N° 1113 - Rapport de M. Marc-Philippe Daubresse sur le projet de loi , après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (n°1100)

N^°1113

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 septembre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 1100) généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion

PAR M. Marc-Philippe DAUBRESSE,

Député.

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INTRODUCTION 7

I.- LE PANORAMA ÉCLATÉ DES DISPOSITIFS D’INSERTION 15

A. L’EMPILEMENT DES MINIMA SOCIAUX 15

B. LA MULTIPLICITÉ DES CONTRATS AIDÉS 16

1. Les divers contrats aidés 17

2. Un dispositif complexe et peu lisible 22

3. Les expérimentations d’amélioration du dispositif des contrats aidés déjà autorisées 22

C. LE DÉVELOPPEMENT ENTRAVÉ DE L’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE 23

D. L’INCITATION À L’ACTIVITÉ ET LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ AU TRAVAIL : LES LIMITES DES RÉPONSES APPORTÉES JUSQU’À PRÉSENT 27

1. L’intéressement à la reprise d’emploi 28

2. La prime pour l’emploi 28

3. Les limites de ces mécanismes 29

4. La question des droits connexes 31

II.- LA MATURATION DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE 33

A. LE CONCEPT DE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE 33

B. LES EXPÉRIMENTATIONS 34

1. Les expérimentations autorisées par la loi de finances pour 2007 34

2. Le bilan de l’expérimentation du RSA 34

C. UNE DÉMARCHE CONCERTÉE : LE GRENELLE DE L’INSERTION 37

III.- UNE RÉFORME GLOBALE DES POLITIQUES D’INSERTION 39

A. L’INSTAURATION D’UN REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE 39

1. La mécanique du RSA 39

2. L’articulation du RSA et de la prime pour l’emploi 40

3. Un dispositif qui se substitue au revenu minimum d’insertion et à l’allocation de parent isolé 42

4. Des droits et des devoirs clairement posés pour les bénéficiaires 43

5. Le financement du RSA 44

B. LA RÉFORME DES DROITS CONNEXES DES BÉNÉFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX 50

C. UN NOUVEAU PILOTAGE DES POLITIQUES D’INSERTION 52

1. La responsabilité des départements en matière de politiques d’insertion est affirmée 52

2. L’organisation départementale du dispositif d’insertion est profondément remaniée 52

D. LA MODERNISATION DU FONCTIONNEMENT DES STRUCTURES D’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE 54

E. LA MISE EN PLACE D’UN CONTRAT UNIQUE D’INSERTION 56

1. Le contrat unique se décline en deux volets selon qu’il s’agit du secteur marchand ou non marchand 56

2. Les composantes du contrat unique sont encadrées par la loi 57

3. L’adaptabilité et l’efficacité des deux contrats servant de base au contrat unique sont améliorées 59

TRAVAUX DE LA COMMISSION 61

I. AUDITION DES MINISTRES 61

II. EXAMEN DES ARTICLES 83

TITRE I^ER REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE 83

Article 1^er : Principes des politiques d’insertion 83

Après l’article 1^er 87

Article 2 : Modalités de mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA) 87

Après l’article 2 150

Article 3 : Modalités de compensation des charges nouvelles incombant aux départements du fait de l’extension prévue de leurs compétences 152

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES AUX DROITS CONNEXES ET DE COORDINATION 160

Article 4 : Dispositions de coordination dans le code de l’action sociale et des familles et réforme du régime de réservation de places de crèche pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux 160

Article 5 : Dispositions de coordination dans le code de la sécurité sociale et relatives à la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc) et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) 164

Article 6 : Coordinations et droits connexes dans le domaine fiscal 174

Article additionnel après l’article 6 : Critères d’attribution des aides sociales par les collectivités territoriales 185

Article 7 : Coordinations diverses 186

Après l’article 7 187

TITRE III POLITIQUES D’INSERTION 188

Article 8 : Organisation départementale du dispositif d’insertion 188

Article additionnel après l’article 8 : Statut juridique des personnes accueillies dans des organismes d’accueil communautaire et d’activités solidaires 193

Article 9 : Adaptation et harmonisation du cadre juridique et financier des structures d’insertion par l’activité économique et dispositions de coordination dans le code du travail 193

Article 10 : Contrat unique d’insertion 204

Article 11 : Aménagements du contrat d’accompagnement dans l’emploi 210

Article 12 : Abrogation des contrats d’avenir et des contrats d’insertion-revenu minimum d’activité et aménagements du contrat initiative emploi 218

Article 13 : Dispositions diverses de mise en cohérence 227

Après l’article 13 229

TITRE IV DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES 229

Avant l’article 14 229

Article 14 : Entrée en vigueur de la réforme 230

Article 15 : Application outre-mer 233

Article 16 : Fin des expérimentations relatives au RSA et au contrat unique aidé 234

Article 17 : Dispositions transitoires 239

Article additionnel après l’article 17 : Evaluation 241

TABLEAU COMPARATIF 243

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 343

ANNEXES 359

ANNEXE 1 : Liste des personnes auditionnées 359

ANNEXE 2 : Impact de la réforme de la réforme sur le revenu : cas types 361

INTRODUCTION

Vingt ans après le vote de la loi sur le revenu minimum d’insertion (RMI), le bilan est contrasté : tout le monde reconnaît qu’elle a représenté un progrès social dans la reconnaissance de la dignité des personnes les plus fragiles de notre société, mais personne ne considère que le RMI a résolu le problème de la pauvreté en France.

La nécessité de transformer et d’élargir le dispositif actuel est largement partagée au-delà des clivages politiques traditionnels. Cette nécessité procède d’un triste constat : la France est, juste après la Suède, le pays d’Europe qui consent le plus gros effort financier pour sa protection sociale en y affectant plus de 30 % de sa richesse nationale. Et pourtant, les résultats sont inquiétants : 20 ans après sa création, le nombre d’allocataires du RMI est passé de 422 000 à 1 100 000 ; 7 millions de personnes vivent encore sous le seuil de la pauvreté ; le nombre de familles surendettées atteint 1 500 000 et un ménage français sur huit vit avec un revenu insuffisant, avec un nombre croissant de travailleurs pauvres.

I – Le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion procède d’une nouvelle logique de lutte contre la pauvreté axée sur le soutien au travail

1. La première nouveauté, c’est que le revenu de solidarité active (RSA) généralisé, à la différence de ceux qui ont été préalablement expérimentés dans plusieurs départements de France, sera ouvert à l’ensemble des travailleurs à revenus modestes, en tenant compte de leurs ressources et de leur situation familiale. De nombreux droits étaient jusqu’ici rattachés au statut de bénéficiaire du RMI, et donc perdus en cas de reprise d’emploi, contribuant ainsi à enfoncer les personnes concernées dans des trappes à pauvreté. En liant l’attribution de ces droits (aides au logement, exonération de taxe d’habitation ou de redevance audiovisuelle) non plus à un statut, mais à un niveau de ressources, le nouveau RSA s’accompagne non pas d’une perte brutale des droits, mais d’une réduction progressive.

2. La seconde nouveauté, c’est la garantie d’une augmentation des revenus en cas de reprise d’activité : quand on gagne 100 euros du fait de son travail, le RSA baisse de 38 euros et la personne garde ainsi 62 euros de revenus d’activité, ce qui modifie considérablement les choses puisqu’elle dispose principalement de revenus d’activité plutôt que de revenus d’assistance.

3. La troisième nouveauté, c’est la simplification : le RSA va remplacer le RMI, l’allocation de parent isolé (API) ainsi que les systèmes d’intéressement et la prime de retour à l’emploi ; il remet de l’ordre dans les différents systèmes qui se sont empilés jusqu’ici en mettant en place un revenu où désormais le travail paie plus que l’assistanat.

4. La quatrième nouveauté, c’est la méthode qui a été choisie avec le Livre vert sur le RSA et le Grenelle de l’insertion, qui a tiré le bilan des expérimentations positives réalisées dans plusieurs départements et a précédé l’élaboration de ce projet de loi d’une large concertation.

5. La cinquième nouveauté, enfin, c’est la réforme en profondeur des contrats aidés, et la création d’un contrat unique d’insertion, qui va beaucoup plus loin que les dispositifs qui avaient été élaborés dans le cadre du plan de cohésion sociale de 2004 avec deux objectifs ; le premier, c’est de mettre le pied à l’étrier à ceux qui ont besoin d’une transition vers l’emploi classique ; le second, c’est de faire bénéficier de la solidarité ceux qui ont des difficultés prolongées mais qui, pour autant, ne doivent pas être condamnés à l’exclusion. Le nouveau contrat unique d’insertion sera ainsi beaucoup plus souple que le précédent et le droit à l’insertion des bénéficiaires du RSA sera désormais inséparable d’une obligation de rechercher activement un emploi, sauf exception justifiée.

II – Dans l’analyse du texte, le rapporteur s’est attaché à vérifier que dix conditions étaient bien remplies car elles lui semblent nécessaires pour assurer le succès du RSA

1. Le RSA doit être tout autant un outil de lutte contre la pauvreté et un moteur puissant de retour vers l’emploi. Le retour à l’emploi est la condition indispensable pour sortir de l’assistanat et de l’exclusion. À cette fin, une partie spécifique du RSA doit être consacrée à cet objectif.

2. Le dispositif du RSA doit procurer à son bénéficiaire reprenant un emploi un surcroît de revenu suffisant pour qu’il y ait un intérêt financier à quitter l’assistance.

3. Le dispositif du RSA doit prendre en compte les droits connexes dont bénéficient les allocataires du RMI ou des minima sociaux, afin de supprimer les « trappes à inactivité ».

4. Les financements du RSA doivent être à la hauteur des objectifs qui lui sont fixés. Ces financements doivent reposer à la fois sur le redéploiement de certaines dépenses et sur de nouvelles ressources. Une réflexion parallèle doit être menée sur la prime pour l’emploi (PPE) ainsi que sur les niches fiscales. Le financement du RSA doit être compatible avec le caractère prioritaire de la politique de pouvoir d’achat voulue par le chef de l’Etat.

5. La mise en place du RSA doit s’accompagner d’une action volontariste et efficace de lutte contre le temps partiel subi et encourager le travail.

6. Le RSA doit, dès sa mise en place, s’appuyer sur un équilibre entre droits et devoirs de ses bénéficiaires : le droit de bénéficier d’un accompagnement personnalisé et renforcé vers l’emploi ; le devoir de s’inscrire résolument et de bonne foi dans une démarche de retour à l’emploi.

7. La lutte contre les abus et les fraudes doit être une priorité du service public d’accompagnement des bénéficiaires du RSA et des travailleurs sociaux pour plus de justice et d’équité. Les moyens nécessaires devront être dégagés.

8. Le RSA doit s’inscrire dans une culture nouvelle du résultat et d’évaluation de l’action publique. Le RSA, dans son aspect à la fois de lutte contre la pauvreté et de retour à l’emploi, devra être régulièrement évalué.

9. La mise en place du RSA doit être accompagnée d’une simplification et d’une rationalisation du système des minima sociaux, pour plus d’efficacité et d’équité entre bénéficiaires. Le mécanisme du RSA doit être facile à comprendre par les bénéficiaires, à la fois dans ses aspects « droits » et ses aspects « devoirs ». Cette transparence est un impératif démocratique et une condition de l’efficacité du RSA.

10. Le RSA doit s’inscrire dans une stratégie globale en faveur de l’insertion. Au delà, la réduction de la pauvreté doit aussi s’appuyer sur les politiques voulues par le Président de la République, de plein emploi et d’augmentation de la quantité de richesses produites. Ces objectifs nécessitent une politique globale de revalorisation de la place et de la valeur du travail dans notre société.

III – Ces conditions étant satisfaites, il conviendra que le débat parlementaire évalue les risques de la généralisation du RSA

En premier lieu, l’instauration d’une prestation sociale unique s’adressant à un potentiel large de bénéficiaires n’est pas neutre. Elle concerne en effet plusieurs millions de personnes correspondant aux bénéficiaires du RMI et de l’API, aux personnes exerçant à temps partiel choisi, subi, ou à temps plein et percevant un salaire proche du SMIC. L’intégration dans le RSA de la majorité des bénéficiaires de la PPE doit se faire sans susciter de leur part un sentiment de déclassement du fait de la substitution d’une aide sociale à une aide fiscale (PPE).

Ensuite, la mise en œuvre du RSA ne peut s’abstraire du contexte de nécessaire maîtrise de nos charges publiques et sociales dans lequel elle s’inscrit. La France continue de se caractériser par un taux de charges sociales, rapporté au salaire, plus élevé que nos concurrents, amputant d’autant le salaire direct et le pouvoir d’achat de chaque salarié.

L’amélioration du salaire direct, fruit du travail, et, plus particulièrement, du niveau de rémunération des salariés se situant entre 1 et 1,4 SMIC doit rester la priorité.

L’objectif demeure bien entendu qu’il soit plus rémunérateur de travailler.

Pour autant, il faut maintenir un écart suffisamment incitatif entre les revenus tirés du seul travail et ceux résultant de droits sociaux cumulés à une rémunération tirée d’une quotité de temps salarié.

L’incidence des droits connexes doit être globalement prise en compte, qu’ils soient fiscaux (taxe d’habitation, redevance audiovisuelle...), sociaux (couverture maladie universelle complémentaire-CMUc, aides au logement, aides pour le chauffage, tarification sociale de l’énergie...), définis au niveau national ou local (transports, cantine, frais de garde...).

De même, le RSA ne doit pas devenir une trappe à temps partiel : alors que l’écart de rémunération entre un salarié à plein temps rémunéré au SMIC et un mi-temps est de l’ordre de 500 euros, l’écart, dans le cas type d’une personne célibataire payant un loyer de 300 euros, serait ramené à 195 euros avec le RSA en y intégrant l’incidence de l’allocation logement.

Le principe de responsabilité doit être réaffirmé pour maintenir une solidarité durable, fondement de notre contrat social. La prestation doit être conçue pour aider à franchir un cap difficile dans une perspective d’autonomie, non pour constituer un moyen de subsistance à vie sans autre perspective.

De ce point de vue, avec un recul de vingt ans, des enseignements peuvent être tirés des évaluations successives du RMI. Globalement, ce dispositif représente une dépense annuelle de plus de 6 milliards d’euros. En métropole, le taux de bénéficiaires pour 100 habitants varie de 1 à 7 selon les départements. La situation socio-économique des territoires est, certes, bien différente.

Rien ne semple pouvoir justifier, néanmoins, des pratiques aussi hétérogènes d’une réglementation pourtant uniforme. En métropole, pour une population de l’ordre de 1 million d’habitants, les dépenses engagées varient selon les départements de 50 millions d’euros à plus de 150 millions. Le RMI est trop souvent devenu une simple prestation financière qui ne s’inscrit plus dans une logique contractuelle et une dynamique d’insertion. Il est donc indispensable d’assurer un suivi pour éviter les dérives, les abus, les dissimulations de situations professionnelles, familiales, fiscales, sociales ...

IV – Dans ce contexte, le rapporteur s’est attaché à vérifier et préciser le dispositif prévu par le Gouvernement sur plusieurs points

Les précisions apportées portent sur les sujets suivants :

1. La gouvernance du dispositif et la clarification du rôle des acteurs

2. La liaison entre la prime pour l’emploi et le revenu de solidarité active

3. La gestion des droits connexes au niveau national et local

4. La compensation loyale des charges vis-à-vis des départements

5. Le problème de la gestion des tutelles

6. Le champ d’application des nouveaux dispositifs d’insertion et, en particulier, son extension aux associations intermédiaires

7. Le problème du financement

Sur ce point, un important travail, mené en étroite collaboration avec le rapporteur pour avis de la Commission des finances, a été mené pour associer étroitement solidarité sociale et équité fiscale.

Dans ce contexte difficile de maîtrise des dépenses publiques, auquel s’ajoute un accroissement de la charge de la dette due à l’augmentation de l’inflation et des taux d’intérêts, le financement du RSA par une nouvelle taxe s’impose. Cette taxe de 1,1 % sur les revenus du capital concerne tous les revenus, à l’exception des livrets défiscalisés (livret A, livret Bleu, livret d’épargne populaire, livret jeune et livret de développement durable) jusqu’à un plafond de 30 600 euros. En conséquence :

– Un ménage ayant contracté un contrat d’assurance-vie de 30 000 euros qui lui rapporte 1 500 euros en 2009 versera 16,5 euros en 2009.

– Un propriétaire qui loue un appartement pour 600 euros par mois mois et dont le revenu net, charges déduites, est de 4 800 euros verra sa contribution augmenter de 4,4 euros par mois.

– Les prélèvements sociaux sur les produits du capital représentent actuellement 11 % de ces produits. La taxe de 1,1 % sur les revenus du capital destinée à financer le RSA viendra s’y ajouter pour un total de 12,1 % et un produit supplémentaire de 1,5 milliard d’euros.

– Cette contribution va fonctionner exactement comme la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus du capital. Plus de 60 % des recettes de la CSG sur ces revenus proviennent des 10 % de foyers fiscaux déclarant les revenus les plus élevés. Les 5 % de foyers les plus aisés contribuent à la moitié des recettes totales de CSG sur le capital, et au-delà le 1 % de foyers qui déclare le plus de revenus contribue à près d’un tiers de ces recettes. La taxe additionnelle sur les revenus du capital pèsera donc davantage sur les foyers les plus aisés et non pas sur les petits épargnants et les classes moyennes.

– Les 10 % de foyers dont le revenu fiscal de référence excède 3 600 euros par mois et qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables fourniront l’effort le plus important pour le financement du RSA. Ils acquitteront en moyenne 31 euros par foyer et par mois.

– Les 30 % de foyers dont le revenu fiscal de référence est compris entre 1 600 euros par mois et 3 600 euros par mois et qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables acquitteront en moyenne 5 euros par mois et par foyer.

– Les 60 % de foyers dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 1 400 euros par mois et qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables contribueront au financement du RSA pour, en moyenne, moins de 3 euros par foyer et par mois.

Pourquoi la taxe de financement du RSA est-elle incluse dans le bouclier fiscal ?

Depuis le 1^er janvier 2007, les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 60 % de ses revenus, hors contributions sociales. Afin d’améliorer la compétitivité fiscale et d’inciter les contribuables à conserver leur domicile en France, la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a ramené ce seuil de 60 % à 50 % et, pour assurer au dispositif une effectivité réelle, y a intégré les 11 % de prélèvements sociaux.

La taxe additionnelle sur les revenus du capital, dont la création est prévue pour le financement de la mise en place du revenu de solidarité active, est un impôt. Son assiette est identique à celle du prélèvement social de 2 % déjà inclus dans le bouclier. Elle sera comptée au même titre que les autres impôts dans le calcul du plafond de 50 %.

Inclure la taxe additionnelle sur les revenus du capital dans le champ du bouclier fiscal ne sera pas un cadeau fait aux plus riches. Les bénéficiaires du bouclier fiscal sont majoritairement des ménages modestes. D’après les résultats concernant l’année 2007, 70 % des demandes ont été déposées par des foyers à faible revenu qui ne paient pas l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Pour l’année 2007, le montant total des reversements aux contribuables qui en ont fait la demande s’élève à 246 millions d’euros. Pour l’année 2007, sur 13 700 bénéficiaires (pour un total de 23 000) dont les demandes ont été analysées :

Ø plus de 10 600 gagnent moins de 1 000 euros par mois ;

Ø 98 gagnent entre 1 000 euros et 1 300 euros par mois ;

Ø 122 gagnent entre 1 300 euros et 1 600 euros par mois ;

Ø 149 gagnent entre 1 600 euros et 2 000 euros par mois ;

Ø 174 gagnent entre 2 000 euros et 2 500 euros par mois ;

Ø 280 gagnent entre 2 500 euros et 3 500 euros par mois ;

Ø 2 242 gagnent plus de 3 500 euros par mois.

– Le montant moyen de la restitution pour les foyers gagnant moins de 1 000 euros par mois est de 1 960 euros, sachant que leur imposition à l’impôt sur le revenu est infime et que plus de 92 % d’entre eux ne sont pas redevables de l’ISF.

– Les 2 200 contribuables dont les revenus dépassent 3 500 euros par mois ont bénéficié d’un remboursement d’environ 85 000 euros en moyenne. En ne prenant en compte que l’impôt sur le revenu et l’ISF, ces contribuables versent déjà près de 200 000 euros en moyenne au budget de l’Etat.

– Le bouclier fiscal ne fait échapper personne au financement du RSA : tous les contribuables vont payer la nouvelle taxe. Les sommes restituées ensuite via le plafonnement à 50 % portent autant sur cette taxe que sur les autres impôts, en particulier les impôts locaux dont les taux ont régulièrement augmenté au cours des dernières années.

– L’inclusion de la nouvelle taxe de 1,1 % sur les revenus du capital dans le champ du bouclier fiscal aura un effet de 40 millions d’euros sur un total de recettes attendues de 1,5 milliard d’euros.

– Parmi les foyers qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables, les 10 % de foyers dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 3 600 euros par mois verront leur charge moyenne supplémentaire passer, en raison du bouclier fiscal, de 32 euros à 31,2 euros par mois, soit une baisse de 80 centimes d’euros par mois.

– Parmi les foyers qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables, les 1 % de foyers dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 9 500 euros par mois verront leur charge moyenne supplémentaire passer, en raison du bouclier fiscal, de 156 euros à 151 euros par mois, soit une baise de 5 euros par mois.

La taxe de financement du RSA va donc peser sur les 10 % de Français dont les revenus du capital sont les plus élevés et qui acquitteront 60 % de son montant.

Le bouclier fiscal ne fait échapper personne au financement du RSA : tous les contribuables acquittent la taxe de 1,1 %. Les sommes restituées ensuite, via le plafonnement à 50 % portent autant sur cette taxe que sur les autres impôts, en particulier les impôts locaux, dont les taux ont régulièrement augmenté au cours des dernières années. Pour autant, le rapporteur et le rapporteur pour avis de la commission des finances ont proposé de compléter ce dispositif par une mesure d’équité fiscale. Car le véritable abus, ce n’est pas le bouclier fiscal qui respecte un principe simple : l’impôt n’est pas spoliateur et on ne doit pas donner plus de la moitié de ses revenus en impôt.

Le véritable abus, c’est que des ménages très aisés peuvent, en toute légalité, échapper à tout impôt sur le revenu grâce à la combinaison de plusieurs niches fiscales. D’après le rapport d’information de la commission des finances sur les niches fiscales ⁽¹⁾, les 1 000 contribuables aisés qui usent le plus de niches fiscales peuvent ainsi récupérer 300 000 euros en moyenne, certains ne payant aucun impôt avec des dispositifs qui, n’étant pas plafonnés, permettent des réductions de plus d’un million d’euros par foyer.

Pour éviter cela, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales propose deux amendements afin de poser le principe du plafonnement global des niches fiscales : le premier dispose que le taux de la « taxe RSA » sera diminué du montant cumulé de l’avantage en impôt pouvant être retiré par un contribuable de l’application des dépenses fiscales propres à l’impôt sur le revenu ; le second prévoit que le Gouvernement devra déposer annuellement, au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances afférent à l’exercice suivant, un rapport faisant état de la mise en œuvre du RSA, du produit de la taxe et du produit du plafonnement global des niches, qui proposera, le cas échéant, une diminution du taux de la taxe RSA.

Ainsi, on pourra conjuguer justice sociale et équité fiscale et une diminution du taux du prélèvement sur les revenus patrimoniaux devra être envisagée si l’équilibre prévisionnel du fonds qui alimente le RSA le permet (sachant que les prévisions tablent sur environ 150 millions d’euros de recettes pour le plafonnement global des niches qui sera instauré, tandis que l’exclusion de la taxe RSA du bouclier fiscal représenterait seulement 40 millions d’euros de moindre dépense fiscale, le tout à rapprocher du 1,5 milliard d’euros de dépenses supplémentaires prévues au titre du RSA).

8. L’évaluation

Un amendement a été déposé par le rapporteur et le président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales à la fin du texte, prévoyant la tenue, trois ans après la mise en œuvre de la loi, d’une conférence annuelle pilotée par un comité réunissant tous les acteurs, afin d’évaluer le dispositif et de vérifier que les opportunités et les menaces soulevées dans ce rapport ont bien été prises en compte.

Au total, le RSA est une avancée sociale incontestable qui relance la valeur travail et l’activité, comme moteur principal de la lutte contre la pauvreté, mais dont le dispositif complexe et non dénué de risques doit être régulièrement évalué.

I.- LE PANORAMA ÉCLATÉ DES DISPOSITIFS D’INSERTION

Au-delà de l’instauration du revenu de solidarité active proprement dit, le présent projet de loi est l’occasion d’une refonte totale des politiques d’insertion, dont il simplifie l’ensemble des instruments. Le système français actuel se caractérise effectivement par une accumulation de mesures dont la cohérence et l’articulation ne sont pas évidentes.

A. L’EMPILEMENT DES MINIMA SOCIAUX

La notion de « minimum social » ne correspond pas réellement à une catégorie juridique – les minima sociaux français étant d’ailleurs définis dans différents codes, ceux de l’action sociale et des familles, de la sécurité sociale et du travail – mais regroupe diverses prestations qui ont en commun d’être des allocations financières non contributives (financées par la solidarité nationale et non par des cotisations ouvrant un droit individuel, qui peut même être plus ou moins proportionnel aux cotisations payées) versées sous condition de ressources (faibles) en vue d’assurer un revenu minimal aux personnes concernées.

Constitué depuis une cinquantaine d’années, le système français de minima sociaux regroupe dix prestations. Comme on le constate sur le tableau ci-après, le nombre de leurs bénéficiaires est très variable. Dans un premier temps, ont plutôt été instituées des prestations ciblées qui visaient à combler les interstices du système de sécurité sociale en couvrant les personnes appartenant aux catégories visées par ce système, telles les personnes âgées, mais dépourvues de droits contributifs suffisants (faute d’avoir cotisé). Institué plus tard, en 1988, le revenu minimum d’insertion (RMI) a en revanche une vocation quasi universelle, puisque n’en sont guère écartés que les jeunes de moins de vingt-cinq ans (s’ils n’ont pas d’enfant), les étudiants et certaines catégories d’étrangers ne répondant pas, en particulier, à une condition de durée de résidence en France (ainsi que ceux qui sont en situation irrégulière).

Une étude comparative sur les minima sociaux dans quatorze pays européens ⁽²⁾ montre que notre pays est une sorte de « recordman » du nombre de prestations différentes assimilables à des minima sociaux : si tous les pays étudiés sauf un (l’Italie) ont un régime de revenu minimum à portée générale, des prestations spécialisées pour les personnes âgées, handicapées ou les chômeurs n’existent que dans certains d’entre eux. La France a le plus grand nombre de prestations, tandis que le Finlande fait tout avec une prestation universelle…

Les effectifs de bénéficiaires des différents minima sociaux en France


	Année de création	Effectif de bénéficiaires
	Année de création	1999	2002	2005	2006
Minimum vieillesse (allocation de solidarité aux personnes âgées)	1956	807 831	668 036	609 385	598 541
Allocation supplémentaire d’invalidité (ASI)	1957	100 231	105 400	112 623	111 394
Allocation aux adultes handicapés (AAH)	1975	693 828	751 128	800 959	803 963
Allocation de parent isolé (API)	1976	168 184	180 904	206 125	217 452
Allocation veuvage (AV) (en extinction)	1980	19 754	13 386	6 613	6 119
Allocation de solidarité spécifique (ASS) ⁽¹⁾	1984	491 092	394 736	401 582	393 236
Allocation d’insertion (AI), puis allocation temporaire d’attente (ATA) à partir de 2006 ⁽²⁾	1984	27 038	43 894	34 556	22 483
Revenu minimum d’insertion (RMI)	1988	1 145 023	1 090 348	1 289 540	1 278 753
Revenu de solidarité outre-mer (RSO)	2001	-	8 175	9 963	10 991
Allocation équivalent-retraite (AER) (dispositif fermé à compter du 1/1/2009) ⁽³⁾	2002	-	2 800	41 509	60 111
Ensemble		3 452 981	3 258 807	3 512 855	3 503 043

Source : INSEE.

(1) L’ASS est destinée aux demandeurs d’emploi de longue durée arrivés en fin de droits.

(2) L’ATA bénéficie à des catégories très spécifiques de personnes : demandeurs d’asile, réfugiés, apatrides, anciens détenus, anciens expatriés…

(3) L’AER est une allocation d’attente pour des personnes ayant validé avant soixante ans suffisamment de trimestres pour bénéficier de la retraite à taux plein.

B. LA MULTIPLICITÉ DES CONTRATS AIDÉS

Les contrats aidés constituent l’un des outils privilégiés d’accès ou de retour à l’emploi pour les publics en difficulté.

Après une première simplification des dispositifs existants d’aide à l’embauche réalisée par la loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale qui a procédé, d’une part, à la fusion des contrats emplois solidarité (CES) et des contrats emplois consolidés (CEC) en un seul contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) réservé aux employeurs du secteur non marchand et, d’autre part, à la création d’un seul dispositif d’accès à l’emploi direct dans le secteur marchand, le contrat initiative emploi (CIE), l’année 2006 a vu la montée en charge de ces dispositifs tandis que l’année 2007 a été une année de consolidation et d’appropriation par l’ensemble des acteurs.

L’année 2008 a néanmoins été l’occasion de mettre en évidence les faiblesses d’un dispositif qui se caractérise tant par sa complexité que par sa segmentation suivant les populations ciblées, ce qui en fait en définitif un outil insuffisamment efficace et souvent critiqué. Ce constat a d’ailleurs conduit le législateur à prévoir la possibilité de déroger aux règles complexes qui les régissent en utilisant le nouveau cadre expérimental offert par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

1. Les divers contrats aidés

Les contrats aidés existants offrent un paysage complexe et sont aujourd’hui fortement différenciés en fonction des publics et des objectifs à atteindre.

Depuis la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, il existe en effet quatre principales formules de contrats aidés destinées à faciliter l’accès à l’emploi des publics adultes éloignés de l’emploi.

Chacun de ces contrats est aujourd’hui encadré par des réglementations en matière de volume de travail hebdomadaire minimum, de nature de contrat (contrat à durée indéterminée – CDI, contrat à durée déterminée – CDD), de niveau et de durée d’aide à l’employeur.

Deux contrats sont spécifiquement destinés aux publics identifiés comme prioritaires par le service public de l’emploi départemental : le contrat initiative emploi (CIE) dans le secteur marchand et le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) dans le secteur non marchand.

● Le contrat initiative-emploi (CIE)

Profondément remanié par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le CIE a pour objectif de favoriser le retour à l’emploi dans le secteur marchand de personnes confrontées à des difficultés d’insertion professionnelle ou sociale (pour des questions d’âge, de diplôme, de situation de chômage de longue durée…).

Le CIE s’adresse à tous les employeurs affiliés à l’Unédic (sauf les particuliers), les employeurs de pêche maritime et les groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ). Il ne peut pas être conclu par des établissements ayant procédé à un licenciement économique dans les six mois ou si l’embauche est la conséquence directe du licenciement d’un salarié en CDI sur un même poste.

Le CIE est un contrat de travail de droit privé, d’une durée indéterminée ou d’une durée déterminée renouvelable deux fois dans la limite de vingt-quatre mois, afin de limiter les effets d’aubaine. Lorsqu’il est conclu à durée déterminée, le CIE peut être suspendu à la demande du salarié pour lui permettre d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Le salarié peut également rompre le CIE à durée déterminée pour une embauche en CDI ou CDD d’au moins six mois ou une participation à une formation professionnelle conduisant à une qualification reconnue.

Il peut être à temps partiel (20 heures hebdomadaires minimum, sauf difficultés particulières du travailleur) ou à temps plein.

Les salariés titulaires d’un CIE sont rémunérés au moins au SMIC ou au minimum conventionnel applicable dans l’entreprise.

Le CIE ouvre droit, pour les employeurs concernés, à une prise en charge par l’Etat d’une partie du coût de l’embauche (dans la limite de 47 % du SMIC horaire brut multiplié par trente-cinq heures hebdomadaires) et à des exonérations sociales (réduction dégressive des cotisations patronales de sécurité sociale sur les rémunérations horaires inférieures à 160 % du SMIC). Le montant et la durée de l’aide, versée mensuellement et par avance, sont fixés régionalement en fonction des caractéristiques du bénéficiaire du contrat, de la situation locale et des efforts de l’employeur pour financer des actions de formation ou d’accompagnement.

Pour recourir à un CIE, l’employeur doit d’abord conclure une convention avec l’ANPE fixant les modalités d’emploi et, éventuellement, les actions à mettre en œuvre suivant le profil du bénéficiaire (orientation, accompagnement professionnel, formation…) et le montant total de l’aide.

● Le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE)

Mesure symétrique du CIE dans le secteur non marchand, le CAE est destiné à faciliter l’insertion professionnelle des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières sur des postes visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits. Les critères d’accès au CAE sont fixés dans chaque région par arrêté préfectoral.

Il s’adresse aux collectivités territoriales, aux personnes morales de droit public, aux organismes de droit privés à but non lucratif (associations, mutuelles…), aux personnes morales chargées de la gestion d’un service public, aux groupements d’employeurs pour les fonctions internes au groupe, aux ateliers ou chantiers d’insertion. Les services de l’Etat, les associations aux personnes, les partis politiques et les organisations syndicales sont exclus du bénéfice du CAE.

Le CAE est un CDD d’une durée minimale de six mois, renouvelable deux fois dans la limite de vingt-quatre mois. Le contrat d’accompagnement dans l’emploi peut être suspendu, à la demande du salarié, pour lui permettre d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Si la période d’essai est concluante et le salarié embauché, le contrat d’accompagnement est rompu sans préavis.

Il peut être à temps partiel (20 heures par semaine minimum, sauf aménagement pour les personnes rencontrant des difficultés particulières) ou à temps plein.

Les salariés titulaires d’un CAE sont rémunérés au SMIC ou au minimum conventionnel applicable dans la structure.

La conclusion d’un CAE ouvre droit, pour l’employeur, à un financement mensuel de l’Etat, dont le montant est fixé par arrêté du préfet de région. Ce financement ne peut excéder 95 % du SMIC horaire brut (avec un montant spécifique pour les chantiers d’insertion) dans la limite de 35 heures de travail hebdomadaires. Il diffère ainsi du CIE par le taux d’aide, plus favorable que pour le secteur marchand. Il est cumulable avec l’exonération de cotisations patronales de sécurité sociales dans la limite d’un SMIC, de la taxe sur les salaires, de la taxe d’apprentissage et de la participation à l’effort de construction. Le montant (versé mensuellement et par avance) et la durée de l’aide sont fixés régionalement en fonction des caractéristiques du bénéficiaire du contrat, de la situation locale et des efforts de l’employeur pour financer des actions de formation ou d’accompagnement. L’Etat peut également participer au financement des actions de formation et de validation des acquis de l’expérience (VAE) mises en œuvre au bénéfice du titulaire du contrat.

Pour recourir à un CAE, l’employeur doit conclure une convention avec l’ANPE fixant les actions à mettre en œuvre selon le profil du bénéficiaire (orientation, accompagnement professionnel, formation et validation des acquis de l’expérience), le montant de l’aide à l’embauche et de l’aide à l’accompagnement.

Parallèlement à ces deux contrats destinés à des publics identifiés comme prioritaires par le service public de l’emploi départemental, il existe aussi deux contrats destinés aux bénéficiaires de minima sociaux : le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) dans le secteur marchand ; le contrat d’avenir (CA) dans le secteur non marchand.

● Le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA)

Le CI-RMA vise à faciliter l’insertion sociale et professionnelle d’allocataires de minima sociaux [Revenu minimum d’insertion (RMI) – allocataire ou ayant droit –, Allocation de solidarité spécifique (ASS), Allocation de parent isolé (API) ou Allocation aux adultes handicapés (AAH)] qui rencontrent des difficultés importantes d’accès à l’emploi. Depuis la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le CI-RMA est réservé au seul secteur marchand.

Il s’adresse à tous les employeurs affiliés à l’Unédic (sauf les particuliers employeurs), aux employeurs de pêche maritime et aux entreprises de travail temporaire. Les entreprises ayant licencié pour motif économique dans les six mois précédant l’embauche, les entreprises ayant licencié un salarié en CDI pour procéder à l’embauche en CI-RMA, l’Etat et les collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics administratifs et leurs groupements sont exclus du dispositif.

Le CI-RMA peut être un CDD, un contrat de travail temporaire ou un CDI. Lorsqu’il ne s’agit pas d’un CDI, il est conclu pour une durée minimale de six mois minimum, renouvelable deux fois dans la limite de dix-huit mois (afin de limiter les « effets d’aubaine »). Le CI-RMA peut être suspendu, à la demande du salarié, le temps pour lui d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Si la période d’essai est concluante et le salarié embauché, le CI-RMA est rompu sans préavis.

Le salarié est embauché à temps partiel (vingt heures par semaine minimum) ou à temps plein, et rémunéré au moins à hauteur du SMIC horaire.

L’employeur reçoit, quelle que soit la durée du temps de travail prévue au contrat, une aide mensuelle forfaitaire, de l’Etat ou du département selon le cas, équivalente au montant du RMI garanti à une personne seule, cumulable avec certains allègements ou exonérations de cotisations patronales. C’est le mécanisme dit « d’activation des minima sociaux ». Le salarié perçoit un revenu minimum d’activité (RMA) égal au SMIC horaire, cumulable avec l’allocation dont il bénéficiait, déduction faite du montant de l’aide versée à l’employeur.

Pour conclure un CI-RMA, l’employeur doit signer une convention avec la collectivité débitrice de la prestation antérieurement perçue par le titulaire du contrat : l’ANPE (pour les allocataires de l’ASS, de l’API ou de l’AAH) ou le conseil général (pour les allocataires du RMI). Pour les bénéficiaires du RMI, le CI-RMA est soumis à l’accord préalable du président du conseil général, pour les autres personnes, la décision est prise par l’ANPE. Cette convention précise les conditions de mise en œuvre du projet d’insertion professionnelle du salarié. Elle prévoit des actions et fixe des objectifs en matière d’orientation et de formation professionnelle, d’accompagnement dans l’emploi, de validation des acquis de l’expérience. Un tuteur est désigné pour assurer l’accueil et le suivi du salarié.

● Le contrat d’avenir (CA)

Le CA, équivalent pour le secteur non marchand du CI-RMA, a comme objectif l’insertion durable d’allocataires de minima sociaux (RMI – allocataire ou ayant droit –, ASS, API ou AAH) qui rencontrent des difficultés importantes d’accès à l’emploi afin de satisfaire à des besoins collectifs non satisfaits (services aux personnes, environnement…).

Il s’adresse aux employeurs du secteur non marchand : collectivités territoriales, personnes morales de droit public, organismes de droit privé à but non lucratif (associations, mutuelles…), personnes morales chargées de la gestion d’un service public, structures d’insertion par l’activité économique (notamment les chantiers et ateliers d’insertion).

CDD de deux ans, le contrat d’avenir peut être renouvelé dans la limite de douze mois (trente-six mois si le salarié est âgé de cinquante ans et plus, soit une durée totale de soixante mois au plus). Par arrêté préfectoral, la durée du contrat peut être comprise entre six et vingt-quatre mois, notamment pour les ateliers et chantiers d’insertion. Le CA peut être suspendu, à la demande du salarié, pour lui permettre d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Si la période d’essai est concluante et le salarié embauché, le CA est rompu sans préavis. Le salarié peut également rompre le CA pour une embauche en CDI ou CDD d’au moins six mois ou pour participer à une formation professionnelle conduisant à une formation reconnue.

Le salarié est embauché à temps partiel (vingt-six heures hebdomadaires). Cette durée peut néanmoins varier sur la période du contrat dans certaines limites et à la double condition que la durée de travail ne dépasse pas trente-cinq heures sur la semaine et que la durée moyenne hebdomadaire n’excède pas vingt-six heures sur la période du contrat. Dans le cas des ateliers et chantiers d’insertion et des associations d’aide à la personne, la durée moyenne hebdomadaire peut être comprise entre vingt et vingt-six heures.

Les salariés titulaires d’un CA sont rémunérés au minimum sur la base du SMIC horaire.

Outre des exonérations de cotisations, l’employeur perçoit une aide forfaitaire à l’embauche de la part du département ou de l’Etat égale au montant maximal du RMI pour une personne seule. Il existe également une aide dégressive de l’Etat, dite « prime de cohésion sociale », versée mensuellement et calculée en pourcentage de la différence entre le salaire brut mensuel effectivement versé (dans la limite du salaire minimum prévu par la convention collective pour le poste considéré) et le montant de l’aide forfaitaire à l’embauche : 75 % la première année et 50 % les années suivantes. Cette aide est de 90 % pour les ateliers et les chantiers d’insertion et n’est pas dégressive. Cette aide est de 100 % en cas d’embauche d’un bénéficiaire de l’ASS de cinquante ans et plus et dont les droits à l’allocation ont été ouverts depuis au moins vingt-quatre mois à la date de conclusion du contrat.

Pour conclure un CA, l’employeur doit signer une convention avec le président du conseil général ou le maire et le bénéficiaire. Cette convention prévoit obligatoirement des actions de formation et d’accompagnement. Le salarié est suivi par un référent. Les actions de formation se déroulent pendant ou hors du temps de travail. L’employeur délivre au salarié en fin de contrat une attestation de compétences.

Comme on le voit, le panorama qui résulte du dispositif actuel des principaux contrats aidés existants est relativement complexe. Il peut être synthétisé dans le schéma suivant :

Répartition schématique des contrats aidés selon les populations cibles

Population cible	Secteur marchand	Secteur non marchand
Bénéficiaires des minima sociaux (RMI, ASS, API, AAH)	CI-RMA	CA
Autres personnes éligibles (personnes sans emploi rencontrant des difficultés d’accès à l’emploi)	CIE	CAE

Dans le secteur non marchand, le nombre d’entrées en contrats d’accompagnements dans l’emploi (CAE) et contrats d’avenir (CA) s’est stabilisé autour de 350 000 en 2007, alors que 37 500 contrats initiative emploi (CIE) ont été conclus en 2007. Pendant la même année, le contrat d’insertion revenu minimum d’activité (CI-RMA) a connu une montée en charge, avec 28 500 contrats conclus lors des trois premiers trimestres de l’année 2007.

2. Un dispositif complexe et peu lisible

Ces contrats aidés manquent actuellement de lisibilité pour les employeurs, les bénéficiaires et les réseaux prescripteurs. Il est ainsi significatif que les acteurs de l’insertion réclament depuis de nombreuses années un dispositif plus souple et plus simple.

Le rapport d’information n° 255 (2006-2007) de M. Serge Dassault, sénateur de l’Essonne, rapporteur spécial des crédits de la mission « Travail et emploi », sur l’efficacité des contrats aidés faisant suite à l’enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances du Sénat en application de l’article 58-2 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sur l’efficacité des contrats aidés de la politique de l’emploi, a fait état d’une politique complexe, éclatée et mal évaluée.

Ce rapport critique ainsi la multiplicité des dispositifs, la complexité des contrats aidés et donc leur lisibilité ainsi que leur fonctionnement sur des logiques de cloisonnement.

Il souligne que l’efficacité des contrats aidés actuels est aujourd’hui limitée du fait notamment de la limitation de leur durée qui conduit souvent à ce que la fin du contrat ne coïncide que rarement avec l’assouvissement des besoins du bénéficiaire, notamment parce que des actions significatives de formation n’ont pas eu le temps d’être engagées.

Dans le même esprit, le sous-groupe thématique « contrats aidés » constitué dans le cadre du Grenelle de l’insertion, a également conclu le 27 mai 2008 à la nécessité de réformer les contrats d’insertion pour plus de lisibilité et d’efficacité.

À l'issue du Grenelle de l’insertion, le 27 mai 2008, les participants se sont ainsi accordés sur une feuille de route déclinant des chantiers prioritaires parmi lesquels figure la fusion des contrats aidés en deux contrats seulement.

3. Les expérimentations d’amélioration du dispositif des contrats aidés déjà autorisées

Conscient de l’imperfection du dispositif actuel en matière de contrats aidés, le législateur a autorisé par étapes des expérimentations de simplification des contrats aidés d’insertion.

– L’article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007

La loi de finances pour 2007 a ainsi ouvert la voie à l’expérimentation d’un contrat unique d’insertion dont les bénéficiaires étaient les seuls titulaires du Revenu minimal d’insertion (RMI).

– L’article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

Avec la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, la possibilité d’expérimenter des formules innovantes de contrat unique a été renforcée. L’Etat et les départements volontaires ont été ainsi autorisés à expérimenter la mise en place d’un contrat unique fusionnant plusieurs contrats existants : contrat d’avenir (CA) et contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) comme l’autorisait déjà la loi de finances pour 2007, mais désormais également contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) et contrat initiative emploi (CIE). La loi prévoit également que l’aide assortie au contrat unique d’insertion puisse être modulable en fonction de critères tels que le degré d’éloignement de l’emploi du bénéficiaire ou les engagements pris par l’employeur en matière d’accompagnement, de formation ou de pérennisation du contrat.

– Les articles 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA)

Après la loi de finances pour 2007 et la loi instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (DALO), la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a ouvert la possibilité aux conseils généraux qui le souhaitent de mettre en œuvre des expérimentations de nouvelles formules de contrats pour les bénéficiaires du RMI (CI-RMA et CAV) en dérogeant aux dispositions réglementaires existantes en matière de nature du contrat (CDI, CDD, contrat de travail temporaire), de durée hebdomadaire du travail, de cas de suspension, de montant de l’aide versée à l’employeur et de durée de la convention et nombre de renouvellements. Parallèlement, l’Etat peut proposer des aménagements similaires sur les contrats qui le concernent (CIE et CA).

La possibilité de mener des expérimentations visant à simplifier et à améliorer qualitativement le dispositif des contrats aidés, notamment en concevant des parcours complets d’accompagnement personnalisé, mobilisant accompagnement, tutorat en entreprise et, le cas échéant, une formation, témoigne du caractère jugé perfectible du dispositif actuel des contrats aidés.

C. LE DÉVELOPPEMENT ENTRAVÉ DE L’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

Le secteur de l’insertion par l'activité économique vise à permettre à des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières d’accéder à un emploi, en leur proposant parallèlement un accueil et un accompagnement adoptés.

Depuis plus de trente ans, le développement de ce secteur contribue activement à la lutte contre le chômage et l’exclusion. Les structures de l’insertion par l’insertion par l’activité économique bénéficient à ce titre d’aides publiques, sous des formes cependant très diverses, selon le type de structure concernée, comme l’illustre le tableau présenté ci-après concernant les principales d’entre elles, à savoir : les entreprises d’insertion, les associations intermédiaires et les entreprises temporaires d’insertion, qui interviennent dans le secteur marchand, et les ateliers et chantiers d’insertion, qui développent des activités d’utilité sociale.

En 2006, selon une étude de la DARES publiée en juin 2008 ⁽³⁾, 253 000 salariés ont ainsi été embauchés ou mis à disposition par l’une des 5 300 structures d’insertion par l’activité économique. Comme les années précédentes, ce sont les associations intermédiaires qui ont mis à disposition le plus de salariés (165 000), le plus souvent chez des particuliers. Par ailleurs, 23 500 personnes ont été mises à disposition par des entreprises de travail temporaire d’insertion et 18 500 ont été embauchées par des entreprises d’insertion. S’agissant des 3 360 ateliers et chantiers d’insertion, qui accueillent les personnes considérées comme les plus éloignées de l’emploi, 46 00 salariés ont été embauchés, soit une hausse de 70 % par rapport à 2005.

Pour consolider et renforcer le développement de l’insertion par l’activité économique, le plan de cohésion sociale engagé en 2005 a prévu d’accroître très significativement les moyens qui lui sont alloués.

Évolution des moyens financiers prévus depuis 2000 en loi de finances pour les structures d’insertion par l’activité économique

(en millions d’euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Total prévu en LFI	139*	172*	190*	177*	172*	213**	220**	223**

* en intégrant les exonérations spécifiques aux entreprises de travail temporaire et entreprises d’insertion

** hors exonérations de droit commun et exonérations concernant les associations intermédiaires

Source : rapport du groupe d’experts du Conseil national de l’insertion par l’activité économique, « Lever les obstacles aux promesses de l’IAE » (novembre 2007)

Le cadre juridique et financier des principales structures d’insertion par l’activité économique (IAE)


	Structures du secteur marchand			Structure d’utilité sociale
	Associations intermédiaires	Entreprises d’insertion	Entreprises de travail temporaire et d’insertion	Ateliers et chantiers d’insertion
Statut	Associations de la loi 1901 conventionnées par l’État	Entreprises du secteur marchand : société anonyme (SA), société à responsabilité limitée (SARL) association, coopérative, entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL)…	Entreprises de travail temporaire	Structures créées et portées par des organismes de droit privé à but non lucratif ou des structures publiques ⁽⁴⁾
Missions des structures	Recrutement, élaboration d’itinéraires personnalisés, orientation vers les CCAS, aide à l’insertion professionnelle durable, réception et traitement des offres d’emploi…	Insertion par l’offre d’une activité productive assortie de différentes prestations définies selon les besoins de l’intéressé (réentraînement au rythme de travail, formation, accompagnement social…)	Insertion professionnelle, suivi social et professionnel pendant et en dehors des missions	Suivi, accompagnement, encadrement technique et formation des personnes les éloignées de l’emploi (construction d’un parcours d’insertion adapté et individualisé aux besoins spécifiques de chacune d’elles)
Modalités d’intervention	Salariés mis à disposition de particuliers, d’associations, de collectivités locales et d’entreprises pour la réalisation de travaux occasionnels.	Production de biens ou des services destinés à être commercialisés sur un marché	Salariés mis à disposition d’entreprises clientes, dans le cadre de missions d’intérim	Les ACI peuvent être permanents ou créés pour une durée limitée. Ils développent essentiellement des activités d’utilité sociale, répondant à des besoins collectifs non satisfaits.
Contrat de travail, mise à la disposition	CDI à temps partiel ou CDD. La durée totale des mises à disposition ne peut excéder 240 heures au cours des 12 mois suivant la première mise à disposition lorsque celle-ci s’effectue auprès d’une entreprise. S’il s’agit d’une mise à disposition auprès d’une association, aucune limitation d’heures.	Les salariés embauchés doivent bénéficier de l’agrément préalable de l’ANPE (durée de 24 mois pendant laquelle le salarié peut être embauché » dans plusieurs structures d’insertion). CDD limité à 24 mois (renouvellement compris) ; rémunération égale au minimum au SMIC	Contrat de travail temporaire limité à 24 mois (renouvellement compris) Rémunération au moins égale au SMIC horaire	Salariés ayant le statut de stagiaire de la formation professionnelle embauchés sous contrats aidés : contrats d’avenir, contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE), contrats initiative emploi (CIE), contrats insertion revenu minimum d’activité (CI-RMA). Durée du contrat de travail au minimum de six mois ; durée hebdomadaire de 20 heures minimum.
Nature de l’aide de l’État	Exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, de TVA, d’impôts sur les sociétés, de taxe professionnelle et de taxe d’apprentissage, dans la limite de 750 heures rémunérées par an et par salarié. Aide à l’accompagnement (aide annuelle maximale de l’État de 30 000 euros par association depuis le 1^er juillet 2005)	Allégement des cotisations patronales de sécurité sociale (allégement Fillon) depuis le 1^er juillet 2005 pour les salariés agréés par l’ANPE. Aide au poste d’insertion (rémunération et accompagnement) égale à 9 681 € par poste à temps plein. Mesure cofinancée par le Fonds social européen (FSE) à hauteur de 50 %.	Allégement des cotisations patronales de sécurité sociale (allégement Fillon) depuis le 1^er juillet 2005 pour les salariés agréés par l’ANPE. Aide au poste d’accompagnement (51 000 € pour 12 salariés à plein temps).	Prise en charge par l’État d’une partie significative de la rémunération du salarié en contrat aidé Exonération de certaines cotisations à la charge des employeurs pour ces mêmes contrats. Aide modulable à l’accompagnement dont le montant s’inscrit dans la limite maximale de 30 000 € par an et par structure.

Source : DARES, Premières synthèses n° 25.1, « L’insertion par l’activité économique en 2006 » (juin 2008)

Toutefois, comme le souligne le rapport général établi en conclusion des travaux du Grenelle de l’insertion, rendu public en mai dernier, le nombre d’emplois dans le secteur de l’insertion par l’activité économique n’a finalement que peu progressé au cours des quinze dernières années.

Le développement de ces structures se heurte en effet à plusieurs difficultés, liées en particulier à l’instabilité et à la complexité de leur financement public. Ainsi, les aides de l’État sont aujourd’hui très variées, sans réelle cohérence et source de disparités territoriales, et, dans le cas des associations intermédiaires et des ateliers et chantiers d’insertion, pour lesquels l’aide à l’accompagnement est forfaitaire et plafonnée, ce mode de financement ne permet pas de soutenir efficacement leur activité et peut ainsi entrer en contradiction avec l’objectif de développement de l’offre d’insertion.

En outre, l’évolution fréquente du nombre et des caractéristiques des différents contrats aidés pose un réel problème de visibilité et de gestion pour les responsables de ces organismes. Au-delà des problèmes de financement, le système actuel apparaît en effet aujourd’hui particulièrement complexe. De fait, comme le résumait justement le Conseil national de l’insertion par l’activité économique, dans un rapport publié en novembre 2007, le dirigeant d’une SIAE doit bien souvent s’improviser « diplomate spécialisé dans l’ingénierie de l’action publique, tout en restant chef d’entreprise et en garantissant l’exécution du projet social de sa structure » !

D. L’INCITATION À L’ACTIVITÉ ET LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ AU TRAVAIL : LES LIMITES DES RÉPONSES APPORTÉES JUSQU’À PRÉSENT

La valorisation du travail est tout à la fois une question d’équité entre actifs et inactifs, un choix de société et un enjeu d’efficacité économique, dans la mesure où cela contribue à augmenter le taux d’emploi, qui reste insuffisant dans notre pays.

Une récente enquête ⁽⁵⁾ menée auprès de personnes dont les revenus d’activité sont inférieurs à 1,5 SMIC mensuel montre que celles de ces personnes qui sont au chômage attribuent d’abord cette situation à une formation, des qualifications ou une expérience inadéquates (65 % des réponses) et/ou à l’insuffisance d’offres d’emploi (46 % des réponses), loin devant le manque d’argent pour chercher un emploi (13 % des réponses). Toutefois, la question financière est importante pour les personnes concernées : parmi celles de ces personnes au chômage qui ont eu l’occasion de refuser une embauche (au moins), soit une sur quatre, 40 % justifient ce refus par l’insuffisance de la rémunération et/ou les charges financières trop importantes liées à l’emploi proposé, le motif financier étant le premier motif de refus devant la localisation géographique de l’emploi refusé (37 % des réponses) et sa pénibilité (20 %). Il est donc clair que des mesures d’incitation financière peuvent avoir un effet significatif sur l’accès ou le retour à l’emploi des personnes qui n’en ont pas.

Dans ce conteste, la généralisation, avec le RMI, des systèmes d’allocations différentielles a amené le développement du débat sur les « trappes à inactivité » et donc à pauvreté : comment faire en sorte que toute activité supplémentaire se traduise par un revenu supplémentaire effectif, et plus généralement valoriser la situation des salariés modestes par rapport à celle de ceux qui n’occupent pas d’emploi ?

Mais les réponses apportées jusqu’à présent n’ont pas donné pleine satisfaction.

1. L’intéressement à la reprise d’emploi

Les différents minima sociaux, que l’on a évoqués plus haut, ont naturellement en commun, compte tenu de leur objet, d’être versés sous condition de ressources. Mais ceux que l’on appelle parfois les minima sociaux « purs » ⁽⁶⁾, comme le RMI ou l’allocation de parent isolé (API), ont une autre caractéristique : ces prestations n’ont pas un montant forfaitaire mais prennent la forme d’une allocation différentielle qui vient compléter les ressources propres à concurrence d’un plafond de ressources. Intrinsèquement, l’augmentation éventuelle des revenus propres des bénéficiaires sous ce plafond ne se traduit par aucun changement de revenu global pour eux, mais est l’objet d’une sorte d’« impôt » au taux de 100 %.

C’est pourquoi, afin de valoriser la recherche d’activités rémunérées même modestes, il a été prévu très tôt des mécanismes dits d’« intéressement » des allocataires de minima sociaux leur permettant de conserver tout ou partie des prestations précédemment perçues tout en bénéficiant des revenus tirés d’une activité commencée après l’ouverture des droits à ces prestations. Si les règles ont évolué dans le temps et ont varié selon les prestations, le mécanisme de base appliqué à la principale, le RMI, ainsi qu’à l’API, a longtemps consisté à autoriser le cumul intégral de l’allocation et du salaire pendant les trois à six premiers mois d’une activité nouvelle, puis le cumul avec 50 % de ce salaire pendant neuf mois.

2. La prime pour l’emploi

C’est dans la même logique, mais avec un champ beaucoup plus large et donc un public très différent, qu’a été instituée en 2001 ⁽⁷⁾ la prime pour l’emploi (PPE). Adossée à l’impôt sur le revenu (c’est un crédit d’impôt remboursable) et destinée à inciter à l’emploi ainsi qu’à soutenir le pouvoir d’achat des salariés, la PPE est subordonnée à l’exercice d’une activité professionnelle, salariée ou non : elle n’est versée que lorsque sont déclarés des revenus d’activité compris entre un plancher de revenu correspondant à environ 30 % du montant d’un SMIC mensuel (il s’agit d’inciter à un minimum d’activité) et un plafond fixé à environ 140 % de ce montant, le niveau maximum de prime étant atteint pour des revenus correspondant à un SMIC à plein temps.

3. Les limites de ces mécanismes

Cependant, ces différents mécanismes financiers, qu’il s’agisse de l’intéressement spécifique aux reprises d’emploi des bénéficiaires de minima sociaux ou de la PPE, ont montré des limites.

La stagnation du nombre de personnes en intéressement a pu être attribuée à l’absence de lisibilité du système, ce qui a conduit à l’importante réforme effectuée par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux. Pour les prises ou reprises d’emploi ayant un horaire de travail supérieur à 78 heures par mois, cette réforme a substitué, au système préexistant de conservation de 50 % du salaire, un régime de cumul intégral du salaire avec des primes forfaitaires (une prime unique de 1 000 euros + des primes mensuelles de 150 ou 225 euros, selon que le bénéficiaire est une personne isolée ou qu’il s’agit d’un couple ou d’une famille, versées pendant neuf mois). Ce nouveau dispositif se voulait plus incitatif à la reprise d’emploi car il permet la conservation de 100 % des gains de revenu d’activité, tandis que les primes forfaitaires ont de leur côté l’avantage de la lisibilité ; quant au ciblage sur les emplois représentant un quantum horaire significatif, il vise à privilégier les emplois permettant de sortir effectivement de la précarité ; enfin, la prime de 1 000 euros a pour objet de couvrir les dépenses inhérentes à un retour à l’emploi (achat de vêtements, moyens de transports, garde d’enfants…).

Même si les comparaisons sont difficiles compte tenu notamment de problèmes d’homogénéité des données, les statistiques semblent montrer un certain progrès de l’intéressement parmi les bénéficiaires des minima sociaux ces dernières années.

L’accès des bénéficiaires des minima sociaux à l’intéressement

En %

	API (2004)	API (2007)	RMI (12/2003)	RMI (12/2006)	ASS (12/2003)	ASS (2007)
% d’allocataires en intéressement	5,4	10,2	11,9	13,5	13,3	20,7

Sources : rapports annuels de performances 2006 et 2007 des missions « Travail et emploi » et « Solidarité et intégration » ; DARES, Première synthèses, n° 26-3, juin 2006 ; DREES, Études et résultats, n° 613, décembre 2007.

Cependant, la réforme de 2006 n’a pas permis de dépasser les deux grandes limites des systèmes d’intéressement :

– le caractère provisoire (douze mois suivant la prise d’emploi dans le général) de la possibilité de cumuler un revenu du travail et une allocation au-delà du plafond de ressources de droit commun de celle-ci. L’incitation financière n’est donc assurée qu’à court terme ;

– la limitation aux seules prises ou reprises d’emploi. Les personnes bénéficiant d’un minimum social tout en poursuivant une activité réduite ou non rentable ne sont pas concernées, ce qui pose un problème de justice. L’instauration de primes forfaitaires en 2006 a en outre créé un autre biais en entraînant d’importants effets de seuil entre les personnes répondant aux critères et percevant donc ces primes non modulables, et celles hors critères, même de peu (parce qu’elles prennent un emploi à 75 heures par mois au lieu de 80, par exemple), totalement écartées du système des primes.

Quant à la prime pour l’emploi, les critiques qu’elle a suscitées sont assez connues :

– du fait du caractère fiscal du dispositif, un mode de calcul impénétrable et un décalage temporel important entre la perception des revenus qui la justifient et la liquidation de la prime l’année suivante ;

– une efficacité mise en doute ⁽⁸⁾ – que ce soit par rapport à l’objectif de redistribution ou en matière d’incitation à l’emploi – du fait d’un certain saupoudrage : 9 millions de bénéficiaires pour un montant annuel moyen de l’ordre de 480 euros, soit 40 euros par mois.

La loi n° 2005-1719 de finances pour 2006 s’est efforcée de répondre à ces critiques en augmentant substantiellement les montants de la PPE – quand on atteint en 2008 près de 2 000 euros de PPE (par an) pour un couple bi-actif rémunéré au SMIC avec deux enfants, ce n’est pas négligeable – et en instaurant un système d’acomptes mensuels pour toutes les personnes ayant reçu des versements de prime l’année précédente. Cependant, compte tenu des régularisations qu’il entraîne lorsque est liquidée la prime effectivement due sur laquelle des avances ont été faites, ce système a ensuite dû être rendu optionnel.

Une enquête menée en 2007 ⁽⁹⁾ parmi les bénéficiaires potentiels de la PPE a au demeurant montré que si près de 90 % ont connaissance de l’existence de la prime et près de 85 % de son caractère fiscal (notamment du fait qu’elle est calculée à partir d’une rubrique de la déclaration d’impôt), les autres modalités du dispositif sont largement méconnues, et plus encore ses réformes : 11 % des répondants connaissaient approximativement le montant maximal de PPE que peut toucher un célibataire ; 5 % savaient que le montant de la PPE a été relevé d’environ 30 % en 2006… Une telle situation n’est pas satisfaisante pour un mécanisme qui prétend modifier les comportements, ce qui suppose qu’il soit connu.

4. La question des droits connexes

Par ailleurs, une autre problématique s’est imposée dans le débat public : pour assurer une progressivité véritable du niveau de vie entre les inactifs et les travailleurs à temps partiel, puis les travailleurs à temps plein mais à faible salaire, il ne suffit pas d’ajuster les mécanismes de distribution d’allocations et de primes, il faut également tenir compte des « droits connexes » qui sont attachés à certaines situations.

On appelle « droits connexes » les avantages divers dont bénéficient notamment les allocataires des divers minima sociaux en raison de leur statut, droits dont les « travailleurs pauvres » ne bénéficient pas nécessairement.

Mme Valérie Létard, lorsqu’elle était sénatrice, a étudié cette question, qui a fait l’objet d’un rapport d’information, puis est devenue le cœur de la proposition de loi portant réforme des minima sociaux adoptée par le Sénat en janvier 2007 ⁽¹⁰⁾.

Le tableau ci-après, extrait de ces travaux, récapitule les droits connexes nationaux, auxquels il faudrait ajouter tous ceux accordés par les collectivités locales, par exemple en matière d’accès aux transports collectifs, sur la base du statut de bénéficiaire de telle ou telle prestation.

Selon certaines analyses, compte tenu de ces droits et transferts « connexes », la durée hebdomadaire de travail (rémunéré au SMIC) permettant d’obtenir un gain financier en sortie de minimum social pourrait être en moyenne de vingt-cinq heures pour un célibataire, de trente heures pour un couple et de quarante heures pour un parent isolé avec un enfant ⁽¹¹⁾…

Les droits connexes nationaux liés au statut de bénéficiaire d’un minimum social

Minimum social	Droits connexes liés au statut
RMI	Allocation logement à taux plein automatique Suspension des dettes fiscales Exonération automatique de taxe d’habitation Exonération de redevance audiovisuelle Exonération d’impôt sur le revenu Exonération de CSG-CRDS Exonération de cotisation couverture maladie universelle (CMU) Accès automatique et gratuit à son complément (CMUc) Tarification sociale téléphone Prime de Noël
AAH	Majoration pour vie autonome Exonération de redevance audiovisuelle Exonération d’impôt sur le revenu Exonération de CSG-CRDS Tarification sociale téléphone
ASS	Prime de Noël Exonération de CRDS Tarification sociale téléphone
API	Allocation logement à taux plein automatique Exonération d’impôt sur le revenu Exonération de CSG-CRDS Suspension des dettes fiscales
Allocation d’insertion	Prime de Noël Exonération d’impôt sur le revenu Exonération de CRDS
Minimum vieillesse	Exonération de redevance audiovisuelle Exonération d’impôt sur le revenu Exonération de CSG-CRDS
Minimum invalidité	Exonération de redevance audiovisuelle Exonération d’impôt sur le revenu Exonération de CSG-CRDS
AER	Prime de Noël Exonération de CRDS
Allocation veuvage	Exonération de CSG-CRDS Exonération d’impôt sur le revenu

Sources : Sénat, rapport d’information sur les minima sociaux n° 334, session ordinaire 2004-2005, et rapport sur la proposition de loi portant réforme des minima sociaux, n° 158, session ordinaire 2006-2007, par Mme Valérie Létard.

II.- LA MATURATION DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

La présente réforme est le fruit d’un processus de maturation exemplaire, où se sont succédées les phases d’élaboration conceptuelle, d’expérimentation, d’évaluation et de concertation.

A. LE CONCEPT DE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

Le concept de revenu de solidarité active (RSA) est apparu dans le rapport rendu en avril 2005 par la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté » présidée par M. Martin Hirsch, dont il constitue l’une des quinze « résolutions ». Il s’inscrit plus généralement dans une réflexion sur le remplacement du système complexe des minima sociaux par une allocation universelle dégressive que l’on peut rattacher à celle sur l’« impôt négatif » ou le « dividende universel », avec cette spécificité que la valorisation de l’activité est ici systématiquement recherchée.

Les constats qui ont conduit à l’élaboration du RSA sont d’une part les analyses sur la « trappe à inactivité » des bénéficiaires de minima sociaux – le fait que la sortie d’un dispositif d’allocation du fait d’une prise d’emploi entraîne souvent une baisse du revenu effectivement disponible –, d’autre part la prise en considération d’une réalité de plus en plus prégnante, celle de la pauvreté au travail.

Dans ce contexte, l’ambition affichée par le RSA est le dépassement de l’opposition entre revenus de l’assistance et revenus du travail. Pour reprendre les termes mêmes du rapport, « l’idée n’est pas que les prestations se substituent au travail ou compensent l’impossibilité de la société de donner un accès à un emploi dans des conditions compatibles avec les capacités et les contraintes de celles et ceux qui ont des enfants à élever. L’idée est que l’on puisse vivre, avec son travail et par son travail, quelle que soit sa situation familiale, en continuant à pouvoir, dans des conditions justes, bénéficier de la solidarité de la société ». Il s’agit d’un véritable renversement des perspectives.

Le RSA imaginé dans cette optique doit avoir pour objet de « rendre les revenus plus prévisibles pour les familles, le système plus lisible pour les bénéficiaires, plus facile à gérer et à adapter aux besoins des personnes pour les organismes publics ». L’objectif est d’assurer une égalité de revenu et de « niveau de vie » à situation « objectivement » égale des foyers, une réelle valorisation de tout revenu d’activité, de toute heure travaillée, et le caractère pérenne de cette incitation à l’activité. Ceci implique l’instauration d’un RSA :

– qui a vocation à se substituer, en les intégrant l’ensemble des minima sociaux et la prime pour l’emploi ;

– qui tient compte de la situation familiale ;

– dans lequel tout revenu du travail conduit à une diminution de la prestation sociale ne représentant qu’une fraction de ce revenu.

B. LES EXPÉRIMENTATIONS

Le RSA est l’objet depuis un an, comme on le sait, d’une expérimentation dans des départements volontaires. Avant de l’évoquer, il est nécessaire de rappeler qu’elle a été précédée par une autre expérimentation, instaurée par la loi de finances pour 2007, qu’elle a élargie.

1. Les expérimentations autorisées par la loi de finances pour 2007

L’article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a autorisé les départements volontaires, en tant que financeurs et gestionnaires du RMI, à expérimenter pendant trois ans un certain nombre de dérogations au droit commun (légal et réglementaire) des mesures d’intéressement et/ou des contrats aidés dits d’activation – contrat d’avenir et CI-RMA – des bénéficiaires de cette allocation. Pour ce qui est de l’intéressement (la question des contrats aidés ayant déjà été évoquée supra), ces dérogations étaient susceptibles de porter sur le montant, la durée de versement et la périodicité des nouvelles mesures prévues par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 en cas de reprise d’un emploi pour plus de 78 heures mensuelles, la prime de retour à l’emploi et les primes forfaitaires mensuelles, la première pouvant alors être versée et gérée par les départements.

Il est ensuite apparu opportun d’étendre les deux champs d’expérimentation (intéressement et contrats aidés) aux dispositifs financés en dernier ressort par l’État et donc de sa responsabilité (même si leur gestion est confiée à d’autres organismes comme l’Agence nationale pour l’emploi ou les caisses d’allocations familiales) : les autres minima sociaux tels que l’ASS, l’AAH et l’API, et les autres contrats aidés, CAE et CIE. Cette extension a été réalisée par l’article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, avec en toile de fond la faculté ainsi ouverte de rapprocher suffisamment les dispositifs de l’Etat et des départements pour expérimenter le « contrat unique d’insertion ».

2. Le bilan de l’expérimentation du RSA

Seize départements s’étaient engagés dans les expérimentations décrites supra quand la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat est venue élargir leur champ et leur portée en introduisant la notion de « revenu de solidarité active », dont elle a organisé l’expérimentation pendant trois ans et dix départements supplémentaires. Cette expérimentation a été destinée aux bénéficiaires du RMI et de l’API (mais pas aux « travailleurs pauvres » en général).

L’article 18 de la loi du 21 août 2007 a défini ainsi l’objet du RSA expérimental : « assurer l’augmentation des ressources d’une personne bénéficiaire d’un minimum social qui prend ou reprend un travail, exerce ou accroît son activité afin d’atteindre un revenu garanti qui tient compte des revenus d’activité professionnelle et des charges de famille ».

L’article 19 de la même loi, précisant les modalités d’expérimentation, laissait une grande liberté aux départements dans le choix des critères de leur RSA. Aucun modèle n’a été imposé, mais on a repris et élargi les dérogations au droit commun autorisées par l’article 142 de la loi de finances pour 2007 précité :

– en permettant aux départements de choisir le périmètre de leur expérimentation, qui pouvait être infra-départemental, et de fixer des conditions tenant à la durée de résidence des populations dans ce périmètre ;

– en octroyant aux départements volontaires une faculté de dérogation aux règles d’intéressement touchant les reprises d’emploi à temps très partiel (moins de 78 heures par mois), auparavant exclues du périmètre de l’expérimentation ;

– en rendant possible le cumul de mesures d’intéressement financier avec le bénéfice d’un contrat d’avenir ou d’un CI-RMA.

L’utilisation de l’ensemble de ces possibilités de dérogation rendait effectivement possible une évolution vers une fusion de l’allocation de RMI et des primes d’intéressement existantes dans le cadre du RSA.

L’article 20 de la loi du 21 août 2007 a fixé plus précisément, puisqu’il s’agit d’une prestation financée par l’Etat, le régime de l’expérimentation du RSA menée parallèlement pour les bénéficiaires de l’API. Cet article décrit notamment le mécanisme du RSA, tel qu’il est repris dans le présent projet de loi : « Le revenu de solidarité active garantit (…) un niveau de ressources qui varie en fonction du nombre d’enfants à la charge du bénéficiaire, du montant des rémunérations tirées de l’exercice d’une activité professionnelle ou d’actions de formation et de la durée de reprise d’activité. Le bénéficiaire perçoit une allocation égale à la différence entre ce montant garanti et ses ressources (…) ».

Enfin, l’article 22 de la loi précitée imposait au gouvernement le dépôt d’un rapport d’évaluation avant toute généralisation du RSA. Un comité d’évaluation a été mis en place, sous la présidence de M. François Bourguignon, et a établi dès les débuts de l’expérimentation, et non a posteriori comme trop souvent, un protocole d’évaluation reposant sur la comparaison de zones témoins avec les zones d’expérimentation. Un rapport d’étape vient d’être rendu.

Finalement, 34 départements ont été autorisés à expérimenter. La première expérimentation, dans l’Eure, a démarré en juin 2007. L’essentiel des expérimentations a ensuite démarré entre novembre 2007 et mars 2008. Les territoires d’expérimentation comptent plus de 111 000 bénéficiaires du RMI et près de 20 000 de l’API. Selon le rapport précité, fin juin 2008, 13 250 ménages étaient inscrits dans le dispositif RSA au titre du RMI et 1 425 ménages l’étaient au titre de l’API.

Pour les bénéficiaires de l’API, les modalités d’expérimentation ont été les mêmes partout : le RSA a été versé à l’ensemble des personnes en emploi au moment du démarrage de l’expérimentation ainsi qu’à celles reprenant un emploi par la suite, dès la première heure travaillée et quel que soit le type de contrat de travail. Le barème appliqué correspondait à un revenu garanti égal au montant de l’API de base augmenté de 70 % des revenus d’activité (sauf pendant les trois premiers mois de reprise d’activité, où le bénéficiaire cumule intégralement son salaire et son allocation).

Pour les bénéficiaires du RMI, les modalités d’expérimentation ont été choisies par les conseils généraux et sont très variables d’un département à l’autre : prise en compte de toutes les personnes en emploi ou seulement de celles prenant un emploi après le début de l’expérimentation ; exclusion ou non de certains types d’emplois ou de contrats ; application du RSA à toute heure travaillée ou seulement au-delà d’un quantum horaire, etc. De même, des barèmes divers ont été mis en œuvre, avec un taux de cumul des revenus d’activité variant entre 60 et 70 %. La majorité des départements ont cessé de verser aux allocataires qui reprennent un emploi la prime de retour à l’emploi (PRE) d’un montant de 1 000 euros (qui venait en surplus de l’aide mensuelle dans l’intéressement de droit commun), lui préférant des aides ponctuelles personnalisées.

Le rapport d’étape du comité d’évaluation fait état, sur cinq premiers d’expérimentation mois dont les données sont connues, de taux moyen de retour à l’emploi ⁽¹²⁾ régulièrement supérieurs dans les zones expérimentales par rapport aux zones témoins. L’écart cumulé atteint 30 % et est jugé « statistiquement significatif » au seuil de 5 % de risque d’erreur.

D’autres éléments sont également favorables. Ainsi, le RSA semble-t-il concerner un public particulièrement éloigné de l’emploi : dans les zones expérimentales, l’ancienneté dans le dispositif du RMI des bénéficiaires qui reprennent un emploi est légèrement supérieure à celles des zones témoins ; chaque mois, les bénéficiaires depuis quatre ans ou plus y représentent le quart des entrants en emploi ; ils représentent seulement un cinquième des entrants en zone témoin. De même, les caractéristiques des premiers emplois occupés sont plutôt encourageantes : près de 60 % sont dans le secteur marchand et 28 % des emplois occupés sont des emplois durables (contrat à durée indéterminée, contrat à durée déterminée de plus de six mois). Enfin, les bénéficiaires potentiels du RSA considèrent qu’il leur apporte réellement quelque chose : 42 % des bénéficiaires du RMI dans les zones d’expérimentation estiment que maintenant que le RSA est en place dans leur département, ils pourraient accepter un emploi qu’ils auraient autrefois refusé.

C. UNE DÉMARCHE CONCERTÉE : LE GRENELLE DE L’INSERTION

La présente réforme s’inscrit dans un cadre plus général, celui du « Grenelle de l’insertion ». Celui-ci représente un processus de discussion et de négociation qui a été ouvert fin novembre 2007 pour une durée de six mois. Toutes les parties prenantes de l’insertion professionnelle y ont participé : usagers et salariés en insertion ; collectivités territoriales ; représentants des salariés et des employeurs ; travailleurs sociaux ; associations et organismes de lutte contre l’exclusion ; Etat…

Trois groupes de travail nationaux ont été mis en place, chargés respectivement : de la redéfinition de la politique publique d'insertion ; de la mobilisation des employeurs ; de l’évaluation des parcours d’insertion. Des rencontres décentralisées ont été organisées. Enfin, des débats ont eu lieu devant les deux Assemblées le 17 janvier 2008. Le Grenelle s’est achevé en mai 2008 par l’adoption d’une feuille de route retraçant les engagements de principe des différentes parties. La mise en place du contrat unique d’insertion et la réforme du financement de l’insertion par l’activité économique que comporte le présent projet de loi en sont notamment issues.

Pour ce qui est du RSA, un « livre vert » a été soumis au débat public le 2 mars 2008. Il exposait très clairement les questions à trancher, telles que celle de l’adaptation du dispositif aux jeunes de moins de vingt-cinq ans ou celle des droits connexes en matière fiscale.

Par ailleurs, le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) a été saisi de la question et a rendu le 23 mai un avis qui abordait de front les difficultés à régler – articulation avec la prime pour l’emploi, absorption ou non de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) dans le RSA… – et les risques éventuels tels que celui d’enliser les personnes dans la précarité du temps partiel et des bas salaires, jugé par le COE « incertain et d’ampleur inconnue ».

À son tour, le Conseil d’analyse économique s’est penché sur la question dans un rapport remis en juillet, qui défend le principe du RSA.

On relèvera enfin que le présent projet de loi a fait l’objet des consultations habituelles des institutions qu’il concerne. À ce titre, il a été approuvé à une large majorité (17 vois contre 3 et 6 abstentions) par le conseil d’administration de la Caisse nationale des allocations familiales.

Peu de réformes auront fait l’objet d’une concertation aussi longue et multiforme. Si l’on y ajoute l’expérimentation et son évaluation, qui constituent une véritable révolution dans la manière de concevoir les politiques publiques, on ne peut que saluer l’effort exceptionnel de préparation et d’anticipation qui a précédé le présent projet de loi.

III.- UNE RÉFORME GLOBALE DES POLITIQUES D’INSERTION

Le présent projet de loi porte une réforme de l’ensemble des politiques d’insertion. Cette réforme s’inscrit clairement dans une perspective de réduction de la pauvreté, qui doit être obtenue par la valorisation du travail. C’est pourquoi le gouvernement s’est engagé dans ce domaine et traduit son engagement dans le droit positif en inscrivant, dans les dispositions liminaires du texte, à son article 1^er, le principe d’un objectif quinquennal de réduction de la pauvreté, de la réalisation duquel il rendra compte annuellement.

Le projet de loi aborde ensuite sa mesure la plus emblématique, à savoir la généralisation du RSA.

A. L’INSTAURATION D’UN REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

La généralisation du RSA, qui implique d’en inscrire les modalités détaillées dans la loi, est l’objet principal des articles 1^er et 2 du présent projet. Selon l’article 14 du projet, le RSA généralisé entrerait en vigueur au 1^er juin 2009, pour des premiers versements à effectuer en juillet 2009.

1. La mécanique du RSA

Le RSA vise à garantir que tout retour au travail et/ou augmentation du revenu du travail, même minime, donne lieu à une augmentation du revenu effectivement disponible, ce qui devrait permettre d’éviter définitivement les effets de seuil qui entretiennent souvent les « trappes à inactivité ». Traiter de manière égale tous ceux qui travaillent, quel que soit leur « statut », en assurant le même revenu à tous pour une situation de famille et un niveau de revenus professionnels donnés, sans autre interférence, c’est aussi une question de justice.

L’article 2 du projet de loi décrit la mécanique du RSA :

– On garantit un revenu minimum, dont le montant varie selon la composition du foyer, exactement comme le font actuellement le RMI ou l’API. À titre d’exemple, en 2008, le montant de revenu mensuel garanti par le RMI est de 447,91 euros pour une personne isolée ; 671,87 euros pour un foyer de deux personnes ; 806,24 euros pour un foyer de trois personnes, etc.

– On ajoute à ce revenu minimum une fraction des revenus d’activité du foyer, fraction dont le taux sera fixé (réglementairement) à 62 %.

– On verse une allocation, le RSA, qui complète les ressources propres (y compris d’activité) du foyer à concurrence de cette somme entre le revenu minimum familial et 62 % des revenus d’activité. Concrètement, chaque bénéficiaire du RSA qui augmentera les revenus issus de son travail de 100 euros ne verra son allocation diminuer que de 38 euros, son revenu global augmentant donc de 62 euros.

Ce dispositif, qui remplacera les mécanismes préexistants d’intéressement des bénéficiaires de minima sociaux, s’en distingue par son universalité et son caractère pérenne (alors que ces mécanismes étaient réservés aux allocataires prenant un emploi – laissant de côté ceux qui poursuivaient une activité antérieure – et limités à la première année de cet emploi). Il est toutefois prévu de laisser subsister un élément de l’intéressement actuel : la possibilité actuelle de cumuler l’intégralité du revenu d’activité avec l’allocation pendant les trois premiers mois d’une prise d’emploi.

On peut calculer ⁽¹³⁾ qu’en l’absence de toute autre ressource propre, un célibataire percevra de l’allocation de RSA tant que son revenu du travail n’excédera pas l’équivalent du SMIC net à temps plein, mais guère au-delà. Du fait des majorations pour charges familiales qui caractérisent actuellement le RMI et l’API, que l’on retrouvera dans le RSA, le « point de sortie » du RSA – c’est-à-dire le montant de revenus du travail cumulés de l’ensemble des membres du foyer où le RSA cessera d’être versé – s’élèvera :

– à environ 1,43 fois le SMIC net à temps plein pour un couple ;

– à environ 1,64 fois ce montant pour un parent isolé avec un jeune enfant ;

– à 1,7 à 1,8 fois ce montant pour des couples avec un à trois enfants.

Mécanisme de soutien aux faibles revenus du travail, le RSA devrait permettre, selon le gouvernement, à 700 000 personnes de dépasser le seuil de pauvreté (soit 60 % du revenu médian par unité de consommation), pour 3,7 millions de ménages bénéficiaires.

La question de son articulation avec la prime pour l’emploi, dispositif en vigueur ayant le même objectif, devait inévitablement se poser.

2. L’articulation du RSA et de la prime pour l’emploi

La PPE se distingue du futur RSA sur de nombreux aspects : son champ est plus large, avec près de 9 millions de ménages bénéficiaires ; certaines catégories de personnes telles que les jeunes de moins de vingt-cinq ans, les étudiants (quand ils ont un emploi), certaines catégories d’étrangers sont éligibles à la PPE et ne le seront pas au RSA.

Par ailleurs, la PPE est un dispositif hybride, qui prend en compte l’ensemble du foyer comme le RSA (elle est accordée sous condition de ressources globales du foyer fiscal ; elle comprend des majorations pour conjoint inactif et enfants), mais s’en différencie en ce sens qu’elle est essentiellement calculée sur la base des revenus individuels du travail, son montant maximal étant atteint au niveau du SMIC à temps plein.

Ainsi, un couple de salariés à temps plein au SMIC percevra-t-il plus de 1 900 euros annuels de PPE, alors qu’un couple avec un seul actif rémunéré deux fois le SMIC n’en percevra pas du tout, alors que son revenu global est le même. De telles différences n’existeront pas avec le RSA.

C’est pourquoi l’article 6 du projet de loi ne supprime pas la PPE pour l’absorber dans le RSA, comme cela avait pu être envisagé, mais la rend subsidiaire par rapport à ce dernier : il est prévu que l’allocation de RSA dont peut bénéficier un foyer fiscal sera d’abord versée, puis que la PPE auquel ce foyer aurait droit sera réduite du montant de ce RSA.

En conséquence :

– Des ménages non éligibles à la PPE, notamment parce que leurs revenus d’activité sont inférieurs à 0,3 SMIC à temps plein par actif, percevront désormais le RSA, y compris la part « chapeau » assise sur le revenu d’activité : ils seraient 0,6 million.

– Certains foyers fiscaux ne percevront que l’allocation de RSA, plus importante, en lieu et place de la PPE dont ils auraient été bénéficiaires en l’absence de réforme. 1,1 million de ménages sont dans cette situation.

– D’autres ménages, estimés à 5,1 millions, n’étant pas éligibles au RSA, continueront à percevoir la seule PPE.

– 0,3 million de ménages, enfin, devraient cumuler une allocation de RSA et un reliquat de PPE réduit à due concurrence.

Le présent rapport comporte en annexe différents cas types significatifs. Toutes choses égales par ailleurs, nul ne sera « perdant » par rapport à la situation actuelle (sauf marginalement par l’effet de la non-indexation de la PPE), les foyers percevant le seul RSA étant « gagnants » : 1,6 million de foyers gagnants devraient voir leur revenu mensuel augmenter en moyenne de 107 euros. Par ailleurs, les dispositifs existants d’acomptes sur la PPE, difficiles à combiner avec le RSA et partiellement suppléés par lui, seront supprimés.

Le graphique ci-dessous montre comment RSA « chapeau » (proportionnel aux revenus d’activité, hors allocation de base) et PPE s’articuleront selon le niveau de revenu.

Articulation du RSA « chapeau » et de la PPE selon le niveau de revenu

Source : gouvernement.

3. Un dispositif qui se substitue au revenu minimum d’insertion et à l’allocation de parent isolé

Le RSA constitue aussi une grande mesure de simplification. Le projet de loi supprime deux minima sociaux existants, le RMI et l’API, qui sont en fait absorbés par le RSA, lequel, formellement, figurera d’ailleurs dans le chapitre du code de l’action sociale et des familles qui était consacré au RMI. Le RSA s’inscrit donc dans la lignée de ces prestations sur de nombreux points :

– Comme le RMI et l’API, il prendra la forme d’une allocation différentielle complétant les revenus propres à concurrence d’un certain montant.

– Comme les allocations précitées, le RSA n’est pas conçu comme une prestation individuelle, mais une prestation attribuée à un foyer et variable selon le nombre de ses membres.

– Pour le reste, les autres conditions d’éligibilité au RSA – en matière d’âge (vingt-cinq ans minimum en l’absence d’enfants), de durée de résidence en France pour les étrangers, d’exclusion des étudiants, de prise en compte de certains revenus, etc. – sont alignées sur celles en vigueur pour le RMI et l’API.

– Le niveau de l’API étant actuellement, à composition identique du foyer, plus élevé que celui du RMI, cette différence de traitement est maintenue, le principe d’une majoration du RSA pour les parents isolés étant posé par le projet de loi. Les montants de revenu garanti, hors activité professionnelle, par le RMI et l’API devraient être conservés pour le RSA (du moins s’agissant du premier selon l’exposé des motifs du projet de loi).

– Le dispositif de gestion envisagé conforte les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, qui non seulement seront chargées de verser l’allocation de RSA (comme elles le font du RMI et de l’API), mais auront aussi un rôle déterminant dans l’instruction des demandes, qu’elles assureront de droit commun (ce qui n’est pas le cas pour le RMI actuel, que ces organismes n’instruisent que sur délégation expresse du conseil général).

Lors des débats préparatoires, s’était aussi posée la question d’une suppression/intégration au RSA d’un autre minimum social, l’allocation de solidarité spécifique (ASS) des demandeurs d’emploi « en fin de droits ». Cette option a été écartée. Bien que financée en dernier ressort par l’Etat, cette allocation est toutefois servie par l’assurance-chômage (et demain l’institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi et des Assédic) et il apparaissait difficile de la remettre en cause avant la refonte de l’assurance chômage qui est attendue des partenaires sociaux en fin d’année. De plus, l’ASS a un mécanisme de fonctionnement spécifique plus complexe que ceux du RMI et de l’API (elle est partiellement forfaitaire, partiellement différentielle) et conserve un régime d’intéressement différent et plus avantageux pour ses bénéficiaires reprenant un emploi avec un horaire inférieur à 78 heures mensuelles (les revenus d’activité inférieurs à ½ SMIC mensuel peuvent être cumulés intégralement avec l’allocation pendant six mois, puis ne sont défalqués qu’à hauteur de 40 % pendant les six mois suivants).

4. Des droits et des devoirs clairement posés pour les bénéficiaires

Comme son nom l’indique, le RMI a été conçu comme un dispositif d’insertion, avec diverses obligations pour l’administration comme pour les bénéficiaires : désignation d’un référent individuel à chacun ; conclusion d’un contrat d’insertion dans les trois mois suivant la mise en paiement de l’allocation ; sanction du non-respect des obligations d’insertion (par suspension de l’allocation). Mais l’application de ce volet n’a guère été satisfaisante : d’après une enquête auprès d’allocataires du RMI publiée en 2007 ⁽¹⁴⁾, seulement 60 % étaient suivis par un référent et 44 % avaient signé un contrat d’insertion ou s’apprêtaient à le faire. D’après une autre source, le taux brut de contractualisation fin 2006 (rapportant le nombre de contrats d’insertion en cours au nombre d’allocataires) ne dépassait pas 53 % ⁽¹⁵⁾… Quant aux suspensions pour non-respect des obligations d’insertion relevées en 2006, elles étaient peu nombreuses (globalement, moins de 3 allocataires pour 1 000) et totalement absentes dans 16 départements.

S’agissant de l’API, aucun véritable dispositif général d’insertion n’a été mis en place, même si, dans la période récente, un effort, inscrit dans la convention d’objectifs et de gestion conclue entre l’Etat et la Caisse nationale des allocations familiales pour 2005-2008, a été engagé par les caisses d’allocations familiales.

Le projet de loi propose un cadre novateur pour le RSA : s’il reprend des éléments de l’existant – la contractualisation des engagements réciproques du bénéficiaire et de l’administration, l’accompagnement par un référent unique… –, il comporte aussi de nombreux éléments nouveaux : l’affirmation d’un cadre juridique de droits et de devoirs pour les bénéficiaires ; la généralisation de l’accompagnement, notamment aux ex-bénéficiaires de l’API ; la mise en œuvre d’une orientation systématique des bénéficiaires, fondée sur leur distance à l’emploi ; la primauté donnée à l’insertion professionnelle et l’articulation du dispositif avec les interventions du service public de l’emploi. Dans le dispositif proposé, la priorité est donnée à l’orientation vers la nouvelle institution issue de la fusion ANPE/Assédic ou, si les départements le préfèrent, vers des opérateurs spécialisés de placement ; l’inscription des bénéficiaires dans des mesures d’insertion sociale (non professionnelle) n’est envisagée qu’à défaut et devra faire l’objet d’un réexamen tous les six mois.

Au regard des limites de l’application du volet d’insertion du dispositif RMI, il conviendra également de s’assurer de l’effectivité de ce nouveau volet insertion et de la mise en œuvre des droits et des devoirs des bénéficiaires.

5. Le financement du RSA

Le financement du RSA repose sur un « bouclage » asses complexe qu’il convient de présenter point par point.

● Les rôles respectifs de l’Etat et des départements

Toute d’abord, le projet de loi distingue clairement, à son article 2 (plus précisément à l’article L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles réécrit), les responsabilités respectives des acteurs :

– Les départements financeront la part de l’allocation de RSA correspondant à la garantie de revenu liée à la composition du foyer, dite RSA « socle ».

– Le supplément correspondant à la conservation d’une fraction (62 %) des revenus de leur travail par les bénéficiaires sera à la charge indirecte de l’Etat à travers un nouvel instrument comptable, le fonds national des solidarités actives.

La mise à la charge des départements de l’ensemble du RSA « socle », y compris celui qui sera versé aux parents isolés auparavant bénéficiaires de l’API, implique une compensation aux conseils généraux.

● Une compensation loyale accordée aux départements en contrepartie de l’extension de leurs compétences

Le projet de loi prévoit donc de conforter les compétences actuelles des départements en matière d’insertion et de les étendre à de nouveaux publics, c’est-à-dire aux bénéficiaires de l’allocation de parent isolé (API), dont le nombre est actuellement d’environ 220 000, qui pourront bénéficier du revenu minimum garanti majoré lors de la généralisation du RSA.

Parallèlement, il réduit ces compétences, puisque les dépenses jusqu’alors prises en charge par les départements pour inciter financièrement les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI) à la reprise d’une activité professionnelle (dispositifs d’intéressement) seront désormais prises en charge par le Fonds national des solidarités actives (FNSA).

Ce partage des responsabilités entre les départements et le FNSA présente en effet plusieurs avantages : il limite le volume des nouveaux transferts financiers entre l’État et les conseils généraux ; il évite une répartition par public du financement du RSA, susceptible de générer des politiques d’insertion non coopératives ; il maximise enfin l’intérêt financier pour les départements à engager des politiques actives en matière d’insertion.

Conformément aux exigences posées par l’article 72-2 de la Constitution, l’article 3 du projet de loi prévoit en conséquence :

– d’une part, le maintien de la compensation prévue par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI et créant un revenu minimum d’activité ;

– d’autre part, la compensation des nouvelles responsabilités données aux départements, dont les conditions seront précisées en loi de finances et qui sera calculée sur la base des dépenses supportées par l’État en matière d’API en 2008, (dont le montant prévisionnel est de 1,07 milliard d’euros), diminuées de moitié (puisque les premiers versements du RSA ne commenceront qu’à partir de début juillet 2009), et déduction faite des dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaires liés au RMI (275 millions d’euros) et à l’API (40 millions d’euros) exposées en 2008, également diminuées de moitié, pour les mêmes raisons.

Ainsi, la compensation totale visant à permettre la prise en charge par les départements métropolitains, à compter de juillet 2009, des anciens bénéficiaires de l'API, devenus bénéficiaires du revenu minimum garanti majoré, serait actuellement évaluée à 322 millions d’euros.

En outre, le projet de loi prévoit que pour les années suivantes, la compensation sera définitivement ajustée dans la loi de finances pour 2012, en fonction des dépenses effectivement exposées par les départements en 2010 au titre des bénéficiaires de la majoration du revenu minimum garanti.

Par ailleurs, comme l’a annoncé le Président de la République, dans son discours prononcé à Laval le 28 août 2008, les 500 millions d’euros du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) seront reconduits dans le projet de loi de finances pour 2009.

● La création d’un fonds national des solidarités actives

L’article 2 du projet de loi (article L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles réécrit) définit le nouveau fonds national des solidarités actives :

– Il met à sa charge la différence entre le total de la dépense de RSA et la somme des contributions des départements, donc ce qui correspond au RSA « chapeau » assis sur les revenus d’activité des bénéficiaires.

– Le fonds devra également couvrir, outre ses propres frais de fonctionnement, une partie des frais de gestion des organismes payeurs du RSA (les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole), ce qui marque une évolution, le service du RMI étant jusqu’à présent assuré à titre gratuit par ces organismes (et a fortiori celui de l’API, qui est une prestation familiale dont les dépenses d’allocations sont ultérieurement remboursées par l’État).

Il n’est pas prévu de disposition spécifique pour la prise en charge des dépenses d’insertion (accompagnement) des bénéficiaires du RSA. À cet égard, on doit rappeler que les dépenses nettes des départements pour l’insertion des allocataires du RMI, qui est à leur charge, auraient atteint 924 millions d’euros en 2006, soit 725 euros en moyenne par allocataire ⁽¹⁶⁾, ce qui amène à s’interroger sur la prise en charge de l’accompagnement des nouveaux bénéficiaires du RSA. Cela dit, ces nouveaux bénéficiaires (qui ne bénéficient aujourd’hui ni du RMI, ni de l’API) seront par construction des personnes en emploi ou proches de l’emploi dont la situation justifiera beaucoup moins de prestations d’accompagnement et qui pourront aussi recourir aux prestations du service public de l’emploi. En outre, comme on le verra, une enveloppe annuelle spécifique de 150 millions d’euros n’est pas mentionnée dans le texte législatif mais est budgétée pour des mesures d’aide temporaire personnalisée aux bénéficiaires du RSA.

La forme juridique et la gestion du FNSA sont décalquées d’un fonds existant, le fonds national d’aide au logement (le FNAL) : il n’aura pas la personnalité morale et sera géré par la Caisse des dépôts et consignations.

● La création d’un nouveau prélèvement sur les revenus du capital

Le financement du RSA repose en grande partie sur le « recyclage » de différentes économies que son institution entraîne (voir infra le développement consacré au bouclage financier).

La charge nette supplémentaire sera couverte par l’instauration d’un prélèvement supplémentaire de 1,1 % sur les revenus du capital, à savoir les revenus dits du « patrimoine » et dits de « placement » (selon le mode de perception des prélèvements existants sur ces revenus). Le nouveau prélèvement prendra en effet la forme d’une contribution additionnelle aux prélèvements sociaux déjà en vigueur, dont le taux cumulé sur lesdits revenus est aujourd’hui de 12 %.

Les éléments suivants peuvent être présentés sur la répartition en 2007 de l’assiette « revenus du capital », appréhendée à travers la CSG assise dessus, entre les différents types de revenus qui la composent.

Répartition de la CSG capital par type d’actifs en 2007

	Répartition de la CSG capital par type d’actif 14,1 milliards d’euros
*CSG « patrimoine »*	7 615 millions d’euros
Revenus fonciers	50 %
Plus values boursières	8 %
RCM	34 %
Autres revenus	8 %
CSG « placements »	6 458 millions d’euros
PL, RAS et PEL	25 %
Plus values immobilières	16 %
Assurance vie	59 %

Source : gouvernement.

Cette assiette, d’après les analyses de la commission des comptes de la sécurité sociale, apparaît dynamique, du moins ces dernières années : + 9,2 % en 2005 en « évolution spontanée » ; + 7,2 % en 2006 ; + 9,9 % en 2007 ; + 2 % escomptés en 2008. Il convient toutefois d’observer que cette évolution, si elle rend compte d’une tendance de fond à une part accrue des revenus patrimoniaux dans le revenu des ménages, est également dépendante des aléas boursiers (à travers la taxation des plus-values), voire des variations du marché immobilier.

Pour 2008, le rendement global des prélèvements sociaux sur les revenus du capital est évalué par la commission des comptes de la sécurité sociale à 15,3 milliards d’euros, ce qui correspond à une assiette d’environ 140 milliards d’euros. Dans ces conditions, un prélèvement supplémentaire de 1,1 % représente un produit de plus de 1,5 milliard d’euros.

On notera par ailleurs que le 7° de l’article 6 du projet de loi dispose que le nouveau prélèvement sera pris en compte dans le bouclier fiscal, ce qui pourrait entraîner une augmentation des remboursements d’impôt liés à celui-ci d’environ 40 millions d’euros.

● Le bouclage du dispositif financier

Les tableaux ci-après montrent le bouclage financier global du RSA tel que le gouvernement l’envisage.

L’Etat va « recycler » des moindres dépenses (charges budgétaires ou dépenses fiscales) résultant de l’instauration du RSA, notamment :

– la suppression (par absorption par le RSA) de l’API, qu’il finançait, et des mesures d’intéressement au retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux, notamment la prime de retour à l’emploi de 1 000 euros ;

– la réforme des droits connexes en matière fiscale (voir infra) ;

– la non-indexation du barème de la PPE sur l’inflation qui a été décidée (pour un enjeu de 400 millions d’euros) ;

– la réduction de la PPE du montant du RSA perçu par les ménages susceptibles de bénéficier des deux dispositifs (articulation décrite supra), qui représentera à terme une moindre charge de PPE évaluée à 700 millions d’euros par an. Toutefois, la PPE due pour une année donnée n’étant, du fait de son adossement à l’impôt sur le revenu, réduite qu’un an après la perception du RSA, cette économie ne sera pas constatée en 2009 et ne le sera que partiellement en 2010 (où l’on déduira le RSA perçu sur une demie année en 2009) ; ce n’est qu’en 2011, comme on le voit sur le tableau, que le plein effet de l’imputation jouera.

Les sommes ainsi recyclées permettront au budget de couvrir d’une part la compensation nouvelle aux départements qui a été décrite supra (au titre de l’extension de leurs compétences aux parents isolés), d’autre part d’assurer l’équilibre financier du fonds national des solidarités actives (FNSA).

Impact du RSA sur le budget de l’Etat

Les mesures d’« économie » sont en négatif	2009	2010	2011
Suppression de la prime de retour à l’emploi	- 38	- 153	- 170
Suppression de l’API	- 439	- 928	- 1 065
Baisse de dépenses sur les aides au logement	-	- 23	- 23
Diminution de la PPE	- 400	- 750	- 1 100
Réforme du dégrèvement de taxe d’habitation	-	- 30	- 30
Compensation de l’extension de compétence des départements aux parents isolés	322	644	688
Contribution au FNSA	555	1 240	1 700
Solde	-	-	-

Source : gouvernement.

Le tableau ci-après décrit l’équilibre prévisionnel du FNSA.

Les recettes du fonds proviendront du nouveau prélèvement sur les revenus du capital et de la contribution de l’Etat évoquée supra.

Ses dépenses comprendront :

– le financement du RSA « chapeau » (le « socle » étant à la charge des départements), soit 2,9 milliards d’euros en année pleine en métropole, auxquelles s’ajouteraient les dépenses afférentes au RSA outre-mer à partir de 2011 ; selon l’article 15 du projet de loi, le RSA sera étendu aux départements et à certaines collectivités d’outre-mer (Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon) d’ici le 1^er janvier 2011, après avoir fait l’objet d’adaptations par voie d’ordonnances ;

– une enveloppe annuelle de 100 millions d’euros destinée aux organismes payeurs, caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, qui devront faire face au triplement potentiel (par rapport au RMI et à l’API) du nombre de bénéficiaires qu’elles auront à servir et à l’extension de leurs compétences en matière d’instruction des demandes ; l’enveloppe en question est réduite à 77 millions d’euros en 2010 et 2011 car y sont imputées les économies (23 millions d’euros) que réalisera la branche famille sur les allocations logement à sa charge du fait de la réforme de la neutralisation des ressources pour le calcul de ces allocations ;

– une enveloppe de 150 millions d’euros en année pleine permettant de financer des mesures spécifiques d’aide personnalisée aux bénéficiaires (« coups de pouce » liés à des besoins particuliers en matière de garde d’enfants, de transports…).

Comme on peut le constater, le RSA n’étant applicable qu’en juillet 2009, son coût sera réduit de moitié sur 2009, alors que le nouveau prélèvement sur les revenus du capital sera perçu dès le début de l’année en question. Cela générera un excédent du fonds en 2009, qui devrait être consommé en 2010 (voir la ligne « solde cumulé » sur le tableau ci-après), avant que le fonds ne parvienne à son équilibre de croisière : c’est que le fonds devra supporter, répartie sur 2009 et 2010, l’incidence du décalage d’un an dans l’imputation du RSA sur la PPE (en d’autres termes, le cumul intégral du RSA et de la PPE dont profiteront pendant un an les personnes bénéficiant des deux dispositifs), soit 700 millions d’euros.

Equilibre prévisionnel du fonds national des solidarités actives


		2009	2010	2011
Dépenses	Financement du RSA « chapeau »	1 450	2 900	2 900
	Aides temporaires personnalisées	75	150	150
	Frais de gestion CNAF	100	77	77
	RSA dans les DOM	-	-	120
	Total	1 625	3 127	3 247
Recettes	Prélèvement sur les revenus du capital	1 432	1 502	1 570
	Etat	555	1 240	1 700
	Total	1 987	2 742	3 270
	Solde	362	- 385	23
	Résultat (solde cumulé)	362	- 23	-

Source : gouvernement.

B. LA RÉFORME DES DROITS CONNEXES DES BÉNÉFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX

Pour inciter efficacement au retour à l’emploi, en faisant des revenus du travail le principal rempart contre la pauvreté, la généralisation du RSA nécessite de réformer parallèlement les conditions d'attribution des droits aujourd’hui attachés au « statut » d’allocataire d’un minimum social, car il va de soi que tous les mécanismes doivent jouer dans le même sens.

Selon le principe « à ressources égales, droits égaux », le titre II du projet de loi prévoit ainsi que l’éligibilité à certains droits connexes nationaux sera désormais fonction des ressources, et non plus du statut, dans le droit fil de la proposition de loi de Mme Valérie Létard portant réforme des minima sociaux, qui a été adoptée par le Sénat le 23 janvier 2007.

Dans le champ social, le projet de loi prévoit en conséquence :

– que le projet d’établissement et le règlement intérieur des établissements et services d’accueil des enfants de moins de six ans déterminent les modalités selon lesquelles ils proposent des places pour l’accueil des enfants à la charge de toute personne engagée dans un parcours d’insertion sociale et professionnelle, sous conditions de ressources (article 4), alors que cette possibilité est aujourd’hui réservée à certains bénéficiaires de minima sociaux ;

– de supprimer les dispositions prévoyant que les allocataires du RMI ont droit à la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc), sans nouvel examen de leur dossier, le RSA devant par ailleurs être exclu des ressources prises en compte pour la détermination de ce droit, afin notamment que les personnes actuellement éligibles à la CMUc ne perdent pas ce bénéfice du fait de la généralisation du RSA (article 5) ;

Dans le champ fiscal, l’article 6 du projet de loi supprime les dégrèvements automatiques de taxe d’habitation et de redevance audiovisuelle attachés au statut de bénéficiaire du RMI, ce qui est d’abord une conséquence inévitable de la suppression de cette prestation, mais s’inscrit aussi dans la logique de remise en cause des droits connexes liés au statut.

Plusieurs mesures d’accompagnement sont toutefois prévues :

– Il faut d’abord rappeler qu’il existe en matière de taxe d’habitation, par ailleurs, un dégrèvement intégral des contribuables dont le revenu fiscal est inférieur à un certain seuil (4 877 euros pour une personne seule avec des majorations pour les autres membres du foyer) et un plafonnement au-dessus de ce seuil. Dans la mesure où les allocations telles que le RSA ne sont en outre pas prises en compte dans le revenu fiscal, cela signifie que la plupart des bénéficiaires du RSA, sauf ceux disposant de revenus propres (professionnels ou patrimoniaux) relativement significatifs, devraient rester exonérés de fait de taxe d’habitation. Cependant, le problème est qu’il est prévu par ailleurs dans le droit existant une limitation de ce dégrèvement en cas de hausse du taux global de la taxe d’habitation par rapport à son niveau atteint en 2000 (il s’agit de ne pas mettre de fait à la charge de l’Etat, par le biais du financement des dégrèvements, les conséquences des hausses de taux votées par les collectivités).

Il est donc proposé de neutraliser les effets de cette limitation du dégrèvement pour les personnes dégrevées de taxe d’habitation sous condition de ressources.

En conséquence, de nombreux ménages non bénéficiaires du RMI bien que leur revenu fiscal soit nul ou très faible verront leur taxe d’habitation réduite, voire supprimée. Cela compensera l’assujettissement d’un certain nombre de foyers qui, à situation financière et à droits constants, auraient pu continuer à bénéficier du dégrèvement attaché au RMI bien qu’ayant quelques revenus propres.

– Pour ce qui est de la redevance audiovisuelle, un nouveau cas de dégrèvement intégral est institué pour les redevables dont le revenu fiscal est nul.

– Enfin, pour les bénéficiaires actuels du RMI, une extinction progressive du dégrèvement de redevance est prévue : il sera maintenu en 2009 pour ceux qui ont perçu le RMI en 2008 ainsi que pour ceux le percevant encore en 2009 ; pour ces derniers, le dégrèvement s’appliquera encore en 2010 et 2011 sous condition de ressources et de bénéfice du RSA.

Les avantages connexes continueront ainsi à bénéficier à ceux qui en ont besoin, mais uniquement en fonction de leurs ressources, par souci d’équité : il s’agit là en effet d’un « geste de justice, de bon sens et d’intelligence », comme l’a souligné le Président de la République, dans son discours prononcé à Laval, le 28 août dernier.

On relèvera toutefois que le projet de loi n’aborde pas la question complémentaire des droits connexes locaux, c’est-à-dire des prestations d’aide sociale facultative des collectivités locales ou des caisses de sécurité sociale, qui sont souvent accordées elles aussi sur la base du statut d’allocataire d’un minimum social.

C. UN NOUVEAU PILOTAGE DES POLITIQUES D’INSERTION

Le projet de loi organise une nouvelle gouvernance des dispositifs d’insertion à l’échelle territoriale.

1. La responsabilité des départements en matière de politiques d’insertion est affirmée

L’article 1^er de la loi (alinéa 8) pose le principe général selon lequel la mise en œuvre du revenu de solidarité active relève de la responsabilité de l’Etat et des départements. Dans cette mise en œuvre, d’autres intervenants administratifs peuvent apporter leur concours, qu’il s’agisse des autres collectivités territoriales – à travers notamment les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale-, l’institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des ASSEDIC, les établissements publics et organismes de sécurité sociale – notamment les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, chargées du service de l’allocation et éventuellement de l’instruction des dossiers.

Dans ce cadre général, le même article 1^er place clairement les politiques d’insertion dans le cadre d’une politique décentralisée puisque qu’il rétabli en effet dans le code de l’action sociale et des familles un article L. 115-2 énonçant que « les politiques d’insertion relèvent de la responsabilité des départements ».

La réaffirmation de la responsabilité des départements sur les politiques d’insertion s’accompagne de l’abrogation de la section du code de l’action sociale et des familles relatif au dispositif national d’insertion et qui ne contenait plus aucun article depuis la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI et créant le RMA.

2. L’organisation départementale du dispositif d’insertion est profondément remaniée

La section 1 (« Dispositif départemental d’insertion ») du chapitre III (« Actions d’insertion ») du titre VI (« Lutte contre la pauvreté et les exclusions ») du livre II (« Différentes formes d’aide et d’action sociales ») du code de l’action sociale et des familles est entièrement remaniée.

La nouvelle organisation départementale du dispositif d’insertion se caractérise par un élargissement du périmètre de compétence des conseils généraux en matière d’insertion, par une simplification de l’architecture institutionnelle afin de créer les conditions de plus grandes marges de manœuvre des politiques d’insertion et par la création d’un nouveau cadre facultatif d’intervention destiné à impliquer l’ensemble des partenaires de l’insertion dans des actions coordonnées.

● Le champ d’application de la compétence des départements en matière d’insertion est étendu

Le lien qui existait entre les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion et la politique des départements en matière d’insertion disparaît.

En conséquence, le périmètre de compétence des conseils généraux dans la conduite des actions d’insertion est donc élargi et dépasse désormais le seul périmètre des anciens bénéficiaires du RMI.

● L’architecture institutionnelle du dispositif départemental d’insertion est simplifiée

Certains organismes aujourd’hui obligatoirement associés aux politiques d’insertion menées à l’échelle du département comme les conseils départementaux d’insertion et les commissions locales d’insertion, dont les conditions de fonctionnement étaient jusque là très inégales d’un département à l’autre, voient leur existence supprimées par la loi.

Le projet de loi ne prive par pour autant les présidents de conseils généraux de la possibilité de s’entourer des organismes qu’ils jugeront utiles pour assumer leur responsabilité en matière de politiques d’insertion mais ils n’y sont plus tenu par la loi et bénéficieront en conséquence de plus de liberté et de souplesse dans l’organisation de l’insertion à l’échelle départementale.

Il convient néanmoins de souligner que l’ensemble des missions qu’assumaient antérieurement les commissions locales d’insertion ne disparaissent pas pour autant avec elles. Si leur intervention en matière de programmation des actions locales disparaît pour laisser plus de liberté aux présidents de conseils généraux, les missions qu’elles remplissaient parallèlement en donnant leur avis sur certaines décisions individuelles comme les décisions de suspension d’allocation par exemple ou les amendes administratives, sont désormais assurées par les « équipes pluridisciplinaires » composées de professionnels de l’insertion sociale et professionnelle que le président du conseil général constitue aux termes de l’article 2 du projet de loi.

Parallèlement à la disparition des conseils départementaux d’insertion et des commissions locales d’insertion, la loi préserve dans la nouvelle organisation départementale du dispositif d’insertion certains éléments de continuité puisque l’obligation de mettre en place un programme départemental d’insertion est conservée.

Celui-ci, qui continue à devoir être adopté par les conseils généraux avant le 31 mars de chaque année, recouvre désormais, conformément à l’extension du champ d’application de la compétence des départements en matière d’insertion, un vaste champ puisqu’il « définit la politique départementale d’accompagnement social et professionnel, recense les besoins d’insertion et l’offre locale d’insertion et planifie les actions d’insertion correspondantes ».

● Un nouveau cadre facultatif de coordination est mis en place pour les partenaires de l’insertion

La principale innovation de la nouvelle organisation départementale du dispositif d’insertion résulte du fait que les partenaires de l’insertion ont désormais la faculté de conclure « un pacte territorial pour l’insertion » afin de mettre en œuvre le programme départemental d’insertion dont l’existence est réaffirmée.

Ce nouveau pacte territorial s’adresse au département, à l’Etat, à l’institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des Associations pour emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC), aux organismes compétents en matière d’insertion sociale, aux organismes auprès desquels il est possible d’effectuer un dépôt de demande de revenu de solidarité active, aux collectivités territoriales intéressées et plus largement à toute partie concernée.

L’objet de ce pacte est notamment de définir les modalités de coordination des actions entreprises par les parties au pacte pour favoriser l’insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du revenu de solidarité active.

Ce pacte peut prévoir le concours de la région aux politiques territoriales d’insertion au titre de ses responsabilités en matière de formation professionnelle et il peut faire l’objet de déclinaisons locales au niveau infra départemental, dont le nombre et le ressort seront arrêtés par le président du conseil général.

D. LA MODERNISATION DU FONCTIONNEMENT DES STRUCTURES D’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

Les travaux du Grenelle de l’insertion ont mis en lumière toute l’expérience et le savoir-faire des structures d’insertion par l’activité économique mais aussi la nécessité d’adapter leur fonctionnement et de rendre plus efficaces, plus simples et plus lisibles les dispositifs de soutien à ces structures.

La feuille de route adoptée le 27 mai 2008 à l’issue de ces travaux, qui liste les réformes que le gouvernement s’est attaché à mettre en œuvre à court terme ainsi que les engagements de toutes les parties prenantes, identifie ainsi trois chantiers prioritaires dans ce domaine :

– réformer le cadre du dialogue de gestion avec les structures d’insertion par l’activité économique, pour le simplifier et le rendre mieux adapté à la spécificité de chaque structure, et assurer un financement stabilisé par la concertation et l’engagement de tous les financeurs sur la base d’une description exhaustive des missions des structures ;

– harmoniser progressivement et après évaluation le financement de ces structures sous forme d’aide au poste modulable, se substituant aux contrats aidés dans les ateliers et chantiers d’insertion, en veillant à ne pas induire de distorsion de concurrence dans le secteur marchand ;

– unifier les cadres d’emploi des salariés en structure d’insertion par l’activité économique, par généralisation du contrat à durée déterminée adapté à l’insertion dans ces structures.

Dans cette perspective et au terme d’une très large concertation, le secrétaire d’État chargé de l’emploi, M. Laurent Wauquiez, a présenté devant l’assemblée plénière du Conseil national de l’insertion par l’activité économique (CNIAE), le 8 juillet 2008, un plan de modernisation de ce secteur, en soulignant son rôle essentiel dans les politiques d’emploi engagées en faveur des personnes durablement éloignées du marché du travail. Trois réformes doivent ainsi être conduites concomitamment :

– la rénovation des modalités de conventionnement des structures d’insertion par l’activité ;

– la redynamisation des conseils départementaux de l’insertion par l’activité économique ;

– la rénovation des modalités de financement de ces structures.

Sur ce dernier point, la généralisation progressive d’une aide aux postes modulée et encadrée, visant à soutenir l’encadrement et l’accompagnement socioprofessionnel des personnes en insertion et à compenser leur moindre productivité, doit en effet permettre, outre l’homogénéisation des règles de financement dont elle est porteuse, de mieux prendre en compte les situations locales. Surtout, comme l’a souligné le Premier ministre lors de son intervention à la journée de clôture du Grenelle de l’insertion, le 27 mai 2008, la réforme, attendue de longue date, des règles de financement de ce secteur vise à « donner de la visibilité aux acteurs, mais aussi permettre le développement du chiffre d’affaires des structures, en leur assurant un meilleur suivi et une meilleure évaluation ».

L’article 9 du projet de loi propose en conséquence, d’une part, de rendre applicables aux ateliers et chantiers d’insertion les dispositions du code du travail prévoyant que les embauches de personnes agréées par la nouvelle institution publique issue de la fusion entre l’ANPE et l’UNEDIC ouvrent droit à des aides financières de l’Etat, l’exposé des motifs du projet de loi indiquant par ailleurs que l’examen des conditions d’application de l’aide aux postes aux associations intermédiaires est également prévu dans le cadre du plan de modernisation.

Il permet, d’autre part, d’unifier les cadres d’emploi des salariés recrutés dans ces structures sur la base du contrat à durée déterminée d’insertion (CDDI), déjà utilisé par les entreprises d’insertion. Afin notamment de simplifier le travail des gestionnaires de ces organismes, les conditions de durée et de renouvellement du CDDI sont également harmonisées avec celles du contrat unique d’insertion, institué par l’article 10 du projet de loi.

Ces dispositions constituent ainsi une première étape dans la modernisation et l’harmonisation du cadre juridique et financier des structures d’insertion par l’activité économique, qui a vocation à être complétée ultérieurement par d’autres mesures, notamment par voie réglementaire.

E. LA MISE EN PLACE D’UN CONTRAT UNIQUE D’INSERTION

L’article 10 du projet de loi simplifie le dispositif des contrats aidés en créant un nouveau « contrat unique d’insertion ». Il s’agit de simplifier le cadre réglementaire et de gestion des contrats aidés pour offrir des outils mobilisables de façon indifférenciée pour toutes les personnes en difficulté sur le marché du travail, quel que soit leur statut.

1. Le contrat unique se décline en deux volets selon qu’il s’agit du secteur marchand ou non marchand

Le nouveau contrat unique peut prendre deux formes distinctes selon le secteur auquel appartient l’employeur qui entend y recourir.

● Le contrat unique dans le secteur marchand : le contrat d’accompagnement dans l’emploi

Pour les employeurs du secteur non marchand, c'est-à-dire les collectivités territoriales, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d’un service public, le contrat unique d’insertion prend la forme du contrat d’accompagnement dans l’emploi dont les caractéristiques sont aménagées dans le sens d’une plus grande souplesse.

● Le contrat unique dans le secteur non marchand : le contrat initiative emploi

Pour les employeurs du secteur marchand, c'est-à-dire les employeurs relevant de l’Unédic ainsi que les employeurs de pêche maritime, le contrat unique d’insertion prendra la forme du contrat initiative – emploi dont les caractéristiques sont également aménagées dans le sens d’une plus grande souplesse.

Bien que se déclinant en deux volet distincts, le nouveau contrat mis en place est bel et bien « unique » dans la mesure où chaque employeur, selon le secteur auquel il appartient, n’est plus potentiellement concerné que par une forme juridique et une seule de contrat d’aide.

Les dispositifs spécifiques qui étaient jusqu’ici dédiés aux bénéficiaires de minima sociaux, c'est-à-dire les contrats d’insertion-RMA et les contrats d’avenir (CA) sont abrogés.

Cette suppression s’inscrit en premier lieu dans la logique de simplification du dispositif des contrats aidés qui préside dans l’ensemble du projet de loi.

En intégrant les allocataires de minima sociaux dans le dispositif de droit commun, l’abrogation du contrat d’avenir et du contrat d’insertion-revenu minimum d’activité répond également aux préconisations du rapport général du 27 août 2008 du Grenelle de l’insertion recommandant de ne recourir au terme d’« insertion » qu’avec parcimonie et de supprimer autant que possible le vocabulaire spécifique de l’insertion et de ses dispositifs parce qu’il est stigmatisant pour les personnes concernées.

Enfin, l’abrogation du CI-RMA et du CA s’explique surtout par le fait que ces deux contrats sont contraires à la logique qui sous-tend le RSA et qui privilégie une approche centrée non sur les minima sociaux mais sur les revenus du ménage. En effet, l’aide à l’employeur, pour ces contrats était jusqu’ici constituée par la prestation dont bénéficiaient, avant leur embauche, les allocataires de minima sociaux de sorte que les allocataires n’avaient aucun intérêt financier à accepter ces contrats aidés puisque le caractère d’allocation différentielle de la plupart des minima sociaux impliquait un taux marginal de prélèvement proche de 100% sur les revenus du travail.

Avec la mise en place d’un contrat unique d’insertion, il ne subsiste donc désormais plus que deux régimes juridiques de contrats aidés, l’un dans le secteur marchand sur la base du CIE, l’autre dans le secteur non marchand sur la base du CAE.

2. Les composantes du contrat unique sont encadrées par la loi

Les composantes de ce nouveau contrat unique d’insertion recouvrent à la fois une convention tripartite, un contrat de travail et une aide financière.

● Une convention tripartite

Le contrat unique d’insertion est constitué, en premier lieu, par une convention tripartite qui associe l’employeur, le bénéficiaire et, selon les cas, le président du conseil général lorsque cette convention concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département ou, dans les autres cas et pour le compte de l’Etat, l’institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des Associations pour emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC).

Cette convention fixe les modalités d’orientation et d’accompagnement professionnel de la personne sans emploi et prévoit des actions de formation professionnelle et de validation des acquis de l’expérience (VAE) nécessaires à la réalisation du projet professionnel.

Le fait que cette convention soit désormais signée par le bénéficiaire du contrat permet que celui-ci soit désormais associé à la définition des termes de la convention et des engagements qui y sont associés.

Par ailleurs, le recours par un département aux conventions individuelles attachées au contrat unique d’insertion est désormais subordonné à la signature d’une convention d’objectifs et de moyens (COM) avec l’Etat.

Cette convention annuelle d’objectifs et de moyens avec l’Etat doit fixer :

- le nombre prévisionnel de conventions individuelles conclues au titre de l’embauche, dans le cadre d’un contrat unique d’insertion, de bénéficiaires du revenu de solidarité active financé par le département (ce qui correspond au périmètre actuel des bénéficiaires du RMI et de l’API) ;

- les modalités de financement des conventions individuelles et les taux d’aide applicable qui visent notamment à compenser les actions de formation et d’accompagnement mises en œuvre par l’employeur ;

- les actions d’accompagnement et toutes autres actions ayant pour objet de favoriser l’insertion durable des salariés embauchés en contrat unique d’insertion. Il est précisé que les résultats constatés en matière d’insertion durable des salariés embauchés en contrat unique d’insertion dans le cadre des conventions annuelles d’objectifs et de moyens antérieures sont pris en compte pour déterminer le montant total de la participation financière de l’Etat.

● Un contrat de travail

Le contrat unique d’insertion se compose, en second lieu, d’un contrat de travail conclu entre l’employeur et le bénéficiaire du contrat unique.

● Une aide financière

Le nouveau contrat unique d’insertion ouvre enfin droit à une aide financière, dont le montant résulte d’un taux fixé par l’autorité administrative appliqué au salaire minimum de croissance.

Les règles complexes de partage de la prise en charge de cette entre l’Etat et le département sont définies précisément selon les cas. Si les conseils généraux sont tenus de participer au financement de l’aide pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active - revenu minimum garanti (RSA-RMG), ils disposent néanmoins de plus de marges de manœuvre puisque, dans le cadre de la convention d’objectifs et de moyens signée avec l’Etat, le département est désormais libre, dans certaines limites, de définir le montant de l’aide qui lui paraît pertinent.

Le détail des modalités pratiques de la convention individuelle tripartite, du contrat de travail et de l’aide financière attachés au contrat unique est renvoyée aux sections 2 (« Contrats d’accompagnement dans l’emploi ») et 5 (« Contrat initiative emploi ») du chapitre IV (« Contrats de travail aidés ») du titre III (« Aides à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail consacrées aux deux formes que peut prendre ce contrat unique.

3. L’adaptabilité et l’efficacité des deux contrats servant de base au contrat unique sont améliorées

Les deux contrats aidés qui subsistent sous le nouveau label commun de « contrat unique d’insertion » sont aménagés dans le sens d’un meilleur accompagnement du parcours d’insertion dans l’emploi du bénéficiaire et d’une plus grande modularité.

● L’accompagnement professionnel et les actions de formation sont privilégiés

L’objet des deux contrats aidés qui subsistent mentionne désormais explicitement les modalités d’accompagnement professionnel et les actions de formation et de validation des acquis contribuant au retour à l’emploi durable du salarié.

S’agissant du contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE), son objet mentionne désormais explicitement qu’il comporte des actions d’accompagnement professionnel. De même, la convention individuelle qui lui est attachée dispose de façon novatrice que les actions de formation du bénéficiaire pourront désormais être menées pendant le temps de travail ou en dehors de celui-ci.

De la même façon, l’objet du contrat initiative emploi mentionne également explicitement des actions d’accompagnement professionnel.

Cette insistance sur la nécessité de l’accompagnement professionnel et des actions de formation se situe clairement dans la logique des conclusions du Grenelle de l’insertion.

● Les possibilités de renouvellement des contrats sont assouplies

La rigidité qui caractérisait les anciens contrats aidés ne permettait pas la prise en compte de la diversité des difficultés d’insertion des bénéficiaires de ces contrats.

C’est la raison pour laquelle le projet de loi introduit une plus grande modularité du dispositif d’insertion en matière de durée maximale des conventions et des contrats en prévoyant qu’il puisse être dérogé, selon des modalités qui seront définies par voie réglementaire, à la durée maximale d’une convention ou d’un contrat lorsque ceux-ci concernent un salarié âgé de cinquante ans et plus bénéficiaire de minima sociaux, une personne reconnue travailleur handicapée ou une personne ayant entrepris une action de formation définie dans la convention et non achevée à l’expiration de la durée maximale de celle-ci.

● La durée de travail peut être modulée

La recherche de plus de souplesse et d’efficacité dans les contrats aidés d’insertion professionnelle conduit également à prévoir la possibilité de moduler la durée de travail hebdomadaire.

Ainsi, le dispositif du contrat d’accompagnement à l’emploi permet à un bénéficiaire d’un contrat à durée déterminée d’obtenir une modulation de la durée hebdomadaire de travail sur tout ou partie de la période couverte par le contrat ce qui permet, le cas échéant, une intensité de travail progressive pour les salariés le nécessitant.

● Les actions visant à l’insertion durable des salariés sont mieux contrôlées

Afin d’accroître la réalité et l’efficacité des actions d’insertion entreprise dans le cadre des contrats aidés, le code du travail est complété pour disposer que la conclusion d’une convention individuelle avec un bénéficiaire d’un contrat aidé est subordonnée au bilan préalable des actions d’accompagnement et des actions visant à l’insertion durable des salariés.

Cette disposition permet de s’assurer qu’un même employeur ne puisse pas recourir de nouveau au dispositif des contrats aidés avant que les actions d’insertion conduites par celui-ci dans le cadre de conventions précédentes ne soient soumises à un examen attentif et fasse l’objet d’un bilan destiné à en évaluer la pertinence.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DES MINISTRES

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a procédé le mercredi 17 septembre 2008 à l’audition, ouverte à la presse, de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et de M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, sur le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion (n° 1100).

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Si je prends la parole le premier, à rebours de l’ordre protocolaire, en accord avec M. Éric Woerth, c’est pour que soient exposés d’abord les mécanismes du revenu de solidarité active (RSA).

Le projet de loi qui vous est soumis porte deux réformes importantes. D’abord, il substitue aux minima sociaux et aux mécanismes temporaires d’aide à l’emploi un dispositif nouveau, élaboré depuis plus de mille jours : le revenu de solidarité active. En second lieu, il met en place un contrat unique d’insertion, qui était demandé par de nombreux acteurs ces dernières années, et qui a fait l’objet, lors du Grenelle de l’insertion, de discussions avec les parties concernées, collectivités territoriales, État, partenaires sociaux ou acteurs de l’insertion par l’activité économique.

Ce projet de loi a deux objectifs pour nous indissociables : favoriser le retour à l’emploi en soutenant ceux qui travaillent, et lutter contre la pauvreté. Cette réforme est fondée sur un constat : la pauvreté a cessé de reculer, et il y a autant de travailleurs pauvres que de pauvres qui ne travaillent pas. Nous devons lutter résolument et le plus efficacement possible pour enrayer cette tendance et faire diminuer le nombre de travailleurs pauvres, notamment en garantissant que tout retour au travail paie, c’est-à-dire que l’inactivité rapporte moins qu’un quart de temps, un quart de temps moins qu’un mi-temps, un mi-temps moins qu’un trois quart de temps, qui doit lui-même moins rapporter qu’un plein temps. Grâce à ce texte, on ne verra plus de travailleurs se plaindre qu’une augmentation de dix euros du revenu de leur travail s’est traduite par une perte de quarante euros d’aides.

Si cette réforme est ambitieuse – certains me l’ont reproché –, c’est que nous voulions qu’elle apporte une garantie aux allocataires de minima sociaux sans pénaliser les travailleurs qui n’en bénéficient pas. Cette réforme bénéficiera autant à ceux qui retournent à l’emploi qu’à ceux qui travaillent déjà sans parvenir à sortir de la pauvreté.

On a beaucoup parlé chiffres ces derniers jours, oubliant toutefois de mentionner qu’une famille de deux enfants qui gagne le SMIC touchera 200 euros supplémentaires par mois, de même que le parent isolé d’un enfant travaillant à mi-temps. Les 25 % d’allocataires du RMI dont le travail ne se traduit pas actuellement par un revenu supplémentaire verront leurs revenus augmenter. Le gain moyen par ménage sera un peu supérieur à cent euros par mois.

Du point de vue de l’équité, la réforme est fondamentale puisqu’à revenu du travail égal et à situation familiale équivalente, les revenus des ménages seront les mêmes.

Le revenu de solidarité active est une simplification notable en ce qu’il se substitue à cinq prestations : le revenu minimum d’insertion, l’allocation de parent isolé (API), la prime forfaitaire de retour à l’emploi, la prime de retour à l’emploi et l’intéressement temporaire pour ceux qui travaillent moins de soixante-dix huit heures. Ce système complexe sera remplacé par une prestation obéissant à une règle unique : être calculée en fonction de la situation familiale et des revenus du travail. Un travailleur qui tirera cent euros supplémentaires de son travail aura la garantie que son pouvoir d’achat augmentera de 62 euros et que son revenu d’assistance ne baissera pas de plus de trente-huit euros.

Le financement du revenu de solidarité active sera assuré par la réaffectation des crédits consacrés jusqu’ici au RMI, à l’API et à l’intéressement, à quoi s’ajoutera 1,5 milliard d’euros de crédits supplémentaires.

Cette évolution du RMI vers le RSA recueille l’adhésion de Michel Rocard lui-même, promoteur du RMI il y a vingt ans. La raison en est simple : alors que la loi créant le RMI dispose que ce revenu est destiné aux personnes dans l’incapacité de travailler, le revenu de solidarité active garantit à toute personne, qu’elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d’un revenu minimum et de voir ses ressources augmenter quand les revenus qu’elle tire de son travail s’accroissent. C’est là une amélioration fondamentale du mécanisme actuel.

En fondant dans un dispositif unique des minima sociaux différents, nous vous proposons de mettre fin aux mécanismes infernaux des aides sous condition de statut et aux situations absurdes qu’ils génèrent. Ainsi, une femme bénéficiant de l’API se voit exclue du bénéfice de certaines prestations en raison de son statut. Le RSA n’est pas un statut : c’est une prestation sociale qui complète les revenus du travail ; elle est calculée en fonction des ressources, afin que le retour à l’emploi ne se traduise pas par une baisse du revenu. Ainsi le passage d’un mi-temps à un temps plein se traduira par un revenu supplémentaire de 394 euros par mois.

Si j’insiste sur ce point, c’est qu’aux yeux de certains ce dispositif aurait le tort de soutenir les salariés à temps partiel.

Mme Catherine Génisson : Non ! De favoriser le travail à temps partiel !

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Le travail à temps partiel étant un des grands pourvoyeurs de travailleurs pauvres, il n’est que justice de soutenir ces salariés. Mais à l’inverse de nombreux dispositifs, ce soutien ne passe pas un allégement de charges au bénéfice de l’entreprise. La réforme est neutre du point de vue du coût du travail : s’il ne pénalise pas des employeurs que l’on veut inciter à ouvrir leur porte à des personnes jusqu’ici écartées du monde de l’entreprise, l’emploi d’un salarié percevant le RSA n’est pas plus avantageux que celui d’un autre salarié.

J’avais fait quelque peu scandale l’année dernière en affirmant devant vous que le fait, honteux selon moi, que seul un tiers des allocataires du RMI bénéficient du service public de l’emploi n’incitait pas les entreprises à employer les allocataires de minima sociaux. Les travaux préparatoires à ce projet – tant le débat que nous avons eu dans l’hémicycle que ceux du Grenelle de l’insertion – ont eu pour but de renverser cette problématique : la prise en charge par le service public de l’emploi sera désormais la règle, et les acteurs publics ne pourront y déroger, de manière temporaire, qu’en cas de difficultés telles qu’elles justifient un traitement social plutôt que professionnel. Cette réforme vise à assurer une coordination entre l’accompagnement social et l’accompagnement professionnel car ces deux dimensions, sociale et professionnelle, ne doivent pas être dissociées s’agissant d’un public souffrant de difficultés sociales propres à faire obstacle à la motivation professionnelle, même forte.

La création du RSA est fondée sur ce constat, mais aussi sur les résultats de l’expérimentation. Le taux de retour à l’emploi est de 30 % supérieur dans les zones test par rapport aux zones témoins et plus d’un quart des personnes qui ont retrouvé un emploi dans les zones test étaient au RMI depuis plus de quatre ans ; il n’y a pas eu d’augmentation du temps partiel ni de la précarité ; deux tiers des retours à l’emploi se font dans le secteur marchand ; enfin les salaires ne sont pas plus bas dans les zones expérimentales que dans les zones témoins. Vous trouverez ces résultats dans le rapport d’évaluation que nous vous avons transmis, et pendant les travaux l’évaluation continue, jusqu’à la généralisation du dispositif.

Le financement du RSA a fait l’objet d’une concertation très approfondie avec les différents acteurs, notamment les conseils généraux. Nous nous sommes engagés à réformer « à la loyale », c’est-à-dire en prévoyant un financement suffisant et qui ne soit pas assuré par un transfert de charges. La création du RSA ne se traduira pas par une charge supplémentaire pour les départements, la solution retenue à l’issue de cette discussion poussée étant celle d’un financement nouveau assuré par un prélèvement de 1,1 % sur les revenus du capital.

Je voudrais rendre hommage aux conseils généraux qui se sont impliqués dans l’expérimentation ou dans les négociations qui ont abouti à cette solution responsable et équilibrée. Celle-ci permet aux publics visés de ne pas être les victimes collatérales de différends éventuels entre les collectivités, tout en assurant un financement conforme à nos engagements d’une prestation couvrant de larges catégories de la population. Le service public de l’emploi prend l’engagement de traiter les allocataires du RSA comme ses autres usagers, tout en gardant la possibilité de passer dans ce domaine des conventions avec les départements.

C’est une logique de droits et de devoirs qui est ici réaffirmée. La meilleure manière de rendre leur dignité à ces personnes est d’avoir envers elles des exigences à la hauteur de leur volonté et de leur capacité. C’est ce qui justifie le choix d’une contractualisation individuelle, et non plus familiale, et d’un accompagnement qui soit à la fois social et professionnel.

Le contrat unique d’insertion appelle deux remarques de ma part. Il se substituera au contrat d’accompagnement dans l’emploi, au contrat d’avenir, au contrat initiative emploi et au contrat d’insertion-revenu minimum d’activité, dans le secteur marchand et le secteur non marchand. La différence fondamentale est qu’on ne cloisonne plus les publics en difficulté : toutes les personnes éloignées de l’emploi pourront bénéficier de ce contrat, qui pourra s’adapter au parcours de chacun. Le mot d’ordre de ce dispositif est la souplesse : les différentes conventions proposées par ce texte doivent permettre la mobilisation de tous les acteurs, État, collectivités territoriales, service public de l’emploi, partenaires sociaux, pour prendre en charge l’ensemble de ces publics sans distinction.

Nous espérons, grâce à ce projet, inverser la tendance en matière de pauvreté, notamment au travail, d’inactivité, d’exclusion, et augmenter sensiblement la proportion de nos concitoyens qui tirent la majorité de leurs revenus de leur travail. Nous souhaitons pouvoir, avec vous, évaluer régulièrement les effets de ce texte.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique : Je veux dire un mot du financement du RSA, dont j’ai compris qu’il suscitait un certain intérêt !

Le financement du RSA, dont le coût est d’environ 9,5 milliards d’euros, sera d’abord assuré par le redéploiement des crédits consacrés aux minima sociaux existants, RMI ou API, la suppression de la prime de retour à l’emploi, la non indexation de la prime pour l’emploi et la suppression des droits connexes. Mais ces crédits ne suffisent pas si on veut assurer une nette différence de revenus entre ceux qui ne travaillent pas et ceux qui retournent à l’emploi, son caractère fortement incitatif étant la raison d’être du RSA.

Nous avons évalué à 1,5 milliard d’euros le besoin de financement supplémentaire si on veut un RSA sérieux et efficace. Certains ont proposé que ce financement soit assuré par des économies supplémentaires. Je suis favorable aux économies, mais le budget de l’État pour 2009 prévoit déjà une réduction de la dépense tout à fait considérable.

Certes, nous pourrions, comme ce fut le cas à certaines époques, ne pas assurer le financement de la réforme, mais cela reviendrait à faire financer le RSA par une augmentation du déficit et c’est précisément ce à quoi nous nous refusons pour des raisons morales : en face d’un bon dispositif, il faut un bon financement.

Voilà pourquoi notre choix s’est porté sur l’augmentation de 1,1 % des prélèvements pesant sur les revenus du capital, ce qui les ferait passer à 12,1 %. Les revenus de l’épargne populaire, c’est-à-dire du livret A, du livret de développement durable, du livret d’épargne populaire ou du livret jeune seront exempts de ce prélèvement, soit une franchise de trente mille euros de capital par personne physique, ou de 1200 euros annuels de revenus.

Ce prélèvement de 1,1 % doit être inclus dans le bouclier fiscal voté par la majorité. En effet ce pacte passé entre la nation et le contribuable impose que les prélèvements obligatoires ne dépassent pas 50 % du revenu. Ce principe de fond ne doit pas souffrir d’exceptions.

Mme Martine Billard : Et le principe d’égalité devant l’impôt ?

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique : Ce débat à propos du financement du RSA a conduit à réexaminer sous cet angle la question des niches fiscales. Sensible aux arguments avancés par certains députés, notamment le président Méhaignerie, le Gouvernement examinera favorablement vos propositions de plafonnement général des niches fiscales avec le souci d’allier justice et efficacité. En effet le vrai problème est que certains contribuables aisés puissent s’exonérer totalement de l’impôt.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales : Je suis doublement satisfait par ce dispositif. D’abord pour les travailleurs pauvres, le RSA devant toucher près de quatre millions de bénéficiaires, quand ceux du RMI sont un peu plus d’un million. Ensuite parce qu’il n’est pas financé par la suppression de la prime pour l’emploi (PPE). Il aurait en effet été catastrophique de faire financer un dispositif de lutte contre la pauvreté par les travailleurs les plus modestes.

Je m’interroge cependant sur la gouvernance du système, qui me semble excessivement complexe, entre l’intervention des caisses d’allocations familiales (CAF), celle du service public de l’emploi et le rôle essentiel du président du conseil général, quand les centres communaux d’action sociale (CCAS) ne jouent qu’un rôle facultatif, au détriment de la proximité, si essentielle s’agissant des personnes les plus en difficulté.

Je m’interroge également sur le contrôle du dispositif, dont la nécessité apparaît moins clairement dans le projet que dans le discours que le Président de la République a tenu en Mayenne, où il envisageait dans certains cas la suspension du RSA.

Les droits connexes étant désormais conditionnés aux ressources, et non plus au statut, qu’en est-il des droits connexes locaux ?

Sachant qu’on pourra choisir le dispositif le plus favorable, prime pour l’emploi (PPE) ou RSA, est-il bien clair que le RSA est une avance non remboursable de la PPE ?

Nous sommes un certain nombre à soutenir le plafonnement global des niches évoqué par M. Woerth, car elles permettent à des ménages parmi les plus aisées de s’exonérer de l’impôt. Mais les ressources tirées de sa mise en œuvre seront-elles affectées à une baisse de la taxe finançant le RSA ?

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis de la commission des finances, de l’économie générale et du plan : Je voudrais souligner à mon tour le changement profond introduit par le RSA, qui ne s’adresse pas seulement aux bénéficiaires de minima sociaux qui retournent à l’emploi, mais aussi aux travailleurs modestes, sans limite dans le temps. Il s’agit là d’une nouvelle génération de politiques publique d’insertion professionnelle et sociale.

Ma première question portera sur la simplification que permettra la mise en œuvre du RSA. Ne pourrait-il pas se substituer également à l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ? En effet le Grenelle de l’insertion avait évoqué la possibilité d’aboutir à trois catégories de minima sociaux : à côté du minimum vieillesse et de l’allocation adulte handicapé, une troisième catégorie s’adresserait aux personnes qui sont susceptibles d’être actives même si elles ne sont pas encore retournées à l’emploi, comme le RMI, l’API, ou l’ASS.

Ma deuxième question a trait aux collectivités locales. Même s’il ne s’agit pas d’un transfert au sens constitutionnel, mais d’une extension de compétences, les conseils généraux devront néanmoins reprendre la charge de l’API. Pouvez- vous nous confirmer que cette charge nouvelle sera compensée par la loi de finances pour 2009, selon un principe de rang organique ?

Vous avez évoqué le plafonnement des niches fiscales, monsieur le ministre : quels travaux ont été conduits dans ce domaine, et est-il envisageable de voter une mesure claire dans ce sens dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 ? Cela nous permettrait d’avancer de manière coordonnée dans ces deux débats.

M. le président Pierre Méhaignerie : Cette réforme est ambitieuse puisqu’elle concerne plus de trois millions de personnes, sans remettre en cause la PPE, à laquelle beaucoup d’entre nous sont attachés.

Elle classera probablement notre pays devant la Suède en matière d’État providence. Un célibataire à mi-temps au SMIC touchera 200 euros supplémentaires, tout en gardant le bénéfice de la couverture maladie universelle (CMU). Le revenu d’une famille avec deux enfants comptant un temps complet et un trois quart de temps bénéficiant de la PPE et du RSA atteindra 2134 euros, sans compter l’APL. C’est un effort financier non négligeable en faveur de la lutte contre la pauvreté, la précarité et le temps partiel subi. On aurait pu faire le choix d’une approche plus progressive et attendre la fin de l’expérimentation, mais on a préféré généraliser dès maintenant le dispositif.

Cette réforme pose deux types de problèmes. Le différentiel entre un trois quart de temps et un temps complet n’étant que de 250 euros, il y a un risque de créer une trappe à temps partiel, qu’il convient d’éviter dans l’intérêt, tant de l’employeur que du salarié.

Il convient ensuite de simplifier la gouvernance du dispositif, c’est-à-dire appliquer le plus possible le principe de subsidiarité afin d’éviter la multiplication des niveaux de gestion, entre le département, la communauté d’agglomérations et le CCAS. Le nombre d’associations qui veulent déjà s’en occuper et demandent à cette fin des emplois supplémentaires nous a un peu inquiétés, Marc-Philippe Daubresse et moi-même. C’est le problème français d’empilement des structures.

Je veux enfin remercier le Gouvernement d’avoir écouté ceux qui craignaient que le bouclier fiscal ne permette pas que tous participent à l’effort de solidarité et d’avoir retenu notre solution de plafonnement global des niches fiscales. Cet effort répond à un sentiment d’injustice qui s’était exprimé à travers certains amendements.

M. Christophe Sirugue : Il est vrai qu’il s’agit d’un texte important pour des millions de personnes qui sont dans une situation particulièrement difficile. Nous attendons du débat parlementaire des éléments de clarification afin que chacun puisse considérer ce texte comme une vraie avancée sociale.

Je ne vais pas entrer dans le détail du financement à un moment où les choses bougent beaucoup. Les nouveaux éléments que vous venez de nous indiquer, notamment à propos des niches fiscales, ne changent rien au fait que les contribuables dont la contribution fiscale est de toute façon limitée à 50 % du revenu échapperont à tout nouvel effort de solidarité nationale.

Je voudrais relever quelques points qui suscitent chez nous des inquiétudes.

Nous craignons d’abord que ce dispositif ne favorise le développement du travail à temps partiel. En effet, quel intérêt un employeur aurait-il à transformer un emploi à temps partiel en emploi à temps complet dans le cadre d’un dispositif qui est, selon vous, monsieur le haut commissaire, neutre ? Se pose du même coup la question de savoir quel horizon nous offrons aux allocataires du RSA. Ce dispositif permettra-t-il vraiment à ceux qui travaillent à temps partiel de sortir de la précarité ? Je ne trouve dans le texte aucun élément propre à nous rassurer quant à la sortie du RSA.

Si le RSA n’est pas incitatif pour l’employeur, pourquoi fonctionnerait-il mieux que le RMI en matière d’insertion ? En quoi le RSA nous permettra-t-il de trouver dans le monde économique les partenaires susceptibles de proposer des emplois assurant l’effectivité, qui nous a fait défaut jusqu’ici, des politiques d’insertion? Le bilan du RMI ou l’expérimentation du RSA montrent que les résultats dépendent de l’engagement des collectivités locales, y compris en termes de création d’emplois ; or, il est souhaitable que les contrats d’insertion soient répartis d’une façon équilibrée entre le secteur marchand et le secteur non marchand. Quels éléments nous permettent de penser que le secteur marchand sera plus dynamique?

Toujours en ce qui concerne l’avenir des publics en situation d’exclusion, à moins d’attendre de l’évolution démographique de notre pays une augmentation de l’emploi des personnes peu qualifiées, la seule solution est d’adosser le RSA à un processus de qualification. C’est poser la question de l’obligation de formation pendant la durée de ces contrats. Si le projet de loi aborde cette question s’agissant des contrats du secteur non marchand, je n’y ai rien trouvé de tel concernant le secteur marchand. S’il n’y a ni sortie du dispositif, ni formation, je ne vois pas quel espoir nous pouvons placer dans ce RSA.

Si nous voulons être sûrs qu’on ne reprend pas d’un côté ce qu’on donne de l’autre, la question des droits connexes est fondamentale. Certains ont une base légale, mais d’autres sont institués par les collectivités locales ou des organismes tels que les CAF. Le RSA supprime t-il le bénéfice de ces droits connexes ? Si tel est le cas, ce fait mérite d’être pris en compte dans le calcul des bénéfices de ce dispositif. Sinon, les collectivités devront s’interroger sur la possibilité d’étendre à trois millions de personnes des droits réservés jusqu’ici à 1,3 million de personnes. Dans ce domaine des droits connexes, la question de l’équité me paraît fondamentale.

Vous venez d’évoquer le gel de la PPE, monsieur le ministre. Cela conduit mathématiquement à exclure certains du bénéfice de la PPE. Le projet de loi supprimant dans son article 6 la possibilité de verser des acomptes de PPE ou de lui donner la forme de versements mensuels, ma question est simple : la PPE est-elle en sursis ?

Pouvez-vous enfin nous indiquer quel sera le périmètre définitif du RSA ? Si on ajoute au 1,2 million de bénéficiaires du RMI et aux bénéficiaires de l’API l’ensemble des personnes en situation de précarité, mais aussi les bénéficiaires de l’AAH et ceux de l’ASS, 1,5 milliard d’euros supplémentaires ne suffira pas à compléter l’enveloppe financière nécessaire. S’ajoutent à cela les interrogations des collectivités, évoquées par le rapporteur pour avis.

M. Roland Muzeau : Mille jours de travail, ce n’est pas rien, notamment de la part de nombre d’intervenants extérieurs, tels que les associations, qui ont beaucoup contribué à l’élaboration de ce dispositif.

L’unanimisme n’est pourtant pas de mise, et sans rechercher la divergence à tout prix, il faut être attentif aux avis des uns et des autres, notamment des promoteurs de ce dispositif. Parmi eux, il en est pour considérer, soit que le projet s’arrête à mi-chemin, soit qu’il ne répond pas à ses objectifs originels.

Quant aux résultats de ce qu’il faut appeler un premier bilan d’étape, s’agissant d’une expérimentation aussi brève, la prudence commande de ne pas s’arrêter, comme vous le faites, à ceux qui vont dans votre sens. Ce bilan est en effet pour le moins contrasté.

S’il y a une question majeure du point de vue de nos concitoyens, c’est bien celle du financement, notamment du milliard et demi d’euros nécessaire pour boucler le budget du RSA. En matière de justice sociale et de solidarité nationale, votre réponse n’est évidemment pas satisfaisante, monsieur le ministre. Votre proposition de plafonner les niches fiscales prête à sourire plus qu’elle n’est propre à résoudre ce problème de financement. Ce sont vos politiques qui, depuis 2003, ont fait passer le nombre de niches fiscales de quatre cents à plus de cinq cents, et leur coût de 50 à 73 milliards. Il y a de la marge ! Que vous vouliez reprendre un peu de ces cadeaux considérables n’est que justice, mais vous êtes loin du compte s’agissant des plus nantis de notre pays. Il est profondément injuste de faire porter le poids de ce financement sur les couches moyennes.

Quant à votre argument qui élève l’intangibilité du bouclier fiscal au rang de principe, il n’est propre qu’à vous gagner le soutien de votre majorité, mais certainement pas à convaincre l’opinion publique de votre souci de justice sociale et fiscale et de solidarité nationale. Cela sera évidemment débattu par le Parlement devant la nation, et les Français jugeront.

Il y a d’autres éléments d’interrogation. Alors que vous aviez, monsieur Hirsch, exprimé la volonté de ne pas soumettre ce type de dispositif à des conditions d’âge, pourquoi exclure les moins de vingt-cinq ans du bénéfice de ce projet de loi ? Pourquoi écarter encore une fois la responsabilité des entreprises ? Je ne pense pas seulement à leur responsabilité contributive, mais aussi à leur responsabilité active, notamment en matière de formation.

Ne risquons-nous pas d’ouvrir de nouvelles trappes à bas salaires, d’encourager la précarité et le temps partiel, de créer de nouveaux effets d’aubaine ? Pour avoir rencontré les représentants de nombreuses associations, je peux vous dire qu’elles partagent ces préoccupations.

On doit s’interroger de la même manière sur l’articulation du RSA avec l’ensemble des politiques publiques de résorption de la pauvreté, qui n’apparaît pas très clairement aujourd’hui.

On ne doit pas non plus faire l’économie d’une réflexion sur les minima sociaux, notamment sur leur montant. Je rappelle que certaines associations réclament un montant égal au SMIC. De même que le Président de la République avait promis durant la campagne électorale de revaloriser le minimum vieillesse de 25 % en cinq ans, on pourrait s’engager par ce projet de loi à une revalorisation équivalente des autres minima sociaux.

Il faudrait également se demander comment les dispositions relatives au contrôle des demandeurs d’emplois que nous avons votées ces derniers mois s’articuleront avec le dispositif du RSA. Les associations elles-mêmes, bien qu’elles soutiennent votre projet, craignent que ce dispositif ne bénéficie qu’à ceux qui sont les moins éloignés de l’emploi, crainte confirmée par un certain nombre d’études. D’où la nécessité impérieuse d’instaurer des dispositifs forts à destination des publics très éloignés de l’emploi, et non pas des sanctions, qui n’ont strictement aucun sens pour eux.

J’ai demandé au président Méhaignerie que nous puissions disposer d’une étude de l’impact du dispositif, afin que nous puissions évaluer ses conséquences en matière de droits connexes, d’allocations, de fiscalité nationale et locale, afin que nous ne légiférions pas à l’aveugle dans des domaines qui peuvent paraître mineurs, et qui ne le sont pas.

M. Francis Vercamer : Pour le groupe Nouveau Centre, ce projet offre de nombreux motifs de satisfaction, même si le problème du financement a quelque peu contribué à les éclipser.

Le RSA apportera tout d’abord un complément de revenu à de nombreuses familles, tout en supprimant des effets de seuil grâce à la prise en compte du revenu des personnes, et non plus de leur statut. À cela s’ajoutent une simplification des contrats aidés, qui gagneront en souplesse et en adaptabilité, ainsi qu’une meilleure lisibilité des politiques d’insertion au plan départemental.

Comme d’autres collègues, je m’interroge en revanche sur le périmètre du RSA. Nous avons appris ce matin par voie de presse qu’un mécanisme similaire devrait être instauré dès 2009 en faveur des personnes handicapées. Seule l’ASS resterait donc en dehors du dispositif qui nous est proposé. Je souhaiterais savoir si le Gouvernement entend inclure également cette prestation dans la réforme.

Un autre sujet de préoccupation concerne les jeunes, aujourd’hui exclus du RMI et demain du RSA. J’aimerais entendre le Gouvernement sur ce sujet, car il ne faudrait oublier un tel public.

S’agissant du temps partiel, déjà évoqué par d’autres collègues, j’aimerais savoir si vous envisagez une négociation avec les partenaires sociaux, comme le président de la commission l’avait suggéré. Mettons les partenaires sociaux autour de la table, car c’est dans les entreprises que tout va se jouer.

Je me demande également quelle place sera accordée aux structures locales. Il a été question des CCAS, mais pas des maisons de l’emploi, ni des plans locaux d’insertion. Envisagez-vous de leur donner un rôle dans ce dispositif ?

J’en viens à l’évaluation, qui n’a pas encore été conduite au niveau national. Entendez-vous procéder par bassins d’emploi ? Chacun sait qu’ils sont très divers, les uns étant lourdement frappés par des restructurations, tandis que d’autres se portent mieux. En cas d’évaluation générale, on risque d’oublier les cas particuliers, alors que c’est sur eux que les efforts doivent précisément porter.

Une autre question concerne l’articulation entre ce dispositif et d’autres textes en préparation. À l’occasion de la réforme du service public de l’emploi, j’avais déjà déposé un amendement tendant à ce que ce service public devienne un partenaire des parcours d’insertion. Il ne faudrait pas oublier que les textes à venir sur la formation professionnelle, sur la sécurisation des parcours professionnels, ou encore sur l’assurance chômage ne manqueront pas d’avoir également un impact.

Dernière interrogation, quelles garanties pouvez-vous nous donner sur les moyens dont disposera le service public de l’emploi, qui devra suivre de nouveaux publics. Quelle offre de services cette institution proposera-t-elle ?

J’en viens enfin au point de désaccord profond entre nous : si la nouvelle taxe prévue devait être intégrée au bouclier fiscal, nous ne pourrions pas suivre le Gouvernement sur ce texte. Le bouclier fiscal est certes un principe aujourd’hui établi, mais je rappelle que le groupe Nouveau Centre avait proposé d’en exclure la CSG et qu’il existe également un principe général d’égalité devant la solidarité nationale.

Or, pour citer Coluche, certains sont « plus égaux que d’autres » : tout le monde n’est pas protégé par le bouclier fiscal. Il me semble nécessaire soit d’exclure ce nouveau prélèvement du bouclier fiscal, soit d’obtenir des assurances très fermes sur l’instauration d’un autre mode de financement – et cela dans le cadre de cette loi, sans renvoyer à un texte ultérieur. « Un tien vaut mieux que deux tu l’auras ».

J’ajoute que nous sommes tout à fait favorables au plafonnement des niches fiscales, sujet que notre collègue M. Charles de Courson a déjà eu l’occasion d’aborder l’an passé. Encore faudrait-il en établir le principe dans ce texte même, quitte à attendre la loi de finances pour le détail du dispositif.

M. Yves Bur : À mon tour, je voudrais insister sur la rupture logique qui marquera notre système social grâce à cette loi. La force du RSA est de redonner tout son sens à la « valeur travail », notamment pour les personnes les plus en difficulté. C’est en effet le moteur par excellence de l’intégration sociale. Il fallait envoyer ce signal et en tirer toutes les conséquences afin de rendre la reprise du travail réellement attractive.

Cela dit, je me demande en quoi l’accompagnement social et professionnel pourra être demain plus performant avec le RSA qu’au cours des vingt dernières années ? Nous avons toujours peiné à concrétiser le « i » de RMI, l’insertion. Comment articuler au mieux les missions de la future agence pour l’emploi avec les programmes départementaux pour l’insertion ? Et que deviendra le public le plus éloigné de l’emploi dans ce nouvel environnement social ?

En matière de financement, je fais toujours partie de ceux qui voient dans le recours à une taxation nouvelle le signe de nos difficultés à renforcer l’efficacité des dépenses publiques. Je le déplore bien sûr, même s’il faudra probablement se résigner à cette nouvelle taxe.

Concernant le coût du RSA, pouvez-vous préciser si vous maintenez le cumul à 100 % entre le RMI – ou le RSA – et les revenus du travail pendant les trois premiers mois du retour à l’emploi. Quelle en est la justification ? Pourquoi ne pas appliquer directement le dispositif prévu par le RSA ? Il en résulterait des économies notables.

De même, quelle est la justification de l’aide temporaire complémentaire, destinée à remplacer la prime de retour à l’emploi de 1 000 euros, qui était accordée au bout de trois mois. Sachant que l’un des objectifs du RSA est de simplifier les dispositifs en vigueur et que cette mesure coûterait environ 150 millions, est-elle bien nécessaire ?

M. Pierre Cardo : Cela fait vingt ans que les gouvernements successifs et les acteurs de terrain s’efforcent de lutter contre la pauvreté. Malgré toute l’imagination et toute la bonne volonté de chacun, on ne peut pas dire que la pauvreté ait reculé de façon spectaculaire. Elle s’est même aggravée pour certaines catégories de notre population.

Ce qui nous est proposé aujourd’hui tend notamment à simplifier les dispositifs en vigueur. Comme toutes les évaluations n’ont pas encore été menées, nous pourrions bien sûr attendre d’avoir tous les éléments en main. Mais il est un moment où il faut enfin prendre une décision.

Pour ma part, je trouve intéressant que l’on ait enfin intégré à notre réflexion le fait que le retour à l’emploi s’accompagne de la perte de certains avantages. La reprise d’une activité occasionnant des coûts, certains s’interrogent sur l’évolution de leur pouvoir d’achat par rapport à leur situation antérieure avant de sauter le pas. Nous avons enfin la réponse à ce problème. Il en résultera un appel d’air qui permettra de pourvoir des postes, mais aussi de sortir un certain nombre de personnes d’une situation délicate.

S’agissant de ceux qui sont les plus éloignés de l’emploi, je ne vois pas en quoi ce texte aurait des effets négatifs. Il existe déjà un certain nombre de dispositifs en faveur de ces publics, et ils ne seront pas supprimés. Grâce à l’instauration d’un contrat unique d’insertion et aux avancées réalisées en matière de gouvernance, le système gagnera en clarté et sans doute aussi en efficacité.

Il reste toutefois des incertitudes sur ce qui a toujours posé problème en matière d’insertion, à savoir l’accompagnement social et la formation des acteurs sociaux, qui n’est pas toujours adaptée à leurs missions. Sur ce point, j’observe que le texte n’apporte pas nécessairement de réponse. L’accompagnement vers l’emploi, en matière de transports ou de garde d’enfants, mériterait également des efforts supplémentaires. Mais ce n’est pas uniquement à l’Etat d’agir : c’est aux conseils généraux et aux CAF d’infléchir leurs stratégies en vue de faciliter le retour à l’emploi.

De tout cela, il résultera naturellement un coût dans un premier temps, mais notre société s’y retrouvera largement à terme. En tout cas, l’amélioration du pouvoir d’achat des travailleurs pauvres me semble le meilleur outil en faveur de l’insertion sociale.

Il est vrai que certains de nos concitoyens ne sont sans doute pas employables aujourd’hui, et qu’ils ne le deviendront peut-être pas demain, mais cela ne doit pas nous empêcher d’adopter cette réponse positive qu’est le RSA. Les évaluations prévues nous permettront au demeurant d’apporter les améliorations qui s’imposeront, et d’intégrer des catégories dont je regrette, comme d’autres collègues, l’absence dans ce texte. Je pense notamment aux jeunes : même si je n’ai jamais été favorable à ce qu’ils touchent le RMI, on pourrait tout de même imaginer qu’ils soient intégrés dans le dispositif du RSA à partir du moment où ils travailleraient à temps plein. Je m’interroge en effet sur les risques de stigmatisation des jeunes de moins de 25 ans sur le marché du travail : ils ne bénéficieront pas du RSA, contrairement aux autres. Or, que l’on ait dépassé ou non 25 ans, on a tout autant besoin de pouvoir d’achat.

M. Dominique Tian : À l’occasion de la loi TEPA, j’ai eu l’honneur d’être rapporteur pour avis d’une première version du RSA, bien différente de celle qui nous est aujourd’hui soumise. Les expérimentations qui ont été menées dans un certain nombre de départements sont également bien différentes du contenu de ce texte : ce que propose M. Martin Hirsch est beaucoup plus ambitieux, mais aussi beaucoup plus coûteux.

Déjà surnommé le « 1,1 % des classes moyennes », le prélèvement supplémentaire sur les revenus du capital est mal perçu par une partie de la population, ce qui pose naturellement un problème politique. Mais je crois que MM. Martin Hirsch et Eric Woerth apporteront des réponses à ce sujet.

Ce qui m’inquiète davantage, c’est la pérennité de cette taxe. Puisqu’il est prévu que 200 000 personnes reviendront rapidement à l’emploi grâce au RSA, la nouvelle taxe devrait revêtir un caractère exceptionnel. J’aimerais que l’on en débatte et que le Gouvernement apporte des garanties sur ce sujet si important pour nos concitoyens.

J’ajoute que nous allons déjà passer d’un public d’1,2 million de bénéficiaires du RMI à 3 millions de bénéficiaires, ce qui est un changement d’échelle considérable. Où en serons-nous exactement dans un an ? On peut s’inquiéter à juste titre en l’absence d’étude d’impact précise. Si cette nouvelle politique se révélait plus coûteuse que prévu, le taux du prélèvement supplémentaire pourrait bien être porté de 1,1 à 2,2, voire 3,3 %. On a souvent constaté de telles évolutions dans le cas de taxes initialement instaurées à titre transitoire…

Je relève en outre que le RSA sera attribué sans condition de durée, si bien que l’on pourra continuer à en bénéficier même en l’absence de tout retour à l’emploi dans le secteur marchand.

La gouvernance du dispositif pose également problème, car c’est le président du conseil général qui exercera les principales compétences, en compagnie des caisses d’allocations familiales. Je vois mal de quel pouvoir disposera l’Etat, notamment en matière de fraudes. Or, la presse révèle chaque jour de nouvelles fraudes, comme le faisait Le Parisien ce matin même. La semaine dernière, Paris Match révélait que la fraude aux allocations familiales s’amplifie et que le total des fraudes serait compris entre 28 et 40 milliards d’euros.

En cas de fausse déclaration ou de travail dissimulé, le projet de loi prévoit que le président du conseil général pourra supprimer le versement d’une partie du RSA pendant une durée maximale d’un an. Quand on connaît les effets du travail dissimulé, ce type de sanctions ne paraît pas très dur.

Il me semble également que les caisses d’allocations familiales gagneraient à faire un grand ménage : personne n’a oublié les fraudes à l’API dénoncées par la Cour des comptes l’an dernier. S’agissant du RMI, dont la gestion était devenue folle, les conseils généraux ont commencé à ouvrir l’œil à partir du moment où ils sont devenus responsables de sa gestion : le conseil général du Rhône a radié des listes 800 faux bénéficiaires du RMI, et celui des Bouches du Rhône environ 6 000. De tels chiffres donnent le vertige, c’est pourquoi je m’inquiète que l’Etat ne soit pas plus présent dans la gestion du RSA. Cela dit, ce texte me semble bon, et je ne doute pas qu’il soit adopté sans difficulté.

Mme Catherine Génisson : Je fais totalement miens les propos très complets de notre collègue Christophe Sirugue.

Je voudrais tout de même ajouter une remarque : le bouclier fiscal n’est pas un principe, mais une simple mesure adoptée avec le soutien des groupes UMP et Nouveau Centre. La notion d’égalité des citoyens devant l’impôt est en revanche un véritable principe.

Avec la réorganisation locale des services de l’Etat, les nouvelles unités départementales du travail et de l’emploi seront en partie chargées de la mise en place du RSA, mais il est également prévu que les directions départementales de la population et de la cohésion sociale sont compétentes en matière de politique d’insertion. J’aimerais savoir quelle sera l’articulation entre ces deux structures. Evitons de nouvelles usines à gaz…

M. Victorin Lurel : Je suis heureux de pouvoir m’exprimer devant cette commission, bien que je n’en sois pas membre : ce projet de loi présente un intérêt essentiel pour les outre-mers, mais aussi pour notre République en général.

Ce qui nous est proposé est un bon texte – du moins, nous pouvons comprendre sa philosophie générale. J’ai tout de même plusieurs sujets d’inquiétude.

Tout d’abord, vous excluez les jeunes, les retraités et les personnes handicapées. Dans ma circonscription, comme dans d’autres, y compris en métropole, certaines personnes ont pris leur retraite en raison de leur inaptitude au travail, et touchent des niveaux de pension inférieurs au seuil de pauvreté. Puisque votre objectif est précisément de lutter contre la pauvreté, j’aimerais savoir ce que vous avez prévu à ce sujet ; y aura-t-il une politique d’accompagnement ?

S’agissant plus particulièrement des outre-mers, vous avez décidé d’y reporter à 2011 l’application de ce texte. Je n’en vois pas la nécessité. Je rappelle également que nous bénéficions de deux dispositifs plus avantageux que le RSA : il y a tout d’abord le revenu de solidarité outre-mer (RSO), dont je me demande s’il correspond bien à la philosophie de ce Gouvernement, puisqu’il incite les plus de 50 ans à quitter le monde du travail. Est-il condamné à l’extinction ?

Qu’en sera-t-il également de l’ARA, l’allocation au retour à l’activité, qui est autrement plus avantageuse que le RSA ? Le projet de loi fait référence à une « articulation » avec le nouveau dispositif…

Avec ce texte, je note qu’il n’y aura qu’une très faible incitation à passer de l’inactivité au temps partiel. Et alors que le président Méhaignerie avait mis l’accent sur les trappes à temps partiel subi, nous allons verser dans cet écueil. À cela s’ajouteront des effets d’aubaine, car les employeurs ne seront pas nécessairement intéressés à pousser des gens à reprendre une activité.

Quelques mots également sur les niches fiscales, sujet sur lequel vous me permettrez de citer ce mot du rapporteur général de la commission des finances, M. Gilles Carrez : « Quand il y a des niches, il y a des chiens »… J’approuve naturellement le principe de justice fiscale, qui repose sur l’égalité devant la loi. Toutefois, vous allez plafonner des niches fiscales bénéficiant à 10 000 contribuables dont 150 échappent totalement à l’imposition, ce qui est évidemment scandaleux.

Je rappelle tout de même que 300 000 contribuables fortunés passeront au travers, et qu’une partie des 10 000 contribuables concernés investissent outre-mer. Vous allez donc imposer directement ou indirectement nos territoires, où les capacités de financement se réduiront encore. Chacun sait pourtant que l’Etat n’apporte plus de financement, que l’Union européenne flèche davantage ses crédits et que les banques font preuve chez nous de la plus grande frilosité. Il ne reste donc que la défiscalisation…

M. Yves Bur : Dans ce cas, vivent les riches ! (Exclamations et rires)

M. Victorin Lurel : Si vous émasculez la défiscalisation (Exclamations) – mais oui, c’est le terme ! – vous allez frapper les outre-mers, sans leur accorder pour autant le bénéfice du RSA avant deux ans. Nous aimerions être inclus dans le dispositif dès 2009, ce qui me semble tout à fait possible.

Pour des raisons de fond, nous contestons enfin le recours aux ordonnances. Sans remettre en cause la compétence et l’expertise des bureaux concernés, nous préférerions que la représentation nationale soit associée aux dispositifs qui trouveront à s’appliquer.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Ce serait une gageure de répondre intégralement à toutes les questions, mais je promets d’adresser une réponse écrite à chacun d’entre vous sur les différents sujets évoqués.

S’agissant de la gouvernance, je rappelle que le RSA appartient à la fois aux politiques sociales et aux politiques de l’emploi. Or, les unes sont fortement décentralisées, tandis que les autres sont nationales. Nous sommes également partis du parcours des intéressés, qui ont souvent pour interlocuteurs l’ANPE, l’Assédic, la CAF, le CCAS, ou encore la Caisse primaire d’assurance maladie On compte jusqu’à 7 ou 8 interlocuteurs différents !

Le premier fil directeur que nous avons retenu, c’est que le RSA est une prestation sociale. Nous avons donc fait le choix du réseau des CAF, qui distribue déjà les aides au logement, les prestations familiales et les minima sociaux. Il y aura un conventionnement avec les conseils généraux, qui financeront la majorité des crédits et qui jouent déjà un rôle de chef de file en matière d’insertion. C’est une responsabilité qu’ils ont eux-mêmes revendiquée, et que nous réaffirmons. Quant au service public de l’emploi, il sera notamment responsable de l’orientation et du suivi professionnel.

Pour nous assurer que la gouvernance sera aussi adaptée que possible, le texte ne proposera pas un dispositif précis au point qu’il faudrait modifier les modalités déjà adoptées sur le terrain là où ça marche. C’est pourquoi le principe retenu est celui d’un conventionnement entre le service public de l’emploi, l’Etat et les conseils généraux sur les conditions de prise en charge des publics. Le texte se contente en effet de rappeler les missions principales et l’articulation générale du dispositif.

Je mesure naturellement les inconvénients qui pourraient en résulter : nous ne fixons pas précisément les compétences de chacun, mais on sait où l’on va en matière d’instruction des dossiers, et l’implication du service public de l’emploi est également beaucoup plus claire qu’auparavant. Nous n’avons pas voulu lier les mains des acteurs concernés, mais nous sommes ouverts à certaines précisions, notamment afin de nous assurer les CCAS ne se sentent pas exclus du dispositif, à condition toutefois d’éviter les doublons.

Je rappelle au demeurant que le système des conventions présente un avantage : au lieu que chaque structure dispose d’une palette de compétences incomplètes visant des publics spécifiques, nous disposerons pour la première fois d’une vision intégrée de tous les instruments disponibles et de tous les publics concernés. Dans les territoires expérimentaux, il en a résulté un impact majeur sur la réorganisation des services et sur l’accueil des personnes. Ce qui garantit un véritable changement, c’est en particulier l’instauration d’une représentation des usagers aux différents niveaux. Ces représentants seront l’un des gardiens vigilants du changement.

S’agissant des contrôles – mais M. Eric Woerth pourrait en parler mieux que moi – , il faut éviter les fantasmes : tous les rapports montrent que le RMI est la prestation qui est la moins exposée à la fraude. Que l’on soit rigoureux et vigilant, que l’on sanctionne, très bien ! Mais que le fantasme de la fraude se concentre sur cette prestation ne sert pas le dispositif dans son ensemble.

Je suis par ailleurs persuadé que le principal motif du travail dissimulé tient au fait que le RMI est une allocation différentielle : quand vous gagnez cent euros en travaillant, on vous en retire également cent. Il faut être vertueux pour ne pas dissimuler que l’on travaille ! Le plus puissant système de lutte contre la fraude, c’est donc de faire en sorte que l’on gagne de l’argent en retravaillant. Certains conseils généraux l’ont déjà observé, notamment en Haute-Corse : ils ont constaté une diminution des dépenses au titre du RMI.

En ce qui concerne les droits connexes, nous allons effectivement les conditionner, non plus au statut, mais aux revenus des personnes. Y aura-t-il un impact financier ? Oui, et il n’y a aucune raison de le cacher : nous réaliserons environ 100 millions d’euros d’économies. Si vous gagnez 440 euros par mois, vous bénéficierez des droits connexes, non parce que vous êtes au RMI, mais parce que vous gagnez 440 euros ; en revanche, à mesure que les revenus augmenteront, nul ne conservera pendant un an, voire deux ans, des droits connexes justifiés par référence à un statut antérieur.

De tout cela, nous avons débattu pendant tout l’été avec les associations et les partenaires sociaux afin de parvenir à un équilibre dont nous n’avons pas à rougir. Les droits connexes assis sur un statut paraissent certes protecteurs, mais il s’agit du pire des pièges.

L’économie réalisée – 100 millions d’euros par an – est importante, mais vous me permettrez de citer un autre exemple : ceux qui toucheront 200 euros de RSA par mois perdront 80 euros de droits connexes par an. C’est un équilibre largement gagnant. Nous vous montrerons toutes les simulations que nous avons réalisées sur ce sujet.

M. Roland Muzeau : Mais il n’était pas seulement question des droits connexes nationaux…

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Je faisais référence à la CMU, à l’exonération de taxe d’habitation et à la redevance audiovisuelle. Il est vrai que les droits connexes locaux n’ont pas été pris en compte, mais je fais confiance au travail parlementaire pour fixer des lignes directrices dans ce domaine, voire pour aller plus avant encore dans le détail.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur : Il faut effectivement mettre en cohérence les droits connexes nationaux et les droits connexes locaux, mais sans porter atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Je suis en train de rédiger une proposition en ce sens.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : S’agissant de l’articulation entre RSA et prime pour l’emploi et de la crainte de suppression des acomptes mensuels, il y a effectivement une zone de recoupement entre le RSA et la PPE. Mais le projet garantit que c’est le montant le plus avantageux qui sera versé au bénéficiaire. Ainsi, un smicard avec deux enfants qui aurait droit à 83 euros de PPE par mois et à 200 euros au titre du RSA si ce texte était adopté, percevra demain 200 euros.

Il n’y aura par ailleurs aucun remboursement exigible : le RSA étant une prestation sociale, c’est un droit acquis. J’ajoute que le RSA mensualisé jouera le rôle d’avance sur la PPE ; si le montant de cette prime devait être inférieur à celui du RSA, le bénéficiaire gardera le RSA versé ; si la PPE devait être supérieure, il y aura un complément. Nous mettrons ainsi un terme à ce système absurde selon lequel on versait des avances de PPE, puis on exigeait parfois un remboursement après la reprise d’un emploi. Avec la mensualisation du complément de revenu, c’est une des grandes avancées de ce texte.

S’agissant de l’intégration de l’ASS, que proposait initialement le rapport de 2005, les organisations patronales et syndicales nous ont demandé de les laisser en débattre à l’occasion de la négociation sur l’assurance chômage. La porte est donc ouverte, mais nous ne voulons pas violer nos engagements en faveur du dialogue social.

Quant à l’éventuel effet amplificateur du RSA sur le travail à temps partiel, je note que c’est un phénomène que l’on n’observe pas aujourd’hui. Et je répète qu’il n’y aura pas d’effet d’aubaine pour l’employeur.

M. Christophe Sirugue : Il y a aussi un risque de maintien des salariés à temps partiel.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Que se passera-t-il donc pour ceux qui sont actuellement à temps partiel ? Ceux qui touchaient le RMI gagneront plus, et ceux qui seraient trop riches pour le RMI, si j’ose dire, et trop pauvres pour la PPE, gagneront également plus.

Mme Danièle Hoffman-Rispal : Trop pauvres pour la PPE ?

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Mais oui ! La moitié des travailleurs pauvres ne bénéficient pas de la PPE ! Désormais, ils pourront tous bénéficier du RSA.

M. Pierre Cardo : Il faut mettre un terme à certaines fictions sur le temps partiel. Soit la personne a envie de travailler à temps partiel, et c’est son affaire, soit l’entreprise a besoin de ce type d’organisation du travail, et le fait que le salarié gagnera plus ou moins d’argent n’y changera rien. Cela n’a rien à voir !

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Nous avons travaillé avec les partenaires sociaux pendant plusieurs mois afin d’établir des indicateurs de suivi du temps partiel subi et choisi. Nous verrons s’il y a des phénomènes de blocage ou d’augmentation du recours au temps partiel.

Je propose que ce soit sur ce seul fondement que l’on envisage toute modification éventuelle du dispositif, et que l’on encourage dans le même temps les partenaires sociaux à prolonger les discussions qu’ils ont déjà entamées sur ce sujet au sein du conseil d’orientation pour l’emploi. Évitons de taper sur les petites entreprises qui commencent par recruter un salarié à temps partiel en attendant que le chiffre d’affaires augmente…

S’agissant des processus de qualification et de formation, je confirme que le volet « insertion » sera obligatoire pour le contrat unique d’insertion dans le secteur non marchand. Conformément aux conclusions du Grenelle de l’insertion, nous avons lancé cette semaine une mission sur le contrat de professionnalisation et sur l’accès des publics en difficulté et en insertion. Les contrats devront comporter une vraie formation, de vrais salaires et une dimension d’insertion.

En ce qui concerne l’allocation aux adultes handicapés (AAH), les associations de personnes handicapées nous ont demandé de ne pas intégrer ce dispositif dans le RSA. J’ajoute que Mme Valérie Létard, secrétaire d’Etat chargée de la solidarité, met la dernière main à un mécanisme de même nature.

Je rappelle également qu’il n’y a pas eu de consensus au sein des associations et des organisations syndicales sur la question des jeunes. Certains craignent en effet que les effets négatifs prévalent. Nous ne changeons donc pas les conditions d’âge. Toutefois, il va de soi qu’un travail de réflexion devra être mené sur les 16-25 ans en matière d’éducation, de formation et d’intégration dans l’emploi.

M. Victorin Lurel nous a interrogés sur l’outre-mer, où existent des minima sociaux plus favorables. Un travail supplémentaire s’impose en effet afin d’éviter des effets pervers.

Un mot enfin sur la question du financement et sur la philosophie de cette réforme. Ceux qui prétendent que le financement repose essentiellement sur les classes moyennes se trompent. Ou alors il faudrait inscrire dans la loi que les 10 % des ménages qui disposent des patrimoines les plus importants appartiennent aux classes moyennes ! Quand l’essentiel d’une taxe porte sur ces 10 % de Français, on ne peut pas dire que le financement repose sur les classes moyennes…

Depuis trois ans et demi que je travaille sur ce sujet, j’entends sans cesse cet argument des classes moyennes. Ne reconduisons pas cette position ! Depuis vingt ans, cet argument est le principal obstacle à tout effort en faveur des déciles les plus défavorisés. L’effort financier que représente le RSA est le plus important jamais consenti depuis l’instauration du RMI : il est supérieur à celui qui a permis de créer la couverture maladie universelle, il y a dix ans.

Si nous y arrivons, c’est que nous avons cherché un point d’équilibre entre les parties prenantes – les syndicats, les associations, la gauche, la droite, les conseils généraux, l’Etat, les différents acteurs… Et nous essayons de rester aussi près que possible de cet équilibre.

Pourquoi les gens ne veulent-ils pas payer pour la lutte contre la pauvreté ? C’est qu’ils ont l’impression que la pauvreté ne recule pas, ce qui est vrai. Si la pauvreté au travail recule grâce au RSA, nous pourrons démontrer qu’il s’agit d’un véritable investissement qui justifie un effort supplémentaire.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique : M. Martin Hirsch ayant déjà apporté de nombreux éléments de réponse, je serai très bref.

Je tiens à rappeler à Mme Catherine Génisson que le bouclier fiscal est un principe, même si l’on peut ne pas être d’accord sur le fond. Ce qui est gênant, ce n’est pas que certains paient 50 % de leurs revenus en impôts, mais que certains ne paient rien, alors qu’ils sont aisés.

Le plafonnement des niches fiscales permettra d’imposer à nouveau des personnes qui échappaient à l’impôt grâce à des mécanismes d’optimisation. Peut-on faire référence au plafonnement général des niches dans ce texte sur le RSA ? Je le pense. Vous pouvez tout à fait déposer un amendement en ce sens, et le Gouvernement lui réservera un bon accueil. En revanche, le plafonnement technique des niches relève plutôt de la loi de finances, car c’est un sujet technique complexe. Mais je le répète : on peut tout à fait accepter le principe du plafonnement au sein de ce texte afin de rassurer ceux d’entre vous qui sont inquiets.

Les hypothèses sur lesquelles nous travaillons peuvent encore varier, mais on peut envisager un plafonnement en valeur absolue ou bien en fonction des revenus et il faudra être attentifs aux effets pervers.

Un mot enfin sur la fraude, qui n’est pas qu’une préoccupation propre à M. Dominique Tian. Nous avons déjà pris un certain nombre d’initiatives et nous irons plus loin en ce sens – croisements de fichiers, renforcement des pénalités… À partir du moment où l’on offre plus de droits, il faut davantage sanctionner ceux qui en usent à mauvais escient. Mais nous aurons l’occasion d’en reparler dans les mois à venir.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur : Je voudrais informer nos collègues que je viens de rédiger, avec le rapporteur pour avis, deux amendements...

M. Roland Muzeau : Sur un coin de table ?

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur : Mais non ! Je vous en fais part maintenant pour que tout soit clair.

Le premier amendement est relatif à une atténuation du montant de la taxe de 1,1 % après évaluation annuelle des rentrées fiscales alimentant le fonds national des solidarités actives. Le ministre a raison : on ne peut pas improviser un dispositif aussi complexe avant la loi de finances. Le deuxième tend à conditionner l’intégration de la taxe nouvelle au sein du bouclier fiscal à un plafonnement général des niches fiscales.

Nous demandons ainsi que ceux des plus aisés qui échappaient à l’impôt en toute légalité soient taxés, et que le montant perçu permette d’atténuer le montant de la taxe de 1,1 % afin de financer le RSA.

M. Yves Bur, vice-président : Je remercie Messieurs les ministres pour leur disponibilité. Nous avons pu mener un véritable débat de fond.

M. Yves Bur, vice-président : Je prends acte de ce que les commissaires présents ne souhaitent pas s’exprimer au titre de la discussion générale du projet de loi, l’audition des ministres ayant permis à chacun de le faire longuement.

II. EXAMEN DES ARTICLES

La commission a examiné les articles du présent projet de loi au cours de sa séance du jeudi 18 septembre 2008.

TITRE I^ER

REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

Article 1^er

Principes des politiques d’insertion

Le présent article a pour objet d’exposer les grands principes des politiques d’insertion, compte tenu de la réforme profonde qu’en propose le présent projet de loi :

– la lutte contre l’exclusion doit reposer notamment sur l’insertion sociale et professionnelle ;

– le revenu de solidarité active (RSA), dont les principales caractéristiques sont posées, en devient naturellement un outil essentiel ;

– les politiques d’insertion menées dans ce cadre relèvent des départements ;

– la réduction de la pauvreté doit faire l’objet d’engagements à cinq ans, chiffrés et suivis annuellement.

À cette fin, il est procédé à une large réécriture des dispositions, assez brèves et générales, du chapitre V du titre I^er du livre I^er du code de l’action sociale et des familles, intitulé : « Lutte contre la pauvreté et les exclusions ».

L’alinéa 2 du présent article abroge l’article L. 115-1 du code précité. Dans sa rédaction actuelle, cet article reprend d’abord presque textuellement la seconde phrase du onzième considérant du préambule de la Constitution de 1946 : « Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Il indique ensuite que le revenu minimum d’insertion (RMI) est mis en œuvre pour répondre à cette prescription et constitue « l’un des éléments d’un dispositif global de lutte contre la pauvreté tendant à supprimer toute forme d’exclusion ».

Il s’agit donc de la disposition de principe qui instaurait le RMI et doit être supprimée dès lors que cette prestation disparaît au bénéfice du RSA. Plus fondamentalement, la référence aux seules personnes « dans l’incapacité de travailler » rend compte d’une situation aujourd’hui dépassée : alors que l’emploi précaire s’est développé, les politiques publiques ne peuvent plus s’en tenir aux seuls « chômeurs » au sens strict et doivent aussi accompagner, vers de meilleures conditions de revenu et d’emploi, ceux que l’on a pris l’habitude d’appeler les « travailleurs pauvres ». C’est là tout l’enjeu du RSA.

L’alinéa 3 renumérote l’actuel article L. 115-2 du code de l’action sociale et des familles, lequel, en conséquence de l’abrogation de l’article L. 115-1, prend ce numéro. Cet article, dont le texte n’est pas modifié, est également un article de principe qui a emprunté une rédaction d’abord insérée dans la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. En particulier, la lutte contre les exclusions y est posée comme « un impératif national fondé sur le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l’ensemble des politiques publiques de la nation ».

L’alinéa 4 insère un nouvel article L. 115-2 dans le code précité. En disposition liminaire, l’alinéa 5 fait la liaison avec l’ex-article L. 115-2 renuméroté L. 115-1 : il spécifie que « l’insertion sociale et professionnelle (…) concourt à la réalisation de l’impératif national de lutte contre les exclusions » précédemment mentionné.

Les alinéas 6 à 10 brossent à grands traits l’objet et le mode de gestion du RSA, renvoyant au chapitre II du titre VI du livre II du code de l’action sociale et des familles, donc à l’article 2 du présent projet de loi, ses modalités précises de mise en œuvre. Sans revenir sur le détail du dispositif du RSA, présenté en avant-propos du présent rapport et que l’article 2 infra développe longuement, on observera que ses principales caractéristiques sont ici reprises :

– Selon l’alinéa 6, le RSA aura pour objet de compléter les revenus du travail ou de les suppléer pour les foyers qui ne tirent que des ressources « limitées » de leur travail ou des droits acquis en travaillant (allocations chômage), ou bien sont au chômage. Le large champ du RSA, qui prétend mettre fin à la dichotomie assistance/travail, est ici décrit : avec 3,7 millions de ménages bénéficiaires potentiels, il bénéficiera tant à des personnes dépourvues de ressources (autres que d’assistance) qu’à des demandeurs d’emploi indemnisés et à des travailleurs modestes (rémunérés jusqu’au niveau du SMIC à temps plein, voire au-delà selon leur situation de famille).

– Après avoir indiqué que le RSA s’adressera aux personnes en capacité ou non de travailler, l’alinéa 7 décrit son mécanisme financier, fondé sur la garantie (grâce à une allocation différentielle) de pouvoir cumuler un revenu minimum (comme les minima sociaux actuels) et une augmentation de ressources pour tout revenu d’activité supplémentaire : il a été annoncé que pour 100 de salaire en plus, 62 seront acquis au foyer. Par ailleurs, il est précisé que le RSA comporte un droit à l’accompagnement social et professionnel destiné à une insertion durable dans l’emploi : effectivement, les mécanismes d’insertion prévus dans le cadre du dispositif du RMI vont être généralisés, renforcés et réorientés vers l’accès à l’emploi.

– L’alinéa 8 met en avant la responsabilité première de l’État et des départements, co-financeurs du RSA. Les autres intervenants administratifs sont également nommés : les autres collectivités territoriales – à travers notamment les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale –, l’institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des Assédic, les établissements publics et organismes de sécurité sociale – notamment les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, chargées du service de l’allocation et éventuellement de l’instruction des dossiers.

– L’alinéa 9 précise que « dans ce cadre » (qui ne peut être que celui de la mise en œuvre du RSA), les départements auront la responsabilité des politiques d’insertion.

– Enfin, l’alinéa 10 dispose que les « politiques mentionnées au présent article » (RSA, politiques d’insertion) doivent être définies, conduites et évaluées avec une « participation effective des usagers ».

Les alinéas 11 et 12 insèrent un nouvel article dans les dispositions finales du chapitre du code de l’action sociale et des familles consacré à la « lutte contre la pauvreté et les exclusions ». Cet article institue une nouvelle obligation pour le gouvernement : définir, par périodes de cinq ans, un « objectif quantifié de réduction de la pauvreté », qui fera l’objet d’un rapport d’étape annuel au Parlement. Selon l’exposé des motifs du présent projet, il s’agit de traduire dans la loi l’ambition du gouvernement de réduire la pauvreté d’un tiers en cinq ans. Le principe d’un objectif chiffré de baisse de la pauvreté est en effet inscrit dans la lettre de mission adressée à M. Martin Hirsch, en juillet 2007, par le Président de la République et le Premier ministre. Cet engagement a été réaffirmé et quantifié le 17 octobre 2007, à l’occasion de la journée de lutte contre la misère.

L’ensemble des intervenants administratifs dans la gestion du RSA devra être consulté pour la définition de l’objectif. Un décret en Conseil d’État précisera les conditions de mesure de la réduction de la pauvreté.

On sait en effet que différents « concepts » de la pauvreté coexistent : la pauvreté monétaire – la faiblesse excessive des revenus – peut être définie dans l’absolu, par rapport à un panier minimal de biens, ou par rapport au revenu médian dans la collectivité nationale, les seuils de 50 % et 60 % de ce revenu (par unité de consommation) étant en général considérés comme significatifs. À partir du moment où l’on dispose ainsi d’un taux de pauvreté, se pose la question de l’intensité de cette pauvreté : les « pauvres » ainsi isolés ont-ils un revenu moyen proche du seuil de pauvreté ou beaucoup plus faible ? On peut également tester l’efficacité des systèmes redistributifs en comparant les taux de pauvreté monétaire avant et après transferts sociaux, se concentrer sur certains publics, par exemple les enfants pauvres, etc. D’autres analyses dépassent le concept de pauvreté monétaire pour mettre en lumière la pauvreté des conditions d’existence (absence d’accès à des biens et services considérés comme normaux) et la pauvreté ressentie (les personnes qui déclarent être pauvres).

Le dispositif retenu devrait comporter un indicateur central, le taux de pauvreté ancré dans le temps : le pourcentage des ménages ayant des revenus inférieurs à 60 % du revenu médian (soit pour 2006, dernière année connue, 880 euros), par unité de consommation, en début de période (c’est-à-dire que le seuil susmentionné est réévalué chaque année pour tenir compte de l’inflation, mais pas recalculé pour prendre en compte l’augmentation générale des revenus). Le nombre personnes sous ce seuil, soit près de huit millions en 2006, devra baisser à de cinq millions.

Cet indicateur central sera complété par une batterie d’autres indicateurs formant un « tableau de bord » : au total 18 indicateurs principaux, accompagnés de cibles, et 20 indicateurs complémentaires. Il s’agira notamment de mesurer l’accès aux droits fondamentaux dans différents domaines de la vie quotidienne (emploi, logement, santé, éducation/formation), l’intensité de la pauvreté (calcul de taux de « super-pauvreté » avec des seuils de revenus encore plus bas ; suivi de l’écart entre le revenu médian des ménages pauvres et le seuil de pauvreté à 60 % du revenu médian), ou encore la persistance de la pauvreté et le cumul des difficultés (cumul de différentes privations dans les conditions de vie)…

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau tendant à étendre l’impératif national de lutte contre l’exclusion à la lutte contre la pauvreté.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer précisant que les maisons de l’emploi ou à défaut les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE), lorsqu’ils existent, apportent leur concours à la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA).

M. Francis Vercamer a souligné que les maisons de l’emploi et les PLIE sont des acteurs importants pour amener vers l’emploi des personnes en difficulté. Le dispositif ne doit donc pas les oublier.

Le rapporteur a donné raison à M. Francis Vercamer.

Le président Pierre Méhaignerie a rappelé que, comme cela a été débattu hier avec les ministres, il faut veiller à ne pas rendre illisible le régime du RSA par une complexité exagérée de sa gouvernance. Le projet de loi prévoit déjà que six structures participent à cette gouvernance.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement.

Puis elle a adopté l’article 1^er ainsi modifié.

Après l’article 1^er

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau portant article additionnel et proposant d’expérimenter la mise en œuvre du RSA pour les jeunes de moins de vingt-cinq ans.

Le rapporteur a convenu que l’amendement aborde un vrai sujet, celui des jeunes et du RSA, sur lequel il compte interpeller le gouvernement. Toutefois, il n’est pas possible d’approuver l’amendement : le dispositif est complexe et il faut prendre en compte les distorsions qui seraient créées selon que les jeunes travaillent ou non.

Le président Pierre Méhaignerie a souligné que les jeunes de moins de vingt-cinq ans peuvent être dans des situations très différentes : étudiants, stagiaires de la formation professionnelle, apprentis, etc. Le projet de loi prévoit une évaluation après un an d’application ; le problème des jeunes de moins de vingt-cinq ans pourra être abordé à cette occasion, notamment en réfléchissant concomitamment à la réorientation des crédits de la formation professionnelle.

M. Étienne Pinte a rappelé que le RSA entrerait en vigueur en 2009 et que l’évaluation de la loi n’interviendrait pas avant 2010. Or il serait souhaitable que les parlementaires disposent avant cette date d’une évaluation de la mise en œuvre du RSA dans les 34 départements où il a été expérimenté.

Le rapporteur a invité M. Étienne Pinte à déposer un amendement pour la réalisation de cette évaluation anticipée.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

Article 2

Modalités de mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA)

Après que l’article 1^er a posé le principe du RSA, le présent article 2 en définit les modalités : conditions à remplir pour bénéficier du RSA, droits et devoirs des bénéficiaires, modes de gestion et de financement de la prestation…

Il est proposé (alinéa 1 du présent article) d’inscrire cet ensemble de règles dans le titre VI du livre II du code de l’action sociale, dont elles constitueront le chapitre II intégralement réécrit. Ce chapitre est dans le droit en vigueur consacré au revenu minimum d’insertion (RMI), qui sera donc supprimé et absorbé par le RSA.

1. Présentation générale

Avant d’entrer dans le détail des dispositions du présent article, on peut en présenter synthétiquement les éléments les plus saillants :

– Comme le RMI et l’allocation de parent isolé (API) actuelles, le RSA généralisé prendra la forme d’une allocation différentielle complétant les revenus propres à concurrence d’un certain montant.

– Comme les allocations précitées, le RSA n’est pas conçu comme une prestation individuelle, mais une prestation attribuée à un foyer et variable selon le nombre de ses membres.

– Le RSA s’écarte en revanche du RMI et de l’API en ajoutant à la prise en compte de la composition du foyer le principe d’une conservation par les intéressés d’une fraction de leurs revenus tirés d’une activité professionnelle. Les départements financeront la part de l’allocation correspondant à la garantie de revenu liée à la composition du foyer tandis que le supplément correspondant à la conservation d’une fraction des revenus du travail sera à la charge de l’État.

– En considérant que les planchers de revenus garantis en l’absence de toute activité professionnelle seront maintenus aux niveaux actuels du RMI et de l’API (comme il est indiqué dans l’exposé des motifs, au moins pour ce qui est du RMI), le RSA concernera nécessairement un plus grand nombre de bénéficiaires (près de trois fois plus) que ces deux prestations réunies, puisque ces niveaux garantis seront plus élevés pour les travailleurs modestes (en fonction de leurs revenus d’activité), un certain nombre d’entre eux qui sont aujourd’hui écartés du RMI et de l’API étant dès lors éligibles.

– Pour le reste, les autres conditions d’éligibilité au RSA – en matière d’âge, de durée de résidence en France pour les étrangers, de prise en compte de certains revenus, etc. – sont alignées sur celles en vigueur pour le RMI et l’API. Le RSA se substitue bien à ces deux allocations.

– Le dispositif de gestion envisagé conforte les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, qui non seulement seront chargées de verser l’allocation de RSA (comme elles le font du RMI et de l’API), mais auront un rôle déterminant dans l’instruction des demandes (ce qui n’est pas le cas pour le RMI actuel).

– Un dispositif d’accompagnement et d’insertion novateur est proposé, fondé sur l’affirmation d’un cadre juridique de droits et de devoirs pour les bénéficiaires, la mise en œuvre d’une orientation fondée sur leur distance à l’emploi, ainsi que la primauté donnée à l’insertion professionnelle en articulation avec les interventions du service public de l’emploi.

– Les coûts supplémentaires du RSA seront financés par l’instauration d’une taxe au taux de 1,1 % sur les revenus du capital.

2. Objet et mécanisme de fonctionnement du RSA

Les deux premiers articles réécrits par le présent article 2 dans le code de l’action sociale et des familles, à savoir les articles L. 262-1 et L. 262-2, comprennent des dispositions de principe définissant le RSA.

L’article L. 262-1 (alinéa 6) définit le triple objet du RSA :

– « assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence », le RSA reprenant à cet égard la mission de « filet de sécurité » ultime dévolue au RMI. La formulation proposée reprend partiellement les termes de l’article
L. 115-1 du code de l’action sociale et des familles, abrogé par l’article 1^er du projet de loi supra, selon lequel « toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l’économie et de l’emploi, se trouve dans l’incapacité de travailler, a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence », le RMI étant établi à cette fin. Là où la nouvelle rédaction s’écarte du droit positif, c’est en ne réservant pas le droit à des « moyens convenables d’existence » aux seules personnes dépourvues d’emploi, afin de prendre en compte le phénomène de la pauvreté au travail ;

– « inciter à l’exercice d’une activité professionnelle », grâce à sa valorisation financière, ce que n’ont pas permis les minima sociaux actuels, malgré les mécanismes d’« intéressement » à l’activité développés progressivement ;

– « lutter contre la pauvreté de certains travailleurs ». Là aussi, il s’agit de rompre avec une situation actuelle qui fait coexister des bénéficiaires de minima sociaux en grande majorité (plus de quatre sur cinq) inactifs et des travailleurs modestes qui ne bénéficient guère du soutien de la collectivité, ce qui est souvent ressenti comme injuste.

L’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles (alinéas 11 à 15) décrit le mécanisme de fonctionnement du RSA :

– Il s’agit de parvenir à un niveau de « revenu garanti », ce qui implique le versement d’un RSA « qui porte les ressources du foyer » à ce niveau. Le RSA constitue donc une allocation financière différentielle (comme le RMI et l’API actuels).

– Cette garantie de revenu est appréciée au niveau du foyer et dépend de sa composition et du nombre d’enfant à charge. C’est ainsi que fonctionnent actuellement le RMI et l’API : à titre d’exemple, en 2008, le montant de revenu mensuel garanti par le RMI est de 447,91 euros pour une personne isolée ; 671,87 euros pour un foyer de deux personnes ; 806,24 euros pour un foyer de trois personnes, etc. La double référence au nombre d’enfants à charge et à la composition du foyer, qui pourrait apparaître redondante, est présente dans la réglementation actuelle du RMI (articles L. 262-2 et R. 262-1 du code de l’action sociale et des familles en vigueur), laquelle prévoit, pour les foyers de quatre personnes et plus, un montant légèrement différent de revenu garanti selon qu’ils ont à leur tête un parent isolé ou un couple. Cette rédaction diffère légèrement de la formulation actuelle du code de l’action sociale et des familles sur un point : le droit positif vise les « personnes à charge » et non les seuls « enfants à charge » ; on relèvera toutefois que, d’ores et déjà, la partie réglementaire de ce code (article R. 262-2) réserve le statut de « personne à charge » à des personnes de moins de vingt-cinq ans.

– Toutefois, et c’est là l’innovation, la garantie de revenu apportée par le RSA s’obtient en ajoutant, au « revenu minimum garanti » en fonction de la composition du foyer, une « fraction des revenus professionnels des membres du foyer », fraction qui s’élèverait à 62 % de ces revenus selon les annonces effectuées. C’est ce qui permettra aux bénéficiaires du RSA qui travailleront de se voir garantir un revenu plus élevé que les inactifs ; de même, toute augmentation des revenus du travail sera partiellement conservée.

À ce titre, le RSA prendra la suite des mécanismes d’« intéressement » à l’activité qui ont été créés pour les bénéficiaires des minima sociaux et permettent une forme de cumul allocation/revenus d’activité, mais en allant beaucoup plus loin, car les mécanismes existants se caractérisent par deux limites :

– ils sont limités aux seules prises ou reprises d’emploi pendant le versement d’un minimum social (les bénéficiaires poursuivant, voire accroissant, une activité réduite ou non rentable préalable ne sont pas concernés) ;

– ils n’autorisent le cumul allocation/revenu d’activité que pendant un an.

On peut calculer ⁽¹⁷⁾ qu’en l’absence de toute autre ressource propre, un célibataire percevra de l’allocation de RSA tant que son revenu du travail n’excédera pas l’équivalent du SMIC net à temps plein, mais guère au-delà. Du fait des majorations du revenu minimum garanti selon la composition du foyer qui ont été évoquées supra, le « point de sortie » du RSA – c’est-à-dire le montant de revenus du travail cumulés de l’ensemble des membres du foyer où le RSA cessera d’être versé – s’élèvera :

– à environ 1,43 fois le SMIC net à temps plein pour un couple ;

– à environ 1,64 fois ce montant pour un parent isolé avec un jeune enfant ;

– à 1,7 à 1,8 fois ce montant pour des couples avec un à trois enfants.

On relèvera enfin que l’alinéa 15 envisage le cumul du RSA et d’une « aide ponctuelle personnalisée de retour à l’emploi », ce qui laisse ouverte la possibilité de conserver des régimes d’aides ponctuelles supplémentaires, pourvu qu’elles soient personnalisées (on peut penser à des aides financières répondant aux besoins spécifiques des ménages – garde d’enfants, transports… –, mais pas, par exemple, à une prime forfaitaire telle que la prime de retour à l’emploi de 1 000 euros versée dans certaines conditions, depuis 2005, aux bénéficiaires de minima sociaux reprenant un emploi).

3. Conditions d’éligibilité au RSA et détermination de son montant

a) Condition de résidence

L’article L. 262-2 (alinéa 11) précité fixe par ailleurs une première condition d’éligibilité au RSA : résider en France « de manière stable et effective ».

Ce principe général justifie l’existence de règles particulières pour l’accès des personnes de nationalité étrangère au RSA, telles que le fait d’être titulaires de certains titres de séjour attestant de la durabilité de leur séjour, règles qui sont précisées dans la suite du présent dispositif législatif (voir les articles L. 262-4 et L. 262-6 infra).

Il fondera également l’obligation légitime, pour les bénéficiaires du RSA, de résider effectivement, indépendamment de leur nationalité, sur le sol français sans s’en absenter durablement. Dans le droit en vigueur, si les dispositifs législatifs afférents au RMI (article L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles) et à l’API (article L. 524-1 du code de la sécurité sociale) ne prévoient qu’une obligation très générale de « résider » en France, des dispositions réglementaires précisent d’ores et déjà cette obligation :

– Selon l’article R. 262-2-1 du code de l’action sociale et des familles en vigueur, s’agissant du RMI, « est considérée comme résidant en France la personne qui y réside de façon permanente », ou du moins n’accomplit pas à l’étranger des séjours excédant trois mois dans l’année civile (si ces séjours excèdent cette durée, le RMI ne doit être versé que pour les mois civils complets de présence en France).

– Pour ce qui est de l’API, l’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale, applicable à un ensemble de prestations dont toutes les prestations familiales, dispose que la condition de résidence en France implique d’y avoir son « foyer » – qui s’entend du lieu « où les personnes habitent normalement » –, ou son lieu de « séjour principal », condition satisfaite à partir de six mois de séjour en France dans l’année civile. Par ailleurs, l’article R. 512-1 du même code, qui concerne non les personnes percevant des prestations familiales mais les enfants y donnant droit, impose que les enfants pris en compte pour ces prestations ne séjournent pas plus de trois mois à l’étranger durant l’année civile, avec des dérogations pour les séjours d’études, notamment dans les zones frontalières (enfants scolarisés à l’étranger).

b) Fixation du montant du RSA

L’article L. 262-3 du code de l’action sociale réécrit (alinéas 16 à 22) dispose en premier lieu que le montant du « revenu minimum garanti » variable selon la situation familiale et la fraction des revenus professionnels prise en compte pour le calcul du RSA seront fixés par décret : cette mesure – décalquée de la réglementation présente du RMI – est à lire en lien avec l’article L. 262-58 (alinéa 170) infra, qui renvoie à des décrets en Conseil d’État les mesures d’application du RSA, sauf exceptions. Un décret simple suffira s’agissant de ces éléments chiffrés, dont le premier, au moins, doit être régulièrement ajusté.

Il est en effet par ailleurs prévu que le montant du revenu garanti soit révisé une fois par an, et ce conformément à l’évolution des prix à la consommation hors tabac : le principe d’une révision annuelle en fonction de l’inflation est déjà mis en œuvre s’agissant du RMI (actuel article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles) et des prestations familiales, dont l’API.

c) Ressources prises en compte pour le calcul du RSA

Les alinéas 17 à 22 traitent quant à eux de la prise en compte de diverses catégories de ressources pour le calcul de l’allocation de RSA. Le fait de savoir si un certain type de revenus est pris en compte ou non pour le calcul d’une allocation différentielle est effectivement déterminant : celle-ci en est réduite ou augmentée d’autant.

Dans le droit en vigueur, tant pour le RMI (article L. 262-10 du code de l’action sociale et des familles et dispositions réglementaires) que pour l’API (article L. 524-1 du code de la sécurité sociale et dispositions réglementaires), qui sont des allocations différentielles, il est prévu :

– en principe, une prise en compte de la totalité des ressources du foyer ;

– mais avec des exceptions. Ainsi certaines ressources ne sont-elles pas prises en compte, ce qui revient à permettre leur cumul avec le RMI ou l’API : il en est ainsi de diverses « prestations sociales à objet spécialisé », telles que les prestations en nature de l’assurance maladie-maternité-invalidité ou de l’assurance accidents du travail, ainsi que de la plupart des prestations familiales autres que les allocations familiales stricto sensu. D’autres sont prises en compte de manière forfaitaire, telles que les aides au logement, ce qui conduit à réduire forfaitairement le RMI ou l’API d’un montant dit « forfait logement » quand les personnes perçoivent ces allocations (ce forfait est en 2008 de 53,75 euros par mois pour une personne seule, de 107,50 euros pour un couple et 133,03 euros pour les foyers de trois personnes et plus) ; le forfait logement s’applique également dès lors que les personnes sont logées gratuitement (par un tiers ou dans leur propre logement). Suite à la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, des éléments de train de vie peuvent également être assimilés à des ressources à raison d’une fraction de la valeur vénale des biens en cause ou des dépenses effectuées ; il en est de même des capitaux, qui, s’agissant du RMI, sont affectés d’un rendement de principe de 2,5 % (article R. 262-22-1 du code de l’action sociale et des familles en vigueur).

Le projet de loi s’inscrit dans la continuité de ces dispositions : l’ensemble des ressources du foyer, « y compris celles qui sont mentionnées à l’article L. 132-1 » du code de l’action sociale et des familles, lequel, relatif à l’accès à l’aide sociale, vise notamment « la valeur en capital des biens non productifs de revenu », doivent être prises en considération.

Il est renvoyé à un décret en Conseil d’État, qui déterminera notamment :

– les ressources dites professionnelles, dont le RSA permet le cumul d’une fraction ;

– les modalités d’évaluation des ressources, notamment les avantages en nature tels que le fait d’être logé à titre gratuit, dans la logique de l’actuel forfait logement de la réglementation du RMI ;

– les prestations et aides sociales prises en compte forfaitairement, notamment les aides au logement, dans la même logique ;

– les prestations non prises en compte « à raison de leur finalité sociale particulière », là encore dans le fil des règles applicables au RMI et à l’API ;

– la durée pendant laquelle des ressources d’activité ou des rémunérations de stage perçues suite à une reprise d’activité ne sont pas prises en compte. Cette dernière disposition laisse la porte ouverte à un cumul éventuellement intégral (et non pas partiel) du RSA et d’un revenu d’activité, en cas de reprise d’activité. Il s’agit en fait de conserver l’un des éléments des régimes en vigueur d’« intéressement » pour les bénéficiaires de minima sociaux prenant un emploi, que le RSA globalement remplace : le cumul intégral pendant les trois premiers mois de reprise d’emploi du salaire et de l’allocation antérieure.

d) Condition d’âge

L’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 23 à 29) regroupe un certain nombre de conditions d’éligibilité au RSA.

L’alinéa 24 réserve le RSA aux personnes âgées de plus de vingt-cinq ans, comme l’est aujourd’hui le RMI (article L. 262-1), sauf dans le cas de personnes assumant « la charge d’un ou plusieurs enfants nés ou à naître », exception déjà prévue par la réglementation du RMI et qui couvre aussi les bénéficiaires actuels de l’API (prestation pour laquelle le plancher d’âge de vingt-cinq ans n’existe pas).

e) Conditions d’éligibilité des étrangers extracommunautaires

Les alinéas 25 à 27 conditionnent l’accès du RSA à la nationalité française ou, pour les étrangers, à la détention « depuis au moins cinq ans, d’un titre de séjour autorisant à travailler », cette durée de détention n’étant pas opposable aux titulaires de la carte de résident ou d’un titre conférant des droits équivalents prévu par un accord international, non plus qu’aux réfugiés (personnes reconnues comme telles) ni aux apatrides. Ces règles reprennent celles qui sont posées par l’article L. 262-9 actuel du code de l’action sociale et des familles quant à l’accès des étrangers non communautaires au RMI (ce dernier est quelque peu complexe à lire car il se réfère encore à l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, alors que celle-ci a été abrogée et remplacée en 2004 par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; dans le dernier état de cette ordonnance, son article 14 auquel renvoie l’article L. 262-9 actuel précité correspond bien à l’obligation de justifier « d’une résidence non interrompue, conforme aux lois et règlements en vigueur, d’au moins cinq années en France »).

Par ailleurs, dans la continuité du droit en vigueur, cette condition ne sera pas non plus opposable selon l’alinéa 27 aux personnes visées à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles (nouvelle rédaction) infra, c’est-à-dire aux personnes qui seraient susceptibles aujourd’hui de bénéficier de l’API. Les règles en vigueur sont en effet différentes pour le RMI et l’API.

S’agissant des prestations familiales, dont l’API, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale en subordonne le versement au fait d’être « titulaires d’un titre exigé d’eux en vertu soit de dispositions législatives ou réglementaires, soit de traités ou accords internationaux pour résider régulièrement en France » ; l’article D. 512-1 du même code constitue la disposition réglementaire qui liste les titres de séjour que peuvent produire les étrangers pour attester de la régularité de leur présence et bénéficier des prestations familiales. Au regard de cette liste, ne sont écartés, outre les personnes en situation irrégulière, que les demandeurs d’asile pendant l’instruction de leur dossier et les détenteurs de titres de séjour valables moins de trois mois (du type visa touristique).

L’accès à l’API est donc plus large, pour les étrangers extracommunautaires, que celui au RMI. Le projet de loi propose de conserver pour l’accès au RSA des parents isolés les règles en vigueur s’agissant de l’API, en faisant référence à l’article L. 512-2 précité du code de la sécurité sociale.

Une autre exception est par ailleurs prévue, dans la suite du texte, aux règles précitées, concernant les ressortissants communautaires et assimilés, soumis à des dispositions spécifiques (voir l’article L. 262-6 du code de l’action sociale et des familles infra).

f) Exclusion des étudiants et de certaines personnes volontairement inactives

L’alinéa 28 exclut du RSA les élèves, étudiants et stagiaires, dans la continuité de ce que prévoit dans sa rédaction actuelle l’article L. 262-8 du code de l’action sociale et des familles pour l’accès au RMI. Par rapport au droit existant, le projet de loi précise que les stagiaires sont entendus « au sens de l’article 9 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances », lequel vise les stages suivis par les étudiants, stages qui doivent faire l’objet d’une convention impliquant notamment l’établissement d’enseignement, à l’exclusion des stages suivis par les élèves en enseignement alterné ou professionnel et des stages s’inscrivant dans le cadre de la formation professionnelle continue. Le statut de stagiaire de la formation professionnelle ne sera donc pas incompatible avec le bénéfice du RSA. Par ailleurs, il est à noter que le droit en vigueur prévoit une exception de bons sens à l’exclusion du RMI des personnes en formation : le cas où la formation en cause s’inscrit dans les actions d’insertion prescrites aux personnes concernées. Cette dérogation est reprise dans le présent dispositif plus loin, sous une autre forme : le président du conseil général pourra à titre dérogatoire accorder le RSA à des personnes en formation lorsque la réalisation de l’objectif d’insertion des intéressés le justifiera (voir l’article L. 262-8 du code de l’action sociale et des familles réécrit infra, alinéa 41). Enfin, l’exclusion des personnes en formation ne s’applique pas aux « catégories mentionnées à l’article L. 262-9 », à savoir aux personnes qui, dans le droit positif, seraient susceptibles de percevoir l’API, pour laquelle cette exclusion n’existe pas.

L’alinéa 29 exclut de même du RSA les personnes en congé parental ou sabbatique, ou en congé sans solde ou en disponibilité, ce qui correspond à la consolidation d’une règle prévue actuellement, s’agissant du RMI, par une circulaire, mais qui découle aussi de la législation : les personnes susvisées, qui ont fait le choix d’être inactives, ne sont pas, au sens de l’article L. 115-1 du code de l’action sociale et des familles en vigueur, des personnes « dans l’incapacité de travailler » auxquelles la collectivité doit à ce titre des moyens d’existence fournis par le RMI. Il semble légitime que des personnes qui sont inactives et éventuellement dépourvues de ressources non à cause de difficultés d’insertion mais par choix ne bénéficient pas du RSA. Toutefois, cette mesure ne s’appliquera pas aux « catégories mentionnées à l’article L. 262-9 », à savoir aux personnes qui, dans le droit positif, seraient susceptibles de percevoir l’API, pour laquelle cette exclusion n’existe pas.

g) Prise en compte des conjoints et des enfants pour l’attribution du RSA : cas particuliers

L’article L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 30 et 31) fixe les conditions sous lesquelles les conjoints ou assimilés ainsi que les enfants peuvent être pris en compte pour le calcul du RSA (étant rappelé que la prestation est fixée en fonction du nombre de membres du foyer). Tout d’abord, cet article précise incidemment la notion de membre adulte du foyer au sens du RSA en mentionnant les « conjoints », « concubins » et « partenaires » liés par un PACS (ces précisions apparaissent dans le droit en vigueur à l’article R. 262-1 du code de l’action sociale et des familles). Ensuite, il exclut cette prise en compte des membres adultes du foyer lorsqu’ils ne remplissent pas les conditions fixées à l’article L. 262-4 supra en matière de titres de séjour, pour les étrangers, ou de prise de certains types de congés : cette solution est logique, les mêmes règles devant s’appliquer aux différents membres adultes d’un foyer. On notera cependant qu’une exception favorable est prévue, dans la continuité des règles actuelles en matière de RMI : si un étudiant seul ne bénéficiera pas du RSA (sauf dérogation), un couple comportant un étudiant et une personne éligible aura droit au RSA afférent à un foyer de deux personnes.

L’alinéa 31 détermine les règles applicables aux enfants pour être pris en compte lorsque leur parent allocataire du RSA est lui-même étranger (extracommunautaire) : ils devront remplir les conditions posées par l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale applicable aux prestations familiales et donc à l’actuelle API (et par renvoi au RMI), à savoir soit être nés en France, soit y être entrée au titre du regroupement familial, soit appartenir à diverses autres catégories strictement définies (familles de réfugiés, de bénéficiaires de la protection dite subsidiaire, d’apatrides, enfants de personnes ayant un titre de séjour de « scientifiques »…).

h) Conditions d’éligibilité des ressortissants européens

Par exception aux règles applicables aux étrangers (cf. article L. 262-4 du code de l’action sociale supra), l’article L. 262-6 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 32 à 37) détermine les règles d’accès au RSA des ressortissants de l’Union européenne, des États parties à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE), Islande, Lichtenstein et Norvège, ainsi que des ressortissants helvétiques.

Le projet de loi reprend les dispositions identiques que plusieurs textes législatifs successifs ont établi d’une part pour le RMI, d’autre part pour l’API (la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux ; la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ; la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008), afin de transposer la directive communautaire 2004/38 CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Cette directive définit un « droit au séjour » qui concilie le « droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres » des citoyens européens (considérant n° 1 du préambule de la directive), avec la nécessité « d’éviter que les personnes exerçant leur droit au séjour ne deviennent une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale » des États les plus généreux (considérant n° 10), motif qui peut justifier des mesures d’éloignement, mais pas à l’encontre « de travailleurs salariés, de non salariés ou de demandeurs d’emploi » (considérant n° 16), rechercher un emploi étant un motif légitime pour séjourner, même durablement et sans ressources, dans tout État membre de l’Union.

Conformément à la directive précitée, l’alinéa 32 dispose que les ressortissants européens devront, pour bénéficier du RSA « remplir les conditions exigées pour bénéficier d’un droit au séjour et avoir résidé en France durant les trois mois précédant la demande ». La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration a défini le « droit au séjour » en précisant que ce droit, pour une durée supérieure à trois mois, est subordonné à diverses conditions alternatives : exercer une activité professionnelle ; ou être en formation ; ou disposer de « ressources suffisantes » ainsi que d’une assurance maladie ; ou être un parent proche de personnes répondant aux conditions précédentes.

Selon les alinéas 34 et 35, la condition de durée de résidence de trois mois ne sera pas opposable aux personnes qui exercent en France une activité professionnelle déclarée ou, ayant exercé une telle activité, se trouvent en incapacité médicale de travailler, en formation professionnelle ou inscrites au chômage.

L’alinéa 36 écarte du RSA les ressortissants de l’Union, de l’EEE et de la Suisse « entrés en France pour y chercher un emploi et qui s’y maintiennent à ce titre », la directive précitée interdisant qu’ils fassent l’objet de mesures d’éloignement mais autorisant qu’ils ne bénéficient pas des mesures d’assistance sociale nationale.

Enfin, l’alinéa 37 prévoit que les ascendants, descendants ou conjoints des ressortissants européens susmentionnés se voient appliquer les mêmes règles.

i) Conditions d’éligibilité des travailleurs non-salariés

L’article L. 262-7 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 38 à 40) traite du droit au RSA des travailleurs non-salariés. Dans le droit en vigueur, des dispositions législatives (article L. 262-12 du code de l’action sociale et des familles) mais surtout réglementaires (articles R. 262-14 à R. 262-22 du même code) fixent des « modalités particulières de détermination des ressources » provenant des activités non-salariées et prises en compte pour le droit au RMI et le calcul de son allocation différentielle. Il est proposé de consolider dans le texte de loi certaines dispositions actuellement réglementaires.

Ainsi l’alinéa 38, relatif aux non-salariés non agricoles (définis par référence à l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale, c’est-à-dire en tant qu’assujettis au régime social des indépendants), dispose-t-il, comme l’article R. 262-15 du code de l’action sociale et des familles actuel, que l’accès des intéressés au RSA est subordonné à leur absence de salariés et à leur assujettissement aux régimes de micro-entreprise prévus aux articles 50-0 et 102 ter du code général des impôts. Ces régimes sont réservés aux contribuables dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 80 000 euros hors taxes lorsque leur « commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place, ou de fournir le logement », ou 32 000 euros dans les autres cas de figure.

Concernant les exploitants agricoles, l’alinéa 39 réserve le RSA à ceux qui sont imposés au régime du forfait, comme le prévoit l’article R. 262-14 du code de l’action sociale et des familles en vigueur, et renvoie à un décret la fixation du montant que le bénéfice forfaitaire ne doit pas dépasser (montant que l’article R. 262-14 précité fixe en fonction du montant du RMI et de règles relatives à la composition du foyer de l’agriculteur). On rappelle que le régime du forfait agricole est réservé aux exploitants répondant à diverses conditions, la plus significative, posée par l’article 69 du code général des impôts, étant que la moyenne de leurs recettes sur deux années consécutives n’excède pas 76 300 euros.

Enfin, l’alinéa 40 renvoie à un décret en Conseil d’État les règles de calcul du RSA des non-salariés (les alinéas précédant traitant de l’éligibilité au RSA, non de son calcul). Ce décret devra aussi traiter du cas particulier des salariés employés dans des activités intermittentes ou saisonnières (auxquelles renvoie la référence à l’article L. 3132-7 du code du travail). Dans le droit en vigueur, l’article R. 262-8 du code de l’action sociale et des familles prévoit en effet des règles particulières pour la prise en compte des revenus tirés d’activités saisonnières dans le calcul du RMI (dans la mesure où ces revenus sont versés par construction sur une courte période, on les prend en compte comme s’il s’agissait de revenus perçus sur douze mois).

j) Dérogations aux conditions d’éligibilité

L’article L. 262-8 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 41) autorise le président du conseil général à déroger à certaines règles d’éligibilité au RSA, c’est-à-dire à en accorder le bénéfice à des personnes qui en sont en principe écartées, « aux fins d’améliorer les perspectives d’insertion sociale et professionnelle des personnes concernées ». Au regard des renvois effectués, les deux catégories qui peuvent bénéficier du RSA par dérogation sont d’une part les élèves, étudiants et stagiaires, d’autre part les travailleurs non-salariés qui ne répondraient pas aux conditions qui ont été exposées supra, notamment ceux qui ne sont pas imposés au régime du forfait agricole ou de la micro-entreprise. Cette dernière dérogation laissée à la discrétion du président du conseil général existe dans la réglementation du RMI (article R. 262-16 du code précité) ; par ailleurs, le RMI peut également, dans la réglementation en vigueur, être accordé à des personnes en formation si celle-ci constitue une activité d’insertion.

4. Règles spécifiques aux parents isolés

L’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 42 à 46) vise les personnes qui, aujourd’hui, pourraient bénéficier de l’API, cette prestation étant « absorbée » par le RSA. Les présentes dispositions permettront de conserver pour les parents isolés les règles spécifiques, plus favorables en termes tant de montant que d’éligibilité, qui distinguent l’API du RMI.

Selon le droit en vigueur, l’API est destinée à toute « personne isolée (…) assumant seule la charge d’un ou de plusieurs enfants » (article L. 524-1 du code de la sécurité sociale) ; « sont considérées comme parents isolés (…) les personnes veuves, divorcées, séparées, abandonnées ou célibataires qui assument seules la charge effective et permanente d'un ou plusieurs enfants résidant en France, ainsi que les femmes seules en état de grossesse ayant effectué la déclaration de grossesse et les examens prénataux prévus par la loi » (article L. 524-2 du même code). Une disposition réglementaire (l’article R. 524-1 du même code) apporte une précision sur la notion d’isolement : celle-ci ne peut être appliquée à la personne qui « vit maritalement ». La notion d’isolement est en effet l’objet de débat et de litiges et l’exclusion de la « vie maritale » apporte une clarification.

Le projet de loi (alinéa 46) fait de l’absence de vie en couple le critère déterminant de l’éligibilité des parents isolés à un régime particulier. Pour le reste, on voit que les règles propres à l’API actuelle sont reprises, en particulier l’accès aux femmes enceintes dès lors qu’elles ont effectué leur déclaration de grossesse et leurs examens prénataux.

Il est proposé par l’alinéa 42 que les parents isolés bénéficient d’une majoration du revenu qui leur est garanti. Aujourd’hui, le montant de l’API est en effet plus élevé que celui du RMI à nombre de personnes identiques dans un foyer, comme on peut le constater sur le tableau ci-après.

Montants de revenu garantis en 2008 par le RMI et l’API

(en euros par mois)	RMI	API
Personne isolée	447,91	566,79	Femme enceinte
Avec une personne à charge	671,87	755,72	Parent avec un enfant
Avec deux personnes à charge	806,24	944,65	Avec deux enfants

Cette majoration sera due « pendant une période d’une durée déterminée » (alinéa 42), éventuellement « prolongée jusqu’à ce que le dernier enfant ait atteint un âge limite » (alinéa 45). Cette formulation reprend les termes de l’article L. 524-3 du code de la sécurité sociale, qui pose ce principe quant à l’API : en vertu des dispositions réglementaires d’application qui définissent la période et l’âge limite susmentionnés, l’API est aujourd’hui versée :

– soit pendant douze mois à compter de l’événement générateur de la situation de parent isolé (déclaration de grossesse ; décès ou séparation d’un conjoint lorsqu’il y a des enfants…) ;

– soit, au-delà, jusqu’à ce que le plus jeune enfant à charge ait trois ans.

On rappellera enfin que les parents isolés pourront accéder par dérogation au RSA même s’ils sont étudiants, élèves ou stagiaires ou en congé parental, sabbatique ou sans solde, et que ceux de nationalité étrangère y seront éligibles selon des règles spécifiques (cf. article L. 262-4 supra).

5. Subsidiarité du RSA

Le RMI a été conçu en 1988, alors que les autres prestations sociales et minima sociaux existaient déjà, comme un filet de sécurité destiné aux personnes auxquelles les autres allocations et sources de revenus de toutes natures n’apportaient pas un montant minimum. Il s’agit donc d’une prestation subsidiaire : l’allocataire doit préalablement, selon l’article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles en vigueur, avoir fait valoir ses droits à toutes « prestations sociales, légales, réglementaires et conventionnelles », à la seule exception des allocations mentionnées à l’article L. 222-3 du code précité, à savoir dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance à domicile. Il doit également avoir fait valoir les créances d’aliments qu’il peut détenir sur des proches (ou ex-conjoints). Des dispositions similaires sont inscrites à l’article L. 524-4 du code de la sécurité sociale s’agissant de l’API (à la seule différence que celle-ci n’est pas subsidiaire par rapport au RMI).

Les articles L. 262-10 à L. 262-12 du code de l’action sociale et des familles réécrits (alinéas 47 à 53) transposent ces règles au RSA, ne l’appliquant toutefois pas à l’intégralité de celui-ci, mais à la seule part qui correspond à la garantie de revenu minimal en fonction de la composition du foyer, prenant la suite du RMI et de l’API (et non au supplément correspondant à une fraction des ressources professionnelles) : cette part de prestation sera subsidiaire par rapport à toutes autres prestations sociales sauf l’aide sociale à l’enfance et subordonnée à ce que les intéressés aient fait valoir leurs droits à ces diverses prestations ainsi que leurs éventuelles créances alimentaires. Comme dans le droit du RMI et de l’API en vigueur, les créances visées sont seulement celles entre époux ou ex-époux (articles 202, 212, 214, 255 et 270 du code civil et pensions alimentaires antérieures à la réforme du divorce en 1975), ainsi que celles dues aux enfants, y compris dans le cas particulier de ceux dont la filiation paternelle n’a pas été établie (articles 342 et 371-2 du même code).

Dans la continuité du droit en vigueur, l’effectivité du dispositif est renforcée par l’affirmation d’une obligation d’assistance, dans ses démarches destinées à faire valoir ses droits, au demandeur du RSA par les administrations chargées d’instruire les dossiers et de verser l’allocation (services du département, caisses d’allocations familiales, centres communaux d’action sociale…), avec même une subrogation des organismes payeurs dans les droits en cause (le RSA étant versé par eux à titre d’avance).

Afin de tenir compte de la difficulté de certaines situations familiales et toujours dans le fil de la réglementation actuelle du RMI, l’alinéa 53 prévoit toutefois que le demandeur pourra être dispensé d’avoir à faire valoir ses créances d’aliment par le président du conseil général, après une procédure contradictoire où l’intéressé aura pu être assisté par un tiers. Dans ce cas de figure, le président du conseil général pourra réduire l’allocation de RSA du demandeur dispensé de faire valoir ses droits à hauteur de la créance alimentaire en cause ou de l’allocation de soutien familial (qui est la principale prestation familiale par rapport à laquelle se pose actuellement la question de la subsidiarité de l’API) ; il pourra aussi, ce que le droit en vigueur ne prévoyait pas explicitement mais ce qui constitue la suite logique d’un refus de prendre en compte les arguments du demandeur, mettre fin au versement du RSA.

6. Attribution et service du RSA

Les articles L. 262-13 et suivants du code de l’action sociale et des familles tels que réécrits par le projet de loi définissant les conditions de gestion de l’allocation de RSA en s’inspirant directement des règles applicables au RMI : comme pour ce dernier depuis 2004, la responsabilité d’attribuer ou non le RSA appartiendra au président du conseil général, le versement des allocations étant assuré par les caisses d’allocations familiales (CAF) ou de mutualité sociale agricole (CMSA).

a) Attribution du RSA

La responsabilité du RSA revenant aux départements, l’alinéa 56 donne compétence aux présidents de conseil général de l’attribuer. Cet alinéa fixe aussi les règle de compétence territoriale : le RSA sera à la charge du département de résidence ou d’élection de domicile du demandeur (étant rappelé que les procédures de domiciliation ont été réformées et unifiées par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement et portant diverses dispositions pour la cohésion sociale).

L’alinéa 57 permet toutefois au président du conseil général de « déléguer l’exercice de tout ou partie » de ses compétences aux organismes payeurs (CAF et CMSA). Cette formulation est moins précise que celle de l’actuel article L. 262-32 du code de l’action sociale et des familles, qui, s’agissant du RMI, précise qu’une telle délégation porte sur les « décisions individuelles relatives à l’allocation » et exclut la délégation de certaines d’entre elles (les mesures de suspension pour non-respect des obligations d’insertion de l’allocataire).

Dans la pratique, les retours d’expérience dont on dispose sur le recours aux délégations de compétences par les départements s’agissant du RMI montrent que l’attitude est différente selon la nature des compétences en cause. D’après une enquête menée en 2005 ⁽¹⁸⁾, à laquelle les trois quarts des conseils généraux avaient répondu, l’attribution simple, le refus de la prestation ou le paiement d’avances sur droits supposés étaient alors délégués aux organismes payeurs dans plus de 90 % des départements ayant passé des conventions avec ces organismes, mais il n’en était pas de même de compétences plus « sensibles » et /ou comprenant un pouvoir discrétionnaire ou de dérogation : les dispenses d’avoir à faire valoir les créances alimentaires (déléguées dans seulement 40 % des départements), les décisions dérogatoires au bénéfice de travailleurs non-salariés ou des étudiants (déléguées moins d’une fois sur quatre)…

b) Service du RSA

L’article L. 262-14 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 58) confie le « service », c’est-à-dire la liquidation et le paiement, de l’allocation de RSA aux CAF et, pour leurs ressortissants (exploitants et salariés agricoles) aux CMSA, comme c’est le cas actuellement pour le RMI et l’API.

c) Dépôt et instruction des demandes

L’article L. 262-15 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 59 et 60) dispose que l’instruction « du dossier » – ce qui ne peut viser en l’espèce qu’une demande de RSA, même si le projet de loi est à cet égard peu clair (l’article relatif à l’instruction des dossiers venant avant celui relatif à leur dépôt…) – relèvera :

– soit des services du département ;

– soit de l’organisme payeur compétent (CAF ou CMSA) ;

– soit, par délégation conventionnelle du président du conseil général, du centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS/CIAS) du lieu de résidence du demandeur ;

– soit d’organismes à but non lucratif (donc des associations) habilités à cette fin.

Ces quatre possibilités sont déjà présentes dans la réglementation en vigueur du RMI, à quelques différences près : pour le RMI, c’est l’administration devant laquelle la demande de prestation est déposée qui l’instruit de droit ; les CCAS/CCIAS n’ont actuellement pas à être conventionnés préalablement à cette fin ; en revanche, les organismes payeurs doivent avoir été spécialement agréés et en pratique, aujourd’hui, les CAF n’instruisent le RMI que dans une minorité de départements. Les organismes payeurs instruiront en revanche les dossiers de RSA sur la base d’une compétence légale générale, sans avoir à obtenir de délégation du conseil général.

Le choix de faire des CAF et des CMSA des organismes instructeurs « de droit commun » est fondé par les rédacteurs du projet de loi sur plusieurs considérations : la nécessité d’être à même de gérer l’afflux de demandes dès l’entrée en vigueur du RSA ; les gains de temps et de qualité de service qui seraient constatés (grâce à l’effet de « guichet unique » instructeur/payeur) là où les CAF instruisent déjà le RMI ; la capacité de l’État, vu le caractère hiérarchisé des réseaux de caisses de sécurité sociale, d’y insuffler rapidement une politique de formation et une exigence de qualité de service.

Enfin, il est précisé par le projet que l’instruction des dossiers est effectuée à titre gratuit, ce que la loi en vigueur ne prévoit pas pour le RMI.

L’alinéa 60 dispose qu’une convention devra être passée entre les têtes de réseau des organismes payeurs, Caisse nationale des allocations familiales et Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, et l’institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et les Assédic (qui est « mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail »), et ce après avis de « l’association représentative des départements au niveau national ». L’Assemblée des départements de France (ADF), qui est vraisemblablement l’association « représentative » visée, encore que le texte ne précise pas les critères de cette représentativité, reçoit ainsi une forme de consécration législative de son existence… Cette convention traitera du « concours » de l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic à l’instruction des dossiers qui lui seraient adressés. À défaut d’une telle convention, ladite institution ne pourrait instruire les dossiers et devrait les transférer à « l’organisme chargé du versement compétent », formule qui désigne les organismes payeurs (formellement chargés du « service » et non du « versement »).

Cet alinéa envisage donc la possibilité que le service public de l’emploi soit associé à la gestion du RSA dès l’instruction des dossiers, ce qui semble logique compte tenu du public visé qui comprend les « travailleurs pauvres » (dont certains peuvent être plus habitués à contacter le service public de l’emploi que la CAF) et s’inscrit dans la logique d’ensemble de valorisation du travail. On comprend aussi qu’un équilibre doive être trouvé entre les CAF et CMSA, instructeurs de droit commun, et le nouvel opérateur de l’emploi, qui doit gérer sa montée en charge après la fusion ANPE/Assédic. Les modalités proposées apparaissent toutefois complexes et peu claires : que signifie « concourir » au traitement de dossiers administratifs ? En outre, il paraît curieux, alors que la compétence légale de l’attribution du RSA appartiendra à chaque président de conseil général, de prévoir une convention entre d’autres organismes à laquelle les conseils généraux ne seront associés qu’indirectement et collectivement, à travers un avis donné par l’ADF. Plus généralement, on peut se demander s’il est nécessaire que la loi entre dans ce détail d’ingénierie administrative, surtout qu’il s’agit non des compétences légales d’attribution d’une prestation, mais des seules modalités d’instruction des dossiers…

L’article L. 262-16 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 61) dispose que les demandes de RSA seront déposées au choix du demandeur auprès d’organismes dont la liste sera fixée par décret, organismes qui devront en assurer la transmission aux organismes instructeurs si elle ne leur revient pas. Actuellement, ainsi qu’on l’a dit, les demandes de RMI peuvent être adressées au département, au CCAS/CCIAS du domicile, à la CAF ou la CMSA ou, le cas échéant, à une association agréée. La liste à fixer par décret semble devoir également comporter, à terme, l’institution issue de la fusion de l’ANPE et des Assédic, l’article 14 du projet de loi infra précisant que l’article L. 262-16 du code de l’action sociale et des familles ne sera « applicable » à celle-ci qu’au 1^er janvier 2010.

L’article L. 262-17 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 62) instaure une information obligatoire des demandeurs de RSA, lors du dépôt des demandes, sur leurs droits et devoirs ainsi que sur les droits liés aux revenus d’activité professionnelle de son foyer (« droits connexes »), dans la continuité de l’article L. 262-13 en vigueur du même code pour ce qui est du RMI.

d) Ouverture des droits

L’article L. 262-18 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 63) dispose que le RSA est ouvert à compter de la date de dépôt de la demande. Dans la réglementation en vigueur, le RMI est dû à compter du premier jour du mois civil au cours duquel la demande est déposée (article R. 262-39 du code de l’action sociale et des familles).

e) Incidence sur les droits d’une hospitalisation ou d’une incarcération

L’article L. 262-19 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 64 à 66) prévoit qu’un décret en Conseil d’État précisera les conditions de réduction ou de suspension du RSA lorsqu’un membre du foyer est hospitalisé, accueilli dans un établissement d’hébergement ou incarcéré pour une certaine durée. Il devra être tenu compte des charges de famille et de la durée du séjour en établissement. Actuellement, un bénéficiaire isolé du RMI voit effectivement son allocation réduite de moitié au-delà de deux mois d’hospitalisation et suspendue après la même durée d’incarcération (articles R. 262-45 et R. 262-47 du code de l’action sociale et des familles). Il n’existe en revanche plus (depuis 1993) de disposition réglementaire spécifique de réfaction du RMI pour les bénéficiaires accueillis en hébergement (CHRS, hébergement d’urgence…).

f) Minimum de versement

L’article L. 262-20 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 67) dispose que l’allocation de RSA ne sera pas versée sous un certain montant, fixé par décret en Conseil d’État. Une telle disposition, classique dans le droit des prestations sociales afin d’éviter la charge administrative de versements infimes, existe pour le RMI : le plancher de versement mensuel de cette allocation est fixé à 6 euros (article D. 262-40 du code de l’action sociale et des familles).

g) Versement d’avances sur droits supposés

Par nature, les aides sociales peuvent représenter pour leurs bénéficiaires des secours d’urgence. S’agissant du RMI, l’article L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles en vigueur prévoit la possibilité d’avances sur droits supposés. L’article L. 262-21 du même code réécrit (alinéa 68) reprend cette faculté pour le RSA.

h) Articulation avec la prime pour l’emploi

L’alinéa 5 de l’article 6 du présent projet (voir le commentaire de l’article 6 infra) établit une articulation entre le RSA et la prime pour l’emploi (PPE) en prévoyant, pour les foyers susceptibles de bénéficier des deux dispositifs, une imputation du RSA sur la PPE : cette dernière sera réduite à due concurrence de l’allocation de RSA perçue durant l’année civile sur les revenus de laquelle la PPE est calculée. On rappelle qu’en effet la PPE prend la forme d’un crédit d’impôt (donnant lieu le cas échéant à des versements aux bénéficiaires) attaché à l’impôt sur le revenu.

L’article L. 262-22 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 69 du présent article 2) correspond à une coordination, dans ce code, avec cette disposition d’articulation RSA/PPE, qui sera inscrite dans le code général des impôts, dans un nouveau paragraphe D du II de l’article 200 sexies qui est ici mentionné.

Il s’agit de traiter d’un cas particulier, celui où la notion de « foyer » pour l’attribution du RSA ne coïnciderait pas avec celle de foyer fiscal utilisée pour le calcul de l’impôt sur le revenu et donc de la PPE qui en est un élément. Le dispositif du RSA est assez sommaire sur la notion de « foyer » : les articles L. 262-2 et suivants du code de l’action sociale et des familles tels que réécrits par le projet de loi font simplement référence, sans plus de précision, au « foyer » dont la composition et les ressources seront globalement prises en compte pour déterminer le RSA. Si l’on se réfère au dispositif actuel du RMI, on voit qu’il n’est pas plus explicite dans sa partie législative, mais précise les choses dans sa partie réglementaire : selon les articles R. 262-1 et R. 262-2 en vigueur du code précité, le RMI d’un foyer tient compte des conjoints et des partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS), mais aussi des concubins ⁽¹⁹⁾, ainsi que de toute personne « à la charge réelle et continue » du bénéficiaire et âgée de moins de vingt-cinq ans (les personnes intégrées dans le foyer après leur dix-septième anniversaire devant toutefois avoir un lien de parenté avec le bénéficiaire principal ou son conjoint). L’article 6 du code général des impôts donne une définition plus étroite du foyer fiscal soumis à imposition commune : les couples doivent être mariés ou liés par un PACS ; les enfants majeurs sont intégrés au foyer fiscal sur option et seulement jusqu’à vingt-et-un ans, sauf s’ils sont étudiants, auquel cas ils peuvent l’être jusqu’à vingt-cinq…

Le présent alinéa 69 envisage donc le cas où un foyer pris en compte en tant que tel pour l’attribution du RSA correspondrait à deux foyers fiscaux (c’est-à-dire essentiellement le cas de couples de concubins) : l’allocation de RSA perçue devrait alors être déclarée au fisc en parts égales par les deux membres du couple, chacun voyant donc son éventuelle PPE minorée de la moitié du montant global de leur RSA commun.

En tout état de cause, ce montant à déclarer ne comprendra pas, logiquement, la différence entre les revenus propres du foyer et son « revenu minimum garanti » au sens de l’article L. 262-2 du code de l’action social et des familles, c’est-à-dire le montant garanti en fonction de la seule composition du foyer (dans la continuité du RMI et de l’API actuels) : ne devra être imputée sur la PPE que la part de l’allocation de RSA correspondant à la conservation, en surplus, d’une fraction des revenus du travail, car c’est cette part qui représente le « plus » du RSA par rapport aux minima sociaux préexistants et qui apparaît, dans son objet, comme concurrente de la PPE.

7. Financement du RSA

Les alinéas 70 à 88 définissent les conditions de financement du RSA.

L’article L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles réécrit dispose en premier lieu, à l’alinéa 72, que le RSA est financé d’une part par un « fonds national des solidarités actives », d’autre part par les départements.

a) Contributions des départements

Selon l’alinéa 73, la contribution de chaque département correspondra, pour chaque foyer de sa compétence (résidant ou domicilié dans son ressort), à la différence entre le « revenu minimum garanti applicable au foyer » et ses ressources, c’est-à-dire, si l’on se reporte à l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles réécrit, à l’allocation différentielle calculée pour assurer à chaque foyer un niveau de ressources dépendant de sa composition, dans la continuité du RMI et de l’API actuels : a contrario, la part de l’allocation de RSA correspondant au maintien d’une fraction des revenus d’activité ne fait pas partie de la contribution départementale.

En revanche, les départements devront financer l’allocation de base des parents isolés, qui n’est pas à leur charge aujourd’hui (mais à celle de l’État), à la différence de celle de RMI. On rappelle qu’en 2006, les dépenses brutes d’allocations de RMI ont représenté 6,1 milliards d’euros et celles d’API 1,07 milliard d’euros.

Il est précisé que, pour désigner le département qui doit financer le RSA d’un foyer, les dispositions du chapitre II du titre II du livre I^erdu code de l’action sociale, relatives au « domicile de secours », sont écartées au bénéfice de celles du chapitre IV du titre VI du livre II de ce code, relatives à la « domiciliation ». On rappelle que ces deux corpus de règles, qui ont une incidence quant à la détermination de la collectivité responsable de la prise en charge des personnes sans domicile fixe, s’appliquent l’un à l’« aide sociale », l’autre aux « prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles » ; pour le RSA, il convenait de choisir entre l’un et l’autre.

b) Fonds national des solidarités actives

L’alinéa 74 met à la charge du nouveau « fonds national des solidarités actives » la différence entre le total des « sommes versées par les organismes chargés du versement » du RSA – ce qui semble désigner les allocations de RSA versées – et la somme des contributions des départements. Le fonds doit également prendre en charge « ses frais de fonctionnement », ainsi qu’« une partie des frais de gestion exposés par les organismes mentionnés à l’article L. 262-14 » du code de l’action sociale et des familles, c’est-à-dire les organismes payeurs (CAF et CMSA), ce qui marque une évolution, le service du RMI étant jusqu’à présent assuré à titre gratuit par ces organismes (et a fortiori celui de l’API, qui est une prestation familiale dont les dépenses d’allocations sont ultérieurement remboursées par l’État). Une enveloppe budgétaire de 100 millions d’euros a été annoncée au titre de ces dépenses de gestion. Aucune disposition n’est en revanche prévue pour la prise en charge des dépenses d’insertion (accompagnement) des bénéficiaires du RSA. À cet égard, on doit rappeler que les dépenses nettes des départements pour l’insertion des allocataires du RMI, qui est à leur charge, auraient atteint 924 millions d’euros en 2006, soit 725 euros en moyenne par allocataire ⁽²⁰⁾, ce qui amène à s’interroger sur la prise en charge de l’accompagnement des nouveaux bénéficiaires du RSA. Il est vrai que ces nouveaux bénéficiaires – qui ne perçoivent actuellement ni le RMI, ni l’API – seront par construction des personnes en emploi ou proches de l’emploi dont la situation justifiera beaucoup moins de prestations d’accompagnement et qui pourront aussi recourir aux prestations du service public de l’emploi. En outre, une enveloppe annuelle spécifique de 150 millions d’euros n’est pas mentionnée dans le texte législatif mais est budgétée par le gouvernement pour des mesures d’aide temporaire personnalisée aux bénéficiaires du RSA.

L’alinéa 75 précise que le fonds national des solidarités actives sera administré par un « conseil de gestion », dont les modalités de constitution et de fonctionnement sont renvoyées à un décret simple. Cette rédaction est inspirée de celle qui définit le fonds national d’aide au logement (le FNAL, institué par l’article L. 351-6 du code de la construction et de l’habitation). On peut toutefois observer qu’il n’est pas fait référence ici à un décret en Conseil d’État, comme pour la plupart des autres mesures d’application du dispositif du RSA en dehors de la fixation de critères chiffrés, ce qui peut surprendre vus les enjeux qui s’attachent à l’indépendance et à la qualité du conseil de gestion. Par ailleurs, la notion de conseil « de gestion » apparaît atypique et en tout état de cause contradictoire avec l’alinéa 76 infra, qui confie justement la « gestion » du fonds à la Caisse des dépôts et consignations.

Il est à noter, par ailleurs, qu’en l’absence de mesure législative le prévoyant, le nouveau fonds n’aura pas la personnalité morale (sinon, il faudrait le constituer, au regard de ses missions, sous la forme d’un établissement public dont il appartiendrait au législateur de fixer les principales règles constitutives), ni ne constituera un compte d’affectation spéciale, ce qui ne semble pas empêcher que lui soit affecté un prélèvement obligatoire spécifique (par l’alinéa 77 infra), si l’on se reporte au « modèle » fourni par le FNAL. Ce dernier est en effet doté de l’autonomie financière bien que dépourvu de la personnalité morale ; chargé de financer les différentes allocations logement, il est alimenté par des prélèvements obligatoires (cotisations patronales et fraction des droits sur la tabac), par les caisses de sécurité sociale et, le cas échéant, par des contributions de l’Etat ; il est administré par un conseil de gestion réunissant des représentants des différents ministères et caisses sociales intéressés, ainsi que la Caisse des dépôts et consignations.

L’alinéa 76 confie donc la gestion du nouveau fonds à la Caisse des dépôts et consignations. Cette institution a effectivement une expérience de gestion sous mandat de mécanismes financiers publics : outre le FNAL, elle assure ainsi la gestion administrative du Fonds de réserve pour les retraites, la gestion de l’IRCANTEC, régime de retraite des agents publics contractuels, et celle des fonds d’épargne issus de la centralisation de la collecte de divers livrets d’épargne réglementés.

L’objet de l’alinéa 77 est d’assurer le financement du fonds national des solidarités actives en disposant que ses recettes seront « notamment » constituées par un nouveau prélèvement sur les revenus dits du capital. Par ailleurs, l’État devra assurer l’équilibre du fonds (alinéa 78), ce qui laisse ouverte l’hypothèse d’une contribution budgétaire, d’où, sans doute, l’emploi de l’adverbe « notamment ».

c) Prélèvement de 1,1 % sur les revenus du capital

Le nouveau prélèvement instauré par l’alinéa 77 prendra techniquement la forme de contributions additionnelles, au taux de 1,1 %, aux prélèvements de 2 % institués respectivement sur les revenus dits du patrimoine et les revenus dits de placements par les articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale. Ces contributions additionnelles seront assises et recouvrées dans les mêmes conditions que lesdits prélèvements. Elles seront prélevées dès le 1^er janvier 2009 en application de l’article 14 du présent projet, bien que l’ensemble du dispositif RSA ne doive entrer en vigueur qu’au 1^er juin 2009.

● Distinction entre les assiettes « patrimoine » et « placements »

La distinction susmentionnée entre les revenus du patrimoine et ceux de placement tient moins à la nature de ces revenus qu’à la manière dont les prélèvements sociaux existants – sur lesquels la nouvelle taxe vient se caler – sont recouvrés. Au demeurant, le taux de l’ensemble des prélèvements sociaux est – et restera après la présente réforme – identique sur les deux catégories de revenus du capital.

Les prélèvements sociaux sur les revenus de placement sont ceux dont le versement est assuré par les établissements financiers ou les notaires ; ils sont précomptés au fur et à mesure que les intéressés distribuent des revenus à leurs clients ; du point de vue des contribuables, il s’agit donc de prélèvements à la source. Leur assiette comprend notamment les produits de placement entrant dans le champ du prélèvement libératoire pour l’impôt sur le revenu (intérêts des comptes sur livrets, comptes courants, revenus obligataires …), les plus-values immobilières, les dividendes (depuis le 1^er janvier 2008), les intérêts et primes d’épargne des comptes et plan d’épargne logement, les produits d’assurance-vie, les produits des plans d’épargne populaire et des plans d’épargne en actions, les gains sur les droits reçus au titre de la participation, et les produits des plans d’épargne entreprise et des plans d’épargne pour la retraite collectifs.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine sont ceux calculés à partir des éléments inscrits sur la déclaration de revenus et sont acquittés de manière similaire à l’impôt sur le revenu : ils sont donc liquidés l’année suivant celle de leur perception et versés d’un coup, en fin d’année, par le contribuable. L’assiette est composée principalement des revenus fonciers, des plus-values financières et des rentes viagères constituées à titre onéreux (« viagers », rentes aux victimes d’un accident…).

Les deux assiettes « revenus du patrimoine » et « revenus de placement » contribuent maintenant de manière à peu près équivalente au rendement des prélèvements sociaux sur les revenus du capital : 51 % des encaissements provenaient en 2007 de la première et 49 % de la seconde ; en 2008, il est prévu que la contribution de l’assiette « patrimoine » devienne minoritaire (48 %) ⁽²¹⁾.

● Éléments d’information sur l’assiette des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et son évolution

La structure en taux des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, dont le taux global cumulé atteint 11 % avant instauration de la nouvelle taxe, est actuellement la suivante : 8,2 % ⁽²²⁾ de contribution sociale généralisée (CSG) ; 0,5 % de contribution de remboursement de la dette sociale (CRDS) ; 0,3 % de contribution à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (financement de la dépendance et du handicap) ; 2 % de prélèvements sociaux spécifiques à ces revenus, affectés au Fonds de réserve pour les retraites au Fonds de solidarité vieillesse et à la Caisse nationale d’assurance vieillesse.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital ont connu une croissance dynamique ces dernières années, leur rendement global passant de 10,6 à 14,7 milliards d’euros de 2005 à 2007. Ce dynamisme est lié en partie à des modifications de réglementation, mais plus encore à l’évolution spontanée de l’assiette : + 9,2 % en 2005 ; + 7,2 % en 2006 ; + 9,9 % en 2007 ; + 2 % escomptés en 2008. Il convient toutefois d’observer que cette évolution, si elle rend compte d’une tendance de fond à une part accrue des revenus patrimoniaux dans le revenu des ménages, est également dépendante des aléas boursiers (à travers la taxation des plus-values), voire des variations du marché immobilier.

Les éléments suivants ont été fournis sur la répartition en 2007 de l’assiette « revenus du capital », à travers le rendement de la CSG assise dessus, entre les différents types de revenus.

Répartition de la CSG sur les revenus du capital par type d’actifs en 2007

	Répartition de la CSG capital par type d’actif 14,1 milliards d’euros
*CSG « patrimoine »*	7 615 millions d’euros
Revenus fonciers	50 %
Plus values boursières	8 %
Capitaux mobiliers	34 %
Autres revenus	8 %
CSG « placements »	6 458 millions d’euros
PL, RAS et PEL	25 %
Plus values immobilières	16 %
Assurance vie	59 %

Source : gouvernement.

● Éléments d’information sur le patrimoine des ménages et leurs revenus patrimoniaux

Les revenus du capital constituent le plus souvent un élément relativement accessoire des revenus des ménages : d’après les données de l’INSEE pour 2006, avant impôt, 10,8 % en moyenne du revenu global, loin derrière les revenus d’activité (63,4 %) et les revenus sociaux.

Pour autant, ces revenus sont plus significatifs pour certaines catégories de foyers. Il en est ainsi, notamment, pour les personnes d’un certain âge ; les revenus patrimoniaux, selon la même statistique, représentent 14,5 % du revenu global des ménages dont la personne de référence a 55 à 64 ans, 18,7 % lorsque cet âge est compris entre 65 et 74 ans et 20,8 % pour les personnes plus âgées.

L’analyse de la composition du patrimoine des ménages, et notamment des taux de détention des différentes catégories d’actifs, montre, sans surprise, une diffusion inégale : plus de quatre ménages sur cinq ont au moins un livret d’épargne ; près d’un sur deux a un produit d’assurance-vie ou d’épargne-retraite ; un sur quatre détient des valeurs mobilières ; à peine 18 % sont propriétaires de biens immobiliers autres que leur logement.

Les différents types d’actifs sont en général plus présents que la moyenne dans le patrimoine de catégories socioprofessionnelles a priori favorisées telles que les cadres et les professions libérales, mais aussi de catégories qui peuvent avoir des revenus moyens modestes, tels que les retraités, en particulier les agriculteurs et indépendants retraités. Ainsi, près de 34 % des indépendants retraités détiennent des biens immobiliers autres que leur logement, soit un taux double de la moyenne des ménages ; de même, ils sont 40 % à détenir des valeurs mobilières, contre 24 % de l’ensemble des ménages.

Taux de détention des types d’actifs par les ménages selon la catégorie socioprofessionnelle

(en %, 2003-2004, France métropolitaine)

	Livrets d'épargne	Épargne-logement	Valeurs mobilières	Ass-vie, PEP, ép. retraite	Épargne salariale	Patrimoine immobilier	Résidence principale	Autres logements
Ensemble	83,2	41,3	24,2	43,7	16,7	60,5	*55,7*	*17,7*
Agriculteur	91,6	72,7	42,3	65,3	7,7	88,9	84,3	33,2
Artisan, commerçant, industriel	74,7	50,5	42,0	60,9	12,8	71,4	63,0	31,3
Profession libérale	82,9	67,9	61,2	82,0	14,8	81,8	73,0	42,4
Cadre	90,6	65,7	50,3	58,2	39,2	73,8	65,8	28,5
Profession intermédiaire	88,2	53,2	25,2	48,5	31,5	64,1	59,2	15,7
Employé	84,7	38,6	14,4	39,5	16,7	41,7	35,9	10,0
Ouvrier qualifié	81,7	40,3	12,4	38,0	27,0	54,0	51,5	8,6
Ouvrier non qualifié	78,3	28,0	7,4	34,6	14,4	34,9	31,4	7,4
Agriculteur retraité	85,9	34,9	26,4	39,8	1,1	71,8	68,7	21,4
Indépendant retraité	81,4	31,1	40,4	49,7	1,2	80,5	76,5	33,8
Salarié retraité	83,1	32,9	23,8	42,3	3,9	68,8	64,6	20,2
Autre inactif	70,1	19,6	8,8	17,0	2,7	32,4	28,1	9,8

Source : INSEE, site internet.

L’exploitation des déclarations d’impôt constitue une autre source d’informations, même s’il faut être conscient que les « cases » de la déclaration, qui correspondent aux règles de l’impôt sur le revenu, ne rendent pas compte de tous les revenus patrimoniaux et ne les classent pas nécessairement selon des catégories économiques logiques ; certains revenus exonérés n’apparaissent pas. Comme on peut le constater sur le tableau ci-dessous, qui récapitule quelques catégories, au sens du fisc, de revenus du capital particulièrement significatives, une minorité seulement des près de 40 millions de foyers fiscaux procédant à une déclaration dispose de chaque type de revenus patrimoniaux : 13 % ont des revenus d’actions et parts (hors plan d’épargne en actions-PEA), 7 % des revenus sur un PEA, 11 % des revenus financiers soumis à prélèvement libératoire (produits de taux), 9 % des revenus fonciers… Les montants déclarés sont en moyenne modestes (le niveau moyen élevé des plus-values déclarées s’expliquant par la dispense de déclaration des cessions inférieures à un certain seuil), ce qui laisse à penser que les revenus patrimoniaux sont en général des revenus accessoires.

S’agissant des revenus fonciers, qui d’après ces données concerneraient un peu moins de 4 millions de contribuables pour un montant moyen annuel inférieur à 8 000 euros, une analyse plus ancienne faite sur les revenus déclarés en 2002 indiquait que, dans près de 99 % des cas, le revenu foncier est un revenu secondaire. Il représente en moyenne 15 % des revenus des déclarants. Environ 40 % des agriculteurs et des professions libérales déclarent des revenus fonciers, mais seulement 7 % des salariés.

Les catégories de revenus du capital les plus significatives
dans les déclarations d’impôt sur le revenu

(revenus 2006 déclarés en 2007)

	Montant global déclaré (en millions d’euros)	Nombre de déclarants (en milliers)	% du total des foyers fiscaux déclarant un type de revenus	Montant moyen par déclarant (en euros)
Rentes viagères à titre onéreux	1 145	503	1	2 276
Produits de placements soumis à prélèvement libératoire (hors assurance-vie)	4 579	4 333	11	1 057
Revenus d'actions et parts (ouvrant droit à abattement)	15 219	5 012	13	3 036
Revenus distribués dans les PEA	1 493	2 658	7	562
Plus-values sur valeurs mobilières	14 306	417	1	34 277
Revenus fonciers (y compris micro-foncier)	28 424	3 639	9	7 811

Source : direction générale des impôts (site internet).

d) Relations conventionnelles avec les organismes payeurs

L’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 79 à 87) précise les relations conventionnelles entre les organismes payeurs, CAF et CMSA, et les financeurs du RSA.

Les alinéas 79 à 85 portent sur les conventions qui devront être passées entre les organismes payeurs et les départements ; avec de lourdes redondances rédactionnelles (par exemple, les alinéas 79, 81 et 84 évoquent tous le service du RSA), ils reprennent largement les dispositions en vigueur s’agissant de la gestion du RMI (articles L. 262-30 à L. 262-32 actuels du code de l’action sociale et des familles). Les conditions du service du RSA, ainsi que des éventuelles délégations de compétences quant à son attribution (cf. article L. 262-13 du même code réécrit supra), devront être réglées par voie conventionnelle ; la neutralité en trésorerie des flux financiers devra être assurée ; l’accent est également mis sur le contrôle des prestations et les échanges de données. Un décret simple est prévu pour l’application de ces dispositions.

Symétriquement, l’alinéa 86 prévoit des conventions impliquant d’une part l’État et la Caisse des dépôts et consignations (en ta

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