16 septembre 2009
Dans le prolongement de ses notes du
13 novembre 2008 et du
24 mars
2009, le groupe de travail insiste, au moment où les premiers signes
d’amélioration de la situation économique pourraient inciter
certains pays à céder à la tentation du retour au « business as
usual », sur la nécessité pour les participants au
prochain G 20
de Pittsburgh de ne pas relâcher les efforts déjà entrepris pour
réformer le système financier international.
Il
souhaite que les multiples chantiers ouverts depuis l’éclatement de
la crise soient menés à leur terme et que soient données des
suites concrètes aux engagements actés lors des
précédents G 20,
ainsi qu’aux diverses initiatives prises tant sur le plan national
qu’international.
I – APPROFONDIR LA LUTTE CONTRE LES « PARADIS » BANCAIRES ET
FISCAUX
La France doit faire entendre sa voix pour que le thème de la lutte
contre les paradis fiscaux demeure au premier plan des actions à
conduire en matière de régulation du système financier mondial. Sans
conteste, une volonté s’est manifestée au niveau international pour
que les choses changent. Les précédents G20 ont insisté pour que
tous les États disposent d’instruments de régulation afin de ne pas
mettre en péril la stabilité financière, mais aussi qu’un certain
nombre de territoires n’hébergent plus l’argent de la fraude et de
l’évasion fiscales en toute connaissance de cause. Une
administration fiscale doit pouvoir, sur soupçon de fraude ou
d’évasion de la part d’un de ses résidents dans un État ou
territoire étranger, se faire communiquer les informations
pertinentes à son sujet par les autorités compétentes de cet État ou
territoire.
Le 2 avril 2009, concomitamment au sommet du G20, l’OCDE a publié la
ou plutôt les listes des États et territoires non coopératifs : une
liste noire d’États ne pratiquant pas l’échange d’informations et
n’ayant pris aucun engagement en ce sens et une liste grise d’États
et territoires s’étant engagés à se conformer aux standards de
l’OCDE en matière d’échange de renseignements mais ne les appliquant
pas substantiellement. Les quatre États de la liste noire ayant fait
part de leurs engagements de se conformer aux standards, ils ont été
ajoutés à la liste grise et la liste noire a disparu.
Pour que ce qui s’est passé au début des années 2000 ne se
reproduise pas, la nouvelle réunion du G20 à Pittsburgh doit
franchir une étape supplémentaire en démontrant le caractère concret
des positions qui ont été affirmées. Cela passe par un rappel ferme
des intentions de la communauté internationale et la présentation
des mesures et sanctions qui seront prises à l’encontre des États et
territoires réfractaires.
A) Réunir les conditions de la transparence
Au-delà des critiques que l’on peut adresser aux listes, il est
impératif que leur établissement ne demeure pas une mesure purement
symbolique. L’OCDE est chargée d’assurer le suivi de la mise en
œuvre pratique des engagements des États et territoires de la liste
grise résiduelle. Par ailleurs, un certain nombre d’obstacles
pratiques peuvent être levés par la garantie d’un accès à
l’information efficace et rapide, permettant aux administrations
fiscales d’identifier les acteurs de la fraude.
1) Réaffirmer que la lutte contre les paradis fiscaux est une lutte
de long terme
– Fixer une date butoir au-delà de laquelle il n’existera plus
qu’une liste noire et une liste blanche, à charge pour les États ou
territoires figurant sur la liste grise de mettre en œuvre les
procédures nécessaires, qui ne peuvent se résumer à l’entrée en
vigueur de douze accords avec d’autres États ou territoires figurant
sur la liste grise.
– Poser le principe d’un examen annuel de la situation des pays qui
ont figuré sur la liste grise sur la base de la doctrine de l’OCDE
en matière d’accès effectif à l’information. Il doit être clair que
la revue par les pairs doit avoir pour effet immédiat d’exclure de
la liste blanche un État ou territoire qui refuserait d’appliquer la
doctrine de l’OCDE pour l’application de l’article 26 du modèle de
Convention.
– Soumettre les territoires non souverains aux mêmes contraintes que
celles pesant sur les États, notamment en utilisant la possibilité
de faire figurer sur la liste noire ces territoires ou les États
auxquels ils ressortissent.
2) Permettre l’accès aux renseignements
– Mettre en place, au niveau de l’OCDE, un fichier recensant les
comptes bancaires sur le modèle du fichier FICOBA.
– Mettre en place, au niveau de l’OCDE, un registre ou fichier
d’informations permettant de connaître l’identité réelle des
bénéficiaires, propriétaires et dépositaires quelle que soit la
nature juridique de l’entité en cause (sociétés, fondations,
fiducies, trusts …).
– Renforcer les modalités de la coopération entre les
administrations : entre administrations fiscales, entre les cellules
de renseignement, entre les superviseurs et entre les régulateurs en
direction des territoires non coopératifs et enfin, renforcer la
capacité à procéder à des enquêtes communes.
B) Définir les mesures qui seront prises à l’encontre des
territoires non coopératifs
À la date butoir fixée pour la constitution des nouvelles listes
blanche et noire, les États doivent être en mesure de mettre en
œuvre de façon coordonnée un arsenal de mesures dissuasives ou
coercitives à l’encontre des États ou territoires non coopératifs,
de leurs résidents, des personnes qui les utilisent ou encore des
mouvements qui en sont à destination ou en provenance. Ces mesures
doivent s’appliquer à un État ou territoire dès qu’il figure sur la
liste noire.
1) Les mesures à l’encontre des territoires non coopératifs
– Dénoncer de manière coordonnée, au niveau du G20, les conventions
fiscales conclues avec ces États ou territoires.
– Demander aux institutions financières internationales de revoir
leur politique d’investissement au regard du degré de coopération de
ces États ou territoires.
2) Les mesures à l’encontre des résidents des territoires non
coopératifs
– Généraliser, sur un modèle commun, un système d’agrément
(intermédiaire qualifié) pour les établissements financiers,
comportant l’obligation de transmettre des informations à
l’administration fiscale du bénéficiaire des revenus.
– Interdire la commercialisation des produits proposés par des
prestataires de services d’investissement qui sont établis dans des
territoires non coopératifs ou qui utilisent des entités qui y sont
établies.
– Interdire l’accès des bateaux et aéronefs enregistrés dans les
territoires non coopératifs.
3) Les mesures à l’encontre des personnes qui les utilisent
– Imposer aux sociétés des obligations d’information sur leurs
activités opérées dans les territoires non coopératifs (produits,
filiales, succursales) au travers par exemple d’une annexe à leur
rapport annuel certifié et d’une documentation détaillée à
destination du régulateur. À cet égard, la recommandation du comité
de Bâle « Connaissez votre structure » doit être transposée et
servir de modèle.
– Imposer aux établissements financiers des contraintes
prudentielles plus rigoureuses, notamment en termes de fonds propres
et de tenue de comptes, pour les activités en relation avec les
territoires non coopératifs.
– Obliger les établissements financiers à déclarer à
l’administration fiscale tout mouvement financier, tout compte
ouvert, tout produit ou montage en lien avec un territoire non
coopératif. Soumettre les concepteurs de montage (professions
juridiques et financières) à une obligation de même nature.
– Obliger les sociétés multinationales à transmettre à
l’administration fiscale une documentation détaillant les liens
qu’elles entretiennent avec des entités établies dans des
territoires non coopératifs et les prix de transfert qu’elles
pratiquent.
4) Les mesures afférentes aux mouvements financiers
– Adopter une fiscalité dissuasive pour les flux avec les
territoires non coopératifs : majorer les retenues à la source,
imposer les revenus qui y sont réalisés, exclure l’application des
règles fiscales favorables, et interdire la déductibilité des
charges et intérêts. Le cas échéant, les États pourront maintenir la
fiscalité de droit commun lorsque le contribuable apporte la preuve
que ses opérations n’ont pas pour but essentiel d’échapper à
l’impôt.
– Décider, en dernier ressort, une interdiction commune des flux
avec les États ou territoires de la liste noire.
II – ABOUTIR A UN SYSTÈME FINANCIER MONDIAL REPOSANT SUR LES
PRINCIPES DE SÉCURITÉ, TRANSPARENCE ET RESPONSABILITÉ
Au cours de ces derniers mois, de nombreuses propositions de réforme
ont été formulées au niveau international, aux États-Unis, au plan
communautaire, au Royaume-Uni
ou en France.
Néanmoins, ces démarches sont encore insuffisamment coordonnées, ne
se traduisent pas nécessairement par des décisions concrètes et font
courir le risque d’une nouvelle concurrence réglementaire comme
d’un « gap » entre Europe et États-Unis. En outre, à mesure que
la situation des banques s’améliore, des craintes émergent sur
une application partielle des principes du G20 et un retour de
pratiques contestables, ainsi que l’illustre la polémique
globale sur les « bonus », qui aux États-Unis pourraient atteindre
cette année des niveaux supérieurs à ceux de 2007.
Avec l’annonce de la fin de la récession économique, le sommet de
Pittsburgh constitue sans doute la « dernière chance » pour
éviter que les mêmes causes ne produisent les mêmes effets. Le
groupe de travail estime que le G 20 doit ainsi, outre
l’approfondissement de la lutte contre les « paradis » bancaires et
fiscaux, se concentrer sur trois axes : l’encadrement des
incitations pour mieux intégrer le risque, le renforcement de la
solidité des acteurs financiers, et l’amélioration de la
transparence des marchés.
A) Encadrer les incitations
La
mise en place d’incitations individuelles rationnelles, qui
récompensent la performance sans encourager la culture du « dopage »
court-termiste, la formation de bulles d’actifs ni la « mévente »
auprès des emprunteurs et épargnants, tend à revêtir un caractère
d’ordre public. Elle suppose d’actionner conjointement les leviers
de la rétribution de la performance réelle à moyen terme, de la
responsabilité et de la transparence à l’égard des actionnaires et
du marché. Les pratiques de commercialisation des produits
d’épargne et les rémunérations des dirigeants et des
opérateurs de marché sont principalement concernées.
1)
Il est indispensable d’établir dans chaque État membre du G20 des
règlementations conformes à des principes internationaux
d’encadrement des rémunérations variables des opérateurs financiers
(traders, commerciaux, conseils, gérants…) :
– prévoir un régime harmonisé de publication des rémunérations les
plus élevées (50 ou 100, curseur à fixer) dans chaque établissement
financier ;
– interdire les bonus annuels garantis quels que soient les
résultats. A l’instar des éléments de rémunération variable et
différée attribués aux dirigeants, il convient d’interdire toute
distribution de bonus qui ne serait pas adossée à une performance
mesurée par des critères précis ;
– indexer les rémunérations variables non seulement sur la
performance individuelle, mais encore sur les résultats de l’entité
opérationnelle et de l’entreprise ;
– étaler sur au moins 3 ans une fraction au moins égale aux deux
tiers de la rémunération variable, avec une clause de « clawback »
(retenue ou restitution)
en cas de résultats négatifs ultérieurs, applicable rétroactivement
à l’ensemble de la rémunération variable perçue ;
– dans un objectif d’alignement avec les intérêts de l’employeur,
prévoir un paiement en titres plutôt qu’en numéraire et placer sous
séquestre la rémunération étalée ;
– accorder un droit de regard et de veto de l’État sur les
rémunérations des dirigeants des banques dès lors qu’il en assume le
risque systémique ;
– donner aux autorités de contrôle prudentiel la base juridique pour
prononcer des sanctions (surcharge en capital par exemple) en cas de
non-respect de ces dispositions ;
– interdire tout mandat public avec les établissements financiers
(nationaux ou sous contrôle étranger) qui ne se conforment pas aux
nouvelles dispositions et en publier la liste.
2) Le régime légal d’implication des actionnaires sur les
rémunérations des mandataires sociaux demeure hétérogène. Il importe
de promouvoir un régime d’information exhaustif sur les
différents éléments de rémunération, un vote contraignant des
actionnaires
sur des résolutions individuelles et un vote sur le rapport de
rémunération de l’exercice écoulé.
3)
La crise actuelle étant en partie due à des abus dans la vente de
produits et crédits, il importe – au-delà des simples obligations de
documentation – d’approfondir les principes déontologiques et
d’organisation susceptibles de garantir une relation commerciale
loyale, honnête et appropriée avec le client (professionnel ou
particulier, épargnant ou emprunteur). Les principes formalisés par
la directive « Marchés d’instruments financiers » (MIF), déjà
applicables en Europe depuis fin 2007, doivent être adoptés à
l’échelle internationale, renforcés et étendus à tous les produits à
caractère financier (prêts et assurances en particulier).
B) Renforcer la solidité des acteurs
La légitime recherche de la performance est indissociable de la
mesure et de la maîtrise du risque, particulièrement dans les
institutions financières présentant un caractère systémique. La
réforme des ratios prudentiels initiée par le Comité de Bâle – pour
autant qu’elle soit appliquée de manière homogène, en particulier
aux États-Unis – devrait notamment contribuer à accroître les
exigences en capital réglementaire pour les activités les plus
risquées, telles que la titrisation et la négociation pour compte
propre. Dans la continuité de ses propositions précédentes, le
groupe de travail recommande également de :
1)
Renforcer la responsabilité et les obligations fiduciaires des
dirigeants des institutions financières : dans le rapport annuel,
justifier et expliquer la méthodologie de quantification du risque,
et certifier (signature par le président et le directeur financier)
l’exposition et le niveau d’endettement de l’institution par classe
d’actifs.
2)
Exiger des principales banques qu’elles établissent un « testament »
ou un « plan interne de crise », permettant de préciser, en cas de
défaillance d’un établissement, les mesures de démantèlement et de
restructuration et les modalités de recours aux actionnaires et aux
créanciers.
3)
Établir au niveau mondial, sous l’égide du nouveau Conseil de
stabilité financière (CSF), des lignes directrices sur le
« sauvetage » et la restructuration des banques défaillantes.
4)
Relever de 5 % à 10 % puis à 25 % - soit un levier maximum de 4 – le
taux de rétention dans le bilan des actifs titrisés, tel
qu’il a été fixé par la directive 2008/191 modifiant les directives
« fonds propres ».
5)
Privilégier le réalisme dans la révision en cours des normes
comptables internationales et combattre leur procyclicité, sans
appliquer un « dogme » de la valeur de marché ni du coût historique.
Il s’agit de contribuer à ce que la norme de valorisation soit
cohérente avec le niveau de liquidité de l’actif considéré :
valeur de marché pour les actifs liquides, moyenne mobile des cours
des transactions comparables pour les actifs peu liquides ou
temporairement illiquides, et coût historique pour les actifs
durablement illiquides.
Il
importe également de garantir la légitimité de l’IASB et de
réaffirmer l’objectif de convergence entre normes américaines
(US GAAP) et normes internationales (IFRS), pour autant que cette
convergence ne soit pas source de volatilité des résultats.
6)
Harmoniser et pérenniser la démarche des « tests de résistance »
(« stress tests »), qui est en soi pertinente mais a été
appliquée de manière imparfaite ou insuffisamment rigoureuse, en
dépit d’efforts de coordination en Europe sous l’égide du CESB. Ces
tests devraient être établis de manière semestrielle et rendus
publics, selon une méthodologie homogène au niveau international, et
prolongés durant la phase de sortie de crise, voire de manière
permanente.
7)
Inciter les établissements financiers à émettre des actions de
préférence dont les droits de vote et le dividende augmenteraient
avec la durée de détention.
Le
groupe de travail s’est également interrogé sur l’opportunité et les
modalités d’une séparation entre activités de marché d’une part, et
de crédit ou de dépôt d’autre part.
C) Améliorer la transparence des marchés
Dans un contexte de concurrence dégradée, des rentes de situation
tendent aujourd’hui à se reconstituer au profit de ceux-là même qui
ont une responsabilité dans la crise. De nouveaux risques de bulles
apparaissent et les exigences, formulées par le G20, de
traçabilité et de connaissance exhaustive des flux financiers
pourraient ne pas être respectées. De même qu’un « système
bancaire de l’ombre » a pu prospérer au détriment de l’économie
réelle dans le hors-bilan, il est nécessaire de prévenir le
développement de « marchés financiers gris » caractérisés par une
faible transparence et un traitement non équitable de leurs
participants.
1)
Il est indispensable d’établir une position harmonisée au niveau
mondial sur certaines pratiques de marché, en particulier en ce qui
concerne les produits dérivés sur l’énergie et les matières
premières et les ventes à découvert :
– afin de prévenir la formation d’une future bulle spéculative, les
régulateurs doivent harmoniser leurs appréciations, pouvoirs et
exigences de transparence sur le trading des matières
premières, en particulier des instruments dérivés qui ont une
vocation spéculative plutôt que de couverture sur des transactions
avec livraison physique ;
– une réflexion internationale, et en premier lieu européenne, doit
être conduite sur le régime juridique des quotas de CO2
et des produits financiers qui leur seront associés, en vue
d’aboutir à un cadre réglementaire commun ;
– concernant les ventes à découvert, il pourrait être
envisagé d’aligner les modalités de suspension qui ont été décidées
séparément par les régulateurs nationaux, d’interdire les ventes
dites « nues » (sans emprunt du titre), de renforcer l’information
du marché et de réintroduire au plan international l’ « uptick
rule »
qui avait été supprimée en 2000 par la SEC.
2) La structuration du post-marché des instruments dérivés de gré
à gré
(OTC) est un enjeu déterminant de connaissance et de maîtrise des
risques. Les États-Unis et les professionnels, par l’entremise de l’ISDA,
ont cependant pris une certaine avance sur l’Union européenne.
Le
groupe de travail réitère donc sa recommandation tendant à
promouvoir la standardisation de ces contrats et à instaurer,
dans les meilleurs délais, une chambre de compensation européenne
des instruments dérivés négociés de gré à gré, en particulier
des dérivés de crédit. Au sein de la zone euro, une telle chambre
pourrait être gérée par la BCE, qui dispose déjà de l’expérience
acquise avec Target II Securities, ou par rapprochement d’acteurs
existants (en particulier LCH.Clearnet et Eurex). De même, il
importe de généraliser les procédures de passation et de
confirmation électroniques des transactions.
3)
À moyen terme, la concurrence exacerbée entre marchés réglementés et
plates-formes alternatives, qui se traduit notamment par une
segmentation et une sophistication technique croissantes des
services proposés (dark pools, réduction du « temps de
latence », cotation à trois décimales, flash trading…), peut
engendrer deux types de risques : une menace pour la transparence et
l’intégrité des marchés (moindre qualité du processus de formation
des prix) et un « accident » dû à une défaillance technique (risque
opérationnel). Il est donc nécessaire que ces risques soient dès
à présent évalués aux niveaux européen (par la Commission
européenne et le Comité européen du risque systémique) et
international (par le CSF et l’OICV).
4)
L’Ecofin doit promouvoir la révision des directives MIF et « Abus
de marché », nécessaire pour renforcer la transparence sur les
plates-formes électroniques, couvrir le champ des produits dérivés
de gré à gré et limiter les risques de manipulation de cours ou de
délit d’initié.
5)
Enfin, le dialogue entre régulateurs sur les nouvelles procédures
d’enregistrement des agences de notation et des fonds spéculatifs
doit être renforcé, dans un objectif de reconnaissance mutuelle à
brève échéance.
Paris, le 16 septembre 2009
ANNEXE : LES PROPOSITIONS DE RÉFORMES DU SYSTÈME FINANCIER FORMULÉES
AUX NIVEAUX NATIONAL ET INTERNATIONAL
– Au niveau international : exposé-sondage de l’International
Accounting Standards Board (IASB) sur une réforme globale de la
juste valeur ; travaux de l’Organisation internationale des
commissions de valeurs (OICV) sur l’enregistrement des fonds
alternatifs ; nouveaux standards mis en place par l’International
Swaps and Derivatives Association (ISDA) pour les dérivés de
crédit ; travaux du Comité de Bâle sur la stabilité bancaire, le
risque systémique et les nouvelles exigences de fonds propres.
– Aux
États-Unis : proposition de loi du Sénat sur l’enregistrement
des hedge funds ; plan Obama-Geithner de refonte des
autorités de supervision ; volonté de la Commodities and Futures
Trading Corporation (CFTC) de mieux encadrer le marché des
matières premières ; projet de loi sur le renforcement de la
protection des investisseurs par la Securities and Exchange
Commission (SEC) ; réforme de la supervision des produits
dérivés (partagée entre la SEC et la CFTC) ; propositions de la SEC
sur le contrôle de la rémunération des dirigeants.
– Au
plan communautaire : adoption du règlement sur l’encadrement des
agences de notation ; lignes directrices sur le traitement des
actifs à risque ; adoption des propositions du rapport Larosière sur
l’architecture européenne de supervision ; proposition de directive
sur les gérants de fonds d’investissement alternatifs ;
actualisation des recommandations sur les rémunérations des
dirigeants ; consultation sur la modification de la directive de
juin 2006 sur les fonds propres ; consultation sur la révision des
directives « Abus de marché » et « Prospectus » ; consultation sur
le post-marché et la compensation des dérivés de gré à gré.
– Au
Royaume-Uni : rapport de Sir David Walker sur la gouvernance des
institutions financières ; Livre blanc d’Alistair Darling sur
l’architecture de supervision (et contre-projet du parti
conservateur) ; projet de réforme de la Financial Services
Authority (FSA) sur la distribution des produits financiers ;
code de la FSA sur les « bonus ».
– En
France : évolution vers un modèle « twin peaks » de
supervision par la création de l’Autorité de régulation prudentielle
(fruit de la fusion de l’ACAM et de la Commission bancaire) et le
repositionnement de l’AMF ; prolongation par l’AMF des mesures
d’encadrement des ventes à découvert.