Commission des Finances, de l’économie générale et du Plan

Mardi 5 mai 2009

Séance de 16 heures 15

Compte rendu n° 85

Présidence de M. Didier Migaud Président

– Examen du projet de loi relatif à l’organe central des caisses d’épargne et des banques populaires (n° 1619) (M. Gilles Carrez, Rapporteur général) 2

– Amendements examinés par la commission 10

La Commission examine, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, le projet de relatif à l’organe central des caisses d’épargne et des banques populaires (n° 1619).

M. le président Didier Migaud. La discussion du projet de loi de programmation militaire, prévue initialement le 18 mai, est reportée sine die. En conséquence, l’examen de ce projet par notre commission est lui-même reporté à une date ultérieure. Quant au projet de loi relatif à l’organe central des caisses d’épargne et des banques populaires que nous examinons cet après-midi, sa discussion en séance publique est prévue lundi 18 mai à vingt et une heures trente.

Nous avons le plaisir d’accueillir Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, à qui je propose de s’exprimer, comme le permet la nouvelle procédure récemment validée par le Conseil constitutionnel.

Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi. Je me réjouis d’être parmi vous, mais ayant déjà eu l’occasion de présenter ce texte devant votre commission, je me contenterai d’assister au travail parlementaire.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Nous débattons aujourd’hui du rapprochement des deux réseaux bancaires coopératifs que sont les caisses d’épargne et les banques populaires. Si ces dernières, créées à l’origine par des artisans et des commerçants, exercent depuis de longues années le métier de prêteur, les caisses d’épargne ne s’y sont engagées que plus récemment. Les lois de 1983 et surtout de 1999 ont clairement accordé un statut coopératif à ce réseau, dont l’organisation était complexe et le statut sui generis ; les sociétaires désignent des représentants qui siègent dans les instances régionales, elles-mêmes représentées dans les structures centrales.

L’évolution des caisses d’épargne vers les métiers de la banque a été extrêmement rapide. Sitôt votée la loi de 1999, le groupe s’est engagé dans des acquisitions, dont celle du Crédit foncier, et a développé une banque de financement et d’investissement.

Ces deux réseaux, qui partagent la même culture, se sont rapprochés il y a quelques années pour créer une filiale commune, Natixis, issue de Natexis, acquisition opérée par le réseau des banques populaires, et d’IXIS, banque d’investissement de la Caisse des dépôts. Après un bras de fer dont nous nous souvenons tous, la Caisse des dépôts a décidé de se retirer, moyennant le versement de 7 milliards d’euros. Si le processus de rapprochement, initialement prévu en 2011, a été anticipé, c’est que les déboires de Natixis, filiale commune des deux réseaux, ont généré des difficultés financières nécessitant une intervention de l’État.

Cette intervention de l’État se situe à mi-chemin du droit commun et du cas Dexia. Il ne représente pas pour l’État une opération de sauvetage, comme ce fut le cas pour Dexia ; mais il ne se borne pas à l’apport d’une garantie de l’État à travers des refinancements, ou à celui de quasi fonds propres par le biais de la Société de prises de participation de l’État. Si ce dernier s’en était tenu là, son apport serait de 4 milliards d’euros ; or il s’y ajoute 3 milliards hors droit commun, injectés sous forme d’actions de préférence pouvant, à une échéance de cinq ans, être transformées en actions ordinaires. C’est donc une intervention importante. Le Gouvernement nous dit qu’elle est temporaire, mais elle est tout de même significative puisqu’elle s’élève au total à 7 milliards d’euros sous forme de titres subordonnés et d’actions de préférence, si l’on additionne sa composante de droit commun et sa partie spécifique.

Le rapprochement, tel que l’ont prévu les dirigeants des deux réseaux, passe par la création d’un organe central commun. Détenu majoritairement par les caisses d’épargne et les banques populaires, il se substitue aux deux organes centraux existants et ses missions, dont la liste figure à l’article 1^er du projet de loi, reprennent celles de la Banque fédérale des banques populaires et de la Caisse nationale des caisses d’épargne.

Le projet de loi se borne à prévoir la création de l’organe central. Les organes centraux existants étant encadrés par des dispositions du code monétaire et financier, de nouvelles dispositions législatives étaient nécessaires pour définir les compétences du nouvel organe, notamment en termes de solvabilité, de liquidité et de négociations sociales.

Il s’agit donc d’un texte économe et peu bavard, qui ne prévoit pas le fonctionnement de l’organe central. C’est le protocole d’accord, signé par les deux réseaux en mars dernier, qui en fait une société anonyme, disposant d’un conseil de surveillance et d’un directoire, et détenue à parité par les deux réseaux. J’approuve cette sobriété du texte, car ce n’est pas à la loi de déterminer la manière dont doivent fonctionner les organes de direction de ce groupe.

Outre qu’il précise les compétences du nouvel organe central, le texte comporte plusieurs dispositions de nature à sécuriser les transferts, évitant que puissent être remis en cause à leur occasion certains contrats obligataires ou de financement. Une disposition prévoit qu’en créant le nouvel organe central, on établit les conditions d’un transfert automatique des contrats.

Dernier point important : chacun des réseaux, dans un premier temps, conservera son statut social, avec une convention de branche. Celle-ci existe déjà pour les réseaux des caisses d’épargne ; pour les réseaux des banques populaires, où elle existe de façon informelle, elle est instituée par la loi, ce qui permettra aux deux cultures de coexister.

J’ai rencontré les syndicats : tous m’ont dit leur attachement au statut coopératif, au caractère régional et à la culture de leur propre réseau, sans rejeter pour autant l’idée du rapprochement.

M. Dominique Baert. Certes, le texte est économe. On peut s’en féliciter, mais aussi constater qu’il manque de précision, notamment sur les modalités concrètes de la gouvernance, de l’équilibre entre pouvoirs et contre-pouvoirs et de la valorisation des actifs. Nous y reviendrons.

D’autre part, le contexte dans lequel il s’inscrit n’est pas neutre, s’agissant de groupes bancaires dont l’histoire a marqué notre pays et qui sont très présents sur notre territoire. Le réseau des caisses d’épargne joue un rôle important dans la collecte de l’épargne populaire et la lutte contre l’exclusion bancaire. Le réseau des banques populaires, quant à lui, est très apprécié des petits commerçants, des artisans et des très petites entreprises, et il encourage l’initiative locale. Enfin, l’un et l’autre sont très impliqués dans le secteur du micro-crédit, tant social que professionnel. Il faut prendre en compte et préserver ces spécificités.

Si nous partageons, pour une part, l’approche de notre rapporteur général, nous ne pouvons faire fi du contexte dans lequel ce texte nous est présenté, et nous nous interrogeons sur la préservation de ces réseaux sur l’ensemble du territoire, ainsi que sur le maintien de leurs missions de service public et de leur caractère mutualiste et coopératif.

M. François Goulard. Le nouvel organe central semble avoir des missions plus importantes que les deux organes centraux précédents, notamment en matière de trésorerie et de liquidité. L’ancienne Banque fédérale, notamment, n’était pas chargée de la politique commerciale.

Le texte prévoit-il d’intégrer les deux réseaux sous l’égide de l’organe central ou maintient-il l’autonomie de chacun d’eux ?

M. Alain Rodet. Avez-vous reçu, monsieur le rapporteur général, les associations de petits actionnaires de Natixis ? Les difficultés de cette filiale vont peser lourdement sur la fusion et sur l’avenir des deux réseaux. Ce texte, que vous qualifiez d’économe, ne risque-t-il pas d’apparaître comme un texte irresponsable, qui ne tire pas les conséquences de cette affaire ?

M. le rapporteur général. Monsieur Goulard, les compétences des deux organes centraux existants ont été additionnées. Si les textes précédents n’accordaient pas la compétence commerciale à la Banque fédérale des banques populaires, c’est que celle-ci était chargée de définir la politique et la stratégie du groupe. Ce n’était pas le cas de la Caisse nationale des caisses d’épargne.

Monsieur Rodet, je n’ai pas pu recevoir la semaine dernière les petits actionnaires de Natixis en raison de leur assemblée générale.

La Commission examine ensuite les articles.

Article premier : Création de l’organe central des caisses d’épargne et des banques populaires

La Commission examine l’amendement CF 20 de M. Dominique Baert.

M. Dominique Baert. S’il va de soi que les caisses d’épargne et les banques populaires sont des banques mutualistes ou coopératives, il peut être rassurant de le rappeler dans le texte.

M. le rapporteur général. M. Baert a raison de souligner le caractère coopératif des réseaux, mais le cinquième alinéa de l’article 1^er en fait mention.

Le projet de loi ne revient d’ailleurs pas sur les dispositions législatives concernant ces réseaux ; il supprime seulement les dispositions du code monétaire et financier qui concernent la Caisse nationale, d’une part, et la Banque fédérale, d’autre part. Je rappelle en outre qu’il s’agit de réseaux coopératifs, et non mutualistes. C’est en 1917 que les banques populaires ont choisi le système coopératif. La loi de 1947 en a défini les contours et la loi de 1999 l’a appliqué aux caisses d’épargne. La rédaction de l’article garantit le caractère coopératif du réseau.

Sur le fond, vous avez raison, monsieur Baert, et nous devrons, lors du débat en séance publique, bien insister sur ce caractère coopératif.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CF 4 du rapporteur général.

La Commission examine ensuite en discussion commune les amendements CF 22 et CF 23 de M. Dominique Baert.

M. Dominique Baert. A nos yeux, les salariés doivent être représentés au sein du conseil de surveillance, comme c’est le cas dans certains grands établissements bancaires, notamment la Banque de France.

Le premier de ces amendements prévoit la présence d’un membre élu par chacun des réseaux. Le second, qui est un amendement de repli, prévoit la présence d’un seul membre élu par les salariés des deux réseaux.

M. le rapporteur général. Le texte ne prévoit rien sur ce point puisqu’il se place dans le cadre du droit commun. En revanche, le protocole d’accord signé par les deux réseaux en mars dernier prévoit que deux représentants du comité d’entreprise du futur organe central assisteront au conseil de surveillance, qui sera composé de sept représentants des caisses d’épargne, de sept représentants des banques populaires, de deux représentants de l’État et de deux personnalités indépendantes, nommées par le ministre chargé de l’économie.

Il est vrai, monsieur Baert, que depuis la loi de 1999 l’organe de représentation de la Caisse nationale des caisses d’épargne compte deux membres du personnel, et qu’ils disposent d’une voix délibérative. Mais les organes des deux groupes, quant à eux, ont choisi de se placer dans le cadre du droit commun.

Je ne pense pas qu’il revienne à la loi de préciser les modalités de la représentation du personnel au sein du conseil. Si demain les deux groupes décident de donner aux représentants des salariés une voix délibérative, ils auront la possibilité de le faire ; ce n’est pas aujourd’hui le cas. Défavorable à l’inscription de semblables dispositions dans la loi, je n’en suis pas moins disposé à vous répondre de façon constructive dans le cadre du débat en séance publique.

La Commission rejette successivement les amendements CF 22 et CF 23.

Elle est saisie de l’amendement CF 24 de M. Dominique Baert.

M. Dominique Baert. L’État ayant apporté son soutien financier au nouveau groupe, il serait normal que deux représentants du Parlement, issus l’un de la commission des finances de l’Assemblée, l’autre de celle du Sénat, siègent au conseil de surveillance de l’organe central.

M. le rapporteur général. Il n’est pas souhaitable que les parlementaires siègent directement à ce conseil. Non qu’ils n’en aient pas la compétence – d’ailleurs, madame la ministre, la Caisse des dépôts, dont la Commission de surveillance est placée sous le contrôle du Parlement, n’a pas à rougir des décisions qu’elle a prises.

M. François Goulard. Grâce à Michel Bouvard !

M. le rapporteur général. Grâce au président Bouvard et à ses prédécesseurs. En revanche, on ne peut être à la fois juge et partie, siéger dans un organisme et en être le contrôleur.

M. le président Didier Migaud. C’est en effet une question de principe. Soyons honnêtes, monsieur Baert : il est arrivé au groupe socialiste, en d’autres circonstances, d’être du même avis que le rapporteur général.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission examine ensuite l’amendement CF 29 de M. Dominique Baert.

M. Dominique Baert. Comme l’a souligné François Goulard, le nouvel organe central sera doté de pouvoirs importants. L’amendement CF 29 tend, dans un objectif de rééquilibrage des pouvoirs, à augmenter la proportion des représentants des sociétaires au sein du conseil de surveillance par rapport aux membres désignés par les directeurs.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : ce point, certes très important, ne peut être réglé par la loi.

Actuellement, le conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses d’épargne comprend huit présidents de conseils d’orientation et de surveillance de caisses régionales et sept présidents de directoire, tandis qu’à la Banque fédérale il y a parité, avec sept présidents de conseils d’administration et sept directeurs.

Le nouvel organe central bénéficiera du cumul des compétences actuelles des deux organes centraux. A priori, ses pouvoirs seront donc renforcés. Par ailleurs, il disposera d’un pouvoir spécifique en matière d’agrément et de révocation.

Pour avoir un bon équilibre, il faudrait effectivement que le conseil de surveillance comprenne une majorité de présidents de conseils directement élus par les sociétaires. Dans un groupe coopératif et décentralisé, où les sociétaires sont fortement représentés, il paraît normal que le conseil de surveillance soit composé en majorité de leurs représentants directs, c’est-à-dire, pour les caisses d’épargne, de présidents de conseils de surveillance, et, pour les banques populaires, de présidents de conseils d’administration.

D’ailleurs, votre amendement devrait évoquer, non « deux membres désignés et agréés par le président de l’organe central et cinq membres désignés par les présidents de conseils représentants les sociétaires », mais respectivement quatre et dix membres : vous n’avez pris en compte qu’un seul réseau.

Votre préoccupation, monsieur Baert, est donc tout à fait fondée. Toutefois, de telles dispositions ne relèvent pas du domaine de la loi. Je crois d’ailleurs savoir qu’elles font actuellement l’objet de discussions au sein des réseaux. Nous y reviendrons en séance publique.

La Commission rejette l’amendement CF 29.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 25 de M. Dominique Baert.

M. Dominique Baert. Au huitième alinéa de l’article 1^er du présent projet de loi, il est précisé que l’organe central a pour mission « de définir la politique et les orientations du groupe ainsi que de chacun des réseaux qui le constituent ». Cela soulève des interrogations quant à la capacité de chacun des réseaux à conduire sa propre politique, notamment en ce qui concerne son implantation territoriale et son organisation interne. L’organe central devrait se cantonner à définir la politique et les orientations du groupe, sans que la gestion directe de chacun des réseaux lui incombe. Tel est le sens de l’amendement CF 25.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

Tout d’abord, le plus décentralisé des deux réseaux est celui des banques populaires. Or, parmi les compétences de la Banque fédérale, figure la définition de la politique et de la stratégie du groupe et des réseaux. Le présent texte ne fait que reprendre ce dispositif.

De surcroît, il serait inconcevable que le nouvel organe central n’ait aucun pouvoir de coordination sur les deux réseaux ! Tout l’intérêt de leur rapprochement est de développer des synergies et de mutualiser certaines fonctions. Le nouveau groupe comptera plus de 30 millions de clients, soit 20 % du marché : la mutualisation des fonctions de production lui permettra d’améliorer ses marges. Pour cela, il faut que l’organe central soit « chargé de définir la politique et la stratégie du groupe ainsi que de chacun des réseaux qui le constituent ».

La Commission rejette cet amendement.

Puis, elle adopte successivement les amendements de précision ou rédactionnels CF 5, CF 6, CF 7 et CF 8 du rapporteur général.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 26 de M. Dominique Baert.

M. Dominique Baert. Cet amendement tend à étendre aux banques populaires les missions d’intérêt général dévolues aux caisses d’épargne.

M. le rapporteur général. Il est important de conserver aux caisses d’épargne les missions d’intérêt général qui leur ont été historiquement confiées, et qui ont été révisées par la loi de modernisation de l’économie qui a retenu les notions de lutte contre l’exclusion bancaire et de participation au développement local.

On peut penser que, par capillarité, ces types de missions se développeront également au sein du réseau des banques populaires, qui, de par sa nature coopérative, possède une culture similaire. Je ne pense pas qu’il faille inscrire une telle disposition dans la loi, laquelle se borne à reproduire le dispositif prévu par la loi LME. Avis défavorable, donc.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CF 10 du rapporteur général.

Puis elle rejette, après avis défavorable du rapporteur général, l’amendement CF 21 de M. Dominique Baert.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 28 de M. Dominique Baert.

M. Dominique Baert. L’amendement CF 28 tend à garantir la présence territoriale des agences des deux réseaux, mais aussi à réaffirmer, à la suite d’ailleurs de François Pérol, la dualité de ces réseaux. Peut-être s’agit-il d’une évidence, mais il vaut mieux l’inscrire dans la loi.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : cette disposition n’a pas sa place dans la loi. Vous ne l’aviez d’ailleurs pas proposée en 1999.

M. Dominique Baert. À l’époque, il n’était pas question de rapprocher les deux réseaux !

M. le rapporteur général. C’est pourtant grâce à la loi de 1999 qu’a été lancé le processus de regroupement des caisses d’épargne, qui ne sont plus aujourd’hui que dix-sept.

M. Dominique Baert. Mon amendement ne fait pas référence au nombre des agences, mais à leur qualité : il s’agit de pérenniser la dualité des réseaux.

M. Jérôme Chartier. Nous aurons bien sûr ce débat ; le rapprochement des caisses d’épargne et des banques populaires ne doit se traduire ni par la suppression de leurs réseaux, ni par des licenciements massifs. Mais la rédaction de votre amendement est beaucoup trop imprécise : « l’ensemble du territoire français », cela ne veut rien dire !

M. le rapporteur général. Nous en reparlerons en séance publique.

La Commission rejette l’amendement CF 28.

Puis, elle adopte l’amendement de coordination CF 11 du rapporteur général.

Elle adopte enfin l’article 1^er ainsi modifié.

Article 2 : Dispositions de coordination

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 12 du rapporteur général.

Puis elle adopte l’article 2 ainsi modifié.

Article 3 : Agrément de l’organe central des caisses d’épargne et des banques populaires auprès du comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement

La Commission adopte l’article 3 sans modification.

Article 4 : Transfert du patrimoine, des moyens et des droits et obligations des deux organes centraux actuels vers le nouvel organe central

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 13 du rapporteur général.

Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 27 de M. Dominique Baert.

M. Dominique Baert. La loi consacre la dualité des régimes sociaux des deux groupes. Cet amendement a pour objet de faire passer à l’attention des salariés – inquiets, comme toujours dans un processus de fusion –, le message fort que les alignements éventuels de ces régimes devront se faire par le haut.

M. le rapporteur général. Chacun des régimes est, selon les domaines qu’il régit, parfois plus et parfois moins intéressant que l’autre. De ce fait ils sont équilibrés. Aligner leurs dispositions par le haut n’aurait pas de sens. De plus, au sein des caisses d’épargne, aucun accord collectif ne traite des rémunérations et des salaires ; les seuls accords portent sur la parité entre hommes et femmes et l’emploi des handicapés. Mon avis est donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 4 ainsi modifié.

Article 5 : Conventions de branche

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 14 et CF 15 du rapporteur général, puis son amendement de coordination CF 16

Elle adopte l’article 5 ainsi modifié.

Article 6 : Mise en coordination du code général des impôts

La Commission adopte l’article 6 sans modification.

Article 7 : Entrée en vigueur de la loi

La Commission adopte l’article 7 sans modification.

La Commission adopte ensuite l’ensemble du projet de loi ainsi modifié.

M. le président Didier Migaud. Je vous remercie, madame le ministre, d’avoir assisté à l’ensemble de nos travaux.

——fpfp——

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION ⁽¹⁾

AMENDEMENT N° CF 4