N ^°3805

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 12 

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre BRARD

Député

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SYNTHÈSE 7

INTRODUCTION 11

CHAPITRE PREMIER : LES SERVICES D’ÉTAT-MAJOR DU PREMIER MINISTRE 13

I.– LA COORDINATION GÉNÉRALE 13

A.– LES CABINETS DU PREMIER MINISTRE ET DES MINISTRES RATTACHÉS 13

B.– LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT (SGG) 18

1.– Les activités du SGG 18

2.– Des moyens budgétaires en augmentation 20

3.– Les commissions rattachées au SGG 20

C.– LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DES AFFAIRES EUROPÉENNES 26

D.– LE SERVICE D’INFORMATION DU GOUVERNEMENT 27

II.– LA COORDINATION EN MATIÈRE DE DÉFENSE 30

A.– LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE 31

B.– L’INSTITUT DES HAUTES ÉTUDES DE DÉFENSE NATIONALE 33

C.– L’INSTITUT NATIONAL DES HAUTES ÉTUDES DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE 34

D.– LES FONDS SPÉCIAUX ET LES INSTANCES CHARGÉES DE LEUR CONTRÔLE 34

1.– Les crédits des fonds spéciaux 34

2.– La Commission de vérification des fonds spéciaux 36

III.– LA COORDINATION SECTORIELLE ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 37

A.– LE SOUTIEN ADMINISTRATIF ET FINANCIER DES SERVICES DU PREMIER MINISTRE 37

1.– L’activité de la mission d’organisation des services du Premier ministre 37

2.– Le rôle de la direction des Services administratifs et financiers 39

a) Une administration en perpétuelle adaptation 39

b) La mise en œuvre de Chorus 40

c) Un grand projet immobilier : l’implantation sur le site Ségur 41

3.– Aspects de l’exécution budgétaire des crédits des services du Premier ministre en 2011 43

B.– LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA MER 43

C.– LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE DE VIGILANCE ET DE LUTTE CONTRE LES DÉRIVES SECTAIRES 45

D.– LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE DE LUTTE CONTRE LA DROGUE ET LA TOXICOMANIE 46

IV.– L’ORDRE DE LA LÉGION D’HONNEUR ET L’ORDRE DE LA LIBÉRATION 48

A.– L’ORDRE DE LA LIBÉRATION 48

B.– L’ORDRE DE LA LÉGION D’HONNEUR 49

V.– LES EFFECTIFS D’ADMINISTRATION TERRITORIALE ET LES MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES 49

A.– LES EFFECTIFS D’ADMINISTRATION TERRITORIALE 50

B.– LES MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES 51

CHAPITRE II : LA PROSPECTIVE AUPRÈS DU PREMIER MINISTRE 53

I.– LE CENTRE D’ANALYSE STRATÉGIQUE ET LES ORGANISMES ASSOCIÉS 53

A.– LE CENTRE D’ANALYSE STRATÉGIQUE 53

B.– LES ORGANISMES ASSOCIÉS AU CENTRE D’ANALYSE STRATÉGIQUE 54

II.– DES MOYENS INSUFFISAMMENT UTILISÉS 58

III.– LES ORGANISMES SUBVENTIONNÉS CHARGÉS DE LA PROSPECTIVE ET PLACÉS AUPRÈS DU PREMIER MINISTRE 59

A.– L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES 59

B.– L’INSTITUT FRANÇAIS DES RELATIONS INTERNATIONALES 60

C.– L’INSTITUT DES RELATIONS INTERNATIONALES ET STRATÉGIQUES 61

CHAPITRE III : L’INFORMATION ADMINISTRATIVE ET LA DIFFUSION PUBLIQUE 63

I.– UNE STRATÉGIE PLUS PRÉCISE, UNE MISE EN œUVRE INCERTAINE 63

II.– DES RECETTES TOUJOURS SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 65

A.– DES RECETTES D’ANNONCES PRÉVUES EN BAISSE, MAIS TOUJOURS RÉÉVALUÉES 65

B.– L’EFFONDREMENT DES AUTRES RECETTES 68

III.– LES CRÉDITS DEMANDÉS 68

A.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL 68

B.– LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET D’INVESTISSEMENT 70

1.– La diminution globale des dépenses de fonctionnement et d’investissement 70

2.– L’échec préoccupant d’un grand projet : la nouvelle plate-forme de production éditoriale (NPPE) 71

3.– La modernisation du projet SOLON 72

4.– Le projet Etalab 73

5.– Le renseignement administratif téléphonique 74

CHAPITRE IV : LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 77

I.– LA MISE EN PLACE DU DÉFENSEUR DES DROITS 78

A.– LE DÉFENSEUR DES DROITS, INSTITUTION NOUVELLE FÉDÉRATRICE DE QUATRE AUTORITÉS PRÉEXISTANTES 78

B.– L’ACTIVITÉ DU MÉDIATEUR 81

1.– La médiation individuelle 82

2.– Les propositions de réformes faites par le Médiateur 82

3.– L’action des délégués du Médiateur 83

C.– LA COMMISSION NATIONALE DE DÉONTOLOGIE DE LA SÉCURITÉ 84

D.– LA HAUTE AUTORITÉ DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS ET POUR L’ÉGALITÉ 85

E.– LA DÉFENSEURE DES ENFANTS 86

II.– LES AUTRES AUTORITÉS CHARGÉES DE DÉFENDRE DES LIBERTÉS 87

A.– LA COMMISSION D’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS 87

B.– LA COMMISSION NATIONALE DE L’INFORMATIQUE ET DES LIBERTÉS 88

C.– LE CONTRÔLEUR GÉNÉRAL DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉ 91

D.– LA COMMISSION NATIONALE DE CONTRÔLE DES INTERCEPTIONS DE SÉCURITÉ 92

III.– LES INSTANCES CONSULTATIVES 94

A.– LE COMITÉ CONSULTATIF NATIONAL D’ÉTHIQUE 94

B.– LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME 94

C.– LA COMMISSION CONSULTATIVE DU SECRET DE LA DÉFENSE NATIONALE 95

EXTRAIT DU COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 3 NOVEMBRE 2011 À 15 HEURES 97

EXAMEN EN COMMISSION 115

AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION 117

ANNEXE : RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES SUR LES DÉPENSES DE COMMUNICATION DES MINISTÈRES 119

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

L’automne 2011 est celui du crépuscule non pas d’une législature, mais d’un pouvoir inchangé depuis 2002 et qui laisse, comme cela était prévisible, la France exsangue.

Les principes fondamentaux de la République sont constamment dévoyés.

LIBERTÉ : celle de surveiller les journalistes dans le cadre d’une affaire privée où le pouvoir politique est justement mis en cause.

ÉGALITÉ : principe qui permet aux milliardaires de ne pratiquement plus payer d’impôt de solidarité sur la fortune, grâce à la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011, alors que, moins d’un mois après, on crée un impôt spécial sur les consommateurs de boissons sucrées et l’on cherche à aggraver le prélèvement fiscal sur les parcs d’attraction.

FRATERNITÉ : ceux qui imaginent que la France est le pays des droits de l’homme ne sont pas à l’abri de mauvaises surprises, comme ce Tunisien que le Rapporteur spécial a rencontré récemment au centre de rétention du Mesnil Amelot. Il a eu du mal à lui expliquer pourquoi, malgré les changements d’alliance survenus entre le Président de la République et les autorités de son pays, il s’y trouvait retenu.

La rigueur s’abat sur le pays au nom des sacro-saints équilibres budgétaires quand, dans le périmètre du budget du Premier ministre, des rentes de situations se perpétuent sans manifestement que leurs bénéficiaires fassent l’objet d’un contrôle minimal : professeur de droit constitutionnel amateur de voyages, ou philosophe de plateau de télévision qui préfère y bavasser plutôt qu’assurer son métier d’enseignant.

Il n’y aura pas de progrès social si le Gouvernement, sous la direction inspirée, à défaut d’être conforme à l’article 5 de la Constitution, du Président de la République, continue de mener une politique qui a pour objet et pour effet d’enrichir les riches et d’appauvrir les pauvres.

Ceux-là même qui s’emploient à détruire l’État peuvent encore compter sur des structures en tous points remarquables : le Secrétariat général du Gouvernement et les services du Premier ministre constituent toujours un pôle d’excellence, les Journaux officiels un modèle de service public.

Le Rapporteur spécial s’en réjouit et souhaite, qu’après l’alternance réalisée au Sénat, la modernisation de la France puisse être menée, à partir de l’été prochain, grâce à une majorité nouvelle.

CHAPITRE PREMIER : LES SERVICES D’ÉTAT-MAJOR
DU PREMIER MINISTRE

Un premier ensemble de services relevant du Premier ministre assure une fonction d’état-major liée à la direction de l’action du Gouvernement. Certains sont chargés de la coordination générale, d’autres de la coordination en matière de défense, d’autres enfin de la coordination sectorielle et du soutien de ces services.

Le programme 129 Coordination du travail gouvernemental a connu une grande instabilité, depuis 2010. Le projet de loi de finances pour 2012, à l’inverse, ne comporte que peu de changements de structures.

Depuis l’année dernière, l’instabilité s’est considérablement atténuée, ce dont on peut se féliciter. Le nombre de cabinets ministériels dépendant du programme 129 a diminué : jusqu’à 8 ministres et secrétaires d’État ont été rattachées au programme en 2009 et 2010, 7 de mars à juillet 2010, puis 6 de juillet à novembre 2010, et, depuis le 1^er janvier 2011, le budget n’assure plus le soutien que des cabinets du Premier ministre et du ministre chargé des relations avec le Parlement. Cinq cabinets ministériels ont ainsi quitté le périmètre du programme en 2010 (cabinet du Haut commissaire aux solidarités actives, cabinet du secrétaire d’État chargé du Développement de la région capitale, cabinet du secrétaire d’État chargé de la Prospective et du développement numérique, cabinet du ministre de l’Espace rural et de l’aménagement du territoire, cabinet du ministre chargé du Plan de relance).

Les modifications de structures administratives ont affecté le Conseil de la création artistique, supprimé en mai 2011, alors que la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication de l’État (DISIC) et la mission « Etalab », chargée de la constitution d’un portail unique interministériel des données publiques, ont été créées en février 2011.

I.– LA COORDINATION GÉNÉRALE

Sous le vocable de coordination générale, on peut regrouper les quelques structures qui incarnent la direction de l’action du Gouvernement et la coordination du travail gouvernemental dans son ensemble, de manière véritablement interministérielle.

A.– LES CABINETS DU PREMIER MINISTRE ET DES MINISTRES RATTACHÉS

Le Rapporteur spécial avait eu des difficultés à obtenir, ces dernières années, des informations fiables, précises et cohérentes, dans le délai prévu par la loi organique, sur les cabinets ministériels rattachés au budget des services du Premier ministre.

Cette année, une partie de l’information demandée sur les cabinets ministériels a été transmise le 23 septembre, ce qui constitue un indéniable progrès. Cependant, les éléments transmis ne comportaient pas des informations pourtant communiquées l’an dernier : il a donc été demandé la ventilation des effectifs des cabinets du Premier ministre et du ministre des relations avec le Parlement entre les différentes catégories de collaborateurs, titulaires, contractuels affectés par le ministère, mis à disposition, détachés, contractuels non affectés par le ministère. Ces éléments d’information dépendent de la réalisation de l’annexe jaune sur les effectifs des cabinets ministériels, mais cette annexe n’a été communiquée au Rapporteur spécial (pour les deux seuls cabinets ministériels dépendant de la mission) en version provisoire que le 19 octobre 2011.

Il est à noter qu’il n’a pas été transmis de prévisions de consommation pour l’année en cours, alors que la consommation au 31 août 2011 représentait déjà 89 % de la totalité de celle de l’année précédente. On peut s’étonner que la consommation de crédits de cabinet ait augmenté, de 2009 à 2010, alors que le nombre de cabinets rattachés a diminué très significativement en 2010, passant en cours d’année de 8 à 2.

On peut s’étonner également que l’enveloppe attribuée pour 2011 aux seuls cabinets du Premier ministre et du ministre chargé des relations avec le Parlement s’élève à 32,5 millions d’euros, montant à peine inférieur à celui prévu en 2010 pour 8 cabinets ministériels. La consommation des cabinets correspondants en 2010 (Premier ministre, Relations avec le Parlement) s’est élevée à 23 407 599 euros selon les indications transmises par les services du Premier ministre, soit un montant très inférieur aux prévisions pour 2012.

Cependant, les données chiffrées qui figurent ci-après ne concernent que les membres des cabinets sous contrat ou mis à disposition au sein des services du Premier ministre (rémunérés dans le cadre du programme budgétaire), mais non les agents rémunérés dans le cadre d’autres programmes.

En effet, les agents mis à disposition fournissent un concours gratuit pour le programme 129, dont le coût n’a toujours pas fait l’objet d’évaluation. Ils étaient 245 (dont 28 au cabinet militaire) au 31 août 2011 au cabinet du Premier ministre (252 en juillet 2010), pour un total de 484 agents (498 agents en juillet 2010).

CONSOMMATION DES CRÉDITS DE CABINETS MINISTÉRIELS EN 2007

Source : Direction des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre.

CONSOMMATION DES CRÉDITS DE CABINETS MINISTÉRIELS EN 2008

Source DSAF du Premier ministre.

CONSOMMATION DES CRÉDITS DE CABINETS MINISTÉRIELS EN 2009

Source DSAF du Premier ministre.

CONSOMMATION DES CRÉDITS DE CABINETS MINISTÉRIELS EN 2010

Source DSAF du Premier ministre.

CRÉDITS DE CABINETS MINISTÉRIELS EN 2011

Source DSAF du Premier ministre.

Les agents affectés par le ministère au cabinet du Premier ministre étaient 171 en août 2011.

Les effectifs du cabinet du Premier ministre ne diminuent pas sensiblement, contrairement aux annonces gouvernementales. C’est également le cas pour le ministre des Relations avec le Parlement (47 collaborateurs au 1^er août 2011 à comparer à 48 au 1^er juillet 2010).

La consommation de crédits de cabinets ministériels constatée depuis 2007 est toujours très supérieure aux montants prévus par la loi de finances, comme il est indiqué par les tableaux ci-joints. Dans le cadre de dotations globalisées, les prévisions de crédits initiaux pour les crédits hors titre 2 correspondent à la « notification initiale de l’enveloppe » dévolue aux cabinets.

Les prévisions d’effectifs pour 2012 sont de 295 ETPT au lieu de 364 en loi de finances initiale pour 2011. On peut déplorer que le PAP (pages 50, 51 et 60) ne présente aucun élément d’information sur l’évolution des effectifs de 2011 à 2012 au niveau des sous-actions.

Les services du Premier ministre ont donné au Rapporteur spécial, sur sa demande, les explications suivantes : « Les plafonds arrêtés pour chacun des cabinets pour 2011 et 2012 sont les suivants :

Cabinet Premier ministre : 230 ETPT en 2011, 210 ETPT en 2012. différence en raison du schéma d'emplois (rationalisation des secrétariats).

Cabinets Relations avec le Parlement : 50 ETPT en 2011, 45 ETPT en 2012. Différence en raison du schéma d'emplois (rationalisation des secrétariats).

Cabinet Porte parolat : 10 ETPT en 2011, 10 ETPT en 2012.

"Réserve" pour la constitution éventuelle d'un nouveau cabinet : 74 ETPT en 2011, 30 ETPT en 2012.

La différence de 69 ETPT entre 2011 et 2012 s'explique donc de la manière suivante :

– 25 ETPT sont supprimés en raison du schéma d'emplois évoqué ci-dessus ;

– 24 ETPT de la « réserve » correspondaient au cabinet Prospective et économie numérique. Ce cabinet, qui n'existe plus, n'avait pas fait l'objet d'un transfert et avait été constitué sur la ressource des SPM. Ces emplois ont donc été redéployés.

– 20 ETPT de la « réserve » ont été utilisés pour permettre au SGG d'assurer ses nouvelles missions dans le cadre de la réforme des administrations territoriales de l’État ; à la direction des services administratifs et financiers de mettre en place son projet de service ».

La diminution des crédits de cabinets de 2011 à 2012 – ils passent de 31,4 millions d’euros à 27,4 millions (– 12,7 %) – est proportionnellement moindre que celle des effectifs budgétaires (– 69 ETPT, soit – 19 %).

Le « Jaune » sur les effectifs des cabinets ministériels ne présentait jusqu’à présent que les rémunérations brutes annuelles des membres de cabinet et des personnels chargés de fonctions support recrutés sur contrat (il concerne les fonctionnaires détachés et les collaborateurs recrutés sur un contrat cabinet). Le « Jaune » omet de récapituler les rémunérations annuelles brutes de tous les personnels des cabinets sous prétexte que les rémunérations des agents titulaires ou contractuels affectés, mis à disposition ou détachés suivent les règles de droit commun prévues par le statut général de la fonction publique, les statuts particuliers des différents corps, les différents textes réglementaires en matière d’indemnités et les pratiques de gestion propres à chaque ministère employeur à l’intérieur des cadres réglementaires et législatifs.

C’est pourquoi le Rapporteur spécial a proposé, pour améliorer l’information du Parlement, et le Gouvernement a accepté, lors de la séance de commission élargie du 8 novembre 2010, d’établir le recensement de la totalité des rémunérations individualisées des agents des cabinets ministériels, y compris les personnels mis à disposition ou détachés ou employés par le ministère afin d’avoir un état plus exact des coûts complets des cabinets ministériels en matière de rémunérations, à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances 2012, en ces termes : « Je suis convaincu que cette avancée permettrait effectivement de fournir au Parlement des données complètes sur la masse salariale brute des agents des cabinets ministériels, mais ce document n’a pas encore été établi – je m’engage à ce qu’il le soit dans le projet de loi de finances 2012. En revanche, il serait complexe d’établir une distinction entre les rémunérations d’activité, les cotisations et contributions sociales, la contribution au compte d’affectation spéciale Pensions, les prestations sociales et les allocations diverses. »

Le tableau effectivement transmis avec le « Jaune » budgétaire ne comporte aucun progrès par rapport aux années précédentes. Il ne remédie pas au principal problème déjà évoqué. En effet le « Jaune » sur les effectifs des cabinets ministériels omet de récapituler les rémunérations annuelles de tous les personnels des cabinets, en particulier des personnels mis à disposition, qui représentent au cabinet du Premier ministre plus de la moitié de ses collaborateurs. La réponse du ministre chargé des Relations avec le Parlement, lors de la commission élargie du 3 novembre 2011, selon laquelle les coûts des agents mis à disposition sont connus et peuvent être retracés par les députés eux-mêmes, marque une grande désinvolture vis-à-vis de l’Assemblée nationale et est inexacte factuellement : on ne connaît pas précisément chaque agent mis à disposition ni son statut, et il est évidemment impossible de reconstituer les coûts afférents. Le Gouvernement n’a donc pas tenu l’engagement qu’il avait pris il y a un an.

En définitive, les dépenses des cabinets du Premier Ministre et du ministre des Relations avec le Parlement sont loin de diminuer.

Selon les données transmises par les services du Premier ministre, les dépenses de cabinet du Premier ministre ont représenté 18,92 millions d’euros en 2007, 20,40 millions d’euros en 2008, 20,71 millions d’euros en 2009 et 19,91 millions d’euros en 2010. De 2007 à 2010, elles ont progressé de 5,2 %. Au 31 août 2011, les dépenses atteignaient 17,60 millions d’euros soit 88,4 % de la totalité des dépenses de 2010. Ces données, encore une fois, sont très lacunaires, puisqu’elles ne retracent pas les coûts afférents aux personnels mis à disposition.

Pour le ministre chargé des relations avec le Parlement, la progression est encore plus forte : les coûts de cabinet (hors mis à disposition) se sont élevés à 2,66 millions en 2007, à 3,18 millions en 2008, à 3,14 millions en 2009 et à 3,50 millions en 2010. Au 31 août 2011, la consommation atteignait déjà 3,22 millions d’euros soit 92 % de la dépense totale de 2010.

L’annexe générale « jaune » sur les effectifs des cabinets ministériels est toujours à peu près sans aucun intérêt pour appréhender les montants réels de rémunérations, donc les coûts, des cabinets ministériels, contrairement à l’engagement du Gouvernement. 

Les effectifs des cabinets du Premier ministre et du ministre des Relations avec le Parlement n’ont par ailleurs pas significativement diminué depuis un an.

On peut donc considérer que le « jaune budgétaire » portant sur les personnels affectés dans les cabinets ministériels pourrait être utilement complété par des éléments précis sur les rémunérations des agents employés par les cabinets ministériels, quelle que soit leur catégorie, en particulier ceux qui sont mis à disposition.

Le Rapporteur spécial constate par ailleurs que, si la connaissance des moyens dévolus aux cabinets ministériels s’améliore, ce n’est pas du fait de la transmission spontanée d’informations par les documents budgétaires. Ainsi, le projet annuel de performances 2012 ne donne aucune explication à la diminution des effectifs budgétaires des cabinets ministériels.

Le Rapporteur spécial invite donc le Gouvernement à passer d’une culture du secret à une culture de la transparence en matière de cabinets ministériels.

B.– LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT (SGG)

Complément administratif naturel du cabinet du Premier ministre, le secrétariat général du Gouvernement (SGG) est le gardien de la République et de la continuité de l’État. Le Rapporteur spécial tient à souligner la stabilité du poste de secrétaire général par-delà les alternances politiques et les changements de gouvernement : il n’y a ainsi eu que dix secrétaires généraux depuis la Libération.

1.– Les activités du SGG

Le secrétariat général du Gouvernement a assumé, au fil du temps, ses missions habituelles de régulation du travail gouvernemental, d’assistance juridique et de tutelle des services et organismes rattachés au Premier ministre. Il a renforcé son activité ces dernières années en matière d’application des lois et de préparation des études d’impact associées aux projets de loi.

Depuis 2008, tous les ministères se sont dotés d'une structure responsable en leur sein du suivi centralisé de l’application des lois. Le secrétariat général du Gouvernement dispose ainsi d'un réseau de correspondants ministériels de l'application des lois.

L’expertise des différents ministères est sollicitée lors de la publication d’un décret d’application au Journal officiel et pour la préparation des bilans semestriels établis par le secrétariat général du Gouvernement.

Dans le projet annuel de performances, le taux d’application des lois sert d’indicateur de performance, il est l’un des deux indicateurs les plus représentatifs de la mission. Il se décompose en deux sous-indicateurs se rapportant d’une part, aux lois promulguées depuis le début de la présente législature et, d’autre part, aux lois promulguées au cours de la dernière session parlementaire. Au 31 décembre 2010, ces sous-indicateurs s’élevaient respectivement à 81,08 % et 66,23 %. Pour renforcer la vigilance des cabinets ministériels quant au traitement des décrets d’application, le ministre chargé des relations avec le Parlement a décidé, en relation avec le secrétaire général du Gouvernement, de constituer un comité de suivi de l’application des lois composé de membres de son cabinet, de membres du SGG, des directeurs de cabinet et des correspondants administratifs désignés dans chacun des cabinets ministériels.

L’autre indicateur le plus représentatif de la mission est le taux de déficit de transposition des directives européennes. Ce taux s’élevait à 0,7 % en 2009, 0,8 % en 2010 et la prévision actualisée est de 1 % en 2011 et 2012. Pour l’année 2010, le résultat de 0,8 %, correspond à 12 directives non transposées seulement. Le taux moyen communautaire est de 0,9 %. En 2011, de nombreuses dispositions de niveau législatif ont pu être adoptées et, compte tenu du nombre de textes à transposer, il paraît opportun de reprendre comme objectif pour 2011 et pour 2012 le plafond de 1 % fixé par le Conseil européen (soit une quinzaine de directives en retard de transposition).

Depuis 2009, le secrétariat général du Gouvernement a la charge d'animer les travaux d'études d'impact, en particulier sous la forme d'un appui méthodologique aux ministères. Il a mis au point, avec toutes les administrations concernées, des lignes directrices méthodologiques, constitué un réseau de services susceptibles de contribuer aux études d'impact et mutualisé des ressources utiles dans un extranet accessible à tous les agents de l'administration centrale.

Entre avril et décembre 2009, le Gouvernement a ainsi coordonné l’élaboration de 27 études d’impact à l’appui de ses projets de loi ordinaires ou organiques, auxquels il convient d’ajouter 37 études au titre des projets de loi autorisant l’approbation ou la ratification d’engagements internationaux relevant de l’article 53 de la Constitution et les évaluations préalables annexées aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. En 2010, ce sont 27 études d’impact sur des projets de loi ordinaire ou organique, ainsi que 55 études d’impact à l’appui de projets de loi présentés au titre de l’article 53 qui ont été transmises au Parlement.

Enfin, au 1^er septembre 2011, le secrétariat général du Gouvernement avait coordonné, depuis janvier, l’élaboration de 16 études d’impact afférentes à des projets de loi ordinaires ou organiques, 36 études d’impact associées à des projets de loi autorisant l’approbation ou la ratification de conventions internationales, ainsi que les évaluations préalables annexées aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

2.– Des moyens budgétaires en augmentation

Les crédits de rémunérations et de fonctionnement du secrétariat général du Gouvernement ont fortement augmenté en 2010 et 2011, avec la mise en place de la cellule de suivi de la Réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) auprès du SGG (juillet 2010), la création de la mission Etalab et celle de la DISIC (février 2011).

Ainsi, 9,5 millions d’euros ont été consommés en 2010 pour une enveloppe prévisionnelle de 6,4 millions et 9,2 millions ont été ouverts en loi de finances initiale 2011. 14,7 millions sont proposés en projet de loi de finances 2012.

Les crédits d’intervention demandés sur la même action pour 2012 sont de 8,4 millions, au lieu de 8,7 millions d’euros en 2011. Ils sont destinés au versement de subventions aux fondations politiques et associations œuvrant en faveur des droits de l’Homme ou au développement de la citoyenneté.

Comme pour les années précédentes, un nombre limité d’organismes concentre l’attention du Gouvernement. Premiers bénéficiaires en 2010, la Fondation Jean Jaurès, la Fondation Robert Schumann, la Fondation pour l’innovation politique ont reçu chacune du Gouvernement 1,2 million d’euros en 2010 ; elles sont suivies de la Fondation Charles de Gaulle et de la Fondation Gabriel Péri (890 000 euros). Il s’y ajoute quelques subventions au titre de la réserve parlementaire. La plupart des autres organismes reçoivent moins de 100 000 euros.

Sans se prononcer sur l’opportunité de ces subventions, le Rapporteur spécial estime, cette année encore, nécessaire d’évaluer le travail accompli par ces organismes pour apprécier l’équité des montants alloués. Il souhaite toujours avoir accès au bilan des travaux accomplis par chaque bénéficiaire de subvention afin d’être en mesure, sans formuler d’opinion sur le contenu des travaux, de donner son avis sur la pertinence du soutien financier de l’État et l’intérêt de son renouvellement d’une année sur l’autre.

3.– Les commissions rattachées au SGG

Le fascicule jaune annexé au projet de loi de finances pour 2011, qui récapitule la liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres, n’avait recensé pas moins de 29 commissions et organismes divers placés directement auprès du Premier ministre.

La commission des Finances avait demandé la suppression du Conseil de la création artistique et il lui a été donné satisfaction au début de l’année 2011.

Le Rapporteur spécial, qui a contrôlé au printemps dernier la Commission supérieure de codification et la Commission des archives constitutionnelles de la V^ème République, a décidé, dans le cadre de la préparation de l’examen du présent projet, de s’intéresser également au Comité stratégique pour le numérique, à la Commission de déontologie, à la mission interministérielle de l’Union pour la Méditerranée et au Conseil culturel de l’Union pour la Méditerranée.

● Tout d’abord, la Commission supérieure de codification, créée par un décret du 12 septembre 1989, est chargée de l’élaboration à droit constant de nouveaux codes, afin de faciliter l’accès au droit. Ses travaux se sont poursuivis au premier semestre de l’année 2011 dans le cadre notamment de 7 séances plénières. Sous réserve de nouvelles décisions, le rythme des travaux de la Commission pourrait être légèrement différent pour les deux semestres à venir En effet, s’il reste à élaborer plusieurs parties réglementaires de codes importants, dont le code des transports, le code électoral, le code minier, le code de l’énergie ou encore le code forestier, le travail de la commission s’articulera principalement autour de la modification et de la maintenance des codes déjà en vigueur.

Il est à noter que M. Daniel Labetoulle, Vice-Président de la commission, a attiré très opportunément l’attention du Rapporteur spécial sur l’intérêt d’une refonte du code général des impôts (CGI) ⁽¹⁾ et sur la surprise que peuvent susciter des modifications directes du code par décret, sur la base, juridiquement bien faible, de l’article 11 de la loi du 1^er mars 1951 portant ouverture de crédits provisoires applicables au mois de mars 1951. On conviendra volontiers avec M. Labetoulle qu’il s’agit là d’une « technique peu recommandable de codification par voie réglementaire de dispositions législatives ». Ce dévoiement a pour conséquence, parfois, des distorsions de rédaction et de portée entre la loi votée et le code général des impôts qui s’applique effectivement.

Le Rapporteur spécial a déjà observé que des décrets de ce genre, qui écrivent la loi fiscale en l’absence du Parlement, sont plus fréquents lorsque l’attention du législateur se porte sur d’autres terrains, par exemple en période d’élections générales. Il conviendra donc que notre vigilance ne s’émousse pas au printemps de 2012.

De telles pratiques contreviennent à l’esprit et à la lettre de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui, faut-il le rappeler, prévoit que tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.

En l’absence de réécriture globale du CGI, le pouvoir du législateur est totalement illusoire, puisqu’il n’est que l’alibi de hauts fonctionnaires qui ne respectent guère les représentants du peuple. Pour rompre avec les pratiques détestables qui se sont installées, le Rapporteur spécial préconise une nouvelle rédaction du CGI respectant totalement l’article 14 précité.

La dotation budgétaire accordée à la Commission supérieure de codification, relevant du titre 2, est constante depuis 2004 et s’élève à 218 898 euros.

Les crédits consommés en 2009 et 2010 ont été consacrés à la rémunération des 4 membres permanents et des rapporteurs particuliers. Il est à noter que, sur la demande réitérée du Rapporteur spécial, le détail des rémunérations lui a été transmis pour 2009 et 2010. Ce tableau, corroboré par le « jaune » budgétaire, met en évidence une diminution constante de ces dépenses, de 157 845 euros en 2007 à 139 973 en 2009 et 115 967 euros en 2010.

Le nombre de rapporteurs particuliers variant en fonction du nombre de codes et de leur complexité, aucune augmentation particulière des charges de la Commission n’est à prévoir pour les années 2012 et 2013.

● La Commission des archives constitutionnelles de la V^ème République a pour mission de recenser et d’assurer la publication des archives publiques et privées intéressant l’application de la Constitution du 4 octobre 1958.

Le Rapporteur spécial s’était étonné, dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement pour 2010, que la commission consomme des frais de représentation et de fonctionnement non négligeables : 5 230 euros de frais de restauration en 2009, dont « la régularisation de déjeuners non remboursés entre 2006 et 2008 pour 4 705 euros », selon les explications fournies. Il s’était interrogé sur la conformité de remboursements rétroactifs de déjeuners au regard des règles comptables et budgétaires.

Par ailleurs, la commission ayant consommé 11 392 euros en 2009 et 13 670 euros en 2010 (selon les données provisoires de novembre 2010) de frais de mission exclusivement à l’étranger, le Rapporteur spécial avait considéré qu’au prix du Pass Navigo, il aurait été très commode de faire, dans le cadre de l’éducation civique, la pédagogie de la cinquième République, dans les établissements scolaires de région parisienne.

Dans les faits, la consommation de frais de missions en 2010 n’a pas été de 13 670 euros mais de 19 604 euros (données définitives) et celle de 2011 au 31 juillet a encore représenté 4 649 euros.

Il est à noter qu’un hebdomadaire satirique paraissant le mercredi a précisé le 3 août 2011 que « joint par le Canard, Didier Maus reconnaît que ces déplacements, réglés par Matignon, n’avaient rien à voir avec ses fonctions officielles. « C’était pour des réunions ou des colloques organisés par une association internationale de droit constitutionnel que j’ai présidée jusqu’en décembre 2010 », confesse cet expert en belles balades. Avant d’ajouter : « c’était une forme de subvention ».

Il convenait donc de s’interroger sur l’intérêt de la pérennisation de cet organisme et de son coût rapporté à son utilité, indépendamment même des questions légitimes que l’on est en droit de se poser sur la régularité de la gestion des fonds qui lui sont alloués.

Par décret n° 2011-1013 du 24 août 2011, le Président de la République a mis fin aux activités de la commission qui doit achever ses travaux, au plus tard, le 1^er janvier 2012, faisant ainsi droit aux propositions de la commission des Finances.

● Créé en 2006 et présidé par le Premier ministre, le Comité stratégique pour le numérique (CSN) est composé des représentants des ministères de l’industrie, de la culture et de la communication et de l’aménagement du territoire et associe à ses travaux deux autorités administratives indépendantes concernées, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), ainsi que des représentants du Groupement d’intérêt public « France Télé Numérique », en charge de la communication et de l’accompagnement des foyers durant le programme d’arrêt de la diffusion analogique de la télévision, et de l’agence nationale des fréquences et du ministère du budget. Il dispose par ailleurs de trois personnalités qualifiées, dont l’une exerce la fonction de président-délégué, ainsi que d’un secrétaire général et d’un secrétariat.

Le Comité a eu pour mission d’orienter et coordonner l’action des différentes instances publiques s’agissant du programme national d’arrêt de la diffusion analogique hertzienne terrestre de la télévision et de réutilisation des fréquences ainsi libérées.

Du fait de l’achèvement, au 30 novembre prochain, du programme national d’arrêt de la diffusion analogique de la télévision ainsi que des choix précédemment arrêtés en matière d’affectation des fréquences ainsi libérées, la question de l’avenir de cet organisme est posée.

Le Comité dispose de 2 ETP fonctionnaires : un secrétaire général et une assistante. L’ensemble de la masse salariale du comité a représenté 309 529 euros en 2010.

Les membres du Comité ayant effectué des missions et ayant exposé des frais de représentation en 2010-2011 sont le président délégué du comité et le secrétaire général.

Il est à noter que le comité n’a transmis au Rapporteur spécial ni le détail des rémunérations ni celui des frais de représentation.

● La commission de déontologie, depuis 1995, a pour rôle de contrôler le départ des agents publics et de certains agents de droit privé, qui envisagent d’exercer une activité dans le secteur privé et dans le secteur public concurrentiel. Elle examine si les activités privées qu’ils envisagent d’exercer ne sont pas incompatibles avec leurs précédentes fonctions. Elle est aussi compétente pour donner un avis sur la déclaration de création ou de reprise d’une entreprise faite par un agent qui cumule cette activité avec son emploi public. De même, elle donne un avis sur la déclaration de poursuite d’une activité privée dans une entreprise ou une association faite par un agent qui vient d’entrer dans la fonction publique par concours ou sur contrat.

Elle est également chargée d’examiner les demandes d’autorisation des personnels des services publics de recherche souhaitant être détachés ou mis à disposition auprès d’entreprises valorisant leurs travaux de recherche ou collaborer avec celles-ci.

Elle comprend 14 membres et est présidée par M. Olivier Fouquet, Conseiller d’État.

La commission tient 11 séances par an, à raison d’une réunion mensuelle sauf en août. Le nombre de dossiers examinés au titre de l'année 2011 devrait avoisiner les 4 000 (3 386 dossiers examinés en 2010).

Le coût de fonctionnement pour 2010 a été estimé à 200 000 euros et comprend des indemnités versées au président de la commission, des indemnités versées aux rapporteurs, le remboursement de frais de transport et le coût des personnels affectés à la commission. Sur ces différents points, le Rapporteur spécial n’a obtenu aucune information précise en réponse à ses demandes.

● La mission interministérielle de l’Union pour la Méditerranée, présidée par M. Henri Guaino, sollicitée par le Rapporteur spécial, a transmis un récapitulatif de ses activités mais a omis de communiquer les éléments budgétaires qui lui avaient été demandés. En effet, on attend toujours un état des perspectives budgétaires détaillées de la mission UPM en 2012 et 2013 (l’enveloppe globale serait de 2,4 millions), qu’il soit fait le point sur les budgets de l’UPM depuis 2008 : enveloppe allouée, consommation effective, impact éventuel de la régulation budgétaire. On attend également, pour les crédits relevant du titre 2, la transmission d’un tableau anonymisé des rémunérations versées aux membres et aux agents.

On aurait souhaité que fût précisée l’utilisation des crédits de fonctionnement et d’investissement hors titre 2 depuis 2008 par grands postes de dépenses, comme le montant des dépenses occasionnées depuis 2008, pour chaque année au titre des dépenses de restauration, des missions et réceptions, en distinguant les missions en France métropolitaine et hors de France et les réceptions. Il avait été demandé quelles étaient les personnes ayant effectué les missions et l’objet des réceptions, et que soient présentées les dix plus importantes dépenses unitaires réalisées chaque année en 2008, 2009, 2010 et en 2011 en précisant la date et la nature de la dépense (véhicule, objet d’art, mobilier, etc.).

● Le conseil culturel de l’Union pour la Méditerranée, présidé par M. Renaud Muselier, a donné davantage de précisions d’ordre budgétaire. Le conseil a pour missions d’identifier, expertiser et accompagner des initiatives publiques et privées qui alimentent la dimension culturelle de l’Union pour la Méditerranée ; d’être une force de proposition pour l’émergence d’un espace culturel méditerranéen, un lieu de débats, d’échanges et de mobilisation en lien avec l’événement culturel Marseille-Provence 2013.

Les moyens budgétaires du Conseil culturel de l’UPM, qui émarge au programme 129, ne comprennent ni crédits d’intervention, ni crédits d’investissement. Ils sont constitués de crédits de personnel de titre 2 et de crédits de fonctionnement de titre 3. Les effectifs sont de 8 agents dont 2 mis à disposition. La montée en puissance du conseil est perceptible par la consommation de moyens de fonctionnement, 84 957 euros en 2009, 130 489 euros en 2010 et 171 000 euros prévus en 2011. Les frais de représentation (39 289 euros en 2010) et de déplacement (32 114 euros) représentent plus de la moitié du budget de fonctionnement, ce qui n’est pas une surprise, compte tenu de la nature de cette instance.

Il convient de s’interroger, en conclusion, sur l’intérêt de la mission comme du conseil culturel. Par un plaidoyer pro domo bien peu convaincant, la mission considère que « les événements politiques majeurs intervenus en Méditerranée depuis le début de l’année 2011, qu’il s’agisse de mutations pacifiques et d’évolutions vers la démocratie ou de crises quelquefois sanglantes, sont la preuve du bien fondé d’une approche spécifique, fondée sur la relation entre égaux, et un appel a maintenir et même accroître l’effort engagé. Ils sont de nature à compenser et contribuer à lever les facteurs de freinage de l’UpM liés à la persistance du conflit israélo arabe, sur lequel l’UpM constitue néanmoins un des rares lieux d’un certain dialogue, sur des dynamiques sectorielles.

Compte tenu du programme de travail ci-dessus énoncé, la mission interministérielle devra conduire son action pour 2012 et 2013 dans une perspective encore plus orientée vers les projets, les aspects de construction institutionnelle étant quant à eux en phase de consolidation. »

Force est de constater que le cadre global de la politique méditerranéenne de la France a évolué depuis juillet 2008, quand le Président de la République accueillait en grandes pompes les présidents El Assad, Ben Ali, Bouteflika et Moubarak, et que l’initiative brouillonne d’alors n’a pas constitué le fondement d’un renouveau de notre politique étrangère.

On ne sait pas très bien non plus comment ces deux instances coordonnent leurs initiatives avec celles de M. Édouard Balladur, qui a été nommé au poste d'envoyé spécial du G8 auprès des « pays arabes dans leur transition vers des sociétés libres et démocratiques », à la suite du sommet de Deauville, le mardi 5 juillet 2011, ni d’ailleurs avec le ministère des Affaires étrangères et européennes, chargé en principe de notre politique étrangère.

Le Rapporteur spécial constate que sa proposition formulée en juin 2011, dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2010, selon laquelle l’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause, a été partiellement suivie d’effet avec la suppression de deux organismes.

Il invite le Gouvernement à poursuivre dans cette voie et à procéder à la suppression du Conseil d’analyse de la société, de la mission interministérielle de l’Union pour la Méditerranée, et du conseil culturel de l’UPM. Il renouvelle ses demandes d’information aux organismes contrôlés qui ne lui ont pas répondu de façon exhaustive, en particulier en matière de rémunérations et de frais de représentation.

C.– LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DES AFFAIRES EUROPÉENNES

Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) est chargé de préparer, en coordination avec l’ensemble des ministères concernés, les instructions pour les négociateurs français (en règle générale la représentation permanente auprès de l’Union européenne – UE – et la représentation permanente auprès de l’Organisation de coopération et de développement économiques
– OCDE). Le SGAE est ainsi amené à préparer chaque année les réunions formelles de ministres (Conseils ECOFIN, Affaires générales et relations extérieures, Compétitivité, Agriculture, notamment), celles des représentants permanents et de leurs adjoints et celles des groupes de travail au Conseil.

Au cours du premier semestre 2011, l’actualité européenne est restée fortement dominée par les questions économiques et financières. À ce titre, les sujets liés à la zone euro (mise en place du Mécanisme européen de stabilité, accord sur la gouvernance économique) et aux négociations sur le cadre général des perspectives financières 2014-2020 ont fait l’objet d’un suivi attentif ainsi que d’autres questions importantes comme l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l’espace Schengen, l’Acte pour le marché unique, la nouvelle stratégie énergétique 2011-2020, les négociations commerciales internationales, l’avenir de la PAC ou encore la finalisation des négociations d’adhésion de la Croatie à l’UE.

Les crédits du Secrétariat général des affaires européennes sont regroupés sous l’action Coordination de la politique européenne du programme Coordination du travail gouvernemental. Les crédits effectivement ouverts en 2011 s’élèvent à 14,4 millions d’euros. Du fait des mises à disposition, les effectifs réels sont nettement supérieurs aux effectifs budgétaires, 170 agents au 30 juin 2011 comparés à 149 ETPT dont 134 réalisés.

Les crédits prévus pour 2012 sont de 14,8 millions d’euros.

D.– LE SERVICE D’INFORMATION DU GOUVERNEMENT

Le Service d’information du Gouvernement (SIG) est en principe un service du Premier ministre, sous l’autorité directe duquel il est théoriquement placé. Son action consiste à servir de relais entre le Gouvernement et l’opinion en organisant aussi bien les campagnes gouvernementales en direction de l’opinion qu’à l’inverse, les études de mesure de l’opinion publique sur l’action de l’exécutif.

Les crédits du SIG sont individualisés au sein de l’action Coordination du travail gouvernemental.

Le SIG a défrayé la chronique entre 2008 et 2010 lorsque, sous la direction de M. Thierry Saussez, il a échappé de fait à la direction du Premier ministre pour servir la cellule communication de la présidence de la République. Il s’en est suivi un grand flou, aussi bien sur les missions, que pour l’imputation des dépenses sur le budget du Premier ministre ou sur celui de la présidence de la République.

Le Rapporteur spécial a obtenu du Service d’information du Gouvernement, après un contrôle sur pièces et sur place inopiné mené le 16 novembre 2010, des éléments d’information substantiels. Cela étant, la lecture de ces documents invitait à s’interroger encore davantage sur un certain nombre d’activités du SIG, tant il est difficile d’en faire un point précis au plan budgétaire.

Une audition de M. Serge Lasvignes, Secrétaire général du Gouvernement, et de Mme Véronique Mély, directrice du Service d’information du Gouvernement, par la commission des Finances, le 15 juin 2011, n’a guère amélioré l’information précise demandée, même si cette audition a mis en évidence une orientation vers le retour à un fonctionnement plus normal du SIG comme service administratif rattaché au Premier ministre.

Ce retour à la normale semble corroboré par les éléments d’information recueillis en septembre 2011, nonobstant le caractère souvent lacunaire des réponses, qui se contentent fréquemment de reproduire le rapport annuel de performances pour 2010.

Pour 2011, le montant des crédits ouverts en autorisations d’engagement et crédits de paiement s’est élevé à 20,60 millions, le montant des crédits disponibles a été ramené à 19,46 millions d’euros.

La consommation de crédits en 2011 semble marquée par une certaine modération, sans que l’on ait eu connaissance de quelque explication à ce phénomène.

La consommation en emplois de 2010 s’établit à 96 ETPT mais 48,4 ETPT étaient pourvus au 30 juin 2011 avec une forte diminution de la proportion de titulaires de niveau C et de contractuels par rapport à l’année précédente. Il est à noter cependant que les prévisions de rémunérations de titre 2 en 2012 augmentent à 6,4 millions au lieu de 6,1 millions en 2011.

Alors que les dépenses d’études et sondages avaient été portées à un niveau élevé ces dernières années, 2,2 millions en 2008, 2,7 millions en 2009 et 2,4 millions en 2010 ; comme celles d’analyses tous médias, de 0,7 million en 2008, 1,2 million en 2009 et 0,9 million en 2010, la consommation des crédits en 2011 semble devoir être plus modérée.

BUDGET DU SERVICE D’INFORMATION DU GOUVERNEMENT

(en millions d’euros)

(1) Cette prévision a été ramenée à 18,6 millions d’euros après le vote de la loi de finances initiale et l’application du dispositif de mise en réserve et gel « État exemplaire ».

Source : Service d’information du Gouvernement.

Le SIG, sans expliquer les causes de cette situation, rappelle, qu’en 2010, les dépenses d’études et de sondages engagées (AE) avaient été de 2,83 millions d’euros. Au 13 juillet 2011, les dépenses s’élèvent à 921 114 euros. Pour l’année 2011, le montant des dépenses engagées devrait s’élever à 2 millions d’euros. L’année 2012 s’inscrira vraisemblablement dans la même tendance, toujours selon le SIG.

Le SIG indique par ailleurs que « les services de la Présidence de la République se sont acquittés de l’ensemble des montants dus au SIG », sans plus de précision.

Les frais de représentation du SIG, qui s’étaient élevés à 23 000 euros en 2006 et 2007, avaient été portés à 46 000 euros en 2008 et 2009 dans le contexte de l’arrivée de M. Saussez. Selon les données transmises par le SIG, sur l’exercice 2009, le montant des dépenses réalisées a atteint 71 607 euros. L’enveloppe initiale de 46 000 euros a été réajustée à 86 000 euros en cours d’exercice.

Sur l’exercice 2010, le montant des dépenses réalisées s’est élevé à 64 625 euros. L’enveloppe initiale de 56 000 euros a été réajustée à 65 500 euros en cours d’exercice.

Sur l’exercice 2011, le montant de l’enveloppe prévisionnelle initiale pour 2011 avait été fixé à 65 000 euros. Au jour de la prise de fonction de la nouvelle directrice, le 24 mars 2011, les dépenses exécutées sur cette ligne de crédits s’élevaient à 20 672 euros. Depuis cette nomination, le plafond de dépenses a été ramené à 41 088 euros. Sur le montant restant disponible sous ce nouveau plafond (20 278 euros) pour la période mars à décembre 2011, le montant des dépenses s’est élevé, au 31 juillet, à 6 243 euros.

Une inflexion des dépenses a été engagée dès 2010. En 2011, sans pour autant limiter la fréquence des rencontres interministérielles, la nouvelle direction a souhaité diminuer de moitié l’enveloppe dédiée aux frais de représentation restant pour 2011 et, au titre de la fongibilité de ces crédits, de les réorienter principalement vers les projets informatiques du service. Le montant de l’enveloppe des frais de représentation pour 2012 sera fixé à la fin de l’année 2011.

Le SIG explique que, contrairement aux ministères, il ne dispose pas de budget consacré à l’événementiel. Les événements destinés à promouvoir les actions de communication portées par le service sont par conséquent imputés sur l’enveloppe des frais de représentation. Il ajoute que « l’augmentation du montant des dépenses pour frais de représentation en 2008, 2009 et 2010 s’explique notamment par le fait que, durant cette période, le Directeur du Service d’information du Gouvernement avait également qualité de Délégué interministériel à la communication, et que cette fonction impliquait une prise de parole plus intense. »

Il avait été demandé des précisions sur le coût de la mise en œuvre du portail « France.fr » par le SIG, qui avait défrayé la chronique par ses difficultés à l’été 2010, son coût en 2009 et 2010 étant annoncé au total à 2,57 millions d’euros d’autorisations d’engagement et à 1,16 million d’euros de crédits de paiement.

Il a été transmis au Rapporteur spécial les seuls éléments suivants :

« Seul le budget du SIG a été mobilisé pour la réalisation du site France.fr. Cette opération a été imputée sur les crédits du SIG affectés au web. Elle se répartit, en définitive, comme suit :

»

Hors titre 2, les crédits budgétaires du SIG sont en diminution de 10 % sur trois ans (par rapport à la loi de finances initiale 2010), conformément aux instructions du Premier Ministre sur le triennal, ils sont ramenés à 20,1 millions en 2012 et devraient l’être à 19,5 millions en 2013.

La Cour des comptes a transmis le 17 octobre 2011 à la commission des Finances une enquête sur les dépenses de communication des ministères qui permet d’apprécier le positionnement du SIG vis-à-vis des autres structures ministérielles de communication. Cette enquête met en évidence que la communication de chaque ministère s’insère dans un dispositif interministériel, piloté par le SIG. La traduction principale de ce pilotage interministériel réside dans la procédure d’agrément des sondages et des actions de communication, globalement bien respectée, et dans la mutualisation de certaines dépenses, telles que les achats d’espaces publicitaires. La Cour considère qu’en dépit des progrès récents de la coordination interministérielle, des marges d’amélioration subsistent, comme l’illustrent le poids encore limité du SIG dans la dépense totale ou l’abandon du projet de mutualisation des études et sondages. Au surplus, les critères d’intervention du SIG, en financement exclusif ou en cofinancement, gagneraient à être clarifiés. La Cour observe également que les stratégies de communication ministérielles, qui sont le plus souvent formalisées, ne s’inscrivent pas encore véritablement dans une stratégie interministérielle cohérente.

La Cour préconise un renforcement du rôle du SIG : il faut veiller au respect systématique des procédures d’agrément mises en œuvre par le SIG, mieux inscrire les priorités ministérielles dans une stratégie de communication interministérielle cohérente, définir, avec le concours du SIG, un référentiel des dépenses de communication, reposant sur un périmètre harmonisé et une nomenclature uniformisée, clarifier les critères d’intervention du SIG, soit en tant que pilote et financeur, soit en tant que co-financeur des campagnes de communication lancées par les ministères.

Le Rapporteur spécial observe que les dépenses du SIG semblent diminuer depuis l’arrivée d’une nouvelle direction au printemps 2011, ce qui correspond à une remise en ordre bienvenue. Cependant, le SIG ne poursuit pas un but d’intérêt général, mais sert principalement à informer l’exécutif sur l’état de l’opinion des Français quant à la politique menée par leurs dirigeants. Il est donc proposé de réduire encore davantage les moyens de cet organisme et d’augmenter proportionnellement ceux du Centre d’analyse stratégique.

II.– LA COORDINATION EN MATIÈRE DE DÉFENSE

Au sein de l’action Coordination de la sécurité et de la défense du programme Coordination du travail gouvernemental, une sous-action concerne le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, avec l’Institut des hautes études de défense nationale comme opérateur rattaché, et une autre les fonds spéciaux et le groupement interministériel de contrôle.

C’est une priorité réaffirmée de la programmation 2011-2013.

A.– LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE

Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) est, avec le secrétariat général du Gouvernement et le Secrétariat général des affaires européennes, l’un des trois principaux secrétariats généraux sur lesquels s’appuie le Premier ministre pour l’animation et la coordination interministérielles de l’action du Gouvernement.

Conformément aux orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale approuvées par le Président de la République le 17 juin 2008, le Secrétariat général de la défense nationale est devenu en 2009 le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), placé auprès du Premier ministre et travaillant en étroite liaison avec la Présidence de la République. Ses missions ont été renforcées, dans la mesure où les compétences du conseil de défense ont été étendues à tous les champs de la sécurité nationale. Le SGDSN assure le secrétariat du nouveau conseil, appelé conseil de défense et de sécurité nationale, dans sa formation plénière et dans toutes ses formations restreintes ou spécialisées comme le nouveau conseil national du renseignement. Le SGDSN anime le dialogue interministériel et présente au chef de l’État et au Premier ministre des dossiers argumentés, comprenant des options différenciées découlant de points de vue diversifiés et éventuellement contradictoires.

Conformément à ces mêmes orientations, l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information a été créée ; elle est issue de la direction centrale de la sécurité des systèmes d’information (DCSSI) et de la composante Télécommunications et réseaux sécurisés de la direction Protection et sécurité de l’État (PSE) du SGDSN. Elle est dotée de compétences élargies et de moyens renforcés.

L’activité du SGDSN s’est exercée ces dernières années dans sept grands domaines : le développement d’une capacité de veille et de synthèse ; le contrôle des exportations d’armements et des transferts de technologies sensibles (le SGDSN assure également la présidence et le secrétariat de la commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre) ; la planification de défense et de sécurité ; l’entraînement et la préparation de l’État à la gestion des crises graves ; le renforcement de la protection du secret de la défense nationale ; le renforcement de la sécurité des systèmes d’information (SSI) ; la participation à l’élaboration de textes de doctrine et de textes législatifs ou réglementaires.

Le budget 2012 du SGDSN présenté dans le projet de loi de finances prévoit 463 ETPT et un budget de 251,5 millions en autorisations d’engagement et 237,1 millions en crédits de paiement. La croissance des dotations correspond à la priorité, annoncée en 2009, d’une montée en puissance de la politique de sécurité des systèmes d’information et de protection des intérêts nationaux contre les attaques informatiques, un des enjeux majeurs de la période contemporaine.

Les perspectives budgétaires du Budget opérationnel de programme (SGDSN pour 2011, 2012 et 2013, sont les suivantes) ; elles ont été fortement révisées à la hausse pour les moyens de fonctionnement de titre 3 :

PROGRAMMATION TRIENNALE SGDSN (RÉVISÉE)

(en millions d’euros)

Source : Services du Premier ministre.

L’évolution des dépenses de personnel (titre 2) est principalement induite par l’objectif, fixé en 2009, de doublement des effectifs de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) à échéance de 2012, pour atteindre un effectif de 250 agents au sein de l’agence. Les prévisions de créations d’emplois au sein de l’ANSSI étaient de 40 ETP en 2011 et 38 ETP en 2012. Toutefois, dans le cadre du plan d’action gouvernemental de renforcement de la SSI lancé en mai 2011, le Premier ministre a décidé la création d’emplois supplémentaires au sein de l’ANSSI de 42 ETP en 2012 et 65 ETP en 2013. Par ailleurs, conformément aux orientations générales du Premier ministre, le plafond d’emplois du SGDSN (hors ANSSI) subira une diminution de 11 emplois, dont 5 en 2011, 5 en 2012 et un en 2013.

L’évolution des autres dépenses (hors titre 2) est aussi dynamique. Les ressources en crédits de paiement consacrées à l’ANSSI permettront notamment, en liaison avec l’augmentation progressive des moyens techniques et humains de l’agence, de conduire un projet immobilier portant sur le développement des capacités d’accueil en bureaux et locaux techniques mis à la disposition de l’agence, et en particulier la création d’une salle de crise cyberdéfense des systèmes d’information de l’État. Le choix s'est porté sur le fort du Mont-Valérien pour abriter le centre opérationnel de l'ANSSI (appelé le COSSI, centre opérationnel de la sécurité des systèmes d'information). L'intérêt principal de cette solution est de permettre de colocaliser les centres dédiés à la gestion des crises informatiques de l'ANSSI et du ministère de la Défense (le CALID, centre d'analyse et de lutte informatique défensive), et de permettre ainsi une coopération opérationnelle forte et rapide, et de nombreuses synergies. Par ailleurs, ce site est suffisamment proche de Paris pour permettre aux équipes opérationnelles d'intervenir rapidement, en cas d'incident ou d'attaque, sur les systèmes des ministères et des opérateurs, pour la plupart dirigés depuis la région parisienne. Il abrite déjà un pôle opérationnel, avec des nombreuses infrastructures de communication des armées.

L’évolution des dépenses hors charges de personnel est également marquée par l’importance des besoins de financement des capacités techniques interministérielles (CTIM).

B.– L’INSTITUT DES HAUTES ÉTUDES DE DÉFENSE NATIONALE

L’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) est un établissement public administratif chargé d’aider les cadres de la Nation à se forger une perception de la défense, à développer une sensibilité à ses enjeux et à acquérir une culture de défense.

L’Institut a pour mission de donner à des hauts fonctionnaires, des officiers supérieurs des armées et des cadres de tous les secteurs d’activité une connaissance approfondie en matière de défense globale.

L’organisation de l’IHEDN a évolué ces dernières années pour s’inscrire dans un processus de rapprochement avec le centre des Hautes études de l’armement (CHEAr), avec lequel il a fusionné en janvier 2010, puis maintenant avec l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), lui-même issu de la transformation de l’Institut national des hautes études de sécurité (INHES).

L’année 2011 est la première de mise en œuvre du contrat de performance pour la période 2011-2013 signé pour trois ans par l’État (SGDSN) et l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), le 10 février 2011. Ce contrat prend en compte l’évolution du champ pédagogique de l’Institut qui couvre dorénavant les questions d’armement et d’économie de défense.

L’IHEDN se rapproche par ailleurs de l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ). L’arrivée de l’INHESJ sur le site de l’école militaire en mai 2010 a permis de mutualiser un certain nombre d’activités, notamment dans le domaine du soutien et de l’administration. Les deux établissements disposent dès à présent de réseaux interconnectés et des mêmes outils pour les fonctions majeures de gestion financière et de gestion et d’administration du personnel.

Les sessions nationales des deux instituts sont coordonnées, avec l’organisation de séminaires ou d’événements communs.

La subvention pour charges de service public destinée à l’IHEDN est versée par le Secrétariat général de la défense nationale. Elle s’est élevée en 2011 à 9,1 millions d’euros et représente l’essentiel des ressources de l’Institut, au budget de 10,3 millions d’euros en 2011.

La subvention pour charges de service public de l’institut pour l’année 2012 est de 9 millions d’euros, compte tenu de la suppression d’un poste et des économies demandées sur les moyens de fonctionnement.

C.– L’INSTITUT NATIONAL DES HAUTES ÉTUDES DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE

Dans le cadre du rapprochement des instituts œuvrant dans le domaine de la défense et de la sécurité, le 1^er janvier 2010, l’Institut national des hautes études de sécurité, sous tutelle du ministère de l’Intérieur, a été transformé en Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice, établissement public national administratif placé sous la tutelle du Premier ministre.

L’INHESJ a pour mission d’intervenir dans les domaines de la formation, des études, de la recherche, de la veille et de l’analyse stratégique en matière de sécurité intérieure, sanitaire, environnementale et économique ainsi que dans ceux intéressant la justice et les questions juridiques.

L’INHESJ a hérité des moyens de l’INHES, établissement public auparavant placé sous la tutelle du ministre de l’Intérieur, et de l’Institut d’études et de recherche pour la sécurité des entreprises (IERSE), association bénéficiant d’un soutien de la part de la Gendarmerie nationale.

La subvention pour charges de service public destinée à l’IHESJ s’est élevée en 2011 à 9,4 millions d’euros et les autres ressources (dont la sous-location partielle de locaux) à 2,4 millions. La subvention à l’IHESJ doit s’élever en 2012 à 9,54 millions d’euros et le plafond d’emplois prévu est de 85 ETPT.

D.– LES FONDS SPÉCIAUX ET LES INSTANCES CHARGÉES DE LEUR CONTRÔLE

Une sous-action de l’action Coordination de la sécurité et de la défense concerne les fonds spéciaux.

1.– Les crédits des fonds spéciaux

Les crédits destinés aux fonds spéciaux s’exécutent en gestion sur le budget opérationnel de programme Soutien.

Ces crédits sont actuellement destinés aux entités suivantes :

– la direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE) ;

– le groupement interministériel de contrôle (GIC) ;

– la direction centrale du Renseignement intérieur (DCRI) ;

– la direction du Renseignement militaire (DRM) ;

– la direction de la Protection et de la sécurité de la défense (DPSD) ;

– la cellule TRACFIN.

CRÉDITS DES FONDS SPÉCIAUX :
ÉVOLUTION ET RÉPARTITION PAR SERVICE OU MINISTÈRE

(en euros)

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2010 s’élevaient à 53,9 millions d’euros. Ils ont été abondés en gestion d’un montant de 10,6 millions d’euros au profit de la DGSE.

Selon le rapport annuel de performances pour 2010, la consommation finale des crédits des fonds spéciaux a été de 64,3 millions d’euros.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2011 s’élèvent à 53,9 millions d’euros. Leur répartition entre services a été fixée conjointement par le Premier ministre et le coordonnateur national du renseignement. Deux décrets pour dépenses accidentelles et imprévisibles ont abondé les fonds de 11,28 millions d’euros au profit de la DGSE (3 mars et 13 septembre 2011).

Le présent projet de loi de finances prévoit une reconduction des crédits des fonds spéciaux, à 53,9 millions d’euros, sachant qu’il est habituel que des abondements en gestion interviennent.

Il est à noter que la DGSE demeure la principale bénéficiaire des abondements en gestion.

Les crédits du Groupement interministériel de contrôle (GIC) (8,9 millions d’euros en 2011 dont 0,3 million hors fonds spéciaux) couvrent principalement des dépenses de personnel et de fonctionnement courant de l’organisme, ainsi que la rémunération des prestations fournies par les opérateurs de téléphonie mobile.

2.– La Commission de vérification des fonds spéciaux

L’article 154 de la loi de finances pour 2002 a créé une commission de vérification des fonds spéciaux, à dominante parlementaire, composée de :

– deux députés, dont le président de la commission, désignés par le Président de l’Assemblée nationale pour la durée de leur mandat (MM. Yves Fromion, président, et Michel Sapin) ;

– deux sénateurs, désignés par le Président du Sénat après chaque renouvellement triennal, qui étaient jusqu’en septembre 2011 MM. André Dulait et Didier Boulaud ;

– et deux magistrats, nommés pour cinq ans par décret parmi les membres de la Cour des comptes, sur proposition de son Premier président.

Toutefois, à l’expiration, le 31 octobre 2007, des mandats des magistrats en fonction, il n’a pas été procédé à la désignation des deux magistrats de la Cour des comptes devant siéger au sein de la commission pour une nouvelle période de cinq ans, en dépit de plusieurs démarches effectuées à cet effet par le président de la commission de vérification auprès de deux Premiers présidents de la Cour des comptes, Philippe Séguin puis M. Didier Migaud.

Depuis lors, la commission de vérification des fonds spéciaux, continue d’effectuer, avec son seul effectif parlementaire, ses travaux de vérification. La commission est chargée de s’assurer que l’emploi des fonds spéciaux est conforme à la destination qui leur a été assignée en loi de finances. Elle établit un rapport remis au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des Finances des deux assemblées, ainsi qu’un procès-verbal constatant que les dépenses sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal, destiné à la Cour des comptes.

Le président de la commission, notre collègue M. Yves Fromion, a indiqué au Rapporteur spécial, comme chaque année, que la DGSE et le GIC, qui consomment la quasi-totalité des fonds spéciaux, ont produit à la commission des pièces et comptabilités qui ont paru à cette dernière justifier les dépenses de manière satisfaisante. La commission a également jugé que les dépenses soumises à son contrôle étaient conformes aux règles établies pour la gestion des fonds spéciaux. Elle n’a en outre relevé au cours de ses contrôles aucun élément permettant de conclure que la comptabilité des fonds spéciaux gérés par la DGSE et le GIC ne donnait pas une image sincère et fidèle de leur gestion.

Les crédits prévus pour le financement des dépenses de contrôle de la commission sont inscrits dans l’action 10 soutien du programme 129.

Le Rapporteur spécial s’étonne que, depuis quatre ans, la Cour des comptes s’abstienne d’assurer des diligences prévues par la loi. Il invite son Premier président, qui n’a par ailleurs pas été étranger, dans ses anciennes fonctions, à la mise en place du régime de contrôle des fonds spéciaux prévu par la loi de finances pour 2002, à remédier à cette carence dans les meilleurs délais.

III.– LA COORDINATION SECTORIELLE ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

La coordination sectorielle regroupe l’ensemble des services et organismes chargés, auprès du Premier ministre, d’assurer la coordination du travail gouvernemental dans certains secteurs d’activité considérés comme stratégiques ou à dimension interministérielle marquée.

A.– LE SOUTIEN ADMINISTRATIF ET FINANCIER DES SERVICES DU PREMIER MINISTRE

La direction des Services administratifs et financiers (DSAF) gère les moyens fournis aux services dépendant du programme Coordination du programme gouvernemental, également à ceux dépendant d’autres missions que la Direction de l’action du Gouvernement, mais aussi à ceux de plusieurs autorités administratives indépendantes du programme 308 Protection des droits et libertés.

En matière de démarche de performance, depuis trois ans environ, c’est la mission d’organisation des services du Premier ministre qui donne les impulsions et organise la contractualisation de cette démarche pour les services, y compris un certain nombre d’autorités administratives indépendantes.

1.– L’activité de la mission d’organisation des services du Premier ministre

Le développement de la démarche de performance doit, pour ce qui concerne les services du Premier ministre, intégrer le caractère très hétérogène du programme Coordination du travail gouvernemental. Dans ces conditions, le Secrétaire général du Gouvernement a donc souhaité faire reposer le développement de la démarche de performance sur la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM).

La MOSPM est chargée d’appuyer leur pilotage par la performance. Elle participe au dialogue de gestion avec l’ensemble des entités des programmes dont le rythme est dicté par les échéances fixées par la direction du Budget et qui est détaillé dans les chartes de gestion des programmes.

En matière de contrôle de gestion au sein de la DSAF, les axes de travail définis pour 2011 sont les suivants :

– mettre en place un plan d'actions ciblées ;

– expertiser les restitutions issues de Chorus ;

– adapter les indicateurs du tableau de bord ;

– exploiter les éléments d'une méthodologie pour une comptabilité analytique.

Le plan d'actions ciblées vise l’économie des ressources budgétaires et l’optimisation de la qualité du service rendu, selon un système de bonus/malus (plan d'actions exemplaires et emplois de personnes handicapées) et ceux relatifs aux démarches de rationalisation et de mutualisation (bonnes pratiques de l'État, performance budgétaire, mutualisation des achats).

Il concerne huit domaines : carburants, mobilier, papier, déplacements et voyages, intendance, recrutement de travailleurs handicapés, efficience bureautique, entretien des bâtiments. Un ou deux objectifs, une ou deux actions, un ou deux indicateurs sont sélectionnés par domaine. À titre d'exemple, pour le domaine « papier », l’objectif 2011 est de réduire de 50 % le nombre d'imprimantes individuelles. Une action y est associée : la connaissance fine du parc d'impression.

Le deuxième axe de travail est d’expertiser les restitutions issues de Chorus , application déployée dans les services du Premier ministre depuis le 1er janvier 2011. Cet outil doit permettre un pilotage budgétaire et comptable et une connaissance fine des différents coûts sans qu'il soit, à ce jour, possible de parler réellement de coûts complets. À partir de son paramétrage, il est loisible d'identifier le service bénéficiaire d'une dépense (centre de coûts), l’évolution spécifique d'un domaine d'activité ou d'une donnée particulière. Grâce au référentiel d'activités il est possible de suivre les dépenses par activité. Toutefois, la complexité de l'outil et le temps nécessaire pour comprendre les états de restitution permettent de penser que ce travail important ne donnera des résultats tangibles qu'en 2012.

Le troisième axe est celui de l’adaptation des indicateurs du tableau de bord. La DSAF dispose d'un tableau de bord comprenant de l'ordre de 70 indicateurs. Un travail de fiabilisation de ces indicateurs a été conduit par le contrôle de gestion, au moyen d’une analyse de pertinence, suivie d’un dialogue de gestion avec les services. Ce dialogue a été l'occasion d'affiner certains indicateurs et de mieux comprendre la manière dont ils étaient construits. À titre d'exemple, le ratio d'efficience bureautique, dans le cadre du PAP, a donné lieu à une présentation décomposant les différents facteurs de coûts, directs et indirects, par poste de travail.

Un dernier axe consiste à poser les premiers éléments d’une comptabilité analytique au sein de la DSAF. À cette fin, le contrôle de gestion a réalisé une étude ponctuelle ciblée sur deux secteurs : le patrimoine et la logistique. Un référentiel de comptabilité analytique a été mis en place par extrapolation d’un référentiel issu du secteur privé, adapté à la gestion publique. Ce travail a donné lieu à la rédaction de trois documents : un référentiel analytique de classement des dépenses ; un tableau de correspondance entre les codes analytiques et les référentiels comptables de l'État ; et un document méthodologique.

Enfin, il convient de mentionner le travail qui a été lancé en 2011, au sein de la DSAF, de refonte du système d'information de la direction. Ce travail a identifié la nécessité de disposer d'un système d'information décisionnel pour répondre aux besoins du contrôle de gestion.

2.– Le rôle de la direction des Services administratifs et financiers

La direction des Services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre assure les missions d’administration générale destinées à fournir à l’ensemble des services du Premier ministre les moyens de leur fonctionnement. À ce titre, elle est chargée de la préparation et de l’exécution du budget de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Elle gère les personnels, les immeubles, le parc automobile, le système informatique et les matériels des services et organismes rattachés aux services du Premier ministre. Elle passe également les marchés publics correspondants. Elle participe au contrôle de gestion en liaison avec la MOSPM, comme indiqué précédemment.

a) Une administration en perpétuelle adaptation

Le périmètre d’intervention de la DSAF varie constamment du fait des changements de structures ministérielles et de ceux des organismes divers rattachés aux services du Premier ministre. Avec la mise en œuvre de la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE), la DSAF a fait face à une montée en puissance des charges de travail liées, d’une part à la gestion administrative des 838 emplois déconcentrés désormais rattachés aux services du Premier ministre et, d’autre part, aux domaines d’intervention nouveaux apparus avec la création du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées.

Par ailleurs, le périmètre d’intervention de la DSAF a sensiblement évolué ces dernières années du fait de la mise en place, notamment, de projets interministériels : coordinateur ministériel de projets d’envergure (Chorus, Opérateur national de paye), relais de politiques interministérielles pour l’ensemble des services du Premier ministre (RGPP), prise en charge de nouveaux services (Direction interministérielle des Systèmes d'information et de communication, la mission « Etalab » ⁽²⁾).

La mise en place du Centre de service partagé financier (CSPF) pour le fonctionnement du logiciel Chorus a nécessité également des recrutements supplémentaires.

Enfin, afin de mieux prendre en compte la préoccupation client-qualité, la DSAF a créé une mission de la qualité de service (MQS) : rattachée au chef de service, adjoint au directeur, la MQS doit s’assurer, par une approche transversale, de la qualité des prestations rendues aux services soutenus.

b) La mise en œuvre de Chorus 

Le nouveau système d'information budgétaire et comptable de l'État Chorus a été mis en œuvre au sein des services du Premier ministre à compter du 1er janvier 2011.

Un centre de services partagés (CSP) central, porté par la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF), assure la mise en place des crédits et l'exécution des dépenses de tous les services composant les programmes 129, 112 et une partie de celles des AAI du programme 308. Un CSP permet d'exécuter sur une même plate-forme des tâches jusqu'à présent réalisées par plusieurs services gestionnaires, sans entamer le pouvoir de décision des responsables de budget opérationnel. Par exception, le SGDSN dispose de quelques licences CHORUS pour exécuter lui-même certaines dépenses sensibles et confidentielles. Certaines autorités administratives indépendantes (CNIL, CSA, HALDE, Médiateur) exécutent leur propre gestion dans CHORUS. La création du Défenseur des droits a entraîné une réorganisation pour 2011 du dispositif de gestion autour des services de l'ex Médiateur de la République.

Le processus de déploiement de Chorus au sein des SPM a débuté en avril 2010 et s'est terminé en juin 2011. Pendant cette période, le pilotage de cette opération a été assuré par une équipe spécifique interne aux SPM de huit personnes qui s'est appuyée sur des référents fonctionnels et techniques au sein de chaque service. Cette équipe a été épaulée pendant cette même période par le prestataire LOGICA qui a mobilisé une quinzaine de consultants dont six ont assuré plus spécifiquement l'accompagnement au démarrage à partir de janvier 2011.

Parmi les huit chantiers qui ont été conduits pendant cette opération de déploiement, trois chantiers ont fait l'objet d'une attention renforcée, le chantier « accompagnement du changement » ; le chantier « formation » et le chantier « reprise des données ». Les opérations de reprise ont été terminées en juin 2011 pour la très grande majorité des services.

Un certain nombre de chantiers sont à poursuivre d'ici la fin 2011. Il s'agit des chantiers recettes, immobilisations et travaux de fin de gestion (TFG) pour ne citer que les plus importants. Enfin, compte tenu du fait que le déploiement Chorus s'est accompagné de deux changements majeurs que sont la refonte en profondeur des processus de gestion financière en conformité avec la LOLF et la réorganisation des services en charge de la gestion dans Chorus avec la création des CSP, la qualité des données comptables et financières demeure une exigence de certification. Cette exigence conduit à poursuivre le travail sur la qualité comptable à travers notamment la refonte des guides de procédures sous environnement Chorus, l'identification précise de la chaîne des acteurs intervenant dans Chorus, la stabilisation des dispositifs de traçabilité et d'archivage.

c) Un grand projet immobilier : l’implantation sur le site Ségur

La gestion immobilière des services du Premier ministre est rendue compliquée par la multiplicité des services et des organismes et la gestion d’autorités administratives indépendantes. Le périmètre de ces services peut être extrêmement fluctuant en fonction des décisions telles que la création d'organismes permanents ou temporaires, le rattachement de ministres ou de leurs cabinets.

Compte tenu de ce contexte particulier, le schéma directeur immobilier des services du Premier ministre vise d'une part à regrouper les services pour une utilisation optimale des espaces et une résorption des difficultés et des coûts liés à un fonctionnement en mode dispersé, et d'autre part à entretenir et à valoriser le patrimoine immobilier existant (constitué d’hôtels particuliers classés monuments historiques ou inscrits à l’inventaire supplémentaire des monuments historiques, assortis de très beaux parcs).

Ainsi, le secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) a quitté ses locaux situés au 2 boulevard Diderot, Paris 12^ème, pour s’installer début 2011 au 66-68 rue de Bellechasse, Paris 7^ème. Il sera par ailleurs mis fin le 31 mars 2012 au bail d’un plateau de bureaux situé au 16 boulevard Raspail, Paris 7^ème. Le Secrétariat général de la mer (SGMer) qui l’occupe déménagera au sein d’une implantation domaniale au 69 rue de Varenne, Paris 7^ème.

L’exploitation des sites est effectuée dans le cadre d’une action permanente de maintenance et d’entretien courant externalisés.

Un projet immobilier important devrait conduire à la création d'un espace « centre du Gouvernement », 20 avenue de Ségur, dans le quinzième arrondissement de Paris, en 2016.

Les études préalables du projet Ségur ont démarré en juillet 2011. Le programme fonctionnel et technique sera établi d’ici début 2012, afin de réaliser à la suite les études techniques détaillées du projet puis les travaux de rénovation et de restructuration du site de 2013 à 2015. Cet ensemble immobilier de 56 000 m² doit permettre de regrouper en 2016 la plus grande partie des services du Premier ministre, deux cabinets ministériels, ainsi que des autorités indépendantes.

Parmi les services du Premier ministre, il s’agit du Conseil d‘Analyse stratégique, du Conseil d'analyse de la société (CAS), du Conseil d'analyse économique (CAE), du Conseil d'orientation des retraites (COR), du Conseil d'orientation pour l'emploi (COE), de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation (CIVS), de la Délégation interministérielle à l'Aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), de la direction de l'Information légale et administrative (DILA), de la direction des Services administratifs et financiers (DSAF), de l’Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes (OPFH), de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), de la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES), du Secrétariat général de la Mer (SGMer), du service d'information du Gouvernement (SIG).

Les autorités indépendantes concernées sont : la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE), la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et le défenseur des droits.

Cette implantation commune est conçue pour favoriser la synergie entre les services et permettre la réalisation d’économies d’échelle. Le site restructuré bénéficiera en effet d’installations techniques correspondant aux standards actuels en matière d’informatique et de communication, de maintenance et d’exploitation, d’hygiène et de sécurité, de qualité énergétique et environnementale. Leur gestion, ainsi que celle des autres fonctions logistiques, seront mutualisées. Les surfaces de bureaux seront aménagées de façon modulable, afin de s’adapter à moindre coût aux besoins évolutifs des services. Des espaces aujourd’hui manquants ou insuffisants seront créés et mis en commun, tandis que certaines fonctions qui existent sur plusieurs sites seront rassemblées. Ainsi le bâtiment comportera notamment un amphithéâtre de 450 places et des salles de réunion modulables ; des locaux dédiés aux situations de crise ; un centre de documentation ; un centre de reprographie ; un restaurant administratif ; un parc de stationnement ; une infirmerie.

De 2009 à 2011, deux emprises immobilières relevant des services du Premier ministre ont été vendues, pour 12,5 millions d’euros. 7 projets de cession sont annoncés, seulement pour 2013, d’un montant total de 173,75 millions d’euros.

3.– Aspects de l’exécution budgétaire des crédits des services du Premier ministre en 2011

L’exécution, pendant l’exercice 2010, des crédits des services du Premier ministre faisant l’objet du présent rapport (y compris le budget annexe Publications officielles et information administrative) a déjà donné lieu au printemps à la publication de deux rapports annuels de performances et d’un commentaire du Rapporteur spécial inséré dans le rapport n° 3554 sur le projet de loi de règlement pour l’année 2010.

Sur l’exécution budgétaire de l’exercice en cours, les services du Premier ministre indiquent que la situation prévisionnelle d'exécution des programmes 129 Coordination du travail gouvernemental et 308 Protection des droits et libertés ne fait pas apparaître de tensions particulières, réponse à peu près identique à celles des deux dernières années.

La réserve de précaution initiale s’élevait à 1,2 million d’euros de crédits de personnel et à 15,8 millions d’euros pour les autres crédits sur le programme 129 (2,9 % des crédits ouverts). Elle était de 0,3 million d’euros de crédits de personnel et de 15,8 millions d’euros pour les autres crédits sur le programme 308 (2,5 % des crédits ouverts).

Pour le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées, la situation est différente, puisque la programmation budgétaire a été modifiée à trois reprises. La réunion interministérielle du 29 avril 2011 a entériné un rebasage du programme afin d’assurer sa soutenabilité budgétaire. Ce rebasage prévoit en gestion 2011 un transfert de crédits complémentaire d’un montant de 18,16 millions de crédits de paiement en provenance des ministères contributeurs ; une levée de la réserve de précaution de 14,6 millions (sur 23,4 millions mis en réserve en janvier), éventuellement un complément en loi de finances rectificative de fin d’année.

B.– LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA MER

Le Secrétariat général de la mer (SGMer) est une structure interministérielle composée, outre le secrétaire général (M. Jean-François Tallec) et le secrétaire général adjoint, officier général de marine, d’un effectif permanent de 38 personnes dont 4 relèvent des budgets du Premier ministre, les 34 autres étant mises à disposition à titre gratuit par différents ministères.

L’effectif annoncé augmente d’une année à l’autre : il était de 23 personnes en 2010 et de 13 chargés de mission en 2009.

Cet effectif permet d’assurer les différentes missions du SGMer : Il prépare notamment les réunions du Comité interministériel de la mer (CIMER) qui, présidé par le Premier ministre, décide de la politique maritime du Gouvernement. Le comité ne s’était pas réuni depuis 2004 et il l’a été de nouveau le 8 décembre 2009 puis le 10 juin 2011. Il participe à l’action de l’État pour l’accomplissement de cinq missions : la préparation du Comité interministériel de la mer et le suivi de ses décisions ; le contrôle, l’évaluation et la prospective en matière de politique maritime ; la coordination à l’échelon central de l’action de l'État en mer, la coordination de l’action des préfets maritimes en métropole et des délégués du Gouvernement outre-mer ; l’entretien du schéma directeur des moyens participant à l’action de l'État en mer ; la coordination du suivi et des adaptations des textes relatifs à la mer. La principale décision de la réunion du CIMER de 2009 a été la validation du Livre bleu Stratégie nationale pour la mer et les océans.

La création de la fonction garde-côtes a principalement occupé le SGMer en 2010 et 2011. La fonction garde-côtes et le centre opérationnel de la fonction garde-côtes sont désormais une réalité, sanctionnée par l’adaptation du décret relatif au comité interministériel de la mer et au secrétariat général de la mer.

En application des décisions du CIMER, on peut aussi citer la création de mission d’analyse et de coordination des actions pour la mise en œuvre de filières françaises de démantèlement des navires, confiée au SGMer.

Parallèlement à ces missions et dans la continuité de ses précédentes actions, le SGMer a travaillé sur plusieurs points tels que la finalisation des plans ORSEC, l’appui à la préparation de la loi n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l’exercice des pouvoirs de police de l’État en mer, la réalisation d’un audit sur la sûreté de la zone portuaire Dunkerque Calais dans la perspective des Jeux Olympiques de 2012, la coordination des moyens de recherches après l’accident du vol AF447, le renforcement des échanges avec les acteurs de l’économie maritime, la création d’une dynamique autour des énergies marines renouvelables, et a poursuivi sa maîtrise d’ouvrage du programme de soutien aux revendications françaises d’extension de plateau continental (EXTRAPLAC).

Le CIMER réuni le 10 juin 2011 a traité de la détermination des priorités pour l’action de l’État en mer (sauvetage de la vie humaine et assistance aux navires en difficulté, lutte contre les trafics illicites par voie maritime, répression des rejets illicites en mer et moyens de lutte contre les pollutions majeures maritimes, lutte contre les activités de pêche illégale, surveillance et préservation des aires marines protégées) ; du lancement d’un projet d’ensemble de délimitation des espaces maritimes français, nécessaire tant pour leur préservation que pour leur exploitation durable ; de l’élaboration d’une stratégie nationale en matière de ressources minérales profondes ; et de la réforme de la gouvernance des ports d’outre-mer.

Pour remplir ses missions, le secrétariat général a bénéficié de 154 277 euros de crédits de fonctionnement ouverts en 2010, 144 415 euros ayant été consommés. L’enveloppe allouée pour 2011 est de 182 000 euros dont 45 000 pour le centre opérationnel de la fonction garde-côtes.

C.– LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE DE VIGILANCE ET DE LUTTE CONTRE LES DÉRIVES SECTAIRES

Succédant à l’Observatoire interministériel sur les sectes, créé en 1996, et à la Mission interministérielle de lutte contre les sectes (MILS), créée en 1998, la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) a été instituée, auprès du Premier ministre, par un décret du 28 novembre 2002.

La MIVILUDES est chargée d’observer et d’analyser le phénomène des mouvements à caractère sectaire dont les agissements sont attentatoires aux droits de l’Homme et aux libertés fondamentales, ou constituent une menace à l’ordre public, ou sont contraires aux lois et règlements. Elle doit coordonner l’action préventive et répressive des pouvoirs publics à l’encontre de ces agissements, et pour cela notamment développer l’échange des informations entre les services publics sur les pratiques administratives dans le domaine de la lutte contre les dérives sectaires. Elle doit surtout informer le public sur les risques, et le cas échéant les dangers, auxquels les dérives sectaires l’exposent et faciliter la mise en œuvre d’actions d’aide aux victimes de ces dérives.

La MIVILUDES a adopté en 2010 de manière définitive une organisation en pôles de compétence, afin de marquer à la fois l’origine ministérielle des mises à disposition dont elle bénéficie, et la diversité de ses champs de compétence.

Outre l’installation de la mission dans de nouveaux locaux plus accueillants et plus opérationnels (au 13, rue Vaneau, Paris 7^ème), l’année 2010 a été marquée par un renouvellement important de l’équipe du secrétariat permanent de la mission : le « pôle santé » a été entièrement renouvelé et renforcé, ce qui traduit la volonté de mettre les moyens nécessaires à la lutte contre les nombreuses dérives constatées dans le domaine de la santé ; le « pôle éducation et jeunesse » a bénéficié de la même évolution, dans le contexte de la sortie en octobre 2010 du Guide « La protection des mineurs contre les dérives sectaires ». Il s’y ajoutent les pôles « Économie-Budget-Travail-Emploi-Formation professionnelle », « Sécurité », « Pôle parlementaire et relations avec la presse », « Diplomatique ».

La MIVILUDES a reçu au cours de l’année 2010 1 804 saisines dont la moitié par courriel. Les saisines proviennent majoritairement de particuliers (50,5 % du total), puis d’organismes publics ou para-publics (27,5 %), d’associations (10,5 %), d’entreprises privées (soit 5 %), et de professions juridiques ou judiciaires (1,5 %).

Les questions de sécurité (des personnes et des biens) arrivent en tête avec 34 %, suivies des questions concernant les mineurs (22 %) et celles portant sur la santé (22 %), celles relatives au travail, à l’emploi, à la formation professionnelle ou à l’économie (17 %). Le pôle presse/parlementaire a été rendu destinataire, quant à lui, de 4,2 % des saisines attribuées, et le pôle diplomatique de 0,8 % d’entre elles.

Enfin, la MIVILUDES a apporté une réponse à 1 086 saisines sur les 1 804 reçues en 2010 et 355 projets de réponse à des saisines arrivées en fin d’année ou nécessitant des recherches particulières, sont en cours de rédaction. Le délai moyen de réponse, établi à 34 jours en 2010, a été réduit à 26 jours en 2011.

Les crédits de fonctionnement de la MIVILUDES, qui étaient stabilisés depuis 2007 à 150 000 euros, ont été abaissés à 135 000 euros en loi de finances initiale pour 2010 et 133 640 euros en 2011.

Cette orientation va directement à l’encontre des préconisations du Rapporteur spécial qui estime, compte tenu de l’accroissement de l’activité de la mission, très souhaitable de réévaluer ses besoins et de les satisfaire.

D.– LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE DE LUTTE CONTRE LA DROGUE ET LA TOXICOMANIE

La Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) anime et coordonne les différents champs d’activité de l’action publique de lutte contre les drogues en combinant les préoccupations de prévention, de santé et d’ordre public pour répondre aux évolutions des consommations et à leurs conséquences sur la société.

Ses crédits sont inscrits depuis le projet de loi de finances pour 2009 dans un BOP spécifique MILDT (action 15) au sein du programme 129.

L'année 2011 a été pour la MILDT une année charnière consacrée à terminer la mise en œuvre des mesures du plan 2008-2011 et à préparer le futur plan 2012-2015.

La MILDT a financé en 2011 plusieurs outils de prévention : un guide de prévention des conduites addictives pour les enseignants du premier degré, un guide destiné aux maires, acteurs de premier plan dans la mise en place des politiques locales de prévention, un guide des bonnes pratiques de prévention en milieu professionnel et, en concertation avec le ministère de la culture, un outil de prévention interactif construit autour de la prise de conscience de la dangerosité des produits.

La MILDT a par ailleurs impulsé avec le ministère chargé de l'Outre mer une campagne de prévention comportant des messages adaptés aux spécificités de ces territoires, et qui a démarré en septembre 2011.

La MILDT a souhaité favoriser la réduction de l'offre de drogue par le renforcement des capacités opérationnelles des services spécialisés présents sur les routes de la drogue, lutter contre la cybercriminalité, favoriser les échanges de bonnes pratiques, renforcer les capacités d'investigation et d'enquêtes patrimoniales des services.

Hors fonds de concours et crédits de personnel (ces derniers figurant sur le BOP soutien, action 10 du programme 129) les crédits inscrits en 2010 au BOP MILDT se sont élevés à 26,6 millions d’euros en crédits de paiement, la consommation atteignant 25,7 millions d’euros.

Les crédits inscrits au BOP MILDT en 2011 après réserve de précaution s'élèvent à 20,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

La MILDT bénéficie de surcroît des recettes rattachées au fonds de concours « drogue», alimenté par le produit de la vente des biens des trafiquants et des saisies en numéraire. Une agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) a été mise en place en 2011 afin de gérer les biens criminels. La vente de ces biens alimente ensuite le fonds de concours géré par la MILDT. Les montants rattachés sont en augmentation constante. C'est ainsi qu'en 2009 les rattachements se sont élevés à 11,1 millions d’euros et en 2010 à 21,1 millions d’euros. Les 21,1 millions d'euros rattachés en 2010 ont été délégués aux ministères concernés en mars 2011. Les projets correspondants ont représenté 6,7 millions d’euros en 2010 (sur rattachements 2009) et 21,1 millions en 2011 à raison de 35 % pour la police nationale, 25 % pour la gendarmerie nationale, 10 % pour les Douanes, 20 % pour le ministère de la Justice et 10 % pour les actions de prévention de la MILDT.

Les crédits prévus en 2012 sur le budget de la MILDT s’élèvent à 23,88 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, comme en 2011.

Il est à noter que les recettes de fonds de concours sont évaluées à 10 millions d’euros, ce qui semble faible au regard des rattachements constatés les années précédentes. En 2011, la prévision de rattachement est de 13 millions.

Le plafond des ETPT a été fixé à 24 emplois en 2009 et 22 emplois depuis 2010. Au 31 décembre 2010, l’effectif réalisé était de 17 titulaires, 4 contractuels, 2 mis à disposition par des établissements publics et remboursés sur le titre 3 du BOP MILDT et 6 mises à disposition non remboursées.

Au 30 juin 2011 les effectifs s'élevaient à 21 ETP.

Il est à noter que la MILDT doit adopter en 2012 un nouvel objectif assorti d’un nouvel indicateur. En effet, d’une part, le plan gouvernemental 2008-2011 de lutte contre la drogue et la toxicomanie arrive à son terme et, d’autre part, la MILDT souhaite améliorer son dispositif de performance qui avait fait l’objet d’observations quant à sa pertinence. Dans ce contexte, le niveau de connaissance des citoyens sur les dangers des drogues pourra être mesuré. Cet indicateur sera complété par un dispositif de mesure de la capacité des chefs de projets départementaux à mobiliser des partenaires locaux.

IV.– L’ORDRE DE LA LÉGION D’HONNEUR ET L’ORDRE DE LA LIBÉRATION

Les subventions versées par l’État à l’Ordre de la Légion d’honneur et à l’Ordre de la Libération ont été intégrées au sein du programme Coordination du travail gouvernemental, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2008. Si les chancelleries des deux ordres ne ressortissent pas à la catégorie des « autorités administratives indépendantes » à proprement parler, elles constituent des institutions prestigieuses, dotées de conseils, et disposant de pouvoirs de sanction à l’égard des titulaires de décorations, qui trouvent effectivement à s’exercer, du moins pour l’Ordre de la Légion d’honneur.

A.– L’ORDRE DE LA LIBÉRATION

C’est toujours un grand honneur renouvelé pour le Rapporteur spécial de présenter les crédits de l’Ordre de la Libération, dont le chancelier est l'ordonnateur principal, et qui sont essentiellement constitués d’une subvention pour charges de service public.

L’Ordre de la Libération, deuxième ordre national après celui de la Légion d’honneur, est doté de l’autonomie financière. Sa dotation annuelle est constituée par les seuls crédits de subvention inscrits sur le budget du Premier ministre.

Pour 2011, la dotation en autorisations de programme et crédits de paiement est de 1 088 429 euros à comparer à 1 080 792 euros en 2010.

Les crédits demandés pour 2012 sont de 1 326 231 euros.

Des travaux de réfection de la Chancellerie (musée et bureaux) sont prévus. Le financement est assuré par un plan mécénat (lancé en 2008) et par des subventions de l’État. Le calendrier doit s’ouvrir par la fermeture du musée le 1^er janvier 2012 ; le début des travaux est prévu en mai 2012 et leur achèvement en septembre 2013. Des travaux de muséographie doivent précéder la réinstallation des collections et des bureaux à partir d’octobre 2013, la réouverture du musée étant espérée pour le 18 juin 2014.

Les missions de l’Ordre de la Libération, qui traduisent le devoir de mémoire de la Nation, sont diversifiées : porter témoignage devant les générations futures en liaison avec les unités combattantes titulaires de la Croix de la Libération ; assurer le service de la Médaille de la Résistance française ; mettre en œuvre toutes les initiatives jugées utiles dans les domaines pédagogique, muséologique ou culturel en vue de conserver la mémoire de l’Ordre de la Libération, des membres et des médaillés de la Résistance française. Le site Internet permet de porter à la connaissance du plus grand nombre l’action des compagnons de la Libération dans le cadre du devoir de mémoire national. Il a été l’objet de 403 200 connexions en 2010, nettement plus qu’en 2009 (271 980), année au cours de laquelle le site avait souffert d’un piratage informatique qui l’avait rendu non disponible aux internautes pendant 5 mois.

La loi n° 99–418 du 26 mai 1999, créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », garantit la pérennité de l’Ordre de la Libération, menacé et fragilisé par la disparition progressive des compagnons, et confirme sa mission de gardien de la mémoire de cette période à la fois tragique et glorieuse de l’histoire de notre pays.

1 038 compagnons avaient été nommés par le Général de Gaulle. Le nombre de Compagnons de la Libération vivants au 8 novembre 2011 est de 32.

B.– L’ORDRE DE LA LÉGION D’HONNEUR

La subvention budgétaire à l’Ordre de la Légion d’honneur permet d’assurer la gestion des ordres nationaux (Légion d'honneur, Médaille militaire et Ordre national du Mérite), du musée et des maisons d'éducation de la Légion d'honneur. 22,96 millions d’euros de subvention étaient prévus à cet effet en 2011. Le montant de la subvention pour charges de service public représentera 23,3 millions d’euros en 2012 et en 2013. L'Ordre de la Légion d'honneur, composé de la grande chancellerie chargée de la gestion des ordres nationaux, du musée consacré à l'histoire des ordres et des décorations et des maisons d'éducation instituées pour assurer l'éducation des filles, petites-filles et arrière-petites-filles des membres des ordres nationaux ainsi que des filles et petites-filles de légionnaires étrangers, est placé sous l'autorité du grand chancelier, nommé par le Président de la République, Grand maître de l'Ordre.

V.– LES EFFECTIFS D’ADMINISTRATION TERRITORIALE ET LES MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES

Ces deux dernières années, des effectifs et des moyens ont été progressivement transférés au budget des services du Premier ministre. En loi de finances initiale pour 2011, une nouvelle étape a été franchie avec la création du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées.

Ces effectifs et ces moyens ont été inscrits dans des structures budgétaires différentes : les effectifs, sur l’action 05 Administration territoriale du programme 129, et les moyens sur le nouveau programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées.

Il n’y a pas de nouveau changement de structure prévu en projet de loi de finances 2012, alors que les moyens de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles sont réévalués.

Le Rapporteur spécial a souhaité aborder dans une même partie les dotations prévues pour les administrations déconcentrées, tout en observant que le sujet relève principalement du domaine de l’administration territoriale de l’État, dont le Rapporteur spécial est M. Marc Le Fur.

A.– LES EFFECTIFS D’ADMINISTRATION TERRITORIALE

Dans le cadre des lois de finances pour 2010 et 2011, des crédits de rémunérations ont été transférés au sein du programme Direction de l’action du Gouvernement, avec la création de l’action nouvelle 05 Administration territoriale. Il s’agissait de mettre en œuvre au plan budgétaire la réforme des services déconcentrés (RéATE), qui fait du niveau régional le niveau de droit commun des politiques publiques. Les crédits de rémunérations des secrétaires généraux aux affaires régionales et de leurs collaborateurs, ainsi que des directeurs départementaux interministériels et de leurs adjoints ont été regroupés afin d’en optimiser la gestion.

L'action 05 Administration territoriale du programme 129 a été créée en 2010, et comprend en 2011, sur le périmètre de la loi de finances initiale pour 2010, les effectifs et les crédits suivants :

– sur la sous-action Secrétariats généraux pour les affaires régionales, les emplois et les crédits relatifs à la rémunération des SGAR et de leurs chargés de mission, ainsi que les emplois et les crédits destinés à la rémunération des agents en fonction dans les plateformes d'appui à la gestion des ressources humaines et ceux en charge de la gestion des BOP régionaux relevant du programme 333, et regroupant les moyens de fonctionnement des structures territoriales issues de la RéATE. L'ensemble des emplois et des crédits de cette sous-action représente 319 ETPT et 26,8 millions d’euros en titre 2 ;

– sur la sous-action Service des achats de l'État, les emplois et les crédits relatifs aux échelons régionaux du service des achats de l’État (SAE), constitués pour chaque région d’un chargé de mission « achats » placé auprès du SGAR, soit 22 ETPT et 2 millions en titre 2 ;

– sur la sous-action Directions départementales interministérielles, créée en 2011 suite à la publication du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009, les emplois et les crédits relatifs à la rémunération des directeurs départementaux interministériels et de leurs adjoints, transférés sur le programme 129 par redéploiement, soit 497 ETPT et 76,2 millions en titre 2.

Par ailleurs, des emplois affectés à la gestion des crédits et des effectifs de l’action 05 ont été créés à la direction des services administratifs et financiers (DSAF). La mission de gestion des emplois déconcentrés (MIGEDE), qui assure la gestion administrative et budgétaire des personnels et des moyens des services déconcentrés de l’État rattachés au Premier ministre, représente 8 ETPT en 2011.

De plus, des emplois dédiés à la gestion budgétaire du programme 333 ont été créés : à la DSAF, une section de 3 ETPT dédiée au programme 333 a été mise en place au bureau du budget ; au sein des SGAR, 22 ETPT sont chargés de la gestion du programme 333, soit un par région.

Enfin, des moyens supplémentaires de 12 agents sont prévus au sein de la DSAF afin d’assurer le pilotage des fonctions support des directions départementales interministérielles.

Au total, dans son nouveau format, l’action 05 du programme 129 correspond à 838 ETPT et 106,1 millions d’euros de crédits en 2012, presque exclusivement de rémunérations, montant très comparable à celui de la loi de finances initiale pour 2011 (106,5 millions).

B.– LES MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES

Le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées a été créé en 2011 et des travaux menés en 2010 par une mission conjointe de l’Inspection générale de l’Administration et de l’Inspection générale des Finances ont procédé au calibrage budgétaire du nouveau programme. Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2011 s’élèvent à 790,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 438,6 millions d’euros en crédits de paiement, montants qui se sont révélés sous-dimensionnés par rapport aux besoins effectifs. Le programme a fait l’objet d’un rebasage en projet de loi de finances 2012 au regard de l’exécution 2010 constatée. L’examen de cette exécution 2010 et des besoins a fait apparaître une prévision d’exécution 2011 de 464,7 millions d’euros.

Selon les explications de la DSAF, cette prévision s’analyse comme un plafond construit sur la base de l'exécution 2010, mais intégrant une « bosse » de loyer de 20 millions (effets des déménagements dans le cadre de la RéATE). La prévision réelle d’exécution sera affinée début novembre 2011. La construction des dotations prévues au projet de loi de finances 2012 intègre les besoins 2011 (hors « bosse » de loyers) à laquelle a été appliquée la norme de dépense (– 2,5 % hors loyers budgétaires).

Compte tenu de ces éléments, les dotations pour 2012 sont donc prévues à 447,5 millions d’euros de crédits de paiement (+ 2 %), les autorisations d’engagement étant ramenées à 405 millions d’euros.

CHAPITRE II : LA PROSPECTIVE AUPRÈS DU PREMIER MINISTRE

Les crédits du Centre d’analyse stratégique, successeur du Commissariat général du Plan, et de divers organismes de prospective placés auprès du Premier ministre sont inscrits sur l’action Stratégie et prospective du programme Coordination du travail gouvernemental, pour 28,2 millions d’euros en 2012 à comparer à 28,9 millions en 2011.

On ne pouvait l’an dernier que constater et déplorer le moindre recours à l’expertise du Centre par le Gouvernement, qui ne se manifeste pas tant par une diminution sensible des moyens que par une consommation inférieure aux prévisions. On ne peut donc que se réjouir d’un relatif redressement de l’activité du centre en 2011 : les prévisions de consommation des crédits s’élèvent à 27,3 millions cette année à comparer à 25,8 millions consommés en 2010.

Le Rapporteur spécial estime toujours indispensable que, dans le cadre d’un outil de prospective pour le Premier ministre, soient pleinement garanties l’indépendance de l’expertise scientifique et la participation, tant du Parlement que des partenaires sociaux représentants de la société civile.

I.– LE CENTRE D’ANALYSE STRATÉGIQUE ET LES ORGANISMES ASSOCIÉS

A.– LE CENTRE D’ANALYSE STRATÉGIQUE

Le Centre d’analyse stratégique est un organisme rattaché au Premier ministre, qui exerce, depuis 2007, une mission « de veille, d’expertise et d’aide à la décision pour la conduite des politiques publiques ». À cette fin, il élabore des rapports, recommandations et avis, soit à la demande du Premier ministre, soit de sa propre initiative dans le cadre de son programme de travail annuel.

Le centre a pour mission d’éclairer le Gouvernement dans la définition et la mise en œuvre de ses orientations stratégiques en matière économique, sociale, environnementale ou culturelle.

L’activité du Centre d’analyse stratégique pour l’année 2011 se décline en quatre grands thèmes : questions sociales ; travail, emploi et formation ; affaires économiques et financières ; recherche, technologie et développement durable. Le programme de travail a été arrêté par le directeur général après consultation du comité d’orientation institué auprès de lui (outre les présidents des organismes rattachés au Centre d’analyse stratégique, le comité d’orientation comprend également le président du Haut Conseil à l’intégration, le secrétaire général des Affaires européennes, le délégué interministériel à l’Aménagement et à l’attractivité régionale, deux députés, deux sénateurs, ainsi qu’un membre du Conseil économique, social et environnemental).

Le Rapporteur spécial souhaite toujours une meilleure association du Parlement à ses travaux et que les partenaires sociaux soient associés à l’élaboration du programme de travail annuel du Centre.

Depuis 2009, le centre a été saisi formellement par plusieurs ministres sur les sujets suivants : la promotion de la diversité dans les entreprises ; les principes et les modalités de refonte des politiques de protection et de redistribution compatibles avec les contraintes économiques de moyen et de long terme sur les finances publiques et la croissance ; la prise en compte du risque dans le calcul socioéconomique ; le fret mondial et le changement climatique ; les nouvelles mobilités ; la consommation durable ; la cession des actifs agricoles dans les pays en développement ; les subventions et autres aides, fiscales ou non, nuisibles à la biodiversité ; le travail et l’emploi dans 20 ans ; les secteurs créateurs d’emplois à court et moyen terme après la crise.

Le Centre d’analyse stratégique assure la coordination des organismes qui lui sont associés et rationalise et mutualise les moyens budgétaires.

B.– LES ORGANISMES ASSOCIÉS AU CENTRE D’ANALYSE STRATÉGIQUE

La mise en place en 2006 du Centre d’analyse stratégique a permis d’engager la rationalisation de l’organisation de la réflexion stratégique et prospective du Premier ministre et de rapprocher les activités de structures multiples.

Sur le plan administratif et financier, cette mutualisation a donné lieu au regroupement en 2007 des crédits du Centre d’analyse stratégique (y compris ceux du Centre d’études prospectives et d’informations internationales CEPII), du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), de l’Institut de recherche économique et sociale (IRES), du Conseil d’analyse économique (CAE), du Conseil d’orientation des retraites (COR), du Conseil d’analyse de la société (CASOC) et du Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) au sein de l’action Stratégie et prospective du programme Coordination du travail gouvernemental.

En y ajoutant les organismes de prospective dans le domaine international, l’Institut français des relations internationales (IFRI) et l’Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS), le Centre d’analyse stratégique est donc aujourd’hui à la tête d’un réseau d’excellence.

● Le Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII), organisme public créé par un décret du 20 mars 1978, étudie en particulier les questions monétaires et financières mondiales et le commerce international. Il participe à la mise en place de bases de données sur les pays en transition et émergents. Ses travaux sont notamment utilisés dans le cadre des négociations à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), pour simuler les effets des projets d’accords de libéralisation des échanges. Les travaux du CEPII en 2010 et 2011 s’inscrivent dans la continuité des axes privilégiés au cours des années précédentes, en particulier par la crise économique mondiale et les enjeux de sortie de crise, notamment dans les domaines du commerce, de la régulation financière, de la résorption des déséquilibres mondiaux et des finances publiques. L’activité en 2010 s’est inscrite dans le cadre de quatre programmes de travail : Politiques commerciales, Analyse du commerce international, Croissance, intégration et développement, et Macroéconomie et finance internationales. En 2011, le programme Croissance, intégration et développement devient Économies émergentes et migrations internationales afin de mieux identifier et traiter deux problématiques clés de l’économie internationale : la dynamique des économies émergentes et l’analyse économique des flux migratoires internationaux.

Le CEPII est un organisme associé au Centre d’analyse stratégique (et précédemment au commissariat général du Plan) depuis sa création. Le CEPII a consommé 3,6 millions d’euros en 2009 et 3,5 millions d’euros en 2010. Les moyens alloués en 2011 sont de 3,7 millions, et la prévision de consommation de 3,5 millions.

● Le Conseil d’analyse économique (CAE) a été créé par un décret du 22 juillet 1997 pour éclairer le Gouvernement, en amont de la préparation de la décision politique, sur les problèmes et les choix économiques du pays. Le conseil, qui a été renouvelé en septembre 2010, est composé de 28 économistes, pour la plupart universitaires, nommés pour un mandat de deux ans (renouvelable) ⁽³⁾ par le Premier ministre, ainsi que de 6 membres de droit issus de grandes administrations. Le conseil a été rajeuni et fait appel à plus d’experts travaillant à l’étranger. En 2012, le CAE poursuivra d’abord l’examen de cinq commandes sur les thèmes de l’emploi, avec des comparaisons avec l’Allemagne, de la protection des consommateurs, du financement de l’économie après Bâle 3, de l’analyse économique du Grand Paris et de la régulation en économie de la santé. Deux autres sont en cours de définition autour de l’impact du commerce international sur l’économie et de la thématique productivité – croissance.

Le CAE a consommé 642 205 euros de crédits du CAS en 2009 et 912 232 euros en 2010. 857 071 euros lui ont été attribués en 2011.

● Créé en 2000 et consacré par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le Conseil d’orientation des retraites (COR) est une structure pluraliste d’expertise et de concertation qui a les missions suivantes :

– décrire les évolutions et les perspectives à moyen et long termes des régimes de retraite légalement obligatoires, au regard des évolutions économiques, sociales et démographiques, et élaborer, au moins tous les cinq ans, des projections de leur situation financière ;

– apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme de ces régimes ;

– mener une réflexion prospective sur le financement des régimes de retraite et en suivre l’évolution ;

– formuler les avis préalables aux décisions à prendre tous les quatre ans sur les évolutions de la durée d’assurance dans les régimes ;

– participer à l’information sur le système de retraite et les effets des réformes conduites pour garantir son financement ;

– et suivre l’évolution des niveaux de vie des actifs et des retraités, ainsi que de l’ensemble des indicateurs des régimes, dont les taux de remplacement.

Le Conseil doit aussi formuler des orientations ou propositions de réforme. Il remet au Premier ministre, tous les deux ans au moins, un rapport communiqué au Parlement et rendu public. Il comprend des parlementaires, des représentants des partenaires sociaux, des experts et des représentants de l’État.

Le COR avait consommé 1 204 786 euros en 2010, à comparer à 1 149 526 euros en 2009 et 689 147 euros en 2008. 1,35 million d’euros lui a été alloué en 2011.

● Le Conseil d’analyse de la société (CASOC), a été créé par un décret du 8 juillet 2004 afin d’éclairer les choix du Gouvernement sur des enjeux liés aux faits de société. Le conseil a consommé 99 866 euros en 2009 et 145 429 euros en 2010. 173 601 euros lui ont été alloués en 2011, mais les prévisions de consommation sont de 274 123 euros du fait de l’augmentation en gestion des dépenses de rémunérations. Les crédits de rémunérations prévus en loi de finances initiale étaient de 69 483 euros et les prévisions de consommation ont été portées à 184 348 euros, soit un écart de 114 865 euros.

Le Rapporteur spécial a demandé des explications précises aux services du Premier ministre sur cette situation et les a obtenues très rapidement. Il convient de saluer une nouvelle fois la réactivité desdits services.

Selon ces explications, « il est prévu de rembourser 121 073 € en contrepartie du traitement de M. Luc Ferry.

Un arrêté de mise à disposition de M. Ferry auprès du Centre d’analyse stratégique a été signé le 22 juin 2011. Il porte sur la mise à disposition de M. Ferry jusqu’au 31 août 2011 et le remboursement à l’université Paris Diderot - Paris 7^ème, par le Centre d’analyse stratégique du traitement de M. Ferry. Cette convention n’a pas été renouvelée, M. Ferry a, depuis lors, fait admettre ses droits à la retraite à compter du 1^er septembre 2011.

S’agissant de dépenses de personnel, le remboursement du traitement de M. Ferry a été effectué sur du titre 2. La répartition par le Centre d’analyse stratégique en début d’année des dotations aux organismes associés est indicative, elle est susceptible d’évoluer en gestion, au regard notamment de la rotation des effectifs, dans la limite de la dotation annuelle accordée. »

Il apparaît que le budget des services du Premier ministre doit supporter en gestion une charge de 121 073 euros au titre du remboursement à l'université employeuse de M. Ferry des traitements correspondant à ses cours non assurés. Cette charge se répercute sur le reste du budget, sans ouverture de crédits nouvelle.

Pour autant, M. Ferry n'a été mis à disposition du Centre d'analyse stratégique que le 22 juin 2011 et donc le remboursement était dû par M. Luc Ferry et non par l'État. On peut s’interroger sur la régularité de cette dépense au regard des règles de la comptabilité publique, en particulier celle du « service fait ».

Il est à noter que, dans le même temps que son président défrayait la chronique par son abstention à assurer ses cours de faculté, les dépenses alimentaires du CASOC ont fortement progressé. Les frais de restauration s’étaient élevés à 8 256 euros en 2009 selon les constatations opérées par le Rapporteur spécial, ils ont progressé pour atteindre 12 501 euros en 2010 et 15 700 euros (prévisions) en 2011, selon les données transmises par le Gouvernement. Les dépenses de déjeuners dits de travail du président en petit comité atteignent et dépassent, bon an mal an, 4 000 euros. Ce poste de dépense est à peu près constant, puisqu'il a représenté 4 017 euros en 2009, 3 995 euros en 2010 et 4 249 euros en 2011 (prévisions), imputés sur le budget du CASOC.

DÉPENSES DE RESTAURATION DU CASOC

Source : services du Premier ministre.

Le Rapporteur spécial continue de penser que le Conseil d’analyse de la société doit être supprimé, comme il l’a exprimé lors de l’audition de M. Serge Lasvignes, Secrétaire général du Gouvernement, et de Mme Véronique Mély, Directrice du Service d’information du Gouvernement, par la commission des Finances, le 15 juin 2011 : « Si on m’avait écouté au sujet du Conseil d’analyse de la société, le Gouvernement aurait évité le problème que l’on sait avec M. Luc Ferry ! Mieux vaut supprimer ce qui ne sert à rien sinon à produire des rapports que personne ne lit… ».

Le coût du CASOC est manifestement disproportionné au regard de l’intérêt de cet organisme, dont le président a été invité le 1^er juin 2011 par notre ministre des Affaires étrangères, M. Alain Juppé, à « bien distinguer dans le travail de l’information les faits et les rumeurs » et à éviter de « simplement bavasser dans la presse ».

Les économies dégagées par la suppression du CASOC pourraient être fort opportunément redéployées pour le maintien des moyens des universités, en particulier de leurs départements de philosophie.

● Le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) a été créé par un décret du 7 avril 2005 avec pour missions de formuler un diagnostic sur les causes du chômage, d’établir un bilan du fonctionnement du marché du travail et des perspectives pour l’emploi à moyen et long termes, d’évaluer les dispositifs existants d’aide à l’emploi, aux parcours professionnels et à la formation, et, enfin, de formuler des propositions susceptibles de lever les obstacles à la création d’emplois et d’améliorer le fonctionnement du marché du travail. Le COE a consommé en moyens de fonctionnement 534 367 euros en 2010 à comparer à 372 356 euros en 2007. 370 146 euros lui ont été alloués en 2011 en moyens de fonctionnement et 772 056 euros au total, y compris les crédits de rémunérations.

Au cours du premier semestre 2011 le Conseil a consacré l’essentiel de ses réunions aux très petites entreprises, à l’emploi des jeunes, et à une revue des mesures de lutte contre la crise.

II.– DES MOYENS INSUFFISAMMENT UTILISÉS

La gestion des crédits de l’action Stratégie et prospective (2008-2009) porte la marque d’une insuffisance de consommation qui témoigne d’un trop faible recours au Centre d’analyse stratégique, même si l’on constate l’amorce d’un redressement en 2011.

Le Rapporteur spécial continue de penser que le Gouvernement ne souhaite pas recueillir des réflexions et des analyses qui risquent de venir en contradiction avec les choix idéologiques et économiques qu’il veut imposer à la société française par la loi. La production d’études indépendantes aurait empêché le Gouvernement de prêcher urbi et orbi l’inéluctabilité de ses scenarii catastrophes pour la réforme des retraites.

On peut donc être légitimement inquiet sur l’avenir du CAS.

La loi de finances initiale pour 2009 avait ouvert 32,52 millions d’euros de crédits de paiement et 27 millions d’euros ont été consommés en exécution.

La loi de finances initiale pour 2010 a ouvert 29,33 millions d’euros de crédits de paiement et 25,8 millions ont seulement été consommés en exécution.

La loi de finances initiale pour 2011 a ouvert 28,87 millions d’euros de crédits de paiement et la consommation prévisible est de 27,27 millions d’euros.

Entre 2010 et 2011, les dotations de crédits de personnel (titre 2) et celles de subventions (titre 6) sont relativement stables. En revanche, les dotations de fonctionnement (titre 3) sont en diminution de 4,4 %, des économies étant attendues en matière immobilière.

Entre 2010 et 2013, les crédits de l’action 11 Stratégie et Prospective devraient passer de 29,3 millions d’euros à 28,4 millions d’euros, soit une baisse d’environ 3 % sur la période, opérée dès la loi de finances initiale pour 2011 (27,96 millions d’euros de crédits effectivement ouverts). Ils sont déjà abaissés à 28,3 millions dans le projet de loi de finances 2012.

Sur la période 2011-2013, la dotation de crédits de charges de personnel devrait passer de 13,7 millions d’euros à 14 millions d’euros mais cette progression résulte pour l’essentiel d’une augmentation prévisionnelle de la dotation de crédits afférents au CAS Pensions destinée à couvrir l’augmentation des taux de cotisation.

Sur la période 2011-2013, la dotation de crédits de titre 3 devrait baisser de 9,6 millions d’euros en 2011 à moins de 9,5 millions en 2013. Entre 2010 et 2013, les dépenses de titre 3 de l’action 11 auront ainsi diminué de 5 %.

Le Rapporteur spécial regrette l’affaiblissement du Centre d’analyse stratégique qui passe autant par une réduction de ses moyens que par la menace de dépérissement de son activité : en effet, le Gouvernement a insuffisamment recours au centre, ce qui explique notamment la faible consommation des crédits. La République a pourtant besoin d’instances de réflexion de qualité comme le Centre d’analyse stratégique.

III.– LES ORGANISMES SUBVENTIONNÉS CHARGÉS DE LA PROSPECTIVE ET PLACÉS AUPRÈS DU PREMIER MINISTRE

Trois organismes de prospective bénéficient de subventions versées par le Centre d’analyse stratégique : il s’agit de l’IRES, de l’IFRI et de l’IRIS.

Ces subventions, récapitulées au titre 6, doivent passer de 5,21 millions d’euros en 2011 à 5,08 millions en 2012 et 4,88 millions en 2013.

A.– L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES

● L’Institut de recherches économiques et sociales (IRES) est une association, créée en 1982, chargée de répondre aux besoins exprimés par les organisations syndicales représentatives dans le domaine de la recherche économique et sociale. L’Institut dispose d’un centre de recherche et de documentation, lequel se consacre à la réalisation d’un programme de recherches à moyen terme approuvé par le conseil d’administration. Les résultats des recherches sont publiés dans La Revue de l’IRES, la Chronique internationale de l’IRES et La Lettre de l’IRES, et des documents de travail mis en ligne sur son site Internet.

Des organisations représentatives (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT, CGT–FO et UNSA Éducation) gèrent en commun l’IRES depuis sa création, il y a maintenant plus de vingt-cinq ans.

La subvention versée par l’État, imputée sur l’action Stratégie et prospective, avait diminué : de 3,41 millions d’euros en 2009 à 3,33 millions en 2011. Sur la période 2011-2013, l’IRES est affecté par l’objectif de réduction des dépenses de l’État. Les prévisions sont 3,42 millions en 2012 et 3,03 millions en 2013.

La subvention permet pour l’essentiel de financer les rémunérations des personnels embauchés par l’association (24 personnes, dont 9 fonctionnaires et 15 contractuels au 30 juin 2011).

Alors que le maintien des personnels mis à disposition est un des éléments nécessaires au fonctionnement de l’institut, on constate au contraire la progressive réduction de leur effectif qui est passé de 11 à 9 collaborateurs de la fin de 2009 au 30 juin 2011.

Le Rapporteur spécial a demandé à l’IRES, depuis l’été 2010, un certain nombre d’éléments d’information qui n’ont été transmis que récemment, avec retard.

B.– L’INSTITUT FRANÇAIS DES RELATIONS INTERNATIONALES

L’Institut français des relations internationales (IFRI) a été créé en 1979 pour doter la France d’un centre indépendant de recherche et de débat sur les questions internationales.

Ses missions principales sont de développer la compréhension de l’international, en animant le débat et en élaborant des idées permettant d’augmenter l’influence de la France en Europe et dans le monde, de contribuer à l’organisation du dialogue international, à travers l’accueil de personnalités de premier plan, l’organisation de séminaires et conférences, la participation à de nombreux réseaux internationaux d’instituts et de chercheurs, de mener des recherches, sur des thèmes prospectifs, en mettant à la disposition de ses partenaires et du public les résultats de ces études.

La subvention budgétaire diminue (à 1,5 million d’euros en 2009 et 2010, elle doit être ramenée à 1,46 million en 2012 et 1,40 million en 2013) le budget de l’IFRI a été porté de 5,6 millions d’euros en 2007 à 6,68 millions en 2010 du fait d’une augmentation des ressources d’origine privée.

C.– L’INSTITUT DES RELATIONS INTERNATIONALES ET STRATÉGIQUES

L’Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS) est un autre animateur du débat stratégique en France et s’attache à développer ses actions et sa réflexion sur les questions internationales et stratégiques, par la réalisation de manifestations thématiques, par une politique de publication active et par le développement de formations à l’international de différents milieux socioprofessionnels. Il a notamment mis en place des cercles stratégiques où se côtoient les mondes politique, administratif et industriel.

La subvention budgétaire de l’IRIS est en diminution, avec 229 044 euros en 2011, à 207 360 euros en 2012 et 205 200 euros en 2013.

La concurrence est bonne dans le domaine des idées. L’IRIS apparaît comme une petite structure qui contribue à faire vivre la réflexion collective, il faut l’encourager et éviter de réduire la subvention bien mince qui lui est accordée.

CHAPITRE III : L’INFORMATION ADMINISTRATIVE
ET LA DIFFUSION PUBLIQUE

Depuis la loi de finances pour 2007, les opérations en recettes et en dépenses de la direction de la Documentation française (DDF) et de la direction des Journaux officiels (DJO) ont été réunies au sein d’un même budget annexe.

Au 1^er janvier 2010, le processus de rapprochement des deux directions a connu une étape décisive avec leur fusion en une seule entité, la « direction de l’Information légale et administrative » (DILA). Une nouvelle maquette budgétaire a été mise en place, transversale aux deux anciennes structures.

Alors que la direction annonce pour 2012 une nouvelle étape de sa réorganisation et de la rénovation du mode de fonctionnement de la DILA, l’incertitude demeure sur l’objectif poursuivi par le Gouvernement : consolider un pôle d’excellence en matière d’information administrative, ou bien réaliser de nouvelles économies d’emplois, de masse salariale et de dépenses de fonctionnement ?

I.– UNE STRATÉGIE PLUS PRÉCISE, UNE MISE EN œUVRE INCERTAINE

Le Rapporteur spécial avait regretté l’an dernier la stratégie incertaine de la DILA, en observant que si la réaffirmation de la mission d’imprimeur, d’éditeur et de diffuseur de référence de l’État, qui avait été exprimée à l’occasion de sa création, constituait un élément de satisfaction, on devait à l’inverse regretter que la modernisation tarde à se manifester et que la viabilité du nouvel ensemble soit plus qu’incertaine. Si la stratégie est clairement formulée dans les discours, il reste à lui donner des contours clairs dans l’action.

La présentation stratégique de la mission, pages 8 à 10 du projet annuel de performances, est assurément plus précise, mais tous les doutes ne sont pas dissipés.

Elle explique d’emblée que la DILA est issue de la révision générale des politiques publiques (ce qui n’est pas bon signe aux yeux du Rapporteur spécial), et que la création de la DILA s’est traduite par « des résultats économiques favorables », compte tenu d’excédents significatifs, dès la première année (2010) de son activité. La présentation stratégique omet de préciser que ces excédents sont essentiellement le fait de recettes d’annonces plus élevées en exécution qu’en prévision, phénomène que la DILA a quelque difficulté à expliquer.

Elle insiste sur la « rationalisation budgétaire » qui s’inscrit dans la droite ligne de l’objectif de réduction des dépenses de fonctionnement dans lequel l’État s’est engagé, tout en maintenant l’effort en matière d’investissement, comme sur les réductions d’effectifs.

Le deuxième point de la présentation stratégique évoque, et c’est un soulagement, les mesures de développement de la DILA, qui n’a donc pas comme seule raison d’être que de faire réaliser des économies au budget de l’État.

Le Rapporteur spécial ne peut qu’acquiescer à la perspective de modernisation de l’imprimerie, avec l’acquisition, puis l’installation d’une nouvelle rotative qui devrait être mise en place en 2012, et à l’objectif de développement de l’activité d’impression, afin de permettre de diminuer sensiblement le recours à la sous-traitance et de développer de nouvelles prestations commerciales. Cela étant, les éléments d’information transmis par la DILA ne mettent pas en évidence une diminution du recours à la sous-traitance de 2011 à 2013, qu’il s’agisse des impressions (environ 2 millions d’euros), ou des systèmes d’information.

La redéfinition de la politique éditoriale de la DILA en 2011, qui se traduit en 2012 par l’arrêt des périodiques Problèmes politiques et sociaux et Regards sur l’actualité et par la création d’une collection au format de poche, procède davantage du constat de l’effondrement des recettes autres que les annonces que d’une stratégie prédéfinie. On se demande comment « ces mesures devraient contribuer à dynamiser les activités et recettes de publication, dans un contexte commercial tendu », puisqu’il s’agit somme toute de répondre à une situation de crise.

Il est clair ensuite que la mise en œuvre des abonnements forfaitaires pour les annonces qui paraissent au Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) à la disposition des administrations publiques dès le 1^er juillet 2011, constitue une initiative intéressante mais qui ne manquera pas de déplacer des recettes sur l’exercice 2011 et de les diminuer corrélativement sur les exercices suivants. Les conséquences à long terme de cette réforme sur les recettes ont-elles fait l’objet d’une évaluation ?

La présentation stratégique affirme que la DILA est positionnée comme un acteur majeur en matière d’offres numériques, en particulier s’agissant de la mise à disposition des données immatérielles, la DILA étant l’opérateur de la mission et du projet « Etalab », dont l’objectif principal est la création d’un portail unique d’accès aux informations publiques de l’État « data.gouv.fr », et qui se poursuivra en 2012 pour être achevé en 2013. On a cru comprendre que la réalisation du projet Etalab constituait avant tout une charge pour la DILA, l’attribution du projet n’ayant pas été accompagnée de dotations budgétaires supplémentaires.

La modernisation du projet SOLON (Système d’Organisation en Ligne des Opérations Normatives) avec la mise en œuvre de SOLON 2 constitue assurément un élément de modernisation, tandis que la redéfinition du projet de Nouvelle Plate-forme de Production Éditoriale (NPPE) en vue de son développement à partir de 2012, a été rendue nécessaire par l’échec du projet initial.

L’annonce d’une nouvelle restructuration de l’information légale et administrative à partir de 2012 s’inscrit donc dans un contexte incertain. Plus que jamais, il importe de réaffirmer que les orientations stratégiques ne pourront aboutir que si leur préparation et leur mise en œuvre sont accompagnées par la négociation, la concertation, et non par des mesures sociales contraignantes. Il faut souligner, à cet égard, l’importance et la pertinence du respect du contrat social intelligemment et patiemment construit.

II.– DES RECETTES TOUJOURS SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS

Les recettes sont, depuis 2009, très supérieures aux prévisions pour les produits des annonces et très inférieures pour la catégorie des « autres produits » qui correspond majoritairement aux productions de l’ancienne Documentation française. En conséquence, la part des recettes d’annonces dans le total est passée de 85,7 % en 2009 à 89,4 % en 2010. Il est prévu que cette proportion se stabilise à 87,5 % en exécution 2011 et prévision 2012. Les annonces constituent l’essentiel des recettes du budget annexe : elles sont évaluées à 174 millions d’euros en 2012 sur 198,8 millions d’euros. Les autres recettes ont représenté moins de 30 millions d’euros en 2009, 22 millions en 2010 et la prévision d’exécution pour 2011 a été ramenée de 33 millions en loi de finances initiale à 24 millions en juin 2011.

A.– DES RECETTES D’ANNONCES PRÉVUES EN BAISSE, MAIS TOUJOURS RÉÉVALUÉES

En 2009, les recettes d’annonces encaissées ont atteint 178,4 millions d’euros et ont été supérieures de 22,2 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (156,3 millions d’euros). Celles de 2010 ont représenté 184,5 millions d’euros au lieu des 157,3 millions d’euros prévus en loi de finances initiale.

RECETTES DES ANNONCES

(en millions d’euros)

Source : PAP, RAP et DILA.

Les prévisions d’exécution pour 2011 confirment cette année encore la sous-évaluation de la prévision budgétaire. En effet, les recettes d’annonces encaissées au 31 août 2011 s’élèvent à 126,58 millions d’euros, soit 74,33 % de la prévision budgétaire initiale pour 2011, d’où une prévision d’exécution sur l’exercice espérée à hauteur de 179,1 millions. La DILA explique cette situation par les actions de recouvrement menées tant sur les créances de l’exercice que sur celles des exercices antérieurs, qui auraient conduit de façon générale à une amélioration de l’encaissement des recettes des annonces.

La DILA n’explique pas, sur la longue durée, la sous-estimation des recettes d’annonces mais les prévisions budgétaires pour 2012 et 2013 intègrent une réévaluation des recettes d’annonces estimées en 2012 à 174 millions au lieu de 159,5 millions l’an dernier et, en 2013, à 168,5 millions au lieu de 158,5 millions l’an dernier.

La DILA considère que le recours aux annonces légales, que ce soit de la part des administrations, des collectivités locales, des entreprises ou des associations, est difficilement mesurable à l’avance, ce qui explique les distorsions constatées entre les prévisions et les réalisations de recettes des annonces. Elle ajoute que la tendance à la hausse constatée depuis quelques années n’est pas assurée pour l’avenir, dans la mesure où un retournement de tendance est toujours possible, sans pour autant que ses conséquences chiffrées puissent être complètement anticipées. La publication du nouveau code des marchés publics ou une baisse des immatriculations de sociétés ou de cessions de fonds de commerce, par exemple, peuvent constituer des facteurs impactant les recettes des annonces.

Les prévisions triennales 2011-2013 traduisent donc toujours une diminution des produits d’annonces, alors que les recettes constatées demeurent à un niveau élevé, supérieur aux prévisions. Il est à noter que deux bulletins assurent à eux seuls 85 % des recettes d’annonces, le bulletin officiel des marchés publics (BOAMP) et le bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC).

La diminution des recettes d’annonces attendues est essentiellement le fait du bulletin officiel des marchés publics (BOAMP). Aucun changement de tarif n’avait été appliqué au 1er janvier 2010, après la hausse des tarifs de 5 % en 2009. En juillet 2011, une nouvelle offre économique des avis publiés au BOAMP a été mise en place : elle comporte la disparition de la tarification à la ligne et son remplacement par l’achat d’unités de publication (sur la base de 90 euros l’unité de publication) qui diffère selon le type de procédure d’achat. Les unités de publication peuvent faire l’objet d’achat groupé et forfaitaire. Sept forfaits sont proposés qui offrent des avantages en terme de gestion (visibilité sur les dépenses, facturation simplifiée) financiers (jusqu’à 13 % de remise, avis rectificatifs, annulations et rappels gratuits). Entre le 4 juillet 2011 et le 31 août 2011, 894 forfaits ont été vendus pour un montant d’un peu plus de 10 millions d’euros.

Au 31 août 2011, le nombre d’annonces publiées est en hausse de 6,16 %. Ce bon résultat s’explique par l’effet d’une décision du Conseil d’État de mai 2010 qui a eu pour portée de ramener le seuil de publicité de 20 000 euros à 4 000 euros pour les marchés à procédure adaptée inférieurs à 90 000 euros et par une augmentation des appels d’offres nationaux et européens. La prévision d’exécution pour 2011 a été portée de 91 millions à 95 millions d’euros.

Les prévisions de recettes du BOAMP ont également été réévaluées pour 2012 et 2013 ; même si la prudence reste de mise, ces recettes sont prévues en baisse par rapport à 2010 et 2011.

Les tarifs d’insertion au BODACC restent inchangés depuis 2010. Au 31 août 2011, le volume des annonces publiées est en hausse, ce qui s’explique par l’augmentation des publications des comptes annuels, les effets de la crise économique sur les personnes physiques avec un plus grand nombre de procédures collectives, l’augmentation substantielle des procédures de rétablissement personnel, une reprise des avis d’immatriculation, des ventes et cessions de fonds de commerce et des avis de modification. La recette encaissée au 31 août 2011 (52 millions d’euros) laisse présager une prévision d’exécution 2011 de 77 millions au lieu de 73,5 millions en loi de finances initiale. La bonne tenue des recettes du BODACC explique la réévaluation des recettes prévues en 2012 à 76 millions au lieu de 73,5 millions l’an dernier.

Les recettes du BALO (Bulletin des annonces légales obligatoires) en 2011 sont également réévaluées, mais à un niveau inférieur aux recettes déjà constatées, ce qui est à tout le moins étonnant. Il apparaît que, dans un contexte de crise financière et compte tenu de l’audience et de la notoriété du BALO, certaines sociétés cotées ont continué de publier des informations réglementées au-delà de leurs simples obligations. Le chiffre d’affaires facturé au 31 août 2011 est de 4,4 millions d’euros. La prévision d’exécution 2011 est d’ores et déjà atteinte au 31 août avec plus de 5 millions de recettes encaissées, dont 2 millions de recettes encaissées au titre de 2009 et 2010, au titre d’actions en recouvrement On peut s’étonner dans ces conditions que le tendanciel 2012-2013 soit maintenu à la prévision initiale de 2011 (1,5 million d’euros).

Les recettes du JO Lois et décrets (0,5 million) et du JO Associations (3,6 millions) sont prévues comme globalement basses et stables.

Il est à noter que les estimations de recettes 2012 inscrites en loi de programmation pluriannuelle des finances publiques intégraient l’assujettissement à la TVA des annonces des marchés publics. Le produit de cette taxe devait être de 10 millions par an, atténué par un surcroît annuel de TVA déductible de 2,5 millions. Les recettes et les dépenses budgétaires devaient donc être amputées du montant de cette TVA supplémentaire.

Il est apparu cependant que la mise en œuvre des abonnements forfaitaires sur les annonces des marchés publics dès le 1er juillet 2011 et la complexité de leur assujettissement ne permettaient pas d’appliquer cette mesure en 2012. Par conséquent, le non-assujettissement à la TVA sur les annonces des marchés publics en 2012 génère mécaniquement 10 millions de recettes et 2,5 millions de dépenses budgétaires supplémentaires.

B.– L’EFFONDREMENT DES AUTRES RECETTES

Les autres recettes sont constituées principalement par les ventes de publications et abonnements et les prestations et travaux d’édition.

Les produits hors annonces avaient été estimés en loi de finances initiale 2010 à 37,1 millions d’euros. Leur perception s’est établie à 21,8 millions d’euros (au lieu de 29,7 millions en 2009 et 33,8 millions en 2008), soit une réalisation nettement inférieure à la prévision.

La prévision d’exécution pour 2011 a été ramenée à 25,2 millions au lieu de 33,2 millions en loi de finances initiale. La DILA explique ces mauvais résultats par une nouvelle diminution des recettes d’abonnements et frais de port aux journaux officiels, documents parlementaires et bulletins d’annonces légales « papier ». Comme en 2009 et 2010, ce sont les mêmes raisons qui expliquent l’évolution des comportements d’achat de la clientèle (disponibilité et gratuité des informations sur Internet, hausse des tarifs postaux). Le développement des usages numériques conduit progressivement à l’arrêt des abonnements « papier » dans de nombreuses collectivités, publiques ou privées, à un rythme plus rapide que prévu. Les courbes de diffusion des journaux imprimés et des consultations sur Internet se sont inversées ; tandis qu’il y a désormais moins de 6 000 abonnés au JORF imprimé, le nombre d’abonnés au sommaire du JORF numérisé sur Légifrance a dépassé les 68 000.

Hors abonnements ci-dessus, les ventes de publications progressent d’environ 8 %, les prestations de services d’édition pour les administrations de 5 % et les activités de formation en ligne de 10 %.

Néanmoins, la prévision par la loi de finances initiale de 31 millions d’euros pour l’ensemble des recettes autres que d’annonces ne sera pas atteinte en 2011. La prévision a donc été révisée en juin 2011 à moins de 24 millions (hors valeurs restant à imputer).

III.– LES CRÉDITS DEMANDÉS

Le budget de la mission proposé pour 2012 diminue de 3,15 % par rapport à 2011, avec 187,1 millions d’euros de crédits de paiement à comparer à 193,2 millions d'euros en loi de finances initiale 2011. Le budget annexe présente pour 2012 une prévision d’exécution en excédent, de 13,2 millions d’euros.

A.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL 

Les dépenses de personnel de l’ensemble JO-SACI de 2008 à 2013 (constatations et prévisions) et leur imputation au sein des programmes anciens et des nouveaux programmes sont présentés dans le tableau ci-joint. Les dépenses de personnel sont globalement marquées par plusieurs facteurs.

DÉPENSES DE PERSONNEL AGRÉGÉES DILA-SACIJO

(en millions d’euros)

⁽*⁾ Au 31/08/2011.

On constate d’abord l’alourdissement du coût du dispositif de retraites anticipées CAAPAT consécutif à la mise en place d’un mécanisme de compensation de l’impact de la réforme des retraites de 2010 sur le régime d’indemnisation des bénéficiaires du plan. Le coût financier de cette mesure qui s’étalera sur la période 2012/2020 portera principalement sur l’exercice 2012 (1,6 million d’euros) puis déclinera rapidement les années suivantes, le coût global du mécanisme étant estimé à 5,1 millions d’euros.

Le budget supporte également le poids croissant des charges de la Caisse de pensions. Le régime connaîtra, du fait de l’alourdissement du poids démographique des retraités, et de l’insuffisance du nombre d’actifs recrutés, dans un dispositif à cotisations forfaitaires, une progression des dépenses pour atteindre un coût de 10,61 millions d’euros en 2012.

La poursuite du projet de convergence des rémunérations des agents de droit public issus de la direction de la Documentation française avec celles des personnels issus des Journaux officiels constitue le troisième poste d’augmentation des dépenses. Le coût de la troisième et dernière phase de ce dispositif décidé par le secrétaire général du Gouvernement lors de la mise en place de la DILA sera de 0,42 million en 2012 (sur un montant total de 2,14 millions d’euros sur 3 ans).

L’augmentation des dépenses de personnel est, à l’inverse fortement modérée par une diminution des effectifs qui va bien au-delà du cadrage budgétaire.

Dans les faits, l’exécution 2009 a été marquée par une réduction des effectifs très supérieure aux prévisions de la loi de finances. La loi de finances initiale pour 2009 prévoyait de ramener les plafonds d’effectifs à 973 agents au lieu de 1 008 en 2008 : dans les faits les effectifs ont été abaissés à 851 agents en exécution. Le phénomène a été confirmé les deux années suivantes. En 2010, 811 ETPT ont été consommés pour un plafond fixé à 898.

Le plafond d’ETPT 2011, de 850 ETPT et même le plafond prévu en projet de loi de finances 2012, de 834 ETPT, sont donc très supérieurs aux effectifs constatés fin 2010.

B.– LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET D’INVESTISSEMENT 

La diminution globale des crédits de fonctionnement et d’investissement s’inscrit dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Pour autant, l’avenir de la DILA suppose la réalisation de grands projets.

1.– La diminution globale des dépenses de fonctionnement et d’investissement

En 2010 a été mise en place une nouvelle organisation fonctionnelle et budgétaire tenant compte des effets de la fusion des deux directions au sein de la direction de l’Information légale et administrative. Une baisse sensible des dépenses de fonctionnement a été réalisée avec 85 millions d’euros consommés en 2010 (105 millions prévus en loi de finances initiale) contre 92 millions en 2009, traduisant les économies d’échelle réalisées, comprenant le regroupement des services et la libération du site d’Aubervilliers. Les investissements ont été soutenus avec 22 millions de dépenses engagées en 2010 contre 6,4 millions en 2009 avec, notamment, l’acquisition d’une nouvelle rotative, les travaux liés à la restructuration des locaux et le début de l’aménagement d’une salle informatique.

La baisse des crédits se poursuit de façon significative en 2011, avec seulement 183 millions d’autorisations d’engagement inscrits en loi de finances initiale contre 199 millions en 2010, et notamment une économie de 10 millions sur le fonctionnement, alors que les crédits de paiement demeurent stables (193,2 millions), afin de permettre d’achever le paiement des opérations d’investissement initiées avant 2011. L’état d’exécution à fin août 2011 permet de penser que l’objectif de réduction des dépenses en 2011 devrait être atteint.

Cette réduction se poursuivra en 2012, avec 187,1 millions de crédits de paiement prévus, comme en 2013 avec une prévision de 180,9 millions.

Cette baisse est pour partie due à la diminution des dépenses d’investissement à partir de 2012 (17,7 millions en 2011, puis 13,9 millions en 2012 et 10,4 millions en 2013), la plus grosse partie de la modernisation de l’équipement d’impression étant achevée, mais également à la baisse régulière des dépenses de fonctionnement (101,3 millions en 2011, 97,1 millions en 2012 et 96,6 millions en 2013).

2.– L’échec préoccupant d’un grand projet : la nouvelle plate-forme de production éditoriale (NPPE)

Le projet de modernisation de l’outil de production de la direction des Journaux officiels remonte à 2004, et prévoyait de remplacer le système CCI, outil en production depuis plus de 13 ans. À la fonction de base de CCI consistant à sortir des mises en pages destinées à l’impression, devaient s’ajouter des fichiers mis en page à destination notamment de Légifrance, de rediffuseurs ou de plateformes dématérialisées.

Le marché a été attribué en 2005 à la société IBM, et, après une première période de bonne exécution, de nombreux déboires ont affecté l’écriture des programmes. En plus des nombreux problèmes rencontrés dans l’intégration des différents outils préconisés, des solutions innovantes mais « jeunes » de certains logiciels retenus étaient à l’origine d’un grand nombre de bugs ou de problèmes d’intégration. La DILA, après avoir passé plusieurs avenants, a constaté que l’état de la plateforme ne lui permettrait pas d’envisager d’alimenter un titre aussi sensible que le Journal officiel par un outil dont l’absence de fiabilité était chaque jour démontrée.

La DILA considère que la majorité des « briques » ou éléments cohérents qui constituent la nouvelle plate-forme de production éditoriale sont bien adaptées et suffisamment fiables et susceptibles de maintenance pour répondre aux besoins. Mais deux éléments centraux (le module de gestion de flux et le module de stockage des données) ont des comportements non maîtrisés. Les nombreuses campagnes de tests ont révélé les limites du progiciel. Un basculement du JO ou du BODACC sur la plate-forme NPPE aurait entraîné des non-parutions fréquentes.

La DILA a décidé de rompre avec IBM à l’été 2010 en espérant trouver, dans le cadre du marché, un arrangement de sortie. Dans cette logique, avant toute action contentieuse, la DILA et IBM ont décidé de privilégier l’étude d’une sortie de marché par transaction, seule issue permettant rapidement le libre usage par la DILA des « briques » fiables de la NPPE, et le droit de développer ou faire développer sur un support différent les parties défaillantes.

La DILA envisage donc maintenant de finaliser une transaction qu’elle espère pouvoir signer dans le courant du dernier trimestre de 2011. Elle évoque la possibilité de pouvoir faire assurer par les éléments issus du projet NPPE, d’ici la fin de 2012 ou le début de 2013, les publications des débats des assemblées, du BODACC et du Journal Officiel Lois et décrets.

La question du préjudice subi par la DILA du fait de l’échec du projet NPPE est posée ; plus précisément, il convient d’établir le coût de la défaillance du prestataire pour le service public de l’information.

Il n’en reste pas moins que le retard pris à moderniser la chaîne de production éditoriale laisse peser une incertitude sur la sécurité de la parution du JO dans le cadre de l’ancien système CCI, compte tenu de son obsolescence.

3.– La modernisation du projet SOLON

Le déploiement de l'application SOLON, système d'organisation en ligne des opérations normatives, fait de cette application le vecteur de droit commun pour la transmission des textes pour publication au Journal officiel. Cette application constitue le procédé obligatoire de cheminement interministériel des projets de textes législatifs et réglementaires, ainsi que des mesures nominatives devant être publiées au Journal officiel.

SOLON a permis, en premier lieu, de réduire les délais de transmission. Le cheminement d'un projet de décret dans le circuit « SOLON » rend inutiles les saisies ultérieures. La direction des Journaux officiels qui devait ressaisir précédemment 80 % des textes aux fins de publication n'a désormais plus à assumer cette tâche.

En second lieu, SOLON a également amélioré la visibilité et la traçabilité des textes. Ce nouvel outil permet de suivre les différentes étapes de l'élaboration ministérielle d'un texte réglementaire depuis sa conception jusqu'à sa publication au Journal officiel.

L’application SOLON II permettra de parachever la fluidification de la chaîne de production des textes normatifs et mesures nominatives destinés à une publication au Journal officiel, déjà engagée depuis le déploiement en avril 2007 au sein du Gouvernement du premier SOLON.

SOLON II doit permettre une plus grande célérité que celle actuellement utilisée, la mise au point d’espaces de travail d’utilisation plus ergonomique et intuitive, le développement de nouvelles fonctionnalités d’indexation et de traçabilité des dossiers, ainsi qu’une gestion rigoureuse de l’archivage.

Il doit comporter un espace de travail partagé avec les assemblées parlementaires.

La DILA assure le suivi régulier de l’ensemble des travaux en facilitant le dialogue avec les différents interlocuteurs fonctionnels et techniques de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre et en coordonnant les activités suivantes : ordonnancement des tâches et contrôle du bon déroulement des activités, suivi des livraisons, coordination transverse des activités de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre, accompagnement du projet dans la conduite du changement (formations et transfert de compétences).

La mise en œuvre de SOLON II est prévue à compter de janvier 2012.

4.– Le projet Etalab

Le Conseil de modernisation des politiques publiques a acté, le 30 juin 2010, la création d’un portail unique de réutilisation des informations publiques, dont l’adresse sera : data.gouv.fr.

Le Premier ministre a confié ce projet à une mission spécifiquement dédiée à ce projet, la mission Etalab.

La création du portail unique sera une mesure de simplification des services publics en ligne, permettra de faciliter l’accès et l’utilisation des informations publiques dans un souci de transparence, et constitue donc une priorité de la politique de modernisation de l’État. Etalab mettra à disposition librement des données brutes dans un format exploitable et développera de nouveaux services en ligne au profit des citoyens, à partir de certaines de ces données.

La création de ce portail s’accompagnera de l’adoption de systèmes de recherche standardisés ainsi que de la définition de référentiels communs.

Ce portail permettra donc une meilleure connaissance par les différents acteurs des données publiques existantes et l’identification de nouveaux gisements. Il en résultera une meilleure diffusion ainsi qu’une réutilisation plus large, de nature à contribuer au développement économique et à répondre aux besoins des « jeunes pousses » de l’économie numérique.

Le projet s’articule autour des enjeux majeurs suivants :

– offrir un point d'accès unifié ;

– offrir des résultats de recherche pertinents et structurés ;

– permettre une meilleure exposition des informations publiques et susciter de nouvelles offres ;

– permettre aux usagers, réutilisateurs et producteurs de données d’échanger facilement des informations ;

– valoriser les services et usages associés à la réutilisation des données du portail.

La mise en œuvre de ce projet doit s’achever en 2013. Son budget s’élève à 2,24 millions en 2011, 1,27 million en 2012 et 1,21 million en 2013.

La conception et la réalisation du portail représentent 1,65 million, la conception et la réalisation d’applications mobiles et de conceptions WEB 1,84 million, l’animation et l’éditorialisation pour la promotion d’outils internet 1,23 million.

Trois marchés distincts (pour lesquels la DILA est le pouvoir adjudicateur pour le compte du SGG qui en est le maître d’ouvrage) ont été passés à cet effet par appel d’offres ouvert :

– un premier marché relatif à la conception et à la réalisation du portail Etalab a été notifié à la société LOGICA le 16 juin 2011 ;

– un deuxième marché relatif à la conception et à la réalisation d’applications mobiles et de développements Web a été notifié à la société FABERNOBEL le même jour. Ce marché répond au besoin de diffusion des informations publiques, légales et administratives par le biais du développement de services numériques. Il couvre les besoins suivants : le conseil et la conception d’applications mobile et de développements Web innovants ; la réalisation de développements web ; la réalisation de sites mobiles (déclinaison de site existant) ; la réalisation d’applications mobiles sur les plateformes cibles dont les tablettes graphiques, et accessibles via Androïd Market ou Apple Store ;

– un troisième marché relatif à l’animation, l’éditorialisation et la promotion des outils d’Etalab a été notifié à la société EMAKINA le 21 juillet 2011. Les prestations de ce marché visent principalement les réutilisateurs de données publiques, à savoir, de façon prioritaire, un public professionnel et notamment de développeurs, de designers, de chercheurs, de statisticiens, d’entrepreneurs et/ou d’entreprises. En parallèle, le marché prévoit des interventions à destination d’un public de citoyens et de consommateurs souhaitant accéder aux informations publiques, et découvrir des applications utiles basées sur ces informations publiques.

5.– Le renseignement administratif téléphonique

Le renseignement administratif téléphonique se décline sur deux niveaux de structures chargées de gérer les questions posées par les usagers : un premier niveau de traitement des questions est confié par voie de marché au secteur privé, le centre d’appels étant situé au Mans. Le second niveau est celui du centre d’appel interministériel de Metz de la DILA.

Le traitement de la réponse téléphonique de premier niveau est confié par voie de marché à un groupement d’entreprises solidaires composé de l’opérateur SFR Business Team et du gestionnaire de centres d’appels B2S. Le marché en cours a été conclu pour 4 ans en novembre 2010.

En 2010, ASP 3939 a reçu 1 273 000 appels dont 1 128 000 ont été traités (taux de qualité de service de 89 %). Sur ce total, 60 % des appels sont entièrement traités en premier niveau et 40 % sont « escaladés » vers les plateformes de deuxième niveau du 3939 (Centre impôt service, Info-service consommation et le Centre d’appel interministériel de la DILA).

Le traitement des appels du 3939 peut justifier un passage de communication vers un fonctionnaire du deuxième niveau. Les téléconseillers du premier niveau disposent de scripts de réponses nécessaires leur permettant de traiter directement les réponses ou de transférer les appels au deuxième niveau. Des pénalités sont appliquées en cas de non-conformité du traitement des appels aux normes prescrites.

Par ailleurs, l’administration procède régulièrement à des visites sur place, organise des séances d’écoute et convoque l’ensemble des prestataires à des comités de pilotages mensuels et trimestriels. Les téléconseillers et les cadres des plateformes du groupement sont des employés de droit privé sous contrat à durée indéterminée pour 95 % d’entre eux, rémunérés selon la grille de la convention collective des centres d’appels. Ces personnels, qui bénéficient d’une bonne expérience professionnelle en matière de relation téléphonique à l’usager, reçoivent en outre une formation approfondie aux techniques de réponses aux questions administratives. Cette formation est assurée par la DILA et comporte une phase initiale de six semaines suivie de nombreuses interventions de formation continue. Le premier niveau du dispositif comprend 87 téléconseillers et 8 cadres. Le nombre de téléconseillers est ajusté régulièrement en fonction de la volumétrie reçue, de manière à préserver la qualité de taux de décroché exigée, fixée à 95 % des appels entrants.

Un baromètre de satisfaction est conduit chaque année auprès d’usagers volontaires et indique 93 % pour l’année 2010. Lorsque l’on interroge les usagers sur les causes de leur satisfaction, la grande majorité mentionne le caractère clair, rapide et complet de la réponse sans avoir à se déplacer plusieurs fois au guichet.

Mis en place en janvier 2010, le centre d’appels interministériel (CAI) de Metz compte 4 secteurs de compétence : justice, intérieur, travail et logement-urbanisme, qui assurent l’accueil téléphonique de second niveau.

Après une année 2010 de transition, de mise en place et de montée en puissance, l’année 2011 peut être considérée comme une année de plein exercice. 275 000 appels téléphoniques ont été traités en 2010. Le volume d’appels entrants au 31 juillet 2011 est de 218 305, soit une augmentation de 12,5 % par rapport à la même période de l’année précédente. Deux secteurs ont enregistré une augmentation considérable des appels : le secteur Travail, du fait notamment de l’arrêt d’activité du numéro Travail Info Service en mars dernier, et le secteur Intérieur du fait de l’élargissement de l’expérimentation du rattachement des préfectures au 3939.

En effet, trois préfectures (Doubs ; Haute Garonne ; Hérault) étaient raccordées depuis 2008 au 3939, et 12 autres préfectures (Ain ; Aisne ; Morbihan ; Isère ; Jura ; Loire ; Marne ; Moselle ; Hautes-Pyrénées ; Haut-Rhin ; Sarthe ; Territoire de Belfort) ont opéré leur raccordement du 2 au 30 mai 2011 à raison de trois préfectures chaque semaine. Le but de l’interconnexion est d’offrir aux standards des préfectures la possibilité de diriger vers le 3939 les appels généralistes correspondant au périmètre de réponse d‘Allô service public et de réserver leurs moyens de réponse aux dossiers des usagers. Depuis le mois de juin 2011, on observe une augmentation du nombre de départements accédant au dispositif suite à la mutualisation des accueils téléphoniques issue de la réorganisation territoriale impulsée par le ministère de l’Intérieur. Par ailleurs, les résultats positifs des premiers raccordements suscitent des demandes supplémentaires d’autres préfectures parmi lesquelles la Seine-Saint-Denis, le Nord, le Rhône, la Seine-Maritime et la Haute-Savoie...

Le taux de service global du centre, c'est-à-dire le pourcentage d’appels traités, mesuré en cumul au 31 juillet 2011, est de 82,6 %, soit équivalent à ce qu’il était à fin juillet 2010.

La fusion et le regroupement des centres interministériels de renseignement administratif (CIRA) au sein du CAI en 2010 ont permis de réduire sensiblement les dépenses de fonctionnement.

Les dépenses de personnel ont également diminué, les effectifs réalisés passant de 103 emplois en 2009 à 58 au 30 juin 2010.

CHAPITRE IV : LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) se traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Avec l’institution du Défenseur des droits, neuf autorités administratives et instances indépendantes relèvent du programme 308 Protection des droits et libertés.

Ces AAI sont la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), créée en 1978, le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE), créé en 1983, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), créé en 1989, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), reconnue par la loi en 1990, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), créée en 1991, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), créée en 1998, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, institué en 2007, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), créée en 1978.

Le programme 308 est marqué dans le présent projet de loi de finances principalement par l’institution du Défenseur des droits. Conformément à la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, le Défenseur des droits se substitue au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants, à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) et à la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), quatre AAI dont les crédits étaient inscrits en 2011 au sein du programme 308. Le Défenseur des droits est chargé de défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les services publics, de défendre et de promouvoir l’intérêt supérieur et les droits de l’enfant, de lutter contre les discriminations prohibées par la loi et de promouvoir l’égalité et de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité.

Bien que représentant la dotation budgétaire la plus importante de toutes les autorités et instances rattachées au programme Protection des droits et libertés, avec 38,3 millions d’euros de crédits de paiement sur les 93,9 millions du programme, les crédits du Conseil supérieur de l’audiovisuel sont présentés dans le cadre du rapport spécial de M. Patrice Martin-Lalande relatif à la mission Médias (cf. Doc. AN n° 3805, annexe n° III 29).

Le programme 308 Protection des droits et libertés a été créé, à la demande du Parlement, afin de tenir compte de la spécificité budgétaire des AAI que leur confère leur statut et d’affirmer leur autonomie financière, tout en respectant les principes de la LOLF.

Chaque AAI (à l’exception de la CADA et de la CNCDH, un BOP CADA-CNCDH étant géré par la DSAF) dispose d’un budget opérationnel de programme (BOP), prépare son budget et participe aux conférences budgétaires. Il est à noter que l’action 06 Autres autorités indépendantes regroupe avec la CADA et la CNCDH, le Comité consultatif national d’éthique, qui dispose d’un BOP distinct. Il n’y a pas dans ce cas précis de coïncidence exacte entre la structure par actions et celle des BOP.

Depuis septembre 2007, les autorités administratives indépendantes bénéficient de l’appui méthodologique de la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM), déjà évoquée, pour l’élaboration ou l’amélioration de leur démarche de performance, dans des conditions très proches de celles mises en œuvre pour le programme 129.

Compte tenu de l’indépendance des autorités administratives concernées, l’élaboration de la stratégie de performance d’ensemble du programme a consisté à affirmer les démarches de performance conduites par chacune des autorités administratives indépendantes, tout en assurant une plus grande transversalité des objectifs et une meilleure convergence des indicateurs. Dans cette perspective, la stratégie du programme 308 s’articule autour d’objectifs qui reflètent le champ d’action couvert par l’ensemble des entités du programme.

Les dotations du programme 308 devraient représenter 93,9 millions d’euros en 2012 (+ 2,92%).

I.– LA MISE EN PLACE DU DÉFENSEUR DES DROITS

On présentera successivement le Défenseur des droits et l’activité des quatre AAI auxquelles il succède en 2010 et 2011.

A.– LE DÉFENSEUR DES DROITS, INSTITUTION NOUVELLE FÉDÉRATRICE DE QUATRE AUTORITÉS PRÉEXISTANTES

Inspiré des travaux du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^ème République, le Défenseur des droits a été institué par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, et cette institution est prévue désormais à l’article 71-1 de la Constitution.

La loi organique n° 2011-333 et la loi ordinaire n° 2011-334 du 29 mars 2011 mettent en application ces dispositions et précisent le statut, les missions, les pouvoirs et les moyens mis à la disposition de la nouvelle institution.

L’objectif de la création du Défenseur des droits est de renforcer la portée, la cohérence et la lisibilité du dispositif institutionnel chargé de la protection des droits et libertés, en regroupant quatre autorités aux compétences différentes mais dont les dossiers méritent souvent d’être rapprochés au regard des anciennes compétences.

Le Défenseur des droits regroupe les fonctions du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Il constitue un interlocuteur plus facilement identifiable du point de vue des citoyens, ce qui devrait permettre un meilleur accès à une autorité unique mieux identifiée, un traitement harmonisé et plus cohérent des réclamations.

Le Défenseur des droits peut être saisi, directement et gratuitement, par toute personne, physique ou morale, qui s'estime lésée dans l’exercice de ses droits ou le respect de ses libertés en particulier par le fonctionnement d'une administration. Il peut, en outre, connaître des agissements de personnes publiques ou privées.

Le Défenseur des droits dispose de moyens d’actions accrus qui lui permettent notamment de proposer une médiation ou une transaction, de prononcer une injonction si ses recommandations ne sont pas suivies d’effet, et d'être entendu par toute juridiction. Il bénéficie de larges pouvoirs d'investigation, notamment en matière de communication d’informations et de visites sur place. Il peut également formuler des recommandations, y compris en équité, et fixer un délai de réponse aux autorités concernées. Le Défenseur des droits peut susciter des modifications législatives ou réglementaires en vertu de son pouvoir de proposition de réformes.

– M. Dominique Baudis a été nommé Défenseur des droits par décret du 23 juin 2011. Il a désigné un directeur de cabinet, un directeur général et un secrétaire général.

Par décret du 22 juillet 2011, les adjointes au Défenseur des droits ont été nommées sur sa proposition :

– Mme Marie Derain, Défenseure des enfants et Vice-présidente du collège en charge de la défense et de la promotion des droits de l’enfant ;

– Mme Maryvonne Lyazid, vice-présidente du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l’égalité ;

– Mme Françoise Mothes, vice-présidente du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité.

À ces trois adjointes, s’ajoute un délégué général à la médiation avec les services publics, plus particulièrement en charge des dossiers traités, jusque-là, par les services du Médiateur de la République.

Les membres des trois collèges qui entourent le Défenseur des droits ont été nommés au cours de l’été 2011.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique, la première préoccupation a consisté à assurer la continuité du service rendu aux usagers. Les services ont ainsi poursuivi le traitement des réclamations reçues dans le respect de délais raisonnables, tout en apportant leur contribution, dans le cadre de groupes de travail, à la réflexion menée sur l’intégration des différentes missions au sein du Défenseur des droits et sur les perspectives de mutualisation permettant un regroupement optimal.

Les travaux en vue de la mutualisation des services des quatre entités regroupées au sein du Défenseur des droits ont été engagés. Le rapprochement des services comparables débutera par les fonctions support (finances, budget…) et par le service de la recevabilité/orientation qui traite l’ensemble des saisines. La mutualisation se poursuivra avec la réorganisation du réseau territorial des 450 délégués du Défenseur des droits, qui reçoivent les réclamants dans plus de 600 lieux de permanence. La mise en place d’un réseau territorial unique devra prévoir un accueil unique, quelle que soit la nature de la saisine, l’orientation la plus rapide possible vers le délégué territorial le plus compétent, et le traitement approfondi au niveau local avant, si nécessaire, transmission aux services juridiques du Défenseur pour poursuivre ou finaliser le dossier.

Les différents pôles aujourd’hui en charge de la promotion des droits et de l’égalité, d’une part, des réformes et des recommandations, d’autre part, mettront leurs compétences en commun.

La fin d’année 2011 et le premier trimestre 2012 seront consacrés à la mise en place de la nouvelle organisation, en concertation avec les instances représentatives des personnels.

La réunification des quatre BOP (Médiateur de la République, HALDE, Défenseur des enfants et CNDS) permet de consolider un plafond d’emploi à hauteur de 220 ETPT (hors personnels mis à disposition). Ce plafond d’emploi du projet de loi de finances 2012 correspond exactement au total des plafonds des quatre instances auxquelles a succédé le Défenseur des droits, pour 2011 (100 ETPT pour le Médiateur, 85 pour la HALDE, 27 pour la Défenseure des enfants et 8 pour la CNDS).

L’effort de mutualisation des moyens se poursuivra en 2012 afin de fusionner des postes identiques. Il est cependant raisonnable de penser que la fusion des quatre autorités administratives indépendantes demandera des efforts et des moyens supplémentaires. En effet, il existe de fortes disparités salariales entre les anciennes entités et la création d’un cadre de gestion commun ne pourra se faire sans consentir à l’harmonisation des situations.

Par ailleurs, le Défenseur des droits s’est vu confier de nouvelles prérogatives, dont l’exercice suscitera des redéploiements, ou si ceux-ci se révèlent insuffisants, l’apport de ressources nouvelles.

Il faut s’attendre également, alors que de nouvelles compétences lui ont été dévolues, et que certains filtres ont été supprimés, à l’accroissement du nombre de saisines, et donc à l’affectation des moyens nécessaires à leur traitement.

Dans ce contexte, le Défenseur des droits devra se doter des outils informatiques indispensables à l’enregistrement, au suivi et à la traçabilité des dossiers de réclamation qui lui sont adressés.

Le Défenseur des droits aurait vivement souhaité que ses services soient très rapidement regroupés en un seul lieu. La situation actuelle, caractérisée par l’implantation des quatre AAI préexistantes sur quatre sites différents dans Paris, n’est en effet satisfaisante ni du point de vue financier ni du point de vue organisationnel.

Toutefois les perspectives de regroupement se heurtent aux conditions juridiques des baux pris par les autorités indépendantes auxquelles succède le Défenseur des droits et aux contraintes budgétaires du triennal 2011-2013.

Les baux de la CNDS (Boulevard de la Tour Maubourg, Paris) et du Défenseur des enfants (boulevard Auguste Blanqui, Paris) étant plus souples que ceux du Médiateur et de la HALDE, il a été décidé, sous réserve d’un préavis de 6 mois, de donner congé aux propriétaires respectifs.

Plusieurs solutions ont été préconisées par France Domaine, qui sont à l’étude et qui permettraient au Défenseur des droits de regrouper ses agents sur les deux sites actuels du Médiateur et de la HALDE.

Le projet supposerait la prise à bail de surfaces supplémentaires au rez-de-chaussée des adresses de la rue Saint Georges et de la rue Saint Florentin, pour une fin de bail concordant avec la fin des baux actuellement en cours, à savoir respectivement le 14 janvier 2014 pour la rue Saint-Georges et le 30 novembre 2014 pour la rue Saint-Florentin.

Le dispositif de performance du Défenseur des droits a été construit à partir des objectifs et indicateurs des entités auxquelles le Défenseur des droits s’est substitué. Ainsi, le Défenseur des droits porte au projet annuel de performances 2012 les indicateurs relatifs, au nombre de réclamations traitées par an et par ETPT d’agent traitant, au délai moyen d’instruction des dossiers ainsi que les indicateurs d’efficience de gestion.

B.– L’ACTIVITÉ DU MÉDIATEUR

Depuis la création de l’institution en 1973, le Médiateur de la République s’est employé à améliorer les relations entre l’administration française et les citoyens. Nommé pour six ans, il examine les réclamations des administrés, par l’intermédiaire des parlementaires et propose des solutions au cas par cas ainsi que des réformes de fond.

Notre ancien collègue M. Jean-Paul Delevoye avait été nommé Médiateur de la République en avril 2004 ; il devait rester en fonction jusqu’en avril 2010, mais son mandat a été prorogé jusqu’au 31 mars 2011, dans l’attente de la mise en place du Défenseur des droits. Il a été élu Président du Conseil économique, social et environnemental le 16 novembre 2010.

1.– La médiation individuelle

Le Médiateur a reçu, au cours de l’année 2010, 79 046 dossiers au lieu de 76 286 en 2009 (+ 3,6 %) : 63 494 affaires ont été traitées par les délégués départementaux et 15 552 par les services centraux. La progression significative de l’activité d’ensemble s’explique par le fait que, depuis le 1^er septembre 2009, le Médiateur de la République a mis en ligne un formulaire de saisine sur son site Internet (7 354 réclamations en 2010). Ce dispositif a entraîné un afflux considérable de demandes dès sa mise en place (1 669 demandes ont été reçues par formulaire web depuis le 1^er septembre 2009 jusqu’au 31 décembre).

S’agissant de l’activité des délégués, il s’agit pour moitié (32 393) d’un rôle d’information et d’orientation et du traitement de réclamations (31 101) impliquant des services publics locaux. Les affaires traitées par les délégués concernent majoritairement les domaines des affaires générales ⁽⁴⁾ (37 %), le domaine social (40 %), celui de la fiscalité (10 %) et de la Justice (10 %).

Au premier semestre de l’année 2011, 5 345 nouvelles réclamations individuelles ont été reçues par les services centraux (contre 7 736 en 2010, au premier semestre). Dans le même temps, 6 924 dossiers ont fait l’objet d’une clôture (contre 6 575 à la même période en 2010), ce qui témoigne de la réduction du stock accumulé depuis la mise en ligne du formulaire de saisine sur le site Internet du Médiateur de la République.

L’activité des délégués du Médiateur de la République progresse également, puisqu’au 1^er août 2011, on comptabilisait déjà 38 952 dossiers ouverts dont 19 660 réclamations (à comparer à 37 684 affaires nouvelles du 1^er janvier au 1^er août 2010). En 2010, l’activité des délégués a représenté 80 % des affaires traitées par l’institution.

2.– Les propositions de réformes faites par le Médiateur

La mission réformatrice du Médiateur de la République se fonde sur l’article 9 de la loi du 3 janvier 1973 et peut s’exercer tant pour remédier aux dysfonctionnements des services publics que pour mettre fin à des situations d’iniquité engendrées par les textes législatifs ou réglementaires. La mission réformatrice de l’institution procède désormais de l’article 32 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

Sur cette base, le Défenseur des droits peut recommander de procéder aux modifications législatives et réglementaires qui lui apparaissent utiles, notamment afin de remédier à un dysfonctionnement des services publics, pour mettre fin à des situations d’iniquité, mais également afin de lutter contre les discriminations, défendre les droits de l’enfant et veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République.

Le pouvoir de réforme relève des compétences propres du Défenseur des droits, qui ne peut donc être délégué à ses adjoints (cf. art. 11 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011).

En 2010, 107 nouvelles demandes de réforme ont été transmises au Médiateur et 17 ont donné lieu à la formulation de propositions de réformes adressées aux pouvoirs publics. Pour le premier semestre de 2011, le Médiateur de la République a été saisi de 27 demandes de réformes et 6 demandes ont fait l’objet de propositions de réformes.

Sur les 22 propositions de réforme formulées en 2010 (17 sur demande et 5 en autosaisine), 4 ont été satisfaites : la mise en place d’une méthodologie commune à l’ensemble des dispositifs d’indemnisation des dommages corporels, l’aide au mérite pour les étudiants relevant du ministère de la culture, la simplification des procédures de renouvellement des cartes d’identité et passeports délivrés aux Français nés à l’étranger ou dont l’un des parents est étranger, l’éligibilité des centres de loisirs sans hébergement au dispositif du chèque emploi service universel.

3.– L’action des délégués du Médiateur

Les délégués du Médiateur de la République, qui constituent l’échelon de proximité de l’institution, sont installés sur l’ensemble du territoire. Il s’agit de bénévoles indemnisés, nommés par le Médiateur pour une durée d’un an renouvelable. 286 délégués accueillent aujourd’hui le public dans 430 points d’accueil, un chiffre en constante progression : accessible à tous les publics, la médiature cherche à se rapprocher de ceux de nos concitoyens qui ont le plus besoin d'elle.

Plus de la moitié des délégués accueillent désormais le public dans des structures de proximité comme les maisons de justice et du droit, les maisons de service public ou les points d'accès au droit, alors qu'auparavant les délégués tenaient leurs permanences uniquement dans les préfectures ou sous-préfectures.

Le champ d’intervention des délégués du Médiateur s’est accru avec la généralisation des permanences en milieu carcéral. Les demandes émanant de détenus de l'ensemble des établissements pénitentiaires se sont élevées en 2010 à 3 595 et celles concernant des personnes handicapées à 2 100.

Le Médiateur bénéficie d’une action individualisée au sein du programme Protection des droits et libertés. Les crédits du Médiateur ont été ouverts à 21,3 millions d’euros en autorisations d’engagements et 12,7 millions en crédits de paiement par la loi de finances pour 2011. Ils se décomposent de la manière suivante : 6,86 millions d’euros de dépenses de personnel, 5,7 millions d’euros de dépenses de fonctionnement et 175 000 euros de dépenses d’investissement.

Près de la moitié des crédits de fonctionnement prévus était encore absorbée en 2010 par la location de bureaux au 7, rue Saint–Florentin dans le huitième arrondissement de Paris.

Cependant, à la suite des négociations menées par le Médiateur de la République avec le propriétaire, les charges de loyer du 7, rue Saint-Florentin sont passées de 2 400 000 euros en 2010, à 2 000 635 euros en 2011.

99 agents permanents étaient en fonction au 30 juin 2011.

C.– LA COMMISSION NATIONALE DE DÉONTOLOGIE DE LA SÉCURITÉ

Créée par une loi du 6 juin 2000, et remplacée par le Défenseur des droits le 1^er mai 2011, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) est une autorité administrative indépendante composée de 14 membres et chargée de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République.

Son président, depuis décembre 2007, était, jusqu’au 1^er mai 2011, M. Roger Beauvois, ancien président de chambre à la Cour de cassation. Majoritairement saisie de dossiers concernant la police nationale, la commission a été confrontée à de nombreuses situations dans lesquelles des manquements à la déontologie ont pu être observés.

Deux évolutions notables sont à noter au cours de l’année 2010. Tout d’abord, pour la première année depuis la création de la CNDS, le nombre de saisines a diminué par rapport à l’année précédente, passant de 228 en 2009 à 185 en 2010, soit une diminution de 19 %, alors qu’une augmentation de 50 % des saisines avait été constatée en 2009. La Commission considère qu’il n’est pas possible de faire un parallèle entre l’évolution du nombre de ses saisines et l’évolution hypothétique des manquements à la déontologie par les personnes exerçant une mission de sécurité, au regard du nombre de saisines qui reste faible par rapport au nombre d’interventions pouvant appeler un contrôle de la CNDS.

Ensuite, pour la première année également, la Commission a rendu plus d’avis qu’elle n’avait enregistré de saisines entre le 1^er janvier et le 31 décembre 2010, grâce à l’instruction d’un nombre record d’affaires – 195 (pour 153 en 2009) –, à l’arrivée d’un agent supplémentaire en 2010, l’effectif passant de sept à huit personnels à temps plein et, enfin, à la diminution du nombre de saisines.

Sur les 195 dossiers traités en 2010, 140 concernaient la police nationale, 25 la gendarmerie nationale, 14 l’administration pénitentiaire, 7 la police municipale, 4 un service de sécurité privée, 3 un service de surveillance des transports, 2 l’administration des douanes ; 9 de ces 195 dossiers mettaient en cause plusieurs services de sécurité.

Ces 195 dossiers ont donné lieu à 150 avis avec ou sans recommandations, dont 90 (60 %) dans lesquels la Commission a constaté un ou plusieurs manquements à la déontologie et 60 (40 %) pour lesquels aucun manquement n’a été constaté et à 45 décisions d’irrecevabilité (classement sans suite, hors délai, incompétence). La Commission a transmis, afin qu’ils envisagent des poursuites disciplinaires, 29 de ses avis aux ministres de tutelle ou autorités hiérarchiques, et 35 avis pour que les agents mis en cause reçoivent des lettres d’observations. De même, la Commission a transmis 15 de ses dossiers aux procureurs généraux, compétents en matière disciplinaire pour les actes de police judiciaire effectués par des OPJ. La CNDS a saisi les procureurs de la République dans 9 de ces affaires, afin que ceux-ci envisagent l’opportunité de poursuites pénales. Elle a saisi le Contrôleur général des lieux de privation de liberté en application de l’article 6 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 de 9 dossiers, la Commission nationale informatique et libertés d’une affaire et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité de 2 dossiers.

D.– LA HAUTE AUTORITÉ DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS ET POUR L’ÉGALITÉ

La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) est une autorité administrative indépendante créée par la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004, et remplacée par le Défenseur des droits depuis le 1^er mai 2011.

Elle a pour mission générale de lutter contre toutes les discriminations prohibées par la loi, de fournir toute l'information nécessaire, d’accompagner les victimes, d’identifier et promouvoir les bonnes pratiques pour faire entrer dans les faits le principe d'égalité, en se conformant aux principes résultant des directives communautaires prises en application de l'article 13 du Traité d'Amsterdam et trouver les voies et moyens de lutter efficacement contre les pratiques discriminatoires qui portent atteinte au principe d'égalité et par là même à la cohésion sociale.

Les effectifs réels au 30 juin 2011 étaient de 85 agents, presque tous de catégorie A.

Les statistiques de réclamations témoignent d’une augmentation des saisines, mais intègrent l’activité des délégués régionaux, depuis 2007, ce qui a pour conséquence une rupture statistique.

La HALDE a, une nouvelle fois, traité plus de dossiers qu’elle n’en a reçus (12 467) en 2010 et au cours du premier semestre 2011. 13 064 dossiers ont été clos en 2010 après un examen préliminaire ou une enquête approfondie. Au 31 décembre 2010, 3 349 dossiers restaient en cours d’instruction dont 802 dossiers ouverts depuis plus de 12 mois. Au 15 août 2011, 3 132 dossiers étaient encore en cours d’instruction, dont 745 de plus de 12 mois.

Il s’y ajoute les « sollicitations » qui parviennent à la HALDE par appels téléphoniques, par courrier, par courriels et sur rendez-vous dans les permanences des correspondants locaux. La HALDE a traité 37 336 sollicitations en 2010 dont 24 272 appels au numéro azur et 13 064 venant de saisines par courrier ou internet.

La répartition des réclamations formulées les huit premiers mois de 2011 selon les critères et les domaines de discriminations révèle une certaine stabilité puisque l’origine demeure le motif le plus souvent invoqué par les personnes qui s’estiment victimes de discrimination (24 %) ; le second critère regroupe « santé » et « handicap » (23 %) ; l’emploi est toujours le domaine dans lequel on recense le plus grand nombre de réclamations (49 %).

E.– LA DÉFENSEURE DES ENFANTS

Les crédits du Défenseur des enfants, institution créée par la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000, étaient inscrits en projet de loi de finances 2011 au programme Protection des droits et libertés. Ils étaient précédemment rattachés au programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales. Mme Dominique Versini a été nommée Défenseure des enfants le 29 juin 2006 et elle a été remplacée par le Défenseur des droits en juin 2011.

Le Défenseur des enfants est chargé de défendre et de promouvoir les droits de l’enfant tels qu’ils ont été définis par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé tel que la Convention Internationale sur les droits de l’enfant adoptée par les Nations unies le 20 novembre 1989 et ratifiée par la France en juillet 1990.

Il peut être saisi à propos de conflits entre des personnes privées ou des litiges entre un citoyen et l’administration lorsque l’intérêt de l’enfant est en cause.

Le Défenseur des enfants a été saisi de 1 349 nouvelles demandes entre le 1^er juillet 2009 et le 30 juin 2010, ce qui représente une diminution de 12 % par rapport à l’exercice précédent (1 532). En revanche, le nombre de nouvelles saisines a augmenté dès janvier 2011 ; cette remontée continue s’est traduite par un total de nouvelles requêtes supérieur en 2011 (1 372) à celui de l’année précédente.

Les principaux motifs de réclamation portent sur le droit de visite et d’hébergement (22 %), les mineurs étrangers (15 %), les difficultés d’exercice de l’autorité parentale (10 %).

Depuis la nomination du Défenseur des droits, le 22 juin 2011, la mission de défense des droits de l’enfant a noté une augmentation soudaine des demandes (+ 37 % par rapport à 2010 et même + 43 % par rapport à 2009). Outre l’impact dans le public de cette nomination, cette évolution est motivée par un renvoi vers la mission, de réclamations reçues par les autres missions (Lutte contre les discriminations et médiation avec les services publics) qui étaient antérieurement déclarées irrecevables et trouvent désormais un espace de traitement

II.– LES AUTRES AUTORITÉS CHARGÉES DE DÉFENDRE DES LIBERTÉS

A.– LA COMMISSION D’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS

La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), créée en 1978, est chargée de veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs et aux archives publiques.

La commission, qui comprend onze membres titulaires et autant de suppléants, ainsi que quatre commissaires du Gouvernement, est présidée par M. Jean-Pierre Leclerc, président de section honoraire au Conseil d’État.

Après deux ans de baisse du nombre de demandes instruites et soumises à la commission, observée en 2008 et en 2009 (4 756 en 2008 et 4 432 en 2009), la CADA a enregistré, pour l’année 2010, 4 853 dossiers soit une hausse de 9,5 % des demandes examinées par rapport à 2009. Cette tendance semble se poursuivre, avec une hausse de 20 % du nombre de dossiers au premier semestre 2011.

Il n’y a pas eu d’évolution notable dans la répartition des affaires soumises, les demandes relatives à la carrière des agents publics, aux autorisations individuelles d’urbanisme (permis de construire), et les affaires sociales (y compris l’accès au dossier médical) restent prédominantes.

Les demandes de renseignements des particuliers et les demandes de conseils informelles adressées par les administrations continuent d’augmenter.

Le nombre de personnes responsables au sein des administrations en matière d’accès aux documents administratifs et de réutilisation des informations publiques (PRADA) est de 1 520 en mai 2011.

En définitive, les demandes adressées à la commission et les attentes en matière de renseignement et de formation ont été particulièrement fortes en 2010 et au premier semestre 2011, et il lui a été extrêmement difficile d’y répondre du fait des difficultés particulières rencontrées concernant les moyens humains.

En pratique, la CADA ne dispose pas de BOP, mais ses crédits de personnel du titre 2, gérés par la DSAF, sont inscrits dans l'action 06 Autres autorités indépendantes du programme 308 Protection des droits et libertés.

Si les crédits alloués ont été suffisants en 2010 pour les dépenses de fonctionnement, l’augmentation de l’enveloppe devait permettre de financer la refonte du site Internet en 2011. Cependant, la tension persistante sur les moyens en personnel ne permet pas à la commission de développer, comme elle le devrait, des projets de formation et d’information qui augmenteraient les dépenses de fonctionnement.

L’évolution des crédits du titre 2 depuis 2009 a permis à la CADA de s’approcher de son plafond d’ETPT fixé à 13 depuis 2008. Les effectifs réels sont 11,6 ETPT en 2010 et 2011.

Les prévisions triennales pour 2011-2013 sont à l’augmentation des crédits de personnels (titre 2) hors CAS (683 500 euros en 2011 et 780 300 euros en 2012), et de fonctionnement (titre 3), 70 568 euros en 2012 et 81 458 euros en 2013. La dotation de 128 650 euros en 2011 s’explique par un abondement exceptionnel lié à la refonte du site internet.

B.– LA COMMISSION NATIONALE DE L’INFORMATIQUE ET DES LIBERTÉS

La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), a été créée par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, est une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la protection des données personnelles. Présidée par Mme Isabelle Falque-Pierrotin qui vient de succéder au Président Alex Türk, sénateur, le 21 septembre 2011, elle est composée de 17 membres et assistée de 2 commissaires du Gouvernement.

La loi « Informatique et Libertés » confie six missions principales à la CNIL : elle informe les personnes de leurs droits et obligations et propose au Gouvernement les mesures législatives ou réglementaires de nature à adapter la protection des libertés et de la vie privée à l'évolution des techniques ; elle veille à ce que les modalités de mise en œuvre du droit d'accès aux données contenues dans les traitements informatiques n'entravent pas le libre exercice de ce droit ; elle recense les traitements de données à « risques » qui sont soumis à son autorisation ; elle vérifie la légalité des applications informatiques ; elle peut prononcer diverses sanctions graduées et saisir les juridictions compétentes ; elle établit des normes simplifiées, afin que les traitements les moins dangereux pour les libertés fassent l'objet de formalités allégées.

L’activité de la Commission a fortement progressé en 2010 et 2011, dans la continuité des évolutions déjà enregistrées.

En 2010, la CNIL a adopté 1 570 délibérations et décisions : 476 délibérations (dont 123 en formation restreinte, 349 en séance plénière et 4 en bureau) et 1 094 décisions (dont 129 en matière d’évaluation, 543 en matière de flux de transfert de données, 422 en matière de recherche). Pour mémoire, en 2003, la CNIL avait adopté 68 délibérations et 719 en 2009.

L’amélioration du service rendu à l’usager a été la tendance la plus marquante de l’année 2010, grâce à la réduction des délais tout d’abord. En effet, les récépissés délivrés aux organismes qui déclarent leurs fichiers à la CNIL le sont en 4 jours depuis le 1^er décembre 2010. Ils l’étaient en 13 mois en 2006. De même, les autorisations préalables délivrées par la CNIL aux entreprises qui souhaitent transférer des données hors de l’Union européenne, parce qu’elles externalisent certaines activités, le sont en 25 jours depuis le 1^er trimestre 2011. Elles l’étaient en 180 jours en 2009.

C’est le résultat d’une profonde réorganisation interne menée depuis 2007. Ainsi, un véritable « front office » a t-il été mis en place au profit du service d’accueil et de renseignement du public, permettant de traiter, dès le premier appel, un grand nombre de demandes et toutes les déclarations. Il s’y ajoute la mise en œuvre d’une prime de performance adossée, pour partie, à l’atteinte de résultats chiffrés.

308 contrôles ont été effectués au cours de l’année 2010, soit une augmentation de 14 % par rapport à l’année 2009. Cette progression s’inscrit dans le processus continu, depuis 2004, de l’augmentation du nombre de contrôles. L’objectif est la réalisation de 400 contrôles pour l’année 2011.

La CNIL s’est vue confier par ailleurs de nouvelles missions par le législateur. L’article 18 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 dite LOPPSI 2, attribue à la CNIL une nouvelle mission en matière de contrôle des systèmes de vidéoprotection installés sur la voie publique en application de la loi du 21 janvier 1995, au-delà de ceux installés dans les entreprises et dans l’ensemble des locaux n’accueillant pas du public, que la CNIL contrôlait déjà. Par ailleurs, la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », renforce le contrôle des dispositifs permettant de mesurer l’audience des panneaux publicitaires en les soumettant à l'autorisation préalable de la CNIL.

Au-delà de l’indicateur de performance présenté dans les documents budgétaires, et qui porte sur le niveau d’information et de satisfaction des citoyens en matière de protection des droits « informatique et libertés », des indicateurs de mesure de la performance des fonctions support ont été mis en place dans trois domaines : la gestion informatique, la gestion immobilière, la gestion des ressources humaines.

La CNIL a fait l’objet d’un contrôle récent de la Cour des comptes qui a donné lieu à un référé adressé le 1^er mars 2011 au Premier ministre.

La Cour reproche, peut être de façon excessive, à la CNIL de ne pas suffisamment organiser son activité ni hiérarchiser ses priorités, ce qui est peut-être injuste compte tenu de la charge de travail croissante de l’autorité, qui s’exerce sur de multiples fronts, puisque les missions de la CNIL sont fort diverses.

Comme l’indique la CNIL en réponse au relevé d’observations provisoires de la Cour des comptes, réponse transmise au Rapporteur spécial, « si l’équipe dirigeante de la CNIL, sous l’autorité du Président et du Secrétaire général, se réjouit que ses efforts d’amélioration soient ainsi reconnus par la Cour, il est à préciser que ceux-ci s’inscrivent, précisément, dans une stratégie globale. Il apparaît important de souligner ici que les missions - et pas seulement les missions, mais même les actions - de la CNIL lui sont assignées par la loi, qui les définit de manière précise et contraignante. La CNIL n’a pas la liberté de choisir quelles obligations de la loi doivent être appliquées ou non. »

La Cour a constaté des pratiques irrégulières en matière de rémunérations et d’avantages personnels de membres de la commission, et elle a invité le Gouvernement à mettre en place un cadre administratif et budgétaire commun aux différentes AAI, afin d’offrir aux pouvoirs publics comme aux citoyens des garanties accrues de contrôle interne et externe de ces entités.

Sur ces points, il apparaît, qu’un décret n° 2011-379 et deux arrêtés du 7 avril 2011, publiés au JO du 9 avril 2011, ont clarifié le régime des indemnités susceptibles d’être allouées aux membres de la CNIL et aux personnes qui leur prêtent leur concours et fixé des règles dérogatoires pour l’indemnisation des frais occasionnés par les déplacements temporaires des agents et des membres de la CNIL.

Le Rapporteur spécial considère qu’il est légitime et sain que les autorités administratives indépendantes fassent l’objet de contrôles, de la part du Parlement et de la Cour des comptes. La correction des pratiques irrégulières est toujours bienvenue. Il observe que, s’agissant de la CNIL, le cadre réglementaire des indemnités et avantages susceptibles de bénéficier aux membres de la CNIL et aux personnes qui leur prêtent leur concours a été clarifié en avril dernier. Le Rapporteur spécial observe toutefois que de tels contrôles ne doivent pas être instrumentalisés pour stigmatiser des autorités indépendantes, qui jouent un rôle irremplaçable de veille et de défense des libertés publiques.

Les crédits de la CNIL sont en augmentation ; ils sont passés de 14,7 millions d’euros en loi de finances initiale 2010 à 15,9 millions d’euros en loi de finances initiale 2011 et 17,3 millions d’euros en projet de loi de finances 2012. Les plafonds d’ETPT sont de 153 en 2011 et doivent être portés à 165 en 2012 et 174 en 2013.

C.– LE CONTRÔLEUR GÉNÉRAL DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉ

La loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 a institué comme autorité administrative indépendante le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il peut accéder sans limite à l’ensemble des locaux des lieux d’enfermement et également recueillir toute information ou pièce utile à son travail, comme entendre de façon confidentielle les personnes enfermées et faire témoigner des personnes extérieures. À l'issue des visites, le contrôleur doit adresser un rapport au ministre de tutelle du lieu contrôlé. Plus particulièrement axé sur l’état, l’organisation et le fonctionnement des établissements concernés, le rapport appelle une réponse systématique et sous délais du ministère.

Le Contrôleur général peut être saisi par le Premier ministre, les membres du Gouvernement et du Parlement, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et les présidents de la Commission nationale de la déontologie de la sécurité et de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité. Il peut également s’autosaisir lorsqu’une personne physique ou morale porte à sa connaissance une situation ou un fait entraînant un traitement manifestement indigne de l’individu.

Le Contrôleur général, M. Jean-Marie Delarue, a été nommé par décret du Président de la République le 13 juin 2008.

Depuis l’origine, près de 440 établissements de toute nature ont été visités. Le rythme est près de deux semaines de visites suivies d’une semaine de rédaction. La durée des visites s’est allongée : les équipes sont présentes plus longtemps dans les établissements visités, notamment pour ceux de taille importante. De l’ordre de trois jours durant les premiers mois, elle est aujourd’hui plus près de quatre à cinq jours. En effet, de plus en plus de personnes demandent à rencontrer les contrôleurs présents ; le temps consacré aux entretiens, qu’on ne saurait abréger, s’en trouve mécaniquement accru. De plus, les contrôleurs sollicitent directement, de leur côté, de plus en plus d’interlocuteurs, au-dedans comme au-dehors de l’établissement, pour en éclairer le fonctionnement. Enfin, le nombre de documents examinés – ceux qui ne peuvent être consultés que sur place – n’a cessé de s’accroître.

Le contrôle doit faire face à un flux croissant de courrier. Les cas soumis sont de plus en difficiles, ce qui entraîne un allongement du délai global de traitement.

Une dotation de 3,3 millions d’euros était prévue en 2010, dont 2,7 millions d’euros pour les charges de personnel (titre 2), et 0,6 million d’euros hors titre 2. La consommation a été de 2,6 millions d’euros en 2010. Au 1^er août 2011, 1,8 million d’euros a été consommé sur 4 millions ouverts.

La consommation de crédits de rémunérations a été inférieure aux prévisions en 2010 pour plusieurs raisons : le recrutement de contrôleurs occasionnels, retraités pour la plupart, a été difficile. Le nombre de collaborateurs est de 17 au 31 juillet 2011 au lieu d’une quarantaine prévue. Des vacances d’emploi ont été également constatées. Deux départs non prévus, au premier semestre 2010, n’ont pas été remplacés immédiatement. Les coûts des recrutements ont été par ailleurs en moyenne inférieurs aux prévisions budgétaires.

Au 31 juillet 2011, 23 emplois étaient effectifs sur les 24 emplois du contrôle général. 3 agents sont contractuels et les autres des titulaires détachés sur contrat.

Dans le cadre du volet performance, en interne, deux indicateurs sont particulièrement suivis : le nombre de lieux visités et le nombre de saisines. Le premier indicateur permet de suivre notamment la répartition géographique des visites afin de programmer celles-ci et optimiser ainsi les moyens consacrés aux missions. L’attention accordée au second vise à faciliter le traitement des demandes et à réduire par conséquent les délais de réponse.

La dotation du CGLPL augmente sensiblement en 2012 pour être portée à 4,47 millions d’euros au lieu de 4,06 millions en 2011 (+ 10,2 %).

D.– LA COMMISSION NATIONALE DE CONTRÔLE DES INTERCEPTIONS DE SÉCURITÉ

La loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques a institué une commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), qui a le statut d’autorité administrative indépendante.

La commission est présidée par M. Hervé Pelletier, et elle comprend, en outre, MM. Jean-Jacques Hyest, sénateur et Daniel Vaillant, député.

Le contrôle confié à la commission a un triple objet : vérifier que toutes les interceptions ont été régulièrement demandées par l’un des ministres compétents (défense, intérieur, douanes) et autorisées par le Premier ministre dans la limite des contingents préalablement fixés, que les motifs invoqués pour justifier les interceptions entrent dans le cadre prévu par la loi (sécurité nationale, prévention du terrorisme) et qu’elles ont été effectuées dans le respect des exigences légales en matière d’enregistrement et de transcription des interceptions.

Ainsi, en 2010, 6 010 interceptions de sécurité ont été demandées, à comparer à 5 117 en 2009, 5 935 en 2008 et 6 065 en 2007. 522 (au lieu de 497 en 2009, 1 095 en 2008, 964 en 2007 et 714 en 2006) l’ont été selon la procédure d’urgence absolue, la commission devant alors rendre son avis dans un délai inférieur à une heure.

La prévention de la criminalité et de la délinquance organisée demeure le premier motif des demandes initiales, soit 62 % du total, suivie de la prévention du terrorisme (20 %) et la sécurité nationale (16,6 %). En matière de renouvellements, on note que la sécurité nationale occupe la première place avec 42 %, suivie de la prévention du terrorisme avec 31 % et de la prévention de la criminalité et de la délinquance organisée avec 25,6 %. Au total, demandes initiales et renouvellements confondus, c’est la prévention de la criminalité et de la délinquance organisée qui occupe la première place avec 48,8 % des demandes, devançant la prévention du terrorisme 24 % et la sécurité nationale 16,6 %. Ces trois motifs représentent 99 % des demandes. Cette répartition est d’une grande stabilité d’une année sur l’autre.

Les avis défavorables ont été au nombre de 31 (tous suivis par le Premier ministre) contre 88 en 2009 et 29 en 2008. La commission a en outre eu recours, au cours de l’année 2009, à deux « techniques d’observation » qui peuvent s’apparenter à « l’avis négatif : la recommandation visant à l’interruption de l’interception en cours d’exploitation et la « préconisation d’interruption » adressée par la commission au service utilisateur en cours d’exploitation.

Depuis la publication de la loi n° 2006–64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, la commission est également chargée par l’article 6 de cette loi du contrôle des opérations de communication des données prévues par l’article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques (communication par les opérateurs aux services de police et de gendarmerie concernés des données techniques relatives à l’identification des numéros d’abonnement ou de connexion à des services de communications électroniques, au recensement de l’ensemble des numéros d’abonnement ou de connexion d’une personne désignée, à la localisation des équipements terminaux utilisés ainsi qu’aux communications d’un abonné portant sur la liste des numéros appelés et appelants, la durée et la date des communications).

Les crédits ouverts pour 2011, inscrits dans une sous-action spécifique de l’action Sécurité et protection des libertés, sont de 619 897 euros, dont 523 619 euros sur le titre des dépenses de personnel, pour assurer la rémunération des 6 ETPT autorisés et verser l’indemnité attribuée au président, et 96 278 euros de dépenses de fonctionnement. En 2010, la consommation effective a été de 444 184 euros pour 586 215 euros de crédits votés.

La dotation prévue pour 2012 et 2013 de la CNCIS est maintenue à 618 162 euros en 2012 et 617 275 euros en 2013.

III.– LES INSTANCES CONSULTATIVES

A.– LE COMITÉ CONSULTATIF NATIONAL D’ÉTHIQUE

Le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE), créé par un décret du 23 février 1983, est une autorité indépendante dont la mission consiste à donner des avis sur les problèmes éthiques et les questions de société soulevés par les progrès de la connaissance dans les domaines de la biologie, de la médecine et de la santé.

Les crédits du CCNE sont individualisés au sein de l’action Autres autorités indépendantes du programme Protection des droits et libertés, à hauteur de 925 184 euros en 2012, dont 623 618 euros demandés en dépenses de fonctionnement.

B.– LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME

Successeur de la Commission consultative pour la codification du droit international et la définition des droits et devoirs des États et des droits de l’Homme, créée en 1947 par René Cassin, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) est une instance indépendante créée en 1984.

Elle assure, auprès du Gouvernement, un rôle de conseil et de proposition dans le domaine des droits de l’homme, du droit et de l'action humanitaire et du respect des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Elle assiste le Premier ministre et les ministres intéressés de ses avis sur toutes les questions de portée générale relevant de son champ de compétence. Elle peut en outre appeler publiquement l’attention des pouvoirs publics sur les mesures qui lui paraissent de nature à favoriser la protection et la promotion des droits de l’homme. Elle exerce sa mission de façon indépendante.

Sur le plan budgétaire, à l’instar de la Commission d’accès aux documents administratifs, elle ne constitue pas un budget opérationnel de programme, mais elle est rattachée à la DSAF, son enveloppe budgétaire faisant l’objet d’une concertation avec le directeur de la DSAF.

Les crédits prévus pour 2012 sont de 535 411 euros de rémunérations sur l’action Autres autorités indépendantes (5 ETPT) au lieu de 459 900 euros en 2011.

Les crédits ouverts au titre des moyens de fonctionnement sont de 311 313 euros en 2012, à comparer à 293 757 euros en 2011.

C.– LA COMMISSION CONSULTATIVE DU SECRET DE LA DÉFENSE NATIONALE

La Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) est une autorité administrative indépendante de cinq membres, créée par une loi du 8 juillet 1998, pour donner un avis sur la déclassification et la communication d’informations ayant fait l’objet d’une classification au titre du secret de la défense nationale.

La commission a rendu 13 avis en 2010 et 12 avis au 31 août 2011, à comparer à 19 avis en 2009 et 18 avis en 2008.

La loi du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2012 et portant diverses dispositions concernant la défense a accru les compétences de la CCSDN et notamment de son président. Ce dernier doit participer aux opérations de perquisition menées par les magistrats, dans des lieux désormais protégés au titre du secret de la défense nationale (lieux soit classifiés, soit susceptibles d’abriter des éléments protégés au titre du secret défense).

Les crédits de la Commission sont individualisés au sein de l’action Sécurité et protection des libertés, à hauteur de 63 710 euros en 2009, 65 064 euros en 2010 et 61 791 euros en 2011 pour les dépenses de fonctionnement et de 129 251 euros en 2009, 129 350 euros en 2010 et 135 250 euros en 2011 en crédits de rémunérations pour les indemnités du président et du secrétaire général de la CCSDN ainsi que celles de collaborateurs occasionnels. Cinq autres agents au service de la Commission sont en effet mis à sa disposition par le ministère de l’Intérieur et par le ministère de la Défense.

DOTATION TRIENNALE 2011-2013

(en euros)

Source : Services du Premier ministre.

Il est à noter que les crédits de rémunérations prévus par le présent projet de loi sont nettement supérieurs aux montants de ce tableau : 197 410 euros en 2012.

L’augmentation des moyens d’ici à 2013 s’explique, selon les indications transmises au Rapporteur spécial, par les nouvelles attributions que la loi de programmation militaire du 29 juillet 2009 a conférées à la commission et à son président. Plus précisément, tous les personnels de la CCSDN sont rémunérés par leur administration d'origine. Les crédits de titre 2 sur le programme 308 permettent le versement d'indemnités mensuelles. Ces crédits ont été augmentés de 60 000 euros en 2012 par rapport à ce qui avait été arrêté lors du triennal 2011-2013 pour procéder à la revalorisation de ces indemnités.

EXTRAIT DU COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE
DU 3 NOVEMBRE 2011 À 15 HEURES

(Application de l’article 120, alinéa 2, du Règlement)

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT,
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

M. Yves Censi, président. Nous sommes réunis en formation de commission élargie afin d’examiner les crédits de la mission « Direction de l’action du Gouvernement » et du compte spécial « Publications officielles et information administrative ».

Le président Jérôme Cahuzac, retenu, m’a prié de vous demander de l’excuser et de présider cette réunion à sa place.

Comme les années précédentes, nous poursuivrons avec la commission élargie concernant les missions « Pouvoirs publics » et « Conseil et contrôle de l’État ».

Cette année, nos débats seront chronométrés afin de respecter la durée des débats, préalablement fixée à une heure par la Conférence des présidents. Celle-ci a par ailleurs décidé que le temps de parole serait limité à cinq minutes pour les rapporteurs et à deux minutes pour les autres députés, étant entendu que les auteurs de questions disposent, le cas échéant, d’un droit de suite en cas de réponse incomplète. Vu que nous ne sommes pas trop nombreux, peut-être pouvons-nous envisager de donner cinq minutes aussi aux porte-parole des groupes.

Je signale que M. Jean-Pierre Brard, rapporteur spécial des crédits de la mission « Direction de l’action du Gouvernement » et du compte spécial « Publications officielles et information administrative », empêché, sera suppléé par M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne, rapporteur spécial suppléant pour la direction de l’action du Gouvernement, les publications officielles et l’information administrative. Je dois vous présenter les excuses de Jean-Pierre Brard, dont je serai aujourd’hui le porte-voix. Vous ne m’en voudrez pas si je n’ai ni son talent ni sa parfaite connaissance des crédits de la mission dont il est le rapporteur spécial.

Je vous interrogerai d’abord, monsieur le ministre, sur la direction de l’information légale et administrative – DILA. La direction des Journaux officiels – DJO – et la direction de la Documentation française – DDF – ont fusionné au premier semestre 2010. La réussite du nouvel ensemble dépend notamment de sa capacité à consolider des parts de marché au sein de l’administration, d’une part en diminuant la sous-traitance, y compris pour l’activité de l’ancienne Documentation française, d’autre part en captant une part plus importante de l’activité d’impression de l’État en s’imposant à certaines administrations. Bien que le Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative – COEPIA –, auquel a été confié cette dernière mission, soit en place depuis le 10 janvier 2010, les salariés n’ont encore constaté aucun surcroît d’activité. Où en est-on ?

L’exemple de la suppression du service « stock et expédition des documents » de la DILA, qui va être externalisé, est particulièrement éloquent s’agissant de la sous-traitance. Après que ce service, qui compte une centaine de salariés, a été déplacé lors de la fusion DJO-DDF, du site de la rue Desaix à celui d’Aubervilliers, les salariés ont accepté un autre déménagement avenue de Ségur, pour répondre à l’exigence de regroupement en un lieu unique des services du Premier ministre. Puis ils ont été informés que, compte tenu des travaux d’aménagement avenue de Ségur, l’activité allait cesser et que leur mission serait confiée à une société extérieure. Alors que la DILA dispose de personnels qualifiés et des moyens nécessaires, cette sous-traitance ne joue-t-elle pas contre les intérêts de l’État ?

De plus, les institutions représentatives du personnel n’ont pas été préalablement informées de la suppression de cette mission, alors même que les postes de 35 agents sont menacés et que les salariés n’ont pas reçu l’assurance d’être reclassés au sein de la DILA. Là où seraient nécessaires concertation et négociation, on impose des mesures sociales. Quid du respect d’un contrat social, intelligemment et patiemment construit avec les salariés, qui serait pourtant si important ? Après cette expérience malheureuse, quelles mesures le Gouvernement compte-t-il prendre pour garantir le respect d’un véritable dialogue social au sein de la DILA ?

La même observation vaut pour la mise en œuvre d’un nouveau système de production éditoriale, rendu nécessaire par l’échec du projet Nouvelle plateforme de production éditoriale – NPPE. Depuis un an, les collaborateurs de la DILA ne ressentent pas de net progrès. La sous-traitance n’a pas significativement diminué. Les inquiétudes augmentent sur l’activité. Le Gouvernement peut-il assurer que la DILA aura la capacité à s’affirmer comme l’éditeur, l’imprimeur et le diffuseur de référence de l’État ?

Ma deuxième série de questions concerne le Conseil d’analyse de la société, le CASOC. Celui-ci a défrayé la chronique du fait des cours que son président, M. Luc Ferry, n’assurait pas à l’université. Alors que les crédits prévus pour les rémunérations en loi de finances initiale pour 2011 étaient de 69 483 euros, les prévisions de consommation ont été portées à 184 348 euros. Cent vingt-et-un mille soixante-treize euros seront prélevés sur le budget des services du Premier ministre pour rembourser à l’université qui employait M. Ferry les traitements correspondant aux cours qu’il n’y a pas assurés. Sans ouverture de crédits nouveaux, le reste de ce budget bien évidemment s’en ressent.

Cela étant, M. Ferry n’a été mis à disposition du Centre d’analyse stratégique que le 22 juin 2011 : c’est donc lui, et non l’État, qui aurait dû rembourser les sommes dues à son université. Cette dépense est-elle donc régulière au regard des règles de la comptabilité publique, en particulier celle du « service fait » ?

Dans le même temps où son président défrayait la chronique en s’abstenant d’assurer ses cours à la faculté, les dépenses de bouche du CASOC progressaient fortement. Les frais de restauration sont ainsi passés de 8 256 euros en 2009 à 12 501 euros en 2010 et devraient atteindre 15 700 euros en 2011, selon les données transmises par le Gouvernement. Les dépenses de déjeuners dits de travail du président en petit comité, voire très petit comité, ont peu varié de 2009 à 2011, dépassant bon an mal an 4 000 euros. Vu tous ces glissements, le Gouvernement envisage-t-il de supprimer le CASOC ?

Ma troisième série de questions a trait aux cabinets ministériels – on pourrait parler en argot de presse de marronnier. Nous ne disposons toujours pas de l’annexe générale sur les effectifs des cabinets qui nous permettrait d’appréhender le montant réel des rémunérations dans les cabinets. Disposerions-nous de ce « jaune » budgétaire, que nous recherchons en vain depuis plusieurs semaines, que nous ne pourrions pas pour autant nous faire une idée du coût total des cabinets puisque n’y apparaissent pas les rémunérations des personnels mis à disposition, pourtant nombreux. Dans ces conditions, comment y voir clair ? Ce n’est pas que nous souhaitons être inquisiteurs, nous voulons simplement savoir combien coûtent exactement les cabinets.

Dans l’attente d’une information fiable sur les crédits des cabinets ministériels dépendant du Premier ministre, il est acquis que leurs dépenses, en augmentation constante depuis 2007, y compris dans le projet de loi de finances pour 2012 en ce qui concerne les cabinets du Premier ministre et du ministre des relations avec le Parlement, doivent baisser, si l’on s’en tient aux annonces gouvernementales.

On peut s’étonner que l’enveloppe attribuée pour 2011 aux seuls cabinets du Premier ministre et du ministre chargé des relations avec le Parlement s’élève à 32,5 millions d’euros, montant à peine inférieur à celui prévu en 2010 pour huit cabinets. D’après les indications des services du Premier ministre, la consommation des cabinets correspondants s’est élevée en 2010 à 23 407 599 euros, ce qui est nettement inférieur à la prévision pour 2012 qui se monte à 27 400 000 euros. Une explication s’impose. Le Gouvernement va-t-il enfin informer le Parlement sur le coût réel des cabinets, en intégrant les charges représentées par les personnels mis à disposition ? Va-t-il enfin diminuer le coût des cabinets du Premier ministre et du ministre des relations avec le Parlement, qui n’a cessé d’augmenter ?

M. Yves Censi, président. Je souhaiterais, monsieur le ministre, savoir si, vu la raréfaction de la ressource publique, une mesure particulière d’économie est envisagée sur les crédits de la mission dont vous avez la charge – au-delà du milliard d’euros d’économies supplémentaires proposé par le Premier ministre.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Pour répondre à votre question, monsieur le président, je viens de transmettre à M. Chassaigne un amendement par lequel le Premier ministre, au-delà des mesures d’économies prévues dans le budget général, souhaite que soit donné un coup de rabot supplémentaire sur les crédits des administrations dépendant directement de ses services. C’est le programme 129 « Coordination de l’action gouvernementale » qui supportera seul ces économies. Les programmes 308 « Protection des droits et libertés » et 333 « Moyens mutualisés de l’administration déconcentrée » ne sont pas concernés. Le programme 333 a été calibré au plus juste lors de sa création en 2011, à tel point qu’il a dû faire l’objet d’un ajustement à hauteur de plus de 12 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2012. Quant au programme 308, il regroupe les crédits des autorités administratives indépendantes – auxquelles le Comité d’évaluation et de contrôle a consacré un excellent rapport lorsque j’étais encore parlementaire – relevant du périmètre budgétaire des services du Premier ministre. Son contenu même justifie que ses crédits n’aient pas été diminués. Au total, non seulement le Gouvernement a été très vigilant lors de l’élaboration du budget général, mais le Premier ministre lui-même a tenu à ce qu’un effort supplémentaire soit consenti par ses propres services.

Monsieur Chassaigne, je vous prie de transmettre à M. Brard tous mes vœux de prompt rétablissement. Je note avec plaisir qu’il vous a transmis sa passion pour ces sujets, qu’il connaît parfaitement.

Vous me demandez, moins de deux ans après sa création, de dresser un bilan de l’action de la direction de l’information légale et administrative sur un segment particulier de son activité, loin de recouvrir l’ensemble des missions qui lui ont été assignées.

La question du plan de charge éditorial a été une préoccupation centrale lors de la fusion de la DJO et de la DDF, qui a donné naissance à la DILA. Dans le même temps, a été créé le Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative, qui s’est immédiatement soucié de l’efficience et de la mutualisation des activités de publication de l’administration, questions qui concernent au premier chef la DILA.

Dans ce nouveau cadre, la direction a entrepris une démarche commerciale auprès des administrations. Elle assure également la présidence du réseau interministériel des services « reprographie » de l’État depuis le 4 janvier 2011. Elle modernise par ailleurs son outil de publication avec le renouvellement de sa rotative, qui est en cours.

Cette démarche porte d’ores et déjà ses premiers fruits et la DILA gagne progressivement des clients. Elle devenue la solution « impression » de l’Institut des hautes études de défense nationale ; le ministère chargé de la ville lui a passé une première commande en octobre ; l’Agence nationale de sécurité des services informatiques trois ; le département de communication du ministère de la justice une ; l’INSEE deux en trois mois ; le SIRCOM du ministère des finances lui a confié pour 1,4 million d’euros de mailings.

Ses perspectives de développement doivent permettre à la DILA, prête à fournir une solution globale en matière d’impression au profit des administrations, de se poser rapidement comme l’un des imprimeurs de référence de l’État. Afin de répondre à tous les types de commandes et de prendre en compte les spécificités de chaque client, elle doit rester en mesure, le cas échéant, de faire appel, en complément de ses moyens de production, à des sous-traitants disposant de capacités et de compétences spécifiques.

Vous m’interrogez précisément sur la sous-traitance, et donc l’externalisation. Trois raisons principales expliquent qu’on y recoure. Tout d’abord, la stratégie commerciale de la DILA, confrontée, d’une part, à une baisse des ventes, et, d’autre part, à des coûts fixes importants, et soucieuse d’être plus visible en librairie grâce à un diffuseur parfaitement adapté. Ensuite, la deuxième étape de la de quitter le site de l’avenue de Ségur le 30 juin 2012 – réorganisation de la DILA. Enfin, la nécessité pour celle-ci nous pourrons vous donner tous les détails que vous souhaitez sur ce site. La volonté du Gouvernement de rassembler un maximum de services en un même lieu crée inévitablement des contraintes pour les services concernés, du fait par exemple du calendrier des travaux.

La visibilité de la marque « Documentation française » en librairie suppose en outre une certaine réactivité et entraîne souvent la nécessité de commander à l’extérieur ce qui ne peut être fait en interne.

Comme la DILA nourrit l’ambition de placer davantage d’ouvrages dans les réseaux de ventes, elle ne peut plus faire l’économie de passer par l’un des distributeurs reconnus par les librairies avec lesquelles elle a l’intention de travailler. Loin d’être contraire aux intérêts de l’État, l’adoption de ces nouveaux modes de commercialisation contribue au développement de la distribution des ouvrages et donc des activités de production de la DILA. Le métier change, ou plus exactement il s’adapte aux méthodes modernes et aux règles du marché. Mais soyez rassurés, les salariés n’en pâtiront nullement, bien au contraire.

J’en viens à votre troisième question, fondamentale, sur les relations sociales au sein de la nouvelle structure fusionnée. L’annonce de l’externalisation faite le 27 septembre dernier aux représentants du personnel et aux salariés concernés a entraîné la mobilisation des organisations syndicales qui ont demandé l’abandon du projet. Je ne sais pas si les explications données ont été suffisantes. Il est en tout cas compréhensible, et même légitime, que les organisations syndicales posent des questions. En revanche, je ne peux vous suivre quand vous parlez d’incompréhensions dans le dialogue social, monsieur le rapporteur. Peut-être y a-t-il eu un défaut de pédagogie, mais on ne peut pas soutenir qu’il n’y a pas eu d’information. Je crois par ailleurs savoir que le secrétaire général du Gouvernement recevra les représentants syndicaux le 15 novembre. En outre, un comité technique spécial et un comité social se tiendront le 22 novembre et un nouveau CHSCT deux jours plus tard. Voilà qui est le gage d’un dialogue social de bonne qualité au sein de la DILA, comme le souhaite le Premier ministre et comme je le souhaite moi-même.

Tous les personnels concernés par cette réorganisation se verront proposer une nouvelle affectation sans perte de rémunération.

M. André Chassaigne, rapporteur spécial suppléant. Au sein de la DILA ?

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Dans le cadre des mêmes services liés à la DILA.

Ils bénéficieront d’un accompagnement individualisé en lien avec une personnalité missionnée qui a déjà reçu l’ensemble des personnels concernés.

Le projet de réorganisation de la DILA pour 2012 abordera tous ces sujets sans qu’aucune piste de réflexion n’ait encore été privilégiée, a fortiori retenue. Outre qu’elles participeront bien entendu aux instances institutionnelles, les organisations syndicales seront étroitement associées à ce projet dans le cadre d’un comité de pilotage ad hoc qui sera très prochainement mis en place. Aucune décision d’externalisation d’activités ne sera prise sans discussion préalable avec les partenaires sociaux.

En effet, 121 073 euros seront remboursés en contrepartie du traitement de M. Ferry, qui avait été mis à disposition de l’organisme en qualité de président délégué. Ce remboursement n’a en soi rien de choquant ni même de singulier, puisqu’il en va de même pour tous les personnels mis à disposition. L’État ne perd d’ailleurs pas d’argent puisqu’il s’agit en réalité d’un transfert d’administration à administration.

Vous m’interrogez sur la légalité de cette dépense au vu de la règle du service fait. J’ai en ma possession l’arrêté, parfaitement public d’ailleurs, signifiant la mise à disposition de M. Ferry à compter du 1^er septembre 2010. Cet arrêté évacue donc toute problématique du service fait, même si l’on ne peut que regretter, je vous le concède, qu’il ait été signé rétroactivement et non au moment idoine.

Les dépenses de déjeuners dits de travail en petit comité organisés par le président du CASOC atteignent, voire dépassent, bon an mal an, 4 000 euros, dites-vous, demandant à la suite si le Gouvernement envisage de supprimer le CASOC. Mieux vaudrait ne pas entrer dans ce type de polémique, qui conduirait presque à aller vérifier dans l’assiette de M. Ferry de quoi étaient constitués ses repas ! Avait-il bon appétit ? Je ne me permettrais pas en tout cas de porter de jugement sur le vôtre, monsieur Chassaigne ! Plus sérieusement, ce type d’organisme doit avoir les moyens de fonctionner et son président pouvoir utiliser comme il le souhaite les crédits à sa disposition.

Comme vous le savez, la convention de M. Ferry n’a pas été renouvelée, celui-ci ayant fait valoir ses droits à la retraite à compter du 1^er septembre 2011. Je crois donc préférable de considérer ce sujet comme clos.

Au-delà, le Conseil d’analyse de la société a réalisé un important travail. Il a notamment élaboré plusieurs rapports qui ont été très utiles dans la conduite de certaines politiques publiques – je pense notamment à ceux sur l’illettrisme, la représentativité du monde associatif ou encore le livre numérique. Cette structure est unique de par sa composition, regroupant des personnalités venues d’horizons très divers – religieux, associatif, universitaire… Elle apporte en cela un regard extérieur, neuf et atypique, à mon sens important pour éclairer les décisions du Gouvernement.

Vous m’avez enfin interrogé sur les cabinets ministériels. Depuis plus de dix ans, le « jaune » afférent est annexé au projet de loi de finances. Il n’a cessé d’être enrichi pour garantir la bonne information du Parlement. Il n’y a pas d’information que vous ne pouvez pas ne pas y trouver.

M. André Chassaigne, rapporteur spécial suppléant. Il n’a pas encore été diffusé.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Il va l’être.

M. René Dosière. Il n’était toujours pas en ligne à midi sur le site du Gouvernement.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Il est prêt et, me fait-on savoir, en ligne depuis quatorze heures.

Dès le projet de loi de finances pour 2008, ce rapport s’est enrichi d’informations concernant la rémunération globale des personnels recrutés sur contrat au sein des cabinets, conformément à ce qu’avait demandé la représentation nationale.

Dans le projet de loi de finances pour 2010, il a été complété d’informations relatives à l’année antérieure, de façon à permettre d’apprécier l’évolution des effectifs, des rémunérations de ces personnels ainsi que des dotations annuelles d’indemnités de sujétions particulières – ISP.

Dans le projet de loi de finances pour 2011, le document comportait deux tableaux de synthèse, l’un sur l’évolution des effectifs des membres de cabinets, l’autre sur les dotations annuelles d’ISP.

Il est vrai que les « jaunes » budgétaires ne reprennent pas l’intégralité des informations relatives à la rémunération globale de l’ensemble des personnels des cabinets. Cela s’explique avant tout pour des raisons pratiques. Il faudrait en effet que les administrations d’origine des personnels mis à disposition puissent collecter l’ensemble des informations, d’ailleurs parfaitement publiques, relatives au détail des rémunérations indiciaires de chaque agent. Dès lors que chacun peut connaître la rémunération d’un fonctionnaire en fonction de son avancement dans le corps auquel il appartient et la grille d’indice afférente ainsi que le montant de l’enveloppe de l’ISP attribuée à chaque cabinet, toutes les informations qui vous sont nécessaire pour assurer votre rôle de contrôle sont en votre possession, même si elles ne sont pas regroupées dans un document unique.

S’agissant du budget du cabinet du Premier ministre et de mon cabinet, l’enveloppe globale de 32,5 millions d’euros prévue pour 2011 comprend, pour les dépenses de fonctionnement, 3,66 millions d’euros pour ces deux cabinets et, pour les dépenses de personnel, 28,8 millions autorisés par la loi de finances initiale, intégrant celles des cabinets disparus et de leur personnel de soutien, soit un montant de 6,64 millions : 4,35 millions pour le cabinet de M. Mercier, 1,61 million pour celui de Mme Kosciusko-Morizet et 0,68 million pour le porte-parolat du Gouvernement.

Le montant réel autorisé par la loi de finances pour 2011 pour les dépenses de personnel des deux cabinets encore en fonction s’élève donc à 22,17 millions d’euros.

Quant à celui de l’enveloppe globale attribuée en 2011 à ces deux cabinets, il est de 25,83 millions d’euros.

Monsieur Chassaigne, vous affirmez également que le montant de l’enveloppe attribuée à ces deux cabinets pour 2011 est à peine inférieur à celui de l’enveloppe accordée en 2010 à huit cabinets, mais, là encore, les montants doivent être retraités.

La base utilisée pour effectuer la comparaison est de 33,1 millions en 2010, contre 32,5 en 2011. Cependant, le premier montant ne regroupe pas la totalité des crédits alloués aux huit cabinets. En effet, si le montant de 6,2 millions d’euros en dépenses de fonctionnement intègre bien celles des huit cabinets rattachés au soutien des services du Premier ministre en 2010, les dépenses de personnel prises en considération sont celles de la loi de finances initiale pour 2010, qui ne comprenait pas les effets du remaniement de l’été 2009. Un décret de transfert de 2010 a augmenté de 9,26 millions d’euros l’enveloppe attribuée aux dépenses de personnel des cabinets, la portant à 36,17 millions. Le budget alloué aux dépenses de personnel et de fonctionnement des huit cabinets s’est donc élevé en tout à 42,37 millions en 2010.

Au sein de ce budget global, l’enveloppe accordée aux seuls cabinets du Premier ministre et du ministre chargé des relations avec le Parlement a été, en fin de gestion 2010, de 26,02 millions d’euros, comprenant 21,96 millions en dépenses de personnel et 4,06 millions en dépenses de fonctionnement.

Le passage de huit à deux cabinets ministériels conduit donc en réalité à une réduction d’environ 20 millions d’euros de l’enveloppe globale attribuée aux cabinets.

Enfin, le plafond de dépenses de personnel prévu pour 2012, qui s’élève à 27,4 millions d’euros, ne se rapporte pas uniquement aux dépenses des cabinets du Premier ministre et du ministre chargé des relations avec le Parlement, telles qu’exprimées pour l’année 2010 et pour un montant de 23,407 millions d’euros. En effet, il comprend les dépenses effectuées par l’intendance du Premier ministre – 2,57 millions –, qui ne sont pas comprises dans les dépenses de consommation de 2010, ainsi que les crédits de personnel dévolus au porte-parolat du Gouvernement – 1,2 million – et ceux constituant une réserve en cas de création d’un nouveau cabinet ministériel en cours de gestion – 2,5 millions.

Par conséquent, au sein du montant de l’enveloppe allouée pour 2012, 20,37 millions d’euros sont destinés aux rémunérations des deux cabinets encore en fonction. Et s’il y a une hausse par rapport à la consommation enregistrée en 2010, elle correspond principalement à l’augmentation des taux de contribution au compte d’affectation spéciale « Pensions », qui bénéficie d’un supplément de 0,33 million.

Quant aux dépenses de fonctionnement des cabinets ministériels pour 2012, elles seront en baisse par rapport à 2011, en raison notamment de la diminution de 2,5 % prise conformément aux prescriptions gouvernementales.

Le plafond de dépenses pour 2012 s’élève à un montant de 23,9 millions d’euros, contre 26,02 millions en 2010 pour le même périmètre, soit une forte réduction.

M. André Chassaigne, rapporteur spécial suppléant. En ce qui concerne la DILA, votre démonstration confirme que cette direction va confier la diffusion à un sous-traitant, ce qui revient à une forme de privatisation.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Il s’agit tout simplement à s’adapter aux règles du marché, la commercialisation des publications auprès des libraires s’effectuant selon des modalités nouvelles. Cette forme de commercialisation suppose des personnes ayant des compétences spécifiques, à même d’offrir aux libraires tous les moyens leur permettant de vendre ces documents.

Pour réussir cette opération, la DILA doit gagner l’argent nécessaire à son fonctionnement et équilibrer son budget : son personnel ne peut y voir qu’un avantage puisqu’il est prévu que ceux qui pourraient être éventuellement touchés par cette opération auront une nouvelle affectation et ne connaîtront pas de baisse de rémunération. La situation des personnels s’en trouvera donc confortée.

Nous avons tous intérêt à ce que l’opération se déroule bien. Notre premier souci, au Premier ministre, à moi-même et aux dirigeants de cette administration, est de faire en sorte que les agents ne subissent aucune conséquence négative – ni dans leur rémunération, ni dans leur vie sociale – et se trouvent confortés dans une nouvelle forme d’organisation adaptée au marché, leur permettant de continuer à exercer leur métier.

M. André Chassaigne, rapporteur spécial suppléant. Je prends acte de la garantie accordée à l’ensemble des agents de la DILA pouvant faire l’objet d’un changement d’affectation d’être reclassés au sein de celle-ci. Les organisations syndicales et l’ensemble des salariés seront satisfaits de cet engagement.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Je confirme que ces personnels auront tous une nouvelle affectation sans connaître de baisse de rémunération : tout sera mis en œuvre pour que ces reclassements se fassent dans le cadre de la DILA, sachant qu’il pourra toujours y avoir quelques exceptions.

M. Yves Censi, président. Je vous informe que la Commission des finances a reçu, à sa demande, une communication de la Cour des comptes sur les dépenses de communication des ministères. Cette enquête sera annexée au rapport spécial.

M. Michel Diefenbacher. Au nom du groupe UMP, je précise que les crédits de la mission « Direction de l’action du Gouvernement » font apparaître une diminution sensible des autorisations d’engagement et une quasi-stabilité des crédits de paiement, sans tenir compte de la réduction supplémentaire annoncée tout à l’heure par M. le ministre.

Ces chiffres montrent clairement la volonté du Gouvernement de maîtriser les dépenses de l’ensemble des administrations publiques, y compris celles rattachées au Premier ministre.

Cette mission recouvre des crédits de nature très diverse, qui n’ont pour point commun que de participer à la coordination de l’activité gouvernementale, de protéger des libertés individuelles ou de participer à l’organisation d’administrations rassemblant des fonctionnaires venant de services différents et ayant des statuts distincts.

Il est donc difficile de poser des questions d’ordre général : je me limiterai par conséquent à trois questions ponctuelles.

En premier lieu, l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information – ANSSI – est un bel exemple de flexibilité budgétaire, dans la mesure où, alors que la quasi-totalité des administrations voient leurs effectifs diminuer, elle connaît une montée en puissance, avec 250 agents prévus en 2012 et 357 en 2013. Cette évolution tient au caractère nouveau de ce service et à l’importance de ses missions, puisqu’il s’agit de la sécurisation des systèmes d’information de l’État.

Peut-on avoir un premier bilan de l’activité de cette agence ? Comment est conçu le centre opérationnel de détection des attaques informatiques ? Quels en sont les moyens, les méthodes, voire éventuellement les résultats ?

Deuxièmement, le Défenseur des droits est une institution récente, créée par les lois organique et ordinaire du 29 mars dernier. Les transferts de compétences en provenance des quatre autorités précédentes ont été opérés à partir du 1^er mai dernier. S’il est évidemment trop tôt pour faire un premier bilan de cette réforme, comment se mettent en place les différents services ? Que peut-on attendre de celle-ci en termes d’efficacité de la dépense budgétaire ? comment sont réglées en particulier les questions de regroupement immobilier ?

Enfin, la réforme de l’administration territoriale de l’État, notamment de l’échelon départemental autour des trois fonctions que sont la cohésion sociale, la protection des populations et le développement des territoires, prévoit une mutualisation des moyens des directions départementales interministérielles. Sur quoi porte exactement celle-ci et comment se met-elle en place ?

M. René Dosière. Au nom du groupe SRC, compte tenu du caractère fourre-tout de ce budget, je m’en tiendrai à trois observations principales.

D’abord, ce budget mériterait d’être largement clarifié, notamment s’agissant du cabinet du Premier ministre et des cabinets des ministres qui lui sont rattachés.

Lorsqu’on consulte les documents budgétaires, on ne parvient pas à distinguer ce qui ressort des dépenses du cabinet de celles d’autres organismes qui lui sont liés. Il est bien dommage que le Premier ministre ne soit pas capable de faire la transparence sur son propre cabinet de manière claire et précise !

Deuxièmement, je prends acte que le « jaune » concernant les effectifs des cabinets ministériels en général a été mis en ligne à quatorze heures, ce qui offre aux parlementaires un délai tout à fait propice pour leur permettre de l’examiner dans de bonnes conditions pour notre réunion !

Je regrette que, contrairement à l’engagement de votre prédécesseur, ici même l’an dernier, de faire en sorte que ce document comporte désormais les rémunérations des fonctionnaires mis à disposition, ce ne soit toujours pas le cas !

Nous gardons donc une vision partielle du coût des cabinets ministériels, les éléments figurant dans ce document ne concernant que les contractuels et les indemnités de sujétions particulières. Or, les fonctionnaires représentent 60 % des membres des cabinets stricto sensu et 80 % des personnels de soutien.

Il est tout à fait possible de fournir cette information, puisque, l’an dernier, j’avais demandé à chaque ministre la moyenne des trois rémunérations les plus élevées de son cabinet ainsi que les trois plus faibles – fonctionnaires et contractuels confondus, primes comprises – et j’avais obtenu le même jour 38 réponses. Les services du Premier ministre avaient bien coordonné les réponses. Ce qui a été possible pour six membres de chaque cabinet devrait donc l’être aussi pour l’ensemble d’entre eux !

Enfin, une subvention d’environ 2,5 millions d’euros est accordée, dans le cadre du budget du Premier ministre, à la mission relative à l’Union pour la Méditerranée (UPM). Aucune précision n’est cependant donnée sur cette mission. On sait seulement qu’un secrétariat est logé à l’hôtel Marigny, mais on ignore combien de personnes y travaillent. On sait par ailleurs que l’Élysée se fait rembourser 50 000 à 60 000 euros, correspondant sans doute à des loyers, mais le détail de l’emploi de cette subvention n’est pas indiqué. Il serait utile d’apporter ces précisions, d’autant que l’UPM nous a laissé quelques souvenirs amers en termes de gestion des dépenses publiques.

Je vous signale par ailleurs, une nouvelle fois, que de plus en plus, les ministres, y compris le Premier ministre, ne respectent pas les délais fixés par le Règlement de l’Assemblée nationale pour répondre aux questions signalées par le groupe SRC. Pour une vingtaine d’entre elles au moins, ces délais sont dépassés depuis plusieurs semaines. Cette pratique devient systématique : il n’est pas normal que le Gouvernement fasse ainsi obstacle au contrôle que peuvent exercer les parlementaires ! J’espère que vous pourrez rappeler à vos collègues la nécessité de respecter strictement ces délais.

M. Richard Mallié. Après avoir connu une augmentation importante de 54 emplois équivalents temps plein (ETP) entre 2010 et 2011, les services du Premier ministre devraient à nouveau bénéficier d’un accroissement sensible de 49 ETP en 2012. Cela s’explique en partie par la montée en puissance de certains organismes, comme la Cour nationale des droits d’asile, la CNDA, ou l’ANSSI. Mais des économies d’échelle ne pourraient-elles pas être réalisées dans ce domaine ?

S’agissant du nouveau Défenseur des droits, il est indiqué dans le « jaune » budgétaire que les autorisations d’engagement demandées sont de 26 millions d’euros, contre 45 millions ouverts en 2011 pour les quatre opérateurs fusionnés – Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), HALDE, Médiateur de la République, Défenseur des enfants. Mais les crédits de paiement ouverts en 2011 étaient de 29 millions d’euros contre 30 millions demandés pour 2012. Comment expliquez-vous ces évolutions ?

Enfin, sur plusieurs points, ce nouvel organisme n’engendre pas d’économies. Le coût des services aux bâtiments et celui d’occupation des locaux comprennent toujours le financement des loyers de la rue Saint-Florentin et de la rue Saint-Georges jusqu’à l’expiration de leurs baux respectifs. Quand ceux-ci arrivent-ils à expiration et qui va occuper ces locaux ? Ne pouvons-nous pas y accueillir d’autres organismes ou des services de l’État ?

Un des arguments en faveur de la fusion des quatre opérateurs précédents était de rationaliser les dépenses : cependant, les frais de déplacement, de représentation et d’animation du réseau par les bénévoles représentent encore 2,536 millions d’euros.

Je ne comprends pas non plus le fondement de la remise à niveau du matériel informatique pour un montant de 600 000 euros.

Enfin, il est indiqué que les différentes études envisagées ainsi que les frais de justice liés à la mise en œuvre des compétences du Défenseur des droits s’élèveront à 1 087 283 euros. Par ailleurs, 120 000 euros sont destinés à l’achat de trois véhicules jusqu’ici loués, « nécessaires aux différents déplacements du Défenseur des droits et de ses adjointes ».

Comment justifiez-vous ces dépenses ?

Mme Delphine Batho. Au vu du rapport de la Cour des comptes sur les dépenses de communication des ministères qui vient d’être distribué, on peut dire que les dépenses de communication du Gouvernement ne connaissent pas la crise et que la boulimie sondagière du Président de la République est visiblement contagieuse et a touché l’ensemble du Gouvernement !

On y apprend en effet que les dépenses de communication des ministères ont augmenté de 50 % tandis que celles du Service d’information du Gouvernement (SIG) se sont accrues de 324 % !

Par ailleurs, les dépenses de sondages du Gouvernement ont connu sur la durée du quinquennat une hausse de 40 %. De plus, ces sondages font apparaître des questions redondantes, d’autres relatives à l’image personnelle des ministres ou étrangères à l’action ministérielle.

Enfin, sont cités deux éminents conseillers en communication du Président de la République : M. Buisson, président de la chaîne Histoire du groupe TF1, et le cabinet en stratégie de communication Giacometti Péron & associés, à propos duquel j’avais déjà interrogé le Premier ministre sur la nature du contrat passé avec lui. Ce cabinet apparaît de nombreuses fois dans ce rapport, lequel évoque des procédures ne respectant pas le code des marchés publics s’agissant des services du Premier ministre et de plusieurs ministères. Il est notamment fait mention d’un montant de 692 000 euros pour le ministère chargé de l’économie, de 200 000 euros pour le ministère de l’intérieur, de 181 000 euros pour le ministère de l’immigration ou de 143 000 euros pour le ministère de la justice.

Je demande donc que la Commission des finances puisse auditionner le Premier ministre ou, à tout le moins, le directeur des services administratifs et financiers de Matignon, et M. Pierre Giacometti sur ces contrats. Le rapport, qui porte sur 10 ministères sur les 33 que compte le Gouvernement, révèle en effet que le cabinet Giacometti Péron & associés a touché près de 4 millions d’euros d’argent public grâce à son travail pour l’Élysée, Matignon et les différents ministères.

Je voudrais en outre vous poser quatre questions.

Comment l’État peut-il à ce point violer le code des marchés publics en matière de sondages et de dépenses de communication ?

Pourquoi le projet de rapport d’audit de la révision générale des politiques publiques (RGPP) sur la communication de l’État, qui répondait au référé de la Cour des comptes sur le SIG, a-t-il été enterré ?

Alors que vous avez défini la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, pourquoi n’avez-vous pas retenu celle de la suppression d’un sondage sur deux, ce qui aurait permis d’économiser 66 millions d’euros chaque année depuis le début du quinquennat et une somme globale d’environ 198 millions d’euros ?

Enfin, le Gouvernement compte-t-il demander à l’UMP de rembourser toutes les dépenses de sondage et de conseil en communication réalisées en dehors des règles des marchés publics et dont le contenu n’a rien à voir avec l’exercice des responsabilités gouvernementales, mais avec le débat politique et électoral ?

M. Yves Censi, président. Je rappelle que ce rapport de la Cour des comptes a été demandé par la Commission des finances, à laquelle il revient de décider des suites qu’elle entend lui donner – sachant qu’elle a déjà décidé de l’annexer au rapport spécial.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Monsieur Diefenbacher, l’ANSSI, créée par un décret du 7 juillet 2009, assure la mission d’autorité nationale en matière de défense et de sécurité des systèmes d’information ; elle est rattachée au secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

Cette agence est chargée de définir les règles et les bonnes pratiques à appliquer dans tous les aspects organisationnels et techniques pour garantir la protection des systèmes d’information face aux risques et aux menaces qui pèsent sur eux.

L’ANSSI assure des missions de conseil et d'assistance au profit des services de l'État et des opérateurs d'importance vitale, et elle vérifie le niveau de sécurité de leurs systèmes d’information. Dans le domaine de la cyberdéfense, elle assure un service de veille, de détection, d’alerte et de réaction aux attaques informatiques, notamment pour ce qui est des réseaux de l’État. Elle est également chargée de développer et d’acquérir des produits essentiels à la protection des réseaux non-militaires les plus sensibles et de mettre en œuvre des moyens gouvernementaux sécurisés en matière de commandement et de liaison interministériels. Elle a, en outre, pour mission de favoriser la prise en compte de la sécurité dans le cadre de la société de l'information, de promouvoir les technologies, les systèmes et les savoir-faire nationaux, tout en assurant la coopération internationale avec ses homologues.

Le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale ne pouvant offrir de place que pour 200 personnes dans les locaux de l'Hôtel national des Invalides, il a été décidé, en accord avec le ministère de la défense, d'installer le Centre opérationnel de cyberdéfense (COSSI) dans un bâtiment de la forteresse du Mont Valérien. Le Centre de cyberdéfense du ministère de la défense (CALID) sera installé sur ce même site pour favoriser la mutualisation des installations et faciliter les synergies entre les deux centres opérationnels. Un marché d'assistance à maîtrise d'ouvrage a été signé mi-2011 pour préparer et conduire les travaux de transformation du bâtiment concerné, dont la livraison est prévue avant la fin de l’année 2013. En attendant, le COSSI est hébergé dans des bâtiments modulaires provisoires, installés dans une cour des Invalides.

L'augmentation des effectifs décidée par le Conseil des ministres du 25 mai dernier nécessitera, par ailleurs, de nouvelles capacités d’accueil, y compris à titre transitoire. Je vous tiendrai naturellement informés des résultats de l’étude en cours sur ce sujet.

Le projet de loi de finances prévoit pour cette action 463 ETPT et un budget de 183,2 millions d’euros en crédits de paiement.

L’ANSSI poursuit sa montée en puissance. Face à la recrudescence des risques – je pense, en particulier, à l’attaque de juin dernier contre la sécurité informatique de Bercy –, le Premier ministre a décidé de porter les effectifs de l’Agence à 357 agents à l’horizon de 2013 au lieu de 250. Le Gouvernement a ainsi confirmé la priorité donnée dès 2009, lors de la création de l’ANSSI, au développement de la politique de sécurité des systèmes d’information et de protection des intérêts nationaux contre les attaques informatiques.

J’en viens aux questions concernant le Défenseur des droits. Ce dernier aurait souhaité que ses services soient très rapidement regroupés en un seul lieu. En effet, l’existence de quatre sites, qui hébergeaient précédemment la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et la Commission nationale de déontologie de la sécurité, n’est satisfaisante ni d’un point de vue financier, ni d’un point de vue managérial. Dès qu’il a pris ses fonctions, le Défenseur des droits s’est donc rapproché de France Domaine.

Son souhait est que l’ensemble des services soit installé, à partir de 2015, sur le site de Ségur, dans des locaux en cours de réhabilitation par les services du Premier ministre. Dans l’immédiat, les opérations de regroupement se heurtent aux termes des baux en cours et aux contraintes du budget triennal 2011-2013.

Le bail de la CNDS, installée boulevard de la Tour-Maubourg, à Paris, et celui du Défenseur des enfants, sis boulevard Auguste Blanqui, étant plus souples que les autres, il a été décidé, sous réserve d’un préavis de dix mois, de donner congé dès que possible aux bailleurs concernés – c’est déjà fait pour la CNDS.

La prise à bail de surfaces supplémentaires au rez-de-chaussée des deux implantations restantes, rue Saint-Georges et rue Saint-Florentin, a fait l’objet d’une étude approfondie, étant entendu que la fin des baux nouveaux devait coïncider avec celle des baux déjà signés pour les immeubles principaux, à savoir le 14 janvier 2014 pour la rue Saint-Georges et le 30 novembre 2014 pour la rue Saint-Florentin. L’opération avait l’avantage de réduire les charges immobilières et de rassembler les agents sur deux sites au lieu de quatre, mais France Domaine n’a pas donné son accord. Le prix au mètre carré des loyers était, en effet, supérieur à la norme.

Le Défenseur des droits envisage désormais de louer des locaux situés rue de Richelieu – solution qui avait été écartée dans un premier temps, mais qui pourrait avoir l’assentiment de France Domaine – tout en gardant son implantation du boulevard Blanqui.

Vous m’avez demandé, par ailleurs, quelles économies pourraient résulter de la création du Défenseur des droits. Comme il n’a été nommé qu’il y a quatre mois, tout n’est pas encore fixé – il faut notamment se montrer respectueux du dialogue social. Cela étant, les fonctions de support ont déjà fait l’objet d’une harmonisation et il en sera bientôt de même pour les services en charge du traitement des réclamations.

L’année 2012 sera celle de la mutualisation des services et de la création d’un cadre de gestion commun. À ce stade, il est extrêmement difficile d’évaluer les effets de ces mesures. Le rapprochement des services devrait permettre d’économiser, à moyen terme, un certain nombre d’ETPT, mais il serait hasardeux de les quantifier dès maintenant. Plusieurs facteurs devraient, en effet, jouer.

Tout d’abord, la hausse des saisines, qui concerne pour le moment la déontologie de la sécurité et le domaine social, pourrait se poursuivre. De plus, les nouvelles compétences prévues par la loi organique du 30 mars dernier exigeront des moyens supplémentaires : conformément à l’article 33 de la loi organique, le Défenseur des droits devra, en effet, être représenté devant les juridictions ; il devrait également résulter un surcroît d’activité de l'article 22, relatif aux vérifications sur place, qui prévoit un droit d'opposition et permet de saisir le juge des référés pour obtenir des autorisations de visite ; à cela s’ajoutent la promotion de l’égalité et des droits de l’enfant, ainsi que la réalisation des objectifs fixés par les articles 4 et 32 de la loi organique – je pense, en particulier, à la mission de prévention et de pédagogie dont le Défenseur des droits est chargé à l’égard du service public et des entreprises.

L’objectif actuel est de faire face à ces exigences nouvelles sans modifier le plafond d’emplois. Une fois réalisés les travaux d’aménagement, les actions d'information et la mise à niveau des outils informatiques, l’institution pourrait économiser environ un million d’euros par an à partir de 2014.

J’en viens à la mutualisation des administrations déconcentrées.

Les services de l’État dans les régions et les départements ont été regroupés pour favoriser les synergies entre les différentes missions, pour mutualiser les moyens et pour simplifier les relations entre l’administration et les usagers. Le nombre des directions a ainsi été ramené de vingt à huit dans les régions et de dix à deux dans les départements – ou trois dans les plus importants d’entre eux.

Au niveau régional, la réforme de l’administration territoriale de l’Etat s’est traduite, depuis 2009, par la mise en place de services ministériels déconcentrés, qui sont placés sous l’autorité des préfets.

Au niveau départemental, les directions départementales interministérielles (DDI), en place depuis le 1^er janvier 2010, relèvent du Premier ministre et sont placées sous l'autorité du préfet de département. Les directions départementales des territoires regroupent les services de l’équipement et de l’agriculture ; les directions départementales de la cohésion sociale reprennent, pour leur part, les services de la jeunesse et des sports ainsi que les compétences sociales des anciennes directions départementales des affaires sanitaires et sociales ; enfin, les directions départementales de la protection des populations rassemblent les services vétérinaires et l’administration de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

Cette réforme reflète l’esprit de la RGPP, et a permis de décloisonner les administrations et de les réorganiser en fonction des priorités de l’État et des attentes des usagers.

La création du programme 333 tend à exploiter tout le potentiel de cette réforme en matière de mutualisation, de simplification et de recherche de l’efficience. L’objectif est de créer les conditions d’une gestion plus efficace, de consacrer le caractère interministériel des directions départementales et de conforter le rôle des préfets dans la gestion immobilière de l'État. Nous avons constaté, en effet, que le nombre des programmes budgétaires distincts dont dépend le fonctionnement des DDI constituait une rigidité pour ces structures dont les moyens humains ont pour vocation d’être tournés prioritairement vers l’activité opérationnelle. Pour remédier à ces difficultés, la création du programme 333 tend à mutualiser en une seule enveloppe budgétaire les moyens de fonctionnement des DDI.

Le regroupement des services facilitera, par ailleurs, la rationalisation des dépenses de fonctionnement, notamment en ce qui concerne le parc automobile : la réduction du nombre des véhicules pourrait dépasser l’objectif général de 15 % que s’est fixé le Gouvernement. Quant au parc immobilier, les regroupements de services devraient permettre de diminuer de 500 000 mètres carrés les surfaces de bureaux, ce qui conduira à une réduction des charges locatives et des charges de fonctionnement. Ces regroupements devraient se poursuivre jusqu’en 2014 pour les opérations les plus importantes, telles que la construction ou la réhabilitation en profondeur de certains bâtiments.

Le regroupement des services améliorera également leur efficacité dans l’application des politiques publiques : les services mettant en œuvre des politiques ministérielles voisines, telles que la cohésion sociale, la protection des populations et le développement du territoire, seront en effet réunies dans une même structure.

Par ailleurs, les usagers des services publics n’auront plus qu’un interlocuteur dans chacun des domaines concernés.

En réponse à M. Dosière, qui est probablement le plus grand connaisseur de la Présidence de la République et des cabinets ministériels qui soit, je rappelle que le « jaune » relatif aux cabinets ministériels a été enrichi depuis le début de la législature pour tenir compte de ses observations. J’observe, en outre, qu’il a été transmis le 19 octobre à l’Assemblée.

Il est difficile, pour le moment, de faire droit à votre demande de regroupement des données concernant tous les cabinets ministériels – c’est une opération qui demandera du temps. En attendant, toutes les informations que vous souhaitez sont déjà publiques. Je le répète : les ISP versées et le nombre de collaborateurs sont connus ; par ailleurs, si le traitement des personnes mises à disposition ne figure pas encore dans le « jaune », on peut connaître les fonctionnaires concernés et leur indice de traitement. Tout est donc transparent et public : le Gouvernement n’entend pas dissimuler quoi que ce soit.

S’agissant des réponses aux questions écrites, vous savez que je suis personnellement intervenu pour améliorer la situation. Les délais sont certes beaucoup trop longs, mais il n’y a pas lieu d’y voir une volonté du Gouvernement de faire obstacle au contrôle des assemblées parlementaires. La situation s’est d’ailleurs nettement améliorée depuis un an et j’ai demandé au comité de suivi de l’application des lois, qui se réunit chaque mois pour vérifier que tous les décrets prévus sont publiés, de s’intéresser aussi aux réponses aux questions écrites. Je rappelle, en dernier lieu, que 120 000 questions écrites ont été posées depuis le début de la législature, ce qui accroît considérablement le travail des fonctionnaires chargés de préparer les réponses. Malgré leur grand mérite, il y a malheureusement du retard.

M. René Dosière. Je peux concevoir qu’il soit difficile de répondre dans le délai prévu à cause de la multiplication des questions. Toutefois, je ne vous interrogeais pas sur les questions écrites en général, mais sur les questions « signalées », en nombre restreint, auxquelles les ministres sont tenus de répondre dans un délai de dix jours selon notre Règlement.

Je précise que ces questions, sélectionnées par les groupes politiques, ont souvent été posées plusieurs mois auparavant, et que pas une seule question « signalée » – sur un total de 8 500 – n’avait fait l’objet d’un retard jusqu’en 2009, alors que la procédure n’était pas encore officiellement consacrée par le Règlement. Les retards sont, en revanche, systématiques depuis 2009.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Je tiens à rappeler que le taux de réponse à l’ensemble des questions est aujourd’hui de 81 %, contre 77 % en janvier 2010. Nous avons donc progressé. Je vais signaler à mon cabinet la préoccupation dont vous me faites part afin que des efforts soient faits pour répondre à 100 % de ces questions dans le délai prévu.

Quant au montant de 2,4 millions d’euros évoqué par M. Dosière, il ne s’agit pas d’une subvention versée à l’UPM : ces crédits servent au fonctionnement de la mission interministérielle qui a été créée en 2008 et qui est rattachée aux services du Premier ministre. Je rappelle que ces crédits sont demeurés sans emploi en 2009 ; en 2010, une subvention de 250 000 euros a été attribuée au fonds d'amorçage, de réalisation et d'orientation de l'UPM (FARO) ; en 2011, une subvention d’un même montant a été attribuée au secrétariat permanent de l’UPM, et 300 000 euros sont allés à la fondation Anna Lindh.

Le plafond d’emplois de la mission « Direction de l’action du Gouvernement » augmentera effectivement en 2012, Monsieur Mallié. Pour le programme 129, « Coordination du travail gouvernemental », cette évolution s’explique notamment par des transferts entrants, comme la montée en puissance de l’ANSSI conformément aux orientations gouvernementales en matière de défense et de sécurité, mais encore par des transferts sortants tels que des gains d’effectifs sur la fonction soutien – moins de 30 ETPT devrait. Au total, les effectifs du programme ne devraient augmenter que d’une unité.

Pour ce qui est du Défenseur des droits, le différentiel en matière d’autorisations d’engagement – 26 millions d’euros en 2012, contre 45 en 2011 – s’explique par l’engagement, en 2011, de la totalité des autorisations correspondant aux loyers de la période 2011-2013, soit environ 18 millions d’euros. Quant aux crédits de paiement, la différence est inférieure à 200 000 euros et non à 1 million.

Le Gouvernement ayant besoin de disposer d’informations pour conduire son action, madame Batho, il est légitime de réaliser des sondages. Nous devons savoir comment les actions engagées sont perçues.

S’agissant du marché de 356 000 euros hors taxes passé avec le cabinet « Giacometti, Péron et associés » sans intervention du SIG, je tiens à rappeler que deux missions sont concernées : d’une part, l’élaboration de diagnostics hebdomadaires reposant sur les différents matériaux d’information relatifs au Gouvernement et sur la veille « médias », pour un montant de 184 000 euros ; d’autre part, l’accompagnement des investissements du cabinet du Premier ministre en matière d’achats d’études, pour 172 000 euros. Cette seconde mission a permis de redéfinir les besoins en matière d’études et de sondages du cabinet, sans fournir directement de sondages, ni servir d’intermédiaire. Il n’y a donc aucune interférence avec les missions du SIG, qui a compétence exclusive pour passer des marchés dans ce domaine.

Je voudrais également revenir sur l’avenant du 7 février 2009 qui prévoit deux nouvelles prestations, l’une relative au plan de relance, l’autre au plan Numérique 2012. Le Premier ministre a souhaité que les prestations fournies mettent désormais l’accent sur ces deux thématiques sans modification de l’enveloppe financière initialement prévue. Là aussi, le cabinet « Giacometti Péron et associés » a exercé un rôle de consultant en amont du travail du SIG, ce qui n’a rien d’illicite – c’est même tout à fait utile.

La Cour des comptes semble critiquer, dans un rapport à publier dont je n’ai pas eu connaissance, le recours à la procédure d’urgence pour attribuer ces marchés. Or, l’administration a estimé qu’elle était justifiée. C’est une question d’interprétation sur laquelle je n’ai rien à ajouter.

Mme Delphine Batho. La commande de ce rapport par la Commission des finances était d’autant plus justifiée que nous avons subi un véritable tir de barrage contre notre proposition de constituer une commission d’enquête. Au nom de mon groupe, je réitère notre demande d’auditions sur ce sujet : une suite doit être donnée au rapport de la Cour des comptes.

J’observe que vous vous êtes contenté, monsieur le ministre, de reprendre la réponse du Premier ministre à une question écrite que j’avais posée à propos d’un seul contrat. Or, le rapport de la Cour des comptes vise plusieurs contrats faisant l’objet de plusieurs irrégularités.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Madame Batho, je peux difficilement me prononcer sur un rapport dont je n’ai pas eu connaissance !

Par ailleurs, vous m’avez posé tout à l’heure une question concernant l’UMP et dont je ne comprends pas le sens. Je suis ici pour parler du budget du gouvernement de la République.

Mme Delphine Batho. Des dépenses de caractère politique et électoral ont été inscrites au budget de l’État, c’est-à-dire qu’elles ont été payées par le contribuable.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. L’État devrait donc en demander le remboursement au parti socialiste et à l’UMP ?

Mme Delphine Batho. Le Gouvernement n’a pas payé de sondages au parti socialiste ! S’agissant des sondages en question, le Gouvernement devrait en demander le remboursement à l’UMP.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Le Gouvernement n’a pas commandé de sondage ayant un rapport quelconque avec l’UMP !

Cela étant, n’importe quel parti peut commander des sondages visant à connaître la perception politique et électorale de nos concitoyens.

M. Yves Censi, président. Par ailleurs, je répète, madame Batho, que c’est la Commission des finances qui décide des auditions, et non les groupes ou la conférence des présidents.

M. Jean-Claude Mathis. Monsieur le ministre, lorsque vous étiez président de commission, vous aviez été à l’origine d’un travail commun avec le Gouvernement sur le suivi de l’exécution des lois. Aujourd’hui ministre, vous êtes chargé de présenter la mission « Direction de l’action du Gouvernement », qui comporte un indicateur de performances sur le sujet. Pourriez-vous faire un point d’avancement de l’exécution de nos nombreuses lois ?

Puis-je par ailleurs, monsieur le président, me faire le porte-parole de M. Francina ?

M. Yves Censi, président. Allez-y, cher collègue.

M. Jean-Claude Mathis. Sachant que la Commission européenne présente tous les six mois un état de la transposition des directives européennes en droit interne et établit un classement des États membres en fonction de leurs réalisations en la matière, M. Francina souhaiterait, monsieur le ministre, que vous lui indiquiez, la position de la France dans ce classement et que vous lui précisiez les mesures prises par le Gouvernement afin d’améliorer la transposition des directives européennes ?

M. Rémi Delatte. Le site officiel en ligne France.fr, réalisé par le service d’information du Gouvernement (SIG), se définit comme un portail de référence, présentant l’ensemble des ressources et des services de la France et promouvant à travers le monde l’image, les valeurs et la spécificité de notre pays. Cette vitrine numérique contribue ainsi au renforcement de notre activité.

Dans le cadre du programme 129, « Coordination du travail gouvernemental », figurent, au titre des crédits du SIG, les dépenses de fonctionnement du site France.fr. Pourriez-vous faire un point sur l’état d’avancement du projet, ainsi que sur le coût de ce portail ? Existe-t-il des sites similaires chez nos voisins européens ou dans le monde ?

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Il est vrai, monsieur Mathis, que, lorsque j’étais président de commission – j’ai occupé ce poste durant dix années –, j’avais lancé les premières expériences de contrôle de l’application de la loi par un binôme de rapporteurs, l’un de la majorité, l’autre de l’opposition. Ce mode de fonctionnement a d’ailleurs été adopté par l’Assemblée.

Lorsque je suis arrivé au Gouvernement, je me suis aperçu que la parution des décrets d’application était souvent trop lente. Afin d’y remédier, j’ai créé un comité de contrôle de l’application des lois, qui réunit une fois par mois les fonctionnaires désignés par chacun des ministères pour veiller au suivi des textes. La directrice adjointe de mon cabinet, Mme Le Morvan, organise et contrôle l’ensemble des opérations.

Suivant l’exigence du Premier ministre, les décrets d’application doivent être mis en œuvre dans les six mois suivant la promulgation de la loi. Quand je suis arrivé au Gouvernement, il y a un an, environ 70 % des décrets concernés avaient été publiés. Le taux est aujourd’hui de 81 %, et j’ai demandé aux différents ministères d’atteindre les 100 % d’ici à la fin de la législature. Je crains toutefois que les quelque 180 décrets interministériels impliqués par le Grenelle de l’environnement ne viennent compromettre la réalisation de cet objectif. Mais, hormis cette exception, nous devrions avoir atteint notre but dès janvier. Il s’agit d’un progrès qui satisfera, je l’espère, l’ensemble des parlementaires : s’il est bon de voter la loi, il est également bon de la faire appliquer !

S’agissant de la transposition des directives européennes, la France affiche un déficit de 1 % environ, alors que son record affiché au tableau précédent, un an plus tôt, était de 0,7 %. Néanmoins, elle a été classée au septième rang – elle était au quinzième l’année dernière –, ce qui est son meilleur classement depuis la création du tableau en 1997.

Monsieur Delatte, le projet France.fr était né de la volonté de combler l’absence en France, contrairement à la plupart des pays industrialisés, d’un « portail pays » et d’en faire un outil de rayonnement. France.fr est traduit en six langues, ce qui représente un effort unique au monde.

Il a été positionné sur deux cibles, interne et externe, ce qui s’est avéré difficile à maintenir à l’usage. Le choix a donc été fait de s’orienter vers une cible prioritairement internationale, avec pour objectif la promotion globale de notre pays, notamment culturelle, touristique et économique.

Le choix de la traduction systématique s’avérant coûteux, le SIG va par ailleurs sélectionner les éléments devant être traduits, en fonction des besoins de chaque pays, et s’engager dans la voie de la traduction en langues non européennes ; la première sera le chinois, à l’horizon 2012.

Le coût estimé de France.fr depuis l’origine du projet, il y a près de trois ans, jusqu’à aujourd’hui, est de 2,5 millions d’euros, toutes taxes comprises. Le rythme de fréquentation du site est de 100 000 visiteurs par mois, sans promotion payante. Par rapport aux sites étrangers comparables, nous sommes à un niveau acceptable, même si le SIG souhaite faire évoluer à la hausse cette fréquentation. À titre de comparaison, selon les données de Google, le site de l’Allemagne n’accueille que 50 000 visiteurs uniques par mois.

M. Yves Censi, président. Merci, monsieur le ministre, pour ces réponses très complètes.

EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de M. Patrick Ollier, ministre auprès du Premier ministre, chargé des Relations avec le Parlement, sur la mission Direction de l’action du Gouvernement, le budget annexe Publications officielles et information administrative et les missions Pouvoirs publics et Conseil et contrôle de l’État, la Commission examine les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement et du budget annexe Publications officielles et information administrative.

Sur les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement, la Commission est saisie de l’amendement II–337 du Gouvernement.

M. André Chassaigne, Rapporteur spécial pour les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement et le budget annexe Publications officielles et information administrative. Je tiens à préciser que Jean-Pierre Brard – que je supplée aujourd’hui – m’a indiqué qu’il avait l’intention de voter contre l’adoption de ces deux budgets et je propose de voter contre leur adoption.

L’amendement II–337 a été déposé tardivement, il réduit de 5 millions les crédits et porte en particulier sur les moyens de sécurité et de défense qu’il propose de diminuer de 3,10 millions. Je m’abstiendrai sur cet amendement.

La Commission adopte l’amendement II–337 puis, contre l’avis du Rapporteur spécial, les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement ainsi modifiés.

Enfin, elle adopte, contre l’avis du Rapporteur spécial, les crédits du budget annexe Publications officielles et information administrative sans modification

AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION

Amendement n° II-CF 337 présenté par le Gouvernement

ARTICLE 32

État B

Mission « Direction de l’action du Gouvernement »

Modifier ainsi les autorisations d’engagement et les crédits de paiement :

(en euros)

EXPOSÉ SOMMAIRE

Le présent amendement a pour objet de réévaluer le plafond des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012 au titre de la mise en œuvre du plan d'économies supplémentaires d'un milliard d'euros annoncé par le Premier ministre le 24 août 2011.

Il est proposé de réduire de 5 millions d'euros le montant des autorisations d'engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) du programme « Coordination du travail gouvernemental ».

Cette diminution, résulte d'économies supplémentaires sur la coordination de la sécurité et de la défense (3,10 millions d'euros), les crédits de soutien du programme (0,81 million d'euros), la coordination du travail gouvernemental (0,53 million d'euros), la mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (0,31 million d'euros), la stratégie et la prospective (0,25 million d'euros) et l'administration territoriale (0,01 million d'euros).

ANNEXE : RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES
SUR LES DÉPENSES DE COMMUNICATION DES MINISTÈRES

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