N^° 2857

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2010

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n° 2824),

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 23

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Rapporteur spécial : M. Thierry CARCENAC

Député

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SYNTHÈSE 9

CHAPITRE I.– LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 13

I.– L’OBJECTIF N° 1 « RÉUSSIR LA FUSION » EN PASSE D’ÊTRE RÉALISÉ 13

a) La fusion : une décision indépendante de la révision générale des politiques publiques mais dont elle est un axe « emblématique ». 13

b) Les modalités de la création de la DGFIP : des intentions aux réalisations. 13

c) Des indicateurs de fusion comblés, presque périmés. 16

d) Le document d’orientations stratégiques : un objet non identifié mais une opération instructive. 17

II.– LES MOYENS EN PERSONNEL 18

A.– LE PROGRAMME 156 COMPRIME SON PLAFOND D’EMPLOIS ET SES BESOINS DE CRÉDIT DE TITRE 2 – EST-CE POSSIBLE ? 18

a) Le plafond d’emplois, à périmètre constant, diminue de 2 % en 2011 : une machine infernale aux dépens de la catégorie C. 18

b) La programmation pluri-annuelle 2011-2013 du programme 156  est-elle raisonnablement tenable ? 20

c) La demande de crédits de titre 2 pour 2011 est-elle suffisante ? 22

d) La DGFiP se surpasse encore dans l’application de la règle du non remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite. 22

e) Les taux de contribution au CAS Pensions font augmenter les crédits de personnel pour 2011 de … 2,27 % alors que l’ensemble des rémunérations stagne à + 0,19 % 23

f) Les éléments de la rémunération d’activités 2011 24

B.– LA POURSUITE DES GROS CHANTIERS D’HARMONISATION DES STATUTS, DES RÈGLES DE GESTION ET DES RÉGIMES INDEMNITAIRES 26

a) Première étape : la fusion des statuts 26

b) Le processus d’harmonisation indemnitaire en cours depuis le 1^er janvier 2009 est prévu sur trois ans et sera suivi d’une opération de refonte. 26

c) La rémunération à la performance pour les cadres supérieurs : la prime de fonctions et de résultats (PFR) 27

d) L’intéressement collectif : une habitude 28

e) Les efforts pour les travailleurs handicapés se concrétisent peu à peu 28

III.– LES CHANTIERS INFORMATIQUES 29

A.– COPERNIC : L’ACHÈVEMENT DISCRET D’UN PROJET DE LONGUE HALEINE 30

B.– LE PROGICIEL CHORUS MOBILISE LES AGENTS DE LA DGFIP 31

C.– LA DÉMATÉRIALISATION PREND LE PAS SUR LE DÉPLOIEMENT D’HÉLIOS 32

D.– SIRHIUS : CONCEPTION EN COURS MAIS DÉPLOIEMENT LOINTAIN. 33

IV.– LE CONTRÔLE DE LA FRAUDE FISCALE : PASSER DES INTENTIONS À LA PRATIQUE 34

1.– À l’international : une prise de conscience 34

a) La lutte contre les paradis fiscaux 34

b) La lutte contre le secret bancaire 37

2.– En France, un activisme foisonnant à concrétiser 38

a) Dispositions et dispositifs 38

b) Mais qu’en est-il dans les services de contrôle fiscal ? 43

c) Les indicateurs relatifs à la lutte contre la fraude fiscale : on ne renforce plus, on assure. 47

V.– LA DEMANDE DE CRÉDITS 2011 DU PROGRAMME 156 FRÔLE LE ZÉRO VOLUME EN EUROS COURANTS ET DIMINUE EN EUROS CONSTANTS. 48

A.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE FISCALITÉ 51

1.– La performance de la filière fiscalité : des indicateurs resserrés 52

2.– Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises 53

3.– Action 02 : Fiscalité des PME 55

a) Toutes les fonctions supportent des réductions d’effectif y compris le contrôle fiscal. 55

b) Les principales dépenses de fonctionnement sont informatiques. 56

4.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale 58

a) La fiscalité des particuliers reste le vecteur principal de la réduction des effectifs du programme 156. 58

b) Malgré les progrès de la dématérialisation les prévisions de dépenses d’affranchissement restent soutenues. 59

c) La disparition du certificat électronique facilite la dématérialisation des déclarations de revenus des particuliers. 60

B.– LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE : UNE ORIENTATION 2011 VERS LE SECTEUR PUBLIC LOCAL 60

1.– Les objectifs de la filière gestion publique 61

a) Objectif n° 6 : Améliorer la qualité comptable 61

b) Objectif n° 7 : La réduction des délais de paiement des dépenses publiques : une performance modulable 62

c) Objectif n° 8 : Un « nouveau » renouvellement du suivi de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local 62

d) Objectif n° 10 : Le suivi de la politique immobilière de l’État doit-il être pris en charge par le programme 156 ? 63

2.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité 64

3.– Action 07 : Gestion financière du secteur public local : le caractère informatique des dépenses s’accentue. 66

4.– Action 08 : La Gestion des fonds déposés 68

C.– L’ACTION 06 : UN CHEMINEMENT PERSEVÉRANT POUR UNE REFONTE DE LA CHAINE DE TRAITEMENT DES RETRAITES. 68

a) Les crédits 70

b) Un indicateur unique appelé à être satisfait par la mise en place des comptes individuels de retraite 71

D.– L’ACTION SOUTIEN  A PERDU DU POIDS 72

a) Les ETPT de l’action Soutien sont diminués d’un tiers par un effort sur leur affectation. 72

b) La sous-action Soutien Copernic se finance par reports de crédits 73

c) Les crédits de fonctionnement de la sous-action Soutien autre que Copernic  concentrent 80 % du titre 3 du programme 156 74

d) les crédits d’investissement de la sous-action Soutien autre que Copernic 75

CHAPITRE II.– LE PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 77

I.– LA PRÉOCCUPATION DU PROGRAMME 302 EN 2011 : SAUVEGARDER LES MOYENS OPÉRATIONNELS 77

A.– LES PRINCIPALES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME 302 EN 2011 80

a) Présentation de la demande de crédits. 80

b) Structure prévisionnelle de la dépense sur l’exercice 2011. 83

c) Les fonds de concours et attributions de produits en 2011 84

d) Les prévisions pluri-annuelles 2011-2013 84

B.– UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES COMPTÉE 85

1.– L’achèvement de la réforme de l’ensemble des structures de la DGDDI va rendre la poursuite de la réduction des effectifs plus délicate. 88

a) Les éléments 2011 des rémunérations 88

b) Les éléments de rémunérations liés au mérite 89

c) Le compte épargne-temps se développe 90

2.– La politique des ressources humaines : décloisonner les activités lors du processus de formation 90

II.– LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES ET LA PROTECTION DE L’ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN 91

A.– LA PRÉVENTION DES RISQUES SOCIO-ÉCONOMIQUES LIÉS AUX ÉCHANGES SE RATIONALISE ET SE CONCENTRE 93

1.– La contrefaçon 93

a) Le fléau de la contrefaçon 93

b) La DGDDI adapte ses méthodes de contrôle et communique sélectivement. 94

c) Un double dispositif juridique 94

2.– Les jeux en ligne comme la grande fraude douanière sont désormais cernés par les Cyberdouaniers 95

B.– COOPÉRATION ET RENSEIGNEMENT : DES MAÎTRES MOTS 97

1.– Les actions de coopération pour assurer la sécurité sanitaire et alimentaire 97

a) Le cadre de la coopération entre la DGDDI, la DGCCRF et la DGAL 97

b) Sécurité alimentaire et protection de la santé publique. 98

c) La coopération avec le service commun des laboratoires (SCL) 99

d) La coordination des contrôles en matière vitivinicole 99

2.– Les autres coopérations nationales 100

3.– Une participation soutenue à la coopération européenne et internationale 101

C.– UN ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN À SURVEILLER ET PROTÉGER 102

a) Un expert européen de lutte contre la pollution maritime 102

b) Le contrôle en mer de la pêche et la sécurité maritime 103

c) La sécurité du territoire et le contrôle des passages frontaliers 103

D.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE LIÉS À LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES 104

a) Des indicateurs de lutte contre les fraudes peu ambitieux mais dont les résultats sont classés parmi les meilleurs par l’OMD. 104

b) Une meilleure efficacité des unités opérationnelles avec des effectifs en baisse : l’application « Mathieu 3 » 105

c) Un écrêtement bienvenu des cibles de l’indicateur relatif aux résultats des enquêtes. 106

d) Un indicateur qui associe le dédouanement et la surveillance 107

III.– LA FLUIDITÉ DES ÉCHANGES PASSERAIT-ELLE APRÈS LES QUESTIONS FISCALES ? 107

A.– LA MISSION COMMERCIALE DE LA DGDDI SUPPORTE L’ESSENTIEL DES RÉDUCTIONS DES EFFECTIFS ET RÉALISE DES ÉCONOMIES SUR LES DÉPENSES D’INTERVENTION. 108

B.– LA MODERNISATION DU DÉDOUANEMENT NE SUFFIT PAS À LA RECONQUÊTE DU DÉDOUANEMENT FRANÇAIS 109

1.– Les services de la douane française ne sont pas des services logistiques 109

a) La mission Grandes Entreprises (MGE) 110

b) L’obligation de déclaration à vocation sécuritaire sera obligatoire au 1^er janvier 2011 (où le statut d’OEA devient un label de qualité, mais ne règle pas tout). 112

2.– L’adaptation du dédouanement aux exigences communautaires passe par l’application DELT@ 114

a) L’application de dédouanement en ligne DELT@ prépare les échéances du programme @-Customs 114

b) Le portail ProDou@ne connaît un réel succès 116

3.– Le plan « Douane 2013 » et @ Customs, menacés de reculer … à l’horizon 2020 ? 117

4.– Un nouvel indicateur enrichit le suivi de l’activité de dédouanement 119

C.– L’APPUI AUX ENTREPRISES ET À CERTAINES FILIÈRES ÉCONOMIQUES 120

1.– Les Pôles d’action économique : les pédagogues de la modernisation du dédouanement s’occupent des PME 120

2.– Le NCVI permettra la dématérialisation d’une partie des documents de la filière viti-vinicole. 120

3.– Les mesures de soutien aux débitants de tabac en légère baisse. 121

a) Le « contrat d’avenir » 2008-2011 en faveur des débitants de tabac 121

b) Les autres mesures de soutien financier de l’État aux débitants de tabac 122

c) Le dispositif de secours financier – une dépense d’intervention à caractère social 123

IV.– LE RAPPEL DU VOLET ADMINISTRATION FISCALE DE LA DGDDI 123

a) La nouvelle action 07 Perception des droits et taxes 123

b) La maîtrise des coûts de gestion de la douane sur ses recettes. 124

COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 2 NOVEMBRE À 9 HEURES 125

EXAMEN EN COMMISSION 145

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 147

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses relatives au programme 156 et au programme 302 étaient parvenues, dont environ 90 % le dernier jour alors même que les commissions élargies commençaient à l’Assemblée nationale.

Le Rapporteur spécial a pris soin, comme chaque année, d’adresser au Gouvernement son questionnaire dans les délais les plus brefs en dépit de la date très tardive du débat d’orientation des finances publiques. Il a pu constater que cet effort était sans effet sur la date de retour des réponses au questionnaire.

Il convient de rappeler que la date du 10 octobre est une dernière limite : les volumes des dotations comprises dans les programmes 156 et 302 supposent que les réponses, pour être exploitables, parviennent au Parlement de façon régulière à partir du mois de septembre. En l’état, l’information du Parlement, dans le champ du présent rapport spécial, ne peut pas être considérée comme convenablement assurée.

SYNTHÈSE

CHAPITRE I.– LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

I.– L’OBJECTIF N° 1 « RÉUSSIR LA FUSION » EN PASSE D’ÊTRE RÉALISÉ

La direction générale des Finances publiques (DGFIP) a été officiellement créée par le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008. Elle est née juridiquement de la fusion de la direction générale des Impôts (DGI) et de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP). Son directeur général est assisté de trois directeurs, nommés en avril 2008, chargés respectivement de la fiscalité, de la gestion publique, du pilotage du réseau et de ses moyens.

a) La fusion : une décision indépendante de la révision générale des politiques publiques mais dont elle est un axe « emblématique ».

La révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée en 2007 vise à remettre profondément en cause les politiques publiques pour les rénover en recherchant les gains de productivité. Le quatrième rapport d’étape est paru en juin 2010. La mise en place de la DGFiP a été inscrite dans le volet des réformes de l’État permettant une amélioration concrète des services rendus aux citoyens et aux entreprises. Elle est toutefois indépendante du processus de réforme de l’administration territoriale de l’État.

La responsabilité de la conduite des RGPP et de la modernisation de l’État a été confiée au nouveau ministre du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, M. François Baroin, par décret du 2 avril 2010 n° 2010-353.

On rappellera que la création de la DGFIP est une opération considérée comme « emblématique » de la RGPP en raison d’une part de l’ampleur du regroupement opéré, d’autre part des objectifs définis et des résultats attendus. Tous les indicateurs d’avancement des axes et des objectifs prioritaires concernant la DGFiP sont au « feu vert ».

b) Les modalités de la création de la DGFIP : des intentions aux réalisations.

Après la détermination des trois filières organisant l’architecture de la DGFIP et la nomination de leur directeur respectif, la création par fusion de la DGFiP a été opérée par le haut, en constituant dès juin 2008 une administration centrale.

La généralisation de la fusion dans les services déconcentrés et le réseau a été conduite méthodiquement en procédant à des expérimentations sous observation.

Ainsi, huit directions locales unifiées (DLU) étaient en cours de constitution fin 2008. Les premiers responsables de ces unités ont été nommés en juillet 2009 après la constitution du corps des administrateurs des finances publiques et la définition des missions des directions régionales et directions départementales des finances publiques. Le processus s’est progressivement accéléré au cours de l’année 2009 et a encore été amplifié en 2010. La Direction générale des Finances publiques table pour la fin de cette année sur l’installation de 85 directions locales unifiées (départementales ou régionales) sur 100.

Le processus de mise en place des services des Impôts des particuliers (SIP) a été identique : préfiguration et expérimentation, puis accélération de la vague d’ouvertures de SIP. Si à fin 2009, la DGFiP comptait un tiers de SIP mis en place, elle espère atteindre 600 SIP à fin 2010 sur 700/705 unités prévues. Parallèlement, la nomination des responsables de ces nouvelles structures a également été accélérée : 8 responsables sur 10 ayant été désignés.

Le nombre de trésoreries est tombé à 2 894, sachant qu’un tiers d’entre elles sont spécialisées soit dans le secteur du recouvrement (23 %), soit dans le domaine de la gestion du secteur public local (77 %). Dans les localités sans centre des impôts, les trésoreries seront chargées de l’accueil du public, dit accueil fiscal de proximité, voire seront intégrées dans des « maisons de service public » qui offriraient un « bouquet » de services.

On rappellera que le directeur général des Finances publiques avait indiqué ⁽¹⁾que la mise en place du guichet fiscal unique permettrait de réduire les effectifs de la DGFIP de 7 000 postes au rythme de 2 500 par an, « soit une économie de 300 millions d’euros » Mais s’agit-il d’une économie annuelle ou générale ? En tout étant de cause, effectivement, le PAP 2011 du programme 156 comme le PAP 2010 prévoit la suppression de plus de 2 300 ETPT.

La direction générale de la DGFiP aurait souhaité accentuer le mouvement général de fusion pour les DLU comme pour les SIP, mais elle est confrontée à différentes problématiques immobilières (locaux à définir, travaux d’aménagement à réaliser, voire financement).

La mise en place de nouvelles structures dans de nouveaux espaces ou dans des espaces réaménagés (la question de l’ergonomie) n’a pas empêché des difficultés dans la mise en place des accueils du public, en dépit du fonctionnement d’une cellule nationale d’écoute sur les SIP destinée aux cadres en questionnement. Et la pauvreté ⁽²⁾ de certains accueils des particuliers a provoqué de fortes tensions sur le terrain.

L’un des chantiers sociaux de la création de la DGFiP a été la fusion des statuts. Les nouveaux statuts des agents de la DGFiP ont été publiés en août dernier mais entreront en vigueur à compter du 1^er septembre 2011 ⁽³⁾.

Le second chantier est celui de l’harmonisation des règles de gestion qui conditionnent le parcours professionnel, les affectations et les mutations des agents. Après concertation les nouvelles règles vont chercher à retenir les plus avantageuses du corpus de l’ex DGI ou de l’ex DGCP. Ces nouvelles règles, encore en discussion, entreront également en vigueur en septembre 2011, concomitamment aux élections professionnelles (reportées à l’automne 2011) et des périodes transitoires ont été prévues notamment dans le domaine des mutations.

Ces calendriers sont une nouvelle preuve de la volonté de la DGFiP de procéder de manière pragmatique, quitte à prendre son temps.

Le succès des réorganisations administratives d’ampleur, en soi opérations délicates, repose sur l’adhésion de tous les agents concernés ⁽⁴⁾. Ainsi, la création d’une culture commune à la DGFIP a été analysée et identifiée comme un enjeu majeur de réussite de la fusion. Elle s’adossera sur le Document d’Orientations stratégiques (DOS) de la DGFiP (cf. infra).

c) Des indicateurs de fusion comblés, presque périmés.

Respectant la recommandation de la Cour des comptes de créer un indicateur de grande réforme, le PAP 2009 du programme 156 avait intégré un objectif chargé de suivre l’état d’avancement de la fusion à l’horizon 2012.

Cet objectif est composé de trois indicateurs qui suivent le niveau de déploiement du guichet fiscal unifié (1.1), le nombre de directions locales des finances publiques créées (1.2) et l’amélioration des services rendus aux collectivités territoriales (1.3).

Les indicateurs 1.1 et 1.2 ont déjà perdu beaucoup de leur intérêt.

L’indicateur 1.3 mesure l’amélioration des services rendus aux collectivités territoriales. Celle-ci est perçue comme effective si sont rapidement communiquées :

– d’une part, aux plus grandes collectivités, les bases simulées de taxe professionnelle des établissements dominants,

– d’autre part, les bases prévisionnelles des impôts directs locaux et allocations compensatrices.

Le Rapporteur spécial fait remarquer que la réforme de la taxe professionnelle ayant été votée, les bases prises en compte dans cet indicateur ne sont plus pertinentes et que la DGFiP se doit désormais de fournir des données adaptées aux besoins réels des collectivités territoriales.

La réalisation des objectifs de cet indicateur sera, avant tout, rendue possible par les évolutions informatiques. La cible de 75 %, pour 2010, a été révisée à la hausse après les bons résultats de l’exercice 2009. Elle est portée à 90 % en 2011.

Le Rapporteur spécial regrette qu’une sous-action budgétaire « Moyens pour réussir la fusion » n’ait pas, parallèlement, été créée pour suivre les surcoûts (transitoires mais préalables à la réalisation d’économies d’échelle ou définitifs), par exemple sur les charges de personnel, la communication, les dépenses mobilières et immobilières. De même pour des indicateurs sociaux.

d) Le document d’orientations stratégiques : un objet non identifié mais une opération instructive.

L’existence d’une programmation budgétaire pluri-annuelle par mission et par programme pour la période 2009-2011 a « toisé » les contours budgétaire et de la masse salariale de la DGFiP qui, de ce fait, n’a pas jugé utile de concevoir un nouveau contrat pluri-annuel de performance (CPP) bien que la direction générale des Impôts et le Trésor public en aient été les premiers instigateurs. Le CPP permettait de décliner un catalogue précis et raisonné d’objectifs et d’indicateurs au regard de moyens financiers qui étaient garantis par la direction du Budget.

À défaut, la direction générale de la DGFiP a lancé depuis début 2009 une opération « Document d’orientations stratégiques » (DOS) chargé de fixer des caps à usage interne et élaboré dans une perspective fédératrice. Si ce DOS fait à certains l’effet d’un « objet non identifié », le mérite de cette opération aura été sans doute de consulter et d’écouter sur le terrain, « dans les ateliers » les agents de la DGFiP. Il a servi de support à des débats qualifiés de très riches, certains ayant été mouvementés.

Ces débats autour d’une première version du DOS ⁽⁵⁾, très suivis, ont permis à la direction générale de la DGFiP une prise de conscience de l’état d’esprit des agents des finances publiques. Deux aspects ont particulièrement été saillants :

– la nécessité d’atténuer le management et la gestion par indicateurs. Si la tension générée sur les agents comme sur les responsables locaux a eu des effets jugés bénéfiques, tout comme les comparaisons entre structures, une approche qualitative doit désormais être retrouvée.

– la nécessité d’apporter des améliorations pratiques dans l’utilisation par les agents des différentes applications informatiques.

Il est également ressorti que les fonctions patrimoniales devaient être examinées pour les faire évoluer.

À l’issue de ces consultations du personnel, le directeur général de la DGFiP a décidé de mettre en place des groupes d’expression métiers (GEM) ouverts à tous les agents dans lesquels ceux-ci pourront suggérer des améliorations à apporter aux difficultés, obstacles, etc. qu’ils rencontrent dans l’accomplissement de leurs tâches.

La version finale de DOS a été diffusée en interne en juin 2010.

Enfin, élément symbolique de l’avancement de la fusion et la consolidation des fondements de la DGFiP, la création de l’École nationale des finances publiques a été annoncée fin août 2010. Elle est chargée des concours et sélections internes, de tout type de formation professionnelle tout en assurant des fonctions de documentation. Elle regroupe l’École nationale du Trésor Public et les différents centres et établissements de formation.

II.– LES MOYENS EN PERSONNEL

La DGFiP est en train d’achever une opération délicate : la fusion de deux grandes directions administratives, mais le fonctionnement en flux tendus tant au niveau des agents que des crédits rend plus difficile l’opération.

S’il semble que des gains de productivité soient encore possibles sur des fonctions support, back office ou des niches en procédant à des actions de reengineering de chaînes métiers éventuellement accompagnées d’évolution réglementaire, la suppression annuelle, systématique, de 2 500 ETPT commence à poser problème.

Pour le Rapporteur spécial, la DGFiP doit se préoccuper des conditions de travail et du climat interne pour éviter de créer un syndrome France Télécom.

A.– LE PROGRAMME 156 COMPRIME SON PLAFOND D’EMPLOIS ET SES BESOINS DE CRÉDIT DE TITRE 2 – EST-CE POSSIBLE ?

a) Le plafond d’emplois, à périmètre constant, diminue de 2 % en 2011 : une machine infernale aux dépens de la catégorie C.

Depuis l’exercice 2006, la réduction du nombre des agents des Impôts et du Trésor public est impressionnante par sa régularité et par son volume : en six ans d’environ 11 100 postes ETPT ⁽⁶⁾ auront été supprimés. Pour l’année 2011, l’effort demandé porte sur – 2 372 unités et la réduction des effectifs est concentrée sur la seule catégorie C. Cette réduction est légèrement inférieure à celle enregistrée en 2010 (– 2 432 ETPT), mais son poids en valeur absolue reste identique.

ÉVOLUTION DES ETPT DU PROGRAMME 156 PAR CATÉGORIE DEPUIS 2006

Les données ETPT 2010 ont été retraitées et tiennent effectivement compte du transfert de l’action 04 sur le programme 302, soit 667 ETPT dont 249 ETPT C et 250 ETPT B.

L’effet vertigineux de cette diminution incessante des effectifs est renforcé la perspective annoncée de poursuivre cette démarche sur les trois années à venir afin de parvenir à une suppression de 100 000 postes sur la période 2011-2013. Des efforts seront encore exigés de la DGFiP, mais où pourra-t-elle le faire porter et aura-t-elle le temps d’enregistrer de nouveaux gains de productivité ?

Depuis 2006, la croissance de la catégorie A+ de plus d’environ 47 % contraste avec la réduction de plus de 20 % de la catégorie C. Les gains de productivité dont témoigne ce mouvement régulier de réduction des effectifs du programme ont libéré des agents de la catégorie C mais ont suscité la création de postes de catégorie A+, sans doute liées au dimensionnement des nouvelles structures qui modifient l’étendue des responsabilités. Le niveau de rémunération des agents A+ n’a pas, en parallèle, conduit à une réduction des dépenses de personnel.

La DGFiP est devenue une administration moins nombreuse, sans doute plus compétente, mais pas moins « coûteuse ».

Le Rapporteur spécial souligne que cette réduction des effectifs qui portera en 2011 sur la seule catégorie C et son impact sur le schéma d’emplois vont permettre une économie estimée à 122,2 millions d’euros. L’engagement présidentiel de retour de 50 % des économies induites par le non remplacement d’un départ sur deux à la retraite sous la forme de mesures catégorielles est maintenu ⁽⁷⁾. Plus de 60 millions d’euros devraient ainsi revenir aux agents, mais à quels agents et pour quelles fonctions?

Le PAP 2011 présente, sans doute pour modérer cette impression, un ratio des effectifs gestionnaires ETP sur les effectifs gérés ETP. Calculé sur la base des données d’exécution de l’exercice 2009, il serait de 1,91 % mais reste obscur sur ses termes ⁽⁸⁾.

MISE EN REGARD DES ETPT ET DES DÉPENSES DE PERSONNEL DU PROGRAMME 156

Il est nécessaire de préciser que les rémunérations d’activité qui représentent environ 2/3 des charges de personnel enregistrent en 2011 une hausse infime (+ 0,18 %) à 4 375 millions d’euros. Les cotisations et contributions sociales, elles s’élèvent en 2011 à 2 581 millions d’euros (+ 6,12 %).

On rappellera que l’inscription dans la catégorie A+ dépend d’une appartenance à un grade ou à un emploi dont l’indice terminal est supérieur à l’indice brut 966 de 2009.

b) La programmation pluri-annuelle 2011-2013 du programme 156  est-elle raisonnablement tenable ?

Les autorisations d’engagement du programme 156 sont sensées amorcer une décrue à partir de 2011 avec un montant total de crédits de 8,423 millions d’euros, puis pour l’année 2012 un montant total de 8,422 millions d’euros.

Compte tenu de l’inflation et de la structure des dépenses du programme 156 (plus de 80 % de dépenses de titre 2), de l’augmentation du taux de contribution employeur au CAS Pensions, des effets de la mise en place progressive des nouveaux statuts des agents de la DGFiP, le Rapporteur spécial a conscience, qu’en dépit d’une poursuite du non remplacement d’un départ sur deux à la retraite, ce schéma prévisionnel reposait sur la prolongation du gel du point d’indice de la fonction publique sur les trois prochains exercices.

● Le rapport d’enquête de la Cour des comptes sur l’ensemble de la Fonction publique d’État

La présentation par la Cour des comptes de son enquête ⁽⁹⁾ (sur la base de l’article 58-2 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances) sur « Les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État », le 5 octobre dernier a confirmé toutes ses intuitions.

En étudiant, hors montants de la contribution employeur au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, la structure de la masse salariale de la fonction publique d’État et ses différentes composantes, la Cour des comptes a démontré que la stabilisation en valeur des dépenses de personnel (rémunérations et primes) allait être très difficile à réaliser.

Elle a expliqué que « le scénario implicite » du budget triennal (2011-2013) « semble reposer sur des hypothèses de gel du point et de fort ralentissement des mesures catégorielles ». L’objectif d’augmentation de la part des primes et indemnités dans les rémunérations d’activités a été et est très onéreux et ne tient pas dans l’enveloppe de rétrocession de la moitié des gains de productivité liés au non remplacement d’un départ à la retraite sur deux. En ce qui concerne la DGFiP la pérennisation de la prime de fusion a encore accentué le coût des mesures catégorielles, la prime de fusion pesant deux fois plus que la contribution du point à la hausse de la masse salariale.

La Cour des comptes indique que pour parvenir à une stabilisation en valeur de la masse salariale, hors versement au CAS Pensions, il faudrait prévoir un schéma d’emploi plus exigeant en dosant les variables suivants :

– le maintien du gel du point d’indice, mais socialement difficilement tenable ;

– réduire le taux de rétrocession des économies réalisées par les gains de productivité ;

– améliorer la connaissance des différentes mesures statutaires et indemnitaires (GVT positif, mesures catégorielles, mesures diverses, prévisions de départ à la retraite) ;

– préparer des réformes structurelles plus ambitieuses.

c) La demande de crédits de titre 2 pour 2011 est-elle suffisante ?

Lors de l’exécution 2009 et du commentaire ⁽¹⁰⁾ de RAP du programme 156, le Rapporteur spécial a fait part de sa stupéfaction en découvrant la « pirouette comptable » (baisse appropriée en décembre 2009 du taux de cotisation au CAS Pensions) pour financer les dépenses de Titre 2 tout en demeurant dans le plafond des crédits de personnel de l’exercice 2009.

La Cour des comptes dans le rapport d’enquêtes si dessus présenté, explique que les prévisions budgétaires sur les Titre 2 n’intègrent plus de marge de sécurité. Au cours de cette présentation, elle a annoncé la préparation d’un décret d’avance pour permettre le paiement des dépenses de personnel de la fin de l’exercice 2010.

Pour l’exécution de l’exercice 2010 du programme 156, la DGFiP a confirmé que sa prévision de dépenses nécessitera le déblocage de la réserve de précaution (34,43 millions d’euros). Sachant qu’à fin juin 2010, plus de la moitié des crédits disponibles avaient été engagés, les besoins sont justifiés par :

– un nombre de départs à la retraite inférieur aux prévisions ;

– l’impact de la mesure statutaire interministérielle relative au Nouvel espace statutaire (NES) de la catégorie B entré en vigueur au 1^er septembre dernier.

Le Rapporteur spécial craint que ce déblocage ne soit pas suffisant pour l’année 2010.

Il s’inquiète également du volume de crédits de Titre 2 prévus pour l’année 2011, très ajusté, avec un point d’indice gelé, une provision GIPA sans doute insuffisante, des prévisions de départs à la retraite qui pourraient ne pas se réaliser en totalité, et surtout avec l’entrée en vigueur le 1^er septembre 2010 du statut des agents de la DGFiP, les incidences qui seront liées à la réforme de l’ensemble du régime indemnitaire des agents.

d) La DGFiP se surpasse encore dans l’application de la règle du non remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite.

● Les entrées/sorties en ETP

Avertissement : si le plafond d’emploi est présenté en ETPT, les sorties et entrées sont approchées en ETP.

Les départs à la retraite prévus pour 2011 s’élèvent à 4 006 ETP composés à plus de 77 % d’agents C et B. Bien que les données retraitées de 2010 ne soient pas connues, il semble que ce mouvement de départ en retraite soit légèrement supérieur à celui de 2010 qui en comptait 3 919 dont quelques agents de la DGDDI.

L’ensemble des sorties concernerait en 2011 6 721 ETP, contre 4 919 ETP pour 2010. Le nombre des « autres départs définitifs » étant à peu près identiques à celui de 2010 (333 contre 308 ETP), ce sont les « autres départs » qui évoluent.

Toutefois, le solde des transferts est positif de 258 ETP, les transferts entrants triplant par rapport à 2010. L’essentiel de ces transferts entrants concerne 288 agents CSP ⁽¹¹⁾ Chorus en provenance de différents ministères (Santé, Sports, Culture, Travail, DGCIS, DGCCRF). On constate également quelques transferts liés à la mise en place des services facturiers.

Le nombre des entrées est estimé à 4 045 ETP dont 2 090 à la suite d’un recrutement par voie de concours ou initial.

Le solde prévisionnel entrées/sorties qui constitue le schéma d’emplois du programme pour 2011, de – 2 667 ETP, est légèrement supérieur à celui de 2010 : 2 565 ETP.

Bien qu’il soit toujours difficile d’appréhender aux travers des explications du PAP lui-même, les conversions d’ETP en ETPT, et donc de mettre en rapport les départs à la retraite en ETP et les réductions d’ETPT, il semble que la politique de non remplacement d’un départ sur 2 à la retraite continue à être drastiquement pratiquée au sein de la DGFiP. Même si le PAP 2011 du programme 156 ne l’affiche pas, en respectant son mode de calcul ⁽¹²⁾, le taux de non remplacement des départs à la retraite en ETP atteint 66,57 % (contre 65,45 % en 2010).

e) Les taux de contribution au CAS Pensions font augmenter les crédits de personnel pour 2011 de … 2,27 % alors que l’ensemble des rémunérations stagne à + 0,19 %

6 990,30 millions d’euros en autorisation d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) sont demandés pour financer les charges de personnel du programme 156 en 2011, soit une augmentation, à périmètre constant, de 2,27 % par rapport à la LFI 2010 (6 835,03 millions d’euros).

L’impact de l’augmentation du taux de contributions au CAS Pensions (+ 3,25 point sur les pensions des personnels civil, + 8,76 point sur les personnels militaires) n’est pas absorbé en totalité par la réduction programmée des effectifs.

Celle-ci se traduit par contre dans la quasi stabilité des rémunérations d’activité dont la hausse pour 2011 est limitée à 0,19 %.

Effectivement, le point fonction publique sera de 55,5635 euros, sans modification depuis le 1^er juillet 2010. Aucune hausse ou enveloppe n’est provisionnée dans la perspective d’une augmentation possible de ce point.

En dépit de cette « modération » salariale, hors contribution au CAS Pensions, les rémunérations en fonction des catégories d’agents évoluent ⁽¹³⁾.

COÛTS ENTRÉE/SORTIE 2010 ET 2011

(en euros)

La présence d’un nombre plus important d’agents de catégorie A+ en 2010 avait été justifiée par la redistribution d’agents de l’ex Trésor Public de la catégorie A à la catégorie A+. Pour 2010, l’augmentation de 7 % des cadres A+ n’est pas justifiée.

f) Les éléments de la rémunération d’activités 2011

Pour l’estimation des dépenses de personnel pour 2011, ont été pris en compte les effets des éléments structurels suivants :

● les éléments salariaux statutaires :

– la mise en œuvre du dispositif de garantie du pouvoir d’achat (GIPA) est estimée à 3,633 millions d’euros contre 1,55 million d’euros en 2010. Cette estimation paraît beaucoup plus raisonnable (9 millions d’euros y ont été consacrés pendant l’exercice 2009) mais cette provision est-elle suffisante et raisonnable, le point fonction publique étant gelé ?

Le Rapporteur spécial précise que la mesure GIPA s’est adressée, pour l’ensemble du programme 156 en 2009, à environ 11 959 agents physiques, ce qui, rapporté en ETPT, avoisine 9,7 % des ETPT du programme. Chaque année, le Rapporteur spécial constate que le nombre de personnes concernées est en augmentation.

● Le GVT

Un solde glissement vieillesse technicité (GVT) pour 2011 au sein de la DGFIP positif à 24,14 millions d’euros, sensiblement plus élevé que celui de 2010 estimé à 14,3 millions d’euros. Il résulte d’un faible GVT négatif lié aux sorties et d’un GVT positif supérieur à celui de l’année 2010. La fusion procédant à un rapprochement des éléments statutaires et indemnitaires en optant pour le plus favorable explique peut-être ce phénomène.

● les éléments salariaux catégoriels :

– une enveloppe de 52,47 millions d’euros a été prévue au titre de l’augmentation des mesures catégorielles pour 2011. Elle comprend notamment 7,9 millions d’euros pour le plan de requalification et 35,2 millions d’euros au titre de l’alignement de la rémunération indemnitaire des agents de la DGFIP y compris l’intéressement à la performance ;

Le plan de requalification ministériel autorise les promotions intra et inter-catégorielles dans le but de reconnaître les évolutions des métiers et les compétences des agents. S’agissant de promotions exceptionnelles, un arrêté annuel fixe le taux de promotions de grades dans certains corps des ministères économique et financier.

Pour les années 2009 à 2011, le nombre de promotion inter-catégorielle prévu par an est de 585 de B en A et de 1 650 de C en B. Ces promotions sont mises en œuvre par le biais de liste d’aptitude et des concours internes, sachant que la création en 2010 d’un examen professionnel ouvrira une 3^ème voie de promotion vers la catégorie A. Les agents du service des Pensions ont également bénéficié de promotions inter-catégorielles.

L’impact financier du plan de requalification est intégré au GVT positif dans lequel il est provisionné.

En ce qui concerne les promotions intra-catégorielles de la catégorie A à A+, la seule information connue est la « conformité des taux de promouvabilité fixés pour l’année ».

– le rachat des jours sur compte épargne-temps (CET) est de nouveau provisionné dans le projet de budget à hauteur de 4 millions d’euros.

● les contributions et cotisations employeurs :

Comme cela a été mentionné supra les taux de la contribution employeur au CAS Pensions ont été fortement révisés à la hausse. Il en est de même mais dans une moindre mesure du taux de cotisation employeur au Fonds national d’aide au logement (FNAL) qui est porté à 0,5 %.

– le taux de cotisation employeur à la Caisse nationale d’allocations familiales reste inchangé (5,4 %) ;

– la contribution au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) pour 2011 est estimée à 1 million d’euros.

● les prestations sociales :

Les différentes prestations sociales sont valorisées à 33,59 millions d’euros. Elles comprennent notamment le remboursement transport domicile/travail et le financement des congés de longue durée. L’action sociale est assurée par le secrétariat général des ministères de l’Économie et du Budget.

B.– LA POURSUITE DES GROS CHANTIERS D’HARMONISATION DES STATUTS, DES RÈGLES DE GESTION ET DES RÉGIMES INDEMNITAIRES

a) Première étape : la fusion des statuts

La création de la DGFIP a rendu indispensable la constitution d’un nouveau corps pour permettre la nomination des responsables des directions locales unifiées. Le corps des administrateurs des finances publiques a été créé en février 2009 et est doté de son propre échelonnement indiciaire. Sa gestion est présentée comme « dynamique » car les performances managériales de ces cadres font l’objet d’une évaluation régulière ainsi que le degré d’implication dans leurs fonctions. Une partie de leurs primes en dépendent.

Ce nouveau corps va progressivement remplacer celui du trésorier payeur général, du chef de services fiscaux et du conservateur des hypothèques. Les nominations suivent la mise en place des directions locales unifiées et environ 200 administrateurs des finances publiques ont été nommés sur un corps appelé à comprendre entre 600 et 700 agents à fin 2012.

Pour les autres agents de la DGFiP, comme indiqué précédemment les nouveaux statuts de la DGFiP ont fait l’objet d’une parution au Journal Officiel en août 2010 et entreront en vigueur au 1^er septembre 2011.

b) Le processus d’harmonisation indemnitaire en cours depuis le 1^er janvier 2009 est prévu sur trois ans et sera suivi d’une opération de refonte.

Le régime indemnitaire représente une part significative et croissante dans la rémunération des fonctionnaires de l’État. Sur la base de la moyenne de la rémunération des agents, le montant moyen de la part du régime indemnitaire à la DGFiPatteint 47 %.

En 2010, l’écart entre la moyenne du traitement entre la filière fiscale et la filière gestion publique s’est réduit, il reste plus important en raison de la différence des régimes indemnitaires. Le plan d’harmonisation indemnitaire des agents de la DGFiP (2009-2011) est prévu sur trois ans pour les agents A, B, de quatre pour les cadres supérieurs. À fin 2010, l’harmonisation indemnitaire de la catégorie C est presque finalisée, le solde étant de 25 % en 2011.

Parallèlement aux négociations propres à la DGFiP, une politique de refondation indemnitaire est menée depuis 2008 dans l’ensemble de la Fonction publique. Elle vise à améliorer la visibilité sur la part indemnitaire des rémunérations des agents afin d’en faire un instrument de valorisation du management des ressources humaines (cf. supra la NES de la catégorie B).

Actuellement trois régimes indemnitaires principaux s’appliquent aux agents en fonction de leurs grades et fonctions : la rémunération au mérite, la prime de fonction et de résultats et l’intéressement collectif.

On rappellera que dans ces différents cadres, la DGFiP, a travaillé à la fusion des régimes indemnitaires des agents de l’ex DGI et l’ex DGCP sur la base du régime le plus favorable. Que des indemnités diverses ont été créées par les ministres qui se sont succédés notamment la prime dite d’intégration ou de fusion de 350 euros qui a été pérennisée et est intégré dans l’indemnité mensuelle de technicité depuis janvier 2009. Toutefois, après cette harmonisation, une refonte indemnitaire sera entreprise avec l’application des nouveaux statuts de la DGFiP fin 2011.

Cependant, un mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA) a dû être mis en place en 2008 pour les agents « perdants », qui atteignent le plafond de leur grade et de leur corps constataient une diminution de fait de la valeur de leur rémunération. Pour compenser, partiellement, cette situation et celle que va provoquer le recul de l’âge du départ en retraite, les plans de requalification sont ouverts aux agents les plus anciens. Une autre solution régulièrement évoquée serait de créer un nouvel échelon pour ces agents qui « plafonnent ».

c) La rémunération à la performance pour les cadres supérieurs : la prime de fonctions et de résultats (PFR) 

Le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 a instauré le dispositif cadre de la prime de fonction et de résultat (PFR) appelée à remplacer, « purement et simplement » tous les textes et pratiques préexistants en matière de d’indemnité. La PFR s’appliquera à tous les attachés de la fonction publique d’État au plus tard le 1^er janvier 2012. L’intégration des administrateurs civils des ministères de l’Économie et du Budget et les agents assumant des emplois de direction en administration centrale et déconcentrée est entrée en vigueur au 1^er janvier 2010. À la DGFiP, en administration centrale 70 personnes perçoivent cette PFR qui s’appliquera également en 2011 à 107 attachés et attachés principaux.

La PFR ne fait pas l’objet d’une provision budgétaire spécifique car sont financement est assuré par le redéploiement des sommes consacrées au paiement des primes et indemnités éteintes par ce processus. Pour l’administration centrale par exemple, la PFR est appelée à remplacer l’indemnité forfaitaire de travaux supplémentaires (IFTS), la prime de fonctions (PR), l’indemnité de fonction et de résultat (IFR), l’allocation complémentaire de fonctions (ACF), la prime de rendement et l’indemnitaire d’administration et de technicité (IAT), la prime informatique et diverses primes ministérielles.

Les montants de référence de la prime de fonctions et de résultats, qui ne sont pas définis pour l’ensemble des ministères, ont été fixés pour les services des ministères économiques et financiers par arrêté dérogatoire du 7 janvier 2009 pour tenir compte du montant du barème indemnitaire déjà existant.

La prime de fonction et de résultat est composée d’une part (modulable) liée à la fonction occupée et d’une part (modulable) liée aux résultats individuels. La part « fonction » est plus importante que la part « résultats individuels » mais son pourcentage dépend du corps d’appartenance.

Sa mise en place pousse à l’organisation de parcours professionnels raisonnés ainsi qu’à la mise en œuvre et maîtrise de la procédure d’évaluation des agents.

On rappellera qu’à la suite des discussions salariales de l’été 2010, le Gouvernement s’est engagé sur la période 2011-2013 à l’extension de la PFR y compris pour les catégories C.

d) L’intéressement collectif : une habitude

Le Gouvernement s’est interrogé en 2009 sur une généralisation de l’intéressement collectif dans l’ensemble de la fonction publique et avait consulté M. Michel Diefenbacher, membre de la commission des finances de l’Assemblée nationale. Il a proposé l’attribution d’une prime moyenne annuelle de 300 euros par agent, éventuellement réservée à quelques services.

La loi du 5 juillet 2009 relative à la modernisation du dialogue social a ouvert la possibilité de d’instaurer un dispositif d’intéressement collectif dans chaque fonction publique.

À la DGFiP, depuis le comité technique paritaire ministériel du 7 juillet 2005, un dispositif d’intéressement s’applique en fonction des résultats obtenus sur un nombre d’objectifs fixés dans le cadre des contrats pluri-annuels de performance (CPP) après validation par l’Inspection générale des finances. Une somme variant de 0 à 150 euros est allouée à chaque agent en fonction du nombre d’objectifs atteints. Depuis 2007, sans CPP, les 12 indicateurs ayant été satisfaits, une somme de 150 euros brut est versée à ce titre aux agents.

e) Les efforts pour les travailleurs handicapés se concrétisent peu à peu

● Dans son rapport public annuel 2008 (observations des juridictions financières), la Cour des comptes commentait la mise en place du Fonds d’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Elle constate que l’État, loin d’être exemplaire, « affiche un retard sensible par rapport au secteur privé ». En 2009, le taux de la DGFiP a atteint 4,90%.

En 2009, le montant versé au FIPHFP s’est élevé à 10,16 millions d’euros. Il a été provisionné à hauteur de 9 millions d’euros pour l’exercice 2010 et a été réduit à 6 millions d’euros pour 2011.

Un plan pluri-annuel de recrutement 2009-2012 a été finalisé début 2008 au sein de la DGFIP qui doit recruter 1 343 personnes handicapées sur la période. Au titre de 2009, 279 travailleurs handicapés avaient été recrutés pour être titularisés en 2010.

160 personnes de catégorie C recrutées dans le cadre du dispositif PACTE ⁽¹⁴⁾ en 2009 seront également titularisées en 2010.

● Le nombre de contractuels en CDD (hors « Berkani ») s’élevait au à mi-2010 pour la DGFIP à 302 personnes dont 105 de catégorie A et 67 de catégorie A+. Il est stable et conforme à quelques unités prés avec les données 2009.

Les contractuels « Berkani » (de catégorie C) ont diminué en 2009 par rapport à 2008. 2 574 relevaient de contrats de droit public et 255 de droit privé.

Le service des retraites de l’État (SRE) recourt également à quelques agents contractuels pour des postes de longue durée : 6 pour les catégories A et A+. Toutefois, il est fait appel ponctuellement à une quarantaine de contractuels (période de 2 à 4 mois) notamment pour gérer la campagne d’information du droit à l’information retraite.

Le service France Domaine aura disposé en 2010 d’une dizaine de contractuels cadres.

III.– LES CHANTIERS INFORMATIQUES

La réorganisation des services informatiques des ex-DGI et ex-DGCP a été amorcée au début de l’année 2010, une instance de gouvernance informatique unique ayant été constituée. Un comité stratégique informatique (COSTRAT) chargé de gérer les nouveaux programmes et les budgets a été formé. Il est nourri par un comité des demandes nouvelles (CODEN) appelé à analyser et valider tout projet de plus de 100 000 euros.

Le choix d’un pilotage informatique unifié des centres informatiques a été retenu par le DOS ainsi que l’harmonisation des systèmes d’assistance des utilisateurs. Une dizaine de directions locales informatiques regroupant les ex centres de la DGI et de la DGCP sont en cours d’expérimentation.

Le schéma directeur informatique de la DGFiP est en cours de finalisation, le DOS ayant été achevé. Ce schéma sera articulé autour de trois thèmes : métier (qui doit prendre en compte les besoins informatiques exprimés par les agents lors de la consultation dans le cadre du DOS), systèmes d’information (hébergement machines et politique d’internalisation/externalisation), organisation sachant que l’objectif est de donner de la visibilité aux agents sur leurs activités.

A.– COPERNIC : L’ACHÈVEMENT DISCRET D’UN PROJET DE LONGUE HALEINE

Bien que les années 2010 et 2011 soient encore fondamentales avec la finalisation des référentiels et de leurs croisements, le chantier informatique Copernic, lancé en 2001, n’est plus sous les feux des projecteurs. Les modules les plus emblématiques (TéléIR, TéléTVA, portail fiscal, etc.) sont devenus familiers et le fonctionnement quelque peu « en tôle ondulée » ⁽¹⁵⁾ de l’application TéléTVA à la fin du premier trimestre 2010 n’a pas ému (fin de la généralisation de la rénovation de TéléTVA).

La déception porte sur l’abandon des ambitions en matière de recouvrement : l’outil de recouvrement, RSP, ne vise plus que les recouvrements forcés et a obligé au maintien des applications anciennes (MEDOC et REC/MEN par exemple). Mais les évolutions des procédures de conduite de projet, désormais accompagnées d’un reengineering en profondeur des métiers et des fonctions, et les nouvelles habitudes adoptées par les entreprises (télépaiement et dématérialisation des échanges de données) laissent entrevoir d’autres voies plus faciles pour traiter dans l’avenir le recouvrement spontané (impôts auto-liquidés) et le recours gracieux.

Pour son côté pratique, on soulignera qu’un service en ligne d’attestation fiscale à destination des entreprises soumises à la TVA et à l’impôt sur les sociétés fonctionne depuis le début de l’année 2010.

Par ailleurs, le projet PATRIM Colloc, qui permettra aux collectivités locales et autres établissements publics (article L. 135B du livre des procédures fiscales) de communiquer des informations foncières est actuellement expérimenté.

Dans le domaine du contrôle fiscal, les applications SIRIUS PART (aide à la programmation du contrôle fiscal des particuliers) et SIRIUS REC (aide au recouvrement) ont été généralisées en 2008. Elles seront complétées par un outil d’aide à la sélection et à la programmation du contrôle fiscal des professionnels, l’application SIRIUS PRO, actuellement en expérimentation.

La campagne 2010 de télédéclaration de l’impôt sur le revenu, en enregistrant 10,5 millions de télé-déclaration, a atteint la cible espérée en 2008 par le ministre du Budget de l’époque. La facilité procurée par la déclaration préremplie n’est pas étrangère à cette stagnation.

À mi juillet 2010, le montant des AE propres au programme Copernic encore disponibles s’élève à 50,3 millions d’euros, preuve que le programme n’est pas achevé ⁽¹⁶⁾. L’article 55 du PLF 2011 propose la majoration de reports de crédits 2010 vers 2011 (au-delà des 3% autorisés par la LOLF), dont 55 millions d’euros en CP pour le programme Copernic.

Enfin, une réflexion sur l’avenir du SCN Copernic est actuellement en cours.

B.– LE PROGICIEL CHORUS MOBILISE LES AGENTS DE LA DGFIP

Le progiciel de gestion intégré budgétaire et comptable de l’État, dénommé Chorus, permettant de mettre en œuvre toutes les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), après quelques années difficiles de conception, était en cours de déploiement dans de différents ministères comme celui de la Défense, de l’Éducation nationale et des administrations.

L’accumulation de nombreux retards de paiement de fournisseurs a réveillé les inquiétudes au cours au printemps 2010. Dans le cadre d’une mission d’information sur les systèmes d’information de l’État ⁽¹⁷⁾, à laquelle le Rapporteur spécial participait, la commission des Finances de l’Assemblée nationale, appuyée par un rapport de la Cour des comptes, avait déjà alerté sur les périls possibles, les échéances de déploiement ayant déjà été repoussées. Or, la Cour des comptes a constamment émis des réserves sur la certification des comptes de l’État, sur le système d’information financière et la qualité des écritures comptables. Et l’une de ses recommandations récurrentes portait sur la nécessité de rationaliser les chaînes des dépenses quitte à adapter l’organisation des services concernés.

Bien que la DGFiP ne soit ni maître d’ouvrage ni maître d’œuvre de cette gigantesque opération informatique, elle est fortement mobilisée dans la mesure où la dépense de l’État traitée par le système Chorus sera déversée dans la comptabilité de l’État. Les services de la DGFiP de Loire Atlantique expérimentaient depuis 2008 en tant que comptable certains modules du programme Chorus.

L’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE) et le ministère du Budget ayant promis que Chorus serait totalement déployé dans tous les services dépensiers de l’État au 1^er janvier 2011, des efforts ont été déployés pour éponger les retards de paiement. La DGFiP par ailleurs mobilise des équipes de soutien et de formation auprès des services déconcentrés de tous les ministères afin de les accompagner durant tout l’hiver lors du déploiement de Chorus.

Comme toutes les administrations, au 1^er janvier 2011 les services de la dépense de l’État travailleront sous CHORUS ⁽¹⁸⁾, dans de nouvelles structures en cours d’installation, les centres de service partagés (voir action 06) et les services facturiers. Y seront accueillis des agents de quatre autres ministères.

Ce déploiement prononcera l’extinction des applications ACCORD (dépense centrale), NDL (pour la dépense déconcentrée) et Aster (dépense à l’étranger). En conséquence, le volet dépense de l’infocentre INDIA LOLF ne sera plus alimenté ; la partie recette et le domaine Comptabilité continuant à fonctionner jusqu’en 2012. À cette date, le bloc final de comptabilité générale qui concerne la DGFiP devrait être mis en place.

Le volet INDIA-REMU de cet infocentre sera maintenu en service jusqu’à l’expiration d’un délai de deux ans après la mise en place du système d’information décisionnel de l’Opérateur National de Paye (ONP).

C.– LA DÉMATÉRIALISATION PREND LE PAS SUR LE DÉPLOIEMENT D’HÉLIOS

Le projet d’informatique comptable et financière phare de l’ex-direction générale de la Comptabilité publique, Hélios, est lui aussi arrivé au terme de son déploiement. Certes, la migration de quelques établissements publics spécifiques doit encore être menée à bien (celle de la Ville de Paris a été réalisée en 2010, le projet Eifel Assistance publique-Hôpitaux de Paris est en cours de développement), mais désormais un déploiement large du PES (Protocole d’Échanges Standard) ⁽¹⁹⁾ est envisagé permettant ainsi une véritable accélération de la dématérialisation des données financières et comptables entre la DGFiP et les collectivités territoriales. Le PES permet la transmission électronique de données dématérialisées en temps réel. Toutefois, la mise en place du plan d’action de dématérialisation est très lente, le processus en lui-même étant très lourd et sa réalisation ne sera effective et opérationnelle que dans deux, voire trois ans.

Le pôle national de dématérialisation (rattaché dès l’origine à la mission Hélios) a fait adopter début 2010 une convention cadre nationale qui précise (et standardise) les modalités de dématérialisation de pièces comptables et de pièces justificatives. 6 500 accords locaux de dématérialisation ont été signés ainsi que 5 200 conventions relatives à la paye des collectivités. Les comptes de gestion des comptables publics font également l’objet d’une dématérialisation.

Le pôle national de dématérialisation travaille à étendre la dématérialisation des flux de documents budgétaires et pièces comptables mais aussi à promouvoir la dématérialisation du paiement : le projet TIPI permet désormais aux usagers de payer par Internet des factures émises par les collectivités locales et les établissements publics.

Le Rapporteur spécial juge que les agents ETPT de la filière Gestion publique « libérés » par le développement de la dématérialisation seraient utilement affectés à des missions de services auprès des collectivités territoriales, notamment pour procéder à une « certification simplifiée » des comptes de celles-ci.

D.– SIRHIUS : CONCEPTION EN COURS MAIS DÉPLOIEMENT LOINTAIN.

Le projet SIRHIUS vise la création d’un système d’information des ressources humaines (SIRH) unique, commun aux directions des ministères de l’Économie et du Budget. Le ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) a rejoint ce projet transversal géré par la direction des Personnels et de l’adaptation à l’environnement professionnel (DPAEP) rattachée au Secrétariat général commun aux ministères de l’Économie et du Budget dans le cadre du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière n° 218. Le succès de ce projet contribuera à la rationalisation de la chaîne de paye de fonctionnaires de l’État confié à l’Office national de Paye.

Le coût du projet SIRHIUS, dont la DGFIP assure la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre déléguée, n’est pas connu par le Rapporteur spécial : il oscillait entre 62,65 millions d’euros et 45 millions en 2009. En outre, certains paramètres (coûts directionnels, dépenses d’accompagnement, de maintenance) restent à la charge des prescripteurs.

Le coût de ce projet transversal est partagé au prorata des spécifications et des volumétries nécessaires. Le programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière lui réserve en 2011 1,8 million d’euros. La contribution de la DGFiP pour 2011 a été estimée à 2,06 millions d’euros.

La réflexion sur ce SIRH unique et commun est engagée depuis 2006 et les travaux de conception ont démarré à l’automne 2007. La conception générale est achevée et la conception détaillée de quelques chantiers est lancée. Si l’Insee pourrait bénéficier dès 2012 du déploiement de SIHRIUS, pour la DGFiP comme pour les autres structures, ce déploiement est associé à la mise en place de nouveaux centres services RH et le raccordement à l’ONP est prévu au plus tôt à l’horizon 2014/2015.

Dans l’attente du SIRH SIRHIUS, les applications de gestion des ressources humaines de l’ex DGI et l’ex-DGCP, respectivement AGORA et SEQUIOA, sont maintenues.

IV.– LE CONTRÔLE DE LA FRAUDE FISCALE : PASSER DES INTENTIONS À LA PRATIQUE

Le Rapporteur spécial du programme 156 tient plus que jamais à poursuivre la démarche initiée lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 de suivi du contrôle de la fraude fiscale.

La prise de conscience du volume et de la nuisance sur les économies de la fraude fiscale renforcée par des faits divers et la crise financière (produits dérivés et hedges funds), a réveillé la communauté internationale qui s’est engagée dans l’adoption au niveau international de dispositions entamant la « sécurité » des paradis fiscaux.

En droit interne français, la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a introduit une série de dispositions nouvelles relatives à la lutte contre la fraude (articles 12 à 21) et à la lutte contre les paradis fiscaux (articles 22 et 23), certaines mesures relatives à la modernisation des administrations fiscale et douanière et à leurs relations avec les usagers contribuant également à faciliter l’exercice du contrôle fiscal.

Ces dispositions législatives françaises ont achevé une année 2009 marquée par une volonté de lutter contre la fraude, en particulier celle opérant via les paradis fiscaux, et contre le secret bancaire tant au niveau interne ⁽²⁰⁾ qu’européen et international.

1.– À l’international : une prise de conscience

a) La lutte contre les paradis fiscaux

Lutter contre les paradis fiscaux n’est pas une affaire simplement interne et exige la collaboration et la coopération des États ⁽²¹⁾. Une partie de son efficacité dépend de mesures internationales qui visent soit à pratiquer un échange transparent d’informations fiscales, soit à réagir par sanction contre des états protégeant ou favorisant des pratiques frauduleuses.

Les pays membres du G20 à Pittsburgh en septembre 2009 ont demandé aux pays qualifiés par l’OCDE de non coopératifs de signer au moins douze accords d’échange internationaux (sur le modèle de l’article 26 de convention fiscale sur le revenu et la fortune de l’OCDE) pour sortir de la liste noire. Pittsburgh avait fourni l’occasion de déclarer que des sanctions pourraient être appliquées à compter de mars 2010.

Début 2010, l’OCDE considérait comme un véritable succès la « croisade » à la signature d’accords d’échange d’information fiscale et le dernier classement du G20 ne comportait plus aucun pays sur la liste noire et alors que la liste grise n’en comptait plus que 25. La menace de sanction contre les états récalcitrants devenait sans objet.

Cependant l’OCDE et les membres du Forum mondial sur la transparence et l’échange d’informations à des fins fiscales ont décidé de vérifier la réalité de la volonté des états signataires en procédant à une « revue par les pairs » ⁽²²⁾. Dès mars 2010, la première tranche d’un examen ⁽²³⁾ de la réalité de ces conventions a été lancée ; des questionnaires ayant été adressés auprès de 15 pays dont Monaco, les Îles Caïmans et Panama. Les premiers résultats devraient être connus à l’automne 2010. Une deuxième tranche de contrôle a été prévue au second trimestre 2010 et devrait comprendre la Suisse.

La France, après avoir signé depuis avril 2009 27 conventions ou accords de renseignements fiscaux en cours de ratification au Parlement, a également adopté sur le modèle de l’OCDE ses propres listes blanche et grise ⁽²⁴⁾ dont le principe a été adopté dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009. La liste noire française a été rendue publique par arrêté en date du 12 février 2010. Elle compte 18 pays dont des îles antillaises et du Pacifique et quelques pays comme le Guatemala, le Costa Rica, Panama et le Libéria. Si elle reste en cohérence avec la liste grise de l’OCDE, elle est révisable chaque année et le Gouvernement français pourrait l’étoffer dès 2011.

Au cours des auditions menées par le Rapporteur spécial, la nécessité de tester ces nouvelles conventions d’échange d’information a été unanimement exprimée. Des dossiers de demande d’information attendraient que le processus de ratification des nouvelles conventions soit achevé pour être transmis.

D’une manière générale, les demandes françaises d’assistance administratives auprès d’autres États sont en forte hausse depuis 2008. Mais les circuits, différents selon les pays, peuvent être longs et le délai de réponse peut atteindre quelques années y compris avec des États européens. La qualité de l’assistance administrative internationale s’améliorerait cependant. La DGFiP quant à elle, reçoit de nombreuses demandes en provenance de pays européens et s’attache à y répondre rapidement. Une réflexion sur des normes de délai de réponse à des demandes d’assistance devrait au moins être menée au niveau de la Commission européenne.

L’efficacité du contrôle fiscal international de la DGFiP serait également renforcée par l’existence d’une coopération internationale en matière de recouvrement.

La France a en particulier signé un accord ⁽²⁵⁾ avec la Suisse, qui lui permet de demander des informations financières sans mention du nom de la banque. Mais il a fait l’objet de telles discussions a posteriori qu’une incertitude a plané sur son aboutissement. Cet accord a été finalement adopté par le Parlement helvétique le 18 juin dernier, mais son entrée en vigueur dépendait encore de l’organisation d’un éventuel referendum. Il est devenu définitif, le présent rapport étant en cours de rédaction ⁽²⁶⁾. Il devra ensuite être ratifié par la France. De là à croire que les listes volées – HSBC en France, UBS aux USA – qui ont permis le transfert de milliers de noms, s’avèrent plus efficaces que l’échange d’informations via les conventions ⁽²⁷⁾.

Ces dispositions visent les particuliers mais également les établissements financiers et les multinationales. Celles-ci, dans le cadre de stratégie d’optimisation fiscale, seraient en effet présentes dans les paradis fiscaux et les états y perdraient en recettes l’équivalent de 2,5 à 3 % de leur PIB ⁽²⁸⁾.

Les banques et les établissements financiers français (et notamment la BNP) se sont engagés à fermer l’ensemble de leurs filiales implantées dans des pays figurant sur la liste grise et s’y sont activement employés au cours du 1^er semestre 2010.

Toutefois des États, comme les États-Unis d’Amérique ou la Grande-Bretagne, peuvent faire partie de la liste blanche de l’OCDE, alors que certaines parties de leurs territoires se comportent comme des paradis fiscaux ou en adoptent certaines pratiques (états fédérés du Nevada, Delaware, Wyoming, juridictions de Jersey, Guernesey, de l’Île de Man, l’îlot offshore de la City de Londres, par exemple). Aussi, quelques membres du G20 souhaitent que les multinationales présentent une comptabilité pays par pays. D’autres se posent la question du faible niveau de contrainte de l’article 26 des modèles de conventions de l’OCDE ou encore celle des capacités réelles de la mise en œuvre des conventions : capacité juridique, capacité pratique (moyens) et réalité de la volonté.

Enfin, certains observateurs relèvent l’absence de conventions signées par les pays africains et les pays en développement, qui pourraient pourtant bénéficier d’informations utiles à leur propre fiscalité et à leurs ressources fiscales alors qu’ils sont touchés par l’évasion fiscale comme par la fraude et le blanchiment d’argent.

Les mesures du G20 et de l’OCDE seront décrédibilisées et sans effet si elles ne sont pas accompagnées de sanctions réelles.

b) La lutte contre le secret bancaire

Le secret bancaire est également remis en cause même s’il ne conduit pas tout à fait aux mêmes effets. La Suisse et le Liechtenstein appartiennent plus à la catégorie des paradis bancaires que fiscaux car leur attractivité repose plus sur le secret que sur la recherche d’une moindre imposition fiscale. Mais le secret bancaire suppose quelques constructions juridiques opaques comme les trusts et les sociétés écran, qui vont à l’encontre de la transparence fiscale. La directive européenne sur l’épargne de 2003 accordait à la Belgique, la Suisse et l’Autriche pendant une période transitoire de pratiquer la retenue à la source sur certains versements d’intérêts aux résidents européens à défaut de procéder à des échanges automatiques d’information. Mais il semble que les menaces américaines sur les activités et les actifs des banques suisses aux USA si les autorités suisses ne satisfaisaient les demandes du fisc américain de renseignement sur les comptes suisses de leurs concitoyens, ont sérieusement ébréché ce secret bancaire, au moins au profit de l’administration fiscale américaine.

Les fonds spéculatifs (hedge funds) qui n’ont pas l’obligation de s’enregistrer devant la SEC (Securities Exchange Comittee) et pour la plupart sont domiciliés dans les centres off shore (aux îles Caïmans notamment), posent problème en raison de leurs prises de risque et de l’opacité de leur gestion. Ils ont ainsi abrité des produits « subprimes » et toxiques

Parmi les avancées du G20 de Pittsburgh, il faut également citer :

– l’élargissement du Global Forum on Transparency and Exchange of Information aux pays en voie de développement ;

– les mesures prises dans le cadre du GAFI (Groupe d’action financière) dans la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme ;

– la création du Conseil de stabilisation financière (qui succède au Forum de stabilité financière créé en 1999) chargé de mesurer les progrès accomplis par les territoires non coopératifs dans le domaine de la coopération internationale et de l’échange d’information.

Le dernier sommet du G20 des 26 et 27 juin 2010 de Toronto a été considéré comme décevant dans la mesure où aucune décision nouvelle n’a été adoptée. La volonté d’évaluer la qualité des échanges d’information aux fins fiscales « par les pairs  par l’entremise du CSF [Conseil de stabilisation financière] » a été simplement rappelée au titre des quatre piliers du programme de réforme du secteur financier mondial.

La prochaine réunion du G20 est prévue les 11 et 12 novembre 2010 à Séoul sous la présidence française (réforme du système financier international et désordre des monnaies).

2.– En France, un activisme foisonnant à concrétiser

a) Dispositions et dispositifs

En janvier 2008, le ministre du Budget a été désigné par le Président de la République « chef de file de la lutte contre la fraude » alors que de nouveaux instruments juridiques commençaient à être adoptés lors des lois de finances de l’automne 2007 (par exemple la flagrance fiscale). Cette lutte, des paradis fiscaux à l’économie souterraine, est toujours officiellement à l’ordre du jour.

La présidence française de l’Union Européenne a porté, avec des succès variables, divers dossiers relatifs à la lutte contre la fraude fiscale : renforcement de la coopération européenne fiscale, projet Eurofisc (échange d’informations en matière de TVA), travaux sur les directives en matière d’assistance directe et d’épargne, lutte contre les États paradis fiscaux et extension du droit de communication à l’égard des opérateurs de communication électronique.

La commission des Finances de l’Assemblée nationale a également poursuivi au cours de l’année 2009 ses investigations et ses réflexions sur la lutte contre les paradis fiscaux qui ont abouti à la publication d’un rapport d’information n° 1902 ⁽²⁹⁾ « La lutte contre les paradis fiscaux : 30 propositions pour passer à l’acte ». Certaines propositions ont été retenues, en particulier celle relative à « la procédure d’enquête fiscale judiciaire » qui attribue sous conditions des pouvoirs de police judiciaire à des agents de l’administration fiscale. Mais l’hypothèse d’un service fiscal judiciaire sur le modèle du service national de la douane judiciaire ou d’un service judiciaire qui serait commun à la DGFIP et à la DGDDI a été écartée.

Après une année de sélection des agents volontaires et de formation (notamment aux procédures pénales), la brigade d’une dizaine d’officiers judiciaires fiscaux placée au sein de la Division nationale des investigations financières et fiscales serait très prochainement opérationnelle (ministère de l’Intérieur).

● La DNLF

La délégation nationale de Lutte contre la fraude a été créée en mai 2008 et chargée de dresser une typologie des comportements de fraude et de coordonner les actions menées en matière de lutte contre la fraude par les services de l’État et les organismes intervenant dans le champ de la protection sociale. Après expérimentation, la DNLF pilote depuis 2010 de comités départementaux (métropole et DOM) de lutte contre la fraude ⁽³⁰⁾ chargés de faire sauter les barrières entre les services et de faire remonter les informations au niveau national.

● L’amélioration des échanges d’information entre structures administratives

Dix opérations de croisement de fichiers ⁽³¹⁾ ont été annoncées en 2009, permettant par exemple de comparer les déclarations de revenus faites par les allocataires de la Caisse d’allocations familiales avec les fichiers de la DGFiP.

● La lutte contre l’économie souterraine dans les quartiers

En septembre 2009, un protocole entre le ministère du Budget et celui de l’Intérieur a permis la mise à disposition d’une cinquantaine d’agents des services fiscaux à la disposition des services de la police pour lutter contre la délinquance dans 43 quartiers dits sensibles situés dans 17 départements.

La loi de finances rectificative pour 2009, n° 2009-1674, a adopté deux nouvelles dispositions du Code général des impôts participant à la lutte contre l’économie souterraine. Son article 18 a aligné le traitement fiscal des activités illicites sur celui des activités occultes licites en procédant à la redéfinition des unes et des autres. L’article suivant a introduit deux dispositifs visant à renforcer la lutte contre les activités lucratives non déclarées. Le nouvel article
1649 quater 0 B bis introduit une nouvelle présomption de revenu imposable sur des biens ou sommes d’argent découverts dans le cadre d’une procédure pénale et dont la possession est liée à certains délits ou trafics. Par ailleurs, le nouvel article 1649 quater 0 B ter permet sur la base d’informations transmises par la police judiciaire aux services des impôts de réévaluer le revenu global d’un contribuable. Dans les deux cas il s’agit d’une présomption simple, le contribuable pouvant apporter la preuve contraire.

À la différence de l’article 168 du CGI qui vise également à prendre en considération des éléments de train de vie, la mise en œuvre de ces deux articles est liée à des articles du code pénal et du livre des procédures fiscales. Elle constitue des éléments du « plan banlieue » gouvernemental.

Le rattachement supplémentaire de sept agents de la DGFiP aux préfets de région pour participer à la lutte contre l’économie souterraine a été annoncé, ce qui porte leur nombre à 57. Ils sont chargés de répondre rapidement aux demandes d’informations de la police et de la gendarmerie. La demande d’échanges d’informations est nourrie (1 458 à fin juillet 2010) et 881 procédures fiscales ont été engagées.

Cette contribution est distincte de la participation de 39 agents de la DGFiP aux Groupes d’intervention régionaux (GIR) dont l’activité a été recentrée sur les trafics de stupéfiants.

Cette mise à disposition d’un nombre non négligeable d’agents ne doit pas réduire les effectifs des services chargés de la lutte contre la fraude fiscale. Or, la lutte contre la fraude fiscale internationale par exemple n’a pas bénéficié d’un renfort de compétence similaire. Il est donc nécessaire de disposer des informations pour suivre les activités et les résultats de ces mises à disposition qui visent à « frapper les trafiquants aux portefeuilles ».

● Tracfin

Cette structure chargée de collecter les signalements de mouvements financiers suspects peut transmettre à la DGFIP, comme à d’autres administrations dont la douane, un certain nombre de dossiers. Depuis juillet 2010, les établissements financiers doivent également déclarer à Tracfin leurs soupçons portant sur une possible fraude fiscale internationale.

Toutefois, depuis la transposition partielle de la directive épargne, la DGFIP réceptionne une vingtaine de dossiers par mois qui lui sont transmis par Tracfin.

● Evafisc

Fin novembre 2009, par arrêté, la DGFiP a été autorisée à créer un fichier de comptes bancaires détenus hors de France par des personnes physiques ou morales dit fichier Evafisc, après avoir passé l’épreuve de la CNIL. Sa création a démarré début 2010, mais sa performance dépendra de la richesse et de la qualité de son alimentation en données. Les équipes de contrôle fiscal qui y ont accès en attendent beaucoup pour programmer des opérations de recherche de manquements fiscaux.

La Cour de cassation fin 2009 a confirmé qu’une perquisition fiscale à un domicile privé était proportionnée à la lutte contre la fraude et ne contrevenait pas aux dispositions de la Cour européenne des droits de l’homme. Cet arrêt permet notamment à la direction nationale des Enquêtes fiscales (DNEF) de poursuivre certaines investigations.

Par ailleurs, dans le cadre d’une lutte contre la fraude sociale, certains organismes de sécurité sociale peuvent demander à l’administration fiscale des renseignements leur permettant de contrôler les déclarations de ressources ou de patrimoine qui leur sont présentées (article 158 A du Livre des procédures fiscales).

● La cellule de régularisation ⁽³²⁾ des avoirs non déclarés

Cette cellule, surnommée « cellule de dégrisement » a traité 4 700 dossiers ⁽³³⁾. Elle incitait les contribuables en situation de fraude à régulariser leur situation sans poursuites pénales, sous réserve que l’origine des fonds soit licite. Sur la base de 6 milliards d’euros régularisés, 700 millions d’euros ⁽³⁴⁾ ont été récupérés au titre de l’impôt dû et des intérêts de retard, les pénalités étant négociées en fonction de la gravité de la fraude. Le choix de cette cellule a fait l’objet de critique au regard du « rendement plus fructueux » de l’amnistie fiscale pratiquée par quelques autres états européens, dont l’Italie, mais votre Rapporteur spécial a apprécié que le principe d’une absolution de la fraude fiscale ne soit pas retenu par le Gouvernement français.

En août 2009, le ministre du Budget a fait part de l’existence d’une nouvelle liste de 3 000 contribuables français ayant des comptes dans trois banques helvétiques ⁽³⁵⁾. Compte tenu des moyens à disposition, le directeur général de la DGFiP avait annoncé en audition à la commission des finances de l’Assemblée nationale ⁽³⁶⁾ que les 3 000 noms de cette liste dite HSBC seraient contrôlés par la DNEF par tranches de 1 000 noms par an, mais une réponse au questionnaire budgétaire indique que 500 procédures de contrôle ont été lancées.

● Les prix de transfert

Pratiqués entre filiales d’un même groupe international, source de blanchiment et d’évasion fiscale, ils ont été dans le cadre des mesures adoptées contre les pays non coopératifs, partiellement pris en compte dans la loi de finances rectificative 2009. Ces personnes morales doivent élaborer et tenir à disposition de l’administration fiscale une documentation sur leurs pratiques de prix de transfert. Cette obligation est renforcée pour celles en relation avec des pays inscrits sur la liste noire des États non coopératifs (articles nouveaux L.13 AA et L.13 AB du Livre des procédures fiscales). Cette mesure n’entrera de fait en vigueur qu’à compter de l’année 2011 et, s’agissant d’une mise à disposition, il s’agira de veiller au respect de cette obligation et à la qualité de son contenu.

Cette disposition peut être interprétée comme un début de renversement de la charge de la preuve lors d’un contrôle portant sur l’article 57 du CGI qui concerne les modalités d’établissement de l’impôt sur le revenu d’entreprises qui sont sous la dépendance ou qui possèdent le contrôle d'entreprises situées hors de France. À défaut d’une information complète communiquée par les autres États, il était en effet particulièrement difficile pour l’administration fiscale française de parvenir à démontrer les objectifs de certaines restructurations de groupes.

Le non respect de ces nouvelles obligations peut être sanctionné après mise en demeure.

Mais lors de la réunion du Conseil de l’ECOFIN du 20 octobre dernier, les ministres des finances de l’Union européenne n’ont pas réussi à surmonter leurs divergences sur plusieurs dossiers dont celui relatif à la lutte contre la fraude fiscale.

● En France, un arrêté a été publié au Journal officiel du 7 octobre 2009 obligeant les banques françaises à publier en annexe de leurs comptes annuels 2009 la liste de leurs implantations dans les paradis fiscaux et la nature de leurs activités. Par ailleurs, les banques françaises s’étaient engagées à fermer leurs opérations dans les paradis fiscaux qui seront encore sur la liste grise de l’OCDE d’ici à fin mars 2010.

● La loi de finances rectificative pour 2009 a modifié de manière significative l’article 209 B du code général des impôts en renforçant les dispositifs anti-abus en direction des régimes fiscaux privilégiés. Ces dispositifs facilitent le démontage des activités off shore et pour les entreprises, la DVNI a commencé à procéder à des redressements sur la base de cet article modifié.

● La procédure de flagrance fiscale est difficile à mettre en œuvre. La décision de la Cour européenne des droits de l’homme du 21 février 2008 a suspendu sa mise en œuvre qui n’a pu devenir effective qu’à compter de 2010. Mise au point par la DNEF, sur le 1^er semestre 2010, 12 procédures de flagrance fiscale sur le fondement de l’article L.16 B du Livre des procédures fiscales ont été conduites à terme. La DNEF a travaillé à une extension et une généralisation de la procédure de flagrance fiscale sur le fondement de l’article L.80 Livre des procédures fiscales. Moyennant une formation, les Dircofi peuvent l’utiliser et quatre procédures ont été lancées par ces structures en 2010.

● À la fin du printemps 2010, l’éclatement de l’affaire Bettencourt et la révélation de l’existence de comptes en Suisse jamais déclarés et d’une petite île de l’Océan indien ont ravivé la question des paradis fiscaux et de la fraude fiscale. Alors que le dossier fiscal de cette contribuable française « à fort enjeu » faisant l’objet d’un contrôle régulier, ce cas illustrait bien la persistance de l’évasion fiscale. Elle révélait une nouvelle fois que certains contribuables n’avaient pris au sérieux la « cellule de régularisation » et que les moyens d’investigation des services fiscaux français sont insuffisants.

Le directeur général de la DGFiP a été aussitôt auditionné ⁽³⁷⁾ par la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur les procédures de contrôle fiscal et sur la politique de contrôle fiscale menée par son administration. En réponse au Rapporteur spécial, il a indiqué les efforts faits pour maintenir, dans le cadre du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux, les effectifs des services des contrôles fiscaux en précisant que les contrôles fiscaux approfondis étaient menés par 5 000 agents sur 12 000 contrôleurs fiscaux. Mais aucun renfort spécifique n’a été prévu pour faire face à l’accroissement de la charge de travail des contrôleurs fiscaux. Lors de cette audition, il a été précisé que « l’effectif des agents affectés aux contrôles fiscaux individuels a été maintenu mais, dans le cadre de la politique générale du Gouvernement, l’effectif affecté au contrôle fiscal en général a été réduit ». La sanctuarisation des moyens du contrôle fiscal promise en 2008 par le précédent ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Woerth, est menacée.

Quelle peut donc être la portée des dispositifs juridiques renforcés si les moyens humains des contrôles restent au mieux stables alors que les pratiques frauduleuses sont de plus en plus complexes?

Le Rapporteur spécial souhaiterait entendre le ministre du Budget s’exprimer clairement sur la politique de lutte contre la fraude fiscale.

b) Mais qu’en est-il dans les services de contrôle fiscal ?

En ETPT, les activités de contrôle fiscal mobiliseraient en 2010 environ 13 366 ETPT ; soit 10,9 % des ETPT du programme 156.

Comme décidé par le ministre du Budget, les effectifs des brigades de vérification seraient presque sanctuarisés.

Les effectifs de l’ensemble des Dircofi sont passés entre 2008 à 2010 de 2 367 agents à 2 347, l’inflexion portant sur les agents de catégorie C, ce qui fait écho à la dénonciation par les contrôleurs d’une augmentation de leurs tâches administratives (alimentation de l’application de suivi des contrôles fiscaux Alpage qui trace le contrôle et dématérialisation des pièces avec Rialto).

La DNEF compte 372 agents, environ 4 400 vérificateurs exerçant dans des brigades départementales de vérification.

Les contrôles fiscaux sont programmés dans le cadre de plans interrégionaux de contrôle fiscal (PICF) triennaux et tiennent compte du tissu socio-économique des interrégionaux dans leur zone de compétence. Le document d’orientations stratégiques (DOS) de la DGFiP ayant été adopté, les orientations de la période du PICF 2010-2012 ont été définies. Elles maintiendraient les axes antérieurs tout en visant 1) à lutter contre les comportements frauduleux 2) à rechercher à équilibrer la recherche d’un rendement budgétaire et les autres objectifs du contrôle fiscal 3) à améliorer la relation avec le contribuable.

La Cour des comptes a consacré dans son Rapport annuel publié en février 2010 un développement sur « les méthodes et les résultats du contrôle fiscal ». Bien que cette étude ne porte que sur les services de contrôle fiscal départemental et interrégional ⁽³⁸⁾, elle confirme les inquiétudes du Rapporteur spécial. La Cour constate que la DGFiP a donné la priorité aux objectifs de rendement (nombre de contrôles et montants à recouvrer) orientant ainsi les contrôles vers les dossiers les plus faciles et délaissant les dossiers plus complexes qui obligent à des enquêtes longues. Cette orientation a pour effet de rendre la couverture des contrôles inégale sur certaines catégories de contribuables et de dispositifs fiscaux et sur certaines zones géographiques.

Les syndicats, et en particulier le SNUI, dénoncent la pression qui pèse sur le contrôle fiscal. Ils évoquent une recherche de la fraude programmée par des outils informatiques et l’initiative des contrôleurs bridée. La course aux statistiques, un management préoccupé par les quotas et moins disponible pour assister leurs équipes dans la technique fiscale, l’orientation des contrôles autour d’un axe coût-rendement au détriment des enquêtes complexes sont évoquées.

Il a été effectivement annoncé par voie de presse que les contrôleurs fiscaux devraient passer de 12 à 13 contrôles annuels. Pourtant, officiellement, les objectifs en matière de contrôle sont fixés collectivement, au niveau des brigades. Il semble que subsistent cependant des repères individuels qui porteraient même le nombre de contrôle à 14. Le soupçon de rendement au profit d’une qualité des contrôles fiscaux complexes est donc vivace.

La direction générale de la DGFiP, au cours d’auditions par le Rapporteur spécial, a reconnu la nécessité de réviser la répartition les moyens de services de contrôle fiscal en prenant en compte de tissu économique et fiscal. L’amélioration de la couverture du tissu fiscal fait partie des orientations du DOS de la DGFiP.

Par ailleurs, la certification des brigades de contrôle a été expérimentée en 2009 sur dix d’entre elles de niveau départemental, régional et interrégional qui l’ont toutes obtenue. Cette certification valorise avant tout les efforts des vérificateurs pour améliorer le dialogue avec les contribuables et les entreprises dans le cadre d’opérations de contrôle. La qualité ou la pertinence d’une opération de contrôle n’est, elle, pas certifiée. Le Rapporteur spécial reste un peu surpris par cet exercice, qui déclare s’inscrire dans la démarche de la Charte du contribuable, onéreux car réalisé par des prestataires extérieurs alors que les moyens sont comptés, et qui jette un a priori de suspicion sur les services de contrôles fiscaux.

Le Rapporteur spécial s’interroge également sur la finalité des formules « régularisation en cours de contrôle » et la « garantie fiscale ». Elles favorisent et préviennent les contrôles fiscaux. Le but recherché serait-il de réduire un certain type de contrôle fiscal ?

L’orientation prise par l’État d’assurer des prestations de service à des usagers contribuables paraît s’opposer à la notion de service public, en particulier pour des fonctionnaires chargés du contrôle fiscal qui ne peuvent que difficilement concevoir leurs fonctions comme une prestation.

● Quelques chiffres

Le rapport d’activité 2009 de la DGFiP, qui présente notamment les résultats chiffrés des contrôles fiscaux 2009, est paru discrètement après l’examen de la loi de règlement des comptes et rapport de gestion 2009. Il n’a donc pu être présenté par le Rapporteur spécial.

Au titre de l’exercice 2009, hors droits et pénalités récupérés par la cellule de régularisation, les résultats financiers de contrôle fiscaux sont en baisse en particulier pour les contrôles sur pièces.

MONTANT DES DROITS NETS DES CONTRÔLES FISCAUX 2006-2010

(en millions d’euros)

Source : données extraites du rapport d’activité 2009 de la DGFIP

La diminution des droits nets des contrôles sur pièces (CSP) est directement attribuée au développement de la déclaration préremplie qui en confortant les données déclaratives, a fait chuter le nombre de relance amiable et celui des CSP. A contrario, les résultats des contrôles sur place sont en augmentation alors que le nombre de ces contrôles est quasi stable.

Les contrôles sur pièces sont appelés à être remplacés par des contrôles dits d’initiative après une sélection sur l’application SIRIUS, qui offre une analyse des risques sur la base d’axes locaux, pour les dossiers des particuliers et, sous peu, pour les professionnels. La baisse des contrôles des ESFP serait due à une plus grande sélectivité des dossiers.

Par exemple, la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI) récupère environ 3 milliards de droits nets annuels et 450 millions d’euros de pénalités qui sont recouvrés à hauteur de 87 %. La DVNI accorde une grande importance à la notion d’efficience tout en valorisant le dialogue avec les entreprises.

Le nombre des contrôles fiscaux s’érode inexorablement depuis 2006 en particulier les examens des situations personnelles (de presque 15 %).

NOMBRE DE CONTRÔLES FISCAUX 2006-2010

Source : données extraites du rapport d’activité 2009 de la DGFIP

L’ensemble des contrôles fiscaux rattachés à l’exercice 2009 a rapporté 14,7 milliards d’euros dont 12,38 milliards au titre des droits nets. Le nombre des contrôles associés à des fraudes découvertes dans le cadre des groupements d’interventions régionaux (GIR) s’est élevé à 203 et a généré 16,7 millions d’euros de rappel et 14,5 millions d’euros de pénalités.

Le nombre de plaintes pour fraude fiscale comme le nombre de propositions de poursuites transmises à la Commission des infractions fiscales décline lentement.

En matière de recouvrement, le nombre des relances et des avis à tiers détenteurs pour les particuliers comme pour les entreprises est à la hausse, sans doute en relation avec la crise économique.

Enfin, en 2009 les demandes gracieuses sont en hausse sensible en particulier sur la taxe d’habitation ainsi que les réclamations contentieuses.

Alors que de nouveaux moyens juridiques permettant des investigations plus approfondies pour lutter contre la fraude fiscale (celle par exemple qui échappe aux contrôles de cohérence actuellement réalisables ou celle relative aux prix de transfert) deviendront totalement opérationnels au cours de l’exercice 2011 (effets de la liste noire française), la nécessité de renforcer les équipes de contrôle fiscal s’impose. Ce besoin se fonde également sur la complexité et les délais nécessaires à la conduite d’un contrôle fiscal de dimension internationale. Le non remplacement d’un départ à la retraite sur deux est un choix politique qui ne peut s’appliquer mécaniquement, des métiers pouvant avoir besoin d’un renforcement de leur effectif. On rappellera que la lutte contre la fraude fiscale menée par les contrôleurs fiscaux contribue à assurer l’égalité des citoyens devant l’impôt et à la bonne collecte de celui-ci.

c) Les indicateurs relatifs à la lutte contre la fraude fiscale : on ne renforce plus, on assure.

L’objectif n° 4, du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local vise en 2011 à « assurer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes » et non plus la renforcer. Il est servi par trois indicateurs.

L’indicateur 4.1 – pourcentage des contrôles réprimant les fraudes les plus graves enregistre un changement de dimension : alors que la cible 2011 définie dans le PAP 2010 était de 18,75 %, elle « bondit » à 28,5 % dans le PAP 2011 avec une cible 2013 fixée à 29,5

L’indicateur 4.2 – taux de recouvrement DGFIP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l’exercice N-2 exploite des données brutes et nettes. Les ambitions se portent à 42 % pour le taux brut et 60 % pour le taux net, en légère dégradation par rapport à 2010 pour tenir compte de l’impact de la crise financière. Toutefois, le Rapporteur spécial pense que pourraient être pris en compte en exercice N-2 les résultats liés aux opérations de lutte contre l’évasion fiscale.

L’indicateur 4.3 – taux de paiement des amendes est porté à 80 % pour 2011, la prévision 2010 étant inchangée. Il concerne l’ensemble des amendes forfaitaires et des condamnations pécuniaires.

Ces indicateurs font l’objet de critiques récurrentes. Ils tiennent difficilement compte de la diversité et de la complexité des fraudes et de leur contrôle. Le syndicat national unifié des impôts (SNUI) reproche précisément à ces indicateurs d’être très structurants et pesants sans parvenir à refléter la réalité et la complexité du contrôle fiscal. Comme l’a également démontré le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, le taux de couverture du tissu fiscal ⁽³⁹⁾ est lui-même complexe à appréhender, car il dépend des secteurs d’activité, des régimes et types d’imposition, d’opérations donnant lieu à des rappels de droits en fiscalité internationale, des mesures de coopération internationale, etc.

Le Rapporteur spécial rappelle les suggestions intéressantes du SNUI invitant à créer des indicateurs complémentaires en matière de contrôle fiscal. Il s’agirait d’élaborer un indicateur de couverture du tissu social orienté TVA et un indicateur chargé de suivre les rappels en matière de fiscalité internationale.

V.– LA DEMANDE DE CRÉDITS 2011 DU PROGRAMME 156 FRÔLE LE ZÉRO VOLUME EN EUROS COURANTS ET DIMINUE EN EUROS CONSTANTS.

Quelques précisions sont nécessaires avant de présenter les crédits demandés.

Afin d’assurer une meilleure gestion, en particulier au niveau des BOP, l’ancienne action 04 du programme 156 dédiée à la « Fiscalité des marchandises et des moyens de transport » qui n’abritait que des dépenses de personnel des activités commerciales des douanes (environ 660 ETPT en 2010) va être basculée, en accord avec la DGFiP, la DGDDI et la direction du Budget, sur le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges (Cf. infra). Cette action ne représentant pas 1 % des crédits, l’impact sur le budget total du programme 156 est négligeable. Par contre, cette mesure accroît la coïncidence entre le périmètre de ce programme et la DGFiP.

La demande globale de crédits AE et CP du programme 156 pour 2011 enregistre une hausse insignifiante, inférieure à 1 %, ce qui signifie qu’en euros constants la demande de crédits fléchit compte tenu du montant de l’inflation retenu pour 2011 et estimé à 1,5 %.

En raison de l’augmentation du taux de cotisation employeur au compte d’affectation (CAS) Pensions, les charges de personnel sont estimées à la hausse (+ 2,27 %) et leur part augmente dans la structure du budget du programme 156 pour 2011, passant d’environ 81,5 à 82,5 %.

En euros courants (et donc plus encore en euros constants) les dépenses de fonctionnement diminuent de 4,17 % pour les AE et de 5,94 % en CP. Les dépenses d’investissement enregistrent également une diminution respective de – 12,15 % et de – 4,5 %. Les seules dépenses prévisionnelles d’intervention connaissant une augmentation (de 16 %) mais leur poids est infime.

Il est précisé que le financement des derniers développements du grand projet informatique de la DGFiP, Copernic, et dont le déploiement ultime est prévu en 2012 se fera par le biais de reports de crédits.

La demande de crédits de paiement pour 2011 inclut 250 millions d’euros de CP hors dépenses de personnel qui financeront des opérations relevant d’AE antérieures. La prévision d’AE qui n’auront pas été suivies d’un paiement à la fin de l’exercice 2011 est de 418 millions d’euros.

Le PAP 2010 précisait que le solde des AE 2010 non couvertes par des paiements était estimé à 484 millions d’euros dont 218 millions d’euros relatifs à des dépenses informatiques et 33 millions d’euros relatifs à « la sphère Copernic ». Ces soldes pour les dépenses immobilières atteignaient environ 207 millions d’euros.

Le PAP 2011 prévoit également un solde des AE 2011 non couvertes par des paiements de l’ordre de 490,8 millions d’euros dont 204 millions pour les dépenses informatiques. Ces soldes pour les dépenses immobilières atteindraient environ 147 millions d’euros.

Dans le cadre du schéma budgétaire triennal 2011-2013 prévu pour le programme 156, l’exercice 2011 serait le seul à enregistrer une augmentation de ses demandes de crédits AE et CP en euros courants. En euros constants, la réduction de l’ensemble des postes budgétaires du programme est engagée.

Compte du poids des charges de personnel dans la structure de ce budget, de la stabilisation du point fonction publique prévue pour 2011 et de l’évolution possible du taux de cotisation au CAS Pensions, ces prévisions sont-elles raisonnables, même si une traque est menée contre les dépenses de fonctionnement ?

CRÉDITS DEMANDÉS (PROGRAMMATION PLURI-ANNUELLE 2011-2013)

(en millions d’euros)

Source : PAP 2011

● Le schéma de déversement revalorise la demande de crédits de paiement 2011 du PAP 156 à 8 816,47 millions d’euros en lui réaffectant 354 millions d’euros. Ces sommes proviennent de trois programmes dont 85 % d’entre elles du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière et 52,7 millions d’euros du programme Entretien des bâtiments de l’État.

● Les PAP 2009 et 2010 de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines comprenaient un programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local : expérimentation Chorus. Ce programme technique expérimentait la gestion de 16 millions d’euros de dépenses de personnel. Le PAP 2011 n’évoque pas son extinction.

Les demandes répétées de votre Rapporteur spécial, des parlementaires et de la Cour des comptes à l’encontre du volume excessif de l’action Soutien (32,5 % des AE et 23 100 ETPT) sont satisfaites par un affinement de la répartition des effectifs. En 2011, l’action Soutien mobilise 26 % des AE et 15 419 ETPT. Cet effort a peut-être été rendu possible par l’avancement dans le processus de fusion et une meilleure connaissance des ressources humaines de l’ex DGI et de l’ex DGCP. Ce remaniement incite cependant à ne pas trop s’attarder sur l’évolution des moyens des actions.

● Le programme ne comprend plus que deux dépenses fiscales ⁽⁴⁰⁾ dont l’estimation totale pour 2011 est réduite à 40 millions d’euros. En effet, le dispositif de l’article 199 novodecies du Code général des impôts de réduction d’impôt de 20 euros pour télédéclaration et paiement de l’impôt par voie électronique ou par prélèvement, après avoir été réduit aux primo déclarant, est éteint.

● Estimés à 8,46 millions d’euros dans la loi de finances pour 2010, les fonds de concours augmenteraient pour atteindre 9,85 millions d’euros en 2011. Cette estimation correspond aux montants collectés au cours de l’exercice 2009.

A.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE FISCALITÉ

Suivant le schéma organisationnel de la nouvelle direction générale des Finances publiques, trois actions regroupent les activités de la nouvelle filière fiscalité. Cette filière rassemble les moyens consacrés aux opérations de recettes fiscales.

Le PAP du programme 156 et son responsable décrivent les progressives évolutions de cette administration fiscale dont l’organisation tournée vers les procédures a été réorientée vers les usagers.

Au fil des dernières années, la modernisation se concrétise, d’une part par un renouveau informatique avec le programme Copernic et, d’autre part en opérant la fusion des services de l’ex DGI et de l’ex DGCP, notamment en matière fiscale en regroupant les activités d’assiette, de recouvrement et de contrôle. Parallèlement, les relations avec les contribuables évoluent.

L’administration fiscale s’efforce d’améliorer ses relations avec ces derniers en simplifiant le nombre des interlocuteurs fiscaux et en procédant à un décloisonnement pour offrir des guichets fiscaux uniques. Plus qu’une administration de « proximité » comme il est déclaré pour la mise en place des services des impôts de particuliers (SIP), elle devient plus accessible par différents canaux, dont les échanges dématérialisés.

Consubstantiellement, des efforts de rationalisation et de rechercher des gains de productivité sont conduits avec pour finalité de proposer un service de qualité et parfois presque de prestations de services (conseils) sensés faciliter l’accomplissement du devoir fiscal.

Chaque année, la présentation des actions du PAP du programme 156 décrit la mise en place des nouvelles avancées (nouveaux accès dématérialisés, nouvelles procédures, etc.).

Chaque grand type de contribuable (particuliers, grandes entreprises, PME) a son interlocuteur unique spécifique : la DGE, les SIE et les SIP dont la mise en place sera finalisée au plus tard en 2012.

À côté de ces nouvelles structures, apparaissent des pôles dits de compétence qui « professionnalisent » certaines tâches d’expertises, par exemple les pôles de recouvrement spécialisé, dont le déploiement dans tous les départements est annoncé comme achevé fin 2010.

Cette présentation ordonnée par action a du mal à intégrer certaines activités de lutte contre les fraudes. Les dispositifs de lutte et les moyens de l’administration fiscale participant aux contrôles du train de vie ou des activités illicites dans les quartiers sensibles, et même les agents des services fiscaux en formation dans le cadre de la procédure judiciaire fiscale sont évoqués dans le cadre de l’action 02 Fiscalité des PME mais il est difficile de suivre leurs activités.

1.– La performance de la filière fiscalité : des indicateurs resserrés

Quatre objectifs sont chargés d’illustrer et de suivre la performance de cette filière par le biais de sept indicateurs.

L’objectif n° 2 Favoriser l’accomplissement volontaire des obligations fiscales, qui mesure le respect du civisme fiscal, ne dispose plus que d’un indicateur Taux de déclaration et de paiement des impôts, composé de quatre sous-indicateurs, répartis entre deux volets, le respect des obligations déclaratives et le taux de paiement. Comme dans le PAP 2010, l’objectif est de chercher à consolider sur la période 2009-2013 les résultats obtenus. Pour les particuliers, les résultats dépassent, en effet, d’ores et déjà les 98 %. Pour les professionnels, la présentation des taux est nouvelle. Le niveau de réalisation comme de cible est fixé à 95,66% pour les obligations déclaratives et 98% pour le taux de paiement.

L’objectif n° 3 Faciliter l’impôt comporte un indicateur 3.1 modifié qui illustre désormais le respect des engagements du Référentiel Marianne. Le programme propre à la DGFiP « Pour vous faciliter l’impôt », qui était totalement satisfait (5/5), est en effet remplacé par le Référentiel Marianne généralisé dans les services publics, dont la cible est fixée pour 2011 à 70 %.

L’indicateur 3.2 Niveau de développement des procédures dématérialisées à la DGFIP, ne s’intéresse en fait qu’aux procédures fiscales et comporte trois items intéressants. La part des recettes de TVA, impôt sur les sociétés et taxe sur les salaires acquittés par télépaiement par des professionnels ayant adhéré à une téléprocédure, vise en 2011 une progression de 5 points par rapport à la réalisation 2009.

Le nombre de télédéclarations Télé-IR, après une stagnation en 2007 et en 2008 a atteint en 2010, 10,5 millions de télé-déclarants indéniablement grâce à la simplification de la procédure de télé-déclaration. La DGFIP vise pour 2011 une augmentation de 11,5 millions de télé-déclarations pour atteindre 13,5 millions en 2013. La DGFiP reconnaît pourtant que les marges de progrès ont tendance à s’amenuiser.

Le taux de paiement dématérialisé sous l’effet d’actions de communication renouvelées a enregistré une augmentation sensible à partir de 2008, notamment sur les impôts locaux. Le paiement dématérialisé est particulièrement utilisé pour le règlement des impôts sur le revenu (78,4 % dont un taux de mensualisation de 65,5 %) mais beaucoup moins utilisé pour les autres impôts. La DGFIP a révisé à la baisse la prévision 2010 à 54 % et celle pour 2011 à 52,5 % alors que le recours au paiement dématérialisé des impôts locaux pourrait se consolider.

L’objectif n° 4 relatif à la lutte contre la fraude fiscale a été analysé supra.

L’objectif n° 5 cherche à mesurer la maîtrise des coûts de gestion des administrations financières et leur productivité. Il inclut l’activité de la filière gestion publique de la DGFIP.

Le PAP 2011 simplifie encore l’approche en se concentrant sur le suivi des taux d’interventions limités cette année au Taux d’intervention sur les recettes, au Taux d’intervention sur les dépenses et au Taux d’intervention sur les dépenses. Ces différents taux enregistrent une dégradation sur 2010 en raison d’une diminution des recettes et des dépenses traitées, mais devraient s’améliorer sensiblement en 2013. La variation d’un des facteurs du rapport peut ainsi perturber les taux.

L’indicateur 5.2 s’intéresse au taux annuel d’évolution de la productivité globale de la DGFiP. Ce taux est particulièrement sensible à la charge de travail (par exemple : simplification de la législation fiscale ou au contraire augmentation du nombre d’articles de la déclaration IR) et aux effectifs. Il est signalé que méthodologiquement, la composition du taux est modifiée par intégration du domaine de la gestion des particuliers avec celui du recouvrement des impôts (sic). Il est par contre précisé que l’évolution du taux de productivité pour 2010 et 2011 est calculée sur la base d’une augmentation de la charge de travail de 0,2 % par an et d’une baisse des effectifs de 2 %. Ce taux évoluerait ainsi de 3,6 % en 2010 à 2,2 % en 2013.

Les gains de productivité ne seraient-ils pas pensés comme imputables à une modernisation de l’organisation et des outils de travail ainsi qu’à une augmentation par agent de sa charge de travail ? Le Rapporteur spécial s’en émeut.

2.– Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises

Depuis le projet de loi de finances pour 2007, les ETPT affectés à cette action relèvent exclusivement de la direction des Grandes entreprises (DGE) et de la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI).

Ces deux directions, qui mobilisent des profils professionnels spécifiques, voient après des années de réduction, une augmentation de leurs effectifs. Celle-ci ne correspond pas à un réel renforcement des équipes mais pour une part principale à une meilleure ventilation des effectifs de la DGFiP. Pour une autre part, cette augmentation bénéficie à la DVNI qui comptera 8 vérificateurs supplémentaires en 2011.

La direction des Grandes entreprises dispose de 292 agents chargés de mission d’assiette et de recouvrement et la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI) de 482 agents dont 374 cadres A et A+ réalisant des missions de contrôles.

La variation des effectifs entre la loi de finances pour 2010 et le présent projet de loi pour 2011 ne signifie rien, car la loi de règlement pour l’exercice 2009 a déjà enregistré la refonte de la ventilation des ETPT.

LA VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS (2006-2011)

Les dépenses de personnel sont nécessairement réajustées à la hausse et estimées à 66,9 millions d’euros.

Les autres crédits demandés sont destinés au fonctionnement de ces deux directions. Ils sont drastiquement estimés à la baisse passant de 10,15 millions en 2010 à 7,7 millions d’euros pour 2011.

La direction des Grandes entreprises a un portefeuille d’environ 35 000 entreprises. Elle est en effet compétente depuis 2004 pour toute entreprise réalisant un chiffre d’affaires supérieur ou égal à 400 millions d’euros ou dont l’actif brut est d’un montant identique. Elle propose en outre une large palette de téléservices (télédéclarations et télépaiement), et depuis 2009 pour les plus grandes entreprises dans le cadre de leurs opérations transfrontalières intra groupe une procédure d’« accord préalable de prix » visant à sécuriser l’impôt et à éviter les doubles impositions. Enfin la DGE assure un certain nombre de contrôles sur pièces.

Le périmètre d’intervention de la DVNI se modifie mécaniquement en suivant les opérations de concentration ou de fusion qui de fait font rentrer des entreprises devenues filiales. Elle est aujourd’hui chargée de couvrir près de 70 000 entreprises. L’objectif triennal fixé à la DVNI jusqu’en 2012 est de maintenir le nombre de ses contrôles sur place à environ 1 300 vérifications par an en se concentrant sur les entreprises de plus de 150 milliards de chiffre d’affaires et leurs filiales sans négliger le bas de son portefeuille. Elle travaille en coordination avec les autres services de contrôle fiscal (Dircofi) dans des plans interrégionaux de contrôle fiscal (PICF).

La DVNI se réjouit de renforcer en 2011 ses équipes avec huit vérificateurs supplémentaires. Elle compte environ 250 vérificateurs motivés fonctionnant souvent en binôme appuyés par 85 experts organisés en pôle. Elle dispose de ses propres outils de suivi des contrôles fiscaux et d’analyse des comptabilités dématérialisées. Elle souhaiterait que la transmission des données comptables se fasse obligatoirement sous forme dématérialisée et dans des délais précis.

Au premier plan dans la lutte contre la fraude fiscale internationale, elle devra mettre en œuvre en 2011 les nouveaux dispositifs juridiques adoptés notamment ceux relatifs aux prix de transfert.

3.– Action 02 : Fiscalité des PME

a) Toutes les fonctions supportent des réductions d’effectif y compris le contrôle fiscal.

Le poids budgétaire (24,67 %) de cette action du programme 156 lui attribue le premier rang parmi les actions de la filière fiscalité. Elle mobilise, après l’affinement de la ventilation des ETPT, 26,7 % des agents du programme. Ils ne sont pas tous affectés à des missions fiscales (assiette, recouvrement, contrôle) ; plus d’un quart d’entre eux assumant des fonctions foncières.

La ventilation des effectifs depuis l’exercice 2006 est la suivante :

VENTILATION DES EFFECTIFS DE L’ACTION 02 DEPUIS 2006

Source : RAP et PAP du programme 156.

La nouvelle ventilation des ETPT de l’action Soutien a pour conséquence optique d’augmenter les effectifs depuis 2006. Toutefois, au regard de l’exécution 2009, une réduction du personnel est observable en particulier sur les catégories B et C. La comparaison entre le RAP 2009 et le PAP 2011 tend à montrer que toutes les fonctions enregistrent une diminution de leurs ETPT :

AFFECTATION DES EPTP DE L’ACTION 02 EN 2009 ET 2011

Toutes les fonctions sont affectées par des réductions d’effectifs, qui commencent cependant à s’infléchir, cette action ayant été les années précédentes un réservoir à gains de productivité. Toutefois, et d’autant plus qu’ils ne disposent pas d’outils informatiques ou de réorganisation comme les fonctions d’assiette et les fonctions de recouvrement, les missions contrôle enregistrent des réductions d’effectifs importantes. L’affichage d’une réduction sur les missions de contrôle inquiète le Rapporteur spécial, cette action accueillant l’essentiel des structures de contrôle fiscal (DNEF, Dircofi, brigades de vérifications, une partie du personnel de la DNVSF).

Les dépenses de personnel sont estimées pour 2011 à 2 021 millions d’euros contre 1 659 millions constatés en 2009.

b) Les principales dépenses de fonctionnement sont informatiques.

Les demandes de crédits de fonctionnement (titre 3) pour 2011 sont estimées à 65,05 millions d’euros en AE et 65,85 millions d’euros en CP.

Ce budget de fonctionnement reprend les montants constatés, poste par poste, lors de l’exécution 2009. Les dépenses de fonctionnement informatiques avaient été revalorisées par des écritures « ex post » les portant à plus de 13 millions d’euros en AE et en CP. Leurs prévisions 2011 reprennent ces montants c'est-à-dire 13,16 millions d’euros en AE et 13,95 millions en CP.

Les dépenses informatiques assurent la maintenance et l’évolution d’applications liées au programme Copernic, le maintien en fonctionnement d’applications plus anciennes (Medoc, BRDP, etc.), les chantiers d’intégration des nouveautés fiscales et une amélioration de la traçabilité des opérations de recettes (qualité comptable en liaison avec le déploiement de Chorus).

Cette action présente une demande de crédits d’investissements d’environ 0,6 million d’euros en AE comme en CP pour financer des acquisitions de matériels informatiques.

Parmi les points marquants de cette action orientée vers les PME pour les exercices en cours, on peut noter :

– le transfert progressif du recouvrement de la cotisation économique territoriale (qui se substitue à la taxe professionnelle) aux SIE ;

– la personnalisation des services avec la mise en place d’une procédure simplifiée pour les PME « d’accord préalable de prix »  pour sécuriser leurs opérations transfrontalières ;

– la personnalisation des services, notamment en faveur des créateurs d’entreprises avec la remise d’un livret fiscal, la dématérialisation de l’attestation fiscale.

Enfin le PAP précise que le coût direct de gestion d’un dossier PME a diminué entre 2008 et 2009 de 3 %.

La Cour des comptes soulignait à cette occasion que les services fonciers de l’État avaient bénéficié de nouvelles applications informatiques (Fidji) et que « l’ampleur incontestable des progrès de productivité réalisés ne doit pas masquer que des marges d’économie subsistent dès à présent, indépendamment de celles que dégageront les prochaines mutations technologiques ».

Il semble au Rapporteur spécial que la réforme, la réorganisation des services fonciers et la recherche des gains de productivité sur les fonctions foncières ont été un peu négligées, les efforts étant concentrés sur les services d’assiette et de recouvrement de l’impôt notamment. La tendance pourrait commençait à s’inverser en 2011.

Le SNUI a suggéré, grâce aux gains de productivité possibles, aux possibilités techniques offertes par les nouvelles applications du cadastre, des hypothèques et de Copernic en matière de fiscalité foncière, et surtout les données qui y sont collectées et conservées, de créer un Observatoire public de l’immobilier, qui offrirait un service public d’information pour les particuliers, comme les professionnels, fiable et transparent, par exemple pour faciliter la définition des zonages liés à certains dispositifs immobiliers fiscaux (PTZ, logement social).

Cette proposition invite à tout le moins à une réflexion globale des fonctions foncières, patrimoniales et de fiscalité foncière de la DGFiP.

4.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale

a) La fiscalité des particuliers reste le vecteur principal de la réduction des effectifs du programme 156.

La gestion de la fiscalité des particuliers et de la fiscalité directe locale regroupe 23,67 % des moyens du programme 156 et mobilise 28,87 % de ses effectifs.

L’amélioration de la ventilation des ETPT de l’action Soutien remodèle également son profil en ressources humaines. Malgré celle-ci, elle enregistre une réduction de ses effectifs tant depuis l’année 2006 que depuis l’exécution 2009. Par contre, la présence de cadres A et A+ explose ; alors qu’il est visible que d’importants gains de productivité ont été réalisés « sur » les effectifs de la catégorie C.

On peut également supposer que l’augmentation du nombre des cadres A+ du programme 156 bénéficie prioritairement à cette action. La fiscalité des particuliers, c'est-à-dire la mise en place des SIP (Services des Impôts des particuliers) et des directions locales unifiées en cours a-t-elle généré la création de nouveaux postes de direction ?

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION 03

L’action 04 prévoit donc en regard de l’exécution 2009 la disparition de 1 004 postes ETPT. Ces suppressions porteront principalement sur les fonctions d’assiette et de contentieux (– 481 ETPT), de recouvrement
(– 291 ETPT) et sur les fonctions de contrôle (– 170 ETPT).

Les gains de productivité sur les postes d’assiette et de recouvrement sont permis par le développement continu de la télédéclaration (suppression d’un certificat) et l’enrichissement de la déclaration pré-remplie aux données du RSA, ce qui réduit d’évidence les travaux de réception, de tri et de saisie.

Mais, il est plus difficile de concevoir les gains de productivité sur les fonctions de contrôle, sauf à voir réaffecter les contrôles de la fiscalité des particuliers (grâce à la déclaration pré-remplie) sur la fiscalité des entreprises. Mais l’actualité a prouvé que les effectifs de la Direction nationale des vérifications de situations fiscales (DNVSF) pourraient être renforcés.

Ce personnel est essentiellement affecté à des fonctions opérationnelles exercées auparavant soit dans les centres impôts services (CIS), soit en trésoreries. Il est désormais appelé à travailler dans de nouvelles structures, celles du guichet fiscal unique pour les particuliers ou services des impôts des particuliers (SIP).

Dans les communes qui ne disposaient pas de centre des impôts, les trésoreries continuent d’assumer leurs missions de recouvrement tout en assurant l’accueil fiscal de proximité.

En outre apparaissent désormais des pôles de recouvrement spécialisés. Chaque département en comptera un à fin 2010 (soit un total de 104) afin que sur transfert des SIE, trésoreries et SIP, par compétence d’attribution ils assurent le recouvrement des créances présentant des enjeux ou des difficultés particuliers.

b) Malgré les progrès de la dématérialisation les prévisions de dépenses d’affranchissement restent soutenues.

Cette action a besoin pour financer ses charges de personnel en 2011 de 1 909,67 millions d’euros en augmentation, la réduction des ETPT C ne compensant pas financièrement l’augmentation du taux de cotisation employeur au CAS Pensions et la présence de cadres supplémentaires.

La demande de crédits de fonctionnement de cette action a été chiffrée à 83,92 millions d’euros en AE et 85,67 millions d’euros en CP. Elle est plus proche du montant de la consommation constatée en 2009 que de la demande formulée pour 2010.

Si les dépenses de fonctionnement informatiques sont importantes (10,5 millions d’euros en AE et 12,27 millions en CP), le principal poste qui demeure à la hausse malgré le développement de la télédéclaration, du télépaiement, la suppression d’un double exemplaire de formulaire de déclaration d’impôt sur le revenu, est celui de l’affranchissement : 71 millions d’euros sont prévus en 2011 (70,5 millions d’euros consommés en 2009) ⁽⁴¹⁾.

Les dépenses d’investissement, estimées à 10,5 millions d’euros, en AE comme en CP financeraient uniquement des projets informatiques, notamment la poursuite de la rénovation de l’application de Télé-IR (sécurisation de la plate-forme et augmentation de sa capacité).

Les dépenses immobilières consécutives aux réaménagements liées à la création de la DGFIP ou rénovation de locaux (conception des accueils du public et amélioration de l’ergonomie des espaces) sont inscrites dans l’action Soutien.

c) La disparition du certificat électronique facilite la dématérialisation des déclarations de revenus des particuliers.

Depuis 2009, la DGFiP a rendu possible de télé-déclarer ses revenus sans certificat électronique, coûteux pour l’administration fiscale et contraignant pour les contribuables. Une procédure simplifiée de validation de la déclaration pré-remplie (« en trois clics ») est proposée pour les déclarations conformes. En 2010, de nouvelles données fiscales peuvent être déclarées en ligne, d’autres font l’objet d’une reprise automatique.

10,5 millions de déclarations ont été effectuées en ligne lors de la campagne de revenus 2009. 73 % ont été réalisées sans certificat.

Les particuliers ont également désormais la possibilité de consulter leur « compte fiscal » sans certificat.

Le site de données cadastrales (dématérialisation du plan cadastral national accessible aux professionnels comme aux particuliers) voit sa fréquentation progresser. Des efforts sont également faits dans le domaine des échanges de renseignements hypothécaires.

En 2011, la DGFiP va adopter le référentiel de qualité Marianne commun à tous les services de l’État, abandonnant son référentiel propre « Pour vous faciliter l’impôt ».

B.– LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE : UNE ORIENTATION 2011 VERS LE SECTEUR PUBLIC LOCAL

La filière Gestion publique assure le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics. De même que la filière Fiscalité, elle est inscrite dans les objectifs définis dans le cadre de la révision générale des politiques publiques pour le ministère du Budget. En 2011, les axes stratégiques que sont d’une part le développement de l’@-administration et de la dématérialisation des procédures et d’autre part la recherche de performance autour d’un réseau resserré, semblent moins porteurs même s’ils structurent l’action menée par la DGFiP.

En 2011, la filière Gestion publique souhaite s’adresser en tant qu’administration de services avant tout à « l’usager » que sont les collectivités territoriales et les établissements publics en proposant la mise en place d’un interlocuteur fiscal unique des élus locaux en matière fiscale et en offrant des services « rénovés » d’information et d’expertise financières.

Le suivi des services au moindre coût de la filière Gestion publique se fait par le bais d’un sous indicateur 5.1 dédié au taux d’intervention sur les dépenses du secteur public local. Il relève de l’objectif n° 5 Maîtriser le coût de gestion des administrations financières. Ces résultats se sont dégradés en 2009 et stagneraient jusqu’en 2013, « du fait de la diminution des frais de gestion et d’une croissance prévisionnelle des dépenses payées pour le compte des collectivités locales inférieures à celles du PIB » ! Le Rapporteur spécial ne comprend pas cette formulation qui par ailleurs le surprend. Par ailleurs, le taux d’intervention sur les dépenses du secteur public local est performant que les autres taux d’intervention de gestion financière.

Cette filière regroupe trois actions Gestion de l’État hors fiscalité (n° 5), Gestion financière du secteur public local hors fiscalité (n° 7) et Gestion des fonds déposés (n° 8). Elle rassemblerait en 2011 35 021 ETPT contre 35 856 agents ETPT (soit – 835). Ces effectifs ETPT représentent environ 29 % de l’ensemble des effectifs de la DGFIP.

Trois objectifs illustrés par 5 indicateurs ont pour objet de suivre ses performances.

1.– Les objectifs de la filière gestion publique

Trois objectifs peuvent être directement rattachés au suivi de la performance de la filière gestion publique : améliorer la qualité comptable, réduire les délais de paiement des dépenses publiques et renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local. En 2011, un quatrième indicateur est introduit afin de suivre l’activité immobilière pilotée par France Domaine.

a) Objectif n° 6 : Améliorer la qualité comptable

Depuis le PAP 2009 cet objectif est illustré par deux indicateurs qui s’intéressent à la comptabilité de l’État comme à celle du secteur public territorial.

L’indice des jours anomalies constatés dans la comptabilité de l’État (indicateur n°6.1) fonctionne sur l’exercice de contrôles ciblés permettant la détection précoce, en cours d’année, des erreurs ou anomalies, qui mobilise la réactivité des services afin qu’il soit procédé aux régularisations comptables ad hoc. Les résultats sont censés se retrouver dans la réduction des jours-anomalies constatées dans la comptabilité de l’État.

La cible fixée pour 2010 et 2011 a été révisée à 20 jours contre 25 jours ; la cible 2013 est indéterminée car il est envisagé de modifier cet indicateur, sans doute pour prendre en compte le fonctionnement comptable avec CHORUS.

L’indicateur n° 6.2, qui est un indice agrégé de suivi qualitatif des comptes locaux, maintient sa cible au même niveau que celle initialement fixée pour 2010, soit 115 (sur une base 100 arrêtée en 2004). La DGFIP déclare une nouvelle fois opter pour la consolidation des acquis mais sans expliquer les oscillations constatées en 2009 et probables en 2010. La tendance est toutefois à l’amélioration.

b) Objectif n° 7 : La réduction des délais de paiement des dépenses publiques : une performance modulable

L’observation du délai de paiement des dépenses publiques semble osciller en fonction des circonstances. En 2009, il avait été associé aux préoccupations du plan de relance de l’économie 2009 (augmentation de l’avance forfaitaire payée aux attributaires des marchés publics) et était illustré par un indicateur à deux volets : le délai global de paiement fixé à 28 jours à compter de la réception de la facture et la date de visa du comptable ainsi que le délai de paiement par les comptables des dépenses du secteur local dont les collectivités sont sous Hélios. Le volet délai moyen de paiement par les comptables de l’État avait disparu.

Le Rapporteur spécial ignore si le revirement opéré dans le PAP 2011 est lié à la dégradation des paiements fin 2009 et courant 2010 lors des premiers déploiements de CHORUS dans certains ministères, mais ne sont désormais pris en considération que les délais relatifs aux opérations effectuées par les comptables de la DGFiP.

Le taux de visa à 15 jours par les comptables des dépenses de l’État est fixé pour 2011 à 75 % avec une cible à 85 % pour 2013.

Le délai de paiement par les comptables des dépenses du secteur public pour les collectivités sous application Hélios en jours est fixé à 7 jours en 2011. Le Rapporteur spécial observe donc une dégradation de la performance par rapport aux exécutions 2008 et 2009, justifiée par le déploiement d’Hélios dans de grandes collectivités et de grands établissements publics.

Sur ce sujet, le Rapporteur spécial continue de rappeler, à l’instar de la Cour des comptes à propos du contrôle hiérarchisé de la dépense, que la réduction des délais de paiement ne doit pas se faire au détriment du contrôle de la dépense quelles qu’en soient ses modalités.

c) Objectif n° 8 : Un « nouveau » renouvellement du suivi de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local

Cet objectif est renseigné par deux indicateurs.

Le premier concerne le taux de couverture de la dématérialisation dans le secteur public local inscrit à la hausse (47 % pour 2011 contre 45 % pour 2009). Le PAP 2011 insiste sur la nécessité d’une « dynamique partenariale » avec les 4 730 collectivités et établissements publics locaux avec lesquelles la « diffusion de la dématérialisation des procédures représente un intérêt et un enjeu privilégiés ».

L’indicateur qui couvrait le taux de réalisation des actions définies dans le cadre de conventions de services comptable et financier (CSCF) remanié en 2010 pour se concentrer sur les conventions partenariales avec les plus grandes collectivités et établissements publics locaux est abandonné. La DGFiP préfère présenter un taux brut de recouvrement des recettes des collectivités locales – hors fiscalité et dotations afin de communiquer sur son activité de recouvrement qui vient après l’aboutissement d’une « progression de démarches vertueuses » Cet indicateur calcule le taux de recouvrement de recettes N-1 sous Hélios et devrait subir une petite altération entre 2010 et 2013 en raison du basculement de très grandes villes sous Hélios ; les établissements publics hospitaliers importants étant écartés du champ. La mesure pour 2011 est arrêtée à 94 %.

En conclusion, le Rapporteur spécial suggère que la performance d’un programme est intéressante dans la mesure où les indicateurs proposés disposent d’une durée de vie qui permet d’observer une tendance.

d) Objectif n° 10 : Le suivi de la politique immobilière de l’État doit-il être pris en charge par le programme 156 ?

Le PAP 2011 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local déploie un nouvel objectif intitulé : Mettre en œuvre la politique immobilière.

Cet objectif est semble-t-il chargé de suivre l’action immobilière pilotée par le service France Domaine, entité de la DGFiP. Mais, cette activité s’écarte du champ du programme évoqué par son responsable lui-même ⁽⁴²⁾ et orienté collecte des recettes, gestion des dépenses et tenue des comptes de l’État.

Le Rapporteur spécial a toujours pris acte de la présence du service France Domaine dans le programme 156, sans y suivre ses activités qui lui semblaient inscrites d’une part, dans le programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État » et d’autre part, dans le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État dont France Domaine est responsable de programme.

Il semble que cet objectif qui s’intéresse aux conventions d’utilisation des bâtiments de l’État, à l’évaluation de ceux-ci (angle valorisation comptable), aux évaluations réalisées pour le compte des collectivités territoriales, reflète des activités non prises en compte dans le programme 309. Il pourrait donc être introduit par défaut dans le programme 156. Il serait peut-être plus approprié de reconfigurer le programme 309 et de sortir le service France Domaine du périmètre du programme de la gestion fiscale et financière, sauf à le transformer en gestion fiscale, financière et immobilière.

2.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité

Cette action regroupe cinq métiers spécifiques. Pour mémoire, il s’agit :

– du recouvrement des recettes non fiscales de l’État ;

– du paiement des dépenses de l’État (hors pensions) ;

– de la tenue de la comptabilité de l’État ;

– de l’exercice de prestations d’expertise économique et financière ;

– de la gestion du patrimoine immobilier de l’État (France Domaine).

Malgré l’importance de son rôle pour l’État, le poids financier de cette action au sein du programme 156 est réduit : 6,65 %. Elle ne mobilise « que » 7,6 % de l’ensemble des ETPT.

Elle est et sera profondément affectée par l’évolution des différents systèmes d’information de l’État (le progiciel CHORUS, le futur système informatique de la paye de l’ONP).

Les évolutions progressives de la gestion de la chaîne des dépenses de l’État impliquent un renforcement des effectifs directement liés aux métiers de tenue et comptabilisation des dépenses. Ceux-ci accueillent un nombre important d’emplois en « transfert entrant » dans le cadre de la mise en place des centres de services partagés (CSP) et des services facturiers. Le nombre d’ETPT affecté au contrôle et au paiement de la dépense de l’État augmente de 239 unités pour se porter à 3 389 ETPT prévisionnels.

Cette augmentation des agents annoncée comme transitoire, liée au déploiement généralisé de Chorus pour la gestion de la dépense de l’État, devrait dans les prochaines années permettre la réalisation de gains de productivité importants.

Associés aux progrès informatiques, les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) ont beaucoup contribué à l’amélioration de la qualité comptable de l’État et de ses opérateurs par la voie d’audits comptables et financiers. Ils ont également participé aux audits de ré-ingénierie des processus d’exécution de la dépense et à la mise en place des services facturiers ⁽⁴³⁾.

● Les besoins en personnel et les demandes budgétaires de l’action n° 5

Ces besoins sont, comme nous l’avons vu plus haut, en augmentation au regard de la LFI 2010 mais en légère diminution par rapport au réalisé 2009 qui tient compte de l’affinement de la ventilation des personnels par action. On constate également une évolution de la distribution des ETPT par catégorie au profit des agents A+, A et B (en hausse de 125 unités), la catégorie C perdant 137 unités.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR CATÉGORIE (2008-2011)

La ventilation entre métiers est la suivante.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR MÉTIERS (2007-2010)

(en ETPT)

La quasi stabilité du nombre des ETPT au regard de l’exercice 2009 et leur niveau de qualification, justifie que la demande de crédits pour les charges de personnel augmente : de 496,29 millions d’euros en 2010 elle passe à 535,68 millions d’euros. Le réalisé 2009 s’étant élevé à 465,17 millions d’euros, la prévision en charges de personnel 2011 pour cette action est peut-être suffisante.

● Les dépenses de fonctionnement

Celles-ci sont estimées à la hausse : 26,88 millions d’euros en AE et 27,76 millions d’euros en CP contre en 2009 23,1 millions d’euros en AE et 23 millions d’euros en CP en 2010. Les différents postes de dépenses sont stables à l’exception des dépenses de fonctionnement informatique. Celles-ci augmentent fortement passant à 12,48 millions d’euros en AE et 13,36 en CP, mais ces montants semblent réalistes.

Il s’agit de la maintenance de l’infocentre INDIA et des dépenses liées au déploiement du progiciel CHORUS au sein de la DGFiP. On rappellera que les systèmes ACCORD (dépense centrale), NDL (dépense déconcentrée), ASTER (dépense à l’étranger) sont appelés à disparaître.

(en millions d’euros)

Les prévisions de dépenses d’investissement de l’action 05 pour 2011 sont faibles (210 000 euros en AE), contrairement à celles présentées pour l’exercice 2010 (3,2 millions d’euros en AE comme en CP), mais la finalité était inconnue.

3.– Action 07 : Gestion financière du secteur public local : le caractère informatique des dépenses s’accentue.

Cette action, qui mobilise 16,3 % des engagements de crédits et 20,7 % des ETPT du programme, est la première action de la filière Gestion publique de la nouvelle direction générale des Finances publiques.

Cette action assure des métiers identiques à ceux de l’action 05 Gestion financière de l’État hors fiscalité, c’est-à-dire recouvrement des recettes, gestion des dépenses, tenue de comptabilité et conseil, à l’exception des activités domaniales. Toutefois, ces prestations sont assurées pour le compte d’un secteur public local hétérogène.

Elle dispose de son propre programme informatique, Hélios (cf. supra) complété par l’application Delphes et des outils de dématérialisation XéMélios. Le déploiement d’Hélios a été réalisé dans 98 % des trésoreries. Les migrations de la Recette des finances des Hospices de Lyon, de la Recette générale des Finances de la ville de Paris et de la Recette des Finances de l’Assistance publique des Hôpitaux de Marseille ont été lancées courant 2010.

En 2011, cette action mobiliserait 24 657 ETPT, c’est-à-dire enregistrerait une réduction de plus de 4 % de ses effectifs depuis 2009 ; leur répartition par catégorie continuant à être modifiée au profit des agents A et A+.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION 07 (2006/2011)

Les crédits demandés pour les charges de personnel 2011 s’élèvent à 1,327 milliard d’euros. Les frais de personnel de cette action en 2009 avaient été arrêtés à 1,381 milliard d’euros et il est tenu compte en 2011 de la perte de 1 145 ETPT dont 1 266 ETPT de catégorie C. Mais cette prévision couvre-t-elle suffisamment les besoins financiers de titre 2 de cette action ?

Pour l’exercice de ses missions en 2011, la demande de crédits de fonctionnement s’élève à 54,38 millions d’euros en AE et 57,39 millions d’euros en CP, soit une forte augmentation par rapport aux exercices précédents.

Cette explosion est imputable aux dépenses de fonctionnement informatique estimées à 40,89 millions en AE et 43,9 millions en CP.

Le Rapporteur spécial suppose qu’il s’agit des « coûts récurrents » recensés les années précédentes pour la maintenance, le fonctionnement et la mise à niveau des matériels de la « galaxie » Hélios, malgré les efforts de reprise de la TMA en interne à plus de 50 %. Le déploiement d’Hélios dans les dernières trésoreries gérant des structures dites complexes (Ville de Paris, Hospices de Lyon, Assistance publique des Hôpitaux de Marseille) nécessite un marché d’assistance à déploiement.

Grâce à la présentation d’un amendement de diminution de crédits lors de l’examen de PLF 2010, le Rapporteur spécial avait pu apprendre que pour l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris un projet informatique spécifique (EIFEl) étant en développement moyennant un budget de 12,6 millions d’euros en AE et en CP, non consommés à ce jour. Bien que la contribution de la DGFiP à ce projet pour 2011 ne soit pas encore totalement arrêtée, elle serait estimée à environ 7 millions en CP.

Une nouvelle application, mise en production en mars 2010 pour le bloc communal, FIDELIO, offre aux collectivités locales des simulations fiscales précieuses pour les préparations budgétaires.

Enfin, quelques dépenses informatiques liées aux logiciels Delphes et Fidélio sont inscrites en investissement pour environ 605 000 euros en CP.

Les 759 trésoreries désormais spécialisées secteur public local ont intégré les fonctions de fiscalité locale exercées par les ex centres des impôts et assument un service unique chargé de la fiscalité directe locale de niveau départemental couvrant l’ensemble des opérations liées aux bases d’imposition.

4.– Action 08 : La Gestion des fonds déposés

Par cette action, l’administration assure, au niveau des directions régionales ou départementales des finances publiques, une double mission en tant que gestionnaire des fonds déposés de manière réglementaire ou obligatoire (DFT) et au titre de préposé de la Caisse des dépôts et consignations. Elle développe son activité dans le sens de la promotion de services électroniques et dématérialisés en conformité avec les normes interbancaires.

Les effectifs 2011 sont en baisse de 4,8 % par rapport au réalisé 2009 ; des gains de productivité étant dégagés par le développement de la dématérialisation des services, notamment sur les activités de dépôts de fonds.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS

La demande de crédits pour les dépenses de personnel 2011 s’élève en effet à 72,19 millions d’euros contre 72,22 millions d’euros en 2010.

Les dépenses de fonctionnement sont estimées à la baisse, à 1,2 million d’euros contre 1,31 million d’euros prévu pour le budget 2010 et constaté en exécution 2009. Elles financent des frais d’affranchissement.

Le niveau d’activité de cette activité se maintient depuis 2006. Actuellement, comme dans les établissements bancaires, est mis en place le nouvel espace unique des paiements européens (SEPA).

C.– L’ACTION 06 : UN CHEMINEMENT PERSEVÉRANT POUR UNE REFONTE DE LA CHAINE DE TRAITEMENT DES RETRAITES.

La gestion des pensions a entamé discrètement et depuis quelques années une réforme profonde menée avec différents acteurs publics. Elle se fait effectivement en liaison avec tous les ministères qui doivent recueillir puis transmettre des données fiables et exhaustives sur la carrière de leurs agents partant en retraite. Cette évolution concerne tant que la gestion des pensions dans les structures même de la DGFiP qu’en combinaison avec les autres ministères. Elle s’inscrit dans le cadre des décisions du Conseil de la modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 et fait suite aux préconisations d’un audit de modernisation de février 2007.

L’une des étapes a été la création par le décret du 26 août 2009 n° 2009-1052 du service des retraites de l’État, service à compétence nationale (SCN), qui a remplacé le service des Pensions. La seconde est l’installation du comité de coordination stratégique de la réforme de la gestion des retraites en août 2009. Il a permis en 2010 de mettre en place et de coordonner les plans d’action des administrations ainsi que de définir les conditions d’un avancement industriel de l’enrichissement des comptes individuels retraite (CIR).

La problématique propre au SRE est de procéder à la rationalisation du réseau et des procédures de liquidation et paiement des retraites. Il doit également apporter un soutien spécifique aux administrations « employeurs » et parfois se charger de la reprise des éléments de carrière d’un fonctionnaire avant son arrivée dans sa dernière administration. Une interface de saisie, COSIMA, permettant la reprise des carrières a été expérimentée avec le ministère de la Culture et de la Communication.

Pour la fin 2010 et l’année 2011 le SRE mène plusieurs chantiers de front :

– le suivi des travaux d’alimentation des comptes CIR (chantier interministériel) ;

– le pilotage des nouveaux processus de départ en retraite afin de liquider les pensions à partir des CIR (chantier interministériel) ;

– la gestion des relations avec les usagers (centres d’appels et accueil retraite) ;

– la mise en place de centres de gestion des retraites (CGR) en procédant à la migration des centres régionaux des pensions (CRP) de la DGFiP.

Les gains induits espérés par le Conseil de modernisation sont de l’ordre de 1 200 ETPT, dont 300 au sein de la DGFiP. Toutefois, ces gains seraient dégagés progressivement, après l’enrichissement des CIR et la stabilisation des processus, c’est-à-dire en 2012 et 2013.

Rappel de quelques éléments relatifs à la loi du 23 août 2003 portant
réforme des retraites.

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a instauré un droit individuel des assurés à l’information sur leur retraite obligeant l’État à fournir à ses agents, d’une part, un relevé de situation individuelle (RSI) de l’ensemble de leurs droits inter-régimes à partir de 35 ans et, d’autre part, une estimation individuelle globale (EIG) du montant de leurs droits à pension, ces données ayant été préalablement collectées et consolidées dans un compte individuel retraite (CIR). Il est prévu à terme que ces CIR seront alimentés automatiquement par les systèmes de gestion des ressources humaines (SIRH) ministériels jusqu’à ce que l’Opérateur national de Paye en construction, futur gestionnaire des rémunérations, soit en mesure d’assurer cette obligation après 2012.

La mise en œuvre du droit à l’information retraite (DIR), priorité de l’ex-service des Pensions, a fait l’objet d’une intense activité. À fin juin 2007, si 92 % des comptes individuels retraites (CIR) des agents en activité (soit 2,3 millions) étaient ouverts, ils étaient loin de contenir tous les éléments de carrière en raison de difficultés tenant aux niveaux variables d’interopérabilité des systèmes d’information des ressources humaines (SIRH) des différents ministères. En 2008 les données ont été intégralement saisies dans un environnement quasi stabilisé. L’achèvement en 2009 des évolutions correspondantes des SIRH ministériels a permis la mise en application de la convention commune définissant pour tous les employeurs un cadre pour la fourniture de données fiables pour la constitution et l’enrichissement des CIR.

Depuis 2007, les flux relatifs aux pensions sont presque stables avec environ 4,1 millions de dossiers de pensions. Par contre, le nombre de nouvelles concessions à pensions civiles et militaires a chuté en 2009 passant de 137 000 à 126 000.

a) Les crédits

La diminution des ETPT de cette action depuis 2006 est de peu d’ampleur et ne touche pas la structure centrale du service des pensions. Le nombre de dossiers de départs à la retraite a été élevé lors des précédents exercices et parallèlement la modernisation du traitement des ceux-ci est en cours. Cette action est donc présentée comme une future niche de réduction de postes grâce aux gains futurs de productivité.

Le PAP 2010 précisait que le SRE comptait 458 ETPT et les centres régionaux des pensions (CRP) 639 ETPT, celui pour 2011 n’évoque par la répartition du personnel entre le SRE et les nouveaux CGR.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION GESTION DES PENSIONS

Les besoins en crédits de personnel pour 2011 sont estimés à 64,7 millions d’euros, soit une hausse de 4 % par rapport à la demande 2010.

Les dépenses de fonctionnement de l’action Gestion des pensions pour 2011 sont estimées à 9,25 millions d’euros en AE et 8,65 millions d’euros en CP. Ces dépenses financent l’ensemble des activités amont des pensions y compris les centres régionaux des pensions (CRP). Le service des retraites de l’État est bénéficiaire à lui seul de 5,8 millions d’euros en AE et de 5,22 millions en CP, dont plus de 3 millions sont destinés à ses dépenses informatiques. Il lui échoit en effet de conforter le CIR (compte individuel retraite), de mettre en place les centres d’appels téléphoniques (Rennes et Bordeaux) et le centre service retraite.

Des dépenses de fonctionnement informatiques sont isolées et estimées à environ 300 000 euros. Elles concernent le développement en maîtrise d’œuvre interne à la DGFiP de l’application NEPTUNE de liquidation et paiement des retraites.

Des dépenses d’intervention évaluées à 400 000 euros contribuent au fonctionnement du groupement d’intérêt public GIP « Info retraite » chargé depuis juin 2004 de coordonner la mise en place d’un service d’information ⁽⁴⁴⁾ sur les droits à la retraite pour tous les assurés des régimes obligatoires.

b) Un indicateur unique appelé à être satisfait par la mise en place des comptes individuels de retraite

Depuis le PAP 2010, un seul indicateur illustre l’objectif n° 9 Optimiser, par l’accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pension.

Cet indicateur n° 9-1 suit le pourcentage des dossiers de départs en retraite urgents traités dans un délai de deux mois et depuis le PAP 2010 pour les phases allant de la liquidation au paiement. La DGFiP considère en effet que le principal dysfonctionnement qui pourrait affecter la chaîne de traitement des pensions est le retard dans l’octroi de la pension. La concentration de l’objectif sur le traitement des dossiers urgents permettrait d’apprécier la performance du service des retraites de l’État.

L’intégration dans le périmètre de cet indicateur du délai de paiement explique la révision des prévisions 2010 et 2011 à 93 %.

La fin de la mise en place des comptes individuels de retraite et la qualité de leurs données contribuera sans doute à réduire le nombre de dossiers urgents et surtout à en accélérer le traitement.

Le Rapporteur spécial rappelle que les dépenses de pensions sont comprises dans le calcul du taux d’intervention des dépenses de l’État.

D.– L’ACTION SOUTIEN  A PERDU DU POIDS

Cette action mobilise en 2011 26,1 % des demandes budgétaires et 12,98 % des effectifs ETPT du programme 156 ⁽⁴⁵⁾. Un effort d’affectation des crédits et des personnels, qui satisfait ainsi les critiques de votre Rapporteur spécial comme de la Cour des comptes (cf. supra), engagé depuis le RAP 2009, a été réalisé.

Elle accueille les effectifs de la DGFiP chargés de missions transversales de support (gestion des ressources humaines et des moyens, informatique), pilotage (audit et contrôle), d’état-major (direction, communication, accueil, etc.). Elle évoque la troisième filière de l’administration centrale de la DGFiP dite du pilotage du réseau et des moyens.

a) Les ETPT de l’action Soutien sont diminués d’un tiers par un effort sur leur affectation.

En 2011, l’action Soutien rassemblera 15 633 ETPT soit 234 agents ETPT de moins que n’en comptabilisait le RAP 2009. Presque 36% des agents A+ du programme y sont inscrits, ce qui paraît logique dans la mesure où les fonctions de direction sont censées y figurer.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION SOUTIEN 2006-2011

Cette action est composée de deux sous actions, dont celle dédiée au programme transversal Copernic, qui au fur et à mesure de l’avancement du projet voit ses effectifs se réduire, les personnels étant progressivement réaffectés. On peut constater que le projet Copernic mobilisera encore 214 ETPT et que si la décrue est amorcée, les équipes restent importantes.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR SOUS-ACTION

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR SOUS-ACTION

Du fait de cette nouvelle ventilation, les crédits de personnel demandés pour l’action Soutien en 2011 sont limités à 992,2 millions d’euros contre 1,46 milliard en 2010. Comparés aux résultats de l’exercice 2009, ces crédits sont en hausse de 1,8 % alors que les ETPT diminuent de 234 unités ; mais un nombre plus élevé de cadres A+ est prévu.

b) La sous-action Soutien Copernic se finance par reports de crédits

La sous-action Soutien Copernic ne comporte aucune demande de crédits de fonctionnement ou d’investissement pour l’année 2011. Si la poursuite du projet est financée par la voie de reports de crédits, le rapporteur spécial en connaît le montant par le questionnaire budgétaire ⁽⁴⁶⁾. L’information devrait être donnée dans le PAP. Le PAP 2010 précisait que 20 millions d’euros de CP dont 15 de crédits d’investissement devaient être consommés.

c) Les crédits de fonctionnement de la sous-action Soutien autre que Copernic  concentrent 80 % du titre 3 du programme 156

● La demande de crédits de fonctionnement de cette sous-action s’élève à 1 115,48 millions d’euros en AE et 1 096,39 millions d’euros en CP. Elle concentre 80 % des dépenses de fonctionnement du programme.

Les dépenses indivises de fonctionnement sont articulées autour des cinq rubriques présentées ci-dessous :

– Les loyers budgétaires de 2010 sont indexés de 2,7 % et portés à 257,48 millions d’euros. Ce montant représente 24 % du budget de fonctionnement de cette sous-action.

En contrepartie, en 2011, 20 % du total de ces loyers budgétaires ⁽⁴⁷⁾ seront réservés à la DGFiP au sein du programme 309 Entretien des bâtiments de l’État qui est chargé de l’entretien lourd des bâtiments.

– Les frais de structure sont estimés à 273,88 millions d’euros en CP, contre 312,10 millions d’euros en 2010. Cette diminution importante semble imputable aux frais d’entretien des locaux qui passent de 62 millions en 2010 à 34,65 millions d’euros en 2011.

– Les dépenses liées à l’accomplissement des missions, estimées à 369,58 millions d’euros en CP sont également appréciées à la baisse par rapport à 2010 (– 10 millions d’euros). Les dépenses de fonctionnement informatiques et d’affranchissement sont abaissées chacune 10 millions d’euros (sic), les autres dépenses étant stables.

Les dépenses de fonctionnement informatiques s’élèvent à 146,2 millions d’euros parmi lesquelles, la maintenance du parc (79 millions d’euros contre 48,4 millions d’euros annoncés en 2010) et les dépenses relatives à l’évolution, à la maintenance des applications et infrastructures (23,6 millions d’euros) dont une participation au développement du système d’information des ressources humaines interministériel, le SIRH SIRHIUS.

– Les moyens de fonctionnement sont estimés à 92,55 millions d’euros en CP contre 109,66 millions d’euros en CP en 2010 soit baisse de 17 millions d’euros avec deux postes principaux : les fournitures de bureaux et les frais de déplacement. Toutefois, l’exécution 2009 pour ce poste budgétaire ayant été arrêté à 96,34 millions d’euros, la prévision 2011 est sans doute plus fine que celle présentée pour 2010.

– Une catégorie « divers » a été créée ; elle est estimée à 28,2 millions d’euros et sert à financer des prestations sociales ou « collectives » ⁽⁴⁸⁾.

Les dépenses de fonctionnement de cette action Soutien sont appelées à profiter des économies d’échelle et des efforts de standardisation des commandes pilotées par le Service des Achats de l’État.

d) les crédits d’investissement de la sous-action Soutien autre que Copernic

La sous action Soutien concentre, comme elle le fait pour les dépenses de fonctionnement, plus de 92% des investissements du programme. Mais une partie des dépenses d’investissement fonctionnent sous le régime des reports de crédits.

La demande de crédits d’investissement de l’action Soutien s’élève pour 2011 à 156,09 millions d’euros en AE et 176,97 millions en CP. Les AE enregistrent une diminution de leur demande d’une dizaine de millions d’euros. À l’inverse, les CP 2011 sont supérieurs à ceux prévus pour 2010 (+ 9 millions d’euros). Plus de 80 % des sommes (AE et CP) sont destinées à des immobilisations corporelles.

Les dépenses informatiques immobilisables sont estimées à 47,34 millions d’euros en AE et 50,34 millions en CP ; elles correspondent à des dépenses d’infrastructures du SSI.

Les achats de matériels sont portés à 47 millions d’euros en AE et 74,8 millions en CP, en tenant compte d’une plus grande rigueur au cours de la saisie comptable et d’une affectation sur le titre 5.

L’investissement immobilier 2011 pris en charge par le programme 156 a besoin de 64,38 millions d’euros. Ce montant est identique à celui de 2010 car le plan immobilier de la DGFiP (et les ressources associées) n’est pas encore finalisé. Il s’agit en effet d’articuler la politique d’entretien immobilier pilotée par le programme Entretien des bâtiments de l’État et les chantiers permettant de concrétiser les SIP et les directions locales unifiées. Les projets immobiliers liés à la fusion seraient au nombre de 1 000.

S’ajoutent à cet ensemble 114 000 euros de dépenses d’intervention correspondant à « l’adhésion » de la DGFIP à quelques organismes internationaux relevant du domaine fiscal.

CHAPITRE II.– LE PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

I.– LA PRÉOCCUPATION DU PROGRAMME 302 EN 2011 : SAUVEGARDER LES MOYENS OPÉRATIONNELS

Le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges regroupe en 2011 la totalité des crédits affectés à la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI), les personnels chargés des activités de recouvrement de la fiscalité indirecte précédemment inscrits dans l’action n° 4 du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ayant été rapatriés dans le programme 302.

La douane exerce une triple mission :

– une mission de protection de l’espace national et européen contre les fraudes, notamment la contrefaçon et les grands trafics internationaux ;

– une mission économique, en faveur de la compétitivité des entreprises et de la défense de l’emploi, liée à la fonction de régulation des échanges commerciaux extérieurs, avec des objectifs de fluidité, de sécurité et de qualité des flux ;

– une mission fiscale qui souhaite se positionner comme une référence en matière de fiscalité des nouveaux enjeux environnementaux.

Les crédits présentés couvrent désormais l’ensemble des missions douanières.

La protection de l’espace national et européen et la régularisation des échanges commerciaux constituent pour la DGDDI des attributions indissociables du rôle fiscal qui lui est ordinairement dévolu. L’action de la douane a en effet considérablement évolué du fait des transformations majeures du commerce international et des nouveaux risques induits par la globalisation des échanges ainsi que par le développement du marché intracommunautaire et l’élargissement de l’Union européenne.

L’activité traditionnelle de dédouanement et de surveillance des frontières s’est effacée au profit de fonctions diversifiées et complexes, structurées autour de la protection de l’ensemble des acteurs économiques : grands groupes comme PME, consommateurs et citoyens. Sont désormais confiés à la douane la fiscalité environnementale, la gestion des aides intérieures dans le domaine agricole, le contrôle des déchets, la lutte contre le travail clandestin et les pollutions maritimes, ainsi que la sécurité aux points d’entrées du territoire national (liaison TransManche, Vigipirate, passages dits « Schengen »).

a) Tous les services de l’administration douanière se retrouvent dans les actions du programme 302.

Depuis sa création dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, le programme Facilitation et sécurisation des échanges poursuit deux finalités : d’une part, offrir aux opérateurs économiques des conditions d’accomplissement de leurs formalités douanières dans des conditions permettant l’attractivité du secteur logistique localisé en France, d’autre part, assurer un niveau adéquat de sécurité des produits échangés et circulant sur le territoire.

La douane évolue dans un double environnement, celui du commerce mondial, et celui d’un espace européen qui a opté pour un fonctionnement concurrentiel des marchés, de la libre circulation des marchandises, des personnes et des capitaux dans le respect de normes nationales et communautaires.

L’espace communautaire très structurant soutient les efforts de la DGDDI de modernisation des procédures et des moyens de dédouanement ; l’enjeu touche également au niveau de compétitivité et de concurrence de la douane française avec les autres services de dédouanement européens en passe ces dernières années de concentrer une grande part des flux de marchandises en transit dans l’espace européen.

Désormais, la finalité fiscale avec l’action Perception des droits et taxes prend place dans le programme 302. La douane assure l’assiette et le recouvrement d’environ 60 milliards de recettes fiscales dont plus de 40 % de taxes environnementales. Elle s’attache à moderniser cette collecte en dématérialisant et simplifiant les procédures et en améliorant la relation avec le contribuable.

b) Le programme 302 et la RGPP - Quid de la mise en place de la taxe poids lourds ?

Le quatrième conseil de modernisation des politiques publiques (juin 2010) a inscrit quatre réformes nouvelles qui concernent la DGDDI et appelées à s’échelonner sur la période 2001-2013. Il s’agit de :

– poursuivre la dématérialisation des formalités gérées par la DGDDI ;

– intégrer les formalités préalables au dédouanement dans une logique de guichet unique ;

– poursuivre la réorganisation des structures et des missions de la douane en particulier autour des fonctions support (externalisation de la jauge, ajustement des services de garantie, mise en place de deux CSP – centres de services partagés) ;

– préparer la mise en place de la taxe poids lourds avec un déploiement en Alsace en 2011 et une généralisation en 2013.

La mise en place de la taxe poids lourd semble difficile car même s’il l’on recourrait aux services de prestataires privés (sur quelles bases de compensation financière ?), la surveillance et le contrôle, qui ne peuvent être externalisés, vont exiger des moyens humains dont la DGDDI ne dispose pas.

c) Tourmentes sur la gestion budgétaire 2010 de la douane

● Tension sur le Titre 2

Si le Rapporteur spécial avait pu observer qu’à la fin de l’exercice 2009 la DGDDI était parvenue à couvrir ses dépenses de personnel, moyennant une consommation en ETPT inférieure de 236 unités, il semble que la situation soit plus tendue en 2010.

La DGDDI considère qu’elle a élaboré sa demande de crédits de titre 2 pour 2010 de manière sincère mais sans qu’il lui soit possible de disposer d’une marge pour aléas ou nouvelles mesures. Par ailleurs, elle fonctionne volontairement en permanence par sécurité avec un volet de vacances de postes.

L’administration de la douane a tenu à préciser à votre Rapporteur spécial que non seulement elle respecte le schéma d’emploi fixé en LFI, mais que le taux de non remplacement d’un départ à la retraite sur 2 est dépassé (60,7 %). Qu’en dépit d’un décalage de quelques mois des départs à la retraite prévus pour 2010, la prévision est tenue et que son effet temporaire a été atténué en décalant des recrutements, qui, par ailleurs, ont tous reçus le visa du CBCM.

Par contre, les prévisions de la DGDDI sont bousculées par l’adoption du nouvel espace statutaire (NES) de la catégorie B entré en vigueur au 1^er septembre dernier qui engendre un coût supplémentaire de 2,5 millions d’euros hors CAS Pensions totalement non prévu.

● Tension sur les autres titres hors titre 2

Le Rapporteur spécial a perçu une forme d’amertume chez les gestionnaires du programme 302.

La réserve de précaution dont le montant s’élève à 5 % des crédits hors titre 2 initiaux (c'est-à-dire environ 25 millions d’euros) a été amputée de plus de 3 millions d’euros en AE comme en CP.

Par ailleurs, les crédits de la DGDDI ont fait l’objet d’une annulation importante de crédits ouverts : – 7,59 millions en AE comme en CP, qui a contraint la DGDDI a freiné ses opérations d’investissement (renouvellement de son parc aéronaval) et à les faire glisser le programme d’une année.

Le déblocage de la quasi-totalité du solde de la réserve de précaution hors titre 2 sera nécessaire pour couvrir les besoins de crédits d’ici fin 2010.

Le Rapporteur spécial a également conscience que les équipes de la DGDDI font des efforts drastiques sur les dépenses de fonctionnement (allant jusqu’à surveiller leur bilan carbone pour consommer plus économiquement) afin de sauvegarder les moyens de l’opérationnel qui sont au cœur de leur action.

A.– LES PRINCIPALES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME 302 EN 2011

Comme lors des années précédentes, le Rapporteur spécial souligne la qualité de l’exposé des éléments budgétaires du programme 302. La clarté de celle-ci, sa maîtrise, son enrichissement progressif tant sur les dépenses que sur les coûts synthétiques, laissent à penser que ce document répond aux obligations lolfiennes de présentation budgétaire et que la DGDDI gère son budget.

Une nouveauté affectera à compter du 1^er janvier 2011 le suivi de la dépense du programme 302. Deux centres de services partagés (CSP) situés à Paris et à Lyon seront chargés du traitement des dépenses des différents BOP du programme dans la nouvelle application CHORUS. Leur mise en place est prévue entre 2011 et 2012.

a) Présentation de la demande de crédits.

PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES :
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT POUR 2011

(en milliers d’euros)

CRÉDITS DE PAIEMENT POUR 2011

(en milliers d’euros)

À périmètre retraité, compte tenu de l’apparition de l’action 07 Perception des droits et taxes, ex action 04 Fiscalité des marchandises et des moyens de transports du programme 156, les demandes de crédits du programme 302 pour l’exercice 2011 enregistrent une augmentation de 0,52 % en autorisations d’engagement (AE) et de 0,83 % en crédits de paiement (CP).

Sur la base d’une inflation évaluée à 1,5 % pour 2011, c'est-à-dire en euros constants, les crédits du programme 302 amorcent une inflexion (– 1 % en AE et – 0,67 % en CP).

Compte tenu de la structure de ce budget dans lequel les dépenses de personnel (titre 2) mobilisent 68% des crédits, « l’augmentation » en euros courants des demandes de crédits est générée par l’augmentation des crédits de personnel. En effet, la demande de crédits de Titre 2 augmente de 1,59 % en AE comme en CP, alors que les prévisions sur les autres titres de dépenses diminuent de – 1,72 % en AE et de – 0,76 % en CP.

En affinant l’analyse, on notera que les dépenses de fonctionnement diminuent, de manière imperceptible en AE et de – 2,7 % en CP. Par contre, les dépenses d’investissement augmentent de + 7,5 % en AE et de + 29,4 % en CP, le calendrier de renouvellement des équipements notamment aéronavals se poursuivant. Enfin, les dépenses d’intervention diminuent de presque 4 %.

La DGDDI présente un tableau synthétique de la destination des crédits demandés tout à fait intéressant. Elle précise que la demande de crédits de fonctionnement en CP aurait été moindre si elle n’avait eu à prendre en charge une partie du coût de la déclaration européenne de services ⁽⁴⁹⁾ et à tenir compte d’une modification de la saisie comptable de la subvention à l’association de restauration et de logement des stagiaires des écoles de douanes.

Les crédits de fonctionnement (titre 3) se limiteraient en 2011 à 144,35 millions d’euros en autorisations d’engagement et 140,67 en crédits de paiement. Ils sont présents à hauteur de 38 % dans l’action Soutien puis répartis de manière relativement homogène au sein des autres actions. Ils concerneront pour l’essentiel des dépenses classées selon trois catégories :

– celles liées à la logistique de base et à l’immobilier ⁽⁵⁰⁾, qui représentent 39,76 % des dépenses de fonctionnement parmi lesquelles les loyers budgétaires ⁽⁵¹⁾, estimés à 19,87 millions d’euros qui enregistrent une hausse d’environ 500 000 euros, alors que les loyers « traditionnels » diminuent d’environ 1 million. Tous les autres postes (fluides, maintenance, nettoyage) sont en baisse.

– les dépenses liées au fonctionnement de l’agent en légère hausse suite à une modification de saisie comptable ;

– enfin, les frais relatifs aux missions opérationnelles diminuent de 3,3 % y compris sur les deux postes les plus importants : les frais de déplacement et le fonctionnement informatique et bureautique.

La demande de crédits d’investissements pour 2011 en AE s’élève à 52,43 millions d’euros contre 49,18 millions d’euros en 2010. La demande de CP pour 2011 s’élève à 57,91 millions d’euros contre 45,04 millions d’euros en 2010. Comme en 2010 cette augmentation de la demande se fait prioritairement au bénéfice de l’action 3 Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen, dont le programme de renouvellement et de modernisation du dispositif aéronaval (vedettes, avions, hélicoptères) est renforcé, après avoir souffert d’un ralentissement en 2010. Le parc aérien en particulier bénéficiera de 19,87 millions d’euros en AE et 26,2 millions d’euros en CP. L’action de Soutien aux services opérationnels bénéficie également de cette augmentation de crédits : 11,89 millions sont dédiés à des investissements immobiliers et une somme pratiquement identique aux investissements informatiques.

Dans le détail des investissements prévus pour 2011, on distingue les opérations suivantes :

● 29,27 millions d’euros en AE et 32,73 millions d’euros en CP pour les investissements dans équipements de surveillance (soit plus de 55 % des crédits d’investissements).

L’opération de renouvellement du parc aérien est lancée depuis quelques années, la première commande datant de 2009. Il s’agit dans un premier temps d’acquérir six avions (initialement il était prévu de renouveler le parc de 12 avions en deux tranches de trois ans). La DGDDI regrette donc que cette première tranche soit étalée désormais sur cinq ans. Le montant total des AE en 2013 après commande des derniers avions devait s’élever à 106,3 millions d’euros, le montant cumulé des CP étant estimé à 77,15 millions d’euros (ce qui signifie un reste à payer de 29,08 millions d’euros). En 2011 la commande du 4^ème avion devrait être passée pour un montant de 19,87 millions d’euros en AE alors que les avions 2 et 3 devraient être livrés (soit un besoin de CP en 2011 estimés à 26,21 millions d’euros).

La poursuite du renouvellement et le maintien en condition opérationnelle de la flotte maritime (vedettes garde-côtes et patrouilleurs) pour un montant de 4,5 millions d’euros en AE et 1,62 million en CP.

Le renouvellement du parc automobile des équipes de surveillance (et des services opérationnels) pour un montant de 4,5 millions d’euros en AE comme en CP.

● 11,78 millions d’euros en AE et en CP pour les investissements informatiques. 8 millions sont inscrits dans l’action Soutien notamment pour rénover, standardiser et sécuriser les plates-formes informatiques de la DGDDI (en créant un deuxième centre d’exploitation à des fins de secours), mais également au titre de la contribution au SIRH interministériel (cf. programme 156) et enfin pour développer la téléphonie sur Internet.

● Pour les dépenses d’investissement immobilières, un total de 11,9 millions d’euros en AE et en CP est prévu pour 2011. Elles incluent le financement d’un centre de service partagé (coût global 4,3 millions d’euros en AE et 2,3 millions en CP), la rénovation des installations électriques et de climatisation d’un centre informatique douanier (2,98 millions d’euros en AE et 1,5 million en CP) et la rénovation d’un bâtiment de la direction nationale de la statistique et du commerce extérieur (2,6 millions d’euros en CP). Par ailleurs, la DGDDI a prévu quelques opérations financées à hauteur de 3,87 millions d’euros inscrits sur le programme 309 Entretien des bâtiments de l’État, voire depuis le CAS 722 Contribution aux dépenses immobilières.

b) Structure prévisionnelle de la dépense sur l’exercice 2011.

Le montant des AE demandées pour 2011 est estimé 1 606 millions d’euros. 2 % de ces AE 2011 pourraient ne pas être couvertes par des paiements à la fin de l’exercice 2011 (33 millions d’euros). Ce chiffre est inférieur au montant d’AE non couvertes par des paiements à fin 2009 (41,7 millions d’euros).

Ces AE non couvertes par des paiements à fin 2009 concernent pour plus de 60 % des opérations d’investissement en équipements lourds, informatique et immobilier.

Ces AE non couvertes par des paiements à fin 2011 concerneraient majoritairement le renouvellement des équipements lourds de surveillance.

Le montant des CP demandés pour 2011 est estimé quant à lui à 1 607 millions d’euros dont 97,6 % financeront des dépenses engagées en 2011, 2,4 % financeront des dépenses engagées avant 2011.

Comme le souligne le PAP du programme 302, on peut observer que :

– sur les dépenses d’investissement les besoins d’AE sont inférieurs à ceux des CP (52,43 millions d’euros pour 57,91 millions d’euros) ;

– sur les dépenses de fonctionnement, la tendance est inversée et l’écart est d’environ 4 millions d’euros. La douane prévoit des dépenses de fonctionnement liées à la préparation du passage sous l’application Chorus et souhaite travailler sur la partie recensement des engagements de l’État.

c) Les fonds de concours et attributions de produits en 2011

Les ressources estimées pour 2011 des fonds de concours et attributions de produits devraient connaître une remontée après la baisse enregistrée en 2010 du fait de la mise en œuvre de la gratuité totale du dédouanement informatisé et de l’achèvement des travaux du bureau de contrôles nationaux à la frontière andorrane (Porta). Parmi ces fonds de concours la participation de l’Union européenne aux moyens de fonctionnement destinés à la lutte contre la fraude est estimée à 326 000 euros. Cette enveloppe concerne notamment la mise en œuvre par la douane française, qui y participe activement, d’actions relevant du programme pluri-annuel communautaire « Douane 2013 ».

On observera que les produits de cession de biens immobiliers et mobiliers revenant à la DGDDI sont fortement à la baisse après les résultats des exercices 2008 et 2009.

FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS EN 2007-2011

(en euros)

Toutefois, ces rattachements sont malaisés à prévoir dans la mesure où les demandes de services peuvent connaître des fluctuations et le rythme des versements varier.

Enfin, l’examen du schéma de déversement des crédits établit le montant total nécessaire au fonctionnement du programme 302 à 47 millions d’euros. Il bénéficie d’un apport de services de la part du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière (prestations sociales, formation) et du programme Entretien des bâtiments de l’État. Par contre, il propose des services estimés à 9,4 millions d’euros au programme Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires.

d) Les prévisions pluri-annuelles 2011-2013

Les crédits « pluri-annuels » du programme 302 sur la période 2011-2013 n’évoluent pas nettement à la baisse comme ceux du programme 156 (cf. supra) et oscillent en fonction de leur nature (AE ou CP) et des exercices. Ce phénomène est sans doute dû à l’importance des investissements dont le besoin en CP est souvent décalé d’un exercice par rapport au besoin en AE. Mais globalement, en euros constants, la tendance est à la baisse. Il faut en outre prendre en compte le poids budgétaire de la contribution employeur au CAS Pensions et dont le taux peut encore croître sur les prochains exercices, bien que les dépenses de personnel modèlent un peu moins le programme 302 que le programme 156.

B.– UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES COMPTÉE

Depuis une dizaine d’années, la DGDDI s’est engagée dans une démarche de modernisation impliquant, par étapes successives, la totalité de ses secteurs d’activité et touchant aussi bien aux structures qu’aux méthodes de travail des services. Ses crédits de personnels s’inscrivent dans le cadre d’un contrat pluriannuel de performance, 2009-2011 validé à l’automne 2009.

Le Rapporteur spécial se propose d’examiner la justification au premier euro des dépenses de personnel.

a) Les charges de personnel amorcent un mouvement de baisse

Les dépenses de personnel (ou de titre 2) du programme 302 prévues pour l’exercice 2011 augmentent à périmètre constant de 1,59 % en euros constants, c’est-à-dire qu’elles stagnent en euros constants.

1 096 millions d’euros sont inscrits en 2011 pour financer l’ensemble des charges de personnel du programme 302 contre 1 079 millions en 2010.

Il n’est cependant pas possible de procéder à une comparaison compte tenu de l’intégration, pour faciliter la gestion BOP et UO, de 657 ETPT (dont 166 cadres A et A+) en provenance de l’ex action 04 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local n° 156. Toutefois le coût de ce transfert étant estimé à 52 millions d’euros dont 13 millions au titre de la cotisation au CAS Pensions, il est possible de parvenir à estimer que la rémunération d’activités diminue d’environ 1 % à périmètre constant.

DÉPENSES DE PERSONNEL 2008-2011

(en euros)

La DGDDI signale toutefois que l’arrivée des ETPT chargés du recouvrement de la fiscalité des marchandises et des moyens de transports a un impact sur les coûts moyens par catégorie de son personnel.

En effet, le taux d’encadrement moyen par des agents A+ du programme 302 qui était de 1,47 % en 2010 passe en 2011 à 1,8 % car le taux d’encadrement de la nouvelle action 07 Perception des droits et taxes est de 10 %.

Le coût moyen d’un agent A+ passe donc de 102 736 euros à 113 336 euros en 2011, sachant que les cadres de l’action 07 bénéficient de primes spécifiques liées aux fonctions comptables.

RÉPARTITION DES DÉPENSES DE PERSONNEL 2011 PAR CATÉGORIE

(en millions d’euros y compris charges sociales mais hors prestations sociales)

Le tableau ci-dessus, tout relatif qu’il soit compte tenu de la variation du nombre d’agents ETPT en 2011 du programme 302, laisse entrevoir les difficultés d’exécution des dépenses de Titre 2 en 2010.

L’évolution des effectifs malgré la modification de périmètre est assez simple à suivre dans la mesure où les ETPT de l’action intégrée (n° 07). ont été additionnés par catégorie aux effectifs des autres actions.

Par contre, on observe une évolution de la répartition des effectifs de la DGDDI. Alors que les agents de catégorie C constituaient encore en 2008, l’effectif le plus important, les agents de la catégorie B sont devenus depuis l’exécution 2009 prédominants (43,40%). On observe également la montée en puissance de la catégorie A.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS PAR CATÉGORIE EN 2008-2011

Les efforts de réduction des effectifs du programme 302 ne sont pas à appréhender par simple soustraction (– 361 ETPT en 2011 avec un effectif supplémentaire contre – 377 en LFI 2010) mais par rapport aux hypothèses de sortie.

b) L’évolution des principaux déterminants de la masse salariale

Les composantes de la masse salariale sont retracées ci-après.

● Les entrées/sorties en ETP

Le solde sorties/entrées estimé pour 2011 est de – 365 ETP, à mettre en regard avec les 600 ETP partant définitivement à la retraite, soit 60,8 % de taux de non remplacement. Le Rapporteur spécial fait remarquer que ce taux est supérieur à celui de 2010 (59,7 %) et qu’il est largement supérieur au principe du non renouvellement d’un départ à la retraite sur deux.

Reconverti en ETPT et en prenant en compte le plein effet (à 100 %) des suppressions 2010, ce chiffre correspond à – 361 ETPT.

Le plan de requalification des emplois se poursuit. Comme depuis 2009, 110 promotions de B en A et 243 promotions de C en B ont été prévues. On notera que parmi les 659 entrées, 333 correspondent à des recrutements par voie de concours ⁽⁵³⁾ ou « de recrutement initial ».

● Le solde du glissement vieillesse-technicité (GVT)

Le GVT positif (effet de carrière) du personnel de la DGDDI en 2011 est estimé à 6,8 millions d’euros hors pensions. A contrario, le GVT négatif ⁽⁵⁴⁾ est évalué à 8,5 millions d’euros. En 2011 le solde du GVT affiche nettement un solde négatif de 1,7 million d’euros. Cette économie budgétaire découle des effets de la réduction des effectifs.

1.– L’achèvement de la réforme de l’ensemble des structures de la DGDDI va rendre la poursuite de la réduction des effectifs plus délicate.

Les quelques modifications apportées aux actions et à leur configuration ne facilitent pas à un suivi précis action par action et catégorie par catégorie de la réduction des effectifs 2011 du programme 302.

Lors de son examen de ce PAP, le Rapporteur spécial a constaté que les réductions d’effectifs seraient supportées majoritairement par les opérations commerciales de la douane (actions 04 et 05).

Toutefois, le Rapporteur spécial souhaite indiquer que depuis une dizaine d’année la douane a entrepris de réformer et de moderniser toutes ses structures. Les réformes ont successivement concerné les services des contributions indirectes, la branche de la surveillance y compris dans sa dimension aéromaritime, le dispositif du renseignement et de la lutte contre la fraude, les services de l’administration générale et la centralisation de la fonction comptable. La modernisation du dédouanement est quant à elle engagée depuis 2008, grâce à l’application Delt@.

La réforme de l’ensemble des structures de la DGDDI sera achevée en 2011. Elle poursuit par contre une adaptation de son réseau (notamment de surveillance) en liaison avec l’environnement dans lequel elle évolue (développement d’un aéroport par exemple). Mais ces ajustements sont ponctuels. Des gains de productivité semblent encore possibles sur les fonctions support, notamment avec la mise en place des CSP (centres de services partagés).

a) Les éléments 2011 des rémunérations

● Les mesures salariales générales pour 2011 rapportées à la DGDDI ont un impact limité à 1,4 million d’euros compte tenu du gel prévisionnel du point d’indice. L’impact des dispositions GIPA (garantie individuelle de pouvoir d’achat) est estimé, comme en 2010 à environ 600 000 euros. Par contre, ce dispositif devrait concerner un peu moins d’agents qu’en 2010 (417 agents contre 644 agents en 2010).

● Les mesures catégorielles :

Le budget des mesures catégorielles est prévu en forte hausse pour 2011 ; il passerait de 6,7 millions d’euros à 11 millions. Les effets des mesures catégorielles adoptées en 2010 pèseront pour 5,2 millions et les mesures indemnitaires en année pleine pour plus de 3,36 millions d’euros.

L’impact des mesures indemnitaires est estimé à 2,19 millions d’euros (3,36 millions en année pleine). Elles concernent les deux principales indemnités « maison ».

La fin de la revalorisation de l’indemnité de risque à taux indexés dont bénéficient les agents de la branche surveillance douanière (2 points le 1^er juillet 2011)

La fin de la revalorisation de l’Allocation complémentaire de fonctions (ACF) : attribution au 1^er juillet 2011 de 5 points supplémentaires aux agents de la branche des opérations commerciales.

● Cotisations sociales employeurs et prestations sociales :

L’année 2011 est marquée par une nouvelle augmentation du taux de cotisation au CAS Pensions (cf. supra) qui passe de 62,14 % à 65,39 %. Le taux de cotisation pour le Fonds national d’aide au logement (FNAL) s’élève à 2,09 %.

Le montant des prestations sociales pour 2011 est estimé à 5,48 millions d’euros.

Toutefois, le dispositif de secours financier, estimé à 15,5 millions d’euros, est financé par l’action 05 dans le cadre de dépenses d’intervention. La gestion de ce secours financier (en extinction progressive) par le programme 302 est mise en cause par le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) mais la DGDDI y semble très attachée et conteste cette observation.

Par ailleurs, les agents de la DGDDI bénéficient de mesures d’actions sociales collectives ministérielles portées par le secrétariat général ministériel.

b) Les éléments de rémunérations liés au mérite

Comme au sein de la direction générale des Finances publiques, les agents de la DGDDI peuvent bénéficier d’un complément de rémunération grâce à l’existence d’un dispositif d’intéressement collectif aux résultats mesurés au travers de 12 indicateurs.

Le mérite individuel porte au sein de la DGDDI le nom de « modulation » susceptible de bénéficier aux agents d’encadrement effectuant des fonctions de responsabilité. Depuis 2010 le périmètre des agents modulables a été élargi à des agents de catégorie A exerçant des fonctions d’expertise. Les directions disposent d’une enveloppe dont le montant correspond à la somme des montants par agents modulables qu’ils supervisent. Ils peuvent accorder à chaque agent une somme ayant une amplitude de 0 à 3 fois le montant par agent modulable. « Tous les agents modulables ne sont pas modulés ».

Cette pratique de la modulation pourrait évoluer en fonction de l’état de la mise en œuvre en 2011 de la PFR (prime de fonctions et de résultats) au sein de l’encadrement de la DGDDI.

c) Le compte épargne-temps se développe

Au 31 janvier 2010, le bilan relatif au compte épargne-temps (CET) pour l’ensemble des agents de la DGDDI était le suivant :

BILAN DE L’APPLICATION DU COMPTE ÉPARGNE-TEMPS EN 2010 ET 2007

Le nombre de compte épargne temps des agents de la DGDDI a augmenté de 12 % depuis 2007 et le nombre de jours accumulés de 45,6 %.

Les dispositions du compte épargne temps d’avril 2002 ont été modifiées par le décret 2009-1065 du 28 août 2009 qui élargit le choix des options à la disposition des agents dont une prise en compte au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique.

L’enveloppe budgétaire prévue en 2011 au titre du rachat de jours de compte-épargne temps (CET) au sein de la DGDDI est de 1,4 M€. En ce qui concerne la DGDDI cette enveloppe est supérieure à celle du GIPA et presque la moitié des agents de la douane dispose d’un compte.

2.– La politique des ressources humaines : décloisonner les activités lors du processus de formation

Pour faire face à l’évolution de ses métiers, accompagner la mise en place de la LOLF et poursuivre la recherche de gains de productivité, l’administration des douanes s’est engagée dans une réforme de grande ampleur de ses services d’administration générale et dans l’adaptation de sa politique de gestion des ressources humaines (GRH). Celle-ci orientée désormais vers la reconception du référentiel « métiers », la qualification élevée des personnels et la formation professionnelle de haut niveau.

Les grands axes de cette politique ont été définis dans le cadre du contrat pluri-annuel de performance 2009-2011 et sont, pour mémoire, les suivants :

● La poursuite de la modernisation des pratiques de management ;

● Une gestion des ressources humaines toujours et encore plus dynamique ;

● Le renforcement de l’efficacité du dispositif de formation professionnelle interne ;

● Enfin, la recherche de l’amélioration des conditions de vie et de travail des agents et l’intéressement des personnels aux efforts de modernisation et à la performance des services.

La formation est actuellement approchée de manière à « dépasser les cloisonnements organisations ». Le cycle de formation au sein de l’Institut de management douanier (IMD) se fait en mode projet. Une synergie est recherchée entre les activités commerciales et les opérations de surveillance qui se traduira en 2011 par le lancement de la fusion des écoles de Rouen et de la Rochelle qui devrait être effective en 2014.

II.– LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES ET LA PROTECTION DE L’ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN

Les premières actions du programme 302, l’action n° 1 Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises – devenue Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière par dissolution de l’ex action n° 2 Lutte contre la grande fraude douanière et l’action n° 3 Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen forment l’armature du premier axe stratégique du programme 302. L’objectif poursuivi est la contribution à la sécurité des citoyens et des consommateurs et l’amélioration de la lutte contre les circuits financiers clandestins alors que les trafics et les fraudes de toute nature, protéiformes et complexes, sont en pleine expansion. Les moyens adaptés à la mise en œuvre de cette mission doivent être développés.

L’approche de la DGDDI repose sur le contrôle des marchandises et des personnes, les notions de frontières et d’axes d’échanges, et l’analyse des circuits de biens, capitaux et personnes. Cela suppose des analyses de risques et d’orientation des contrôles ⁽⁵⁵⁾, réseaux de renseignements efficaces et une collaboration étroite de la DGDDI avec des organismes et administrations partenaires tant au plan national qu’au plan communautaire et international.

La mission de protection des consommateurs et de sécurisation des échanges mobilise un total 8 854 ETPT, soit environ 50,7 % des personnels ETPT de la DGDDI. Ses effectifs diminuent au total de – 12 ETPT alors que les agents de catégorie A et B gagnent respectivement 70 et 116 unités. Bon an mal an, la mission de sécurisation des échanges et la protection de l’espace national et européen sauvegarde ses moyens humains.

Le PAP 302 n’explique pas la fusion des actions n° 1 et n° 2 mais elle convient au Rapporteur spécial qui n’arrivait pas toujours à distinguer les activités, les objectifs et les résultats de l’une et de l’autre. Il semble que l’action n° 2 correspondait plus à un regroupement des structures de renseignements et d’enquêtes de la DGDDI que sont le service national de la Douane judiciaire (SNDJ), la direction des Opérations douanières (DOD), la direction nationale du Renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et ses services régionaux d’enquête (SRE) ainsi que les pôles d’orientation des contrôles (POC).

ACTIONS RELATIVES À LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES :
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT POUR 2011

(en euros)

CRÉDITS DE PAIEMENT POUR 2011

(en euros)