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La Commission a poursuivi l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2008 et procédé, sur le rapport de M. Pierre Bourguignon, Rapporteur spécial, à l’examen des crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.
M. Pierre Bourguignon, Rapporteur spécial, a tout d’abord présenté un bilan de la mission Conseil et contrôle de l’état, trois ans après sa création.
Il a en préalable rappelé la nécessité d’une décision de principe sur le long terme concernant les modalités particulières de la régulation budgétaire de la mission.
Il s’est ensuite félicité que le programme Conseil économique et social ait mis en œuvre ses observations, en découpant le programme en trois actions et en retenant de nouveaux indicateurs de performance.
Sur le programme Conseil d’état et autres juridictions administratives, il a souligné que les créations d’emplois prévues, 60 ETPT supplémentaires, étaient liées à l’imparfaite exécution de la loi de programmation de la justice. Il a insisté sur le fait marquant de ce programme, la création d’un nouveau tribunal administratif à Toulon en septembre prochain, pour un coût estimé à un million d’euro. Il a conclu la présentation de ce programme en décrivant l’évolution préoccupante du contentieux administratif et notamment l’explosion prévisible d’un nouveau contentieux à partir de décembre 2008, celui du droit opposable au logement.
Sur le programme Cour des comptes et autres juridictions financières, il a mentionné l’achèvement de l’autonomie de gestion des personnels, notamment avec la création prévue en septembre 2008 d’un corps d’attaché des juridictions financières de catégorie A.
Il a expliqué la forte progression des dépenses d’investissement par la mise en œuvre des travaux de rénovation de la Tour des archives au sein de la Cour des comptes, pour un montant de 8,4 millions d’euros, destinés à créer des espaces de bureaux. Il a souligné la multiplication prévisible des taches de certification des comptes, notamment celle des comptes des collectivités locales.
Il a conclu en demandant à la commission de bien vouloir adopter les crédits de la mission, eu égard aux progrès des trois programmes et aux acteurs qui concourent à améliorer la mise en œuvre de la LOLF.
M. Alain Rodet s’est interrogé sur le régime indemnitaire désormais applicable aux tribunaux administratifs et aux instances administratives d’appel, rejoignant ainsi celui des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), ce qui pourrait laisser penser que ces dernières jouissaient d’avantages particuliers, alors même qu’elles sont postérieures à ces juridictions administratives.
Par ailleurs, il semble que le nombre des personnels mis à disposition en provenance du corps des magistrats de la Cour des comptes diminue : on ne peut que se réjouir de cet infléchissement, indispensable pour garantir l’indépendance de la haute juridiction financière vis-à-vis des autres pouvoirs.
Enfin, s’agissant du contentieux relatif aux permis de conduire, nul doute que celui-ci est voué à croître, avec un flux important d’affaires en instance qui s’avère préoccupant pour les magistrats des tribunaux administratifs.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier s’est enquis de l’état d’avancement de l’amélioration de la couverture du territoire en termes d’implantation des cours administratives d’appel.
M. Pierre Bourguignon, Rapporteur spécial, a indiqué que le régime indemnitaire désormais applicable aux juges administratifs est un dispositif incitatif, qui suppose la réalisation de gains de productivité, et l’amélioration de la performance du Conseil d’État comme des autres juridictions administratives. Il s’agit donc bien d’un alignement de leur régime sur le système des primes des chambres régionales des comptes, qui relève d’un impératif de performance. Il s’agit de porter le taux moyen budgétaire d’indemnité forfaitaire de 51 % à 55,3 % du traitement brut, puis, à terme, à 61 %. Les deux étapes du dispositif représentent un coût de 5 millions d’euros. Cet alignement sur le régime des chambres régionales des comptes s’étalera sur cinq ans.
S’agissant de la couverture territoriale des cours administratives d’appel, il ne semble pas qu’une réorganisation soit pour le moment à l’ordre du jour. En revanche, la réorganisation des tribunaux administratifs, quant à elle, s’achève, avec l’installation du tribunal administratif de Nîmes et, en septembre 2008, de celui de Toulon.
Suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission a ensuite adopté les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.
La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, à l’examen des crédits du programme Environnement et prospective de la politique de défense ; équipement des forces de la mission Défense.
M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a indiqué que le budget global de la mission Défense s’élèverait, en 2008, à 35,9 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (+ 0,34 %) et 36,8 milliards d’euros de crédits de paiement (+ 1,36 %). Les crédits de la mission progressent raisonnablement, tout en préservant l’outil de défense. Le ministère de la défense n’échappe pas au programme gouvernemental de non remplacement d’un départ à la retraite sur deux et prévoit la suppression de 6 000 postes (4 800 militaires et 1 200 civils).
Le programme Environnement et prospective de la politique de défense représente 1,6 milliard d’euros aussi bien en crédits de paiement qu’en autorisations d’engagement. Ce programme, le moins important de la mission, est pourtant essentiel quant à l’orientation qu’il donne à la défense de notre pays.
Le budget militaire de la France est le cinquième du monde, loin derrière ceux des États-Unis et de la Chine, mais également derrière ceux de la Russie et du Royaume-Uni, à égalité avec celui du Japon. Toutefois rapporté au PIB, l’effort de défense de la France, soit 1,7 %, la place très loin derrière des pays de moindre poids économique.
Or, l’effort de défense est non seulement garant de l’indépendance nationale et de la sécurité de nos ressortissants à l’étranger, mais c’est aussi l’un des moteurs de notre économie. Les masses financières considérables investies dans la défense sont trop souvent considérées comme perdues alors qu’en réalité, une grande partie revient au tissu industriel national. Le montant des dépenses budgétaires revenant in fine aux différents fournisseurs du ministère de la défense représente entre 17 et 18 milliards d’euros par an. Ces crédits concernent environ 5 000 entreprises, ce qui représente plus de 200 000 emplois.
Les armées nouent depuis quelques années des partenariats portant sur des prestations ambitieuses avec des prestataires privés : c’est ainsi que la mise à disposition et la maintenance des avions école de la base aérienne de Cognac, ont été externalisées. Des gains financiers substantiels, à hauteur de 35 % par rapport au coût de l’activité en régie, sont attendus.
De la même manière, c’est une société prestataire de services qui mettra à la disposition de l’école de pilotage d’hélicoptères de Dax des heures de vol. Le remplacement des hélicoptères militaires anciens par un parc privé plus moderne, outre le gain en termes de sécurité, doit conduire à de substantielles économies, les hélicoptères de dernière génération étant moins coûteux en entretien et en carburant. D’autres projets de partenariat avec le secteur privé sont envisagés en matière de ravitaillement aérien ou de formation initiale des futurs pilotes de l’hélicoptère NH-90.
Le Rapporteur spécial a insisté sur le rôle fondamental joué par l’intelligence économique chez la plupart de nos alliés. Il a regretté que la culture du renseignement et de l’aide aux entreprises ne soit pas aussi développée en France, l’expression même de « renseignement économique » semblant bannie. Il a souligné le déficit de culture économique de la classe dirigeante de notre pays, principalement d’origine administrative, insistant, par exemple, sur la nécessité de dynamiser le rôle de nos ambassades et singulièrement des attachés d’armement et de défense.
Soulignant les difficultés posées par la classification « confidentiel défense » d’un nombre manifestement abusif de réponses à son questionnaire budgétaire, le Rapporteur spécial a ensuite évoqué les principaux matériels attendus en 2008.
Les crédits du programme Équipement des forces s’élèveront, en 2008, à 9,8 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (– 3,1 %) et à 10,4 milliards d’euros de crédits de paiement (+ 0,2 %). Les armées recevront les équipements suivants :
– pour le commandement et la maîtrise de l’information, 80 stations Syracuse III, quatre systèmes de reconnaissance de nouvelle génération (Reco-NG), 800 postes de système de commandement SICF.V3, 147 systèmes d’information régimentaire SIR (armée de terre) et 1 950 postes de radio de nouvelle génération (PR4G) ;
– pour l’engagement et le combat, 14 nouveaux Rafale (sept pour l’armée de l’air et sept pour la marine), huit super Étendard rénovés (pour la marine), six hélicoptères Tigre (pour l’ALAT), 240 armements air-sol modulaires, 57 blindés légers AMX 10 RC rénovés, 16 canons automoteurs Caesar, 358 tenues félin pour fantassins, 35 drones DRAC de courte portée (5 à 10 km) et 75 torpilles MU 75 ;
– pour la projection, la mobilité et le soutien, 150 petits véhicules protégés (PVP) ;
– pour la protection et la sauvegarde, une frégate de défense aérienne de type « Horizon », deux systèmes sol-air de moyenne portée SAMP-T avec 66 missiles Aster et 70 missiles air-air Mica.
En 2008 devrait également se concrétiser la commande de 22 hélicoptères de transport NH 90 destinés à remplacer les Puma. Or, Eurocopter, qui dispose d’un carnet de commande déjà bien rempli, demande un délai de 48 mois pour livrer les appareils commandés.
L’année 2008 sera également celle au cours de laquelle sera prise la décision de construire ou non un second porte-avions. Une étude sur les retombées industrielles et commerciales d’un tel projet devra impérativement être menée.
Ce budget est conforme à la programmation et assure la continuité des capacités militaires du pays. Tous les grands programmes sont menés conformément à la loi de programmation militaire : à deux unités près, les 76 Rafales prévus seront bien disponibles dans les forces fin 2008, de même que le Tigre, à trois unités près. La principale préoccupation provient du programme de l’avion de transport A 400 M, pour lequel un retard est annoncé. Or, les Transall et Hercules C130 connaissent des problèmes de disponibilité en raison de leur grand âge.
En conclusion, le Rapporteur spécial a souhaité que soient adoptés les crédits de la mission Défense.
M. Alain Rodet, s’est déclaré préoccupé par le report incessant du projet de second porte-avions. Il s’est interrogé sur la coopération avec le Royaume-Uni en la matière. Il a fait valoir que cette importante question est d’abord et avant tout politique. Il a ensuite insisté sur le besoin de matériel de l’armée de terre en particulier de véhicules tactiques ; ces éléments sont très demandés par les responsables militaires engagés dans les différentes opérations extérieures. Ainsi, les VAB ont été rénovés par la société Renault et cette rénovation peut constituer un exemple.
M. Jean-Pierre Gorges a souligné que le budget militaire français était le cinquième budget militaire du monde, et s’est interrogé sur l’adéquation entre ces crédits considérables et la taille et la démographie de notre pays. Il a demandé dans quelle mesure les activités de défense contribuent à la croissance de notre économie ; il a également souhaité savoir quelle était la part de la contribution de la recherche militaire à l’effort de recherche global. Enfin, il s’est interrogé sur les possibilités de promouvoir une armée moins coûteuse en crédits et plus moderne. Il a souligné que l’avion Rafale disposait d’une avance technologique considérable par rapport à ses concurrents et a demandé quels étaient les avantages que l’on pourrait en tirer.
M. Louis Giscard d’Estaing a demandé des précisions sur les freins à l’exportation de nos matériels simples en technologie et dans leurs applications. Certains obstacles à l’exportation peuvent-ils être levés ?
M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a précisé qu’une Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) allait commencer ses travaux sur la question des programmes d’équipement naval à partir du mois de novembre. Elle examinera tous les aspects de la question et notamment l’impact de la construction d’un éventuel second porte-avions pour les entreprises françaises.
L’importance du budget de la défense s’explique par l’histoire de notre pays et sa présence dans de nombreuses régions du monde. Par ailleurs, la France est l’un des cinq membres du conseil de sécurité des Nations Unies et fournit avec le Royaume-Uni 40 % de l’effort de défense de l’Union européenne. Le Président de la République a d’ailleurs souhaité faire évoluer la nature et le contenu des partenariats européens pour obtenir une participation plus importante des autres membres de l’Union.
Quant à l’effort de recherche, il se situe au-delà des 2 % du produit national brut si on y intègre la recherche militaire.
Il y a lieu d’être optimiste quant aux ventes futures de l’avion Rafale si l’on considère le marché de renouvellement des avions chasseurs pour les dix ans à venir. Cet avion a un concurrent très puissant, mais le Rafale reste néanmoins le meilleur avion de sa catégorie. Toutefois l’acte d’exportation d’un tel matériel est politique et il connaît donc certaines limites.
L’esprit d’ouverture est nécessaire pour faire évoluer la culture économique dans notre pays, d’autant plus que le processus décisionnel de la haute administration française doit progresser vers une culture plus managériale. Les rapports entre la direction générale pour l’armement (DGA) et les industriels du secteur sont marqués par des différences culturelles.
M. Jean-Pierre Gorges a demandé si l’investissement français dans la défense de l’Europe pouvait être prise en compte favorablement dans le calcul du déficit budgétaire au regard des principes européens, dès lors que nos partenaires tirent profit des réalisations de la France en matière d’armement et de son effort de défense.
M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a confirmé la justesse de cette interrogation mais a indiqué que cela supposait de promouvoir un autre système culturel de gouvernance.
Le Président Didier Migaud, a confirmé qu’en effet la France, de même que la Grande-Bretagne, concédait des efforts particuliers pour la défense et l’armement, en comparaison avec les autres puissances européennes, l’Allemagne elle-même ne connaissant pas le même niveau de dépense militaire.
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, visant à diminuer les crédits du programme Environnement et prospective de la politique de défense de un million d’euros, cette réduction portant sur l’action n° 2 prospectives des systèmes de forces dont le nombre d’agents peut être réduit sans incidence majeure sur le fonctionnement du programme et de la mission. La moitié des crédits serait affectée au programme Équipement des forces dans le but, en particulier, d’accélérer la commande des hélicoptères NH90, l’autre moitié des crédits dégagés aurait pour effet d’atténuer le déficit budgétaire.
La Commission a adopté cet amendement.
Puis, la Commission a procédé, sur le rapport de M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur spécial, à l’examen des crédits du programme Préparation et emploi des forces ; soutien de la politique de défense de la mission Défense.
M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur spécial, a indiqué que le programme Préparation et emploi des forces était le plus important de la mission Défense. Avec 20,9 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 21,2 milliards d’euros de crédits de paiement, il représente 59 % de la mission. Ce budget enregistrera une très légère augmentation en 2008 (+ 0,6 % en autorisations d’engagement et + 1,2 % en crédits de paiement) tout en respectant le critère de « 0 % » d’augmentation en volume, compte tenu de l’inflation. Le programme Soutien de la politique de la défense représente, quant à lui, 9 % du budget de la mission (3,4 milliards d’euros aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement).
Malgré les réductions d’effectifs inscrites dans le projet de budget, les armées embaucheront, en 2008, environ 14 000 militaires du rang, ce qui fait de la défense l’un des premiers recruteurs du pays. Dans un contexte de baisse du chômage, la ressource disponible tend à se réduire et l’armée de terre, notamment, ne compte que 1,7 candidat par poste en moyenne. Dans la marine et l’armée de l’air, le nombre de militaires du rang à embaucher est beaucoup plus faible et le recrutement se révèle globalement satisfaisant, à l’exception de certaines spécialités concurrencées par le civil (restauration, navigation aérienne, mécanique et électronique notamment).
S’agissant de la réserve militaire, le dispositif juridique adopté en 2006 permet une montée en puissance progressive des effectifs. Ainsi, l’effectif de la réserve est passé de moins de 10 000 réservistes en 1999 à 32 500 fin 2002 puis 53 300 fin 2006, pour un objectif de 55 910. Le taux d’activité moyen se situe à 21 jours à la fin de l’année 2006.
L’entraînement des forces d’active est globalement assuré de manière satisfaisante, même si les objectifs ne sont pas totalement atteints. Dans l’armée de terre, par exemple, l’activité des forces n’est que de 96 jours par an alors que la loi de programmation militaire en prévoyait 100. Mais le nombre de jours passés en opérations extérieures (OPEX), dans des conditions opérationnelles réelles, contribue à compléter l’entraînement.
Le nombre de jours en mer pour les bâtiments de la marine nationale est également satisfaisant : 97 en moyenne (pour un objectif de 100), mais les navires de haute mer naviguent, pour leur part, 109 jours en moyenne.
Les inquiétudes proviennent essentiellement de certains pilotes, notamment de l’aviation légère de l’armée de terre (ALAT) et de la marine qui ne volent que 150 à 160 heures par an, compte tenu de la disponibilité irrégulière des appareils. Pour la marine, la rénovation des Super Étendard et l’immobilisation pendant au moins quinze mois du porte-avions Charles de Gaulle ne font qu’accroître les difficultés.
En revanche, l’activité des pilotes de l’armée de l’air s’est avérée satisfaisante en 2006 et devrait l’être encore en 2007 : 175 heures pour les pilotes de chasse, 190 pour les pilotes d’hélicoptères et 284 pour les pilotes de transport. En 2008, le budget consacré à l’activité de l’armée de l’air devraient permettre la poursuite d’un niveau d’entraînement équivalent, même si demeure l’incertitude liée au coût élevé des carburants.
Le Rapporteur spécial a ensuite regretté la disponibilité aléatoire de certains matériels de l’armée de terre confrontée à la fois au vieillissement de certains engins (AMX 10 RC et P, VAB, Puma, Gazelle) et aux problèmes de jeunesse de matériels plus récents : le char Leclerc dont les premiers exemplaires ont été livrés en 1992 et dont le 406ème et dernier doit l’être en novembre de cette année, connaît encore quelques problèmes qui limitent sa disponibilité à 40 % du parc. Les forces terrestres se livrent en permanence à un tour de force pour envoyer en OPEX les matériels les plus fiables au détriment des unités restées sur le territoire national. L’armée de terre attend avec impatience l’arrivée des premiers exemplaires du véhicule blindé de combat d’infanterie (VBCI) dès l’année prochaine, ainsi que de l’hélicoptère de transport NH-90 dont les retards de livraison obligeront à prolonger la vie des Puma au-delà de 2011.
Toutes les armées sont confrontées à des problèmes similaires lors de la mise en œuvre de matériels nouveaux, mais la plupart des pays ne communiquent pas le taux de disponibilité de leurs équipements..
Des progrès sont néanmoins réalisables en matière d’approvisionnement en pièces de rechange. C’est ainsi que les armées disposent d’un stock de pièces de rechange évalué à plus de 15 milliards d’euros, dont 11,3 milliards pour la seule armée de l’air. Un recensement précis de ce stock doit être réalisé dans les mois à venir pour évaluer, notamment, la part qui concerne des engins retirés du service et dont il faudra se débarrasser de celle qui reste utilisable. Le Rapporteur spécial a évoqué la possibilité, lors de l’acquisition de matériels nouveaux, d’éventuels contrats de maintenance passés avec les industriels.
Le Rapporteur spécial a ensuite attiré l’attention de la commission sur les activités susceptibles d’être externalisées et sur le problème posé par l’assujettissement à la TVA de telles prestations, évoquant la mise en place d’un mécanisme comparable au FCTVA appliqué aux collectivités locales, en faveur du ministère de la défense.
Abordant les opérations extérieures, il a rappelé que la France disposait, hors de son territoire national de forces prépositionnées en Allemagne et dans plusieurs pays d’Afrique avec lesquels ont été signés des conventions. Ces effectifs sont stables et représentent environ 8 550 militaires.
En outre, la France participe à des opérations extérieures, sous commandement de l’ONU, de l’OTAN, de l’Union européenne et parfois sous commandement national. Ces forces, présentes notamment en Côte d’Ivoire, mais aussi dans les Balkans, en Afghanistan, au Liban, au Tchad et en Centrafrique, représentent environ 12 000 militaires.
Rappelant son attachement à rencontrer sur place sur place chacune des trois principales composantes des armées, le Rapporteur spécial a ensuite évoqué les visites rendues au Charles de Gaulle à Toulon, à la base aérienne 118 et au Centre d’expériences aériennes militaires situés à Mont-de-Marsan, ainsi qu’au déplacement auprès de la force Licorne, en Côte d’Ivoire.
L’interposition rapide de cette force a certainement permis d’éviter à la Côte d’Ivoire des massacres interethniques semblables à ceux qui se sont déroulés dans les pays voisins du Liberia et de la Sierra Leone ; en stoppant le conflit, le détachement a permis d’éviter l’effondrement total de l’économie ivoirienne, l’une des plus solides de la région, et a efficacement protégé les ressortissants européens dont aucun n’a perdu la vie au cours des événements.
Géré avec le souci constant d’économiser la ressource publique, le format de la force Licorne est ajusté en permanence en fonction des tensions locales : entre janvier et septembre de cette année les effectifs sont passés de 3 500 à 2 400 hommes.
Selon les informations transmises par le ministère de la défense, l’opération Licorne devrait coûter en 2007 environ 136 millions d’euros à la France. Bien que les deux opérations soient de natures très différentes, la présence de l’armée américaine en Irak et en Afghanistan devrait coûter 189 milliards de dollars en 2008 aux contribuables américains. L’opération Licorne coûte donc en une année l’équivalent d’environ neuf heures de présence américaine en Irak et en Afghanistan.
Le rapport coût/résultat s’avère donc très significatif, d’autant que la population locale et l’économie de la Côte d’Ivoire retirent de nombreux avantages de la présence des forces françaises :
– l’opération Licorne injecte en moyenne chaque année environ 50 millions d’euros dans l’économie locale gravement affectée par les tensions apparues depuis 2002 ;
– 250 Ivoiriens sont directement employés par la force Licorne ;
– les militaires réalisent sur place des opérations civilo-militaires (réfections ou construction de puits, de ponts, de bâtiments…) pour apporter une aide matérielle concrète à la population, outre sa mission d’interposition ;
- enfin, les médecins militaires apportent une aide non négligeable à la population. En 2006, le personnel médical de Licorne a réalisé plus de 42 000 consultations, a procédé à 1 738 hospitalisations en milieu militaire et a réalisé 985 interventions chirurgicales au bénéfice de la population ivoirienne.
Ces éléments, qui méritent d’être connus, posent la question d’une éventuelle affectation d’une partie de l’action de la force Licorne au titre de la mission Aide publique au développement.
En conclusion, le Rapporteur spécial a souhaité que soient adoptés les crédits de la mission Défense.
M. Alain Rodet a souhaité connaître l’appréciation du Rapporteur spécial sur les problèmes rencontrés par le Rafale et sur son utilisation dans l’armée de l’air et dans la marine.
M. Jérôme Chartier a félicité le Rapporteur spécial pour la qualité de son travail ayant impliqué, notamment, un déplacement en Côte d’Ivoire dans des conditions difficiles.
Selon les informations fournies par le Rapporteur spécial, un hélicoptère effectue en moyenne 169 heures de sortie par an tandis que le nombre d’heures de vol effectuées annuellement par les pilotes s’élève à 190. Cette différence s’explique-t-elle par le fait qu’il y a plusieurs pilotes par hélicoptère ? Quelles sont, dès lors, les modalités de comptabilisation des heures de vol des pilotes et, au-delà, les modalités de calcul du seuil déterminant si un pilote est opérationnel ?
Par ailleurs, le 406ème et dernier char Leclerc devant être livré en 2007, que deviendra le dispositif industriel de production au sein de la société Nexter ?
M. Jean-Pierre Gorges s’est déclaré préoccupé par les données relatives à la disponibilité du matériel. Il a souhaité connaître comment les taux de disponibilité sont calculés et quelles sont les incidences d’un taux de disponibilité estimé à 40 % sur l’acquisition des matériels concernés. Il s’est interrogé sur les standards appliqués et sur l’existence d’indicateurs de performance permettant de suivre l’évolution des taux.
Le Président Didier Migaud a souligné l’importance de disposer d’éléments de comparaison entre pays. Il est en effet possible que le taux de disponibilité du matériel de notre armée ne soit pas si différent de celui d’autres États.
M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur spécial, a répondu à M. Alain Rodet que sa visite à la base aérienne de Mont-de-Marsan lui avait permis de constater la totale fiabilité du Rafale dont les versions Air et Marine ne se différencient que par un train d’atterrissage et une crosse d’appontage renforcés pour cette dernière. Les performances des deux appareils sont identiques et sont unanimement reconnues comme excellentes.
Les taux de disponibilité ne sont pas comparables d’un pays à l’autre. En France, une simple immobilisation pour maintenance d’une demi-journée est prise en compte dans le calcul du taux de disponibilité, ce qui n’est pas forcément le cas ailleurs.
D’autre part, il importe de rappeler que le niveau très élevé du taux de disponibilité du matériel utilisé lors des opérations extérieures est obtenu au détriment du taux de disponibilité du matériel restant sur le territoire national. Cette situation est flagrante, par exemple, pour les hélicoptères Puma.
Le faible niveau de disponibilité peut résulter d’un vieillissement du matériel mais aussi d’une technicité très élevée d’un matériel récent rendant nécessaire un plus grand travail d’entretien.
Enfin, le char Leclerc ne correspond plus à une utilisation adaptée à l’emploi des forces. Il est peu utilisé en opérations et joue avant tout un rôle dissuasif.
Sa mise en chantier a donné lieu à beaucoup de discussions avec Giat industries, devenu Nexter. La reconversion industrielle des sites a fait l’objet de plusieurs plans sociaux, le dernier s’étant achevé en 2006.
Le char Leclerc a été exporté aux Émirats Arabes Unis mais l’opération a été déficitaire en raison de problèmes de couverture de change.
Le Rapporteur spécial a ensuite indiqué que les temps de vol sont comptabilisés par membre d’équipage et non par appareil et rappelé que les comparaisons avec les armées étrangères sont très difficiles dans la mesure où la plupart des pays ne communiquent pas la disponibilité de leurs matériels.
La Commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur spécial visant à diminuer les autorisations d’engagement et les crédits de paiement du programme Soutien de la politique de la Défense d’un million d’euros et d’augmenter le programme Préparation et emploi des forces de 500 000 euros dans le but d’accélérer les commandes de pièces de rechange et d’améliorer la disponibilité des équipements des forces. Le solde de 500 000 euros permettra de réduire le déficit budgétaire.
M. Jean-Pierre Gorges a souligné que le programme des chars Leclerc s’est étalé de 1992 à 2007, alors qu’en matière de défense, les technologies sont rapidement obsolètes. Ainsi, sur les 406 chars produits, environ 200 sont arrivés trop tard. Quand on pense que le prix d’un char équivaut à celui de 40 scanners, on mesure l’étendue du gaspillage.
M. Henri Emmanuelli a rappelé qu’un rapport de la Cour des comptes a dénoncé le surdimensionnement des stocks de moteurs de l’armée de l’air par rapport aux besoins.
M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur spécial, a indiqué que le programme des chars Leclerc était achevé. On peut néanmoins s’interroger rétrospectivement sur sa pertinence. La Commission s’est d’ailleurs penchée sur le programme VBCI et sur son cahier des charges, dans le cadre de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC).
Lorsque la fabrication du char Leclerc a été décidée, le rideau de fer venait tout juste de se déchirer et la menace des armées blindées des pays de l’Est était encore présente dans les esprits.
Le Président Didier Migaud a demandé si la France avait déjà vendu un char Leclerc.
Le Rapporteur spécial a répondu par l’affirmative en précisant que cela s’était fait dans des conditions financières déplorables pour la France en raison d’une très mauvaise couverture du taux de change.
Il est vrai que la France dispose d’un stock superflu de pièces de rechange pour certains types d’aéronefs qui ne sont plus utilisés, alors qu’elle en manque pour d’autres.
M. Jérôme Chartier a reconnu qu’il était très facile de critiquer une opération a posteriori. En 1992, la France devait prendre en compte la situation de Giat Industries ainsi que le financement de ses dépenses de recherche. En outre, notre pays a appliqué la maxime « Qui veut la paix prépare la guerre ».
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, s’étant prononcé en faveur de l’amendement du Rapporteur spécial, la Commission l’a adopté.
Elle a ensuite adopté les crédits de la mission Défense ainsi modifiés.
La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Pierre Morel-à-l’Huissier, Rapporteur spécial, à l’examen des crédits de la mission Pilotage de l’économie française et du compte spécial Accords monétaires internationaux.
M. Pierre Morel–A–L’Huissier, Rapporteur spécial, a indiqué que la mission Pilotage de l’économie française a été créée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, afin de tenir compte du nouveau périmètre du ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi. Elle regroupe différentes activités d’appui à la définition et à la mise en œuvre de la politique économique et financière, ainsi que de la politique de l’emploi. Elle représente 844,1 millions d’euros de crédits de paiement pour 2008. Comme pour toute mission d’état-major et d’études, les crédits de personnel sont très largement prédominants, puisqu’ils représentent 70,9 % du total.
La mission regroupe deux programmes, Statistiques et études économiques, et un nouveau programme Politique économique et de l’emploi. Il s’agit d’un programme composite, regroupant les moyens en personnel de trois directions d’état-major du ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi, la Direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), la Direction de la législation fiscale (DLF) et la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), qui relevait précédemment du ministère de l’Emploi.
Le budget proposé pour la mission n’appelle pas d’observation majeure. En revanche, le rapporteur spécial a souhaité souligner, en lien avec les finalités du programme Statistiques et études économiques, les enjeux actuels de la politique statistique.
Ces enjeux concernent tout d’abord la mesure du chômage, qui a fait récemment l’objet de controverses et dont il est nécessaire de renforcer la fiabilité et la transparence. Jusqu’à présent, la mesure du taux de chômage mensuel au sens du Bureau International du Travail (BIT) était calculée à partir de deux sources, d’une part l’enquête emploi de l’INSEE, qui fournissait le nombre de chômeurs au sens du BIT en moyenne annuelle, et d’autre part les statistiques mensuelles sur les demandeurs d’emploi issues des données de l’ANPE.
Ces deux sources, qui reposent sur des critères différents, ont évolué de façon divergente en 2004, 2005 et 2006. En janvier 2007, l’INSEE a annoncé sa décision de différer le « calage », auquel elle procède chaque année, des statistiques mensuelles de demandeurs d’emploi en 2006 sur les résultats en moyenne annuelle de l’enquête emploi. Les estimations mensuelles donnaient une moyenne annuelle de 9,1 %, tandis que, selon l’enquête emploi, le taux de chômage atteignait 9,8 %.
Un rapport de l’Inspection générale des Finances (IGF) et de l’Inspection générale des Affaires sociales (IGAS) sur les méthodes statistiques d’évaluation du chômage a été remis le 24 septembre dernier à la Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi. Il indique que la décision de l’INSEE était techniquement justifiée. Les auteurs estiment que, si la variation du nombre de demandeurs d’emploi inscrits à l’ANPE en fin de mois donne en général une indication fiable des tendances du marché du travail, les évolutions du service public de l’emploi ont entraîné en 2005 et 2006 une surestimation de la baisse du chômage par les données de l’ANPE. Plusieurs changements, comme la mise en place des entretiens mensuels personnalisés, qui a entraîné mécaniquement des radiations, ont eu un impact statistique. Quant à l’enquête emploi, les inspections estiment qu’elle manque de fiabilité pour mesurer les évolutions conjoncturelles précises du taux de chômage en raison notamment de la taille réduite de l’échantillon.
Conformément aux recommandations du rapport, l’INSEE et la DARES ont décidé de ne plus procéder au calage annuel des statistiques de demandeurs d’emploi sur l’enquête emploi et d’arrêter la publication de la série mensuelle de chômage au sens du BIT. Par ailleurs, l’INSEE a annoncé qu’il se mettra rapidement en mesure de publier chaque trimestre les résultats de l’enquête emploi et étudiera d’ici la fin 2007 les possibilités d’améliorer sa précision, notamment en augmentant la taille de l’échantillon.
Afin de faciliter les comparaisons avec les indicateurs de chômage publiés par Eurostat, l’INSEE adoptera dans ses publications les mêmes critères qu’Eurostat pour le calcul du taux de chômage trimestriel, ce qui signifie notamment qu’un taux de chômage sur le champ élargi de la France métropolitaine et des départements d’outre-mer sera publié.
Au-delà de ces évolutions positives, il est nécessaire de parvenir à des indicateurs reflétant la diversité des situations vis-à-vis de l’emploi. Dans cette perspective, un groupe de travail au sein du Conseil national de l’information statistique (CNIS) a été chargé de proposer de nouveaux indicateurs en matière d’emploi, de chômage, de sous-emploi et de précarité de l’emploi. Ses conclusions sont attendues pour le printemps 2008.
Le Rapporteur spécial a ensuite souligné les difficultés d’obtenir une mesure de l’inflation conforme à ce que ressent le public. Malgré les différents travaux de l’INSEE pour compléter la production statistique dans ce domaine, l’écart entre l’inflation mesurée et l’inflation ressentie, constaté depuis la mise en place de l’euro, ne s’est pas résorbé.
L’indice des prix à la consommation est un indicateur global qui reflète une évolution moyenne mais ne permet pas à lui seul de bien appréhender chacune des réalités individuelles ou particulières. Plus largement, la question de la mesure du pouvoir d’achat devrait faire l’objet d’un débat lors du cycle de discussion avec les partenaires sociaux sur l’emploi et le pouvoir d’achat qui vient de s’ouvrir le 23 octobre.
Enfin, le Rapporteur spécial a jugé souhaitable, afin de conforter l’indépendance de fait de l’INSEE, d’inscrire ce principe dans le droit, comme c’est le cas dans la plupart des États membres de l’Union européenne. Cette question doit être séparée de celle du statut de l’INSEE, qui est une direction générale du ministère de l’Economie, des finances et de l’emploi. La transformation de ce statut risquerait en effet de perturber la fonction de coordination des services statistiques ministériels remplie par l’INSEE.
M. Henri Emmanuelli est intervenu à propos de la controverse sur les statistiques de l’INSEE. En ce qui concerne l’inflation, certains laboratoires de recherche économique indiquent que la marge d’erreur pourrait atteindre 0,2 point. L’écart entre l’inflation mesurée et l’inflation ressentie par les consommateurs est-il dû à la composition du panier retenu par l’INSEE ?
Le Président Didier Migaud a indiqué qu’une mission d’information commune allait être mise en place par les commissions des Finances, des Affaires économiques et des Affaires culturelles et sociales. Elle devrait commencer ses travaux vers la mi-novembre pour remettre un rapport en janvier prochain.
M. Jérôme Chartier a salué le travail du rapporteur spécial. Rappelant que les statistiques du chômage de l’INSEE et du Bureau international du travail (BIT) diffèrent, il a demandé dans quelle mesure les statistiques française respectaient une norme internationale. Il a ajouté que, quel que soit son mode de calcul, l’indice des prix de l’INSEE demeurerait artificiel.
M. Jean-Pierre Gorges s’est interrogé sur l’indépendance de l’INSEE. Il s’est par ailleurs étonné que l’on compare les taux de chômage de différents pays entre eux, alors qu’ils ont des démographies, des réglementations du travail, des obligations scolaires et des régimes de retraite différents, le taux d’activité étant le plus significatif.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué qu’il ne fallait pas s’attendre à ce que la mission commune propose un indice parfait, mais qu’elle pourra démontrer les incertitudes de ce genre d’exercice. Par exemple, le calcul de la régularisation de la dotation générale de fonctionnement (D.G.F.) des collectivités territoriales effectué en juillet 2007 se fondait sur l’indice des prix de 2006 et le taux de croissance de 2005, alors que l’estimation de ce dernier est passée de 1,2 % en mai 2007 à 1,7 % en juillet 2007. On accorde trop d’importance à ce genre d’indice.
Le Président Didier Migaud a souhaité que tous les groupes politiques soient représentés au sein de la mission d’information.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier, Rapporteur spécial, a rappelé que l’indice des prix avait été créé en 1914. Il s’appuie sur le relevé de 190 000 prix de biens et services par mois au sein d’un échantillon fixe. Il calcule donc l’évolution pure des prix à qualité constante et diffère en cela des indices sur le coût de la vie ou sur le « panier de la ménagère ». Partout en Europe, l’inflation ressentie est supérieure à l’inflation mesurée. S’agissant du taux de chômage, en France on recense les personnes qui n’ont pas travaillé plus de 78 heures dans le mois, alors que le BIT recense les personnes qui ont travaillé moins d’une heure dans une semaine de référence.
L’INSEE est une direction générale du ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi, qui centralise les données des instituts. Il faudrait créer une base légale à son indépendance.
M. Jérôme Chartier a rappelé que l’INSEE est le principal pourvoyeur de données statistiques de l’État, et qu’à ce titre, il faut que ce dernier puisse en disposer. L’externalisation ou l’autonomisation d’un tel service pourrait coûter cher ou compliquer la tâche de l’État.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier, Rapporteur spécial, a estimé que l’échantillon utilisé par l’INSEE pour le calcul du taux de chômage était trop restreint. L’INSEE travaille d’ailleurs à son élargissement. D’autre part, on peut se demander s’il n’y a pas trop de mathématiciens à l’INSEE. Les syndicats dénoncent le « turn over » trop rapide des cadres A.
La Commission a adopté les crédits de la mission Pilotage de l’économie française et du compte spécial Accords monétaires internationaux.
La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial, à l’examen des crédits de la mission Relation avec les collectivités territoriales et du compte Avances aux collectivités territoriales.
M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial, a présenté les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales qui devraient représenter, en 2008, 2,262 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,198 milliards d’euros en crédits de paiement. A périmètre constant, les crédits de la mission progressent de 3,2 % pour les autorisations d’engagement et de 4,01 % pour les crédits de paiement. Les crédits du programme Concours financiers aux communes et groupements de communes devraient s’élever à 745,69 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une hausse de 2,51 % par rapport à 2007, et 694,76 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 5,79 % par rapport à 2007. Le programme Concours financiers aux départements devrait être doté, en 2008, de 482,82 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une hausse de 2,6 % et de 478,49 millions d’euros en crédits de paiement, soit une hausse de 2,8 %. Le programme Concours financiers aux régions devrait bénéficier de 823,42 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement soit, à périmètre constant, une hausse de 2,1 % pour les autorisations d'engagement et de 2,5 % pour les crédits de paiement. Le programme Concours spécifiques et administration devrait représenter 210,87 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une augmentation de 6,1 % et 202,3 millions d’euros en crédits de paiement, soit une progression de 5,9 %
L’article 12 du projet de loi de finances institue un contrat de stabilité qui prévoit qu’en 2008 l’enveloppe normée est indexée sur l’inflation. En revanche, la dotation globale de fonctionnement conserve la même règle de progression, c’est-à-dire l’inflation et 50 % de la croissance du PIB, soit 2,08 %. Désormais, la variable d’ajustement de l’enveloppe normée comprend la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la dotation de compensation de la réduction de la fraction des recettes des bénéfices non commerciaux imposables à la taxe professionnelle, la part liée à la réduction pour création d’établissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle et la dotation de compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles. Sur une initiative de la commission des Finances, la fraction relative à la compensation de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles perçues au profit des communes a été « sortie » de la variable d’ajustement.
La dotation globale d’équipement (DGE) des communes devrait représenter 484,62 millions d’euros en autorisations d'engagement et 433,69 millions d’euros en crédits de paiement. La DGE des départements devrait s’élever à 224,45 millions d’euros en autorisations d'engagement et 220,13 millions d’euros en crédits de paiement. La loi de finances pour 2006 a créé deux parts au sein de la dotation de développement rural. La première part est destinée aux établissements publics de coopération intercommunale ruraux (EPCI) pour favoriser le financement de projets de développement économique, social et touristique ou d’actions en faveur des espaces naturels. La seconde part est attribuée aux communes et EPCI ruraux afin de permettre le financement d’opérations de maintien et de développement des services publics en milieu rural. Le projet de loi de finances prévoit une dotation de 131,30 millions d’euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Les crédits de la dotation « régisseurs de police municipale » demandés pour 2008 s’élèvent à 500 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. La dotation générale de décentralisation devrait représenter 1 408,54 millions d’euros, soit 129,26 millions d’euros pour les communes, 258,36 millions d’euros pour les départements, 126,59 millions d’euros pour les régions, 276,88 millions d’euros pour la collectivité territoriale de Corse, 126,59 millions d’euros pour le syndicat des transports d’Île-de-France et 197,49 millions d’euros pour différentes collectivités territoriales au sein du programme Concours spécifique et administration. L’action Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales devrait être dotée de 11,1 millions d’euros en autorisations d'engagement et 2,95 millions d’euros en crédits de paiement en 2008 et l’action Administration des relations avec les collectivités territoriales de 2,27 millions d’euros d’autorisations d'engagement et de 1,86 million d’euros de crédits de paiement.
Les crédits budgétaires ne retracent qu’une part minoritaire de l’effort financier de l’État en faveur des collectivités territoriales. En effet, les prélèvements sur recettes au profit de ces collectivités devraient représenter, en 2008, 51,178 milliards d’euros, en hausse de 1,23 % par rapport à la loi de finances pour 2007, hors changement de périmètre. Malgré la mise en place du contrat de stabilité, le présent projet de loi de finances garantit une progression de 2,08 % de la dotation globale de fonctionnement qui devrait s’élever à 40,056 milliards d’euros. Cette augmentation de 817,2 millions d’euros sera ainsi répartie : 463,6 millions d’euros pour les communes et leurs groupements, 245,2 millions d’euros pour les départements et 108,4 millions d'euros pour les régions. Une telle progression permettra de poursuivre la politique de renforcement de la péréquation, conduite depuis la réforme de la dotation globale de fonctionnement en 2004 et 2005. Les montants de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale sont fixés par le comité des finances locales. Toutefois, la loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu que la dotation de solidarité urbaine augmentera d’au moins 24 % de la croissance de la dotation globale de fonctionnement des communes. La dotation de solidarité urbaine s’élèvera ainsi au minimum à 1,093 milliard d’euros, soit une progression de 9,4 % par rapport à 2007. La croissance de la dotation globale de fonctionnement rendra en outre possible un effort comparable pour la dotation de solidarité rurale.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a donné une nouvelle impulsion au processus de décentralisation en conférant aux départements et aux régions des compétences nouvelles. En 2007, les compétences transférées depuis 2005 font l’objet d’une compensation d’un montant de 2,3 milliards d’euros de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour les régions et de 1,2 milliard d’euros de taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) pour les départements. Les travaux de la Commission consultative d’évaluation des charges témoignent d’un large accord des élus sur le montant des transferts de compétences intervenus depuis 2005. À la demande de la parité « élus », l’État est même allé, à plusieurs reprises, au-delà de ses obligations légales concernant la référence à la moyenne triennale des dépenses transférées ou encore la prise en compte de dépenses hors périmètre du droit à compensation. Cet effort de l’État a représenté un coût supplémentaire de 157,73 millions d’euros, dont 22,34 millions d’euros au profit des départements et 135,39 millions d’euros au profit des régions.
En 2008, l’évolution du droit à compensation pour les départements résultera uniquement de la poursuite du processus de transferts de personnel des ministères de l’Éducation nationale et de l’Équipement. En vertu de l’article 14 du présent projet de loi de finances, la TSCA transférée aux départements correspondra en 2008 à un droit à compensation de 1,85 milliard d’euros. Au 30 juin 2007, le nombre d’allocataires payés au titre du revenu minimum d’insertion, s’élève à 1,19 million soit une diminution de 5,9 % depuis le 30 juin 2006. Compte tenu de l’augmentation importante des dépenses de RMI, l’État a accepté, au-delà de ses obligations, de compenser le montant exact des dépenses de RMI prises en charge par les départements en 2004. Par ailleurs, en 2006, a été créé le fonds de mobilisation départemental pour l’insertion, doté de 500 millions d’euros en 2006, 2007 et 2008. Par conséquent, l’État, au-delà de ses obligations constitutionnelles, a déployé un effort financier exceptionnel de 2 milliards d’euros supplémentaires, dont un milliard d’euros versé en 2007. L’État aura compensé 100 % de la dépense réelle rencontrée par les départements en 2004, et 93,5 % de la dépense en 2005. En 2006, selon les premières évaluations des dépenses des départements, le taux de couverture serait encore de 89,1 %. Le « reste à charge » pour les départements reste donc limité, compte tenu notamment du dynamisme très important des droits de mutation. De 2003 à 2006, ces recettes ont progressé de 52,6 %, soit 2,564 milliards d’euros de recettes supplémentaires. Les départements ont perçu 837,8 millions d’euros supplémentaire en 2005 et 911,64 millions d’euros en 2006. Ces recettes leur ont donc permis d’absorber le surplus de dépenses de RMI, de 379 millions d’euros en 2005 et de 664 millions d’euros en 2006. Les départements se sont vu confier par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées la gestion de la nouvelle prestation de compensation des personnes handicapées (PCH) et des nouvelles maisons départementales des personnes handicapées. Outre la participation des départements, celles-ci bénéficient du financement de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). En 2006, la CNSA a versé 523,311 millions d’euros au titre de la PCH, alors que les dépenses des départements sont évaluées à 111 millions d’euros. Le concours de la CNSA devrait être reconduit en 2007, alors que les dépenses des départements devraient être sensiblement de même niveau qu’en 2006.
En 2008, la TIPP transférée aux régions correspondra à un droit à compensation de 2,321 milliards d’euros. En 2007, 20 régions ont décidé une modulation de leurs tarifs de TIPP, le plus souvent à la hausse et au maximum de leurs capacités. En effet, 17 régions ont utilisé leur capacité maximale d’augmentation, trois régions à concurrence seulement d’une partie de leur capacité. Seules deux régions, Poitou-Charentes et la collectivité territoriale de Corse, ont décidé de ne pas moduler leurs fractions régionales de tarif : elles ne percevront donc que la fraction de TIPP fixée par l’article 29 de la loi de finances pour 2007. La marge de manœuvre ainsi acquise pour les régions est loin d’être négligeable puisqu’elle est estimée à environ 500 millions d’euros, s’ajoutant au droit à compensation de 2,3 milliards d’euros.
Le programme Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et États d’outre-mer retrace l’ensemble des opérations permettant à l’État d’aider les différentes collectivités qui, soit connaissent des difficultés de trésorerie, soit ont besoin rapidement d’emprunter. Comme en 2007, 6 millions d’euros sont inscrits au titre de l’action Avances de l’article 70 de la loi du 31 mars 1932 et de l’article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales. 800.000 euros sont inscrits au titre de l’action Avances de l’article 14 de la loi n° 46-2921 du 23 décembre 1946 et de l’article L. 2236-2 du code général des collectivités territoriales dont l’objet est de permettre au ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie d’accorder des avances aux départements, communes, territoires et établissements d’outre-mer qui décident de contracter un emprunt à moyen ou à long terme.
Le programme Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes a pour finalité de garantir aux collectivités territoriales et à divers organismes, le versement par l’État des avances sur le montant des impositions directes locales. Depuis la loi de finances pour 2006, il garantit également aux départements le versement mensuel de la part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) leur revenant, en compensation du transfert du revenu minimum d’insertion. L’action Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes établissements et divers organismes est dotée de 75,823 milliards d’euros en 2008. L’action Avances aux départements sur le produit de la taxe intérieur sur les produits pétroliers est dotée de 4,971 milliards d’euros en 2008.
Après l’exposé du Rapporteur spécial, M. Dominique Baert lui a demandé confirmation de ce que la dotation de solidarité urbaine, après avoir progressé de 120 millions d’euros par an en 2006 et 2007 conformément à la loi de cohésion sociale, n’augmenterait plus que de 93 millions d’euros en 2008. Dans l’affirmative, il a souhaité savoir quelle clé de répartition serait retenue pour cette enveloppe réduite.
M. Jean-Pierre Balligand a souhaité rappeler les analyses de M. Augustin Bonrepaux à propos de la dotation de compensation des transferts de compétences, qualifiée d’« exceptionnelle » par le Rapporteur spécial. Il a jugé le qualificatif de portée purement sémantique, dès lors que cette compensation est rendue nécessaire par les modalités des transferts décidées par l’État, étant remarqué que la compensation n’est plus intégrale et connaît même une décélération.
Quant à la loi sur le handicap, en dépit d’une montée en puissance encore lente, ses effets les plus puissants sont encore à venir, comme en témoigne l’évolution de l’activité des maisons du handicap, incitant les conseils généraux à la plus grande vigilance. Des travaux de l’Association des départements de France, il ressort qu’une cinquantaine de départements se trouvent dans une situation financièrement menacée à court terme, du fait de la contradiction entre les exigences de la loi sur le handicap et la montée tendancielle des charges, notamment sociales, des départements.
Il a ensuite demandé au Rapporteur spécial des précisions sur la philosophie de l’article 48, concernant les rôles de plus en plus divers assumés par le fonds de solidarité. Enfin, il a souhaité avoir son sentiment sur les perspectives de réforme du fonds de compensation de la TVA et de réduction du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, sujets qui suscitent des inquiétudes parmi les élus.
Sans nullement s’adonner au catastrophisme, M. François Scellier a déclaré partager certaines craintes exprimées par M. Jean-Pierre Balligand : pour s’en tenir au cas des départements, l’apparente prospérité de certains d’entre eux est fragile, car la progression des recettes de droits de mutation est à la merci d’un retournement du marché de l’immobilier, alors que le coût des compétences transférées connaît une montée tendancielle, sans que les départements disposent des moyens de le maîtriser. Dans ces conditions, il convient de poursuivre la réflexion pour garantir au mieux la compensation des transferts de compétences, notamment en matière sociale.
M. Henri Emmanuelli a considéré que la tonalité optimiste de l’exposé du Rapporteur spécial tranchait avec les annonces récentes du Premier ministre qui n’a pas caché son souhait de parvenir à une modération des dépenses locales par une modification à la baisse du pacte de stabilité. Or, dès à présent, la moitié des départements connaissent une situation financière dégradée, compte tenu de considérables différences locales de situation. Dès lors, il pourra suffire que, la conjoncture immobilière se retournant, les droits de mutation soient en baisse pour que bien des départements connaissent une situation très difficile. Il a rappelé qu’à l’origine, le mouvement de décentralisation n’avait nullement été conçu pour servir de « cache misère » à l’État.
M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial, a d’abord rappelé les conclusions du rapport qu’il avait remis à la fin de la XIIème législature conjointement avec M. Augustin Bonrepaux sur la compensation des transferts de compétences, et qui, malgré une approche politiquement nuancée, avait démontré que l’État avait fait son devoir, et parfois davantage. En réponse à M. Dominique Baert, il a précisé que la dotation de solidarité urbaine était soumise par le texte même de la loi de cohésion sociale à une augmentation annuelle soit de 120 millions d’euros, comme en 2005 et 2006, soit de 24 %, ce qui se réalisera en 2008. Il convient en tout état de cause de rappeler que cette dotation a connu une augmentation de 57 % en cinq ans, passant de 592,7 millions d’euros à 999,5 millions d’euros en 2007 alors que durant la même période, la dotation de solidarité rurale progressait de 54 %.
S’agissant des charges de RMI, il convient de souligner la baisse de 5,9 % enregistrée sur un an, ainsi que la compensation supplémentaire effectuée par l’État, quoique non prévue initialement, dispositif qui contraste avec la compensation d’un tiers seulement des charges de l’allocation personnalisée d’autonomie. Pour la loi sur le handicap, il faut rappeler que sa mise en œuvre se traduit d’abord par une disponibilité de trésorerie dépassant 800 millions d’euros pour l’ensemble des départements.
Chacun doit reconnaître que globalement, les départements ont connu au cours de la période récente une croissance de leur autofinancement. Certes, comme l’a justement signalé M. Henri Emmanuelli, ils subissent de fortes disparités de situation, justifiant la proposition du « rapport Bonrepaux-Laffineur » de mettre en place de nouveaux dispositifs de péréquation.
Enfin, aucune modification du régime du FCTVA ni du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée n’est actuellement prévue.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a abondé dans ce sens, en faisant valoir qu’il n’était pas question de transformer le FCTVA en dotation, sa logique étant radicalement différente de celle de l’enveloppe normée, puisqu’il est simplement le support d’un système de remboursement de la TVA sur les investissements, mécaniquement lié aux dépenses d’équipements réalisées par les collectivités deux ans plus tôt. Ce principe n’a pas varié depuis la création du fonds, en dépit des tentations périodiques de le modifier.
La dotation de solidarité urbaine, comme la dotation de solidarité rurale, connaît une progression régulière de l’ordre de 10 % par an, en pleine conformité avec le schéma de la loi de cohésion sociale, laquelle avait prévu que lorsque la croissance annuelle de la DGF était supérieure à 500 millions d’euros, serait appliquée une règle d’évolution en pourcentage, ce qui se réalisera en 2008. La DGF étant désormais le plus puissant outil de péréquation, il était important de la préserver.
S’agissant de l’article 48, il propose l’évolution du fonds de garantie afin de combler un vide. La situation financière s’est rétablie depuis les sinistres consécutifs à la canicule de l’été 2003, mais le rapport remis en novembre 2006 d’un groupe de travail sur l’assurabilité des collectivités territoriales a montré la persistance de deux problèmes : diverses catégories de biens des collectivités ne sont pas couverts par des dispositifs d’assurance et il reste un défaut de couverture lorsque des sinistres sont trop localisés pour réunir les critères de mise en jeu de l’assurance. Le dispositif proposé tend à combler ces vides, à l’aide d’une ressource puisée dans la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
Suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission a ensuite adopté les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales, puis ceux du compte d’Avances aux collectivités territoriales.
Article 48 : Création d’un fonds de solidarité en faveur des départements, communes et groupements de communes de métropole touchés par des catastrophes naturelles.
La Commission a rejeté un amendement de suppression de l’article 48, présenté par M. Jérôme Cahuzac, suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial, qui a rappelé la souplesse de la procédure de réparation des dommages causés par des sinistres au plan local, proposée par le Gouvernement.
La Commission a adopté cet article sans modification.
Après l’article 48 :
Suivant l’avis défavorable exprimé par le Rapporteur spécial, la Commission a rejeté un amendement de M. Michel Bouvard visant à introduire dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement un critère relatif au nombre d’étudiants inscrits dans le centre universitaire d’une commune dans laquelle ils ne résident pas de façon permanente.
Le Rapporteur spécial a émis un avis défavorable à un amendement de M. Henri Nayrou, tendant à supprimer la prise en compte, pour l’attribution de la dotation globale de fonctionnement, de la majoration par hectare dont bénéficient les communes de montagne par rapport aux autres communes. En effet, la majoration dont bénéficient les communes de montagne entre dans leurs richesses : dès lors, il est cohérent qu’elle soit prise en compte pour l’attribution de la dotation globale de fonctionnement.
La Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Jérôme Cahuzac, tendant à une revalorisation progressive de l’abattement sur la dotation globale de fonctionnement des communes au titre des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), suivant en cela l’avis défavorable du Rapporteur spécial, qui a rappelé que cet abattement n’est pas de facto appliqué.
Puis la Commission a examiné un amendement de M. Michel Bouvard, tendant à instaurer une dotation spécifique au sein de la dotation de solidarité rurale, destinée à compenser les charges d’entretien importantes assumées par des communes dotées de territoires à haute valeur patrimoniale et environnementale. Le Rapporteur spécial a émis avis défavorable à cet amendement, jugeant que plusieurs dispositifs existent déjà en faveur des ce ces communes, et notamment, au sein de la dotation globale de fonctionnement, une dotation « cœur de parc » qui s’élève à 3 millions d’euros pour les communes situées sur le territoire d’un parc naturel.
La Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Dominique Baert, consistant à indexer la dotation d’intercommunalité des communautés urbaines selon les mêmes modalités que la dotation globale de fonctionnement, suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial, qui a indiqué que les communautés urbaines demeurent relativement bien dotées par rapport aux communautés d’agglomérations.
Puis la Commission a examiné un amendement de M. Jérôme Cahuzac, destiné à réviser les modalités de calcul du prélèvement France Télécom. Le Rapporteur spécial a concédé que ce prélèvement constituait un problème important, mais qu’il est en partie résolu grâce aux dispositions de l’article 133 de la loi de finances rectificative pour 2006, qui permet aux collectivités locales de bénéficier d’une compensation dégressive sur cinq ans, jusqu’à 2011. C’est pourquoi il a émis un avis défavorable à cet amendement.
La Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a rejeté un amendement de M. Joël Giraud, tendant à prendre en compte les spécificités de Saint-Pierre-et-Miquelon, suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial, qui avait indiqué que la dotation par habitant de Saint-Pierre-et-Miquelon est supérieure à la moyenne de la dotation des autres collectivités d’outre-mer. Par ailleurs, un groupe de travail planche actuellement sur la révision de sa fiscalité.
La Commission a examiné un amendement de M. Jérôme Cahuzac tendant à prendre les contraintes propres aux collectivités ultramarines des Antilles et de Guyane, liées à l’importance de l’immigration qu’elles rencontrent. Suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial qui a considéré que la dotation globale de fonctionnement n’avait pas à prendre en compte ce type de contraintes, qui par ailleurs, demeurent difficiles à évaluer, la Commission a rejeté l’amendement.
Enfin la Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-François Mancel, les crédits de la mission Action extérieure de l’État.
M. Jean-François Mancel, Rapporteur spécial, a indiqué que les moyens consacrés par l’État à sa politique d’action extérieure ne se résumaient pas aux crédits de la mission du même nom, mais englobaient des contributions de la plupart des ministères, regroupées dans un document de politique transversale qui devrait être prochainement déposé. Quant à l’action du ministère des Affaires étrangères et européennes, elle est également suivie par M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial de la mission Aide publique au développement, et pour l’audiovisuel extérieur, par M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur spécial de la mission Médias. À structure budgétaire de 2008, les crédits de la mission Action extérieure de l’État progresseront de 3,54 % par rapport à 2007, soit une hausse de 2,7 % pour le programme Action de la France en Europe et dans le monde, de 9,86 % pour le programme Français à l’étranger et étrangers en France et de 2,31 % pour le programme Rayonnement culturel et scientifique. Le total des crédits demandés s’élève à 2,3 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 2,83 milliards d’euros en crédits de paiement.
Parmi les traits saillants de ce budget, il faut noter le transfert de 137 équivalents temps plein travaillé (ETPT) et de 50,55 millions d'euros vers la mission Immigration, asile et intégration, le rebasage des contributions aux organisations internationales, avec 40 millions d'euros supplémentaires pour un total de 622 millions d'euros, ainsi que la mise en œuvre de l’engagement du Président de la République en faveur de la gratuité de la scolarité pour les élèves français à l’étranger, avec 20 millions d'euros supplémentaires pour abonder les bourses dont l’attribution sera revue en conséquence. Le total d’ETPT rémunérés sur les crédits de la mission atteindra le nombre de 16 489, dont une moitié environ de recrutés locaux.
De nombreuses réflexions sont en cours au sein du ministère, de la lettre de mission du Président de la République demandant la rédaction d’un Livre blanc à la révision générale des politiques publiques, en passant par le bilan de la mise en œuvre de la LOLF programmé par la Cour des comptes, sans oublier la perspective d’un contrat quinquennal devant prendre en 2009 le relais du contrat de modernisation du ministère qui court sur la période 2006–2008. Ce travail de réflexion sera éclairé par les conclusions de la MEC conduite en 2006 par MM. Éric Woerth et Jérôme Chartier, ainsi que par une série d’audits de modernisation menée entre 2005 et 2007. Il est hautement souhaitable que le Parlement soit associé à ce chantier de modernisation, non seulement au stade des résultats mais aussi pendant la phase d’élaboration des propositions finales. Une audition du ministre des Affaires étrangères et européennes sur ce point serait opportune.
Le programme Action de la France en Europe et dans le monde sera doté en 2008 de 1,5 milliard d’euros en autorisations d’engagement et 1,48 milliard d’euros en crédits de paiement, ce qui permettra de continuer à financer le deuxième réseau diplomatique au monde. Ce réseau a été, depuis une dizaine d’années, augmenté de sept ambassades, diminué d’une vingtaine de postes consulaires et d’une trentaine d’instituts culturels. Son format, qui est un atout pour la France, demeure très important et pose notamment la question du nombre des implantations à maintenir chez nos voisins immédiats. La réflexion se poursuit sur les co-localisations en partenariat avec d’autres États européens, mais la réalisation concrète de ces réformes est rien moins qu’assurée. S’agissant des contributions internationales, le rebasage prévu pour 2008 est appréciable, surtout parce qu’il s’accompagne d’un effort d’analyse de chacune de ces contributions pour en réévaluer la pertinence et le montant. Une quinzaine de ces contributions a été transférée aux ministères techniques compétents ; aller au-delà revient à poser la question du maintien de l’appartenance de la France aux organisations internationales concernées. En matière de gestion des ressources humaines, le ministère des Affaires étrangères et européennes est confronté à un véritable problème de pyramide des âges. Celle-ci présente en effet un profil trop cylindrique : au moins une trentaine d’ambassadeurs est dépourvue de poste, ce qui bloque la carrière d’agents plus jeunes. La solution consistant à confier à ces ambassadeurs des responsabilités thématiques a été explorée et semble aujourd’hui épuisée. Il conviendrait, avec l’accord du ministère chargé du budget, de mettre en place une procédure similaire à celle qui prévaut à l’heure actuelle pour les préfets. Dans le domaine de l’immobilier, le principal sujet d’intérêt est celui du regroupement de l’ensemble des services centraux du ministère sur trois sites : le Quai d’Orsay, La Courneuve et l’ancienne implantation de l’Imprimerie nationale, rue de la Convention. Ce dernier transfert a déjà défrayé la chronique car les bâtiments de l’Imprimerie nationale, cédés pour 85 millions d'euros en 2003, ont été rachetés, certes après dépollution du site et réaménagement complet des locaux, pour 376 millions d'euros en 2007. Concomitamment, l’État vendait le Centre de conférences internationales de l’avenue Kléber ; il n’en demeure pas moins que l’opération n’est pas optimale pour les finances de l’État, ce que M. Yves Deniaud, Rapporteur spécial du compte Gestion du patrimoine immobilier de l’État, ne manquera pas de rappeler pour sa part. Il ne devrait pas manquer non plus d’évoquer la vente récente de l’immeuble du 20, rue Monsieur, que les services du secrétaire d’État chargé de la Coopération et de la francophonie continueront à occuper moyennant le versement d’un loyer. À l’étranger, les cessions immobilières se heurtent également au mauvais fonctionnement du compte d’affectation spéciale censé assurer un retour de 100 % au ministère sur le montant des cessions réalisées.
Le programme Rayonnement culturel et scientifique, qui sera doté de 490,2 millions d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, est piloté par la direction générale de la Coopération internationale et du développement et notamment mis en œuvre par trois opérateurs au sens de la LOLF que sont l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, CulturesFrance et CampusFrance. Il faut souhaiter que la nouvelle directrice générale ait toute capacité pour exercer une véritable tutelle sur ces opérateurs. La MEC précitée avait d’ailleurs formulé des propositions sur le sujet. La coopération décentralisée fonctionne bien ; elle est même insuffisamment sollicitée. La délégation à l’action extérieure des collectivités locales est une structure efficace qui est à même de faire jouer à plein l’effet de levier de cette forme particulière de coopération. Sa mise en cohérence plus étroite avec les priorités de notre politique étrangère est une piste à explorer. Quant à l’Institut du monde arabe, après quelques vicissitudes, il connaît un nouveau départ sous l’impulsion du Président Dominique Baudis. L’État a pris toute sa part au redressement financier de l’Institut en augmentant sa dotation. Le nouveau président s’attache à rentabiliser la gestion de l’Institut avec beaucoup de volontarisme. Des résultats de cette action dépend la survie de l’IMA.
Le programme Français à l’étranger et étrangers en France sera, on l’a dit, concerné au premier chef par le transfert de moyens et de personnels vers le ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement, qui assumera, conjointement avec le ministère des Affaires étrangères et européennes, la conduite de la politique des visas. Il s’agira de se montrer particulièrement attentif à la réalisation de ces transferts, à Paris comme à Nantes où travaillent la plupart des agents concernés. L’Office français de protection des réfugiés et apatrides, qui était l’unique opérateur du programme, passe également sous la tutelle du nouveau ministère. Quant à la Direction des français à l’étranger et des étrangers en France, elle renforcera à cette occasion sa capacité de gestion des crises, en étoffant un savoir-faire déjà remarquable, dont l’exemple récent le plus probant a été la gestion de la crise libanaise au cours de l’été 2006. On a insuffisamment salué les compétences alors déployées pour évacuer nos ressortissants, ainsi que de très nombreux ressortissants étrangers, à hauteur d’un tiers du total. Mais l’événement le plus important pour cette Direction, sur le plan budgétaire, sera en 2008 l’abondement de ses crédits à hauteur de 20 millions d'euros pour financer l’amélioration du système de bourses à destination des élèves français poursuivant leur scolarité à l’étranger. 5 millions d'euros ont d’ores et déjà été dégagés par redéploiement pour financer la scolarité de ces élèves inscrits en terminale pour le premier trimestre de l’année 2007-2008. La politique des visas connaît actuellement une rénovation importante avec la mise en place de la biométrie. À cet égard, comme le montre l’exemple du Consulat général d’Istanbul, il faudra veiller à externaliser, partout où cela sera nécessaire, le traitement matériel des dossiers de demandes de visas, seul moyen de résorber efficacement les files d’attente formées par les très nombreux demandeurs. L’externalisation, dont le Rapporteur spécial a pu observer le fonctionnement à Istanbul, donne aujourd’hui entière satisfaction ; l’introduction de la biométrie, quoi qu’en pense la Commission nationale de l’informatique et des libertés, ne doit surtout pas remettre en question cette politique d’efficience.
La mission Action extérieure de l’État est donc bien armée pour aborder l’exercice 2008, carrefour de toutes les réformes, auxquelles il faut que le Parlement soit associé.
M. Jérôme Chartier a indiqué que la procédure d’externalisation de la délivrance des visas était engagée par d’autres consulats – c’est le cas pour l’Italie à Casablanca –. L’inconvénient du choix d’Istanbul pour expérimenter ce type de procédure est lié au problème des visas falsifiés qui a été rencontré par ce consulat, et qui a justement conduit le consul à choisir la voie de l’externalisation. Cependant, si cette démarche a l’avantage de soulager le personnel, elle conduit à dévoiler les procédures internes qui président à l’octroi des visas, et qui peuvent être utilisées en externe. Il n’était donc pas opportun de commencer par un consulat trop exposé pour expérimenter l’externalisation.
Par ailleurs, on peut s’interroger sur le devenir de certains biens immobiliers détenus par la France, en particulier la villa Finaly, qui accueille notamment des activités de l’Institut universitaire européen de Florence, mais également l’immeuble de l’avenue Lowendal à Paris, qui regroupe des services divers, dont une partie du Haut Conseil pour la coopération internationale (HCCI) ou des archives du Quai d’Orsay.
Enfin, il convient de s’interroger quant au fonctionnement des instituts culturels à l’étranger, qui constituent souvent une voie diplomatique profitable à côté des instances diplomatiques classiques. C’est le cas notamment en Syrie, avec les instituts de Damas et d’Alep, qui constituent un point de contact privilégié avec le Gouvernement syrien, par le biais du ministre de la Culture de ce pays. Parce que le rayonnement des instituts français à l’étranger est essentiel, il convient d’entreprendre un suivi de leur financement.
M. Louis Giscard d’Estaing a considéré que l’articulation entre la diplomatie pure et la diplomatie économique posait également la question de l’avenir du projet de regroupement des missions économiques et des représentations diplomatiques, qui serait le corollaire d’une évolution de son périmètre.
M. Jean-François Mancel, Rapporteur spécial, a indiqué que sur la question de l’externalisation des visas, et le choix qui s’est porté sur Istanbul pour son expérimentation, les statistiques retracées dans le rapport d’information du sénateur Adrien Gouteyron sur la question des visas montrent que le pourcentage des immigrés en situation clandestine venus en France avec un visa délivré à Istanbul était très faible.
M. Jérôme Chartier a mis en garde contre ces statistiques, qui demeurent totalement invérifiables, dans la mesure où elles proviennent d’une liste établie par la police nationale à partir des données relatives à l’origine des étrangers en situation irrégulière connus de ses services.
La Commission a ensuite adopté les crédits de la mission Action extérieure de l’État, suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial.
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