N^° 3805

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 31

POLITIQUE DES TERRITOIRES

Rapporteur spécial : Mme Arlette Grosskost

Député

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SYNTHÈSE 7

INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER : LE PROGRAMME IMPULSION ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 11

I.– LA PRÉSENTATION DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT 11

A.– LE PROGRAMME 112 : UNE VISION PARTIELLE D’UNE POLITIQUE PAR NATURE TRANSVERSALE 11

1.– L’engagement financier global de l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire 11

2.– Une refonte du document de politique transversale prévue pour 2013 12

3.– Des crédits mis en œuvre par la délégation interministérielle à l'Aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) 13

4.– L’évolution de la situation financière du FNADT 14

B.– UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE 15

II.– DES ACTIONS POUR SOUTENIR L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES 16

A.– LES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES 17

1.– Les aides à l’investissement à finalité régionale 18

a) Un zonage défini pour la période 2007–2013 18

b) L’utilisation de la réserve nationale depuis 2008 19

c) La révision de la carte en 2010 20

2.– La prime d’aménagement du territoire 20

a) Son rôle et ses modalités 20

b) Un cadre réglementaire assoupli et un zonage AFR élargi en 2009 22

c) Le bilan de la mise en œuvre de la PAT depuis 2008 23

B.– LA POLITIQUE DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ 25

1.– Une politique initiée en 2005 25

2.– Le suivi des décisions prises par le CIADT du 11 mai 2010 26

3.– Un soutien nouveau apporté aux réseaux d’entreprises 28

a) 126 grappes d’entreprises sélectionnées à l’issue de deux appels à projets en 2010 28

b) Une politique complémentaire de celle des pôles de compétitivité 29

c) Les modalités de financement 30

d) Les principaux enjeux pour l’avenir des grappes 30

C.– LE SOUTIEN AUX TERRITOIRES EN RECONVERSION 32

1.– L’arrivée à terme des contrats de site 32

2.– Les perspectives d’évolution du Fonds national de revitalisation des territoires 32

3.– La mise en œuvre de l’aide à la ré-industrialisation 34

D.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE 34

1.– Présentation générale 34

2.– Son état d’avancement au premier semestre 2011 35

a) L’accélération de la signature des contrats territoriaux 35

b) Le point sur l’engagement des crédits 36

E.– LE RÔLE DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX 38

1.– L’accueil des investissements étrangers en France 38

a) En flux, les investissements étrangers en France sont stables entre 2009 et 2010 38

b) En 2010, la France accueille un nombre record de projets d’investissements étrangers créateurs d’emplois 40

2.– L’action de l’AFII en tant qu’opérateur de l’aménagement du territoire 43

a) Le contexte de crise caractérise l’exécution de la convention 2009-2011 43

b) Des évolutions intégrées au contrat d’objectifs et de performance pour 2012-2014 46

c) Un budget qui contribue à la maîtrise de la dépense publique 46

III.– DES ACTIONS POUR PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES 47

A.– LA POLITIQUE DES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE 48

1.– Le bilan de la première génération, 2006-2009 48

2.– Le lancement de la deuxième génération, 2009-2012 49

a) La fin de la phase de sélection des projets 49

b) Une enveloppe globale reconduite et une aide par pôle renforcée 50

B.– LA MISE EN œUVRE DU PLAN D'ACTION POUR LES TERRITOIRES RURAUX 51

1.– Des mesures pour améliorer leur accessibilité géographique 51

2.– Le soutien en faveur du développement économique 52

3.– L’amélioration de la vie quotidienne des habitants 52

4.– Des mesures pour améliorer l’organisation et la gouvernance 55

C.– L’ENJEU DE LA COUVERTURE NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE 55

1.– Achever la couverture du territoire en téléphonie mobile 56

2.– Poursuivre la couverture du territoire en Internet haut débit 57

3.– L’évolution vers le très haut débit fixe et mobile 59

IV.– L’ÉTAT D’AVANCEMENT DES CONTRATS DE PROJETS 2007-2013 63

A.– LE RAPPEL DU CADRE RÉGLEMENTAIRE ET FINANCIER 63

2.– L’ÉTAT D’AVANCEMENT APRÈS CINQ ANNÉES DE MISE EN ŒUVRE 64

1.– Des niveaux d’engagement des crédits conformes à la prévision 64

2.– L’avancement comparé des programmations de crédits entre l’État et les régions 66

3.– La part consacrée au volet territorial progresse fortement en 2011 67

V.– ACCOMPAGNER LA MISE EN œUVRE DE LA POLITIQUE RÉGIONALE DE COHÉSION EUROPÉENNE 69

A.– LA MISE EN œUVRE DE LA POLITIQUE DE COHÉSION POUR LA PÉRIODE 2007-2013 69

1.– Rappel des objectifs, des principes et du cadre financier global 69

2.– La situation de la France 71

B.– L’ÉTAT DE LA CONSOMMATION DES FONDS STRUCTURELS 72

1.– La comparaison avec les autres États membres 72

2.– L’état de la consommation par objectif et par fonds 73

C.– UNE NOUVELLE ARCHITECTURE POUR LA POLITIQUE DE COHÉSION 2014-2020 76

1.– Un nouveau cadre financier 76

2.– Les évolutions envisagées par rapport à la précédente programmation 77

CHAPITRE II : LE PROGRAMME INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L’ÉTAT 81

I.– LE « PITE » EST UN OUTIL BUDGÉTAIRE AUX CARACTÉRISTIQUES SPÉCIFIQUES 81

A.– LES RÈGLES DE GESTION APPLICABLES AU PROGRAMME 81

B.– UNE GOUVERNANCE ADAPTÉE EN 2010 82

1.– L’amélioration du dialogue de gestion 82

2.– L’usage de la fongibilité des crédits au sein du programme 83

3.– Le point sur l’évolution de sa composition 85

C.– DES PARTICULARITÉS QUI S’ÉTENDENT À SON VOLET PERFORMANCE 87

D.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2012 87

II.– LA MISE EN œUVRE DES DIFFÉRENTES ACTIONS 90

A.– LE PROGRAMME EXCEPTIONNEL D’INVESTISSEMENTS EN FAVEUR DE LA CORSE 90

1.– La mise en œuvre des conventions d’application du PEI Corse 90

2.– L’impact de la révision en 2010 de la convention 2007-2013 93

B.– LA QUALITÉ DES EAUX EN BRETAGNE 94

1.– La gestion du risque des algues vertes 94

2.– La fin du plan d’urgence nitrates 97

C.– LE PLAN D’ACTION GOUVERNEMENTAL POUR LE MARAIS POITEVIN 98

D.– LE PLAN CHLORDÉCONE II – 2011-2013 99

1.– Le contexte 99

2.– Le financement 100

3.– La performance 101

COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 24 OCTOBRE À 21 HEURES 103

EXAMEN EN COMMISSION 119

AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION 120

ANNEXE 1 : CPER 2007-2013 PROGRAMMATION DES CONTRATS RÉGIONAUX ET INTERRÉGIONAUX 121

ANNEXE 2 : CPER 2007-2013 - SYNTHÈSE NATIONALE DES CRÉDITS DE L’ÉTAT PAR RÉGION 122

ANNEXE 3 : CPER 2007-2013 - SYNTHÈSE NATIONALE DES CRÉDITS DE L’ÉTAT PAR THÉMATIQUE 124

ANNEXE 4 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 125

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Au 11 octobre 2011, 92 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

SYNTHÈSE

Après avoir été mise en œuvre par un ministère dédié et de plein exercice en 2009 et 2010, la politique d’aménagement du territoire est depuis novembre 2010 rattachée au vaste périmètre du ministère de l’Agriculture, de l’alimentation, de la pêche et de la ruralité.

Au sein du budget de l’État cependant, la visibilité des actions menées en faveur des territoires pour soutenir leur compétitivité et leur attractivité et promouvoir leur développement solidaire et équilibré reste assurée par la mission interministérielle Politique des territoires, qui regroupe pour 2012 334,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 340,8 millions d’euros de crédits de paiement.

Ces montants sont cependant loin de retracer l’effort financier total consenti par l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire, estimé à plus de 5 milliards d’euros toutes sources de financements confondus. Ces crédits sont présentés de façon consolidée dans un document de politique transversale, dont la pertinence et l’intérêt stratégique feront l’objet d’une réflexion durant l’année 2012 pour aboutir à la présentation d’un document enrichi en 2013.

Doté de 287 millions d’euros d’autorisations d’engagement pour 2012 et 304,7 millions d’euros en crédits de paiement, le programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire est le principal programme de cette mission. Gérés par la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, ces moyens sont mis au service des territoires avec la prime d’aménagement du territoire (38 millions d’euros), seul outil d’aide direct aux entreprises permettant de soutenir l’emploi et argument stratégique pour la captation d’investissements étrangers, et le Fonds national d’aménagement du territoire, qui participe au financement de projets structurants tels que les pôles d’excellence rurale ou l’accompagnement des territoires touchés par des restructurations ou des mutations économiques.

Pour 2012, les moyens inscrits au programme permettront de financer, notamment, les trois priorités suivantes :

– l’amélioration des conditions de vie dans les territoires ruraux, par un meilleur accès aux soins avec la création des maisons pluridisciplinaires de santé et une offre de services publics essentiels au travers de points d’accueil mutualisés ;

– la poursuite des politiques de réseaux d’entreprises (pôles de compétitivité, pôles d’excellence rurale et grappes d’entreprises) ;

– la mise en œuvre de l’ensemble des mesures permettant l’accès aux nouvelles technologies de l’information et de la connaissance pour l’ensemble des territoires : téléphonie mobile, Internet haut débit et Internet très haut débit.

Les contours de la nouvelle politique de cohésion pour 2014-2020 ont été annoncés par la Commission européenne au mois d’octobre 2011, avec des évolutions significatives par rapport aux règles retenues pour l’actuelle période de programmation. C’est au cours de l’année 2012 que le Gouvernement devra définir certaines de ses positions. L’enjeu est de taille pour la France, principal contributeur net au budget communautaire, dans un contexte où la situation de ses finances publiques n’offre aucune marge de manœuvre.

La participation de la mission au plan d’économies supplémentaires d’un milliard annoncé par le Premier ministre le 24 août 2011 s’élève à 3 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur le programme 112, sans toutefois que cette réduction de crédits n’affecte les engagements pris par l’État.

* * *

Le second programme Interventions territoriales de l’État (PITE) de la mission voit ses dotations, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, maintenues par rapport à 2011 (respectivement 46,9 millions d’euros et 36 millions d’euros).

Après l’intégration des mesures du plan de lutte contre les algues vertes en Bretagne dans l’action 2 Qualité des eaux en Bretagne en 2011, aucune nouveauté n’est à signaler pour l’exercice 2012. En dépit de la volonté affichée par le responsable de programme d’en étoffer le contenu, aucune action nouvelle respectant strictement les critères prévus pour l’intégrer (caractère exceptionnel, réponse à une situation d’urgence, limitation stricte dans le temps et dans l’espace) n’a été identifiée.

Pourtant, les actions actuellement inscrites devant s’achever en 2013, la question du maintien de ce programme dans la mission Politique des territoires, qui ne compte que deux programmes, ne manquera pas d’être soulevée lors de l’élaboration du prochain budget triennal de l’État.

INTRODUCTION

Une partie des moyens financiers mis au service de la politique d’aménagement du territoire est inscrite dans la mission Politique des territoires du budget général de l’État.

Après une importante réduction de son périmètre en 2008, suivie d’une phase de réflexion et d’incertitude quant à son avenir en 2009, cette mission a été reconduite dans la nomenclature budgétaire pour la période de programmation triennale 2011–2013. Le Rapporteur spécial tient à souligner la pertinence de cette présentation qui donne à la politique d’aménagement du territoire une indispensable visibilité.

En volume de crédits, cette mission est la plus réduite du budget général (0,1 % des crédits de paiement), et elle est composée de seulement deux programmes : le programme 112, Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire et le programme 162, Interventions territoriales de l’État.

Dans le projet de loi de finances pour 2012, elle est dotée de 334,1 millions d’euros en autorisations d’engagement (contre 350,2 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2011, soit une baisse de près de 5 %) et de 340,8 millions d’euros en crédits de paiement (contre 321,6 en loi de finances initiale pour 2011, soit une progression de 6 %).

Le tableau suivant rappelle les plafonds prévus pour la mission par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014.

PLAFONDS DE LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES
POUR LA PÉRIODE 2009–2014

(en millions d’euros)

Source : Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour
la période 2011 à 2014 et projet annuel de performances pour 2012.

La répartition des crédits entre les deux programmes de la mission est retracée dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA
MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES ENTRE 2010, 2011 ET 2012

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2011 et projet annuel de performances pour 2012.
* y compris fonds de concours.

Ce tableau appelle les commentaires suivants :

– au total, les dotations de la mission sont en ligne avec la programmation pluriannuelle en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) ;

– l’évolution des autorisations d’engagement (– 5 %) et des crédits de paiement (+ 6 %) est le strict reflet de l’évolution des dotations du programme 112, qui représente près de 90 % des autorisations d’engagement de la mission, le programme 162 étant un budget de continuité par rapport à 2011.

Les dotations du programme 112 appellent deux observations :

– un important travail de remise à niveau des autorisations d’engagement a été effectué au cours de l’exercice 2010 dans le cadre de la mise en place du nouveau logiciel comptable de l’État CHORUS. L’écart entre la prévision (344,6 millions d’euros) et l’exécution (230,5 millions d’euros) est particulièrement significatif (– 50 % !). Ces ajustements ont principalement porté sur la PAT ;

– le budget 2012 s’inscrit dans une logique inversée par rapport à 2011. Cette année correspondait en effet à un exercice de programmation d’un ensemble d’opérations nouvelles décidées en 2010 au cours de la tenue d’un Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT du 11 mai 2010). Les dotations en autorisations d’engagement étaient donc renforcées par rapport aux crédits de paiement.

Logiquement, l’année 2012 voit le ralentissement des dotations en autorisations d’engagement (– 5 %) et la montée en charge des crédits de paiement (+ 6 %), correspondant à l’entrée dans la phase opérationnelle des actions engagées l’an dernier (mise en œuvre de la seconde génération des pôles d’excellence rurale) ou à des rattrapages de retards (opérations inscrites au plan de restructurations de la Défense).

CHAPITRE PREMIER : LE PROGRAMME IMPULSION
ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

I.– LA PRÉSENTATION DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT
DU TERRITOIRE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT

A.– LE PROGRAMME 112 : UNE VISION PARTIELLE D’UNE POLITIQUE PAR NATURE TRANSVERSALE

1.– L’engagement financier global de l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire

Pour 2012, le projet de loi de finances prévoit l’inscription dans le programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de 287,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 304,7 millions d’euros en crédits de paiement.

Ces montants sont à mettre en regard de l’effort financier total de l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire qui s’élève à 5,3 milliards d’euros au total en 2012 en autorisations d’engagement (soit une progression de 6 % par rapport à 2011).

Le tableau suivant montre la place relative des dotations du programme 112 au sein des crédits nationaux et européens engagés en faveur de cette politique.

ÉVALUATION DU TOTAL DE L’ENGAGEMENT FINANCIER DE L’ÉTAT
EN FAVEUR DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

(en millions d’euros)

(a) Les fonds européens sont attribués dans des enveloppes globales (sur 2000–2006 et 2007–2013). Le bilan est fait deux ans après sur les résultats obtenus à la fin de la période par rapport aux objectifs fixés. Il n’y a donc pas de suivi annuel mais des prévisions régionales par fonds. Les chiffres les plus récents sont ceux de l’état financier d’avancement du Programme national d’assistance technique au 1^er juin 2008 (qui ne fait que des prévisions sur l’enveloppe globale de 2000–2006 arrivants à échéance en décembre 2009). De plus, il n’y a pas d’enveloppe spécifique qui serait dédiée à l’aménagement du territoire. Pour 2007–2013, les prévisions comprennent le FEDER+FSE en euros courants.

Source : DATAR.

2.– Une refonte du document de politique transversale prévue pour 2013

La disproportion évidente entre les crédits inscrits dans la mission Politique des territoires et les montants réels affectés à la politique nationale d’aménagement du territoire a conduit le Parlement à souhaiter obtenir en complément d’informations un document de politique transversale (DPT).

Cette annexe, prévue par l’article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 ⁽¹⁾, a deux objets : d’une part, d’offrir un aperçu complet de l’effort budgétaire de l’État en faveur d’une politique à caractère interministériel et d’autre part, traduire la coordination de cette politique par son ministère chef de file (dans le cas présent, le ministère en charge de l’aménagement du territoire et la DATAR).

En 2011, le DPT Aménagement du territoire évaluait les crédits de l’État engagés sur des politiques ayant trait à l’aménagement du territoire à 5,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 4,9 milliards d’euros en crédits de paiement. Cet effort était supporté par 35 programmes relevant de 16 missions.

Dans le cadre du règlement de l’exécution budgétaire 2010, la Cour des comptes s’est montrée assez critique quant à la conception actuelle du document qui, selon elle, se limite à un catalogue exhaustif des données figurant dans les différents projets annuels de performances, permettant certes de donner une vision consolidée des actions menées, mais sans apporter d’informations nouvelles.

Sur le premier point, la direction du Budget a souligné, auprès du Rapporteur spécial, le travail restant à faire quant à la définition du volume des crédits concourant à l’aménagement du territoire, actuellement variable selon l’appréciation des ministères et les exercices budgétaires sans que la visibilité nécessaire sur cette estimation soit apportée. Une réflexion sur un cadrage commun est engagée pour améliorer la présentation du document dès 2013.

Sur le second point, le Rapporteur spécial soutient l’idée de la nécessité de bâtir de nouveaux indicateurs synthétiques pour renforcer l’intérêt stratégique du document.

Lors de son audition, le responsable de la délégation interministérielle à l'Aménagement du territoire et à l'attractivité régionale a rappelé que le document actuel a été conçu autour de la problématique de la réalisation des contrats de projets. Conscient que cet axe est trop restrictif pour permettre une lecture satisfaisante de la mise en œuvre de la politique d’aménagement du territoire, un important travail de concertation avec les ministères contributeurs a été programmé pour aboutir à la présentation d’un document amélioré dès 2013.

3.– Des crédits mis en œuvre par la délégation interministérielle à l'Aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR)

Par le décret n° 2009-1549 du 14 décembre 2009, la délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de 2005 est redevenue la DATAR, la délégation interministérielle à l'Aménagement du territoire et à l’attractivité régionale.

Administration de mission placée sous l’autorité du Premier ministre, elle est chargée de préparer les orientations et de mettre en œuvre la politique nationale d’aménagement et de développement du territoire. Cela signifie :

– qu’elle prépare les actions et programmes destinés à renforcer l'attractivité économique, la cohésion et la compétitivité des territoires, à accompagner les mutations économiques, à améliorer l'accessibilité et à promouvoir un aménagement durable, équilibré et cohérent des territoires ruraux et urbains ;

– qu’elle contribue donc à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques tendant à favoriser l'accès aux services d'intérêt général ainsi que l'accès aux infrastructures du très haut débit, fixe et mobile, sur l'ensemble du territoire. Dans ces domaines, elle élabore toute proposition utile et participe au suivi territorial des politiques interministérielles ;

– qu’elle contribue également à la définition, à la mise en œuvre et au suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique, sociale et territoriale, et, à ce titre, elle élabore une réflexion prospective et stratégique sur les métropoles ;

– qu’elle participe à l'élaboration des mesures tendant au renforcement de l'équité territoriale dans le déploiement des services et infrastructures d'intérêt national et à leur mise en œuvre. Elle veille à la cohérence des aides budgétaires et fiscales qui concourent aux politiques de cohésion territoriale et participe à la détermination de leur périmètre ;

– enfin, qu’elle est chargée de l'observation, de l'étude, de la prospective, du suivi et de l'évaluation.

Ses moyens de fonctionnement sont récapitulés dans l’action 4 Instruments de pilotage et d’études du programme. En 2012, ils s’élèvent à 25,9 millions d’euros, dont 10,5 millions d’euros de titre 2 (pour 183 agents, soit 146 ETPT), des niveaux stables par rapport à 2011.

Au début de l’année 2011 ⁽²⁾, il lui a été confié une nouvelle mission : celle d’assurer un suivi interministériel des conséquences territoriales des différentes réorganisations menées depuis 2007 (carte territoriale de la défense, carte judiciaire, carte des équipements sanitaires) dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et d’identifier les territoires cumulant les restructurations sectorielles.

La DATAR a donc engagé une démarche d’analyse comportant deux volets :

– un volet quantitatif, consistant à effectuer auprès des ministères et des opérateurs de service concernés un travail de collecte de données actualisées ;

– un volet qualitatif : pour approfondir l’analyse, elle a retenu un échantillon de sites représentatif des différents contextes locaux, qui compte 12 sites, choisis à l’échelle de la zone d’emploi : Arras, Caen, Lorient, Fontenay-le-Comte, Bergerac, Tarbes Lourdes, Cavaillon Apt, Belfort Montbéliard Héricourt, Saint-Dié-des-Vosges, Charleville-Mézières, Auxerre, Romorantin-Lanthenay. Cette partie de l’étude, confiée à un consultant externe, viendra compléter et illustrer les analyses statistiques du premier volet.

Les résultats de ces analyses seront connus en 2012.

4.– L’évolution de la situation financière du FNADT

Parmi les outils mis la disposition de la DATAR pour remplir ses missions, le Fonds d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) est, avec la prime d’aménagement du territoire, l’instrument financier principal du programme puisqu’il représente 80 % des crédits.

Le FNADT, créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995, regroupe les crédits d’intervention, aussi bien en investissement qu’en fonctionnement, finançant les actions de politique d’aménagement du territoire. Ses crédits sont répartis en deux sections :

– une section générale, dont la gestion se fait au niveau national par décisions prises par le Premier ministre en comité interministériel. Elle a vocation à financer de grands projets, pour lesquels la subvention nécessaire doit être supérieure à 300 000 euros ;

– une section locale, elle-même divisée en une section locale contractualisée, dénommée section locale CPER, qui regroupe les crédits liés aux engagements des contrats de projets État-régions et de leur volet territorial, et une section libre d’emploi, dont les crédits sont délégués aux préfets de région.

L’évolution des crédits du FNADT entre 2008 et 2012 est présentée dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FNADT – 2008–2012

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

Le budget du programme 112 s’est caractérisé entre 2003 et 2006 par un déséquilibre constant entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement, conduisant pour le FNADT à la formation d’un niveau de dette très élevé (122 millions d’euros à la fin de l’année 2006, soit la moitié de la dotation annuelle du programme en crédits de paiement).

À partir de 2007 et jusqu’en 2009, la priorité a donc été donnée à l’assainissement de ce budget, par des dotations accrûes en crédits de paiement (abondement de 100 millions d’euros par amendement en 2007, maintien de la dotation à un niveau élevé en 2008 et apurement de la dette du FNADT en 2009 par une dotation exceptionnelle de 70 millions d’euros inscrits au plan de relance).

Ces efforts se sont poursuivis en 2010, d’une part, du fait d’un volume de crédits de paiements suffisant pour couvrir l’intégralité des besoins et d’autre part, grâce aux dégagements d’autorisations d’engagement dormantes réalisées dans le cadre du passage au logiciel comptable CHORUS.

L’ensemble de ces mesures a permis de couvrir les engagements de l’État (nulle fin 2010, la dette exigible du FNADT devrait continuer de l’être en 2011) et d’améliorer la soutenabilité de ce budget, une approche poursuivie en 2012 avec une dotation en crédits de paiement (304,7 millions d’euros) supérieures aux autorisations d’engagement (286,7 millions d’euros).

B.– UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE

En 2012, aucune modification n’a été apportée au volet performance du programme, stabilisé après avoir connu de fortes évolutions entre 2006 et 2008, et quelques ajustements en 2010 puis en 2011.

Pour l’ensemble des indicateurs des trois objectifs retenus pour le programme, les prévisions actualisées sont en ligne avec les objectifs fixés, ce qui laisse augurer un niveau de performance satisfaisant à l’issue de l’exercice 2011.

Deux faits marquants cependant peuvent être relevés. Ils portent sur les résultats obtenus en termes d’emplois pour deux dispositifs mis en œuvre par la DATAR :

– celui du programme de restructurations de la Défense : l’indicateur 2.1 mesure le Nombre d’emplois directs créés dans les contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD et PLR).

Intégré au PAP en 2011, il prévoit une nette augmentation du taux de réalisation des objectifs des créations d’emplois liées à la signature des contrats de redynamisation : 1 % en 2010, 11 % en 2011 et 40 % pour 2012 (valeur cible fixée à 77 % en 2013).

– celui des pôles d’excellence rurale (PER) : l’indicateur 2.3 mesure le Nombre d’emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d’ouvrage d’un pôle d’excellence rurale (PER). Cet indicateur est inscrit dans le PAP depuis 2008.

La sélection des projets de la première génération avait pour critère principal « l’ambition en matière d’emploi », et cette incidence devait être appréciée finement.

Les premiers résultats de l’évaluation finale de la première génération de PER, confiée par la DATAR au cabinet Tercia (cf. infra), estiment peu pertinent de retenir comme seul indicateur l’impact sur emploi pour deux raisons : d’une part, parce que l’« effet PER » sur l’emploi a consisté aussi bien en maintien qu’en création, et d’autre part, parce que la réalisation chiffrée s’est révélée très en deçà des prévisions compte tenu d’annonces le plus souvent irréalistes faites au moment des candidatures.

Initialement, la valeur cible pour 2013 était fixée à 13 500 emplois directs, créés ou maintenus. Cette prévision a dû être révisée à la baisse (11 600) pour tenir compte de l’abandon de quelques PER à l’issue de leur évaluation en 2009 (31 au total), et du contexte de crise économique traversé la même année qui a freiné les créations d’emplois.

Dans les faits, le nombre d’emplois est évalué à 4,5 créés et 4,5 maintenus par PER, soit un total d’un peu plus de 3 000 emplois pour les 348 PER ayant réalisé tout ou partie de leurs opérations. Pour la seconde vague, l’estimation est portée à environ 1 900 emplois créés ou maintenus (soit une moyenne de 7,2 emplois par PER).

II.– DES ACTIONS POUR SOUTENIR L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET
LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES

L’action 1 Attractivité économique et compétitivité des territoires regroupe les politiques visant à renforcer sur le plan économique les atouts des territoires. Il est prévu dans le présent projet de loi de finances de la doter de 114,6 millions d’euros en autorisations d’engagement, un niveau en hausse par rapport à 2011 (106,8 millions d’euros, soit une progression de 7 %) et de 126,9 millions d’euros en crédits de paiement (110,8 millions d’euros, soit une hausse de 14 % par rapport à l’année précédente).

Le tableau suivant récapitule l’évolution des crédits de l’action 1 selon ses composantes.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
ET COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2009 ET 2012

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

Il met en évidence, pour 2012, les points suivants :

– la poursuite de la baisse de la subvention à l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) conformément aux objectifs de maîtrise de la dépense publique ;

– la décroissance continue des dotations de crédits de paiement pour les engagements pris hors CPER liée à l’aboutissement de contrats de site ;

– une nouvelle phase de programmation de crédits en autorisations d’engagement pour le plan de restructuration de la Défense qui avait pris du retard en 2010 (et était financé par report de crédits en 2011) ;

– le maintien des crédits destinés à financer la prime d’aménagement du territoire : 38,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 33 millions d’euros en crédits de paiement.

Second outil de ce programme après le FNADT (en volume de crédits), la prime d’aménagement du territoire (PAT) est une aide d’État soumise à une double réglementation, au plan communautaire et au plan national.

A.– LES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES

Les aides publiques aux entreprises sont strictement encadrées par le droit communautaire. Si elles sont par principe interdites, l’alinéa 2 de l’article 87 du Traité des Communautés européennes considère néanmoins que certaines d’entre elles sont compatibles avec le marché commun. Elles échappent donc à l’obligation de notification à la Commission prévue à l’article 88-1 du même Traité.

La Commission européenne a adopté, le 6 août 2008, un nouveau règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) n° 800/2008, permettant aux États membres d’instaurer des régimes d’aide aux entreprises sous réserve du respect de certaines règles de transparence. Les autorités françaises ont ainsi adopté neuf régimes d’aide cadres exempté sur la base de ce règlement.

Font partie de ces régimes exemptés le régime des aides à l’investissement à finalité régionale et le régime de la prime d’aménagement du territoire. Ces régimes ont fait l’objet d’adaptations en 2009 pour répondre aux besoins des entreprises touchées par la crise.

1.– Les aides à l’investissement à finalité régionale

a) Un zonage défini pour la période 2007–2013

Le Traité autorise la mise en œuvre « d’aides à l’investissement à finalité régionale » (AFR) pour contribuer au développement des territoires en difficulté de l’Union européenne. Le 21 décembre 2005, la Commission a adopté les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013. Ces orientations ont été suivies par l’adoption d’un premier règlement relatif aux aides à l’investissement à finalité régionale (règlement (CE) n° 1628/2006 du 24 octobre 2006).

Ces aides visent à soutenir le développement des zones les plus désavantagées de l’Union en y encourageant l’investissement initial de certains secteurs d’activités. Le règlement définit les objectifs de ces aides, les catégories de bénéficiaires, les plafonds applicables en fonction de la zone et de la taille de l’entreprise (calculés non pas en montants maximaux mais en appliquant aux coûts éligibles un taux d’intensité d’aides), les conditions de cumul des aides ainsi que leurs conditions de contrôle.

La carte française des zones AFR a été autorisée par la Commission européenne pour la période 2007–2013 le 7 mars 2007. Le décret n° 2007-732 du 7 mai 2007 a délimité pour la France deux types de zones :

– celles relevant du a du paragraphe 3 de l’article 87 du traité de Rome, qui autorise des aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. Les régions éligibles sont caractérisées par un PIB par habitant ne dépassant pas 75 % de la moyenne communautaire. En France, ces aides sont attribuées aux DOM, éligibles intégralement (ils reçoivent le taux d’aide maximal, entre 50 % et 70 % selon la taille de l’entreprise) ;

– celles relevant du c du paragraphe 3 du même article, qui autorise des aides destinées à promouvoir le développement économique des régions d’un État membre défavorisées par rapport à la moyenne nationale. Ces régions sont moins défavorisées que celles visées au a et concernent donc une partie plus restreinte du territoire national. L’intensité des aides y est moindre et on distingue à l’intérieur de ces zones deux taux d’aides distincts. Un taux normal qui varie entre 35 et 10 % de l’investissement selon la taille de l’entreprise, et un taux réduit pour les régions dont le PIB par habitant est de 100 % supérieur à la moyenne de l’UE-25 et un taux de chômage inférieur à la moyenne de l’UE-25.

Dans les zones éligibles aux AFR, les taux d’aide applicables aux investissements productifs des entreprises pour la période 2007–2013 sont de :

– 10 à 15 % pour les grandes entreprises, à partir de 250 salariés ;

– 20 à 25 % pour les moyennes entreprises, entre 50 et 249 salariés ;

– 30 à 35 % pour les petites entreprises, en dessous de 50 salariés.

Les aides mobilisables dans le zonage AFR concernent principalement la prime d’aménagement du territoire « industrie et services », les aides à l’immobilier d’entreprise des collectivités territoriales, les exonérations de taxe professionnelle et les aides régionales à l’emploi ou à l’investissement.

Cette nouvelle réglementation impose à la France une baisse de 55 % de la population couverte par rapport à la période 2000–2006, portant à seulement 15,5 % le taux de sa population éligible au lieu de 34,4 %.

b) L’utilisation de la réserve nationale depuis 2008

Pour tenir compte de cette réduction sensible du taux de population éligible, le CIACT du 6 mars 2006 a décidé de constituer une réserve au niveau national de 250 000 habitants, destinée à être utilisée pour classer des territoires touchés par des sinistres économiques d’une ampleur particulière parmi les zones bénéficiaires des AFR, de façon à pouvoir les accompagner et maintenir leur attractivité.

Les critères retenus sont les suivants :

– en premier lieu, la zone d’emploi doit répondre à un critère sur l’ampleur du choc, c’est-à-dire avoir connu au moins 500 suppressions d’emplois dans un ou plusieurs établissements du même secteur d’activité au cours des douze derniers mois ou des suppressions d’emplois d’un ou de plusieurs établissements sur un à trois secteurs d’activité représentant au moins 1,25 % de l’emploi salarié total au cours des 12 derniers mois ;

– en second lieu, un critère relatif à la situation de l’emploi dans le bassin. La zone d’emploi doit se trouver dans l’une des deux situations suivantes : le taux de chômage y est supérieur à la moyenne nationale ou elle connaît une croissance de l’emploi inférieure à la moyenne nationale.

Enfin, dernière condition, les territoires intégrés à la carte des zones AFR doivent consister en des zones contiguës de plus de 50 000 habitants ou être rattachées à des zones existantes.

Depuis sa création, la réserve nationale a été utilisée à trois reprises (successivement en 2008, en 2009 et 2010) conduisant à son quasi-épuisement (le restant disponible n’est plus que de 611 habitants).

c) La révision de la carte en 2010

En principe applicable pour toute la période 2007–2013, la liste des régions sélectionnées au titre de l’article 87-3-c pouvait faire l’objet d’une révision à mi-parcours en 2010.

La Commission européenne ayant refusé d'augmenter la population éligible aux AFR pour la France, l'exercice de révision, lancé auprès des régions début mai 2010, a dû s’effectuer à population constante et dans la limite de 50 % de la couverture totale autorisée. Ainsi, chaque nouvelle zone intégrée dans la carte devait être compensée par la sortie du zonage d’une autre zone d’un montant de population équivalent à celle insérée.

Quinze régions ont souhaité réviser leur zonage : Alsace, Auvergne, Basse-Normandie, Bourgogne, Bretagne, Champagne-Ardenne, Île-de-France, Languedoc-Roussillon, Limousin, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte-D’azur et Rhône-Alpes.

Ces propositions de modification ont été notifiées en trois étapes à la Commission Européenne (25 juin, 6 juillet et 27 août 2010) qui les a approuvées par décision du 17 novembre 2010. Le décret n° 2011-391 du 13 avril 2011 transposant ces modifications a été publié au Journal Officiel du 14 avril 2011.

Aucune autre modification ne devrait intervenir sur ce zonage d’ici la fin de l’année 2013.

2.– La prime d’aménagement du territoire 

Second outil de ce programme après le FNADT, en volume de crédits, la prime d’aménagement du territoire (PAT) est une aide d’État soumise à une double réglementation, au plan communautaire et au plan national. Pour 2012, elle est financée par une dotation fixée à 38,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 33 millions d’euros en crédits de paiement, des niveaux stables depuis 2010.

a) Son rôle et ses modalités

Conséquence de la forte diminution du zonage AFR de la France pour la période 2007–2013, le dispositif de la PAT a fait l’objet d’une importante refonte en 2007. Devenue le principal levier d’aide directe à l’investissement des entreprises, son rôle est précisé dans une circulaire du 15 juillet 2008 ⁽³⁾ :

« La prime d’aménagement du territoire, accordée par le ministre chargé de l’Aménagement du territoire après consultation de la commission interministérielle d’aide à la localisation des activités (CIALA), est un outil majeur de soutien à la création d’emplois durables et au développement d’activités économiques et de recherche-développement sur les zones prioritaires du territoire national. Elle vise, en conformité avec la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, à corriger les déséquilibres de développement en favorisant la localisation ou l’émergence de projets créateurs d’emplois durables dans les zones les plus fragiles du territoire national. Elle doit également contribuer à faire de la France le premier pays d’accueil des projets internationalement mobiles en Europe. »

Elle recouvre désormais deux types d’interventions, réalisées selon deux régimes différents :

– la PAT « industrie-services » doit permettre de soutenir les projets de création, d’extension ou de reprise d’entreprises industrielles ou de services. Basée sur le régime des aides à finalités régionales, elle permet d’octroyer une prime à l’investissement productif d’entreprises dont les taux maximaux et les critères d’éligibilité sont déterminés par une grille validée par la Commission européenne ;

– la PAT « recherche, développement et innovation » a pour objet de favoriser le développement de projets de recherche et développement (R&D) et d’innovation d’entreprises industrielles et de services. Basée sur l’encadrement communautaire des aides à la recherche, au développement et à l’innovation, elle s’adresse aussi bien aux PME qu’aux grandes entreprises, sur l’ensemble du territoire métropolitain. La PAT a ainsi vocation à :

• appuyer les projets majeurs d’intérêt national, au premier rang desquels les investissements internationalement mobiles, afin de renforcer l’attractivité de la France dans un contexte où les décideurs industriels internationaux sont très attachés aux marques d’intérêt des pouvoirs publics, notamment sous forme d’aides directes ;

• maintenir le soutien aux projets industriels de taille intermédiaire et aux projets de R&D, compte tenu de son caractère incitatif pour ce type de projets ;

• encourager le développement des zones en crise (structurelle ou plus conjoncturelle) par l’accompagnement des projets les plus structurants de ces territoires.

Le dispositif est présenté dans le tableau ci-après, pour chacune des modalités de la prime.

LE RÉGIME DE LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Source : DATAR.

⁽¹⁾ et ⁽²⁾ Ces seuils ont été modifiés par le décret du 26 mars 2009.

b) Un cadre réglementaire assoupli et un zonage AFR élargi en 2009

Pour répondre au contexte de crise économique fin 2008, des aménagements ont été apportés au cadre réglementaire de la PAT.

Depuis 2007, les reprises et les extensions d’entreprises sans créations d’emplois étaient éligibles. Un décret du 26 mars 2009 ⁽⁴⁾ a élargi deux critères d’éligibilité pour ces catégories :

– en abaissant de 25 millions d’euros à 10 millions d’euros les planchers d’investissements des projets d’extension d’activité (« PAT défensive ») ;

– en abaissant, pour les reprises (« PAT reprise »), de 150 à 80 le nombre d’emplois maintenus et de 15 millions à 5 millions les projets d’investissements correspondants.

De plus, le zonage des aides à finalité régionale a été élargi (par utilisation de la réserve nationale ⁽⁵⁾) à plusieurs zones concernées par les restructurations de la Défense.

Ainsi, les sites suivants (pour lesquels ont été signés des contrats de redynamisation de site de défense) ont été intégrés à la carte des aides à finalité régionale jusqu’au 31 décembre 2013 ⁽⁶⁾ :

– Joigny (Yonne) en Bourgogne ;

– Châteauroux (Indre) en région Centre ;

– Vernon (Eure) en Haute-Normandie ;

– Sourdun (Seine et Marne) en Île de France ;

– Limoges (Haute-Vienne), Guéret et La Courtine (Creuse avec un rattachement au zonage de Corrèze) en Limousin ;

– Commercy (Meuse), Metz, Augny, Dieuze (Moselle et Meurthe-et-Moselle), Epinoy (Pas-de-Calais) en Nord/Pas-de-Calais ;

– Laval (Mayenne) en Pays-de-la-Loire ;

– Couvron-et-Aumencourt (Aisne) en Picardie.

c) Le bilan de la mise en œuvre de la PAT depuis 2008

Le tableau suivant dresse le bilan chiffré de la mise en œuvre de la PAT pour les années 2008, 2009, 2010 et le premier semestre 2011.

BILAN DE LA PAT DEPUIS 2008

Le tableau suivant précise les résultats obtenus sur l’emploi en distinguant la part des emplois maintenus et celle des emplois créés.

PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET EMPLOI

Source : DATAR.

Il montre qu’entre 2008 et le premier semestre 2011, la PAT a permis le maintien ou la création de 32 662 emplois, pour un montant total d’aides de 136,4 millions d’euros, soit un montant moyen par emploi de 4 175 euros. Il met en évidence également la forte progression du nombre d’emplois maintenus en 2010, marquant un renversement de tendance par rapport à 2008, année où c’était la proportion d’emplois créés qui était la plus forte.

Les nouvelles conditions réglementaires décidées en 2009 et le ciblage de cette aide vers les territoires touchés les plus fragilisés par les reconversions montrent que la PAT joue désormais un rôle d’amortisseur et de soutien des emplois, avant de contribuer à en créer de nouveau. En 2011 toutefois, les projets d’investissements avec créations d’emplois redeviennent majoritaires.

À l’occasion d’un contrôle, la Cour des comptes s’est interrogée sur le caractère réellement incitatif de cette aide et a émis quelques réserves sur l’intérêt de maintenir en 2012 au même niveau le montant de crédits servant à la financer (39 millions d’euros). Le Délégué de la DATAR a, pour sa part, tenu à souligner auprès du Rapporteur spécial, que ces sommes, modiques une fois rapportées à l’ensemble des aides versées aux entreprises, revêtent selon lui un intérêt stratégique. Il a en effet rappelé que la PAT est un argument fort de différenciation vis-à-vis des partenaires étrangers et contribue à capter des investissements en France. Ainsi, en 2010 :

– une entreprise soutenue sur quatre avait un projet en concurrence avec l’étranger : la PAT est un réel facteur d’attractivité pour la France ;

– un projet sur quatre est localisé en milieu rural. La création ou le maintien d’emplois a un impact fort pour ces territoires souvent fragilisés ;

– enfin, la PAT bénéficie majoritairement à deux filières essentielles de notre économie, l’automobile et l’aéronautique, par ailleurs en mutation. Cette aide soutient l’adaptation des sites et donc la pérennité des emplois.

Dans un contexte où la contrainte budgétaire est particulièrement forte, la question du maintien du niveau de la dotation de la PAT sera sans doute une nouvelle fois posée lors de l’élaboration du prochain budget triennal de l’État et du nouveau règlement relatif aux aides AFR pour la période 2014–2020.

B.– LA POLITIQUE DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ 

1.– Une politique initiée en 2005

Dans une économie mondiale de plus en plus concurrentielle, la France a lancé, en 2004 ⁽⁷⁾, une nouvelle politique industrielle, orientée vers une logique de territoire et de réseau, en décidant de la création et du développement de pôles de compétitivité. Ces derniers sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d’entreprises, de centres de formation et d’unités de recherche engagés dans une démarche partenariale destinée à dégager des synergies autour de projets innovants.

71 pôles ont été labellisés, 67 par le CIADT ⁽⁸⁾ du 12 juillet 2005 et 5 supplémentaires lors du CIACT ⁽⁹⁾ du 5 juillet 2007, répartis entre 7 pôles mondiaux, 10 pôles à vocation mondiale et 54 pôles nationaux. L’État s’est engagé financièrement pour assurer leur soutien en apportant 1,5 milliard d’euros sur la période 2006–2008.

Trois ans après avoir lancé ce dispositif, le Gouvernement a souhaité qu’une évaluation globale des pôles soit effectuée pour faire le point sur le bon usage des crédits publics et déterminer les actions d’amélioration à mener.

À l’issue de cette évaluation menée au premier semestre 2008 par les cabinets Boston Consulting Group et CM International, la poursuite de cette politique de soutien aux pôles a été reconduite pour la période 2009–2012 ⁽¹⁰⁾, financée avec une nouvelle enveloppe globale de 1,5 milliard d’euros.

Les 71 pôles ont été répartis en trois groupes : 39 pôles ayant atteint les objectifs de la politique des pôles (groupe 1), 19 pôles ayant partiellement atteint les objectifs (groupe 2) et 13 pôles nécessitant une reconfiguration (groupe 3). Pour ces derniers, le maintien du label était conditionné à un nouveau bilan réalisé à la fin de l’année 2009.

Le tableau suivant rappelle la ventilation des enveloppes prévues pour financer le soutien de l’État aux pôles sur la période 2006–2008 et 2009–2012.

SYNTHÈSE DES FINANCEMENTS DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ

(En millions d’euros)

⁽¹⁾ Fonds unique interministériel.

⁽²⁾ Pour mémoire, les exonérations fiscales prévues à l’article 24 de la loi de finances pour 2005 ont été abrogées concernant la période 2009–2011.

Source : DATAR.

2.– Le suivi des décisions prises par le CIADT du 11 mai 2010

Pour conclure la démarche d’évaluation de l’ensemble des pôles et initier une nouvelle dynamique en intégrant de nouvelles priorités, le Premier ministre a décidé de nouvelles mesures lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (Ciadt) tenu le 11 mai 2010, en particulier :

– de poursuivre la phase 2 d’un an (2009–2012) ;

– de labelliser six nouveaux pôles de compétitivité dans le domaine des écotechnologies (nouveaux pôles : pôle « Eau » à vocation mondiale (Languedoc-Roussillon, PACA et Midi-Pyrénées), « Gestion des eaux continentales » (Alsace-Lorraine), « Dream – Eaux et milieux » (Centre), « Avenia – Gestion du sous-sol, capture et stockage du CO2, géothermie » (Aquitaine), "Team² – Valorisation des déchets" (Nord-Pas-de-Calais) et « Energivie – Bâtiment durable et efficacité énergétique » (Alsace) ;

– de prévoir une nouvelle évaluation des pôles en 2012 ;

– d’assurer une bonne coordination entre le Programme national des investissements d’avenir (PIA) et les pôles.

– de renouveler l’attribution du label jusqu’à la fin de la phase 2 pour sept pôles classés dans le groupe 3 et de déclasser les six autres ⁽¹¹⁾ : Mobilités et transports avancés (situé au Futuroscope dans le Poitou), Innoviandes (Auvergne), le pôle Enfant (Cholet, Maine-et-Loire), Sporaltec (Rhône-Alpes), le pôle Génie civil Éco-construction (Nantes-Saint-Nazaire) et le pôle Prod'innov (Aquitaine).

Pour ces pôles délabellisés, le CIADT a néanmoins reconnu leur intérêt pour les entreprises et les acteurs de la recherche qui y participent ainsi que pour leur contribution à l’attractivité des territoires où ils sont implantés. Il a donc demandé au groupe technique interministériel et aux préfets de régions de trouver une solution concrète respectant la dynamique engagée et le travail accompli depuis 2005.

3.– Un soutien nouveau apporté aux réseaux d’entreprises

a) 126 grappes d’entreprises sélectionnées à l’issue de deux appels à projets en 2010

L’évaluation des pôles de compétitivité fin 2009 a mis en évidence les difficultés rencontrées par certains pôles pour remplir les critères attendus, notamment en termes de taille critique et de gouvernance. Pour autant, leurs réseaux étaient constitués et devenus une réalité sur le terrain.

Aussi, pour en tirer tout le parti, le Gouvernement a décidé d’initier une politique nouvelle de soutien à ces réseaux d’entreprises, appelés grappes, sur la base d’appel à projets.

Une grappe d’entreprises se définit comme un réseau d’entreprises constitué majoritairement de PME et de TPE, fortement ancrés localement, souvent sur un même créneau de production et souvent à une même filière, mobilisé autour d’une stratégie commune et la mise en place de services et actions concrets et mutualisés.

Alors qu’il était envisagé initialement de retenir une centaine de dossiers, ce sont finalement 126 grappes (sur 450 candidatures) qui ont été labellisées à l’issue de deux appels à projets :

– 42 grappes ont été sélectionnées lors du premier appel à projets, lancé le 29 octobre 2009 ;

– 84 nouvelles grappes ont été sélectionnées à l’issue de la deuxième vague de sélection, lancée le 29 juin 2010.

Sur les 126 grappes d’entreprises sélectionnées, 16 % sont en région Rhône-Alpes ; 8 % en Île-de-France ; 7 % en Bretagne et en Nord-Pas-de-Calais ; 6 % en Aquitaine et en région Centre ; 5 % en Midi-Pyrénées, PACA et Pays de la Loire. À noter que huit grappes d’entreprises ont été retenues outre-mer au titre des deux vagues : deux en Guyane, en Martinique et en Nouvelle-Calédonie ; une à la Réunion ; et une en Polynésie française.

b) Une politique complémentaire de celle des pôles de compétitivité

Alors que les pôles de compétitivité ont un positionnement axé sur le développement de la R&D et de l’innovation technologique (phase amont), les grappes d’entreprises se positionnent sur le développement de l’innovation et sur des actions plus proches du marché pour les entreprises (phase aval).

Mais les grappes d’entreprises et les pôles de compétitivité développent ensemble aussi des partenariats dans des secteurs d’activité similaires ou complémentaires. C’est le cas par exemple pour les secteurs :

– du bois et de la construction, avec les liens entre les grappes « Maison de la Forêt et des Bois de Guyane », « Eskal-Eureka » et le pôle « Xylofutur » ;

– de l’agroalimentaire, avec les liens entre la grappe « Nutravita » et les pôles « Q@limed », « Céréales Vallée », « Nutrition Santé Longévité », « Valorial » et « Vitagora ».

Au total, 42 pôles de compétitivité (soit plus de 60 %) sont concernés par ces partenariats avec des grappes.

c) Les modalités de financement

Le soutien apporté par l’État aux grappes d’entreprises est prévu pour financer la partie animation et le budget de fonctionnement des grappes.

À ce titre, une enveloppe totale de 24 millions d’euros (contre 20 millions prévus initialement) est mobilisée par le FNADT, complétée par des soutiens de la Caisse des dépôts et consignations, d’Oséo et de différents ministères ⁽¹²⁾. L’aide financière de l’État est formalisée dans des conventions signées avec chacune des grappes. Le soutien moyen apporté sur la période s’élève à 200 000 euros par grappe.

La répartition des financements par vague est présentée dans le tableau suivant.

RÉPARTITION DES FINANCEMENTS DE LA POLITIQUE
DES GRAPPES D’ENTREPRISES

Source : DATAR.

d) Les principaux enjeux pour l’avenir des grappes

● Au niveau national, le principal enjeu pour la DATAR est désormais de mettre en place une animation nationale du dispositif. Celle-ci a prévu de sélectionner un prestataire extérieur, en lien avec la Caisse des dépôts et consignation, par le biais d’un appel d’offres.

● Au niveau européen, l’enjeu est d’inscrire pleinement ces grappes dans les politiques régionales européennes.

En effet, la nouvelle politique de cohésion régionale s’appuie désormais sur la stratégie Europe 2020 ⁽¹³⁾. Parmi les 7 initiatives phares retenues se trouve celle de faire émerger une nouvelle politique industrielle mettant notamment l’accent sur une politique dédiée à l’innovation et le soutien aux PME ⁽¹⁴⁾. Celles-ci devraient pouvoir bénéficier d’un accès plus facile au financement et d’une aide à l’internationalisation.

Les différentes évaluations des politiques de clusters menées en France ont montré que les fonds européens, et ceux issus du FEDER en particulier, sont trop peu mobilisés alors que les activités des pôles de compétitivité s’inscrivent pleinement dans le cadre des orientations des stratégies de Lisbonne et Göteborg.

Cette sous-utilisation des crédits s’explique par plusieurs facteurs :

– en premier lieu, les structures de gouvernance des clusters qui ne disposent pas d’avances de trésorerie suffisantes présentent des difficultés à satisfaire les règles de gestion des fonds européens, qui privilégient les systèmes d’avances remboursables. Elles imposent, en effet, une gestion difficile à mettre en œuvre pour des structures de gouvernance souvent limitées en ressources financières et qui ne sont pas, de surcroît, les bénéficiaires finales des subventions attribuées ;

– en second lieu, les outils d’ingénierie financière, très largement développés aux niveaux régionaux et fortement consommateurs de fonds européens qui bénéficient aux entreprises, n’ont pas été prévus pour répondre aux besoins et aux attentes des clusters eux-mêmes.

Les marges de progression sont donc importantes et doivent être exploitées pour obtenir de meilleurs résultats sur la prochaine période de programmation 2014–2020.

C.– LE SOUTIEN AUX TERRITOIRES EN RECONVERSION

1.– L’arrivée à terme des contrats de site

La politique des contrats de site permet de concentrer les moyens budgétaires et de coordonner les acteurs dans des zones en difficulté afin de favoriser leur reconversion industrielle. Elle s’inscrit dans le cadre de la politique d’accompagnement des mutations économiques décidée lors du CIADT du 13 décembre 2002, dont le cadre général a été précisé lors du CIADT du 26 mai 2003.

Depuis cette date, 34 contrats ont été signés, dont 16 contrats de site au sens initial (dont 6 correspondent à des sites touchés par les restructurations de GIAT-Industries), et 18 contrats dits territoriaux.

Fin 2010, 30 des 34 contrats signés étaient achevés. En 2011, étaient encore en cours d’exécution les contrats d’Ussel, de Tarare, des Ardennes (signé pour la période 2007–2013) et de Châtellerault (2009–2012).

Le total des financements prévus dans ces contrats atteint 1 768,9 millions d’euros, dont 516,8 millions d’euros financés par l’État. Au sein de cette part, la section générale du FNADT contribue à hauteur de 111,6 millions d’euros (21,6 %).

La mise en place de nouveaux dispositifs comme le Fonds National de revitalisation des territoires (FNRT), constitue un instrument supplémentaire au bénéfice des bassins touchés par les restructurations économiques.

2.– Les perspectives d’évolution du Fonds national de revitalisation des territoires

Le Fonds national de revitalisation des territoires (FNRT), dont la création avait été annoncée en février 2008 par le Président de la République, est devenu opérationnel en avril 2009. Sa création vient combler une carence de la loi de modernisation sociale de 2002 qui ne prévoit des aides que pour les entreprises de plus de 1 000 salariés.

Outil de revitalisation intermédiaire, il peut donc être mobilisé pour les entreprises de moins de 1 000 salariés ou en redressement ou liquidation judiciaires (non soumises aux articles L. 1233-84 à 90 – ancien article L. 321-17 –du code du travail), et pour des restructurations d’un niveau inférieur au seuil exigé pour le recours à un contrat de site.

Le FNRT est piloté au niveau national par un Comité stratégique d’orientation (CSO) dont le secrétariat général est assuré par la DATAR. Sont également mis en place un Comité national de suivi (CNS) dont le secrétariat général est assuré par la délégation générale à l’Emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et des comités de pilotage locaux.

Il est doté de 135 millions d’euros sur la période 2009–2012, pour octroyer des aides sous forme de prêts à la revitalisation des territoires (PRT), compris entre 100 000 et un million d’euros et dans la limite du montant d’aide autorisé par la règlementation européenne des aides d’État.

Au 30 juin 2011, 67 territoires ont été labellisés, 287 prêts à la revitalisation des territoires ont été octroyés aux entreprises, pour un montant total de 70,5 millions d’euros (47 dossiers sont à l’étude à cette date pour 10,9 millions d’euros) et la prévision est d’atteindre un montant de 97,8 millions d’euros d’ici la fin de l’année. Les banques ont contribué à hauteur de 244,4 millions d’euros depuis 2009.

Conformément aux termes de la convention passée entre l’État, la Caisse des dépôts et consignation et Oséo, une mission d’évaluation du dispositif a été confiée au Contrôle général économique et financier et à l’Inspection générale de l’administration qui ont rendu leurs résultats en juillet 2011.

Celle-ci a souligné les acquis permis par ce dispositif de revitalisation, bien accepté par les entreprises assujetties, et pertinent dans le panel d’outils de redynamisation et de développement économique existant. Pour autant, elle considère que le FNRT, depuis sa création, tend à répondre à un triple besoin pour lequel elle préconise un traitement différencié :

– une réponse aux crises structurelles : il s’agirait de mettre en place une approche contractuelle entre l’État et les collectivités territoriales, sur la base d’un diagnostic approfondi, de type contrat de site ou contrat de redynamisation. Cette démarche permet une vision territoriale partagée du développement local et une meilleure mobilisation. Le financement serait assuré sur des crédits inscrits dans les contrats de projets, les fonds structurels ou des fonds d’entreprises.

– une réponse aux difficultés conjoncturelles : il s’agirait ici d’actionner le dispositif de soutien actuel recentré sur son cœur de cible et d’en faire un outil permettant d’intervenir rapidement en cas de crise.

– une réponse à des difficultés de financement. La mission constate l’existence d’un bon nombre d’entreprises qui ont des soucis de financement de projets alors qu’elles ne se situent pas forcément dans un territoire labellisé. Elle préconise donc d’y mettre en place une organisation de détection en lien avec Oséo et de réfléchir à un dispositif de prêts de type contrat de développement.

3.– La mise en œuvre de l’aide à la ré-industrialisation

L’aide à la ré-industrialisation (ARI) figure parmi les 23 mesures annoncées en 2010 lors des États généraux de l’industrie et s’inscrit dans le cadre du Programme des investissements d’avenir coordonné par le Commissariat général à l’investissement (CGI). Sont visées les sociétés de moins de 5 000 salariés évoluant dans l’industrie manufacturière et dans les services à l’industrie, qui consacrent au moins 5 millions d’euros à un projet créateur de 25 postes au minimum. L’enveloppe totale est de 200 millions d’euros sur trois ans.

Le dispositif, ouvert jusqu’au 30 juin 2013, permet de financer, par le biais d’avances remboursables, des projets d’investissements sur l’ensemble du territoire français. Il utilise le « guichet » de la PAT (l’instruction des demandes est en effet assurée par le secrétariat général de la Commission interministérielle d’aide à la localisation d’activité) dont il se veut complémentaire : son champ sectoriel est plus restreint (le soutien est destiné aux projets d’investissements purement industriels et aux services associés à l’industrie) tandis que son impact territorial peut être plus large (il n’est pas limité par le zonage AFR).

De nature différente (prime pour la PAT et avance remboursable pour l’aide à la relocalisation), les aides à la ré-industrialisation et la PAT ne disposent pas du même effet de levier en matière d’investissements. Il est possible, lorsque les projets remplissent les conditions des deux dispositifs, de cumuler les deux aides dans le respect des règles de cumul.

Entre juillet 2010 et juillet 2011, 12 projets ont bénéficié d’une ARI pour un montant total de crédits engagés de 54 millions d’euros. Ces projets représentent 253 millions d’euros d’investissements et devraient permettre la création d’environ 1 000 emplois d’ici à 3 ans.

D.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE

1.– Présentation générale

La réforme des implantations des armées, mise en œuvre conformément aux recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a pour objectif de dégager des économies substantielles sur les crédits de personnel et de fonctionnement – par la fermeture de 82 sites et la suppression de 54 000 postes d’ici 2014 –, pour réinjecter les gains réalisés dans les dépenses d’équipement.

Lors de la présentation de cette réforme, le 24 juillet 2008, le Premier ministre a insisté sur l’importance de son accompagnement territorial. Il a pour cela adressé, dès le 25 juillet, une circulaire à l’ensemble des préfets, dans laquelle sont précisées les grandes orientations de ces mesures à destination des collectivités touchées par les restructurations (n° 5318/SG du 25 juillet 2008).

Le plan proposé repose sur plusieurs actions :

1. La mise en place progressive de contrats de redynamisation de site de défense pour les sites les plus touchés, et pour les autres zones, de plans locaux de redynamisation ;

2. L’adaptation des modalités de cessions des emprises militaires. L’article 67 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) prévoit la possibilité de cessions à l’euro symbolique d’immeubles du ministère de la Défense aux communes et EPCI concernés par l’un des 24 contrats de redynamisation de site de défense ;

3. L’instauration de modalités d’aides fiscales aux entreprises, pour favoriser l’implantation de nouvelles activités économiques dans les territoires concernés ;

4. La création d’un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées devant apporter une aide au fonctionnement, doté de 25 millions d’euros ;

5. La déconcentration des administrations centrales vers les territoires subissant les réductions d’effectifs les plus importantes, 5 000 personnes pouvant ainsi quitter la région parisienne ;

6. Pour les régions du Nord-Est de la France qui concentrent l’essentiel des fermetures, une mission spécifique d’accompagnement est confiée au préfet Hubert Blanc.

2.– Son état d’avancement au premier semestre 2011

a) L’accélération de la signature des contrats territoriaux

Le Gouvernement tire un bilan positif de l’avancement du plan après trois années de mise en œuvre avec 30 000 postes supprimés, 20 fermetures de sites militaires et la création de 60 bases de défense.

Le plan prévoit la mise en place de deux dispositifs territoriaux ciblés qui ont pour objectif commun de permettre la revitalisation économique durable, créatrice d’activités et d’emplois des territoires concernés : les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) et les plans locaux de redynamisation (PLR).

Les CRSD concernent les sites subissant une perte nette de plus de 200 emplois directs et connaissant une grande fragilité économique et démographique. Les PLR concernent les sites qui subissent une perte nette d’au moins 50 emplois directs.

Le tableau suivant dresse le bilan des signatures des contrats (CRSD et PLR) au mois de septembre 2011.

LES SIGNATURES DE CONTRATS TERRITORIAUX FIN SEPTEMBRE 2011

(en millions d’euros)

Il montre la nette accélération du nombre de contrats (CRSD et PLR) signés sur trois ans : 5 contrats signés en 2009, 6 en 2010 et 10 en 2011 (au premier semestre). Au total, 13 CRSD (sur 15 prévus d’ici fin 2011 et 23 prévus au total) et 9 PLR (sur 33 prévus au total) ont été signés.

b) Le point sur l’engagement des crédits

Pour la période 2009 à 2015, une enveloppe de crédits de 320 millions d’euros (dont 20 millions d’euros pour l’outre-mer) est prévue pour le financement des mesures d’accompagnement, au moyen de crédits du Fonds pour les restructurations de défense (FRED, programme 212) et du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT, programme 112).

La contribution totale du FNADT s’élève à 75 millions d’euros sur la période.

FINANCEMENT DU PLAN D’ACCOMPAGNEMENT TERRITORIAL
DE LA RESTRUCTURATION DES ARMÉES

(en millions d’euros)

Source : Projets annuels de performances Politique des territoires et Défense.

Le tableau suivant retrace les consommations sur le FNADT et le FRED ainsi que les reports annuels réalisés.

ÉVOLUTION DES CONSOMMATIONS DE CRÉDITS DU FNADT ET DU FRED

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

Le faible niveau d’engagement des crédits en 2009 et 2010, aussi bien pour le FNADT que le FRED, est révélateur des lenteurs qui ont marqué le démarrage du plan, difficultés qui ont donné lieu à plusieurs reports de crédits consécutifs (en 2010 et 2011). La conclusion des contrats de site, et parfois leur mise en œuvre, ont en effet été plus longues à réaliser que prévu, pour les raisons suivantes :

– certains élus locaux ont mis du temps à accepter de nouvelles restructurations de défense sur leur territoire ;

– les études de diagnostic territorial n’ont pas toutes été lancées simultanément pour des raisons d’organisation et de moyens ;

– la pollution pyrotechnique a freiné le développement des projets économiques sur les sites militaires ;

– la mise en œuvre des mesures prévues par certains CRSD a pris parfois du retard du fait de difficultés d’ingénierie.

Néanmoins, le calendrier de signatures des contrats territoriaux s’est accéléré de façon significative en 2011 : ainsi, 50 % des 320 millions d’euros ont été programmés, ce qui correspond à un volume total de 745 millions d’euros d’engagements entre l’État, l’Europe et les collectivités.

E.– LE RÔLE DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX

1.– L’accueil des investissements étrangers en France

a) En flux, les investissements étrangers en France sont stables entre 2009 et 2010

En 2010, avec un total de 57,4 milliards de dollars, le montant des investissements directs étrangers (IDE) a baissé de 12 % par rapport à 2009 et fait perdre une place à la France, désormais au quatrième rang mondial derrière les États-unis (186,1 milliards de dollars), la Chine (101 milliards de dollars) et Hong-Kong (62,6 milliards de dollars) selon les données de la CNUCED ⁽¹⁶⁾.

Elle se place cependant au deuxième rang européen, derrière le Royaume-Uni, et devant son concurrent traditionnel qu’est l’Allemagne.

Les données sur les IDE qui précèdent intègrent des opérations financières telles que les fusions-acquisitions ainsi que les flux intra-groupes qui représentent une part très significative de ces investissements directs. Des évolutions sur la méthodologie d’établissement des statistiques sont donc progressivement mises en œuvre pour en neutraliser l’impact (cf. encadré).

b) En 2010, la France accueille un nombre record de projets d’investissements étrangers créateurs d’emplois

● Les chiffres publiés par l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) dans son bilan d’activité pour 2010 ⁽¹⁷⁾ montrent qu’après avoir tenu le choc de la crise en 2009, l’attractivité du site France ne s’est pas démentie en 2010 : avec 782 projets d’investissements étrangers annoncés contre 639 en 2009 (641 en 2008, 624 en 2007), ce chiffre marque une hausse de 22 % et s’établit à un niveau inégalé en quinze ans. Le nombre d’emplois induit s’élève à 31 815 (contre 39 998 en 2006, année record).

Une bonne performance à mettre sur le compte de l’ensemble des mesures prises ces deux dernières années pour renforcer l’attractivité de notre pays, parmi lesquelles la réforme du crédit d’impôt recherche en 2008, consolidée en 2010, le lancement du Grand Paris en 2009, la réforme de la taxe professionnelle et le lancement du programme national des investissements d’avenir en 2010.

Les atouts de la France traditionnellement reconnus par les investisseurs sont la qualité et la productivité de sa main-d’œuvre, la qualité de ses infrastructures de transport et de communication, la taille et la position centrale de son marché intérieur, la formation et la qualification de sa main-d’œuvre.

● En 2010, avec 562 projets d’implantations nouvelles, la France a réussi à maintenir sa position devant l’Allemagne d’extrême justesse (560 projets). D’année en année, celle-ci améliore sa performance (+ 34 % de nouveaux projets en 2010, + 6 % pour la France). La part de marché de la France s’est réduite de 16 % à 15 % en 2010 tandis que celle de l’Allemagne est passée de 12 % à 15 %.

Comme les années précédentes, l’Europe (65 %) et l’Amérique du Nord (22 %) sont à l’origine de l’essentiel de ces investissements tandis que les pays émergents ne totalisent que 47 projets (6 % du total). La Chine devient le premier pays asiatique d’origine des investissements étrangers, avec 35 projets. Un constat qui a conduit l’AFII à renforcer sa capacité de projection vers ces pays en redéployant depuis trois ans son réseau, par ailleurs très actif en Europe et en Amérique du nord (ouvertures à Abu Dhabi, Istanbul, Sao Paulo ; renforcement à Moscou, Singapour et Hong-Kong).

● L’évolution en matière d’emplois induits (créés ou sauvegardés) constatée depuis 2006 (année record avec 39 998 emplois) reste la même : depuis cette date, les investissements étrangers sont à l’origine de moins en moins d’emplois par projet (41 en moyenne en 2010 contre 50 en 2008 et 67 sur la période 1993-1999). Une baisse qui s’explique par un ensemble concomitant de facteurs :

– les investissements sont le fait de petites entreprises (deux tiers du total des projets). Ainsi 51 % des projets ont généré moins de 20 emplois, alors que ceux créant plus de 50 postes n’ont représenté que 4 % du total, contre 9 % en 2007 ;

– au niveau sectoriel, la part des projets dans les secteurs de l’énergie et du recyclage s’accroît et leur taille est de l’ordre de 24 emplois contre 38 pour l’industrie manufacturière ;

– les entreprises continuent de faire preuve de prudence face au contexte économique encore fragile et réduisent l’ambition initiale de leurs projets.

● L’analyse de l’évolution sectorielle montre que le nombre de projets relevant du secteur manufacturier, relativement stable entre 2007 et 2009, a progressé de 28 % en 2010. Avec 533 projets, il est à l’origine de 68 % des projets d’investissement étrangers annoncés. Selon le baromètre annuel d’Ernst & Young, la France est la première destination en 2010 en Europe pour l’accueil des projets industriels étrangers.

Parmi les chiffres stratégiques particulièrement observés, on se réfère aux résultats obtenus en matière d’implantations de centres de R&D (51 en 2010, contre 42 en 2009 et 21 en 2008) ou des projets d’installation de quartiers généraux (40 en 2010, soit quatre fois plus qu’en 2009). D’excellents résultats qui confirment que le crédit d’impôt recherche rend notre pays particulièrement attractif ⁽¹⁸⁾, surtout depuis que son dispositif est stabilisé.

● L’analyse par région d’accueil montre que sur la période 2007-2010, en flux de projets, les quatre premières régions d’accueil des investissements étrangers, soit l’Île-de-France (31 % du total national), Rhône-Alpes (16 %), Midi-Pyrénées (7 %) et Provence-Alpes-Côte d’Azur (7 %) accueillent 61 % des projets.

Face à une telle concentration des investissements sur quelques territoires, le Président de l’AFII, au cours de son audition par le Rapporteur spécial, a tenu à souligner qu’en 2010, tous les territoires ont reçu au moins un projet d’investissement étranger, ce qui est selon lui tout à fait notable. Il a d’autre part rappelé que l’AFII est chargée de consacrer une part de ses actions vers la promotion de certains territoires bien définis (cf. infra). Qu’enfin, son action consistant à veiller à l’équité entre les territoires se matérialise par la méthode de prospection des projets utilisée par l’Agence. Ainsi, tous les projets qu’elle détecte font l’objet d’une fiche descriptive rédigée par les prospecteurs à l’étranger, qui sont ensuite centralisés et diffusées aux agences de développement régional, via le Comité d’orientation et de suivi des projets étrangers (COSPE). Cette procédure assure une transparence et une égalité d’accès à l’information pour chacun des territoires qui peuvent ensuite postuler à l’accueil des projets.

● Les délais d’aboutissement des projets s’allongent : en 2008 et les années antérieures, 45 % des projets détectés se réalisaient en moins de six mois et en 2009, ce taux est tombé à 16 % ; la part relative des projets demandant de 18 à plus de 24 mois est passée de 13 % en 2008 à 22 % en 2009. En 2010, 19 % des projets ont abouti dans l’année de leur prospection, avec une accélération des prises de décision marquée durant le second semestre, signe d’une anticipation de la reprise.

Si en termes de projets annoncés, le site France obtient de bons résultats, il convient également d’être attentif à leur mise en œuvre effective et à leur durée de vie. À partir des données enregistrées au bilan de 2007 (624 projets d’implantation annoncés), l’AFII s’est livrée à une étude ponctuelle permettant de mesurer le :

– taux de réalisation des projets annoncés : il atteint 86 % pour les créations d’établissements et 98 % pour les reprises d’entreprises en difficulté, soit un taux moyen de 89 % ;

– taux de pérennisation des projets : en moyenne, il atteint 78 % (74 % pour les projets de création et 84 % pour les projets de reprise).

Un travail plus exhaustif de suivi, portant également sur la variable de l’emploi, est envisagé en 2012.

2.– L’action de l’AFII en tant qu’opérateur de l’aménagement du territoire

a) Le contexte de crise caractérise l’exécution de la convention 2009-2011

Créée en 2001, l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) ⁽¹⁹⁾ est un établissement public à caractère industriel et commercial placé sous une double tutelle ministérielle ⁽²⁰⁾. Elle apparaît donc comme opérateur de l’État dans deux programmes : le présent programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire et le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie.

Elle est chargée des trois missions suivantes :

– la promotion du territoire national auprès des investisseurs et des relais d'opinion ;

– la prospection des investisseurs et des projets internationalement mobiles ;

– le rôle de coordination entre entreprises, collectivités territoriales, agences de développement, administrations de l'État et prestataires de services, pour faciliter l'accueil des investissements internationaux et assurer la cohérence des propositions d'accueil des territoires.

Elle est également force de proposition auprès du Gouvernement quant aux mesures nécessaires pour accroître et renforcer l’attractivité de la France. À ce sujet s’est tenue, le 28 mars 2011, une réunion du Conseil stratégique de l’attractivité ^(21) (22), au cours de laquelle :

– a été rappelée la place déterminante occupée par les sociétés étrangères dans notre pays. La France compte en effet 20 000 entreprises étrangères, qui sont à l'origine de plus de deux millions d'emplois, de 22 % de l’effort de recherche et de 40 % des exportations industrielles ;

– de nouvelles mesures visant à simplifier l'accueil de l'investissement étranger ont été annoncées (création d’un service d’accueil fiscal unique dédié aux entreprises non résidentes, déploiement d’une procédure « fast-track » pour accélérer le passage aux frontières à Roissy et Orly et création d’une plateforme d’information et de mise en relation directe pour toute entreprise étrangère ayant un projet).

Pour réaliser l’ensemble de ses missions, l’Agence emploie 160 collaborateurs (soit 156 ETPT), répartis entre des services centraux (60 personnes travaillent au siège à Paris dans les locaux d’Ubifrance) et des bureaux à l’étranger (95 personnes sont réparties dans 23 bureaux implantés dans 22 pays).

Depuis 2006, elle a fait de sa mission de prospection des investisseurs étrangers sa priorité. Celle-ci se fait sur la base d’entretiens d’affaires approfondis (EAA) avec les dirigeants d’entreprises étrangères à l’étranger et en France. Les objectifs quantitatifs ont été définis dans la convention d’objectifs et de moyens 2009-2011⁽²³⁾, signée le 15 octobre 2008 avec les secrétaires d’État chargés de l’aménagement du territoire et du commerce extérieur.

En tant qu’opérateur de la politique d’aménagement du territoire, cette convention assigne à l’AFII deux priorités plus spécifiques :

– la promotion des pôles de compétitivité d’une part, avec une part significative d’actions de prospections qui leur sont dédiés,

– et le soutien aux zones en mutations économiques d’autre part, avec le suivi d’un nombre limité de sites prioritaires (15) et de sites militaires (9) en cours de restructuration depuis juillet 2008.

Les résultats obtenus par l’Agence depuis 2008 sont récapitulés dans le tableau suivant :

RÉSULTATS OBTENUS SUR LA PÉRIODE 2008-2010

Source : AFII.
* Définition du COSPE (Comité d’orientation et de suivi des projets étrangers) : instance rassemblant l’AFII, la DATAR, le DGE et les partenaires territoriaux de l’AFII. Son rôle est de veiller à la diffusion des projets détectés par l’AFII aux partenaires territoriaux, dans une logique de transparence et d’efficacité dans l’attribution des projets d’investissement aux territoires français.

En termes quantitatifs, et dans un contexte pourtant rendu particulièrement difficile par la survenue de la crise économique, le niveau d’activité de l’Agence est resté très soutenu et les résultats obtenus sur la période ont été supérieurs aux objectifs fixés dans le contrat.

Incontestablement, l’AFII et ses partenaires territoriaux jouent un rôle de plus en plus déterminant dans la détection, l’accompagnement et l’établissement des projets d’implantation : elle a ainsi permis de détecter 375 projets sur 782 recensés en France (soit 48 %, contre 24 % en 2001 et 41 % en 2007).

En termes qualitatifs, les résultats sont plus nuancés, notamment sur les objectifs fixés sur la part de projets aboutis volatils.

RÉSULTATS OBTENUS PAR L’AFII EN 2009 ET 2010

Source : AFII.

La notion de volatilité est appréciée selon trois niveaux, en fonction de la difficulté de faire aboutir un projet en France ⁽²⁴⁾. N’est prise en compte que la position de la France retenue par l’investisseur potentiel, mais pas la difficulté d’implantation intrinsèque du projet, ni le volume de valeur ajoutée que devra apporter l’AFII pour des projets particulièrement complexes.

En 2009 et 2010, la part des projets volatils aboutis en France sur l’ensemble des projets détectés et accompagnés par l’AFII n’atteint pas les objectifs fixés : elle s’élève à 29 % pour un objectif de 63 % en 2010 (33 % en 2009 pour un objectif de 59 %).

Selon l’AFII, la méthodologie retenue pour évaluer la volatilité des projets a perdu de sa pertinence du fait des bouleversements induits par la crise économique qui a modifié le comportement des opérateurs et allongé significativement les délais d’aboutissement des projets. Ainsi, nombre de projets aboutis, et plus précisément ceux détectés en 2009 et 2008, classifiés captifs au moment de leur détection, ont vu leur volatilité augmenter en cours d’instruction, un phénomène rarement observé avant la crise.

Pourtant, s’agissant du nombre de projets aboutis volatils accompagnés par l’AFII (niveaux 1 et 2), la mobilisation de l’Agence a été significative puisque 107 projets de ce type ont abouti en 2010 contre 95 en 2009.

b) Des évolutions intégrées au contrat d’objectifs et de performance pour 2012-2014

Le contrat d’objectifs et de performance (COP), qui couvrira la période du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2014, doit être signé d’ici la fin de l’année. Il reste construit autour des missions confiées à l’AFII par le décret du 21 novembre 2001.

Celles-ci servent, depuis l’origine, un objectif central : la création et la sauvegarde de l’emploi au travers de l’implantation d’entreprises étrangères dans les territoires français. Le nombre des projets nouveaux conditionne celui des emplois créés ou sauvegardés. Mais l’expérience montre que les projets les plus intensifs en main-d’œuvre sont, depuis plusieurs années, captés, en particulier, par les pays d’Europe centrale, et que la concurrence entre les principaux pays d’Europe de l’Ouest se joue de plus en plus sur les projets innovants et à forte valeur ajoutée.

C’est la raison pour laquelle, en cohérence avec les choix de politique industrielle, l’Agence est chargée de promouvoir le Programme national des investissements d’avenir, arrête annuellement avec ses tutelles et ses partenaires régionaux une liste de quinze segments prioritaires de prospection, participe à la promotion internationale des pôles de compétitivité et des filières d’excellence industrielle, cible les activités de recherche et développement et les projets stratégiques (quartiers généraux européens), concourt à la politique d’accompagnement des mutations économiques, élabore et diffuse une documentation ciblée sur ces questions.

Le COP intègre trois évolutions majeures : la montée en puissance des économies émergentes, la concurrence exacerbée entre pays européens pour attirer les projets internationaux porteurs d’emplois, la priorité accordée par la plupart des pays européens aux activités et secteurs à valeur ajoutée et à fort contenu technologique.

c) Un budget qui contribue à la maîtrise de la dépense publique

Comme l’ensemble des opérateurs de l’État, l’AFII est mise à contribution pour participer à la maîtrise des finances publiques ⁽²⁵⁾.

Le budget triennal 2011-2013 aboutit à une diminution de 2,6 millions d’euros des ressources publiques, soit une économie de 10 % réalisée par rapport à 2010, comme le montre le tableau récapitulatif suivant.

ÉVOLUTION DE LA SUBVENTION VERSÉE POUR CHARGES PUBLIQUES
PAR L’ÉTAT À L’AFII DEPUIS 2010 (AE ET CP)

(en millions d’euros)

Source : AFII.

III.– DES ACTIONS POUR PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT
SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES

L’action 2 Développement solidaire et équilibré des territoires regroupe les crédits nécessaires au développement solidaire et équilibré des territoires, mis en œuvre au travers de la politique des pôles d’excellence rurale, de la lutte contre la fracture numérique et de l’amélioration de l’accès aux services publics dans les zones rurales.

En 2012, elle devrait bénéficier de 146,5 millions d’euros en autorisations d’engagement (169,8 millions d’euros en 2011) et de 151,8 millions d’euros en crédits de paiement (149,9 millions d’euros en 2011).

Le tableau suivant récapitule l’évolution des crédits de l’action 2 selon ses composantes.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION
DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2010 ET 2012

(en millions d’euros)

Source : DATAR.

Il met en évidence les points suivants :

– le renforcement des dotations en crédits de paiement pour financer la seconde génération de pôles d’excellence rurale décidée en 2010 ;

– la continuité des dotations pour permettre la mise en œuvre des actions décidées à l’issue des Assises des territoires ruraux tenus à la fin de l’année 2009.

A.– LA POLITIQUE DES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE

1.– Le bilan de la première génération, 2006-2009

Pendant de la politique menée dans les zones urbaines avec les pôles de compétitivité, le Gouvernement a annoncé pour les territoires ruraux la mise en œuvre d’une politique des pôles d’excellence rurale (PER) lors du CIACT ⁽²⁶⁾ du 14 octobre 2005.

Ce label de « PER » a été attribué, à l’issue de deux vagues successives d’appels à projets en juin et décembre 2006, à 379 projets de développement économique, créateurs d’emplois, situés soit en zone de revitalisation rurale (ZRR), soit en dehors des aires urbaines de plus de 30 000 habitants.

Sur ces 379 projets, 112 projets ont été réalisés à l’échéance prévue à fin décembre 2009, 184 ont bénéficié d’un report d’un an, 52 d’un report de 18 mois et 31 ont été abandonnés, ramenant leur nombre à 348.

L’enveloppe budgétaire totale consacrée à ces pôles s’est élevée à 235 millions d’euros, en provenance des financeurs suivants :

– 117 millions d’euros issus du FNADT (49 %) ;

– 58,5 millions d’euros (25 %) par neuf ministères partenaires (agriculture, culture, PME, industries, outre-mer, santé, solidarité, insertion et égalité des chances, travail et emploi) ;

– 31 millions d’euros par le ministère de l’Intérieur (13 %) ;

– 28 millions d’euros (12 %) par l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), le CNDS (Centre national du développement du sport), le fonds EPERON (Encouragement aux projets équestres régionaux ou nationaux), le Fonds commun des courses, le CAS DAR (Compte d’affectation spécial de développement rural), LEADER + et les fonds issus du FEDER.

Sur le montant initial global de 235 millions d’euros, 198,9 millions d’euros (soit 84 %) ont été réellement engagés, comme le récapitule le tableau suivant :

FINANCEMENT DES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE

(En millions d’euros)

Source : DATAR.

Afin de faciliter la mise en œuvre du dispositif, le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire a reçu la contribution des ministères partenaires, versée au fonds ministériel mutualisé (FMM) ⁽²⁷⁾, doté de 176 millions d’euros (117 millions d’euros du FNADT et 58,5 millions d’euros des autres ministères).

Par année, les engagements et les paiements se répartissent ainsi :

CONTRIBUTIONS DU FMM ET DU FNADT SUR LA PÉRIODE 2006-2011

(En millions d’euros)

Source : DATAR.

L’année 2010 constitue, pour la majorité des opérations des 379 PER labellisés en 2006 et 2007, le terme de la réalisation des opérations. Pour quelques PER cependant qui avaient une date limite de réalisation fixée au mois de juin 2011, tous les paiements ne sont pas encore réalisés (compte tenu des délais de traitement des dossiers), ce qui explique la différence d’environ 25 millions d’euros entre les engagements et les paiements. Ces chiffres seront consolidés à la fin de l’année 2011.

La DATAR a souhaité disposer d’une évaluation finale de cette génération de PER et a confié cette étude au cabinet Tercia en mars 2011. Les résultats seront connus avant la fin de l’année.

2.– Le lancement de la deuxième génération, 2009-2012

a) La fin de la phase de sélection des projets

Au vu des résultats satisfaisants obtenus par la première génération de PER, le Premier ministre a annoncé, le 8 septembre 2009, le lancement d’une nouvelle génération pour la période 2009-2012. Un appel à projets a été lancé en novembre 2009, avec pour objectif de « Soutenir des projets générateurs d'activité économique et de développement local en favorisant de nouvelles dynamiques territoriales. »

À l’issue de l’instruction, 263 nouveaux PER ont été retenus.

Pour les deux vagues de cet appel à projets, 172 PER soit 66 %, concernent le premier enjeu de développement économique et de valorisation des atouts et 91 PER, soit 34 %, le deuxième enjeu concernant les services.

Le développement économique doit se traduire par la mise en place de :

– 53 projets d’artisanat ;

– 44 projets de développement des filières agricoles locales et 18 projets de circuits courts ;

– 24 projets bois énergie ;

– 26 pépinières d’entreprises.

Les projets de services se répartissent de la façon suivante :

– 39 maisons de santé et 22 projets de santé ;

– 30 projets pour les seniors, 37 pour la petite enfance et la jeunesse, et 17 pour le handicap et la dépendance ;

– 25 concernent la mobilité et les transports ;

– 22 projets de logement ;

– 50 projets de service au public, 19 d’espaces multiservices, 34 de technologies de l’information, 21 d’espaces numériques ou télécentres.

b) Une enveloppe globale reconduite et une aide par pôle renforcée

La même enveloppe de 235 millions d’euros a été reconduite, et 159 millions d’euros intégrés dans un fonds ministériel mutualisé.

Le cahier des charges de l’appel à projets pour cette nouvelle génération a pris en compte les diverses recommandations contenues dans les évaluations réalisées par le CGAAER ⁽²⁸⁾, le cabinet Edater et le rapport du sénateur Rémy Pointerau ⁽²⁹⁾. En particulier, les dossiers devaient comporter des éléments précis sur les calendriers de réalisation et pour anticiper un meilleur suivi et une nouvelle évaluation, un ensemble d’indicateurs et d’outils de gestion ont été mis en place.

La sélectivité a été accrue avec 263 projets retenus, soit une diminution de 30 % par rapport à la première génération. L’aide globale moyenne des aides de l’État et de l’Union européenne a donc pu être augmentée, avec un montant moyen de 890 000 euros par PER pour la deuxième génération contre 620 000 euros pour la première.

B.– LA MISE EN œUVRE DU PLAN D'ACTION POUR LES TERRITOIRES RURAUX

Le second volet du CIADT tenu le 11 mai 2010 était consacré à un plan d'action en faveur des territoires ruraux ⁽³⁰⁾, faisant la synthèse de l’ensemble des mesures recensées lors de la tenue, d’octobre 2009 à janvier 2010, des Assises des territoires ruraux.

À ce jour la majorité des soixante-dix mesures décidées lors de ce CIADT sont mises en œuvre. Elles sont articulées autour de quatre axes :

– l’amélioration de leur accessibilité numérique et géographique : les mesures contenues visent à maintenir et à renforcer la continuité entre les territoires (haut et très haut débit, téléphonie mobile, transports ferroviaires et routiers, modes de transports innovants) ;

– l’amélioration de la vie quotidienne des populations : ces mesures doivent permettre de garantir un socle de services essentiels à la population (services de la petite enfance, santé, offres culturelles et équipements sportifs) ;

– l’amélioration de l'organisation et de la gouvernance : le plan propose une meilleure diffusion des informations à destination des élus et des collectivités, ainsi qu’un soutien logistique à l’élaboration de projets pour les territoires ;

– la promotion du développement économique : ces mesures sont destinées à promouvoir la richesse et la diversité des territoires ruraux (valorisation des ressources agricole et forestière, tourisme, produits de la chasse).

1.– Des mesures pour améliorer leur accessibilité géographique

L’amélioration de la couverture des territoires ruraux en téléphonie mobile et en haut débit est largement engagée par un ensemble de mesures présentées dans la partie suivante du rapport (cf. infra D).

Pour ce qui est de l’amélioration de l’accessibilité géographique, une des mesures phares a été la signature en décembre 2010 par l’État et la SNCF d’une convention relative aux trains d’équilibre du territoire (TET).

Celle-ci vise principalement à pérenniser, durant trois ans, l’existence de lignes trop peu fréquentées (trains Corail, Intercités, Téoz et Lunéa) pour compenser leur coût d’exploitation et dégager des financements suffisants en prévision du renouvellement de leur matériel roulant.

En contrepartie du maintien de ce service, l’État versera à la SNCF une contribution financière destinée à combler le déficit de ces lignes, soit 210 millions par an. Le financement de cette compensation est assuré par une augmentation de la taxe d’aménagement du territoire sur les concessions autoroutières (35 millions d’euros), par une contribution sur le chiffre d’affaires des services grande vitesse (TGV) et sur les bénéfices de la SNCF (175 millions d’euros).

2.– Le soutien en faveur du développement économique

● Pour rappel, lors de l’examen de la loi de finances pour 2011, le dispositif d’exonération fiscale applicable aux zones de revitalisation rurale (ZRR) a été prolongé et élargi aux transmissions et à la reprise des entreprises de moins de 10 salariés (article 44 quindecies CGI).

● La Banque Postale devait contribuer aux investissements des très petites entreprises en zone rurale. Une extension de son agrément, actée par son conseil d’administration en avril 2011, est encore en cours d’instruction auprès de l’Autorité de contrôle prudentiel.

● L’appel à projets pour la nouvelle génération de pôles d’excellence rurale devait valoriser les projets de création de télécentres : 20 projets ont été sélectionnés sur les 263 retenus.

● La valorisation des produits issus de l’agriculture, de la forêt et de la chasse est en cours à travers la mise en place des démarches de circuits courts de commercialisation. Le soutien des initiatives structurantes en matière de commercialisation du gibier en filière économique est identifié également parmi les enjeux de l’appel à projets des PER. Concernant le soutien aux filières cynégétiques, cinq dossiers ont été déposés et deux retenus lors de la deuxième vague de sélection.

3.– L’amélioration de la vie quotidienne des habitants

● Parmi les mesures destinées à améliorer l’offre de soins dans les territoires ruraux figure le programme national de financement de 250 maisons de santé pluridisciplinaires (MSP) sur la période 2010-2013.

Les projets sont encore en cours d’identification mais les objectifs affichés devraient être atteints compte tenu des prévisions transmises. En effet, selon une enquête menée auprès des agences régionales de santé (ARS) en juin 2011, on dénombre 193 maisons de santé en fonctionnement, chiffre qui devrait être porté à 231 au 31 décembre 2011. Majoritairement implantées en milieu rural (82 %), elles revêtent un caractère réellement pluri professionnel (3,2 médecins contre 8,3 paramédicaux et pharmaciens).

En 2011, 120 projets de maisons de santé devraient bénéficier d’un financement (100 000 euros par projet) pour financer des opérations leur permettant un démarrage effectif en 2012 ou 2013 ⁽³¹⁾.

Ce plan mobilise des financements de l’État (9,2 millions d’euros au titre du FNADT, 15 millions d’euros au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) et 1,7 million d’euros en provenance du fonds d’intervention pour la qualité et la coordination des soins (FIQCS), mais aussi des fonds européens pour un montant de 9,6 millions d’euros. Les collectivités territoriales participent aussi à hauteur de 19,5 millions d’euros.

● Outre le plan maisons de santé, le CIADT a acté plusieurs autres mesures spécifiques sur améliorer l’accès aux soins en milieu rural :

– le « fléchage » de 400 contrats d’engagement de service public pour le milieu rural, l’étudiant en médecine bénéficiaire d’une bourse s’engage à s’installer en zone fragile (159 engagements à ce jour) ;

– un accès aux stages en milieu rural favorisé pour les étudiants par l’engagement des professionnels des maisons de santé à les accueillir et par des locaux permettant leur logement (cette obligation apparaît dans le cahier des charges joint à la circulaire du 27 juillet 2010) ;

– la création d’un guichet unique pour les professionnels dans les ARS qui devra être installé dans toutes les ARS en juin 2011.

● Parmi les mesures destinées à améliorer la vie quotidienne en milieu rural figure également l’objectif d’offrir l’accès à un socle de services (services publics et au public) essentiels.

Cette volonté s’est traduite par la signature d’un accord national en septembre 2010, intitulé « + de services au public », entre l’État et neuf opérateurs (EDF, GDF Suez, La Poste, la SNCF, Pôle emploi, l'Assurance maladie, la Cnaf, MSA, la Cnav), la Caisse des dépôts et consignations ainsi que l'Union nationale des points d'information et de médiation multiservices (Pimms) par lequel ils s'engagent à multiplier les points d'accueil dans les zones rurales et à trouver des solutions innovantes pour démultiplier l’offre de services accessibles dans des lieux uniques.

23 départements d’expérimentation ont été choisis et des contrats de départementaux ont été élaborés au sein d’un comité départemental associant les signataires de l’accord et les collectivités (région, département ou communautés de communes) porteuses de projet.

Selon le calendrier prévisionnel ⁽³²⁾, ces contrats de présence départementaux devaient être signés pour le 15 mai 2011. Ce délai ambitieux n’a cependant pas pu être tenu : un premier contrat seulement a été signé le 4 juillet 2011 (Hautes Alpes). L’essentiel des autres contrats devrait être validé en octobre 2011 et un bilan de la mise en œuvre de cette expérimentation sera présenté à l’automne 2011.

L’État participe au financement de cette opération à hauteur de 15 millions d’euros.

● Dans le domaine de la petite enfance, un cadre juridique facilitant la création de maisons d’assistants maternels a été instauré en 2010 ⁽³³⁾. De plus, dans le cadre de l’appel à projets pour la nouvelle génération de PER, 31 dossiers visant à développer une offre d'accueil destinée à la petite enfance ont été labellisés.

● Enfin, en janvier 2011, un nouveau contrat tripartite de présence postale pour la période 2011-2013 a été signé entre l’État, La Poste et l’Association des maires de France (AMF).

Il renforce la stabilité de la présence postale territoriale ainsi que son financement.

Depuis l’adoption de la loi du 9 février 2010, La Poste a l’obligation de maintenir un réseau de 17 000 points de contact (en 2010, ces points de contact sont constitués de 5 000 Agences postales communales (APC), 1 500 Relais poste commerçant (RPC) et 10 500 bureaux de poste au sens classique du terme). Le nouveau contrat ajoute l’obligation de maintenir le nombre de points de contact existant dans les zones rurales, les zones de montagne, les zones urbaines sensibles (ZUS) et dans les départements d’outre-mer (DOM).

Au plan financier, il fixe les modalités de gestion du Fonds postal national de péréquation territoriale. Celui-ci est doté d’un montant prévisionnel de 170 millions d’euros par an, au lieu de 135 millions d’euros dans le précédent contrat.

● Les critères du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) ont été modifiés pour permettre une intervention renforcée en faveur des projets de maintien de commerces en zones de revitalisation rurale ⁽³⁴⁾.

4.– Des mesures pour améliorer l’organisation et la gouvernance

● Un centre national de ressources à destination des élus et des porteurs de projets a été créé dans le cadre du réseau rural français. Il est accessible depuis mars 2011 sur le site Internet www.reseaurural.fr : un moteur de recherche permet d’accéder à un ensemble de ressources qualifiées, sélectionnées par la cellule d’animation du réseau au regard de leur pertinence et de leur intérêt pour les acteurs des territoires ruraux. La recherche s’effectue à partir d’entrées thématiques, territoriales ou par catégorie de ressources (fiches d’expérience, ressources juridiques, ressources pédagogiques, etc.), ou par recherche libre. Au 1^er août 2011, plus de 1 000 ressources sont déjà disponibles et l’alimentation du centre se fait en continu.

● L’article 179 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a créé la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), fusion de la dotation globale d’équipement (DGE) et de la dotation de développement rural (DDR).

Elle permet de financer pour 15 millions d’euros en 2011 le déploiement de maisons pluridisciplinaires de santé dans le cadre du plan d’action prévu en faveur des territoires ruraux (CIADT du 11 mai 2010).

Elle permet de financer également l’aide à l’ingénierie pour les projets des pôles d’excellence rurale de la deuxième génération (pour un montant global estimé à 13,6 millions d’euros pour la période).

C.– L’ENJEU DE LA COUVERTURE NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE

Facteur décisif d’aménagement et de développement des territoires, les technologies de l'information et de la communication (TIC) constituent une industrie de réseau irriguant l'ensemble d'une économie et de ses territoires. À l'instar de l'électricité au XIX^ème siècle, le secteur numérique est porteur d'une extraordinaire révolution technologique.

Mais après avoir été en avance sur le déploiement de l’Internet à haut débit, fixe et mobile, notre pays s’est trouvé confronté à l’apparition d’une fracture numérique, qu’il peine encore en 2011 à résorber complètement. Le même constat peut être fait sur l’état de la couverture du territoire en téléphonie mobile qui progresse mais n’est toujours pas achevée.

Voulant réussir à tout prix le virage technologique de l’Internet à très haut débit, le Gouvernement s’emploie à organiser dans les meilleures conditions possibles son déploiement sur l’ensemble du territoire.

Le déploiement de la télévision numérique terrestre est quant à elle un succès en termes d’aménagement numérique du territoire : en moins de quatre ans, c’est 97 % de la population qui est désormais couverte, et 100 % de la population avec la solution satellitaire.

1.– Achever la couverture du territoire en téléphonie mobile

●  En téléphonie mobile (2 G), selon l’ARCEP, la population française est couverte à 98,2 % par les trois opérateurs, et ces zones représentent 86,6 % du territoire ⁽³⁵⁾.

Les zones grises (présence d’un ou deux opérateurs seulement) représentent quant à elle 1,7 % de la population et 11,8 % du territoire.

Enfin, les zones blanches, (zones dans lesquelles aucun opérateur n'est actif) sont évaluées à 0,18 % de la population, soit  100 000 habitants, et correspondent à 2,3 % de la surface du territoire métropolitain, soit environ 12 600 km².

La situation est très contrastée entre les départements. Un nombre important d'entre eux a des zones blanches très limitées. Ainsi, 45 départements métropolitains sur 96 ont moins de 0,1 % de la population en zone blanche, et 88 départements comptent moins de 1 % de population en zone blanche.

En termes de surface, 58 départements sur 96 ont moins de 1 % de leur surface en « zone blanche », et 83 départements ont moins de 5 % de surface en « zone blanche ».

Cependant, 13 départements ayant plus de 5 % de leur surface couverte par aucun opérateur concentrent la moitié des « zones blanches ». Ces départements se trouvent dans des zones montagneuses : – dans les Alpes, avec les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes, des Alpes-Maritimes, de la Savoie, de l'Isère et de la Drôme ; – dans les Pyrénées, avec les départements de l'Ariège, des Hautes-Pyrénées, des Pyrénées-Atlantiques et des Pyrénées-Orientales ; – dans le Massif central, avec la Lozère ; – et enfin en Corse, composée de ses deux départements, la Haute-Corse et la Corse-du-Sud).

Dans le cadre de son programme d’extension de la couverture en téléphonie mobile (2 G), l’État a pris l’engagement d’achever la couverture de l’ensemble des zones blanches ⁽³⁶⁾.

Au 31 janvier 2011 étaient couvertes 2 907 communes sur les 2 944 identifiées à l'origine (soit 99 %). Il reste 279 communes qui seront traitées en priorité.

● Le Gouvernement s’attache à faire appliquer les obligations de couverture du territoire en technologie 3 G (haut débit mobile) rappelés ci-après.

LES OBLIGATIONS DE COUVERTURE DES OPÉRATEURS TÉLÉCOMS EN RÉSEAU 3 G

(en pourcentage de la population couverte)

Source : ARCEP.

Les opérateurs ont déjà couvert 95 % de la population, taux qui devrait atteindre 98 % d’ici la fin de l’année. Ces taux sont supérieurs à la moyenne européenne qui est de 95 %.

● Enfin, dans le cadre de la procédure d'attribution des fréquences dédiées à la 4^ème génération de téléphonie mobile (4 G), l'ARCEP a retenu en septembre dernier les candidatures ⁽³⁷⁾ des sociétés Bouygues Telecom, Free Mobile, Orange France et SFR pour l’attribution des fréquences hautes (bande 2,6 GHz) et basses (bande 800 MHz), autrement appelées « dividende numérique ». Pour cette attribution, les critères les plus favorables en termes d’aménagement du territoire ont été retenus :

– 99,6 % de la population devront être couverts par l’ensemble des opérateurs dans un délai de quinze ans ;

– pour la première fois, une obligation de couverture au niveau départemental est mise en place : 90 % de la population de chaque département devront être couverts dans un délai de douze ans ;

– et enfin, pour la première fois également, une zone de couverture prioritaire a été définie, représentant 18 % de la population mais 60 % des territoires les plus ruraux de notre pays.

Ce qui signifie que le déploiement se fera simultanément en zones denses (villes) et non denses (campagnes), prévenant ainsi le risque de fracture tant redouté.

2.– Poursuivre la couverture du territoire en Internet haut débit

S’agissant des réseaux fixes, 99 % des Français ont accès au haut débit par ADSL et 100 % sont couverts en haut débit par satellite. Ces chiffres sont largement supérieurs à la moyenne européenne de 95 % de la population couverte.

Au 30 juin 2011, la France comptait 20,5 millions d’abonnements ADSL. Aujourd’hui, l’ensemble des nœuds de raccordement d’abonnés (NRA) sont équipés en Internet haut débit en métropole et dans les DOM et 99 % de la population a la possibilité technique d’accéder à l’Internet par l’ADSL.

Il reste donc 434 000 lignes (1 %) de lignes encore non éligibles à l’ADSL (zones blanches) pour des raisons techniques, car elles correspondent soit à des lignes téléphoniques trop longues, doit à des lignes multiplexées ne pouvant pas supporter un débit de 512 kbit/s.

Pour le premier cas, certaines lignes téléphoniques trop longues peuvent être rapprochées du point d’injection des signaux DSL au niveau de la sous boucle locale. Cette solution dite NRA Zone d’Ombre (NRA-ZO) proposée par France Télécom a permis de remédier spécifiquement aux problèmes d’éligibilité sur 1 500 NRA ⁽³⁸⁾. Cette solution est désormais remplacée par une nouvelle offre de France Télécom (offre Points de Raccordement Mutualisés) ⁽³⁹⁾.

Pour le second cas, les lignes sont rendues inéligibles à l’ADSL par la présence d’équipement de multiplexage (problème qui concerne 124 000 lignes selon France Télécom en juin 2010).

Parmi ces lignes, 34 000 sont affectées par de petits multiplexeurs et doivent être rendues éligibles par France Télécom au cas par cas, par la suppression des multiplexeurs et la pose de câble cuivre.

Pour les 90 000 lignes restantes, qui sont affectées par de gros multiplexeurs et pour lesquelles il ne peut pas y avoir d’étude au cas par cas, France Télécom a présenté en octobre 2010 un programme visant à les rendre éligibles d’ici fin 2013 par l’installation de NRA plus proches des abonnés, comme pour les NRA-ZO.

Le Gouvernement a par ailleurs lancé le 3 décembre 2009, dans le cadre du plan « France Numérique 2012 », un label « haut débit pour tous » qui permet de mettre en valeur les offres d’accès au haut débit disponibles sur l’intégralité d’un territoire dans des conditions équitables (35 euros par mois) et techniquement satisfaisantes. À ce jour, quatre offres utilisant la technologie satellitaire ont été labellisées (NordNet, Vivéole, SHD (avec SFR), et Connexion Verte).

Ce plan « France Numérique 2012 » a été adopté le 20 octobre 2008. En vue de son achèvement l’année prochaine et à l’issue d’un premier bilan, un second plan France numérique, traduisant la nouvelle stratégie numérique pour la période 2012-2020, a fait l’objet d’un projet soumis à consultation publique jusqu’au 30 septembre 2011.

Pour parfaire plus spécifiquement la couverture des zones rurales (qui représentent 20 % des zones blanches), le Gouvernement a lancé début 2010 un appel à projets intitulé « haut débit dans les zones rurales », doté de 30 millions d’euros du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) au titre du plan de relance européen. Au final, 34 projets sur les 61 présentés ont été retenus. Les subventions accordées s’échelonnent entre 276 000 euros et 1,2 million d’euros et les projets couvrent l’ensemble des régions.

Enfin, des actions complémentaires sont engagées dans le cadre du plan national de déploiement du très haut débit présenté ci-après.

3.– L’évolution vers le très haut débit fixe et mobile

L’explosion de l’usage d’Internet, le développement des contenus audiovisuels et l’émergence de nouveaux services individuels ou collectifs vont conduire au cours des prochaines années à la croissance de la demande pour le très haut débit fixe et mobile. Le déploiement des réseaux de nouvelle génération à très haut débit représente donc un enjeu majeur pour la politique d’aménagement du territoire à l’horizon 2025.

Pour éviter absolument que ne survienne une nouvelle fracture numérique comme celle observée pour le haut débit, le Gouvernement a lancé dès 2008 une réflexion sur le modèle économique à mettre en place pour favoriser le développement des infrastructures sur l’ensemble du territoire national et répartir les compétences et la charge financière entre les différentes parties prenantes (État, opérateurs, collectivités territoriales).

● Sur un plan technique, la seule solution pérenne est la desserte en fibre optique des foyers (Fiber to the home ⁽⁴⁰⁾ –  FTTH) ou au moins des bâtiments (FTTB).

Mais c’est une solution plus ou moins coûteuse et donc rentable selon les territoires. Aussi, en 2009, le Gouvernement a réglementé le déploiement de cette fibre en découpant le territoire national en trois zones :

– zone I : zone la plus dense, elle concerne 5 millions de foyers et 1 million d’entreprises répartis sur 148 communes.

– zone II : zone moyennement dense, dans laquelle les acteurs privés sont appelés à coopérer afin de mutualiser les investissements ;

– zone III : zone peu dense du territoire, sa rentabilité est trop faible pour permettre un déploiement par les seuls opérateurs privés et une intervention publique sous forme de subventions est nécessaire.

Dans les zones les plus denses, les différents acteurs privés sont autorisés à investir chacun dans leur boucle locale en fibre optique et ont pour obligation de mutualiser la partie terminale, généralement située dans les immeubles.

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (LME) fixe le cadre réglementaire de cette mutualisation ⁽⁴¹⁾. Les principes de déploiement retenus sont les suivants :

– le point de mutualisation, c’est-à-dire le point où les opérateurs tiers accèdent au réseau déployé par l’ « opérateur d’immeuble » sélectionné par la copropriété, peut se situer dans la propriété privée lorsque l’immeuble est raccordé à des égouts visitables ou que l’immeuble compte plus de 12 logements ;

– l’opérateur d’immeuble doit donner droit à toute demande raisonnable et préalable à l’équipement en fibre optique de l’immeuble de disposer d’une fibre dédiée (dans la limite de quatre fibres par appartement) ;

– l’opérateur d’immeuble garantit également un accès à tout opérateur arrivant ultérieurement dans l’immeuble.

Il permet également aux opérateurs intéressés de déployer en co-investissement les lignes d’accès à très haut débit. Les premiers appels au co-investissement ont été lancés en juin 2010 : ils portent sur 84 communes et permettront de raccorder 800 000 foyers supplémentaires (qui s’ajoutent aux 860 000 déjà raccordés).

● L’État a fait le choix de porter son soutien financier sur les zones peu et moyennement denses. Sur les 35 milliards d’euros prévus par la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 mettant en œuvre le programme dit des « investissements d’avenir », 4,5 milliards d’euros sont consacrés pour le développement de l’économie numérique, répartis entre les deux actions suivantes ⁽⁴²⁾ :

– 2 milliards d’euros sont consacrés au déploiement des nouveaux réseaux très haut débit sur l’ensemble du territoire national ;

– 2,25 milliards d’euros sont consacrés au soutien aux usages, aux services et aux contenus numériques innovants.  

La mise en œuvre de la première action s’appuie sur le programme national de déploiement du très haut débit (PNTHD), présenté par le Premier ministre le 14 juin 2010, avec pour objectif de parvenir à une couverture de 100 % des foyers en 2025, avec un objectif intermédiaire de couverture de 70 % dans dix ans.

La phase de lancement a été lancée le 4 août 2010 par l'ouverture d'un appel à projets pilotes, expérimenté jusqu'au premier semestre 2011, et d'un appel à manifestations d'intentions, clôt le 31 janvier 2011 :

– l'appel à projets pilotes a débouché sur la sélection de 7 des 38 dossiers de candidature déposés. Associant collectivités et opérateurs, ils visent à définir les bonnes pratiques relatives à la conception, la construction et l'exploitation de réseaux publics de télécommunication à très haut débit. L'État a investi jusqu'à 500 000 euros pour chacun des projets retenus. Les expérimentations menées dans ce cadre, qui devraient permettre de préparer de façon opérationnelle le lancement du PNTHD à l'échelon national, doivent faire l'objet de la rédaction d'un guide de bonnes pratiques, qui sera publié à l'automne 2011 ;

– l'appel à manifestations d'intention d'investissement visait quant à lui à recueillir les intentions d'investissement des opérateurs privés et des collectivités agissant en tant qu'« investisseurs avisés » en matière de déploiements de réseaux de boucle locale à très haut débit à horizon de cinq ans en dehors des zones très denses.

En réponse à cet appel, six opérateurs ⁽⁴³⁾ ont manifesté leur intention d'engager des déploiements sur plus de 3 400 communes regroupant, avec les 148 communes qui constituent les zones très denses, près de 57 % des ménages.

Cette première référence doit permettre, selon le Gouvernement, de donner aux acteurs publics une « meilleure visibilité sur les perspectives de déploiement privés », et ainsi de mieux positionner leur intervention dans le cadre des schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique (SDTAN).

Le Gouvernement veillera tous les ans à ce que ces engagements soient respectés. Si leur engagement d’investissement n’est pas respecté, la zone d’investissement privé sera réduite pour laisser la place aux projets des collectivités.

● Le point sur l’élaboration des schémas d’aménagement numérique

Le 31 juillet 2009, le Premier ministre a demandé aux préfets, au travers des instances de concertation régionale, de susciter ou actualiser une Stratégie de cohérence régionale pour l’aménagement numérique (SCoRAN) qui présente un état des lieux ainsi que les actions de l’ensemble des acteurs.

Ces instances peuvent en outre favoriser la réalisation de Schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique (SDTAN), dont l’existence conditionne le soutien de l’État aux projets très haut débit portés par les collectivités conformément à la loi n° 2009-1572 relative à la lutte contre la fracture numérique du 17 décembre 2009 (dite loi Pintat).

En septembre 2011, 4 départements sur 5 font l’objet d’un SDTAN (58 à l’échelle départementale, 5 régions se lancés dans un projet de schéma régional : Alsace, Auvergne, Corse, Limousin, Nord Pas de Calais. 10 SDTAN sont achevés et validés (Ain, Auvergne, Eure-et-Loir, Jura, Loiret, Lozère, Orne, Seine-et-Marne, Val-de-Marne, Yonne).

En août 2011, afin de favoriser la qualité du dialogue entre les collectivités territoriales et les opérateurs privés, une nouvelle circulaire du Premier ministre a créé les Commissions consultatives régionales pour l’aménagement numérique des territoires (CCRANT).

● Le volet financier du PNTHD

Il est composé de trois guichets, répartis de la façon suivante dans sa version initiale :

– le premier (guichet A) est destiné uniquement aux opérateurs, sous forme de prêts non bonifiés de longue maturité (jusqu’à 15 ans), à hauteur d'un milliard d’euros et concerne la couverture des zones de densité moyenne ;

– le deuxième (guichet B) s’adresse aux projets d’aménagement numérique des collectivités territoriales s’inscrivant en complémentarité avec ceux des opérateurs, situés dans les zones peu denses, et prend la forme d’un cofinancement de l’État (via des subventions), à hauteur de 750 millions d’euros ;

– le troisième (guichet C), à hauteur de 250 millions d’euros, est prévu pour soutenir des projets complémentaires susceptibles de couvrir les zones les moins denses où le déploiement d’une nouvelle boucle locale n’est pas envisageable à moyen terme. Il s’agit de financer le recours aux technologies alternatives à la fibre optique (satellite, NRA-ZO : nœud de raccordement d'abonnés en zone d'ombre ADSL, etc.) sous la forme de subventions ou de prises de participation pour bâtir le partenariat public privé.

Pour améliorer la lisibilité du programme du point de vue des collectivités territoriales, les guichets B et C ont été consolidés dans un guichet unique « collectivités territoriales », et la dotation portée à 900 millions d’euros (750 millions d’euros du guichet B initial et 150 millions d’euros du guichet C).

Les crédits restant du guichet C (100 millions d’euros, dont 40 millions d’euros en 2011) sont désormais mobilisés pour financer les projets de recherche et développement devant permettre l’émergence d’une nouvelle génération de satellites dédiés à l’accès à Internet à très haut débit. Ce sont eux qui permettront une couverture exhaustive du territoire national.

L’opérateur financier du PNTHD est le Fonds national pour la société numérique (FSN). Sa gestion est confiée à la Caisse des dépôts et consignations dans les conditions définies par la convention signée avec l’État le 21 juillet 2010 ⁽⁴⁴⁾. Sa gouvernance stratégique est assurée par le Premier ministre via le Commissaire général à l’investissement, en association avec les ministères compétents. C'est le FSN qui attribue les subventions « au fil de l'eau », et ceci aux conditions du Fonds d'aménagement numérique du territoire (FANT) ⁽⁴⁵⁾, avant que celui-ci, une fois mis en place, ne prenne la relève.

Pour l’instant, le FANT est un fonds sans fonds, la question de son alimentation pérenne n’ayant pas été encore arbitrée ⁽⁴⁶⁾. Il doit recevoir comme première dotation les 900 millions prévus pour financer les opérations de cofinancement (guichets B et C consolidés) sur les cinq prochaines années.

Cette période sera mise à profit pour affiner l’évaluation des coûts réels du chantier de l’équipement du territoire en très haut débit. À cette fin, une étude sera lancée dès l’automne. Elle s’appuiera notamment sur les premiers projets déposés par les collectivités et permettra, à l’horizon de l’été 2012, de préciser le modèle économique des déploiements garantissant à tous les ménages français, y compris ceux situés dans les zones les moins denses du territoire, de disposer d’un accès Internet très haut débit dans moins de 15 ans.

L’ensemble du cadre règlementaire et financier est aujourd’hui en place pour le déploiement du très haut débit en France. Les premières retombées de l’ensemble des efforts entrepris se lisent dans les chiffres suivants :

– le FTTH Council Europe a identifié la France comme le pays européen où le nombre d’abonnés au très haut débit a le plus progressé, avec 550 000 abonnés et une croissance de 50 % par an ;

– la France est le premier pays européen en termes de foyers éligibles au très haut débit, avec plus de 5 millions de foyers éligibles et une croissance du nombre de logements fibrés de 33 % par an.

IV.– L’ÉTAT D’AVANCEMENT DES CONTRATS DE PROJETS 2007-2013 

A.– LE RAPPEL DU CADRE RÉGLEMENTAIRE ET FINANCIER

Le Gouvernement a décidé, lors du CIACT du 6 mars 2006, de lancer une génération de contrats pour la période 2007-2013, dénommés « contrats de projets État-régions » (CPER) tirant les enseignements de l’exécution de la précédente génération. Les principes suivants ont été retenus : une définition des objectifs plus claire, des contenus plus resserrés, des projets mieux étudiés, un partenariat plus efficace pour une meilleure garantie du respect des engagements.

Le caractère stratégique des nouveaux contrats s’inscrit dans les orientations fixées par les conseils européens de Lisbonne et de Göteborg en faveur de l’innovation et du développement durable, qui doivent également structurer les programmes opérationnels (PO) européens sur la période 2007-2013. Il se traduit de ce fait par le resserrement des champs d’action autour de trois objectifs qui sont la promotion de la compétitivité et de l’attractivité des territoires, la prise en compte de la dimension environnementale du développement durable et la contribution à la cohésion sociale et territoriale.

Le Gouvernement a décidé de ne pas reconduire un volet relatif aux investissements routiers, mais a maintenu l’existence d’un volet territorial destiné à financer des projets à un niveau infrarégional.

La programmation globale porte sur 26 contrats régionaux et 10 contrats interrégionaux, donc 5 pour les massifs et 5 pour la gestion des bassins fluviaux.

Le montant total des crédits s’élève à 29,3 milliards d’euros, financé à hauteur de 15,4 milliards d’euros par les régions (52,2 %) et 1,3 milliard d’euros par les autres collectivités signataires (0,4 %). La part de l’État s’élève à 12,7 milliards d’euros (43,2 %). L’état récapitulatif des engagements financiers par région figure en annexe n° 1 du présent rapport spécial.

2.– L’ÉTAT D’AVANCEMENT APRÈS CINQ ANNÉES DE MISE EN ŒUVRE

1.– Des niveaux d’engagement des crédits conformes à la prévision

● L’annexe n° 2 présente l’état d’avancement de la programmation des contrats de projets État-régions pour la part des crédits de l’État sur la période 2007-2011. Il met en évidence la progression suivante (en autorisations d’engagement) :

– fin 2007, le taux de programmation est de 10,2 %, un niveau sensiblement inférieur au taux annuel théorique de 14,3 %, qui s’explique largement par le fait que 2007 était l’année de démarrage de la programmation,

– fin 2008, le taux de programmation est de 11,4 %, en légère accélération par rapport à 2007, portant le taux cumulé pour les deux premières années d’exécution à 21,6 % (pour un taux théorique de 28,5 %),

– fin 2009, le taux de programmation est 19,9 %, un niveau encore en progression par rapport aux deux années précédentes. Cette accélération rend compte de l’impact des crédits supplémentaires versés dans le cadre du plan de relance de l’économie, à hauteur de 418 millions d’euros. Le taux d’avancement cumulé 2007-2009 est de 38,2 % (pour un taux théorique de 42,9 %),

– fin 2010, le taux de programmation est de 13,2 %, un niveau plus élevé qu’en 2007 et 2008 (années de programmation sans dotations exceptionnelles de crédits), montrant que la programmation se poursuit à un rythme normal. Le taux cumulé sur la période 2007-2010 atteint de 51,4 % (pour un taux théorique de 57,1 %),

– d’ici la fin de l’année 2011, le taux de programmation devrait atteindre 10,1 %, un niveau qui porte la programmation cumulée 2007-2011 à 61,5 %, pour un taux théorique de 71,4 %.

● L’annexe n° 3 ci-après présente l’état d’avancement des autorisations d’engagement des crédits de l’État par thématique pour la période 2007– 2011.

Les meilleurs taux de programmation sont obtenus par les secteurs de la défense (96 %) et de la ville (98 %).

● Le secteur des transports, qui représente le secteur le plus important des CPER ⁽⁴⁷⁾, obtient un niveau de programmation très satisfaisant grâce à la mobilisation des moyens exceptionnels de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), auxquels se sont ajoutés en 2009 plus de 211 millions d’euros de crédits du plan relance. L’annuité 2011 représentera à elle seule 17 % du programme pour ce secteur.

● Le secteur de l’enseignement supérieur et la recherche est le second secteur en valeur après les transports (plus de 22 % soit presque un quart des financements de l’État). Son impact est donc également très fort sur le taux d’avancement global des CPER. Après deux années difficiles en 2007 et 2008, le plan de relance a permis, avec un apport de plus de 145 millions d’euros en 2009, d’accélérer sensiblement la programmation (36 % atteints fin 2009 pour taux théorique de 38,2 %).

En revanche, du retard par rapport à la moyenne nationale est pris par les secteurs de l’agriculture (53 %), de l’outre-mer (44 %) et de l’aménagement du territoire (54 %).

Pour 2012, la dotation du programme 112 au titre des contrats de projets s’élève à 121,9 millions d’euros en autorisations d’engagement (pour un niveau théorique de programmation de 177 millions d’euros) et à 139,3 millions d’euros en crédits de paiement, compte tenu de l’amendement de réduction des crédits présenté par le Gouvernement.

L’état des prévisions d’avancement de la programmation par région à la fin de l’année 2011 fait apparaître que six régions se situent en prévision au-dessus de la moyenne nationale de 62 %, 13 sont à un niveau très proche et 7 se situent en dessous (Limousin, Haute-Normandie, Basse-Normandie, Picardie, Martinique, Champagne-Ardenne et Corse).

2.– L’avancement comparé des programmations de crédits entre l’État et les régions

Au 1^er septembre 2011, la comparaison entre la part des différents contributeurs aux contrats de projets (projets régionaux et interrégionaux) est la suivante :

– taux de programmation des crédits : part État : 54,7 %, part régions : 45 %, autres financeurs : 42 % ;

– taux d’engagement des crédits : part État : 45,7 %, part régions : 34,3 %, autres financeurs : 21,1 % ;

– taux de paiement des crédits : part État : 52,4 %, part régions : 38,6 %, autres financeurs : 38,8 %. 

En 2011, tant du point de vue des services de l’État que de ceux des conseils régionaux, la qualité de la saisie des crédits programmés sur Présage s’est nettement améliorée et reflète désormais la réalité de la programmation des crédits.

Le graphique suivant illustre donc les niveaux de programmation des 26 CPER régionaux au 1^er septembre 2011 selon l’État et les régions.

AVANCEMENT COMPARÉ ÉTAT - RÉGIONS AU 1^ER SEPTEMBRE 2011

Au niveau global, le taux de programmation atteint 55,5 % pour la part des crédits de l’État et 45,6 % pour la part des crédits des régions. Les différences significatives constatées pour deux régions, Rhône-Alpes et Nord-Pas-de-Calais, semblent avant tout liées à d’importants retards de saisie de la part des conseils régionaux dans le logiciel de suivi PRESAGE.

3.– La part consacrée au volet territorial progresse fortement en 2011

Au total, vingt régions ont choisi de développer un volet territorial dans le cadre de leur contrat de projets État-régions⁽⁴⁸⁾.

Les volets territoriaux (VT) avaient démarré en 2008, et non 2007 comme les grands projets des CPER, afin de permettre la réalisation des volets de la génération précédente (2000-2006) jusqu’à la fin de la période de contractualisation, et de consacrer l’année 2007 à la préparation des nouvelles conventions pour la génération 2007-2013.

Les années 2008 et 2009 donc ont été consacrées à la signature des conventions territoriales et au démarrage des projets, et les années 2010 et 2011 sont des années de pleine programmation, ce qui explique l’effet d’accélération récent.

Ainsi, au 1^er septembre 2011, 65,2 % des crédits FNADT contractualisés dans les volets territoriaux des CPER ont été programmés. Ce taux atteignait 40 % à la même date l’an dernier.

Le tableau suivant récapitule l’état de la programmation par région du volet territorial des CPER sur la période 2007- septembre 2011.

ÉTAT DE LA PROGRAMMATION DU VOLET TERRITORIAL DES CONTRATS DE PROJETS
SUR LA PÉRIODE 2007- SEPTEMBRE 2011

(En milliers d’euros)

Source : DATAR – Presage.

L’accélération est nette en 2011 puisque huit régions ont dépassé le montant moyen constaté au niveau national et sept le taux théorique de programmation pour quatre années de mise en œuvre.

La Guadeloupe a un taux d’avancement particulièrement bas (17 %) qui s’explique par le fait que ces crédits étaient destinés à l’île de Saint Martin, dont l’évolution institutionnelle récente doit entraîner une sortie fin 2011 de ces crédits du CPER pour être intégrés au contrat de développement, signé le 23 décembre 2010 entre l’État et la COM de Saint-Martin.

V.– ACCOMPAGNER LA MISE EN œUVRE DE LA POLITIQUE
RÉGIONALE DE COHÉSION EUROPÉENNE

La politique régionale de cohésion européenne a pour objectif principal d’améliorer la croissance et l’emploi dans les régions de l’Union européenne. Son fondement est inscrit à l’article 174 du nouveau Traité sur l’Union européenne ⁽⁴⁹⁾ : « [...] afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de l’Union, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale. En particulier, l’Union vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions, et le retard des régions les moins favorisées. Parmi les régions concernées, une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones où s’opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne. »

A.– LA MISE EN œUVRE DE LA POLITIQUE DE COHÉSION POUR LA PÉRIODE 2007-2013

1.– Rappel des objectifs, des principes et du cadre financier global

Pour la période 2007-2013, sur le plan budgétaire, la politique de cohésion prend de l’ampleur par rapport à la précédente période de 2000-2006, avec un net accroissement des crédits programmés. La sous-rubrique Cohésion pour la croissance et l’emploi du cadre financier adopté par l’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 prévoit désormais d’y consacrer 347,4 milliards d’euros (en prix courants), soit plus du tiers du montant total du budget communautaire, comme le rappelle le tableau suivant.

CADRE FINANCIER 2007–2013

(ACCORD INTERINSTITUTIONNEL)

(en millions d’euros - aux prix courants)

Source : Rapport d’information n° 1030 – Budget de l’Union européenne pour 2009.

Pour la programmation sur la période 2007-2013, les fonds sont mis en œuvre selon les règles et les principes suivants :

– le nombre d’instruments financiers est limité à trois : il s’agit du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds social européen (FSE) et du Fonds de cohésion ;

– les objectifs ont été simplifiés et ramenés au nombre de trois : objectif 1 Convergence, objectif 2 Compétitivité régionale et emploi et objectif 3 Coopération territoriale européenne ;

– les moyens financiers sont principalement concentrés sur le premier objectif Convergence :

(en millions d’euros)

– les crédits sont fléchés (earmarking) vers les projets répondant aux priorités retenues dans les stratégies de Lisbonne et de Göteborg ⁽⁵⁰⁾, dans les proportions suivantes : 60 % des crédits pour les régions de l’objectif Convergence et 75 % des crédits pour les régions de l’objectif Compétitivité régionale et emploi ;

– enfin, s’applique la règle du dégagement d’office, selon laquelle doivent être restitués au budget communautaire les crédits engagés au titre de l’année n et non encore consommés à la fin de l’année n+2.

2.– La situation de la France

Éligible à chaque objectif, la France doit bénéficier au total de 14,3 milliards d’euros (en prix courants indexés) de crédits issus des fonds structurels européens sur la période 2007-2013.

Ces crédits sont ventilés de la façon suivante :

– au titre de l’objectif Compétitivité régionale et emploi, l’ensemble de la métropole (sans zonage) est couvert pour un montant total de crédits de 10,3 milliards d’euros, soit l’enveloppe la plus importante de l’Union européenne pour cet objectif ;

– au titre de l’objectif Convergence, sont éligibles les quatre départements d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) pour un montant de 3,3 milliards d’euros, dont 481 millions d’euros au titre de la dotation spécifique « Régions ultrapériphériques » ;

– au titre de l’objectif Coopération territoriale européenne, la France, située au carrefour de l’Europe, reçoit 859 millions d’euros, ce qui la place à nouveau en première position.

Ces montants sont mis en œuvre à travers 48 programmes opérationnels (PO), aux niveaux national, plurirégional ou régional :

– pour le FSE, le choix a été fait d’un seul programme pour la métropole complété par un programme pour chacune des quatre régions d’outre-mer ;

– pour le FEDER, le choix a été fait de 26 programmes régionaux, auxquels s’ajoutent un programme national pour l’assistance technique, et 4 programmes plurirégionaux à l’échelle de deux massifs montagneux (Alpes et Massif central) et de deux bassins fluviaux (Loire et Rhône).

B.– L’ÉTAT DE LA CONSOMMATION DES FONDS STRUCTURELS

1.– La comparaison avec les autres États membres

ÉTAT DE LA CONSOMMATION DES FONDS STRUCTURELS
DANS LES ÉTATS MEMBRES AU 1^ER MAI 2011

(en millions d’euros)