N^° 3805

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 41 

SÉCURITÉ CIVILE

Rapporteur spécial : M. Georges GINESTA

Député

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SYNTHÈSE 5

INTRODUCTION 7

I.– LA SÉCURITÉ CIVILE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT 9

A.– LES RÉSULTATS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 10

B.– UN PROJET DE BUDGET POUR 2012 QUI PARTICIPE À LA RÉDUCTION DES DÉFICITS 12

1.– Les crédits et les emplois 12

a) Une évolution contrastée des crédits selon les actions 12

b) Un objectif notable de réduction des dépenses de fonctionnement 13

c) Les principaux postes de dépense 15

d) L’utilisation des dotations au fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) en progrès 21

e) L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP) 23

2.– Une stratégie de performance renouvelée 25

II.– LES AUTRES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 29

A.– LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 29

1.– Les dépenses des SDIS stabilisées en 2010 au niveau de l’inflation 29

a) Les interventions des SDIS 29

b) Les dépenses des SDIS 30

2.– Une augmentation modérée du poids du financement des SDIS sur les départements et les communes en 2010 34

3.– La coopération interdépartementale des SDIS en panne 35

B.– LES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS 37

1.– L’augmentation des effectifs s’est poursuivie en 2010 37

2.– Une organisation du temps de travail à optimiser 41

3.– Maîtrise des coûts salariaux : le Gouvernement en appui des collectivités territoriales 45

C.– LE PILOTAGE DE LA SÉCURITÉ CIVILE : DES PROGRÈS À CONFIRMER 50

1.– Le document de politique transversale : 1 milliard d’euros pour la sécurité civile 50

a) Les prémices d’une coordination interministérielle 50

b) La mise en œuvre d’une stratégie de performance 52

c) Les résultats des indicateurs de performance en 2010 53

2.– La coordination en matière de secours aux personnes 56

3.– La mise en œuvre des préconisations du Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale 58

COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 7 NOVEMBRE À 22 HEURES 63

EXAMEN EN COMMISSION 79

AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION 80

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Au 11 octobre 2011, 100 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial. Le questionnaire budgétaire a fait l’objet d’une mutualisation avec la commission des Finances et des Lois de l’Assemblée nationale.

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

En France, la politique régalienne de la sécurité civile est définie au niveau national, alors qu’elle est gérée et financée par des structures dépendant des collectivités territoriales.

Les dépenses de l’État consacrées à la sécurité civile sont évaluées à près d’un milliard d’euros, quand les collectivités territoriales y consacrent annuellement plus de 4,7 milliards d’euros. Sans remettre en cause la libre administration de ces collectivités, ni la responsabilité des conseils généraux qui votent les budgets des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), le Rapporteur spécial estime de sa compétence d’examiner l’ensemble de la sphère publique consacré à la sécurité de nos concitoyens.

Le Rapporteur spécial a très souvent dénoncé, ces dernières années, l’augmentation forte et constante des dépenses des SDIS. Or, le contexte budgétaire contraint impose à l’État, mais également aux collectivités, la plus grande détermination pour aller vers la maîtrise de ces dépenses.

C’est dans cette perspective que, après avoir présenté l’évolution des crédits demandés pour la mission Sécurité civile en 2011 (I), le présent rapport procède à un état des lieux de l’évolution des dépenses des SDIS et présente les instruments de pilotage de cette grande politique interministérielle (II).

*

* *

I.– LA SÉCURITÉ CIVILE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT

La mission Sécurité civile est composée de deux programmes dédiés à la protection des populations et à la gestion de crise. Le programme 161 Intervention des services opérationnels concentre les moyens nationaux de sécurité civile que l’État met à la disposition de la population au quotidien (secours à personnes, opérations de déminage) ou lors de catastrophes majeures, naturelles ou technologiques (feux de forêts, inondations, tempêtes, séismes, risques nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques). Le programme 128 Coordination des moyens de secours met en œuvre des projets visant à la coordination des acteurs locaux et nationaux susceptibles de contribuer à la préparation et à la gestion des crises.

Le projet de loi de finances pour 2012 propose de porter les crédits de la mission à 420,35 millions d’euros en autorisations d’engagement, en baisse significative de 8,57 % par rapport à 2011, et à 448,44 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui représente une hausse de 3,12 %.

Le projet annuel de performances indique que les actions privilégiées en 2012 porteront notamment sur le développement des synergies entre les moyens nationaux, l’essor des partenariats avec les acteurs de la sécurité nationale, la mise en fonctionnement de l’unité mobile de démantèlement des munitions identifiées, la création d’une base héliportée de la sécurité civile en Martinique et la reprise de la zone aéroportuaire militaire du Raizet en Guadeloupe.

Comme le montre le tableau ci-après, ces demandes de crédits correspondent pour le programme Intervention des services opérationnels à une augmentation de plus de 2 % en autorisations d’engagement et en crédits de paiement en 2012. En revanche le programme Coordination des moyens de secours voit les autorisations d’engagement fortement diminuer (– 22,45 %), quand les crédits de paiement enregistrent une hausse de près de 5 %.

MISSION SÉCURITÉ CIVILE : ÉVOLUTION DES CRÉDITS 2011–2012
HORS FONDS DE CONCOURS

(en millions d’euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2011.

En 2012, le projet annuel de performances indique que les deux programmes de la mission devraient recevoir au total plus de 14,32 millions d’euros en provenance de plusieurs fonds de concours dont les origines ne sont malheureusement pas précisées dans le document.

A.– LES RÉSULTATS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

En ce qui concerne le programme 161 Interventions des services opérationnels, le niveau de la consommation des crédits ouverts était de 46 % des autorisations d’engagement et de 49 % des crédits de paiement au 9 septembre 2011, y compris la consommation des crédits consacrés aux dépenses de personnel (titre 2).

Le rythme de consommation des crédits hors titre 2 de ce programme est fortement lié au calendrier de l’activité opérationnelle, notamment à la saison des feux de forêts. Ainsi, les dépenses de maintenance des avions, de carburant aérien et de produit retardant, qui représentent une part importante des crédits du programme, augmentent très fortement à partir du mois de septembre.

De même, les autorisations d’engagement des marchés de maintenance des avions de la sécurité civile (33 millions d’euros) ne sont engagées qu’à partir du mois d’octobre 2011.

Par ailleurs, une partie des crédits de paiement devrait être transférée avant la fin de l’année vers le ministère de la Défense. Ces crédits couvrent d’une part la participation de la sécurité civile à l’acquisition des deux hélicoptères de service public destinés à la Polynésie Française (3,21 millions d’euros) et, d’autre part, le paiement des équipements aéronautiques (2,1 millions d’euros en crédits de paiement), acquis par la direction générale de l’armement (DGA) au profit de la nouvelle direction générale de la Sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC).

La loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 a procédé à une annulation de crédit d’un montant de 1,4 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Appliquée à la réserve de précaution, elle n’a pas perturbé la gestion.

Le décret de transfert n° 2011-381 du 7 avril 2011 a abondé le programme de 1,8 million d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Ce transfert correspond à la prise en charge, par le ministère de la Défense, des frais induits par la construction et la mise en œuvre d’une unité mobile de démantèlement des munitions identifiées, qui devrait être opérationnelle en 2012.

Les crédits reçus au titre des fonds de concours correspondent, d’une part, au versement par l’Union européenne, des crédits du fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) dans le cadre de la prise en charge des dépenses de la DGSCGC liées à l’engagement de ses services opérationnels lors de la tempête Xynthia (0,8 million d’euros) et, d’autre part, au versement du solde de la participation de l’Union européenne à la location de deux avions bombardiers d’eau dans le cadre de la lutte contre les feux de forêts en 2009 (1,6 million d’euros).

Pour le programme 128 Coordination des moyens de secours, le taux de consommation des crédits ouverts au 31 juillet 2010, comparable pour les autorisations d’engagement (53 %) et les crédits de paiement (49 %) correspond à un taux normal d’exécution à ce stade de l’année.

Il convient de noter que la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 a également procédé à une annulation de crédit sur ce programme, d’un montant de 1,1 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, appliquée à la réserve de précaution.

Par ailleurs, les crédits reçus au titre des fonds de concours correspondent essentiellement, là encore, au versement du FSUE dans le cadre de la tempête Xynthia : ces crédits couvrent les frais des services d’incendie et de secours intervenus durant la crise ainsi que les crédits d’extrême urgence délégués aux préfectures afin de faire face aux besoins immédiats des personnes sinistrées.

Les reports obtenus concernent les opérations de déploiement du réseau de radiocommunications numériques des sapeurs-pompiers Antarès, qui n’avaient pu être soldées avant la fin de gestion 2010.

Enfin, il faut également signaler que le montant de la subvention de l’État au budget de fonctionnement de l’École nationale de sapeurs-pompiers (ENSOSP), devrait s’établir cette année au niveau de 2010, soit 4,3 millions d’euros.

B.– UN PROJET DE BUDGET POUR 2012 QUI PARTICIPE À LA RÉDUCTION DES DÉFICITS

1.– Les crédits et les emplois

a) Une évolution contrastée des crédits selon les actions

Les crédits demandés en 2012 pour le programme Intervention des services opérationnels s’élèvent à 265,1 millions d’euros en autorisations d’engagement (259,5 millions d’euros ouverts en 2011, soit une augmentation de plus de 2 %) et 270,1 millions d’euros en crédits de paiement (en hausse également de plus de 2 % par rapport 2011 où 264,7 millions d’euros avaient été ouverts). L’augmentation relativement uniforme des crédits de ce programme masque de grandes disparités entre les actions. Ainsi, l’action Participation de l’État à la lutte aérienne contre les feux de forêts connaît une diminution très importante de ses crédits en 2012 (– 41,06 % en autorisations d’engagement et - 36,14 % en crédits de paiement, soit respectivement des réductions d’environ 38 millions d’euros et 33 millions d’euros). À l’inverse, l’action Interventions spécialisées des moyens nationaux terrestres voit ses crédits fortement augmenter de plus de 60 % en autorisations d’engagement et crédits de paiement (respectivement 34,5 millions d’euros et 38,2 millions d’euros d’augmentation). L’action Neutralisation des engins explosifs connaît également une hausse conséquente de ses crédits (+ 22 % en autorisations d’engagement et + 10 % en crédits de paiement, soit respectivement près de 8 millions d’euros et de 4 millions d’euros d’augmentation).

Sur le programme Coordination des moyens de secours, les crédits demandés en 2012 s’élèvent à 155,29 millions d’euros en autorisations d’engagement (200,24 millions d’euros ouverts en 2011, en forte baisse de 22,45 %) et 178,36 millions d’euros en crédits de paiement (170,11 millions d’euros ouverts en 2011, soit une augmentation de 4,85 %). Les fortes variations observées sur l’action Préparation et gestion des crises (– 84,12 % en autorisations d’engagement et + 89,93 % en crédits de paiement) sont essentiellement dues à l’inscription de près de 9 millions d’euros de dépenses d’investissement pour financer le déploiement du système d’alerte et d’information de la population (SAIP). La réalisation du projet est prévue sur sept ans (2009-2016). Après les phases d’études et d’expérimentations menées en 2009 et 2010 et le lancement du marché de réalisation en 2011, 7,95 millions d’euros en crédits de paiement sont inscrits en 2012, afin de financer la réalisation et le début du déploiement l’année prochaine.

Au total, les évolutions constatées font apparaître une baisse très significative de 8,6 %, (soit plus de 39 millions d’euros) des autorisations d’engagement des deux programmes de la mission et une légère hausse de 3,1 % (soit 13,6 millions d’euros) des crédits de paiement. Le Rapporteur spécial y voit le signe d’une maîtrise des coûts de la part de la direction de la Sécurité civile et de la gestion des crises, lui permettant de contribuer à la réduction du déficit budgétaire.

b) Un objectif notable de réduction des dépenses de fonctionnement

● À l’exception des dépenses directement liées à l’activité opérationnelle (retardant, carburant et maintenance des aéronefs), qui sont maintenues au niveau de 2010, une nouvelle diminution des crédits de fonctionnement de 2,5 % sera appliquée au programme Intervention des services opérationnels par rapport à la loi de finances initiale 2011. L’effort engagé en 2011, où une première diminution de 5 % avait été appliquée par rapport à la loi de finances initiale 2010, se poursuit.

● Le plafond d’emplois autorisé de la direction de la Sécurité civile s’élève à 2 464 emplois temps plein travaillé (ETPT) pour 2012. Précédemment répartis entre les programmes Coordination des moyens de secours et Intervention des services opérationnels, l’ensemble des ETPT du premier ont été transférés sur le second par souci de simplification. Le plafond d’ETPT connaît une diminution de 23 emplois par rapport à 2011. Ces suppressions interviennent dans le cadre du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux.

Le Rapporteur spécial note avec satisfaction que les services nationaux de la sécurité civile réussissent à maintenir leur niveau de prestation avec des effectifs en baisse.

● La mesure RGPP relative à l’optimisation de l’organisation et du fonctionnement de la direction de la sécurité civile (DSC) a pris effet, le 7 septembre 2011, avec la création de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC). Cette direction générale résulte de la réorganisation des services de la direction de la Sécurité civile, de la suppression de la direction de la prospective et de la planification de sécurité nationale (DPPSN) et de la création d’un service du haut fonctionnaire de défense. La nouvelle répartition des compétences place sous une autorité commune et dans un site unique, la planification, la gestion de crise et l’intervention opérationnelle. Cette nouvelle organisation est respectueuse d’une logique de métier.

Plus largement, cette réforme, qui prolonge la modernisation du ministère, s’accompagne d’une évolution des effectifs. Au total, deux directeurs et six sous-directeurs composaient l’encadrement supérieur de la DSC et de la DPPSN. La réforme a conduit à désigner un directeur général, un chef de service et cinq sous-directeurs pour assurer les missions de la nouvelle organisation. Des emplois ont été redéployés et trois postes de chargés de mission supprimés.

Le Rapporteur spécial se réjouit de cette restructuration qui va dans le sens d’une meilleure gouvernance de la sécurité civile.

Par ailleurs, la mutualisation des fonctions de soutien devrait se poursuivre en 2012, avec le transfert de la fonction immobilière de la DGSCGC à la direction de l’Évaluation, de la performance, des affaires financières et immobilières (DEPAFI).

Il a été précisé au Rapporteur spécial que, dans le cadre de la contribution budgétaire du ministère de l’Intérieur à la réduction du déficit du budget de l’État, la DGSCGC devrait voir son budget 2012 (hors rémunérations) réduit de 12 millions d’euros. Au titre des économies réalisées, la suppression du solde (4,1 millions d'euros) des crédits de paiement pour l’acquisition d’un hélicoptère Dauphin en Martinique, finalement remplacé par un appareil de type EC 145 moins coûteux et plus en adéquation avec les besoins, a été notamment signalée au Rapporteur spécial, qui se réjouit de ces mesures de modération de la dépense.

● La mutualisation des fonctions support des flottes d’hélicoptères de la direction générale de la Gendarmerie nationale (DGGN) et de la DGSCGC se poursuit. L’objectif est d’obtenir des gains de productivité dans le domaine du maintien en condition opérationnelle des hélicoptères en opérant des regroupements par type d’appareils sur deux sites :

– sur la plate-forme aérienne d’Orléans-Bricy, sous la responsabilité de la DGGN, pour les hélicoptères Écureuil de la DGSCGC et de la DGGN et les EC135 de la DGGN ;

– sur celle de Nîmes-Garons, sous la responsabilité de la DGSCGC, pour tous les hélicoptères de type EC145 des deux directions.

Les mesures de créations des deux centres communs de maintenance d’hélicoptères à Orléans et à Nîmes pour la gendarmerie et la sécurité civile sont en phase finale de réalisation. Les deux premières visites périodiques de 2^e niveau technique d’intervention pour un hélicoptère Écureuil de la sécurité civile à Orléans, et un EC145 de la gendarmerie à Nîmes, devraient être réalisées d’ici la fin de l’année 2011.

● Enfin, les réformes mises en œuvre dans le cadre de la 2^ème phase de la RGPP, comme la rationalisation du schéma d’implantation des centres de déminage, devraient contribuer à cet effort d’économies.

Le Rapporteur spécial se réjouit de ces efforts de mutualisation et de rationalisation, qui vont dans le sens d’une meilleure maîtrise des dépenses, et participent ainsi à l’objectif de réduction des déficits du Gouvernement.

Le Rapporteur spécial ne peut que souhaiter aux départements de s’en inspirer, afin de mieux maîtriser les dépenses des SDIS.

c) Les principaux postes de dépense

● Deux grands projets transversaux sont gérés par la mission :

– le projet d’infrastructure de communication des services opérationnels Antarès nécessitera, en 2012, 9,98 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 23,21 millions d’euros en crédits de paiement ;

– le projet de modernisation du système d’alerte et d’information des populations (SAIP) nécessitera quant à lui 9,85 millions d’euros en crédits de paiement.

● La participation de l’État au fonctionnement de la brigade des sapeurs pompiers de Paris (BSPP) est demandée à hauteur de 79,75 millions d’euros en 2012 (contre 79,36 millions d’euros en 2011). Le projet annuel de performances ne justifie pas suffisamment cette dépense très importante. Il se contente de rappeler que cette participation est l’application du code général des collectivités territoriales, qui dispose que le ministère de l’Intérieur participe à hauteur de 25 % de son budget.

● Des dépenses à la merci des risques naturels ou technologiques

Les dépenses découlant de l’activité opérationnelle sont, par nature, très difficiles à prévoir et peuvent subir d’une année à l’autre des fluctuations très importantes sous l’influence d’événements exceptionnels (par exemple, la tempête Xynthia en 2010).

Certaines lignes budgétaires peuvent ainsi évoluer de manière très dynamique sous l’effet de l’activité opérationnelle, notamment celles relatives aux colonnes de renfort et aux crédits d’extrême urgence, qui permettent, dans les premières heures ou les premiers jours d’une catastrophe, d’apporter une réponse rapide de l’État, en attendant que les aides structurantes des différents ministères soient débloquées par le système interministériel.

Afin d’ajuster au mieux les crédits alloués en loi de finances aux besoins réels, la DGSCGC a réévalué dans la loi de finances initiale 2009 les dotations des secours d’extrême urgence (SEU) et des colonnes de renfort, respectivement à 0,36 million d’euros et à 3,26 millions d’euros, montants correspondant à la moyenne de la consommation des trois dernières années constatée sur ces deux postes de dépenses (hors fonds de concours et aide exceptionnelle aux victimes de la sécheresse de 2003 s’agissant des SEU). Ces deux dotations ont été maintenues à ce niveau depuis 2009.

Les événements survenus l’année passée ont rendu l’année 2010 exceptionnelle s’agissant de la consommation de ces deux postes budgétaires. Le tremblement de terre en Haïti, la tempête Xynthia et les inondations du mois de juin dans le Var ont entraîné une consommation importante des lignes colonnes de renfort et secours d’extrême urgence. Ce surcoût fut en partie financé par le reliquat des crédits ouverts pour la campagne de vaccination contre la grippe A.

La dotation de carburant aérien a, quant à elle, été augmentée de 0,08 million d’euros en projet de loi de finances 2011, et de 0,14 million d’euros en projet de loi de finances 2012, afin de permettre la mise en œuvre progressive des hélicoptères outre-mer.

Le tableau suivant présente les crédits consommés et prévus tels que calculés par la DGSCGC.

DÉPENSES D’ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU BUDGET DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Source : DGCSGC.

Le Rapporteur spécial constate que si depuis la loi de finances pour 2009, les crédits de colonnes de renfort et de secours d’extrême urgence sont mieux provisionnés que lors des exercices précédents, ces dotations peuvent encore se révéler insuffisantes pour faire face à de graves catastrophes naturelles ou technologiques. L’année 2010, avec le tremblement de terre en Haïti, la tempête Xynthia et les inondations du mois de juin dans le Var, en est la démonstration.

Le Rapporteur spécial rappelle l’engagement du ministre du Budget, lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2009, de supprimer toutes les sous-dotations. Cette règle de bonne gestion est d’autant plus importante à respecter que les lois de finances s’inscrivent depuis 2009 dans une programmation pluriannuelle. Il est certes impossible de prévoir les grandes catastrophes naturelles ou technologiques, mais si une telle catastrophe intervenait, la dimension de la mission Sécurité civile, relativement modeste, ne permettrait sans doute pas un financement par fongibilité. Le Gouvernement devrait alors envisager un financement en dehors des crédits de la mission, par transfert entre missions, sur la réserve de budgétisation ou en loi de finances rectificative.

● L’indemnisation des catastrophes naturelles

La Caisse centrale de réassurance (CCR), société anonyme détenue à 100 % par l’État français, assure pour le compte de ce dernier la gestion de certains fonds publics. Elle est habilitée à proposer des couvertures de réassurance, avec la garantie de l’État, pour des branches spécifiques, notamment la branche « catastrophes naturelles » créée par la loi du 13 juillet 1982. Elle n’a cependant pas de monopole en la matière. Selon les comptes enregistrés à la CCR à la date du 22 août 2011, les sinistres « catastrophes naturelles » déclarés aux assureurs au cours des trois dernières années se sont élevés à 650 millions d’euros en 2008 et 480 millions d’euros en 2009 et 1,32 milliard d’euros en 2010.

Le montant de sinistralité déclarée en 2010, particulièrement élevé, est essentiellement lié à la survenance de deux événements majeurs au cours de l’exercice 2010 : les inondations consécutives à la tempête Xynthia (février 2010) et celles du Var (juin 2010). Le coût « catastrophes naturelles » de ces deux événements, pour les assureurs réassurés à la CCR, est estimé respectivement à 700 millions d’euros et 550 millions d’euros. Ces événements font de 2010 l’exercice le plus sinistré en inondation depuis le début du régime « catastrophes naturelles ». À l’inverse la sinistralité des exercices précédents avait été relativement contenue.

Il convient de préciser qu’un sinistre déclaré au cours d’une année donnée n’est pas nécessairement survenu cette même année. Ainsi, une partie de la charge des années 2008, 2009 et 2010 provient de sinistres imputables à des épisodes de sécheresse antérieurs mais pour lesquels les arrêtés interministériels de reconnaissance ont été publiés en 2008, 2009 ou 2010. Les chiffres afférents à l’année 2011 ne sont pas encore disponibles.

Si le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles donne globalement satisfaction depuis 1982, son fonctionnement mérite d’être revu. Dans un contexte de changement climatique et d’accroissement prévisible des risques naturels, le renforcement des comportements de prévention apparaît indispensable, appelant à une évolution du régime d’indemnisation des catastrophes en termes de responsabilisation des acteurs, de transparence et de viabilité économique à long terme.

Suite au discours du Président de la République à la Roche-sur-Yon après la tempête Xynthia de février 2010, un projet de réforme du régime « catastrophes naturelles » par les ministères concernés est en cours. Trois objectifs sont poursuivis dans le cadre de ce projet : renforcer la transparence du régime, agir pour prévenir et renforcer la solidité financière du régime.

S’agissant de la transparence du régime, il s’agit de mieux définir les phénomènes en les fixant par la loi et en déterminant, par voie réglementaire, les seuils à partir desquels serait déclenchée la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle.

Dans l’hypothèse de phénomène d’une particulière gravité, une procédure d’urgence pourrait être instituée. Tout arrêté interministériel de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle devrait être précédé par une réunion obligatoire de la commission. Il appartiendrait ensuite aux assureurs de vérifier, en fonction des seuils et des rapports scientifiques, le lien entre le contenu de l’arrêté et les déclarations des assurés.

Dans la procédure d’indemnisation des dégâts provoqués par la sécheresse, il serait envisagé de ne plus indemniser les réparations esthétiques qui ne posent pas de problème en matière de solidité des habitations et à prévoir que la garantie décennale du maître d’ouvrage soit activée en priorité avant l’indemnisation catastrophe naturelle. Ces dispositions ne s’appliqueraient pas aux contentieux en cours, mais uniquement aux nouveaux constructeurs.

● Les flottes aériennes

La Base d’avions de la sécurité civile (BASC), et le Groupement d’hélicoptères de la sécurité civile (GHSC) sont les deux unités aériennes opérationnelles qui constituent le groupement des moyens aériens, échelon central de commandement et de coordination, situé à la direction générale de la Sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC). La flotte de la sécurité civile comporte, au 30 juin 2011, 65 aéronefs dont 26 avions (Canadair, Tracker, Dash et Beechcraft) et 39 hélicoptères (Écureuil et EC145).

La maintenance de la flotte d’avions et d’hélicoptères de la sécurité civile est financée sur les actions Participation de l’État à la lutte contre les feux de forêts et Secours à personne par hélicoptères du programme Intervention des services opérationnels.

En ce qui concerne la maintenance de la flotte d’avions, compte tenu de l’intensité moyenne de la saison « feux » en 2010, la consommation se situe dans la moyenne de ces dernières années avec 33,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 28,7 millions d’euros en crédits de paiement. Au 30 septembre 2011, 25,6 millions d’euros ont été consommés en crédits de paiement. La consommation en autorisations d’engagement, au titre de la troisième année d’exécution des nouveaux marchés, devrait être d’environ 33,8 millions d’euros. Les crédits prévus pour 2012 au titre des nouveaux marchés de maintenance sont de 34,63 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Ce montant est stable par rapport aux montants alloués en 2010.

En 2010, 14,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 22,2 millions d’euros en crédits de paiement ont été consommés au titre des marchés de maintenance d’hélicoptères gérés par la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautique du ministère de la Défense (SIMMAD). Il convient d’y ajouter 0,5 million d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement dépensés par le groupement hélicoptères de Nîmes.

Dans le cadre de la bascule de la DGSCGC sur le système d’information financière de l’État Chorus, l’exécution des crédits de maintenance se fait temporairement sur deux programmes : la SIMMAD dispose d’une unité opérationnelle (UO) technique sur le programme Intervention des services opérationnels de la mission Sécurité civile pour engager et payer les nouveaux marchés. En revanche, les crédits de paiement nécessaires aux marchés précédemment engagés sur le programme Préparation et emploi des forces de la mission Défense doivent lui être transférés jusqu’à épuisement des opérations.

Au 30 septembre 2011, 22,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 6,9 millions d’euros en crédits de paiement ont été consommés à ce jour sur le programme Intervention des services opérationnels. 15,9 millions d’euros de crédits de paiement devraient être transférés sur le programme Préparation et emploi des forces avant la fin de l’année. Ces montants correspondent à la prévision de consommation pour l’année 2011 (22,8 millions d’euros). En 2012, les crédits prévus pour la maintenance externalisée s’élèvent à 24,16 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, dont 0,72 million d’euros sont financés par la LOPPSI au titre de la mise en place d’un hélicoptère Outre-mer.

Un gel de 5 % de la dotation a été appliqué comme pour l’ensemble des crédits hors titre 2. S’agissant de l’année 2012, le montant des crédits alloués à la maintenance des hélicoptères (hors financement complémentaire de la LOPPSI) est maintenu, comme en 2011, au niveau de 2010.

Avec un total de 6 850 heures de vol en 2010, l’activité aérienne de la BASC correspond à celle d’une année faible. L’activité totale de la BASC fut, pour les années précédentes, 8 255 heures en 2009, de 5 736 heures en 2008, 8 171 heures en 2007, 7 686 heures en 2006, 7 728 heures en 2005, 7 762 heures en 2004 et 12 905 heures en 2003 qui fut une année exceptionnelle en matière de feux de forêt. L’activité aérienne sur les feux de forêts a été également faible, comparée à celle des années précédentes (hormis 2003 et 2008) : 2 482 heures sur feux, soit 1 625 heures sur feux et 857 heures en guet aérien armé (GAAR). À ce total, il convient d’ajouter 69 heures d’investigation /coordination sur Beech 200. 5 822 hectares ont été brûlés sur l’ensemble du territoire (1 100 feux).

À la date du 18 août 2011, l’activité aérienne de la BASC correspond également à celle d’une année faible (4 000 heures de vol dont 1 450 heures sur feu).

Le Rapporteur spécial souligne, comme les années précédentes, l’importance primordiale des moyens aériens dans la lutte contre les incendies de forêt, notamment pour lutter contre les départs de feu. Les sapeurs pompiers ne sont plus les seuls « soldats du feu » qu’ils ont été historiquement. Les SDIS devraient en tirer les conséquences dans le dimensionnement et l’organisation de leurs dispositifs.

● La prestation de fidélité et de reconnaissance (PFR)

L’article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a institué une prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) au bénéfice des sapeurs pompiers volontaires, destinée à encourager leur fidélité et à reconnaître leur engagement au bénéfice de la collectivité.

La PFR représente un coût estimé de 64 millions d’euros par an, dont la moitié est prise en charge par l’État. La contribution de l’État au financement de la PFR s’effectue sous la forme d’un abondement de la DGF des départements. Les transferts sur la DGF des départements sont de 20 millions d’euros au titre de la loi de finances pour 2005, reconduits d’année en année, auxquels se sont ajoutés 12 millions d’euros au titre de 2006 également reconduits d’année en année, et 12 millions d’euros exceptionnels, non reconduits, au titre de 2007. Ces montants sont indexés sur le taux de la dotation globale de fonctionnement (DGF) mise en répartition. Depuis 2010, l’abondement de la DGF des départements au titre de la PFR s’est élevé à 34,4 millions d’euros par an.

Par construction, ce dispositif provisionné est d’un coût annuel stable et il est en partie financé en longue période par les produits financiers qu’il génère.

Au 31 janvier 2011 ce sont 4 230 rentes qui sont servies pour un montant de 1,67 million d’euros. Ce nombre de rentes devrait être en constante évolution chaque année au détriment des allocations de vétérance dont le nombre devrait baisser progressivement.

Il faut toutefois préciser que 3 621 « allocations de fidélité », pour un montant de 1,02 million d’euros, sont également servies, portant le nombre d’anciens sapeurs-pompiers volontaires bénéficiant de ces diverses prestations à 7 851 au 31 janvier 2011.

d) L’utilisation des dotations au fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) en progrès

Instauré par l’article 129 de la loi de finances pour 2003 en remplacement de la majoration exceptionnelle de la dotation globale d’équipement (DGE) des SDIS mise en place pour trois années, le fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI), pérennisé à l’article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales, est destiné à soutenir ces établissements publics dans leurs efforts d’investissement en équipements et matériels.

Il est demandé pour 2012 une dotation de 18,36 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le fonds d’aide à l’investissement des SDIS, en diminution de 3 millions d’euros par rapport à 2011. Depuis 2007, une fraction du FAI concourt au financement du projet Antarès, qui vise à l’interopérabilité des réseaux de communication des services publics participant aux missions de sécurité civile. Ce concours a été de 7,5 millions d’euros en 2009, de 4,6 millions d’euros en 2010 et de 11,55 millions d’euros en 2011. Il sera de 12,16 millions d’euros en 2012.

Comme l’indique le tableau ci-dessous, cette dotation est en baisse continue depuis 2005.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS AU FAI

(en millions d’euros)

Source : DGSCGC.

Le projet annuel de performances manque singulièrement de précision dans la justification de cette dépense. Il se contente de rappeler qu’en application du code général des collectivités territoriales, le fonds est réparti entre les zones de défense en fonction de la population DGF des départements. Le montant alloué à chaque zone est ensuite attribué aux SDIS sur décision du préfet de zone après avis d’une commission composée notamment des présidents de conseils d’administration des SDIS de la zone.

Le fonds a, par le passé, fait l’objet de critiques émanant tant du Parlement, que du ministère de l’Économie et des finances et de la Cour des comptes, notamment en ce qui concerne les modalités de répartition des crédits entre toutes les catégories d’équipements et de matériels nécessaires aux missions des SDIS. Ces modalités, qui manquaient singulièrement de transparence, ont longtemps conduit à appliquer un taux de 20 % à l’achat de véhicules de secours et d’assistance aux victimes. De fait, on aboutissait, dans la majorité des cas, à un saupoudrage alors que l’objectif de ce fonds consistait à aider les SDIS à réaliser des investissements structurants.

La circulaire du 5 février 2007 a eu pour objet de réorienter l’utilisation du fonds vers le financement de moyens lourds ou structurants couvrant les risques majeurs (moyens de commandement ou de coordination interdépartementaux ou inter-services, mise en place de plates-formes communes d’appels d’urgence, équipements et adaptation des systèmes d’information et de communication des SDIS dans le cadre de la migration vers Antarès), et d’encourager la mutualisation des acquisitions et de l’emploi des matériels.

Depuis 2008, toutes les circulaires annuelles s’inscrivent dans la continuité de celle de 2007, en accordant une mention spéciale concernant la migration vers l’infrastructure Antarès. En effet, l’interopérabilité des réseaux de communication des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile, prévue par l’article 9 de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, constitue une priorité au plan national. La réalisation du complément d’infrastructure par l’État s’est achevée en 2010 et la généralisation de la migration des SDIS vers Antarès d’ores et déjà engagée, et qui pourrait atteindre 65 % à la fin de l’année 2011. Pour 2012, il est prévu un taux d’adhésion de 70 %. Il importe en conséquence d’encourager et d’aider les SDIS à adhérer au nouveau réseau et à faire migrer leurs terminaux en vue de l’exploitation du réseau. C’est pourquoi la circulaire 2008 a proposé d’accorder une aide supplémentaire aux SDIS qui effectuent cette migration dès 2008. Ainsi, l’affectation des subventions du FAI 2008 pour le raccordement à ANTARÈS a été fonction de l’avancement du déploiement du réseau dans chaque département.

La répartition des crédits 2009 et 2010 retrace cette évolution et montre que les SDIS ont parfaitement pris en compte les orientations préconisées, puisque les crédits du fonds ont été attribués en 2009 à 77,20 % aux transmissions et à l’informatique, dont 85,54 % utilisés au financement des compléments nécessaires au raccordement à l’infrastructure Antarès ; en 2010, ce sont 80,67 % des crédits du fonds qui ont été attribués aux transmissions et à l’informatique, dont 88,3 % pour le financement des compléments Antarès.

L’effet de ce dispositif de soutien financier de l’État à la modernisation des réseaux de communication des SDIS, a permis un rythme de migration de ces établissements publics conforme au plan prévisionnel fixé dans le projet annuel de performances. À ce jour, environ 65 % des sapeurs-pompiers disposent des équipements Antarès.

Si le Rapporteur spécial se réjouit des progrès constatés en ce qui concerne l’utilisation des crédits du fonds, il maintient qu’une réflexion devrait être engagée sur la disposition inscrite dans le code général des collectivités territoriales, qui répartit la dotation du FAI en fonction de la DGF des départements. La répartition des crédits du FAI est traditionnellement décidée par les élus locaux alors qu’il s’agit de fonds en provenance de l’État. Or c’est ce dernier qui devrait fixer les orientations pour les financements qu’il met en place.

e) L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP)

L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP) est un établissement public national placé sous la tutelle du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales et de l’immigration.

L’ENSOSP n’est plus considéré, depuis 2011, comme un opérateur de l’État. De ce fait, la subvention de fonctionnement qui s’élève, pour 2012, à 4,47 millions d’euros (+ 1 million d’euros par rapport à 2011) apparaît comme une dépense d’intervention. De plus, pour 2012 comme en 2011, un complément de 5,17 millions d’euros est attribué à l’ENSOSP, au titre des dotations en fonds propres destiné à financer le remboursement de l’emprunt contracté par l’établissement pour le financement de la construction de sa nouvelle implantation à Aix-en-Provence.

En 2011, le budget l’ENSOSP s’élève à 31,3 millions d’euros (25,6 millions d’euros en fonctionnement et 5,8 millions d’euros en investissement).

Le total des engagements financiers pour l’ensemble de ces investissements s’élève, au 1^er août 2011, à 89,3 millions d’euros hors taxes (106,8 millions d’euros toutes taxes comprises), incluant 18,37 millions d’euros hors taxes pour le chantier du plateau technique (21,9 millions d’euros TTC).

La construction de l’ENSOSP devait être financée initialement à l’aide d’un emprunt de 52,8 millions d’euros. Une bonne gestion de trésorerie a permis de contenir cet emprunt à 50,3 millions d’euros, grâce notamment à l’utilisation de 2,5 millions d’euros de dotation en fonds propres versés dans le fonds de roulement, ce dont le Rapporteur spécial se réjouit. Cet emprunt représente 47 % des coûts d’investissement de l’opération totale. Il convient de préciser qu’étant garanti par l’État, les échéances sont remboursées par l’État qui verse annuellement une dotation en fonds propres couvrant le remboursement du capital et des intérêts. L’opération est également financée à hauteur de 40,8 millions d’euros par les collectivités locales. Les ressources propres à l’établissement ont permis de compléter le financement du transfert de l’ENSOSP à Aix en Provence pour un montant total de 7,2 millions d’euros. Enfin, la dotation de l’État pour le foncier nécessaire aux constructions s’élève à 5,8 millions d’euros.

Les structures de l’ENSOSP sont désormais en place :

– le plateau technique de Vitrolles fonctionne depuis septembre 2008 ;

– le pôle pédagogique d’Aix-en-Provence est en service depuis février 2010. Le terrain d’extension de ce pôle pédagogique est acquis et le dernier bâtiment de 70 chambres est actuellement en cours de réhabilitation ; la livraison est prévue pour la fin 2011.

La restructuration de l’ENSOSP (délocalisation à Aix-les-Milles, construction d’un pôle pédagogique et d’un plateau technique) et la refonte du cursus de formation des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, ont imposé une étape intermédiaire avant la rédaction du contrat d’établissement prévu par l’article 4 du décret n° 2004-502 du 7 juin 2004 relatif à l’ENSOSP.

À cet effet, a été élaboré un programme d’orientations et d’actions stratégiques pour la période 2007-2009. Celui-ci a été prorogé d’un an, à deux reprises fin 2009 et fin 2010, pour permettre à l’ENSOSP son installation dans les locaux définitifs, et mettre ainsi un terme à la phase transitoire. Ce programme d’orientations et d’actions fixait deux grands objectifs dont le premier « créer une nouvelle structure » est aujourd’hui réalisé. Le second « donner une nouvelle dimension à l’école » avait pour but de mener une réflexion globale baptisée projet d’établissement.

Au-delà de ce projet d’établissement, les travaux de rédaction du contrat d’établissement sont engagés : ce contrat devra permettre de fixer, sur une base pluriannuelle de trois ans, les objectifs de formation de l’école, les moyens nécessaires à son fonctionnement ainsi que les conditions de sa gouvernance.

L’activité de formation de l’établissement pour 2010 s’est élevée à 81 530 journées stagiaires, en conformité avec les prévisions exposées au conseil d’administration. Pour 2011, il est prévu 78 497 journées stagiaires.

Par ailleurs, la coopération entre le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l’ENSOSP se poursuit. Cette collaboration repose sur des missions de soutien pédagogique ou d’évaluation du dispositif de formation à l’attention des officiers de sapeurs-pompiers professionnels. Un protocole de partenariat a été signé en 2010 et porte sur les points suivants :

– une collaboration accrue du CNFPT en matière d’ingénierie pédagogique au bénéfice de l’ENSOSP avec notamment la réalisation de cahiers des charges pédagogiques ;

– la fourniture de supports pédagogiques par le CNFPT ;

– la mise à disposition d’intervenants ;

– la possibilité pour l’ENSOSP de pouvoir bénéficier de la formation à distance et du centre de ressources documentaires du CNFPT ;

– la participation des représentants du CNFPT aux jurys de l’ENSOSP.

Enfin il convient de rappeler que, nombre de SDIS ont mis en place sur une base départementale, des écoles de formation spécifiques. Notre pays compte ainsi quelque 80 écoles de formation des sapeurs pompiers.

2.– Une stratégie de performance renouvelée

● La DGSCGC se donne deux priorités de performance :

– optimiser les capacités et maintenir à un niveau élevé la disponibilité opérationnelle des hommes et des matériels ;

– stabiliser, voire réduire les coûts, notamment par la recherche de marges de progression et d’économies dans la gestion de la commande publique.

Après avoir analysé la stratégie de performance et les indicateurs de suivi de la mission Sécurité civile, le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) a formulé, en juin 2010, des recommandations relatives à la réforme de la stratégie de performance, des objectifs et des indicateurs.

Le CIAP considérait alors que la présentation stratégique des programmes de la mission ne reflétait « pas clairement les grands enjeux de la politique de sécurité civile, notamment son insertion dans la démarche gouvernementale relative à la sécurité nationale, et ses interactions avec les collectivités territoriales ». Cette remarque rejoignait celle formulée les années précédentes par le Rapporteur spécial qui regrettait que cette présentation stratégique ne mentionne pas les moyens opérationnels de la sécurité civile qui sont gérés par les SDIS et ne traite pas à sa juste place la problématique du pilotage global de notre système de sécurité civile et la maîtrise globale des coûts.

Le responsable de programme a repris les recommandations du CIAP et a procédé à une révision d’ensemble du suivi de la performance pour les deux programmes de la sécurité civile, ce dont le Rapporteur spécial se réjouit. Il regrette cependant que le problème de la maîtrise des coûts de la sécurité civile dans les SDIS ne soit pas pris en compte dans le dispositif de performance de la mission.

● Plusieurs modifications sont apportées dans le projet de loi de finances 2012 aux actions, objectifs et indicateurs des programmes de la mission.

Le programme Intervention des services opérationnels regroupe les moyens nationaux de la sécurité civile que l’État met à la disposition de la population, au quotidien ou lors de catastrophes majeures tant naturelles que technologiques. Il recouvre les crédits nécessaires à leur préparation opérationnelle et à leur emploi.

Pour renforcer sa capacité de pilotage, la sous-direction des moyens nationaux (SDMN) s’est engagée dans la mise en œuvre d’une démarche de carte stratégique qui doit permettre de renforcer la structure de la mission sécurité civile, de clarifier la présentation stratégique de ce programme et d’en améliorer le pilotage.

Ainsi, les actions ont été redéfinies afin de leur garantir une homogénéité :

– l’action n° 1 Participation de l’État à la lutte aérienne contre les feux de forêts recouvre désormais exclusivement le périmètre des flottes d’avions de la sécurité civile ;

– l’action n° 2 Interventions spécialisées des moyens nationaux terrestres regroupe l’intégralité des missions des formations militaires de la sécurité civile (feux de forêts, catastrophes naturelles, catastrophes technologiques, crise sanitaire, assistance aux populations, gestion de crise) ;

– l’action n° 3 Secours à personne par hélicoptère en milieux difficiles présente l’activité de la flotte d’hélicoptères de la sécurité civile. La terminologie « milieux difficiles » permet de caractériser la spécificité des missions de secours des hélicoptères de la sécurité civile, lesquels interviennent, de jour comme de nuit, essentiellement en bord de mer, en montagne et à Paris ;

– l’action n° 4 Neutralisation des engins explosifs a été remaniée afin de tenir compte des recommandations du CIAP. Le déminage s’est inscrit dans une refondation du service ;

–l’action n° 5 Pilotage de la politique de sécurité civile regroupe en complément des unités délocalisées des moyens nationaux identifiées dans les quatre premières actions, l’ensemble des personnels qui, à l’échelon central de la DGSCGC, ou dans les trois établissements de soutien opérationnel et logistique contribuent au pilotage de la politique de la sécurité civile.

Par ailleurs, de nouveaux objectifs et indicateurs ont été assignés à ce programme :

– l’objectif n° 1 Assurer l’efficacité des moyens aériens nationaux de lutte contre les feux de forêt en maîtrisant leur coût reflète le dispositif de performance attaché à l’action n° 1. Il comporte un indicateur 1.1 Rapport entre les dépenses de maintenance hors forfait et les dépenses totales du marché de maintenance dont le pilotage devrait permettre de maîtriser les coûts des interventions des avions par la mise en œuvre adaptée des marchés de maintenance des appareils. Cet indicateur représente la part non forfaitisée des dépenses de maintenance rapportée à l’ensemble des dépenses. Il est ainsi prévu qu’en 2012, la part des dépenses de maintenance hors forfait soit de 16 % pour les Canadair, de 12 % pour les Tracker, de 10 % pour les Dash 8 et de 8,5 % pour les Beech ;

– l’objectif n° 2 Obtenir un potentiel d’activités et d’engagement opérationnels maximal des Unités d’instruction et d’intervention de la Sécurité civile (UIISC) regroupe l’ensemble du périmètre d’actions des UIISC. Les indicateurs permettent de mesurer l’adéquation entre les moyens (effectifs, matériels) et les missions effectuées. Ainsi, les indicateurs 2.1 Taux d’activité opérationnelle des UIISC et 2.2 Taux d’engagement opérationnel des UIISC mettent en avant la capacité opérationnelle des unités à réagir avec leurs moyens techniques spécifiques. Ces taux, fixés respectivement à 70 % et 80 % pour 2012, résultats déjà réalisés en 2010 et vraisemblablement en 2011, semblent atteignables ;

– l’objectif n° 3 Assurer l’efficacité en milieux difficiles des opérations de secours aux personnes en hélicoptères en maîtrisant leur coût traduit la dualité des missions de la DGSCGC dans la mise en œuvre des hélicoptères. Il lui appartient, tout d’abord, de faire en sorte que l’immobilisation des appareils pour des raisons de maintenance soit la plus réduite possible, ce qui est l’objet de l’indicateur 3.1 Durée moyenne de la visite programmée de type 600 h ou 24 mois, fixé à 78 jours calendaires en 2012. Il lui appartient, ensuite, de satisfaire à sa mission opérationnelle de secours à personne en milieux difficiles. L’indicateur 3.2 Rapport entre le nombre de missions médicalisées et le nombre total de missions de secours permet de mesurer la participation d’équipes médicales aux missions de secours héliportées. Le niveau de cette participation est un facteur significatif d’efficacité des interventions et de qualité des soins à apporter aux personnes secourues sur place ou en cours de transport. Il est fixé à 88 % en 2012 ;

– l’objectif n° 4 relatif à la Réduction des stocks de munitions explosives et chimiques répond à la mission dévolue au service du déminage dans la dépollution du territoire national des munitions anciennes et contemporaines en zone civile sur terre et en milieu aquatique. L’indicateur 4.1 Taux de réduction des stocks collectés de munitions anciennes montre la volonté du service du déminage à remplir sa mission de collecte tout en réduisant les stocks afin de garantir la sécurité des populations et du personnel. Le taux de réduction des stocks prévu en 2012 est de 4 %. La destruction est cependant aussi fonction de la disponibilité des sites de destruction du ministère de la Défense ;

– l’objectif n° 5 Faire évoluer la cartographie des centres en fonction de la capacité opérationnelle du service du déminage pour faire face à la menace terroriste répond aux missions dévolues au service du déminage dans la veille anti-terroriste sur les engins explosifs improvisés et la menace NRBCE (bombe sale) ainsi que la sécurisation des voyages officiels sur le territoire national comme à l’étranger. Il s’agit de faire évoluer la cartographie des centres de déminage en fonction de la capacité opérationnelle du service du déminage à faire face à la menace terroriste en milieu civil sur terre ou en milieu aquatique. Il s’accompagne de l’indicateur 5.1 Interventions sur objets suspects hors délais lequel permet de mesurer la pertinence d’équipes pré-positionnées et non pré-positionnée. Ces taux sont fixés respectivement à 3 % et 5 % en 2012 ;

– Enfin, conformément à la recommandation du CIAP, l’action n° 5 s’est vu assigner l’objectif n° 6 Obtenir une capacité opérationnelle maximale des moyens nationaux. L’indicateur 6.1 Capacité opérationnelle des moyens nationaux est un indicateur composite mesurant respectivement les capacités opérationnelles des différents acteurs de la sécurité civile : flottes d’avions, flotte d’hélicoptères, UIISC et service du déminage. Les modalités complexes du mode de calcul de cet indicateur, basé sur des « notes » mesurant notamment la formation des pilotes et la disponibilité des matériels, laissent sceptique le Rapporteur spécial.

Il est envisagé d’accompagner cette refonte de la performance du programme 161 par une capacité de pilotage renforcée fondée sur la mise en œuvre d’un contrat de commandement et d’un contrat de performance des moyens nationaux permettant de mettre en œuvre trois leviers d’actions prioritaires : le développement des synergies entre les moyens nationaux, l’adaptation de la carte du déminage et le développement des partenariats.

● Les actions du programme Coordination des moyens de secours, qui vise à la coordination des acteurs locaux et nationaux susceptibles de contribuer à la préparation et à la gestion des crises, demeurent inchangées.

Le nombre d’objectifs de ce programme diminue, passant de 3 à 2, en raison du transfert de l’indicateur relatif à l’accidentologie des sapeurs-pompiers vers le document de politique transversale (DPT), conformément à la recommandation du CIAP :

– l’objectif n° 1 fait l’objet d’un nouvel intitulé : Optimiser la coordination de la mise en œuvre des opérations de maîtrise des feux de forêts. Les indicateurs 1.1 et 1.2 du projet de loi de finances 2011 sont maintenus ;

– un nouvel objectif n° 2 Harmoniser les moyens des services départementaux d’incendie et de secours est créé. Il comprend deux indicateurs. L’indicateur 2.1 Part de l’activité de l’ENSOSP destinée aux formations initiales et continues centre le suivi de la performance de l’école sur son cœur de métier. L’indicateur 2.2 Taux d’adhésion des SDIS à l’infrastructure complémentaire Acropol – Antarès est maintenu pour la dernière année.

Le ministère indique qu’il est envisagé de remplacer dans le projet de loi de finances 2013, l’indicateur relatif au déploiement de l’infrastructure Antarès conformément à la recommandation du CIAP et de définir des indicateurs pour l’action Soutien à la politique de sécurité civile.

II.– LES AUTRES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

A.– LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS)

1.– Les dépenses des SDIS stabilisées en 2010 au niveau de l’inflation

a) Les interventions des SDIS

L’édition 2011 du recueil statistique publié par la direction générale de la Sécurité civile dénombre 4,210 millions d’interventions des services de sécurité et de secours en 2010 (1 % de moins qu’en 2009), dont 3,631 millions sont l’œuvre des SDIS, nombre stable par rapport à 2009 ⁽¹⁾. La moyenne par SDIS s’élève à 104 interventions par jour.

Les incendies représentaient 8 % des interventions des sapeurs pompiers, les accidents de la circulation 7 %, le secours à victime et l’aide à personne 70 %, et les autres opérations 15 % (risques technologiques et opérations diverses : protection des biens, faits d’animaux, fuites d’eau et de gaz, inondations, ouvertures de porte, dégagements de voie publique…). En pondérant les interventions par le temps passé et le nombre d’hommes, les incendies représentent 18 % de l’activité et les secours à victime et l’aide à personne 57 %. En 2010 le nombre d’interventions pour le secours à personnes a augmenté de 2 %, celui pour accidents de la route a baissé de 5 % et celui pour incendies a diminué de 2 %. Le recueil statistique propose également les durées moyennes par nature d’intervention. Ainsi, pour les interventions de secours à victime, de loin les plus nombreuses, il est indiqué qu’une intervention dure en moyenne 1 h 24 et mobilise 3 hommes.

Il se confirme que l’activité traditionnelle du sapeur-pompier « soldat du feu » est de plus en plus secondaire par rapport aux secours à personne. Le Rapporteur spécial constate cependant que les services d’incendie et de secours continuent à être organisés avec les sujétions et les avantages de leur activité qui prévalait jadis : sujétions horaires, sapeurs pompiers volontaires, contreparties statutaires des sapeurs pompiers professionnels (indemnités de risque, retraite anticipée…). Il conviendrait sans doute de tirer les conséquences du fait que les SDIS voient converger une grande partie de leur activité avec celle des autres services de secours à personne et de transport sanitaire.

b) Les dépenses des SDIS

Les comptes de gestion des SDIS en 2010 montrent que les dépenses des SDIS atteignent 4,74 milliards d’euros. Elles ont augmenté de 1,53 % par rapport à 2009. Il s’agit de la plus faible augmentation (limitée à celle de l’inflation) observée ces dernières années. Le Rapporteur spécial voit dans ce résultat, le fruit de ses appels répétés à la discipline budgétaire, qu’il espère voir se poursuivre dans le futur. Selon les derniers chiffres transmis par la DGSCGC, depuis 2001, date de l’achèvement de la départementalisation des SDIS, leurs dépenses ont augmenté de 58,89 %. Les dépenses de fonctionnement représentent environ 80 % et celles d’investissement 20 %. Les dépenses de personnel représentent 80 % des dépenses de fonctionnement, soit plus de la moitié des dépenses totales.

À ces dépenses des SDIS, il convient d’ajouter 338 millions d’euros pour financer les unités militaires de Paris, ainsi que les dépenses constatées du Bataillon de marins pompiers de Marseille qui se sont élevées à plus 103 millions d’euros en 2010.

Les budgets prévisionnels des SDIS augmentent de 0,21 % entre 2010 et 2011. Si le Rapporteur spécial se réjouit de cette évolution modérée, il rappelle que, comme le montre le tableau ci-après, les conseils généraux adoptent des budgets primitifs qui sont de fait très partiellement consommés, et ce dans des proportions importantes.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES SDIS

(en millions d’euros et %)

CA : comptes administratifs (jusqu’en 2006).

CG : comptes de gestion (depuis 2007).

BP : budgets prévisionnels.

Source : DGSCGC et SDIS.

La départementalisation progressive à partir de 1996, qui a permis d’individualiser tous les coûts supportés par les collectivités explique en partie cette évolution des dépenses des SDIS. Mais elle a rendu la dépense plus anonyme en l’éloignant du maire. Or, le rattrapage effectué lors du transfert des services d’incendie et de secours des communes au département est terminé depuis plusieurs années alors que les dépenses continuent à augmenter fortement.

Le tableau ci-après présente les dépenses des SDIS par département dans les comptes de gestion pour 2010. En moyenne nationale il s’agit d’une dépense de 80 euros par habitant. Comme le Rapporteur spécial le rappelle régulièrement, cette dépense représente, dans certains départements, un prélèvement qui peut être supérieur à celui de la taxe d’habitation pour une famille de quatre personnes.

DÉPENSES DES SDIS PAR DÉPARTEMENT
(COMPTES DE GESTION 2010)

(en millions d’euros)

Source : DGSCGC et SDIS.

Le Rapporteur spécial estime à nouveau cette année qu’il convient de mieux maîtriser ces dépenses. Il est plus que jamais nécessaire que s’engage un mouvement de regroupement des casernes et un gel des recrutements.

2.– Une augmentation modérée du poids du financement des SDIS sur les départements et les communes en 2010

Il ressort du tableau ci-après que les contributions des collectivités aux SDIS ont augmenté de 1,9 % en 2010 ; en 2011, la progression devrait être similaire (+ 1,9 %), selon les indications fournies dans les budgets primitifs. Depuis le gel des contributions communales et intercommunales au niveau de l’inflation (+ 1,5 % en 2010), la plus grande part de l’augmentation est supportée par les départements (+ 3,1 % en 2010).

ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS DES COMMUNES, DES EPCI ET DES DÉPARTEMENTS

(en millions d’euros)

NB : À partir de l’année 2007 les montants indiqués sont issus des comptes de gestion ; pour 2011, ils sont issus des budgets primitifs.

Source : DGSCGC.

Selon le ministère de l’Intérieur, cette modération de la dépense publique mise en œuvre par les SDIS, s’explique notamment par des mesures de réduction des coûts de formation, par le développement de la mutualisation des achats, ainsi que de celle des fonctions supports avec les services des conseils généraux ou d’autres services publics. Il a également été indiqué au Rapporteur spécial que l’action engagée par la DGSCGC, en tant que soutien des élus et des SDIS, se poursuit.

Le Rapporteur spécial se réjouit de ces résultats qui vont enfin dans le sens d’une meilleure maîtrise des finances publiques.

Le Rapporteur spécial regrette cependant que l’idée de mentionner la part qui finance les SDIS, sur la feuille d’impôts locaux, ne soit toujours pas mise en œuvre. Cela permettrait pourtant une prise de conscience par nos concitoyens du coût de leur sécurité.

3.– La coopération interdépartementale des SDIS en panne

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a donné aux SDIS la possibilité de créer un établissement public interdépartemental d’incendie et de secours (EPIDIS). Les articles L. 1424-51 à L. 1424-57 du code général des collectivités territoriales ainsi créés par la loi permettent la constitution de ces EPIDIS, sans attendre de texte d’application, dans la mesure où, d’une part, l’article L. 1424-58 dispose que « les modalités d’application des dispositions de la présente section sont déterminées en tant que de besoin par décret en Conseil d’État », et où d’autre part, les 8 articles de la section nouvelle sont très détaillés et semblent suffisants.

Parmi les diverses compétences attribuées aux EPIDIS par l’article L. 1424-52, les domaines principaux susceptibles de favoriser l’action des SDIS sont la formation, l’information et la sensibilisation du public aux risques, l’organisation de marchés groupés et la réalisation d’études et de recherches, de façon à parvenir à une mutualisation des coûts.

Afin de faciliter la création d’EPIDIS, la direction de la Sécurité civile, s’est positionnée en soutien, notamment juridique, des acteurs locaux, et un message explicatif a été adressé à tous les directeurs départementaux des services d’incendie et de secours en mai 2006. Pour autant, cette disposition n’a pas encore été mise en œuvre. Les raisons d’une telle situation peuvent tenir au fait que la création de l’EPIDIS nécessite un consensus entre les SDIS qui le constituent, d’une part, sur le choix des compétences et attributions et, d’autre part, sur la constitution de l’équipe de direction de l’établissement. Par ailleurs, de nombreux élus s’interrogent sur un éventuel alourdissement des structures et un dessaisissement de leurs compétences.

Toutefois, un accord de partenariat a été signé le 15 juin 2006 entre les SDIS du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, afin de définir les instruments utiles à la création éventuelle d’un EPIDIS. Ce projet progresse, et les deux partenaires ont à présent achevé le déploiement de l’infrastructure Antarès. Ce réseau, financé pour partie par le fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) accordé à chacun des deux SDIS, a ainsi pu être mis en place pour un coût minoré du fait, également, de la mutualisation de l’achat des matériels et de l’ingénierie et du système de maintenance des matériels de transmissions. Dans le même esprit, un audit a été réalisé en vue de la réorganisation des systèmes informatiques des deux services. Les conclusions de cet audit ont permis d’harmoniser le fonctionnement des deux services et d’assurer une prise en compte optimum de la partie maintenance et entretien du système Antarès. De même, a été réalisée la mise en commun de matériels d’intervention et d’un poste de commandement de site, d’ores et déjà à disposition des deux départements. À cet égard, une commission d’appels d’offres interdépartementale en vue de l’achat mutualisé de certains équipements et matériels a été créée et un accord est intervenu entre les deux SDIS sur un cahier des charges commun en vue de leur acquisition.

Dans le domaine de la formation, la réflexion sur le projet de création d’une école régionale chargée de la mise en œuvre des plans de formation des deux SDIS se poursuit. Un cabinet d’audit a été missionné pour réaliser l’étude de faisabilité de la mutualisation de cette école. De plus, les deux SDIS ont procédé à la formalisation de la formation commune des officiers de site dans le cadre de la mise en œuvre du PC de site. D’autres projets communs sont en cours, tels que l’organisation d’un partenariat commun avec les universités allemandes et suisses en vue de la création d’un pôle de risques technologiques, ainsi que la création d’un centre régional d’entraînement des sapeurs-pompiers aux risques fluviaux. Ce projet de mise en place d’un établissement flottant, dont le port d’attache sera le port de Strasbourg, est piloté par le SDIS du Bas-Rhin avec la participation du SDIS du Haut-Rhin. De plus, une réflexion est engagée par les deux SDIS en vue de la mise en commun d’un appui logistique pour ce qui concerne les petits matériels ou l’habillement.

Dans le même esprit, une convention de partenariat a été signée le 28 novembre 2008 entre le Haut-Rhin et le Territoire de Belfort en vue de la mise en commun de moyens de secours, et du rapprochement des stratégies en termes de perspectives d’établissement ou de création d’outils communs. Dans ce cadre, est d’ores et déjà programmée la construction d’un centre de secours sur le territoire de la commune de Montreux, limitrophe du département du Haut-Rhin. Toutefois, la réalisation de ce projet nécessite la résolution préalable des problèmes juridiques soulevés en ce qui concerne le fonctionnement de ce centre. Par ailleurs, la participation du SDIS du Territoire de Belfort aux groupes de travail thématiques « prospective et recherche » est acquise. En outre, il dispose de la possibilité d’être, s’il le souhaite, associé au projet d’école qui doit être réalisée par les SDIS du Haut-Rhin et du Bas Rhin.

Le ministère de l’Intérieur considère donc qu’il s’agit d’une démarche progressive et pragmatique de définition de projets communs qui pourrait aboutir, à terme, à la création d’un EPIDIS. Il convient de préciser, à cet égard, que les SDIS du Haut-Rhin et du Bas-Rhin ont confié à un cadre administratif supérieur la mission de rechercher les meilleurs moyens d’atteindre cet objectif.

S’agissant de l’établissement public spécifique institué par l’article 63 de la loi de modernisation de la sécurité civile, codifiée aux articles L.1424-59 à L.1424-68, il est précisé que l’Entente Interdépartementale pour la protection de la forêt méditerranéenne qui regroupait les départements du sud-est, a procédé aux transformations nécessaires afin de répondre aux critères de l’établissement public prévu par l’article 63 de la loi.

Dès lors, l’établissement public, prévu par l’article 63 de la loi de modernisation de la sécurité civile, a été constitué par arrêté du préfet de zone de défense Sud, avec effet au 1^er octobre 2008.

Le Rapporteur spécial constate cette année encore, pour le regretter, qu’au-delà du partenariat Haut-Rhin/Bas-Rhin et de l’établissement public pour la protection de la forêt méditerranéenne, les SDIS n’ont toujours pas fait usage de cette possibilité de coopération interdépartementale et de mutualisation des moyens.

B.– LES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS

1.– L’augmentation des effectifs s’est poursuivie en 2010

En 2010, les effectifs de sapeurs pompiers professionnels (SPP) ont progressé de 207 unités pour atteindre 40 302 employés dans les SDIS. Aux effectifs des SDIS, il convient d’ajouter ceux de la brigade de sapeurs pompiers de Paris (BSPP : 8 375 et du bataillon de marins pompiers de Marseille (BMPM : 2 480).

Notre pays compte un total de 249 709 sapeurs pompiers si l’on inclut les 196 307 sapeurs pompiers volontaires et les 12 100 militaires. Les effectifs des services de santé et de secours médical représentent près de 5 % des effectifs des SDIS.

Entre 2009 et 2010, les effectifs de sapeurs pompiers professionnels ont augmenté de 0,5 %.

Le nombre de sapeurs pompiers volontaires progresse et tend à retrouver le niveau de 2008.

Le tableau suivant montre l’évolution des effectifs depuis 1999.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS
ET DES SAPEURS POMPIERS VOLONTAIRES (A)

(a) Y compris services de santé et de secours médical (SSSM).

Source : DGSCGC.

Le tableau ci-après présente les effectifs de sapeurs pompiers professionnels par département.

EFFECTIFS DE SAPEURS POMPIERS
PROFESSIONNELS PAR DÉPARTEMENT

Source : DGSCGC.

Le Rapporteur spécial note que son appel depuis 2008 à une pause dans les recrutements n’a pas été suivi d’effet. Alors que les services de l’État voient depuis plusieurs années leurs effectifs baisser, les SDIS continuent à augmenter leurs effectifs.

Il est très instructif de comparer cette augmentation continue des effectifs avec l’évolution du nombre des interventions. Le tableau et les graphiques qui suivent ont été construits à partir des données fournies par la DGSCGC. Ils permettent de constater que si depuis 1999, les effectifs de sapeurs pompiers professionnels des SDIS croissent régulièrement, le nombre d’interventions connaît des variations tant à la hausse qu’à la baisse selon les années. Cette évolution trouve sa traduction dans les variations du ratio du nombre d’intervention par SPP qui a chuté de plus de 18 % en 12 ans. Alors qu’en 1999, on comptait 128 interventions par an par sapeur-pompier professionnel, en 2010 on en dénombre 104.

ÉVOLUTION COMPARÉE DES EFFECTIFS
DE SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS ET DES INTERVENTIONS DEPUIS 1999

Comme il a été vu plus haut, depuis 2001, date de l’achèvement de la départementalisation des SDIS, leurs comptes ont augmenté de 58,89 %. En comparaison, le nombre d’interventions des sapeurs pompiers a augmenté de seulement 15,1 % au cours de la même période (et de 11,4 % depuis 1999).

2.– Une organisation du temps de travail à optimiser

Le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs pompiers professionnels autorise les SDIS à conserver des cycles de travail de 24 heures consécutives en fixant une durée équivalente à la durée légale annuelle du temps de travail. Cette durée équivalente doit être comprise entre 2 160 heures et 2 400 heures.

Depuis plusieurs années déjà, le Rapporteur spécial est persuadé que l’organisation du temps de travail sur la base de gardes de 24 heures engendre des coûts supérieurs aux autres modes de garde sans que cela participe pour autant à un meilleur service rendu aux populations. De son point de vue, il serait urgent de généraliser le principe de la garde de 8 heures. Il ne s’agit bien sûr nullement de dénigrer le rôle et l’implication des sapeurs pompiers dans leur mission, dont l’importance est unanimement reconnue. Mais dans le contexte général de déficits des finances publiques que connaît notre pays, il convient de faire en sorte que la gestion des SDIS, soit de ce point de vue la plus efficiente possible.

Le tableau ci-après, constitué par le Rapporteur spécial à partir des éléments statistiques transmis par la DGSCGC montre la grande variété des modes de garde selon les départements. Ce tableau permet également de comparer les dépenses par habitant en fonction des départements.