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N
° 3805

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n°3775),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 11

DÉFENSE

BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

Rapporteur spécial : M. LOUIS GISCARD d’ESTAING

Député

____

SYNTHÈSE 9

PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉPARATION ET L’EMPLOI DES FORCES 11

I.– UN BUDGET PRÉSERVÉ DANS UNE CONJONCTURE BUDGÉTAIRE DIFFICILE 11

A.– LE BUDGET POUR 2012 RESTE ORIENTÉ À LA HAUSSE 11

1.– Une légère augmentation des moyens 11

2.– La déflation des effectifs se poursuit 12

3.– Des dépenses fiscales stabilisées à leur niveau d’étiage 13

4.– L’exercice 2011 impacté par un montant record du coût des Opex 13

B.– L’ARRIVÉE ATTENDUE DES PREMIÈRES RECETTES EXCEPTIONNELLES 14

1.– Une forte augmentation de la valeur des ondes hertziennes 15

2.– Les cessions d’usufruit des satellites de télécommunications 16

3.– Les cessions d’actifs immobiliers parisiens pas attendues avant 2013 17

C.– LES MESURES D’ÉCONOMIE PORTENT EN 2011 SUR LE SOUTIEN 18

1.– L’armée de terre 18

2.– La marine 18

3.– L’armée de l’air 18

4.– Les bases de défense 19

D.– LA RÉFORME DES ARMÉES EN BONNE VOIE 19

1.– Une nécessaire rationalisation des moyens 19

2.– Le bilan de la réforme à la mi-2011 20

3.– Le point sur la création et le fonctionnement des bases de défense 20

II.– LES RESSOURCES HUMAINES 22

A.– LA DIMINUTION DES EFFECTIFS SE POURSUIT CONFORMÉMENT AUX PRÉVISIONS 22

1.– Le plan de déflation 2008-2015 22

2.– Les années charnières 2011 et 2012 23

3.– Les départs sont encouragés 24

B.– LA REVALORISATION DE LA CONDITION MILITAIRE 25

1.– Les mesures mises en application en 2011 25

2.– Les mesures inscrites dans le projet de loi de finances pour 2012 26

3.– Les mesures envisagées pour 2013 27

C.– LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME SUR LE RECRUTEMENT 27

1.– Les trois armées confrontées à des situations diverses 28

2.– Le renouvellement des contrats reste satisfaisant 30

D.– LES CIVILS DE LA DÉFENSE 31

1.– Une stabilisation de la déflation 31

2.– Les mesures de revalorisation mises en œuvre en 2011 32

3.– Les mesures inscrites dans le projet de loi de finances pour 2012 32

4.– Les mesures prévues pour 2013 33

E.– LA RÉSERVE À NOUVEAU PÉNALISÉE 33

1.– En 2012, les moyens et les objectifs seront revus à la baisse 33

2.– Des effectifs inférieurs aux objectifs 35

3.– Les objectifs issus de la LPM font l’objet d’une révision 36

F.– LE COÛT DES PENSIONS COMMENCE À DIMINUER 37

1.– La baisse des effectifs militaires augmente le nombre de pensionnés 37

2.– Grâce aux réformes, les charges de pensions commencent à diminuer 38

III.– L’ACTIVITÉ DES FORCES 39

A.– L’ARMÉE DE TERRE 39

1.– Les objectifs de la programmation ne seront pas atteints 39

2.– La situation de l’aviation légère (ALAT) s’améliore 40

B.– LA MARINE NATIONALE 41

1.– L’activité a été dopée par l’intervention en Libye 41

2.– Une succession d’opérations extérieures 42

3.– Une stabilisation en vue pour la période 2012-2013 43

4.– Le groupe aéronaval a donné pleinement satisfaction en 2011 43

C.– L’ARMÉE DE L’AIR 45

1.– Une activité qui est restée en deçà des objectifs en 2010 45

2.– L’incidence des opérations extérieures sur l’activité aérienne en 2011 46

3.– Quelques comparaisons internationales 46

IV.– LE SUIVI DU TRANSPORT AU PROFIT DES AUTORITÉS PUBLIQUES 47

A.– UNE CHARGE PRINCIPALEMENT ASSUMÉE PAR L’ARMÉE DE L’AIR 47

1.– La suite du contrôle sur le rôle essentiel de l’ETEC 47

2.– Les autres moyens à disposition de l’exécutif 48

B.– UN PRINCIPE SAIN : LA FACTURATION AUX AUTORITÉS 48

1.– Des instructions rigoureuses conformes au contrôle parlementaire 49

2.– Un changement d’attitude commence à être perceptible 50

3.– Les prélèvements injustifiés du Trésor sur le point de cesser 53

V.– LA DISPONIBILITÉ DES MATÉRIELS 54

A.– UNE HAUSSE SUBSTANTIELLE DE MOYENS EN 2012 54

B.– L’ARMÉE DE TERRE 55

C.– LA MARINE NATIONALE 56

D.– L’ARMÉE DE L’AIR 57

1.– Des avions de chasse très sollicités 57

2.– Des avions de transport tactique vieillissants 58

3.– Vers une externalisation des visites périodiques des hélicoptères 58

VI.– LES FORCES SERVANT À L’EXTÉRIEUR DE NOS FRONTIÈRES 59

A.– LES FORCES PRÉPOSITIONNÉES EN AFRIQUE 59

1.– Des effectifs qui s’adaptent et diminuent 59

2.– Les surcoûts liés au stationnement hors métropole 60

3.– La contribution annuelle versée à Djibouti 61

4.– La réorganisation de notre dispositif prépositionné 62

B.– LA MONTÉE EN PUISSANCE DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES À ABOU DHABI 64

1.– Une implantation voulue et financée par les autorités locales 64

2.– Une augmentation plus rapide que prévue des effectifs 65

3.– Un relais utile et une zone d’entraînement appréciable 65

C.– LES FORCES SERVANT EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 66

1.– 2011, année record sur le plan des effectifs engagés et des coûts 66

2.– Harmattan : une opération atypique 67

DEUXIÈME PARTIE : LE SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 71

I.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2012 71

A.– LES CRÉDITS DE PAIEMENT POURSUIVENT LEUR PROGRESSION 71

1.– Un budget marqué par le poids de la politique immobilière 71

2.– Une forte hausse des crédits d’investissement 72

B.– L’ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE MASQUE LA BAISSE DES EFFECTIFS 72

II.– LA FONCTION IMMOBILIÈRE AU CœUR DE LA PROBLÉMATIQUE DE LA RÉFORME 73

A.– LES CESSIONS RENDUES NÉCESSAIRES PAR LA RÉFORME 74

1.– Un grand nombre d’emprises sont cédées en province et à Paris 74

2.– Les recettes tirées ou attendues des cessions immobilières 74

3.– L’avenir de l’hôtel de la Marine 75

B.– LE REGROUPEMENT DE L’ADMINISTRATION CENTRALE À BALARD 76

1.– Rationaliser l’organisation géographique du ministère 76

2.– Le projet s’inscrit dans la logique de la réforme des armées 78

3.– Un partenariat public-privé d’une durée de trente ans 79

4.– La contractualisation d’un service global 79

5.– Un financement assuré par redéploiement de crédits 80

C.– LES PRINCIPALES AUTRES OPÉRATIONS D’INFRASTRUCTURE 81

1.– Le logement familial 81

2.– L’infrastructure d’accueil des frégates multimissions 82

3.– L’infrastructure opérationnelle du VBCI 82

4.– L’infrastructure opérationnelle de l’avion de transport A 400 M 83

5.– L’infrastructure opérationnelle des hélicoptères de nouvelle génération 83

6.– L’accueil et le soutien des SNA Barracuda 84

D.– LES MUSÉES PLACÉS SOUS LA TUTELLE DE LA DÉFENSE 84

1.– Le musée de l’armée aux Invalides 85

2.– Le musée national de la marine au Trocadéro 86

3.– Le musée de l’air et de l’espace au Bourget 86

III.– LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET L’ACTION SOCIALE 87

A.– LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET DE COMMUNICATION 87

1.– Un secteur en mutation 87

2.– De nombreuses variations de périmètre 88

3.– Le suivi de la mission d’évaluation et de contrôle sur les recettes exceptionnelles 89

B.– L’ACTION SOCIALE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 89

1.– Une aide justifiée par la spécificité du métier militaire 89

2.– Le projet de budget pour 2012 90

3.– Une vaste réorganisation des effectifs 90

4.– L’institut de gestion sociale des armées (IGeSA) 91

EXAMEN EN COMMISSION 93

ANNEXE 1 : LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 97

ANNEXE 2 : LISTE DES BASES DE DÉFENSE 98

ANNEXE 3 : RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES SUR LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET DE COMMUNICATION DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE (article 58-2° de la LOLF) 101

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Au 10 octobre 2011, toutes les réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial, ce qui est très satisfaisant. Le ministère de la Défense a respecté ce délai tout au long de la législature, malgré le grand nombre de questions dont il est saisi par l’ensemble des Rapporteurs, spéciaux et pour avis des deux chambres du Parlement. Cela démontre l’excellence de la réactivité de ce ministère à l’égard du contrôle parlementaire, ce dont le Rapporteur spécial ne peut que se réjouir pour la cinquième année de sa mission.

SYNTHÈSE

Le programme Préparation et emploi des forces est le plus important des quatre programmes de la mission Défense, puisqu’il recouvre tous ses aspects humains : le recrutement, les rémunérations et les charges sociales, mais aussi l’entraînement, la projection, la disponibilité des forces, ainsi que les opérations extérieures.

Les lois de finances initiales pour 2009, 2010 et 2011 avaient été bâties sur des prévisions optimistes prenant en compte des recettes exceptionnelles hypothétiques et s’étaient retrouvées confrontées, en outre, à de lourdes dépenses imprévues (réintégration du commandement intégré de l’Otan, création d’une base à Abou Dhabi, forte hausse du niveau des opérations extérieures). Le projet de budget pour 2012 bénéficiera enfin - c’est maintenant une certitude – des ressources exceptionnelles relatives à la vente de fréquences hertziennes : 936 millions d’euros au titre des fréquences hautes, ainsi qu’une somme encore indéterminée mais probablement du même ordre pour les fréquences basses, dites « fréquences en or ».

Les autorisations d’engagement, d’un montant de 23 milliards d’euros, enregistreront une augmentation de 1,9 %. Les crédits de paiement, d’un montant de 22,3 milliards d’euros, seront en hausse de 1,8 %.

Le plan de modernisation de la Défense, décidé en 2008 et qui doit réduire en six ans de 54 000 les effectifs civils et militaires de la mission Défense, continuera à être mis en œuvre. En 2012, près de 8 000 nouveaux postes seront supprimés. Malgré cela, la masse salariale, à structure constante, continuera à augmenter, principalement en raison de l’augmentation des cotisations sociales et des pensions.

Or, pendant cette vaste réforme, l’activité n’a cessé d’augmenter pour atteindre, en 2011, un sommet avec plus de 11 000 hommes et femmes projetés en opérations extérieures en plus des 4 300 soldats prépositionnés à l’étranger. Trois pays en particulier ont mobilisé les armées cette année : la Côte d’Ivoire, où la force Licorne a apporté son aide à une transition démocratique, l’Afghanistan dont l’armée française commence à se désengager au profit de l’armée afghane et la Libye, où nos forces ont joué, dans un cadre international, un rôle de tout premier plan que le Rapporteur spécial tient à souligner.

Dans un contexte contraint par la crise économique qui frappe l’Europe, le projet de budget de la Défense rendra possible la poursuite de l’indispensable réforme engagée en 2008 et devrait permettre aux forces de notre pays de conserver tout leur caractère opérationnel.

PREMIÈRE PARTIE :
LA PRÉPARATION ET L’EMPLOI DES FORCES

La mission Défense se compose de quatre programmes. Deux d’entre eux, les programmes n° 144 Environnement et prospective de la politique de défense et n° 146 Équipement des forces, sont traités par M. Jean-Michel Fourgous dans l’annexe 10 du rapport général n° 3805 de M. Gilles Carrez. Le présent document s’intéressera aux programmes n° 178 Préparation et emploi des forces et n° 212 Soutien de la politique de la défense qui représentent à eux deux 65 % des crédits de paiement de la mission Défense pour 2011.

I.– UN BUDGET PRÉSERVÉ DANS UNE CONJONCTURE BUDGÉTAIRE DIFFICILE

Les lois de finances initiales pour 2009, 2010 et 2011 avaient été bâties sur des prévisions optimistes prenant en compte des recettes exceptionnelles hypothétiques et s’étaient retrouvées confrontées, en outre, à de lourdes dépenses imprévues (réintégration du commandement intégré de l’Otan, création d’une base à Abou Dhabi, forte hausse du niveau des opérations extérieures). Le projet de budget pour 2012 bénéficiera enfin des ressources exceptionnelles relatives à la vente de fréquences hertziennes.

A.– LE BUDGET POUR 2012 RESTE ORIENTÉ À LA HAUSSE

1.– Une légère augmentation des moyens

En 2012, les autorisations d’engagement du programme 178 Préparation et emploi des forces s’élèveront à 22 987 millions d’euros, en hausse de 423 millions d’euros (+ 1,9 %). Les crédits de paiement, d’un montant de 22 292 millions d’euros, enregistreront pour leur part une hausse de 401 millions d’euros (+ 1,8 %).

Cette évolution favorable de la dotation du programme fait suite, depuis 2009, à une série de hausses des crédits de paiement plus ou moins marquées selon les années : + 2,4 % en 2009 et + 1,8 % en 2011. Compte tenu de la faiblesse de l’inflation et de la réduction du format des forces, l’évolution enregistrée depuis trois ans traduit une réelle amélioration de la dotation par agent.

En 2012, les crédits de rémunération d’activité (titre 2 hors cotisations pensions sociales) connaîtront une baisse de 277,4 millions d’euros (– 2,8 %) liée à la baisse des effectifs décrite ci-après. La hausse des cotisations et contributions sociales (+ 305 millions d’euros, soit + 4,5 %), décidée par le ministère du Budget pour rapprocher le montant des cotisations de la réalité des pensions servies, contribue artificiellement à gonfler les chiffres du titre 2.

LES CRÉDITS DE PAIEMENT 2012
DU PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

(en milliers d’euros)

Numéro et intitulé de l’action

Titre 2

Titre 3

Titre 5

Titre 6

Total pour 2012

Fonds de concours attendus en 2012

Dépenses de personnel

Dépenses de fonction-nement

Dépenses d’investis-sements

Dépenses d’interven-tion

01

Planification des moyens et conduite des opérations

1 073 667

124 387

165 976

160 200

1 524 231

0

02

Préparation des forces terrestres

6 219 760

1 236 633

119 471

6 490

7 582 354

12 500

03

Préparation des forces navales

2 339 844

1 833 912

35 323

 

4 209 079

10 146

04

Préparation des forces aériennes

2 596 785

1 732 302

77 734

 

4 406 821

32 986

05

Logistique et soutien interarmées

3 008 317

890 140

41 131

35

3 939 624

545 041

06

Surcoûts liés aux opérations extérieures

310 000

270 000

 

50 000

630 000

55 800

07

Surcoûts liés aux opérations intérieures

360

     

360

 

Totaux

15 548 735

6 087 375

439 636

216 725

22 292 471

656 473

2.– La déflation des effectifs se poursuit

Le programme 178 est celui qui rassemble l’essentiel des personnels de la Défense (88 %), notamment parmi les militaires. Ainsi, 96,4 % des militaires de l’armée de terre sont affectés à ce programme, de même que 96,1 % des militaires de l’armée de l’air, 97,6 % des marins ou 100 % des militaires du service de santé. L’aboutissement de la logique de la LOLF a conduit à ce que les militaires soient regroupés dans leur quasi-totalité dans le cœur de leur métier : la préparation et l’emploi des forces. D’autres programmes de la mission intègrent davantage de civils, tels les ingénieurs de la direction générale de l’armement (DGA) dans le programme Équipement des forces, par exemple.

Les crédits demandés au titre des rémunérations d’activités pour l’année 2012, intègrent une diminution de 7 541 emplois, légèrement inférieure à celle enregistrée en 2011 (– 7 805). Le plafond d’emplois du programme s’élèvera l’an prochain à 257 698 ETPT.

Les réductions de postes se décomposent de la manière suivante :

– 7 042 emplois correspondent aux suppressions d’emplois prévues pour l’exercice 2012, conformément au plan de réforme des armées ;

– 255 emplois sont liés à des transferts à destination ou en provenance d’autres programmes de la mission Défense ou de la mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation (310 entrées et 565 sorties) ;

– 248 emplois supprimés au titre du financement de prestations d’externalisation (188 postes dans le cadre de la restauration, l’habillement et les loisirs et 60 emplois dans le cadre du maintien en condition opérationnelle aéronautique) ;

– 34 emplois liés à des transferts au profit de programmes n’appartenant pas à la mission Défense.

En contrepartie, 39 postes sont créés dans le programme.

Malgré ces réductions sévères, le programme 178 recrutera en 2012 17 745 militaires dont 971 officiers, 3 599 sous-officiers, 11 025 militaires du rang et 2 150 volontaires. Il recrutera également 1 072 fonctionnaires civils dont 204 de catégorie A, 315 de catégorie B et 553 de catégorie C. Au-delà de ces recrutements, le programme accueillera également 6 115 fonctionnaires militaires et civils issus d’autres programmes de la mission Défense ou d’autres administrations.

Ces chiffres sont à rapprocher des 32 473 agents qui quitteront le programme de manière définitive, dont un tiers seront des départs en retraite : 30,5 % chez les militaires, 65,1 % chez les civils, soit 33,6 % pour l’ensemble du ministère.

3.– Des dépenses fiscales stabilisées à leur niveau d’étiage

Les dépenses fiscales liées au budget de la Défense (moins values fiscales liées à des exonérations) sont en diminution constante depuis plusieurs années. Évaluées à 50 millions d’euros en 2008, puis à 30 millions d’euros en 2009, elles sont réduites à 20 millions d’euros depuis 2010, niveau qui devrait rester stable l’an prochain. La raison principale de cette baisse est à rechercher dans l’assujettissement progressif des armées à la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), qui a produit pleinement ses effets en 2010. En 2008, cette exonération coûtait 30 millions d’euros au budget du pays.

L’exonération fiscale des indemnités accordées aux réservistes s’élèverait à 20 millions d’euros par an (ce qui demande à être validé par une étude précise) tandis que le crédit d’impôt consenti aux employeurs privés qui favorisent l’activité des réservistes est considéré comme négligeable.

4.– L’exercice 2011 impacté par un montant record du coût des Opex

S’agissant de l’augmentation du coût des opérations extérieures (Opex), la loi de programmation militaire a fixé un double objectif à poursuivre afin d’éviter que le financement de ces opérations ne pèse sur la réalisation de la programmation des investissements. D’une part, une maîtrise du coût des opérations extérieures, qui sera mis en regard de leur intérêt politique, et d’autre part un niveau de budgétisation suffisant, assorti d’une meilleure identification des surcoûts.

Le montant de la provision au titre des surcoûts occasionnés par les opérations extérieures, qui s’élevait à 510 millions d’euros en 2009, a été augmenté de 60 millions d’euros en 2010 puis, à nouveau, de 60 millions d’euros en 2011 pour atteindre 630 millions d’euros en 2011, niveau reconduit en 2012.

Plus de 65 % du surcoût des opérations extérieures menées en 2010 a ainsi été couvert par les crédits budgétaires.

En 2011, compte tenu du déclenchement inattendu de l’opération Harmattan (Libye) de mars à octobre, l’évaluation des surcoûts prévisionnels n’est pas encore totalement arrêtée. Hormis cette opération spécifique, les surcoûts prévisionnels pour 2011 sont estimés à 877,7 millions d’euros, soit un montant relativement proche de celui de 2010 (860,1 millions d’euros). Les surcoûts relatifs à l’opération Harmattan seront proches de 350 millions d’euros.

Le financement des surcoûts devrait être partiellement assuré par des remboursements de l’ONU relatifs à des opérations anciennes, notamment à la contribution française à la Finul, la force intérimaire des Nations Unies au Liban, d’abord prévus à hauteur de 20 millions d’euros, puis revus à la hausse pour s’établir à 79 millions d’euros. Le rattachement des remboursements ONU est en effet très aléatoire car il est lié au paiement des contributions par les différents pays concernés et peut, par conséquent, intervenir plusieurs années après la fin d’une opération.

Conformément aux souhaits du Parlement et aux dispositions de la loi de programmation militaire, et comme les années antérieures, le financement des surcoûts des Opex dépassant la provision ne devrait pas reposer sur les crédits d’équipement de la défense mais devrait bénéficier d'un abondement externe, selon des modalités décidées en interministériel et qui ne sont pas encore connues. L’arrivée, dès la fin de l’année 2011, des premières recettes exceptionnelles liées à la cession d’ondes hertziennes devrait faciliter les négociations.

B.– L’ARRIVÉE ATTENDUE DES PREMIÈRES RECETTES EXCEPTIONNELLES

La trajectoire financière telle que décrite par la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 prévoyait un complément de ressources exceptionnelles issues de la cession d’actifs immobiliers et de l’aliénation d’ondes hertziennes. Un rapport de la Mission d’évaluation et de contrôle (1) de la commission des Finances de l’Assemblée nationale avait mis en évidence, en 2010, la surévaluation de certaines de ces recettes et le caractère trop optimiste de l’arrivée de recettes annoncées d’abord pour 2009, puis pour 2010. Enfin, les premières d’entre elles vont arriver fin 2011.

1.– Une forte augmentation de la valeur des ondes hertziennes

Le programme 762 Optimisation de l’usage du spectre hertzien créé en 2009 vise à dynamiser la gestion du patrimoine immatériel de l’État dans le domaine des télécommunications. La libération des fréquences par les armées permet une extension de services existants, audiovisuels ou de télécommunications mobiles ou fixes à haut débit et le développement de services innovants. Ainsi, le Gouvernement a commencé à aliéner des fréquences inutilisées qui avaient, à l’origine, été réservées au programme de télécommunications de la gendarmerie Rubis ainsi qu’à l’équipement du fantassin Félin.

Les recettes ainsi générées seront retracées sur le compte d’affectation spéciale (CAS) créé à cet effet par la loi de finances pour 2009. Elles sont censées financer des opérations auparavant prises en compte sur le programme Équipement des forces et liées aux services de télécommunications ou visant à améliorer l’utilisation du spectre hertzien, ainsi que celles liées à l’interception et au traitement des émissions électromagnétiques à des fins de surveillance ou de renseignement.

Les prévisions établies en 2009 tablaient sur un montant de recettes de l’ordre de 600 millions d’euros desquelles devaient être retranchés les frais techniques de basculement de fréquences estimés à 185 millions d’euros. Il serait donc resté 415 millions d’euros nets.

Or, le 22 septembre 2011, l’ARCEP (autorité de régulation des communications électroniques et des postes) a publié les résultats de la vente de la première tranche qui concerne la seule vente de la bande haute, réputée la moins rémunératrice. Quatre sociétés candidates (Orange, SFR, Free et Bouygues telecom) se sont portées acquéreuses des différents lots mis en vente et ont déboursé au total 936 millions d’euros nets de frais de dégagement, c'est-à-dire plus du double de ce qui était attendu pour l’ensemble des deux bandes de fréquences. Selon l’ARCEP, ce résultat est le plus élevé de tous ceux obtenus dans les pays européens comparables (Allemagne, Italie, Espagne).

Devant une telle masse financière, le ministère du Budget et celui de la Défense ont demandé l’arbitrage de Matignon au sujet de la répartition des revenus. Le Premier ministre a décidé que la totalité des fonds de ce premier lot serait attribuée au ministère de la Défense. En contrepartie, ce ministère sera mis à contribution plus que les autres s’agissant des économies budgétaires à réaliser en 2012. Mais le bénéfice inattendu de la vente du premier lot d’ondes hertziennes sera incomparablement plus élevé que les contraintes qui seront demandées à la Défense.

La somme de 936 millions d’euros sera versée avant la fin de l’année au ministère de la Défense qui, n’ayant pas la possibilité matérielle de consommer ces crédits pour boucler la fin de l’exercice budgétaire, bénéficiera d’un report technique sur l’année 2012.

Quant à la bande basse, qui constitue la seconde tranche d’ondes hertziennes mises en vente, elle présente des qualités de pénétration dans les bâtiments qui la font surnommer « la fréquence en or » et est encore plus prisée des opérateurs. Les sommes recueillies par la vente de cette tranche qui interviendra en décembre pourraient atteindre plus de deux milliards d’euros. L’ARCEP a fixé comme prix de réserve, c’est-à-dire celui en deçà duquel la vente ne se fera pas, à 1,8 milliard d’euros. En Italie, la vente d’une fréquence similaire a rapporté 3 milliards d’euros à l’État.

Mais seule une fraction de 32/72ème de cette bande est constituée d’ondes cédées par le ministère de la Défense, le reste provenant du « dividende numérique », c’est-à-dire des économies réalisées par le passage au numérique hertzien, moins gourmand en fréquences. La mission Défense ne pourra donc prétendre qu’à une partie de la somme finale, l’arbitrage revenant in fine au Premier ministre.

Le Rapporteur spécial se félicite vivement du succès inespéré de cette opération qui arrive à un moment où le budget de la Nation a plus que jamais besoin d’une telle ressource, laquelle sera répartie sur deux exercices (2011 et 2012). Il félicite les acteurs qui ont su valoriser comme il se doit cette ressource et la mettre en vente au bon moment. Il suivra avec d’autant plus d’attention la vente de la seconde tranche, en décembre prochain.

2.– Les cessions d’usufruit des satellites de télécommunications

L’objectif de cette opération, baptisée Nectar, consiste à céder à titre onéreux à un opérateur privé l’usufruit des satellites de télécommunications militaires. En échange, l’opérateur s’engagera à gérer, moyennant un loyer qui lui sera versé, les communications satellitaires du ministère de la Défense, client privilégié. Mais les capacités non utilisées par les armées pourront être proposées à d’autres clients, essentiellement des armées alliées ou amies, mutualisant les moyens et augmentant les sources de revenus possibles.

En revanche, en cas de pertes de capacités des satellites, c’est à l’opérateur qu’incomberait la charge de trouver des solutions de rechange : le ministère de la Défense louerait ainsi un service global de télécommunications. Cette réforme repose sur le pari qu’il y a un intérêt économique à agir de la sorte et une valeur ajoutée pour le ministère sur le plan du service et de la recette budgétaire. Les partenariats de ce type se développent en Europe ainsi que dans d’autres pays, à l’exception des États-Unis où les budgets militaires sont tels qu’il n’est pas nécessaire de recourir à de tels dispositifs.

Le 5 novembre 2010, un appel d’offres a été adressé par la DGA aux entreprises qui avaient répondu à un appel à candidatures. Les réponses ont été reçues en mars 2011, ce qui a permis d’engager un dialogue compétitif. Le processus, qui devait se terminer à la fin de l’année 2011, doit maintenant aboutir au cours du premier trimestre 2012 avec la désignation de l’attributaire du marché, soit un an et demi plus tard que prévu initialement puisque les recettes tirées de cette externalisation avaient été inscrites dans le budget 2010.

Sans relancer le débat sur les pertes de compétences probablement irréversibles qu’une telle aliénation sous-entend (2), le Rapporteur spécial note que le montant de la somme attendue n’est pas connu, pour de compréhensibles raisons de confidentialité de l’appel d’offres. De la même manière, aucune approximation du montant du loyer qui devra être versé par le ministère pour bénéficier du service de communication n’a été divulguée. Enfin, le Rapporteur spécial souhaite insister sur le fait que tout retard réduit l’intérêt de l’opération.

En effet, la durée de fonctionnement résiduelle des deux satellites Syracuse en orbite étant limitée, tout retard entraîne mécaniquement une réduction du prix d’acquisition qui sera proposé par les opérateurs intéressés. Les satellites Syracuse ont une durée de vie contractuelle de douze ans à partir de la recette en orbite soit, pour Syracuse 3A, jusqu’au 5 décembre 2017 et, pour Syracuse 3B, jusqu’au 14 octobre 2018.

Aux termes de l’appel d’offres, la durée envisagée pour la cession d’usufruit est de huit ans. C’est pourquoi la mise en œuvre, qui aurait gagné à être plus rapide, risque désormais d’intervenir trop tard.

3.– Les cessions d’actifs immobiliers parisiens pas attendues avant 2013

La réforme des armées, en diminuant le format des forces, a libéré un certain nombre d’implantations que le ministère a commencé à aliéner, essentiellement en province. Ces ventes rapportent quelques dizaines de millions d’euros par an. À Paris, le regroupement des administrations centrales à Balard libèrera fin 2014 un certain nombre d’emprises de grande valeur dont le détail est fourni ci-après, dans l’examen des crédits du programme 212 Soutien de la politique de la Défense.

Des négociations avaient été entamées pour céder la plupart de ces biens à un consortium regroupant la Caisse des dépôts et consignations et la Sovafim (Société de valorisation foncière et immobilière). Prévue initialement pour fin 2009, la conclusion de l’opération dite « Vauban » était attendue pour 2010. Or, la valeur proposée pour cette opération par le consortium a été inférieure aux valeurs déterminées par France Domaine. Il a donc été décidé de ne pas donner suite à la proposition du consortium.

Les biens considérés seront vendus séparément, en fonction de la date de leur libération, ce qui évitera au ministère de la Défense d’avoir à régler des loyers dans l’attente du regroupement des services à Balard. Cela signifie aussi que les recettes exceptionnelles tirées de la vente de ces biens ne seront pas perçues avant 2013 ou 2014.

Pour l’année 2011, un peu moins de 160 millions d’euros de recettes exceptionnelles immobilières sont attendus, grâce principalement à des aliénations de biens en province et, plus marginalement, en région Île-de-France. Le montant devrait être équivalent en 2012.

C.– LES MESURES D’ÉCONOMIE PORTENT EN 2011 SUR LE SOUTIEN

Compte tenu des aléas budgétaires auxquels est confronté son budget, le ministère de la Défense réalise chaque année des mesures d’économie en cours de gestion. Le contexte opérationnel de 2011, marqué notamment par l’opération Harmattan en Libye, ne permet pas au ministère de réduire ses dépenses de fonctionnement liées à l’activité opérationnelle. Seules les fonctions Support peuvent donc continuer à faire l’objet d’efforts d’économies, entamés en 2010.

1.– L’armée de terre

Les mesures d’économies mises en œuvre en 2011 portent principalement sur les dépenses de communication, sur les campagnes liées au recrutement et sur le domaine de la formation : l’optimisation des actions de formation est systématiquement recherchée. L’armée de terre a participé au chantier « gains rapides » de la mission achats, dont l’objectif est la mise en place de leviers visant la performance des contrats (mutualisation des marchés, rationalisation et massification des besoins).

2.– La marine

La marine poursuit en 2011 ses efforts de réduction des crédits de fonctionnement liés à l’homme. Ils concernent notamment les dépenses d’alimentation ainsi que les crédits consacrés aux campagnes de recrutement. Les gains envisagés en 2012 sont également liés à la diminution des effectifs, sans qu’il soit pour l’instant possible de les quantifier précisément sur le plan budgétaire.

3.– L’armée de l’air

Les efforts de maîtrise des dépenses mis en œuvre par l’armée de l’air se traduisent en 2011 par :

– une maîtrise du prix du repas sur les bases aériennes comparable à celui consenti en 2010 ;

– un cadrage plus rigoureux des dépenses liées aux frais de déplacement ;

– le recours aux matériels de campagne disponibles pour le soutien des exercices en métropole.

4.– Les bases de défense

Dans le contexte d’une première année d’existence, les mesures d’économies sont recherchées localement par chaque responsable, en fonction des spécificités de sa base de défense.

En 2012, les efforts se poursuivront notamment dans les domaines de la maintenance des infrastructures et dans la recherche de contrats multiservices relatifs notamment aux prestations de nettoyage, de gardiennage, d’entretien des espaces verts et de ramassage des déchets.

D.– LA RÉFORME DES ARMÉES EN BONNE VOIE

1.– Une nécessaire rationalisation des moyens

Le 24 juillet 2008 était dévoilé le plan de modernisation de la Défense prévoyant la fermeture de 82 unités, le transfert de 33 autres ainsi que le renforcement opérationnel, d’ici à 2014, de 65 régiments afin que ces derniers atteignent la masse critique souhaitable. Suivant le modèle américain, il s’agit de regrouper les unités par « base de défense » interarmées de manière à mutualiser au maximum les structures de soutien pour que le plus grand nombre de militaires puissent désormais se consacrer au cœur de leur métier et soient affectés dans les forces.

Ces bases de défense sont des zones géographiques dans lesquelles les formations du ministère de la Défense mutualiseront les moyens administratifs et de soutien au sein d’une plateforme de services relevant de l’état-major des armées. Le « choc des cultures » propres aux différentes armées ne doit pas être sous-estimé, d’autant que les bases de défense concernent également les civils servant au sein du ministère de la Défense. Toutefois, au vu de l’interarmisation engagée ces dernières années, l’obstacle ne doit pas être surestimé non plus.

La diversité des cadres réglementaires en matière d’habillement, d’alimentation, d’indemnités constitue la principale difficulté identifiée. De nombreux textes réglementaires sont en cours de modification, ce qui prendra plusieurs années.

L’accent est mis également sur la rationalisation et la mutualisation des services et des ressources. C’est ainsi qu’un commissariat commun aux trois armées ainsi qu’un service interarmées des munitions ont été mis en place.

2.– Le bilan de la réforme à la mi-2011

La réforme des armées doit être mise en œuvre sur la durée de la loi de programmation militaire 2009-2014. Trois ans après sa présentation, la transformation se déroule conformément à la planification initiale. Les armées continuent d’honorer leurs différents contrats opérationnels et s’adaptent en fonction des engagements en cours. À titre d’illustration, la moitié des unités de l’armée de l’air engagées dans l’opération libyenne Harmattan fait également l’objet d’une mesure de restructuration mise en œuvre cet été.

Plus de 50 000 personnes connaissent, en 2011, une mobilité géographique et fonctionnelle avec entre autres :

– la dissolution de deux régiments de l’armée de terre, d’une base aéronavale, de deux bases aériennes et d’un escadron de chasse ainsi que le retrait du service actif de trois bâtiments de la marine ;

– le transfert de 122 unités de différentes tailles ;

– la création du service interarmées des munitions (SIMu), intervenu le 25 mars 2011 ;

– l’adossement des services techniques de la marine au service industriel de l’aéronautique (SIAé) le 1er janvier 2011 avec le rattachement des ateliers de maintenance aéronautiques des quatre bases aéronavales de Lann-Bihoué, Lanvéoc, Landivisiau et Hyères : les trois premiers constituent le nouvel AIA de Bretagne et le dernier est intégré à l’AIA de Cuers-Pierrefeu.

Le moral des personnels en cette période de transition reste fragile mais est compensé par le haut niveau d’efficacité opérationnel et l’arrivée de nouveaux matériels qui donnent du sens aux efforts de rationalisation entrepris.

3.– Le point sur la création et le fonctionnement des bases de défense

En juillet 2008, le ministre avait annoncé la constitution de soixante-dix huit bases de défense en métropole à l’horizon 2014. Leur déploiement devait se dérouler de façon progressive entre 2011 et 2014, au rythme de vingt par an.

Les expérimentations conduites dans onze bases de défense expérimentales (3) au cours de l’année 2009 et la poursuite des études en 2010 au sein de dix-huit bases de défense pilotes (4) ont conduit à revoir ce schéma initial et à privilégier des bases de défense plus vastes et donc moins nombreuses, dimensionnées sur la base d’une notion de délai de route plutôt que d’une notion de distance (initialement fixée à un rayon de 30 km). Un délai d’une heure trente a paru adapté, compte tenu de l’évolution des systèmes d’information et des progrès réalisés en matière de dématérialisation des procédures.

Les premiers retours d’expérience ont en outre montré que les bases de défense de 3 000 personnes ou plus permettaient d’obtenir une meilleure optimisation des mutualisations et d’améliorer l’efficacité du soutien. Chaque fois que cela est possible et opportun, les bases de défense ont donc été densifiées pour atteindre ou dépasser cette taille critique.

Dans ces conditions, le déploiement de la totalité des soixante bases de défense de plein exercice a été réalisé dès le 1er janvier 2011, avec une avance considérable. Cinquante et une bases sont localisées en métropole, cinq outre-mer et quatre à l’étranger.

Les premières années de fonctionnement ont permis de mettre en évidence le potentiel que présentent les bases de défense dans certains domaines :

– le maintien de l’efficacité des soutiens, notamment des unités en opérations, malgré les difficultés transitoires inhérentes à toute réorganisation de grande ampleur ;

– les gains en effectifs : ils sont encore limités, mais l’harmonisation des procédures et des systèmes d’information devrait les augmenter significativement à échéance de trois ans, pour atteindre les objectifs de déflation prévues, soit près de 5 000 postes supprimés ;

– l’économie sur les budgets de fonctionnement au fur et à mesure de la modernisation des procédures et des systèmes d’informations et de la rationalisation des marchés.

La liste des bases de défense est publiée en annexe au présent rapport.

II.– LES RESSOURCES HUMAINES

Le budget 2012 s’inscrit dans la ligne de la réforme des armées initiée dès 2008 par le Gouvernement à la suite de la parution du Livre blanc sur la Défense et adoptée par le Parlement lors du vote de la loi de programmation militaire. Le recrutement, qui commence à devenir délicat pour les forces terrestres, est ralenti depuis cette année.

A.– LA DIMINUTION DES EFFECTIFS SE POURSUIT CONFORMÉMENT AUX PRÉVISIONS

1.– Le plan de déflation 2008-2015

La réduction des effectifs de la mission Défense va se traduire par la suppression entre 2008 et 2015 de 54 000 emplois, compte non tenu des postes qui pourraient disparaître à la suite de mesures d’externalisation.

La répartition de la déflation s’inspire des principes suivants :

– l’effort de réduction sur les effectifs de la mission porte essentiellement sur les soutiens qui contribuent à hauteur de 75 % à la déflation totale ;

– la répartition des suppressions d’emplois entre militaires et civils se situe dans un ratio 75/25.

Par ailleurs, la fonction Connaissance et anticipation du programme Environnement et prospective de la politique de défense bénéficie de la création de 690 emplois sur la période 2009–2014, essentiellement dans le but d’améliorer l’efficacité du renseignement et de répondre ainsi aux orientations formulées par le Livre blanc. Ces créations viennent en atténuation des 54 000 suppressions.

Entre 2009 et 2014, les armées perdent environ 8 000 emplois nets par an. Compte tenu du fait qu’elles continuent à recruter pour préserver des pyramides d’âge cohérentes, le nombre réel de personnes qui quittent annuellement le ministère de la Défense pendant cette période dépasse les 20 000. Cette réforme, l’une des plus lourdes de ces dernières années, est menée par le ministère de manière conforme aux prévisions initiales.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS MILITAIRES ET CIVILS PAR PROGRAMME

(en emplois)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

TOTAL

Programme 144

– 68

– 70

– 91

– 50

– 50

– 50

– 50

– 87

– 516

Programme 146

– 700

– 646

– 518

– 339

– 381

– 381

– 381

– 111

– 3 456

Programme 178

– 3 866

– 7 264

– 7 303

– 7 168

– 7 000

– 7 000

– 7 000

– 2 286

– 48 887

Programme 212

– 218

– 159

– 164

– 185

– 110

– 110

– 110

– 86

– 1 141

Total mission défense

– 4 852

– 8 139

– 8 076

– 7 742

– 7 540

– 7 540

– 7 540

– 2 570

– 54 000

Programme 144

Action Connaissance et anticipation

0

+ 140

+ 150

+ 165

+ 95

+ 95

+ 45

0

690

Total mission Défense avec les créations Connaissance et anticipation

– 4 852

– 7 999

– 7 926

– 7 577

– 7 445

– 7 445

– 7 495

– 2 570

– 53 310

2.– Les années charnières 2011 et 2012

Malgré une actualité particulièrement chargée sur le plan opérationnel (opérations en Afghanistan et en Libye, réorganisation lourde en Afrique et aux Émirats arabes unis), le ministère de la Défense poursuit le plan drastique de réduction de ses effectifs. La réalisation des effectifs des années 2011 et 2012, années charnières de la loi de programmation, s’inscrit dans la fourchette basse de la trajectoire prévisionnelle en matière d’emploi.

En 2011, on peut même considérer que le ministère a acquis une année d’avance par rapport aux prévisions puisque, pour un plafond d’effectif de 299 005 agents, il n’en comptait que 289 317, soit une sous-réalisation de 9 689 emplois qui place le ministère dans une position confortable au regard du projet de budget 2012 qui prévoit un plafond d’emploi de 291 611 ETPT, déjà atteint dès 2011.

EFFECTIFS DE LA MISSION DÉFENSE EN 2011 ET 2012

 

Plafond ministériel
des emplois autorisés 2011

Effectifs
moyens réalisés en 2011

Plafond ministériel des emplois autorisés 2012

PROGRAMME 144
Environnement et prospective de la

politique de défense

Officiers

2 721

2 734

2 727

Sous-officiers

1 613

1 566

1 612

Militaires du rang

113

109

103

Volontaires

5

5

5

Total militaires

4 452

4 414

4 447

Total civils

4 221

4 210

4 314

Total général

8 673

8 624

8 761

PROGRAMME 178

Préparation et

emploi des forces

Officiers

30 740

30 169

30 154

Sous-officiers

99 197

97 106

94 970

Militaires du rang

86 129

85 657

84 999

Volontaires

3 065

2 967

3 013

Total militaires

219 131

215 899

213 136

Total civils

46 108

40 140

44 562

Total général

265 239

256 039

257 698

PROGRAMME 146
Équipement des forces

Officiers

1 904

1 872

1 875

Sous-officiers

1 231

1 163

1 198

Militaires du rang

69

81

69

Volontaires

98

81

101

Total militaires

3 302

3 196

3 243

Total civils

9 240

9 340

8 803

Total général

12 542

12 536

12 046

PROGRAMME 212

Soutien de la

politique de défense

Officiers

1 368

1 327

1 371

Sous-officiers

1 722

1 571

1 701

Militaires du rang

178

223

235

Volontaires

50

43

46

Total militaires

3 318

3 163

3 353

Total civils

9 234

8 954

9 753

Total général

12 552

12 117

13 106

TOTAL
MISSION DÉFENSE

Officiers

36 733

36 102

36 127

Sous-officiers

103 763

101 406

99 481

Militaires du rang

86 489

86 070

85 406

Volontaires

3 218

3 096

3 165

Total militaires

230 203

226 674

224 179

Total civils

68 803

62 643

67 432

Total général

299 005

289 317

291 611

3.– Les départs sont encouragés

Les armées, qui mettaient en avant la nécessaire préservation de la jeunesse de leurs effectifs pour continuer à recruter, ont mis en place une « politique de régulation des flux » qui aboutit désormais à une diminution des embauches. Pour réaliser la réduction du format, les gestionnaires des ressources humaines de chaque armée orientent leur politique vers les axes suivants :

– la régulation des flux de militaires par la baisse des recrutements initiaux et le non renouvellement des contrats (de l’ordre de 4 000 suppressions annuelles) ;

– l’accroissement des départs de militaires de carrière grâce à des reclassements supplémentaires dans les fonctions publiques (à hauteur de 1 100 supplémentaires en plus des 1 000 reclassements annuels habituels) et par des départs incités (environ 1 200 pécules accordés par an).

En 2011 comme en 2012, la répartition de la déflation du personnel militaire dans les trois armées (hors repyramidage des pilotes de l’aviation légère de l’armée de terre) est la suivante :

– 6 % des départs concernent des officiers ;

– 53 % des sous-officiers ;

– 39 % des militaires du rang.

B.– LA REVALORISATION DE LA CONDITION MILITAIRE

Les personnels militaires du ministère de la Défense bénéficieront sur la période 2011-2013 de deux types de revalorisations : d’une part, celles résultant de la transposition ministérielle de dispositions générales ou de mise en œuvre d’engagements pluriannuels ; d’autre part, les mesures destinées à répondre à des besoins de gestion des ressources humaines spécifiques.

1.– Les mesures mises en application en 2011

● Les mesures catégorielles militaires mises en œuvre cette année s’élèvent à 47,1 millions d’euros pour le programme 178 Préparation et emploi des forces. Sur le plan statutaire, l’année 2011 est caractérisée par les évolutions suivantes :

– l’achèvement de la mise en place de la nouvelle grille de rémunération des militaires, débutée en 2009. La revalorisation concerne les officiers supérieurs et assimilés qui atteindront ainsi les indices cibles prévus dans le cadre du plan triennal ;

– l’achèvement, en même temps que le plan triennal de revalorisation indiciaire, des « mesures défense associées au plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées » (MDA-PAGRE) lancées en 2004 qui prévoyaient la revalorisation indiciaire de différents échelons terminaux de militaires non officiers ;

– la mise en œuvre de la dernière annuité de l’indemnité spéciale des plongeurs d’armes et des nageurs de combat (ISPA), indemnité allouée pour tenir compte de l’exécution de travaux de nature exceptionnelle ;

– la fin de la transposition du protocole « Jacob-Bertrand »  applicable à la fonction publique hospitalière par la revalorisation des indices des aides-soignants et de certains grades du corps des secrétaires médicaux ;

– la mise en œuvre de la première annuité d’un plan triennal visant à permettre un accès plus large à la rémunération hors échelle lettre B pour les colonels et officiers de grade correspondant ;

– l’extension du régime indemnitaire des militaires mariés aux pacsés ;

– le rebasage du pécule des officiers de carrière.

● Sur le plan indemnitaire, les mesures suivantes sont mises en œuvre :

– pour encourager la fidélisation des militaires du rang et ainsi réduire l’attrition de cette population, notamment dans l’armée de terre, la prime d’engagement ultérieur, versée à l’issue d’un premier contrat pour tout renouvellement, est revalorisée. Initialement prévue au 1er janvier 2011, la mise en œuvre de cette décision est toutefois différée au 1er novembre dans le cadre d’un plan d’économie supplémentaire ;

– il est créé une indemnité proportionnelle de reconversion versée aux militaires non officiers, radiés des cadres à l’initiative de l’administration et quittant les armées avec un droit à pension à jouissance différée ou immédiate. Cette mesure vise à faciliter la reconversion des intéressés ;

– la première annuité de la revalorisation de la grille indiciaire de l’encadrement militaire supérieur ;

– enfin, différentes autres primes ou indemnités spécifiques sont prévues. La reconnaissance des contraintes particulières au milieu de la montagne et de l’effort de formation spécifique qui en découle, justifient ainsi la création de la prime de qualification montagne selon des modalités qui restent à préciser.

2.– Les mesures inscrites dans le projet de loi de finances pour 2012

Dans le cadre du présent projet de loi de finances, le ministère a prévu un ensemble de mesures d'un coût de 60,6 millions d’euros pour le programme Préparation et emploi des forces.

● Sur le plan statutaire, la principale mesure concerne la mise en œuvre de la première annuité de la transposition de la réforme des grilles indiciaires de la catégorie B aux sous-officiers des armées.

● Sur le plan indemnitaire, les principales mesures prévues sont :

– au titre de la large réforme de l’indemnité de résidence à l’étranger, une enveloppe sera consacrée notamment à la revalorisation de cette indemnité pour le personnel affecté auprès de l’OTAN ;

– le financement de l’extension en année pleine de la revalorisation de la prime d’engagement ultérieur des militaires du rang mise en œuvre en novembre 2011 et, d’autre part, de la prime de qualification montagne ;

– la hausse de l’indemnité proportionnelle de reconversion ;

– le maintien de l’effort en faveur du personnel militaire disposant de qualifications rares ou soumis à des contraintes particulières ;

– la poursuite de la refondation du système indemnitaire des militaires (RSIM) visant à adapter la politique de rémunération, conformément aux recommandations du Haut Comité d’évaluation de la condition militaire.

3.– Les mesures envisagées pour 2013

Pour le programme Préparation et emploi des forces, les mesures retenues pour 2013 dans le cadre de la programmation budgétaire triennale s’élèveront à environ 65 millions d’euros.

● Sur le plan statutaire, la principale mesure concernera le financement de la deuxième annuité de la transposition de la réforme des grilles indiciaires de la catégorie B aux sous-officiers.

● Sur le plan indemnitaire, les principales mesures programmées sont :

– la fin de la revalorisation de l’indemnité de résidence à l’étranger ;

– la montée en puissance de l’indemnité proportionnelle de reconversion versée aux militaires non officiers sous contrat radiés des cadres à l’initiative de l’administration ;

– la revalorisation de l’indemnité de responsabilité pécuniaire des trésoriers militaires pour prendre en compte l’élargissement de leur champ de responsabilité ;

– la mise en œuvre d’autres mesures, qui restent à préciser, au titre de la refondation du système indemnitaire des militaires.

C.– LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME SUR LE RECRUTEMENT

Les armées, qui recrutaient chaque année 14 000 militaires du rang, ont commencé à réduire leurs ambitions, avec l’embauche, en 2010, d’un peu moins de 13 500 recrues (13 494). Cette réduction concerne essentiellement la marine et l’armée de l’air qui voient leur recrutement chuter respectivement de 44 % et de 57 %.

Paradoxalement, les forces terrestres enregistrent une hausse de leur recrutement (+ 6 %). L’armée de terre met en avant la nécessité de recruter massivement pour conserver sa jeunesse et son dynamisme à une force très sollicitée et constamment déployée sur le terrain, dans plusieurs opérations extérieures simultanées.

1.– Les trois armées confrontées à des situations diverses

● Pour l’armée de terre, le bilan des recrutements reste satisfaisant dans une période économique difficile. La principale difficulté réside dans la stabilisation du volume des embauches du fait des nombreux départs d’engagés durant la période de formation initiale puis tout au long du premier contrat. Cette instabilité se révèle coûteuse et épuisante car elle oblige à une remise à niveau permanente des effectifs et à un travail de formation qui rappelle les rythmes connus en période de conscription.

TAUX DE SÉLECTION DES MILITAIRES DU RANG DE L’ARMÉE DE TERRE DE 2006 À 2010

Armée de terre

Femmes

Hommes

Total

Nombre de candidates

Candidates recrutées

Taux de sélection

Nombre de candidats

Candidats recrutés

Taux de sélection

Nombre de candidats

Candidats recrutés

Taux de sélection

2006

1 615

773

2,1/1

15 666

9 450

1,7/1

17 281

10 223

1,7/1

2007

1 829

909

2/1

17 455

9 516

1,8/1

19 284

10 425

1,8/1

2008

1 839

916

2/1

16 521

10 677

1,5/1

18 360

11 593

1,6/1

2009

2 185

818

2,7/1

18 506

10 246

1,8/1

20 691

11 064

1,9/1

2010

2 157

884

2,4/1

16 898

10 907

1,5/1

19 155

11 791

1,6/1

La recherche d’une moindre attrition et d’une plus grande fidélisation de ses engagés a poussé l’armée de terre à modifier la gestion de ses militaires du rang. Dès 2009, elle a amélioré les perspectives d’emploi des engagés, concernant notamment l’évolution des carrières par une ouverture plus importante vers le corps des sous-officiers, voire des officiers. Une simplification des processus de certification professionnelle a été mise en place et l’attractivité du parcours a été renforcée par des incitations financières.

La seconde phase, dont la mise en œuvre a débuté en 2011, a pour objectif de permettre une mobilité fonctionnelle et géographique plus volontariste. Des réorientations en cours de parcours, vers d’autres métiers, propices notamment à une reconversion future, doivent permettre aux engagés qui le souhaitent de mieux préparer leur retour à la vie civile.

En outre, la généralisation des centres de formation initiale des militaires du rang (CFIM) au cours de ces derniers mois, a pour objectif de contribuer à une baisse de l’attrition initiale. Cette politique est d’autant plus nécessaire que le nombre de candidats a fortement chuté en 2010 (– 7,4 %), ramenant le taux de sélection à son plancher historique : 1,6 candidat par poste.

● En 2010 la marine nationale a recruté 1 077 matelots intégrés dans la filière quartiers maîtres et matelots de la flotte (QMF). Sur ce nombre, 104 (soit environ 10 %) sont issus du programme « égalité des chances » ciblant les jeunes issus de milieux défavorisés. Les intéressés sont intégrés dans la filière QMF avec un premier contrat de quatre ans renouvelable. Cette population présente un taux de dénonciation de contrat toujours important pendant la période probatoire : 21 % en 2009, 24 % en 2010.

En 2010 comme en 2009, la marine nationale est satisfaite des personnels recrutés. Les taux de sélection ont été excellents, mais toujours plus faibles pour certaines spécialités proches du cœur de métier. Toutefois, l’année 2011 s’avère plus contrastée. Bien que les indicateurs soient globalement au vert, les difficultés pour réaliser les contingents sont réelles. La baisse du nombre des dossiers est réelle et le recrutement de certaines spécialités s’annonce difficile dans beaucoup de filières, notamment dans la spécialité « restauration ».

Par ailleurs, l’école des mousses confirme son attrait avec plus de 600 candidatures instruites pour 150 places offertes.

TAUX DE SÉLECTION DES MILITAIRES DU RANG DE LA MARINE DE 2006 À 2010

Marine

nationale

Femmes

Hommes

Total

Nombre de candidates

Candidates recrutées

Taux de sélection

Nombre de candidats

Candidats recrutés

Taux de sélection

Nombre de candidats

Candidats recrutés

Taux de sélection

2006

567

222

2,6/1

3 465

1 476

2,3/1

4 032

1 698

2,4/1

2007

503

262

1,9/1

2 548

1 396

1,8/1

3 051

1 658

1,8/1

2008

698

331

2,1/1

3 169

1 749

1,8/1

3 867

2 080

1,9/1

2009

913

330

2,8/1

3 784

1 589

2,4/1

4 697

1 916

2,5/1

2010

697

147

4,7/1

4 658

930

5/1

5 355

1 077

5/1

● L’armée de l’air est satisfaite de la qualité du recrutement des militaires techniciens de l’air. Au niveau quantitatif, la réduction régulière du nombre d’emplois proposés a induit une augmentation mécanique de la sélectivité (2,2 candidats par poste en 2007, 3,3 en 2008, 4 en 2009, 5,6 en 2010). Cependant, la situation reste fragile en raison d’une volatilité croissante des militaires du rang tant en fin de contrat qu’en cours de processus de recrutement. Certaines spécialités sont davantage concernées par ce phénomène, soit en raison du nombre important de recrutements annuels comme dans la spécialité « fusilier commando », soit en raison de la concurrence qui s’exerce sur le marché de l’emploi comme dans les spécialités « infrastructure » et « restauration ».

TAUX DE SÉLECTION DES MILITAIRES DU RANG DE L’ARMÉE DE L’AIR DE 2006 À 2010

Armée de l’air

Femmes

Hommes

TOTAL

Nombre de candidates

Candidates recrutées

Taux de sélection

Nombre de candidats

Candidats recrutés

Taux de sélection

Nombre de candidats

Candidats recrutés

Taux de sélection

2006

1 658

589

2,8/1

4 485

1 920

2,3/1

6 143

2 509

2,4/1

2007

1 149

527

2,2/1

3 080

1 425

2,2/1

4 229

1 952

2,2/1

2008

1 520

455

3,3/1

3 371

1 019

3,3/1

4 891

1 474

3,3/1

2009

1 605

476

3,3/1

4 247

975

4,3/1

5 852

1 451

4/1

2010

725

83

8,7/1

2 781

543

5,1/1

3 506

626

5,6/1

2.– Le renouvellement des contrats reste satisfaisant

● Pour l’armée de terre, le taux de renouvellement du premier contrat des officiers reste stable sur la période malgré la déflation des effectifs. S’agissant des sous-officiers, le taux de renouvellement du premier contrat reste globalement stable à un niveau élevé (85 %). La mise en place du brevet supérieur de technicien de l’armée de terre (BSTAT) rénové en 2012, recentré sur le cœur de métier et privilégiant l’expérience et la mise en situation opérationnelle plutôt que les connaissances théoriques, devrait se traduire à moyen terme par une augmentation du renouvellement du premier contrat des sous-officiers. C’est en tous cas l’objectif recherché.

Pour les militaires du rang (engagés volontaires de l’armée de terre), le comportement à l’échéance du premier contrat est désormais observé grâce à un nouvel indicateur qui donne la part des engagés qui, recrutés il y a cinq ans, renouvellent leur contrat à l’échéance des cinq ans (hors promotion interne comme sous-officier). L’armée de terre a fixé l’objectif à 40 %. Cet objectif, qui peut paraître modeste mais qui permet d’assurer la réalisation des effectifs du modèle, est largement atteint.

RENOUVELLEMENT DES CONTRATS DANS L’ARMÉE DE TERRE

(en pourcentages

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011(1)

Officiers

84

84

93

93

94

97

Sous-officiers

89

91

87

82

87

85

Militaires du rang

72

73

77

77

70

58

Volontaires

83

68

51

61

59

57

(1) Prévisions.

● Pour mener à bien la réduction de ses effectifs, la marine nationale s’est vue contrainte de réduire de manière volontariste le taux de renouvellement des contrats de ses officiers et sous-officiers. Pour les premiers, le taux qui s’élevait à 71 % en 2008 a été ramené à 63 % en 2009 mais est ensuite remonté au-dessus de 70 % ; pour les seconds, après un pic à 88 % en 2008, ce taux a été a été limité à 85 % en 2009 puis 80 % en 2010, ce qui reste confortable.

RENOUVELLEMENT DES CONTRATS DANS LA MARINE

(en pourcentages)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011(1)

Officiers

58

65

71

63

72

76

Sous-officiers

88

88

88

85

80

79

Militaires du rang

66

65

84

85

80

60

Volontaires

65

63

64

79

81

80

(1) Prévisions.

La problématique est différente pour les hommes du rang et volontaires pour lesquels une plus grande fidélisation, relativement faible à l’origine, est recherchée. Depuis 2007, le taux de renouvellement des premiers contrats de ces deux catégories avait sensiblement augmenté, sous l’effet de la mise en œuvre d’une politique de fidélisation des plus jeunes. Il semble rechuter en 2011 : 60 % de renouvellement chez les militaires du rang.

● L’armée de l’air considère que la fidélisation de ses officiers reste satisfaisante, malgré une réelle diminution du taux de renouvellement du premier contrat. Le niveau de réengagement des sous-officiers reste élevé (84 %), mais leur taux d’attrition semble en hausse. En effet, ceux-ci sont de plus en plus nombreux (7 % en 2007, 13 % en 2010) à renoncer à leur engagement au cours de la période probatoire.

RENOUVELLEMENT DES CONTRATS DANS L’ARMÉE DE L’AIR

(en pourcentages)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011(1)

Officiers

61

63

68

70

69

66

Sous-officiers

88

87

86

85

84

84

Militaires du rang

56

60

36

35

30

29,9

(1) Prévisions.

Par ailleurs, les réorganisations ont nettement réduit le besoin en militaires du rang, en particulier dans certaines spécialités du soutien. Ceci se traduit par une plus forte sélection dès le premier contrat pour cette catégorie.

D.– LES CIVILS DE LA DÉFENSE

1.– Une stabilisation de la déflation

Les effectifs civils du ministère de la Défense poursuivent leur baisse entamée en 2008, même si cette diminution est moins marquée que celle des effectifs militaires. La répartition de la déflation entre militaires et civils a été fixée à respectivement 75 % et 25 % sur l’ensemble de la réforme.

En 2012, ce sont 988 emplois qui seront supprimés (– 1,5 %) après un pic de 2 102 suppressions réalisées en 2010 qui a permis au ministère de prendre de l’avance sur le programme défini. Entre 2011 et 2013, le rythme des destructions d’emplois ralentit pour se situer dans une fourchette comprise entre 900 et 1 000 par an.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS CIVILS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

 

Plafond d’emploi 2010

Évolution 2011

Évolution 2012

Évolution 2013

Catégorie A

8 329

– 46

– 2

– 16

Catégorie B

11 824

– 67

– 103,5

– 4

Catégorie C

24 177

– 186

– 15,5

– 36

Ouvriers d’État

22 784

– 759

– 867

– 851

Total Civils

67 114

– 1 058

– 988

– 907

2.– Les mesures de revalorisation mises en œuvre en 2011

Le plan de reconnaissance professionnelle du personnel civil met en œuvre les mesures suivantes :

– la nouvelle grille de rémunération des agents des corps de catégorie B au profit des secrétaires administratifs (SA), des techniciens supérieurs d’études et de fabrication (TSEF) et des techniciens du ministère de la Défense et des anciens combattants (TMD) ;

– la poursuite de l’harmonisation des régimes indemnitaires entre les filières administrative et technique et entre l’administration centrale et les services déconcentrés ;

– le financement de l’augmentation du taux de promotions de certains corps et de la création de postes supplémentaires de conseiller d’administration de la défense (CAD) ;

– la revalorisation de la rémunération des ingénieurs et techniciens du cadre technico-commercial ;

– diverses revalorisations de primes et indemnités accordées les années précédentes.

L’enveloppe catégorielle inscrite en loi de finances initiale pour 2011 a fait l’objet d’un plan d’économie qui a conduit à différer la mise en œuvre du projet d’extension de la prime de fonctions et de résultats (PFR) au corps des ingénieurs d’études et de fabrication (IEF). Le montant réactualisé de ces mesures statutaires et indemnitaires s’élève, en 2011 à 9,7 millions d’euros pour le programme 178 Préparation et emploi des forces.

3.– Les mesures inscrites dans le projet de loi de finances pour 2012

En 2012, le plan de reconnaissance professionnelle en faveur du personnel civil de la mission Défense s’élèvera à 23,7 millions d’euros dont 10,6 millions d’euros pour le programme 178 Préparation et emploi des forces.

Dans le cadre de la politique indemnitaire interministérielle, le ministère poursuit l’objectif de simplification et de lisibilité des régimes indemnitaires tout en prenant en compte la nature des fonctions exercées et les résultats individuels ou collectifs obtenus par ses agents. Le dispositif s'articule autour de deux axes :

– un volet statutaire qui inclut le reclassement des agents des filières sociale et paramédicale dans les nouvelles grilles indiciaires, la poursuite de la réforme de la grille indiciaire des catégories B techniques, la requalification des filières technique et administrative ainsi que la mise en place du statut d’emploi pour les filières sociale et technique ;

– un volet indemnitaire avec la poursuite de l’harmonisation des régimes indemnitaires entre filières, la réduction de l’écart entre services déconcentrés et administration centrale, ainsi que l’extension de la rémunération au mérite grâce notamment à la mise en œuvre de la prime de fonctions et de résultats pour le corps des ingénieurs d’études et de fabrications et des assistantes sociales.

4.– Les mesures prévues pour 2013

En 2013, les mesures financières en faveur du personnel civil s’élèveront, pour le programme 178, à environ 9 millions d’euros.

Au titre des mesures statutaires, les plans de requalification de la filière administrative et de reclassements de la filière technique seront poursuivis. Le volet indemnitaire de ce plan catégoriel continuera à développer la politique de modulation des rémunérations pour une meilleure prise en compte des compétences acquises et des résultats obtenus par les agents.

Par ailleurs, une enveloppe est prévue pour le financement des revalorisations des primes et indemnités créées les années précédentes. Enfin, l’harmonisation des régimes indemnitaires entre filières et la réduction de l’écart en la matière entre administration centrale et services déconcentrés sera poursuivie.

E.– LA RÉSERVE À NOUVEAU PÉNALISÉE

1.– En 2012, les moyens et les objectifs seront revus à la baisse

Les conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a conduit à une nouvelle réflexion concernant le format et la politique d’emploi de la réserve. L’enjeu principal est de rechercher, à terme, la constitution d’un socle de réservistes spécialisés, mieux formés et entraînés, gérés selon les mêmes principes et par les mêmes structures que le personnel d’active.

Un groupe de travail interarmées conduit par l’état-major des armées, à la demande du secrétaire d’État à la Défense et aux anciens combattants, a proposé un schéma de montée en puissance des effectifs et des jours d’activités, visant à atteindre en 2015 un nombre de 40 200 réservistes actifs vingt-cinq jours par an. Rapidement, cet objectif initial a été révisé pour une moyenne d’emplois de vingt-deux jours par an.

Pour 2010, le renforcement de la réserve s’est traduit par une augmentation de 2,16 millions d’euros de sa dotation afin d’atteindre l’objectif intermédiaire de 36 100 réservistes fin 2010 (hors gendarmerie nationale et DGA), pour un taux d’activité de 22 jours par an. Avec un total de 32 529 réservistes, cet objectif a été satisfait à 90 %.

En 2011, une nette hausse du nombre de réservistes, de plus de 4 700 volontaires, a été retenue. La diminution du coût moyen journalier, obtenue par une politique volontariste de dépyramidage des réservistes, se poursuit. Il s’agit de recruter davantage de militaires du rang et de jeunes sous-officiers, moins coûteux que des officiers disposant d’une certaine ancienneté.

Pour autant, le chef d’état-major de l’armée de terre, le général Bertrand Ract-Madoux est conscient des difficultés budgétaires des réserves et des à-coups qu’ont subies en 2011 les activités programmées. Cette impression de servir de variable d’ajustement au budget de la Défense « démobilise les réservistes ».

Le projet de budget pour 2012 prend acte d’une diminution des moyens de la réserve de 10 millions d’euros par rapport aux budgets 2010 et 2011 ainsi que par rapport aux prévisions budgétaires triennales. Quant aux prévisions pour 2013, qui s’élevaient à 96,5 millions d’euros dans le projet de budget triennal publié l’an dernier, le ministère de la Défense ne se hasarde plus à proposer de chiffres. L’objectif initial de 22 jours d’activité annuelle a été redéfini à hauteur de 20 jours en 2012.

Pour la période 2011-2014, les armées poursuivront l’effort de recrutement en direction des sous-officiers et militaires du rang venus du monde civil, tout en veillant à assurer la fidélisation des réservistes opérationnels.

LE BUDGET DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE ENTRE 2008 ET 2012

 

Budget 2008

Budget 2009

Budget 2010

Budget 2011

Prévisions 2012

Terre (RCS)

41,91

41,93

41,93

41,30

37,85

Marine (RCS)

12,06

13,65

13,87

13,95

12,73

Air (RCS)

12,27

12,32

12,32

12,70

11,55

Service de santé (RCS)

9,09

9,36

9,4

9,54

8,71

Service essences (RCS)

0,42

0,35

0,4

0,43

0,39

Total rémunérations

75,75

77,61

77,92

77,92

71,23

Fonctionnement

16,25

14,39

16,24

16,24

12,75

Total général

92

92

94,16

94,16

83,98

RCS : Rémunérations et charges sociales.

Le Rapporteur spécial le dénonce de manière régulière : la réserve opérationnelle est devenue la variable d’ajustement des armées. S’il comprend les contraintes auxquelles sont confrontés les chefs d’état-major, le Rapporteur spécial ne peut se satisfaire d’effets d’annonce et d’amputations de crédits qui en altèrent la crédibilité, à l’égard de la réserve dont l’utilité n’est plus à démontrer.

Enfin, le Rapporteur spécial propose, à l’instar de ce que font les Anglo-saxons, de renforcer l’insertion de réservistes issus du monde de l’entreprise dans les opérations extérieures, dans le but de favoriser, une fois les combats terminés, la reconstruction des zones de crise. Affecté par ce qui s’était passé dans les Balkans où les entreprises françaises avaient été écartées de la reconstruction malgré le rôle majeur joué par nos armées, le chef d’état-major de l’armée de terre s’est dit entièrement d’accord avec cette vision.

2.– Des effectifs inférieurs aux objectifs

Au cours de ces dernières années, les objectifs en effectifs ont rarement été atteints en raison notamment des restructurations qui ont entraîné des fermetures de sites et transferts d’unités. L’objectif d’activité a toutefois été dépassé en 2010, le nombre de journées opérationnelles s’étant établi à 23,4 contre une prévision de 22.

EFFECTIFS DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE DEPUIS 2006

– Armée de terre :

 

2006

2007

2008

2009

2010

Officiers

5 062

5 173

4 992

4 796

4 705

Sous-officiers

5 900

5 749

5 596

5 343

5 163

Militaires du rang

6 040

7 327

7 760

7 086

7 119

Total

17 002

18 249

18 348

17 225

16 987

Objectifs

18 550

20 300

18 500

19 000

19 900

Solde

– 1 548

– 2 051

– 152

– 1 775

– 2 913

– Marine nationale :

 

2006

2007

2008

2009

2010

Officiers

1 863

1 943

1 979

1 719

1 863

Officiers-mariniers

2 630

2 803

2 724

2 540

2 576

Militaires du rang

1 167

1 453

1 669

1 753

2 038

Total

5 660

6 199

6 372

6 012

6 477

Objectifs

5 800

6 100

6 400

6 500

6 500

Comparaison

– 140

+ 99

– 28

– 488

– 223

– Armée de l’air :

 

2006

2007

2008

2009

2010

Officiers

1 327

1 386

1 379

1 355

1 287

Sous-officiers

2 345

2 457

2 302

2 264

2 186

Militaires du rang

1 588

1 981

1 681

1 640

1 572

Total

5 260

5 824

5 362

5 259

5 045

Objectifs

5 500

5 950

6 150

5 600

5 700

Comparaison

– 240

– 126

– 788

– 341

– 655

– Service de santé des armées :

 

2006

2007

2008

2009

2010

Officiers

1 820

2 007

2 174

2 438

2 484

Sous-officiers

581

874

1 049

1 217

1 250

Militaires du rang

306

335

277

125

135

Total

2 707

3 216

3 500

3 780

3 869

Objectifs

3 880

4 670

5 020

5 020

3 700

Comparaison

– 1 173

– 1 454

– 1 520

– 1 240

+ 169

– Service des essences des armées :

 

2006

2007

2008

2009

2010

Officiers

57

53

41

41

30

Sous-officiers

30

33

35

34

32

Militaires du rang

10

11

14

16

16

Total

97

97

90

91

78

Objectifs

150

150

100

100

100

Comparaison

– 53

– 53

– 10

– 9

– 22

3.– Les objectifs issus de la LPM font l’objet d’une révision

À l’issue des réflexions d’un groupe de travail conduit par l’état-major des armées, les objectifs suivants ont été fixés, en s’inscrivant dans les prescriptions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la loi de programmation militaire pour 2009-2014 :

OBJECTIFS D’EFFECTIFS ET D’ACTIVITÉ DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE

(en militaires et en jours d’activité)

   

2011

2012

2013

2014

2015

Armée de terre

Effectifs

20 300

20 700

21 100

21 500

22 000

Activité

22

22

22,5

24

25

Marine nationale

Effectifs

6 900

7 100

7 300

7 500

7 500

Activité

22

22

22

23

25

Armée de l’air

Effectifs

5 850

6 000

6 150

6 300

6 400

Activité

23

23

24

24

25

Service de santé des armées

Effectifs

3 800

3 900

4 000

4 100

4 100

Activité

21

22

22

22

24

Service des essences des armées

Effectifs

120

140

160

180

200

Activité

30

30

30

30

30

Synthèse armée

et formations rattachées
(objectifs globaux arrondis)

Effectifs

36 970

37 840

38 710

39 580

40 200

Activité

22

22

23

24

25

   

2011

2012

2013

2014

2015

Direction générale de l’armement

Effectifs

300

400

500

500

500

Activité

20

21

21

23

25

Ce plan a depuis été révisé :

– l’objectif initial de vingt-cinq jours d’activité en 2015 a été révisé pour une moyenne d’emplois de vingt-deux jours. L’objectif d’activité pour 2012 a été fixé à 20 jours par an ;

– l’atteinte de l’objectif d’effectifs est accélérée : le chef d’état-major des armées a indiqué que l’objectif de 40 000 réservistes, prévu à l’origine en 2015, serait atteint à l’horizon 2013, tout en maîtrisant le niveau d’activité.

F.– LE COÛT DES PENSIONS COMMENCE À DIMINUER

1.– La baisse des effectifs militaires augmente le nombre de pensionnés

L’actuelle réforme des armées, dont l’objectif consiste à réduire de 54 000 les effectifs entre 2009 et 2014, contribue logiquement à augmenter le nombre d’ayants droit (et d’ayants cause) dans la mesure où beaucoup de militaires qui quittent l’institution peuvent bénéficier d’une retraite à jouissance immédiate cumulable avec un revenu d’activité. Le nombre des ayants droit qui s’élevait à moins de 450 000 en 2008 a atteint 464 000 en 2011 et dépassera probablement les 471 000 en 2014.

NOMBRE DE PENSIONS DE RETRAITE EN PAIEMENT

AU 31 DÉCEMBRE DE CHAQUE ANNÉE

   

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Militaires

Ayants droit

362 177

363 502

370 000

374 000

377 000

379 000

381 000

Ayants cause

150 967

150 086

148 000

146 000

143 500

141 000

140 000

Fonctionnaires

Ayants droit

24 809

25 110

25 400

25 700

25 900

26 100

26 300

Ayants cause

6 313

6 280

6 240

6 200

6 170

6 150

6 030

Ouvriers de l’État

Ayants droit

61 801

62 507

63 500

64 300

65 000

65 500

63 700

Ayants cause

34 261

33 151

32 500

32 000

31 500

31 000

32 400

Total

Ayants droit

448 787

453 119

458 900

464 000

467 900

470 600

471 600

Ayants cause

191 541

189 517

186 740

184 200

181 170

178 150

178 430

Nombre total

Ensemble

640 328

642 636

645 640

648 200

649 070

648 750

649 430

2.– Grâce aux réformes, les charges de pensions commencent à diminuer

En revanche, la mise en œuvre de la réforme des retraites adoptée en 2003 avec l’application de la décote et la diminution du minimum garanti, contribue à la baisse globale du montant des pensions servies, qui après un pic observé en 2010 (10,744 milliards d’euros), commence à diminuer. Pour la première fois, en 2011, le montant des pensions versées diminuera (10 696 millions d’euros, – 48 millions d’euros). La baisse devrait s’amplifier en 2012 (10 619 millions d’euros, – 77 millions d’euros) puis au cours des années suivantes.

CHARGES DE PENSIONS

(en millions d’euros courants)

   

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Militaires

Ayants droit

7 239

7 271

7 314

7 284

7 233

7 170

7 141

Ayants cause

1 417

1 466

1 462

1 444

1 424

1 404

1 368

Fonctionnaires

Ayants droit

409

420

425

425

425

423

423

Ayants cause

50

56

55

55

54

54

53

Ouvriers de l’État

Ayants droit

1 176

1 183

1 201

1 208

1 209

1 204

1 140

Ayants cause

291

291

287

280

274

267

264

Total

Ayant droit

8 824

8 874

8 940

8 917

8 867

8 797

8 704

Ayant cause

1 758

1 813

1 804

1 779

1 752

1 725

1 685

Coût total

Ensemble

10 582

10 687

10 744

10 696

10 619

10 522

10 389

Nota : ces données prennent en compte l’inflation et s’appuient sur les règles actuelles de liquidation des pensions. Les chiffres pour 2010 et les années suivantes sont des estimations.

Les tableaux ci-dessus récapitulent pour les années 2008 à 2014 les effectifs concernés et les montants de charges de pensions, hors pensions cristallisées versées aux ressortissants des ex-territoires français. Sont également exclues les pensions d’orphelins et les allocations annuelles.

III.– L’ACTIVITÉ DES FORCES

A.– L’ARMÉE DE TERRE

1.– Les objectifs de la programmation ne seront pas atteints

Depuis plusieurs années, les forces terrestres ne parviennent plus à atteindre leurs objectifs en matière d’entraînement. L’adoption de la loi de programmation militaire 2009–2014 a été l’occasion d’abandonner le concept de « journées d’activité annuelles » au profit de celui de « journées de préparation et d’activité opérationnelle (JPAO) », plus large, qui englobe l’entraînement et les opérations.

Le tableau suivant présente le taux moyen d’activité des formations contribuant directement à la réalisation du contrat opérationnel de l’armée de terre. Exprimé en nombre de journées de préparation et d’activités opérationnelles (JPAO) par homme et par an, l’indicateur exclut les activités hors préparation opérationnelle, mais intègre les journées de projection sur les théâtres d’opérations extérieures, en missions intérieures (Vigipirate, Héphaïstos…) et en missions tournantes de courte durée dans un territoire d’outre-mer ou dans une force prépositionnée.

ACTIVITÉ DE L’ARMÉE DE TERRE

 

Nombre de JPAO par homme

Exécution 2008

109,9

Exécution 2009

105

Exécution 2010

119

Prévision 2011 (au 30 juin)

116

Prévisions 2012

111

Objectif LPM 2009-2014

150

La loi de programmation militaire 2009-2014 fixe à l’armée de terre l’objectif de réaliser 150 JPAO par homme et par an dans la perspective d’un engagement maximal des forces. Hors d’atteinte, cet objectif avait été remplacé par une cible moins ambitieuse, fixée à 120 jours. Cet objectif n’a été atteint ni en 2010, ni en 2011 et ne le sera pas plus en 2012, pour des raisons clairement budgétaires. Pourtant, la complexité des missions ainsi que l’utilisation de matériels de plus en plus techniques rendent plus nécessaire que jamais une préparation rigoureuse.

2.– La situation de l’aviation légère (ALAT) s’améliore

L’objectif de 180 heures de vol par pilote et par an correspond au niveau d’activité considérée comme minimal pour garantir la sécurité des vols de l’aviation légère de l’armée de terre (ALAT). Ce plancher a été érigé en objectif par la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014. Cette cible n’avait été atteinte ni en 2009 (170 heures) ni en 2010 en dépit d’une réelle amélioration (177 heures). Or, selon les dernières estimations, l’objectif devrait être atteint en 2011 par les 472 pilotes d’hélicoptère de l’armée de l’air.

Les opérations en Libye, qui ont conduit les équipages de l’ALAT à voler de manière plus intense qu’au cours des années précédentes, constituent probablement le principal facteur d’amélioration de l’activité des aéronefs de l’armée de terre.

MOYENNES HORAIRES MENSUELLES DE VOL PAR AÉRONEF

Type d’aéronefs

Moyenne atteinte en 2008

Moyenne atteinte en 2009

Moyenne atteinte en 2010

Moyenne prévue pour 2011 et 2012

Gazelle SA 341

21

24

24

Non communiquées

Gazelle SA 342

19

24

24

Puma SA 330

17

19

17

Cougar AS 532

19

19

16

Caracal EC 725

16

16

20

Tigre EC 665

14

13

11

NOMBRE ANNUEL D’HEURES DE VOL PAR PILOTE D’HÉLICOPTÈRE

 

Nombre d’heures de vol

Moyenne atteinte en 2008

168

Moyenne atteinte en 2009

170

Moyenne atteinte en 2010

177

Prévisions pour 2011

180

Objectif de la LPM 2009-2014

180

L’objectif pour 2012 a été fixé comme suit :

– pour un membre d’équipage d’un hélicoptère de reconnaissance et d’attaque de type Gazelle, à 160 heures sur un hélicoptère d’armes complétées par un minimum de 60 heures sur simulateur, ce qui est considéré comme équivalent à 178 heures de préparation opérationnelle ;

– pour un membre d’équipage d’un hélicoptère de reconnaissance et d’attaque de type Tigre, à 140 heures sur un hélicoptère d’armes complétées par un minimum de 80 heures sur simulateur et 20 heures sur un appareil de substitution, ce qui est considéré comme équivalent à 190 heures de préparation opérationnelle ;

– pour un membre d’équipage d’un hélicoptère de manœuvre, à 160 heures sur un hélicoptère d’armes complétées par un minimum de 20 heures sur simulateur et 10 heures sur un appareil de substitution, ce qui est considéré comme équivalent à 182 heures de préparation opérationnelle.

ÉLÉMENTS DE COMPARAISON DE L’ENTRAÎNEMENT DES FORCES

Type d’activité
(par unité et par an)

France (2010)

États-Unis

Royaume Uni

Allemagne

Russie

Journées de préparation et d’activité opérationnelles

119

NC

185 jours par cycles de 30 mois

85 hors Opex

130 (estimation)

Heures de vol annuelles / hélicoptère léger

(par machine)

286 sur Gazelle

NC

234 sur Gazelle

147

NC

Heures de vol annuelles / hélicoptère antichar

(par machine)

137 sur Tigre

NC

362 sur Apache

146

NC

Heures de vol annuelles / hélicoptère de manœuvre

(par machine)

199 sur Puma

195 sur Cougar

243 sur Caracal

NC

405 sur Lynx / Army

402 sur Puma / RAF

560 sur Chinook / RAF

466 sur Merlin / RAF

430 sur Sea King / RN

109

NC

Nombre d’heures de vol / pilote d’hélicoptère / an

177

NC

200 environ (entre 170 pour Gazelle et 240 pour Apache)

110 heures en moyenne pour les pilotes non projetables 120 à 150 heures pour les unités projetables

NC

Le ministère de la Défense ne dispose pas de statistiques spécifiques sur l’entraînement des forces armées américaines. Ces dernières suivent un entraînement entièrement orienté vers la préparation de l’engagement sur les différents théâtres d’opération.

B.– LA MARINE NATIONALE

1.– L’activité a été dopée par l’intervention en Libye

La loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 fixe à 100 jours de mer (110 jours de mer pour les bâtiments de haute mer de plus de 1 000 tonnes). Compte tenu des contraintes budgétaires pesant sur le budget de la mission Défense, cet objectif, qui n’a jamais été atteint, a été restreint dès 2009 à 90 et 99 jours respectivement. Les mêmes objectifs ont été reconduits en 2010, puis en 2011, toujours dans une optique de maîtrise des coûts d’entretien.

Conséquence directe de l’intervention en Libye, les objectifs seront dépassés de quelques jours en 2011. Ce dépassement, estimé à 94 et 104 jours, devrait être supérieur à celui observé en 2010 : 91 et 103 jours de mer.

VOLUME D’ACTIVITÉ DE LA MARINE ENTRE 2008 ET 2013

 

2008 Réalisation

2009 Réalisation

2010 Réalisation

Prévision actualisée 2011

Objectif
2012

Objectif
2013

Jours de mer par bâtiment Marine

87

87 (97)

91 (103)

94 (104)

90 (99)

88 (97)

Heures de vol par pilote de chasse Marine

170

180 (180)

199 (224)

203 (224)

180 (220)

180 (220)

Heures de vol par pilote d’hélicoptère Marine

193

220

218

220

220

220

Heures de vol par équipage de patrouille maritime Marine

325

324

318

320

320

320

NB : les chiffres entre parenthèses représentent les jours de mer des gros bâtiments et les heures de vol des chasseurs de l’aéronautique navale qualifiés « nuit ».

2.– Une succession d’opérations extérieures

En 2011, l’opération Harmattan en Libye a focalisé l’attention des observateurs : entre mars et octobre 2011, 29 bâtiments de la marine nationale se sont succédés au large des côtes libyennes. Pourtant, sept autres opérations extérieures ont mobilisé la marine depuis le début de l’année 2011 :

– l’opération Agapanthe : il s’agit du déploiement dans l’océan Indien du groupe aéronaval entre novembre 2010 et février 2011, au cours duquel les aéronefs embarqués ont été engagés dans l’opération Pamir, au dessus de l’Afghanistan ;

– l’opération Enduring Freedom – Task Force 150 : la France participe de manière permanente à cette force de présence dans l’océan Indien. Elle en a assuré d’avril à juillet 2011 avec le bâtiment de commandement et de ravitaillement (BCR) Somme ;

– l’opération Corymbe : elle consiste à assurer une présence permanente dans le golfe de Guinée grâce à un bâtiment de projection de commandement (BPC), un transport de chalands de débarquement (TCD) ou un bâtiment porte-hélicoptères (BPH). Selon l’amiral Bernard Rogel, chef d’état-major de la marine, « cette force a joué un rôle essentiel pour ravitailler la force Licorne en début d’année, lorsque l’aéroport d’Abidjan était fermé » ;

– l’intervention en Libye a conduit à engager une frégate de lutte anti-sous-marine dans l’opération Unified Protector, sous l’égide de l’OTAN depuis le 21 février 2011, puis à engager le groupe aéronaval (autour du porte-avions Charles de Gaulle) dans l’opération Harmattan de mars à août 2011 et enfin un groupe aéromobile (autour d’un bâtiment de projection de commandement) depuis mai 2011 ;

– l’opération Active Endeavour : il s’agit de la présence régulière en Méditerranée d’un bâtiment de haute mer et d’un avion de patrouille maritime dans une opération de lutte contre le terrorisme et les trafics illicites ;

– l’opération Atalanta : il s’agit d’assurer dans le golfe d’Aden la permanence d’un ou de deux bâtiments porte-hélicoptères (BPH), au sein de l’opération menée par l’Union européenne et dont la France a assuré le commandement d’août à décembre 2010 ;

– l’opération en Haïti : un transport de chalands de débarquement (TCD) puis un bâtiment de transport léger se sont succédés en Haïti pour porter assistance aux populations victimes d’un séisme en 2010.

3.– Une stabilisation en vue pour la période 2012-2013

Pour 2012 et 2013, la volonté de la marine est d’assurer aux équipages la préparation opérationnelle requise pour la bonne exécution des missions. Le nombre de jours de mer des bâtiments de la flotte sera pourtant revu à la baisse en raison des contraintes budgétaires. En revanche, le nombre d’heures de vol des équipages de l’aéronautique navale est fixé à un niveau équivalent de celui atteint entre 2009 et 2011, ce qui constitue un objectif cohérent avec les dispositions de la loi de programmation militaire et avec les possibilités techniques et financières de la marine nationale.

Le tableau ci-après montre que le volume d’entraînement de l’aéronavale française est comparable à celui de ses homologues allemand ou britannique. En revanche, le nombre de jours de mer des bâtiments est désormais largement inférieur.

QUELQUES COMPARAISONS INTERNATIONALES

TYPE D’ACTIVITÉ (par unité 2009/2010)

États-Unis

Allemagne

Royaume-Uni

Russie

Jours de mer par bâtiment (Bâtiments de haute mer)

140 (estimé)

115

120 (estimé)

au moins 65

Heures de vol par pilote de chasse (qualifié nuit)

n.c.

Pas d’aviation de chasse au sein de la marine

Plus d’aviation de chasse embarquée

n.c.

Heures de vol par pilote d’hélicoptère

n.c.

120

180

n.c.

Heures de vol par équipage de patrouille maritime

n.c.

160

Plus de patrouille maritime

n.c.

4.– Le groupe aéronaval a donné pleinement satisfaction en 2011

Au 12 août 2011, date de son retour à Toulon, le porte-avions Charles-de-Gaulle avait navigué 177 jours depuis le début de l’année. Cette activité est importante – les prévisions étaient de 110 jours – mais elle doit être relativisée du fait du faible nombre de jours de navigation programmés au deuxième semestre. La disponibilité du porte-avions est optimale. L’escale technique réalisée par le porte-avions à La Sude, en Crête, du 16 au 21 juillet 2011 a permis de traiter la majeure partie des difficultés rencontrées à la mer grâce à l’intervention sur place d’équipes de DCNS.

L’engagement du porte-avions en opérations au large de la Libye a contraint la marine nationale à reporter de deux mois la préparation et la réalisation de l’arrêt technique annuel de ce bâtiment, qui aurait dû se dérouler à partir de juin 2011. Dès la date de retour au port connue, les acteurs étatiques et industriels ont pu arrêter la programmation effective des travaux, en tenant compte des contraintes calendaires, de la réalisation d’essais réglementaires (notamment sur la chaufferie nucléaire) et des capacités de l’industriel.

Après neuf mois de déploiement, seulement interrompus par une pause opérationnelle de trois semaines en février, la fatigue et la tension pesant sur le personnel fait l’objet d’une attention particulière du commandement. La relève estivale des marins affectés sur le porte-avions a été rendue délicate en raison de l’éloignement du bâtiment de son port, de la difficulté d’anticiper la date de fin de mission et de l’absence de volant de gestion en personnel.

Néanmoins, la priorité accordée au groupe aéronaval dans le domaine des ressources humaines, ainsi que le recours à l’ensemble du personnel de la marine et de réservistes a permis de mener à bien la majorité des périodes de recouvrement nécessaires à la bonne continuité de la mission. Les membres d’équipage qui n’ont pu être relevés pour des raisons opérationnelles ont bénéficié de leurs permissions dès le retour du bâtiment à Toulon. La pleine adhésion des équipages à la mission, a permis à chacun de mieux surmonter les difficultés dans la durée.

L’engagement opérationnel a réduit la régénération du groupe aérien embarqué. Les pilotes en formation, restés à terre, n’ont pas bénéficié d’un nombre d’aéronefs suffisant pour leur permettre une progression normale. Les pilotes embarqués à bord du Charles-de-Gaulle (environ la moitié des pilotes de l’aéronavale) volent, eux, au-delà des normes habituelles d’activités.

Les qualifications des jeunes pilotes et la transformation sur Rafale de la flottille 11F sont donc reportées au second semestre 2011. Au premier semestre 2012, les activités programmées se concentreront sur la remise en condition du groupe aéronaval. Elles permettront une remontée en puissance de l’outil, qui passe notamment par l’obtention de qualifications et l’aguerrissement des personnels, dont beaucoup seront novices.

Comme l’a rappelé le chef d’état-major de la marine, l’amiral Bernard Rogel, « si l’instrument de défense a répondu de manière aussi efficace lors de l’opération en Libye, c’est certes parce qu’il disposait de bons outils mais aussi parce qu’il était bien préparé depuis plusieurs générations de militaires ». Le Rapporteur spécial insiste sur la nécessité, pour chacune des armées, de conserver et d’approfondir cet acquis.

C.– L’ARMÉE DE L’AIR

1.– Une activité qui est restée en deçà des objectifs en 2010

En 2010, l’armée de l’air a réalisé 204 742 heures de vol dont 26 185 en opérations extérieures pour 223 400 heures initialement prévues. Cela représente un déficit de 7 % par rapport à l’objectif initial. Les principales causes de cette médiocre performance sont liées à la disponibilité technique des appareils, à une météorologie hivernale défavorable et à une interruption des vols en raison de l’activité volcanique islandaise qui a paralysé l’activité aérienne européenne au printemps. Par catégorie de flotte, cette activité se répartit comme suit :

ACTIVITÉ AÉRIENNE PAR CATÉGORIES DE FLOTTE, EN 2010

Flottes

Heures de vol prévues

Heures de vol réalisées 2010

Écart
(en%)

Aviation de chasse

66 245

61 361

– 7,4

Aviation de transport

69 430

61 217

– 11,8

Hélicoptères

18 555

17 643

– 7,1

Flotte école

55 800

52 421

– 6

Flotte support opérationnel (E3F, C135)

8 800

8 164

– 7,2

Flotte de soutien opérationnel (convoyage, soutien)

4 570

3 932

– 7,9

Total

223 400

204 742

– 6,9

L’activité aérienne moyenne réalisée s’élève à 170 heures pour les pilotes de chasse (176 en 2009), à 170 heures pour les pilotes d’hélicoptères (182 en 2009) et à 287 heures pour les pilotes de transport (250 en 2009). Les objectifs d’activité aérienne ne sont pas totalement atteints (94 % de réalisés) et font courir le risque d’une perte de compétences pour un certain nombre d’équipages.

Fin juillet 2011, l’armée de l’air a réalisé 121 366 heures de vol (pour 119 831 heures initialement prévues), soit un dépassement de 1,2 % des objectifs. Ce résultat est principalement dû à la mobilisation des moyens engagés dans l’opération Harmattan concernant la Libye. Par catégorie de flotte, cette activité se répartit comme suit :

ACTIVITÉ AÉRIENNE PAR CATÉGORIES DE FLOTTE, EN 2011

Flottes

Heures de vol prévues

Heures de vol fin juillet 2011

Écart %

Aviation de chasse

35 373

40 313

+ 13,9

Aviation de transport

35 700

32 540

– 8,8

Hélicoptères

7 941

7 619

– 4

Flotte école

33 641

31 595

– 6

Flotte support opérationnel (E3F, C135)

4 922

7 144

+ 45,1

Flotte de soutien opérationnel (convoyage, soutien)

2 254

2 155

– 4,4

Total

119 831

121 366

+ 1,2

2.– L’incidence des opérations extérieures sur l’activité aérienne en 2011

Les heures de vol réalisées en opérations extérieures (Opex) sont comptabilisées dans l’objectif global individuel. Elles font ainsi partie intégrante de l’activité au même titre que les heures de vol réalisées en entraînement ou en exercice. L’activité en Opex de l’aviation de chasse permet de valider des compétences acquises ; l’intensité de cette activité peut néanmoins avoir un impact sur l’entraînement. Les heures effectuées sont décomptées de l’allocation individuelle, ce qui limite la part résiduelle pour, d’une part, poursuivre un entraînement régulier et, d’autre part, assurer la formation des plus jeunes.

En outre, l’engagement des pilotes les plus qualifiés dans l’opération Harmattan les rendant moins disponibles pour participer à la formation des jeunes pilotes, un déséquilibre de qualifications est progressivement apparu.

L’activité des équipages de transport est particulièrement liée aux besoins des armées, notamment dans le cadre des opérations extérieures. La diminution du parc d’avions de transport et les problèmes de disponibilité engendrés par la vétusté de ce parc impliquent que la quasi-totalité des vols s’effectue avec du fret, des parachutistes ou des passagers dans le cadre de missions logistiques de soutien ou de mise en œuvre des forces. Le volume de missions d’entraînement des équipages de transport devient marginal.

Enfin, la mobilisation des moyens de ravitaillement en vol pour l’opération Harmattan entraîne, à l’automne 2011, un déficit d’entraînement des équipages nouvellement recrutés.

3.– Quelques comparaisons internationales

Toute comparaison chiffrée de l’activité aérienne d’armées de l’air différentes doit être exploitée avec prudence, le périmètre et la complexité des missions réalisées par les équipages pouvant être différents d’un pays à l’autre.

ACTIVITÉS MOYENNES RÉALISÉES EN 2010

2009 / 2010

France

États-Unis

Royaume-Uni

Russie

Heures de vol par pilote de chasse

170

NC

180

60

Heure de vol par pilote de transport

287

NC

NC

60

Heure de vol par pilote d’hélicoptère

170

NC

NC

55

Aux États-Unis, l’US air force a développé le concept opérationnel des Air and Space Expeditionnary Forces (AEF) dans le but d’organiser la rotation ou la mise en alerte de ses unités au niveau des escadrons. Dix AEF ont été créées et chaque escadron de l’USAF s’est vu rattaché à une ou plusieurs AEF. Les AEF effectuent par paires des périodes d’activité de 120 jours sur un cycle de 20 mois. Au cycle de déploiement opérationnel, s’ajoutent une phase préalable de préparation et une phase de reconditionnement au retour de mission.

Au Royaume-Uni, les escadrons de la RAF sont organisés en Combat Squadron et en Force Element, la composition étant différente selon le théâtre d’opération. Les équipages s’entraînent dans un but donné, pour un type de mission, c’est le concept britannique du fit for purpose. La RAF externalise une partie de l’entraînement des pilotes, notamment ceux qui sont en fin de formation, presque opérationnels, ce qui permet d’alléger le taux d’activité.

Le nombre d’heures de vol par pilote de chasse russe est une moyenne. Les chiffres diffèrent suivant les unités et les qualifications des équipages. Les forces aériennes russes sont confrontées depuis la fin de l’URSS à des difficultés budgétaires qui, bien que moins aiguës ces dernières années, ne leur permettent pas d’avoir un niveau d’entraînement suffisant pour entretenir leur niveau opérationnel.

IV.– LE SUIVI DU TRANSPORT AU PROFIT DES AUTORITÉS PUBLIQUES

Le Rapporteur spécial avait, l’an dernier, réalisé un contrôle sur pièces et sur place de l’escadron de transport d’entraînement et de calibration (ETEC) de l’armée de l’air basé à Villacoublay. Bien que n’étant pas retourné auprès de cette unité, le Rapporteur spécial continue à suivre de près sa gestion. Dans une période où l’État se doit d’être irréprochable en matière de dépense publique, il est naturel que le Parlement s’intéresse au fonctionnement de cet escadron, chargé principalement du transport aérien des membres de l’exécutif français.

A.– UNE CHARGE PRINCIPALEMENT ASSUMÉE PAR L’ARMÉE DE L’AIR

1.– La suite du contrôle sur le rôle essentiel de l’ETEC

L’escadron de transport d’entraînement et de calibration est l’unité militaire de l’armée de l’air à qui reviennent l’honneur et la responsabilité de transporter le Président de la République et les autorités gouvernementales françaises à travers le monde. Il a succédé au GLAM (groupement de liaisons aériennes ministérielles) dans de telles attributions.

Pour cela, cette unité dispose, fin 2011, d’un parc composé des aéronefs suivants :

– un Airbus A 330 entré en service en novembre 2010 et affecté, de manière quasi exclusive, à l’usage du président de la République ;

– deux Falcon 7 X, acquis en 2009, réservés en priorité au Président de la République, puis au Premier ministre, puis aux autres missions ;

– deux Falcon 900 de 13 places achetés en 1987 ;

– un Falcon 50 de 10 à 12 places, entré en service en 1980 et qui sera retiré de la flotte en 2012 ;

– un Falcon 2000 entrant en service en novembre 2011 ;

– sept TBM 700, monomoteurs à hélice de quatre places, essentiellement réservés aux hauts responsables de l’état-major des armées et des états-majors des trois armées ;

– trois hélicoptères Superpuma dont l’un est habituellement en grande visite pendant que les deux autres sont opérationnels. Achetés en 1974, ces appareils seront retirés du service en 2023, après 49 ans de service.

Le taux de disponibilité des appareils de l’ETEC, particulièrement élevé, se situe entre 90 % et 100 %.

2.– Les autres moyens à disposition de l’exécutif

Outre l’ETEC, certains responsables ministériels peuvent bénéficier d’autres moyens aériens. C’est le cas du ministre du Budget qui peut bénéficier des moyens aériens des Douanes, du ministre de l’Équipement qui peut utiliser les moyens aériens de la direction générale de l’Aviation civile (DGAC), des autorités du ministère de l’Intérieur, qui peuvent disposer des moyens de la Sécurité civile ou des hélicoptères de la gendarmerie…

En outre, une autre unité de l’armée de l’air, l’escadron Estérel, dispose de moyens aériens substantiels pour les transports longs courriers : 3 Airbus A 310 et 2 Airbus A 340 basés à Roissy Charles-de-Gaulle. Si quelques déplacements ministériels sont possibles à bord des avions de l’Estérel, notamment pour le ministre de la Défense ou son secrétaire d’État, la plus grande partie de l’activité de cette unité concerne le transport des relèves des forces servant en opérations extérieures.

Les statistiques fournies dans le tableau ci-après ne concernent que les vols de l’ETEC.

B.– UN PRINCIPE SAIN : LA FACTURATION AUX AUTORITÉS

Depuis le début de l’année 2009, à la suite des demandes des Rapporteurs spéciaux des crédits de la mission Défense de la commission des Finances de l’Assemblée nationale et dans le but d’offrir plus de transparence, les vols à bord des appareils de l’ETEC sont facturés aux autorités prescriptrices.

1.– Des instructions rigoureuses conformes au contrôle parlementaire

L’instruction ministérielle IM 120 régit l’utilisation des moyens aériens de l’ETEC et qui fixe les principes du remboursement par les utilisateurs des moyens de l’armée de l’air. Ce document prévoit qu’un membre du Gouvernement qui souhaite bénéficier des moyens de l’ETEC doit en faire la demande auprès du cabinet du Premier ministre qui accepte ou refuse. Un à trois refus par semaine sont enregistrés. Le demandeur doit justifier la non-utilisation des lignes aériennes commerciales. La liste des passagers doit être fournie lors de la demande, même s’il n’est un secret pour personne que les modifications sont nombreuses, qu’elles interviennent jusqu’au dernier moment et que les contrôles a posteriori sont loin d’être systématiques.

Le Président de la République et le Premier ministre sont tenus, pour des raisons de sécurité, de voyager sur les vols de l’ETEC, même lorsqu’ils se déplacent pour des raisons privées. Dans ces cas, ils paient personnellement leur place ainsi que celle des membres de leur famille sur la base d’un tarif kilométrique commercial.

Lors d’un voyage à l’étranger de l’un des deux responsables de l’exécutif, un avion de l’escadron Estérel suit parfois la délégation avec, à son bord, journalistes et hommes d’affaires. Depuis la fin de l’année 2009, les journalistes et responsables d’entreprises paient leur place sur la base de tarifs qui se rapprochent, selon le ministère de la Défense, « au plus près de ceux pratiqués par les compagnies privées ».

Par ailleurs, une note du 31 mars 2010 rappelle la nécessité de privilégier l’utilisation des lignes ferroviaires et des lignes aériennes régulières. Le recours aux compagnies privées n’est pas prohibé, mais « doit demeurer exceptionnel et passer nécessairement après une demande adressée à l’ETEC ». Selon ce même document, le recours aux services d’une compagnie commerciale d’aviation d’affaire doit désormais « faire l’objet d’une autorisation du cabinet du Premier ministre », car il pourrait s’agir d’un moyen d’échapper à l’autorisation des services du Premier ministre.

2.– Un changement d’attitude commence à être perceptible

Le tarif facturé aux membres du Gouvernement est fonction de plusieurs paramètres, notamment le type d’appareils et le nombre d’équipages utilisés, puisque pour les trajets les plus longs, un second équipage est parfois requis. À titre d’exemple, l’heure de vol d’un Falcon 50 est facturée à 2 593 euros pour un coût de revient de 3 914 euros. Celle du Falcon 900 coûte 7 702 euros et est facturée à 4 834 euros.

Ces remboursements viennent abonder le budget de l’armée de l’air. Les déplacements des autorités du ministère de la Défense ne sont les seules à ne pas faire l’objet d’une facturation, dans la mesure où il ne saurait exister « d’autofacturation ».

Le tableau qui suit semble indiquer que le remboursement des prestations réalisées par le ministère de la Défense reste encore très imparfait. À la date du 17 juin 2011, à peine 57 % des sommes dues sur l’exercice 2010 avaient été recouvrées et aucune facture émise au cours du premier semestre 2011 n’avait été honorée. Pourtant, un changement d’attitude semble perceptible : les retards de paiement actuels seraient liés aux difficultés de mise en œuvre du nouveau logiciel comptable Chorus et non d’une quelconque mauvaise volonté des administrations. D’ailleurs, l’armée de l’air a indiqué au Rapporteur spécial que certains ministères, pour prouver leur bonne foi, avaient déposé les fonds en questions sur des comptes bloqués, en attendant que soient exécutés les jeux d’écritures.

Le Rapporteur spécial prend acte de ces explications mais relève toutefois que certains ministères, comme celui du Travail, de l’emploi et de la santé, ont réussi, malgré Chorus, à honorer la totalité de leurs dettes. Il note aussi que le ministère de la Défense indique depuis peu, en évoquant les difficultés techniques de Chorus, que « ces obstacles sont désormais levés ». Le Rapporteur spécial suivra donc avec grand intérêt l’évolution du remboursement des prestations de l’ETEC dans les mois à venir.

RECOUVREMENT, À LA DATE DU 17 JUIN 2011, DES FRAIS DE DÉPLACEMENT RELATIFS À DES VOLS RÉALISÉS PAR L’ETEC AU PROFIT DES AUTORITÉS EN 2010 ET 2011

Débiteur

Montant des sommes dues en 2010

Sommes
versées
pour 2010

Taux de
recouvrement

(%)

Montant
des sommes
dues au titre
du premier
semestre 2011

Sommes

versées

pour 2011

Taux de
recouvrement

(%)

Présidence de la République Élysée
(total 2010)

7 901 063,71

5 494 797,73

69,55

1 624 633,95

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

5 530 744,60

3 846 358,41

1 137 243,76

0,00

Trésor (30 %)

2 370 319,11

1 648 439,32

487 390,19

0,00

Services du Premier ministre

3 097 704,48

2 236 141,24

72,19

1 058 807,99

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

2 168 393,14

1 565 298,87

741 165,59

0,00

Trésor (30 %)

929 311,34

670 842,37

317 642,40

0,00

Haut commissariat Nouvelle Calédonie

462 132,16

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

323 492,51

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

138 639,65

0,00

0,00

0,00

Ministère de l'Agriculture et de la pêche

173 996,49

129 755,17

74,57

104 876,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

121 797,54

90 828,62

73 413,20

0,00

Trésor (30 %)

52 198,95

38 926,55

31 462,80

0,00

Ministère de l'Aménagement du territoire

5 186,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

3 630,20

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

1 555,80

0,00

0,00

0,00

Ministères des Affaires étrangères et européennes

2 256 658,68

963 427,78

42,69

1 429 905,02

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

1 579 661,08

674 399,45

1 000 933,51

0,00

Trésor (30 %)

676 997,60

289 028,33

428 971,51

0,00

Ministère de l'Écologie du développement durable, des transports et du logement

542 570,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

379 799,00

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

162 771,00

0,00

0,00

0,00

Ministère de l'Éducation nationale

43 365,76

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

30 356,03

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

13 009,73

0,00

0,00

0,00

Ministère de l'Immigration

162 338,51

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

113 636,96

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

48 701,55

0,00

0,00

0,00

Ministère de l'Intérieur, de l'outre mer et des collectivités territoriales

354 385,06

0,00

0,00

235 775,34

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

248 069,54

0,00

165 042,74

0,00

Trésor (30 %)

106 315,52

0,00

70 732,60

0,00

Ministère de la Justice

319 383,07

0,00

0,00

34 845,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

223 568,15

0,00

24 391,50

0,00

Trésor (30 %)

95 814,92

0,00

10 453,50

0,00

Ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie

713 924,15

561 378,24

78,63

174 338,76

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

499 746,91

392 964,77

122 037,13

0,00

Trésor (30 %)

214 177,25

168 413,47

52 301,63

0,00

Ministère des Affaires étrangères et européennes (service du protocole)

105 640,83

0,00

0,00

8 016,42

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

73 948,58

0,00

5 611,49

0,00

Trésor (30 %)

31 692,25

0,00

2 404,93

0,00

Ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche

9 626,67

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

6 738,67

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

2 888,00

0,00

0,00

0,00

Ministère chargé de la mise en œuvre du Plan de relance

29 512,08

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

20 658,46

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

8 853,62

0,00

0,00

0,00

Ministère du Travail, de l'emploi et de la santé

33 994,16

33 994,16

100,00

18 685,50

0,00

0,00

Armée de l’air (70 %)

23 795,91

23 795,91

13 079,85

0,00

Trésor (30 %)

10 198,25

10 198,25

5 605,65

0,00

Ministère des Sports

28 345,67

16 245,00

57,31

18 802,67

 

0,00

Armée de l'air (70 %)

19 841,97

11 371,50

13 161,87

0,00

Trésor (30 %)

8 503,70

4 873,50

5 640,80

0,00

Ministère chargé de la Coopération auprès du MAE

297 265,84

189 224,17

63,65

109 443,50

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

208 086,09

132 456,92

76 610,45

0,00

Trésor (30 %)

89 179,75

56 767,25

32 833,05

0,00

Ministère chargé des Affaires européennes auprès de la MAE

0,00

0,00

 

37 875,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

0,00

0,00

26 512,50

0,00

Trésor (30 %)

0,00

0,00

11 362,50

0,00

Secrétariat d'État chargé des Affaires européennes

149 262,86

80 322,50

53,81

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

104 484,00

56 225,75

0,00

0,00

Trésor (30 %)

44 778,86

24 096,75

0,00

0,00

Secrétariat d'État chargé de la Fonction publique

10 372,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

7 260,40

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

3 111,60

0,00

0,00

0,00

Secrétariat d'État chargé de l'Écologie

63 647,67

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

44 553,37

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

19 094,30

0,00

0,00

0,00

Secrétariat d’État charge du Commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme, des services, des professions libérales et de la consommation

7 779,00

7 779,00

100,00

12 625,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

5 445,30

5 445,30

8 837,50

0,00

Trésor (30 %)

2 333,70

2 333,70

3 787,50

0,00

Secrétariat d'État chargé de la Justice

129 217,49

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

90 452,24

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

38 765,25

0,00

0,00

0,00

Secrétariat d'État chargé des Transports

39 108,33

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

27 375,83

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

11 732,50

0,00

0,00

0,00

Secrétariat d'État chargé du Logement

9 399,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

6 579,30

0,00

0,00

0,00

Trésor (30 %)

2 819,70

0,00

0,00

0,00

   

TOTAL ministères

16 945 879,67

9 713 064,99

57,20

4 868 630,15

0,00

0,00

Armée de l'air (70 %)

11 862 115,77

6 799 145,49

3 408 041,09

0,00

Total du au Trésor

5 083 763,90

2 913 919,50

1 460 589,06

0,00

3.– Les prélèvements injustifiés du Trésor sur le point de cesser

Une règle surprenante s’applique au remboursement par les ministères de leurs frais de transport aérien : en vertu de l’article R. 351-2 du code de l’aviation civile, seules 70 % des sommes remboursées sont versés au ministère de la Défense qui a pourtant supporté l’intégralité de la dépense. Pour des raisons que les Rapporteurs spéciaux n’ont pas réussi à éclaircir, 30 % du remboursement est versé au Trésor.

Cette règle semblait, en réalité, très théorique jusqu’en 2009, dans la mesure où les ministères n’avaient pas encore pris l’habitude de régler leurs frais de déplacement. Mais depuis que la facturation est devenue la règle, Bercy a rappelé le principe du prélèvement de 30 % en sa faveur, amputant d’autant les ressources destinées au ministère de la Défense.

L’an dernier, le Rapporteur spécial s’était ému de l’existence de cette règle ne reposant sur aucune légitimité et qui prive le ministère de la Défense d’une partie du remboursement des frais qu’il engage pour le transport des autorités. Le point de vue du Rapporteur spécial semble avoir été entendu puisque le Conseil d’État vient de rendre un avis favorable à la modification de l’article R. 351-2 du code de l’aviation civile, abrogeant le reversement au budget général de 30 % des remboursements relatifs aux transports aériens militaires.

Il reste désormais une autre réforme à engager : celle modifiant les dispositions du décret n° 83-927 du 21 octobre 1983 relatives aux dépenses que l’armée de l’air engage dans le cadre de « missions non spécifiques » : il s’agit de missions à caractère non militaire, par exemple celles qui relèvent de l’aide à l’exportation. Il est en effet fréquent que l’armée de l’air soit sollicitée pour participer à des démonstrations aériennes dans des pays susceptibles d’être intéressés par des matériels français, au premier rang desquels le Rafale.

Cette même armée est également sollicitée pour participer à la formation d’équipages étrangers volant sur du matériel français. Les dispositions de ce décret distinguent les dépenses courantes (soldes et amortissement des matériels) et les dépenses dites supplémentaires (majoration de solde, frais de déplacement…) engagées directement au titre de la prestation. Si le remboursement des dépenses supplémentaires revient bien au ministère de la Défense, puis à l’armée de l’air (sous forme de fonds de concours), il n’en est pas de même du remboursement des dépenses courantes qui est reversé au budget général, bien que supporté par la seule armée de l’air.

Dans un souci de cohérence avec les remboursements dus à l’ETEC, il serait logique et équitable de reverser au seul budget de la Défense le remboursement de la totalité des ressources que l’armée de l’air engage au titre de ces « missions non spécifiques » qui, en général, lui sont imposées. Le Rapporteur spécial soutient la démarche de l’armée de l’air qui lui paraît juste et fondée.

V.– LA DISPONIBILITÉ DES MATÉRIELS

A.– UNE HAUSSE SUBSTANTIELLE DE MOYENS EN 2012

Les crédits consacrés à l’entretien programmé des matériels s’élèveront, en 2012, à 3 133 millions d’euros de crédits de paiement, hors entretien des munitions et des systèmes d’information et de communication. Cette dotation enregistre une nette hausse (+ 8,7 %) par rapport à 2011. Cette augmentation fait suite à une hausse à peine moins élevée en 2011 (+ 6,8 %). Les autorisations de paiement enregistreront également une revalorisation sensible : + 10,3 %. Cette évolution dans la durée traduit une forte volonté politique d’améliorer la disponibilité des équipements coûteux et désormais comptés dont disposent les militaires.

Ces crédits gérés par les différents services chargés du maintien en condition opérationnelle, dont les principaux sont la DCMAT (direction centrale du matériel de l’armée de terre), la SIMMAD (structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense) et le SSF (service de soutien de la flotte) sont regroupés par armées dans le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D’ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL DEPUIS 2008

 

LFI 2008

LFI 2009

LFI 2010

LFI 2011

PLF 2012

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Armée de terre

617

558

683

602

841

553

545

563

576

581

Marine

1 078

1 117

1 302

1 206

1 632

1 040

1 211

1 217

1 714

1 375

Armée de l’air

1 033

1 123

1 577

1 201

1 123

1 104

1 498

1 101

1 298

1 178

Total

2 728

2 798

3 562

3 009

3 596

2 697

3 254

2 881

3 588

3 133

AE : autorisations d’engagement – CP : crédits de paiement.

Les variations importantes constatées sur les autorisations d’engagement résultent de l’intensification, depuis 2009, de la politique de contractualisation visant un recours plus systématique à des contrats pluriannuels incluant une tranche ferme significative (cas des marchés Leclerc, Frégate, Tyne, M88, SNA, Rafale, Xingu). En 2012, il est prévu, en particulier, la notification des marchés de soutien pour les frégates multimissions et certaines opérations d’entretien des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins.

CRÉDITS D’ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL (EPM) PAR MILIEU

(crédits de paiement en millions d’euros)

 

2010

2011

2012

Prévisions 2013

EPM Aéronautique (dissuasion incluse)

1 647

1 662

1805

1 931

EPM Terrestre

310

346

360

389

EPM Naval (dissuasion incluse)

740

873

968

902

Total EPM Programme 178

2 697

2 881

3 133

3 222

La notion de « disponibilité technique » (DT) qui correspondait au volume de matériels disponibles rapporté à la totalité du parc a été remplacée par celle de la « disponibilité technique opérationnelle » (DTO) qui correspond au volume de matériels disponibles rapporté à un volume nécessaire pour assurer le contrat opérationnel et la préparation opérationnelle des personnels.

Les données de DTO ne concernent désormais que les principaux parcs de matériels majeurs et sont issues de la mise à jour des différents documents de suivi que sont le tableau de bord du ministre, le projet annuel de performances (PAP) et le rapport annuel de performances (RAP).

Sans remettre en cause l’évolution de la notion de disponibilité, le Rapporteur spécial regrette la réduction du degré de précision de l’indicateur qui fournit des taux de disponibilité par catégorie de matériel (hélicoptère d’appui et de reconnaissance, par exemple) sans comparer au sein de ces catégories les différents types de matériels (Gazelle/Tigre, dans l’exemple).

B.– L’ARMÉE DE TERRE

La réduction drastique des parcs de matériel liée à la réduction du format des forces a permis, en 2010, une amélioration apparente de la disponibilité des engins terrestres ou aériens. En effet, les appareils les plus opérationnels sont conservés tandis que les autres sont revendus, réformés, voire cannibalisés au profit des engins restant en parc.

DISPONIBILITÉ (DTO) DES MATÉRIELS MAJEURS TERRESTRES

(en pourcentage)

 

DTO 2009

DTO 2010

DTO 2011(1)

Matériels en Opex

91 %

91 %

92 %

Matériels majeurs (hors aéronefs), avec Opex dont :

75 %

75 %

60 %

Matériels « combat de contact » (chars Leclerc)

65 %

81 %

71 %

Matériels « combat de contact » (blindés légers AMX 10RC)

39 %

44 %

54 %

Matériels « appui feux et actions dans la profondeur »
(canon de 155 mm)

77 %

91 %

71 %

Matériels « appui à la mobilité et contrôle de zone »
(blindés légers VAB)

79 %

78 %

59 %

Matériels « combat d’infanterie »

(blindés légers VBCI et AMX 10P)

NC

63 %

62 %

Aéronefs

67 %

68 %

64 %

Hélicoptères d’appui (HA) et hélicoptère

de reconnaissance (HR)

76 %

82 %

77 %

Hélicoptères de manœuvre (HM)

49 %

52 %

50 %

(1) Premier semestre.

En 2011, le niveau élevé d’activité des forces, qu’il s’agisse d’opérations extérieures ou d’opérations de rénovation (AMX 10 RC, VCI, VAB, hélicoptères…) commence à se traduire par un fléchissement de la disponibilité des matériels. L’ancienneté du parc d’hélicoptères Puma, ainsi que le retard pris par le SIAé (Service industriel de l’aéronautique) en matière de visites périodiques ne contribue pèse également sur la disponibilité de ces matériels.

C.– LA MARINE NATIONALE

Dans la marine également, le périmètre de l’indicateur de DTO a évolué en 2011. « Il tient compte désormais des systèmes armes et équipements, afin de mieux rendre compte de l’aptitude technique globale des bâtiments à remplir les missions requises par les contrats opérationnels ». L’indigent tableau reproduit ci-après complète l’information fournie par le ministère de la Défense au Rapporteur spécial.

Outre qu’elle rend difficiles les comparaisons avec les exercices précédents, cette évolution réduit considérablement l’information du Parlement. En effet, les données fournies ne différencient plus les divers types de navires. Impossible désormais de connaître la disponibilité du Charles-de-Gaulle (est-il inclus dans la catégorie des « grands bâtiments amphibies » ou de la « composante frégate » ?) ou de comparer la disponibilité des frégates Lafayette par rapport à celle des frégates Horizon.

Quant aux aéronefs, il est inutile de vouloir différencier les Rafale des Super étendards modernisés, des Hawkeye ou des hélicoptères : une seule ligne regroupant l’ensemble de la flotte aérienne est censée résumer la disponibilité technique opérationnelle de l’ensemble de la flotte aérienne de la marine.

Le Rapporteur spécial déplore la perte d’information qui résulte de l’amalgame réalisé sur tous ces matériels et souhaite que l’information du Parlement, lors des débats budgétaires à venir, soit davantage détaillée.

DISPONIBILITÉ (DTO) DES NAVIRES DE LA FLOTTE

 

DT 2009

DT 2010

DTO 2011(1)

Matériels majeurs (hors aéronefs), dont :

73 %

74 %

56 %

Sous-marins d’attaque

63 %

54 %

59 %

Grands bâtiments amphibies

85 %

77 %

54 %

Composante frégates

67 %

67 %

58 %

Groupe de guerre des mines (CMT)

97 %

88 %

63 %

Aéronefs

76 %

74 %

73 %

(1) Premier semestre.

Il ressort de la lecture du tableau ci-dessus une diminution globale, en 2011, de la disponibilité des navires de la flotte, fortement mis à contribution avec l’opération Harmattan aux large des côtes libyennes qui est venue s’ajouter aux missions habituelles de la marine nationale ainsi qu’aux opérations extérieures engagées depuis plus longtemps : la lutte contre la piraterie dans l’océan Indien (Atalante) ou le soutien à l’opération Licorne dans le golfe de Guinée.

Pourtant, une nouvelle diminution de la disponibilité globale de la flotte est attendue pour 2012. Elle résultera de la prochaine indisponibilité programmée du porte-avions Charles-de-Gaulle pendant six mois, et d’une réduction temporaire du nombre de bâtiments amphibies faisant suite au retrait du service actif du transport de chalands de débarquement (TCD) Foudre attendu en décembre 2011 qui ne sera compensé par l’admission au service actif du bâtiment de projection et de commandement (BPC) Dixmude qu’au cours de l’été 2012.

Par ailleurs, l’engagement de l’aéronautique navale dans l’opération Harmattan nécessitera d’assurer une activité de maintenance aéronautique prolongée sur les aéronefs concernés afin de régénérer leur potentiel technique.

D.– L’ARMÉE DE L’AIR

Comme les autres armées, l’armée de l’air a amalgamé tous ses appareils en quelques lignes. Plus question de connaître désormais la disponibilité des Rafale par rapport aux Mirage ou celle des ravitailleurs en vol, ce qui est regrettable.

DISPONIBILITÉ (DTO) DES MATÉRIELS MAJEURS AÉRIENS

(en pourcentage)

 

DTO 2009

DTO 2010

DTO 2011 (1)

Matériels majeurs, y compris Opex, dont :

93 %

91 %

79 %

Avions de combat

96 %

98 %

89 %

Aéronefs de transport tactique

84 %

85 %

62 %

Hélicoptères

94 %

84 %

86 %

(1) Premier semestre.

1.– Des avions de chasse très sollicités

Plusieurs facteurs techniques et logistiques ont contribué à réduire la disponibilité des avions de combat.

En ce qui concerne la flotte Rafale, outre la disponibilité des rechanges et les chantiers de modifications opérationnelles, des difficultés techniques continuent à être observées. Après une disponibilité des Rafale stable en 2010, celle-ci progresse au cours du premier semestre 2011. Un plan d’actions impliquant les acteurs étatiques et privés est en cours de mise en œuvre afin de maintenir la progression de la disponibilité de cet appareil.

Si la disponibilité des Mirage 2000 s’est améliorée depuis 2010, elle reste contrainte par des chantiers de modification et par la disponibilité des moteurs, affectés depuis l’été dernier par des difficultés récurrentes nécessitant l'acquisition de rechanges sur la durée.

Les moteurs des Mirage F1 ont également connu, fin 2010, des difficultés techniques qui ont entraîné une baisse de disponibilité de la flotte au cours du premier semestre 2011. À ce jour la disponibilité semble remontée à un niveau globalement satisfaisant.

Le premier semestre 2011 a été marqué par l’engagement dans l’opération Harmattan qui a nécessité la forte mobilisation de tous les acteurs pour garder la meilleure disponibilité possible des moyens aériens engagés malgré une très forte activité. Cependant, à l’issue des opérations, une activité de maintenance aéronautique prolongée sur de nombreuses flottes sera nécessaire. Confiée aux organismes industriels étatiques et privés, cette régénération du potentiel technique entraînera des dépenses supplémentaires.

2.– Des avions de transport tactique vieillissants

La disponibilité des flottes de transport tactiques est insuffisante, notamment en raison de difficultés techniques et logistiques qui affectent des flottes réduites (C130 Hercules) ou des vieillissantes (C160 Transall). Le parc de C130, confronté à des délais de réalisation de prestations industrielles d’entretien plus longs que prévus, fait l’objet d'un plan d’actions spécifique mis en œuvre depuis décembre 2010.

Grâce à un travail d'optimisation de la chaîne logistique, la disponibilité des C160 Transall s’est améliorée au cours du premier semestre 2011, et ce malgré la dispersion géographique de ces aéronefs vieillissants.

3.– Vers une externalisation des visites périodiques des hélicoptères

La situation des hélicoptères de manœuvre Puma reste plus que jamais préoccupante en raison du grand âge de ces machines (35 à 40 ans) plus âgées que leurs équipages. Des actions sont menées pour améliorer la disponibilité de cette flotte notamment en ayant recours à l'externalisation des grandes visites.

La réalisation des visites périodiques (VP) des Caracal par Eurocopter sur les sites utilisateurs est effective et satisfait les objectifs fixés. De même la montée en puissance de l'externalisation de l’entretien des Fennec (effectuées par la même société) est aujourd'hui satisfaisante et permet d'assurer une bonne disponibilité de la flotte.

VI.– LES FORCES SERVANT À L’EXTÉRIEUR DE NOS FRONTIÈRES

Les unités qui servent hors du territoire national sont ordinairement considérées comme étant en opérations extérieures. Cette appellation générique recouvre dans les faits deux situations différentes : les forces prépositionnées dans des pays étrangers amis et les forces agissant dans le cadre d’une opération extérieure proprement dite, que cette opération soit placée sous commandement national ou international (ONU, OTAN, UE).

A.– LES FORCES PRÉPOSITIONNÉES EN AFRIQUE

1.– Des effectifs qui s’adaptent et diminuent

La France dispose de forces prépositionnées dans quatre pays. Elle stationne traditionnellement des unités dans trois anciennes colonies d’Afrique avec lesquelles elle est liée par des accords de défense : le Sénégal, Djibouti et le Gabon. En outre, depuis mai 2009, la France dispose d’une base militaire aux Émirats arabes unis.

Les forces présentes depuis parfois fort longtemps en Côte d’Ivoire ou au Tchad ne figurent pas dans le dispositif des forces prépositionnées, s’agissant d’opérations extérieures en cours. Une fois celles-ci terminées, nos militaires auront vocation à rentrer dans leur totalité en France.

IDENTITÉ DES UNITÉS CONSTITUANT LES FORCES PRÉPOSITIONNÉES À L’ÉTÉ 2011

 

Armée de terre

Armée de l’air

Marine

Djibouti

5ème Régiment interarmes d’outre-mer

Base aérienne 188

EC 4/33 « Corse »

Escadron de transport

outre-mer 88

1 unité marine

Émirats arabes unis

Groupement tactique interarmes

13ème Demi-brigade de la Légion étrangère

Base aérienne 104

1 unité marine

Gabon

6ème BIMa (Bataillon d’infanterie de marine), Direction des commissariats d’outre-mer

Détachement air

-

Sénégal

Une unité de coopération régionale (UCR)

Détachement aéronautique

1 station navale

Les effectifs des forces prépositionnés évoluent à la baisse, en raison de la réorganisation de notre dispositif. Compte tenu des divers ajustements, le nombre global de militaires prépositionnés aura diminué de 378 postes entre le 30 juin 2010 et le 31 décembre 2011, si les prévisions sont respectées.

En effet, la réduction des forces présentes à Djibouti (– 380) et au Sénégal (– 556) ne sera pas entièrement compensée par la montée en puissance de l’implantation française aux Émirats arabes unis (+ 300 en 2011), ni par le réajustement des effectifs présents à Libreville (+ 258).

Le dispositif global des forces prépositionnées devrait atteindre un effectif de 4 100 militaires à l’horizon 2014.

EFFECTIFS DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES FIN 2011

 

Terre

Air

Marine

Autres

Total fin 2011

Rappel au 30 juin 2010

Djibouti

750

462

209

741

2 162

2 542

Sénégal

97

68

52

215

432

988

Gabon

553

49

0

381

983

725

Émirats arabes unis

334

143

41

199

717

417

Total

1 734

722

302

1 536

4 294

4 672

MATÉRIELS MAJEURS PRÉPOSITIONNÉES AU 30 JUIN 2011

 

Djibouti

Sénégal

Gabon

EAU (1)

Total

Armée de terre

 

ERC 90 Sagaie

   

3

0

3

AMX 10 RC

12

   

0

12

Hélicos Gazelle

2

 

2

0

4

Hélicos moyens (Puma, Cougar)

4

 

4

 

8

Marine

 

Chaland de transport de matériel

2

 

1

 

3

Engin de débarquement d’infanterie et de char

1(2)

     

1

Armée de l’air

 

Mirage 2000

7

0

0

3

10

C 160 transall

1

0

2

0

3

Hélicos Fennec

0

0

1

0

1

Hélicos Pumas

2

0

0

0

2

(1) Les premiers VBCI et canons Caesar sont en cours de déploiement au second semestre 2011.

(2) En cours de cession à Djibouti.

2.– Les surcoûts liés au stationnement hors métropole

Les surcoûts occasionnés par des forces prépositionnées par rapport au stationnement en métropole sont principalement de deux ordres :

– les rémunérations, dont les majorations varient selon les pays de stationnement. Le surcoût global en rémunérations et charges sociales des postes prépositionnés à l’étranger se montait, en 2008, à 144,6 millions d’euros. Grâce à la légère diminution des effectifs enregistrée en 2009, cette somme avait été réduite à 136,9 millions d’euros (– 5,4 %.). Malgré l’amplification de la baisse des effectifs prépositionnés évoquée plus haut, le surcoût en rémunération est reparti à la hausse en 2010, puisqu’il s’établit à 139,3 millions d’euros (+ 1,8 %) ;

SURCOÛT EN RÉMUNÉRATIONS DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES

(en millions d’euros)

Théâtres

Terre

Air

Marine

Total 2010

Rappel 2009

Djibouti

37,73

28,87

7,00

73,60

77,72

Sénégal

14,31

9,98

5,97

30,26

29,75

Gabon

18,68

1,65

0

18,68

19,27

Émirats arabes unis

16,79

2,52

8,35

16,79

13,12

Total

75,00

43,01

21,32

139,33

136,86

– le transport, dont le coût varie selon le mode retenu et la destination. Le tableau ci-dessous présente le coût du fret acheminé par voie maritime et aérienne en 2010 et 2011. Les coûts relatifs à la voie maritime comprennent les affrètements de navires rouliers et le recours à la voie maritime commerciale.

COÛT LOGISTIQUE DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES

(en millions d’euros)

 

2010

2011

Voie maritime

Voie aérienne

Voie maritime

Voie aérienne

Djibouti

2,53

0,56

0,62

0,38

Sénégal

1,02

 

0,44

0,09

Gabon

1,08

 

0,25

0,08

Émirats arabes unis

0,59

0,06

1,39

0,03

Total

5,22

0,89

2,70

0,58

6,11

3,28

3.– La contribution annuelle versée à Djibouti

Par ailleurs, la France garantit une contribution annuelle de 30 millions d’euros au titre de la convention bilatérale du 3 août 2003 avec la République de Djibouti relative à la situation financière et fiscale des forces françaises présentes dans ce pays. Cette convention fait actuellement l’objet d’une renégociation.

Cette contribution comprend :

– une part fixe de 16 millions d’euros ;

– le montant annuel forfaitaire de l’aide fournie au ministère djiboutien de la défense, destinée à l’acquisition de matériels français (5 millions d’euros) ;

– le montant annuel des actions civilo-militaires réalisées au profit de la population civile djiboutienne (0,2 million d’euros) ;

– le montant annuel de l’impôt sur le revenu du personnel des FFDj, reversé au fisc djiboutien (de l’ordre de 7 millions d’euros  en 2010) ;

– les taxes et prélèvements (y compris la TVA) payés par les FFDJ ;

– enfin, la somme libératoire, ou ajustement, qui correspond à la différence entre les 30 millions d’euros garantis et le cumul des cinq montants cités précédemment.

Les États de stationnement n’accordent pas de compensations financières. Tout au plus, la France bénéficie-t-elle encore de certaines dérogations douanières, variables selon les pays. Mais celles-ci tendent à s’amenuiser, compte tenu des besoins en recettes fiscales des pays concernés et d’une revendication de compensation du déficit économique engendrée par la réduction des effectifs.

4.– La réorganisation de notre dispositif prépositionné

● La présence militaire française en Afrique et au Moyen-Orient, fait l’objet d’une importante réorientation. En 2008, profitant de la présence des effectifs de l’opération Licorne, les 484 soldats du 43ème BIMa (Bataillon d’Infanterie de Marine) qui étaient présents de manière permanente en Côte d’Ivoire ont été rapatriés. Ce pays n’accueille donc plus de forces prépositionnées.

Toutefois, compte tenu des souhaits émis par le président ivoirien Alassane Ouattara, la présence militaire française dans le pays sera définie dans le cadre des accords de défense dont la renégociation a débuté au cours de l’été 2011. Une présence militaire française permanente, probablement d’un faible niveau quantitatif, n’est donc pas à écarter. L’effectif de la force Licorne, qui avait atteint 4 000 hommes au pire moment de la crise et qui est actuellement de 730 militaires sera réduit à 300 après les élections législatives qui doivent se tenir en décembre 2011.

● Au Sénégal, l’année 2011 a vu la dissolution du 23ème bataillon d’infanterie de Marine (BIMa), de la base aérienne 160 et de l’unité Marine au profit de la constitution, en accord avec les autorités sénégalaises, du pôle opérationnel de coopération des éléments français au Sénégal (POC EFS), à la date du 1er août. Cette réorganisation se caractérise par une diminution des effectifs de 1 200 à l’origine à environ 300 militaires à terme. Le but est de développer une structure réduite, dont l’organisation interarmées sera innovante, et qui aura pour mission principale la coopération militaire régionale.

La reconfiguration d’ensemble et la rétrocession d’emprises, dont le camp de Bel Air, nécessitent de maintenir pour un an un organe liquidateur chargé de mener à bien les procédures administratives, juridiques et financières engagées.

● Les forces françaises prépositionnées au Gabon, près d’un millier d’hommes, n’ont pas pour vocation à quitter ce pays, conformément aux souhaits des autorités locales. Leur structure interne évolue avec l’organisation en base de défense qui transfère au groupement de soutien et aux entités des directions et services interarmées les tâches de soutien jusqu’alors assurées par le 6ème Bataillon d’infanterie de marine (BIMa). Celui-ci se recentre sur ses fonctions opérationnelles et prend désormais à son compte la capacité terrestre d’action amphibie qui était assurée par le 23ème BIMa du Sénégal.

● La place des militaires français présents au Tchad depuis le début des années 1980 est particulière. Bien qu’ayant le statut d’opération extérieure, la présence militaire de notre pays s’apparente à celle de forces prépositionnées. Conformément au Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, les troupes françaises n’ont pas vocation à rester présentes au Tchad dans leur format actuel. Ce dernier devrait être redéfini sur la base de nouveaux accords militaires avec le Tchad, dont la révision est prévue avant la fin de l’année 2011.

● La base de Djibouti est confirmée en tant que base opérationnelle sur la façade Est de l’Afrique. Toutefois, ses effectifs connaissent une importante déflation. La 13ème DBLE (demi-brigade de la Légion étrangère) a été transférée en cours d’année à Abou Dhabi tandis que l’emprise d’Oueah a été cédée aux forces armées djiboutiennes. Les capacités d’action terrestre sont désormais regroupées au sein du 5e régiment interarmes d’outre-mer (RIAOM), dont l’organisation interne est modifiée en conséquence.

Les négociations sur les accords bilatéraux se poursuivent. La cession de l’hôpital Bouffard aux autorités djiboutiennes a été actée, les modalités de sa réalisation restant encore à préciser. Le Rapporteur spécial, qui s’était rendu sur place en 2010, a relevé le fait que les prestations qui y sont effectuées sont pour l’essentiel réalisées au profit des forces armées djiboutiennes (FAD) et de leurs ayant droits pour un montant de 11 millions d’euros non défalqué de l’indemnité versée par la France.

Compte tenu du coût non négligeable du fonctionnement de cet établissement, surtout dans un contexte de diminution sensible de la présence militaire française, la réalisation d’un centre de santé plus modeste que l’hôpital Bouffard et dimensionné au nouveau format de nos forces devrait être suffisant pour satisfaire les besoins futurs de nos militaires et de leurs familles.

Dans une région du monde sous-équipée en matière médicale et où la majeure partie de la population n’a qu’un accès restreint aux soins, le Rapporteur spécial persiste à penser que la cession pure et simple de l’hôpital Bouffard et de ses équipements modernes au ministère de la santé de la République de Djibouti devra constituer une juste compensation à la réduction du format des forces françaises et à la réduction concomitante de la contribution forfaitaire.

● Enfin, la France dispose actuellement de forces dans trois pays du Sahel, la Mauritanie, le Mali et le Niger, en appui des forces de sécurité nationales dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et de la recherche des otages français d’Areva enlevés l’an dernier. Ces forces ne sont pas prépositionnées mais affectées à une mission précise que chacun espère limitée dans le temps. Elles sont composées quelques centaines de militaires, principalement issus des forces spéciales de l’armée de terre ainsi que de personnels de l’armée de l’air.

B.– LA MONTÉE EN PUISSANCE DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES À ABOU DHABI

L’implantation militaire française aux Émirats arabes unis (IMFEAU) est la première base militaire française créée à l’étranger depuis de nombreuses années. Ouverte à la demande des autorités locales, elle constitue pour un budget raisonnable un trait d’union avec les forces françaises opérant dans les zones sensibles du Moyen-Orient.

1.– Une implantation voulue et financée par les autorités locales

C’est le 18 janvier 2008 qu’a été signé l’accord gouvernemental entre la France et les Émirats arabes unis qui a conduit à la création d’une base interarmées d’Abou Dhabi. La base, devenue opérationnelle en mai 2009, a été entièrement construite et financée par le pays d’accueil. Elle s’articule autour de trois implantations :

– dans le port de commerce Mina Zayed d’Abou Dhabi, le « camp de la paix » abrite une base navale et de soutien susceptible d’accueillir des bâtiments de gros tonnage. À proximité immédiate, plusieurs bâtiments abritent l’état-major des forces françaises, des chambres pour les militaires de passage, un hangar pour hélicoptères ainsi qu’un hôpital de niveau 2. La marine dispose également de facilités pour les escales de ses bâtiments à Fujaïrah, sur la côte est des Émirats ;

– sur la base aérienne émirienne d’Al-Dhafra, à 45 minutes du centre d’Abou Dhabi, la base aérienne 104 de l’armée de l’air peut accueillir sept chasseurs dans des abris protégés du soleil, ainsi que deux gros porteurs. Actuellement, trois chasseurs Mirage 2000 et trois Rafale y sont déployés ;

– à l’extérieur de la ville, dans le camp militaire de Zayed military city, l’armée de terre dispose d’un centre d’entraînement où sont reconstitués des décors permettant un entraînement au combat dans des conditions particulièrement réalistes. La 13ème DBLE (demi-brigade de la Légion étrangère), transférée de Djibouti, y est désormais implantée. Les fantassins disposent principalement de 8 VBCI, 5 VPC et de 5 canons 155 Caesar.

2.– Une augmentation plus rapide que prévue des effectifs

Le développement rapide de l’activité de la base, les enjeux stratégiques de cette région et la volonté d’éviter la duplication d’états-majors, ont conduit à positionner l’amiral, commandant de zone maritime de l’océan Indien, dit « Alindien », à Abou Dhabi dès l’automne 2010. En 2011, ce dernier s’est vu formellement confier les fonctions de commandant des forces françaises stationnées aux EAU.

L’effectif global à la fin de l’année 2011 s’élève à 717 militaires contre 417 un an plus tôt. L’armée de terre fournit 334 militaires, l’armée de l’air 143, la marine 41, le soutien 60 et les autres services (essences, santé…) 139. Il semblerait que l’état-major des armées ait décidé d’accélérer la montée en puissance des effectifs puisque, l’an dernier, il était prévu que l’implantation ne compte que 570 militaires fin 2011, plafond dépassé de 147 personnes.

Les effectifs permanents (environ la moitié) séjournent à Abou Dhabi avec leurs familles et leurs enfants (dont plus d’une centaine sont scolarisés sur place). À l’opposé, les États-Unis et le Royaume-Uni, également présents sur place, considèrent la zone comme trop dangereuse et envoient leurs militaires sans les familles. À compter de l’été 2012, les familles des militaires français qui sont jusqu’à présent dispersées en ville, seront regroupées dans une emprise unique en cours de construction.

3.– Un relais utile et une zone d’entraînement appréciable

Au plus proche d’une zone géographique sensible et instable, l’implantation d’Abou Dhabi a largement démontré son utilité : zone de transit pour les avions à destination de l’Afghanistan, elle constitue une escale aérienne bienvenue aussi bien pour les chasseurs que pour les gros porteurs.

Les bâtiments de la marine nationale en patrouille dans l’océan Indien ou dans le golfe Persique, qui réalisaient déjà dans le passé des escales aux Émirats, bénéficient désormais d’un véritable soutien logistique.

En outre, même si l’argument n’est pas officiellement avancé par les autorités, la présence au cœur du Moyen-Orient d’équipements modernes ne peut qu’aider à l’exportation, dans une région traditionnellement ouverte aux achats d’armements français et dont les dépenses militaires sont élevées.

Enfin, les possibilités d’entraînement aux Émirats sont très importantes, surtout dans un cadre de coopération. L’environnement désertique offre des conditions d’emploi beaucoup moins restrictives et donc plus réalistes qu’en métropole. La proximité des forces armées émiriennes facilite les actions de coopération et ne peut que favoriser l’interopérabilité.

C.– LES FORCES SERVANT EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

1.– 2011, année record sur le plan des effectifs engagés et des coûts

Depuis une dizaine d’années, le nombre de militaires français déployés simultanément en opérations extérieures avoisine 10 000. Les théâtres où notre présence militaire diminue sont généralement compensés par ceux où elle augmente : ce fut le cas ces dernières années avec une réduction régulière de nos forces dans les Balkans, contrebalancée par une augmentation de présence en Afghanistan.

Après une légère baisse des effectifs servant en opex en 2010, l’année 2011 s’inscrit dans une hausse exceptionnelle en raison du fort engagement de notre pays en Afghanistan (le désengagement ne fait que s’amorcer), de la présence encore importante de nos soldats en Côte d’Ivoire lors des évènements survenus au cours du premier semestre, ainsi que de l’intervention inopinée en Libye entre mars et octobre. En effet, si aucun soldat français n’a - officiellement – mis les pieds sur le sol libyen, les aviateurs basés en Crète ou en Sicile, les marins croisant au large des côtes africaines et les forces de l’Alat engagés à bord de nos BPC sont considérés comme ayant servi en opérations extérieures.

EFFECTIF OPEX PAR ARMÉE ET PAR OPÉRATION

Théâtres d’opération

Effectifs moyens 2010

Effectifs moyens 2011 (estimation)

 

Terre

Air

Mer

Autres

Total

Terre

Air

Mer

Autres

Total

Afghanistan

3 033

559

583

186

4 361

3 325

542

216

232

4 315

Liban

1 406

15

13

26

1 460

1 295

15

16

69

1 395

Libye

         

183

317

1 376

30

1 861

Tchad

595

329

 

72

996

568

308

 

98

974

Centrafrique

235

   

5

240

237

1

1

7

246

Côté d’Ivoire

864

35

193

41

1 133

822

30

226

34

1 112

Bosnie

1

     

1

1

     

1

Kosovo

723

10

12

46

791

381

5

5

41

432

Océan Indien

1

1

493

 

495

 

1

283

 

284

Haïti (séisme)

72

1

20

2

95

         

Autres

265

73

49

 

387

349

102

73

2

526

Total défense

7 195

1 023

1 363

378

9 959

7 116

1 321

2 196

513

11 146

Autres : direction et services communs (service de santé, service des essences…).

En 2012, le retrait progressif mais substantiel de nos forces d’Afghanistan, la réduction continue de celles présentes en Côte d’Ivoire et la fin de l’opération Harmattan en Libye devraient conduire à une réduction sensible des coûts et des effectifs servant en opération extérieure.

SURCOÛT OPEX GLOBAL ET PAR OPÉRATION

(en millions d’euros)

 

2010

2011

 

Dont

TOTAL

Dont

TOTAL

Théâtres d’opérations

RCS

Alim.

Fonct.

RCS

Alim.

Fonct.

Afghanistan

144,4

17,6

251,2

482,6

150,6

8,5

324,3

522,4

Liban

47,9

2,8

32,5

83,3

47,9

2,6

26,8

77,4

Tchad

32,8

7,5

44,6

84,9

33,6

7,7

49,5

90,8

Centrafrique

7,9

1,8

1,8

11,5

8,5

1,2

2,6

12,3

Côte d’Ivoire

38,0

3,8

24,1

65,9

39,0

3,4

22,8

65,2

Bosnie

0,03

0,01

0,03

0,1

0

0

0

0

Kosovo

26,6

0,3

37,5

64,7

15,2

0,3

24,1

39,7

Océan Indien

16,1

0,4

19,0

41,6

9,7

0,5

18,0

28,8

Séisme Haïti

3,1

0,2

2,3

5,6

0

0

0

0

Autres

12,9

1,1

5,9

19,9

17,9

6,0

17,2

41,1

Total général

329,7

35,5

419,0

860,1

322,4

30,2

485,3

877,7

RCS : Rémunération et charges sociales ; Alim : Alimentation ; Fonct : Fonctionnement hors alimentation.

2.– Harmattan : une opération atypique

Le surcoût de l’opération Harmattan en Libye ne figure pas sur le tableau ci-dessus en raison du manque de recul sur l’évènement, à peine achevé. Il est estimé aux alentours de 350 millions d’euros, mais demandera à être affiné dans les semaines à venir.

Le détail des surcoûts par postes de dépenses n’est pas encore disponible. Toutefois, compte tenu de la nature de cette opération et de son intensité, la physionomie des surcoûts correspondants sera sensiblement différente de celle des autres opérations menées ces dernières années.

L'emploi intensif du groupe aéronaval, des avions de l’armée de l’air ainsi que des hélicoptères de combat entraîne d’importants surcoûts de carburant et d’entretien programmé du matériel. Ces deux postes représenteront autour de la moitié du surcoût contre environ 20 % dans les autres opérations. De même, du fait du volume et du type des munitions utilisées, la part que celles-ci représentent dans les surcoûts se situera entre 25 % et 35 %, contre 2,5 % dans les autres opex. En revanche, les dépenses de rémunérations et charges sociales devraient représenter environ 15 % des surcoûts contre plus de 35 % pour les opérations plus « classiques ».

Sur le plan opérationnel, chacun s’accorde à saluer la réactivité et l’efficacité des forces françaises et notamment leur interopérabilté avec les alliés ayant participé à la coalition. Mais la capacité à agir de manière interarmées doit également être soulignée. Ainsi, c’est la première fois que des hélicoptères de l’armée de terre ont opéré pour de vraies missions de combat depuis des plateformes navales, en l’occurrence les deux bâtiments de projection et de commandement Mistral et Tonnerre.

LarmÉe de lair en premiÈre ligne en Libye

Sans vouloir négliger le rôle essentiel de la marine ni celui des forces de l’aviation légère de l’armée de terre (ALAT), il apparaît que l’armée de l’air, engagée du premier au dernier jour a joué un rôle clé dans l’opération Harmattan.

Opérant d’abord depuis ses bases françaises, notamment Saint-Dizier, Dijon, Solenzara, puis à partir de Sicile et de Crète, l’armée de l’air a utilisé la plupart de ses matériels, des plus modernes comme le Rafale et le Mirage 2000 aux plus anciens comme le Mirage F1. Ce surcroît d’activité inattendu a pénalisé la formation des jeunes pilotes dans la mesure où le matériel et les équipages les plus expérimentés étaient mobilisés par les missions de guerre. Il a également eu un coût en terme de maintien en condition opérationnelle (MCO) du matériel et en munitions. Si elle reste discrète sur ces dernières, elle estime à 123 millions d’euros le surcoût en MCO qui devra lui être remboursé pour ne pas être mise en difficulté.

Le chef d’état-major de l’armée de l’air, le général Jean-Paul Palomeros souligne que grâce aux efforts consentis sur ce point, la disponibilité des appareils utilisés sur la Libye a fluctué entre 90 et 95 %, chiffre que l’on retrouve pour tous les avions positionnés à l’étranger (Tchad, Djibouti, Émirats arabes unis) ou utilisés en opérations extérieures (Afghanistan).

Trois enseignements principaux ressortent de l’expérience libyenne :

– Le Rafale au standard polyvalent F3, pleinement opérationnel, a démontré toutes ses qualités et n’a pas raté son rendez-vous. Équipé de sa nacelle de reconnaissance de nouvelle génération, il constitue le vecteur idéal dont avait besoin l’armée de l’air. Le fait que la marine soit équipée du même appareil favorise l’entretien et les échanges de pièces ;

– Le manque d’avions ravitailleurs et de transport a réduit les capacités opérationnelles des ailes françaises : « si nous avions eu les MRTT, nous aurions multiplié nos capacités par quatre » a déclaré le général Palomeros ;

– Les drones sont bien utiles pour observer dans la durée un théâtre où nos forces ne disposent pas de troupes au sol. L’armée de l’air possède quelques Harphang qu’elle a partagés entre l’Afghanistan et le théâtre libyen. Quelques appareils de plus seraient les bienvenus.

Et pendant qu’elle intervient sur plusieurs théâtres distincts, l’armée de l’air poursuit sa réforme : pendant la loi de programmation militaire 2008-2014, elle aura réduit ses effectifs d’un quart (– 2 200 postes par an), elle aura fermé douze bases aériennes et réduit sa flotte aérienne d’un tiers.

Le chef d’état-major de l’armée de terre, le général Bertrand Ract-Madoux a souligné la parfaite harmonisation des procédures entre marins et forces terrestres, fruit d’un entraînement rigoureux. L’utilisation nocturne d’hélicoptères volant au plus près du sol s’est, par ailleurs, avérée parfaitement complémentaire de l’action de l’armée de l’air, cette dernière traitant plus particulièrement les objectifs fixes (stations radar, dépôts de munitions, centres de transmissions), tandis que l’ALAT traitait des objectifs mobiles et plus discrets.

Au cours de leurs 300 sorties, les hélicoptères de l’ALAT ont détruit 600 objectifs, utilisant tous types de munitions, dont 430 missiles Hot.

Au-delà des considérations financières qu’il est légitime d’examiner lors du débat budgétaire, le Rapporteur spécial tient à saluer le professionnalisme et l’efficacité des personnels qui ont servi lors de cette opération. Leurs compétences ont permis à notre pays de mener pour la première fois de son histoire une intervention sans déplorer la moindre perte humaine ou matérielle dans ses rangs. Elles ont permis d’éviter une féroce répression contre la population de Benghazi et de contribuer à la libération d’un peuple oppressé par une terrible dictature. 3.– Vers un désengagement progressif des forces en Afghanistan

Le président des États-Unis a indiqué que les progrès obtenus en Afghanistan permettraient à son pays de retirer d’ici la fin de l’été 2012 les 33 000 hommes qu’il avait envoyés en renfort. Le processus de transmission des responsabilités de sécurité aux autorités afghanes se poursuivra jusqu’en 2014, conformément aux objectifs agréés au sommet de l’OTAN à Lisbonne en novembre 2010.

Tout en restant pleinement engagée avec ses alliés aux côtés du peuple afghan, la France s’associe à ce mouvement de transmission de responsabilités. Compte tenu des progrès enregistrés, elle a engagé une réduction progressive des renforts envoyés en Afghanistan, de manière proportionnelle et dans un calendrier comparable au retrait des renforts américains. Ce désengagement se déroule en concertation avec les autres membres de la coalition, en particulier avec les autorités afghanes.

Le désengagement des troupes françaises a commencé en octobre 2011 avec le départ des 200 premiers militaires désengagés. Suivront 200 autres soldats avant Noël, 200 autres en février 2012, puis 400 autres soldats au cours du printemps qui suivra. L’objectif est d’aboutir au retrait d’un quart de notre contingent, soit environ 1 000 hommes à l’été 2012. Au-delà de 2014, plus aucune force combattante française ne devrait se trouver en Afghanistan.

Enfin, sur le plan des équipements, l’adaptation constante au combat contre les talibans a été rendue possible par la mise en place, dès 2007, d’une démarche d’adaptation réactive, s’appuyant sur le retour d’expérience et les acquisitions en urgence opérationnelle (AUO).

Après des premières demandes exclusivement centrées sur la protection des combattants, qu’ils soient embarqués en véhicules ou à pied, les efforts se sont diversifiés, prenant en compte l’évolution des menaces sur le théâtre et les avancées technologiques dans différents domaines. Ainsi, cinq demandes ont été formulées entre 2008 et 2010. L’effort financier relatif à ces opérations s’élève, pour ces trois années, à près de 300 millions d’euros. En 2011, les demandes exprimées portent sur un montant de 72 millions d’euros et concernent :

– la protection des combattants débarqués du Génie, en leur procurant des moyens de reconnaissance à distance de points suspects : mini robots et mini drones pour lutter contre les engins explosifs improvisés;

– le développement des capacités d’observation, de désignation et d’action de nos hélicoptères de combat (désignation laser, enregistreur de vol, jumelles de vision nocturne, roquettes explosives pour le Tigre).

Très centrée sur l’Afghanistan initialement, cette démarche a été étendue aux besoins des autres théâtres, notamment la Libye. Elle doit être pérennisée.

*

* *

DEUXIÈME PARTIE :
LE SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

Le programme Soutien de la politique de la défense constitue le programme support du ministère. À ce titre, il regroupe les grandes fonctions transverses exercées par le cabinet du ministre, le contrôle général des armées (CGA) et la plus grande partie des directions du secrétariat général pour l’administration (SGA). Le programme comprend également les crédits du service d’infrastructure du ministère, de l’action sociale, ainsi que les crédits relatifs à l’informatique d’administration et de gestion.

I.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2012

A.– LES CRÉDITS DE PAIEMENT POURSUIVENT LEUR PROGRESSION

1.– Un budget marqué par le poids de la politique immobilière

Le projet de budget pour 2012 présente une forte diminution des autorisations d’engagement par rapport à celui de 2011 : – 21,1 % (3 453 millions d’euros contre 4 374 millions d’euros), mais une hausse des crédits de paiement de 4 % (3 137 millions d’euros contre 3 014 millions d’euros).

La chute brutale des autorisations d’engagement fait suite à une hausse importante enregistrée l’an dernier (+ 45 %). Cette augmentation était liée à des investissements immobiliers ainsi qu’à des restructurations devant être réalisés en 2011. Les engagements ayant été conclus, le niveau, en 2012, redeviendra plus classique.

PROJET DE BUDGET DU PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE POUR 2012

(en millions d’euros)

 

Actions

2011

2012

%

   

AE

AE

AE

CP

AE

CP

01

Direction et pilotage

66,7

66,7

67,0

67,0

+ 0,4

+ 0,4

02

Fonction de contrôle

29,0

29,0

27,7

27,7

– 4,5

– 4,5

03

Gestion centrale et organismes extérieurs

426,4

487,5

458,5

516,1

+ 7,5

+ 5,9

04

Politique immobilière

2 534,7

1 338,2

1 622,6

1 236,7

– 36,0

– 7,6

05

Système d’information, d’administration et de gestion

111,1

111,1

115,5

115,1

+ 4,0

+ 4,0

06

Accompagnement de la politique des ressources humaines

397,1

397,1

505,2

505,2

+ 27,2

+ 27,2

08

Promotion et valorisation du patrimoine culturel

57,6

56,9

69,3

69,7

+ 20,3

+ 22,5

09

Communication

40,0

40,0

38,9

38,9

– 2,8

– 2,8

10

Restructurations

711,5

487,7

548,6

560,4

– 22,9

+ 15,0

 

Total

4 374,0

3 014,1

3 453,3

3 136,9

– 21,1

+ 4,1

Ce sont essentiellement les crédits liés à la politique immobilière (39,4 % des crédits de paiement du programme) et aux restructurations (18 %) qui constituent l’« ossature » du programme. Après de formidables hausses en 2011 (respectivement + 39,2 % et + 35,8 %), ces crédits enregistreront des évolutions plus modérées (respectivement – 7,6 % et + 15 %) en 2012.

2.– Une forte hausse des crédits d’investissement

L’année 2012 sera marquée par une stabilisation à un haut niveau des crédits de paiement de titre 5 consacrés à l’investissement. D’un montant de 165 millions d’euros en 2009, ces crédits ont d’abord été portés à 789 millions d’euros en 2010 puis à 1 062,6 millions d’euros en 2011 avant de se stabiliser en 2012 à 1 015 millions d’euros, au-dessus de la barre symbolique du milliard d’euros. Les autorisations d’engagement, en revanche, tout en restant à un niveau élevé (1 367 millions d’euros) marqueront un net repli par rapport à la dotation inscrite en 2011 : 2 453 millions d’euros.

Ces crédits permettront de poursuivre ou d’achever la construction d’un ensemble d’infrastructures opérationnelles qui seront détaillées plus loin. L’accent continuera à être mis également sur les restructurations menées par le ministère de la Défense. Les crédits de paiement inscrits l’année dernière, (487 millions d’euros) seront portés à 560 millions d’euros (+ 15 %). Au sein de ces crédits sont inscrits 62,4 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 40,4 millions d’euros de crédits de paiement au titre du fonds pour les restructurations de la défense (FRED).

Compte tenu de la hausse des effectifs liés aux transferts détaillés ci-après, les dépenses de rémunérations et charges sociales continueront à augmenter de manière sensible : 1 172 millions d’euros seront inscrits à ce titre en 2012 contre 1 031 millions d’euros en 2011, soit une hausse de 13,7 %.

B.– L’ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE MASQUE LA BAISSE DES EFFECTIFS

Le programme 212 Soutien de la politique de la défense représente 4 % des effectifs de la mission Défense ; il se décompose en 26 % personnel militaire et 74 % de personnel civil.

Depuis deux ans, la lecture des chiffres bruts des effectifs donne l’impression que le programme enregistre une augmentation du nombre de ses agents. En réalité, ce sont les modifications de périmètre liées à la réorganisation des services de soutien et de reconversion qui donnent cette impression trompeuse : la plupart des emplois de soutien sont logiquement transférés des programmes 178 Préparation et emploi des forces et 146 Équipement des forces au profit du programme 212 Soutien de la politique de la Défense.

En 2011, le plafond d’emplois autorisé s’élevait à 12 552 postes. L’an prochain, il s’élèvera à 13 106 ETPT soit une hausse apparente de 554 postes (+ 4,4 %) par rapport à l’année précédente. Cette hausse dissimule une suppression de 244 emplois en année pleine et s’explique par un solde de transferts qui s’élève à 798 emplois.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ET DÉPENSES DE PERSONNEL

 

2011

2012

solde

Crédits 2011 (1)

Catégorie A

1 720

1 958

+ 238

151 841 750

Catégorie B

2 630

2 629

– 1

139 114 530

Catégorie C

3 409

3 603

+ 194

142 330 732

Ouvriers de l’État

1 475

1 563

+ 88

83 942 775

Officiers

1 368

1 371

+ 3

150 379 156

Sous-officiers

1 722

1 701

+ 21

105 673 681

Militaires du rang

178

235

+ 57

10 162 829

Volontaires

50

46

– 4

1 082 060

Total

12 552

12 552

+ 554

784 527 513

(1) Ces crédits incluent les charges sociales.

Les évolutions des effectifs du programme peuvent être décomposées de la manière suivante :

– la suppression de 244 emplois ;

– le transfert à destination ou en provenance d’autres programmes de la mission Défense et de la mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation pour un solde de + 874 ETPT (1 055 arrivées et 181 départs) ;

– le transfert d’un emploi au profit du musée de la marine ;

– des transferts réalisés à destination ou en provenance de programmes n’appartenant pas à la mission Défense, pour un solde de – 75 emplois. Il s’agit principalement du transfert de la gestion des opérations domaniales de la gendarmerie nationale au profit du ministère de l’Intérieur.

II.– LA FONCTION IMMOBILIÈRE AU CœUR DE LA PROBLÉMATIQUE DE
LA RÉFORME

Avec près de 30 000 emprises représentant plus de 300 000 hectares et 50 millions de mètres carrés de surface utile, pour une valeur inscrite au bilan de l’État de près de 20 milliards d’euros, ce parc immobilier est le premier des administrations de l’État et représente 43 % de l’ensemble. Fruit d’une longue histoire et de besoins spécifiques, il est particulièrement diversifié et comprend à la fois des cantonnements et bases militaires, des monuments historiques, des nécropoles, des immeubles de logement ou des bureaux fréquemment situés en centre ville. Les crédits consacrés à la politique immobilière représentent près de la moitié du budget du programme.

A.– LES CESSIONS RENDUES NÉCESSAIRES PAR LA RÉFORME

1.– Un grand nombre d’emprises sont cédées en province et à Paris

Les ventes d’emprises régionales sont constituées de biens immobiliers déjà libérés avant les restructurations ainsi que d’emprises délaissées par les armées à la suite du nouveau plan de stationnement d’autre part.

Le nouveau plan de stationnement entraîne pour la période 2009-2014 la cession de plus de 200 emprises en province, représentant environ 5 400 hectares. Des actions préalables aux cessions sont nécessaires, notamment la valorisation des biens, l'évaluation des coûts de dépollution, ou la réalisation de ces opérations, en particulier celles à caractère pyrotechnique.

La moitié des emprises cessibles est éligible au dispositif de cession à l’euro symbolique prévu par l’article 67 de la loi de finances pour 2009.

En 2009, dix-sept emprises ont été cédées à l’euro symbolique tandis que seulement six l’ont été à titre onéreux. La valeur des dix-sept emprises cédées à l'euro symbolique avait été estimée globalement par le service France Domaine à 16,1 millions d’euros.

En 2010, faisant directement suite aux restructurations, onze emprises ont été cédées à l'euro symbolique et quatre l’ont été à titre onéreux. La valeur des onze biens cédés à l’euro symbolique avait été estimée globalement par le service France Domaine à 24,5 millions d’euros.

Au 28 juillet 2011, onze nouvelles emprises ont été cédées à l’euro symbolique tandis qu’une seule l’a été à titre onéreux. La valeur des biens cédés à l’euro symbolique a été estimée pour l'ensemble par France Domaine à 38,6 millions d’euros.

À Paris, le projet de regroupement de l’administration centrale du ministère de la Défense à Balard en décembre 2014 se traduira par la libération d’une quinzaine d’emprises parisiennes dont la vente ne financera pas le projet Balard qui fait l’objet d’un contrat de partenariat public-privé. L’objectif de l’administration est de vendre ces biens, qui sont pour la plupart d’une grande valeur, d’ici fin 2013.

2.– Les recettes tirées ou attendues des cessions immobilières

Les recettes mises à disposition du ministère de la Défense au titre des cessions immobilières sont les suivantes :

– en 2009, 65 millions d’euros dont 50 millions d’euros au titre d'emprises situées en province et 15 millions d’euros au titre de l’immobilier parisien (premier versement du produit de cession du fort d’Issy-les-Moulineaux dont le paiement est fractionné) ;

– en 2010, 102 millions d’euros dont 88 millions au titre d’emprises régionales et 14 millions d’euros au titre de l’immobilier parisien (deuxième versement pour le fort d'Issy-les-Moulineaux et part du produit de la cession du Pavillon Montparnasse revenant à la défense) ;

– pour 2011, les prévisions actuelles sont comprises entre 110 et 180 millions d’euros. La partie haute de la fourchette intègre le produit vente partielle, d’ici à la fin de l’année, de la caserne Lourcine et de la caserne Reuilly pour lesquelles il est possible que les encaissements des produits de cession soient comptabilisés en 2012 ;

– en 2012 et 2013, le montant prévisionnel des cessions est évalué à respectivement 163 millions d’euros et 672 millions d’euros. L’année 2013 devrait, en effet, voir se concrétiser la cession d’un certain nombre d'emprises parisiennes de grande valeur comprenant l’Îlot St Germain, hors l’Hôtel de Brienne, (Paris, 7ème), l’Hôtel de l’Artillerie - place Saint Thomas d’Aquin (Paris, 7ème), l’Hôtel du Génie (Paris, 7ème), l’Abbaye de Penthemont (Paris, 7ème), l’Hôtel de Penthemont (Paris, 7ème) et la caserne de la Pépinière (Paris, 8ème).

Sur la période du budget triennal 2011-13, toutes les emprises parisiennes dont la cession est programmée devraient effectivement être aliénées. Le rythme d'encaissement des produits de cession des emprises régionales devrait être relativement linéaire sur la période. Au total, le montant global attendu sur ces trois années s’élève à près d’un milliard d’euros. Seuls quelques biens régionaux devraient encore faire l’objet d’une procédure de cession en 2014.

3.– L’avenir de l’hôtel de la Marine

L’hôtel de la Marine sera libéré par le ministère de la Défense en 2014, comme les autres emprises parisiennes du ministère. Compte tenu de son caractère historique et architectural unique, l’Etat a décidé de le conserver dans son patrimoine tout en recherchant sa valorisation par un opérateur privé.

Dans ce cadre, une procédure d'appel à projets avait été lancée le 24 novembre 2010. À la demande de la commission de réflexion sur l’avenir de l’hôtel de la Marine mise en place le 11 mars 2011 par le Président de la République et présidée par le Président Valéry Giscard d’Estaing, cette procédure a été annulée par le ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

Dans son rapport rendu le 19 septembre au Président Nicolas Sarkozy, l’ancien Président de la République plaide pour la conservation par l'État de son patrimoine historique. « La Nation française possède un ensemble de monuments où se sont déroulés les événements marquants de son histoire. (…) Ils appartiennent au peuple français. Ces monuments ne doivent pas être aliénés, fût-ce indirectement ». Selon la commission, les contraintes budgétaires « ne peuvent d’ailleurs être invoquées pour justifier l’aliénation » de tels bâtiments.

Le rapport propose de faire du bâtiment « une galerie du trésor français », un espace d’expositions temporaires ou de ventes et un restaurant. Avec le Louvre pour chef de file, et à l'aide d’une nouvelle « société publique de capitaux », la galerie des Trésors aurait vocation à présenter les fleurons des collections illustrant « la civilisation et le goût français ». Des pièces et objets conservés au Louvre, au Mobilier national, aux Arts décoratifs, à la Manufacture de Sèvres, à l’Imprimerie nationale ou au cabinet des médailles de la Bibliothèque nationale de France pourraient y trouver refuge.

Mais l’ouverture de ce nouveau musée coûterait cher : environ 80 millions d’euros, selon la commission. Afin de bénéficier de recettes venant en atténuation de ce coût, le rapport suggère de fractionner l’hôtel et d’accueillir la Cour des comptes dans 2 000 m² situés dans la partie arrière du bâtiment. La Cour pourrait ainsi vendre une partie des locaux qu’elle occupe. D’autres espaces de l'hôtel pourraient également « être loués pour un usage de bureaux ».

Tout en soulignant la qualité du travail accompli, le Rapporteur spécial rappelle que le produit financier qui devait résulter de l’aliénation – ou de la location - devait revenir au ministère de la Défense au titre de la trajectoire financière inscrite en loi de programmation militaire 2009-2014. Une somme de 300 millions d’euros a été inscrite dans l’actuelle loi de programmation, toujours en vigueur. Tout en reconnaissant l’évident intérêt qu’il y aura à conserver le bien dans le patrimoine public, il formule le souhait que l’affectation future de l’hôtel de la Marine ne se traduise pas, pour le budget de la mission Défense, par une perte nette de 300 millions d’euros.

B.– LE REGROUPEMENT DE L’ADMINISTRATION CENTRALE À BALARD

La volonté du pouvoir exécutif de regrouper les états-majors et les services centraux du ministère de la Défense en un lieu unique va conduire à la réalisation d’un projet de grande envergure, semble à ceux qui ont présidé au transfert des services du ministère de l’Économie à Bercy ou à ceux de l’Équipement à la Grande arche de la Défense. Une équipe de projet a été constituée, sous la forme d’une Délégation pour le regroupement des états-majors et des services centraux de la défense (DRESD), créée par l’arrêté ministériel du 9 octobre 2008. Cette structure légère, directement rattachée au ministre, bénéficie de l’expertise des services compétents du ministère.

1.– Rationaliser l’organisation géographique du ministère

Dans le cadre des travaux de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le ministre de la Défense a proposé au Président de la République que l’administration centrale du ministère soit regroupée sur le site de Balard dans le 15ème arrondissement de Paris. Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a validé cette proposition. Le projet, consubstantiel à la réforme des armées, répond aux objectifs suivants :

– améliorer la gouvernance du ministère en rassemblant sur un site unique les états-majors et les directions actuellement dispersés sur une quinzaine de sites parisiens ;

– rationaliser la gestion des emprises immobilières du ministère de la Défense en libérant une ressource foncière importante dans Paris ;

– rationaliser le soutien et le fonctionnement de l'administration centrale, en mutualisant les ressources ;

– réussir un grand projet architectural qui marquera Paris et le ministère de la Défense, tout en améliorant substantiellement le cadre de travail des personnels civils et militaires.

Le site de Balard comprend deux parcelles. La parcelle est (8,5 ha), qui héberge actuellement l’état-major de l’armée de l’air, et la parcelle ouest (8 ha), séparées par l’avenue de la Porte de Sèvres. La parcelle ouest sera divisée en deux parties par une voie nouvelle prévue au plan local d’urbanisme de Paris :

– à l’est de cette nouvelle voie se trouveront cinq hectares sur lesquels seront construits des immeubles neufs du ministère de la Défense et, notamment, les plus sensibles sur le plan de la sécurité ;

– à l’ouest de cette nouvelle voie resteront trois hectares destinés à une valorisation sous forme d’immeubles locatifs de bureaux ou de commerces.

Le projet comporte trois volets :

– la construction de 140 000 m² de bâtiments neufs ; principalement à l’ouest du site ;

– la rénovation de 140 000 m² de bâtiments existants sur la parcelle est et du bâtiment Perret de la parcelle ouest ;

– dans l'optique de générer des recettes annexes, la construction de 90 000 m² de bureaux locatifs et commerces sur l’extrémité ouest.

La rénovation des deux tours de la Cité de l’Air est d’ores et déjà engagée sous maîtrise d’ouvrage publique. La Tour F, actuellement en chantier, sera livrée en mars 2012. La Tour A, ancien siège de la DGA, sera livrée en juin 2012. Le projet devra respecter les normes du plan local d’urbanisme, avec notamment un coefficient d’occupation des sols (COS) de 3 et une hauteur maximale de construction de 31 mètres. S’agissant du mobilier, il sera demandé aux candidats de proposer une gamme de création, aussi bien pour les mobiliers standards du personnel, que pour les mobiliers spécifiques des autorités du ministère.

2.– Le projet s’inscrit dans la logique de la réforme des armées

Sur le plan fonctionnel, le projet prévoit l’installation à Balard d’environ 10 000 personnes : le ministre et son cabinet, le secrétaire d’État à la Défense et son cabinet, l’état-major des armées, les états-majors des trois armées, la délégation générale pour l’armement, le secrétariat général pour l’administration, les centres opérationnels des armées, l’ensemble des services centraux de la Défense. Le projet intègre toutes les facilités nécessaires : centres de restauration, salles de sport, centre de communication, crèches pour les personnels, etc.

Le transfert sur Balard du ministre et des organismes dont la présence à Paris est indispensable permettra d’améliorer la gouvernance du ministère. Elle donnera une réalité concrète aux nouvelles modalités de management mises en place (comité exécutif , comité d'investissement) et favorisera les échanges entre les états-majors et les principaux services administratifs de pilotage et de contrôle. Elle permettra aussi une implantation fonctionnelle des autorités et des organismes mettant fin à une dispersion héritée de l’histoire.

Le ministre de la Défense souhaite que soient garanties une qualité architecturale significative et une qualité de vie sur le site ainsi qu’une marge d’évolution fonctionnelle ultérieure. Cette opération de regroupement n’est pas seulement un projet immobilier ; il s’agit également de créer un centre de commandement ce qui nécessitera la réorganisation des systèmes d’information, de renseignement et de commandement. Cette dimension sera aussi importante que l’aspect immobilier et conditionnera le coût global de l’opération.

Les principales implantations qui seront conservées hors de Balard sont l’École militaire, l’hôtel des Invalides, l’hôtel de Brienne, le service de santé à Vincennes, la DGSE au boulevard Mortier, ainsi que l’hôtel de la marine place de la Concorde, qui restera propriété de l’État.

CALENDRIER DU PROJET BALARD

2 juin 2009 :

lancement de la procédure de contrat de partenariat

15 juillet 2009 :

réception des dossiers de candidature

22 septembre 2009 :

remise du dossier de consultation des entreprises (DCE)

24 novembre 2009 :

remise des pré-esquisses architecturales

16 décembre 2009 :

élimination pour chaque candidat de 2 pré-esquisses architecturales

janvier 2010 à janvier 2011 :

déroulement du dialogue compétitif

17 février 2011 :

choix du titulaire

30 mai 2011 :

signature du contrat

juin 2011 à février 2012 :

dépôt, instruction et délivrance du permis de construire

février 2012 :

début du chantier

juin - juillet 2014 :

fin du chantier principal

juillet à décembre 2014 :

prise de possession des immeubles, transfert des personnels,

31 décembre 2014 :

fin du transfert des personnels, libération des emprises parisiennes.

30 avril 2016 :

fin de la rénovation des bâtiments de la parcelle Est ; libération du site de la DGA à Bagneux

Tout éventuel retard se traduirait inévitablement par un maintien prolongé des services dans les actuels locaux et par le paiement des loyers correspondants, ce que le ministère souhaite à tout prix éviter. Cette contrainte bien comprise, les responsables du projet mettent tout en œuvre pour que le calendrier soit respecté. Par rapport au premier calendrier élaboré en 2008, le projet semble avoir dérivé d’un mois ; si aucune difficulté ne vient retarder le déroulement des travaux, ce retard devrait être résorbé d’ici le 31 décembre 2014.

3.– Un partenariat public-privé d’une durée de trente ans

Le projet est mené en partenariat avec un opérateur privé qui sera propriétaire des immeubles et auquel le ministère de la Défense versera un loyer. Cette solution a été préférée à une opération strictement patrimoniale qui aurait été beaucoup plus difficile à financer et qui n’aurait pas forcément respecté les délais sur lesquels le partenaire privé s’est engagé de manière contractuelle.

La durée du contrat est fixée à 30 ans : trois ans de conception et réalisation (jusqu’en 2014) et 27 années d’exploitation (2015 à 2041 incluses). Lorsque le partenariat s’achèvera, la puissance publique deviendra pleinement propriétaire du terrain et des murs sur lequel seront implantés les services du ministère, mais aussi de la parcelle de bureaux et de commerces qui le jouxte. L’État pourrait ainsi récupérer plusieurs milliers de m² pour ses services, si le besoin s’en fait alors sentir, ou percevoir à son tour des loyers. Des clauses spécifiques de maintien en bon état des lieux et de bon entretien, même au cours des dernières années de l’engagement, sont incluses dans le contrat de partenariat.

Le 17 février dernier, au terme du dialogue compétitif, lancé en juin 2009, les neuf commissions techniques spécialisées réunissant 130 experts désignés pour l’essentiel au sein du ministère, mais également en dehors, ont proposé de retenir l’offre du groupement conduit par Bouygues Construction, classée en première position. Ce classement résultait des notes attribuées aux trois offres sur les 23 critères sous examen. L’offre retenue réunit les avantages d’une qualité architecturale incontestable, du prix le plus bas, d’une adéquation fonctionnelle élevée, et, d’une façon générale, d’une bonne réponse au cahier des charges remis aux candidats par le ministère de la Défense.

4.– La contractualisation d’un service global

Le montant total du contrat, c'est-à-dire le cumul des redevances indexées sur vingt-sept années d’exploitation, de 2014 à 2041, actualisé au taux de l’OAT (obligation assimilable du Trésor) à 30 ans, est évalué à 3 500 millions d’euros constants hors taxes. En euros constants (valeur décembre 2010), la redevance annuelle moyenne que devra payer le ministère de la Défense de 2014 à 2041 s'élèvera à 130 millions hors taxes et à 150 millions d’euros TTC. Ces chiffres semblent conformes aux prévisions.

La redevance moyenne annuelle TTC se décompose ainsi :

– une redevance immobilière de 54 millions d’euros, incluant les frais financiers, versée pendant toute la durée d’exploitation, de 2014 à 2041 ;

– une redevance « SIC » (systèmes d’information et de communication) de 44 millions d’euros qui couvre l’ensemble des besoins (investissement, financement, exploitation et renouvellement) pour une durée de cinq ans. Cette redevance est ensuite réduite à 29 millions d’euros jusqu'au terme du contrat ;

– une redevance « mobilier » de 6 millions d’euros couvrant l’ensemble des besoins mobiliers (investissement, financement, maintenance et réassort) pendant dix ans. Cette redevance est ensuite réduite à moins d’un million d’euros au-delà, les coûts d'investissement et de financement initiaux ayant été amortis ;

– une redevance « services » de 27 millions d’euros versée pendant toute la durée d’exploitation et portant sur la restauration, le nettoyage, l’accueil et le filtrage, l’hébergement et divers services (blanchissage, conciergerie, etc.) ;

– une redevance « maintenance » de 20 millions d’euros et une redevance « renouvellement » (Gros entretien, réparation des immeubles) d’une moyenne de 9 millions d’euros versées pendant toute la durée d’exploitation ;

– une redevance « énergie » estimée sur la base des tarifications actuelles à 5,5 millions d’euros versée pendant toute la durée d’exploitation.

5.– Un financement assuré par redéploiement de crédits

Les ressources nécessaires au financement de la redevance toutes taxes comprises, sont censées, dans la durée, être assurées sans abondement, par redéploiement des crédits budgétaires actuels :

– des crédits de fonctionnement et d’investissement correspondant aux dépenses actuelles de soutien de l’administration centrale et d’entretien de ses locaux sur les emprises actuelles, y compris Balard (65 millions d'euros par an de 2014 à 2041) ;

– des loyers acquittés par la DGA à Bagneux (16 millions d’euros par an de 2016 à 2041) ;

– des dépenses de personnel hors pensions correspondant aux activités de soutien de l’administration centrale (34 millions par an de 2014 à 2041) ;

– des loyers budgétaires des emprises parisiennes du ministère, hors Balard, pouvant être affectés au financement de l’opération (de l’ordre de 70 millions d’euros de 2012 à 2015) ;

– des loyers budgétaires pour Balard (35 millions d’euros par an de 2015 à 2041) ;

– de la dotation dont bénéficiera le ministère au titre du mécanisme de compensation du surcoût de la TVA sur les prestations externalisées (10 millions d’euros par an de 2014 à 2041).

Au bilan, le ministère devrait financer le projet Balard sur la totalité de son périmètre (investissement, frais financier, entretien, fonctionnement, services) pour le coût actuel de fonctionnement de l’administration du ministère sur le même périmètre.

Sur le plan financier, afin d’assurer le contrôle du capital de l’opérateur dans la durée, un accord a été conclu avec la Caisse des dépôts et consignations pour que celle-ci dispose d’une minorité de blocage (34 %) dans le capital de la société de projet, interlocuteur du ministère de la Défense pendant trente ans. Ce dispositif permettra d’exercer un contrôle minimal sur l’actionnariat de la société et favorisera le montage financier du projet.

Sur le plan économique, l’impact de l’ensemble du projet de janvier 2012 à juin 2014 est estimé à environ 2 000 emplois dans les bureaux d’études, cabinets d’architectes et entreprises du BTP.

En outre, ce projet s’accompagne de la libération d’une quinzaine d’emprises parisiennes dont l’aliénation fournira au ministère de nouvelles recettes exceptionnelles. En effet, ces ventes ne financent pas le projet Balard.

Comme l’an dernier, le Rapporteur spécial constate le bon état d’avancement de la démarche. Il s’informe régulièrement avec grand intérêt de l’évolution de ce projet et réitère son souhait de voir le Parlement associé de la manière la plus étroite possible à l’évolution de ce chantier structurant pour la défense de notre pays.

C.– LES PRINCIPALES AUTRES OPÉRATIONS D’INFRASTRUCTURE

1.– Le logement familial

Cette sous-action regroupe les crédits consacrés à la politique de logement familial et relève de la politique immobilière du ministère. L’objectif est de répondre au besoin de logement des ressortissants militaires soumis aux contraintes de la mobilité géographique ainsi que de l’ensemble de ses ressortissants aux revenus modestes.

Pour honorer les besoins de ses ressortissants, le ministère s’appuie en premier lieu sur son parc de logements domaniaux, cette offre étant complétée par des conventions de réservation établies entre le ministère et des opérateurs de logements, principalement sociaux. Fin 2012, l’offre est constituée de plus de 10 200 logements domaniaux et d’environ 42 000 logements conventionnés.

L’effort financier en matière d’investissement devrait s’élever en 2012 à 52 millions d’euros tandis que les crédits de fonctionnement qui couvrent les garanties d’occupation, les locations et l’entretien courant des logements domaniaux devraient atteindre 50 millions d’euros. Au total, le budget de cette sous-action sera, en 2012, de 102 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 107 millions d’euros de crédits de paiement.

2.– L’infrastructure d’accueil des frégates multimissions

La vocation de ce programme est de permettre l’adaptation des infrastructures nécessaires à l’accueil des onze futures frégates multimissions dans les bases navales de Toulon (cinq unités) et de Brest (six unités). Ce programme se déroulera en parallèle avec l’armement des frégates qui prévoit la mise en service de la première d’entre elles, l’Aquitaine, en novembre 2012, et de la dernière en 2022.

Ces navires ayant des caractéristiques dimensionnelles et techniques différentes de celles qu’elles remplacent, des aménagements sont nécessaires. Les travaux consisteront à réaliser quatre lignes de stationnement, un quai industriel et un quai pyrotechnique ; il sera également nécessaire d’adapter quatre bassins, trois quais industriels et un quai pyrotechnique.

En 2012, 15,8 millions d’euros seront inscrits en autorisations d’engagement et 13,7 millions d’euros en crédits de paiement.

3.– L’infrastructure opérationnelle du VBCI

Ce programme a pour objet la réalisation des infrastructures d’accueil permettant à douze unités opérationnelles d’assurer l’entretien, le conditionnement et le stationnement des véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI) qui prend actuellement la relève des AMX 10 P et PC et de certains VAB. Il devra également permettre à quatre écoles d’assurer la formation des utilisateurs et des équipes d’entretien ; ce programme a aussi pour objectif de permettre au centre de perception, d’instruction et de formation du 1er RCA de Canjuers d'assurer la réception des véhicules et la formation des équipages et au complexe d’entraînement des brigades de Mourmelon d’assurer la maintenance et le stationnement des véhicules du parc d’entraînement.

Ce programme concerne huit régiments d’infanterie, quatre régiments de chars des brigades blindées et mécanisées, quatre écoles de formation, un centre de perception, d’instruction et de formation et un parc d’entraînement. Selon les sites, la nature des opérations à réaliser consiste soit en la construction d’infrastructures neuves, soit en l’adaptation des infrastructures existantes.

11,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 28,7 millions d’euros de crédits de paiement sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012. Les paiements s’échelonneront jusqu’en 2014.

4.– L’infrastructure opérationnelle de l’avion de transport A 400 M

L’objectif de ce programme est de réaliser sur la base d’Orléans Bricy les infrastructures nécessaires à l'accueil de la flotte de 50 avions de transport A 400 M afin de disposer de structures de mise en œuvre et d’entretien, d’un centre de formation au profit des équipages et du personnel mécanicien mais aussi d’infrastructures aéronautiques adaptées.

Le retard de quatre ans annoncé par l’industriel dans la livraison des premiers exemplaires a été pris en compte par l’état-major de l’armée de l’air qui retient désormais l’hypothèse de l’arrivée du premier aéronef en 2013

Le chantier qui a démarré en 2010 par la dépollution pyrotechnique, devrait s’achever en 2018. Avec la rénovation et le renforcement de ses aires aéroportuaires, la base aérienne d’Orléans sera amenée à accueillir également les gros porteurs de la classe A 330. Elle constituera un pôle d’excellence du transport aérien militaire avec les bases d’Istres et Évreux.

En 2012, 32,8 millions d’euros seront inscrits au titre des autorisations d’engagement et 53,4 millions d’euros au titre des crédits de paiement.

5.– L’infrastructure opérationnelle des hélicoptères de nouvelle génération

Jusqu’en 2008, les installations à réaliser pour les hélicoptères d’appui Tigre et les hélicoptères de manœuvre NH 90 faisaient l’objet de deux programmes d'infrastructure distincts. Compte tenu de la polyvalence souhaitable des installations, ces deux programmes ont été fusionnés en 2009 dans le programme générique « hélicoptères de nouvelle génération » (HNG).

Le programme comprend, pour les sites de Pau et Phalsbourg « et éventuellement Etain », les infrastructures d’entretien, de mise en œuvre, de stationnement des aéronefs, d’approvisionnement (à l’exception du site de Pau), de simulation, de commandement des escadrilles et des bataillons, de voiries et réseaux divers. Il exclut les autres fonctions, en particulier celles liées au soutien de l’homme (hébergement, alimentation…). Les travaux prévus sur le site d’Etain sont à ce jour suspendus à la suite d’une décision de l’état-major de l’armée de terre prise au début de l’année 2008. La décision du maintien ou non du site interviendra en en 2012 ou 2013.

S’agissant des hélicoptères Tigre, les infrastructures doivent permettre d’accueillir sur plusieurs sites un nombre de 70 appareils, ce qui sous-entend que le projet d’achat de 80 appareils pourrait être revu à la baisse (en Allemagne, la cible de 80 appareils vient d’être divisée par deux). Il est prévu d’affecter 25 Tigre sur la base de Pau et 25 sur celle de Phalsbourg, seuls sites identifiés pour l’instant. Les 20 derniers appareils seront stockés à Phalsbourg où ils constitueront un parc d’alerte et de gestion.

S’agissant des NH-90, les 59 appareils destinés aux régiments sont attendus entre 2013 et 2020. Les 24 premiers NH-90 seront affectés à Phalsbourg (dès 2013), les 24 suivants iront à Pau à compter de 2013 tandis que les 11 derniers rejoindront Etain à partir de 2019.

En 2012, 38,8 millions d’euros sont inscrits en autorisations d’engagement et 35,9 millions d’euros en crédits de paiement.

6.– L’accueil et le soutien des SNA Barracuda

Ce programme est destiné à permettre l’adaptation des infrastructures d’accueil de la base navale de Toulon retenu comme port d’attache et d’entretien majeur des six futurs sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) de type Barracuda. Ces sous-marins pouvant être amenés à faire escale à Brest et à y recevoir un entretien léger, des adaptations d’importance moindre que celles nécessaires à Toulon seront également réalisées dans la base navale de Brest, dans la base opérationnelle de l’Île Longue ainsi qu’à Cherbourg.

Les travaux prévus à Toulon devront permettre d’accueillir en toute sécurité des navires en l’amarrant, en lui fournissant les fluides et ravitaillements nécessaires. Ils devront permettre en outre de réaliser leur entretien léger et lourd et de permettre les mouvements d’armes tactiques. L’accueil du premier sous-marin de type Barracuda est prévu à l’été 2016. L’accueil des cinq autres sous-marins se déroulera entre 2019 et 2027.

Les crédits inscrits en 2012 s’élèveront à 15 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5 millions d’euros de crédits de paiement.

D.– LES MUSÉES PLACÉS SOUS LA TUTELLE DE LA DÉFENSE

Dans le cadre des efforts de rationalisation des coûts de gestion et de la politique de réforme lancée au profit des établissements publics depuis l’année 2004, le ministre de la Défense a signé le 24 février 2009 avec les trois musées ayant le statut d’établissements publics et placés sous sa tutelle (musée de l’armée, musée national de la marine, musée de l’air et de l’espace) des contrats d’objectifs et de moyens. Ces contrats ont permis au ministère de préciser ses attentes en matière de coût, de stratégie de développement des opérateurs secondaires et de retour attendu sur investissements. Malheureusement, la négociation des nouveaux contrats d’objectifs et de performance pour la période 2012-2014 n’est pas encore achevée à l’heure où est présenté devant le Parlement le budget de la mission Défense.

1.– Le musée de l’armée aux Invalides

Né en 1905 de la fusion du musée d’artillerie et du musée historique de l’armée, le musée de l’armée est implanté au cœur de l’hôtel national des Invalides et exerce, conformément aux articles R. 3413-1 à 34 du code de la défense, trois missions principales :

– maintenir et développer l’esprit de défense et le goût de l’histoire militaire dans la Nation ;

– contribuer à l’éveil des vocations ;

– assurer la conservation, la présentation et l’enrichissement des collections.

Pour mener à bien ces missions, le musée disposera en 2012 de 167 agents, contre 169 en 2010 et 2011, en vertu de la règle du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux.

En 2010, le musée a poursuivi la mise en œuvre du programme d’investissement Athena, destiné à renforcer son attractivité et à confirmer son rôle majeur dans l’entretien du lien entre la nation et son armée. Après l’ouverture du département moderne (de Louis XIV à Napoléon III) en mai 2009, le musée a terminé la restructuration de l’aile Orient (ouverture au public en mars 2011 des espaces thématiques consacrés aux années 1815-1870 faisant le lien entre le parcours du département des armures et armes anciennes et celui des deux guerres mondiales).

En 2012, les travaux destinés à améliorer l’environnement scientifique et culturel du musée seront poursuivis. Ainsi, les espaces de l’aile sud continueront d’être rénovés et le bâtiment où sont entreposées les réserves à Versailles Satory, sera remis aux normes de sécurité.

Un montant de 9,3 millions d’euros a été inscrit dans le projet de loi de finances pour 2012, dont 1,9 million pour les investissements majeurs, 1,2 million pour les investissements courant et 6,2 millions d’euros pour le fonctionnement. Le musée de l'armée participera à l'effort d'économies de fonctionnement demandé aux opérateurs à hauteur de 0,1 million d’euros en 2012.

Les recettes liées à l’offre culturelle du musée (visites des collections permanentes et temporaires, boutique, location d’espaces, publications de catalogues d’exposition, recherche de mécénat, etc.) permettent de contribuer au financement des dépenses de fonctionnement (21,7 millions d’euros attendus en 2011) prévues au contrat d’objectifs du musée.

2.– Le musée national de la marine au Trocadéro

Régi par les articles R. 3413-35 à 61 du code de la défense, le musée national de la marine comporte un échelon central implanté depuis 1943 au Palais de Chaillot à Paris, ainsi que cinq annexes portuaires situées à Brest, Port-Louis, Rochefort (deux emprises) et Toulon. En 2012, le musée disposera, comme en 2009, 2010 et 2011, de 106 emplois afin de remplir les deux missions qui lui ont été assignées :

– assurer la conservation, la présentation, l’enrichissement et l’accroissement de ses collections dans tous les domaines de la marine : marine nationale, marines de commerce, pêche, recherche océanographique, sport nautique et plaisance ;

– organiser ou apporter son concours à l’organisation de toute exposition ou manifestation susceptible de maintenir et de développer le goût de l’histoire maritime.

Conformément à son contrat d’objectifs, le musée s’est attaché à améliorer en 2011 l’offre culturelle autour des collections permanentes et à lancer les études concernant le projet architectural de la restructuration des espaces à Chaillot. L’année 2012 sera marquée par la conduite des études de maîtrise d’œuvre d’architecte requises par l’élaboration du projet architectural, ainsi qu’à des opérations nécessaires à la préparation des travaux.

Pour 2012, 8,2 millions d’euros ont été inscrits dans le projet de loi de finances, dont 3 millions d’euros  pour l’investissement majeur, 1,2 million d’euros pour l’investissement courant et 4 millions d’euros pour le fonctionnement. (contre 1,48 million d’euros en 2010) et 4,07 millions d’euros pour le fonctionnement (contre 4,2 millions d’euros  en 2010). Le musée national de la marine participera l’an prochain à l’effort d’économies demandé aux opérateurs à hauteur de 0,09 million d’euros.

Les recettes liées à l’offre culturelle du musée (visites des collections permanentes et temporaires, boutique, location d’espaces, publications de catalogues d’exposition, recherche de mécénat, etc.) permettent de contribuer au financement des dépenses de fonctionnement (8,8 millions d’euros attendus en 2011) prévues au contrat d’objectifs du musée.

3.– Le musée de l’air et de l’espace au Bourget

Implanté dans l’ancienne aérogare du Bourget depuis 1986, le musée a pour missions, conformément aux articles R. 3413-62 à 87 du code de la défense, d’assurer la conservation et l’enrichissement des collections de l’État, ainsi que la présentation au public du patrimoine historique et culturel national dans le domaine de l’aéronautique et de l’espace. Par ailleurs, le musée conserve des matériels aéronautiques et spatiaux de toutes nationalités, en raison de leur valeur historique, scientifique ou technique. Le musée disposera en 2012 de 106 agents, nombre inchangé depuis 2009.

Dans ce cadre, 8,9 millions d’euros ont été inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012, dont 4 millions d’euros pour l’investissement majeur, 0,8 million pour l’investissement courant et 4,1 millions d’euros pour le fonctionnement. Le musée de l’air et de l’espace participera à l’effort d’économies demandé aux opérateurs à hauteur de 0,03 million d’euros en 2011.

Les recettes liées à l’offre culturelle du musée (animations culturelles, boutique, location d’espaces, restaurant, recherche de mécénat, etc.) permettent de contribuer au financement des dépenses de fonctionnement du musée à hauteur de 9,1 millions d’euros en 2011.

III.– LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET L’ACTION SOCIALE

A.– LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET DE COMMUNICATION

L’action Systèmes d’information, d’administration et de gestion (SIAG) qui relevait auparavant du secrétariat général pour l’administration (SGA), dépend, depuis le 1er janvier 2010, de la direction générale des systèmes d’information et de communication. Elle a été rebaptisée Système d’information et de communication (SIC).

1.– Un secteur en mutation

Cette action a vocation à financer les systèmes d’information dits de fonctionnement c’est-à-dire ceux qui soutiennent le fonctionnement opérationnel des armées, à savoir principalement les SIAG et les systèmes d’information logistique. Les crédits de cette action sont consacrés à deux types de projets :

– à des projets mutualisés : la gestion des ressources humaines, la gestion de la solde des personnels militaires, la pré-liquidation de la paie des personnels civils, la gestion des frais de déplacement, l’adaptation à Chorus des systèmes d'information présentant des adhérences budgétaires et comptables, les outils de comptabilité analytique, les outils décisionnels, la gestion des ressources immobilières, le traitement des archives, la gestion électronique documentaire, la gestion électronique du courrier, la gestion des achats, les outils d'administration de parc, de gestion des interventions et des infrastructures informatiques ;

– à des projets spécifiques : principalement la conduite des programmes d'armement, le contrôle des exportations des matériels sensibles, la modernisation du système d’information gérant les processus d’intégration des données du recensement en vue de l'initialisation du parcours citoyen et d'organisation des journées défense citoyenneté, le système d’information logistique du milieu aéronautique, le système d'information logistique du milieu terrestre et le système d'information logistique du milieu naval et, depuis 2010, le volet systèmes d'information du regroupement des états-majors et des services centraux sur le site de Balard à Paris (projet SIMBAD).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

(en millions d’euros)

 

2009

2010

Prévision 2011

Prévision 2012

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Total

123,57

123,12

143,34

147,37

111,08

111,08

115,52

115,52

NB : AE = autorisations d’engagement et CP = crédits de paiement.

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012 s’élèveront à 115,52 millions d’euros, en hausse de 4 % par rapport à l’exercice précédent. Toutefois, les comparaisons s’avèrent délicates en raison des variations de périmètre intervenant en cette période de mutation.

2.– De nombreuses variations de périmètre

Entre 2010 et 2012, le périmètre de l’action a évolué, par rapport à 2009, selon les principales orientations suivantes :

– conformément à la démarche lancée par la DGSIC, visant à supprimer les redondances héritées de l'organisation du ministère par armée, un « plan d'occupation des sols » (POS) définit pour chaque zone fonctionnelle les applications cibles. Le développement de ce système a pour objectif de générer des économies ;

– le périmètre prend désormais en compte les crédits de fonctionnement SIC jusqu’alors rattachés à d’autres programmes. Cette logique de rassemblement des crédits SIC permet de retenir le coût complet du projet informatique et participe à leur rationalisation ;

– l’action 5 devient le support de l’ensemble des investissements et dépenses de fonctionnement des systèmes d’information relatifs aux ressources humaines (SIRH) des armées ;

– la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la défense (DIRISI) étant responsable de l'équipement en matériels et logiciels bureautiques du ministère, les crédits correspondants qui étaient auparavant inscrits sur l’action 5 du programme 212 Soutien de la politique de la Défense ont été transférés à compter de 2011 vers le programme 178 Préparation et emploi des forces.

3.– Le suivi de la mission d’évaluation et de contrôle sur les recettes exceptionnelles

Les travaux menés en juin 2010 dans le cadre de la Mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances sur les recettes exceptionnelles de la Défense (5) avaient conduit les Rapporteurs à s’interroger sur l’organisation des systèmes d’information et de communication du ministère. L’une des propositions de la mission appelait à une rationalisation et à un décloisonnement de ces services dont l’organisation avait paru peu rationnelle.

C’est pour approfondir le sujet que le bureau de la commission des Finances avait demandé, dans le cadre de l’article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), à la Cour des comptes un rapport sur ce sujet. La Cour ayant rendu le 19 octobre dernier son rapport, le Rapporteur spécial le publie en annexe au présent Rapport spécial.

B.– L’ACTION SOCIALE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

1.– Une aide justifiée par la spécificité du métier militaire

L’action Accompagnement de la politique des ressources humaines vise à améliorer les conditions de vie professionnelle et personnelle des agents militaires et civils du ministère de la Défense et de leurs familles. À cette fin, elle organise des prestations individuelles et collectives, en complément des dispositifs de droit commun propres à la fonction publique. Cette action sociale complémentaire est justifiée par l’existence d’exigences professionnelles propres aux métiers de la défense, qui réclament des obligations de disponibilité et de mobilité géographique. Elle est également rendue nécessaire par des risques spécifiques, tels que ceux liés aux opérations extérieures, et par des besoins propres de solidarité à l’égard de ressortissants concernés par des situations difficiles.

Cette aide s’adresse aux personnels en activité, aux conjoints et aux enfants ainsi qu’aux retraités, aux veuves et aux orphelins, aux personnels d’établissements publics administratifs, à leurs conjoints et à leurs enfants, dans les conditions prévues par le décret relatif à l’action sociale des armées. L’action sociale est commune aux armées et directions.

2.– Le projet de budget pour 2012

Le budget de l’action Accompagnement de la politique des ressources humaines prévu pour 2012 s’élèvera à 505,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, contre 397,1 millions d’euros en 2011, soit une hausse de 27,2 %. Le Rapporteur spécial s’étonne régulièrement de la forte hausse qu’enregistre par cette action année après année (+ 15 % en 2010, + 9,3 % en 2011), alors même que les effectifs de la mission Défense diminuent de manière importante.

Le budget de la sous-action Action sociale, prévu pour 2012 s’élèvera à 170 millions d’euros (dont 73 millions d’euros de rémunérations et charges sociales et 97 millions d’euros de dépenses de fonctionnement). Quatre mesures nouvelles sont à signaler :

– deux millions d’euros supplémentaires seront consacrés à la politique de la petite enfance avec l’objectif de proposer dans chaque base de défense une solution de garde. Ces crédits seront partagés entre un soutien aux crèches de l’IGeSA (l’institut de gestion social des armées, cf. infra), pour 1,5 million d’euros, et la passation de marchés publics de réservations de berceaux pour 0,5 million d’euros ;

– 2,4 millions d’euros supplémentaires seront consacrés à la passation du marché de prévention contre les « risques psycho-sociaux » dans le cadre du plan de transformation du ministère de la défense et des anciens combattants pour les personnels ressortissants ;

– deux millions d’euros supplémentaires seront consacrés à la protection sociale complémentaire des personnels militaires ;

– un million d’euros supplémentaires iront au financement du marché de soutien psychologique en faveur des familles de militaires déployés en opération extérieure sur le théâtre afghan ;

Par ailleurs, une mesure d’économie est inscrite dans le présent projet :

– les crédits dévolus à l’accompagnement social des restructurations seront réduits de 4,31 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale 2011 afin d’ajuster la ressource aux besoins effectifs.

3.– Une vaste réorganisation des effectifs

Le plafond d’emploi de l’Action sociale (hors personnel central de la sous-direction de l’action sociale, qui relève de l’action 3 Gestion centrale) sera en 2012 de 1 151 agents dont 1 074 civils et 77 militaires. Ils seront en diminution de 98 postes, ce qui représente 7,8 % des effectifs.

Dans le cadre de la réforme globale du ministère de la Défense, le réseau de l’action sociale évolue avec la création d’entités à vocation interarmées. Les directions régionales seront remplacées par des pôles ministériels d’action sociale (PMAS). Un échelon social sera inséré dans chaque base de défense.

En 2010, le niveau intermédiaire (district social) a été supprimé. Cette première phase de réorganisation du réseau social a entraîné une réduction de 33 postes. Dix autres emplois d’agent de soutien ont été supprimés : il s’agissait de fonctionnaires affectés dans des échelons sociaux dissous du fait de la fermeture des formations rattachées.

En 2011, cette phase est complétée par la transformation des 19 directions locales d’action sociale (DLAS) en sept pôles ministériels d’action sociale (PMAS), opérationnels au 1er janvier 2012. Cette évolution permet de réduire les effectifs de 50 postes supplémentaires. En 2012, la réduction du nombre d’emplois du réseau social se poursuivra avec la mise en œuvre de la dernière phase de suppression des districts sociaux.

Le nombre des travailleurs sociaux (assistants et conseillers de service social) devrait être maintenu tout au long du processus de restructuration (hors postes mis en réserve), les suppressions de postes ne concernant que les emplois administratifs de la chaîne sociale.

4.– L’institut de gestion sociale des armées (IGeSA)

L'IGeSA constitue un acteur essentiel de la mise en œuvre de la politique sociale du ministère de la Défense et des anciens combattants. Les missions qu’il est amené à remplir se divisent en trois catégories :

– la gestion des établissements sociaux (centres de vacances, établissements familiaux, crèches, maisons d'enfants) ;

– l’instruction et le paiement de prestations sociales pour le compte du ministère (prêts et secours, aide ménagère à domicile, aide à l’éducation, etc.) ;

– l’accompagnement social des restructurations visant à aider les agents à financer leur nouveau logement, soit sous la forme d'une aide à la location, soit pour accéder à la propriété.

ÉVOLUTION DES SUBVENTIONS VERSÉES À L’IGESA (2010-2012)

 

Budget exécuté 2010

Loi de finances pour 2011

Projet de loi de finances pour 2012

Subvention (action 6)

60 807 906

54 955 459

55 417 180

Subvention Infra (action 6)

632 605

630 539

630 539

Restructurations (action 10)

8 729 000

12 061 494

3 751 354

Total

70 169 511

67 647 492

59 799 073

En 2010, la consommation des crédits s’est avérée supérieure aux prévisions de 4,7 millions d’euros pour les raisons suivantes :

– la réintégration du commandement intégré de l’OTAN par la France conduit à une surconsommation de 2 millions d’euros de prestations familiales d’expatriation, aide est accordée sous conditions aux militaires en poste dans certains organismes implantés à l'étranger ou dans les structures de commandement de l’organisation de l’OTAN. Elle vise à compenser les surcoûts liés aux frais de scolarité des enfants ;

– l’amélioration de l’offre d’hébergement dans les campings gérés par l’IGeSA a également enregistré un dépassement de 2 millions d’euros ;

– la mise aux normes des réseaux d’adduction d’eau au sein des établissements gérés par l'IGeSA afin de répondre aux nouvelles contraintes réglementaires de surveillance de la qualité des eaux a induit une dépense non budgétée de 0,7 million d’euros.

En 2011, la subvention versée au titre de l’action 6 a été réduite de 1,2 million d’euros par rapport à 2010 (56,10 millions d’euros), mais de 5,8 millions d’euros par rapport au budget exécuté. Cette baisse résulte d’un ajustement des crédits consacrés aux sorties de cohésions, aux conférences et visites culturelles.

En revanche, les crédits (action 10) consacrés aux restructurations ont été revus à la hausse de 38,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010 conformément aux montants retenus lors des travaux de programmation.

En 2012, les crédits versés à l’IGeSA diminueront de 11,6 % en raison d’un ajustement des crédits consacrés à l'accompagnement social des restructurations, résultant de la révision des besoins estimés. Il a ainsi été décidé d’en redéployer une partie (4 millions d’euros) au profit du dispositif d’aide au départ des forces françaises basée outre-mer et à l’étranger, tout en réalisant une économie de 4,3 millions d’euros.

*

* *

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du lundi 24 octobre 2011 à 17 heures, la commission des Finances examine les crédits de la mission Défense en commençant par l’exposé des deux Rapporteurs spéciaux de la mission, MM. Louis Giscard d’Estaing et Jean-Michel Fourgous.

Après l’exposé des Rapporteurs spéciaux, une discussion a lieu.

M. Jean-Louis Dumont, président. Deux cultures s’affrontent au sein du ministère de la Défense pour ce qui est de l’achat de matériels : soit acheter en France, lorsque le fabricant existe, soit acheter à l’extérieur du matériel existant, en plus grande quantité et en réalisant des gains financiers. Au regard des enjeux économiques et de R&D, n’est-il pas nécessaire de conserver, sur le plan national, des entreprises performantes dotées de capacités de recherche, ayant en outre une capacité d’entraînement des industries civiles ?

Par ailleurs, pensez-vous que le niveau et le nombre des aéronefs qui seront mis à disposition de nos armées sont suffisants ? En Meuse, la base d’Étain abrite un régiment souvent projeté en opérations, mais dont les appareils sont à bout de souffle.

Pour les Opex et pour les autres missions assignées à nos forces en Europe, en Asie et en Afrique, il faut non seulement des moyens mais aussi des ressources humaines. Certains secteurs, certes, doivent être réduits – j’avais remis, en son temps, un rapport sur les effectifs du bureau du service national. Cela étant, la gestion des ressources humaines des armées correspond-elle aux besoins d’aujourd'hui et de demain ?

Bref, puisque votre rapport traite de la « préparation de l’avenir », pensez-vous que les missions traditionnelles devront évoluer ou que nous avons encore les moyens humains et matériels de répondre à ces missions, par exemple en Afrique, au sein de l’OTAN que notre pays a réintégré, ou pour les missions de l’ONU ? Après l’opération libyenne, les armées françaises auront-elles encore les moyens de servir nos valeurs républicaines ?

M. Jean-Michel Fourgous, rapporteur spécial. L’avenir de notre défense est lié à l’avenir de notre budget, donc à notre capacité à produire de la richesse. Partout dans le monde, les budgets militaires évoluent selon les résultats économiques de chaque pays. Les Chinois investissent massivement, par exemple. La guerre est diplomatique et militaire, mais sa dimension économique prend une importance particulière dans cette période de mondialisation. La montée en puissance de la Chine, de l’Inde, du Brésil, provoque par exemple des tensions sur les matières premières. L’avenir dépend avant tout de la capacité d’un pays à comprendre la mondialisation, à exporter, à déposer des brevets d’avenir, à conserver des chaînes de compétences pour des productions prévues sur le moyen et le long terme. Les industries de défense sont très spécifiques et l’on peut se féliciter que la France ait accès à ce type de marché. L’aéronautique représente, par exemple, un de nos plus gros excédents commerciaux.

Il faut évidemment privilégier le caractère dual de cette industrie. Si l’on dépend uniquement des commandes militaires, on s’expose plus fortement aux variations liées à la crise. Ce sont des groupes comme EADS, avec sont carnet de commandes de plus de 450 milliards de dollars, qui résistent le mieux.

Pour ce qui est des ressources humaines, je laisserai à M. Louis Giscard d’Estaing le soin de vous répondre.

Quant aux avions, les opérations de Libye ont montré au monde entier que le Rafale est opérationnel. Seuls deux pays, la France et les États-Unis disposent de porte-avions à décollage à catapultes pouvant accueillir des avions multimission comme le Rafale. Cela a bien sûr un coût. Notre pays ne pourra guère envisager la construction d’un second porte-avions qu’avec une croissance de 3 ou 4 %.

Même s’il reste des besoins, il est satisfaisant de constater qu’un pays comme la France reste très compétitif en comparaison de tous les grands pays, comme elle l’a montré aux yeux du monde ces derniers mois.

M. Jean-Louis Dumont, président. Les dysfonctionnements de Chorus sont depuis longtemps une source de préoccupation et c’est une bonne chose que les rapporteurs spéciaux y insistent.

Permettez-moi d’en revenir, monsieur le rapporteur spécial, à ma question sur les flux entrants et sortants de personnel au sein du ministère de la Défense et à mon exemple du bureau du service national, qui a bénéficié d’un apport de personnels affectés pour différentes raisons. Les nouvelles entrées correspondent-elles aux besoins réels – notamment techniques – des armées ?

M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur spécial. L’objectif fixé était une réduction globale du format de nos forces armées de 54 000 hommes. Ce plan est respecté ; l’effort est même parfois supérieur à ce qui était programmé.

Pour ce qui est du recrutement et du renouvellement des personnels, votre question renvoie à celle de l’attractivité de la fonction militaire dans la société française. Les différentes armées mènent des campagnes de communication, notamment à la télévision, pour mettre en valeur les carrières qu’elles offrent. L’objectif est de maintenir la qualité de recrutement de nos forces. Les enjeux sont directement liés aux conditions du marché de l’emploi, sachant que les carrières sont assez courtes pour les militaires qui ne passent pas par les écoles d’officiers ou de sous-officiers. Le ministère et les états-majors sont conscients du problème et y consacrent des moyens.

Un autre aspect est celui du statut du militaire et des améliorations que l’on peut y apporter, notamment en opérations. À cet égard, le ministre de la Défense devrait annoncer le 11 novembre prochain une mesure attendue. Par ailleurs, le Conseil supérieur de la fonction militaire assure le suivi de ces sujets.

Globalement, aucun sujet d’inquiétude concernant d’éventuelles difficultés de recrutement n’a été porté à notre connaissance.

Suivant l’avis favorable des deux rapporteurs spéciaux, MM. Louis Giscard d’Estaing et Jean-Michel Fourgous, la Commission adopte les crédits de la mission Défense.

ANNEXE 1 :
LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

– le 4 octobre 2011, audition, avec M. Jean-Michel Fourgous, de Mme Pascale Sourisse, responsable de la division C4I de Thales et de M. Hervé Multon, directeur de la stratégie du groupe ;

– le 5 octobre 2011, audition, avec M. Jean-Michel Fourgous, de l’amiral Bernard Rogel, chef d’État-major de la marine ;

– le 5 octobre 2011, audition, avec M. Jean-Michel Fourgous, du général Bertrand Ract-Madoux, chef d’État-major de l’armée de terre ;

– le 18 octobre 2011, audition du général Jean-Paul Palomeros, chef d’état-major de l’armée de l’air ;

– le 20 octobre 2011, audition, avec M. Jean-Michel Fourgous, de M. Christophe Maisonneuve, directeur-adjoint du cabinet du ministre de la Défense ;

– le 20 octobre 2011, audition, avec M. Jean-Michel Fourgous, de M. François Desprairies, directeur des affaires publiques d’EADS France, Bruno Masnou, conseiller sécurité et défense à la direction des affaires publiques d’EADS France, et de Mme Annick Perrimond-Dubreuil, vice-présidente en charge des relations avec le Parlement.

ANNEXE 2 :
LISTE DES BASES DE DÉFENSE

Métropole

 

78 bases de défense prévues en 2008

51 bases de défense réalisées en 2011

Évreux

Évreux

Montlhéry

Montlhéry

Cherbourg

Cherbourg

Rennes

Rennes

Coëtquidan

Vannes - Coëtquidan

Vannes

Brest

Brest - Lorient

Lorient

Angers

Angers - Le Mans - Saumur

Le Mans

Saumur

Bricy

Orléans - Bricy

Orléans

Tours

Tours

Avord

Bourges - Avord

Bourges

Poitiers

Poitiers - Saint-Maixent

Saint-Maixent

Rochefort

Rochefort - Cognac

Cognac

Angoulême

Angoulême

Brive

Brive

Bordeaux

Bordeaux - Mérignac

Mérignac

Cazaux

Cazaux

Mont-de-Marsan

Mont-de-Marsan

Montauban

Montauban - Agen

Agen

Bayonne

Pau - Bayonne - Tarbes

Pau

Tarbes

Toulouse

Toulouse - Castres

Castres

Carcassonne

Carcassonne

Orange

Nîmes - Orange

Nîmes

Istres

Istres - Salon-de-Provence

Salon-de-Provence

Marseille

Marseille - Aubagne

Aubagne

Toulon

Toulon

Draguignan

Draguignan

Solenzara

Solenzara

Calvi

Calvi

Apt

Saint-Christol

Gap

Gap

Grenoble

Grenoble - Annecy - Chambéry

Annecy

Chambéry

Valence

Valence

Lyon

Lyon - Mont-Verdun

Mont-Verdun

La Valbonne

La Valbonne

Clermont-Ferrand

Clermont-Ferrand

Dijon

Dijon

Besançon

Besançon

Belfort

Belfort

Luxeuil

Luxeuil - Épinal

Épinal

Nancy

Nancy

Colmar

Colmar

Strasbourg

Strasbourg - Haguenau

Haguenau

Phalsbourg

Phalsbourg

Chaumont

Chaumont - Saint-Dizier

Saint-Dizier

Metz

Metz

Verdun

Verdun

Mourmelon

Mourmelon - Mailly

Mailly

Charleville-Mézières

Charleville-Mézières

Lille

Lille

Creil

Creil

Paris

Paris Île-de-France

Vincennes

Saint-Germain-en Laye

Versailles

Vélizy-Villacoublay

Outre-mer

 

Martinique-Guadeloupe

Martinique-Guadeloupe

Guyane

Guyane

La Réunion - Mayotte

La Réunion - Mayotte

Nouvelle-Calédonie

Nouvelle-Calédonie

Polynésie

Polynésie

   

Étranger

 

Djibouti

Djibouti

Émirats arabes unis

Émirats arabes unis – Abou Dhabi

Gabon

Gabon - Libreville

Sénégal

Sénégal - Dakar

ANNEXE 3 :
RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES SUR LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET DE COMMUNICATION DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE (article 58-2° de la LOLF)

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1 () Rapport d’information n° 2623 de M. Louis Giscard d’Estaing et Mme Françoise Olivier-Coupeau : « les recettes exceptionnelles de la Défense : une anticipation approximative à l’épreuve de la réalité » (juin 2010).

2 () Lire à ce sujet le Rapport d’information n° 3624 de M. Louis Giscard d’Estaing et M. Bernard Cazeneuve : « Les externalisations du ministère de la Défense : l’heure des choix » (juillet 2011).

3 () Aubagne, Avord, Brest, Clermont-Ferrand, Creil, Djibouti, La Valbonne, Marseille, Nancy, Rennes et Valence.

4 () Les 11 bases de défense précitées ainsi que Besançon, Cherbourg, Coëtquidan, Montlhéry, Pau, La Réunion-Mayotte, Rochefort-Saintes-Cognac pour respecter une continuité dans la montée en puissance et pour augmenter l’éventail des situations.

5 () Rapport d’information n° 2623 de M. Louis Giscard d’Estaing et Mme Françoise Olivier-Coupeau : « les recettes exceptionnelles de la Défense : une anticipation approximative à l’épreuve de la réalité » (juin 2010).