un moment important pour la mise en cohérence des trois piliers de la nouvelle gouvernance de la statistique publique : la concertation avec les utilisateurs (CNIS), la coordination des travaux du service statistique public (INSEE), la veille sur le respect du code de bonnes pratiques (autorité).

Cette première année aura permis de définir des enjeux et des pistes d’action pour la statistique publique des années à venir, lesquels sont exposés dans le rapport annuel : accroître la crédibilité de la statistique publique par la certification de la qualité de séries statistiques, asseoir l’indépendance de la statistique publique par l’affichage public d’un calendrier prévisionnel des publications élargi (celui-ci est aujourd’hui essentiellement limité aux indicateurs conjoncturels), s’assurer d’une large utilisation de la statistique publique, notamment dans le monde de recherche…

La composition de l’autorité de la statistique publique telle que publiée au Journal officiel du 27 mai 2009 est la suivante :

– M. Paul Champsaur, président, nommé par un décret du 25 mars 2009 ;

– M. Francis Mer, désigné par le président de l’Assemblée nationale ;

– M. Yves Fréville, désigné par le président du Sénat ;

– M. Philippe Le Clézio, désigné par le président du Conseil économique, social et environnemental ;

– M. Jean Gaeremynck, président du comité du secret statistique, désigné par le vice-président du Conseil d’État ;

– M. François Écalle, nommé par le premier président de la Cour des comptes ;

– M. Philip Dane, nommé par le chef du service de l’inspection générale des finances ;

– M. Pascal Penaud, nommé par le chef de l’inspection générale des affaires sociales ;

– M. Bruno Durieux, nommé par la ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi.

Les modalités de fonctionnement de cette autorité ont fait l’objet du décret n° 2009-250 du 3 mars 2009. Elle a été installée par la ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi le 8 juin 2009. Le Rapporteur spécial suivra avec intérêt l’évolution de ses travaux.

Pourquoi l’INSEE publie-t-elle à la fin de chaque année les résultats du recensement de la population qui semble, en apparence, avoir été réalisé trois ans plus tôt ? Cet écart résulte de l’abandon par l’INSEE de l’ancienne méthode du recensement qui fournissait, tous les dix ans, mais avec un délai d’un an, une « photo » de l’état de la population de la France.

Conformément à l'article 156 de la loi du 27 février 2002, l’INSEE établit chaque année les chiffres des populations légales sur la base des cinq dernières enquêtes annuelles de recensement : à la fin de l’année N, l’institut utilise les données collectées entre les années N-4 et N. Ainsi les populations légales millésimées 2007, publiées en décembre 2009, ont en fait été recensées sur cinq ans entre le 1^er janvier 2005 et décembre 2009.

Pour des raisons d’égalité de traitement entre communes, les chiffres sont ramenés à une même date de référence pour toutes les communes (en l’occurrence 2007 pour l’exemple cité), quelle que soit l’année de leur collecte. La date de référence qui permet de fournir les données les plus robustes est la date médiane des cinq années d’enquêtes annuelles de recensement, soit l’année N-2. Avec le système retenu, on n’extrapole et on n’interpole jamais sur plus de deux ans (de N-4 à N-2 dans le premier cas, de N à N-2 dans le second). Compte tenu de l’inertie des phénomènes démographiques, l’INSEE court peu de risques de fortes surestimations ou sous-estimations de la population.

À l’exception des 20 % de communes recensées en N-2, le chiffre de la population des autres communes résulte donc d’un recensement légèrement décalé dans le temps et statistiquement ajusté.

Pour prendre pour année de référence l’année N, dernière année du cycle, il faudrait que l’institut extrapole de N-4 à N, c’est-à-dire sur quatre ans, les résultats de l’enquête de recensement dans les zones recensées en N-4. Cela ferait courir des risques importants à la qualité de l’estimation de la population légale.

Par ailleurs, l’INSEE publie au début de chaque année une estimation de la population nationale au 1^er janvier de l’année N, au niveau des régions au 1^er janvier N-1 et au niveau des départements au 1^er janvier N-2. Seul le niveau communal n’est publié qu’en référence N-3, à cause du nombre très élevé de communes et de la nécessité de mobiliser cinq enquêtes de recensement.

La difficulté à cartographier le monde de l’entreprise repose sur la difficulté à définir ce qu'est une entreprise. De multiples définitions correspondent à la notion « d’entreprise ».

Historiquement, la statistique publique a toujours considéré qu'il y avait équivalence entre personnes morales et entreprises, les personnes morales considérées ici étant les sociétés et les entreprises individuelles, ensemble que les statisticiens appellent « unités légales ». En d’autres termes, la statistique s’appuyait sur la définition juridique des entreprises. Celles-ci ayant un grand nombre d’obligations administratives ou légales, il reste très facile de s’appuyer sur ces obligations pour exploiter les sources administratives correspondantes d’autant que la loi impose à toutes les administrations d’utiliser le numéro SIREN (géré par l’INSEE) dans leurs relations avec les entreprises et dans leurs systèmes de gestion internes. Sur la base de ces sources administratives ou des enquêtes de la statistique publique, on cartographie donc assez bien les « unités légales ».

Mais, en 1993, Eurostat a défini dans le règlement 696/93 les unités statistiques que les différents instituts nationaux de statistique étaient susceptibles d’utiliser dans l’élaboration des différentes statistiques et a ainsi tenté de donner une définition plus « économique » de l’entreprise avec la définition suivante : « l’entreprise est le plus petit ensemble d’unités légales, qui constitue une unité opérationnelle de production de biens ou de services, jouissant d’une certaine autonomie de décision, notamment pour l’affectation de ses ressources courantes ». Cependant, la statistique publique française a continué d’utiliser pendant plusieurs années les unités légales elles-mêmes comme étant les entreprises, considérant que « le plus petit ensemble d’unités légales » était chaque unité légale prise individuellement.

Les choses ont changé en 2005 quasi simultanément avec le démarrage du projet dit Resane (Refonte des statistiques annuelles des entreprises) et l’adoption de la loi de modernisation de l’économie n° 2008-776 du 4 août 2008 qui reprend la définition européenne de l’entreprise pour en définir quatre catégories selon la taille, dont les limites sont précisées dans le décret n° 1354 du 18 décembre 2008.

Lorsque l’on a affaire à une unité légale indépendante, il ne fait guère de doute qu’il s’agit une entreprise à la fois au sens juridique, fiscal, et économique du terme. Mais lorsqu’on a affaire à des sociétés qui sont « contrôlées » par d’autres, en particulier lorsqu’elles sont possédées à plus de 50 % par une autre société dans des structures de « groupe », le critère fondamental « d’autonomie » pour prendre les décisions d’affectation des ressources courantes afin d’assurer la bonne marche de l’entreprise ne peut pas être considéré comme rempli. Il faut donc déterminer au sein du groupe quel est l’ensemble minimal de sociétés qu’il faut prendre en compte pour considérer à quel niveau on a affaire à une entreprise au sens économique du terme, c’est-à-dire un acteur qui prend des décisions relativement autonomes sur le marché des biens ou des services qu’il produit.

Si le groupe est relativement petit ou tourné vers une seule activité, c’est le groupe entier qui fait sens et l’entreprise à considérer se ramène alors au groupe lui-même. Inversement les très grands groupes, notamment multinationaux, peuvent être scindés en plusieurs entreprises jouissant d’une certaine autonomie de décision dans l’affectation de leurs ressources courantes, même si certaines décisions stratégiques remontent au niveau du groupe lui-même.

Le projet Resane que l’INSEE a démarré en 2005 comporte deux phases. La première, en voie d'achèvement, consistait principalement en une opération de réingénierie visant à réaliser des gains de productivité internes à l’institut et à diminuer la charge de réponse des entreprises aux enquêtes statistiques. La seconde consiste justement à prendre en compte les groupes dans les statistiques d’entreprises, c’est-à-dire concrètement à réaliser le profilage des groupes. Pour ce faire, l’INSEE a défini trois catégories :

– les « grands groupes » (une centaine en France, définis comme ceux comptant plus de 10 000 salariés) : seule une discussion avec les responsables de ces sociétés groupe permettra de répertorier les entreprises au sein de chacun d’entre eux. Les experts de l’INSEE étudieront, en accord avec les dirigeants de ces groupes, les limites des entreprises profilées qu’on pourrait définir en leur sein, ainsi que la nature des informations susceptibles d’être rassemblées sur ces nouveaux contours, en particulier en termes de consolidation comptable ; cette opération commencera en 2011 ;

– les « petits groupes ou les groupes simples » (environ 38 000 en France, définis comme ayant moins de 500 salariés ou seulement deux filiales en France) : L’INSEE adoptera l’hypothèse simplificatrice qu’ils constituent chacun une seule entreprise et que les variables décrivant le groupe peuvent s’obtenir algorithmiquement, le plus souvent an additionnant les variables correspondantes de chacune des filiales les composant ;

– les groupes « intermédiaires » (environ 1 800, comportant donc entre 500 et 10 000 salariés) : leur nombre interdit de les traiter chacun par un contact bilatéral, mais leur taille empêche en même temps de considérer a priori qu’ils ne constituent qu’une seule et même entreprise profilée, dont les caractéristiques peuvent s’obtenir sans consolidation interne entre leurs filiales. Une étude spécifique leur sera donc consacrée ; l’INSEE envisage une enquête ad hoc pluriannuelle, permettant de déterminer des ratios de consolidation, mais la faisabilité et le contenu de l’enquête restent à préciser.

À côté de ces réflexions et projets internes à l’INSEE, Eurostat a impulsé un travail spécifique qui associe les principaux pays européens sur ce thème du profilage. Le groupe de travail réunit le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Allemagne, l’Italie, la Suisse et la Finlande sous la coordination de la France.

III.– LE PROGRAMME STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE

Le programme Stratégie économique et fiscale, qui a succédé en 2008 au programme Politique économique et de l’emploi, en a repris l’objectif principal : assister l’exécutif dans la conception et la mise en œuvre des politiques en matière économique et financière.

Il regroupe l’action de deux directions du ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi :

– la direction générale du Trésor (DGT), qui propose et conduit, sous l’autorité du ministre, les actions de la politique économique de la France et défend les intérêts nationaux en Europe et dans le monde. En vue d’en faciliter le pilotage et la gestion, l’ensemble des moyens de fonctionnement et d’intervention des services centraux de la DGTPE (notamment la rémunération des prestations réalisées par les instituts d’émission pour le compte de l’État) et des moyens de fonctionnement des missions régaliennes de la diplomatie économique et financière du réseau international, sont, depuis 2008, regroupés au sein d’un seul et même programme ;

– la direction de la Législation fiscale (DLF). Elle concourt à la définition d’une stratégie économique et fiscale commune et met au service de la politique économique ses compétences en matière d’évaluation du droit fiscal en vigueur et en matière de conception des dispositions législatives et réglementaires et de leurs mesures d’application. Elle participe à l’élaboration des règlements et directives communautaires et représente la France au sein des instances multilatérales compétentes en matière fiscale.

Le responsable du programme est M. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor, et la coordination est assurée par le secrétariat général de la DGT.

Si le périmètre de ce programme reste théoriquement inchangé par rapport à l’an dernier, la poursuite du transfert de plusieurs dizaines de missions économiques situées dans quarante-trois pays vers le programme 134 Développement des entreprises, des services et de l’activité touristique se poursuit, entraînant des réductions importantes d’effectifs et – beaucoup plus limitées – de moyens.

En 2011, le budget du programme Stratégie économique et fiscale connaîtra une augmentation considérable de ses crédits : 508,6 millions d’euros seront inscrits en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement (+ 162 millions d’euros par rapport à 2010, soit + 46,7 %). Cette hausse est liée à l’augmentation de la dotation destinée à rémunérer les missions de service public que l’État confie à la Banque de France.

Cette dotation, notoirement insuffisante depuis des années, devait être systématiquement abondée en fin d’exercice, ce qui contrevenait au principe de sincérité budgétaire et était critiqué par la Cour des comptes et le Rapporteur spécial. Le Gouvernement, qui a entendu les critiques, a décidé d’augmenter cette dotation, ce dont se félicite le Rapporteur spécial (cf. infra). Les comparaisons budgétaires avec les années antérieures sont donc perturbées.

PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR ACTION

Numéro et intitulé de l’action	Loi de finances initiale 2010	Projet de loi de finances 2011
01– Définition et mise en œuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen	210 584 617	396 179 833
02– Développement international de l’économie française	122 127 670	97 357 531
03– Élaboration de la législation fiscale	14 267 881	15 085 160
Totaux	346 980 168	508 622 524

L’analyse des crédits par titres et catégories permet néanmoins de tirer quelques enseignements et de noter qu’à l’exception des dépenses de fonctionnement, où est inscrite la dotation destinée à la Banque de France, les autres catégories de dépense diminuent : c’est le cas des rémunérations et charges sociales, qui baissent de 16,4 millions d’euros (– 10,1 %) et des dépenses d’investissement (– 4,8 %). En 2010, les rémunérations avaient déjà baissé de 16 millions d’euros.

La baisse des crédits de titre 2 s’explique par la diminution continue des effectifs du programme, passés de 2 639 agents en 2009 à 2 275 en 2010 (– 3,8 %) puis 2 017 en 2011 (258, soit – 11,3 %). Ces effectifs se décomposent en 383 agents de catégorie A+ (+ 11), 554 de catégorie A (– 20), 234 de catégorie B (– 61) et 846 de catégorie C (– 188). Les hauts fonctionnaires de catégorie A+ représentent désormais 19 % des agents du programme, ce que la direction du Trésor justifie par une tendance générale à l’élévation du niveau requis des agents publics du programme. Les 383 fonctionnaires de catégorie A+ coûtent désormais autant que les 554 agents de catégorie A : 52 millions d’euros. Compte tenu des sommes engagées, le Rapporteur spécial se demande si des fonctionnaires de catégorie A, dont le niveau de compétence est unanimement reconnu, ne pourraient pas, dans certains cas, remplacer à meilleur coût des fonctionnaires de catégorie A+.

Les 258 emplois supprimés se décomposent de la manière suivante :

– l’effet en année pleine des suppressions décidées en 2010 : – 30 ETPT ;

– la suppression de 50 emplois en 2011, soit 25 ETPT en année pleine ;

– un abattement technique de 50 emplois destiné à réduire le nombre des emplois vacants ;

– une correction technique de + 92 emplois « lié au décompte des emplois de la partie réseau de la direction du Trésor dans Chorus » ;

– les transferts de 245 ETPT principalement vers Ubifrance (224), mais aussi vers d’autres programmes.

Alors qu’ils avaient fortement augmenté en 2010, les coûts moyens des agents du programme pour 2011 connaissent une diminution étonnante que les services du ministère des finances n’ont pu expliquer de manière convaincante. En 2011, un agent de catégorie A+ coûtera en moyenne 114 375 euros (– 4,5 % par rapport à 2010), un agent de catégorie A 79 732 euros (– 19,1 %), un agent de catégorie B 52 325 euros (– 17,5 %) et un fonctionnaire de catégorie C 27 070 euros (– 6,1 %). Ces coûts s’entendent rémunérations indiciaires, indemnitaires et cotisations sociales comprises, mais hors contribution employeur au compte d’affectation spéciale Pensions et hors prestations sociales.

Bien que le transfert d’une partie des agents du programme vers Ubifrance soit neutre sur le plan budgétaire puisque les deux programmes concernés appartiennent à la même mission Économie, le flux des crédits basculant d’un programme à l’autre a été chiffré à 51,8 millions d’euros dont 40,6 millions d’euros en frais de personnel et à 11,1 millions d’euros pour les crédits de fonctionnement.

Au cours de l’exercice 2009, plusieurs mouvements de fongibilité asymétrique sont intervenus à partir des crédits de titre 2 de l’administration centrale de la direction générale du Trésor (BOP de l’administration centrale) et à partir des crédits de titre 2 du réseau national et international de la direction générale du Trésor (BOP Réseau).

Ces mouvements de fongibilité asymétrique ont permis de compenser en partie la sous-budgétisation en loi de finances initiale pour 2009 (130 millions d’euros inscrits pour une dépense de 160 millions d’euros) de la dotation consacrée au remboursement des prestations effectuées par la Banque de France et les instituts d’émission d’Outre-mer pour le compte de l’État.

Au 31 août 2010, aucun mouvement de fongibilité asymétrique n’est intervenu sur le programme 305. Toutefois, la sous-budgétisation de la dotation destinée à la Banque de France persistant en 2010 (145 millions d’euros prévus pour 160 millions d’euros de dépenses effectives), des mouvements de fongibilité seront très certainement effectués en fin d’année dans la même optique qu’en 2009. Compte tenu de la meilleure budgétisation de cette dotation en 2011, ce mode de financement est appelé à disparaître.

Cette action est mise en œuvre par la DGT. Elle comprend les crédits correspondant aux versements de l’État à la Banque de France et à l’institut d’émission des départements d’outre-mer en rémunération des prestations qu’ils réalisent pour le compte de l’État, ainsi que le financement des études réalisées par l’Agence des participations de l’État (APE). Elle inclut également les dotations concernant l’Agence France Trésor (AFT), le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et le centre Bruegel.

Les moyens de fonctionnement courant de la DGT sont imputés sur le programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière.

En 2011, les crédits dépensés dans le cadre de cette action seront presque doublés (+ 88 %) à 396 millions d’euros contre 210 millions d’euros en 2010, principalement en raison de la meilleure budgétisation des crédits destinés à rémunérer les prestations réalisées par la Banque de France pour le compte de l’État (328,2 millions d’euros contre 145,8 millions d’euros en 2010).

Les autres crédits alloués à cette action sont destinés principalement à financer des audits et études économiques et financières. Ils sont globalement stables par rapport à 2010 avec un montant total de 11,4 millions d’euros.

Cette action repose sur le réseau régional (22 directions régionales du commerce extérieur) et international (les missions économiques, avec 146 implantations à l’étranger) de la DGT. Elle finance essentiellement des dépenses de personnel. Cette action retrace les moyens en personnel et de fonctionnement nécessaires à l’ensemble des activités relevant du réseau régional et international (missions économiques) de la DGT. Elle met l’accent sur les priorités suivantes :

– l’information du ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi sur les politiques économiques et financières menées par les pays étrangers, les organisations européennes ou internationales ;

– la défense des intérêts économiques et financiers de la France auprès de ses partenaires dans le cadre de relations bilatérales ou multilatérales ;

– l’information, la mise en relation avec des partenaires et la promotion des entreprises françaises, notamment les PME, en vue de soutenir leur développement sur les marchés étrangers ;

– la promotion du territoire français auprès des sociétés étrangères susceptibles de s’y implanter.

La forte réduction des crédits affectés à cette action (97,3 millions d’euros en 2011 contre 122 millions d’euros en 2010) reflète le transfert du réseau international du Trésor vers Ubifrance.

Avec 20,5 millions d’euros de dépenses de fonctionnement contre 25,8 en 2010 et 28,3 en 2009, la direction du Trésor poursuit sa participation à la maîtrise des dépenses publiques. Le total des dépenses d’investissement prévues en 2011 s’élève à 2,1 millions d’euros, en légère diminution par rapport à 2010 (2,25 millions d’euros).

Cette action, mise en œuvre par la direction de la Législation fiscale (DLF), a pour objectif d’aider le gouvernement à définir sa politique fiscale, à concevoir et à rédiger les normes fiscales. Seuls les crédits de personnel destinés à la rémunération des agents de la DLF, figurent dans cette action.

Cette action concentre des moyens réduits : 15,1 millions d’euros contre 14,3 millions d’euros en 2010. Les deux premières actions, mises en œuvre par la DGTPE, concentrent 97 % des crédits du programme.

Les objectifs du programme sont principalement centrés sur la qualité du service rendu. Ont été écartés les objectifs et indicateurs dépendant trop de facteurs extérieurs à l’action des directions – par exemple le taux de croissance du produit intérieur brut – ou bien reflétant davantage l’activité que la performance, car considérés comme peu significatifs pour les élus et les citoyens.

Jusqu’en 2010, le programme comportait trois objectifs et quatre indicateurs associés qui permettaient une appréciation de la performance au regard des objectifs stratégiques qui lui étaient assignés. Il pouvait toutefois être regretté qu’aucun objectif et indicateur spécifique ne soit consacré à la mesure de la performance de l’action 2 dévolue au développement international de l’économie française et qui recouvre l’activité régalienne du réseau international de la direction du Trésor composé des services économiques (nouvelle appellation de la composante régalienne des missions économiques suite à la dévolution des activités commerciales à l’opérateur Ubifrance).

Un nouvel objectif intitulé Assurer l’efficacité du réseau international de la direction générale du Trésor a donc été introduit au sein du programme 305 qui comporte désormais quatre objectifs dont la réalisation est suivie au travers de cinq indicateurs de performance. Ces objectifs sont :

– assurer la qualité de l’analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes fiscales ;

– contribuer à l’accessibilité et à la clarté de la norme fiscale et accélérer la production des textes d’application de la législation fiscale ;

– assurer la transposition des directives européennes dans les délais ;

– assurer l’efficacité du réseau international de la direction du Trésor.

Dans un esprit d’amélioration de la qualité des indicateurs de performance, les indicateurs de l’objectif 3 relatifs aux transpositions des directives européennes ont connu des aménagements réels sous la forme d’une présentation simplifiée et d’un indicateur unique, pour mieux rendre compte du degré de transposition de la norme européenne dans le droit français. L’indicateur simplifié mesure la performance des services pour les seules directives dont la direction du Trésor a la responsabilité, décliné en un sous-indicateur de « performance administrative » et un sous-indicateur de « performance communautaire ».

Le programme 305 a fait l’objet dans le courant du premier semestre 2010 d’un audit du comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) qui a rendu son rapport définitif en juin 2010. Ce rapport note que le dispositif de performance du programme 305 est pertinent quant à ses objectifs et formule un certain nombre de recommandations sur les indicateurs de performance.

Compte tenu du délai relativement court entre la publication du rapport du CIAP et la finalisation de la maquette budgétaire du programme 305, le responsable du programme admet qu’il « n’a pas été possible de prendre en compte les travaux du Comité dans le cadre du PLF 2011. Toutefois, les services de la direction générale du Trésor ont d’ores et déjà commencé à travailler à la mise en œuvre de certaines recommandations et seront en mesure de proposer sur cette base des modifications du dispositif de performance du programme 305 pour le PLF 2012 ». En particulier, devrait être introduit dans le programme annuel de performance 2012, un cinquième objectif sur les prestations réalisées par la Banque de France pour le compte de l’État ainsi qu’un indicateur lié qui pourrait notamment être fondé sur les travaux des commissions de surendettement. L’élaboration de ce nouvel indicateur s’inscrit dans le cadre de la renégociation des conventions entre l’État et la Banque de France qui est en cours.

Définie sur la base de propositions issues du Livre blanc élaboré au printemps 2007 et validées par les ministres en octobre 2007, la réforme du réseau international de la DGT est entrée en application le 1^er janvier 2009. Elle s’intègre parfaitement dans la réforme de l’État et vise à concourir au redressement de notre commerce extérieur en mobilisant davantage les entreprises à potentiel international.

La réforme engagée poursuit trois objectifs :

– mobiliser davantage le tissu économique des PME françaises et nos pôles de compétitivité à l’international ;

– orienter le réseau de la DGT vers la réponse aux besoins des administrations centrales ;

– rendre plus performant le dispositif extérieur de l’État en clarifiant la relation avec le ministère des affaires étrangères et en réduisant les coûts de gestion.

L’axe majeur de la réforme est la dévolution progressive à Ubifrance des équipes commerciales des missions économiques et de leurs moyens concernés.

Le calendrier a été respecté : la première vague de dévolutions a eu lieu le 1^er janvier 2009 et a concerné huit pays et quatorze missions économiques ; la deuxième vague s’est déroulée le 1^er septembre 2009 et a concerné vingt pays et 26 missions.

La phase suivante de la dévolution des activités d’appui aux entreprises du réseau international du ministère de l’Économie au bénéfice d’Ubifrance a eu lieu le 1^er septembre 2010. Cette troisième vague a permis le transfert de 321 emplois dans 16 pays. À ce jour un total de 834 ETPT a été transféré. La dévolution des activités commerciales en Inde et au Vietnam, marchés émergents de grande importance sur lesquels une accélération de la spécialisation des équipes et des moyens a été jugée souhaitable, a été anticipée au 1^er janvier 2010.

Tirant les enseignements du succès de la création d’Ubifrance et de « l’Équipe de France de l’international » et afin de permettre aux PME exportatrices françaises de mieux tirer parti des opportunités associées à la croissance observée dans les pays émergents, le Gouvernement a décidé de mettre en œuvre la dernière phase de la dévolution. Cette étape sera marquée par le transfert à Ubifrance de la compétence universelle dans l’accompagnement des entreprises à l’international et par l’abandon de cette activité par le réseau des services économiques de la direction générale du Trésor, dans le courant de l’année 2012.

L’agence étendra son champ d’action dans 19 pays supplémentaires :

– deux missions économiques Ubifrance seront constituées dès le 1^er janvier 2011, en Argentine et au Chili ;

– dans le courant 2012 les PME exportatrices pourront s’appuyer sur dix nouvelles implantations d’Ubifrance et sur la mise en place de correspondants locaux dans sept pays. Au total, 17 nouveaux pays à fort potentiel seront ainsi couverts : Angola, Bulgarie, Colombie, Gabon, Ile Maurice, Kazakhstan, Koweït, Liban, Libye, Lituanie, Nouvelle-Zélande, Oman, Philippines, Qatar, Sénégal, Slovaquie, Slovénie ;

Le réseau international du Trésor conservera les missions régaliennes de soutien aux entreprises, notamment via le suivi des situations économiques, la surveillance des conditions d’accès au marché et l’appui aux grands contrats.

En 2009, les résultats de l’effort de l’État sont perceptibles au travers des chiffres suivants :

– la forte progression du nombre d’accompagnements d’entreprises à l’étranger : 19 500, soit une hausse de plus de 40 % par rapport à 2008 et de plus de 30 % par rapport à l’objectif fixé à Ubifrance. Cette croissance s’explique par l’apport important de crédits, confiés à Ubifrance pour renforcer le soutien aux entreprises (24 millions d’euros), ce qui a permis d’abaisser le coût de la participation des PME aux opérations pour l’entreprise et de renforcer les actions de promotion collective : les pavillons français sur les salons à l’étranger, les rencontres d’acheteurs locaux de produits français, les missions de découverte d’un marché. Ainsi, le nombre d’opérations collectives est passé de 400 à 500, celui des participants de 6 200 à 8 780 ;

– l’appui ciblé à 3 000 nouveaux exportateurs, grâce à un repérage sur le terrain par les chambres régionales de commerce et d’industrie, afin de les emmener vers les marchés étrangers et leur apporter une aide pour construire ou consolider leur stratégie de développement international.

LISTE DES MISSIONS ÉCONOMIQUES TRANSFÉRÉES À UBIFRANCE

Au 1er janvier 2009	Au 1er septembre 2009	Au 1er septembre 2010
Allemagne (1) Canada (3) Émirats Arabes Unis (1) Espagne (3) États-Unis (4) Italie (1) Royaume Uni (1) Turquie (1)	Algérie (1) Australie (1) Autriche (1) Belgique (1) Chine (5) Danemark (1) Finlande (1) Grèce (1) Hongrie (1) Irlande (1) Japon (2) Norvège (1) Pays-Bas (1) Pologne (1) Portugal (1) Rép. Tchèque (1) Roumanie (1) Suède (1) Suisse (1) Tunisie (1)	Afrique du Sud (2) Arabie Saoudite (2) Brésil (2) Corée du Sud (1) Égypte (1) Inde (4) Indonésie (1) Israël (1) Mexique (1) Russie (2) Singapour (1) Taïwan (1) Thaïlande (1) Ukraine (1) Vietnam (2)

Les opérations immobilières intéressant le programme 305 concernent essentiellement le réseau international des missions économiques. Elles sont retracées sur le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État. Les produits de cessions alimentent ce compte qui permet de procéder à l’ensemble des acquisitions et de participer aux opérations de regroupement du ministère des Affaires étrangères et européennes.

Le tableau ci-après présente les cessions et acquisitions intervenues depuis 2009 ainsi que les projets à venir d’ici 2013 :

MUTATIONS IMMOBILIÈRES CONCERNANT LE PROGRAMME

(en euros)

Cessions 2009
Logements
Vente de l’appartement de fonction de Berne en Suisse	397 200
Vente de la villa de fonction à Johannesbourg en Afrique du Sud	382 500
Vente de la villa de fonction de Sydney en Australie	14 680 688
Acquisitions 2009 – Participation financière de la direction générale du Trésor aux opérations de regroupement du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE)
Bureaux
Acquisition conjointe avec le MAEE d’un plateau de bureaux à Bombay en Inde	3 600 000
Cofinancement avec le MAEE du campus diplomatique de Pékin en Chine	3 810 163
Acquisition conjointe avec le MAEE d’un plateau de bureaux à Athènes en Grèce	2 312 179
TOTAUX	5 738 046
Cessions 2010
Promesse de vente des bureaux de la Valette à Malte	237 083
Vente de la villa de Montréal	1 267 200
Acquisitions 2010 – Participation financière de la direction générale du Trésor aux opérations de regroupement du ministère des affaires étrangères et européennes
Acquisitions ou reconstructions 2010
Quote-part du Trésor à des opérations conjointes avec le MAEE pour : Abou Dhabi – Bagdad – Bangkok – Dacca – Djakarta – Koweït – Mascate – Santiago – Séoul – Téhéran	5 073 652
TOTAUX	– 3 569 369
Projets de cessions 2011-2013
Bureaux
Athènes
Colombo
Logements
San Francisco
Chicago
Séoul
Kinshasa (deux villas)
Jakarta (une villa et un terrain)
Londres
Perspectives 2011-2013 pour les participations avec le MAEE
Transfert des quotes-parts pour les acquisitions et constructions suivantes : Abou Dhabi – Bagdad – Djakarta – Kiev – Maputo – Prague – Séoul - Téhéran

Pour la période 2011-2013, plusieurs projets de cession sont envisagés (bureaux d’Athènes et de Colombo, logements à San Francisco, Chicago, Séoul, Kinshasa, Djakarta et Londres). Aucune acquisition propre à la direction générale du Trésor n’est prévue, mais une participation financière aux projets de regroupement du ministère des Affaires étrangères et européennes est envisagée à Abou Dhabi, Bagdad, Djakarta, Maputo, Prague, Séoul et Téhéran.

L’État confie à la Banque de France, ainsi qu’à l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) qui lui est rattaché, des missions d’intérêt général. Ces missions sont pour la Banque de France les prestations suivantes :

– le secrétariat des commissions de surendettement que la Banque de France assure depuis la création du dispositif par la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989. En 2009, la Banque de France a reçu 216 400 dossiers, soit une augmentation de 14,8% par rapport à l’année précédente. Une croissance de cette activité est également constatée en 2010 ;

– la mise en circulation sur l’ensemble du territoire métropolitain, des monnaies métalliques neuves, soit lors de l’émission d’un nouveau type de pièce, soit pour reconstituer les encaisses ; un plan de frappe annuel est déterminé par l’État après concertation avec la Banque de France. En 2009, 2,1 milliards de pièces ont été mises en circulation ;

– la tenue du compte du Trésor et la mise en œuvre des circuits de règlement et de recouvrement nationaux et internationaux, en euros et en devises, permettant d’effectuer les opérations de flux pour les comptables publics ;

– le secrétariat du comité monétaire de la zone franc ; la Banque de France rédige et publie le rapport annuel de la zone franc, organise les réunions semestrielles des ministres de la zone franc et en rédige les compte rendus ; elle effectue à la demande de la direction générale du Trésor toutes études sur les pays de cette zone ;

– la gestion des accords de consolidation des dettes des États étrangers, dans la mesure où ces accords prévoient le recours à des opérations de refinancement sur ressources apportées par le Trésor public ou par un organisme désigné par ce dernier ;

– l’organisation des séances d’adjudication des valeurs du Trésor : la Banque reçoit, par télétransmission, l’ensemble des soumissions des participants aux adjudications ; elle transmet celles-ci, sous forme de grille, au ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, qui, si besoin est, fixe le taux ou le prix limite de l’adjudication, ainsi que le montant nominal global des titres émis ou rachetés. En 2009, 82 séances d’adjudication ont ainsi été organisées ;

– la gestion du fichier central des chèques, qui centralise les incidents de paiement relatifs aux chèques et aux cartes bancaires dans le but d’améliorer la sécurité des instruments de paiement ; en 2009, la Banque de France a enregistré 62,9 millions de consultations de ce fichier ; cependant, cette prestation n’est plus facturée à l’État car les produits perçus sur les établissements financiers clients du fichier central des chèques permettent de couvrir les coûts.

Aux termes de l'article L. 141-7 du code monétaire et financier, l’État doit rembourser à la Banque de France les coûts engagés dans l’exercice des missions d'intérêt général qui lui sont confiées.

Les prévisions de remboursement sont déterminées par une commission tripartite dite Commission Euvrard. L’article L. 141-7 du code monétaire et financier précise que le remboursement des coûts engagés par la Banque de France pour réaliser les missions d’intérêt général pour le compte de l’État est une dépense obligatoire à laquelle l’État procède a posteriori et à l’euro près.

En ce qui concerne l’exercice 2009, la dépense effectivement réalisée (160,1 millions d’euros) a dépassé le montant de crédits inscrits en loi de finances initiale (130 millions d’euros). Ce dépassement de la dotation budgétaire prévue a été résorbé par redéploiement, fongibilité asymétrique, dégel de la réserve de précaution et ouverture nette de crédits en loi de finances rectificative de fin d’année (environ 24 millions d’euros).

Pour l’exercice 2010, le montant exact qui sera demandé à l’État par la Banque de France en remboursement de ces prestations n’est toujours pas arrêté définitivement, mais devrait être du même ordre que celui de 2009.

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2011 s’élèvent à 328,2 millions d’euros dont 317 millions d’euros pour la Banque de France et 11,5 millions d’euros pour les Instituts d’émission d’outre-mer. Une dotation équivalente est prévue pour 2012 et 213 dans le cadre du budget triennal.

Cette dotation, largement supérieure aux besoins constatés jusqu’à présent, permettra de se conformer aux exigences du système européen de banques centrales (SEBC) et de concrétiser l’engagement de l’État de rémunérer au « coût complet » (et non plus sur la base d’un coût direct) les prestations effectuées pour son compte par la Banque de France. Cette modification comptable, qui augmente les sommes versées par le Trésor à la Banque de France, sera neutre pour le budget de la Nation car entièrement compensée par une hausse à due concurrence du dividende que la banque verse à son actionnaire unique : l’État.

En contrepartie de cette évolution, un nouveau contrat de performance sera signé entre l’État et la Banque de France et sera assorti de la mise en place de nouveaux outils de suivi et de pilotage. Un indicateur supplémentaire, relatif à l’activité de la Banque de France dans ses missions de service public, figurera dans le prochain projet de performances.

Le Rapporteur spécial se félicite que ses recommandations, ainsi que celles de la Cour des comptes, soient enfin suivies d’effet. Il est ainsi mis fin à une situation qui n’était pas saine au regard de la bonne gestion des finances publiques et du principe de sincérité budgétaire.

IV.– LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX

Le compte de concours financier Accords monétaires internationaux comprend les programmes 811 Relations avec L’Union monétaire ouest-africaine, 812 Relations avec l’Union monétaire d’Afrique centrale et 813 Relations avec l’Union des Comores. Il retrace les opérations d’octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectués par le Trésor au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international.

Dévolu à la coopération monétaire avec la zone franc, ce compte de concours financier est destiné à garantir, en tant que de besoin, les deux fondements de cette coopération que sont l’ancrage de la parité du taux de change sur l’euro et la garantie de convertibilité illimitée. À cet effet, il retrace, en recettes et en dépenses, les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international.

Ce compte n’est doté de crédits que si la dégradation de la situation financière de tout ou partie de la zone franc l’exige. Aucun crédit n’a été demandé pour 2011.

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EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de Monsieur Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé du Commerce, de l’artisanat, des PME, du tourisme, des services et de la consommation, et de Madame Anne-Marie Idrac, secrétaire d'État chargée du Commerce extérieur, lors de la commission élargie (voir le compte rendu de la réunion du 25 octobre 2010 ⁽²⁾), sur la mission Économie, la commission des Finances examine les crédits de cette mission.

La Commission examine l’amendement n^o II-CF-72 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Cet amendement est destiné à compenser la forte réduction des crédits de l’AFNOR qui dispose certes de réserves, mais destinées en priorité à des opérations de croissance externe. Outre que le « coup de rabot » sur l’AFNOR semble un peu fort, ce n’est pas encourager une gestion vertueuse que de réduire la contribution de l’État dès lors que le résultat devient positif.

Sur l’avis défavorable du Rapporteur spécial, la Commission rejette l’amendement n^o II-CF-72 de M. Michel Bouvard.

Suivant l’avis favorable de MM. Jérôme Chartier, Olivier Dassault et Jean-Claude Mathis, Rapporteurs spéciaux, et contrairement à l’avis défavorable de M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, la Commission des finances adopte les crédits de la mission Économie, sans modification.

Puis, conformément à l’avis favorable de M. Jean-Claude Mathis, Rapporteur spécial, elle adopte les crédits du compte spécial Accords monétaires internationaux, sans modification.

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AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION ⁽³⁾

Amendement n° II- CF-72 présenté par M. Michel Bouvard :

Après l’article 73

État B

Mission "Economie"

Modifier ainsi les autorisations d'engagement et les crédits de paiement :

(en euros)

Programmes	+	-
Développement des entreprises et de l’emploi	1.000.000	0
Tourisme	0	0
Statistiques et études économiques	0	0
Stratégie économique et fiscale	0	1.000.000
TOTAUX	1 000 000	1 000 000
SOLDE	0

EXPOSÉ SOMMAIRE

Les crédits de la mission 134 prévoient une très forte réduction des crédits de l’AFNOR, ramenés de 17 à 13 millions. Celle-ci est justifiée par l’existence à l’AFNOR d’un bénéfice récurrent de 3,5 millions, qui lui permettrait de supporter cette réduction. Cela étant, ce bénéfice est en grande partie le fruit des efforts de bonne gestion accomplis par l’AFNOR depuis plusieurs années déjà, et l’en priver serait envoyer un bien mauvais signal aux gestionnaires de crédits publics.

Surtout, si l’AFNOR n’a pas nécessairement pour vocation de faire des bénéfices, ce bénéfice n’est pas perdu. Une partie est redistribuée aux collaborateurs, mais le reste est mis en réserve en vue d’investissements de croissance externe, correspondant au modèle de développement du Groupe AFNOR, soutenu par l’Etat, qui permettra à terme de réduire le besoin de financement public par un financement intragroupe des missions de service public de normalisation, issu des bénéfices dégagés par le filiales.

Une réduction aussi lourde des crédits de l’AFNOR l’amènerait à présenter un budget en déséquilibre et à devoir piocher dans ses réserves, au détriment de ses capacités de développement et donc à terme de l’Etat. Les conséquences en seront par ailleurs d’autant plus lourde que l’écart entre cette réduction et le bénéfice jusque-là constaté – que l’on pourrait juger négligeable – va se creuser. En effet, elle s’inscrit dans un contexte de baisse des recettes « habituelles » de l’AFNOR, du fait de l’Etat qui depuis un décret de 2009 lui interdit de faire payer l’adhésion et l’accès aux comités spécialisés aux PME de moins de 250 salariés et lui impose la gratuité et l’accessibilité des normes obligatoires, à rebours du modèle économique classique de la normalisation.

L'objet de cet amendement est donc d'augmenter les crédits de l’AFNOR, inscrits dans la troisième action (« Actions en faveur des entreprises industrielles ») du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi, par le redéploiement de crédits inscrits au programme 305 Stratégie économique et fiscale, et plus précisément sur les crédits de fonctionnement autres que de personnels de l'action 01, « Définition et mise en œuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen », sur la partie qui concerne les remboursement à la Banque de France des missions qu’elle exerce pour le compte de l’Etat.

En effet, ces remboursements augmenteraient de 148,5 millions en 2011, pour atteindre 316,7 millions. Cette augmentation est certes justifiée par l’augmentation de la charge de travail liée aux nouvelles procédures des commissions de surendettement et au passage à une facturation en « coût complet » et non plus en « coût direct ». Elle paraît cependant excessive, surtout dans une période où l’Etat a décidé une réduction de 5 % de ses coûts de fonctionnement en 2011, qui doit aussi s’appliquer à la Banque de France et réduire d’autant ses coûts. Dans ce cadre, la réduction de 1 million de l’augmentation dont elle bénéficie ne paraît pas injustifiée.

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

– M. Jean-Philippe Cotis, directeur général de l’INSEE, responsable du programme 220 Statistiques et études économiques ;

– Mme Caroline Escapa, chef du département de la programmation et de la gestion de INSEE ;

– M. Benoît Coeuré, directeur général adjoint du Trésor et de la politique économique, adjoint au responsable du programme 305 Stratégie économique et fiscale ;

– M. Pierre Painault, chef du bureau des affaires budgétaires et comptables de la DGT.

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