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La séance est ouverte à quinze heures.
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion, après déclaration d’urgence, du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2006.
M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique – Permettez-moi d’apporter quelques éléments de réponse aux différentes interventions de ce matin.
M. Idiart est intervenu sur les indicateurs de performance. Le projet de loi de finances pour 2007 améliore le taux de renseignement de ces indicateurs, et nous comptons poursuivre la démarche dans le projet de loi de finances pour 2008, sur la base des rapports annuels de performances de 2006.
Plusieurs intervenants se sont fait l’écho du rapport de la Cour des comptes. Comme l’a dit M. Bouvard, il ne faut pas lire uniquement ce que ce rapport a de négatif, car il contient également de nombreux éléments positifs. En outre, nous avons avec la Cour des comptes des divergences d’appréciation fondamentales, par exemple sur la comptabilisation du régime des versements d’acomptes de l’impôt sur les sociétés, qui est une réforme structurelle, rendant possible une meilleure anticipation, ou encore sur la mesure de la progression des dépenses de l’État. Il ne s’agit pas d’impasses ou d’imperfections, mais de problèmes d’appréciation.
M. Brard affirme que la dette est vertueuse. Cela dépend de son niveau. Nous sommes passés de la vertu au vice, car le niveau de la dette aujourd’hui est trop important. C’est pourquoi le Président de la République a fixé un objectif de réduction, et le Premier ministre un calendrier, que nous respecterons. Trop de dette est un handicap pour le développement d’un pays. J’observe d’ailleurs que les recettes proposées par M. Brard sont des recettes du passé ; les pays qui les ont essayées ont échoué.
M. de Courson a soulevé la question du périmètre de la norme de dépense. C’est une question extrêmement importante, souvent débattue dans les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, et que le Comité d’orientation des finances publiques a également évoquée. La norme sera élargie en 2008, selon des modalités dont nous pourrons discuter au moment du projet de loi de finances. Cet élargissement de la norme correspond à une exigence de vérité budgétaire.
Monsieur Bouvard, je partage votre souhait concernant les systèmes d’information. Si le développement du système Chorus a connu quelques vicissitudes, nous espérons permettre son déploiement à partir de 2009, pour bénéficier d’un cadre informatique qui corresponde au nouveau cadre comptable et budgétaire de la LOLF.
Je considère également qu’il faut poursuivre l’amélioration des indicateurs, comme je l’ai dit, et à cet égard, je crois qu’il vaudra mieux à terme qu’il n’y en ait pas trop, car si certains indicateurs sont très significatifs, d’autres peuvent être plus anecdotiques.
En ce qui concerne la maquette budgétaire, si nous avons dû intégrer les nouveaux périmètres ministériels dans celle-ci, les changements sont relativement minimes.
S’agissant des dépenses de personnel, le regroupement des crédits sur les programmes de support est une commodité, mais l’objectif est de parvenir progressivement à une ventilation plus fine.
Monsieur Muet, puisque vous avez fait appel à notre mémoire, auriez-vous oublié la surévaluation des recettes, de près de dix milliards, en 2002 ? Auriez-vous oublié le collectif budgétaire de cette même année, qui a dû être rétabli à un niveau de vérité ? (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine) Et je ne parle pas de l’évaluation de l’impact des 35 heures…
M. Pierre-Alain Muet – Il y avait longtemps !
M. le Ministre – Lisez Le Parisien de ce matin, et vous aurez un aperçu de ce que donne l’application des 35 heures à l’hôpital ! (Même mouvement) C’est la réalité : la fonction publique hospitalière en souffre énormément. C’est une réforme structurelle, qui a provoqué des déficits structurels.
La gestion technique de la dette a été optimisée, en réduisant l’encaisse de précaution du compte du Trésor. Cela ne veut pas dire que cela soit possible tout le temps, mais il fallait le faire : la dette en 2006 a baissé grâce à cette optimisation. Mais gérer la dette au mieux ne suffit pas à régler le problème ; la seule réponse valable est la maîtrise des dépenses.
M. Jean-Pierre Brard – Vieille recette !
M. le Ministre – Il n’y en a pas d’autre. Se contenter d’optimiser la dette est une toute aussi vieille recette, et certainement la plus dangereuse.
Monsieur Garrigue, je partage votre souci de ne pas dilapider les surplus fiscaux dans de nouvelles dépenses. C’est d’ailleurs un principe de gestion que le rapporteur général a évoqué ce matin, et nous nous y tiendrons.
M. Hénart a évoqué la mise en œuvre de la réforme budgétaire sur le terrain, dans les administrations déconcentrées. Les services de l’État au niveau local, qui jouent un rôle majeur dans la maîtrise des dépenses publiques, ont à présent bien intégré la réforme. Je suis prêt à étudier toute proposition pour fluidifier la gestion sur le terrain.
M. Giscard d’Estaing, vous avez présenté la réalité de la situation de nos finances publiques avec beaucoup de lucidité. En la matière, on est acteur, mais aussi héritier…
M. Jean-Pierre Brard – Héritier de Valéry !
M. le Ministre – En dépit de la situation que nous avions héritée, la maîtrise de la dépense est très forte : nous sommes en zéro volume depuis quatre ans. Nous espérons aller encore plus loin, car c’est la seule façon de revenir à des critères de gestion qui soient à la hauteur des engagements de la France, vis-à-vis de ses partenaires européens mais aussi vis-à-vis d’elle-même.
M. Lamour nous a fait part de son intéressante expérience de ministre et de député. Je crois comme lui que l’amélioration des indicateurs de performance nous aidera à réduire les dépenses. Nous sommes favorables à une plus grande collaboration avec le Parlement pour mieux organiser la maîtrise de la dépense.
Enfin, Monsieur Censi a justement rappelé que la LOLF est une garantie de transparence. Nos débats y gagneront en qualité, et perdront de leur lourdeur idéologique (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre ; exclamations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
M. Jean-Pierre Brard – L’idéologie ne vous sied que lorsqu’elle est de droite !
M. le Président – Nous en venons aux amendements.
M. Jean-Pierre Brard – Rappel au Règlement : j’invite M. le ministre à respecter l’esprit et la lettre de la Constitution, et notamment de son article 5. Violer la Constitution, c’est commettre un putsch. Le président de la République doit veiller à son respect, et n’est pas habilité à donner des instructions à ses ministres – y compris au premier d’entre eux, fût-il réduit au rôle de grand vizir.
M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances – Les amendements 2 et 3 sont rédactionnels.
Les amendements 2 et 3, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.
L'article premier, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur général – Les amendements 5 et 4 sont rédactionnels.
Les amendements 5 et 4, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.
L'article 2, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur général – Les amendements 13, 6, 7, 8 et 9 sont rédactionnels.
Les amendements 13 et 6 à 9, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.
L'article 3, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur général – L’amendement 10 est rédactionnel.
L'amendement 10, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
L'article 4, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
Les articles 5 à 8, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. le Rapporteur général – Je laisse M. de Courson présenter l’amendement 1 rectifié, adopté par la commission à son initiative.
M. Charles de Courson – L’amendement 1 rectifié est très simple : il tend à compléter la synthèse des effectifs de l’État par un bilan des effectifs de ses opérateurs. En effet, ceux-ci ont augmenté de dix à douze mille au cours des trois dernières années, soit plus que la réduction des postes de fonctionnaires !
M. le Ministre – Avis favorable. Il faut plus de transparence en la matière, même si nous devons éviter un effet de vases communicants entre l’État et ses opérateurs. À l’initiative de M. le rapporteur général, la loi de finances pour 2007 contenait déjà des informations sur les opérateurs. Nous la complèterons comme vous le préconisez.
L'amendement 1 rectifié, mis aux voix, est adopté.
L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté.
M. Charles de Courson – Abstention.
L'ordre du jour appelle le débat d’orientation budgétaire pour 2008.
M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique – En dépit d’un agenda déjà chargé, j’ai souhaité que le Parlement ait, comme les années précédentes, un débat d’orientation budgétaire.
M. Jean-Pierre Brard – Travailler plus sans gagner plus !
M. le Ministre – C’est un débat d’autant plus utile que vous avez, au cours de cette session extraordinaire, à vous prononcer sur une série de réformes essentielles, conformément aux engagements du président de la République.
M. Jean-Pierre Brard – Article 5 de la Constitution !
M. le Ministre – La réduction du déficit et de la dette publique donnera cohérence et crédibilité à ces projets, de la revalorisation du travail à la lutte contre la récidive. Le retour à l’équilibre de nos comptes publics sans sacrifier aucun autre engagement est le fil conducteur de toute notre politique. Nulle réforme n’est possible dans l’incertitude financière. Outre le respect de nos engagements européens, il en va de notre responsabilité à l’égard des générations futures : qui souhaite léguer ses dettes à ses enfants ?
Pour diminuer des prélèvements élevés, il faudra s’attaquer à une autre exception française : une dépense publique plus importante qu’ailleurs.
M. Jean-Pierre Brard – Propagande !
M. le Ministre – En dépit des efforts de nos prédécesseurs, le déficit et la dette hypothèquent notre capacité à relever les défis de l’avenir, ceux du vieillissement, de l’environnement, de la mondialisation, et à investir dans l’innovation et la recherche. Une ambitieuse réduction de la dette est la clef de voûte de toute autre réforme. C’est pourquoi le président de la République nous a assigné l’objectif d’un retour à l’équilibre des comptes et à une dette en deçà de 60 % du PIB avant la fin de la législature.
M. Jean-Pierre Brard – Article 5 !
M. le Ministre – « Tu ne parleras pas à tort et à travers » ! (Rires sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Brard – C’est un orfèvre qui parle !
M. le Ministre – Pour parvenir à cet objectif, il faut ralentir de moitié la croissance de la dépense publique. L’autre option – augmenter les prélèvements – n’est pas envisageable en France, où ils dépassent déjà de quatre points la moyenne européenne.
M. Jean-Pierre Brard – C’est faux !
M. le Ministre – Il faudra donc, année après année, réduire le poids de la dépense publique. Certains nous annoncent une dégradation des services publics. Comme si celle-ci n’était pas déjà perceptible depuis longtemps malgré l’accumulation des dépenses !
M. Jean-Pierre Brard – À qui la faute ?
M. le Ministre – Ralentir la dépense publique : voilà qui permettra au contraire – même si certains y voient un paradoxe – de préserver la qualité de nos services publics et de moderniser nos politiques.
Il faudra accompagner ce bouleversement culturel de réformes profondes en matière de travail, d’emploi, d’enseignement et de recherche. L’État, les collectivités, la sécurité sociale, tous seront concernés.
Cette année, pour la première fois, c’est un seul ministre, et non pas deux ou quatre, qui est chargé de vous présenter la stratégie du Gouvernement pour l’ensemble des comptes publics. C’est la marque de notre volonté de prendre à bras-le-corps l’ensemble des questions de déficit et d’endettement. Il n’y a qu’un ministre parce qu’il y a une vision d’ensemble, une stratégie cohérente de rééquilibrage des comptes publics. Il n’y a qu’un ministre parce que les contraintes qui pèsent aujourd’hui sur les finances publiques sont globales : ce qui pèse sur le pouvoir d’achat des ménages ou la compétitivité de nos entreprises, ce n’est pas seulement l’impôt sur les sociétés ou les cotisations maladie, mais l’ensemble des prélèvements obligatoires. Ce que nous léguons à nos enfants, ce n’est pas seulement la dette de l’État et le déficit de la sécurité sociale, mais l’ensemble de notre situation financière. C’est donc sur l’ensemble de ces comptes que porte notre engagement – et à ce propos, je précise que nos engagements européens ne sont rien d’autre que des règles de bonne gestion qu’il faudrait respecter même en l’absence d’Europe.
La constitution d’un grand ministère du budget, des comptes et de la fonction publique doit ensuite permettre de clarifier les relations de l’État avec l’ensemble des acteurs, qu’ils relèvent de la sécurité sociale ou des collectivités territoriales – des relations qui ne sont pas toujours des plus transparentes. La question de la dette de l’État envers la sécurité sociale envenime par exemple les relations entre tous les acteurs concernés. Or, elle est souvent mal comprise. On entend notamment parfois que cette dette participe au déficit de la sécurité sociale, ce qui est faux. Il ne faudrait pas que cette analyse serve d’alibi pour éluder les vraies raisons de nos difficultés financières. La clarification a commencé en la matière dès 2006, avec la reconnaissance des créances des régimes de sécurité sociale dans le bilan de l’État. Il n’y a donc plus de batailles de chiffres : les créances enregistrées par le régime général sont les mêmes, au centime près, que la dette reconnue par l’État. Mais la clarification ne doit bien sûr pas s’arrêter à ce simple constat : j’ai l’intention d’engager l’apurement de cette dette dès cette année, et de veiller, par l’instauration de règles de gouvernance, à ce qu’elle ne se renouvelle pas. L’autonomie de gestion offerte par la LOLF ne doit notamment pas conduire à utiliser à d’autres fins des crédits censés compenser les exonérations de cotisations.
Je voudrais maintenant faire un point rapide sur l’exercice 2007, auquel notre stratégie s’applique déjà. Certains ont pu douter de notre capacité à honorer les engagements pris par le précédent gouvernement pour 2007. Le Président de la République a rappelé à Bruxelles notre objectif d’un déficit de 2,4 points de PIB pour l’ensemble des administrations publiques, soit une légère amélioration par rapport à 2006. Cet objectif sera respecté. Nous conserverons une discipline sans faille concernant la dépense de l’État. Quant aux recettes fiscales, elles devraient être supérieures de 2 à 5 milliards aux prévisions, en particulier grâce à l’impôt sur les sociétés. Le déficit budgétaire devrait donc être inférieur lui aussi aux prévisions. Ce surplus a fait réapparaître l’expression de « cagnotte », mais comment utiliser ce terme lorsque le déficit avoisine les 40 milliards ? (Rires sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche)
Plusieurs députés du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche – C’est vous qui l’avez inventé !
M. le Ministre – Comment parler de cagnotte quand on vient d’annoncer la dégradation de la situation financière du régime général de la sécurité sociale (M. Charles de Courson applaudit), dont le déficit doit être proche de 12 milliards, soit quatre de plus que ce que vous avez voté en loi de financement ?
La maîtrise des finances sociales est un exercice très difficile, comme tous ceux qui s’y sont essayés peuvent en témoigner. C’est un travail de Sisyphe.
M. Jean-Pierre Brard – Pas Sisyphe, Spaggiari !
M. le Ministre – De plus, pour contredire Camus, il n’y a pas de Sisyphe heureux en la matière. Cette situation de déficit structurel est proprement inacceptable. Il n’y a pas de réforme miracle : il faut un effort continu, quotidien pour réguler les dépenses d’assurance maladie et financer les nouveaux besoins. Le retour à l’équilibre est pour nous un impératif absolu, financier comme en termes de responsabilité : que dirions-nous si nous avions aujourd’hui à rembourser les dettes de nos aînés ?
J’en viens aux objectifs du Gouvernement pour la législature : nous voulons revenir dès que possible à une dette inférieure à 60 % du PIB et à un solde public équilibré. Notre action s’appuiera sur deux piliers : des mesures fiscales ambitieuses, visant à revaloriser le travail, à créer un choc de confiance et à relancer durablement la croissance, créatrice de richesses, et une maîtrise sans précédent de la dépense publique, permettant de réduire la dette en améliorant l’efficacité des services publics et en préservant la solidarité entre les générations.
La clef de l’assainissement des finances publiques réside donc dans la maîtrise des dépenses. Pour réussir, il faut réunir plusieurs conditions : cette maîtrise doit être partagée par l’ensemble des acteurs, ne doit souffrir aucun report et doit s’inscrire dans la durée. L’objectif pour la législature est de diviser par deux la progression de la dépense publique par rapport aux tendances passées. Cela correspond à une évolution moyenne légèrement supérieure à 1 % par an, en volume, sur l’ensemble de la sphère publique – État, sphère sociale et collectivités territoriales – contre 2,25 % en moyenne sur les dix dernières années. C’est donc un effort sans précédent que nous envisageons, qui permettra d’amorcer une baisse du déficit dès 2008, sachant qu’un ralentissement de croissance de la dépense publique d’un point fait baisser les dépenses de près de 10 milliards par rapport aux tendances précédentes. Cet effort sur la dépense permettra même une légère baisse du déficit public en 2008, comme s’y est engagé le Président de la République.
Dès 2009, la maîtrise de la dépense nous engagera dans une trajectoire de désendettement plus rapide. Son rythme dépendra de la croissance du PIB : si elle atteint 3 %, le double objectif d’une dette inférieure à 60 % du PIB et d’un équilibre des finances publiques pourra être atteint dès 2010. Sinon, il sera rempli au plus tard en 2012, pour peu que la croissance atteigne 2,25 %. En fait, nous appliquons des règles simples : prévisions de recettes prudentes, affectation des plus-values au désendettement, respect de la norme de dépense et plus généralement maîtrise des dépenses publiques.
Pour parvenir à cette maîtrise des dépenses publiques, tous les acteurs devront s’impliquer. S’agissant de l’État, une norme de zéro croissance en volume – au plus ! – s’appliquera sur un périmètre élargi qui inclura les prélèvements sur recettes, notamment destinés aux collectivités locales. Cette norme élargie est un objectif ambitieux et sans précédent, d’autant que l’évolution de certaines dépenses, telles que la charge de la dette ou des retraites, est désormais défavorable. La remontée des taux d’intérêt fait croître la charge de la dette qui était quasiment stable depuis quatre ans. Quant aux pensions, elles progressent fortement, avec le choc démographique majeur que connaît la fonction publique. L’effort sur les autres dépenses devra donc être encore plus prononcé. Il sera perceptible dès le budget pour 2008 : l’objectif de 0 % de croissance en volume, quand on n’a pas le secours de la baisse des taux d’intérêt, nécessite de la part de chacun une discipline stricte en matière de gestion des effectifs et d’efficacité des dépenses d’intervention.
Les administrations de sécurité sociale, elles, bénéficieront de la maîtrise des dépenses de santé et de la poursuite de l’amélioration de la situation de l’emploi. Nous ne pouvons pas continuer à faire financer nos dépenses courantes de santé par nos enfants. Nous devrons prendre nos responsabilités : c’est une affaire d’éthique. En moyenne, la croissance de l’ONDAM ne devra pas dépasser 2 % en volume pour les années qui viennent, soit environ 3,5 % en euros courants. C’est un objectif ambitieux, qui implique que le Gouvernement renforce dès maintenant les leviers de la maîtrise médicalisée avec l’ensemble des acteurs. C’est aussi un objectif réaliste, car il est inutile d’afficher des cibles hors d’atteinte. L’instauration de la franchise devra permettre, quant à elle, de financer les nouveaux besoins. La maîtrise des dépenses d’assurance maladie est d’autant plus nécessaire que nous devons faire face à la dégradation des comptes de la branche vieillesse. Ce sera l’objet du rendez-vous de 2008. Nous devrons poursuivre la réforme engagée en 2003 et programmer la réforme des régimes spéciaux. Mais la clef, en matière d’équilibre des régimes de retraite, c’est l’emploi des seniors. Le Gouvernement devra mettre tout en œuvre pour lever les obstacles financiers, réglementaires et culturels qui s’y opposent. Les dépenses de la branche famille devront enfin également participer à l’effort global de maîtrise des dépenses publiques.
Quant aux collectivités locales, elles ne peuvent pas rester à l’écart de cette obligation. Elles devront donc stabiliser leur endettement en modérant leurs dépenses. C’est tout le sens du nouveau pacte que nous voulons passer avec elles afin d’améliorer leurs relations financières avec l’État, dans le respect de leur autonomie de gestion. Ce dialogue de responsabilité reste à établir. Étant moi-même élu local, je sais que l’État impose souvent aux collectivités de nouvelles dépenses dans des domaines très divers, au travers par exemple de normes techniques ou environnementales ou de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique. Nous devons mieux associer les élus à l’élaboration de ces normes. En contrepartie, les règles gouvernant l’évolution des dotations aux collectivités locales devront être réformées. Dès 2008, les concours relevant du contrat de croissance et de solidarité se verront appliquer la même norme que les autres dépenses de l’État. C’est avec ces exigences sans précédent, qui doivent être partagées par tous, que nous arriverons à atteindre les objectifs d’assainissement des dépenses publiques au cours de cette législature. C’est ainsi que nous ferons refluer notre ratio de dette en dessous des 60 % du PIB.
Une stratégie aussi ambitieuse réclame bien évidemment des réformes nombreuses et efficaces, que le Président de la République et le Premier ministre ont largement expliquées. Ce sont des réformes justes et d’une ampleur sans précédent pour restaurer nos finances publiques. On peut citer le remplacement d’un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique – ou son non remplacement, c’est une affaire d’optique – la réforme des régimes spéciaux, la fin de l’indexation sur la croissance des concours de l’État aux collectivités locales ou les mesures visant à mettre fin à la dérive des dépenses d’assurance maladie par l’instauration d’une franchise.
L’une des mesures les plus importantes, dont mon ministère sera la cheville ouvrière, est la révision d’ensemble des politiques publiques. Depuis 2005, sous l’impulsion de Jean-François Copé, plusieurs vagues d’audits de modernisation ont été lancées. Elles ont accompagné la mise en place de la LOLF et ont permis de commencer à rationaliser la dépense publique et à améliorer le service public. Avec la révision générale des politiques publiques lancée par le Premier ministre, nous passons maintenant à la vitesse supérieure. C’est une démarche très novatrice pour notre pays, inspirée des meilleures pratiques étrangères. Il ne s’agit pas d’un énième processus de réforme dont on ne verrait pas la fin : c’est une étape décisive, qui permettra de mettre fin à l'empilement de dépenses et de politiques publiques qu'on ne réexamine jamais et à l’idée qu'il suffit d'augmenter les moyens publics pour que l'usager ait un meilleur service ; celle qui fera de l'efficacité le mot d'ordre et la fierté de l'action publique.
Nous allons passer au crible chaque politique publique à partir de questions simples : À quoi sert-elle ? Répond-elle aux besoins des usagers ? Pourrions-nous la conduire différemment ? Avec moins de moyens ? En la ciblant davantage ?
M. Jean-Pierre Brard – En privatisant ?
M. le Ministre – Nous pourrons ainsi identifier et programmer des réformes « intelligentes », assurant une maîtrise durable de la dépense de l'État, et en particulier atteindre l'objectif de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique d'État sans porter préjudice à la qualité du service, et même en l'améliorant.
M. Jean-Pierre Brard – Tu parles !
M. le Ministre – Les rapporteurs généraux des deux commissions des finances seront associés à cet exercice.
Toutes les dépenses de l'État seront concernées par cette révision, y compris les dépenses d'intervention qui représentent 40 % du budget, et un certain nombre de dépenses fiscales. Le champ d'examen ne s'arrêtera d'ailleurs pas à l'État stricto sensu et pourra porter sur des politiques dans lesquelles l'État intervient à côté des partenaires sociaux ou des collectivités territoriales.
C'est au Conseil de la modernisation des politiques publiques, présidé par le Président de la République, et dont je serai le rapporteur général, qu'il reviendra ensuite de décider de l'option à retenir. Jamais les plus hautes instances politiques n'auront été autant impliquées dans la modernisation de l'État. C'est cette légitimité qui a sans doute fait défaut aux démarches précédentes.
Sur cette base, nous pourrons établir une programmation pluriannuelle détaillée des dépenses qui donnera aux gestionnaires davantage de visibilité sur leurs crédits et davantage de responsabilité dans leur gestion.
Cette révision générale devrait être achevée début 2008, avant le prochain débat d'orientation budgétaire. Nous mettrons alors en place un dispositif de contrôle régulier de la mise en œuvre des réformes, en lien avec les commissions compétentes des assemblées et avec la Cour des comptes.
Enfin, je suis très attaché à la lutte contre la fraude fiscale et sociale. Elle constitue un élément important de la légitimité de l'intervention publique. J'en fais une priorité, avec Roselyne Bachelot. La baisse des prélèvements et la lutte contre les dépenses inutiles doivent s’accompagner de la plus grande transparence et de la plus grande équité dans la perception des prélèvements et le versement des prestations. C'est une question de morale publique. Je veillerai à mobiliser mieux encore tous les services publics sur cette priorité.
Le Gouvernement entend mener à bien notre chantier commun, l'assainissement durable de nos finances publiques. Il n'est ni de droite, ni de gauche ; c'est une nécessité collective. On peut discuter des moyens, encore que le niveau de notre endettement les limite fortement ; mais l'objectif s'impose à chacun parce que l'avenir de la France est notre bien commun, parce que la solidarité entre les générations fonde notre éthique commune.
Les Français savent que relever ces défis conditionne la capacité de notre pays à rester prospère, influent et respecté. Ils ne veulent plus de politiques de l'autruche, ils ne veulent plus de fausses assurances, ils veulent que nous assumions nos responsabilités. Nous le ferons, car nous n'avons pas le droit de les décevoir (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. le Rapporteur général – Ce débat d’orientation budgétaire est capital, car la relance de l’économie est indissociable du retour, à terme, à l’équilibre des finances publiques (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche). Le choc de confiance que nous voulons provoquer avec la loi TEPA n’a de sens qu’assorti de l’engagement de poursuivre le désendettement…
M. Jean-Pierre Balligand – C’est ce que Copé disait aussi.
M. le Rapporteur général – …pour que les Français sachent que l’État ne leur reprendra pas demain ce qu’il leur donne aujourd’hui. En même temps, le désendettement sera grandement facilité par la remobilisation de nos forces économiques, grâce au choc de confiance que provoquera la loi TEPA
Comme l’a dit le Président de la République à nos partenaires européens, si nous parvenons à arracher à la torpeur économique du pays le point de croissance qui nous fait défaut, nous parviendrons à rétablir l’équilibre des finances publiques – l’horizon 2010 est possible – et à fermer la longue parenthèse de l’endettement ouverte en 1981 (Vives exclamations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche ; applaudissements sur les bancs du groupe UMP). En 1981, la dette était de 20 % du PIB, 25 ans plus tard, elle est de 65 % !
Pour cela, nous devons appliquer deux principes : d’une part maîtriser la dépense, ce qui vaut pour le budget de l’État mais aussi pour les comptes sociaux ; d’autre part, consacrer les fruits de la croissance au désendettement. S’il y a une cagnotte, il n’est pas question de la consacrer à de nouvelles dépenses.
La maîtrise des dépenses a été poursuivie en 2007 avec la norme de diminution des dépenses du budget général de 1 % en volume. En 2008, nous irons plus loin en étendant la norme à des prélèvements pour recettes, par exemple au profit des collectivités locales, et à des dépenses comme le financement par crédit d’impôt du prêt à taux zéro, mais aussi, comme l’a dit Charles de Courson, à des dégrèvements d’impôts locaux, ainsi qu’à des débudgétisations par transfert de recettes à des opérateurs comme l’agence nationale de la recherche ou l’agence de financement des infrastructures. On s’aperçoit en effet que, pour 56 %, les marges de manœuvre de 2006 ont servi à augmenter la dépense ou les prélèvements sur recettes.
Mais il faut répartir l’effort. Il ne peut porter seulement sur l’État, et je me réjouis, Monsieur le ministre, que vous ayez une responsabilité sur les comptes sociaux. Bien entendu, il faut aussi freiner l’évolution de la dépense locale.
Par ailleurs, en 2008, les contraintes seront sans doute plus forte que cette année : la hausse des taux d’intérêt pèsera un milliard, et la progression mécanique des dépenses de pension 2 milliards. Il faut donc, pour les autres dépenses, parvenir à la stabilité en valeur. Pourtant, il faudra honorer nos priorités comme la dernière tranche de la loi de programmation militaire, le soutien à la recherche pour atteindre 3 % du PIB à la fin de la législature,…
M. Jean-Pierre Brard – Les sucres d’orge pour les riches…
M. le Rapporteur général – …et faire un effort particulier pour l’enseignement supérieur.
Aussi est-il absolument nécessaire de réaliser des économies, grâce à la LOLF, qui permet de dépenser mieux en dépensant moins, et aux audits de modernisation. Mais évitons de prendre pour alibi la réduction du train de vie de l’État, qui n’est pas à la hauteur de l’enjeu. Seule la révision générale des politiques publiques, la « revue générale » des programmes pour reprendre le terme canadien, le permettra. Je me félicite donc que, en application de l’article 5 de la Constitution, le Président de la République ait décidé de présider lui-même le conseil de la modernisation des politiques publiques.
M. Jean-Pierre Brard – Il n’a pas le droit.
M. le Rapporteur général – Cela permettra de trouver quelques milliards d’économies.
S’agissant des recettes, les allègements pour les ménages et les entreprises prévus dans le projet TEPA favoriseront la croissance, qui générera des recettes. Mais on ne saurait fonder une politique budgétaire sur les fruits espérés de la croissance. Il faut donc rester fermes sur la dépense, et la commission des finances attachera la plus grande importance au suivi de l’exécution semaine par semaine, jour par jour, du budget 2007 pour qu’en fin d’année on puisse constater une stabilisation de la dette et, de nouveau, déduction faite des intérêts, un excédent primaire.
Si nous voulons avoir redressé les comptes à l’horizon 2010-2012, nous devons observer une approche consolidée qui embrasse les comptes de l’État, ceux de la sécurité sociale et ceux des collectivités locales, les budgets s’élevant respectivement à 350 milliards, 450 milliards et 190 milliards. À cet égard, il convient de souligner que si l’État n’avait pris à sa charge depuis vingt-cinq ans des mesures fiscales telles que la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, les dégrèvements de taxe d’habitation ou encore l’allègement des droits de mutation, nous ne serions pas loin de l’équilibre budgétaire !
M. Michel Bouvard – Absolument !
M. le Rapporteur général – Monsieur le ministre, comme vous, je considère qu’il est absolument nécessaire que l’État rembourse ses six ou sept milliards de dette envers la sécurité sociale, cette situation n’allant pas sans envenimer les relations. S’agissant des comptes sociaux, vous devrez engager, comme pour le budget de l’État, une révision générale des programmes de politiques publiques, car nombre de prestations sont versées sans contreparties en termes de rigueur et d’efficacité. Il nous faudra aussi améliorer les outils de régulation et de pilotage des dépenses sociales, dans une logique de performance similaire à celle de la LOLF.
L’État doit montrer l’exemple en amplifiant la maîtrise de la dépense, en évitant d’accorder de nouveaux allègements fiscaux non compensés par des économies ou par des recettes supplémentaires et en appliquant la règle de l’affectation des surplus au désendettement.
Enfin, j’ai toujours trouvé paradoxal que les ministères dépensiers s’ingénient à sécuriser leurs dépenses dans le cadre de lois pluriannuelles, tandis que le ministre responsable des équilibres généraux ne peut, en retour, bénéficier d’une approche pluriannuelle. Or la pluriannualité est devenue, avec la LOLF, une dimension indispensable pour les responsables de programme, et elle apparaît essentielle pour le désendettement. Il est pour le moins curieux que chaque année nous transmettions à Bruxelles un programme de stabilité doté d’une approche pluriannuelle et que notre gestion interne des finances publiques en soit dépourvue ! A cet égard, le rapport rédigé par l’inspection des finances est remarquable et je forme le vœu qu’il ne reste pas lettre morte (« Bravo ! » et applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre) !
M. Didier Migaud, président de la commission des finances – Débattre des orientations budgétaires est toujours utile. Pour autant, ce débat prend place après celui du projet de loi de règlement – où nous avons pu évoquer certaines contraintes –, après la discussion du texte TEPA – dont beaucoup de mesures engagent les dépenses publiques pour les années à venir – et après une campagne électorale – où des propositions ont été formulées, puis retenues par le suffrage universel.
M. Jean-Pierre Brard – Provisoirement !
M. le Président de la commission – J’attends donc avec impatience le débat d’orientation budgétaire que nous aurons en 2008 : celui-ci nous permettra d’apprécier pleinement les conséquences des mesures votées dans le cadre du projet de loi TEPA, après une année d’exercice d’une politique que l’on dit en rupture, mais qui à mon sens, se situe dans la continuité, tout du moins fiscale. Dans l’attente de ce rendez-vous, je me contenterai de vous poser quelques questions, Monsieur le ministre.
Nous constatons que la croissance mondiale, comme l’activité de la zone euro, sont vigoureuses. Or les résultats français sont tels que le président de la Cour des comptes a pointé le risque de voir se creuser l’écart entre la France et ses principaux partenaires, notamment l’Allemagne et l’Italie, entre 2007 et 2008. L’OCDE, dans son étude annuelle parue le 27 juin, observe que la reprise est hésitante et que l’avance modeste dont jouissait la France pourrait bien se transformer en retard. Monsieur le ministre, pourquoi les performances de l’économie française sont-elles aujourd’hui si faibles, quand les résultats étaient autrefois supérieurs à la moyenne européenne et égaux à la moyenne mondiale ? Je suis étonné de vous entendre constater de telles faiblesses et, dans le même temps, vous glorifier de résultats obtenus sous votre majorité.
Nous savons d’autre part que les mesures prévues par le projet de loi TEPA auront un coût en 2007-2008 et que ce coût sera plus important encore ensuite, en régime de croisière. Comment comptez-vous les financer sur l’année 2007, alors que les plus-values de recettes fiscales – comme vous l’avez rappelé – devront être entièrement consacrées à la réduction du déficit budgétaire…
M. François Goulard – C’est le changement !
M. le Président de la commission – …et que la Cour des comptes constate une surconsommation de crédits depuis le 1er janvier ainsi qu’une hausse concomitante du déficit ?
Nous vous rejoignons sur l’objectif de maîtrise des dépenses, Monsieur le ministre. Mais pourquoi la dépense publique a-t-elle augmenté plus rapidement ces cinq dernières années que sur la période 1997-2002, comme l’a observé la Cour des comptes ? Comment entendez-vous prendre en compte les dépenses fiscales dans le calcul de la norme d’évolution des dépenses publiques ? Cette question est d’autant plus sensible que la majorité devrait voter ce soir des dépenses fiscales supplémentaires estimées à 14 ou 16 milliards, sans en avoir évalué les conséquences et l’efficacité. L’honnêteté veut d’ailleurs qu’on le reconnaisse : aucune de nos dépenses fiscales n’est évaluée quant à son efficacité ; c’est la marque d’un contrôle insuffisant, tant de la part du Gouvernement que du Parlement.
La maîtrise de la dépense ne doit pas pour autant se transformer en réduction a priori…
M. Jean-Pierre Brard – Absolument !
M. le Président de la commission – …laquelle présente l’inconvénient de remettre en cause des politiques publiques efficaces.
S’agissant de la dette, je me permettrai de faire observer au rapporteur général, qui a pris la liberté d’envoyer une pique, que la seule fois où la France est sortie des critères de Maastricht, c’était sous la législature précédente, et que nous demeurons aujourd’hui encore en dehors des clous.
M. Jean-Pierre Balligand – Bien sûr !
M. le Président de la commission – Le ratio d’endettement s’est amélioré en 2006, mais ce n’est qu’une apparence trompeuse. L’INSEE indique en effet qu’une dégradation sensible s’est produite dès le premier trimestre de cette année.
On peut s’interroger sur les intentions réelles du Gouvernement, compte tenu des décalages entre les engagements pris à cette tribune et les conclusions du sommet de Bruxelles, du moins telles qu’elles ont été rapportées par la presse. Ainsi, votre objectif sera-t-il atteint en 2010 ou 2012 ? Et en fonction de quelles hypothèses de croissance ?
Autre question : alors que, selon le gouvernement précédent, la baisse du ratio d’endettement devait commencer à partir de 2010 avec une croissance de 2,25 %, il faudrait maintenant attendre plus longtemps encore, alors même que la croissance serait de 2,5 %. C’est tout de même surprenant ! Il faudrait par ailleurs s’interroger sur l’hypothèse de croissance qui est retenue…
Autre question encore : quelle politique fiscale mènerez-vous au cours des prochaines années ? Pendant la campagne électorale, le Président de la République s’est engagé à baisser les prélèvements obligatoires de quatre points, mais on peut douter que cette promesse soit toujours d’actualité. Selon le rapport Pébereau, si fréquemment cité en ce moment, il faudrait s’abstenir de toucher au montant des prélèvements obligatoires tant que la situation de nos finances publiques n’est pas entièrement rétablie. Que ferez-vous donc ?
S’agissant enfin des collectivités locales, le Premier ministre a clairement indiqué sa volonté de remettre en cause l’actuel contrat de croissance et de stabilité. Mais quand ? En 2008 ou en 2009 ? Et quelles économies cela représentera-t-il pour le budget de l’État ? En fonction des périmètres retenus, les chiffres dont j’ai pris connaissance varient entre 500 et 1 250 millions d’euros... Il faut assurément mettre sur la table la question des relations entre l’État et les collectivités locales, mais sans ôter à ces dernières toute capacité d’action.
J’en viens au suivi de l’exécution budgétaire, sujet sur lequel je ne serai peut-être pas aussi ambitieux que le rapporteur général, qui évoquait ce matin un examen de l’exécution budgétaire au jour le jour. Il faudra toutefois suivre de près les dépenses afin de mieux évaluer les politiques publiques. C’est tout l’intérêt du débat d’orientation budgétaire, et plus généralement de notre travail parlementaire (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical et citoyen et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine).
M. Jean-Pierre Brard – Comment peut-on exiger, Messieurs les ministres, que les malfrats et les petites frappes respectent la loi, quand vous violez notre loi fondamentale, la Constitution ? Tant que vous ne l’aurez pas révisée, le Président de la République ne saurait s’arroger d’autre rôle que celui qui lui est attribué par l’article 5 (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine). Peu importe ce qu’en pense le principal intéressé, dont chacun connaît les tendances bonapartistes…
Je voudrais en revanche vous remercier, Monsieur le ministre, d’avoir abandonné la novlangue. Vous ne faites plus référence à la notion de « zéro volume », qui n’a de sens que pour les initiés. Tout péché mérite miséricorde !
M. Charles de Courson – Merci, Père Brard ! (Sourires)
M. Jean-Pierre Brard – En revanche, je ne comprends pas comment vous pouvez affirmer que les économies budgétaires ne se traduiront pas par une détérioration du service public. Comment cela serait-il possible à l’école ou à l’hôpital, où il faut déjà attendre des mois pour consulter, même pour les pathologies les plus graves !
Peut-être comptez-vous seulement raccourcir les circuits en remettant directement les patients entre les mains des pompes funèbres – sans passer par l’hôpital ! Vous plombez la santé publique (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine). Et c’est vous qui creusez le trou de la sécurité sociale en élargissant sans cesse le périmètre des exonérations de cotisations afin de beurrer la tartine des privilégiés.
Le Premier ministre nous a parlé de démocratie, mais il faudrait commencer par quelques exercices pratiques. Qui finance la protection sociale, sinon les salariés, pour l’essentiel ? Il faut confier, de nouveau, sa gestion aux représentants des salariés.
Votre volonté de lutter contre la fraude sonne également bien aux oreilles, mais tout sépare vos paroles de vos actes. Que faites-vous contre ceux qui s’exilent pour échapper à l’ISF ? Contre les escroqueries à la TVA intracommunautaire ? Vous refusez aux douanes des vedettes rapides : lutterez-vous ainsi contre la fraude ? Vous prônez la réduction du train de vie de l’État, mais M. Sarkozy, sitôt élu, a doublé les effectifs du personnel de maison employé à l’Élysée…
En ce qui concerne les effets de votre paquet fiscal, nous sommes réduits à attendre un miracle. Le pouvoir d’achat des salariés et des ménages augmenterait, tandis que le coût du travail pour les entreprises diminuerait. Or, l’expérience a montré depuis 2002 que ce type de mesures est inefficace pour relancer la croissance et la consommation, car l’essentiel des cadeaux fiscaux va dans la poche des contribuables les plus fortunés et des patrons, qui en profitent pour thésauriser, ou bien effectuer des placements financiers.
Il faudrait plutôt réorienter massivement la politique de relance du pouvoir d’achat vers les ménages aux revenus modestes ou moyens, dont de nombreux besoins demeurent insatisfaits : ils n’en profiteront pas, eux, pour spéculer en Bourse, mais pour acheter des vêtements à leurs enfants, ou pour faire face aux dépenses de la rentrée scolaire. On se demande parfois dans quel monde vivent nos ministres !
C’est que les motivations réelles de ce paquet fiscal résident ailleurs : comme l’a indiqué Mme Lagarde lors des réunions économiques d’Aix-en-Provence, il s’agit de désinhiber la France en réhabilitant le succès et son corollaire, l’argent. Il est bien dommage que Mme Lagarde n’ait pas livré cet aveu entre les deux tours des élections législatives…
Dans ce registre, on a vu le Président de la République prêcher par l'exemple, entre Fouquet's et yacht de luxe… Mme Lagarde a ajouté, à l'intention de ses amis nantis mais au patriotisme très chancelant : « Vous qui partez chercher au loin les clefs du paradis fiscal, je vous dis : revenez, ce n'est plus le purgatoire ici ! Enrichissez-vous ! ». C’est que l’on a appris son Guizot par cœur !
Les choses sont déjà en très bonne voie, comme le confirme une étude de l'économiste Camille Lombais, qui a relevé un fort accroissement des inégalités de revenus depuis huit ans, du fait, dit-il, « d'une augmentation très forte des revenus des foyers les plus riches depuis 1988, tandis que les revenus moyens et médians croissent très modestement ». Il ajoute que « le 0,01 % des foyers les plus riches a vu son revenu croître de 42,6 % sur la période, contre 4,6 % pour les 90 % des foyers les moins riche». Voilà quelle est la réalité, chers collègues de droite – chers car vos politiques coûtent cher aux contribuables modestes et rapportent beaucoup aux plus aisés. M. Lombais emploie une jolie formule pour expliquer que « la forte dynamique des revenus du patrimoine explique une partie des divergences de destin entre les niveaux de revenu ». Qu’en termes choisis ces choses-là sont dites !
Le rapport précise vos projets concernant les services publics, auxquels les Français sont extrêmement attachés, et ces projets sont très inquiétants. La stratégie est décrite en page 20 : « Le service public doit se recentrer sur ses missions pour plus d'efficacité afin de mieux accompagner l'initiative privée et favoriser la croissance. Cette meilleure utilisation de l'argent public permettra de dégager les marges de manœuvre nécessaires pour financer les dépenses indispensables à une croissance durablement plus forte, comme les crédits pour la recherche et l'université. » Et c’est ainsi que, déjà, on incite les hôpitaux à coopérer avec le secteur privé. Mais je ne sache pas que la maison Bouygues soit une œuvre philanthropique ! Si elle investit, même dans un hôpital, elle voudra un retour sonnant et trébuchant, et qui devra le lui verser, sinon la sécurité sociale ?
Les objectifs sont clairement énoncés : il s’agit d’«accompagner l'initiative privée et de favoriser la croissance ». Mais, jusqu'à présent, les objectifs du service public, dans une perspective républicaine, étaient de fournir aux citoyens des services de qualité, financièrement et géographiquement accessibles à chacun sans discrimination. Le service public est et doit rester au service des citoyens et non de l'initiative privée, car il est. un puissant facteur de cohésion sociale. Vous ne cessez d’évoquez la défense de l’attractivité de la France, mais elle est fondamentalement liée à la qualité des services publics de l'éducation, de la santé, des transports et de la culture, et non au moins-disant fiscal !
Vous avez pour dogme le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, mesure rétrograde que personne n'avait osé mettre à exécution depuis qu'elle fait les beaux soirs des théoriciens libéraux. Le document d'orientation budgétaire mentionne au passage que le rythme d'accroissement des effectifs dans la fonction publique territoriale est supérieur à celui enregistré dans la fonction publique de l'État. Certes ! Mais cela résulte simplement des transferts de compétences opérés dans la dernière période…
M. Henri Nayrou – Bien sûr !
M. Jean-Pierre Brard – …et surtout du fait que les collectivités territoriales sont au contact direct des citoyens, qu'elles doivent répondre à leurs besoins et faire face aux urgences comme elles l’ont fait, par exemple, en novembre 2005, alors que le Gouvernement perdait les pédales. Heureusement que les maires, de droite et de gauche, étaient là – encore que je n’ai pas entendu parler de violences urbaines à Neuilly-sur-Seine, Rueil-Malmaison ou Puteaux…
M. Jean-Louis Idiart – Ni à Chantilly !
M. Jean-Pierre Brard – La réduction des effectifs sera donc, pour les services publics et les administrations de l'État, de l'ordre de 35 000 emplois par an et, en 2008 seulement, 17 000 postes devraient être supprimés dans l'Éducation nationale, alors que le ministre avait parlé, dans un premier temps, de 10 000 suppressions. Pendant la campagne électorale, le candidat Sarkozy a crié haro sur les douaniers, ce qui est incohérent quand on prétend lutter contre la fraude.
Le rapport évoque aussi une « maîtrise renforcée des dépenses d'assurance maladie », qui se traduira par une réduction annuelle des remboursements sur les soins et les médicaments, annoncée sous le vocable enjôleur de « franchise pour financer les dépenses nouvelles ». En année pleine, 1,225 milliard seront ainsi mis, en majeure partie, à la charge des assurés.
Outre la mise en cause, déjà évoquée, des effectifs de la fonction publique territoriale, apparaît la volonté explicite de standardiser la gestion des collectivités locales. Mais nous ne vous avons pas attendus, Monsieur le ministre, pour « rendre le meilleur service au meilleur coût, en fonction des spécificités locales » ! Pour faire bonne mesure, le rapport annonce la création d’ « un site internet unique destiné à mettre à la disposition des élus locaux et du public une série d'informations sur les données économiques et financières des collectivités territoriales ainsi que sur certains ratios financiers pertinents ». Voilà une idée résolument révolutionnaire, comme dirait le rapporteur général qui en appelait ce matin aux mânes de Saint-Just…
On sait ce que vous prévoyez en réalité : des cadeaux pour les privilégiés et, surtout, une TVA antisociale à propos de laquelle vous faites, pour l’instant, patte de velours car vous avez été échaudés par les réactions entre les deux tours des élections législatives. Mais les Français ne sont pas les Bourgeois de Calais ! Vous nous offrez une corde mais nous la délierons en nous unissant, dans cet hémicycle, contre votre politique uniquement destinés aux privilégiés, ce dont nos compatriotes ne vont pas tarder à se rendre compte (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine et du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
M. Charles de Courson – Les forts engagements pris par le Président de la République auprès de l’Union européenne supposent quatre milliards d’euros d’économies. Le groupe du Nouveau centre approuve cet objectif mais, pour l’atteindre, il faudra rompre avec des pratiques budgétaires inadaptées et, la situation de la France étant devenue une anomalie en Europe, se convaincre de la nécessité d’un effort comparable à celui de tous nos partenaires.
Or, le projet de budget est largement fondé sur l’augmentation de la croissance. Arrêtons de nous raconter des histoires ! Sur une période de cinq ans, la croissance annuelle en France a été de 1,5 % ! À cela, il y a deux raisons de fond. La première est l’ampleur du déficit des finances publiques, d’une tout autre nature que le déficit allemand, dû aux dépenses d’investissement. En France, le déficit de l’État s’élève à 42 milliards, dont 22 milliards de dépense de fonctionnement, et celui de la sécurité sociale est entièrement dû à ce type de dépenses. Il n’y a donc pas lieu de s’étonner de la perte de 0,5 point de croissance annuelle intervenue sur la période. L’autre cause de perte de croissance, qui nous coûte de 0,5 à 0,6 point par an, tient à la compétitivité internationale déclinante de nos entreprises, qui leur a fait perdre des parts de marché.
Si, donc, nous voulons regagner le point de croissance qui nous manque pour faire baisser durablement le taux de chômage, comme y sont parvenus les pays mieux gérés que le nôtre, il nous faut favoriser la recherche, l’innovation et les relations sociales au sein des entreprises. On passerait alors d’une croissance de 1,5 % à une croissance de 2,5 % à 3 % l’an. Dans son rapport, qui ne nous a malheureusement été remis que ce matin, M. Carrez le dit : si nous atteignons ce taux de croissance, nous parviendrons sans problème à l’équilibre budgétaire en 2010. En revanche, si le taux de croissance est inférieur à 2%, les choses deviendront très difficiles.
Il semble, Monsieur le ministre, que vous fondiez votre budget sur un taux de croissance de 2,5 %. Sachant qu’il a été de 1,2 % en 2005 et de 2,1 % en 2006 et que, selon les estimations, il serait actuellement compris entre 2,1 % et 2,4 %, on voit que vous choisissez une hypothèse optimiste. Or ce qui nous importe n’est pas la seule année 2008, mais d’agir dans la durée. Je vous conseillerai donc de choisir plutôt l’hypothèse la plus basse et de ne pas penser, comme vos prédécesseurs, que retenir une hypothèse de croissance haute modifierait le comportement des acteurs économiques – il n’en est rien. Les acteurs économiques n’attendent pas que le ministre fixe un taux pour faire leurs choix. Donc, il faut retenir l’hypothèse la plus basse, qui est aussi la plus prudente, et affecter tout ce qui vient en surplus à la réduction du déficit.
Monsieur le ministre, je souhaiterais vous lire un extrait du rapport de la Cour des comptes concernant votre objectif de diviser par deux le taux de croissance en volume de la dépense publique : « Malgré l’infléchissement de 2006, l’augmentation moyenne des dépenses a été plus forte au cours de cinq dernières années qu’au cours de cinq années précédentes. La croissance des dépenses n’a donc manifesté aucune tendance de fond au ralentissement sur la période récente, en dépit des objectifs annoncés. » Et comme dans les rapports de la Cour des comptes, le plus intéressant se trouve dans les notes de bas de page, je vous lis celle du passage correspondant : « Depuis 2000, tous les programmes de stabilité ont retenu des objectifs de progression des dépenses compris entre 0,3 et 1,3 % en volume, et n’ont jamais été respectés. » C’est donc bien une véritable rupture en matière de gestion des finances publiques qu’il faut amorcer pour pouvoir redresser celles-ci. Or vous ne parviendrez pas à les redresser en 2008 si, pour ce qui concerne l’État, vous ne visez pas le « zéro valeur ».
Vous me dites que vous y êtes déjà, abstraction faite des augmentations spontanées de la dette. Une baisse des taux d’intérêt n’est plus guère réaliste, car ceux-ci, au contraire, augmentent, sur un stock de dette en progression lui aussi.
De nombreux collègues pensent qu’il n’est pas possible de parvenir au « zéro valeur », mais la Cour des comptes montre bien que, chez tous nos partenaires, la part de la dépense publique dans la richesse nationale a baissé rapidement.
M. Jean-Pierre Brard – Et alors ?
M. Charles de Courson – Pourquoi les Français n’arriveraient-ils pas à faire ce que les Allemands, les Anglais, les Espagnols et d’autres ont fait ?
M. Jean-Pierre Brard – Mais pourquoi les imiter ? Il vous faut toujours des modèles ! Hier, c’étaient les Soviétiques ; aujourd’hui, ce sont les Allemands… (Exclamations et rires sur divers bancs)
M. Charles de Courson – Le budget de l’État a terminé l’année 2006 avec un déficit de 39 milliards, soit 10 milliards de moins que prévu, grâce à des plus-values fiscales et non à des économies par rapport à ce que nous avions voté. En 2007, nous avons voté un déficit de 42 milliards, et vous nous avez expliqué en commission que si vous attendiez entre 2 et 5 milliards de plus-values, il fallait toutefois financer le milliard du projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, ainsi que d’autres dépenses, de sorte que nous aurions au final un déficit compris entre 38 et 41 milliards, soit légèrement plus que l’exécution de 2006. En 2008, il faut absolument afficher la poursuite de la réduction en valeur du déficit du budget de l’État, et je pense que vous ne pouvez pas y arriver à « zéro volume » ; il faut passer à « zéro valeur ».
M. Jean-Pierre Brard – Exprimez-vous en français, pas en « novlangue » !
M. Charles de Courson – La sécurité sociale présente un problème encore plus difficile. Dans son rapport d’information sur le présent débat d’orientation budgétaire, le rapporteur général n’a évoqué que la situation du budget de l’État ; faute de temps, m’a-t-il dit.
Le besoin de financement des administrations de sécurité sociale s’est dégradé en 2006 de l’ordre de 3 milliards, soit un déficit d’environ 6 milliards. Mais ces chiffres n’ont pas grand sens, dans la mesure où ils mêlent régimes de base, qui relèvent de l’État, et régimes complémentaires, qui relèvent des partenaires sociaux. Or, les partenaires sociaux ont mieux géré les régimes qui relevaient de leur responsabilité que les gouvernements successifs les régimes à leur charge.
Si la croissance de ces dépenses a été modérée en 2006, tout le monde sait qu’une partie en a été reportée sur 2007. Le malheureux ministre en charge des comptes publics a l’ensemble de la sécurité sociale et de l’État sur le dos : lourde croix ! L’assurance maladie dérape de 2 milliards, les objectifs de l’ONDAM n’ayant pas été fixés de manière réaliste. Le régime de base des retraites a dérapé d’un milliard, notamment parce que le dispositif des départs anticipés a mieux marché que prévu, avec 110 000 départs par an. Il s’agissait d’une mesure de justice que nous avons tous votée, mais nous voyons aujourd’hui quelles en sont les conséquences pour les comptes sociaux.
Monsieur le ministre, votre objectif est de parvenir à une croissance des dépenses de l’assurance maladie de 2 % en volume. Or, l’élasticité des dépenses de santé dans les pays occidentaux est de deux : lorsque le PIB augmente de 2 %, les dépenses de santé augmentent de 4 %. Votre objectif exige donc des réformes structurelles, notamment dans les hôpitaux, dont personne ne veut cependant parler. La réforme des 35 heures à l’hôpital, sous la forme du compte d’épargne temps, est une véritable bombe budgétaire, qui atteint actuellement 2,2 millions d’heures travaillées non payées : les hôpitaux ont à peine provisionné dans leurs comptes le quart des heures travaillées ! Il faut que la représentation nationale soit informée des réformes structurelles que vous entendez mener, d’autant plus que, dans le cadre des campagnes présidentielle et législative, ce problème a été à peine esquissé.
En revanche, la direction de la réforme de la branche retraite est claire, puisqu’elle devrait intervenir au printemps 2008. Mais une telle réforme ne portera pas ses fruits immédiatement. Le jour où, par exemple, les régimes spéciaux seront supprimés, ce n’est pas dès le lendemain que des économies importantes seront ainsi réalisées, comme le Président de la République l’a lui-même dit devant l’Eurogroupe. Il faudra en fait attendre deux ou trois ans.
Sur ces deux grandes branches, le Nouveau centre souhaite que les objectifs soient mieux respectés, et donc mieux calibrés. En matière de retraites, nous ne pouvons continuer avec les départs anticipés ; il faut au contraire améliorer l’encouragement au travail des seniors. Aucun équilibre durable n’est possible autrement.
J’en viens aux collectivités territoriales. Après huit années d’excédent, on a vu apparaître en 2004 un besoin de financement, qui augmente de 1 à 1,5 milliard chaque année. On était à 3,3 milliards en 2005, à 4,6 milliards en 2006. Les dépenses locales ont elles-mêmes augmenté à un rythme soutenu : 6,1 en valeur pour 2006, dont il faut certes retrancher les transferts, mais ceux-ci, pour les communes et les intercommunalités, sont pratiquement nuls.
La croissance des dépenses des départements est liée, pour environ 80 %, aux transferts de certaines prestations définies par l’État ; les conseils généraux sont devenus des distributeurs de prestations sociales, sans possibilité de modulation. Il faut aller bien plus loin dans la possibilité donnée aux élus locaux de moduler les prestations sociales : je ne vois pas pourquoi le conseil général de Corrèze ne pourrait pas décider un RMI plus bas qu’en région parisienne, compte tenu des différences du coût de la vie.
Mon groupe a toujours défendu le principe de la responsabilisation des élus. Hélas, aucune majorité n’a eu jusqu’à présent le courage de mener une véritable réforme de fond de la fiscalité locale ! Le comité des finances locales a organisé un séminaire, dans lequel nous nous sommes demandé quel était l’impôt le plus responsabilisant pour les élus locaux. La réponse a été l’impôt sur le revenu. Pourquoi, dès lors, ne pas donner, notamment aux départements et aux régions, la possibilité de fixer un taux de CSG, en supprimant les compensations apportées par l’État, qui déresponsabilisent complètement les élus ?
Actuellement, les régions n’ont guère plus d’un quart d’autonomie fiscale. Il est donc vain de prétendre les « responsabiliser ». Souvenez-vous du débat torride que nous avons eu l’an dernier, quand des technocrates en folie nous ont proposé de véritables usines à gaz, croyant qu’ils réguleraient la croissance de la dette à coup de sanctions collectives – que nous avons heureusement supprimées par amendement la semaine dernière. Le mécanisme de plafonnement à la valeur ajoutée était également absurde.
M. le Rapporteur général – C’est un excellent système !
M. Charles de Courson – Non : chacun sait qu’il ne va pas tarder à s’effondrer ! Restons-en donc à des idées simples, et réformons la fiscalité locale. En maintenant les collectivités dans un état de dépendance à l’égard de l’État – c’est-à-dire du contribuable national –, vous les déresponsabilisez et les encouragez à se comporter en syndicalistes.
J’en viens aux propositions du Nouveau Centre en matière de désendettement. Le Gouvernement doit cesser de raconter des histoires à la représentation nationale. Ainsi, le concept de dépense nette masque la vraie augmentation de la dépense publique – M. le rapporteur général avait d’ailleurs eu l’audace de le dire l’an dernier. Au contraire, il faut intégrer à votre présentation les prélèvements sur recettes, et notamment le prélèvement européen. En effet, ce sont les ministres des finances qui décident du budget de l’Europe – car, en la matière, les traités ne donnent guère de pouvoirs au Parlement européen. Vous en êtes donc co-responsable, Monsieur le ministre.
S’agissant des prélèvements sur recettes, justement, M. le rapporteur général a raison d’y intégrer les dégrèvements et remboursements sur impôts locaux, car ils sont en train d’exploser : deux milliards supplémentaires dans la loi de règlement de l’an dernier.
Par ailleurs, il faut mettre en place un système de comptes consolidés pour les établissements publics que vous débudgétisez, afin que nous ayons une vision d’ensemble des variations que cela entraîne.
Enfin, je propose que la commission des finances effectue une étude rétroactive sur l’utilisation de la dépense fiscale en lieu et place de la dépense budgétaire. La dépense fiscale, en effet, produit l’illusion qu’elle ne coûte rien dans un premier temps, et fait croire à un effort de rigueur. Certains en ont tellement abusé qu’ils ont prétendu réduire la dépense budgétaire alors que la dépense globale augmentait ! Ne faudrait-il donc pas intégrer la dépense fiscale dans la norme ? Songez au prêt à taux zéro, financé par un crédit d’impôt sur les sociétés offert aux banques qui en proposaient : vous voyez qu’il faut élargir notre appréciation de la dépense publique.
Le Nouveau Centre partage votre intention de consacrer tous les surplus fiscaux au désendettement, à condition d’adopter une hypothèse de croissance basse ! En effet, l’élasticité des recettes fiscales ne nous met pas à l’abri d’une moins-value, comme ce fut le cas en 2002. Résultat : un gouffre budgétaire.
M. Jean-Pierre Brard – Et l’élastique vous revient dans la figure ! (Sourires)
M. Charles de Courson – Vous m’opposerez la réserve de précaution : encore faudrait-il qu’elle ne soit pas préemptée pour l’essentiel par l’insuffisance de certaines dotations, connue dès le vote de la loi de finances !
Le Nouveau centre partage également votre volonté de réforme de l’État. Les services publics doivent se consacrer à leur mission ; le développement du secteur privé, lui, favorise la croissance. Vous avez donc raison de réviser l’ensemble de nos politiques publiques, et de passer au crible toutes les dépenses de l’État et de ses opérateurs.
Un mot sur la fraude fiscale et sociale – problème cher à M. Brard – dont le montant – environ 36 milliards – est comparable à celui du déficit de l’État. Les deux tiers de la fraude sont imputables au travail au noir. Pour mieux lutter contre cette perte de recettes, il faut encourager le travail déclaré par des incitations fiscales, comme on l’a fait avec succès dans le domaine du travail à domicile.
M. Jean-Pierre Brard – Pourquoi ne pas carrément renoncer à l’impôt ?
M. Charles de Courson – Le Nouveau centre s’est toujours battu…
M. Jean-Pierre Brard – À fleurets mouchetés !
M. Charles de Courson – …pour inscrire dans la Constitution l’interdiction de présenter en déficit les budgets de l’État et de la sécurité sociale. L’engagement en a été pris devant la représentation nationale : il faut le tenir.
À la réduction des dépenses existantes s’ajoute le problème du financement des dépenses nouvelles. Le Nouveau centre propose trois grandes pistes. Tout d’abord, il faut mettre les niches fiscales sous enveloppe.
M. Jean-Pierre Brard – Encore des enveloppes !
M. Charles de Courson – Je rappelle que les 240 niches fiscales existantes privent les recettes de l’impôt sur le revenu de 35 milliards supplémentaires ! Il faut adopter le dispositif d’impôt minimal alternatif, qui a déjà fait ses preuves aux États-Unis.
M. Jean-Pierre Brard – Pourquoi n’avez-vous pas voté Bayrou ?
M. Charles de Courson – D’autre part, il faut concentrer les allégements de charges patronales sur les PME, car ce sont elles qui créent le plus d’emplois. En effet, les grandes entreprises du pétrole ou de la grande distribution n’ont nul besoin de ces aides, qui ouvrent des trappes à bas salaires.
M. Jean-Pierre Brard – Il a raison !
M. Charles de Courson – Enfin, il faut lier l’État aux collectivités par un pacte de solidarité, grâce auquel les transferts de charge ne pourraient plus dépasser l’augmentation de la dépense publique. Avec ces trois mesures, on pourra financer l’ensemble du projet relatif au travail, à l’emploi et au pouvoir d’achat.
J’ajoute enfin que quatre grandes réformes sont indispensables au redressement de nos finances publiques : la réforme des retraites, celle de l’assurance maladie, la décentralisation et la réforme de l’État.
Le désendettement est essentiel à la relance de la croissance. Le Nouveau Centre contribuera de son mieux à la mise en œuvre d’une politique de rupture en matière de finances publiques, et sera au rendez-vous du budget 2008 avec des propositions justes, audacieuses et modernes (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP).
La séance, suspendue à 17 h 15, est reprise à 17 h 30.
M. Michel Bouvard – Ainsi que l’a rappelé le rapporteur général, ce premier débat d’orientation budgétaire nous impose de penser nos choix à l’échelle de la législature. Le premier des enjeux des cinq années à venir est la connaissance et la maîtrise de la dépense de l’État. Cela implique d’intégrer dans la norme de progression de la dépense non seulement les prélèvements sur recettes, mais aussi les dépenses fiscales, dont le coût est passé, selon la Cour des comptes, de 49,9 milliards en 2000 à 62,6 milliards en 2006 – le nombre des mesures passant de 357 à 487 ! La norme de progression de la dépense doit également prendre en compte les opérateurs publics, au sens de la LOLF. L’intégration dès 2008 des prélèvements sur recettes, dont le montant pour les seules collectivités locales est passé de 34,8 milliards en 2002 à 48,2 milliards en 2006, répond à cette logique. Il est également souhaitable de s’intéresser au nombre croissant de recettes affectées à des opérateurs dont le nombre s’est significativement accru, notamment avec la loi de finances initiale pour 2007, ce qui permet de contourner la norme de progression de la dépense. C’est en intégrant tous ces éléments que nous pourrons disposer d’une vision globale de l’action publique.
Le périmètre étant établi pour l’État, il convient d’être plus actif dans l’appréciation de l’ensemble de la dépense publique. C’est pourquoi nous avons mis en place une conférence des finances publiques, permettant d’apprécier l’ensemble des dépenses et des prélèvements obligatoires liés au financement de la protection sociale et des collectivités territoriales.
Il faut aussi clarifier le rôle des différents acteurs afin de mieux les responsabiliser. Les dépenses croisées, les transferts de charges, par exemple en ce qui concerne la dépendance, entre Etat, collectivités territoriales et acteurs de la protection sociale prouvent la nécessité de passer à une approche globale de la dépense.
S’agissant du budget de l’État, le groupe UMP souscrit aux mesures fiscales et à la stratégie économique du Gouvernement en vue d’augmenter le pouvoir d’achat des ménages par la diminution du coût du travail pour les entreprises. Ces mesures, notamment celles contenues dans le projet TEPA, permettront de poursuivre l’assainissement des finances publiques qui doit combiner croissance soutenue et maîtrise des dépenses. Cette dernière passe d’abord par une gestion plus efficace des ressources en personnel et une réduction des effectifs. Les dépenses de personnel représentent 45 % du budget de l’État. Pour les administrations publiques, elles ont atteint 235 milliards en 2006, et ont augmenté depuis 1996 de 39 % en euros courants et de 19,5 % en euros constants. Sur cette période, leur part dans le PIB a crû deux fois plus vite qu’en Allemagne.
Cette augmentation est due pour 70 % à la hausse des effectifs de 15 % entre 1995 et 2005, soit 605 000 équivalents temps plein. Qu’on ait ce chiffre à l’esprit quand on parle des quelques dizaines de milliers d’emplois qu’il est question de supprimer !
M. Guy Geoffroy – Eh oui !
M. Michel Bouvard – Il ne reste donc que 30 % d’augmentation liée aux salaires. Si les effectifs de la fonction publique territoriale ont augmenté de 30 %, ceux de la fonction publique d’État ont quand même augmenté de 6 % , malgré les lois de décentralisation. Des marges de manœuvre sont possibles grâce à des gains de productivité, s’accompagnant d’une revalorisation des traitements liée à la performance. C’est même une nécessité puisque 1 500 000 agents de la fonction publique, dont 946 000 agents de l’État, partiront à la retraite d’ici 2015, ce qui est à la fois une chance et une lourde charge pour le compte des pensions. Les besoins des régimes de retraite des fonctionnaires d’ici 2050 s’élèvent à 251 milliards, avec un taux d’actualisation de 2,5 %. S’y ajoutent 166 milliards pour les régimes spéciaux qui bénéficient d’une subvention d’équilibre de l’État et dont la réforme, trop longtemps retardée, est donc incontournable.
L’opposition évoque le danger de la détérioration du service public. Mais la Cour des comptes a montré, par exemple dans le rapport sur l’enseignement scolaire qu’elle a remis à la commission des Finances, que des dizaines de milliers de postes sont affectés à des activités autres que celles pour lesquelles ils ont été créés. Il est donc possible de diminuer les effectifs sans affecter la qualité du service (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Cette évolution des effectifs prendra appui sur la révision générale des politiques publiques, lancée par le Premier ministre, et qui laisse espérer une simplification de structures, la suppression des cloisonnements et une efficacité plus grande de la dépense publique. Nous souhaitons que le Parlement, et pas seulement les deux rapporteurs généraux, même si nous avons toute confiance en eux, y soit associé. Nous nous réjouissons également de l’implication du Président de la République et du Premier ministre, qui permettra d’aller plus loin que les stratégies ministérielles de réforme que vous aviez lancées. J’avais regretté que ces initiatives audacieuses soient interrompues trop vite.
M. le Rapporteur général – Moi aussi !
M. Michel Bouvard – La réduction des dépenses de fonctionnement conditionne l’investissement. Certains investissements, notamment militaires, sont sécurisés dans une loi de programmation, d’autres sont soumis aux régulations budgétaires. Il importe que ces programmes essentiels pour la croissance et l’attractivité du territoire s’inscrivent aussi dans une démarche pluriannuelle.
M. Olivier Dassault – Très bien !
M. Michel Bouvard – Les contrats de projet sont une réponse, mais eux aussi sont affectés par la régulation budgétaire. Dans le domaine des transports par exemple, les efforts d’affectation de la recette – par la TIPP, le FITTVN – n’ont eu qu’un effet limité. Je souhaite vivement que le « Grenelle de l’environnement » aboutisse à une fiscalité écologique qui prenne en compte les besoins en infrastructures, comme l’ont fait la Suisse et l’Autriche. Les États ont d’ailleurs une marge de manœuvre pour transposer la directive Eurovignette. En la matière, il faut faire preuve de volontarisme, par exemple pour rechercher des partenariats public-privé afin d‘assumer les dépenses d’investissement et d’en étaler la charge dans le temps.
Enfin, la multiplication des niveaux d’administration territoriale et le développement de l’intercommunalité ont renforcé les financements croisés. Il importe désormais de limiter clairement les compétences des uns et des autres.
Nous assurons le Gouvernement de notre soutien à sa politique de réforme et de modernisation de la France (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Pierre Balligand – Coprésident de l’institut de décentralisation avec Adrien Zeller, je souhaite appeler l’attention des élus locaux sur la situation dans laquelle vont se trouver les finances locales en raison des choix financiers du Gouvernement.
M. Gérard Bapt – En effet.
M. Jean-Pierre Balligand – Après avoir rappelé leur part dans les finances publiques, je montrerai que l’absence de vraie politique financière conduit à en faire la variable d’ajustement du budget de l’État pour les cinq ans à venir.
Dès décembre 2005, le rapport Pébereau montrait que la dette nous rend vulnérables à toute hausse des taux d’intérêt et qu’elle fait peser une charge supplémentaire sur les générations à venir. Le gouvernement précédent s’était engagé à ramener la dette de 66 % à 60 % du PIB en 2010 – en 2012 désormais en raison des cadeaux fiscaux. Cela implique de stimuler la croissance, mais aussi de maîtriser les dépenses de l’État, des administrations sociales et des collectivités locales.
En 2006, les dépenses des administrations publiques locales, soit 195 milliards, représentaient la moitié de celles de l’État. Elles contribuent pour 11 % à 12 % à la formation brute de capital fixe de la nation et leurs prélèvements obligatoires représentent 5 % à 6 % du PIB, Le déficit des administrations publiques est permanent depuis 25 ans, mais ce déséquilibre est dû presque uniquement à celui des comptes de l’État. La situation des collectivités locales s’est constamment améliorée jusqu’en 1998, et leur déficit se limite à 0,1 % du PIB. Aussi le rapport Pébereau préconise-t-il une action volontariste pour rétablir l’équilibre des comptes de l’État et des organismes de sécurité sociale, mais sans peser sur les collectivités locales.
C’est dans ce contexte, malsain, que le Gouvernement s’engage dans la voie d’une régulation classique par la ressource, en agissant sur les impôts locaux et les dotations qu’il consent.
La régulation des ressources en agissant sur l’impôt est traditionnelle et s’est faite en jouant sur les plafonds et les liens entre les différents taux. Elle a pris une forme nouvelle avec la loi de finances pour 2006 et la réforme de la taxe professionnelle. Dans ce cadre, le coût du plafonnement de la cotisation en fonction de la valeur ajoutée a été mis en partie à la charge des collectivités locales. D’autre part, la création du bouclier fiscal s’accompagne de la diminution de la ressource allouée aux collectivités locales. Pour la première fois en 2007 les régions encaisseront un produit fiscal inférieur à l’année précédente, soit 4, 276 milliards contre 4,308 milliards.
M. le Rapporteur général – C’est lié à la taxe professionnelle.
M. Jean-Pierre Balligand – Cette diminution entraîne une baisse de la DGF avant répartition. Porter le bouclier fiscal à 50 % posera d’ailleurs problème.
M. le Rapporteur général – Cela représentera à peine 10 millions sur 40 milliards !
M. Jean-Pierre Balligand – Enfin, la régulation s'applique classiquement aux dotations de l'État. Elle a d'abord pris la forme d'une modification de l'indexation des principales dotations de l'État. En 1990, la DGF évolue comme le seul indice prévisionnel des prix ; en 1994, son taux de croissance est fixé à 2 % ; en 1995, il est égal à l'inflation. Elle prend, depuis la loi de finances pour 1996, la forme d'un contrat concernant la plupart des dotations actives allouées aux collectivités locales : une enveloppe normée et indexée selon des règles qui ont varié. C'est ce contrat qui est dénoncé aujourd'hui par votre gouvernement, ce qui rapportera à l’État un peu plus de 300 millions, auxquels il convient d’ajouter les 80 millions issus de la régulation négative, révélée au dernier comité des finances locales !
Outre l'atteinte au caractère symbolique de la DGF, il faut se poser quelques questions. Tout d’abord, comment financera-t-on la solidarité urbaine en 2008 ? La DSU a atteint 1 milliard en 2007 et devait être abondée de 120 millions jusqu’en 2009. Elle ne le sera que de 60 ou 80 millions à cause du coup de rabot porté à la DGF, ce qui paraît peu cohérent avec le « plan Marshall » annoncé pour les banlieues. Ne devrait-on pas prévoir plutôt des abondements spécifiques pour soutenir, précisément, la péréquation ? Et comment s’y prendra-t-on pour intégrer la hausse de la population enregistrée par le recensement entre 1999 et 2006 si la DGF est en nette décroissance ? Où sont la visibilité et la prévisibilité promises par Jean-François Copé lors de la Conférence nationale des finances publiques ?
De fait, réduire les flux financiers vers les collectivités locales compromet la croissance économique. Depuis 2003, les dépenses d'investissement des collectivités locales ont connu une croissance annuelle de 8 % et ont atteint 40 milliards en 2006, tandis que l’investissement des entreprises françaises progressait de 4 %, pour atteindre 187 milliards. La part de l'investissement local est estimé à 1 point de croissance économique cumulée entre 2002 et 2006 ; 200 000 emplois dans le secteur privé ont ainsi été créés. Ce surcroît d'investissement public local a été financé à parts égales par une hausse de l'épargne et par un surcroît d'emprunt, sans altérer la situation financière des collectivités locales!
Les communes investissent prioritairement dans l'aménagement urbain, le logement ; les départements dans la voirie et les collèges ; les régions dans les lycées, les transports collectifs : veut-on réduire cela et exposer les collectivités, à un moment où la progression de l'investissement est tirée par l'augmentation des prix ? À moyen terme, les besoins en matière d'infrastructures routières, de protection environnementale, d'aménagement urbain, de logement, de transports devront rester soutenus. L'INSEE estime le stock actuel de capital fixe des administrations publiques locales à 577 milliards et à 27 milliards son usure annuelle. Afin de reconstituer et de développer ce stock, elles ont investi 38,5 milliards, mettant fin à son érosion, seulement relative.
J’avoue ne pas comprendre la stratégie du Gouvernement – je ne suis d’ailleurs pas le seul dans ce cas à l’Institut de la décentralisation, organisme où tous les courants sont représentés – sauf à considérer que les collectivités locales sont érigées en variable d’ajustement. Les transferts de compétences prévus par la loi d’août 2004 ne sont pas encore tout à fait réalisés, à l’image du transfert des formations sanitaires aux régions ou du transfert des personnels gestionnaires de RMI aux départements. Les contentieux se multiplient, comme avec les communes, dans le cas des passeports. Pourtant, la volonté d’associer les collectivités locales aux dépenses collectives n’a jamais été aussi grande : « Grenelle de l’environnement », universités autonomes mais financièrement dépendantes, contrat d’itinéraires sur les routes nationales. Mais il n’existe aucune orientation précise, pas même une reconnaissance officielle – au travers d’un portefeuille ministériel – des collectivités locales. Elles sont en revanche l’objet d’un discours stigmatisant sur leurs dépenses et passablement passéiste, compte tenu de leur rôle dans notre pays.
Quand aurez-vous une politique cohérente de l'intercommunalité pour couvrir notre pays en EPCI ? Ce serait un moyen structurel de peser sur la dépense locale, y compris en Ile-de-France, sans avoir à agiter le gadget dépassé et irréalisable d'une communauté urbaine ! Vous refusez de vous poser des questions de fond sur le rôle moteur des agglomérations, le rôle économique des régions, le rôle social des départements ; dans un État de droit – constitutionnellement décentralisé, qui plus est – vous ne respectez pas les autres personnes publiques. Si l’objectif de redressement des comptes est l’affaire de tous, il exige un changement dans la méthode et une concertation avec l’ensemble des acteurs.
De grandes interrogations se font jour dans les collectivités locales. Nous craignons que certaines tentations ne soient à l’œuvre : rappelons-nous le sort que Mme Thatcher a réservé aux collectivités locales et la façon dont elle a conjugué leur attaque à un ultralibéralisme. Ne serait-ce pas le parti que l’on est en train de prendre en France ? Si c’est le cas, discutons-en car tout le monde n’est pas au courant. Les collectivités locales ont besoin de visibilité, elles veulent connaître les prévisions en matière de ressources (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche) .
M. François de Rugy – Au nom des députés verts et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine, je voudrais faire une remarque de forme : après avoir déploré le mutisme de la ministre de l’économie sur nos questions concernant le TEPA, nous ne pouvons que constater votre silence sur les éléments soulevés lors de la question préalable sur le projet de loi de règlement. Votre attitude n’est pas convenable et marque peu de respect à l’égard de nos électeurs, dont nous nous faisons ici les porte-parole.
M. Michel Bouvard – C’est votre motion de procédure qui n’était pas convenable !
M. François de Rugy – Les Français ont le droit d’obtenir des réponses claires et précises aux questions qu’ils se posent, précisément dans ce domaine qui concerne leur vie quotidienne. Peut-être est-ce le syndrome « TVA sociale » qui a frappé M. Borloo ? Peut-être avez-vous, comme Mme Lagarde, reçu, sous la forme d’une lettre de mission, des consignes de l’Élysée ? (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) Vous-même avez été rappelé à l’ordre, Monsieur le ministre, lorsque vous avez osé réduire les ardeurs financières du Président en introduisant un peu de logique et de bon sens budgétaire…
M. Michel Bouvard – Il est tout à fait normal pour un ministre de recevoir une lettre de mission !
M. François de Rugy – Vous ne devriez pas m’interrompre, Monsieur Bouvard, vous qui désapprouvez, au fond, ces mesures, que je n’hésite pas à qualifier de « délirantes » et que vous n’avez pu justifier qu’au motif qu’elles étaient la réalisation des promesses du candidat Sarkozy !
M. Guy Geoffroy – Vous n’avez pas fait l’effort de les comprendre !
M. François de Rugy – Je voudrais simplement citer quelques extraits du rapport de M. Carrez : « L’assainissement de nos finances publiques ne peut ni ne doit être mis entre parenthèses » ; « Les deux premières réunions de la conférence des finances publiques ont débouché sur le diagnostic partagé de la nécessité du désendettement. Le premier rapport du conseil d’orientation des finances publiques a lui aussi insisté sur le choc démographique à venir et sur l’impact du vieillissement sur les dépenses publiques. La maîtrise de nos comptes publics est donc un impératif moral autant que financier ». Le rapport dessine aussi ce qui pourrait apparaître comme un cercle vicieux de la dette : « la dégradation initiale du déficit, mais aussi l’augmentation des charges d’intérêt directement engendrée par l’augmentation de la dette, ainsi que l’augmentation des charges d’intérêt découlant de la hausse des taux, indirectement provoquée par l’augmentation de la dette ». Tout est dit !
Écologiste convaincu, j’ai été sensible à la notion de surplus « durables » employée par le rapporteur, mais je m’étonne que ces marges de manœuvre - dix ou douze milliards d’euros par an - ne soient pas affectées au désendettement. Vous préférez accorder aux plus riches des baisses d’impôts de près de 13 milliards… (M. Michel Bouvard s’exclame) Le rapporteur général lui-même reconnaît que nos marges de manœuvre vont se dégrader en 2008 en raison du choc fiscal et de son effet « boule de neige », notamment à cause de la hausse des prix de l’immobilier. Les arbitrages rendus contraindront les choix budgétaires de l’ensemble de cette législature, si bien que nous serons pieds et poings liés jusqu’en 2012.
Si la croissance faiblissait, l’ajustement nécessaire au reflux de la dette publique serait probablement hors de portée (Interruptions sur les bancs du groupe UMP) Ce n’est pas moi qui le dis, mais M. Carrez, qui en conclut que les allégements fiscaux et sociaux doivent être adossés à une politique résolue de baisse des dépenses. Vous ne vous interrogez même pas sur l’utilité des dépenses, leur baisse devenant un objectif propre. On nage en pleine idéologie !
Première solution invoquée par le rapporteur général, élargir le « périmètre de la norme de dépense ». Derrière cette nouvelle invention de la novlangue technocratique se cache une volonté de piocher dans les budgets des collectivités locales, dont nous devrions au contraire défendre l’autonomie de gestion.
M. Michel Bouvard – Elle figure dans la Constitution !
M. François de Rugy – Quelles dépenses faudra-t-il réduire ?
M. Michel Bouvard – L’édification des palais régionaux et les budgets de communication !
M. François de Rugy – Dans ma région, ce n’est pas la gauche qui la construit le « palais régional ». En revanche, je peux vous parler de la construction et de la rénovation des écoles, des bibliothèques et des salles culturelles, ou encore des transports en commun et du logement social…
M. Guy Geoffroy – Parlons-en du logement social !
M. François de Rugy – Voulez-vous que les régions cessent d’investir dans les TER ? Tout le monde souhaite pourtant de nouvelles dessertes, notamment au nord de Nantes, où il faudrait rouvrir une ligne compte tenu de l’augmentation de la population. Nous espérons que vous tiendrez les engagements inscrits dans les contrats de projet État-régions au lieu de réduire les crédits disponibles.
J’en viens à la deuxième recette miracle : le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, qui devrait permettre d’économiser dix milliards en dix ans. Il faut comparer ce montant aux 150 milliards que coûteront les cadeaux fiscaux octroyés par la loi sur le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat… Et qui peut croire que vous parviendrez à imposer cette mesure d’en haut, sans concertation ?
Vous devez cesser de nous répondre, comme vous l’avez fait pendant la campagne électorale, que c’est en diminuant le nombre de douaniers que vous réglerez le problème. Mme Lagarde nous demandait l’autre jour d’aller rencontrer les exilés fiscaux à la gare du Nord. Mais personne ne m’a parlé de bouclier fiscal en gare de Nantes, ce matin ! Nos concitoyens se soucient plutôt de l’accueil dans les crèches et dans les cantines lors de la prochaine rentrée scolaire.
Où supprimerez-vous des postes, sinon dans les écoles, dans la police et dans les prisons ? Porte-parole du Gouvernement, M. Wauquiez évoquait récemment des réductions d’effectifs au ministère de l’environnement, qui est déjà la plus petite administration de l’État. Allez-vous réduire son personnel alors que vous vous vantez d’avoir créé un grand ministère de l’écologie et du développement durable ?
Vous répondrez sans doute que l’opposition n’a rien à proposer. Nous vous critiquons, c’est vrai, mais nous proposons aussi une autre politique économique, budgétaire et fiscale, qui préserverait la solidarité nationale et les services publics. Nous souhaitons que l’État conserve les capacités financières nécessaires pour investir et préparer l’avenir, notamment dans le domaine des transports ferroviaires.
Mieux vaudrait redéployer les personnels de l’État au lieu de les supprimer, et il faudrait lancer un « Grenelle » fiscal consacré à la fiscalité locale et écologique. J’ai été choqué que vous ne disiez pas un mot sur ce dernier point. Mme Lagarde a même refusé tous les amendements que j’avais déposés en ce sens, alors qu’ils tendaient à réduire les dépenses au lieu de les augmenter.
Ce que nous demandons, c’est un vrai débat sur les choix politiques qui doivent inspirer la politique budgétaire, car nous n’acceptons pas que vous vous laissiez conduire par un simple postulat idéologique, celui de la baisse des dépenses (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine).
M. Yves Deniaud – Ce premier débat budgétaire de la législature nous invite à rappeler la situation que nous avions trouvée en 2002 : un déficit sous-estimé de 16 milliards d’euros, des reports de crédits s’élevant à 14 milliards, trois primes de Noël à payer, une APA non financée et une aide médicale d’État estimée au vingtième de son coût réel. Voilà le cadeau que nous a laissé la majorité sortante de gauche !
En 2007, nous avons voulu, à l’inverse, nous donner les meilleures chances de réussir pendant les cinq années à venir, et les Français ont accepté que nous nous transmettions à nous-mêmes cet héritage. Nous partons donc d’une base plus solide qu’il y a cinq ans. Comme c’est le cas depuis 2003, la loi de finances pour 2007 sera exécutée conformément au vote du Parlement, qu’il s’agisse des dépenses ou des recettes, donc du déficit. Ce dernier a été réduit pour la troisième année consécutive, revenant pour la première fois depuis 2001 sous la barre de 3 % du PIB. Il a fallu cinq ans pour nous remettre de l’effondrement budgétaire de 2002 ! Nous venons tout juste d’atteindre l’équilibre primaire, calculé hors intérêts de la dette.
Pour 2008, vous nous proposez de poursuivre sur la même voie en dépit de l’effort financier considérable que nous allons consentir en faveur de la croissance grâce à la loi sur le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat. Nous respecterons ainsi les engagements pris devant le pays, mais aussi devant nos partenaires européens. Et bien entendu, ces engagements seront scrupuleusement tenus. Nous devons même faire mieux car en dépit de nos efforts, nous en restons à un déficit égal à 2,5 % du PIB contre 1,7 en moyenne pour l'Union européenne à 27 et 1,4 pour la zone euro. Il n'y a aucune raison pour que nous ne rattrapions pas cette moyenne. Tous les pays adoptent la même approche de réduction des déficits, de maîtrise des dépenses et de réforme des politiques publiques, qui a porté ses fruits en matière de croissance et d'emploi, et leurs résultats moyens sont meilleurs que les nôtres. Notre ambition doit être de rejoindre le peloton de tête qui parvient à combiner des excédents budgétaires et un taux de chômage inférieur à 5 %.
Nous nous réjouissons, je l'ai dit, d'avoir atteint l'équilibre primaire. Maintenant, chaque exercice budgétaire doit voir les recettes couvrir une part grandissante des intérêts de la dette – au rythme de 15 milliards par an si nous voulons parvenir à l'équilibre complet dès 2010. Cette exigence est d'autant plus vitale que la remontée des taux voulue par la BCE joue contre nous. Nombre d’entre nous jugent défavorablement l'attitude obsessionnelle de certain Don Quichotte de Francfort qui se bat contre le moulin à vent d'une inflation qu'on ne voit guère poindre, et nous n'avons pas oublié que la même recette du même auteur – dite, à l'époque « politique du franc fort » – avait, il y a une quinzaine d’années, détruit la croissance française, avec des taux à 10 % pour une inflation de 2 %. Malheureusement, même s'il faut continuer à plaider pour une politique monétaire plus souple et soucieuse de croissance, nous ne pouvons nous attendre à des progrès significatifs dans le temps qui nous est imparti. Il y a donc une grande urgence à couvrir complètement les intérêts de la dette par des recettes pérennes.
Pendant cette période de trois ans si possible et de cinq ans au pire, nous devrons continuer de céder des actifs. Certes, le stock des participations de l'État n'est pas inépuisable, mais ces cessions contribueront d’autant mieux à contenir la dette qu’elles auront lieu alors que la Bourse est à un niveau élevé. S’y ajouteront les cessions de biens immobiliers de l'État, et la restructuration des services qui en sont chargés laisse espérer des résultats encore améliorés que nous suivrons avec un intérêt soutenu, le Parlement étant à l'origine de cette initiative.
Mais, bien sûr, la clef de la maîtrise des dépenses et du retour à l'équilibre, c'est la réforme de l'État, déjà engagée par des audits de modernisation et des stratégies ministérielles portant sur 100 milliards mais dont il faut accélérer le rythme. Je me réjouis donc, Monsieur le ministre, qu’avec le Premier ministre, vous ayez lancé, la semaine dernière, la révision générale des politiques publiques, qui impose pour mai 2008 un changement en profondeur des organisations et des méthodes. Je me félicite de la démarche visant à associer le plus possible les fonctionnaires à cette réforme. Nous devrons les convaincre de son bien-fondé, et leur dire aussi que la diminution de leur nombre par le non-remplacement d'un départ sur deux ne se fera pas comme un couperet, de manière purement mathématique. Ils doivent trouver dans cette réforme, et dans la réduction de leur nombre une récompense, qu’il s’agisse de l’intérêt des tâches ou de l’amélioration de leur carrière et de leur rémunération. C’est l'engagement qu’a pris le Gouvernement ; il doit en être félicité.
Si cette révision générale des politiques publiques suscite notre adhésion enthousiaste, j’insiste sur son nécessaire accompagnement par le Parlement. L’entrée en vigueur de la LOLF a montré combien le Parlement peut aider à l’application de bonnes pratiques. Il devra donc prendre toute sa place dans la réforme de l'État et dans sa traduction dans les finances publiques.
Je ne conclurai pas sans formuler deux recommandations. La première porte sur les diminutions de postes, qui doivent concerner les services centraux des administrations et les directions régionales et départementales. Il faut lutter contre une tendance persistance à supprimer le plus de postes possible dans les services qui sont au contact du public. Les grands services financiers privés ont su réduire les effectifs de leurs sièges sociaux et leurs services administratifs, mais ils recrutent largement des personnels au contact du public ; c’est l’exemple dont il faut s’inspirer.
La deuxième recommandation concerne l'investissement, continûment délaissé. La Cour des comptes relève qu’au cours de la dernière décennie, la croissance en valeur des dépenses publiques a été de 43 %, et celle de l'investissement de 7,4 % seulement. Ce n’est pas admissible. La France compétitive que nous voulons a besoin d'un État investisseur. Il doit le redevenir, et il doit aussi être un contractant fiable et non plus le mauvais partenaire des contrats de plan État-Région, dont on attend interminablement les participations promises, en particulier pour les infrastructures de transports, qui constituent pourtant un des atouts majeurs de l’attractivité française.
Cela étant, l'essentiel est que vos orientations budgétaires traduisent exactement les engagements pris devant les Français. Elles nous amèneront à financer nos mesures ambitieuses de relance de l'emploi et du pouvoir d'achat en étant implacables dans la réduction du déficit et de la dette. Nous les adopterons donc avec confiance (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Bernard Derosier – Les annonces successives du Gouvernement suscitent l’inquiétude des collectivités territoriales. Je note tout d'abord que sur les soixante-dix pages du programme de l’UMP pour les élections présidentielles et les législatives, six lignes à peine leur sont consacrées. Cela n’a rien de surprenant si l’on s’en tient au réquisitoire de M. Michel Bouvard que les collectivités locales indisposent et qui souhaite manifestement voir toutes les têtes disparaître derrière celle du Président de la République (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).
Que dit l’UMP ? Que « les collectivités territoriales auront plus de liberté dans l'exercice de leurs compétences, mais aussi plus de responsabilité par l'affectation d'un seul impôt principal à chaque collectivité », ce qui en dit long sur la place qu'elle accorde à la décentralisation. Je note d’autre part que le Gouvernement ne compte même pas un secrétaire d'État aux collectivités locales et à la décentralisation.
M. Michel Bouvard – C’est cela l’autonomie !
M. le Rapporteur général – Vous oubliez Mme Alliot-Marie.
M. Bernard Derosier – Les élus se trouvent donc directement confrontés au ministre du budget. C’est dire que nous sommes dans une logique essentiellement comptable, qui n’aura rien à voir avec ce que devrait être un dialogue apaisé entre l'État et les collectivités territoriales. Dès le 24 mai, le ministre a d’ailleurs déclaré au journal Les Échos qu'il faudra « utiliser tous les moyens, notamment financiers, pour convaincre [les collectivités territoriales] de participer à la maîtrise des dépenses publiques ». En clair, la DGF pourrait devenir un outil pour « mettre au pas » les collectivités récalcitrantes. On rétablit donc la tutelle de l’État sur les collectivités locales.
M. le Rapporteur général – Rassurez-vous, la DGF est protégée.
M. Bernard Derosier – J’observe pourtant que la DGF 2006 connaît une régularisation à la baisse de quelque 84 millions qui devrait être imputée à la DGF 2008, et qu’une autre régularisation à la baisse est attendue pour la DGF 2007. Cette baisse serait comprise entre 200 et 300 millions, et déduite de la DGF pour 2009. Ces régularisations interviennent alors même que le Premier ministre annonçait, lors de sa déclaration de politique générale, le 3 juillet, que les dotations de l'État « allouées aux collectivités territoriales ne pourront pas globalement croître au-delà de l'inflation en 2008 ». Cette orientation, contestable et inquiétante, est en outre imprécise car on ne sait s’il s'agit des dotations incluses dans le contrat de croissance et de solidarité ou de tous les concours, directs ou indirects, alloués aux collectivités. L’enjeu financier n'est évidemment pas le même. L’annonce est aussi inquiétante, car toutes les simulations montrent un manque à gagner pour les collectivités territoriales compris entre 330 et 400 millions sur les dotations de 2008. S’il procédait ainsi, l'État romprait le pacte qui le liait aux collectivités locales, alors même qu'il leur a transféré d'importantes charges, partiellement compensées, dont l'évolution annuelle est mécaniquement très supérieure à l'inflation. Il n’est pas étonnant que les présidents d’associations d’élus aient, tous, souligné les risques pesant sur les collectivités, dont vous allez assécher les ressources pour les mettre au pas, nombreux étant les élus, même de droite, qui n’acceptent pas vos dispositions.
Dans ces conditions, comment les collectivités pourront-elles poursuivre efficacement leurs politiques ? La question se pose avec d’autant plus d’acuité que, dans les relations entre l’État et les collectivités territoriales, certains dossiers litigieux n’ont toujours pas trouvé de solution : par exemple, le transfert du personnel TOS dans les collèges et lycées, le transfert des routes nationales, le revenu minimum d’insertion. À quoi viennent s’ajouter les dispositions votées par la précédente législature, comme la réforme de l'adoption, qui prévoit un suivi et un accompagnement renforcés, ou encore la loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux, qui a des conséquences financières directes pour les départements. Et le gouvernement annonce des mesures qui seront autant de nouvelles contraintes. La suppression progressive de la carte scolaire risque d'entraîner une désorganisation totale de l'offre éducative et engendrera de lourdes charges financières pour les collectivités. De même, la réforme de la protection de l’enfance prévoit la création d'une cellule départementale de signalement. Pour la protection juridique des majeurs, la mesure d'accompagnement social personnalisé devrait être, au moins en partie, assumée par les départements. Enfin, la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées ne prévoit pas de financement durable des dispositions qu'elle contient.
La solidarité nationale ayant été assimilée à de l’assistanat durant la campagne électorale, il est à craindre que les mesures que le Gouvernement compte mettre en œuvre aggravent les injustices sociales. Cette logique libérale est confirmée par le coup de frein aux contrats aidés annoncé par Mme Lagarde dans Les Échos. Le Gouvernement entend ainsi réduire d'un tiers le nombre de ces contrats dans le secteur marchand entre le premier et le second semestres 2007. Le ministère des finances indique même que « le dynamisme de l'emploi salarié ne justifie pas de consacrer autant d'efforts qu'auparavant au traitement social du chômage ». Mais ce n'est pas la seule raison. Il aurait fallu en effet que le Gouvernement dégage 600 millions d'euros supplémentaires par rapport aux crédits de la loi de finances. C’est pourtant bien peu, comparé aux 15 milliards du paquet fiscal ! Cette annonce est une attaque non seulement contre les personnes les plus éloignées de l'emploi, mais aussi contre les opérateurs associatifs.
Le Gouvernement n’accorde pas la moindre attention à la réforme de la fiscalité locale, pourtant nécessaire. Si l’État ne compense pas les transferts, s'il charge à nouveau la barque, tout en voulant contrôler et limiter les ressources des collectivités, celles-ci, et en particulier les départements, se retrouveront dans une situation financière inextricable. Que doivent-elles faire ? Abandonner leurs politiques volontaristes, pourtant indispensables pour faire vivre une véritable démocratie de proximité ? Pourront-elles même assumer leurs politiques obligatoires ?
Il est nécessaire que les collectivités travaillent dans un climat de confiance avec l'État. Mais pour qu’un tel climat s’instaure, il faut être deux à le vouloir. Monsieur le ministre, vous avez fait allusion à votre expérience d’élu local ; s’il vous plaît, mettez cette expérience à profit pour engager d’autres relations avec les collectivités (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine).
M. François Bayrou – S’il existe, en matière sociale, un droit d’alerte, je crois qu’en matière politique, il y a un devoir d’alerte.
M. Bouvard disait à l’instant que la raison pour laquelle les députés de son groupe étaient satisfaits des propositions faites ici, c’est qu’elles se placent dans le droit fil de ce qu’avait annoncé le Président de la République durant la campagne. Or, précisément, le choix le plus fondamental ne figurait pas dans les engagements de M. Sarkozy. Dès que vous avez été nommé, Monsieur le ministre, vous avez annoncé une pause dans la lutte contre le déficit, ce qui entraîne le report à 2012, au lieu de 2010, du retour à l’équilibre budgétaire promis à nos partenaires.
M. François de Rugy – Eh oui !
M. François Bayrou – Cette décision n’avait pas été annoncée ; c’est même le contraire qui l’avait été. Les Français avaient retenu des débats électoraux que le déficit et la dette feraient l’objet de la plus grande vigilance ; les principaux candidats avaient tous professé une politique sérieuse et volontariste de réduction des déficits.
Chacun se rend compte que cette dette est une épée de Damoclès suspendue au-dessus de la tête des Français, menacés par une explosion des prélèvements et la remise en cause de la compétitivité économique nationale et du niveau de vie de chacun. En outre, les experts savent bien qu’une circonstance aggravante est à l’oeuvre : après avoir connu pendant des années des taux d’intérêt très bas, nous entrons, inéluctablement, dans une période de taux élevés, qui alourdira le service des intérêts de la dette.
Or, le sujet est d’autant plus brûlant que, derrière la dette financière, se profile une autre dette, moins apparente mais tout aussi inéluctable, si ce n’est plus : l’augmentation du nombre des personnes âgées. L’arrivée prochaine des générations du baby boom à l’âge de la retraite menace de déséquilibrer très profondément la société française. M. Sarkozy a affirmé, entre les deux tours de l’élection, que les retraites étaient financées jusqu’en 2020 ; or, chacun sait qu’il n’en est rien !
Regardons les chiffres. Le rapporteur général insiste, dans son rapport, sur les marges de manœuvre, les « surplus durables », comme il les appelle, qui représenteraient 10 à 12 milliards.
M. le Rapporteur général – Pour 2 % de croissance !
M. François Bayrou – Soit. Le déficit actuel est d’environ 40 milliards. Le rythme de réduction des déficits pour respecter l’horizon de retour à l’équilibre serait de 15 milliards de réduction par an pour l’horizon 2010, de 10 milliards pour l’horizon 2012. Or, un institut de conjoncture a indiqué ce matin que le paquet fiscal représentait une dépense de 14 milliards en 2008, et de 17 milliards en année pleine. Et ce n’est pas tout. Le Président de la République a annoncé une augmentation de 50 % du budget de l’enseignement supérieur et de la recherche : sachant que celui-ci s’élève à 21 milliards, je vous laisse faire le calcul. M. Fillon, dans son discours de politique générale, a annoncé en outre un vaste plan de désenclavement des cités, notamment en matière de transport : vous voyez les investissements que cela représente. Il ne faut pas oublier non plus l’engagement, autant financier que moral, concernant l’état des prisons, une exigence véritablement humanitaire.
M. Gérard Charasse – Très bien.
M. François Bayrou – Au total, ces engagements représentent plus de vingt milliards. Comment va-t-on les financer ? La réponse habituelle, que M. Bouvard vient de nous répéter, consiste à dire que la réforme de l’État, et tout particulièrement la diminution du nombre de fonctionnaires, dégagerait les ressources nécessaires.
Alors, faisons un peu d’arithmétique. Quelque 35 000 départs en retraite non remplacés représentent environ 500 millions d’économies. Mais comme le Gouvernement s’est engagé à rendre aux fonctionnaires la moitié des économies réalisées par ce moyen, il reste 250 millions : Le non-remplacement des départs à la retraite ne couvrira donc même pas 2 % des besoins de financement.
Ce choix n’a pas été annoncé. Il est contraire à vos engagements. Il soumet des pans entiers de notre action publique à une tension intolérable. Vous pourriez tout juste vous permettre de prendre un tel risque si le paquet fiscal allait dans le bon sens, mais les économistes le savent : il ne permettra pas de relancer la croissance, au point que l’inquiétude s’est installée jusque dans votre majorité. En somme, ce choix met en péril l’équilibre financier et économique de notre pays (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
M. Daniel Garrigue – Les deux questions centrales de ce débat d’orientation budgétaire sont liées : désendettement et relance de la croissance. L’un est la condition de l’autre. Le désendettement, ce n’est pas seulement celui de l’État ; c’est aussi celui des collectivités qui, à force d’augmenter leur fiscalité, finissent par freiner leur développement.
Pour désendetter la France, il faut bien entendu maîtriser la dépense, mais il faut surtout accélérer la croissance, plus faible ici que chez nos voisins. Le projet relatif au travail et à l’emploi y contribuera en libérant le travail et l’initiative. Il faudra aussi faire sauter certains blocages, comme la normalisation.
Toutefois, les freins à l’innovation demeurent nombreux. Quand ratifierons-nous le protocole de Londres sur les brevets d’invention ? Renforcerez-vous les réseaux d’animation de l’ANVAR en liaison avec le programme d’innovation de l’Union européenne ? Autre piste à privilégier : les exportations, qui nourrissent la croissance allemande. Leur niveau est encore trop faible en France. Enfin, tous les élus locaux savent que le développement de leurs régions passe par la construction de routes et d’aéroports. Innovation, exportations, infrastructures : voilà les trois piliers sur lesquels doit reposer une dynamique de croissance et de désendettement.
J’en viens au gouvernement économique de l’Europe, notamment en matière monétaire : quelle en sera la part dans la loi de finances, et l’aborderez-vous en conseil européen, Monsieur le ministre ? De nombreux outils, tels que le programme de stabilité ou les programmes nationaux de réforme, sont trop souvent négligés. Enfin, il faut élaborer une véritable stratégie européenne dans les domaines de l’énergie, de l’industrie et des technologies (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Henri Nayrou – Nous venons, avec le règlement du budget 2006, de constater la dégradation persistante de nos comptes publics, et cela malgré une amélioration illusoire, fruit de vos acrobaties comptables et de vos privatisations sans lendemain. L’endettement public n’est pas maîtrisé, et la Cour des comptes nous en a peint un tableau inquiétant.
Tous les comptes publics sont dans le rouge : tel est votre sombre bilan depuis 2002. De débauchage en marchandage, vous tentez de masquer la réalité en menant une politique spectacle, mais le rideau finira par tomber. Dette alarmante, gouffres des budgets de l’État et des comptes sociaux : comme si cette apocalypse financière ne suffisait pas au malheur de la France, comme si les discours incantatoires tenus pendant la campagne avaient été oubliés une fois franchi le seuil de l’Élysée, vous poussez le cynisme jusqu’à dépenser d’emblée treize milliards en faveur des plus riches. Beaucoup d’argent pour très peu de gens… Le bouclier fiscal est officiellement fixé à 50 % – en fait à 39 % pour les amis. L’ISF a rétréci après son passage dans la machine à recycler les consciences. Les gros patrimoines sont désormais exonérés de droits de succession.
Pourtant, vous auriez pu consacrer ces treize milliards à la relance du pouvoir d’achat des plus pauvres, qui sont aussi nombreux. Le débat d’orientation budgétaire en aurait été plus aisé, Monsieur le ministre du budget improbable, des comptes publics en détresse et de la fonction publique en péril. Hélas, vous avez choisi votre voie : celle du dogmatisme idéologique qui guide l’action du Gouvernement bien plus que le souci de maîtriser les dépenses – et a fortiori que celui de l’intérêt général.
Rien n’incline à l’optimisme. Le déficit public a doublé depuis 2001 pour dépasser 45 milliards aujourd’hui. Je précise d’ailleurs au rapporteur général que la moyenne d’augmentation de la dette sur les quinze dernières années a été deux fois plus élevée sous la droite que sous la gauche – 2,8 points contre 1,1. Sa part dans le PIB a gagné plus de sept points depuis 2002. Enfin, le champion incontesté de la dette est M. Sarkozy : il lui a fait gagner dix points en deux années passées au ministère du budget !
M. le Rapporteur général – Nous vérifierons les chiffres ensemble !
M. Henri Nayrou – Bref, la dette n’est pas maîtrisée. Les prélèvements sur les ménages vont s’en trouver accrus. Le groupe socialiste a maintes fois proposé de plafonner, d’évaluer voire de supprimer certains dispositifs qui ne donnent pas satisfaction.
Votre gouvernement est prompt à prendre des mesures que d’autres devront financer – les collectivités, notamment. Par ailleurs, notre engagement européen de maintenir la dette en deçà de 60 % du PIB n’est plus respecté depuis cinq ans. Dois-je vous rappeler qu’il l’avait toujours été entre 1997 et 2002 ? Aujourd’hui, vous reportez cet objectif à 2012 ! C’est, comme l’a dit M. Bayrou, une nouvelle démonstration de votre incapacité à gérer les finances publiques.
M. Michel Bouvard – Bayrou, Nayrou, même combat ?
M. Henri Nayrou – Après vos échecs répétés, nous avons aujourd’hui un budget désorienté ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche)
Mme Béatrice Pavy – Les orientations budgétaires du Gouvernement traduisent sa volonté d’accomplir les changements qu’attendent les Français, qui se sont exprimés, lors des élections présidentielles et législatives, en faveur d’un programme clair basé sur les principes de confiance, de croissance et de revalorisation du travail. Pour y parvenir, il appuie sa stratégie sur deux piliers : des mesures fiscales ambitieuses visant à revaloriser le travail, à créer un choc de confiance et à relancer la croissance ; et une maîtrise inégalée de la dépense publique, permettant de réduire la dette et de préserver l’équité intergénérationnelle tout en améliorant l’efficacité du secteur public.
Le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat en est une première illustration. Le retour du travail au cœur de la politique s’inscrit dans la perspective plus large des grandes réformes économiques que le Gouvernement aura à mener. Redonner confiance aux Français en œuvrant à l’amélioration du pouvoir d’achat et à la revalorisation du travail doit être une de nos priorités. Il faut veiller à récompenser le travail, gage de valeur démocratique, républicaine, économique et sociale. Pour engager les réformes qui permettront à notre pays de retrouver sa place dans le monde, son attractivité et sa compétitivité, il est nécessaire d’appliquer une gestion rigoureuse, ambitieuse et dynamique, de lutter contre la fraude fiscale et sociale et de supprimer les dépenses inutiles pour les recentrer là où les efforts sont indispensables, pour l’accompagnement des plus fragiles d’abord, mais aussi pour financer la recherche et l’innovation.
Le bilan de l’année 2006 a montré l’effort important du Gouvernement, qui a stabilisé les dépenses pour la quatrième année consécutive. Aujourd’hui, la maîtrise des finances publiques, qui n’est d’aucune façon incompatible avec un service public de qualité, doit s’articuler autour de trois points : le recentrage du service public sur ses missions, pour plus d’efficacité, la réorientation des moyens vers des politiques favorisant l’équité sociale et le dynamisme économique et l’anticipation des enjeux du vieillissement, pour ne pas alourdir encore la charge des générations futures.
Mais la maîtrise des dépenses publiques doit être un objectif partagé par l’ensemble des acteurs – État, administrations, sécurité sociale et collectivités territoriales. À ce propos, je souhaite vivement qu’une réflexion s’engage sur la suppression de certaines strates administratives, sources de complexité et de dépenses inutiles. Il me semble indispensable d’engager une simplification du système administratif, des procédures et des réglementations pour mieux maîtriser les coûts et réconcilier les citoyens avec l’administration. C’est sans doute dans cet esprit que le Gouvernement a prévu de renouveler le pilotage d’ensemble des finances publiques. Il a notamment engagé une démarche très novatrice, inspirée des meilleures pratiques étrangères : la révision générale des politiques publiques selon trois impératifs : efficacité, efficience et qualité de service. Il est également nécessaire, conformément à l’esprit de la LOLF, d’améliorer la cohérence de la procédure budgétaire et de renforcer le rôle du Parlement quant au contrôle de l’exécutif. Le principe de chaînage vertueux permet aux parlementaires et aux responsables de programmes de tirer les conséquences des résultats de la gestion passée pour adapter les actions à venir, selon le principe du « cycle de performance ».
Assainir les finances publiques passe également par le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique, permettant un retour direct ou sous forme d’intéressement financier pour les fonctionnaires. Cet engagement doit être perçu comme une règle de bonne gestion de la masse salariale de État, nécessaire à la modernisation du service public. La création d’un ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique est la manifestation concrète de la volonté du Gouvernement de progresser vers une vision globale des finances publiques, indispensable pour un assainissement qui dure bien au-delà de la législature.
Enfin, je voudrais appeler l’attention du Gouvernement sur la nécessité de mieux contrôler les transferts de compétences, pour éviter un glissement de charges – notamment vers les conseils généraux, dont les dépenses sociales sont déjà considérables – ou encore une surenchère des normes et réglementations qui grèvent le budget des collectivités. Mais je ne doute pas que le Gouvernement saura enrayer cette dérive pour préserver la qualité des services publics locaux et le rôle essentiel des collectivités territoriales en tant qu’investisseur public.
Ces orientations budgétaires sont donc réalistes et ambitieuses. Elles appellent au contrôle, à la rigueur, à la performance et à la responsabilité. Elles permettent d’établir des marges de manœuvre afin de soutenir la croissance et de préparer l’avenir dans le dynamisme et la confiance (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Pierre-Alain Muet – Ce que vous nous proposez, Monsieur le ministre, dans ce débat, c’est en quelque sorte de réaliser dans le quinquennat qui s'ouvre ce que vos prédécesseurs avaient déjà promis pour celui qui s'est achevé – l'équilibre des finances publiques en l’espace d’une législature. En 2002, votre prédécesseur Francis Mer s'était engagé à réduire d’un demi-point chaque année le déficit des finances publiques pour atteindre l’équilibre en 2006 ou 2007. Nous en sommes loin : non seulement le déficit a été excessif pendant presque quatre années, mais il n'est jamais revenu à son niveau de 2001 – 1,5 % du PIB – ni même celui de l'été 2002 – entre 2,2 et 2,5 % selon l’audit. Il ne devrait pas repasser en dessous de cette valeur dans les deux années qui viennent.
Votre stratégie s'appuie sur deux volets : des mesures fiscales ambitieuses pour relancer la croissance – c’est le « paquet fiscal » – et une maîtrise sans précédent, selon vos termes, des finances publiques. C’étaient à peu de choses près les mots de Francis Mer il y a cinq ans. Réussirez vous là où il a échoué ? Du côté de la maîtrise des dépenses, nous verrons, mais du côté de la relance de la croissance, le paquet fiscal me laisse aussi sceptique que la grande majorité des économistes, qu'ils soient de gauche ou de droite.
On peut certes concevoir une stratégie dans laquelle des incitations provoquent un déficit public transitoire pour augmenter à terme la croissance de l’économie, mais je ne vois rien de tel dans le projet de loi « travail, emploi et pouvoir d'achat ». La mesure phare relative au pouvoir d'achat, l'exonération des heures supplémentaires, aura selon deux experts du Conseil d’analyse économique – qui n’ont pas la réputation d’être favorables à la réduction du temps de travail, MM. Artus et Cahuc – « un effet incertain sur l'emploi et le revenu global pour un coût exorbitant pour les finances publiques ». Une note commandée à la direction du Trésor par M. Breton tirait à peu près les mêmes conclusions. Cette mesure ne touchera pas ceux qui ont besoin de travailler plus – les chômeurs – ni ceux qui voudraient bien – car un million de salariés employés à temps partiel contraint n'ont pas la maîtrise de leur temps de travail et une mesure d’incitation ne changera rien pour eux. Enfin, cette mesure rendra la reprise économique peu créatrice d'emploi, car les entreprises privilégieront les heures supplémentaires plutôt que l'embauche.
La déduction des intérêt d'emprunt immobilier, elle, peut être pertinente s’il faut stimuler la demande de logements. Mais là n'est pas la question, puisque le problème se trouve du côté de l'offre ! En stimulant la demande, vous allez favoriser la spéculation foncière et la hausse des prix immobiliers – ainsi que l’on pouvait le lire dans une note de Bercy demandée elle aussi par votre prédécesseur, qui parlait d’une « fausse bonne idée ». Il en est de même pour la suppression des droits de succession, qui va nuire à la mobilité sociale. On ne construit pas une économie dynamique en la fondant sur l'héritage. Comme l'écrit Philippe Frémeaux, « une société où le pouvoir se transmet sans avoir à faire preuve de mérite a un petit goût d'ancien régime ; c'est une société condamnée à la croissance lente, où les rentiers l'emportent sur les créateurs ». Cette opinion se retrouve chez beaucoup de chefs d’entreprises.
Aucune de ces mesures n'est susceptible d'accroître réellement l'offre de notre économie, qui en a pourtant bien besoin au moment où notre déficit extérieur atteint un record de 30 milliards. Pour développer la croissance potentielle, il serait plus pertinent d'utiliser ces 13,6 milliards à autre chose qu’à des cadeaux fiscaux, par exemple en investissant massivement dans la recherche et l’enseignement supérieur, en favorisant l'innovation et l'investissement, notamment en modulant le taux de l'impôt sur les sociétés pour privilégier les bénéfices réinvestis, ou encore en mettant l'accent sur l'entrée des jeunes dans la vie active. Votre paquet fiscal comporte, au mieux, des mesures de pouvoir d'achat, mais qui ne sont pas destinées à ceux qui en ont le plus besoin. II en résultera peut-être une relance par la demande – et encore, pas des plus fortes puisque les mesures à destination des plus fortunés n’ont pas un fort impact sur la consommation. Encore faudrait-il, pour que cette relance existe réellement, que l'État ne reprenne pas demain ce qu'il donne aujourd'hui comme cela s'est produit au cours de la législature précédente où la baisse de l'impôt sur le revenu a été suivie de l’augmentation des prélèvements obligatoires. Si une hausse de la TVA devait compenser à terme ces cadeaux, ce serait non seulement profondément injuste, mais aussi fortement négatif pour la croissance et l'emploi.
Enfin, alors que l'Europe est en train de retrouver une croissance forte – 2,7 % en 2006, peut-être 3 % cette année –, vous commettez la même erreur qu’en 2002 : en privilégiant dès le début de votre mandat les cadeaux fiscaux sur une réduction rapide de la dette et des déficits, vous courez le risque d'être incapables de faire face à un éventuel ralentissement de l'économie mondiale ou européenne. Bref, votre politique économique n’est pas seulement injuste, elle risque d’être absolument inefficace (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine).
M. Laurent Hénart – Ce débat d’orientation budgétaire, outre son importance stratégique en début de législature, se tient sous l’éclairage particulier de l’engagement du chef de l’État d’un retour à l’équilibre et à une dette inférieure à 60 % du PIB d’ici à 2012. S’agissant du budget de l’État, j’invite à mon tour à une vraie dynamique des dépenses, notamment grâce à des redéploiements qui permettront de tenir d’autres engagements que les seuls engagements financiers. Outre la maîtrise des déficits, nous avons souscrit un engagement européen important dans le cadre de la politique définie à Lisbonne, en faveur de la recherche et du développement. Pendant la campagne, il a d’ailleurs été annoncé une augmentation de 50 % des moyens de l’enseignement supérieur et de la recherche. Dans cet esprit, une loi de programmation pourrait utilement favoriser la croissance fondée sur l’innovation, seul moyen d’affronter la mondialisation.
En second lieu, nous avons souscrit, dans le cadre de la loi de cohésion sociale, des engagements qui portent leurs fruits, puisque, depuis deux ans, il y a 500 000 inscrits de moins à l’ANPE, et 500 000 cotisants de plus dans les organismes sociaux, ce qui soutient la consommation. Or, cette loi de programmation vaut encore pour trois exercices. Elle doit remplir ses objectifs, le quasi-plein emploi, une meilleure formation des jeunes y compris par l’alternance, afin de faire coïncider offre et demande – car si le chômage est un mal français, nous avons aussi des offres d’emplois non pourvues. Enfin, il faut continuer l’effort engagé sur le logement pour rattraper le retard des années 1999 à 2001 par un programme ambitieux de construction de logements sociaux mais aussi de logements privés. De ce point de vue, la déductibilité des intérêts d’emprunt est une mesure complémentaire à l’effort en faveur du logement social. Pour agir dans ce domaine, la norme « zéro volume » impose bien sûr des redéploiements.
M. Jean-Pierre Brard – Quel langage technocratique ! Dire 0 % en volume serait déjà mieux.
M. Laurent Hénart – Merci pour cette suggestion. S’agissant ensuite des collectivités locales, dans le respect du principe d’autonomie, je pense qu’il serait intéressant de prévoir des mesures particulières pour celles qui s’engageraient dans une politique budgétaire comparable à celle qu’annonce le Gouvernement pour les années 2008-2012, à savoir un inventaire général des politiques conduites pour les améliorer, des économies d’effectifs sur les départs en retraite et l’application de la même norme.
Sur la protection sociale enfin, je souhaiterais que vous n’abandonniez pas la réflexion sur la diversification des financements, notamment en ce qui concerne l’assurance maladie, la famille, la dépendance et le handicap, sujets qui ressortent plus de la solidarité nationale que de l’assurance professionnelle et devraient bénéficier de nouvelles sources de financement pesant moins sur le travail. Un débat est annoncé à ce sujet. Après les polémiques de campagne électorale, il faut le mener pour faire face aux besoins qui iront croissant en assurant les solidarités essentielles (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. Jean-François Lamour – Le mandat que nous ont confié les Français n’est pas impératif, mais tout au long de la campagne, ils nous ont dit leur exigence : ils veulent que nous agissions, en reconnaissant leurs efforts ou en les soutenant quand ils se sentent laissés pour compte. Ce débat d’orientation budgétaire est une occasion de répondre à cette exigence. Le président de la commission des finances se demandait si le même débat, l’an prochain, ne serait pas plus intéressant et plus constructif. Je ne le crois pas. Par ailleurs, il a comparé le travail effectué depuis 2002 à la période 1997-2002. Mais en arrivant, il nous a fallu trouver une solution pour 350 000 emplois jeunes, appliquer les 35 heures dans leur totalité alors que le gouvernement précédent n’avait pas profité d’une croissance de 3 % pour réduire la dette et redynamiser notre pays. À mes yeux ce débat est particulièrement important parce qu’il nous met en face de nos responsabilités, avec cette fois-ci des budgets sincères comme nous l’avons constaté avec la loi de règlement du budget 2006.
Pour répondre aux attentes des Français, le Président de la République a indiqué trois priorités : plus de croissance, plus d’emplois, plus de cohésion sociale. Ces objectifs ne peuvent être atteints si l’État dépense inutilement. Le projet TEPA est un signe fort puisqu’il favorisera la consommation des ménages et allègera le coût du travail. Les premières mesures seront en vigueur dès l’automne 2007.
Mais nous devons aussi travailler sur les moyens de ramener la dette à 60 % du PIB en 2012 au plus tard. Actuellement, la croissance est entre 2 et 2,5 %. Je suis convaincu que les mesures prises par le Gouvernement lui assureront un rythme soutenu. Pour atteindre cet objectif, le Gouvernement doit poursuivre la maîtrise des dépenses pour réduire la dette tout en améliorant l’efficacité du service public. Il doit ensuite continuer l’impérieux effort de maîtrise des dépenses d’assurance maladie, et compléter notre action par des mesures structurelles, une meilleure régulation de l’assurance maladie et l’instauration d’une franchise pour financer les dépenses nouvelles. D’autre part, les familles attendent une politique dynamique et ambitieuse, comme l’a laissé entendre le Président de la République à propos de la création des crèches d’entreprise et des structures d’accueil de la petite enfance.
Enfin, après la courageuse loi d’août 2003, il nous faudra en 2008 réformer les retraites, après avoir fait un nouveau diagnostic, en toute sérénité, avec le COR et les partenaires sociaux.
Nous aurons à cœur de participer à ce travail de réforme et de modernisation des structures de l’État. La LOLF est un outil pertinent, et la création de votre ministère qui coiffe les comptes publics et la fonction publique, et votre connaissance des dossiers nous permettront de travailler efficacement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. le Ministre – Je reviens sur quelques éléments du débat. D’abord, sur un plan général, je dirai à la gauche qu’on ne peut prétendre que les dépenses de ces cinq dernières années aient été plus importantes que celles des cinq années précédentes. Cela dépend beaucoup de la méthode de calcul, et il faut tenir compte du redressement que nous avons dû effectuer en 2002 pour 14 milliards – mentionnons seulement la prime de Noël pour ne pas parler des 35 heures, de l’APA non financée et autres plaisanteries de cet acabit. Donc, je ne prétends pas donner de leçons mais je n’ai certainement pas à en recevoir sur la maîtrise de la dépense publique (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Carrez a souhaité qu’on introduise plus de pluriannualité. J’en suis d’accord pour les politiques publiques et plus encore pour leur financement. S’il est bon d’avoir des lois de programmation, il faut aussi programmer précisément la dépense et la recette. Il faut, comme nous y appelle le Président de la République, regagner le point de croissance qui nous manque.
M. Carrez a aussi insisté sur la sincérité de l’ensemble du budget, en particulier à propos de l’élargissement de la norme. Nous présenterons bien évidemment un projet de loi de finances avec une base de dépenses plus importante, cette norme élargie permettant à l’État d’organiser une meilleure transparence sur ses dépenses, notamment fiscales.
M. Migaud m’a demandé pourquoi le taux de croissance de la France était inférieur à celui constaté en Europe et dans le monde. Mon sentiment est que le poids des prélèvements est trop lourd…
M. Jean-Pierre Brard – C’est faux !
M. le Ministre – …et que la dépense publique est telle qu’elle a fini par anesthésier l’économie et devenir contreproductive.
M. Jean-Pierre Brard – « Il est plus difficile de casser un préjugé que de casser le noyau de l’atome » – Einstein !
M. le Ministre – S’agissant du coût de la loi TEPA, il sera d’un milliard en 2007, soit moins que ce que produira le moindre prélèvement pour l’Union européenne. Cela sera largement compensé, j’en suis convaincu, par un supplément de croissance et de confiance.
M. Dominique Baert – C’est la méthode Coué !
M. François de Rugy – Il n’y croit pas lui-même !
M. le Ministre – Le président de la commission des finances a indiqué que la dépense publique avait beaucoup augmenté ces dernières années. Je veux rappeler ici qu’il ne s’agit pas uniquement de la dépense de l’État, mais aussi de celles de la protection sociale et des collectivités locales.
M. Jean-Pierre Brard – Évidemment, avec les transferts !
M. le Ministre – Les dépenses des collectivités locales ont augmenté en volume de 4 % par an, ce qui est nettement supérieur à la progression des dépenses de l’État, alignée sur l’inflation depuis quatre ans.
M. Jean-Pierre Balligand – Les régions investissent !
M. le Ministre – Nous nous sommes engagés à réduire la dette et nous nous y tiendrons. Lorsque le Président était candidat, il a toujours indiqué dans son programme, que vous n’avez pas dû lire…
M. Jean-Pierre Brard – Oh que si !
M. le Ministre – …que nous reviendrions à l’équilibre à la fin de son quinquennat.
M. Richard Mallié – Il n’a pas commencé que vous voudriez qu’il ait terminé !
M. le Ministre – Il a confirmé cet engagement pour 2012 auprès de nos partenaires européens, précisant que si la croissance était au rendez-vous, nous atteindrions plus rapidement nos objectifs. Si nos partenaires ont accepté cette démarche, c’est qu’elle repose sur des réformes structurelles.
M. Jean-Louis Idiart – Le défilé du 14 Juillet, par exemple…
M. le Ministre – Lorsqu’un projet de loi, dépassant les simples mesures d’exonération de charges sociales, remet le travail au cœur du système économique français, il représente une révolution culturelle…
M. Jean-Pierre Brard – Parlons de la culture Sarko ! Doc Gynéco…
M. Bernard Derosier – Johnny, Polnareff…
M. le Ministre – Et une réforme structurelle.
M. Migaud, comme d’autres, a posé la question des collectivités locales. Celles-ci s’administrent de façon autonome…
M. Jean-Pierre Brard – « Librement », dit la Constitution !
M. le Ministre – Et heureusement, car je n’aimerais pas que l’on me dicte ma propre politique dans ma collectivité locale. Il n’empêche que l’on observe un rythme de leurs dépenses supérieur au rythme des dépenses de l’État.
M. Dominique Baert – Ce sont des dépenses contraintes !
M. Gérard Charasse – L’État se désengage !
M. le Ministre – À partir du moment où il existe des relations financières – très complexes – entre les collectivités et l’État, il est naturel de revoir le contrat. Il met en jeu des sommes considérables, utiles, certes aux collectivités locales, mais qui pèsent sur notre déficit et dont dépend le respect des critères de Maastricht. Nous devons donc engager un dialogue de responsabilité avec l’ensemble des exécutifs, afin de mieux réguler cette dépense (Protestations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine)
M. Jean-Pierre Balligand – Voilà la réponse !
M. le Ministre – Sans quoi nous ne pourrons pas tenir nos engagements. Le Premier ministre reçoit en ce moment même les responsables des collectivités locales afin d’envisager une redéfinition des relations. Ce ne seront pas des réformes à la hussarde, mais elles s’imposent à nous et seront concertées.
M. Gérard Charasse – Ben voyons !
M. le Ministre – Monsieur Brard, vous avez indiqué que les services de la douane avaient décidé, à votre grand dam, de ne pas financer de vedettes rapides. Ils recevront cette année deux patrouilleurs et cinq hélicoptères…
M. Jean-Pierre Brard – Ce qu’il leur faut, ce sont des vedettes rapides ! Sinon, comment voulez-vous interpeller les trafiquants ?
M. le Ministre – M. de Courson a souligné combien il était important de gagner ce point de croissance supplémentaire. Pour ma part, je ne renvoie pas dos à dos les mesures qui permettent de fluidifier le marché du travail, les mesures qui tendent à redonner du pouvoir d’achat ou de la confiance, ou celles qui recréent de la compétitivité. Nous espérons en tout cas atteindre le taux de croissance de 2,5 % que nous avons retenu pour 2008. Si tel n’était pas le cas, nos engagements de réduction du déficit et de désendettement ne seraient pas pour autant remis en cause, puisqu’ils reposent surtout sur une maîtrise des dépenses.
S’agissant des collectivités, sujet également évoqué par M. de Courson, je veux répéter que les entretiens qu’a actuellement le Premier ministre nous permettront de mettre en place un nouveau pacte.
M. Jean-Pierre Brard – C’est Faust !
M. le Ministre – Vous appelez de vos vœux des réformes structurelles de l’assurance maladie, afin de combler un déficit structurel : nous devrons en effet nous y engager, comme d’autres l’ont fait avant nous. Les dépenses de santé sont en perpétuelle évolution et ce sera le cas longtemps encore : nous devrons poursuivre l’effort de maîtrise médicalisée des dépenses…
M. Gérard Bapt – Ce n’est pas une réussite !
M. le Ministre – …et faire face aux problèmes que connaît l’hôpital - dont on sait combien les 35 heures l’ont désorganisé. Avec Roselyne Bachelot…
M. Jean-Pierre Brard – Alors, nous sommes sauvés !
M. le Ministre – …je pense notamment à la création des agences régionales de santé, ou encore à l’extension de la T2A, qui devraient nous permettre de tenir les 2 % en volume prévus par l’ONDAM sur les quatre prochaines années.
M. Bouvard a évoqué de manière très fine les dépenses de personnel. En effet, l’augmentation des effectifs dans la fonction publique a été très importante, et le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite demandera un effort relativement faible.
M. Jean-Pierre Brard – Vous le direz aux infirmières de nuit !
M. le Ministre – La réorganisation des services et les efforts de productivité devraient apporter leur contribution, de même que la prise en compte de l’activité des opérateurs extérieurs.
Vous vous êtes fait l’avocat des collectivités locales, Monsieur Balligand, mais je regrette que vous ayez caricaturé nos intentions, comme l’a également fait M. Derosier. Nous ne stigmatisons pas les collectivités locales ! (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste, radical et citoyen et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine) Nous demandons seulement que les transferts financiers en leur faveur suivent la même évolution que les dépenses de l’État.
M. Jean-Pierre Brard – Vous voulez réduire ces transferts !
M. le Ministre – Pourquoi ne pas chercher à faire preuve de vertu financière ? L’ampleur de ces transferts est trop grande pour que nous puissions les laisser de côté, voilà tout. Ne dramatisez pas la question ! (Protestations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine) Nous souhaitons introduire plus de responsabilité, ainsi que des rapports plus transparents. C’est pourquoi le Président de la République a appelé de ses vœux un nouveau pacte avec les collectivités locales.
Citant votre propre collectivité, vous vous interrogez sur les possibilités de maîtriser les dépenses publiques, Monsieur de Rugy. La tâche est effectivement rude, mais on peut contrôler la dépense sans remettre en cause la qualité du service public. Pour financer de nouvelles politiques, il faut parfois en abandonner d’autres.
M. Jean-Pierre Brard – Où ça ? Dans les crèches et les maisons de retraite ?
M. le Ministre – Nous devons nous s’interroger sans cesse sur la justification de chaque euro dépensé. Grâce au non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique, nous pourrons reverser 500 millions d’euros par an au budget, tout en consacrant un montant équivalent à un dialogue approfondi avec les fonctionnaires, qui doit permettre d’améliorer leurs conditions de travail et leur pouvoir d’achat. N’opposons pas systématiquement secteur public et secteur privé ! (Exclamations sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine)
Je crois en un secteur public moderne, efficace et respectueux des finances publiques. Quand j’entends les appels à une « autre » politique publique, je ne peux que m’interroger. Cela fait vingt-cinq ans qu’on en parle ! L’autre politique, c’est celle que le Président de la République vient d’engager avec cette majorité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
J’ai en revanche beaucoup apprécié l’appel à l’investissement lancé par M. Deniaud. Les dépenses de fonctionnement ont effectivement pris le pas sur l’investissement, et l’État doit investir davantage dans les infrastructures, la formation, la recherche et l’université. La révision générale des politiques publiques devrait nous aider à dégager des marges de manœuvre au sein des mille milliards d’euros de dépenses publiques annuelles !
Je ne reviendrai pas sur les propos de M. Derosier, qui souhaite un ministre des collectivités locales, car les interlocuteurs existent déjà – le ministre de l’intérieur, responsable des collectivités locales, le Premier ministre, qui a décidé de réunir l’ensemble des associations d’élus, mais aussi le Président de la République, qui ne saurait rester indifférent à ce sujet.
M. Bayrou trouve que la dépense publique est trop élevée, constat que je partage. Le Président de la République a parfaitement indiqué avant l’élection ce qu’il entendait faire : nous nous sommes toujours engagés à restaurer l’équilibre des finances publiques avant la fin du quinquennat, et plus tôt encore si la croissance est au rendez-vous.
Dès lors que nous parviendrons à ramener de 2,25 à 1 % le rythme annuel de croissance de la dépense publique, conformément aux objectifs du Gouvernement, qui seront inscrits dans le projet de loi de finances et dans l’ONDAM pour 2008, nous réaliserons dix milliards d’euros d’économies par an. Nous pourrons alors respecter nos engagements européens tout en finançant des politiques nouvelles, notamment en matière d’enseignement supérieur et de recherche, sujets dont nous aurons l’occasion de débattre dès cet été.
Comment élever notre taux de croissance, se demande Daniel Garrigue. Le projet de loi sur le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat y contribuera, et nous devrons réfléchir à une réorganisation du marché du travail dans le sens d’une véritable sécurité professionnelle – car c’est en permettant au travail de s’épanouir que nous stimulerons la croissance.
La mission confiée à M. Philippe Séguin veillera à ce qu’aucun effort permettant d’accroître notre volume de travail ne soit oublié. Nous devrons augmenter le nombre d’heures travaillées pour accroître la richesse. Mais le Gouvernement défend également l’idée d’un véritable gouvernement économique au sein de l’Union européenne, dont les stratégies doivent être mises en cohérence. Nous tiendrons les engagements souscrits dans le cadre du processus de Lisbonne et je précise que nous avons effectivement l’intention de ratifier rapidement le protocole de Londres, relatif aux brevets.
Comme Mme Pavy l’a indiqué, nous souhaitons que les parlementaires soient associés à la révision générale des politiques publiques. Peut-être y aura-t-il une réponse de droite et une autre de gauche, ou bien une « ouverture », mais il importe en tout cas que le Parlement se saisisse sans tabous de cette démarche inédite dans notre pays.
Avant que reprenne le débat sur le texte relatif au travail, à l’emploi et au pouvoir d’achat, je tiens à rappeler que les mesures envisagées ne se limitent pas à l’amélioration du pouvoir d’achat. Grâce à la défiscalisation des heures supplémentaires, il s’agit en effet de modifier le rapport des Français au travail. Il y a un problème quand on inculque aux jeunes l’idée de travailler 35 heures, voire moins ! (Protestations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine ; applaudissements sur les bancs du groupe UMP) Répétons-le : nous gagnerons plus en créant plus de richesses.
M. Jean-Pierre Brard – À grands coups de trique !
M. le Ministre – Quand d’autres souhaitent distribuer du pouvoir d’achat sans créer de richesse, nous ferons le contraire ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Sans remettre en cause votre compétence, Monsieur Muet, vous rejetez notre politique au nom de votre vision de l’économie. Mais les économistes n’ont jamais cessé de se tromper. J’espère que l’avenir vous donnera tort !
S’agissant des redéploiements financiers souhaités par M. Hénart, il est vrai que nous devrons stabiliser les dépenses de l’État. J’appelle également à une refonte des relations entre l’État et les collectivités locales dans un nouveau cadre partenarial. Nous avons la maturité nécessaire ; il faut maintenant maîtriser la dépense dans l’ensemble du secteur public. Je rappelle enfin mon attachement à la spécificité de notre système de sécurité sociale, dont les branches peuvent continuer à garantir leur propre financement.
Je partage également le souhait, formulé par M. Lamour, que nous nous interrogions sur l’ensemble des politiques publiques : nous devons nous efforcer d’atteindre notre objectif de maîtrise des finances publiques, ce qui nécessite un nouveau rapport à la dépense : il faut que chaque euro dépensé soit justifié et efficace. Ce n’est pas un débat politique entre la gauche et la droite, mais un débat de nature morale. Merci à tous d’y contribuer ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Brard – Quelle apologie du grand capital !
Prochaine séance ce soir, à 21 heures 30.
La séance est levée à 20 heures.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Marie-Christine CHESNAIS
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