N^° 3805

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 23

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Rapporteur spécial : M. Thierry CARCENAC

Député

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SYNTHÈSE 9

CHAPITRE I : LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 13

I.– LE BILAN DYNAMIQUE DU PROGRAMME 156 N’EST PAS EXEMPT DE PRÉOCCUPATIONS BUDGÉTAIRES ET SOCIALES 13

a) La fin d’un processus de fusion 13

b) Les modalités de la création de la DGFiP et de ses structures 13

c) Des indicateurs de fusion en extinction 16

d) Tensions budgétaires pour la fin de l’exercice 2011 16

e) Des agents et des services en difficulté 17

II.– LES MOYENS EN PERSONNEL : UNE PRÉOCCUPATION AUSSI POUR LA DIRECTION GÉNÉRALE 20

A.– LA COMPRESSION DU PLAFOND D’EMPLOIS SE PROLONGE 20

a) Le plafond d’emplois du programme 156 diminue de plus 2 % en 2012 : la machine infernale s’accélère pour les agents des premiers grades. 20

b) La programmation pluriannuelle 2011-2013 du programme 156 : est-elle raisonnablement tenable ? 22

c) Quels postes peut-on supprimer? Reste-t-il des moyens pour conduire une réduction des effectifs non arbitraire ? 24

B.– LA DEMANDE DE CRÉDITS DE TITRE 2 EST-ELLE SUFFISANTE ? 26

a) La DGFiP pratique le non-remplacement de deux agents sur trois partant à la retraite. 26

b) Les crédits de personnel pour 2012 dépassent la barre des 7 milliards d’euros alors que l’ensemble « rémunérations » stagne à – 0,22 % 27

c) Les éléments de la rémunération d’activité 2012 : le solde du GVT continue de croître. 28

C.– LA PARTICIPATION À LA POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES MINISTÉRIELLE 30

a) La lente diffusion de la prime de fonctions et de résultats (PFR) 30

b) L’intéressement collectif 30

c) Les efforts pour les travailleurs handicapés se concrétisent peu à peu 31

d) Les contractuels 31

e) Les chantiers de la gestion des ressources humaines. 31

III.– LES CHANTIERS INFORMATIQUES 33

a) Copernic : il y a encore à faire y compris sur les applications finalement conservées mais rénovées. 33

b) Le progiciel Chorus : c’est encore difficile ! 35

c) La dématérialisation des échanges entre la DGFiP et les collectivités s’accélère. 36

d) Sirhius : un projet qui avance mais un déploiement toujours lointain. 37

IV.– LA LUTTE CONTRE LES PARADIS FISCAUX S’ÉRODE MAIS LES CONTRÔLEURS FISCAUX S’EMPARENT DES NOUVEAUX INSTRUMENTS 39

1.– À l’international et au niveau européen : des coups de buttoir contre la transparence fiscale 39

2.– Les contrôleurs fiscaux s’emparent des nouveaux instruments juridiques alors que l’administration fiscale revisite ses structures. 42

a) Un métier à part entière reconnu par la création d’une direction au sein de la DGFiP. Rénovation du contrôle sur les dossiers à fort enjeu. 42

b) Pour un échange d’informations fiscales plus ambitieux 43

c) La lutte contre les prix de transfert est considérée comme un axe prioritaire du contrôle fiscal. 43

d) Le contrôle dans les banlieues 44

e) Le droit de communication 45

f) La procédure d’enquête fiscale judiciaire 45

3.– Les cibles du PAP relatives à la lutte contre la fraude fiscale se maintiennent et la DGFiP s’équipe de nouveaux outils internes. 46

V.– LA DEMANDE DE CRÉDITS DU PROGRAMME 156 POUR 2012 FRÔLE LE ZÉRO VOLUME EN EUROS COURANTS ET DIMINUE EN EUROS CONSTANTS. 49

A.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE FISCALITÉ 51

1.– La performance de la filière fiscalité : l’objectif est de stabiliser les résultats. 52

2.– Action 1 : Fiscalité des grandes entreprises 54

3.– Action 2 : Fiscalité des PME 55

a) Toutes les fonctions supportent des réductions d’effectif y compris le contrôle fiscal. 55

b) Les principales dépenses de fonctionnement sont informatiques. 56

4.– Action 3 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale 58

a) La Fiscalité des particuliers reste le vecteur principal de la réduction des effectifs du programme 156. 58

b) Mais après les charges de personnel, le budget de l’affranchissement continue de se distinguer. 60

B.– LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE GÈRE LE SECTEUR PUBLIC LOCAL ET ASSURE LA GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE DE L’ÉTAT 61

1.– Les objectifs de la filière gestion publique 61

a) Objectif n° 6 : Assurer la qualité comptable : un nouvel indice sur échantillon qui anticipe une dégradation de la qualité comptable. 62

b) Objectif n° 7 : L’observation des délais de paiement des dépenses publiques se limite au traitement par les comptables publics. 62

c) Objectif n° 8 : Renouvellement du suivi de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local. 63

d) Objectif n° 10 : Mettre en œuvre la politique immobilière de l’État : une gestion patrimoniale au sein de la DGFiP? 63

2.– Action 5 : Gestion financière de l’État hors fiscalité – Chorus ne réduit pas les effectifs de la DGFiP. 63

3.– Action 7 : Gestion financière du secteur public local 67

4.– Action 8 : La Gestion des fonds déposés 70

C.– L’ACTION 06 : LES PREMIERS GAINS DE PRODUCTIVITÉ DE LA DISCRÈTE ET PERSERVÉRANTE REFONTE DE LA CHAÎNE DES RETRAITES. 71

a) Les crédits 72

b) Un indicateur unique appelé à être satisfait par la mise en place des comptes individuels de retraite. 73

D.– L’ACTION SOUTIEN CONCENTRE 83 % DES CRÉDITS HORS CHARGES DE PERSONNEL 73

a) Les ETPT de l’action Soutien sont diminués d’un tiers par un effort sur leur affectation. 73

b) La sous-action Soutien Copernic se finance sans transparence par reports de crédits. 74

c) La demande de crédits de fonctionnement de la sous-action Soutien autre que Copernic est diminuée d’environ 10 %. 75

d) les crédits d’investissement de la sous-action Soutien autre que Copernic 76

CHAPITRE II : LE PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 77

I.– LES PRÉOCCUPATIONS DES ACTEURS DU PROGRAMME 302 FIN 2011 78

1.– Précarité sur le bouclage budgétaire 2011 de la douane : une justification « en deçà » du premier euro connue et subie 78

a) Un titre 2 de nouveau « tendu » 78

b) Les autres titres de dépenses 79

2.– Une douane performante ou qui doit faire l’impossible ? 80

a) L’encadrement endure tant bien que mal 80

b) Que signifiera être douanier en 2012 ? 80

3.– Une réduction des effectifs désormais au « fil de l’eau » 81

II.– LE BUDGET DU PROGRAMME 302 DEMANDÉ POUR 2012 84

A.– LA DEMANDE DE CRÉDITS : MIEUX QUE LA TRAJECTOIRE GOUVERNEMENTALE DU ZÉRO VOLUME, Y COMPRIS POUR LES DÉPENSES DE PERSONNEL 84

a) Les crédits de fonctionnement 85

b) Les crédits d’investissement 86

c) Les éléments de ressources budgétaires complémentaires 87

B.– LES RESSOURCES HUMAINES S’AMENUISENT ALORS QUE LES RESSOURCES BUDGÉTAIRES STAGNENT MALGRÉ LE GEL DU POINT D’INDICE. 89

1.– La justification au premier euro des dépenses de personnel 89

a) Les charges de personnel stagnent : si les rémunérations d’activité amorcent une diminution, les contributions sociales gonflent. 89

b) L’évolution des principaux déterminants de la masse salariale 91

c) Les éléments 2012 des rémunérations 92

2.– La politique des ressources humaines : décloisonner les activités 93

a) Quelques mots sur la rémunération au mérite 93

b) La gestion des ressources humaines doit être dynamique 94

III.– LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES ET LA PROTECTION DE L’ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN 95

A.– UNE CONTRIBUTION IMPORTANTE EST IMPOSÉE AUX ÉQUIPES DE SURVEILLANCE : ELLE TOUCHE AUX EFFECTIFS ET AU PARC AÉRONAVAL. 96

B.– LES RISQUES SOCIO-ÉCONOMIQUES : UNE ADAPTATION À LA CYBERCRIMINALITÉ INTERNATIONALE ET UNE ACCENTUATION DE LA LUTTE CONTRE LE TRAFIC DU TABAC 99

1.– Contrefaçon et contrebande prolifèrent sur Internet et constituent un fléau international qui concerne également les produits pharmaceutiques. 99

a) La contrefaçon se répand sur le Net et circule dans les plis et colis 99

b) La DGDDI adapte ses méthodes de contrôle et communique sélectivement. 101

c) Un double dispositif juridique 102

2.– La lutte contre la cybercriminalité est confiée à la nouvelle génération des cyber douaniers 103

C.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE LIÉS À LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES 104

a) Les ambitions du plan d’action ministériel de lutte contre le trafic illégal de cigarettes pourraient-elles affecter les indicateurs de lutte contre les fraudes douanières, la contrebande et la contrefaçon ? 104

b) La surveillance de l’espace maritime profite du levier que constitue le renouvellement partiel des parcs aérien et naval mais la disponibilité opérationnelle des unités de surveillance, sans levier, plafonne 106

c) Les exigences s’élèvent en matière d’efficacité des contrôles douaniers ciblés mais en délaissant le contrôle dissuasif. 107

IV.– LA FACILITATION DES ÉCHANGES DANS UN ENSEMBLE PROGRESSIVEMENT COMMUNAUTAIRE ET DÉMATÉRIALISÉ 110

A.– LA CURE D’AMAIGRISSEMENT DES EFFECTIFS ET DES RESSOURCES DE LA MISSION COMMERCIALE SE POURSUIT, FAVORISÉE PAR LA RÉDUCTION DES AIDES AUX BURALISTES. 110

B.– LA MODERNISATION DU DÉDOUANEMENT NE SUFFIT PAS À LA RECONQUÊTE DU DÉDOUANEMENT MAIS Y CONTRIBUE 111

1.– Les services de la douane française auprès des entreprises. 111

a) La mission Grandes entreprises (MGE) 113

b) Les Pôles d’action économique se préoccupent des PME 114

c) L’obligation de déclaration à vocation sécuritaire est devenue obligatoire depuis 1^er janvier 2011 et le statut d’OEA continue à se répandre dans l’Union européenne. 114

2.– Les projets communautaires @-Customs sont repoussés au-delà de 2013 sans brider les avancées de Delt@ et de Gamm@ 116

a) L’application de dédouanement en ligne DELT@ prépare les échéances du programme @-Customs 117

b) L’informatisation communautaire du contrôle des produits soumis à accises – EMCS / GAMM@ – est entrée en vigueur : 118

3.– Pour rendre efficace le dédouanement, les efforts portent désormais sur la dématérialisation des documents d’accompagnement et la mise en place d’un guichet unique national (GUN) 119

C.– L’APPUI AUX ENTREPRISES ET À CERTAINES FILIÈRES ÉCONOMIQUES 121

1.– Le NCVI facilite la dématérialisation d’une partie des documents de la filière vitivinicole. 122

2.– Les mesures de soutien aux débitants de tabac sont en légère réduction. 122

a) Le « contrat d’avenir » 2012-2016 pourrait être le dernier. 123

b) Les autres mesures de soutien financier de l’État aux débitants de tabac 124

c) Le dispositif de secours financier – une dépense d’intervention à caractère social 125

V.– LE VOLET ADMINISTRATION FISCALE DU PROGRAMME 302 RÉAPPARAÎT 125

a) L’action 7 Perception des droits et taxes, en l’état, reste épargnée par les restrictions budgétaires et des effectifs. 125

b) Un indicateur d’efficience : la maîtrise des coûts de gestion de la douane sur ses recettes. 130

c) La nouveauté technologique et opérationnelle de la mise en place de la taxe poids lourds : un chantier environnemental sans budget pour la DGDDI. 130

COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 4 NOVEMBRE 2011 À 15 HEURES 133

EXAMEN EN COMMISSION 165

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 167

SYNTHÈSE

CHAPITRE I :
LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

I.– LE BILAN DYNAMIQUE DU PROGRAMME 156 N’EST PAS EXEMPT DE PRÉOCCUPATIONS BUDGÉTAIRES ET SOCIALES

La direction générale des Finances publiques (DGFiP) a été officiellement créée par le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008. Elle est née de la fusion de la direction générale des Impôts (DGI) et de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP). Son directeur général est assisté de trois directeurs, nommés en avril 2008, chargés respectivement de la fiscalité, de la gestion publique, du pilotage du réseau et de ses moyens. La fusion est officiellement achevée depuis le 1^er septembre 2011 avec l’entrée en vigueur des statuts et des règles de gestion de la DGFiP. Tous les agents sont désormais des agents de la DGFiP.

a) La fin d’un processus de fusion

La révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée en 2007 a inscrit la mise en place de la DGFiP dans le volet des réformes de l’État permettant une amélioration concrète des services rendus aux citoyens et aux entreprises. Elle est toutefois indépendante du processus de réforme de l’administration territoriale de l’État.

La création de la DGFiP a été considérée par le Gouvernement comme une opération « emblématique » de la RGPP en raison d’une part de l’ampleur du regroupement opéré, d’autre part des objectifs définis et des résultats attendus. L’objectif Réussir la fusion, placé en tête des objectifs du programme 156, a perdu une grande partie de son intérêt.

Simultanément sont conduites des refontes d’applications informatiques structurantes autour de la comptabilité de l’État (Chorus), de la paye (Office national de Paye) en liaison avec les systèmes d’information des ressources humaines (SIRH SIRHIUS), de la refonte de la chaîne des retraites et des queues du programme Hélios. Ces applications sont encore en grande partie en développement et leur déploiement introduira de nouvelles évolutions.

b) Les modalités de la création de la DGFiP et de ses structures

La création par fusion de la DGFiP a été opérée par le haut, en constituant dès juin 2008 une administration centrale, ses équipes dirigeantes et ses filières d’activité. La généralisation de la fusion dans les services déconcentrés et le réseau a été conduite méthodiquement en procédant à des expérimentations sous observation. Fin 2008, huit directions locales unifiées avaient été mises en place. Parallèlement, l’option d’une harmonisation par le haut a été retenue en ce qui concerne le rapprochement des statuts et des rémunérations associées. Un corps des administrateurs des finances publiques a été constitué et les missions des directions régionales et directions départementales des finances publiques définies alors que la mise en place des directions locales unifiées se poursuivait. Le processus s’est progressivement accéléré au cours de l’année 2009 et a encore été amplifié en 2010.

Les directions locales unifiées (départementales et régionales) sont en place depuis le printemps. 650 sur 700 services des impôts aux particuliers (SIP) ont été créés, des contraintes immobilières ralentissant les dernières ouvertures. L’interlocuteur fiscal unique pour les collectivités locales est opérationnel dans chaque département.

Les services des impôts des entreprises (SIE) assurent désormais le recouvrement de la cotisation foncière des entreprises, faisant ainsi office de guichet fiscal unifié pour ces dernières.

À côté des structures, le second volet de la fusion concernait les statuts et les règles de gestion. Pour ces dernières, il s’agissait de ne nuire à aucun et conserver les droits acquis notamment en matière de mutation.

Comme l’a indiqué le directeur général de la DGFiP au Rapporteur spécial, il s’agit maintenant de faire vivre la fusion via la formation ⁽²⁾, l’ouverture de postes entre les deux filières, la mobilité, etc.

La DGFiP contribue :

– à la mise en place de la politique immobilière de l’État, bien que le Rapporteur spécial ait des difficultés à inclure le volet politique immobilière au sein du programme 156 ⁽³⁾ ;

– au développement de l’administration électronique (elle en a même été l’une des championnes) ;

– à la réforme de la gestion des retraites de l’État ;

– à la modernisation de la chaîne des dépenses avec les services facturiers ;

– à l’harmonisation des procédures de recouvrement ;

en promouvant le civisme fiscal ⁽⁴⁾, en assurant la transparence des comptes publics ⁽⁵⁾, en améliorant la qualité du service rendu aux usagers. La DGFiP comptant dans son organigramme la direction de la Législation fiscale (DLF), elle pourrait également présenter une contribution à la simplification du droit fiscal et à l’allégement des démarches administratives.

c) Des indicateurs de fusion en extinction

Respectant la recommandation de la Cour des comptes de créer un indicateur de grande réforme, le PAP 2009 du programme 156 avait intégré un objectif chargé de suivre l’état d’avancement de la fusion à l’horizon 2012.

Cet objectif était composé de trois indicateurs. Ne subsistent que l’indicateur relatif au déploiement du guichet fiscal unifié et celui relatif aux collectivités territoriales.

L’indicateur 1.2 mesure l’amélioration des services rendus aux collectivités territoriales au travers des délais de communication des bases simulées de cotisation foncière des entreprises et des bases prévisionnelles et allocations compensatrices en matière d’impôts locaux.

d) Tensions budgétaires pour la fin de l’exercice 2011

Au premier semestre 2011, 8 396,35 millions d’euros avaient été ouverts en CP à la DGFiP en tenant compte des reports et des fonds de concours mais également de la réserve de précaution, de la réserve fonds État exemplaire et d’un « surgel » au titre du financement des mesures en faveur de l’emploi.

La DGFiP a demandé le dégel de la totalité de ses réserves de précaution sur le titre 2 comme sur le hors titre 2. Elle annonce consommer la totalité des crédits reportés (103,8 millions d’euros en AE, 67,7 8 millions d’euros en CP) à l’exception de crédits dédiés au programme Copernic (cf. infra).

À la fin du 1^er semestre 2011, l’exécution constatée sur le titre 2 s’élevant à 3 639,2 millions d’euros, il est à craindre que malgré le dégel de la réserve de précaution, les 6 990,2 millions d’euros alloués pour l’année 2011 sur le titre 2 ne suffisent pas.

Trois raisons ont été présentées au Rapporteur spécial :

– la mise en place des statuts fusionnés au 1^er septembre 2011 ;

– une progression du GVT positif liée notamment à l’impact des « mesures Jacob » intervenues en 2006 en faveur des agents de catégorie C (passage au 7^ème échelon de l’échelle 6) ;

– une augmentation des prestations sociales liée principalement aux aménagements des conditions de remboursement domicile – travail (décret n° 2010-676 du 21 juin 2010).

Les départs à la retraite ont cependant été bien supérieurs aux prévisions (+ 765 départs sur une estimation à 4 006) dans le prolongement de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

Ces opérations ont été ouvertes et suivies dans l’application Chorus depuis le 1^er janvier 2011, mais, par exemple, le montant des dépenses de communication à la fin du 1^er semestre 2011 dans le réseau de la DGFiP n’a pas pu être indiqué au Rapporteur spécial en raison de difficultés sur les restitutions.

e) Des agents et des services en difficulté

Même pour les syndicats, l’état d’esprit du personnel de la DGFiP est assez difficile à appréhender, partagé qu’il semble être entre résignation, questions existentielles et perte de repères qui affectent des agents d’une fonction publique à la culture forte et déontologique. Au point que la perception de soi-même en tant qu’agent public attaché au service public républicain paraît troublée. Les interrogations oscillent au cœur d’une « trilogie du risque » dont les pointes sont le management, les restructurations, les emplois.

S’ensuit une réaction apparemment distante ⁽⁶⁾ vis-à-vis des journées d’actions organisées par les syndicats de la DGFiP. Mais que les journées de grève deviennent en gestion des « non dépenses » perturbent. Vont-ils subir le même sort que les fonctionnaires grecs ?

La fusion en principe achevée depuis l’entrée en vigueur des règles de gestion le 1^er septembre dernier est passée inaperçue. Y compris pour la direction générale de la DGFiP. Bien des agents perçoivent la fusion comme un effet de la réduction des effectifs, par conséquent comme un phénomène non abouti et qu’il faudra encore subir. Pire, avant la fusion, les réductions de poste étaient justifiées par les gains de productivité ; après la fusion les réductions de postes ne sont même plus motivées. L’harmonisation des statuts, des règles de gestion et des rémunérations semble avoir profité davantage à certains corps qu’à d’autres (notamment le corps des inspecteurs principaux) et avoir été « payée » par la catégorie C. À cela s’ajoute une image grand public de fonctionnaires privilégiés qui dérange car jugée injustifiée. Le 8^ème échelon de la catégorie C est une demande qui n’aboutit pas. Enfin d’une manière générale, les agents pensent que les réductions d’effectifs ont été menées sans véritable réflexion sur l’évolution des métiers ou des services (par exemple en matière patrimoniale et foncière).

La direction générale se concentrait sur l’émission en mode règles de gestion unifiées des fiches de paie de ce nouvel ensemble d’agents fusionnés et sur l’organisation des élections professionnelles aux comités techniques comme aux CAP

Les difficultés de l’accueil du public dans les services des impôts des particuliers (SIP) comme dans les services des impôts aux entreprises (SIE), dénoncées dès la mise en place des premiers guichets, sont désormais prises très au sérieux par la direction générale. Beaucoup dénoncent une situation explosive dans les accueils. Des publics hétérogènes, en augmentation avec la crise sociale y sont drainés. Un nombre, insoupçonné par la direction générale, de personnes se rend au guichet pour des problèmes liés aux impôts sur le revenu, pour discuter de plans d’étalement des règlements, relatifs à la taxe d’habitation. Des problèmes de sous-dimensionnement des espaces d’accueil, d’affluence à la pause méridienne dans les zones urbaines alors que le service est sensé fermé accentuent les mouvements d’humeur et l’agressivité de certaines personnes. La présence simultanée d’une cinquantaine de personnes dans un même espace ne s’improvise pas.

Tous dénoncent l’absence de mesures préalables sur la nature et le nombre des demandes du public qui se déplacent auprès des centres des impôts, la méconnaissance des tâches des agents qui reçoivent du public et l’impréparation immobilière. La direction générale a elle-même été très étonnée des résultats des audits qu’elle a discrètement diligentées courant 2011 : sur une période infra annuelle et en ne tenant compte que des centres urbains, plus de 15 millions de visites ont été décomptées !

Les agents évoquent un management qui fonctionne à l’aide d’indicateurs et de tableaux de bord et qui n’assure plus le rôle de soutien technique dont ils éprouvent le besoin. Ils s’inquiètent d’un projet de maîtrise des risques métiers de niveau national et local au travers qui prendrait la forme d’un d’organigramme fonctionnel des responsabilités permettant de « localiser » des responsables en cas de dysfonctionnement. Or, l’approche fonction leur semble avoir été abandonnée par la valorisation de la polyvalence et de la mutualisation des tâches.

Certains représentants syndicaux ont conscience que la direction générale a une parfaite connaissance de l’état de la « boutique DGFiP », tant au niveau d’un épuisement des potentialités de réduction des effectifs qu’au regard des missions et des tâches à accomplir : « l’os de la DGFiP est attaqué », que de la situation des agents et des services. La direction générale s’est appropriée le mot d’ordre syndical « 2011 une année de respiration » et a annoncé modérer les effets déformants d’un management par indicateurs. Elle souhaite d’ailleurs en diminuer le nombre pour ne retenir que des « indicateurs leviers ». La notion de GEM (groupe d’études métiers), mise en place à la suite du Document d’orientation stratégique, le DOS, est bien perçue si ce n’est qu’elle est entachée d’un défaut substantiel : être pratiqué pour trouver des gîtes de réduction d’effectifs et d’économies. Tous les syndicats souhaitent un indicateur du bien être au travail et/ou du climat social.

La direction générale aurait aussi conscience d’une forte augmentation de la charge de travail estimée globalement à 35 % mais qui pourrait être plus élevée dans certains services comme les SIE (avec notamment la réforme de la taxe professionnelle, version CVAE, IFER, la bascule des remboursements TVA, etc.) et les services chargés des questions foncières (CDIF) suite à l’entreprise de révision des bases cadastrales, certes a priori ne concernant que des locaux professionnels dans cinq départements, mais qui devrait être généralisée avec la communication des conclusions de l’expérimentation. En quelques mots, si les SIP sont au bord de l’explosion, les SIE seraient au bord de l’implosion.

La question de l’informatique est également soulevée devant le montant considérable d’investissements financiers qui n’ont cependant toujours pas permis la modernisation d’applications fondamentales de gestion, la télédéclaration étant perçue comme une vitrine. Chorus est perçu comme un curseur mobile entre les fonctions d’ordonnateur et de comptable et qui bouscule le principe fondateur de la stricte séparation de l’ordonnateur et du comptable.

En outre, ces applications laissent aux agents un sentiment de perte d’autonomie et de maîtrise professionnelle. Cette sensation semble partagée par les comptables utilisant Hélios qui n’ont plus le temps d’assurer des missions de conseil auprès des collectivités locales et qui, dépendant d’un paramétrage national, se sentent dépouillés de leur fonction et mission de contrôle. Voire de perdre la vision globale d’un plan comptable. Dans les services des impôts, la recherche informatique d’incohérences entre déclarations fiscales comme support des contrôles fiscaux n’est pas jugée totalement pertinente.

Plusieurs sujets ont été douloureusement ressentis par les agents : le bouclier fiscal, la révélation et l’ampleur de certaines fraudes fiscales, le sentiment que le bénéfice des gains de productivité aurait pu être investi dans des contrôles approfondis. Même si le contrôle fiscal est considéré comme ayant été « partiellement sanctuarisé » le niveau de recouvrement n’est pas à la hauteur des enjeux financiers. Les agents s’inquiètent également d’une évolution des IP vers l’audit, voire vers un traitement négocié des dossiers. L’expertise leur semble délaissée au profit du management et ils ne trouvent plus de soutien. Le recouvrement est une question qui n’a pas été suffisamment approfondie.

II.– LES MOYENS EN PERSONNEL : UNE PRÉOCCUPATION AUSSI POUR LA DIRECTION GÉNÉRALE

La DGFiP achève une opération délicate : la fusion de deux grandes directions administratives et les synergies sont à faire prendre. Le dialogue avec l’ensemble des personnels est important et en 2010 l’opération « Document d’orientations stratégiques » (DOS) a permis de fixer des caps à usage interne et de les élaborer dans une perspective fédératrice.

Les nombreux débats autour du DOS, très suivis, ont permis à la direction générale de la DGFiP une prise de conscience de l’état d’esprit des agents des finances publiques. Deux aspects ont particulièrement été saillants :

– la nécessité d’atténuer le management et la gestion par indicateurs. Si la tension générée sur les agents comme sur les responsables locaux a eu des effets jugés bénéfiques, tout comme les comparaisons entre structures, une approche qualitative doit désormais être retrouvée ;

– la nécessité d’apporter des améliorations pratiques dans l’utilisation par les agents des différentes applications informatiques.

Il est également ressorti que les fonctions patrimoniales devaient être examinées pour les faire évoluer.

Mais les objectifs restent un sujet de débat avec les syndicats car la direction est également chargée de conduire des réductions d’effectifs à missions constantes voire à charge de travail augmentée. Après la conduite de la fusion, comme à la DGDDI (cf. infra), l’exigence poussée de productivité pèse, alors que le fonctionnement se fait déjà à flux tendus tant au niveau des agents que des crédits. Il devient difficile de poursuivre l’opération de réduction des effectifs à ce rythme.

A.– LA COMPRESSION DU PLAFOND D’EMPLOIS SE PROLONGE

a) Le plafond d’emplois du programme 156 diminue de plus 2 % en 2012 : la machine infernale s’accélère pour les agents des premiers grades.

Depuis l’exercice 2006, la réduction du nombre des agents des Impôts et du Trésor public devenus DGFiP est impressionnante par sa régularité et par son volume : en huit ans environ 13 587 postes ETPT ⁽⁷⁾ auront été supprimés. Pour l’année 2012, l’effort demandé est plus important que celui imposé en 2011 et porte sur – 2 533 unités. Parallèlement, le nombre d’agents ETPT de la catégorie A+ aura augmenté de 54,7 % sur la même période.

En 2012, les réductions viseront les catégories B et C.

Même si la catégorie C représente encore le plus gros contingent d’agents, la configuration du personnel de la DGFiP a évolué. On compte 37 % d’agents de catégorie C, 35,7 % d’agents de catégorie B, 24,7 % d’agents A et 2,6 % d’agents A+.

La qualification générale du personnel de la DGFiP s’est élevée, les niveaux de compétences ont crû et l’on peut se demander pourquoi la hiérarchie nécessaire pour encadrer un personnel mieux qualifié et moins nombreux augmente ?

Toutefois, en 2010 et en 2011, dans le cadre du plan de qualification intercatégoriel annuel 2 235 promotions ont été prononcées (585 de B en A et 1 650 de C en B). Le plan de qualification pour la période 2012-2014 serait en cours de définition.

ÉVOLUTION DES ETPT DU PROGRAMME 156 PAR CATÉGORIE DEPUIS 2006

Les données ETPT 2010 ont été retraitées et tiennent effectivement compte du transfert de l’action 04 sur le programme 302. Soit 667 ETPT dont 249 ETPT C et 250 ETPT B.

MISE EN REGARD DES ETPT ET DES DÉPENSES DE PERSONNEL DU PROGRAMME 156

(en millions d’euros)

Les rémunérations d’activité, qui représentent environ 62 % des charges de personnel, enregistrent en 2012 une baisse infime (– 0,22 %) à 4 366 millions d’euros. Les cotisations et contributions sociales, elles, s’élèvent en 2012 à 2 672 millions d’euros (+ 3,53 %).

L’effet vertigineux de cette diminution incessante des effectifs est renforcé par la perspective annoncée de poursuivre cette démarche sur les trois années à venir afin de parvenir à une suppression de 100 000 postes sur la période 2011-2013. Des efforts seront encore exigés de la DGFiP, mais où pourra-t-elle le faire porter et aura-t-elle le temps d’enregistrer de nouveaux gains de productivité ?

b) La programmation pluriannuelle 2011-2013 du programme 156 : est-elle raisonnablement tenable ?

Le programme 156 est une composante essentielle en termes budgétaires et d’emplois de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines qui obéit aux règles définies dans la loi de programmation des finances publiques n° 2011-2013. Difficile toutefois d’en retrouver la trace budgétaire directe dans la présentation qui est faite au sein du PAP 2012. Hors contribution au CAS Pensions, la mission respecte ses plafonds pour 2012, en particulier la norme du zéro volume selon laquelle l’augmentation des crédits ne peut dépasser l’inflation, l’objectif d’une augmentation zéro valeur étant recherché autant que possible.

Comme il a été indiqué supra le programme opérationnel 156 tient une place à part dans la politique de réforme de l’État au point que la fusion de la direction générale des Impôts et de la direction générale de la Comptabilité publique a constitué une réforme en soi, la création de la DGFiP, distincte des mesures attachées à la RGPP. Le suivi de cette réforme a son objectif propre « Réussir la fusion » placé en premier rang des objectifs depuis le PAP 2010 et plusieurs de ses indicateurs sont en voie d’extinction naturelle (ex : l’indicateur de mise en place des directions locales unifiées (DLU)).

La DGFiP reste associée à quelques démarches de la RGPP, notamment le développement de la dématérialisation des procédures et de l’administration électronique, la mise en place d’une structure permanente de réingénierie des processus et l’harmonisation des procédures de recouvrement.

Elle est encore intéressée par deux objectifs de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, l’un relatif au déploiement du guichet fiscal unifié, l’autre relatif à la progression du mode de rémunération à la performance des agents de la fonction publique, mode de rémunération perçu comme voie essentielle de la gestion des ressources humaines, en particulier pour responsabiliser les agents et développer une culture de résultat !

Le Rapporteur spécial s’interroge : la fusion et la création de la DGFiP pouvant être considérée comme achevée, quels sont les appuis du schéma d’emplois de la DGFiP pour poursuivre une réduction d’ETPT en 2012 supérieure aux efforts déployés les années précédentes ? Certes, tous les développements informatiques Copernic ne sont pas menés à bien à ce jour et des gains de productivité pourront être trouvés lorsque la réforme des pensions, la gestion des payes, les centres de services partagés et les services facturiers seront mis en place, mais ces gisements de postes sont à venir et constitueront des niches ne permettant qu’un niveau de réduction « résiduel » comparé à la cadence de ces dernières années. Comme il a été déclaré au Rapporteur général, désormais « On attaque l’os ! ».

C’est dans une réponse au questionnaire de son collègue, M. Pierre-Alain Muet, Rapporteur spécial du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière que le Rapporteur spécial a trouvé des informations relatives à la programmation pluriannuelle des effectifs :

Pour le programme 156, après 2 533 postes ETPT supprimés en 2012, 2 417 postes ETPT devraient suivre.

c) Quels postes peut-on supprimer? Reste-t-il des moyens pour conduire une réduction des effectifs non arbitraire ?

Le Rapporteur spécial dans son questionnaire budgétaire pour 2012 s’est inquiété de la définition des axes d’arbitrage mis en œuvre pour mener la poursuite de la réduction des effectifs, les gains de productivité liés à la dématérialisation des procédures, au déploiement d’applications informatiques structurantes, aux évolutions organisationnelles commençant à s’épuiser.

Il lui a ainsi été répondu que : « Les travaux préparatoires à la déclinaison du volet emplois du PLF 2012 n’étant pas encore totalement achevés, il n’est pas à ce stade possible d’indiquer précisément les métiers qui seront le plus impactés par les suppressions d’emplois en 2102 » !

● Les groupes d’expression métiers GEM

La DGFiP pratique la réingénierie des processus ⁽⁸⁾, notamment la voie des GEM, Groupes d’Expression Métiers, mis en place pour favoriser l’expression professionnelle des agents à l’issue du chantier du DOS, et inspirée de méthodes pratiquées par les entreprises. Au sein de ceux-ci, les agents peuvent suggérer des améliorations pour remédier aux difficultés, obstacles, etc. qu’ils rencontrent dans l’accomplissement de leurs tâches. Ce sont donc des outils contribuant à simplifier et à alléger les méthodes associant les agents sur des questions d’organisations métiers (et notamment l’ergonomie des applications informatiques).

La réingénierie des processus est directement traitée avec les bureaux métiers de l’administration centrale.

Le Rapporteur spécial constate que cette pratique est professionnalisée et constitue une mission auprès du directeur général pilotée par un réseau national de 57 référents, tous formés à la méthode, issus des équipes des Délégués du Directeur Général et des directions territoriales. Les principaux sujets de réingénierie sont : la gestion des réclamations, la gestion du recouvrement des amendes, la confection des comptes de gestion dans le secteur public local, la formation professionnelle continue, la gestion des personnes hébergées, la gestion du timbre et la gestion des chèques.

● GPEEC ?

Le rapport d’enquête de la Cour des comptes sur « Les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État », publié en octobre 2011 a confirmé toutes ses intuitions démontrant que la stabilisation en valeur des dépenses de personnel (rémunérations et primes) allait être très difficile à réaliser.

Le rapport de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique ⁽⁹⁾ déplore le retard pris dans l’organisation des processus de gestion des ressources humaine de l’État.

Il note également, comme l’a constaté le Rapporteur spécial, que « les ministères conservant une certaine marge de manœuvre », « ils en profitent pour choisir de préférence des nouveaux fonctionnaires plus qualifiés, notamment des agents de catégorie A, afin de mieux s’adapter semble-t-il, aux efforts qui leur sont demandés. ».

Outre l’impact budgétaire de cette nouvelle répartition, en particulier sur le poids du glissement vieillesse technicité (GVT), la MEC a pu constater que : « des interrogations et des doutes s’expriment et persistent sur la méthode suivie : quelle est la réalité de la concertation avec les différents niveaux de l’administration et avec les responsables locaux des territoires touchés par les réformes ? Les conséquences ont-elles véritablement et correctement été évaluées ? Quels ont été les outils méthodologiques utilisés ? Ont-ils aidé à faire des choix pertinents ?

La MEC a ainsi évoqué les difficultés sectorielles et territoriales générées par certaines suppressions d’emplois, leurs conséquences n’ayant pas été prises en compte sur le plan managérial et sur le plan opérationnel et de citer en exemple la question des « guichets ou actions sur le terrain ». La MEC reprend les constatations du Centre d’analyse stratégique relatives aux tensions géographiques ⁽¹⁰⁾ qui, en évoquant les administrations financières, pourraient remettre en cause l’égalité d’accès aux services publics dans les différents points du territoire.

Ainsi pour la MEC « il importe de dimensionner les moyens à hauteur des besoins, de programmer leurs évolutions et de suivre leur mobilisation, en tenant compte par ailleurs de l’inégale capacité des viviers. »

On parle de pilotage général de la masse salariale, de conférence annuelle de gestion prévisionnelle des ressources humaines, d’efforts de rapprochement des corps voire de mobilité interministérielle, etc.

Pour ce qui concerne directement la DGFiP, celle-ci a participé aux travaux de réduction du nombre des corps en dépit des contraintes liées à la fusion et à la simplification du répertoire métiers.

Elle s’est également engagée dans une analyse des besoins en effectifs et en compétence (GPEEC) et s’investit dans une démarche métiers. Mais l’analyse des besoins suppose des connaissances prospectives sur les évolutions des différents métiers.

Malheureusement, le schéma d’emplois pour 2012 (– 2 533 ETPT) du programme 156 n’est pas connu et le Rapporteur spécial ignore sur quelles conclusions il se fonde.

Toutefois la poursuite de la dématérialisation sera le fondement des reprises d’emploi dans la filière fiscale (fiscalité des particuliers), dans les trésoreries en charge de la gestion publique locale grâce à la dématérialisation du paiement des produits locaux et à l’achèvement du déploiement de l’application Hélios.

Mais, il a été indiqué au Rapporteur spécial, par exemple, que la cartographie des structures et des postes de comptables liée au déploiement de Chorus n’avait pas vocation à évoluer en 2012.

B.– LA DEMANDE DE CRÉDITS DE TITRE 2 EST-ELLE SUFFISANTE ?

a) La DGFiP pratique le non-remplacement de deux agents sur trois partant à la retraite.

Après une fin d’exécution difficile des lignes de dépenses de titre 2 en 2009 puis en 2010 (qui a encore affiché une consommation de 89 millions d’euros supérieure aux prévisions), les tensions actuelles sur le budget 2011 du titre 2 en cours d’exécution, le Rapporteur spécial est sans élément pour porter un avis sur la prévision des charges de personnel à fin 2012. Compte tenu de l’ampleur de la réduction des effectifs programmée, de la stabilisation en valeur des éléments constitutifs des rémunérations, à défaut d’assurer que le budget prévu est tenable, le Rapporteur spécial anticipe des modalités de gestion sous la plus grande vigilance, aucune marge de sécurité n’étant prévue. Son inquiétude porte également sur la soutenabilité sociale et politique du maintien du gel du point d’indice.

● Les entrées/sorties en ETP

Avertissement : si le plafond d’emploi est présenté en ETPT, les sorties et entrées sont approchées en ETP.

Les sorties en 2012 concerneraient 6 666 ETP, contre 6 721 ETP en 2011. Dans cet ensemble, les départs à la retraite sont estimés pour 2012 à 3 700 ETP composés à plus de 79 % d’agents C et B. Ce mouvement de départ en retraite est moins important que celui prévu en 2011 qui en comptait 4 006 prévus (pour 4 771 réalisés).

Le nombre des « autres départs définitifs » est à peu près identique à celui de 2011 (328 contre 333 ETP) ; les « autres départs », un peu plus importants, concerneraient 2 638 ETP.

En 2012, les transferts de personnel sont limités et le solde négatif est de - 3 ETPT. Un mouvement de transferts entrants de 288 ETPT avait été enregistré en 2011 lié au déploiement de l’application dépenses de l’État, Chorus, et à la mise en place des centres de services partagés (CSP).

Le nombre des entrées est estimé à 4 228 ETP dont 2 264 ETP associés à un recrutement par voie de concours ou initial.

Le solde prévisionnel entrées/sorties qui constitue le schéma d’emplois du programme pour 2012, s’élève à – 2 438 ETP.

Bien qu’il soit toujours délicat d’appréhender les conversions d’ETP en ETPT, en rapprochant les 3 700 départs ETP à la retraite du solde du schéma d’emploi de – 2 438 %, le taux de non-remplacement des départs à la retraite en ETP atteint 65,89 % (contre 66,57 % en 2011).

b) Les crédits de personnel pour 2012 dépassent la barre des 7 milliards d’euros alors que l’ensemble « rémunérations » stagne à – 0,22 % 

La demande de crédits pour financer les charges de personnel dépasse en 2012 la barre des 7 milliards d’euros. Les effets de la poursuite de l’augmentation du taux de contributions au CAS Pensions (+ 3,2 points sur les pensions des personnels civil) sont déterminants et font gonfler l’enveloppe destinée aux cotisations sociales et employeur qui est provisionnée à hauteur de 2,120 milliards d’euros.

L’impact de l’augmentation du taux n’est pas absorbé en totalité par la réduction programmée des effectifs. Celle-ci se traduit toutefois dans la quasi-stabilité des rémunérations d’activité (tendance à la baisse de – 0,22 %).

Effectivement, le point fonction publique reste à 55,5635 euros, sans modification depuis le 1^er juillet 2010. Aucune enveloppe n’est provisionnée dans la perspective d’une augmentation possible de ce point.

En dépit de cette « modération » salariale, hors contribution au CAS Pensions, les rémunérations en fonction des catégories d’agents évoluent ⁽¹²⁾.

COÛTS ENTRÉE/SORTIE 2010 ET 2011

(en euros)

La présence d’un nombre plus important d’agents de catégorie A+ en 2010 avait été justifiée par la redistribution d’agents de l’ex Trésor Public de la catégorie A à la catégorie A+. Comme en 2011, l’augmentation de plus de 5 % des cadres A+, malgré le contexte de réduction, n’est pas justifiée ⁽¹⁴⁾.

c) Les éléments de la rémunération d’activité 2012 : le solde du GVT continue de croître.

Pour l’estimation des dépenses de personnel pour 2012, ont été pris en compte les effets des éléments structurels suivants.

● Les éléments salariaux statutaires

– La notion de socle d’exécution 2011, dont les montants sont difficilement appréciables par le Rapporteur spécial, semble avoir été établie avec une révision à la hausse du coût global du poste rémunérations 2011. Cette correction semble confirmer le besoin de crédits de titre 2 pour achever l’exercice 2011.

– La mise en œuvre du dispositif de garantie du pouvoir d’achat ⁽¹⁵⁾ (GIPA) est estimée à 1,4 million d’euro contre 3,6 millions d’euros en 2011. Le besoin financier lié à cette mesure qui s’élevait encore à 4,6 millions d’euros en 2010 diminue avec la réduction des agents de catégorie C mais cette provision n’est-elle pas trop peu dotée, le point fonction publique étant gelé ? Le rapporteur spécial a constaté la présence dans le PAP de l’évocation d’un échelon spécial contingenté au profit de la catégorie C au 1^er janvier 2012.

● Le GVT

Le solde glissement vieillesse technicité (GVT) pour 2012 au sein de la DGFiP, positif à 35,1 millions d’euros, est sensiblement plus élevé que celui de 2011 estimé à 24,14 millions d’euros. Le GVT négatif 2012 lié aux sorties se tasse. L’harmonisation des rémunérations par le haut et la nouvelle répartition des effectifs expliquent le phénomène d’une croissance du GVT positif.

● Les éléments salariaux catégoriels

– Une enveloppe de 55,7 millions d’euros a été prévue au titre de l’augmentation des mesures catégorielles pour 2012. Elle diminue globalement, seul le poste des mesures statutaires liées à la fusion augmente. Dans l’absolu il n’y a plus de plan de requalification, mais des effets de la fusion sur les grilles et avancement de grade.

– Comme pour 2011, le rachat des jours sur compte épargne temps (CET) est provisionné dans le projet de budget à hauteur de 3,25 millions d’euros.

● Les contributions et cotisations employeurs

Comme cela a été mentionné supra les taux de la contribution employeur au CAS Pensions ont été fortement révisés à la hausse. Il en est de même, mais dans une moindre mesure, du taux de cotisation employeur au Fonds national d’aide au Logement (FNAL) qui est porté à 0,5 %.

– Le taux de cotisation employeur à la Caisse nationale d’allocations familiales reste inchangé (5,4 %) ;

– La contribution au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) pour 2012 est estimée à 1,2 million d’euros.

● Les prestations sociales

Les différentes prestations sociales sont valorisées à 35,7 millions d’euros. Elles comprennent notamment le remboursement transport domicile/travail qui est provisionné à hauteur de 11,4 millions d’euros (contre 9 millions d’euros en 2011) et le financement des congés de longue durée. L’action sociale est assurée par le Secrétariat général des ministères de l’Économie et du Budget.

C.– LA PARTICIPATION À LA POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES MINISTÉRIELLE

D’une manière générale, le secrétariat général des ministères économique et financier pilote et donne l’impulsion des politiques de ressources humaines déclinées dans les administrations de celle-ci.

a) La lente diffusion de la prime de fonctions et de résultats (PFR)

Le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 a instauré le dispositif cadre de la prime de fonction et de résultat (PFR) appelée à remplacer, « purement et simplement » tous les textes et pratiques préexistants en matière d’indemnité. La PFR devait appliquer à tous les attachés de la fonction publique d’État au plus tard le 1^er janvier 2012. L’intégration des administrateurs civils des ministères de l’Économie et du Budget et les agents assumant des emplois de direction en administration centrale et déconcentrée est entrée en vigueur au 1^er janvier 2010. À la DGFiP, depuis 2010, en administration centrale 72 personnes ont perçu cette PFR. En 2012 à 173 agents devraient en bénéficier ⁽¹⁶⁾.

Le dispositif de la PFR a été présenté par le Gouvernement comme un moyen de mettre fin au « maquis » de primes diverses, de faciliter la mobilité des agents et de mieux équilibrer l’ancienneté et la valeur professionnelle d’un agent.

Sa mise en place pousserait à l’organisation de parcours professionnels raisonnés ainsi qu’à la mise en œuvre et maîtrise de la procédure d’évaluation des agents.

On rappellera qu’à la suite des discussions salariales de l’été 2010, le Gouvernement s’est engagé sur la période 2011-2013 à l’extension de la PFR y compris pour les catégories C.

b) L’intéressement collectif

Le Gouvernement s’est interrogé en 2009 sur une généralisation de l’intéressement collectif dans l’ensemble de la fonction publique et avait consulté M. Michel Diefenbacher, membre de la commission des finances de l’Assemblée nationale. Il a proposé l’attribution d’une prime moyenne annuelle de 300 euros par agent, éventuellement réservée à quelques services.

La loi du 5 juillet 2009 relative à la modernisation du dialogue social a ouvert la possibilité de d’instaurer un dispositif d’intéressement collectif dans chaque fonction publique.

À la DGFiP, depuis le comité technique paritaire ministériel du 7 juillet 2005, un dispositif d’intéressement s’applique en fonction des résultats obtenus sur un nombre d’objectifs fixés dans le cadre des contrats pluriannuels de performance (CPP) après validation par l’Inspection générale des finances. Une somme variant de 0 à 150 euros est allouée à chaque agent en fonction du nombre d’objectifs atteints. Depuis 2007, sans CPP, les 12 indicateurs ayant été satisfaits, une somme de 150 euros brut est versée à ce titre aux agents.

c) Les efforts pour les travailleurs handicapés se concrétisent peu à peu

Dans son rapport public annuel 2008 (observations des juridictions financières), la Cour des comptes commentait la mise en place du Fonds d’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Elle constatait que l’État, loin d’être exemplaire, « affiche un retard sensible par rapport au secteur privé ». Les efforts de la DGFiP progressent : le taux de la DGFiP a atteint 5,12% contre 4,99 % en 2010.

En 2010, le montant versé au FIPHFP diminue. Depuis 2010, il a diminué d’un million d’euros pour se fixer à 9,1 millions d’euros.

d) Les contractuels

Les contractuels sont comptabilisés dans le schéma d’emplois du programme.

Au sein de la DGFiP, en 2011, on comptait 286 contractuels dont 164 assimilés à des cadres A et A+. Seuls 28 contrats ont une durée inférieure à un an et plus de 54 % d’entre eux ont une durée entre un et 6 ans.

Le service des retraites de l’État (SRE) recourt à des 7 agents contractuels pour des postes de longue durée dans les catégories A et A+. Il fait ponctuellement appel à une quarantaine de contractuels (période de 2 à 4 mois pour gérer la campagne d’information du droit à l’information retraite). Cela correspond à une équivalence d’environ 10 ETPT ;

Le service France Domaine aura disposé en 2011 d’une dizaine de contractuels cadres.

Six postes contractuels devraient faire l’objet d’une titularisation.

e) Les chantiers de la gestion des ressources humaines.

Par ailleurs sous l’égide du secrétariat général des ministères de l’Économie et du Budget, la DGFiP travaille à différents chantiers relatifs à la gestion des ressources humaines. On peut citer :

– les examens professionnels, notamment pour la catégorie B ;

– la rénovation de la formation professionnelle avec la mise en place de parcours professionnel individualisé et la professionnalisation des formations au sein de la nouvelle école des finances publiques, créée en septembre 2010, des centres interrégionaux et de leurs antennes régionales ;

– la promotion de la diversité et de l’égalité des chances déclinée sous différents angles : les classes préparatoires intégrées, les recrutements par la voie du PACTE, l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et l’insertion des travailleurs handicapés ;

– l’expérimentation de l’entretien professionnel pour l’appréciation de la valeur professionnelle des agents (sans établissement de note chiffrée).

La DGFiP est également très engagée dans l’élaboration du document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP). Ce document est préparé avec la participation des agents et vise à établir un programme de prévention qui sera soumis au Comité d’Hygiène et de Sécurité (CHS).

Enfin, la DGFiP participe en tant que maître d’ouvrage et maître d’œuvre transverse à la construction et au déploiement du projet SIRHUIS, système d’information des ressources humaines qui sera relié aux applications de l’Opérateur National de Paye (ONP).

III.– LES CHANTIERS INFORMATIQUES

La réorganisation des services informatiques de la DGFiP a été amorcée au début de l’année 2010, une instance de gouvernance informatique unique ayant été constituée. Un comité stratégique informatique (COSTRAT) chargé de gérer les nouveaux programmes et les budgets a été formé. Il est nourri par un comité des demandes nouvelles (CODEN) appelé à analyser et valider tout projet de plus de 100 000 euros.

Le choix d’un pilotage informatique unifié des centres informatiques a été retenu par le DOS ainsi que l’harmonisation des systèmes d’assistance des utilisateurs. En administration centrale, sous la direction d’une chef de service informatique sont placées les différentes structures de gouvernance et de pilotage informatiques.

Dans le réseau, après une expérimentation 2010/2011, il a été choisi d’une part de fusionner les services informatiques des ex DGI et ex DGCP et d’autre part de constituer neuf directions des services informatiques (DISI) constitués en services à compétence nationale (SCN). Ces DISI disposent d’un siège qui assure des fonctions support et d'établissements de services informatiques (ESI) qui assurent les missions informatiques opérationnelles. Les agents (informaticiens et administratifs) chargés de l’assistance informatique de proximité des DDFiP et DRFiP, seront rattachés progressivement à la sphère informatique et intégreront les Cellules Informatiques Départementales (CID) nouvellement créées au sein des ESI.

Le schéma directeur informatique de la DGFiP a été finalisé et défini pour le moyen terme. Après une élaboration préparée par différents chantiers opérationnels, il a été analysé au sein de GEM composés d’acteurs de la sphère informatique. Il est en cours de présentation aux organisations syndicales. L’objectif est de donner de la visibilité aux agents sur le fonctionnement et les orientations du SI de la DGFiP.

En juin 2011, la DGFiP comptait 4 220 agents titulaires informaticiens.

a) Copernic : il y a encore à faire y compris sur les applications finalement conservées mais rénovées.

Bien que quelques travaux fondamentaux soient encore en cours de réalisation, le chantier informatique Copernic, lancé en 2001, n’est plus sous les feux des projecteurs. Les modules les plus emblématiques (TéléIR, TéléTVA, portail fiscal, etc.) sont devenus familiers et font parfois déjà l’objet de rénovation/évolution (par exemple EFI-TVA). Les bases de données et l’application de gestion des populations des professionnels (GESPRO et BDRP) ont été livrées mais sont encore à la moitié du chemin et GESPRO devrait véritablement fonctionner dans les SIE dans 2 ou 3 ans. Le nouvel outil d’aide au contrôle fiscal des professionnels (SIRIUS PRO), après avoir été expérimenté, sera déployé en 2012.

Le projet relatif à la refonte des systèmes de paiement, RSP, a abandonné une partie de ses ambitions en se concentrant sur les recouvrements forcés des impôts sur rôle et auto-liquidés. Une première version est en cours de développement et sera expérimentée à fin 2012. Ces retards obligent à maintenir des applications anciennes (MEDOC et REC/MEN par exemple). L’application MEDOC sera conservée et renouvelée pour devenir l’outil unique de tenue de la comptabilité pour tous les postes faisant du recouvrement fiscal.

Les évolutions des procédures de conduite de projet, accompagnées d’un reengineering en profondeur des métiers et des fonctions et les nouvelles habitudes adoptées par les entreprises (télépaiement et dématérialisation des échanges de données) laissent entrevoir d’autres voies pour traiter dans l’avenir le recouvrement spontané (impôts auto-liquidés) et le recours gracieux.

Le budget du programme Copernic est officiellement maintenu à 911,5 millions d’euros et au 30/12/2010 le montant total des AE consommées s’élevait à 863,6 millions d’euros. Les AE encore disponibles financeront la poursuite des projets RSP, SIRIUS PRO, GESPRO, télé procédures PRO, MAJIC (application du secteur foncier).

Le solde d’AE devrait permettre la conduite de nouveaux projets suivants :

– un service d’évaluation des biens immobiliers PATRIM Usagers qui va fournir une aide à l’estimation des biens et faciliter les obligations fiscales en matière d’ISF ou de successions.

– l’outil maître de la fiscalité des particuliers ILIAD devrait être revisité (scannérisation des déclarations d’impôts – SIP zéro papier).

– une unification dès 2012/2013, du poste de l’agent du Service des Impôts des Entreprises par la reprise progressive des processus métiers encore portés par les applications de gestion existantes, tels que la relance des revenus professionnels dans BDRP ou la relance TVA dans MEDOC ;

– la réalisation du module topo administratif du Référentiel de Structures Uniques de la DGFiP (Topad2-ARTEMIS).

Enfin, la DGFiP annonce qu’à compter de 2012, le solde des marges budgétaires pourrait être affecté à la conduite de nouveaux projets tel que RSP recouvrement amiable.

Enfin l’assistance à la maîtrise d’œuvre sur les seuls projets de RSP forcé et PATRIM Usagers est estimée pour 2011 à 11,5 millions d’euros. L’assistance externe à la maîtrise d’ouvrage et en matière de recette est limitée et ne consommerait qu’1,4 million d’euros en AE.

Malgré des controverses tenaces auxquelles ont participé le Rapporteur spécial et la Cour des comptes, le budget initial du programme Copernic est officiellement maintenu à 911,5 millions d’euros. Mais le périmètre de ses interventions a évolué notamment en 2006 et en 2009 à l’occasion de la fusion et de nouveaux choix techniques ont été retenus. À l’issue de ces plans d’actions des applications informatiques ont été maintenues et des projets abandonnés.

Le Rapporteur spécial accepte le principe d’un maintien théorique du budget initial Copernic mais voudrait disposer d’un bilan complet de l’opération avec les budgets prévisionnels des opérations abandonnées et les coûts des travaux informatiques sortis du champ budgétaire de Copernic.

b) Le progiciel Chorus : c’est encore difficile !

Le déploiement du volet dépenses du progiciel de gestion intégré budgétaire et comptable de l’État, Chorus a été généralisé au 1^er janvier 2011. Il doit permettre de mettre en œuvre toutes les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Mais au cours du déploiement expérimental en 2010 dans différents ministères (Défense, de l’Éducation nationale et des administrations) l’accumulation de nombreux retards a attiré l’attention de la presse et des autorités. La Cour des comptes a régulièrement alerté et émis des réserves, lors de la procédure de certification des comptes de l’État, sur le système d’information financière et la qualité des écritures comptables.

Bien que la DGFiP ne soit ni maître d’ouvrage ni maître d’œuvre de cette gigantesque opération informatique, elle s’est fortement mobilisée dans la mesure où la dépense de l’État traitée par le système Chorus est déversée dans la comptabilité de l’État. La DGFiP a par ailleurs mobilisé des équipes de soutien et de formation auprès des services déconcentrés de tous les ministères afin de les accompagner durant tout l’hiver lors du déploiement de Chorus.

Comme toutes les administrations, depuis le 1^er janvier 2011 les services de la dépense de l’État travaillent sous Chorus ⁽¹⁷⁾, dans de nouvelles structures en cours d’installation, les centres de service partagés (et le transfert en 2011 de 288 ETPT – voir action 06) et 29 services facturiers.

Même si la direction de la DGFiP a eu du mal à le reconnaître, bien des services et des administrations continuent de rencontrer des problèmes de mise en route et d’appropriation de Chorus. La DGDDI a souffert de délais de paiement encore trop longs et le Rapporteur spécial a connaissance de services de la DGFiP qui provisionnent des sommes pour faire face à de probables demandes d’intérêts moratoires. Parfois, la disparité des formats des programmes budgétaires est mise en cause.

Il semble que les plates-formes interministérielles de CSP doivent uniformiser leur approche et que les services facturiers doivent se « fluidifier ». Mais les utilisateurs ont la sensation que les contraintes autour des processus d’achat et de facture sont lourdes et différentiées, que le découpage des rôles va accumuler les délais et que les CSP sont bien loin de leurs préoccupations.

Par ailleurs, l’information des managers locaux serait insuffisante et les directions se construisent des applications maison.

Quoi qu’il en soit la charge de travail d’ici la fin de l’année sera lourde pour les comptables de la DGFiP.

Les applications Accord (dépense centrale) et ASTER (dépense à l’étranger) ont été fermées. L’application NDL subsiste partiellement pour les dépenses sans ordonnancement jusqu’au 1^er janvier 2012. Le volet dépense de l’infocentre India LOLF ne sera plus alimenté mais il permettra la consultation des données comptables pour les exercices précédents. Il subsiste aussi pour les rémunérations en attendant le SI de l’Opérateur national de Paye.

La version V6 de Chorus déployée le 1^er janvier 2011 pour la dépense de l’État a porté le nombre d’utilisateurs Chorus à 23 000 et le nombre d’utilisateurs Formulaires Chorus à 23 700.

c) La dématérialisation des échanges entre la DGFiP et les collectivités s’accélère.

Le projet d’informatique comptable et financière phare de l’ex-direction générale de la Comptabilité publique, Hélios, est lui aussi arrivé au terme de son déploiement. La migration de quelques établissements publics spécifiques a été menée à bien (villes de Paris, de Lyon, Marseille, Lille, les hospices civils de Lyon). Depuis avril 2011 un nouveau service a été proposé aux collectivités de plus de 3 500 habitants : le tableau de bord de l’élu, qui présente les principaux indicateurs liés à la gestion comptable.

Par contre la gestion comptable de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP/HP) se fait à partir du PGI de celle-ci : EIFEL.

Désormais l’effort est porté sur le déploiement large du PES (Protocole d’Échanges Standard V2) ⁽¹⁸⁾ pour permettre une véritable accélération de la dématérialisation des données financières et comptables entre la DGFiP et les collectivités territoriales volontaires. En 2011, les avancées relatives à la dématérialisation des pièces transmises par les ordonnateurs ont été encourageantes (94% des paies dématérialisées). Les comptes de gestion des collectivités sont maintenant transmis par voie filaire à la Cour des comptes. Une expérimentation de validation électronique ⁽¹⁹⁾ du compte de gestion sur chiffres par l’ordonnateur, le comptable assignataire et le comptable supérieur est prévue en 2012 en lien avec la Cour des comptes avec une généralisation envisagée à partir du 1^er janvier 2013.

Les grandes villes, telle la Ville de Paris, s’apprêtent à dématérialiser la totalité de leur chaîne de dépenses puis de le faire pour la chaîne de recettes.

Quelques critiques relatives à Hélios ont été formulés par les comptables, auxquelles la DGFiP répond en précisant qu’Hélios étant une application unique pour toutes les collectivités quelque soit leur taille, une maîtrise du paramétrage et du choix des modules activables est effectivement nécessaire. Pour parer à cette complexité des actions de formation supplémentaires ont donc été nécessaires. Par ailleurs, Hélios est une application de flux et beaucoup dépendent des contenus d’échanges d’informations convenus dans le cadre des conventions entre les collectivités et la DGFiP. Les comptes de tiers occasionnent des difficultés d’identification de celui-ci et génèrent un manque de fluidité des échanges.

La DGFiP précise que sur la période 2007/2013, les gains de productivité générés par Hélios ont permis la reprise de 1 300 emplois. Mais le Rapporteur spécial indique lui que les collectivités locales doivent s’équiper de manière à se connecter au programme ACTES (Aide au contrôle de légalité dématérialisé) de la direction générale des Collectivités locales (DGCL), soit en construisant elles-mêmes leur dispositif de télé-transmission, soit en faisant appel à un tiers prestataire. Elles doivent éventuellement également s’équiper d’un Parapheur Electronique de comptabilité publique.

d) Sirhius : un projet qui avance mais un déploiement toujours lointain.

Le projet Sirhius vise la création d’un système d’information des ressources humaines (Sirh) unique, commun aux directions des ministères de l’Économie et du Budget. Le ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) a rejoint ce projet transversal géré par la direction des Personnels et de l’adaptation à l’environnement professionnel (DPAEP) rattachée au Secrétariat général commun aux ministères de l’Économie et du Budget dans le cadre du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière n° 218. Le succès de ce projet contribuera à la rationalisation de la chaîne de paye de fonctionnaires de l’État confié à l’Office national de Paye.

Le coût du noyau commun du projet Sirhius, dont la DGFiP assure la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre déléguée, a été fixé en 2009 à 6,04 millions d’euros. Comme il s’agit d’un projet transverse la contribution est proportionnelle. Celle de la DGFiP est de 3,023 millions d’euros ⁽²⁰⁾.

On rappellera que la réflexion sur ce SIRH unique et commun est engagée depuis 2006. La première version de l’application qui regroupe l’ensemble des fonctionnalités communes a été achevée en mai 2011. La recette devrait être achevée en novembre 2011. Un premier pilote est prévu début 2012 à l’INSEE et le déploiement dans les directions sera étalé sur 2 ans. Le raccordement à l’ONP est prévu en 3 vagues entre mi-2014 et fin 2015. La conception du socle de fonctionnement commun (lots 1 et 2) du SI-Paye de l’ONP doit être livrée cet automne pour validation.

Dans l’attente du Sirh Sirhius, l’application de gestion des ressources humaines de la DGFiP, héritée de l’ex DGI, Agora est maintenue.

IV.– LA LUTTE CONTRE LES PARADIS FISCAUX S’ÉRODE MAIS LES CONTRÔLEURS FISCAUX S’EMPARENT DES NOUVEAUX INSTRUMENTS

Le Rapporteur spécial du programme 156 poursuit la démarche initiée lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 de suivi du contrôle de la fraude fiscale.

La prise de conscience du volume et de la nuisance sur les économies de la fraude fiscale renforcée par des faits divers et la crise financière (produits dérivés et hedges funds), avait réveillé la communauté internationale qui s’est engagée dans l’adoption au niveau international de dispositions entamant la « sécurité » des paradis fiscaux.

En droit interne français, la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a introduit une série de dispositions nouvelles relatives à la lutte contre la fraude (articles 12 à 21) et à la lutte contre les paradis fiscaux (articles 22 et 23), ainsi que certaines mesures relatives à la modernisation des administrations fiscale et douanière et à leurs relations avec les usagers contribuant également à faciliter l’exercice du contrôle fiscal. Par ailleurs, la charte du contribuable a cherché à améliorer lors d’un contrôle fiscal les relations entre l’administration fiscale et les entreprises et particuliers contrôlés.

1.– À l’international et au niveau européen : des coups de buttoir contre la transparence fiscale

La lutte contre les paradis fiscaux et la lutte contre le secret bancaire étaient présentées comme un préalable à la réforme du système financier mondial mais il semble que l’énergie et la détermination du G20 soient désormais passées au second plan.

La Suisse a en particulier lancé une vaste offensive de contacts bilatéraux pour conserver son secret bancaire et la presse économique a suivi les démarches suisses auprès des différents états européens au cours de l’année 2011.

Pour permettre aux banques suisses de protéger l’anonymat de leurs clients étrangers, la Suisse propose un système d’impôt libératoire à la source, le modèle Rubik, qui lui permet de contrecarrer le projet européen d’échanges automatique d’informations en matière fiscale. Si les banquiers suisses jouent un quasi rôle de percepteurs d’impôts, avec le modèle Rubik, en sauvant le secret bancaire, ils encouragent l’évasion fiscale et la dissimulation de fonds.

Il a pour effet de lézarder la démarche européenne de lutte contre la fraude fiscale qui semblait déterminée et unanime et de mettre à mal les efforts déployés par le Forum mondial fiscal de l’OCDE et de sa convention fiscale. Après la Suisse, d’autres États ou paradis fiscaux seront sans doute tentés de recourir à un modèle semblable.

À ce jour, l’Allemagne et la Grande Bretagne ont été les premières à céder à la tentation. Les négociations avec l’Italie seraient bien avancées. Des contacts seraient pris avec la Grèce. En France, des parlementaires ont fait inscrire dans la loi de finances rectificative n° 2011-1117 du 19 septembre dernier un article 11 invitant le Gouvernement à remettre « un rapport, avant le 1^er décembre 2011, sur les avantages et les inconvénients en matière de lutte contre la fraude fiscale de signer une convention entre la République française et la Confédération suisse portant création d'une taxe forfaitaire sur les revenus de placement financier en Suisse des résidents français n'ayant pas fait l'objet de déclarations ». Il est effectivement tentant pour des États d’accepter ces recettes fiscales « faciles » qui leur épargnent un effort de lutte contre la fraude et de recouvrement. Les banques suisses ont même la prétention de qualifier ce type d’accord de nirvana pour le pays « bénéficiaire ». Et d’ici à 2013 l’Allemagne pourrait recevoir 1,9 milliard d’euros d’avance et la Grande Bretagne 5,6 milliards d’euros sur la base d’un impôt libératoire sur la valeur des comptes allemands et britanniques en Suisse jusqu’à fin 2012. Puis, à partir de 2013, ces comptes se verraient soumis à un régime d’imposition des revenus de leurs capitaux ⁽²¹⁾. Il semble que le fisc anglais ait cependant négocié la possibilité de demander d’identifier les comptes de fraudeurs potentiels.

Bruxelles a refusé d’examiner le modèle Rubik, mais le renouvellement de la directive épargne semble mal malmené. La France reste sur ses positions même si des contacts informels ont été pris en septembre. Elle doit se contenter de recevoir quelques dizaines de millions d’euros de la Suisse en application de la directive épargne au titre de l’imposition des avoirs français investis en titre à rendement fixe. La DGFiP a d’ailleurs indiqué au Rapporteur spécial que les recettes globales liées à l’application de cette directive étaient curieusement en diminution depuis 2008.

Faut-il l’apparition d’une nouvelle crise pour reprendre le flambeau de la lutte contre la fraude fiscale ?

Face à tous ces renoncements, le Rapporteur spécial se félicite de la détermination de l’International Revenue service (services fiscaux américains) qui n’hésite pas à utiliser l’injonction ou l’ultimatum pour faire plier les établissements bancaires suisses et son Gouvernement ⁽²²⁾.

Au-delà de la sauvegarde du secret bancaire, la vie des paradis fiscaux et leur prospérité ne semblent pas avoir souffert y compris ceux qui sont géographiquement proches comme Jersey ⁽²³⁾ et semblent séduire un certain nombre d’entreprises.

Pendant ce temps, le Forum mondial sur la transparence financière et l’échange de renseignements à des fins fiscales, émanation de l’OCDE, a poursuivi sa revue des pairs par les pairs, par tranches, des conventions d’échanges de renseignements fiscaux en analysant le cadre légal et réglementaire. La France a également été soumise à ce contrôle avec succès, ce qui n’est pas le cas de tous les pays européens, notamment le Royaume Uni.

Le forum fiscal mondial s’est réuni tout récemment ⁽²⁴⁾ pour adopter son rapport qui sera présenté lors du prochain G20 ⁽²⁵⁾ de Cannes. 5 territoires sont encore considérés comme non coopératifs par l’OCDE, mais quelques organismes recensent encore plus d’une cinquantaine de territoires off shore. Toutefois, l’OCDE par l’intermédiaire de son secrétaire, semble satisfait par la démarche entreprise. À ce jour, il n’y a plus d’État inscrit sur la liste noire de l’OCDE et la liste grise comprend Montserrat, Nauru, Nioué et depuis 2009 le Guatemala et l’Uruguay qui sont en train de conclure les douze accords TIEA ⁽²⁶⁾ qui leur sont nécessaires.

La seconde phase de vérifications conduites par l’OCDE démarrera au second semestre 2012 et portera sur la tenue des engagements en matière d’échanges d’informations.

À court terme (lors du G20 de Cannes) l’objectif est la signature collective d’une nouvelle convention ⁽²⁷⁾ de l’OCDE permettant des échanges de renseignements automatiques. Il semble que le modèle Rubik soit une tentative pour la contrer.

La liste noire des paradis fiscaux française a été mise à jour par arrêté du 14 avril 2011 pris en application du 2 de l'article 238-0 A du code général des impôts. Sur 18 territoires non coopératifs, 3 ont été radiés et 2 introduits :

LISTE NOIRE FRANÇAISE DES ETNC

Source : Arrêté du 14 avril 2011 – Légifrance.

2.– Les contrôleurs fiscaux s’emparent des nouveaux instruments juridiques alors que l’administration fiscale revisite ses structures.

a) Un métier à part entière reconnu par la création d’une direction au sein de la DGFiP. Rénovation du contrôle sur les dossiers à fort enjeu.

L’équipe de direction générale de la DGFiP affirme la place spécifique du contrôle fiscal qu’elle décline dans un triptyque qui trouve sa source dans l’article XIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : le devoir de déclarer le montant de sa contribution va de pair avec le contrôle de ladite déclaration. Les priorités de ce contrôle sont de couvrir également le territoire républicain, de rechercher les ressources fiscales dont la communauté est illégalement privée et de lutter contre la fraude de manière efficace.

Profondément ébranlés par l’affaire Bettencourt, les responsables du contrôle fiscal de la DGFiP ont, sans nul doute, interrogé la pertinence de leur organisation et de leurs structures. Quelques orientations ont été annoncées au Rapporteur spécial.

● Afin de valoriser le métier et de renforcer l’animation et le pilotage du contrôle fiscal, la sous-direction du contrôle fiscal va devenir une direction du Contrôle fiscal dirigé par un responsable ayant rang de chef de service sur les entités de contrôle fiscal national. Cette direction sera également chargée de développer la coopération fiscale internationale, tant au niveau des conventions internationales d’échanges de renseignements fiscaux que des relations entre services de contrôles fiscaux internationaux ⁽²⁸⁾. Le contrôle fiscal est hissé au niveau des métiers de la DGFiP.

● L’affaire Bettencourt a brutalement révélé des faiblesses du contrôle des dossiers à forts enjeux (DFE). Le contrôle des DFE les plus importants sera désormais assuré au niveau national par la direction nationale de Vérification des situations fiscales – DNVSF – réorganisée en brigades. Il s’agit de vérifier systématiquement toutes les composantes d’un DFE : revenu, capital et patrimoine dans un esprit non plus de suivi fiscal mais de surveillance fiscale.

● Alors que les effectifs de la DGFiP ne cessent de diminuer depuis plusieurs années, le Rapporteur spécial ne peut que noter et soutenir l’effort fait pour plus ou moins sanctuariser les effectifs du contrôle fiscal ou du moins de les préserver de la pratique du non-remplacement de deux fonctionnaires sur trois. Toutefois, il regrette que les activités du contrôle fiscal ne relèvent pas d’une action spécifique dans les documents budgétaires.

b) Pour un échange d’informations fiscales plus ambitieux

La DGFiP est plutôt satisfaite des résultats constatés au cours de l’année 2011 dans la coopération internationale y compris avec des états considérés comme des « paradis fiscaux ». Mais, paradoxalement les échanges sont parfois plus difficiles ou particulièrement longs avec quelques États européens. La mise en place d’instruments de mesure de la qualité et de la vitesse de ces échanges serait utile.

Le travail des services de contrôle fiscal s’appuie sur un renforcement de la collaboration avec la douane, Tracfin et sur des fichiers mieux renseignés notamment Ficoba et Evafisc avec lesquels il est possible de croiser différentes informations. Mais si l’idée d’un Ficoba international (qui donnerait aux administrations fiscales la connaissance des comptes bancaires) relève du fantasme du contrôleur fiscal, même à l’échelon européen, la mise en place d’un Ficoba Assurance comblerait bien leurs rêves.

La présence d’attachés fiscaux dans six des ambassades de France à l’étranger est également une source d’informations pour les équipes du contrôle fiscal.

c) La lutte contre les prix de transfert est considérée comme un axe prioritaire du contrôle fiscal.

Le contrôle des prix de transfert représente un enjeu considérable pour les recettes de l’État et la DVNI a développé une maîtrise de leur contrôle qui est en cours d’enrichissement avec le corpus de dispositions législatives adoptées dans le cadre de lois de finances rectificatives en 2008 et surtout en 2009.

Les équipes de la DVNI disposent dans le code général des impôts (articles 57, 209 B, 238, etc.) et dans le livre des procédures fiscales (article 64) de nouvelles bases qui mobilisent leur élan et leurs efforts pour entreprendre le complexe contrôle.

La DVNI dispose de 8 consultants spécialisés dans les contrôles fiscaux internationaux soutenus par quatre spécialistes de fiscalité internationale.

L’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions a fait exploser les demandes d’informations formulées par les agents de la DVNI sur la pratique de prix internationaux. Les demandes d’assistance que la DVNI a émises ont cru de 75 en 2010 à plus de 150 cette année. Elle constate que les réponses lui parviennent plus rapidement (3 mois contre 10 précédemment) y compris en provenance des Îles Caïmans.

Ces réponses ainsi que les informations recueillies dans le cadre de l’obligation documentaire des entreprises lui permettent d’affiner la compréhension des flux et des montages et mécanismes de prix de transferts tout en constituant des schémas référents permettant des comparaisons de flux comptables et financiers.

Sur environ 350 dossiers internationaux en cours d’examen à la DVNI 150 concernent des fraudes aux prix de transferts. Ces nouveaux moyens lui permettent de débusquer des fraudes graves relevant de la délinquance fiscale qui pourront faire l’objet d’une enquête conduite par la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (cf. infra).

Le Rapporteur spécial a attiré l’attention des responsables de la DGFiP sur le fait que les problématiques de prix de transferts ne se rencontraient pas uniquement au sein de grandes structures suivies par la Direction des grandes entreprises (DGE) mais qu’elles pouvaient se retrouver au sein de structures de moindre taille dont le contrôle dépend des Dircofi. En dépit de la complexité des mécanismes de prix de transfert, la DGFiP a indiqué au Rapporteur spécial que les Dircofi comptaient de bons vérificateurs internationaux qui, si besoin était, pouvaient trouver appui auprès de la DVNI et des pôles interrégionaux de contrôle.

d) Le contrôle dans les banlieues

La lutte contre l’économie souterraine dans les quartiers s’attaque aux activités occultes et depuis la loi de finances rectificatives pour 2009 n° 2009-1674 aux activités lucratives non déclarées qui peuvent désormais être soumises à un traitement de contrôle fiscal.

Depuis septembre 2009, par voie de protocole entre le ministère du Budget et celui de l’Intérieur, une cinquantaine d’agents des services fiscaux volontaires ont été mis à la disposition des services de la police pour lutter contre l’aspect fiscal de la délinquance dans 43 quartiers dits sensibles situés dans 17 départements. Ils échangent des informations et recoupent des informations avec la gendarmerie et la police et procèdent à des contrôles fiscaux.

Au 30 juin 2011, les services de la DGFiP ont traité 5 553 demandes d’informations de la part de ceux de police et de gendarmerie (3 085 en 2010 et 2 468 sur les six premiers mois de 2011). De nombreuses procédures fiscales ont été conduites depuis le début du dispositif, en grande majorité des contrôles du bureau conduisant dans un certain nombre de dossiers à des rectifications (1 456 contrôles achevés dont 261 ont conduit à des rectifications).

Dans les départements qui ne sont pas concernés par ces dispositifs, des référents ont été mis en place.

Bien que ces échanges d’informations fonctionnent administrativement bien, la direction de la DGFiP souhaiterait revoir différents paramètres de cette action touchant aux zones concernées, aux résultats et à la coordination avec d’autres structures notamment les groupements d’intervention régionaux (GIR).

Les GIR comptent, quant à eux, 39 agents fiscaux. En 2010, 162 contrôles fiscaux externes ont été conduits par les services de la DGFiP sur la base d’informations issues des GIR pour un montant de plus de 25 millions d’euros de droits et pénalités.

e) Le droit de communication

Pour mieux lutter contre les paradis fiscaux, le droit de communication prévu à l’article L. 152-3 du code monétaire et financier et à l’article 96A du code général des impôts permet aux administrations fiscales et douanières d’obtenir de la part des organismes de crédit la communication d’informations sur les transferts de fonds à l’étranger.

Il a été mis en œuvre en novembre 2010 auprès des banques établies en France pour des virements supérieurs à 15 000 euros à destination d’une quinzaine de paradis fiscaux. Les informations recueillies sont en cours d’exploitation par la direction nationale d’enquêtes fiscales (DNEF) de la DGFiP.

f) La procédure d’enquête fiscale judiciaire

Découlant de l’article 23 la loi de finances rectificative pour 2009 ⁽²⁹⁾ et effectivement mise en place par le décret n° 2010-1318 du 4 novembre 2010, la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF) rencontre un véritable succès, même si elle doit encore se faire connaître du Parquet qui lui transmet les dossiers sur lesquels elle enquête. Composée de vingt et un officiers de police judiciaire (8) et d’officiers fiscaux judiciaires (13), elle dispose de l’ensemble des pouvoirs d’investigation de la police judiciaire. La procédure accélérée d’examen de la fraude par la commission des infractions fiscales (CIF) (article L 228 du livre des procédures fiscales), créée par le même article 23, facilite le dépôt par l’administration fiscale de plaintes pénales, sans que le contribuable soit préalablement averti.

En 2010, l’administration fiscale a déposé 981 plaintes pénales dans le cadre de la procédure « classique ». Au 30 juin 2011, 45 plaintes en vue de la mise en œuvre de la procédure judiciaire d’enquête fiscale ont été déposées par la DGFiP et transmises à la BNDRF. Il s’agit d’affaires relatives à des patrimoines détenus dans les paradis fiscaux et de dossiers qui laissent soupçonner des montages avec usage de faux.

Après un an à peine d’activité, son succès semble tel que des renforts d’officiers fiscaux judiciaires seraient bienvenus au sein de la direction centrale de la police judiciaire.

3.– Les cibles du PAP relatives à la lutte contre la fraude fiscale se maintiennent et la DGFiP s’équipe de nouveaux outils internes.

Trois indicateurs servent l’objectif n° 4 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

L’indicateur 4.1 – pourcentage des contrôles réprimant les fraudes les plus graves s’intéresse depuis le PAP 2011 aux fraudes les plus graves constatées lors d’un contrôle externe. Les fautes les plus graves sont entendues comme celles qui entraînent les pénalités les plus lourdes. Il s’agit d’illustrer la part prise par le contrôle répressif, mais il s’agit d’un pourcentage dont le dénominateur comporte l’ensemble des opérations de contrôle fiscal externe. Les cibles 2012 et 2013 sont identiques.

L’indicateur 4.2 – taux de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l’exercice N-2 exploite des données brutes et nettes. En 2011, les ambitions tenaient compte de l’impact de la crise financière. En 2012, la perspective d’un contentieux important fait glisser les cibles à 41 % pour le taux brut et 61 % pour le taux net. Le Rapporteur spécial pense que pourraient être déclinés des sous-indicateurs bruts et nets portant sur les opérations de lutte contre l’évasion fiscale.

L’indicateur 4.3 – taux de paiement des amendes est porté à 79 % pour 2012, pour tenir compte des difficultés de règlement liées aux difficultés économiques. Cet indicateur concerne l’ensemble des amendes forfaitaires et des condamnations pécuniaires.

Ces indicateurs font l’objet de critiques récurrentes. Ils tiennent difficilement compte de la diversité et de la complexité des fraudes et de leur contrôle. Le syndicat national unifié des impôts (SNUI) reproche précisément à ces indicateurs d’être très structurants et pesants sans parvenir à refléter la réalité et la complexité du contrôle fiscal. Comme l’avait également démontré le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, le taux de couverture du tissu fiscal ⁽³⁰⁾ est lui-même complexe à appréhender, car il dépend des secteurs d’activité, des régimes et types d’imposition, d’opérations donnant lieu à des rappels de droits en fiscalité internationale, des mesures de coopération internationale, etc.

Le Rapporteur spécial rappelle les suggestions intéressantes du SNUI invitant à créer des indicateurs complémentaires en matière de contrôle fiscal. Il s’agirait d’élaborer un indicateur de couverture du tissu social orienté TVA et un indicateur chargé de suivre les rappels en matière de fiscalité internationale.

D’une manière générale la DGFiP a cherché à rénover son mode de gestion interne par indicateurs et en a revisité quelques-uns, notamment pour introduire une dimension qualitative. En interne, elle a retenu comme « indicateurs de priorité » dotés d’objectifs chiffrés pour suivre son activité de contrôle fiscal, trois taux qui illustrent les finalités répressives, dissuasives et budgétaires.

À ceux connus dans le PAP (indicateurs 4.1 et 4.2) s’ajoute un taux de progression du contrôle du bas du portefeuille des directions départementales et des directions interrégionales, qui vise à réorienter un nombre limité de contrôles fiscaux externes vers les entreprises présentant les tranches de chiffre d’affaires les plus faibles de chaque niveau de contrôle. Il est rappelé que ce dispositif correspond à une préconisation du rapport public pour 2010 de la Cour des comptes.

A également été élaboré un indicateur de taux cumulé de réalisation du contrôle corrélé des revenus et du patrimoine des dossiers des particuliers présentant de forts enjeux ⁽³¹⁾, qui doit être effectué de manière exhaustive sur un rythme triennal.

Des grilles statistiques du contrôle fiscal et du recouvrement des impositions de contrôle fiscal sont publiées dans le tome I de l’annexe Voies et Moyens de chaque projet de loi de finances.

Un suivi des opérations de contrôle douanier ne serait-il pas concevable ?

Même si la DGFiP considère que sa présence est stable sur l’ensemble du contrôle fiscal externe, le nombre des contrôles fiscaux s’érode depuis 2006 en particulier les examens des situations personnelles.

NOMBRE DE CONTRÔLES FISCAUX 2006-2010

Source : Voies et moyens du PLF 2012.

Au titre de l’exercice 2010, hors droits et pénalités récupérés par la cellule de régularisation, les résultats financiers de contrôle fiscaux se sont redressés en particulier pour les contrôles sur pièces.

La diminution des droits nets des contrôles sur pièces (CSP) des dossiers des particuliers est directement attribuée au développement de la déclaration préremplie qui en conforte les données déclaratives et fait chuter le nombre de relance amiable et celui des CSP. Mais en 2010, l’activité des Pôles de contrôle et d’expertise qui assure les CSP des professionnels en particulier de l'impôt sur les sociétés et sur la TVA, a fortement décru en « raison d’un surcroît de charges de travail résultant de la mise en œuvre des mesures en faveur des entreprises dans le cadre du plan de relance de l’économie et de l’augmentation des demandes de remboursements de crédits de TVA ainsi que d’autres dispositifs (crédit d’impôts en faveur de la recherche et carry back) ».

On rappellera que les CSP professionnels sont pilotés par l’application Alpage CSP et que l’application Sirius Part est utilisée pour les CSP des particuliers.

MONTANT DES DROITS NETS DES CONTRÔLES FISCAUX 2006-2010

(en millions d’euros)

Source : Voies et moyens du PLF 2012

V.– LA DEMANDE DE CRÉDITS DU PROGRAMME 156 POUR 2012 FRÔLE LE ZÉRO VOLUME EN EUROS COURANTS ET DIMINUE EN EUROS CONSTANTS.

Quelques précisions :

Afin d’assurer une meilleure gestion, en particulier au niveau des BOP, l’ancienne action 4 du programme 156 dédiée à la Fiscalité des marchandises et des moyens de transport qui n’abritait que des dépenses du personnel des activités commerciales des douanes (environ 660 ETPT en 2010) a été basculée, sur le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges (Cf. infra). Négligeable d’un point de vue budgétaire, cette mesure a accru la coïncidence entre le périmètre du programme 156 et la DGFiP.

La demande globale de crédits AE et CP du programme 156 pour 2012 s’inscrit dans le cadre de la politique du zéro volume (0 % pour les AE, – 0,5 % pour les CP), c'est-à-dire que sa demande en euros constants fléchit compte tenu du montant de l’inflation retenu pour 2011 et estimé à 1,7 % (norme du zéro valeur).

Malgré l’augmentation du taux de cotisation employeur au compte d’affectation (CAS) Pensions, les charges de personnel sont estimées à la baisse
(– 1,18 %) mais leur part augmente dans la structure du budget du programme 156 pour 2012, passant d’environ 82,5 à 82,7 %.

Après la baisse de 2011, les dépenses de fonctionnement diminuent de 5,6 % pour les AE et de 6 % en CP. Les dépenses d’investissement enregistrent également une diminution respective de – 6 % et de – 6,3 %. Seules les dépenses prévisionnelles d’intervention connaissant une augmentation (de 7,8 %) mais leur poids est infime.

Il est précisé que le financement des derniers développements du grand projet informatique de la DGFiP, Copernic, dont le déploiement ultime est reporté à 2013, voire les années suivantes, continue à se faire par le biais de reports de crédits.

Les fonds de concours et attributions de produits se maintiennent à 9,872 millions d’euros.

La demande de crédits de paiement pour 2012 inclut 228 millions d’euros de CP hors dépenses de personnel qui financeront des opérations relevant d’AE antérieures. La prévision d’AE qui n’auront pas été suivies d’un paiement à la fin de l’exercice 2012 est de 504 millions d’euros. Cette prévision est supérieure à celle de 2011 et son montant est important et serait dû à la conclusion de nouveaux baux dont l’impact budgétaire continuera à se faire sentir les années suivantes.

Le PAP 2012 affiche également un solde des AE 2010 non couvertes par des paiements de l’ordre de 434,2 millions d’euros dont 204 millions pour les dépenses informatiques. Ces soldes pour les dépenses immobilières atteindraient environ 147 millions d’euros.

Mais le montant des CP demandés sur les AE antérieures à 2012 est en baisse à 228,5 millions d’euros et les reports de crédits 2011 sur 2012 devraient diminuer.

Le Rapporteur spécial ne se place plus dans le cadre du schéma budgétaire triennal 2011-2013 prévu pour la mission et pour le programme 156, les chiffres étant donnés hors CAS Pensions et sans distinction de programme. Mais, au regard des éléments connus à l’automne 2011, la demande du programme 156 serait légèrement supérieure aux prévisions :

CRÉDITS DEMANDÉS (PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2011-2013)

(en millions d’euros)

Source : PAP 2011.

● Le schéma de déversement revalorise la demande de crédits de paiement 2012 du PAP 156 à 8 806,3 millions d’euros en lui réaffectant 350 millions d’euros. Ces sommes proviennent de trois programmes dont 85 % d’entre elles du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière et 52,7 millions d’euros du programme Entretien des bâtiments de l’État.

● Le programme ne comprend plus que deux dépenses fiscales ⁽³²⁾ dont l’estimation totale pour 2012 est de 44 millions d’euros. La réduction d’impôts pour frais de comptabilité et adhésion à un centre de gestion ou à une association agréés va être encouragée pour les petites entreprises car ces centres peuvent communiquer les éléments fiscaux de leurs clients par la voie électronique.

A.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE FISCALITÉ

Suivant le schéma organisationnel de la nouvelle direction générale des Finances publiques, trois actions regroupent les activités de la nouvelle filière fiscalité. Cette filière rassemble les moyens consacrés aux opérations de recettes fiscales et intègre progressivement les missions de recouvrement et de contrôle assurées par l’ex direction générale de la Comptabilité publique.

Le PAP du programme 156 et son responsable décrivent les progressives évolutions de cette administration fiscale dont l’organisation initialement tournée vers les procédures a été réorientée vers les usagers qui sont répartis en trois groupes. Chaque grand type de contribuable (particuliers, grandes entreprises, PME/PMI) a son interlocuteur unique spécifique : la DGE, les SIE et les SIP dont la mise en place sera finalisée au plus tard en 2012.

L’administration fiscale s’efforce d’améliorer ses relations avec ces derniers en simplifiant le nombre des interlocuteurs fiscaux et en procédant à un décloisonnement pour offrir des guichets fiscaux unifiés. Elle évolue vers un modèle d’administration de « proximité » multi vecteurs dont l’un est l’administration électronique.

Chaque année, la présentation des actions du PAP du programme 156 décrit la mise en place de ces nouvelles avancées (nouveaux accès dématérialisés, nouvelles procédures, etc.).

La présentation par action que commande la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances aurait également pu faire apparaître une action transverse qui aurait regroupé toutes les structures et les activités de lutte contre la fraude fiscale.

1.– La performance de la filière fiscalité : l’objectif est de stabiliser les résultats.

Quatre objectifs sont chargés d’illustrer et de suivre la performance de cette filière par le biais de sept indicateurs.

L’objectif n° 2 Favoriser l’accomplissement volontaire des obligations fiscales, qui mesure le respect du civisme fiscal, ne dispose plus que d’un indicateur Taux de déclaration et de paiement des impôts, composé de quatre sous-indicateurs, répartis entre deux volets, le respect des obligations déclaratives et le taux de paiement. Depuis le PAP 2010, l’objectif est de chercher à consolider sur la période 2009-2013 les résultats obtenus. Pour les particuliers, les résultats dépassent, en effet, d’ores et déjà les 98 %.

Pour les professionnels, le niveau de réalisation comme de cible est fixé à 95,75% (+ 0,09 point) pour les obligations déclaratives et à 98 % pour le taux de paiement. Il est précisé qu’il s’agit d’une cible ambitieuse, l’abaissement du seuil de télédéclaration et de télépaiement de la TVA à compter du 1^er octobre 2011 pouvant générer, de manière transitoire, des retards sans compter les incertitudes sur l’évolution de la situation économique.

L’objectif n° 3 Faciliter l’impôt comporte un indicateur 3.1 composite qui illustre le respect des engagements du Référentiel Marianne par la DGFiP. Il s’agit avant tout d’apprécier la rapidité du traitement des demandes des contribuables, les canaux utilisés étant pondérés. La cible est fixée pour la période 2011-2013 à 70 %.

L’indicateur 3.2 Niveau de développement des procédures dématérialisées à la DGFiP, ne s’intéresse en fait qu’aux procédures fiscales et comporte trois items intéressants. La part des recettes de TVA, impôt sur les sociétés et taxe sur les salaires acquittés par télépaiement par des professionnels ayant adhéré à une téléprocédure, vise en 2012 un taux de progression de 80 %. C’est le levier législatif (seuil de l’obligation de télé déclaration et de télé paiement de certaines taxes et de télétransmission des demandes de remboursement de taxes) qui intervient essentiellement.

En juillet 2011, 452 000 entreprises disposaient d’un abonnement pour télédéclarer et télépayer la TVA, ce qui a généré plus de 1,5 million d’ordres de paiement, soit une moyenne artificielle de 8 000 ordres par jour, qui sont en réalité concentrés entre les 15 et 30 de chaque mois. Le téléservice est accessible 24h/24h et ces serveurs peuvent intégrer 10 000 déclarations par heure. Ce service concerne également la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE). L’arrière-plan informatique (capacités et robustesses des plates-formes, disponibilité des serveurs) doit être renforcé pour atteindre une capacité de 20 000 déclarations par heure.

Le nombre de télédéclarations Télé-IR semble progresser de manière régulière, 1 million de nouveaux télédéclarants par an. 12,5 millions de télédéclarants sont visés en 2012 grâce à des « nouveautés » dans l’offre de télédéclaration et des actions de communication récurrentes. 12 millions de contribuables ont télédéclaré en 2011, soit 1/3 des foyers fiscaux. La DGFiP reconnaît pourtant que les marges de progrès ont tendance à s’amenuiser.

Le taux de paiement dématérialisé devrait enregistrer une augmentation constante de 1 % par an, la cible 2012 étant 54 %. Le paiement dématérialisé est particulièrement utilisé pour le règlement des impôts sur le revenu sur lequel léger recul a été enregistré au 1^er semestre 2011. Le recours au paiement dématérialisé des impôts locaux se consolide doucement.

L’objectif n° 4 relatif à la lutte contre la fraude fiscale a été analysé supra.

L’objectif n° 5 cherche à mesurer la maîtrise des coûts de gestion des administrations financières et leur productivité. Il inclut l’activité de la filière gestion publique de la DGFiP. De fait, étant un objectif d’efficience il est commun à la quasi-totalité du programme 156.

Le PAP 2011 a simplifié l’approche en se concentrant sur le suivi des taux d’interventions limités au Taux d’intervention sur les recettes modifiés en Taux d’intervention sur les impôts, au Taux d’intervention sur les dépenses de l’État et au Taux d’intervention sur les dépenses du secteur public local. Pour la première fois, ces différents taux enregistreraient une amélioration en 2012 « grâce à la recherche de gains d’activité conduite par la DGFiP ».

Mais, la faiblesse de l’indicateur Taux d’intervention sur les impôts est de reposer sur une prévision de croissance annuelle du PIB de 2,5 %. Le Taux d’intervention sur les dépenses de l’État peut souffrir d’une diminution du volume de celles-ci car passant de 0,09 à 0,08, l’écart 2011/2012 est ténu. Il en est de même pour le Taux d’intervention sur les dépenses du secteur public local qui passerait de 0,14 à 0,13 %.

L’indicateur 5.2 s’intéresse au taux annuel d’évolution de la productivité globale de la DGFiP. Ce taux est particulièrement sensible à la charge de travail (par exemple : simplification de la législation fiscale ou au contraire augmentation du nombre d’articles de la déclaration IR) et aux effectifs. Il est précisé que l’évolution du taux de productivité pour 2010 et 2011 est calculée sur la base d’une augmentation de la charge de travail de 1 % par an et d’une baisse des effectifs de 2 %. Le taux réalisé 2010 est de 2,7 et la prévision révisée pour 2011 est portée à 3. La cible 2013 reste à 3.

Les gains de productivité auraient en particulier été observés dans le secteur public local, la gestion des professionnels (les SIE ?) et plus marginalement autour des activités de gestion des amendes.

2.– Action 1 : Fiscalité des grandes entreprises

Les ETPT affectés à cette action relèvent majoritairement de la direction des Grandes entreprises (DGE) et de la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI) mais elle comporte également quelques agents de l’administration centrale et des centres de services informatiques.

LA VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS (2007-2012)

La tendance à la hausse des effectifs tient plus à une réaffectation d’agents à l’origine inscrits en action 09 Soutien. La répartition prévisionnelle des emplois permet de constater les fonctions d’assiette, de contrôle, de contentieux et les missions foncières perdent des ETPT. Seule la fonction recouvrement s’étoffe de 4 ETPT.

Les dépenses de personnel sont nécessairement affichées à la baisse à 64,82 millions d’euros. Les dépenses de personnel de cette action ayant été clôturées à hauteur de 48 millions d’euros au bénéfice de 929 ETPT répartis de manière assez similaire, on peut considérer que les charges de personnel sont suffisamment couvertes.

Les autres crédits demandés sont destinés au fonctionnement de ces deux directions. Ils sont raisonnablement estimés à 9,5 millions d’euros. En effet, si dans la loi de finances pour 2011 la demande était de 7,7 millions d’euros, les dépenses de fonctionnement constatées en 2010 se sont élevées à 10, 15 millions en 2010. Les loyers et charges locatives constituent le premier poste de dépense, légèrement en baisse. Comme en 2011, aucun investissement ne sera directement engagé sur cette action.

3.– Action 2 : Fiscalité des PME

a) Toutes les fonctions supportent des réductions d’effectif y compris le contrôle fiscal.

Le poids budgétaire (24,01 %) de cette action du programme 156 lui attribue le premier rang parmi les actions de la filière fiscalité. Elle mobilise, après l’affinement de la ventilation des ETPT réalisé en 2010, 27,01 % des agents du programme. Ses effectifs seront réduits de 399 ETPT, la faisant contribuer à hauteur de 15,75 % à la réduction des effectifs.

La ventilation des effectifs depuis l’exercice 2007 est la suivante :

VENTILATION DES EFFECTIFS DE L’ACTION 02 DEPUIS 2007

Source : RAP et PAP du programme 156.

On peut constater la poursuite de l’augmentation des agents A+ et A et le mouvement inverse sur les catégories B et C. 

La comparaison entre le RAP 2010 et le PAP 2012 tend à montrer que toutes les fonctions enregistrent une diminution de leurs ETPT :

AFFECTATION DES EPTP DE L’ACTION 02 EN 2010 ET 2012

Les réductions d’effectifs commencent cependant à s’infléchir après que cette action a été les années précédentes un réservoir à gains de productivité sur les fonctions d’assiette et les fonctions de recouvrement, notamment grâce aux nouveaux outils informatiques. Le Rapporteur spécial est de plus en plus convaincu qu’en dépit des engagements des successeurs de M. Woerth, ministre du Budget, la sanctuarisation des équipes de contrôle fiscal n’est pas observée même si les effectifs du contrôle fiscal sont un peu plus protégés que ceux d’autres services. On rappelle que cette action accueille l’essentiel des structures de contrôle fiscal (DNEF, Dircofi, brigades de vérifications, une partie du personnel de la DNVSF, etc.).

L’étonnement du Rapporteur spécial est extrême quand il lit que les SIE (services des impôts des entreprises) porteraient l’essentiel des efforts de réduction de personnel en raison de la quasi généralisation de la TVA. En effet, les SIE ont absorbé un surcroît de charges de travail en partie découlant de la réforme de la taxe professionnelle. C’est partiellement pour cette raison que les entreprises mono établissement n’employant pas de salariés et exerçant une activité de plus de trois mois dans plusieurs communes ont été dispensées du dépôt de la déclaration de CVAE. Cette mesure devrait concerner environ 600 000 entreprises.

La dématérialisation de l’attestation fiscale pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés, assujetties à la TVA et attributaires de marché public se développe : 36 740 demandes sont passées par le compte fiscal en ligne des professionnels. Mais, les SIE ont récupéré le recouvrement de la cotisation foncière des entreprises et de l’IFER (imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau).

De fait, le contrôle des restitutions de TVA est négligé et les nouveaux échéanciers fiscaux font que les services ne disposent plus de temps mort pour traiter les queues de dossiers. La direction générale a connaissance de la tension au sein des SIE et la cohérence des arguments du PAP avec la situation est douteuse. Les projets de révision des bases locatives de l’immobilier professionnel solliciteront les centres fonciers, même si ceux-ci dégagent des gains de productivité liés à Téléactes (dématérialisation en conservations des hypothèques).

Les dépenses de personnel sont estimées pour 2012 à 1 965 millions d’euros contre 1 979 millions constatés en 2010. Malgré la réduction des effectifs ETPT prévus, le Rapporteur spécial n’est pas convaincu que cette dépense soit couverte suffisamment en raison de l’évolution des effectifs A et A+.

b) Les principales dépenses de fonctionnement sont informatiques.

Les demandes de crédits de fonctionnement (titre 3) pour 2012 sont estimées à 62,78 millions d’euros en AE et 63,40 millions d’euros en CP. Par rapport à l’exécution 2010 cela signifie une réduction des dépenses de presque 6 % en AE mais plus modeste en CP (de 1%).

Les directions spécialisées de contrôle fiscal (DNEF et Dircofi) devront maîtriser leurs dépenses avec un budget réduit de 6 millions d’euros. Les dépenses d’affranchissements des établissements de services informatiques sont estimées à 11 millions d’euros.

Les dépenses informatiques qui financent la maintenance des applications professionnelles ⁽³³⁾ nécessaires à cette action sont estimées à 5,48 millions d’euros en AE et 6,10 millions en CP. Mais il est possible que ce montant soit plus élevé, comme ce fut le cas dans le RAP 2010 à la suite d’une reventilation (dite ex post) de dépenses inscrites dans l’action Soutien.

Depuis 2010, les téléprocédures sont développées et enrichies afin de prendre en compte les réformes législatives. Depuis avril 2011 la TASCOM (taxe sur les surfaces commerciales) et la CVAE peuvent être déclarées et payées en ligne.

4,5 millions d’euros sont réservés aux frais de justice liés à cette mission.

3,35 millions d’AE et 3,7 millions de CP sont inscrits pour acquérir des équipements informatiques (serveurs, logiciels, etc.) sur les comptes d’investissements.

Le nombre d’entreprises pris en charge par cette action, sur le volet bénéfices et sur le volet TVA est en forte augmentation depuis 2009 et les efforts sur les dépenses de toute nature ont permis la diminution de 5 % du coût direct de gestion d’un dossier PME (60 euros).

Il semble au Rapporteur spécial que la direction générale de la DGFiP a perçu la nécessité de faire évoluer les services fonciers et les prestations qui peuvent être assurées en exploitant les données dont l’administration fiscale dispose.

Il rappelle que le SNUI a suggéré, grâce aux gains de productivité possibles, aux possibilités techniques offertes par les nouvelles applications du cadastre, des hypothèques et de Copernic en matière de fiscalité foncière, et surtout les données qui y sont collectées et conservées, de créer un Observatoire public de l’immobilier, qui offrirait un service public d’information pour les particuliers, comme les professionnels, fiable et transparent, par exemple pour faciliter la définition des zonages liés à certains dispositifs immobiliers fiscaux (PTZ, logement social).

4.– Action 3 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale

a) La Fiscalité des particuliers reste le vecteur principal de la réduction des effectifs du programme 156.

La gestion de la fiscalité des particuliers et de la fiscalité directe locale regroupe 23,11 % des moyens du programme 156 et mobilise 28,50 % de ses effectifs.

La ventilation des ETPT du programme a été affinée depuis l’exercice 2009 et l’action 3 a reçu des ETPT placés par défaut dans l’action Soutien. En 2012 on observera les mêmes phénomènes : une diminution des effectifs de la catégorie C, un étoffement des catégories B et A, une présence en augmentation des cadres A+.

La réduction d’effectif prévue se chiffre à 1 191 ETPT, c’est-à-dire une participation de 47 % à la réduction des effectifs du programme. Cette réduction des effectifs est supérieure à celle de 2011 (– 1 004 ETPT).

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION 3

La fiscalité des particuliers, c'est-à-dire la mise en place des SIP (services des Impôts des particuliers) et des directions locales unifiées en cours a-t-elle généré la création de nouveaux postes de direction ?

De qui a-t-on réellement besoin dans les SIP, pour accueillir plus de 15 millions de visites annuelles ?

Les 1 191 ETPT suppressions porteront sur toutes les fonctions mais principalement sur celles d’assiette et de contentieux (– 674 ETPT), de recouvrement (– 422 ETPT) et sur les fonctions de contrôle (– 76 ETPT).

Le personnel de l’action est essentiellement affecté à des fonctions opérationnelles exercées soit dans les centres impôts services (CIS), soit en trésoreries. Il est désormais appelé à travailler dans de nouvelles structures, celles du guichet fiscal unifié pour les particuliers ou services des impôts des particuliers (SIP). Mais la problématique « accueil » ne se limite pas à l’accueil physique, les différents canaux d’accueil tels les plates-formes téléphoniques, le courrier, les courriels sont concernés.

Dans les communes qui ne disposaient pas de centre des impôts, les trésoreries continuent d’assumer leurs missions de recouvrement tout en assurant l’accueil fiscal de proximité

Les pôles de recouvrement spécialisés ont été mis en place : ils assurent le recouvrement des créances présentant des enjeux ou des difficultés particuliers.

Les gains de productivité sur les postes d’assiette et de recouvrement ont été favorisés par la télédéclaration et le télépaiement et le traitement informatisé des relances amiables. Désormais, les efforts de dématérialisation s’élargissent à des possibilités, telle la modification en ligne de ses mensualités, faisant du site impôts.gouv.fr une « véritable boite à outils » ⁽³⁴⁾. La voie législative a été choisie pour contraindre le règlement par voie dématérialisée dès que 30 000 euros sont dus à l’administration fiscale.

La scannérisation des déclarations de revenus papier devrait être lancée. L’orientation est la dématérialisation du plus grand nombre de démarches.

Il est plus difficile de concevoir les gains de productivité sur les fonctions de contrôle et l’actualité a prouvé que les effectifs de la Direction nationale des vérifications de situations fiscales (DNVSF) pouvaient être renforcés (cf. supra).

Le Rapporteur spécial ne parvient pas à comprendre pourquoi le recouvrement des taxes d’urbanisme revenant aux collectivités locales est présenté à la fois comme faisant partie de l’action 3 ⁽³⁵⁾ et comme transféré dans l’action 5.

b) Mais après les charges de personnel, le budget de l’affranchissement continue de se distinguer.

Cette action a besoin pour financer ses charges de personnel en 2012 de 1 873,19 millions d’euros, soit 36 millions d’euros de moins qu’en loi de finances pour 2011 en dépit de la perte de 1 191 ETPT. La portée d’une réduction sensible d’ETPT, pour l’essentiel de la catégorie C, est à peine perceptible devant le poids de l’augmentation du taux de cotisation employeur au CAS Pensions et la présence de cadres supplémentaires.

La demande de crédits de fonctionnement de cette action a été chiffrée à 80,53 millions d’euros en AE et 82,19 millions d’euros en CP. Elle semble plus proche du montant de la consommation constatée en 2010 que de la demande formulée pour 2011.

Si les dépenses de fonctionnement informatiques sont importantes (18,3 millions d’euros en AE et 19,69 millions en CP), bien qu’en baisse sensible, le principal poste demeure celui de l’affranchissement : 59 millions d’euros sont prévus en 2012 ⁽³⁶⁾ en se conformant au montant constaté en 2010. Les campagnes de communication en faveur de la télédéclaration et du paiement dématérialisé qui utilisent la voie postale comme la radio expliquent peut-être la persistance de cette dépense malgré les efforts de dématérialisation accomplis.

La présentation des dépenses d’investissement informatiques exécutées en 2010 dans le RAP correspondant n’était pas claire, mais une limitation de cette dépense à 5,25 millions d’euros en CP était constatée en raison d’un report de calendrier de la refonte de la plate-forme Télé-IR sur la période 2010-2011. Il semble que cette opération a été finalisée en 2011 et ne se poursuivra pas par le biais de reports de crédits en 2012.

Les dépenses immobilières consécutives aux réaménagements liés à la création de la DGFiP ou de rénovation de locaux (conception des accueils du public et amélioration de l’ergonomie des espaces) sont inscrites dans l’action Soutien.

Le coût direct de gestion d’un foyer fiscal se maintiendrait à 31 euros en raison de la généralisation des loyers budgétaires qui aurait tout de même été compensée par la hausse d’activité des services en liaison avec la baisse des effectifs. Il semble au Rapporteur spécial qu’un certain nombre d’options techniques (comme la suppression du certificat électronique qui était onéreux) ont pu dépasser l’impact des loyers budgétaires.

B.– LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE GÈRE LE SECTEUR PUBLIC LOCAL ET ASSURE LA GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE DE L’ÉTAT

La filière Gestion publique assure le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics. Elle partage les mêmes axes stratégiques que la filière Fiscalité : d’une part le développement de l’@-administration et de la dématérialisation des procédures et d’autre part la recherche de performance autour d’un réseau resserré.

La filière Gestion publique souhaite s’adresser en tant qu’administration de services avant tout à « l’usager » que sont les collectivités territoriales et les établissements publics en proposant la mise en place d’un interlocuteur fiscal unique des élus locaux en matière fiscale et en offrant des services « rénovés » d’information et d’expertise financières.

Mais en étant également chargée de la tenue des comptes de l’État ses travaux sont soumis à une certification annuelle assurée par la Cour des comptes. Le nombre de réserves formulées se réduit et est passé de 13 en 2006 à 7 en 2011.

L’efficience de la filière Gestion publique se fait par le bais d’un sous indicateur 5.1 dédié au taux d’intervention sur les dépenses du secteur public local (cf. supra) Il relève de l’objectif n° 5 Maîtriser le coût de gestion des administrations financières. Ces résultats s’amélioreraient en 2012 tout en dépendant de la diminution des frais de gestion et de la croissance prévisionnelle des dépenses payées pour le compte des collectivités locales.

Elle participe par ailleurs à l’indicateur 5.2 qui mesure la productivité globale de la DGFiP.

Cette filière regroupe trois actions Gestion de l’État hors fiscalité (n° 5), Gestion financière du secteur public local hors fiscalité (n° 7) et Gestion des fonds déposés (n° 8). Elle rassemblerait en 2012 34 283 ETPT contre 35 021 agents ETPT (soit – 738). Ces effectifs ETPT représentent environ 29 % de l’ensemble des effectifs de la DGFiP.

Trois objectifs illustrés par 5 indicateurs ont pour objet de suivre ses performances.

1.– Les objectifs de la filière gestion publique

Trois objectifs peuvent être directement rattachés au suivi de la performance de la filière gestion publique : assurer la qualité comptable, réduire les délais de paiement des dépenses publiques et renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local. En 2011, un quatrième indicateur a été introduit afin de suivre l’activité immobilière pilotée par France Domaine.

a) Objectif n° 6 : Assurer la qualité comptable : un nouvel indice sur échantillon qui anticipe une dégradation de la qualité comptable.

Depuis le PAP 2009 cet objectif est illustré par deux indicateurs qui s’intéressent à la comptabilité de l’État comme à celle du secteur public territorial.

L’indice des jours anomalies constatés dans la comptabilité de l’État est remplacé par l’indice de qualité des comptes de l’État (indicateur n° 6.1). Il s’appuie sur les équipes de qualité comptable des directions locales (DDFiP, DRFiP) chargées d’assurer la détection précoce des erreurs ou anomalies comptables afin qu’elles soient rapidement rectifiées. Il est exprimé en pourcentage qui mesure la proportion d’opérations conformes aux critères de qualité comptable au sein de l’échantillon d’opérations contrôlé. La bascule comptable dans Chorus fait craindre une dégradation de la qualité comptable en 2012 et 2013.

Le périmètre 2012 de l’indicateur n° 6.2, qui est un indice agrégé de suivi qualitatif des comptes locaux, est élargi et étendu, avec une base de départ assise sur la qualité des comptes 2011 (115). La cible est une amélioration d’un point de l’indice en 2012 puis en 2013. L’indicateur est encore en phase de test.

b) Objectif n° 7 : L’observation des délais de paiement des dépenses publiques se limite au traitement par les comptables publics.

En 2009 l’observation du délai de paiement des dépenses publiques avait été associée aux préoccupations du plan de relance de l’économie 2009 (augmentation de l’avance forfaitaire payée aux attributaires des marchés publics) et était illustrée par un indicateur à deux volets : le délai global de paiement fixé à 28 jours à compter de la réception de la facture et la date de visa du comptable ainsi que le délai de paiement par les comptables des dépenses du secteur local dont les collectivités étaient sous Hélios. Le volet délai moyen de paiement par les comptables de l’État avait disparu.

Depuis le PAP 2011, l’indicateur s’intéresse au taux de visa à 15 jours par les comptables des dépenses de l’État. Les cibles se maintiennent (une amélioration en 2012 à 80 %).

Le délai de paiement (en jours) par les comptables des dépenses du secteur public pour les collectivités sous application Hélios sera légèrement inférieur à 7 jours en 2012. Le Rapporteur spécial observe donc une dégradation de la performance par rapport aux exécutions 2008 et 2009, justifiée par le déploiement d’Hélios dans de grandes collectivités et de grands établissements publics.

Le Rapporteur spécial continue de rappeler, à l’instar de la Cour des comptes à propos du contrôle hiérarchisé de la dépense, que la réduction des délais de paiement ne doit pas se faire au détriment du contrôle de la dépense quelles que soient ses modalités. Mais, la DGFiP, pour ses propres besoins, se trouve également en situation d’ordonnateur sur Chorus et ses fournisseurs ne se satisfont peut-être pas de cet indice.

c) Objectif n° 8 : Renouvellement du suivi de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local.

Cet objectif est renseigné par deux indicateurs.

Le premier concerne le taux de couverture de la dématérialisation dans le secteur public local inscrit à la hausse (55 % pour 2012 contre 53 % pour 2011 après révision). Le PAP insiste sur la nécessité d’une « dynamique partenariale » avec les 4 730 collectivités et établissements publics locaux pour diffuser la dématérialisation des procédures.

Depuis le PAP 2011, la DGFiP a souhaité présenter un taux brut de recouvrement des recettes des collectivités locales – hors fiscalité et dotations – afin de communiquer sur son activité de recouvrement. Cet indicateur calcule le taux de recouvrement de recettes N-1 et subit une petite altération depuis 2011 en raison du basculement de très grandes villes et des hôpitaux sous Hélios. La mesure pour 2012 remonte à 95 % mais reste en deçà des résultats 2010.

d) Objectif n° 10 : Mettre en œuvre la politique immobilière de l’État : une gestion patrimoniale au sein de la DGFiP?

Le PAP 2011 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local a déployé un nouvel objectif intitulé : Mettre en œuvre la politique immobilière sur la présence duquel le Rapporteur spécial s’interroge.

Outre l’expertise immobilière de France Domaine (au sein de la DGFiP et au sein du programme 156), la DGFiP fait valoir qu’une nouvelle offre de services immobiliers (évaluation immobilière) peut être offerte aux collectivités locales.

L’indicateur de l’évolution de la mise en œuvre de la politique immobilière développe trois taux.

Les activités immobilières de France Domaine apparaissent en filigrane dans le programme 156 et il semble au Rapporteur spécial que l’idée d’une mission patrimoniale/foncière doit être précisée.

2.– Action 5 : Gestion financière de l’État hors fiscalité – Chorus ne réduit pas les effectifs de la DGFiP.

Cette action regroupe cinq métiers spécifiques. Pour mémoire, il s’agit :

– du recouvrement des recettes non fiscales de l’État ;

– du paiement des dépenses de l’État (hors pensions) ;

– de la tenue de la comptabilité de l’État ;

– de l’exercice de prestations d’expertise économique et financière ;

– de la gestion du patrimoine immobilier de l’État (France Domaine).

Malgré l’importance de son rôle pour l’État, le poids financier de cette action au sein du programme 156 est ténu : 6,9 %. Elle ne mobilise « que » 8 % de l’ensemble des ETPT.

Elle est directement intéressée par l’évolution des différents systèmes d’information de l’État (le progiciel CHORUS, le futur système informatique de la paye de l’ONP).

Les évolutions progressives de la gestion de la chaîne des dépenses de l’État impliquent un renforcement des effectifs directement liés aux métiers de tenue et comptabilisation des dépenses. Ceux-ci ont accueilli un nombre important d’emplois en « transfert entrant » dans le cadre de la mise en place des centres de services partagés (CSP) et des services facturiers (+ 288 ETPT en 2011). Le nombre d’ETPT affecté au contrôle et au paiement de la dépense de l’État serait porté à 3 645 ETPT contre 3 389 ETPT en 2011.

Le déploiement généralisé de Chorus pour la gestion de la dépense de l’État ne semble pas se traduire pour la DGFiP par la réalisation de gains de productivité importants et une réduction des effectifs. Au contraire.

BOP, CSP et services facturiers :

Un éclairage utile

Le principe : Les directions « métier » en centrale et les responsable de BOP locaux d’une administration mobilisent les centres de services partagés (CSP) qui réalisent les actes de gestion des achats, commandes, etc. dans le progiciel Chorus pour le compte de celles-ci et transmettent les factures aux services facturiers qui les réceptionnent et les traitent également dans le progiciel Chorus. Les relations entre ces trois acteurs sont régies par des protocoles. Les CSP sont l’affaire des ministères mais la mutualisation à l’échelon régional est conseillée.

Les centres de services partagés ont été généralisés en 2011 au sein de l’administration centrale et en services déconcentrés. Ils peuvent avoir des antennes locales. La mise en œuvre des services facturiers est moins développée à fin 2011 et seuls les ministères financiers, sociaux et culturels ont mis en œuvre des services facturiers en optant pour un niveau régional.

Les ministères économique et financier disposeraient en centrale de 7 CSP dont deux pour la DGFiP.

Les ministères financiers, sociaux et de la culture (dits du bloc 3) ont mis en place 23 CSP régionaux.

L’ensemble des services facturiers créés en administration centrale comme au niveau déconcentré ont un socle organisationnel commun : placés sous l’autorité d’un comptable (contrôleur budgétaire et comptable ministériel, directeur régional des finances publiques). Leur périmètre est variable et peut se limiter à quelques natures de dépenses (commande publique, subventions), ou au contraire comprendre toutes les dépenses de l’ordonnateur concerné.

Les 7 services facturiers traitant des dépenses d’administration centrale (ministères du travail, de l'emploi et de la santé, de la justice et des libertés, des affaires étrangères et européennes, des sports, des solidarités et de la cohésion sociale, de la ville, de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, Services du Premier Ministre, et ministères financiers) ainsi que les 22 services facturiers traitant des dépenses déconcentrées des ministères sociaux, financiers et du ministère de la culture (du bloc 3) sont en relation avec un ou plusieurs centres de service partagés chargés de traduire dans Chorus les décisions budgétaires et comptables des ordonnateurs.

Le nombre d’emplois dans les services facturiers reste proche du nombre d’emplois des précédents services gestionnaires des ministères économique et financier (y compris de ceux propres à la DGFiP gestionnaire). La participation de la DGFiP comptable est calibrée à hauteur d’environ 1/3 des emplois restants, les agents venant du service dépense.

Les services facturiers peuvent être organisés en secteurs spécialisés par nature de dépense (Informatique, logistique, immobilier, convention/subvention) permettant une meilleure professionnalisation. Un service transverse « pilotage, orientation et comptabilité » est en charge du pré-enregistrement des factures au fil de l’eau dans Chorus. Chaque secteur est dirigé et animé par un cadre A. Les équipes sont composées d’agents DGFiP, ayant travaillé auparavant ou non dans des services dépense, ainsi que d’agents en provenance des services ordonnateurs des ministères financiers. Chaque agent traiterait environ 1 100 demandes de paiement par an mais il semble que d’autres sources évoquent le chiffre de 3 000 factures par an.

Le Rapporteur spécial s’interroge sur un impact possible à terme de cette organisation sur les BOP de niveau départemental de la DGFiP.

● Les besoins en personnel et les demandes budgétaires de l’action n° 5

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR CATÉGORIE (2007-2012)

Le nombre des ETPT de cette action augmente de 252 ETPT (!) par rapport à 2011 et d’un peu moins par rapport à 2010 (+ 186). On compte 42 A+ et 405 agents B supplémentaires. Le rattachement de l’activité de recouvrement des taxes d’urbanisme serait à l’origine de l’augmentation de 223 ETPT sur cette action. L’augmentation sur le périmètre constant serait de 29 ETPT.

Ce transfert d’ETPT et son impact sur la masse salariale de cette action justifient que la demande de crédits pour les charges de personnel augmente et s’élève à 567,62 millions d’euros.

Malgré une visibilité détériorée avec l’opportun transfert sur cette action du recouvrement des taxes d’urbanisme, une observation attentive permet de constater une redistribution des EPTP en fonction des différentes activités. L’apport net de 29 EPTP masque une augmentation continue depuis 2009 des agents affectés à la dépense de l’État (hors comptabilité). Le paiement des dépenses de l’État mobiliserait 277 ETPT supplémentaires ! Soit 13,5 % d’ETPT supplémentaires pour gérer des dépenses en ces temps de contraction budgétaire. Peut-être faudrait-il que le Rapporteur spécial ait une approche de l’ensemble des effets du déploiement de Chorus sur les administrations publiques pour qu’il puisse en apprécier les gains ?

La ventilation entre métiers est retracée dans le tableau ci-après.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR MÉTIERS (2007-2012)

(en ETPT)

● Les dépenses de fonctionnement.

Celles-ci sont estimées à la baisse (22,82 millions d’euros en AE et 23,79 millions d’euros en CP) en raison d’une prévision plus faible des dépenses de fonctionnement informatiques de presque de moitié : 6,82 millions d’euros en AE et 7,79 millions d’euros en CP. Ces sommes sont destinées au financement de l’exploitation Chorus, de l’application ONP (sans doute aux aspects préparatoires) et à l’infocentre India.

DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DE L’ACTION 5 (2008-2012)

(en millions d’euros)

Les prévisions de dépenses d’investissement de l’action 5 pour 2012 restent faibles (390 000 euros en AE ; 450 000 en CP).

Avec ces différents éléments et dès 2010 le coût direct unitaire du contrôle et du paiement des dépenses de l’État a augmenté. Il s’agit probablement d’un phénomène transitoire lié au déploiement de Chorus qui modifie l’appréciation comptable des dépenses.

La révision du règlement général comptable de 1962

Le projet de révision du règlement général de la comptabilité publique est en cours depuis 2010. Le décret 62-1587 du 29 décembre 1962 sera remplacé par un décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Tout en consolidant les principes de la comptabilité publique, il procède à un « nettoyage » du texte de 1962 ⁽³⁷⁾ et introduit les modifications introduites par la LOLF. Il prendrait également en considération les nouveaux modes d’organisation financière de l’État (Chorus, CSP, etc.). La première partie de ce règlement (relative aux entités publiques) sera soumise à l’avis du conseil d’État cet automne.

3.– Action 7 : Gestion financière du secteur public local

Cette action, qui mobilise 17,4 % des engagements de crédits et 20,6 % des ETPT du programme, est la première action de la filière Gestion publique de la direction générale des Finances publiques. 759 trésoreries désormais spécialisées secteur public local ont intégré les fonctions de fiscalité locale exercées par les ex centres des impôts et assument un service unique chargé de la fiscalité directe locale de niveau départemental couvrant l’ensemble des opérations liées aux bases d’imposition.

Cette action assure des métiers identiques à ceux de l’action 05 Gestion financière de l’État hors fiscalité, c’est-à-dire recouvrement des recettes, gestion des dépenses, tenue de comptabilité et conseil, à l’exception des activités domaniales. Toutefois, ces prestations sont assurées pour le compte d’un secteur public local hétérogène.

Elle dispose de son propre programme informatique, Hélios complété par l’application Delphes et des outils de dématérialisation XéMélios. Le déploiement d’Hélios a été réalisé dans 98 % des trésoreries. Les migrations de la Recette des finances des Hospices de Lyon, de la Recette générale des Finances de la ville de Paris et de la Recette des Finances de l’Assistance publique des Hôpitaux de Marseille ont été lancées achevées fin 2010. Désormais le Protocole d’Échange standard (PES V2) peut se répandre afin de développer les échanges dématérialisés d’informations entre les trésoreries et les partenaires locaux.

En 2012, cette action mobiliserait 24 657 ETPT, c’est-à-dire enregistrerait une réduction de plus de 4,2 % de ses effectifs depuis 2010 ; leur répartition par catégorie continuant à être modifiée au profit des agents A+ et B.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION 07 (2007/2012)

Les crédits demandés pour les charges de personnel 2012 s’élèvent à 1,439 milliard d’euros, en dépit d’une réduction des effectifs de 657 unités. Les frais de personnel de cette action en 2010 ont été clôturés à 1,387 milliard d’euros. La réduction des ETPT étant un peu plus faible qu’en 2011 et compte tenu de l’augmentation des agents A+, les besoins de titre 2 sont prudemment dotés de 52 millions d’euros supplémentaires. Mais cette couverture sera-t-elle suffisante?

Pour l’exercice de ses missions en 2012, la demande de crédits de fonctionnement s’élève à 54,38 millions d’euros en AE et 57,39 millions d’euros en CP, soit une forte diminution par rapport aux exercices précédents.

Ce revirement est à détecter sur les dépenses de fonctionnement informatiques estimées à 15,70 millions en AE et 17,7 millions en CP, contre 40,89 millions en AE et 43,9 millions en CP. Le montant de ces dépenses s’accorde avec la consommation constatée au cours de l’exercice 2010.

Le fonctionnement et la maintenance informatique pour cette action concernent la galaxie Hélios, Delphes, Fidélio, l’application comptable de l’AP/HP (Eifel).

Le Rapporteur spécial n’a pas connaissance des montants réellement engagés en 2011, mais rappelle que différents marchés d’assistance à exploitation devaient être lancés suite au déploiement d’Hélios dans des trésoreries gérant des structures dites complexes (Ville de Paris, Hospices de Lyon, Assistance publique des Hôpitaux de Marseille).

Une application, mise en production en mars 2010 pour le bloc communal, Fidelio, offre aux collectivités locales des simulations fiscales précieuses pour les préparations budgétaires.

4.– Action 8 : La Gestion des fonds déposés

Par cette action, l’administration assure, au niveau des directions régionales ou départementales des finances publiques, une double mission en tant que gestionnaire des fonds déposés de manière réglementaire ou obligatoire (DFT) et au titre de préposé de la Caisse des dépôts et consignations. Elle développe son activité dans le sens de la promotion de services électroniques et dématérialisés en conformité avec les normes interbancaires.

Une baisse assez sensible des effectifs de cette action en 2012 est prévue (7,4 % par rapport au réalisé 2010).

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS (2007/2012)

La demande de crédits pour les dépenses de personnel 2012 est presque identique à celle de 2011. Elle s’élève à 72,23 millions d’euros. Les mouvements sur la répartition de son personnel semblent osciller.

La prévision relative à ses dépenses de fonctionnement reste fixée à 1,2 million d’euros comme en 2011. Elles financent des frais d’affranchissement et un peu d’informatique.

Le niveau d’activité se maintient notamment en liaison avec l’extension de l’usage d’une carte bancaire pour les régies locales.

C.– L’ACTION 06 : LES PREMIERS GAINS DE PRODUCTIVITÉ DE LA DISCRÈTE ET PERSERVÉRANTE REFONTE DE LA CHAÎNE DES RETRAITES.

La gestion des pensions a entamé depuis quelques années une réforme profonde menée avec différents acteurs publics. Elle se fait en liaison avec tous les ministères qui doivent recueillir puis transmettre des données fiables et exhaustives sur la carrière de leurs agents partant en retraite. Cette évolution concerne la gestion des pensions dans les structures même de la DGFiP qu’en combinaison avec les autres ministères. Elle s’inscrit dans le cadre des décisions du Conseil de la modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 et fait suite aux préconisations d’un audit de modernisation de février 2007.

L’une des étapes a été la création par le décret du 26 août 2009 n° 2009-1052 du service des retraites de l’État (SRE), service à compétence nationale (SCN), qui a remplacé le service des Pensions. La seconde est l’installation du comité de coordination stratégique de la réforme de la gestion des retraites en août 2009. Il a permis en 2010 de mettre en place et de coordonner les plans d’action des administrations ainsi que de définir les conditions d’un avancement industriel de l’enrichissement des comptes individuels retraite (CIR). Les CIR doivent tous avoir fait l’objet d’une validation à fin 2012, le rythme de reprise des carrières ayant été accéléré.

Le projet de rationalisation du réseau et des procédures de liquidation et paiement des retraites a beaucoup avancé. Le système SI CIR a été lancé début 2011 auprès des ministères et un nouveau portail informatique (PETREL) a été proposé et adopté par cinq ministères. Le déploiement dans les ministères ayant leur propre système de collecte des droits devrait débuter début 2012.

En 2011, le SRE a supervisé la réorganisation et la fermeture des centres régionaux des pensions (CRP) de la DGFiP appelés à devenir des centres de gestion des retraites (CGR). 12 centres régionaux de pensions font l’objet d’une fermeture. À fin 2011, les 12 cgr seront en place. Les centres de Bordeaux et de Rennes seront chargés d’un service de renseignement à l’usager (le centre de service retraite CSR) accessible par voies téléphonique et électronique.

Les gains induits espérés par le Conseil de modernisation sont de l’ordre de 1 200 ETPT, dont 300 au sein de la DGFiP. Toutefois, ces gains seraient dégagés progressivement, après l’enrichissement des CIR et la stabilisation des processus, c’est-à-dire en 2012 et 2013.

En 2011, les centres régionaux de retraite comptaient 410 emplois : la première phase de mise en œuvre de la réforme permet d’en réduire une cinquantaine.

a) Les crédits

L’action Gestion des pensions est demeurée plusieurs années en dehors des entreprises de réduction des effectifs, toute à la préparation de la rationalisation de la chaîne des pensions. Elle était par ailleurs confrontée au mouvement important de départs à la retraite. Elle faisait donc figure de niche de réduction de postes grâce aux gains futurs de productivité.

En 2012, elle devrait perdre une centaine d’ETPT, soit près de 10 % de son effectif.

Les centres régionaux des pensions (CRP) seront remplacés par 12 centres de gestion des retraites (CGR).

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION GESTION DES PENSIONS

Il est également attendu une baisse des besoins en crédits de personnel pour 2012 : 60,3 millions d’euros (– 4 millions d’euros par rapport à 2011).

Les dépenses de fonctionnement de l’action Gestion des pensions pour 2011 se réduisent à 8,65 millions d’euros en AE et 8,65 millions d’euros en CP. Ces dépenses financent l’ensemble des activités amont des pensions y compris les centres de gestion des retraites (CGR). Le service des retraites de l’État dispose d’une dotation limitée en 2012 à 4,61 millions d’euros en AE et de 4,53 millions en CP. Le poste affranchissement informatique est estimé à 3,7 millions d’euros.

Des dépenses de fonctionnement informatiques sont isolées et estimées à environ 350 000 euros. Elles concernent l’application Neptune de liquidation et paiement des retraites. S’y ajoutent 170 000 euros classés en investissement.

Les dépenses d’intervention, évaluées à 530 000 euros (en augmentation), contribuent au fonctionnement du groupement d’intérêt public GIP « Info retraite » chargé depuis juin 2004 de coordonner la mise en place d’un service d’information ⁽³⁸⁾ sur les droits à la retraite pour tous les assurés des régimes obligatoires. S’y ajoute une adhésion au Centre national des données sociales.

b) Un indicateur unique appelé à être satisfait par la mise en place des comptes individuels de retraite.

Depuis le PAP 2010, un seul indicateur illustre l’objectif n° 9 Optimiser, par l’accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pension.

Cet indicateur n° 9-1 suit le pourcentage des dossiers de départs en retraite urgents traités dans un délai de deux mois et depuis le PAP 2010 pour les phases allant de la liquidation au paiement. La DGFiP considère en effet que le principal dysfonctionnement qui pourrait affecter la chaîne de traitement des pensions est le retard dans l’octroi de la pension. La concentration de l’objectif sur le traitement des dossiers urgents permettrait d’apprécier la performance du service des retraites de l’État.

L’intégration dans le périmètre de cet indicateur du délai de paiement avait entraîné la révision à la baisse des prévisions 2011 à 93 %. La tendance se redresse en 2012 à 95 %.

D.– L’ACTION SOUTIEN CONCENTRE 83 % DES CRÉDITS HORS CHARGES DE PERSONNEL

Cette action mobilise en 2012 25,94 % des demandes budgétaires et 13,16 % des effectifs ETPT du programme 156. L’effort d’affectation plus équilibrée des crédits et des personnels engagé depuis le RAP 2009 faiblit dans ce PAP 2012.

L’action Soutien accueille les effectifs de la DGFiP chargés de missions transversales de support (gestion des ressources humaines et des moyens, informatique), pilotage (audit et contrôle), d’état-major (direction, communication, accueil, etc.) et fait songer à la troisième filière de l’organigramme de la DGFiP, dite du pilotage du réseau et des moyens. Elle comporte une subdivision réservée au programme Copernic.

a) Les ETPT de l’action Soutien sont diminués d’un tiers par un effort sur leur affectation.

En 2011, l’action Soutien rassemblera 15 633 ETPT soit 325 agents ETPT de moins que n’en comptabilisait le RAP 2010. Presque 35 % des agents A+ du programme y sont inscrits, ce qui paraît logique dans la mesure où les fonctions de direction sont censées y figurer.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION SOUTIEN 2006-2012

Les crédits de personnel demandés pour l’action Soutien en 2012 sont estimés à 1 030,2 millions d’euros contre 992,2 millions en 2011. Comparés aux résultats de l’exercice 2010, ces crédits sont en hausse de 4,2 % alors que les ETPT diminuent de 325 unités ; mais un nombre plus élevé de cadres A+ et A est prévu.

La sous action dédiée au programme transversal Copernic compte encore 201 ETPT (en majorité des cadres A), ce qui est un peu surprenant, la décélération des effectifs Copernic ayant été annoncée comme plus rapide. Cette présence témoigne du besoin encore élevé de compétences pour poursuivre le développement de ce progiciel.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR SOUTIEN HORS COPERNIC

b) La sous-action Soutien Copernic se finance sans transparence par reports de crédits.

La sous-action Soutien Copernic va solliciter 16,7 millions d’euros pour couvrir les charges du personnel qui lui est affecté mais ne comporte aucune demande de crédits de fonctionnement ou d’investissement pour l’année 2012. La poursuite du projet est désormais financée par la voie de reports de crédits depuis 2010. Le rapporteur spécial en demande le montant par le questionnaire budgétaire ⁽³⁹⁾ : il restait au 1^er janvier 2011 environ 48,5 millions d’euros d’autorisation d’engagement sur un projet estimé à 911,5 millions d’euros sur la période (2001-2009). Mais le montant des crédits de paiement restant n’est pas connu ⁽⁴⁰⁾.

c) La demande de crédits de fonctionnement de la sous-action Soutien autre que Copernic est diminuée d’environ 10 %.

● La demande de crédits de fonctionnement de cette sous-action s’élève à 1 012,08 millions d’euros en AE et 973,04 millions d’euros en CP. Cette demande diminue de 9,3 % en AE et de 11,25 % en CP par rapport au budget demandé en 2011. Une bonne centaine de millions d’euros devrait être économisée en 2012 notamment grâce à un allégement des loyers budgétaires (– 14 millions d’euros) et des locations et charges connexes (– 12,6 millions d’euros). L’ensemble des frais de structures diminuerait de 29,5 millions d’euros mais le volume de la réduction des frais d’entretien des locaux interroge.

● Les dépenses indivises de fonctionnement sont articulées autour des cinq rubriques présentées ci-dessous :

– Les loyers budgétaires de 2012, bien qu’indexés à hauteur de 2,7 %, sont portés à 242,87 millions d’euros contre 257,48 millions d’euros en 2011.

En contrepartie, en 2012, 20 % du total de ces loyers budgétaires seront réservés à la DGFiP au sein du programme 309 Entretien des bâtiments de l’État qui est chargé de l’entretien lourd des bâtiments.

– Les frais de structure sont estimés à 244,41 millions d’euros en CP, contre 273,88 millions d’euros en 2010. Cette diminution importante semble imputable aux locations et charges connexes et aux frais d’entretien des locaux. Ces derniers sont passés d’une réalisation de 62 millions en 2010 à une prévision de 34,65 millions d’euros en 2011 et à une demande de 16,7 millions d’euros !

– Les dépenses liées à l’accomplissement des missions, estimées à 377,46 millions d’euros en CP sont également appréciées à la hausse par rapport à 2011 (+ 7,9 millions d’euros). Cette hausse se retrouve intégralement dans le poste « l’informatique » (et précisément aux dépenses liées aux applications de support – incidence de la fusion et maintien du SIRH de la DGFiP en attente).

– Les moyens de fonctionnement sont estimés à 81,9 millions d’euros en CP contre 92,55 millions d’euros en CP en 2011 soit baisse de 10,6 millions d’euros avec deux postes principaux : les fournitures de bureaux et les frais de déplacement.

– Une catégorie « divers » a été créée ; elle est estimée à 26,4 millions d’euros (– 1,8 million d’euros) et sert à financer des prestations sociales ou « collectives » ⁽⁴¹⁾.

d) les crédits d’investissement de la sous-action Soutien autre que Copernic

La sous-action Soutien concentre, comme elle le fait pour les dépenses de fonctionnement, plus de 95 % des investissements du programme. Mais une partie des dépenses d’investissement fonctionne sous le régime des reports de crédits.

La demande de crédits d’investissement de l’action Soutien s’élève pour 2012 à 153,46 millions d’euros en AE et 169,1 millions en CP. Les AE enregistrent une diminution de leur demande de quelques millions d’euros, les CP d’une dizaine de millions d’euros. Plus de 80 % des sommes (AE et CP) sont destinées à des immobilisations corporelles.

Les dépenses informatiques immobilisables sont estimées à 35,6 millions d’euros en AE et 39,04 millions en CP ; elles correspondent à des dépenses d’infrastructures du SSI.

Les achats de matériels sont portés à 70,56 millions d’euros en AE et 106,77 millions en CP.

L’investissement immobilier 2012 pris en charge par le programme 156 s’inscrit désormais dans le cadre de la programmation immobilière 2011-2013 qui prend en compte les activités les programmes Entretien des bâtiments de l’État et Gestion du patrimoine immobilier de l’État. Il est prévu pour le maintien du parc immobilier 47,30 millions d’euros en AE et 23,30 millions d’euros.

S’ajoutent à cet ensemble 121 000 euros de dépenses d’intervention correspondant à « l’adhésion » de la DGFiP à quelques organismes internationaux relevant du domaine fiscal (et notamment à l’OCDE dans le cadre de lutte contre la fraude fiscale).

*

* *

CHAPITRE II :
LE PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges regroupe depuis 2011 la totalité des crédits affectés à la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI).

La douane exerce une triple mission :

– une mission de protection de l’espace national et européen contre les fraudes, notamment la contrefaçon et les grands trafics internationaux ;

– une mission économique, en faveur de la compétitivité des entreprises et de la défense de l’emploi, liée à la fonction de régulation des échanges commerciaux extérieurs, avec des objectifs de fluidité, de sécurité et de qualité des flux ;

– une mission fiscale qui souhaite se positionner comme une référence en matière de fiscalité des nouveaux enjeux environnementaux en assurant sous de nouvelles modalités à compter de fin 2013 la collecte de la taxe poids lourds.

Les crédits demandés sont censés financer l’ensemble des moyens permettant la réalisation, dans la performance, de ces missions douanières.

La protection de l’espace national et européen et la régularisation des échanges commerciaux constituent pour la DGDDI des attributions indissociables du rôle fiscal qui lui est ordinairement dévolu. L’action de la douane a en effet considérablement évolué du fait des transformations majeures du commerce international et des nouveaux risques induits par la globalisation des échanges ainsi que par le développement du marché intracommunautaire et l’élargissement de l’Union européenne.

L’activité traditionnelle de dédouanement et de surveillance des frontières, de lutte contre les trafics de stupéfiants et de contrebande, s’est enrichie de fonctions diversifiées et complexes, structurées autour de la protection de l’ensemble des acteurs économiques : grands groupes comme PME, consommateurs et citoyens. Sont désormais confiés à la douane la fiscalité environnementale, la gestion des aides intérieures dans le domaine agricole, le contrôle des déchets, la lutte contre le travail clandestin et les pollutions maritimes, ainsi que la sécurité aux points d’entrées du territoire national (liaison TransManche, Vigipirate, passages dits « Schengen »).

Depuis sa création dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, le programme Facilitation et sécurisation des échanges poursuit deux finalités : d’une part, offrir aux opérateurs économiques des conditions d’accomplissement de leurs formalités douanières dans des conditions permettant l’attractivité du secteur logistique localisé en France, d’autre part, assurer un niveau adéquat de sécurité des produits échangés et circulant sur le territoire.

La douane évolue dans un double environnement, celui du commerce mondial, et celui d’un espace européen qui a opté pour un fonctionnement concurrentiel des marchés, de la libre circulation des marchandises, des personnes et des capitaux dans le respect de normes nationales et communautaires.

L’espace communautaire très structurant oriente les efforts de la DGDDI de modernisation des procédures et des moyens de dédouanement ; l’enjeu touche également au niveau de compétitivité et de concurrence de la douane française avec les autres services de dédouanement européens en passe ces dernières années de concentrer une grande part des flux de marchandises en transit dans l’espace européen.

I.– LES PRÉOCCUPATIONS DES ACTEURS DU PROGRAMME 302 FIN 2011

Le Rapporteur spécial s’est inquiété de la situation du budget en cours et de l’état d’esprit des différents acteurs qui contribuent à la mise en œuvre et à la performance du programme 302.

1.– Précarité sur le bouclage budgétaire 2011 de la douane : une justification « en deçà » du premier euro connue et subie

a) Un titre 2 de nouveau « tendu »

L’exercice 2010 du programme 302 n’a pu être clôturé sans une rallonge de plus de dix millions d’euros pour couvrir les dépenses de personnel 2010 malgré une stricte gestion des effectifs.

L’examen détaillé des charges de personnel de 2010 ⁽⁴²⁾a révélé que l’enveloppe de crédits de titre 2 pour 2011 votée pour le programme 302 serait probablement insuffisante, les effets de la mesure nouvel espace statutaire (NES) de la catégorie B se faisant sentir sur une année pleine sans qu’ils aient pu être pris en compte dans le projet de loi de finances pour 2011.

Malgré une réduction des effectifs supérieure aux efforts demandés à la DGDDI en 2011 – le nombre des départs à la retraite sera réalisé à plus de 116 % ⁽⁴³⁾, le nombre de postes supprimés sera supérieur aux objectifs, le taux de non remplacement sera porté à 61,43 % et les recrutements ont été strictement gérés – le programme 302 pourrait manquer de quelques millions d’euros pour achever l’exercice 2011.

On compte sur les jours de grève et le niveau de rachat des jours CET, qui sont considérés comme des facteurs d’atténuation de la dépense, pour générer des « non dépenses » suffisantes. Mais il est difficile de provisionner cette « économie » ! Les difficultés récurrentes proviennent d’une fixation des crédits en deçà du a minima. On se trouve en réalité devant une sous-estimation budgétaire connue, quasi volontaire, que l’on s’entête à afficher mais qui paraît relever d’une pensée magique.

b) Les autres titres de dépenses

Les dépenses de fonctionnement 2011 devraient se révéler supérieures aux prévisions comme ce fut le cas pour les exercices 2009 et 2010. Elles diminuent néanmoins. Les fonds de concours et les attributions de produits, dont les montants sont conformes aux prévisions (environ 4 millions d’euros), permettent leur financement.

Le calendrier de saisie des investissements 2011 semble se dérouler sans accroc bien que le niveau des paiements puisse accuser un décalage sensible avec les prévisions notamment sur le plan de renouvellement des avions. Toutefois, les douaniers comme la presse ont déploré une paralysie des brigades navales pour des raisons variées :

– un retard de paiement lié à la gestion sous Chorus de la dépense qui a privé en juin/juillet de carburants une partie de la flotte atlantique en laissant des douaniers à quai ;

– la suppression et réduction de certaines brigades sur la Côte d’Azur, les intersyndicales douanières évoquant une casse du dispositif maritime ;

– un ralentissement sensible du programme de remotorisation des vedettes garde-côte qui perturbe la surveillance maritime.

Le niveau de consommation des dépenses d’intervention n’est pas connu du Rapporteur spécial, mais comme l’année précédente, les crédits de titre 6 pourraient dégager un solde qui atténuerait les effets de l’annulation de 4 millions d’euros en AE et 3,45 millions d’euros en CP ⁽⁴⁴⁾.

Enfin, la réserve de précaution de 5 % sur les crédits hors titre 2 (c’est-à-dire 25,54 millions d’euros) devra être débloquée pour achever l’exercice 2011.

2.– Une douane performante ou qui doit faire l’impossible ?

a) L’encadrement endure tant bien que mal

Le Rapporteur spécial avait perçu une forme d’amertume en 2010 chez les gestionnaires du programme 302. La récurrence de l’impasse annuelle des crédits de titre 2 crée une situation qualifiée de « malsaine » et schizophrène lors de la discussion budgétaire, les efforts sur les effectifs se trouvant en quelque sorte pénalisés dans leur traduction budgétaire.

Si la fongibilité entre dépenses hors titre 2 n’a pu être pratiquée, n’est-on pas conduit de fait, avec le jeu des ouvertures et annulations de crédits par voie de décret, à recourir à une « fongibilité asymétrique inversée », contraire à l’esprit de la LOLF ?

Les gestionnaires de la douane ont par ailleurs été confrontés à un blocage au niveau régional de leurs ressources immobilières lié à une divergence d’interprétation des modalités de la réforme de l'administration territoriale de l'État (REATE) ce qui a eu pour effets de paralyser certains projets de restructuration immobilière.

Alors que le contrat pluriannuel de performance 2009-2011 de la douane arrive à échéance, un nouveau contrat est en préparation pour la période 2012-2013 non sans questionnement sur l’avenir : sera-t-il toujours question de réduction des effectifs par voie de non-remplacement des départs à la retraite, un retour des économies à hauteur de 50 % sera-t-il encore envisageable ? Quelle est la lisière entre le « gisement » de gains de productivité ou un début d’effondrement de l’exercice des missions ?

Le PAP 2012 du programme 302 prévoit encore un taux de non-renouvellement des effectifs de plus de 61 % c’est-à-dire une perte de 372 ETPT. 372 ETPT, comme il a été indiqué au Rapporteur spécial, c’est peu ou prou l’équivalent d’une direction régionale !

Les élections professionnelles, prévues le 20 octobre, vont se dérouler dans le cadre des accords de Bercy du 2 juin 2008 relatifs à la rénovation du dialogue social. Mais d’ores et déjà le dialogue social entre la direction de la DGDDI est devenu plus difficile.

b) Que signifiera être douanier en 2012 ?

Les douaniers sont inquiets. Pour leur poste et pour leur administration. Que feront-ils demain ? Sur quels postes seront-ils affectés ? Leur poste existera-t-il encore dans un an ou deux ans ? Quel est le sens de leur travail ? Sont-ils encore des douaniers ?

La douane est devenue et s’affiche comme une administration de services qui facilite la circulation de la production des entreprises. Mais cela a-t-il contribué à la reconquête du dédouanement ? Mais n’est-ce pas accorder une prime déloyale aux acteurs économiques indélicats ? Le taux de contrôle est devenu faible par rapport aux flux de marchandises ou de personnes. Les contrôles a posteriori ne permettent parfois pas de protéger à temps les consommateurs. À quoi sert de constater une dangerosité quand des consommateurs sont déjà victimes ?

Les restructurations de services ont étendu les périmètres et les territoires des directions de réseau sont maintenant de dimension régionale et interrégionale. En fermant de petites structures quel douanier connaît encore le tissu local ? Pour gagner cinq agents ne facilite-t-on pas des déserts douaniers ?

L’opérationnel relève de la direction régionale, voire interrégionale par voie budgétaire, pilotée par un encadrement de réseau qui n’y arrive plus et le dit à ses équipes en se tournant vers elles. Avec au final une prise de décision par l’informatique qui oriente les contrôles. Le flair du douanier se perd dans le nombre d’applications informatiques qu’il ne maîtrise que partiellement ⁽⁴⁵⁾ et dans la raréfaction des emplois de la surveillance douanière. Le contrôle sur initiative est en voie d’abandon.

Mais les contrefaçons, les contrebandes, les trafics et la fraude fiscale augmentent et empruntent des vecteurs plus diversifiés. Que signifie alors de vouloir augmenter les prises de tabac de 15 %, la prise de la fraude n’étant-elle pas par nature l’objectif de la douane ?

Les indicateurs ont toujours été élaborés et calculés par les douaniers, mais n’induisent pas seuls une gouvernance. Pourquoi ces mêmes indicateurs ne s’intéressent-ils pas à mesurer le bien être au travail ?

Enfin, les contrôles statiques au péage ⁽⁴⁶⁾ doivent être remplacés de fait par un contrôle dynamique (free flow) obligeant les unités de surveillance à un contrôle mobile, dangereux et plus long. La question de la sécurité doit être reposée, l’efficacité des contrôles appréciée en tenant compte de cette nouvelle donne. La prime au mérite n’est-elle pas dangereuse en poussant les agents à prendre des risques personnels ?

3.– Une réduction des effectifs désormais au « fil de l’eau »

Depuis une dizaine d’années la douane a entrepris de réformer et de moderniser ses structures dans le cadre de contrats pluriannuels de performance (CPP) qui donnaient à sa démarche cohérence et visibilité.

Ainsi, les services des contributions indirectes, la branche de la surveillance y compris dans sa dimension aéromaritime, le dispositif du renseignement et de la lutte contre la fraude, les services de l’administration générale et la centralisation de la fonction comptable ont été refondus avec des implantations et des procédures rationalisées notamment avec le déploiement de nouveaux applicatifs informatiques. La modernisation du dédouanement et des opérations commerciales est engagée depuis 2008 grâce à l’application Delt@.

Rappelons rapidement que la Douane a été engagée sur plusieurs volets dans la RGPP dont l’objectif était de réaliser à la fois des gains de productivité et des économies. Mais les efforts demandés autour d’une règle implicite de non-remplacement d’un fonctionnaire sur trois semblent se faire en dehors d’un cadre rationnel.

Ainsi la DGDDI peut afficher la performance suivante :
2011 : moins 361 ETPT ; 2012 : moins 372 ETPT.

Au cours de l’exercice 2011, la DGDDI sera parvenue à réduire ses effectifs comme prévu dans le plafond d’emploi défini par la loi de finances pour 2011, soit 361 ETPT.

Pour 2012, le plafond d’emploi autorisé du programme 302 sera réduit de 372 ETPT, portant ainsi le personnel ETPT à 17 063 unités.

En 2007, le programme 302 comptait 18 216 ETPT ; à périmètre constant ⁽⁴⁷⁾ en 2012 le programme 302 comptera 16 406 ETPT.

La réduction des effectifs 2011 a tenté de répartir l’effort entre services, en sauvegardant les poids respectifs des branches surveillance et commerciale l’une par rapport à l’autre, et en reposant sur l’achèvement de la mise en œuvre de restructurations. Le Rapporteur spécial, dans ses commentaires du PAP 2011, annonçait l’achèvement de la réforme de l’ensemble des structures de la DGDDI.

L’ampleur de la suppression des ETPT pour 2012 est une surprise. Elle pèse sur les responsables locaux, en particulier les directeurs interrégionaux qui ont été chargés de proposer eux-mêmes des réductions de postes « au fil de l’eau » ou par défaut.

Des opportunités ont ainsi été repérées notamment en Bretagne en observant l’évolution des axes de circulation et de trafics moyennant en particulier une concentration des équipes de surveillance motocyclistes. Sur 30 structures de la Direction interrégionale (DI) de Nantes, 4 structures de surveillance pourraient être fermées et 3 regroupées permettant de supprimer environ 120 postes ETPT.

Six structures de contributions indirectes (secteur viticole) seront fermées pour un regroupement de centres. Il en sera de même des bureaux locaux de dédouanement (7 fermés, 2 regroupés) et les structures de fonction support (4 fermetures).

Toutefois, les responsables de la douane cherchent à sauvegarder des masses critiques suffisantes adaptées aux évolutions des courants de fraude, en recourant à la recherche d’une utilisation optimale des moyens techniques ou d’une certaine harmonisation des bassins vitivinicoles. La direction générale est aussi soucieuse que ces suppressions n’affectent pas le professionnalisme des agents et que les métiers « gardent un sens » ⁽⁴⁸⁾.

Comme les années précédentes, les réductions d’effectifs seront prélevées sur les catégories C et B. Et la conduite de ces réductions de postes au « fil de l’eau » donne corps à la critique syndicale, qui, comme cela a été indiqué supra, rappelle que 372 ETPT correspondent peu ou prou aux effectifs d’une direction régionale et dessine des « déserts douaniers ».

Nonobstant, pour tenir compte de l’évolution du terrain d’action de la douane, quelques postes vont être ponctuellement créés :

– dans les fonctions support au sein des Centres de services partagés (CSP) Chorus de Lyon et Paris et du futur CSP Ressources humaines de Rouen ⁽⁴⁹⁾ ;

– au sein service national de renseignement aux usagers (Info-douane-services) ;

– afin de constituer des cellules de levée de doutes ICS (Import Control System) de la branche de surveillance et dans quelques brigades de surveillance ⁽⁵⁰⁾ ;

– au sein de la cellule Cyberdouane de la DNRED et au sein de la douane judiciaire avec la création de l’antenne de Nice (Marseille).

II.– LE BUDGET DU PROGRAMME 302 DEMANDÉ POUR 2012

Comme lors des années précédentes, le Rapporteur spécial souligne la qualité de l’exposé des éléments budgétaires du programme 302.

A.– LA DEMANDE DE CRÉDITS : MIEUX QUE LA TRAJECTOIRE GOUVERNEMENTALE DU ZÉRO VOLUME, Y COMPRIS POUR LES DÉPENSES DE PERSONNEL

PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES :
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT POUR 2012

(en milliers d’euros)

Les demandes de crédits en autorisations d’engagement (AE) du programme 302 pour l’exercice 2012 enregistrent une diminution de 0,56 % en euros courants.

CRÉDITS DE PAIEMENT POUR 2012

(en milliers d’euros)

Les demandes de crédits en crédits de paiement (CP) du programme 302 pour l’exercice 2012 augmentent à peine, de 0,08 %.

Sur la base d’une inflation évaluée à 1,7 % pour 2012, en euros constants, les dépenses du programme 302 s’infléchissent (– 2,2 % en AE et – 1,67 % en CP) respectant ainsi le principe du « zéro volume » défendu par le Gouvernement.

Ces efforts sont supportés par les crédits hors titre 2 qui enregistrent en euros constants une diminution de 4,2 % en AE et de 1,2 % en CP. Mais l’augmentation des dépenses de personnel est limitée à 1,09 %, c’est-à-dire qu’elle est perçue comme inférieure au taux d’inflation prévisionnel.

Le PAP 2012 prévoit que les dépenses de fonctionnement diminuent en 2012 de – 6,3 % en AE et de – 2,4  % en CP. Par contre, les dépenses d’investissement augmentent de 0,9 % en CP (environ 0,5 million d’euros) mais les engagements liés à des projets d’investissement diminuent : – 8,9 % en AE. Enfin, les dépenses d’intervention diminuent de presque 2,5 %.

La DGDDI présente un tableau synthétique de la destination des crédits demandés tout à fait intéressant.

a) Les crédits de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement (titre 3) se limiteraient en 2012 à 135,15 millions d’euros en autorisations d’engagement et 137,15 millions d’euros en crédits de paiement. Les dépenses de fonctionnement sont concentrées à hauteur de 36 % dans l’action Soutien puis réparties de manière relativement homogène au sein des autres actions. Elles concernent pour l’essentiel des dépenses classées selon trois catégories :

– les dépenses relatives aux missions opérationnelles constituent le premier poste de dépense de fonctionnement (environ 49 %). Elles comprennent les frais de déplacement (15 millions d’euros), le fonctionnement informatique et bureautique (13 millions d’euros) et l’entretien des équipements mobiles (environ 21 millions d’euros). À l’exception des dépenses de fonctionnement relatives aux matériels (+ 0,1 million d’euros) il est prévu que tous les postes de cette rubrique diminuent ;

– celles liées à la logistique de base et à l’immobilier ⁽⁵¹⁾, qui représentent 39,73 % des dépenses de fonctionnement parmi lesquelles les loyers budgétaires ⁽⁵²⁾, estimés à 18,24 millions d’euros qui enregistrent une baisse d’environ 1 million d’euros, alors que les loyers « traditionnels » diminuent à peine. Tous les autres postes (fluides, maintenance, nettoyage) s’inscrivent dans une tendance à la baisse ;

– les dépenses liées au fonctionnement de l’agent sont également en légère baisse (– 2,1 %). Cette rubrique comprend les subventions aux œuvres de la douane, dont l’œuvre des orphelins des douanes (ODOD). Les subventions aux œuvres sociales participent aux efforts de la DGDDI en subissant elles aussi des réductions.

La demande de crédits d’investissements pour 2012 en autorisations d’engagement atteint 47,7 millions d’euros contre 52,39 millions d’euros en 2011. La demande de crédits de paiement pour 2012 s’élève à 58,39 millions d’euros contre 57,86 millions d’euros en 2011.

b) Les crédits d’investissement

Les crédits d’investissement sont majoritairement inscrits au bénéfice des activités de surveillance (action 1 Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière et action 03 Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen, à hauteur de 37,41 millions d’euros). On les retrouve cependant dans l’action Soutien (16,7 millions d’euros) et plus modestement au sein des activités commerciales (action 4 Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement).

Les dépenses d’investissements immobiliers du programme 302 sont estimées à environ 11 millions d’euros et sont concentrées dans l’action Soutien en tant que dépenses indivises (7,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 9,47 millions d’euros en crédits de paiement).

Le Rapporteur spécial précise qu’une partie des investissements immobiliers de la douane est financée par le biais du programme 723 du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État pour un peu plus de 38 millions d’euros (dont plus de 16 millions pour la fusion des écoles des douanes à La Rochelle). Les dépenses d’entretien immobilier sont partiellement financées par un retour via les loyers budgétaires ⁽⁵³⁾.

Les dépenses d’investissements informatiques du programme sont estimées à 11,77 millions d’euros en AE et 10,5 millions d’euros en CP. Elles se trouvent principalement dans l’action Soutien dont le plus gros chantier est celui de la protection et l’amélioration des plates-formes d’exploitation informatiques de la douane et des données hébergées. Ce projet pluriannuel LARI-DCI est estimé à 12,5 millions d’euros (2,65 millions d’euros prévus en 2012).

La rénovation du portail Intranet Aladin de la DGDDI, mis en place 2001, a besoin d’une reconfiguration de ses échanges orientée métiers et plus transversale (projet de 0,7 million d’euros). D’un montant équivalent, est inscrit le développement du système d’aide à la décision et au pilotage.

La participation au SIRH ministériel, SIRHIUS, de la douane pour 2012 est estimée à 1,6 million d’euros.

Sur l’action 4 Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement sont inscrites les dépenses relatives aux développements informatiques « communautaires » @-Customs qui font évoluer les télé-procédures de dédouanement de Delt@ (2,65 millions d’euros en 2012).

Enfin les dépenses informatiques liées à la fiscalité douanière (produits soumis à accises et casier viticole informatisé) sont enregistrées dans l’action correspondante (n° 5).

Les dépenses d’investissements des équipements de surveillance du programme sont estimées à 34,2 millions d’euros en AE et 37,21 millions d’euros en CP dont :

26,18 millions d’euros en AE et 17,6 millions d’euros en CP pour le renouvellement du parc aérien entrepris depuis 2009.

La poursuite du renouvellement et le maintien en condition opérationnelle de la flotte maritime (vedettes garde-côtes et patrouilleurs) pour un montant de 1,6 million d’euros en AE et 7,5 millions en CP.

Le renouvellement du parc automobile des équipes de surveillance (et des services opérationnels) pour un montant de 4,5 millions d’euros en AE comme en CP.

Le renouvellement du matériel de détection et de l’armement se poursuit avec 2,4 millions d’euros en AE et des règlements prévus à hauteur de 6,1 millions d’euros.

Il en est de même pour le parc automobile dont les véhicules devraient plus puissants et plus « écologiques » pour un montant de près de 4 millions d’euros en AE et 6 millions en CP.

c) Les éléments de ressources budgétaires complémentaires

● La structure prévisionnelle de la dépense sur l’exercice 2012

Le montant des AE demandées pour 2012 est estimé 1 509 millions d’euros augmentés de reports de crédits dérogatoires difficiles à estimer compte tenu du retard pris à la suite de la bascule sur l’application Chorus. 2,6 % des AE 2012 pourraient ne pas être couvertes par des paiements à la fin de l’exercice 2012 (41 millions d’euros). Mais ce chiffre reste incertain, une partie des retards pouvant être absorbée d’ici la fin de l’année 2011.

Ces AE non couvertes par des paiements à fin 2010 concernent pour plus de 89 % des opérations d’investissement en équipements lourds, informatique et immobilier. De même, les AE non couvertes par des paiements à fin 2012 concerneront majoritairement le renouvellement des équipements lourds de surveillance.

Le montant des CP demandés pour 2012 est estimé quant à lui à 1 608 millions d’euros dont 97,6 % financeront des dépenses engagées en cours d’exercice, 2,3 % financeront des dépenses engagées avant 2012.

Comme le souligne le PAP du programme 302, on peut observer que :

– sur les dépenses d’investissement les besoins d’AE sont sensiblement inférieurs à ceux des CP (47,7 millions d’euros pour 58,39 millions d’euros) ;

– sur les dépenses de fonctionnement, la tendance est semblable mais l’écart est heureusement plus faible et s’explique par des travaux de recensement des engagements de la douane liés au déploiement de l’application Chorus.

● Des fonds de concours et attributions de produits réguliers et indispensables

Les ressources pour 2012 des fonds de concours et attributions de produits sont estimées identiques à celles de 2011 et proviendraient des mêmes sources. Parmi ces fonds de concours le montant de la participation de l’Union européenne aux moyens de fonctionnement destinés à la lutte contre la fraude ne varie pas (326 000 euros). Cette enveloppe concerne notamment la mise en œuvre par la douane française, qui y participe activement, d’actions relevant du programme pluriannuel communautaire « Douane 2013 ».

FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS EN 2007-2012

(en euros)

Toutefois, ces rattachements sont malaisés à prévoir dans la mesure où les demandes de services peuvent connaître des fluctuations et le rythme des versements varier.

● Un schéma de déversement régulier

Enfin, l’examen du schéma de déversement des crédits établit le montant total nécessaire au fonctionnement du programme 302 pour 2012 à 1 661 millions d’euros (+ 0,12 %). Il bénéficie d’un apport de services de la part des programmes Conduite et pilotage des politiques économique et financière (prestations sociales, formation) et Entretien des bâtiments de l’État. Par contre, il propose des services estimés à 9,6 millions d’euros au programme Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires. La structure de son partenariat avec d’autres programmes est constant et stable.

● Les prévisions pluriannuelles 2011-2013

Les crédits « pluriannuels » du programme 302 sur la période 2011-2013 n’évoluent pas nettement à la baisse comme ceux du programme 156 (cf. supra) et oscillent en fonction de leur nature (AE ou CP) et des exercices. Ce phénomène est sans doute dû à l’importance des investissements dont le besoin en CP est souvent décalé d’un exercice par rapport au besoin en AE. Mais globalement, en euros constants, la tendance est à la baisse. Il faut en outre prendre en compte le poids budgétaire de la contribution employeur au CAS Pensions et dont le taux peut encore croître sur les prochains exercices, bien que les dépenses de personnel modèlent un peu moins le programme 302 que le programme 156.

B.– LES RESSOURCES HUMAINES S’AMENUISENT ALORS QUE LES RESSOURCES BUDGÉTAIRES STAGNENT MALGRÉ LE GEL DU POINT D’INDICE.

Depuis une dizaine d’années, la DGDDI s’est engagée dans une démarche de modernisation impliquant, par étapes successives, la totalité de ses secteurs d’activité et touchant aussi bien aux structures qu’aux méthodes de travail des services. Ses crédits s’étaient inscrits dans le cadre d’un contrat pluriannuel de performance, 2009-2011 validé à l’automne 2009.

1.– La justification au premier euro des dépenses de personnel

a) Les charges de personnel stagnent : si les rémunérations d’activité amorcent une diminution, les contributions sociales gonflent.

1 108 millions d’euros sont inscrits en 2012 pour financer l’ensemble des charges de personnel du programme 302 contre 1 096 millions en 2011.

Les dépenses de personnel (ou de titre 2) du programme 302 prévues pour l’exercice 2012 augmentent de 1,09 % en euros courants, c’est-à-dire qu’elles stagnent en euros constants.

Une diminution des rémunérations d’activités est anticipée. Bien que très faible (- 0,26 %) elle est cependant le premier témoignage d’un effet de la lourde réduction des effectifs menée depuis 2006.

Cette amorce de réduction est peu visible dans l’ensemble charges de personnel en raison du poids des cotisations et contributions sociales, en particulier de la contribution au CAS Pensions. Cette contribution sociale employeur pèse de plus en plus lourdement (45,7 % des rémunérations) dans le titre 2.

DÉPENSES DE PERSONNEL 2008-2012

(en euros)

Ces dépenses de personnel sont prévues pour un effectif de nouveau à la baisse. 372 ETPT devraient disparaître au cours de l’exercice 2012 selon la répartition suivante :

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS PAR CATÉGORIE EN 2008-2012

Comme les années précédentes les agents de catégorie C supportent l’essentiel des efforts.

À périmètre constant, depuis 2008 la catégorie C enregistre une perte d’environ 30 % de ses effectifs, alors que les autres catégories ont été étoffées. Depuis 2008, la catégorie B compte plus de 7 500 ETPT (+ 11,3 %) ; la catégorie A compte plus de 690 unités supplémentaires (+ 20,6 %) enfin l’encadrement A+ a été renforcé par environ 45 ETPT (soit un peu plus de 16 %).

Ces mouvements alternés entre catégories de poste auront modifié la structure des emplois du programme (prédominance de la catégorie B et renforcement des cadres). Cela est dû à la fois à la réduction des effectifs mais aussi à la requalification de certains agents (« repyramidage des emplois »). Il s’ensuit que le personnel de la douane 2012 « est plus qualifié » et que ces compétences sont mieux « valorisées ».

RÉPARTITION DES DÉPENSES DE PERSONNEL 2012 PAR CATÉGORIE

(en millions d’euros y compris charges sociales mais hors prestations sociales)