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N
° 846

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 avril 2008

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, relatif aux organismes génétiquement modifiés (n° 819),

PAR M. Antoine HERTH,

Député.

——

Voir les numéros :

Sénat : 1ère lecture : 149, 181 et T.A. 62 (2007-2008).

2ème lecture : 269, 284 et T.A. 76 (2007-2008).

Assemblée nationale : 1ère lecture : 719, 746 et T.A. 119.

2ème lecture : 819.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

TRAVAUX DE LA COMMISSION 11

I.— DISCUSSION GÉNÉRALE 11

II.— EXAMEN DES ARTICLES 15

Article 1er(article L. 531-2-1 [nouveau] du code de l’environnement) : Principes généraux encadrant le recours aux organismes génétiquement modifiés 15

TABLEAU COMPARATIF 23

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 27

MESDAMES, MESSIEURS,

Alors que l’Assemblée nationale aborde l’examen en deuxième lecture du projet de loi sur les organismes génétiquement modifiés, seul un article reste encore en discussion. Le Sénat a en effet validé l’ensemble des autres dispositions du projet de loi telles que modifiées par l’Assemblée nationale en première lecture. Après 36 heures de débats, notre assemblée était en effet parvenue à un texte cohérent, conforme aux attentes du public et fidèle aux directives communautaires régissant l’utilisation des OGM.

Tout en posant un certain nombre de principes nouveaux et en apportant des précisions au texte adopté par le Sénat, l’Assemblée nationale a confirmé les grands équilibres auxquels était parvenue la Haute Assemblée en première lecture, garantissant ainsi la poursuite d’un dialogue fructueux entre les deux assemblées. En première lecture, le Sénat avait en effet contribué par ses amendements à renforcer la conformité des dispositions du projet de loi à la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaires d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et avait profondément réformé l’organisation et le fonctionnement du Haut conseil des biotechnologies, afin de les rendre plus opérationnels ; il avait également instauré un délit spécifique de fauchage, que l’Assemblée a tenu à conserver afin d’envoyer un message fort à la fois en direction des chercheurs, qui sont les premiers à pâtir des opérations de destruction menées par les faucheurs volontaires, et de ces derniers, afin qu’ils renoncent à ces actes délictueux. En effet, rien ne justifie en démocratie que l’on puisse avoir recours à de telles méthodes, et encore moins aujourd’hui que par le passé, alors que la France va enfin se trouver dotée d’un dispositif juridique complet encadrant le recours aux OGM. Enfin, le Sénat avait également tenté d’envoyer des signes concrets d’encouragement à la recherche, notamment par le biais d’un mécanisme d’incitation à l’investissement dans la recherche en génomique végétale baptisé « Sofiplantes ». En raison de la complexité de ce mécanisme et de son coût pour les finances publiques, l’Assemblée nationale a choisi de supprimer l’article correspondant tout en introduisant de nouvelles dispositions concernant la recherche : l’article 1er du projet de loi protège de toute divulgation les recherches en cours, l’article 11 bis A permet de valoriser les activités d’expertise dans la carrière des chercheurs et l’article 11 ter fixe les grandes orientations de la recherche publique concernant les organismes génétiquement modifiés.

L’Assemblée nationale a également souhaité aller plus loin sur la question de l’information du public et de la participation de la société civile aux grandes décisions concernant l’utilisation en milieu ouvert des OGM. Ainsi, l’Assemblée a non seulement inséré la mention expresse du principe de participation, consacré par la Charte de l’environnement, à l’article 1er du projet de loi, principe qui se trouve décliné ensuite à l’article 9 sous la forme d’un nouvel article L. 533-9 du code de l’environnement (1), mais elle a par ailleurs expressément prévu, toujours à l’article 9, la possibilité d’organiser au niveau local des réunions de suivi des essais, s’inspirant des conditions d’expérimentation mises en place par l’INRA à Colmar (article L. 533-3-1). En ce qui concerne l’expression de la société civile par le biais ou au sein du Haut conseil des biotechnologies, le droit de saisine instauré à l’article L. 531-3 du code de l’environnement (article 2) a été élargi afin de permettre à tout citoyen de pouvoir effectivement interroger le Haut conseil, que ce soit par l’intermédiaire d’associations ou d’un élu de la nation, député ou sénateur. L’Assemblée nationale a également introduit la possibilité pour le Haut conseil des biotechnologies de se réunir en formation plénière afin d’aborder « toute question de portée générale intéressant son domaine de compétences » dont il se saisit ou dont il est saisi par l’autorité administrative, à laquelle il rend ensuite ses conclusions. Enfin, il convient de souligner que les principes encadrant la mise en œuvre d’une expertise collective au sein du Haut conseil des biotechnologies ont été clairement posés, à l’article 1er tout d’abord (2), à l’article 2 ensuite, avec la mention selon laquelle les avis du Haut conseil en cas de dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés font état des positions divergentes exprimées.

S’agissant de la mise en œuvre du principe de transparence, il convient également de rappeler que l’Assemblée nationale a, en première lecture, confirmé les dispositions adoptées au Sénat en la matière, telles que la tenue d’un registre des parcelles cultivées et l’obligation d’information des voisins préalablement aux semis, et amplifié les mesures de publicité des informations sur les cultures d’OGM en prévoyant non seulement une publication dudit registre sur l’internet mais également via les préfectures. Sur le plan formel, l’Assemblée a en outre estimé nécessaire de distinguer clairement le principe de transparence du reste des dispositions de l’article L. 251-1 du code rural relatives à la surveillance biologique du territoire en extrayant le paragraphe afférent de l’article 6 afin de le rapprocher, au sein d’un nouveau chapitre II du titre VI du livre VI du code rural intitulé « Plantes génétiquement modifiées », des dispositions relatives à la coexistence et à la responsabilité.

En effet, ces dispositions revêtent une importance capitale puisque de leur mise en œuvre dépendra la possibilité de mettre à nouveau en culture des plantes génétiquement modifiés en France. A cet égard, l’Assemblée nationale a tenu à préciser d’emblée les conditions de la coexistence, en adoptant deux amendements à l’article 1er, l’un de M. André Chassaigne, l’autre de M. François Grosdidier, afin de faire non seulement référence au sein de cet article au principe fondamental du respect de l’environnement et de la santé publique, à l’aune duquel est évaluée l’éventuelle introduction des OGM, mais également aux principes devant régir la coexistence : respect « des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées ‘sans organismes génétiquement modifiés’ » de « l’intégrité de l’environnement » et de « la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité ». Il convient cependant de souligner que si ces principes doivent orienter l’action des pouvoirs publics en matière de coexistence, il ne fait pas de doute, qu’ils ne constituent pas des principes concurrents ou complémentaires du seul principe juridiquement reconnu par le droit communautaire pour évaluer, autoriser ou interdire les OGM, qui est celui du respect de l’environnement et de la santé publique (1). Le relatif flou juridique entourant ces principes explique donc l’adoption par le Sénat d’un amendement permettant que soit précisée par voie réglementaire la notion de « sans organismes génétiquement modifiés » à la fin de l’alinéa 2 de l’article 1er.

Loin d’amoindrir la portée des principes invoqués, cet apport permet de l’expliciter, tout en s’inscrivant dans le droit fil des arguments développés dans le cadre des débats sur la question de l’étiquetage. Votre rapporteur s’était ainsi montré défavorable, lors de l’examen du texte en première lecture, à l’adoption d’amendements ayant pour objectif de définir ou redéfinir dans la loi la notion de « sans OGM ». Il ne s’agit toutefois pas d’une hostilité de principe à une telle définition ou d’un attachement à la doctrine aujourd’hui mise en œuvre par la Direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes. Comme il l’a souligné dans son rapport de première lecture, votre rapporteur juge en effet nécessaire une évolution des règles actuelles d’étiquetage, notamment afin de mieux valoriser les démarches dites « sans OGM ». Toutefois, il convient pour ce faire de tenir compte de l’opinion des consommateurs avant que le législateur n’intervienne : or, ceux-ci sont actuellement consultés dans la cadre d’un groupe de travail du conseil national de la consommation. Il apparaît donc préférable de faire preuve de patience et de ne pas trancher le débat de manière prématurée. La question de l’étiquetage doit en outre être débattue au niveau communautaire, afin que ne coexistent pas dans l’Union européenne des législations  divergentes en la matière. Soulever cette question est d’ailleurs un des objectifs de la présidence française de l’Union européenne. Néanmoins, il apparaît logique que la France puisse se doter d’un dispositif juridique adéquat en l’absence d’initiative législative au niveau communautaire, comme l’ont déjà fait d’autres pays : tel est l’objet de l’amendement adopté au Sénat en deuxième lecture à l’article 1er, tel est également l’objet de l’amendement adopté en première lecture par l’Assemblée nationale concernant l’étiquetage des semences (article 15).

Enfin, la portée des principes de coexistence distingués à l’article 1er doit également être interprétée à la lumière des dispositions adoptées au sein du chapitre II du projet de loi : « Responsabilité et coexistence entre les cultures ». L’article 3, tout d’abord, définit les objectifs assignés aux conditions techniques de mise en culture, notamment celles relatives aux distances : « permettre que la présence accidentelle d’organismes génétiquement modifiés dans d’autres productions soit inférieure au seuil établi par la réglementation communautaire », et les articles 3A et 3B, introduits par amendements, précisent ces objectifs s’agissant de cultures ou de sites particuliers. Ainsi, le premier donne la possibilité aux parcs nationaux et aux parcs naturels régionaux dont la charte le prévoit d’exclure la culture des OGM de leur territoire, sous réserve de l’accord unanime des exploitants concernés. Le second permet quant à lui à l’Institut national de l’origine et de la qualité ou à un organisme de défense et de gestion d’une production sous signe de qualité de proposer à l’autorité administrative toute mesure de renforcement de la protection de ces signes vis-à-vis des organismes génétiquement modifiés.

S’agissant enfin du corollaire de la coexistence, la responsabilité, l’Assemblée nationale a également amélioré le projet de loi sur plusieurs points : meilleure prise en compte de la situation des apiculteurs, amélioration de la définition du préjudice économique afin que l’ensemble des productions puissent effectivement être indemnisées, précision sur les modalités d’indemnisation (financière ou en nature).

L’ensemble des dispositions adoptées par le Sénat en deuxième lecture ont été non seulement longuement débattues par les deux assemblées mais également largement modifiées afin de se rapprocher du « texte idéal » : fidèle aux conclusions du Grenelle de l’environnement, conforme aux textes communautaires et susceptible de répondre aux attentes du public. En adoptant le projet de loi qui nous est aujourd’hui soumis en deuxième lecture, l’Assemblée nationale permettra à la France de se doter d’un dispositif parmi les plus protecteurs du monde, garantissant la « liberté de produire et de consommer avec ou sans OGM » tout en assurant une protection effective aux « structures agricoles, écosystèmes locaux, filières de production qualifiées ‘sans OGM’ » ainsi qu’à l’ensemble des « cultures traditionnelles et de qualité ». Toute utilisation éventuelle d’OGM fera l’objet d’une « évaluation préalable et indépendante (…) assurée par une expertise collective menée selon des principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité ». Cette expertise sera mise en œuvre dans le cadre d’un Haut conseil des biotechnologies, composé à la fois de scientifiques, choisis par appel à candidatures et représentant des disciplines variées, et de membres de la société civile (associations de consommateurs, de protection de l’environnement ou de la santé) ; ses avis refléteront les opinions divergentes exprimées et seront rendus publics. Le texte garantit également une transparence totale sur les cultures et les essais d’OGM réalisés sur notre territoire et permet au public d’être informé et consulté, que ce soit au niveau national ou au niveau local. Enfin, s’agissant du point de consensus majeur du Grenelle de l’environnement, la recherche, le projet de loi détermine les grandes orientations de la recherche publique en matière d’organismes génétiquement modifiés et fixe un cadre juridique permettant aux chercheurs de poursuivre sereinement leurs travaux.

Aussi le projet de loi que nous nous apprêtons à adopter consacrera t-il quatre principes fondamentaux : le principe de précaution, le principe de transparence, la liberté de choix et le principe de responsabilité.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur se félicite que le Sénat ait reconnu le travail accompli par l’Assemblée nationale en adoptant, lors de l’examen du projet de loi en deuxième lecture, la majorité des dispositions restant en discussion, à l’exception de l’article 1er, modifié afin de mieux expliciter la notion de « sans OGM ». Sous réserve de la confirmation de cet apport par notre assemblée, votre rapporteur considère que le texte auquel le Parlement est parvenu est à la hauteur des exigences à la fois juridiques, techniques et sociétales que l’on pouvait avoir sur un tel sujet et vous demande donc de bien vouloir lui apporter votre soutien sans modification.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa réunion du 30 avril 2008, la commission a examiné en deuxième lecture sur le rapport de M. Antoine Herth, le projet de loi adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, relatif aux organismes génétiquement modifiés (n° 819).

Mme Catherine Vautrin, présidente, a indiqué que la commission n’aurait à examiner que l’article 1er du projet de loi sur les organismes génétiquement modifiés, ce dernier restant seul en discussion, après que le Sénat a validé l’ensemble des autres dispositions du texte adoptées en première lecture par l’Assemblée nationale.

M. Antoine Herth, rapporteur, s’est réjoui de la confirmation par le Sénat des dispositions arrêtées par l’Assemblée nationale en première lecture, à l’exception d’un amendement présenté par le rapporteur Jean Bizet à l’article 1er du projet de loi afin d’expliciter la notion de « sans organismes génétiquement modifiés ». Cet amendement renvoie en effet à une définition par décret, prise après avis du Haut conseil des biotechnologies. Le rapporteur a estimé que le texte ainsi modifié lui convenait parfaitement et a en conséquence proposé de l’adopter conforme.

M. Yves Cochet a exprimé son désaccord avec l’interprétation donnée par le rapporteur de l’amendement adopté en deuxième lecture au Sénat, considérant qu’il amoindrissait la portée des dispositions issues de l’amendement 252 présenté en première lecture par M. André Chassaigne. Même si l’Assemblée nationale n’aura à examiner, en deuxième lecture, que l’article 1er du projet de loi, le débat doit se poursuivre tant au Parlement que dans la société civile. La majorité des citoyens européens sont en effet opposés aux organismes génétiquement modifiés (OGM), le groupe GDR défendra donc cette position de refus jusqu’à la fin de la discussion du texte.

M. Germinal Peiro a également rappelé l’opposition du groupe SRC au projet de loi. Cette position sera elle aussi défendue ardemment en deuxième lecture. La véritable question qui se pose concerne en fait la position du groupe UMP : celui-ci votera-t-il le projet de loi conforme, entend-il revenir sur les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture et retoucher le texte issu de l’amendement de M. André Chassaigne ?

Mme Catherine Vautrin, présidente, a fait remarquer qu’aucun amendement concernant les dispositions de cet amendement de M. André Chassaigne adopté en première lecture n’avait été déposé en commission par des membres de la majorité.

M. Christian Jacob, rappelant les nombreuses modifications déjà introduites en première lecture dans le projet de loi initial, aussi bien au Sénat qu’à l’Assemblée nationale, a estimé que le vote conforme du Sénat en deuxième lecture sur la majorité des dispositions du texte était le signe de la qualité du travail réalisé par le Parlement. Le groupe UMP considère désormais que la rédaction de l’article 1er, dans sa version issue du Sénat, ne mérite pas de nouvelle modification.

M. André Chassaigne s’est interrogé sur la rédaction de l’amendement adopté en deuxième lecture au Sénat et plus particulièrement sur la portée du renvoi au droit communautaire opéré dans la première phrase de cet amendement. Faut-il en déduire que dorénavant, il conviendra de toujours se référer aux définitions communautaires dans les lois nationales ? Comment faudra-t-il interpréter, a contrario, l’absence de référence aux textes communautaires ?

Ce renvoi ne repose en outre sur aucune définition préétablie en droit communautaire mais anticipe sur une définition à venir : le Parlement est donc en train de voter un texte qui ne s’appuie sur rien.

En conséquence, on ne peut que s’étonner de la volonté de maintenir cet ajout du Sénat : celui-ci est-il destiné à réduire, voire anéantir, la portée de l’amendement 252 adopté en première lecture par l’Assemblée nationale ou à l’enrichir ?

M. Antoine Herth, rapporteur, a répondu qu’il était normal que le débat continue en deuxième lecture. Le projet de loi constitue en lui-même un progrès considérable, non seulement parce qu’il permettra de fixer un cadre pour l’utilisation des OGM, mais également parce qu’il a enfin permis d’organiser au Parlement un débat public qui avait jusqu’alors fait cruellement défaut. En réponse à M. Germinal Peiro, il a indiqué qu’aucun amendement de la majorité n’était envisagé pour modifier la rédaction de l’article 1er. A M. André Chassaigne, il a répondu qu’il considérait pour sa part essentiel de préciser la conformité au droit communautaire des dispositions adoptées en première lecture à l’Assemblée nationale par le biais de l’amendement 252 : le projet de loi intervient en effet dans une matière harmonisée au niveau communautaire faisant l’objet de textes précis. S’agissant du renvoi au décret de la définition du « sans organismes génétiquement modifiés », il va de soi que le Parlement sera associé à la rédaction de ce texte.

M. Bernard Lesterlin a souligné qu’un texte de loi devait être normatif et fixer des principes. Le fait de renvoyer à un texte réglementaire la définition du « sans OGM » est contraire à cet objectif et contraire à l’impératif de transcription des directives communautaires qui incombe au Parlement.

Le rapporteur a rappelé que l’objet du projet de loi n’était pas de transposer la directive 2001/18/CE qui avait déjà été transcrite en droit interne par décret en 2007 et s’est dit tout à fait favorable à l’organisation d’un débat parlementaire sur la question de l’étiquetage. Toutefois, pour que ce débat ait lieu, deux conditions préalables doivent êtres réunies : d’une part, que le Haut conseil des biotechnologies, créé par le présent texte, puisse apporter son expertise et, d’autre part, que la parole soit donnée aux associations de consommateurs.

II.— EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

(article L. 531-2-1 [nouveau] du code de l’environnement)

Principes généraux encadrant le recours aux organismes génétiquement modifiés

Comme indiqué dans le rapport de première lecture, cet article constitue une innovation importante par rapport à la version du texte présenté au Sénat en 2006 dans la mesure où il inscrit les dispositions du projet de loi en regard des grands principes dégagés ou rappelés lors du Grenelle de l’environnement. Il est donc logique que le texte de l’article L. 531-2-1 ait été considérablement enrichi lors des différentes lectures du projet de loi, en particulier lors de l’examen du texte en première lecture à l’Assemblée nationale, qui a adopté cinq amendements à cet article, le faisant passer de trois à cinq alinéas. Le Sénat n’a pour sa part adopté qu’un seul amendement à l’occasion de l’examen du texte en deuxième lecture, complétant le premier alinéa de l’article L. 531-2-1 du code de l’environnement (alinéa 2).

Cet alinéa prévoyait initialement que la mise en culture, la commercialisation ou l’utilisation d’organismes génétiquement modifiés est soumise au respect de l’environnement et de la santé publique. Depuis l’adoption d’un amendement de M. André Chassaigne lors de l’examen du texte en première lecture dans notre assemblée, il renvoie également au respect « des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées ‘sans organismes génétiquement modifiés’ » et précise que le recours aux OGM doit avoir lieu « en toute transparence ». Ces précisions sont à rapprocher de celles introduites au dernier alinéa de l’article, par un amendement de M. François Grosdidier, concernant « l’intégrité de l’environnement » et « la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité ». Votre rapporteur tient à cet égard à rappeler qu’il s’était montré défavorable à l’adoption de ces amendements : il craignait en effet que la prise en compte d’autres critères que le respect de l’environnement et de la santé publique ne soit considérée comme contraire au droit communautaire, car susceptible de constituer aux yeux de la Commission européenne une entrave aux échanges (1). Néanmoins, l’article L. 531-2-1 n’est pas un article de transposition ou d’adaptation au droit communautaire. Par ailleurs, l’intention du gouvernement d’inscrire les dispositions du projet de loi, en général, et de l’article 1er, en particulier, dans le strict cadre de la directive 2001/18/CE est clairement établie. La nécessité de respecter les dispositions communautaires a en outre été réaffirmée avec force lors de l’examen du projet de loi en première lecture au Sénat qui a expressément inscrit le dernier alinéa de l’article dans le cadre de ces dispositions, afin d’éclairer les termes « avec ou sans OGM » en référence au seuil de 0,9 % de présence fortuite en dessous duquel les produits n’ont pas à être étiquetés comme OGM, seuil qui détermine également le cadre dans lequel s’inscrivent les mesures de coexistence (1).

L’amendement adopté par le Sénat à l’initiative du rapporteur lors de l’examen du texte en deuxième lecture constitue donc une tentative pour conserver la mention de ces principes encadrant la coexistence tout en garantissant leur application conformément au droit communautaire. Il vise en effet à renvoyer au décret la définition du « sans organismes génétiquement modifiés », dans l’attente d’une définition arrêtée par l’Union européenne ; ce décret définira un seuil espèce par espèce et sera pris après avis du Haut conseil des biotechnologies.

Les obligations en matière d’étiquetage des produits

composés en tout ou partie d’organismes génétiquement modifiés

Le règlement (CE) n° 1829-2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés prévoit que les produits alimentaires n’ont pas à être étiquetés en tant qu’OGM en dessous d’un seuil de 0,9 % de présence fortuite d’OGM. A contrario, tous les produits contenant des OGM à un taux supérieur ou égal à 0,9 % doivent être étiquetés comme tels. Ce règlement prévoit par ailleurs la possibilité de fixer un taux inférieur à celui de 0,9 % pour certains types de produits mais les autorités communautaires ne se sont pour l’heure jamais saisies de cette opportunité. Enfin, le règlement (CE) n° 1829-2003 n’encadre pas l’ensemble des aspects concernant l’étiquetage des produits, et notamment la question de l’étiquetage des produits et coproduits d’animaux ou encore celle de l’étiquetage des produits dits « sans OGM ».

Il est donc logique que le débat sur la question de l’étiquetage perdure, sans que des positions claires ne soient défendues par la Commission européenne.

S’agissant de l’utilisation des allégations du type « sans OGM », il appartient pour l’heure à chaque Etat membre d’en déterminer les règles d’utilisation et d’en contrôler l’application. La note d’information n° 2004-113 de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes précise ainsi les conditions dans lesquelles, en France, les opérateurs peuvent alléguer l’absence d’OGM dans leurs produits. Aux termes de cette note, apposer une mention du type « sans OGM » implique l’absence de toute trace d’OGM dans le produit ainsi que l’interdiction d’utiliser des OGM, sous quelque forme que ce soit, dans l’élaboration de ces produits. Cette note précise également que « les produits issus de l’agriculture biologique ne peuvent être qualifiés de ‘sans OGM’ du seul fait de leur mode de production », conformément aux lignes directrices établies par la Commission européenne en juillet 2003. Elle impose donc une traçabilité effective à tous les stades de la filière.

Une réflexion doit aujourd’hui être menée en vue de faire évoluer la doctrine administrative, notamment sur la question des auxiliaires technologiques. Plus généralement, la question de l’étiquetage doit être abordée très largement au niveau national et communautaire afin de pouvoir mettre en place un cadre cohérent répondant aux attentes des consommateurs. A cet égard, la question de l’étiquetage des produits d’animaux devra être examinée en priorité. En effet, il n’est pas certain que l’adoption de dispositions similaires à celles récemment adoptées en Allemagne, qui prévoient notamment la possibilité d’étiqueter « sans OGM » de la viande provenant d’animaux nourris sans OGM uniquement les trois derniers mois précédant l’abattage, satisfassent l’ensemble des consommateurs européens.

Comme l’a indiqué Jean Bizet lors des débats au Sénat, « le premier et le dernier alinéa de l’article L. 532-2-1 du code de l’environnement doivent se lire dans le cadre de l’ensemble du projet de loi et des dispositions communautaires qui organisent les procédures d’autorisation des OGM et prévoient les conditions de coexistence (…) ». En effet, les principes très généraux mis en avant aux alinéas 2 et 5 ne peuvent se comprendre qu’à la lumière des articles 3A, 3B et 3 du projet de loi qui fixent les conditions techniques de coexistence et prévoient des dispositions spécifiques pour les parcs nationaux et les parcs naturels régionaux, ainsi que pour les signes d’identification de la qualité et de l’origine. Ces dispositions permettent en effet de réaliser les objectifs déterminés par les principes visés à l’article 1er tout en restant compatibles avec les exigences communautaires en matière de coexistence. Rappelons à cet égard que si l’organisation de la coexistence relève bien de la compétence des Etats membres en vertu de l’article 26 bis de la directive 2001/18/CE, les mesures susceptibles d’être prises dans ce cadre doivent néanmoins être notifiées à la Commission européenne. Celle-ci s’est d’ailleurs prononcé à plusieurs reprises sur ces questions : elle a ainsi récusé toute mesure d’interdiction générale des OGM sur tout ou partie d’un territoire, n’acceptant que les démarches volontaires émanant des producteurs, comme celles mises en place au Portugal.

Positions prises par la Commission européenne et la Cour de justice des communautés européennes sur les mesures nationales de coexistence

Les mesures de coexistence prises par les Etats membres au titre de l’article 26 bis de la directive 2001/18/CE doivent être soumises à la Commission européenne selon deux procédures de notification différentes en fonction de la nature de ces mesures :

- au titre de la directive 98/34 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et des réglementations techniques, sont notifiés les projets de mesures de coexistence considérés comme des « règles techniques » susceptibles de constituer une entrave aux échanges ;

- au titre de l’article 95§5 du Traité instituant la Communauté européenne (TCE)*, sont notifiés les projets de mesures nationales qui vont au-delà des simples mesures de coexistence et qui constituent en fait une dérogation aux dispositions de la directive 2001/18.

• les mesures soumises au titre de l’article 95§5 du TCE

Dans le domaine des OGM, la Pologne et l’Autriche (Haute-Autriche) sont les seuls Etats membres à avoir utilisé l’article 95§5 du TCE.

- La Haute Autriche a voulu interdire la culture des OGM et a donc notifié son projet de loi au titre de l’article 95§5 du TCE. La Commission a rejeté le projet de loi prévoyant cette interdiction (décision 2003/653/CE du 2 septembre 2003). La Haute-Autriche a donc saisi le Tribunal de première instance des communautés européennes (TPI) puis la Cour de Justice des communautés européennes (CJCE) en demandant l’annulation de la décision de la Commission. Le TPI et la CJCE ont cependant confirmé la décision de la Commission rejetant le projet de loi présenté par la Haute-Autriche (arrêts du 5 octobre 2005 et du 13 septembre 2007).

- La Pologne a notifié à la Commission un projet de loi visant à interdire les OGM sur son territoire, sauf dans certaines régions spécifiquement désignées par les autorités compétentes. La Commission a rejeté ce projet de loi par la décision 2008/62/CE du 12 octobre 2007. La Pologne a saisi le TPI en février 2008 en demandant l’annulation de cette décision. L’affaire est en cours d’instruction (affaire T-69/08).

• les mesures de coexistence notifiées au titre de la directive 98/34 :

15 Etats membres ont notifié des projets de mesures de coexistence au titre de la directive 98/34. La Commission a émis un certain nombre d’ « avis circonstanciés » sur ces projets donnant lieu ensuite à une réponse de l’État membre concerné, qui doit « faire rapport à la Commission sur la suite qu’il a l’intention de donner » à ces avis. Rappelons que si un Etat membre adopte son projet sans tenir compte de l’avis circonstancié de la Commission, cette dernière peut engager une procédure devant la Cour de justice des communautés européennes. En pratique, en matière de coexistence, les Etats membres ont toujours pris en compte les avis circonstanciés de la Commission et modifié leurs projets de mesures en conséquence.

Exemples de mesures rejetées par la Commission dans ses avis circonstanciés :

- distances d’isolement extrêmement importantes ;

- obligation pour les exploitants de demander une autorisation en vue de cultiver des OGM autorisés ;

- zonage interdisant la culture d’OGM sur certains territoires (s’il n’est pas prévu d’accord unanime des agriculteurs et la possibilité pour eux de se retirer à tout moment de cet accord).

* Article 95°§5 TCE : « (…) si, après l’adoption par le Conseil ou par la Commission d’une mesure d’harmonisation, un État membre estime nécessaire d’introduire des dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail en raison d’un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l’adoption de la mesure d’harmonisation, il notifie à la Commission les mesures envisagées ainsi que les raisons de leur adoption. »

Le deuxième alinéa de l’article L. 531-2-1 a également été profondément modifié. Alors qu’il se limitait initialement à prévoir une évaluation des risques pour l’environnement et la santé publique préalablement à toute décision d’autorisation concernant les organismes génétiquement modifiés, il explicite désormais les principes dans lesquels cette évaluation s’inscrit : celle-ci est tout d’abord qualifiée d’ « indépendante » et de « transparente », puis il est précisé que « cette évaluation est assurée par une expertise collective menée selon des principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité » (alinéa 3). Ces précisions sont à rapprocher des règles organisant l’expertise collective mise en œuvre dans l’ensemble des agences d’évaluation, notamment à l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (1).

Quant aux troisième et quatrième alinéas de l’article L. 531-2-1, ils ont été insérés dans l’article 1er (alinéas 4 et 5) par amendement lors de l’examen du projet de loi en première lecture à l’Assemblée nationale. L’alinéa 4 introduit tout d’abord une procédure d’agrément par les pouvoirs publics des laboratoires dans lesquels sont réalisés les études et tests sur lesquels se fondent l’évaluation des OGM en vue de leur dissémination dans l’environnement (essais et mises sur le marché), et ce afin de garantir que les résultats soient les plus fiables possible et ne puissent être par la suite remis en cause. L’alinéa 5 complète le précédent en précisant que les conclusions de ces études et tests doivent être mis à la disposition du public sous réserve qu’ils ne nuisent pas, d’une part, aux intérêts énumérés aux I de l’article L. 124-4 et II de l’article L. 124-5 du code de l’environnement, intérêts dont le respect est déjà garanti, s’agissant de l’utilisation confinée des OGM, à l’article L. 532-4-1 du code de l’environnement (article 7), et, d’autre part, à la protection des recherches en cours. Ces dispositions permettent ainsi de répondre aux exigences du public en matière de transparence et de crédibilité des recherches sur les organismes génétiquement modifiés sans toutefois imposer d’obligations excessives qui pourraient nuire à la poursuite de ces mêmes recherches.

Enfin, comme indiqué précédemment, le dernier alinéa de l’article L. 531-2-1, qui consacre la « liberté de consommer et de produire avec ou sans organisme génétiquement modifié » dans le respect des principes énoncés par la Charte de l’environnement de 2004, a lui aussi été complété par plusieurs amendements (alinéa 6). Lors de l’examen du texte en première lecture, le Sénat a ainsi souhaité rappeler à cet alinéa non seulement les principes constitutionnels qui encadrent l’utilisation des OGM mais également les normes communautaires applicables en faisant référence au « respect des prescriptions communautaires ». Quant à l’Assemblée nationale, elle a tenu à distinguer dans la liste des principes de la Charte de l’environnement de 2004 énumérés à cet alinéa le principe de participation qui n’était pas initialement cité. Enfin, dans la lignée des dispositions adoptées à l’alinéa 2, notre assemblée a précisé que la liberté de consommer et de produire avec ou sans OGM ne devait pas nuire « à l’intégrité de l’environnement et à la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité ». En dépit de l’emploi du terme « intégrité », qui peut paraître excessif (1), l’introduction de ces précisions constitue la meilleure justification du maintien d’un comité de surveillance biologique du territoire aux compétences élargies à l’ensemble des effets non intentionnels de l’agriculture sur l’environnement. Quant à la notion de « spécificité des cultures traditionnelles et de qualité », en renvoyant de fait à l’ensemble des cultures préexistant aux OGM, elle signifie la nécessité de veiller à la préservation de l’agriculture conventionnelle aussi bien que de l’agriculture biologique et de l’agriculture sous signe de qualité : tel est bien l’objet des conditions techniques de coexistence. Aussi ces principes, comme ceux posés à l’alinéa 2, sont-ils cohérents avec les dispositions concrètes prises pour la protection de l’environnement et de l’agriculture non OGM dans le reste du projet de loi, notamment celles des articles 3 A, 3B et 3.

Votre rapporteur estime que la navette a joué pleinement son rôle sur cet article en contribuant à enrichir son contenu et sa portée, c’est pourquoi il vous propose de l’adopter sans modification.

*

* *

La commission a rejeté deux amendements de M. Yves Cochet, après que le rapporteur a signalé qu’ils avaient déjà été rejetés par la commission lors de l’examen du projet de loi en première lecture : l’un visant à interdire toute culture, commercialisation ou utilisation d’OGM en France, le rapporteur ayant estimé qu’il était contraire à l’objet même du texte qui est d’encadrer le recours aux organismes génétiquement modifiés, l’autre imposant la « non-présence » d’OGM dans d’autres produits, le rapporteur ayant indiqué qu’une telle disposition n’étant pas compatible avec le droit communautaire et que les articles 3A, 3B et 3 du projet de loi prévoyaient déjà un ensemble complet de mesures, compatibles avec les exigences de la commission européenne et permettant d’assurer la coexistence entre les cultures.

La commission a ensuite examiné trois amendements identiques, présentés respectivement par MM. Germinal Peiro, Yves Cochet et André Chassaigne, supprimant les dispositions introduites en deuxième lecture au Sénat afin, notamment, de renvoyer au pouvoir réglementaire la définition du « sans OGM ». M. Germinal Peiro a rappelé l’absence de définition communautaire en la matière et souligné que la définition élaborée par la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) était pleinement satisfaisante. Cette définition doit être conservée afin d’éviter toute confusion entre les produits ne contenant pas d’OGM et ceux qui peuvent en contenir jusqu’à 0,9 % sans être étiquetés comme OGM. Le rapporteur s’est étonné du rejet suscité par les dispositions adoptées au Sénat alors que celles-ci ne visent qu’à permettre à la France de se doter d’un dispositif juridique susceptible d’éclairer au mieux le consommateur et qui soit compatible avec le droit communautaire. De nombreux amendements en ce sens ont d’ailleurs été examinés en première lecture, et ceux-ci ne reprenaient pas toujours la définition aujourd’hui utilisée par l’administration. Les dispositions adoptées au Sénat n’affaiblissent en rien la portée des principes qu’elles tendent à préciser et qui sont par ailleurs déclinés dans le projet de loi, aux articles 3A (parcs nationaux et parcs naturels régionaux) et 3B (productions sous signes officiels de qualité). La commission a rejeté les trois amendements.

La commission a ensuite rejeté plusieurs amendements de M. Yves Cochet, après que le rapporteur a rappelé qu’ils avaient déjà été rejetés en première lecture et qu’il a émis un avis défavorable :

– le premier visait à préciser qu’il devait être tenu compte de « la liberté d’entreprendre des agriculteurs produisant sans organisme génétiquement modifié » ;

– le deuxième consistait à indiquer que les dispositions du code de l’environnement et du code rural relatives aux OGM s’appuient sur les principes constitutionnels de la Charte de l’environnement ;

– le troisième visait à faire en sorte que ne soit garantie que la seule liberté de consommer et de produire sans organisme génétiquement modifié (suppression des mots « avec ou » à l’alinéa 6) ;

– le quatrième s’attachait à préciser que le régime juridique des OGM doit respecter les critères environnementaux, socio et économiques du développement durable ;

– enfin le cinquième et dernier amendement visait à stipuler que la liberté des consommateurs et des agriculteurs s’inscrit dans le cadre du considérant n° 4 de la directive 2001/18/CE, qui précise que la dissémination volontaire peut produire des effets irréversibles sur l’environnement.

Puis la commission a examiné un amendement de M. Claude Gatignol visant à remplacer dans la législation en vigueur le terme de « dissémination volontaire » par ceux de « cultures réglementées » ou de « cultures autorisées ». M. Claude Gatignol a précisé que son amendement n’avait pas pour objet de s’opposer au texte de loi, qui reflète bien l’important travail parlementaire fourni par les commissions saisies au fond. Ce texte reprend néanmoins l’appellation de « dissémination volontaire » qui est impropre pour désigner l’ensemble des cultures d’OGM, et ce terme est utilisé à de très nombreuses reprises. Or, on se doit d’adopter un texte compréhensible, qui respecte la langue française. Tout en conservant l’esprit de la directive 2001/18/CE, il n’apparaît pas impératif de reprendre mot à mot les termes qu’elle emploie, a fortiori si ceux-ci ont une connotation péjorative. Ainsi, il n’est pas acceptable d’assimiler les cultures légalement autorisées d’organismes génétiquement modifiés, fruits de la recherche et de l’innovation, à des actes « disséminateurs » et « intentionnels ». Le rapporteur a rappelé que cette discussion avait déjà eu lieu en première lecture. La terminologie utilisée par le projet de loi peut certes apparaître décalée par rapport au langage courant et les mots choisis pour traduire les directives en français ne sont pas toujours habilement choisis. Il n’en demeure pas moins que la traduction française des textes européens fait foi et que celle-ci ne peut-être modifiée à notre convenance. Le terme de « dissémination volontaire » peut choquer, celui de « présence fortuite » également, mais ce n’est pas une raison pour le remplacer par le terme « contamination » que certains préféreraient retenir. Après avoir rappelé que, dans un texte de transposition dont il avait été le rapporteur, il avait fait en sorte de ne pas reprendre le terme de « matériel biologique », inadéquat en droit français, et avoir demandé au rapporteur de s’abstenir, le plus possible, d’utiliser l’expression impropre de « dissémination volontaire », M. Claude Gatignol a accepté de retirer son amendement.

La commission a ensuite adopté l’article 1er sans modification, puis le projet de loi dans son ensemble, sans modification.

TABLEAU COMPARATIF

___

Texte adopté par le Sénat

en première lecture

___

Texte adopté
par l’Assemblée nationale
en première lecture

___

Texte adopté
par le Sénat
en deuxième lecture

___

Propositions
de la Commission

___

Article 1er A

……………….………………………………………..….Conforme……………………………………………………………

Article 1er

Article 1er

Article 1er

Article 1er

Après l’article L. 531-2 du code de l’environnement, il est inséré un article L. 531-2-1 ainsi rédigé :

Après l'article L. 531-2 du code de l'environnement, il est inséré un article L. 531-2-1 ainsi rédigé :

Alinéa sans modification

Sans modification

« Art. L. 531-2-1. – Les organismes génétiquement modifiés ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l’environnement et de la santé publique.

« Art. L. 531-2-1. - Les organismes génétiquement modifiés ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées «sans organismes génétiquement modifiés», et en toute transparence.

« Art. L. 531-2-1. – Les organismes génétiquement modifiés ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l’environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées “sans organismes génétiquement modifiés”, et en toute transparence. La définition du “sans organismes génétiquement modifiés” se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire. Dans l'attente d'une définition au niveau européen, le seuil correspondant sera fixé par voie réglementaire, sur avis du Haut conseil des biotechnologies, espèce par espèce.

 

« Les décisions d’autorisation concernant les organismes génétiquement modifiés ne peuvent intervenir qu’après une évaluation préalable indépendante des risques pour l’environnement et la santé publique.

« Les décisions d'autorisation concernant les organismes génétiquement modifiés ne peuvent intervenir qu'après une évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique. Cette évaluation est assurée par une expertise collective menée selon des principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité.

Alinéa sans modification

 
 

« Les études et les tests sur lesquels se fonde cette évaluation en vue des autorisations prévues aux articles L. 533-3 et L. 533-5 sont réalisés dans des laboratoires agréés par les pouvoirs publics.

Alinéa sans modification

 
 

« Les conclusions de toutes les études et tests réalisés dans ces laboratoires sont mises à la disposition du public sans nuire à la protection des intérêts énumérés aux I de l'article L. 124-4 et II de l'article L. 124-5 et à la protection de la propriété intellectuelle lorsque l'organisme génétiquement modifié ne fait pas encore l'objet d'une protection juridique à ce titre.

Alinéa sans modification

 

« La liberté de consommer et de produire avec ou sans organisme génétiquement modifié est garantie dans le respect des principes de précaution, de prévention, d’information et de responsabilité inscrits dans la Charte de l’environnement et dans le respect des prescriptions communautaires. »

« La liberté de consommer et de produire avec ou sans organisme génétiquement modifié, sans que cela nuise à l'intégrité de l'environnement et à la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité, est garantie dans le respect des principes de précaution, de prévention, d'information, de participation et de responsabilité inscrits dans la Charte de l'environnement de 2004 et dans le respect des dispositions communautaires. »

Alinéa sans modification

 

CHAPITRE IER

Le Haut conseil des biotechnologies

Article 2

……………………………………………………….…..Conforme…………………………………………………………….

CHAPITRE II

Responsabilité et coexistence entre cultures

Articles 3 A, 3 B et 3 à 5

……………………………………………………………Conforme………………………..………………...…………………

CHAPITRE III

Transparence

Article 6, 6 bis et 7

……………………………………………………………Conforme……………………………………………………………

CHAPITRE IV

Dispositions d’adaptation du code de l’environnement
et du code de la santé publique

…………………………………………………………………………………………………………………………………….

Article 8

………………………………….…………………………Conforme……………………………………………………………

…………………………………………………………………………………………………………………………………….

Article 9

……………………………………………………………Conforme……………………………………………………………

CHAPITRE V BIS

[Suppression conforme de la division et de l’intitulé]

…………………………………………………………………………………………………………………………………….

Article 11

……………………………………………………………Conforme……………………………………………………………

CHAPITRE V TER

Soutien à la recherche

Article 11 bis A

……………………………………………………………Conforme……………………………………………………………

Article 11 bis

………………………………………………………Suppression conforme…………………………………………………...

Article 11 ter

…………………………………………………………….Conforme…………………………………………………………..

CHAPITRE VI

Dispositions diverses

.........................................................................................................................................................................................................

Article 15

……………………………………………………………..Conforme…………………………………………………………..

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Article premier

Amendements présentés par M. Yves Cochet :

•  Substituer aux alinéas 2 à 4 de cet article l’alinéa suivant :

« Art. L. 531-2-1. – Les organismes génétiquement modifiés ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés. »

•  Après la première phrase de l’alinéa 2 de cet article, insérer la phrase suivante :

« Ce respect implique la non présence d’organismes génétiquement modifiés dans d’autres produits pour quelque cause que ce soit. »

Amendement présenté par M. Germinal Peiro :

Supprimer les deux dernières phrases de l’alinéa 2 de cet article.

Amendement présenté par M. Yves Cochet :

Supprimer les deux dernières phrases de l’alinéa 2 de cet article.

Amendement présenté par M. André Chassaigne :

Supprimer les deux dernières phrases de l’alinéa 2 de cet article.

Amendements présentés par M. Yves Cochet :

•  Compléter l’alinéa 2 de cet article par la phrase suivante :

« Il doit également être tenu compte de la liberté d’entreprendre des agriculteurs produisant sans organisme génétiquement modifié. »

•  Rédiger ainsi l’alinéa 6 de cet article :

« Le titre III du livre V du code de l’environnement, ainsi que les dispositions relatives aux organismes génétiquement modifiés contenues dans les livres II et VI du code rural, s’appuient sur les principes de précaution, de prévention, d’information, de participation et de responsabilité inscrits dans la Charte de l’environnement. Ils s'appuient également sur le principe de responsabilité dans la réparation des dommages causés aux filières conventionnelles sans organismes génétiquement modifiés, notamment biologiques, ainsi que sur la liberté de consommer et de produire sans organismes génétiquement modifiés. Ils garantissent la liberté des agriculteurs et des apiculteurs d’exercer sur l’ensemble du territoire sans risque supplémentaire de leur activité, indispensable au maintien de la biodiversité. »

•  Dans l’alinéa 6 de cet article, supprimer les mots : « avec ou ».

•  Dans l’alinéa 6 de cet article, après la date : « 2004, » insérer les mots :

«, dans le respect des critères environnementaux, sociaux et économiques du développement durable, ».

•  Compléter l’alinéa 6 de cet article par la phrase suivante :

« La liberté des agriculteurs et des consommateurs prend notamment en compte le considérant 4 de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement, qui précise que la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés peut produire des effets irréversibles sur l’environnement. »

Amendement présenté par M. Claude Gatignol :

Compléter cet article par l’alinéa suivant :

« Les dispositions communautaires s'appliquent aux cultures autorisées non confinées sous l'appellation dite dissémination volontaire et déterminent l'ensemble des cultures réglementées de plantes génétiquement modifiées par biotechnologie. » [retiré]

© Assemblée nationale

(1) « L’Etat assure une information et une participation du public précoces et effectives avant de prendre des décisions autorisant ou non la dissémination volontaire (…) d’organismes génétiquement modifiés. »

(2) Alinéa 3 : « Les décisions d’autorisation (…) ne peuvent intervenir qu’après une évaluation préalable indépendante (…). Cette évaluation est assurée par une expertise collective menée selon des principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité. »

(1) Rappelons à cet égard qu’un contentieux continue d’opposer la France à la Commission européenne s’agissant de la transposition de la directive 2001/18/CE, dans le cadre duquel la France risque de se voir infliger une amende de plus de 40 millions d’euros, et que toute disposition du projet de loi qui pourrait être considérée comme contraire au droit communautaire jouerait grandement en notre défaveur.

(1) Rappelons à cet égard que les mesures prises au titre de la coexistence par chaque Etat membre, mesures qui relèvent de la subsidiarité en application de l’article 26 bis de la directive 2001/18/CE, doivent être notifiées à la Commission européenne en application de la directive 98/34/CE prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et des réglementations techniques.

(1) Recommandation de la Commission européenne du 23 juillet 2003 établissant les lignes directrices pour l’élaboration de stratégies nationales et de meilleures pratiques visant à assurer la coexistence des cultures génétiquement modifiées, conventionnelles et biologiques.

(1) Voir « L’expertise collective à l’Afssa », document disponible sur le site internet www.afssa.fr.

(1) La notion d’ « intégrité » de l’environnement semble renvoyer directement à celle d’intégrité du corps humain, protégée à l’article 16-3 du code civil, et impliquer l’absence d’une quelconque intervention de l’homme.