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N° 1113

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 septembre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 1100) généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion

PAR M. Marc-Philippe DAUBRESSE,

Député.

——

INTRODUCTION 7

I.- LE PANORAMA ÉCLATÉ DES DISPOSITIFS D’INSERTION 15

A. L’EMPILEMENT DES MINIMA SOCIAUX 15

B. LA MULTIPLICITÉ DES CONTRATS AIDÉS 16

1. Les divers contrats aidés 17

2. Un dispositif complexe et peu lisible 22

3. Les expérimentations d’amélioration du dispositif des contrats aidés déjà autorisées 22

C. LE DÉVELOPPEMENT ENTRAVÉ DE L’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE 23

D. L’INCITATION À L’ACTIVITÉ ET LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ AU TRAVAIL : LES LIMITES DES RÉPONSES APPORTÉES JUSQU’À PRÉSENT 27

1. L’intéressement à la reprise d’emploi 28

2. La prime pour l’emploi 28

3. Les limites de ces mécanismes 29

4. La question des droits connexes 31

II.- LA MATURATION DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE 33

A. LE CONCEPT DE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE 33

B. LES EXPÉRIMENTATIONS 34

1. Les expérimentations autorisées par la loi de finances pour 2007 34

2. Le bilan de l’expérimentation du RSA 34

C. UNE DÉMARCHE CONCERTÉE : LE GRENELLE DE L’INSERTION 37

III.- UNE RÉFORME GLOBALE DES POLITIQUES D’INSERTION 39

A. L’INSTAURATION D’UN REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE 39

1. La mécanique du RSA 39

2. L’articulation du RSA et de la prime pour l’emploi 40

3. Un dispositif qui se substitue au revenu minimum d’insertion et à l’allocation de parent isolé 42

4. Des droits et des devoirs clairement posés pour les bénéficiaires 43

5. Le financement du RSA 44

B. LA RÉFORME DES DROITS CONNEXES DES BÉNÉFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX 50

C. UN NOUVEAU PILOTAGE DES POLITIQUES D’INSERTION 52

1. La responsabilité des départements en matière de politiques d’insertion est affirmée 52

2. L’organisation départementale du dispositif d’insertion est profondément remaniée 52

D. LA MODERNISATION DU FONCTIONNEMENT DES STRUCTURES D’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE 54

E. LA MISE EN PLACE D’UN CONTRAT UNIQUE D’INSERTION 56

1. Le contrat unique se décline en deux volets selon qu’il s’agit du secteur marchand ou non marchand 56

2. Les composantes du contrat unique sont encadrées par la loi 57

3. L’adaptabilité et l’efficacité des deux contrats servant de base au contrat unique sont améliorées 59

TRAVAUX DE LA COMMISSION 61

I. AUDITION DES MINISTRES 61

II. EXAMEN DES ARTICLES 83

TITRE IER REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE 83

Article 1er : Principes des politiques d’insertion 83

Après l’article 1er 87

Article 2 : Modalités de mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA) 87

Après l’article 2 150

Article 3 : Modalités de compensation des charges nouvelles incombant aux départements du fait de l’extension prévue de leurs compétences 152

TITRE II  DISPOSITIONS RELATIVES AUX DROITS CONNEXES ET DE COORDINATION 160

Article 4 : Dispositions de coordination dans le code de l’action sociale et des familles et réforme du régime de réservation de places de crèche pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux 160

Article 5 : Dispositions de coordination dans le code de la sécurité sociale et relatives à la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc) et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) 164

Article 6 : Coordinations et droits connexes dans le domaine fiscal 174

Article additionnel après l’article 6 : Critères d’attribution des aides sociales par les collectivités territoriales 185

Article 7 : Coordinations diverses 186

Après l’article 7 187

TITRE III POLITIQUES D’INSERTION 188

Article 8 : Organisation départementale du dispositif d’insertion 188

Article additionnel après l’article 8 : Statut juridique des personnes accueillies dans des organismes d’accueil communautaire et d’activités solidaires 193

Article 9 : Adaptation et harmonisation du cadre juridique et financier des structures d’insertion par l’activité économique et dispositions de coordination dans le code du travail 193

Article 10 : Contrat unique d’insertion 204

Article 11 : Aménagements du contrat d’accompagnement dans l’emploi 210

Article 12 : Abrogation des contrats d’avenir et des contrats d’insertion-revenu minimum d’activité et aménagements du contrat initiative emploi 218

Article 13 : Dispositions diverses de mise en cohérence 227

Après l’article 13 229

TITRE IV DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES 229

Avant l’article 14 229

Article 14 : Entrée en vigueur de la réforme 230

Article 15 : Application outre-mer 233

Article 16 : Fin des expérimentations relatives au RSA et au contrat unique aidé 234

Article 17 : Dispositions transitoires 239

Article additionnel après l’article 17 : Evaluation 241

TABLEAU COMPARATIF 243

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 343

ANNEXES 359

ANNEXE 1 : Liste des personnes auditionnées 359

ANNEXE 2 : Impact de la réforme de la réforme sur le revenu : cas types 361

INTRODUCTION

Vingt ans après le vote de la loi sur le revenu minimum d’insertion (RMI), le bilan est contrasté : tout le monde reconnaît qu’elle a représenté un progrès social dans la reconnaissance de la dignité des personnes les plus fragiles de notre société, mais personne ne considère que le RMI a résolu le problème de la pauvreté en France.

La nécessité de transformer et d’élargir le dispositif actuel est largement partagée au-delà des clivages politiques traditionnels. Cette nécessité procède d’un triste constat : la France est, juste après la Suède, le pays d’Europe qui consent le plus gros effort financier pour sa protection sociale en y affectant plus de 30 % de sa richesse nationale. Et pourtant, les résultats sont inquiétants : 20 ans après sa création, le nombre d’allocataires du RMI est passé de 422 000 à 1 100 000 ; 7 millions de personnes vivent encore sous le seuil de la pauvreté ; le nombre de familles surendettées atteint 1 500 000 et un ménage français sur huit vit avec un revenu insuffisant, avec un nombre croissant de travailleurs pauvres.

I – Le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion procède d’une nouvelle logique de lutte contre la pauvreté axée sur le soutien au travail

1. La première nouveauté, c’est que le revenu de solidarité active (RSA) généralisé, à la différence de ceux qui ont été préalablement expérimentés dans plusieurs départements de France, sera ouvert à l’ensemble des travailleurs à revenus modestes, en tenant compte de leurs ressources et de leur situation familiale. De nombreux droits étaient jusqu’ici rattachés au statut de bénéficiaire du RMI, et donc perdus en cas de reprise d’emploi, contribuant ainsi à enfoncer les personnes concernées dans des trappes à pauvreté. En liant l’attribution de ces droits (aides au logement, exonération de taxe d’habitation ou de redevance audiovisuelle) non plus à un statut, mais à un niveau de ressources, le nouveau RSA s’accompagne non pas d’une perte brutale des droits, mais d’une réduction progressive.

2. La seconde nouveauté, c’est la garantie d’une augmentation des revenus en cas de reprise d’activité : quand on gagne 100 euros du fait de son travail, le RSA baisse de 38 euros et la personne garde ainsi 62 euros de revenus d’activité, ce qui modifie considérablement les choses puisqu’elle dispose principalement de revenus d’activité plutôt que de revenus d’assistance.

3. La troisième nouveauté, c’est la simplification : le RSA va remplacer le RMI, l’allocation de parent isolé (API) ainsi que les systèmes d’intéressement et la prime de retour à l’emploi ; il remet de l’ordre dans les différents systèmes qui se sont empilés jusqu’ici en mettant en place un revenu où désormais le travail paie plus que l’assistanat.

4. La quatrième nouveauté, c’est la méthode qui a été choisie avec le Livre vert sur le RSA et le Grenelle de l’insertion, qui a tiré le bilan des expérimentations positives réalisées dans plusieurs départements et a précédé l’élaboration de ce projet de loi d’une large concertation.

5. La cinquième nouveauté, enfin, c’est la réforme en profondeur des contrats aidés, et la création d’un contrat unique d’insertion, qui va beaucoup plus loin que les dispositifs qui avaient été élaborés dans le cadre du plan de cohésion sociale de 2004 avec deux objectifs ; le premier, c’est de mettre le pied à l’étrier à ceux qui ont besoin d’une transition vers l’emploi classique ; le second, c’est de faire bénéficier de la solidarité ceux qui ont des difficultés prolongées mais qui, pour autant, ne doivent pas être condamnés à l’exclusion. Le nouveau contrat unique d’insertion sera ainsi beaucoup plus souple que le précédent et le droit à l’insertion des bénéficiaires du RSA sera désormais inséparable d’une obligation de rechercher activement un emploi, sauf exception justifiée.

II – Dans l’analyse du texte, le rapporteur s’est attaché à vérifier que dix conditions étaient bien remplies car elles lui semblent nécessaires pour assurer le succès du RSA

1. Le RSA doit être tout autant un outil de lutte contre la pauvreté et un moteur puissant de retour vers l’emploi. Le retour à l’emploi est la condition indispensable pour sortir de l’assistanat et de l’exclusion. À cette fin, une partie spécifique du RSA doit être consacrée à cet objectif.

2. Le dispositif du RSA doit procurer à son bénéficiaire reprenant un emploi un surcroît de revenu suffisant pour qu’il y ait un intérêt financier à quitter l’assistance.

3. Le dispositif du RSA doit prendre en compte les droits connexes dont bénéficient les allocataires du RMI ou des minima sociaux, afin de supprimer les « trappes à inactivité ».

4. Les financements du RSA doivent être à la hauteur des objectifs qui lui sont fixés. Ces financements doivent reposer à la fois sur le redéploiement de certaines dépenses et sur de nouvelles ressources. Une réflexion parallèle doit être menée sur la prime pour l’emploi (PPE) ainsi que sur les niches fiscales. Le financement du RSA doit être compatible avec le caractère prioritaire de la politique de pouvoir d’achat voulue par le chef de l’Etat.

5. La mise en place du RSA doit s’accompagner d’une action volontariste et efficace de lutte contre le temps partiel subi et encourager le travail.

6. Le RSA doit, dès sa mise en place, s’appuyer sur un équilibre entre droits et devoirs de ses bénéficiaires : le droit de bénéficier d’un accompagnement personnalisé et renforcé vers l’emploi ; le devoir de s’inscrire résolument et de bonne foi dans une démarche de retour à l’emploi.

7. La lutte contre les abus et les fraudes doit être une priorité du service public d’accompagnement des bénéficiaires du RSA et des travailleurs sociaux pour plus de justice et d’équité. Les moyens nécessaires devront être dégagés.

8. Le RSA doit s’inscrire dans une culture nouvelle du résultat et d’évaluation de l’action publique. Le RSA, dans son aspect à la fois de lutte contre la pauvreté et de retour à l’emploi, devra être régulièrement évalué.

9. La mise en place du RSA doit être accompagnée d’une simplification et d’une rationalisation du système des minima sociaux, pour plus d’efficacité et d’équité entre bénéficiaires. Le mécanisme du RSA doit être facile à comprendre par les bénéficiaires, à la fois dans ses aspects « droits » et ses aspects « devoirs ». Cette transparence est un impératif démocratique et une condition de l’efficacité du RSA.

10. Le RSA doit s’inscrire dans une stratégie globale en faveur de l’insertion. Au delà, la réduction de la pauvreté doit aussi s’appuyer sur les politiques voulues par le Président de la République, de plein emploi et d’augmentation de la quantité de richesses produites. Ces objectifs nécessitent une politique globale de revalorisation de la place et de la valeur du travail dans notre société.

III – Ces conditions étant satisfaites, il conviendra que le débat parlementaire évalue les risques de la généralisation du RSA

En premier lieu, l’instauration d’une prestation sociale unique s’adressant à un potentiel large de bénéficiaires n’est pas neutre. Elle concerne en effet plusieurs millions de personnes correspondant aux bénéficiaires du RMI et de l’API, aux personnes exerçant à temps partiel choisi, subi, ou à temps plein et percevant un salaire proche du SMIC. L’intégration dans le RSA de la majorité des bénéficiaires de la PPE doit se faire sans susciter de leur part un sentiment de déclassement du fait de la substitution d’une aide sociale à une aide fiscale (PPE).

Ensuite, la mise en œuvre du RSA ne peut s’abstraire du contexte de nécessaire maîtrise de nos charges publiques et sociales dans lequel elle s’inscrit. La France continue de se caractériser par un taux de charges sociales, rapporté au salaire, plus élevé que nos concurrents, amputant d’autant le salaire direct et le pouvoir d’achat de chaque salarié.

L’amélioration du salaire direct, fruit du travail, et, plus particulièrement, du niveau de rémunération des salariés se situant entre 1 et 1,4 SMIC doit rester la priorité.

L’objectif demeure bien entendu qu’il soit plus rémunérateur de travailler.

Pour autant, il faut maintenir un écart suffisamment incitatif entre les revenus tirés du seul travail et ceux résultant de droits sociaux cumulés à une rémunération tirée d’une quotité de temps salarié.

L’incidence des droits connexes doit être globalement prise en compte, qu’ils soient fiscaux (taxe d’habitation, redevance audiovisuelle...), sociaux (couverture maladie universelle complémentaire-CMUc, aides au logement, aides pour le chauffage, tarification sociale de l’énergie...), définis au niveau national ou local (transports, cantine, frais de garde...).

De même, le RSA ne doit pas devenir une trappe à temps partiel : alors que l’écart de rémunération entre un salarié à plein temps rémunéré au SMIC et un mi-temps est de l’ordre de 500 euros, l’écart, dans le cas type d’une personne célibataire payant un loyer de 300 euros, serait ramené à 195 euros avec le RSA en y intégrant l’incidence de l’allocation logement.

Le principe de responsabilité doit être réaffirmé pour maintenir une solidarité durable, fondement de notre contrat social. La prestation doit être conçue pour aider à franchir un cap difficile dans une perspective d’autonomie, non pour constituer un moyen de subsistance à vie sans autre perspective.

De ce point de vue, avec un recul de vingt ans, des enseignements peuvent être tirés des évaluations successives du RMI. Globalement, ce dispositif représente une dépense annuelle de plus de 6 milliards d’euros. En métropole, le taux de bénéficiaires pour 100 habitants varie de 1 à 7 selon les départements. La situation socio-économique des territoires est, certes, bien différente.

Rien ne semple pouvoir justifier, néanmoins, des pratiques aussi hétérogènes d’une réglementation pourtant uniforme. En métropole, pour une population de l’ordre de 1 million d’habitants, les dépenses engagées varient selon les départements de 50 millions d’euros à plus de 150 millions. Le RMI est trop souvent devenu une simple prestation financière qui ne s’inscrit plus dans une logique contractuelle et une dynamique d’insertion. Il est donc indispensable d’assurer un suivi pour éviter les dérives, les abus, les dissimulations de situations professionnelles, familiales, fiscales, sociales ...

IV – Dans ce contexte, le rapporteur s’est attaché à vérifier et préciser le dispositif prévu par le Gouvernement sur plusieurs points

Les précisions apportées portent sur les sujets suivants :

1. La gouvernance du dispositif et la clarification du rôle des acteurs

2. La liaison entre la prime pour l’emploi et le revenu de solidarité active

3. La gestion des droits connexes au niveau national et local

4. La compensation loyale des charges vis-à-vis des départements

5. Le problème de la gestion des tutelles

6. Le champ d’application des nouveaux dispositifs d’insertion et, en particulier, son extension aux associations intermédiaires

7. Le problème du financement

Sur ce point, un important travail, mené en étroite collaboration avec le rapporteur pour avis de la Commission des finances, a été mené pour associer étroitement solidarité sociale et équité fiscale.

Dans ce contexte difficile de maîtrise des dépenses publiques, auquel s’ajoute un accroissement de la charge de la dette due à l’augmentation de l’inflation et des taux d’intérêts, le financement du RSA par une nouvelle taxe s’impose. Cette taxe de 1,1 % sur les revenus du capital concerne tous les revenus, à l’exception des livrets défiscalisés (livret A, livret Bleu, livret d’épargne populaire, livret jeune et livret de développement durable) jusqu’à un plafond de 30 600 euros. En conséquence :

– Un ménage ayant contracté un contrat d’assurance-vie de 30 000 euros qui lui rapporte 1 500 euros en 2009 versera 16,5 euros en 2009.

– Un propriétaire qui loue un appartement pour 600 euros par mois mois et dont le revenu net, charges déduites, est de 4 800 euros verra sa contribution augmenter de 4,4 euros par mois.

– Les prélèvements sociaux sur les produits du capital représentent actuellement 11 % de ces produits. La taxe de 1,1 % sur les revenus du capital destinée à financer le RSA viendra s’y ajouter pour un total de 12,1 % et un produit supplémentaire de 1,5 milliard d’euros.

– Cette contribution va fonctionner exactement comme la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus du capital. Plus de 60 % des recettes de la CSG sur ces revenus proviennent des 10 % de foyers fiscaux déclarant les revenus les plus élevés. Les 5 % de foyers les plus aisés contribuent à la moitié des recettes totales de CSG sur le capital, et au-delà le 1 % de foyers qui déclare le plus de revenus contribue à près d’un tiers de ces recettes. La taxe additionnelle sur les revenus du capital pèsera donc davantage sur les foyers les plus aisés et non pas sur les petits épargnants et les classes moyennes.

– Les 10 % de foyers dont le revenu fiscal de référence excède 3 600 euros par mois et qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables fourniront l’effort le plus important pour le financement du RSA. Ils acquitteront en moyenne 31 euros par foyer et par mois.

– Les 30 % de foyers dont le revenu fiscal de référence est compris entre 1 600 euros par mois et 3 600 euros par mois et qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables acquitteront en moyenne 5 euros par mois et par foyer.

– Les 60 % de foyers dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 1 400 euros par mois et qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables contribueront au financement du RSA pour, en moyenne, moins de 3 euros par foyer et par mois.

Pourquoi la taxe de financement du RSA est-elle incluse dans le bouclier fiscal ?

Depuis le 1er janvier 2007, les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 60 % de ses revenus, hors contributions sociales. Afin d’améliorer la compétitivité fiscale et d’inciter les contribuables à conserver leur domicile en France, la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a ramené ce seuil de 60 % à 50 % et, pour assurer au dispositif une effectivité réelle, y a intégré les 11 % de prélèvements sociaux.

La taxe additionnelle sur les revenus du capital, dont la création est prévue pour le financement de la mise en place du revenu de solidarité active, est un impôt. Son assiette est identique à celle du prélèvement social de 2 % déjà inclus dans le bouclier. Elle sera comptée au même titre que les autres impôts dans le calcul du plafond de 50 %.

Inclure la taxe additionnelle sur les revenus du capital dans le champ du bouclier fiscal ne sera pas un cadeau fait aux plus riches. Les bénéficiaires du bouclier fiscal sont majoritairement des ménages modestes. D’après les résultats concernant l’année 2007, 70 % des demandes ont été déposées par des foyers à faible revenu qui ne paient pas l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Pour l’année 2007, le montant total des reversements aux contribuables qui en ont fait la demande s’élève à 246 millions d’euros. Pour l’année 2007, sur 13 700 bénéficiaires (pour un total de 23 000) dont les demandes ont été analysées :

Ø plus de 10 600 gagnent moins de 1 000 euros par mois ;

Ø 98 gagnent entre 1 000 euros et 1 300 euros par mois ;

Ø 122 gagnent entre 1 300 euros et 1 600 euros par mois ;

Ø 149 gagnent entre 1 600 euros et 2 000 euros par mois ;

Ø 174 gagnent entre 2 000 euros et 2 500 euros par mois ;

Ø 280 gagnent entre 2 500 euros et 3 500 euros par mois ;

Ø 2 242 gagnent plus de 3 500 euros par mois.

– Le montant moyen de la restitution pour les foyers gagnant moins de 1 000 euros par mois est de 1 960 euros, sachant que leur imposition à l’impôt sur le revenu est infime et que plus de 92 % d’entre eux ne sont pas redevables de l’ISF.

– Les 2 200 contribuables dont les revenus dépassent 3 500 euros par mois ont bénéficié d’un remboursement d’environ 85 000 euros en moyenne. En ne prenant en compte que l’impôt sur le revenu et l’ISF, ces contribuables versent déjà près de 200 000 euros en moyenne au budget de l’Etat.

– Le bouclier fiscal ne fait échapper personne au financement du RSA : tous les contribuables vont payer la nouvelle taxe. Les sommes restituées ensuite via le plafonnement à 50 % portent autant sur cette taxe que sur les autres impôts, en particulier les impôts locaux dont les taux ont régulièrement augmenté au cours des dernières années.

– L’inclusion de la nouvelle taxe de 1,1 % sur les revenus du capital dans le champ du bouclier fiscal aura un effet de 40 millions d’euros sur un total de recettes attendues de 1,5 milliard d’euros.

– Parmi les foyers qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables, les 10 % de foyers dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 3 600 euros par mois verront leur charge moyenne supplémentaire passer, en raison du bouclier fiscal, de 32 euros à 31,2 euros par mois, soit une baisse de 80 centimes d’euros par mois.

– Parmi les foyers qui disposent d’un capital dont les revenus sont taxables, les 1 % de foyers dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 9 500 euros par mois verront leur charge moyenne supplémentaire passer, en raison du bouclier fiscal, de 156 euros à 151 euros par mois, soit une baise de 5 euros par mois.

La taxe de financement du RSA va donc peser sur les 10 % de Français dont les revenus du capital sont les plus élevés et qui acquitteront 60 % de son montant.

Le bouclier fiscal ne fait échapper personne au financement du RSA : tous les contribuables acquittent la taxe de 1,1 %. Les sommes restituées ensuite, via le plafonnement à 50 % portent autant sur cette taxe que sur les autres impôts, en particulier les impôts locaux, dont les taux ont régulièrement augmenté au cours des dernières années. Pour autant, le rapporteur et le rapporteur pour avis de la commission des finances ont proposé de compléter ce dispositif par une mesure d’équité fiscale. Car le véritable abus, ce n’est pas le bouclier fiscal qui respecte un principe simple : l’impôt n’est pas spoliateur et on ne doit pas donner plus de la moitié de ses revenus en impôt.

Le véritable abus, c’est que des ménages très aisés peuvent, en toute légalité, échapper à tout impôt sur le revenu grâce à la combinaison de plusieurs niches fiscales. D’après le rapport d’information de la commission des finances sur les niches fiscales (1), les 1 000 contribuables aisés qui usent le plus de niches fiscales peuvent ainsi récupérer 300 000 euros en moyenne, certains ne payant aucun impôt avec des dispositifs qui, n’étant pas plafonnés, permettent des réductions de plus d’un million d’euros par foyer.

Pour éviter cela, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales propose deux amendements afin de poser le principe du plafonnement global des niches fiscales : le premier dispose que le taux de la « taxe RSA » sera diminué du montant cumulé de l’avantage en impôt pouvant être retiré par un contribuable de l’application des dépenses fiscales propres à l’impôt sur le revenu ; le second prévoit que le Gouvernement devra déposer annuellement, au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances afférent à l’exercice suivant, un rapport faisant état de la mise en œuvre du RSA, du produit de la taxe et du produit du plafonnement global des niches, qui proposera, le cas échéant, une diminution du taux de la taxe RSA.

Ainsi, on pourra conjuguer justice sociale et équité fiscale et une diminution du taux du prélèvement sur les revenus patrimoniaux devra être envisagée si l’équilibre prévisionnel du fonds qui alimente le RSA le permet (sachant que les prévisions tablent sur environ 150 millions d’euros de recettes pour le plafonnement global des niches qui sera instauré, tandis que l’exclusion de la taxe RSA du bouclier fiscal représenterait seulement 40 millions d’euros de moindre dépense fiscale, le tout à rapprocher du 1,5 milliard d’euros de dépenses supplémentaires prévues au titre du RSA).

8. L’évaluation

Un amendement a été déposé par le rapporteur et le président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales à la fin du texte, prévoyant la tenue, trois ans après la mise en œuvre de la loi, d’une conférence annuelle pilotée par un comité réunissant tous les acteurs, afin d’évaluer le dispositif et de vérifier que les opportunités et les menaces soulevées dans ce rapport ont bien été prises en compte.

*

Au total, le RSA est une avancée sociale incontestable qui relance la valeur travail et l’activité, comme moteur principal de la lutte contre la pauvreté, mais dont le dispositif complexe et non dénué de risques doit être régulièrement évalué.

I.- LE PANORAMA ÉCLATÉ DES DISPOSITIFS D’INSERTION

Au-delà de l’instauration du revenu de solidarité active proprement dit, le présent projet de loi est l’occasion d’une refonte totale des politiques d’insertion, dont il simplifie l’ensemble des instruments. Le système français actuel se caractérise effectivement par une accumulation de mesures dont la cohérence et l’articulation ne sont pas évidentes.

A. L’EMPILEMENT DES MINIMA SOCIAUX

La notion de « minimum social » ne correspond pas réellement à une catégorie juridique – les minima sociaux français étant d’ailleurs définis dans différents codes, ceux de l’action sociale et des familles, de la sécurité sociale et du travail – mais regroupe diverses prestations qui ont en commun d’être des allocations financières non contributives (financées par la solidarité nationale et non par des cotisations ouvrant un droit individuel, qui peut même être plus ou moins proportionnel aux cotisations payées) versées sous condition de ressources (faibles) en vue d’assurer un revenu minimal aux personnes concernées.

Constitué depuis une cinquantaine d’années, le système français de minima sociaux regroupe dix prestations. Comme on le constate sur le tableau ci-après, le nombre de leurs bénéficiaires est très variable. Dans un premier temps, ont plutôt été instituées des prestations ciblées qui visaient à combler les interstices du système de sécurité sociale en couvrant les personnes appartenant aux catégories visées par ce système, telles les personnes âgées, mais dépourvues de droits contributifs suffisants (faute d’avoir cotisé). Institué plus tard, en 1988, le revenu minimum d’insertion (RMI) a en revanche une vocation quasi universelle, puisque n’en sont guère écartés que les jeunes de moins de vingt-cinq ans (s’ils n’ont pas d’enfant), les étudiants et certaines catégories d’étrangers ne répondant pas, en particulier, à une condition de durée de résidence en France (ainsi que ceux qui sont en situation irrégulière).

Une étude comparative sur les minima sociaux dans quatorze pays européens (2) montre que notre pays est une sorte de « recordman » du nombre de prestations différentes assimilables à des minima sociaux : si tous les pays étudiés sauf un (l’Italie) ont un régime de revenu minimum à portée générale, des prestations spécialisées pour les personnes âgées, handicapées ou les chômeurs n’existent que dans certains d’entre eux. La France a le plus grand nombre de prestations, tandis que le Finlande fait tout avec une prestation universelle…

Les effectifs de bénéficiaires des différents minima sociaux en France

 

Année de création

Effectif de bénéficiaires

1999

2002

2005

2006

Minimum vieillesse (allocation de solidarité aux personnes âgées)

1956

807 831

668 036

609 385

598 541

Allocation supplémentaire d’invalidité (ASI)

1957

100 231

105 400

112 623

111 394

Allocation aux adultes handicapés (AAH)

1975

693 828

751 128

800 959

803 963

Allocation de parent isolé (API)

1976

168 184

180 904

206 125

217 452

Allocation veuvage (AV) (en extinction)

1980

19 754

13 386

6 613

6 119

Allocation de solidarité spécifique (ASS) (1)

1984

491 092

394 736

401 582

393 236

Allocation d’insertion (AI), puis allocation temporaire d’attente (ATA) à partir de 2006 (2)

1984

27 038

43 894

34 556

22 483

Revenu minimum d’insertion (RMI)

1988

1 145 023

1 090 348

1 289 540

1 278 753

Revenu de solidarité outre-mer (RSO)

2001

-

8 175

9 963

10 991

Allocation équivalent-retraite (AER) (dispositif fermé à compter du 1/1/2009(3)

2002

-

2 800

41 509

60 111

Ensemble

 

3 452 981

3 258 807

3 512 855

3 503 043

Source : INSEE.

(1) L’ASS est destinée aux demandeurs d’emploi de longue durée arrivés en fin de droits.

(2) L’ATA bénéficie à des catégories très spécifiques de personnes : demandeurs d’asile, réfugiés, apatrides, anciens détenus, anciens expatriés…

(3) L’AER est une allocation d’attente pour des personnes ayant validé avant soixante ans suffisamment de trimestres pour bénéficier de la retraite à taux plein.

B. LA MULTIPLICITÉ DES CONTRATS AIDÉS

Les contrats aidés constituent l’un des outils privilégiés d’accès ou de retour à l’emploi pour les publics en difficulté.

Après une première simplification des dispositifs existants d’aide à l’embauche réalisée par la loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale qui a procédé, d’une part, à la fusion des contrats emplois solidarité (CES) et des contrats emplois consolidés (CEC) en un seul contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) réservé aux employeurs du secteur non marchand et, d’autre part, à la création d’un seul dispositif d’accès à l’emploi direct dans le secteur marchand, le contrat initiative emploi (CIE), l’année 2006 a vu la montée en charge de ces dispositifs tandis que l’année 2007 a été une année de consolidation et d’appropriation par l’ensemble des acteurs.

L’année 2008 a néanmoins été l’occasion de mettre en évidence les faiblesses d’un dispositif qui se caractérise tant par sa complexité que par sa segmentation suivant les populations ciblées, ce qui en fait en définitif un outil insuffisamment efficace et souvent critiqué. Ce constat a d’ailleurs conduit le législateur à prévoir la possibilité de déroger aux règles complexes qui les régissent en utilisant le nouveau cadre expérimental offert par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

1. Les divers contrats aidés

Les contrats aidés existants offrent un paysage complexe et sont aujourd’hui fortement différenciés en fonction des publics et des objectifs à atteindre.

Depuis la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, il existe en effet quatre principales formules de contrats aidés destinées à faciliter l’accès à l’emploi des publics adultes éloignés de l’emploi.

Chacun de ces contrats est aujourd’hui encadré par des réglementations en matière de volume de travail hebdomadaire minimum, de nature de contrat (contrat à durée indéterminée – CDI, contrat à durée déterminée – CDD), de niveau et de durée d’aide à l’employeur.

Deux contrats sont spécifiquement destinés aux publics identifiés comme prioritaires par le service public de l’emploi départemental : le contrat initiative emploi (CIE) dans le secteur marchand et le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) dans le secteur non marchand.

● Le contrat initiative-emploi (CIE)

Profondément remanié par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le CIE a pour objectif de favoriser le retour à l’emploi dans le secteur marchand de personnes confrontées à des difficultés d’insertion professionnelle ou sociale (pour des questions d’âge, de diplôme, de situation de chômage de longue durée…).

Le CIE s’adresse à tous les employeurs affiliés à l’Unédic (sauf les particuliers), les employeurs de pêche maritime et les groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ). Il ne peut pas être conclu par des établissements ayant procédé à un licenciement économique dans les six mois ou si l’embauche est la conséquence directe du licenciement d’un salarié en CDI sur un même poste.

Le CIE est un contrat de travail de droit privé, d’une durée indéterminée ou d’une durée déterminée renouvelable deux fois dans la limite de vingt-quatre mois, afin de limiter les effets d’aubaine. Lorsqu’il est conclu à durée déterminée, le CIE peut être suspendu à la demande du salarié pour lui permettre d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Le salarié peut également rompre le CIE à durée déterminée pour une embauche en CDI ou CDD d’au moins six mois ou une participation à une formation professionnelle conduisant à une qualification reconnue.

Il peut être à temps partiel (20 heures hebdomadaires minimum, sauf difficultés particulières du travailleur) ou à temps plein.

Les salariés titulaires d’un CIE sont rémunérés au moins au SMIC ou au minimum conventionnel applicable dans l’entreprise.

Le CIE ouvre droit, pour les employeurs concernés, à une prise en charge par l’Etat d’une partie du coût de l’embauche (dans la limite de 47 % du SMIC horaire brut multiplié par trente-cinq heures hebdomadaires) et à des exonérations sociales (réduction dégressive des cotisations patronales de sécurité sociale sur les rémunérations horaires inférieures à 160 % du SMIC). Le montant et la durée de l’aide, versée mensuellement et par avance, sont fixés régionalement en fonction des caractéristiques du bénéficiaire du contrat, de la situation locale et des efforts de l’employeur pour financer des actions de formation ou d’accompagnement.

Pour recourir à un CIE, l’employeur doit d’abord conclure une convention avec l’ANPE fixant les modalités d’emploi et, éventuellement, les actions à mettre en œuvre suivant le profil du bénéficiaire (orientation, accompagnement professionnel, formation…) et le montant total de l’aide.

● Le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE)

Mesure symétrique du CIE dans le secteur non marchand, le CAE est destiné à faciliter l’insertion professionnelle des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières sur des postes visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits. Les critères d’accès au CAE sont fixés dans chaque région par arrêté préfectoral.

Il s’adresse aux collectivités territoriales, aux personnes morales de droit public, aux organismes de droit privés à but non lucratif (associations, mutuelles…), aux personnes morales chargées de la gestion d’un service public, aux groupements d’employeurs pour les fonctions internes au groupe, aux ateliers ou chantiers d’insertion. Les services de l’Etat, les associations aux personnes, les partis politiques et les organisations syndicales sont exclus du bénéfice du CAE.

Le CAE est un CDD d’une durée minimale de six mois, renouvelable deux fois dans la limite de vingt-quatre mois. Le contrat d’accompagnement dans l’emploi peut être suspendu, à la demande du salarié, pour lui permettre d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Si la période d’essai est concluante et le salarié embauché, le contrat d’accompagnement est rompu sans préavis.

Il peut être à temps partiel (20 heures par semaine minimum, sauf aménagement pour les personnes rencontrant des difficultés particulières) ou à temps plein.

Les salariés titulaires d’un CAE sont rémunérés au SMIC ou au minimum conventionnel applicable dans la structure.

La conclusion d’un CAE ouvre droit, pour l’employeur, à un financement mensuel de l’Etat, dont le montant est fixé par arrêté du préfet de région. Ce financement ne peut excéder 95 % du SMIC horaire brut (avec un montant spécifique pour les chantiers d’insertion) dans la limite de 35 heures de travail hebdomadaires. Il diffère ainsi du CIE par le taux d’aide, plus favorable que pour le secteur marchand. Il est cumulable avec l’exonération de cotisations patronales de sécurité sociales dans la limite d’un SMIC, de la taxe sur les salaires, de la taxe d’apprentissage et de la participation à l’effort de construction. Le montant (versé mensuellement et par avance) et la durée de l’aide sont fixés régionalement en fonction des caractéristiques du bénéficiaire du contrat, de la situation locale et des efforts de l’employeur pour financer des actions de formation ou d’accompagnement. L’Etat peut également participer au financement des actions de formation et de validation des acquis de l’expérience (VAE) mises en œuvre au bénéfice du titulaire du contrat.

Pour recourir à un CAE, l’employeur doit conclure une convention avec l’ANPE fixant les actions à mettre en œuvre selon le profil du bénéficiaire (orientation, accompagnement professionnel, formation et validation des acquis de l’expérience), le montant de l’aide à l’embauche et de l’aide à l’accompagnement.

Parallèlement à ces deux contrats destinés à des publics identifiés comme prioritaires par le service public de l’emploi départemental, il existe aussi deux contrats destinés aux bénéficiaires de minima sociaux : le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) dans le secteur marchand ; le contrat d’avenir (CA) dans le secteur non marchand.

● Le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA)

Le CI-RMA vise à faciliter l’insertion sociale et professionnelle d’allocataires de minima sociaux [Revenu minimum d’insertion (RMI) – allocataire ou ayant droit –, Allocation de solidarité spécifique (ASS), Allocation de parent isolé (API) ou Allocation aux adultes handicapés (AAH)] qui rencontrent des difficultés importantes d’accès à l’emploi. Depuis la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le CI-RMA est réservé au seul secteur marchand.

Il s’adresse à tous les employeurs affiliés à l’Unédic (sauf les particuliers employeurs), aux employeurs de pêche maritime et aux entreprises de travail temporaire. Les entreprises ayant licencié pour motif économique dans les six mois précédant l’embauche, les entreprises ayant licencié un salarié en CDI pour procéder à l’embauche en CI-RMA, l’Etat et les collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics administratifs et leurs groupements sont exclus du dispositif.

Le CI-RMA peut être un CDD, un contrat de travail temporaire ou un CDI. Lorsqu’il ne s’agit pas d’un CDI, il est conclu pour une durée minimale de six mois minimum, renouvelable deux fois dans la limite de dix-huit mois (afin de limiter les « effets d’aubaine »). Le CI-RMA peut être suspendu, à la demande du salarié, le temps pour lui d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Si la période d’essai est concluante et le salarié embauché, le CI-RMA est rompu sans préavis.

Le salarié est embauché à temps partiel (vingt heures par semaine minimum) ou à temps plein, et rémunéré au moins à hauteur du SMIC horaire.

L’employeur reçoit, quelle que soit la durée du temps de travail prévue au contrat, une aide mensuelle forfaitaire, de l’Etat ou du département selon le cas, équivalente au montant du RMI garanti à une personne seule, cumulable avec certains allègements ou exonérations de cotisations patronales. C’est le mécanisme dit « d’activation des minima sociaux ». Le salarié perçoit un revenu minimum d’activité (RMA) égal au SMIC horaire, cumulable avec l’allocation dont il bénéficiait, déduction faite du montant de l’aide versée à l’employeur.

Pour conclure un CI-RMA, l’employeur doit signer une convention avec la collectivité débitrice de la prestation antérieurement perçue par le titulaire du contrat : l’ANPE (pour les allocataires de l’ASS, de l’API ou de l’AAH) ou le conseil général (pour les allocataires du RMI). Pour les bénéficiaires du RMI, le CI-RMA est soumis à l’accord préalable du président du conseil général, pour les autres personnes, la décision est prise par l’ANPE. Cette convention précise les conditions de mise en œuvre du projet d’insertion professionnelle du salarié. Elle prévoit des actions et fixe des objectifs en matière d’orientation et de formation professionnelle, d’accompagnement dans l’emploi, de validation des acquis de l’expérience. Un tuteur est désigné pour assurer l’accueil et le suivi du salarié.

● Le contrat d’avenir (CA)

Le CA, équivalent pour le secteur non marchand du CI-RMA, a comme objectif l’insertion durable d’allocataires de minima sociaux (RMI – allocataire ou ayant droit –, ASS, API ou AAH) qui rencontrent des difficultés importantes d’accès à l’emploi afin de satisfaire à des besoins collectifs non satisfaits (services aux personnes, environnement…).

Il s’adresse aux employeurs du secteur non marchand : collectivités territoriales, personnes morales de droit public, organismes de droit privé à but non lucratif (associations, mutuelles…), personnes morales chargées de la gestion d’un service public, structures d’insertion par l’activité économique (notamment les chantiers et ateliers d’insertion).

CDD de deux ans, le contrat d’avenir peut être renouvelé dans la limite de douze mois (trente-six mois si le salarié est âgé de cinquante ans et plus, soit une durée totale de soixante mois au plus). Par arrêté préfectoral, la durée du contrat peut être comprise entre six et vingt-quatre mois, notamment pour les ateliers et chantiers d’insertion. Le CA peut être suspendu, à la demande du salarié, pour lui permettre d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Si la période d’essai est concluante et le salarié embauché, le CA est rompu sans préavis. Le salarié peut également rompre le CA pour une embauche en CDI ou CDD d’au moins six mois ou pour participer à une formation professionnelle conduisant à une formation reconnue.

Le salarié est embauché à temps partiel (vingt-six heures hebdomadaires). Cette durée peut néanmoins varier sur la période du contrat dans certaines limites et à la double condition que la durée de travail ne dépasse pas trente-cinq heures sur la semaine et que la durée moyenne hebdomadaire n’excède pas vingt-six heures sur la période du contrat. Dans le cas des ateliers et chantiers d’insertion et des associations d’aide à la personne, la durée moyenne hebdomadaire peut être comprise entre vingt et vingt-six heures.

Les salariés titulaires d’un CA sont rémunérés au minimum sur la base du SMIC horaire.

Outre des exonérations de cotisations, l’employeur perçoit une aide forfaitaire à l’embauche de la part du département ou de l’Etat égale au montant maximal du RMI pour une personne seule. Il existe également une aide dégressive de l’Etat, dite « prime de cohésion sociale », versée mensuellement et calculée en pourcentage de la différence entre le salaire brut mensuel effectivement versé (dans la limite du salaire minimum prévu par la convention collective pour le poste considéré) et le montant de l’aide forfaitaire à l’embauche : 75 % la première année et 50 % les années suivantes. Cette aide est de 90 % pour les ateliers et les chantiers d’insertion et n’est pas dégressive. Cette aide est de 100 % en cas d’embauche d’un bénéficiaire de l’ASS de cinquante ans et plus et dont les droits à l’allocation ont été ouverts depuis au moins vingt-quatre mois à la date de conclusion du contrat.

Pour conclure un CA, l’employeur doit signer une convention avec le président du conseil général ou le maire et le bénéficiaire. Cette convention prévoit obligatoirement des actions de formation et d’accompagnement. Le salarié est suivi par un référent. Les actions de formation se déroulent pendant ou hors du temps de travail. L’employeur délivre au salarié en fin de contrat une attestation de compétences.

Comme on le voit, le panorama qui résulte du dispositif actuel des principaux contrats aidés existants est relativement complexe. Il peut être synthétisé dans le schéma suivant :

Répartition schématique des contrats aidés selon les populations cibles

Population cible

Secteur marchand

Secteur non marchand

Bénéficiaires des minima sociaux
(RMI, ASS, API, AAH)

CI-RMA

CA

Autres personnes éligibles (personnes sans emploi rencontrant des difficultés d’accès à l’emploi)

CIE

CAE

Dans le secteur non marchand, le nombre d’entrées en contrats d’accompagnements dans l’emploi (CAE) et contrats d’avenir (CA) s’est stabilisé autour de 350 000 en 2007, alors que 37 500 contrats initiative emploi (CIE) ont été conclus en 2007. Pendant la même année, le contrat d’insertion revenu minimum d’activité (CI-RMA) a connu une montée en charge, avec 28 500 contrats conclus lors des trois premiers trimestres de l’année 2007.

2. Un dispositif complexe et peu lisible

Ces contrats aidés manquent actuellement de lisibilité pour les employeurs, les bénéficiaires et les réseaux prescripteurs. Il est ainsi significatif que les acteurs de l’insertion réclament depuis de nombreuses années un dispositif plus souple et plus simple.

Le rapport d’information n° 255 (2006-2007) de M. Serge Dassault, sénateur de l’Essonne, rapporteur spécial des crédits de la mission « Travail et emploi », sur l’efficacité des contrats aidés faisant suite à l’enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances du Sénat en application de l’article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sur l’efficacité des contrats aidés de la politique de l’emploi, a fait état d’une politique complexe, éclatée et mal évaluée.

Ce rapport critique ainsi la multiplicité des dispositifs, la complexité des contrats aidés et donc leur lisibilité ainsi que leur fonctionnement sur des logiques de cloisonnement.

Il souligne que l’efficacité des contrats aidés actuels est aujourd’hui limitée du fait notamment de la limitation de leur durée qui conduit souvent à ce que la fin du contrat ne coïncide que rarement avec l’assouvissement des besoins du bénéficiaire, notamment parce que des actions significatives de formation n’ont pas eu le temps d’être engagées.

Dans le même esprit, le sous-groupe thématique « contrats aidés » constitué dans le cadre du Grenelle de l’insertion, a également conclu le 27 mai 2008 à la nécessité de réformer les contrats d’insertion pour plus de lisibilité et d’efficacité.

À l'issue du Grenelle de l’insertion, le 27 mai 2008, les participants se sont ainsi accordés sur une feuille de route déclinant des chantiers prioritaires parmi lesquels figure la fusion des contrats aidés en deux contrats seulement.

3. Les expérimentations d’amélioration du dispositif des contrats aidés déjà autorisées

Conscient de l’imperfection du dispositif actuel en matière de contrats aidés, le législateur a autorisé par étapes des expérimentations de simplification des contrats aidés d’insertion.

– L’article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007

La loi de finances pour 2007 a ainsi ouvert la voie à l’expérimentation d’un contrat unique d’insertion dont les bénéficiaires étaient les seuls titulaires du Revenu minimal d’insertion (RMI).

– L’article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

Avec la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, la possibilité d’expérimenter des formules innovantes de contrat unique a été renforcée. L’Etat et les départements volontaires ont été ainsi autorisés à expérimenter la mise en place d’un contrat unique fusionnant plusieurs contrats existants : contrat d’avenir (CA) et contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) comme l’autorisait déjà la loi de finances pour 2007, mais désormais également contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) et contrat initiative emploi (CIE). La loi prévoit également que l’aide assortie au contrat unique d’insertion puisse être modulable en fonction de critères tels que le degré d’éloignement de l’emploi du bénéficiaire ou les engagements pris par l’employeur en matière d’accompagnement, de formation ou de pérennisation du contrat.

– Les articles 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA)

Après la loi de finances pour 2007 et la loi instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (DALO), la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a ouvert la possibilité aux conseils généraux qui le souhaitent de mettre en œuvre des expérimentations de nouvelles formules de contrats pour les bénéficiaires du RMI (CI-RMA et CAV) en dérogeant aux dispositions réglementaires existantes en matière de nature du contrat (CDI, CDD, contrat de travail temporaire), de durée hebdomadaire du travail, de cas de suspension, de montant de l’aide versée à l’employeur et de durée de la convention et nombre de renouvellements. Parallèlement, l’Etat peut proposer des aménagements similaires sur les contrats qui le concernent (CIE et CA).

La possibilité de mener des expérimentations visant à simplifier et à améliorer qualitativement le dispositif des contrats aidés, notamment en concevant des parcours complets d’accompagnement personnalisé, mobilisant accompagnement, tutorat en entreprise et, le cas échéant, une formation, témoigne du caractère jugé perfectible du dispositif actuel des contrats aidés.

C. LE DÉVELOPPEMENT ENTRAVÉ DE L’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

Le secteur de l’insertion par l'activité économique vise à permettre à des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières d’accéder à un emploi, en leur proposant parallèlement un accueil et un accompagnement adoptés.

Depuis plus de trente ans, le développement de ce secteur contribue activement à la lutte contre le chômage et l’exclusion. Les structures de l’insertion par l’insertion par l’activité économique bénéficient à ce titre d’aides publiques, sous des formes cependant très diverses, selon le type de structure concernée, comme l’illustre le tableau présenté ci-après concernant les principales d’entre elles, à savoir : les entreprises d’insertion, les associations intermédiaires et les entreprises temporaires d’insertion, qui interviennent dans le secteur marchand, et les ateliers et chantiers d’insertion, qui développent des activités d’utilité sociale.

En 2006, selon une étude de la DARES publiée en juin 2008 (3), 253 000 salariés ont ainsi été embauchés ou mis à disposition par l’une des 5 300 structures d’insertion par l’activité économique. Comme les années précédentes, ce sont les associations intermédiaires qui ont mis à disposition le plus de salariés (165 000), le plus souvent chez des particuliers. Par ailleurs, 23 500 personnes ont été mises à disposition par des entreprises de travail temporaire d’insertion et 18 500 ont été embauchées par des entreprises d’insertion. S’agissant des 3 360 ateliers et chantiers d’insertion, qui accueillent les personnes considérées comme les plus éloignées de l’emploi, 46 00 salariés ont été embauchés, soit une hausse de 70 % par rapport à 2005.

Pour consolider et renforcer le développement de l’insertion par l’activité économique, le plan de cohésion sociale engagé en 2005 a prévu d’accroître très significativement les moyens qui lui sont alloués.

Évolution des moyens financiers prévus depuis 2000 en loi de finances pour les structures d’insertion par l’activité économique

(en millions d’euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Total prévu en LFI

139*

172*

190*

177*

172*

213**

220**

223**

* en intégrant les exonérations spécifiques aux entreprises de travail temporaire et entreprises d’insertion

** hors exonérations de droit commun et exonérations concernant les associations intermédiaires

Source : rapport du groupe d’experts du Conseil national de l’insertion par l’activité économique, « Lever les obstacles aux promesses de l’IAE » (novembre 2007)

Le cadre juridique et financier des principales structures d’insertion par l’activité économique (IAE)

 

Structures du secteur marchand

Structure d’utilité sociale

Associations intermédiaires

Entreprises d’insertion

Entreprises de travail temporaire et d’insertion

Ateliers et chantiers d’insertion

Statut

Associations de la loi 1901 conventionnées par l’État

Entreprises du secteur marchand : société anonyme (SA), société à responsabilité limitée (SARL) association, coopérative, entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL)…

Entreprises de travail temporaire

Structures créées et portées par des organismes de droit privé à but non lucratif ou des structures publiques (4)

Missions des structures

Recrutement, élaboration d’itinéraires personnalisés, orientation vers les CCAS, aide à l’insertion professionnelle durable, réception et traitement des offres d’emploi…

Insertion par l’offre d’une activité productive assortie de différentes prestations définies selon les besoins de l’intéressé (réentraînement au rythme de travail, formation, accompagnement social…)

Insertion professionnelle, suivi social et professionnel pendant et en dehors des missions

Suivi, accompagnement, encadrement technique et formation des personnes les éloignées de l’emploi (construction d’un parcours d’insertion adapté et individualisé aux besoins spécifiques de chacune d’elles)

Modalités d’intervention

Salariés mis à disposition de particuliers, d’associations, de collectivités locales et d’entreprises pour la réalisation de travaux occasionnels.

Production de biens ou des services destinés à être commercialisés sur un marché

Salariés mis à disposition d’entreprises clientes, dans le cadre de missions d’intérim

Les ACI peuvent être permanents ou créés pour une durée limitée. Ils développent essentiellement des activités d’utilité sociale, répondant à des besoins collectifs non satisfaits.

Contrat de travail, mise à la disposition

CDI à temps partiel ou CDD.

La durée totale des mises à disposition ne peut excéder 240 heures au cours des 12 mois suivant la première mise à disposition lorsque celle-ci s’effectue auprès d’une entreprise. S’il s’agit d’une mise à disposition auprès d’une association, aucune limitation d’heures.

Les salariés embauchés doivent bénéficier de l’agrément préalable de l’ANPE (durée de 24 mois pendant laquelle le salarié peut être embauché » dans plusieurs structures d’insertion).

CDD limité à 24 mois (renouvellement compris) ; rémunération égale au minimum au SMIC

Contrat de travail temporaire limité à 24 mois (renouvellement compris)

Rémunération au moins égale au SMIC horaire

Salariés ayant le statut de stagiaire de la formation professionnelle embauchés sous contrats aidés : contrats d’avenir, contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE), contrats initiative emploi (CIE), contrats insertion revenu minimum d’activité (CI-RMA).

Durée du contrat de travail au minimum de six mois ; durée hebdomadaire de 20 heures minimum.

Nature de l’aide de l’État

Exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, de TVA, d’impôts sur les sociétés, de taxe professionnelle et de taxe d’apprentissage, dans la limite de 750 heures rémunérées par an et par salarié.

Aide à l’accompagnement (aide annuelle maximale de l’État de 30 000 euros par association depuis le 1er juillet 2005)

Allégement des cotisations patronales de sécurité sociale (allégement Fillon) depuis le 1er juillet 2005 pour les salariés agréés par l’ANPE.

Aide au poste d’insertion (rémunération et accompagnement) égale à 9 681 € par poste à temps plein. Mesure cofinancée par le Fonds social européen (FSE) à hauteur de 50 %.

Allégement des cotisations patronales de sécurité sociale (allégement Fillon) depuis le 1er juillet 2005 pour les salariés agréés par l’ANPE.

Aide au poste d’accompagnement (51 000 € pour 12 salariés à plein temps).

Prise en charge par l’État d’une partie significative de la rémunération du salarié en contrat aidé

Exonération de certaines cotisations à la charge des employeurs pour ces mêmes contrats.

Aide modulable à l’accompagnement dont le montant s’inscrit dans la limite maximale de 30 000 € par an et par structure.

Source : DARES, Premières synthèses n° 25.1, « L’insertion par l’activité économique en 2006 » (juin 2008)

Toutefois, comme le souligne le rapport général établi en conclusion des travaux du Grenelle de l’insertion, rendu public en mai dernier, le nombre d’emplois dans le secteur de l’insertion par l’activité économique n’a finalement que peu progressé au cours des quinze dernières années.

Le développement de ces structures se heurte en effet à plusieurs difficultés, liées en particulier à l’instabilité et à la complexité de leur financement public. Ainsi, les aides de l’État sont aujourd’hui très variées, sans réelle cohérence et source de disparités territoriales, et, dans le cas des associations intermédiaires et des ateliers et chantiers d’insertion, pour lesquels l’aide à l’accompagnement est forfaitaire et plafonnée, ce mode de financement ne permet pas de soutenir efficacement leur activité et peut ainsi entrer en contradiction avec l’objectif de développement de l’offre d’insertion.

En outre, l’évolution fréquente du nombre et des caractéristiques des différents contrats aidés pose un réel problème de visibilité et de gestion pour les responsables de ces organismes. Au-delà des problèmes de financement, le système actuel apparaît en effet aujourd’hui particulièrement complexe. De fait, comme le résumait justement le Conseil national de l’insertion par l’activité économique, dans un rapport publié en novembre 2007, le dirigeant d’une SIAE doit bien souvent s’improviser « diplomate spécialisé dans l’ingénierie de l’action publique, tout en restant chef d’entreprise et en garantissant l’exécution du projet social de sa structure » !

D. L’INCITATION À L’ACTIVITÉ ET LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ AU TRAVAIL : LES LIMITES DES RÉPONSES APPORTÉES JUSQU’À PRÉSENT

La valorisation du travail est tout à la fois une question d’équité entre actifs et inactifs, un choix de société et un enjeu d’efficacité économique, dans la mesure où cela contribue à augmenter le taux d’emploi, qui reste insuffisant dans notre pays.

Une récente enquête (5) menée auprès de personnes dont les revenus d’activité sont inférieurs à 1,5 SMIC mensuel montre que celles de ces personnes qui sont au chômage attribuent d’abord cette situation à une formation, des qualifications ou une expérience inadéquates (65 % des réponses) et/ou à l’insuffisance d’offres d’emploi (46 % des réponses), loin devant le manque d’argent pour chercher un emploi (13 % des réponses). Toutefois, la question financière est importante pour les personnes concernées : parmi celles de ces personnes au chômage qui ont eu l’occasion de refuser une embauche (au moins), soit une sur quatre, 40 % justifient ce refus par l’insuffisance de la rémunération et/ou les charges financières trop importantes liées à l’emploi proposé, le motif financier étant le premier motif de refus devant la localisation géographique de l’emploi refusé (37 % des réponses) et sa pénibilité (20 %). Il est donc clair que des mesures d’incitation financière peuvent avoir un effet significatif sur l’accès ou le retour à l’emploi des personnes qui n’en ont pas.

Dans ce conteste, la généralisation, avec le RMI, des systèmes d’allocations différentielles a amené le développement du débat sur les « trappes à inactivité » et donc à pauvreté : comment faire en sorte que toute activité supplémentaire se traduise par un revenu supplémentaire effectif, et plus généralement valoriser la situation des salariés modestes par rapport à celle de ceux qui n’occupent pas d’emploi ?

Mais les réponses apportées jusqu’à présent n’ont pas donné pleine satisfaction.

1. L’intéressement à la reprise d’emploi

Les différents minima sociaux, que l’on a évoqués plus haut, ont naturellement en commun, compte tenu de leur objet, d’être versés sous condition de ressources. Mais ceux que l’on appelle parfois les minima sociaux « purs » (6), comme le RMI ou l’allocation de parent isolé (API), ont une autre caractéristique : ces prestations n’ont pas un montant forfaitaire mais prennent la forme d’une allocation différentielle qui vient compléter les ressources propres à concurrence d’un plafond de ressources. Intrinsèquement, l’augmentation éventuelle des revenus propres des bénéficiaires sous ce plafond ne se traduit par aucun changement de revenu global pour eux, mais est l’objet d’une sorte d’« impôt » au taux de 100 %.

C’est pourquoi, afin de valoriser la recherche d’activités rémunérées même modestes, il a été prévu très tôt des mécanismes dits d’« intéressement » des allocataires de minima sociaux leur permettant de conserver tout ou partie des prestations précédemment perçues tout en bénéficiant des revenus tirés d’une activité commencée après l’ouverture des droits à ces prestations. Si les règles ont évolué dans le temps et ont varié selon les prestations, le mécanisme de base appliqué à la principale, le RMI, ainsi qu’à l’API, a longtemps consisté à autoriser le cumul intégral de l’allocation et du salaire pendant les trois à six premiers mois d’une activité nouvelle, puis le cumul avec 50 % de ce salaire pendant neuf mois.

2. La prime pour l’emploi

C’est dans la même logique, mais avec un champ beaucoup plus large et donc un public très différent, qu’a été instituée en 2001 (7) la prime pour l’emploi (PPE). Adossée à l’impôt sur le revenu (c’est un crédit d’impôt remboursable) et destinée à inciter à l’emploi ainsi qu’à soutenir le pouvoir d’achat des salariés, la PPE est subordonnée à l’exercice d’une activité professionnelle, salariée ou non : elle n’est versée que lorsque sont déclarés des revenus d’activité compris entre un plancher de revenu correspondant à environ 30 % du montant d’un SMIC mensuel (il s’agit d’inciter à un minimum d’activité) et un plafond fixé à environ 140 % de ce montant, le niveau maximum de prime étant atteint pour des revenus correspondant à un SMIC à plein temps.

3. Les limites de ces mécanismes

Cependant, ces différents mécanismes financiers, qu’il s’agisse de l’intéressement spécifique aux reprises d’emploi des bénéficiaires de minima sociaux ou de la PPE, ont montré des limites.

La stagnation du nombre de personnes en intéressement a pu être attribuée à l’absence de lisibilité du système, ce qui a conduit à l’importante réforme effectuée par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux. Pour les prises ou reprises d’emploi ayant un horaire de travail supérieur à 78 heures par mois, cette réforme a substitué, au système préexistant de conservation de 50 % du salaire, un régime de cumul intégral du salaire avec des primes forfaitaires (une prime unique de 1 000 euros + des primes mensuelles de 150 ou 225 euros, selon que le bénéficiaire est une personne isolée ou qu’il s’agit d’un couple ou d’une famille, versées pendant neuf mois). Ce nouveau dispositif se voulait plus incitatif à la reprise d’emploi car il permet la conservation de 100 % des gains de revenu d’activité, tandis que les primes forfaitaires ont de leur côté l’avantage de la lisibilité ; quant au ciblage sur les emplois représentant un quantum horaire significatif, il vise à privilégier les emplois permettant de sortir effectivement de la précarité ; enfin, la prime de 1 000 euros a pour objet de couvrir les dépenses inhérentes à un retour à l’emploi (achat de vêtements, moyens de transports, garde d’enfants…).

Même si les comparaisons sont difficiles compte tenu notamment de problèmes d’homogénéité des données, les statistiques semblent montrer un certain progrès de l’intéressement parmi les bénéficiaires des minima sociaux ces dernières années.

L’accès des bénéficiaires des minima sociaux à l’intéressement

En %

 

API
(2004)

API
(2007)

RMI
(12/2003)

RMI
(12/2006)

ASS
(12/2003)

ASS
(2007)

% d’allocataires en intéressement

5,4

10,2

11,9

13,5

13,3

20,7

Sources : rapports annuels de performances 2006 et 2007 des missions « Travail et emploi » et « Solidarité et intégration » ; DARES, Première synthèses, n° 26-3, juin 2006 ; DREES, Études et résultats, n° 613, décembre 2007.

Cependant, la réforme de 2006 n’a pas permis de dépasser les deux grandes limites des systèmes d’intéressement :

– le caractère provisoire (douze mois suivant la prise d’emploi dans le général) de la possibilité de cumuler un revenu du travail et une allocation au-delà du plafond de ressources de droit commun de celle-ci. L’incitation financière n’est donc assurée qu’à court terme ;

– la limitation aux seules prises ou reprises d’emploi. Les personnes bénéficiant d’un minimum social tout en poursuivant une activité réduite ou non rentable ne sont pas concernées, ce qui pose un problème de justice. L’instauration de primes forfaitaires en 2006 a en outre créé un autre biais en entraînant d’importants effets de seuil entre les personnes répondant aux critères et percevant donc ces primes non modulables, et celles hors critères, même de peu (parce qu’elles prennent un emploi à 75 heures par mois au lieu de 80, par exemple), totalement écartées du système des primes.

Quant à la prime pour l’emploi, les critiques qu’elle a suscitées sont assez connues :

– du fait du caractère fiscal du dispositif, un mode de calcul impénétrable et un décalage temporel important entre la perception des revenus qui la justifient et la liquidation de la prime l’année suivante ;

– une efficacité mise en doute (8) – que ce soit par rapport à l’objectif de redistribution ou en matière d’incitation à l’emploi – du fait d’un certain saupoudrage : 9 millions de bénéficiaires pour un montant annuel moyen de l’ordre de 480 euros, soit 40 euros par mois.

La loi n° 2005-1719 de finances pour 2006 s’est efforcée de répondre à ces critiques en augmentant substantiellement les montants de la PPE – quand on atteint en 2008 près de 2 000 euros de PPE (par an) pour un couple bi-actif rémunéré au SMIC avec deux enfants, ce n’est pas négligeable – et en instaurant un système d’acomptes mensuels pour toutes les personnes ayant reçu des versements de prime l’année précédente. Cependant, compte tenu des régularisations qu’il entraîne lorsque est liquidée la prime effectivement due sur laquelle des avances ont été faites, ce système a ensuite dû être rendu optionnel.

Une enquête menée en 2007 (9) parmi les bénéficiaires potentiels de la PPE a au demeurant montré que si près de 90 % ont connaissance de l’existence de la prime et près de 85 % de son caractère fiscal (notamment du fait qu’elle est calculée à partir d’une rubrique de la déclaration d’impôt), les autres modalités du dispositif sont largement méconnues, et plus encore ses réformes : 11 % des répondants connaissaient approximativement le montant maximal de PPE que peut toucher un célibataire ; 5 % savaient que le montant de la PPE a été relevé d’environ 30 % en 2006… Une telle situation n’est pas satisfaisante pour un mécanisme qui prétend modifier les comportements, ce qui suppose qu’il soit connu.

4. La question des droits connexes

Par ailleurs, une autre problématique s’est imposée dans le débat public : pour assurer une progressivité véritable du niveau de vie entre les inactifs et les travailleurs à temps partiel, puis les travailleurs à temps plein mais à faible salaire, il ne suffit pas d’ajuster les mécanismes de distribution d’allocations et de primes, il faut également tenir compte des « droits connexes » qui sont attachés à certaines situations.

On appelle « droits connexes » les avantages divers dont bénéficient notamment les allocataires des divers minima sociaux en raison de leur statut, droits dont les « travailleurs pauvres » ne bénéficient pas nécessairement.

Mme Valérie Létard, lorsqu’elle était sénatrice, a étudié cette question, qui a fait l’objet d’un rapport d’information, puis est devenue le cœur de la proposition de loi portant réforme des minima sociaux adoptée par le Sénat en janvier 2007 (10).

Le tableau ci-après, extrait de ces travaux, récapitule les droits connexes nationaux, auxquels il faudrait ajouter tous ceux accordés par les collectivités locales, par exemple en matière d’accès aux transports collectifs, sur la base du statut de bénéficiaire de telle ou telle prestation.

Selon certaines analyses, compte tenu de ces droits et transferts « connexes », la durée hebdomadaire de travail (rémunéré au SMIC) permettant d’obtenir un gain financier en sortie de minimum social pourrait être en moyenne de vingt-cinq heures pour un célibataire, de trente heures pour un couple et de quarante heures pour un parent isolé avec un enfant (11)

Les droits connexes nationaux liés au statut de bénéficiaire d’un minimum social

Minimum social

Droits connexes liés au statut

RMI

Allocation logement à taux plein automatique
Suspension des dettes fiscales
Exonération automatique de taxe d’habitation
Exonération de redevance audiovisuelle
Exonération d’impôt sur le revenu
Exonération de CSG-CRDS
Exonération de cotisation couverture maladie universelle (CMU)
Accès automatique et gratuit à son complément (CMUc)
Tarification sociale téléphone
Prime de Noël

AAH

Majoration pour vie autonome
Exonération de redevance audiovisuelle
Exonération d’impôt sur le revenu
Exonération de CSG-CRDS
Tarification sociale téléphone

ASS

Prime de Noël
Exonération de CRDS
Tarification sociale téléphone

API

Allocation logement à taux plein automatique
Exonération d’impôt sur le revenu
Exonération de CSG-CRDS
Suspension des dettes fiscales

Allocation d’insertion

Prime de Noël
Exonération d’impôt sur le revenu
Exonération de CRDS

Minimum vieillesse

Exonération de redevance audiovisuelle
Exonération d’impôt sur le revenu
Exonération de CSG-CRDS

Minimum invalidité

Exonération de redevance audiovisuelle
Exonération d’impôt sur le revenu
Exonération de CSG-CRDS

AER

Prime de Noël
Exonération de CRDS

Allocation veuvage

Exonération de CSG-CRDS
Exonération d’impôt sur le revenu

Sources : Sénat, rapport d’information sur les minima sociaux n° 334, session ordinaire 2004-2005, et rapport sur la proposition de loi portant réforme des minima sociaux, n° 158, session ordinaire 2006-2007, par Mme Valérie Létard.

II.- LA MATURATION DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

La présente réforme est le fruit d’un processus de maturation exemplaire, où se sont succédées les phases d’élaboration conceptuelle, d’expérimentation, d’évaluation et de concertation.

A. LE CONCEPT DE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

Le concept de revenu de solidarité active (RSA) est apparu dans le rapport rendu en avril 2005 par la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté » présidée par M. Martin Hirsch, dont il constitue l’une des quinze « résolutions ». Il s’inscrit plus généralement dans une réflexion sur le remplacement du système complexe des minima sociaux par une allocation universelle dégressive que l’on peut rattacher à celle sur l’« impôt négatif » ou le « dividende universel », avec cette spécificité que la valorisation de l’activité est ici systématiquement recherchée.

Les constats qui ont conduit à l’élaboration du RSA sont d’une part les analyses sur la « trappe à inactivité » des bénéficiaires de minima sociaux – le fait que la sortie d’un dispositif d’allocation du fait d’une prise d’emploi entraîne souvent une baisse du revenu effectivement disponible –, d’autre part la prise en considération d’une réalité de plus en plus prégnante, celle de la pauvreté au travail.

Dans ce contexte, l’ambition affichée par le RSA est le dépassement de l’opposition entre revenus de l’assistance et revenus du travail. Pour reprendre les termes mêmes du rapport, « l’idée n’est pas que les prestations se substituent au travail ou compensent l’impossibilité de la société de donner un accès à un emploi dans des conditions compatibles avec les capacités et les contraintes de celles et ceux qui ont des enfants à élever. L’idée est que l’on puisse vivre, avec son travail et par son travail, quelle que soit sa situation familiale, en continuant à pouvoir, dans des conditions justes, bénéficier de la solidarité de la société ». Il s’agit d’un véritable renversement des perspectives.

Le RSA imaginé dans cette optique doit avoir pour objet de « rendre les revenus plus prévisibles pour les familles, le système plus lisible pour les bénéficiaires, plus facile à gérer et à adapter aux besoins des personnes pour les organismes publics ». L’objectif est d’assurer une égalité de revenu et de « niveau de vie » à situation « objectivement » égale des foyers, une réelle valorisation de tout revenu d’activité, de toute heure travaillée, et le caractère pérenne de cette incitation à l’activité. Ceci implique l’instauration d’un RSA :

– qui a vocation à se substituer, en les intégrant l’ensemble des minima sociaux et la prime pour l’emploi ;

– qui tient compte de la situation familiale ;

– dans lequel tout revenu du travail conduit à une diminution de la prestation sociale ne représentant qu’une fraction de ce revenu.

B. LES EXPÉRIMENTATIONS

Le RSA est l’objet depuis un an, comme on le sait, d’une expérimentation dans des départements volontaires. Avant de l’évoquer, il est nécessaire de rappeler qu’elle a été précédée par une autre expérimentation, instaurée par la loi de finances pour 2007, qu’elle a élargie.

1. Les expérimentations autorisées par la loi de finances pour 2007

L’article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a autorisé les départements volontaires, en tant que financeurs et gestionnaires du RMI, à expérimenter pendant trois ans un certain nombre de dérogations au droit commun (légal et réglementaire) des mesures d’intéressement et/ou des contrats aidés dits d’activation – contrat d’avenir et CI-RMA – des bénéficiaires de cette allocation. Pour ce qui est de l’intéressement (la question des contrats aidés ayant déjà été évoquée supra), ces dérogations étaient susceptibles de porter sur le montant, la durée de versement et la périodicité des nouvelles mesures prévues par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 en cas de reprise d’un emploi pour plus de 78 heures mensuelles, la prime de retour à l’emploi et les primes forfaitaires mensuelles, la première pouvant alors être versée et gérée par les départements.

Il est ensuite apparu opportun d’étendre les deux champs d’expérimentation (intéressement et contrats aidés) aux dispositifs financés en dernier ressort par l’État et donc de sa responsabilité (même si leur gestion est confiée à d’autres organismes comme l’Agence nationale pour l’emploi ou les caisses d’allocations familiales) : les autres minima sociaux tels que l’ASS, l’AAH et l’API, et les autres contrats aidés, CAE et CIE. Cette extension a été réalisée par l’article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, avec en toile de fond la faculté ainsi ouverte de rapprocher suffisamment les dispositifs de l’Etat et des départements pour expérimenter le « contrat unique d’insertion ».

2. Le bilan de l’expérimentation du RSA

Seize départements s’étaient engagés dans les expérimentations décrites supra quand la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat est venue élargir leur champ et leur portée en introduisant la notion de « revenu de solidarité active », dont elle a organisé l’expérimentation pendant trois ans et dix départements supplémentaires. Cette expérimentation a été destinée aux bénéficiaires du RMI et de l’API (mais pas aux « travailleurs pauvres » en général).

L’article 18 de la loi du 21 août 2007 a défini ainsi l’objet du RSA expérimental : « assurer l’augmentation des ressources d’une personne bénéficiaire d’un minimum social qui prend ou reprend un travail, exerce ou accroît son activité afin d’atteindre un revenu garanti qui tient compte des revenus d’activité professionnelle et des charges de famille ».

L’article 19 de la même loi, précisant les modalités d’expérimentation, laissait une grande liberté aux départements dans le choix des critères de leur RSA. Aucun modèle n’a été imposé, mais on a repris et élargi les dérogations au droit commun autorisées par l’article 142 de la loi de finances pour 2007 précité :

– en permettant aux départements de choisir le périmètre de leur expérimentation, qui pouvait être infra-départemental, et de fixer des conditions tenant à la durée de résidence des populations dans ce périmètre ;

– en octroyant aux départements volontaires une faculté de dérogation aux règles d’intéressement touchant les reprises d’emploi à temps très partiel (moins de 78 heures par mois), auparavant exclues du périmètre de l’expérimentation ;

– en rendant possible le cumul de mesures d’intéressement financier avec le bénéfice d’un contrat d’avenir ou d’un CI-RMA.

L’utilisation de l’ensemble de ces possibilités de dérogation rendait effectivement possible une évolution vers une fusion de l’allocation de RMI et des primes d’intéressement existantes dans le cadre du RSA.

L’article 20 de la loi du 21 août 2007 a fixé plus précisément, puisqu’il s’agit d’une prestation financée par l’Etat, le régime de l’expérimentation du RSA menée parallèlement pour les bénéficiaires de l’API. Cet article décrit notamment le mécanisme du RSA, tel qu’il est repris dans le présent projet de loi : « Le revenu de solidarité active garantit (…) un niveau de ressources qui varie en fonction du nombre d’enfants à la charge du bénéficiaire, du montant des rémunérations tirées de l’exercice d’une activité professionnelle ou d’actions de formation et de la durée de reprise d’activité. Le bénéficiaire perçoit une allocation égale à la différence entre ce montant garanti et ses ressources (…) ».

Enfin, l’article 22 de la loi précitée imposait au gouvernement le dépôt d’un rapport d’évaluation avant toute généralisation du RSA. Un comité d’évaluation a été mis en place, sous la présidence de M. François Bourguignon, et a établi dès les débuts de l’expérimentation, et non a posteriori comme trop souvent, un protocole d’évaluation reposant sur la comparaison de zones témoins avec les zones d’expérimentation. Un rapport d’étape vient d’être rendu.

Finalement, 34 départements ont été autorisés à expérimenter. La première expérimentation, dans l’Eure, a démarré en juin 2007. L’essentiel des expérimentations a ensuite démarré entre novembre 2007 et mars 2008. Les territoires d’expérimentation comptent plus de 111 000 bénéficiaires du RMI et près de 20 000 de l’API. Selon le rapport précité, fin juin 2008, 13 250 ménages étaient inscrits dans le dispositif RSA au titre du RMI et 1 425 ménages l’étaient au titre de l’API.

Pour les bénéficiaires de l’API, les modalités d’expérimentation ont été les mêmes partout : le RSA a été versé à l’ensemble des personnes en emploi au moment du démarrage de l’expérimentation ainsi qu’à celles reprenant un emploi par la suite, dès la première heure travaillée et quel que soit le type de contrat de travail. Le barème appliqué correspondait à un revenu garanti égal au montant de l’API de base augmenté de 70 % des revenus d’activité (sauf pendant les trois premiers mois de reprise d’activité, où le bénéficiaire cumule intégralement son salaire et son allocation).

Pour les bénéficiaires du RMI, les modalités d’expérimentation ont été choisies par les conseils généraux et sont très variables d’un département à l’autre : prise en compte de toutes les personnes en emploi ou seulement de celles prenant un emploi après le début de l’expérimentation ; exclusion ou non de certains types d’emplois ou de contrats ; application du RSA à toute heure travaillée ou seulement au-delà d’un quantum horaire, etc. De même, des barèmes divers ont été mis en œuvre, avec un taux de cumul des revenus d’activité variant entre 60 et 70 %. La majorité des départements ont cessé de verser aux allocataires qui reprennent un emploi la prime de retour à l’emploi (PRE) d’un montant de 1 000 euros (qui venait en surplus de l’aide mensuelle dans l’intéressement de droit commun), lui préférant des aides ponctuelles personnalisées.

Le rapport d’étape du comité d’évaluation fait état, sur cinq premiers d’expérimentation mois dont les données sont connues, de taux moyen de retour à l’emploi (12) régulièrement supérieurs dans les zones expérimentales par rapport aux zones témoins. L’écart cumulé atteint 30 % et est jugé « statistiquement significatif » au seuil de 5 % de risque d’erreur.

D’autres éléments sont également favorables. Ainsi, le RSA semble-t-il concerner un public particulièrement éloigné de l’emploi : dans les zones expérimentales, l’ancienneté dans le dispositif du RMI des bénéficiaires qui reprennent un emploi est légèrement supérieure à celles des zones témoins ; chaque mois, les bénéficiaires depuis quatre ans ou plus y représentent le quart des entrants en emploi ; ils représentent seulement un cinquième des entrants en zone témoin. De même, les caractéristiques des premiers emplois occupés sont plutôt encourageantes : près de 60 % sont dans le secteur marchand et 28 % des emplois occupés sont des emplois durables (contrat à durée indéterminée, contrat à durée déterminée de plus de six mois). Enfin, les bénéficiaires potentiels du RSA considèrent qu’il leur apporte réellement quelque chose : 42 % des bénéficiaires du RMI dans les zones d’expérimentation estiment que maintenant que le RSA est en place dans leur département, ils pourraient accepter un emploi qu’ils auraient autrefois refusé.

C. UNE DÉMARCHE CONCERTÉE : LE GRENELLE DE L’INSERTION

La présente réforme s’inscrit dans un cadre plus général, celui du « Grenelle de l’insertion ». Celui-ci représente un processus de discussion et de négociation qui a été ouvert fin novembre 2007 pour une durée de six mois. Toutes les parties prenantes de l’insertion professionnelle y ont participé : usagers et salariés en insertion ; collectivités territoriales ; représentants des salariés et des employeurs ; travailleurs sociaux ; associations et organismes de lutte contre l’exclusion ; Etat…

Trois groupes de travail nationaux ont été mis en place, chargés respectivement : de la redéfinition de la politique publique d'insertion ; de la mobilisation des employeurs ; de l’évaluation des parcours d’insertion. Des rencontres décentralisées ont été organisées. Enfin, des débats ont eu lieu devant les deux Assemblées le 17 janvier 2008. Le Grenelle s’est achevé en mai 2008 par l’adoption d’une feuille de route retraçant les engagements de principe des différentes parties. La mise en place du contrat unique d’insertion et la réforme du financement de l’insertion par l’activité économique que comporte le présent projet de loi en sont notamment issues.

Pour ce qui est du RSA, un « livre vert » a été soumis au débat public le 2 mars 2008. Il exposait très clairement les questions à trancher, telles que celle de l’adaptation du dispositif aux jeunes de moins de vingt-cinq ans ou celle des droits connexes en matière fiscale.

Par ailleurs, le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) a été saisi de la question et a rendu le 23 mai un avis qui abordait de front les difficultés à régler – articulation avec la prime pour l’emploi, absorption ou non de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) dans le RSA… – et les risques éventuels tels que celui d’enliser les personnes dans la précarité du temps partiel et des bas salaires, jugé par le COE « incertain et d’ampleur inconnue ».

À son tour, le Conseil d’analyse économique s’est penché sur la question dans un rapport remis en juillet, qui défend le principe du RSA.

On relèvera enfin que le présent projet de loi a fait l’objet des consultations habituelles des institutions qu’il concerne. À ce titre, il a été approuvé à une large majorité (17 vois contre 3 et 6 abstentions) par le conseil d’administration de la Caisse nationale des allocations familiales.

Peu de réformes auront fait l’objet d’une concertation aussi longue et multiforme. Si l’on y ajoute l’expérimentation et son évaluation, qui constituent une véritable révolution dans la manière de concevoir les politiques publiques, on ne peut que saluer l’effort exceptionnel de préparation et d’anticipation qui a précédé le présent projet de loi.

III.- UNE RÉFORME GLOBALE DES POLITIQUES D’INSERTION

Le présent projet de loi porte une réforme de l’ensemble des politiques d’insertion. Cette réforme s’inscrit clairement dans une perspective de réduction de la pauvreté, qui doit être obtenue par la valorisation du travail. C’est pourquoi le gouvernement s’est engagé dans ce domaine et traduit son engagement dans le droit positif en inscrivant, dans les dispositions liminaires du texte, à son article 1er, le principe d’un objectif quinquennal de réduction de la pauvreté, de la réalisation duquel il rendra compte annuellement.

Le projet de loi aborde ensuite sa mesure la plus emblématique, à savoir la généralisation du RSA.

A. L’INSTAURATION D’UN REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

La généralisation du RSA, qui implique d’en inscrire les modalités détaillées dans la loi, est l’objet principal des articles 1er et 2 du présent projet. Selon l’article 14 du projet, le RSA généralisé entrerait en vigueur au 1er juin 2009, pour des premiers versements à effectuer en juillet 2009.

1. La mécanique du RSA

Le RSA vise à garantir que tout retour au travail et/ou augmentation du revenu du travail, même minime, donne lieu à une augmentation du revenu effectivement disponible, ce qui devrait permettre d’éviter définitivement les effets de seuil qui entretiennent souvent les « trappes à inactivité ». Traiter de manière égale tous ceux qui travaillent, quel que soit leur « statut », en assurant le même revenu à tous pour une situation de famille et un niveau de revenus professionnels donnés, sans autre interférence, c’est aussi une question de justice.

L’article 2 du projet de loi décrit la mécanique du RSA :

– On garantit un revenu minimum, dont le montant varie selon la composition du foyer, exactement comme le font actuellement le RMI ou l’API. À titre d’exemple, en 2008, le montant de revenu mensuel garanti par le RMI est de 447,91 euros pour une personne isolée ; 671,87 euros pour un foyer de deux personnes ; 806,24 euros pour un foyer de trois personnes, etc.

– On ajoute à ce revenu minimum une fraction des revenus d’activité du foyer, fraction dont le taux sera fixé (réglementairement) à 62 %.

– On verse une allocation, le RSA, qui complète les ressources propres (y compris d’activité) du foyer à concurrence de cette somme entre le revenu minimum familial et 62 % des revenus d’activité. Concrètement, chaque bénéficiaire du RSA qui augmentera les revenus issus de son travail de 100 euros ne verra son allocation diminuer que de 38 euros, son revenu global augmentant donc de 62 euros.

Ce dispositif, qui remplacera les mécanismes préexistants d’intéressement des bénéficiaires de minima sociaux, s’en distingue par son universalité et son caractère pérenne (alors que ces mécanismes étaient réservés aux allocataires prenant un emploi – laissant de côté ceux qui poursuivaient une activité antérieure – et limités à la première année de cet emploi). Il est toutefois prévu de laisser subsister un élément de l’intéressement actuel : la possibilité actuelle de cumuler l’intégralité du revenu d’activité avec l’allocation pendant les trois premiers mois d’une prise d’emploi.

On peut calculer (13) qu’en l’absence de toute autre ressource propre, un célibataire percevra de l’allocation de RSA tant que son revenu du travail n’excédera pas l’équivalent du SMIC net à temps plein, mais guère au-delà. Du fait des majorations pour charges familiales qui caractérisent actuellement le RMI et l’API, que l’on retrouvera dans le RSA, le « point de sortie » du RSA – c’est-à-dire le montant de revenus du travail cumulés de l’ensemble des membres du foyer où le RSA cessera d’être versé – s’élèvera :

– à environ 1,43 fois le SMIC net à temps plein pour un couple ;

– à environ 1,64 fois ce montant pour un parent isolé avec un jeune enfant ;

– à 1,7 à 1,8 fois ce montant pour des couples avec un à trois enfants.

Mécanisme de soutien aux faibles revenus du travail, le RSA devrait permettre, selon le gouvernement, à 700 000 personnes de dépasser le seuil de pauvreté (soit 60 % du revenu médian par unité de consommation), pour 3,7 millions de ménages bénéficiaires.

La question de son articulation avec la prime pour l’emploi, dispositif en vigueur ayant le même objectif, devait inévitablement se poser.

2. L’articulation du RSA et de la prime pour l’emploi

La PPE se distingue du futur RSA sur de nombreux aspects : son champ est plus large, avec près de 9 millions de ménages bénéficiaires ; certaines catégories de personnes telles que les jeunes de moins de vingt-cinq ans, les étudiants (quand ils ont un emploi), certaines catégories d’étrangers sont éligibles à la PPE et ne le seront pas au RSA.

Par ailleurs, la PPE est un dispositif hybride, qui prend en compte l’ensemble du foyer comme le RSA (elle est accordée sous condition de ressources globales du foyer fiscal ; elle comprend des majorations pour conjoint inactif et enfants), mais s’en différencie en ce sens qu’elle est essentiellement calculée sur la base des revenus individuels du travail, son montant maximal étant atteint au niveau du SMIC à temps plein.

Ainsi, un couple de salariés à temps plein au SMIC percevra-t-il plus de 1 900 euros annuels de PPE, alors qu’un couple avec un seul actif rémunéré deux fois le SMIC n’en percevra pas du tout, alors que son revenu global est le même. De telles différences n’existeront pas avec le RSA.

C’est pourquoi l’article 6 du projet de loi ne supprime pas la PPE pour l’absorber dans le RSA, comme cela avait pu être envisagé, mais la rend subsidiaire par rapport à ce dernier : il est prévu que l’allocation de RSA dont peut bénéficier un foyer fiscal sera d’abord versée, puis que la PPE auquel ce foyer aurait droit sera réduite du montant de ce RSA.

En conséquence :

– Des ménages non éligibles à la PPE, notamment parce que leurs revenus d’activité sont inférieurs à 0,3 SMIC à temps plein par actif, percevront désormais le RSA, y compris la part « chapeau » assise sur le revenu d’activité : ils seraient 0,6 million.

– Certains foyers fiscaux ne percevront que l’allocation de RSA, plus importante, en lieu et place de la PPE dont ils auraient été bénéficiaires en l’absence de réforme. 1,1 million de ménages sont dans cette situation.

– D’autres ménages, estimés à 5,1 millions, n’étant pas éligibles au RSA, continueront à percevoir la seule PPE.

– 0,3 million de ménages, enfin, devraient cumuler une allocation de RSA et un reliquat de PPE réduit à due concurrence.

Le présent rapport comporte en annexe différents cas types significatifs. Toutes choses égales par ailleurs, nul ne sera « perdant » par rapport à la situation actuelle (sauf marginalement par l’effet de la non-indexation de la PPE), les foyers percevant le seul RSA étant « gagnants » : 1,6 million de foyers gagnants devraient voir leur revenu mensuel augmenter en moyenne de 107 euros. Par ailleurs, les dispositifs existants d’acomptes sur la PPE, difficiles à combiner avec le RSA et partiellement suppléés par lui, seront supprimés.

Le graphique ci-dessous montre comment RSA « chapeau » (proportionnel aux revenus d’activité, hors allocation de base) et PPE s’articuleront selon le niveau de revenu.

Articulation du RSA « chapeau » et de la PPE selon le niveau de revenu

Source : gouvernement.

3. Un dispositif qui se substitue au revenu minimum d’insertion et à l’allocation de parent isolé

Le RSA constitue aussi une grande mesure de simplification. Le projet de loi supprime deux minima sociaux existants, le RMI et l’API, qui sont en fait absorbés par le RSA, lequel, formellement, figurera d’ailleurs dans le chapitre du code de l’action sociale et des familles qui était consacré au RMI. Le RSA s’inscrit donc dans la lignée de ces prestations sur de nombreux points :

– Comme le RMI et l’API, il prendra la forme d’une allocation différentielle complétant les revenus propres à concurrence d’un certain montant.

– Comme les allocations précitées, le RSA n’est pas conçu comme une prestation individuelle, mais une prestation attribuée à un foyer et variable selon le nombre de ses membres.

– Pour le reste, les autres conditions d’éligibilité au RSA – en matière d’âge (vingt-cinq ans minimum en l’absence d’enfants), de durée de résidence en France pour les étrangers, d’exclusion des étudiants, de prise en compte de certains revenus, etc. – sont alignées sur celles en vigueur pour le RMI et l’API.

– Le niveau de l’API étant actuellement, à composition identique du foyer, plus élevé que celui du RMI, cette différence de traitement est maintenue, le principe d’une majoration du RSA pour les parents isolés étant posé par le projet de loi. Les montants de revenu garanti, hors activité professionnelle, par le RMI et l’API devraient être conservés pour le RSA (du moins s’agissant du premier selon l’exposé des motifs du projet de loi).

– Le dispositif de gestion envisagé conforte les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, qui non seulement seront chargées de verser l’allocation de RSA (comme elles le font du RMI et de l’API), mais auront aussi un rôle déterminant dans l’instruction des demandes, qu’elles assureront de droit commun (ce qui n’est pas le cas pour le RMI actuel, que ces organismes n’instruisent que sur délégation expresse du conseil général).

Lors des débats préparatoires, s’était aussi posée la question d’une suppression/intégration au RSA d’un autre minimum social, l’allocation de solidarité spécifique (ASS) des demandeurs d’emploi « en fin de droits ». Cette option a été écartée. Bien que financée en dernier ressort par l’Etat, cette allocation est toutefois servie par l’assurance-chômage (et demain l’institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi et des Assédic) et il apparaissait difficile de la remettre en cause avant la refonte de l’assurance chômage qui est attendue des partenaires sociaux en fin d’année. De plus, l’ASS a un mécanisme de fonctionnement spécifique plus complexe que ceux du RMI et de l’API (elle est partiellement forfaitaire, partiellement différentielle) et conserve un régime d’intéressement différent et plus avantageux pour ses bénéficiaires reprenant un emploi avec un horaire inférieur à 78 heures mensuelles (les revenus d’activité inférieurs à ½ SMIC mensuel peuvent être cumulés intégralement avec l’allocation pendant six mois, puis ne sont défalqués qu’à hauteur de 40 % pendant les six mois suivants).

4. Des droits et des devoirs clairement posés pour les bénéficiaires

Comme son nom l’indique, le RMI a été conçu comme un dispositif d’insertion, avec diverses obligations pour l’administration comme pour les bénéficiaires : désignation d’un référent individuel à chacun ; conclusion d’un contrat d’insertion dans les trois mois suivant la mise en paiement de l’allocation ; sanction du non-respect des obligations d’insertion (par suspension de l’allocation). Mais l’application de ce volet n’a guère été satisfaisante : d’après une enquête auprès d’allocataires du RMI publiée en 2007 (14), seulement 60 % étaient suivis par un référent et 44 % avaient signé un contrat d’insertion ou s’apprêtaient à le faire. D’après une autre source, le taux brut de contractualisation fin 2006 (rapportant le nombre de contrats d’insertion en cours au nombre d’allocataires) ne dépassait pas 53 % (15) Quant aux suspensions pour non-respect des obligations d’insertion relevées en 2006, elles étaient peu nombreuses (globalement, moins de 3 allocataires pour 1 000) et totalement absentes dans 16 départements.

S’agissant de l’API, aucun véritable dispositif général d’insertion n’a été mis en place, même si, dans la période récente, un effort, inscrit dans la convention d’objectifs et de gestion conclue entre l’Etat et la Caisse nationale des allocations familiales pour 2005-2008, a été engagé par les caisses d’allocations familiales.

Le projet de loi propose un cadre novateur pour le RSA : s’il reprend des éléments de l’existant – la contractualisation des engagements réciproques du bénéficiaire et de l’administration, l’accompagnement par un référent unique… –, il comporte aussi de nombreux éléments nouveaux : l’affirmation d’un cadre juridique de droits et de devoirs pour les bénéficiaires ; la généralisation de l’accompagnement, notamment aux ex-bénéficiaires de l’API ; la mise en œuvre d’une orientation systématique des bénéficiaires, fondée sur leur distance à l’emploi ; la primauté donnée à l’insertion professionnelle et l’articulation du dispositif avec les interventions du service public de l’emploi. Dans le dispositif proposé, la priorité est donnée à l’orientation vers la nouvelle institution issue de la fusion ANPE/Assédic ou, si les départements le préfèrent, vers des opérateurs spécialisés de placement ; l’inscription des bénéficiaires dans des mesures d’insertion sociale (non professionnelle) n’est envisagée qu’à défaut et devra faire l’objet d’un réexamen tous les six mois.

Au regard des limites de l’application du volet d’insertion du dispositif RMI, il conviendra également de s’assurer de l’effectivité de ce nouveau volet insertion et de la mise en œuvre des droits et des devoirs des bénéficiaires.

5. Le financement du RSA

Le financement du RSA repose sur un « bouclage » asses complexe qu’il convient de présenter point par point.

 Les rôles respectifs de l’Etat et des départements

Toute d’abord, le projet de loi distingue clairement, à son article 2 (plus précisément à l’article L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles réécrit), les responsabilités respectives des acteurs :

– Les départements financeront la part de l’allocation de RSA correspondant à la garantie de revenu liée à la composition du foyer, dite RSA « socle ».

– Le supplément correspondant à la conservation d’une fraction (62 %) des revenus de leur travail par les bénéficiaires sera à la charge indirecte de l’Etat à travers un nouvel instrument comptable, le fonds national des solidarités actives.

La mise à la charge des départements de l’ensemble du RSA « socle », y compris celui qui sera versé aux parents isolés auparavant bénéficiaires de l’API, implique une compensation aux conseils généraux.

 Une compensation loyale accordée aux départements en contrepartie de l’extension de leurs compétences

Le projet de loi prévoit donc de conforter les compétences actuelles des départements en matière d’insertion et de les étendre à de nouveaux publics, c’est-à-dire aux bénéficiaires de l’allocation de parent isolé (API), dont le nombre est actuellement d’environ 220 000, qui pourront bénéficier du revenu minimum garanti majoré lors de la généralisation du RSA.

Parallèlement, il réduit ces compétences, puisque les dépenses jusqu’alors prises en charge par les départements pour inciter financièrement les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI) à la reprise d’une activité professionnelle (dispositifs d’intéressement) seront désormais prises en charge par le Fonds national des solidarités actives (FNSA).

Ce partage des responsabilités entre les départements et le FNSA présente en effet plusieurs avantages : il limite le volume des nouveaux transferts financiers entre l’État et les conseils généraux ; il évite une répartition par public du financement du RSA, susceptible de générer des politiques d’insertion non coopératives ; il maximise enfin l’intérêt financier pour les départements à engager des politiques actives en matière d’insertion.

Conformément aux exigences posées par l’article 72-2 de la Constitution, l’article 3 du projet de loi prévoit en conséquence :

– d’une part, le maintien de la compensation prévue par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI et créant un revenu minimum d’activité ;

– d’autre part, la compensation des nouvelles responsabilités données aux départements, dont les conditions seront précisées en loi de finances et qui sera calculée sur la base des dépenses supportées par l’État en matière d’API en 2008, (dont le montant prévisionnel est de 1,07 milliard d’euros), diminuées de moitié (puisque les premiers versements du RSA ne commenceront qu’à partir de début juillet 2009), et déduction faite des dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaires liés au RMI (275 millions d’euros) et à l’API (40 millions d’euros) exposées en 2008, également diminuées de moitié, pour les mêmes raisons.

Ainsi, la compensation totale visant à permettre la prise en charge par les départements métropolitains, à compter de juillet 2009, des anciens bénéficiaires de l'API, devenus bénéficiaires du revenu minimum garanti majoré, serait actuellement évaluée à 322 millions d’euros.

En outre, le projet de loi prévoit que pour les années suivantes, la compensation sera définitivement ajustée dans la loi de finances pour 2012, en fonction des dépenses effectivement exposées par les départements en 2010 au titre des bénéficiaires de la majoration du revenu minimum garanti.

Par ailleurs, comme l’a annoncé le Président de la République, dans son discours prononcé à Laval le 28 août 2008, les 500 millions d’euros du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) seront reconduits dans le projet de loi de finances pour 2009.

 La création d’un fonds national des solidarités actives

L’article 2 du projet de loi (article L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles réécrit) définit le nouveau fonds national des solidarités actives :

– Il met à sa charge la différence entre le total de la dépense de RSA et la somme des contributions des départements, donc ce qui correspond au RSA « chapeau » assis sur les revenus d’activité des bénéficiaires.

– Le fonds devra également couvrir, outre ses propres frais de fonctionnement, une partie des frais de gestion des organismes payeurs du RSA (les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole), ce qui marque une évolution, le service du RMI étant jusqu’à présent assuré à titre gratuit par ces organismes (et a fortiori celui de l’API, qui est une prestation familiale dont les dépenses d’allocations sont ultérieurement remboursées par l’État).

Il n’est pas prévu de disposition spécifique pour la prise en charge des dépenses d’insertion (accompagnement) des bénéficiaires du RSA. À cet égard, on doit rappeler que les dépenses nettes des départements pour l’insertion des allocataires du RMI, qui est à leur charge, auraient atteint 924 millions d’euros en 2006, soit 725 euros en moyenne par allocataire (16), ce qui amène à s’interroger sur la prise en charge de l’accompagnement des nouveaux bénéficiaires du RSA. Cela dit, ces nouveaux bénéficiaires (qui ne bénéficient aujourd’hui ni du RMI, ni de l’API) seront par construction des personnes en emploi ou proches de l’emploi dont la situation justifiera beaucoup moins de prestations d’accompagnement et qui pourront aussi recourir aux prestations du service public de l’emploi. En outre, comme on le verra, une enveloppe annuelle spécifique de 150 millions d’euros n’est pas mentionnée dans le texte législatif mais est budgétée pour des mesures d’aide temporaire personnalisée aux bénéficiaires du RSA.

La forme juridique et la gestion du FNSA sont décalquées d’un fonds existant, le fonds national d’aide au logement (le FNAL) : il n’aura pas la personnalité morale et sera géré par la Caisse des dépôts et consignations.

 La création d’un nouveau prélèvement sur les revenus du capital

Le financement du RSA repose en grande partie sur le « recyclage » de différentes économies que son institution entraîne (voir infra le développement consacré au bouclage financier).

La charge nette supplémentaire sera couverte par l’instauration d’un prélèvement supplémentaire de 1,1 % sur les revenus du capital, à savoir les revenus dits du « patrimoine » et dits de « placement » (selon le mode de perception des prélèvements existants sur ces revenus). Le nouveau prélèvement prendra en effet la forme d’une contribution additionnelle aux prélèvements sociaux déjà en vigueur, dont le taux cumulé sur lesdits revenus est aujourd’hui de 12 %.

Les éléments suivants peuvent être présentés sur la répartition en 2007 de l’assiette « revenus du capital », appréhendée à travers la CSG assise dessus, entre les différents types de revenus qui la composent.

Répartition de la CSG capital par type d’actifs en 2007

 

Répartition de la CSG capital par type d’actif 14,1 milliards d’euros

CSG « patrimoine »

7 615 millions d’euros

Revenus fonciers

50 %

Plus values boursières

8 %

RCM

34 %

Autres revenus

8 %

CSG « placements »

6 458 millions d’euros

PL, RAS et PEL

25 %

Plus values immobilières

16 %

Assurance vie

59 %

Source : gouvernement.

Cette assiette, d’après les analyses de la commission des comptes de la sécurité sociale, apparaît dynamique, du moins ces dernières années : + 9,2 % en 2005 en « évolution spontanée » ; + 7,2 % en 2006 ; + 9,9 % en 2007 ; + 2 % escomptés en 2008. Il convient toutefois d’observer que cette évolution, si elle rend compte d’une tendance de fond à une part accrue des revenus patrimoniaux dans le revenu des ménages, est également dépendante des aléas boursiers (à travers la taxation des plus-values), voire des variations du marché immobilier.

Pour 2008, le rendement global des prélèvements sociaux sur les revenus du capital est évalué par la commission des comptes de la sécurité sociale à 15,3 milliards d’euros, ce qui correspond à une assiette d’environ 140 milliards d’euros. Dans ces conditions, un prélèvement supplémentaire de 1,1 % représente un produit de plus de 1,5 milliard d’euros.

On notera par ailleurs que le 7° de l’article 6 du projet de loi dispose que le nouveau prélèvement sera pris en compte dans le bouclier fiscal, ce qui pourrait entraîner une augmentation des remboursements d’impôt liés à celui-ci d’environ 40 millions d’euros.

 Le bouclage du dispositif financier

Les tableaux ci-après montrent le bouclage financier global du RSA tel que le gouvernement l’envisage.

L’Etat va « recycler » des moindres dépenses (charges budgétaires ou dépenses fiscales) résultant de l’instauration du RSA, notamment :

– la suppression (par absorption par le RSA) de l’API, qu’il finançait, et des mesures d’intéressement au retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux, notamment la prime de retour à l’emploi de 1 000 euros ;

– la réforme des droits connexes en matière fiscale (voir infra) ;

– la non-indexation du barème de la PPE sur l’inflation qui a été décidée (pour un enjeu de 400 millions d’euros) ;

– la réduction de la PPE du montant du RSA perçu par les ménages susceptibles de bénéficier des deux dispositifs (articulation décrite supra), qui représentera à terme une moindre charge de PPE évaluée à 700 millions d’euros par an. Toutefois, la PPE due pour une année donnée n’étant, du fait de son adossement à l’impôt sur le revenu, réduite qu’un an après la perception du RSA, cette économie ne sera pas constatée en 2009 et ne le sera que partiellement en 2010 (où l’on déduira le RSA perçu sur une demie année en 2009) ; ce n’est qu’en 2011, comme on le voit sur le tableau, que le plein effet de l’imputation jouera.

Les sommes ainsi recyclées permettront au budget de couvrir d’une part la compensation nouvelle aux départements qui a été décrite supra (au titre de l’extension de leurs compétences aux parents isolés), d’autre part d’assurer l’équilibre financier du fonds national des solidarités actives (FNSA).

Impact du RSA sur le budget de l’Etat

Les mesures d’« économie » sont en négatif

2009

2010

2011

Suppression de la prime de retour à l’emploi

- 38

- 153

- 170

Suppression de l’API

- 439

- 928

- 1 065

Baisse de dépenses sur les aides au logement

-

- 23

- 23

Diminution de la PPE

- 400

- 750

- 1 100

Réforme du dégrèvement de taxe d’habitation

-

- 30

- 30

Compensation de l’extension de compétence des départements aux parents isolés

322

644

688

Contribution au FNSA

555

1 240

1 700

Solde

-

-

-

Source : gouvernement.

Le tableau ci-après décrit l’équilibre prévisionnel du FNSA.

Les recettes du fonds proviendront du nouveau prélèvement sur les revenus du capital et de la contribution de l’Etat évoquée supra.

Ses dépenses comprendront :

– le financement du RSA « chapeau » (le « socle » étant à la charge des départements), soit 2,9 milliards d’euros en année pleine en métropole, auxquelles s’ajouteraient les dépenses afférentes au RSA outre-mer à partir de 2011 ; selon l’article 15 du projet de loi, le RSA sera étendu aux départements et à certaines collectivités d’outre-mer (Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon) d’ici le 1er janvier 2011, après avoir fait l’objet d’adaptations par voie d’ordonnances ;

– une enveloppe annuelle de 100 millions d’euros destinée aux organismes payeurs, caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, qui devront faire face au triplement potentiel (par rapport au RMI et à l’API) du nombre de bénéficiaires qu’elles auront à servir et à l’extension de leurs compétences en matière d’instruction des demandes ; l’enveloppe en question est réduite à 77 millions d’euros en 2010 et 2011 car y sont imputées les économies (23 millions d’euros) que réalisera la branche famille sur les allocations logement à sa charge du fait de la réforme de la neutralisation des ressources pour le calcul de ces allocations ;

– une enveloppe de 150 millions d’euros en année pleine permettant de financer des mesures spécifiques d’aide personnalisée aux bénéficiaires (« coups de pouce » liés à des besoins particuliers en matière de garde d’enfants, de transports…).

Comme on peut le constater, le RSA n’étant applicable qu’en juillet 2009, son coût sera réduit de moitié sur 2009, alors que le nouveau prélèvement sur les revenus du capital sera perçu dès le début de l’année en question. Cela générera un excédent du fonds en 2009, qui devrait être consommé en 2010 (voir la ligne « solde cumulé » sur le tableau ci-après), avant que le fonds ne parvienne à son équilibre de croisière : c’est que le fonds devra supporter, répartie sur 2009 et 2010, l’incidence du décalage d’un an dans l’imputation du RSA sur la PPE (en d’autres termes, le cumul intégral du RSA et de la PPE dont profiteront pendant un an les personnes bénéficiant des deux dispositifs), soit 700 millions d’euros.

Equilibre prévisionnel du fonds national des solidarités actives

 

2009

2010

2011

Dépenses

Financement du RSA « chapeau »

1 450

2 900

2 900

Aides temporaires personnalisées

75

150

150

Frais de gestion CNAF

100

77

77

RSA dans les DOM

-

-

120

Total

1 625

3 127

3 247

Recettes

Prélèvement sur les revenus du capital

1 432

1 502

1 570

Etat

555

1 240

1 700

Total

1 987

2 742

3 270

 

Solde

362

- 385

23

 

Résultat (solde cumulé)

362

- 23

-

Source : gouvernement.

B. LA RÉFORME DES DROITS CONNEXES DES BÉNÉFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX

Pour inciter efficacement au retour à l’emploi, en faisant des revenus du travail le principal rempart contre la pauvreté, la généralisation du RSA nécessite de réformer parallèlement les conditions d'attribution des droits aujourd’hui attachés au « statut » d’allocataire d’un minimum social, car il va de soi que tous les mécanismes doivent jouer dans le même sens.

Selon le principe « à ressources égales, droits égaux », le titre II du projet de loi prévoit ainsi que l’éligibilité à certains droits connexes nationaux sera désormais fonction des ressources, et non plus du statut, dans le droit fil de la proposition de loi de Mme Valérie Létard portant réforme des minima sociaux, qui a été adoptée par le Sénat le 23 janvier 2007.

Dans le champ social, le projet de loi prévoit en conséquence :

– que le projet d’établissement et le règlement intérieur des établissements et services d’accueil des enfants de moins de six ans déterminent les modalités selon lesquelles ils proposent des places pour l’accueil des enfants à la charge de toute personne engagée dans un parcours d’insertion sociale et professionnelle, sous conditions de ressources (article 4), alors que cette possibilité est aujourd’hui réservée à certains bénéficiaires de minima sociaux ;

– de supprimer les dispositions prévoyant que les allocataires du RMI ont droit à la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc), sans nouvel examen de leur dossier, le RSA devant par ailleurs être exclu des ressources prises en compte pour la détermination de ce droit, afin notamment que les personnes actuellement éligibles à la CMUc ne perdent pas ce bénéfice du fait de la généralisation du RSA (article  5) ;

Dans le champ fiscal, l’article 6 du projet de loi supprime les dégrèvements automatiques de taxe d’habitation et de redevance audiovisuelle attachés au statut de bénéficiaire du RMI, ce qui est d’abord une conséquence inévitable de la suppression de cette prestation, mais s’inscrit aussi dans la logique de remise en cause des droits connexes liés au statut.

Plusieurs mesures d’accompagnement sont toutefois prévues :

– Il faut d’abord rappeler qu’il existe en matière de taxe d’habitation, par ailleurs, un dégrèvement intégral des contribuables dont le revenu fiscal est inférieur à un certain seuil (4 877 euros pour une personne seule avec des majorations pour les autres membres du foyer) et un plafonnement au-dessus de ce seuil. Dans la mesure où les allocations telles que le RSA ne sont en outre pas prises en compte dans le revenu fiscal, cela signifie que la plupart des bénéficiaires du RSA, sauf ceux disposant de revenus propres (professionnels ou patrimoniaux) relativement significatifs, devraient rester exonérés de fait de taxe d’habitation. Cependant, le problème est qu’il est prévu par ailleurs dans le droit existant une limitation de ce dégrèvement en cas de hausse du taux global de la taxe d’habitation par rapport à son niveau atteint en 2000 (il s’agit de ne pas mettre de fait à la charge de l’Etat, par le biais du financement des dégrèvements, les conséquences des hausses de taux votées par les collectivités).

Il est donc proposé de neutraliser les effets de cette limitation du dégrèvement pour les personnes dégrevées de taxe d’habitation sous condition de ressources.

En conséquence, de nombreux ménages non bénéficiaires du RMI bien que leur revenu fiscal soit nul ou très faible verront leur taxe d’habitation réduite, voire supprimée. Cela compensera l’assujettissement d’un certain nombre de foyers qui, à situation financière et à droits constants, auraient pu continuer à bénéficier du dégrèvement attaché au RMI bien qu’ayant quelques revenus propres.

– Pour ce qui est de la redevance audiovisuelle, un nouveau cas de dégrèvement intégral est institué pour les redevables dont le revenu fiscal est nul.

– Enfin, pour les bénéficiaires actuels du RMI, une extinction progressive du dégrèvement de redevance est prévue : il sera maintenu en 2009 pour ceux qui ont perçu le RMI en 2008 ainsi que pour ceux le percevant encore en 2009 ; pour ces derniers, le dégrèvement s’appliquera encore en 2010 et 2011 sous condition de ressources et de bénéfice du RSA.

Les avantages connexes continueront ainsi à bénéficier à ceux qui en ont besoin, mais uniquement en fonction de leurs ressources, par souci d’équité : il s’agit là en effet d’un « geste de justice, de bon sens et d’intelligence », comme l’a souligné le Président de la République, dans son discours prononcé à Laval, le 28 août dernier.

On relèvera toutefois que le projet de loi n’aborde pas la question complémentaire des droits connexes locaux, c’est-à-dire des prestations d’aide sociale facultative des collectivités locales ou des caisses de sécurité sociale, qui sont souvent accordées elles aussi sur la base du statut d’allocataire d’un minimum social.

C. UN NOUVEAU PILOTAGE DES POLITIQUES D’INSERTION

Le projet de loi organise une nouvelle gouvernance des dispositifs d’insertion à l’échelle territoriale.

1. La responsabilité des départements en matière de politiques d’insertion est affirmée

L’article 1er de la loi (alinéa 8) pose le principe général selon lequel la mise en œuvre du revenu de solidarité active relève de la responsabilité de l’Etat et des départements. Dans cette mise en œuvre, d’autres intervenants administratifs peuvent apporter leur concours, qu’il s’agisse des autres collectivités territoriales – à travers notamment les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale-, l’institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des ASSEDIC, les établissements publics et organismes de sécurité sociale – notamment les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, chargées du service de l’allocation et éventuellement de l’instruction des dossiers.

Dans ce cadre général, le même article 1er place clairement les politiques d’insertion dans le cadre d’une politique décentralisée puisque qu’il rétabli en effet dans le code de l’action sociale et des familles un article L. 115-2 énonçant que « les politiques d’insertion relèvent de la responsabilité des départements ».

La réaffirmation de la responsabilité des départements sur les politiques d’insertion s’accompagne de l’abrogation de la section du code de l’action sociale et des familles relatif au dispositif national d’insertion et qui ne contenait plus aucun article depuis la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI et créant le RMA.

2. L’organisation départementale du dispositif d’insertion est profondément remaniée

La section 1 (« Dispositif départemental d’insertion ») du chapitre III (« Actions d’insertion ») du titre VI (« Lutte contre la pauvreté et les exclusions ») du livre II (« Différentes formes d’aide et d’action sociales ») du code de l’action sociale et des familles est entièrement remaniée.

La nouvelle organisation départementale du dispositif d’insertion se caractérise par un élargissement du périmètre de compétence des conseils généraux en matière d’insertion, par une simplification de l’architecture institutionnelle afin de créer les conditions de plus grandes marges de manœuvre des politiques d’insertion et par la création d’un nouveau cadre facultatif d’intervention destiné à impliquer l’ensemble des partenaires de l’insertion dans des actions coordonnées.

 Le champ d’application de la compétence des départements en matière d’insertion est étendu

Le lien qui existait entre les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion et la politique des départements en matière d’insertion disparaît.

En conséquence, le périmètre de compétence des conseils généraux dans la conduite des actions d’insertion est donc élargi et dépasse désormais le seul périmètre des anciens bénéficiaires du RMI.

 L’architecture institutionnelle du dispositif départemental d’insertion est simplifiée

Certains organismes aujourd’hui obligatoirement associés aux politiques d’insertion menées à l’échelle du département comme les conseils départementaux d’insertion et les commissions locales d’insertion, dont les conditions de fonctionnement étaient jusque là très inégales d’un département à l’autre, voient leur existence supprimées par la loi.

Le projet de loi ne prive par pour autant les présidents de conseils généraux de la possibilité de s’entourer des organismes qu’ils jugeront utiles pour assumer leur responsabilité en matière de politiques d’insertion mais ils n’y sont plus tenu par la loi et bénéficieront en conséquence de plus de liberté et de souplesse dans l’organisation de l’insertion à l’échelle départementale.

Il convient néanmoins de souligner que l’ensemble des missions qu’assumaient antérieurement les commissions locales d’insertion ne disparaissent pas pour autant avec elles. Si leur intervention en matière de programmation des actions locales disparaît pour laisser plus de liberté aux présidents de conseils généraux, les missions qu’elles remplissaient parallèlement en donnant leur avis sur certaines décisions individuelles comme les décisions de suspension d’allocation par exemple ou les amendes administratives, sont désormais assurées par les « équipes pluridisciplinaires » composées de professionnels de l’insertion sociale et professionnelle que le président du conseil général constitue aux termes de l’article 2 du projet de loi.

Parallèlement à la disparition des conseils départementaux d’insertion et des commissions locales d’insertion, la loi préserve dans la nouvelle organisation départementale du dispositif d’insertion certains éléments de continuité puisque l’obligation de mettre en place un programme départemental d’insertion est conservée.

Celui-ci, qui continue à devoir être adopté par les conseils généraux avant le 31 mars de chaque année, recouvre désormais, conformément à l’extension du champ d’application de la compétence des départements en matière d’insertion, un vaste champ puisqu’il « définit la politique départementale d’accompagnement social et professionnel, recense les besoins d’insertion et l’offre locale d’insertion et planifie les actions d’insertion correspondantes ».

 Un nouveau cadre facultatif de coordination est mis en place pour les partenaires de l’insertion

La principale innovation de la nouvelle organisation départementale du dispositif d’insertion résulte du fait que les partenaires de l’insertion ont désormais la faculté de conclure « un pacte territorial pour l’insertion » afin de mettre en œuvre le programme départemental d’insertion dont l’existence est réaffirmée.

Ce nouveau pacte territorial s’adresse au département, à l’Etat, à l’institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des Associations pour emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC), aux organismes compétents en matière d’insertion sociale, aux organismes auprès desquels il est possible d’effectuer un dépôt de demande de revenu de solidarité active, aux collectivités territoriales intéressées et plus largement à toute partie concernée.

L’objet de ce pacte est notamment de définir les modalités de coordination des actions entreprises par les parties au pacte pour favoriser l’insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du revenu de solidarité active.

Ce pacte peut prévoir le concours de la région aux politiques territoriales d’insertion au titre de ses responsabilités en matière de formation professionnelle et il peut faire l’objet de déclinaisons locales au niveau infra départemental, dont le nombre et le ressort seront arrêtés par le président du conseil général.

D. LA MODERNISATION DU FONCTIONNEMENT DES STRUCTURES D’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

Les travaux du Grenelle de l’insertion ont mis en lumière toute l’expérience et le savoir-faire des structures d’insertion par l’activité économique mais aussi la nécessité d’adapter leur fonctionnement et de rendre plus efficaces, plus simples et plus lisibles les dispositifs de soutien à ces structures.

La feuille de route adoptée le 27 mai 2008 à l’issue de ces travaux, qui liste les réformes que le gouvernement s’est attaché à mettre en œuvre à court terme ainsi que les engagements de toutes les parties prenantes, identifie ainsi trois chantiers prioritaires dans ce domaine :

– réformer le cadre du dialogue de gestion avec les structures d’insertion par l’activité économique, pour le simplifier et le rendre mieux adapté à la spécificité de chaque structure, et assurer un financement stabilisé par la concertation et l’engagement de tous les financeurs sur la base d’une description exhaustive des missions des structures ;

– harmoniser progressivement et après évaluation le financement de ces structures sous forme d’aide au poste modulable, se substituant aux contrats aidés dans les ateliers et chantiers d’insertion, en veillant à ne pas induire de distorsion de concurrence dans le secteur marchand ;

– unifier les cadres d’emploi des salariés en structure d’insertion par l’activité économique, par généralisation du contrat à durée déterminée adapté à l’insertion dans ces structures.

Dans cette perspective et au terme d’une très large concertation, le secrétaire d’État chargé de l’emploi, M. Laurent Wauquiez, a présenté devant l’assemblée plénière du Conseil national de l’insertion par l’activité économique (CNIAE), le 8 juillet 2008, un plan de modernisation de ce secteur, en soulignant son rôle essentiel dans les politiques d’emploi engagées en faveur des personnes durablement éloignées du marché du travail. Trois réformes doivent ainsi être conduites concomitamment :

– la rénovation des modalités de conventionnement des structures d’insertion par l’activité ;

– la redynamisation des conseils départementaux de l’insertion par l’activité économique ;

– la rénovation des modalités de financement de ces structures.

Sur ce dernier point, la généralisation progressive d’une aide aux postes modulée et encadrée, visant à soutenir l’encadrement et l’accompagnement socioprofessionnel des personnes en insertion et à compenser leur moindre productivité, doit en effet permettre, outre l’homogénéisation des règles de financement dont elle est porteuse, de mieux prendre en compte les situations locales. Surtout, comme l’a souligné le Premier ministre lors de son intervention à la journée de clôture du Grenelle de l’insertion, le 27 mai 2008, la réforme, attendue de longue date, des règles de financement de ce secteur vise à « donner de la visibilité aux acteurs, mais aussi permettre le développement du chiffre d’affaires des structures, en leur assurant un meilleur suivi et une meilleure évaluation ».

L’article 9 du projet de loi propose en conséquence, d’une part, de rendre applicables aux ateliers et chantiers d’insertion les dispositions du code du travail prévoyant que les embauches de personnes agréées par la nouvelle institution publique issue de la fusion entre l’ANPE et l’UNEDIC ouvrent droit à des aides financières de l’Etat, l’exposé des motifs du projet de loi indiquant par ailleurs que l’examen des conditions d’application de l’aide aux postes aux associations intermédiaires est également prévu dans le cadre du plan de modernisation.

Il permet, d’autre part, d’unifier les cadres d’emploi des salariés recrutés dans ces structures sur la base du contrat à durée déterminée d’insertion (CDDI), déjà utilisé par les entreprises d’insertion. Afin notamment de simplifier le travail des gestionnaires de ces organismes, les conditions de durée et de renouvellement du CDDI sont également harmonisées avec celles du contrat unique d’insertion, institué par l’article 10 du projet de loi.

Ces dispositions constituent ainsi une première étape dans la modernisation et l’harmonisation du cadre juridique et financier des structures d’insertion par l’activité économique, qui a vocation à être complétée ultérieurement par d’autres mesures, notamment par voie réglementaire.

E. LA MISE EN PLACE D’UN CONTRAT UNIQUE D’INSERTION

L’article 10 du projet de loi simplifie le dispositif des contrats aidés en créant un nouveau « contrat unique d’insertion ». Il s’agit de simplifier le cadre réglementaire et de gestion des contrats aidés pour offrir des outils mobilisables de façon indifférenciée pour toutes les personnes en difficulté sur le marché du travail, quel que soit leur statut.

1. Le contrat unique se décline en deux volets selon qu’il s’agit du secteur marchand ou non marchand

Le nouveau contrat unique peut prendre deux formes distinctes selon le secteur auquel appartient l’employeur qui entend y recourir.

 Le contrat unique dans le secteur marchand : le contrat d’accompagnement dans l’emploi

Pour les employeurs du secteur non marchand, c'est-à-dire les collectivités territoriales, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d’un service public, le contrat unique d’insertion prend la forme du contrat d’accompagnement dans l’emploi dont les caractéristiques sont aménagées dans le sens d’une plus grande souplesse.

 Le contrat unique dans le secteur non marchand : le contrat initiative emploi

Pour les employeurs du secteur marchand, c'est-à-dire les employeurs relevant de l’Unédic ainsi que les employeurs de pêche maritime, le contrat unique d’insertion prendra la forme du contrat initiative – emploi dont les caractéristiques sont également aménagées dans le sens d’une plus grande souplesse.

Bien que se déclinant en deux volet distincts, le nouveau contrat mis en place est bel et bien « unique » dans la mesure où chaque employeur, selon le secteur auquel il appartient, n’est plus potentiellement concerné que par une forme juridique et une seule de contrat d’aide.

Les dispositifs spécifiques qui étaient jusqu’ici dédiés aux bénéficiaires de minima sociaux, c'est-à-dire les contrats d’insertion-RMA et les contrats d’avenir (CA) sont abrogés.

Cette suppression s’inscrit en premier lieu dans la logique de simplification du dispositif des contrats aidés qui préside dans l’ensemble du projet de loi.

En intégrant les allocataires de minima sociaux dans le dispositif de droit commun, l’abrogation du contrat d’avenir et du contrat d’insertion-revenu minimum d’activité répond également aux préconisations du rapport général du 27 août 2008 du Grenelle de l’insertion recommandant de ne recourir au terme d’« insertion » qu’avec parcimonie et de supprimer autant que possible le vocabulaire spécifique de l’insertion et de ses dispositifs parce qu’il est stigmatisant pour les personnes concernées.

Enfin, l’abrogation du CI-RMA et du CA s’explique surtout par le fait que ces deux contrats sont contraires à la logique qui sous-tend le RSA et qui privilégie une approche centrée non sur les minima sociaux mais sur les revenus du ménage. En effet, l’aide à l’employeur, pour ces contrats était jusqu’ici constituée par la prestation dont bénéficiaient, avant leur embauche, les allocataires de minima sociaux de sorte que les allocataires n’avaient aucun intérêt financier à accepter ces contrats aidés puisque le caractère d’allocation différentielle de la plupart des minima sociaux impliquait un taux marginal de prélèvement proche de 100% sur les revenus du travail.

Avec la mise en place d’un contrat unique d’insertion, il ne subsiste donc désormais plus que deux régimes juridiques de contrats aidés, l’un dans le secteur marchand sur la base du CIE, l’autre dans le secteur non marchand sur la base du CAE.

2. Les composantes du contrat unique sont encadrées par la loi

Les composantes de ce nouveau contrat unique d’insertion recouvrent à la fois une convention tripartite, un contrat de travail et une aide financière.

 Une convention tripartite

Le contrat unique d’insertion est constitué, en premier lieu, par une convention tripartite qui associe l’employeur, le bénéficiaire et, selon les cas, le président du conseil général lorsque cette convention concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département ou, dans les autres cas et pour le compte de l’Etat, l’institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des Associations pour emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC).

Cette convention fixe les modalités d’orientation et d’accompagnement professionnel de la personne sans emploi et prévoit des actions de formation professionnelle et de validation des acquis de l’expérience (VAE) nécessaires à la réalisation du projet professionnel.

Le fait que cette convention soit désormais signée par le bénéficiaire du contrat permet que celui-ci soit désormais associé à la définition des termes de la convention et des engagements qui y sont associés.

Par ailleurs, le recours par un département aux conventions individuelles attachées au contrat unique d’insertion est désormais subordonné à la signature d’une convention d’objectifs et de moyens (COM) avec l’Etat.

Cette convention annuelle d’objectifs et de moyens avec l’Etat doit fixer :

- le nombre prévisionnel de conventions individuelles conclues au titre de l’embauche, dans le cadre d’un contrat unique d’insertion, de bénéficiaires du revenu de solidarité active financé par le département (ce qui correspond au périmètre actuel des bénéficiaires du RMI et de l’API) ;

- les modalités de financement des conventions individuelles et les taux d’aide applicable qui visent notamment à compenser les actions de formation et d’accompagnement mises en œuvre par l’employeur ;

- les actions d’accompagnement et toutes autres actions ayant pour objet de favoriser l’insertion durable des salariés embauchés en contrat unique d’insertion. Il est précisé que les résultats constatés en matière d’insertion durable des salariés embauchés en contrat unique d’insertion dans le cadre des conventions annuelles d’objectifs et de moyens antérieures sont pris en compte pour déterminer le montant total de la participation financière de l’Etat.

 Un contrat de travail

Le contrat unique d’insertion se compose, en second lieu, d’un contrat de travail conclu entre l’employeur et le bénéficiaire du contrat unique.

 Une aide financière

Le nouveau contrat unique d’insertion ouvre enfin droit à une aide financière, dont le montant résulte d’un taux fixé par l’autorité administrative appliqué au salaire minimum de croissance.

Les règles complexes de partage de la prise en charge de cette entre l’Etat et le département sont définies précisément selon les cas. Si les conseils généraux sont tenus de participer au financement de l’aide pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active - revenu minimum garanti (RSA-RMG), ils disposent néanmoins de plus de marges de manœuvre puisque, dans le cadre de la convention d’objectifs et de moyens signée avec l’Etat, le département est désormais libre, dans certaines limites, de définir le montant de l’aide qui lui paraît pertinent.

Le détail des modalités pratiques de la convention individuelle tripartite, du contrat de travail et de l’aide financière attachés au contrat unique est renvoyée aux sections 2 (« Contrats d’accompagnement dans l’emploi ») et 5 (« Contrat initiative emploi ») du chapitre IV (« Contrats de travail aidés ») du titre III (« Aides à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail consacrées aux deux formes que peut prendre ce contrat unique.

3. L’adaptabilité et l’efficacité des deux contrats servant de base au contrat unique sont améliorées

Les deux contrats aidés qui subsistent sous le nouveau label commun de « contrat unique d’insertion » sont aménagés dans le sens d’un meilleur accompagnement du parcours d’insertion dans l’emploi du bénéficiaire et d’une plus grande modularité.

 L’accompagnement professionnel et les actions de formation sont privilégiés

L’objet des deux contrats aidés qui subsistent mentionne désormais explicitement les modalités d’accompagnement professionnel et les actions de formation et de validation des acquis contribuant au retour à l’emploi durable du salarié.

S’agissant du contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE), son objet mentionne désormais explicitement qu’il comporte des actions d’accompagnement professionnel. De même, la convention individuelle qui lui est attachée dispose de façon novatrice que les actions de formation du bénéficiaire pourront désormais être menées pendant le temps de travail ou en dehors de celui-ci.

De la même façon, l’objet du contrat initiative emploi mentionne également explicitement des actions d’accompagnement professionnel.

Cette insistance sur la nécessité de l’accompagnement professionnel et des actions de formation se situe clairement dans la logique des conclusions du Grenelle de l’insertion.

 Les possibilités de renouvellement des contrats sont assouplies

La rigidité qui caractérisait les anciens contrats aidés ne permettait pas la prise en compte de la diversité des difficultés d’insertion des bénéficiaires de ces contrats.

C’est la raison pour laquelle le projet de loi introduit une plus grande modularité du dispositif d’insertion en matière de durée maximale des conventions et des contrats en prévoyant qu’il puisse être dérogé, selon des modalités qui seront définies par voie réglementaire, à la durée maximale d’une convention ou d’un contrat lorsque ceux-ci concernent un salarié âgé de cinquante ans et plus bénéficiaire de minima sociaux, une personne reconnue travailleur handicapée ou une personne ayant entrepris une action de formation définie dans la convention et non achevée à l’expiration de la durée maximale de celle-ci.

 La durée de travail peut être modulée

La recherche de plus de souplesse et d’efficacité dans les contrats aidés d’insertion professionnelle conduit également à prévoir la possibilité de moduler la durée de travail hebdomadaire.

Ainsi, le dispositif du contrat d’accompagnement à l’emploi permet à un bénéficiaire d’un contrat à durée déterminée d’obtenir une modulation de la durée hebdomadaire de travail sur tout ou partie de la période couverte par le contrat ce qui permet, le cas échéant, une intensité de travail progressive pour les salariés le nécessitant.

 Les actions visant à l’insertion durable des salariés sont mieux contrôlées

Afin d’accroître la réalité et l’efficacité des actions d’insertion entreprise dans le cadre des contrats aidés, le code du travail est complété pour disposer que la conclusion d’une convention individuelle avec un bénéficiaire d’un contrat aidé est subordonnée au bilan préalable des actions d’accompagnement et des actions visant à l’insertion durable des salariés.

Cette disposition permet de s’assurer qu’un même employeur ne puisse pas recourir de nouveau au dispositif des contrats aidés avant que les actions d’insertion conduites par celui-ci dans le cadre de conventions précédentes ne soient soumises à un examen attentif et fasse l’objet d’un bilan destiné à en évaluer la pertinence.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DES MINISTRES

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a procédé le mercredi 17 septembre 2008 à l’audition, ouverte à la presse, de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et de M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, sur le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion (n° 1100).

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Si je prends la parole le premier, à rebours de l’ordre protocolaire, en accord avec M. Éric Woerth, c’est pour que soient exposés d’abord les mécanismes du revenu de solidarité active (RSA).

Le projet de loi qui vous est soumis porte deux réformes importantes. D’abord, il substitue aux minima sociaux et aux mécanismes temporaires d’aide à l’emploi un dispositif nouveau, élaboré depuis plus de mille jours : le revenu de solidarité active. En second lieu, il met en place un contrat unique d’insertion, qui était demandé par de nombreux acteurs ces dernières années, et qui a fait l’objet, lors du Grenelle de l’insertion, de discussions avec les parties concernées, collectivités territoriales, État, partenaires sociaux ou acteurs de l’insertion par l’activité économique.

Ce projet de loi a deux objectifs pour nous indissociables : favoriser le retour à l’emploi en soutenant ceux qui travaillent, et lutter contre la pauvreté. Cette réforme est fondée sur un constat : la pauvreté a cessé de reculer, et il y a autant de travailleurs pauvres que de pauvres qui ne travaillent pas. Nous devons lutter résolument et le plus efficacement possible pour enrayer cette tendance et faire diminuer le nombre de travailleurs pauvres, notamment en garantissant que tout retour au travail paie, c’est-à-dire que l’inactivité rapporte moins qu’un quart de temps, un quart de temps moins qu’un mi-temps, un mi-temps moins qu’un trois quart de temps, qui doit lui-même moins rapporter qu’un plein temps. Grâce à ce texte, on ne verra plus de travailleurs se plaindre qu’une augmentation de dix euros du revenu de leur travail s’est traduite par une perte de quarante euros d’aides.

Si cette réforme est ambitieuse – certains me l’ont reproché –, c’est que nous voulions qu’elle apporte une garantie aux allocataires de minima sociaux sans pénaliser les travailleurs qui n’en bénéficient pas. Cette réforme bénéficiera autant à ceux qui retournent à l’emploi qu’à ceux qui travaillent déjà sans parvenir à sortir de la pauvreté.

On a beaucoup parlé chiffres ces derniers jours, oubliant toutefois de mentionner qu’une famille de deux enfants qui gagne le SMIC touchera 200 euros supplémentaires par mois, de même que le parent isolé d’un enfant travaillant à mi-temps. Les 25  % d’allocataires du RMI dont le travail ne se traduit pas actuellement par un revenu supplémentaire verront leurs revenus augmenter. Le gain moyen par ménage sera un peu supérieur à cent euros par mois.

Du point de vue de l’équité, la réforme est fondamentale puisqu’à revenu du travail égal et à situation familiale équivalente, les revenus des ménages seront les mêmes.

Le revenu de solidarité active est une simplification notable en ce qu’il se substitue à cinq prestations : le revenu minimum d’insertion, l’allocation de parent isolé (API), la prime forfaitaire de retour à l’emploi, la prime de retour à l’emploi et l’intéressement temporaire pour ceux qui travaillent moins de soixante-dix huit heures. Ce système complexe sera remplacé par une prestation obéissant à une règle unique : être calculée en fonction de la situation familiale et des revenus du travail. Un travailleur qui tirera cent euros supplémentaires de son travail aura la garantie que son pouvoir d’achat augmentera de 62 euros et que son revenu d’assistance ne baissera pas de plus de trente-huit euros.

Le financement du revenu de solidarité active sera assuré par la réaffectation des crédits consacrés jusqu’ici au RMI, à l’API et à l’intéressement, à quoi s’ajoutera 1,5 milliard d’euros de crédits supplémentaires.

Cette évolution du RMI vers le RSA recueille l’adhésion de Michel Rocard lui-même, promoteur du RMI il y a vingt ans. La raison en est simple : alors que la loi créant le RMI dispose que ce revenu est destiné aux personnes dans l’incapacité de travailler, le revenu de solidarité active garantit à toute personne, qu’elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d’un revenu minimum et de voir ses ressources augmenter quand les revenus qu’elle tire de son travail s’accroissent. C’est là une amélioration fondamentale du mécanisme actuel.

En fondant dans un dispositif unique des minima sociaux différents, nous vous proposons de mettre fin aux mécanismes infernaux des aides sous condition de statut et aux situations absurdes qu’ils génèrent. Ainsi, une femme bénéficiant de l’API se voit exclue du bénéfice de certaines prestations en raison de son statut. Le RSA n’est pas un statut : c’est une prestation sociale qui complète les revenus du travail ; elle est calculée en fonction des ressources, afin que le retour à l’emploi ne se traduise pas par une baisse du revenu. Ainsi le passage d’un mi-temps à un temps plein se traduira par un revenu supplémentaire de 394 euros par mois.

Si j’insiste sur ce point, c’est qu’aux yeux de certains ce dispositif aurait le tort de soutenir les salariés à temps partiel.

Mme Catherine Génisson : Non ! De favoriser le travail à temps partiel !

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Le travail à temps partiel étant un des grands pourvoyeurs de travailleurs pauvres, il n’est que justice de soutenir ces salariés. Mais à l’inverse de nombreux dispositifs, ce soutien ne passe pas un allégement de charges au bénéfice de l’entreprise. La réforme est neutre du point de vue du coût du travail : s’il ne pénalise pas des employeurs que l’on veut inciter à ouvrir leur porte à des personnes jusqu’ici écartées du monde de l’entreprise, l’emploi d’un salarié percevant le RSA n’est pas plus avantageux que celui d’un autre salarié.

J’avais fait quelque peu scandale l’année dernière en affirmant devant vous que le fait, honteux selon moi, que seul un tiers des allocataires du RMI bénéficient du service public de l’emploi n’incitait pas les entreprises à employer les allocataires de minima sociaux. Les travaux préparatoires à ce projet – tant le débat que nous avons eu dans l’hémicycle que ceux du Grenelle de l’insertion – ont eu pour but de renverser cette problématique : la prise en charge par le service public de l’emploi sera désormais la règle, et les acteurs publics ne pourront y déroger, de manière temporaire, qu’en cas de difficultés telles qu’elles justifient un traitement social plutôt que professionnel. Cette réforme vise à assurer une coordination entre l’accompagnement social et l’accompagnement professionnel car ces deux dimensions, sociale et professionnelle, ne doivent pas être dissociées s’agissant d’un public souffrant de difficultés sociales propres à faire obstacle à la motivation professionnelle, même forte.

La création du RSA est fondée sur ce constat, mais aussi sur les résultats de l’expérimentation. Le taux de retour à l’emploi est de 30 % supérieur dans les zones test par rapport aux zones témoins et plus d’un quart des personnes qui ont retrouvé un emploi dans les zones test étaient au RMI depuis plus de quatre ans ; il n’y a pas eu d’augmentation du temps partiel ni de la précarité ; deux tiers des retours à l’emploi se font dans le secteur marchand ; enfin les salaires ne sont pas plus bas dans les zones expérimentales que dans les zones témoins. Vous trouverez ces résultats dans le rapport d’évaluation que nous vous avons transmis, et pendant les travaux l’évaluation continue, jusqu’à la généralisation du dispositif.

Le financement du RSA a fait l’objet d’une concertation très approfondie avec les différents acteurs, notamment les conseils généraux. Nous nous sommes engagés à réformer « à la loyale », c’est-à-dire en prévoyant un financement suffisant et qui ne soit pas assuré par un transfert de charges. La création du RSA ne se traduira pas par une charge supplémentaire pour les départements, la solution retenue à l’issue de cette discussion poussée étant celle d’un financement nouveau assuré par un prélèvement de 1,1 % sur les revenus du capital.

Je voudrais rendre hommage aux conseils généraux qui se sont impliqués dans l’expérimentation ou dans les négociations qui ont abouti à cette solution responsable et équilibrée. Celle-ci permet aux publics visés de ne pas être les victimes collatérales de différends éventuels entre les collectivités, tout en assurant un financement conforme à nos engagements d’une prestation couvrant de larges catégories de la population. Le service public de l’emploi prend l’engagement de traiter les allocataires du RSA comme ses autres usagers, tout en gardant la possibilité de passer dans ce domaine des conventions avec les départements.

C’est une logique de droits et de devoirs qui est ici réaffirmée. La meilleure manière de rendre leur dignité à ces personnes est d’avoir envers elles des exigences à la hauteur de leur volonté et de leur capacité. C’est ce qui justifie le choix d’une contractualisation individuelle, et non plus familiale, et d’un accompagnement qui soit à la fois social et professionnel.

Le contrat unique d’insertion appelle deux remarques de ma part. Il se substituera au contrat d’accompagnement dans l’emploi, au contrat d’avenir, au contrat initiative emploi et au contrat d’insertion-revenu minimum d’activité, dans le secteur marchand et le secteur non marchand. La différence fondamentale est qu’on ne cloisonne plus les publics en difficulté : toutes les personnes éloignées de l’emploi pourront bénéficier de ce contrat, qui pourra s’adapter au parcours de chacun. Le mot d’ordre de ce dispositif est la souplesse : les différentes conventions proposées par ce texte doivent permettre la mobilisation de tous les acteurs, État, collectivités territoriales, service public de l’emploi, partenaires sociaux, pour prendre en charge l’ensemble de ces publics sans distinction.

Nous espérons, grâce à ce projet, inverser la tendance en matière de pauvreté, notamment au travail, d’inactivité, d’exclusion, et augmenter sensiblement la proportion de nos concitoyens qui tirent la majorité de leurs revenus de leur travail. Nous souhaitons pouvoir, avec vous, évaluer régulièrement les effets de ce texte.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique : Je veux dire un mot du financement du RSA, dont j’ai compris qu’il suscitait un certain intérêt !

Le financement du RSA, dont le coût est d’environ 9,5 milliards d’euros, sera d’abord assuré par le redéploiement des crédits consacrés aux minima sociaux existants, RMI ou API, la suppression de la prime de retour à l’emploi, la non indexation de la prime pour l’emploi et la suppression des droits connexes. Mais ces crédits ne suffisent pas si on veut assurer une nette différence de revenus entre ceux qui ne travaillent pas et ceux qui retournent à l’emploi, son caractère fortement incitatif étant la raison d’être du RSA.

Nous avons évalué à 1,5 milliard d’euros le besoin de financement supplémentaire si on veut un RSA sérieux et efficace. Certains ont proposé que ce financement soit assuré par des économies supplémentaires. Je suis favorable aux économies, mais le budget de l’État pour 2009 prévoit déjà une réduction de la dépense tout à fait considérable.

Certes, nous pourrions, comme ce fut le cas à certaines époques, ne pas assurer le financement de la réforme, mais cela reviendrait à faire financer le RSA par une augmentation du déficit et c’est précisément ce à quoi nous nous refusons pour des raisons morales : en face d’un bon dispositif, il faut un bon financement.

Voilà pourquoi notre choix s’est porté sur l’augmentation de 1,1 % des prélèvements pesant sur les revenus du capital, ce qui les ferait passer à 12,1 %. Les revenus de l’épargne populaire, c’est-à-dire du livret A, du livret de développement durable, du livret d’épargne populaire ou du livret jeune seront exempts de ce prélèvement, soit une franchise de trente mille euros de capital par personne physique, ou de 1200 euros annuels de revenus.

Ce prélèvement de 1,1 % doit être inclus dans le bouclier fiscal voté par la majorité. En effet ce pacte passé entre la nation et le contribuable impose que les prélèvements obligatoires ne dépassent pas 50 % du revenu. Ce principe de fond ne doit pas souffrir d’exceptions.

Mme Martine Billard : Et le principe d’égalité devant l’impôt ?

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique : Ce débat à propos du financement du RSA a conduit à réexaminer sous cet angle la question des niches fiscales. Sensible aux arguments avancés par certains députés, notamment le président Méhaignerie, le Gouvernement examinera favorablement vos propositions de plafonnement général des niches fiscales avec le souci d’allier justice et efficacité. En effet le vrai problème est que certains contribuables aisés puissent s’exonérer totalement de l’impôt.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales : Je suis doublement satisfait par ce dispositif. D’abord pour les travailleurs pauvres, le RSA devant toucher près de quatre millions de bénéficiaires, quand ceux du RMI sont un peu plus d’un million. Ensuite parce qu’il n’est pas financé par la suppression de la prime pour l’emploi (PPE). Il aurait en effet été catastrophique de faire financer un dispositif de lutte contre la pauvreté par les travailleurs les plus modestes.

Je m’interroge cependant sur la gouvernance du système, qui me semble excessivement complexe, entre l’intervention des caisses d’allocations familiales (CAF), celle du service public de l’emploi et le rôle essentiel du président du conseil général, quand les centres communaux d’action sociale (CCAS) ne jouent qu’un rôle facultatif, au détriment de la proximité, si essentielle s’agissant des personnes les plus en difficulté.

Je m’interroge également sur le contrôle du dispositif, dont la nécessité apparaît moins clairement dans le projet que dans le discours que le Président de la République a tenu en Mayenne, où il envisageait dans certains cas la suspension du RSA.

Les droits connexes étant désormais conditionnés aux ressources, et non plus au statut, qu’en est-il des droits connexes locaux ?

Sachant qu’on pourra choisir le dispositif le plus favorable, prime pour l’emploi (PPE) ou RSA, est-il bien clair que le RSA est une avance non remboursable de la PPE ?

Nous sommes un certain nombre à soutenir le plafonnement global des niches évoqué par M. Woerth, car elles permettent à des ménages parmi les plus aisées de s’exonérer de l’impôt. Mais les ressources tirées de sa mise en œuvre seront-elles affectées à une baisse de la taxe finançant le RSA ?

M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis de la commission des finances, de l’économie générale et du plan : Je voudrais souligner à mon tour le changement profond introduit par le RSA, qui ne s’adresse pas seulement aux bénéficiaires de minima sociaux qui retournent à l’emploi, mais aussi aux travailleurs modestes, sans limite dans le temps. Il s’agit là d’une nouvelle génération de politiques publique d’insertion professionnelle et sociale.

Ma première question portera sur la simplification que permettra la mise en œuvre du RSA. Ne pourrait-il pas se substituer également à l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ? En effet le Grenelle de l’insertion avait évoqué la possibilité d’aboutir à trois catégories de minima sociaux : à côté du minimum vieillesse et de l’allocation adulte handicapé, une troisième catégorie s’adresserait aux personnes qui sont susceptibles d’être actives même si elles ne sont pas encore retournées à l’emploi, comme le RMI, l’API, ou l’ASS.

Ma deuxième question a trait aux collectivités locales. Même s’il ne s’agit pas d’un transfert au sens constitutionnel, mais d’une extension de compétences, les conseils généraux devront néanmoins reprendre la charge de l’API. Pouvez- vous nous confirmer que cette charge nouvelle sera compensée par la loi de finances pour 2009, selon un principe de rang organique ?

Vous avez évoqué le plafonnement des niches fiscales, monsieur le ministre : quels travaux ont été conduits dans ce domaine, et est-il envisageable de voter une mesure claire dans ce sens dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 ? Cela nous permettrait d’avancer de manière coordonnée dans ces deux débats.

M. le président Pierre Méhaignerie : Cette réforme est ambitieuse puisqu’elle concerne plus de trois millions de personnes, sans remettre en cause la PPE, à laquelle beaucoup d’entre nous sont attachés.

Elle classera probablement notre pays devant la Suède en matière d’État providence. Un célibataire à mi-temps au SMIC touchera 200 euros supplémentaires, tout en gardant le bénéfice de la couverture maladie universelle (CMU). Le revenu d’une famille avec deux enfants comptant un temps complet et un trois quart de temps bénéficiant de la PPE et du RSA atteindra 2134 euros, sans compter l’APL. C’est un effort financier non négligeable en faveur de la lutte contre la pauvreté, la précarité et le temps partiel subi. On aurait pu faire le choix d’une approche plus progressive et attendre la fin de l’expérimentation, mais on a préféré généraliser dès maintenant le dispositif.

Cette réforme pose deux types de problèmes. Le différentiel entre un trois quart de temps et un temps complet n’étant que de 250 euros, il y a un risque de créer une trappe à temps partiel, qu’il convient d’éviter dans l’intérêt, tant de l’employeur que du salarié.

Il convient ensuite de simplifier la gouvernance du dispositif, c’est-à-dire appliquer le plus possible le principe de subsidiarité afin d’éviter la multiplication des niveaux de gestion, entre le département, la communauté d’agglomérations et le CCAS. Le nombre d’associations qui veulent déjà s’en occuper et demandent à cette fin des emplois supplémentaires nous a un peu inquiétés, Marc-Philippe Daubresse et moi-même. C’est le problème français d’empilement des structures.

Je veux enfin remercier le Gouvernement d’avoir écouté ceux qui craignaient que le bouclier fiscal ne permette pas que tous participent à l’effort de solidarité et d’avoir retenu notre solution de plafonnement global des niches fiscales. Cet effort répond à un sentiment d’injustice qui s’était exprimé à travers certains amendements.

M. Christophe Sirugue : Il est vrai qu’il s’agit d’un texte important pour des millions de personnes qui sont dans une situation particulièrement difficile. Nous attendons du débat parlementaire des éléments de clarification afin que chacun puisse considérer ce texte comme une vraie avancée sociale.

Je ne vais pas entrer dans le détail du financement à un moment où les choses bougent beaucoup. Les nouveaux éléments que vous venez de nous indiquer, notamment à propos des niches fiscales, ne changent rien au fait que les contribuables dont la contribution fiscale est de toute façon limitée à 50 % du revenu échapperont à tout nouvel effort de solidarité nationale.

Je voudrais relever quelques points qui suscitent chez nous des inquiétudes.

Nous craignons d’abord que ce dispositif ne favorise le développement du travail à temps partiel. En effet, quel intérêt un employeur aurait-il à transformer un emploi à temps partiel en emploi à temps complet dans le cadre d’un dispositif qui est, selon vous, monsieur le haut commissaire, neutre ? Se pose du même coup la question de savoir quel horizon nous offrons aux allocataires du RSA. Ce dispositif permettra-t-il vraiment à ceux qui travaillent à temps partiel de sortir de la précarité ? Je ne trouve dans le texte aucun élément propre à nous rassurer quant à la sortie du RSA.

Si le RSA n’est pas incitatif pour l’employeur, pourquoi fonctionnerait-il mieux que le RMI en matière d’insertion ? En quoi le RSA nous permettra-t-il de trouver dans le monde économique les partenaires susceptibles de proposer des emplois assurant l’effectivité, qui nous a fait défaut jusqu’ici, des politiques d’insertion? Le bilan du RMI ou l’expérimentation du RSA montrent que les résultats dépendent de l’engagement des collectivités locales, y compris en termes de création d’emplois ; or, il est souhaitable que les contrats d’insertion soient répartis d’une façon équilibrée entre le secteur marchand et le secteur non marchand. Quels éléments nous permettent de penser que le secteur marchand sera plus dynamique?

Toujours en ce qui concerne l’avenir des publics en situation d’exclusion, à moins d’attendre de l’évolution démographique de notre pays une augmentation de l’emploi des personnes peu qualifiées, la seule solution est d’adosser le RSA à un processus de qualification. C’est poser la question de l’obligation de formation pendant la durée de ces contrats. Si le projet de loi aborde cette question s’agissant des contrats du secteur non marchand, je n’y ai rien trouvé de tel concernant le secteur marchand. S’il n’y a ni sortie du dispositif, ni formation, je ne vois pas quel espoir nous pouvons placer dans ce RSA.

Si nous voulons être sûrs qu’on ne reprend pas d’un côté ce qu’on donne de l’autre, la question des droits connexes est fondamentale. Certains ont une base légale, mais d’autres sont institués par les collectivités locales ou des organismes tels que les CAF. Le RSA supprime t-il le bénéfice de ces droits connexes ? Si tel est le cas, ce fait mérite d’être pris en compte dans le calcul des bénéfices de ce dispositif. Sinon, les collectivités devront s’interroger sur la possibilité d’étendre à trois millions de personnes des droits réservés jusqu’ici à 1,3 million de personnes. Dans ce domaine des droits connexes, la question de l’équité me paraît fondamentale.

Vous venez d’évoquer le gel de la PPE, monsieur le ministre. Cela conduit mathématiquement à exclure certains du bénéfice de la PPE. Le projet de loi supprimant dans son article 6 la possibilité de verser des acomptes de PPE ou de lui donner la forme de versements mensuels, ma question est simple : la PPE est-elle en sursis ?

Pouvez-vous enfin nous indiquer quel sera le périmètre définitif du RSA ? Si on ajoute au 1,2 million de bénéficiaires du RMI et aux bénéficiaires de l’API l’ensemble des personnes en situation de précarité, mais aussi les bénéficiaires de l’AAH et ceux de l’ASS, 1,5 milliard d’euros supplémentaires ne suffira pas à compléter l’enveloppe financière nécessaire. S’ajoutent à cela les interrogations des collectivités, évoquées par le rapporteur pour avis.

M. Roland Muzeau : Mille jours de travail, ce n’est pas rien, notamment de la part de nombre d’intervenants extérieurs, tels que les associations, qui ont beaucoup contribué à l’élaboration de ce dispositif.

L’unanimisme n’est pourtant pas de mise, et sans rechercher la divergence à tout prix, il faut être attentif aux avis des uns et des autres, notamment des promoteurs de ce dispositif. Parmi eux, il en est pour considérer, soit que le projet s’arrête à mi-chemin, soit qu’il ne répond pas à ses objectifs originels.

Quant aux résultats de ce qu’il faut appeler un premier bilan d’étape, s’agissant d’une expérimentation aussi brève, la prudence commande de ne pas s’arrêter, comme vous le faites, à ceux qui vont dans votre sens. Ce bilan est en effet pour le moins contrasté.

S’il y a une question majeure du point de vue de nos concitoyens, c’est bien celle du financement, notamment du milliard et demi d’euros nécessaire pour boucler le budget du RSA. En matière de justice sociale et de solidarité nationale, votre réponse n’est évidemment pas satisfaisante, monsieur le ministre. Votre proposition de plafonner les niches fiscales prête à sourire plus qu’elle n’est propre à résoudre ce problème de financement. Ce sont vos politiques qui, depuis 2003, ont fait passer le nombre de niches fiscales de quatre cents à plus de cinq cents, et leur coût de 50 à 73 milliards. Il y a de la marge ! Que vous vouliez reprendre un peu de ces cadeaux considérables n’est que justice, mais vous êtes loin du compte s’agissant des plus nantis de notre pays. Il est profondément injuste de faire porter le poids de ce financement sur les couches moyennes.

Quant à votre argument qui élève l’intangibilité du bouclier fiscal au rang de principe, il n’est propre qu’à vous gagner le soutien de votre majorité, mais certainement pas à convaincre l’opinion publique de votre souci de justice sociale et fiscale et de solidarité nationale. Cela sera évidemment débattu par le Parlement devant la nation, et les Français jugeront.

Il y a d’autres éléments d’interrogation. Alors que vous aviez, monsieur Hirsch, exprimé la volonté de ne pas soumettre ce type de dispositif à des conditions d’âge, pourquoi exclure les moins de vingt-cinq ans du bénéfice de ce projet de loi ? Pourquoi écarter encore une fois la responsabilité des entreprises ? Je ne pense pas seulement à leur responsabilité contributive, mais aussi à leur responsabilité active, notamment en matière de formation.

Ne risquons-nous pas d’ouvrir de nouvelles trappes à bas salaires, d’encourager la précarité et le temps partiel, de créer de nouveaux effets d’aubaine ? Pour avoir rencontré les représentants de nombreuses associations, je peux vous dire qu’elles partagent ces préoccupations.

On doit s’interroger de la même manière sur l’articulation du RSA avec l’ensemble des politiques publiques de résorption de la pauvreté, qui n’apparaît pas très clairement aujourd’hui.

On ne doit pas non plus faire l’économie d’une réflexion sur les minima sociaux, notamment sur leur montant. Je rappelle que certaines associations réclament un montant égal au SMIC. De même que le Président de la République avait promis durant la campagne électorale de revaloriser le minimum vieillesse de 25 % en cinq ans, on pourrait s’engager par ce projet de loi à une revalorisation équivalente des autres minima sociaux.

Il faudrait également se demander comment les dispositions relatives au contrôle des demandeurs d’emplois que nous avons votées ces derniers mois s’articuleront avec le dispositif du RSA. Les associations elles-mêmes, bien qu’elles soutiennent votre projet, craignent que ce dispositif ne bénéficie qu’à ceux qui sont les moins éloignés de l’emploi, crainte confirmée par un certain nombre d’études. D’où la nécessité impérieuse d’instaurer des dispositifs forts à destination des publics très éloignés de l’emploi, et non pas des sanctions, qui n’ont strictement aucun sens pour eux.

J’ai demandé au président Méhaignerie que nous puissions disposer d’une étude de l’impact du dispositif, afin que nous puissions évaluer ses conséquences en matière de droits connexes, d’allocations, de fiscalité nationale et locale, afin que nous ne légiférions pas à l’aveugle dans des domaines qui peuvent paraître mineurs, et qui ne le sont pas.

M. Francis Vercamer : Pour le groupe Nouveau Centre, ce projet offre de nombreux motifs de satisfaction, même si le problème du financement a quelque peu contribué à les éclipser.

Le RSA apportera tout d’abord un complément de revenu à de nombreuses familles, tout en supprimant des effets de seuil grâce à la prise en compte du revenu des personnes, et non plus de leur statut. À cela s’ajoutent une simplification des contrats aidés, qui gagneront en souplesse et en adaptabilité, ainsi qu’une meilleure lisibilité des politiques d’insertion au plan départemental.

Comme d’autres collègues, je m’interroge en revanche sur le périmètre du RSA. Nous avons appris ce matin par voie de presse qu’un mécanisme similaire devrait être instauré dès 2009 en faveur des personnes handicapées. Seule l’ASS resterait donc en dehors du dispositif qui nous est proposé. Je souhaiterais savoir si le Gouvernement entend inclure également cette prestation dans la réforme.

Un autre sujet de préoccupation concerne les jeunes, aujourd’hui exclus du RMI et demain du RSA. J’aimerais entendre le Gouvernement sur ce sujet, car il ne faudrait oublier un tel public.

S’agissant du temps partiel, déjà évoqué par d’autres collègues, j’aimerais savoir si vous envisagez une négociation avec les partenaires sociaux, comme le président de la commission l’avait suggéré. Mettons les partenaires sociaux autour de la table, car c’est dans les entreprises que tout va se jouer.

Je me demande également quelle place sera accordée aux structures locales. Il a été question des CCAS, mais pas des maisons de l’emploi, ni des plans locaux d’insertion. Envisagez-vous de leur donner un rôle dans ce dispositif ?

J’en viens à l’évaluation, qui n’a pas encore été conduite au niveau national. Entendez-vous procéder par bassins d’emploi ? Chacun sait qu’ils sont très divers, les uns étant lourdement frappés par des restructurations, tandis que d’autres se portent mieux. En cas d’évaluation générale, on risque d’oublier les cas particuliers, alors que c’est sur eux que les efforts doivent précisément porter.

Une autre question concerne l’articulation entre ce dispositif et d’autres textes en préparation. À l’occasion de la réforme du service public de l’emploi, j’avais déjà déposé un amendement tendant à ce que ce service public devienne un partenaire des parcours d’insertion. Il ne faudrait pas oublier que les textes à venir sur la formation professionnelle, sur la sécurisation des parcours professionnels, ou encore sur l’assurance chômage ne manqueront pas d’avoir également un impact.

Dernière interrogation, quelles garanties pouvez-vous nous donner sur les moyens dont disposera le service public de l’emploi, qui devra suivre de nouveaux publics. Quelle offre de services cette institution proposera-t-elle ?

J’en viens enfin au point de désaccord profond entre nous : si la nouvelle taxe prévue devait être intégrée au bouclier fiscal, nous ne pourrions pas suivre le Gouvernement sur ce texte. Le bouclier fiscal est certes un principe aujourd’hui établi, mais je rappelle que le groupe Nouveau Centre avait proposé d’en exclure la CSG et qu’il existe également un principe général d’égalité devant la solidarité nationale.

Or, pour citer Coluche, certains sont « plus égaux que d’autres » : tout le monde n’est pas protégé par le bouclier fiscal. Il me semble nécessaire soit d’exclure ce nouveau prélèvement du bouclier fiscal, soit d’obtenir des assurances très fermes sur l’instauration d’un autre mode de financement – et cela dans le cadre de cette loi, sans renvoyer à un texte ultérieur. « Un tien vaut mieux que deux tu l’auras ».

J’ajoute que nous sommes tout à fait favorables au plafonnement des niches fiscales, sujet que notre collègue M. Charles de Courson a déjà eu l’occasion d’aborder l’an passé. Encore faudrait-il en établir le principe dans ce texte même, quitte à attendre la loi de finances pour le détail du dispositif.

M. Yves Bur : À mon tour, je voudrais insister sur la rupture logique qui marquera notre système social grâce à cette loi. La force du RSA est de redonner tout son sens à la « valeur travail », notamment pour les personnes les plus en difficulté. C’est en effet le moteur par excellence de l’intégration sociale. Il fallait envoyer ce signal et en tirer toutes les conséquences afin de rendre la reprise du travail réellement attractive.

Cela dit, je me demande en quoi l’accompagnement social et professionnel pourra être demain plus performant avec le RSA qu’au cours des vingt dernières années ? Nous avons toujours peiné à concrétiser le « i » de RMI, l’insertion. Comment articuler au mieux les missions de la future agence pour l’emploi avec les programmes départementaux pour l’insertion ? Et que deviendra le public le plus éloigné de l’emploi dans ce nouvel environnement social ?

En matière de financement, je fais toujours partie de ceux qui voient dans le recours à une taxation nouvelle le signe de nos difficultés à renforcer l’efficacité des dépenses publiques. Je le déplore bien sûr, même s’il faudra probablement se résigner à cette nouvelle taxe.

Concernant le coût du RSA, pouvez-vous préciser si vous maintenez le cumul à 100 % entre le RMI – ou le RSA – et les revenus du travail pendant les trois premiers mois du retour à l’emploi. Quelle en est la justification ? Pourquoi ne pas appliquer directement le dispositif prévu par le RSA ? Il en résulterait des économies notables.

De même, quelle est la justification de l’aide temporaire complémentaire, destinée à remplacer la prime de retour à l’emploi de 1 000 euros, qui était accordée au bout de trois mois. Sachant que l’un des objectifs du RSA est de simplifier les dispositifs en vigueur et que cette mesure coûterait environ 150 millions, est-elle bien nécessaire ?

M. Pierre Cardo : Cela fait vingt ans que les gouvernements successifs et les acteurs de terrain s’efforcent de lutter contre la pauvreté. Malgré toute l’imagination et toute la bonne volonté de chacun, on ne peut pas dire que la pauvreté ait reculé de façon spectaculaire. Elle s’est même aggravée pour certaines catégories de notre population.

Ce qui nous est proposé aujourd’hui tend notamment à simplifier les dispositifs en vigueur. Comme toutes les évaluations n’ont pas encore été menées, nous pourrions bien sûr attendre d’avoir tous les éléments en main. Mais il est un moment où il faut enfin prendre une décision.

Pour ma part, je trouve intéressant que l’on ait enfin intégré à notre réflexion le fait que le retour à l’emploi s’accompagne de la perte de certains avantages. La reprise d’une activité occasionnant des coûts, certains s’interrogent sur l’évolution de leur pouvoir d’achat par rapport à leur situation antérieure avant de sauter le pas. Nous avons enfin la réponse à ce problème. Il en résultera un appel d’air qui permettra de pourvoir des postes, mais aussi de sortir un certain nombre de personnes d’une situation délicate.

S’agissant de ceux qui sont les plus éloignés de l’emploi, je ne vois pas en quoi ce texte aurait des effets négatifs. Il existe déjà un certain nombre de dispositifs en faveur de ces publics, et ils ne seront pas supprimés. Grâce à l’instauration d’un contrat unique d’insertion et aux avancées réalisées en matière de gouvernance, le système gagnera en clarté et sans doute aussi en efficacité.

Il reste toutefois des incertitudes sur ce qui a toujours posé problème en matière d’insertion, à savoir l’accompagnement social et la formation des acteurs sociaux, qui n’est pas toujours adaptée à leurs missions. Sur ce point, j’observe que le texte n’apporte pas nécessairement de réponse. L’accompagnement vers l’emploi, en matière de transports ou de garde d’enfants, mériterait également des efforts supplémentaires. Mais ce n’est pas uniquement à l’Etat d’agir : c’est aux conseils généraux et aux CAF d’infléchir leurs stratégies en vue de faciliter le retour à l’emploi.

De tout cela, il résultera naturellement un coût dans un premier temps, mais notre société s’y retrouvera largement à terme. En tout cas, l’amélioration du pouvoir d’achat des travailleurs pauvres me semble le meilleur outil en faveur de l’insertion sociale.

Il est vrai que certains de nos concitoyens ne sont sans doute pas employables aujourd’hui, et qu’ils ne le deviendront peut-être pas demain, mais cela ne doit pas nous empêcher d’adopter cette réponse positive qu’est le RSA. Les évaluations prévues nous permettront au demeurant d’apporter les améliorations qui s’imposeront, et d’intégrer des catégories dont je regrette, comme d’autres collègues, l’absence dans ce texte. Je pense notamment aux jeunes : même si je n’ai jamais été favorable à ce qu’ils touchent le RMI, on pourrait tout de même imaginer qu’ils soient intégrés dans le dispositif du RSA à partir du moment où ils travailleraient à temps plein. Je m’interroge en effet sur les risques de stigmatisation des jeunes de moins de 25 ans sur le marché du travail : ils ne bénéficieront pas du RSA, contrairement aux autres. Or, que l’on ait dépassé ou non 25 ans, on a tout autant besoin de pouvoir d’achat.

M. Dominique Tian : À l’occasion de la loi TEPA, j’ai eu l’honneur d’être rapporteur pour avis d’une première version du RSA, bien différente de celle qui nous est aujourd’hui soumise. Les expérimentations qui ont été menées dans un certain nombre de départements sont également bien différentes du contenu de ce texte : ce que propose M. Martin Hirsch est beaucoup plus ambitieux, mais aussi beaucoup plus coûteux.

Déjà surnommé le « 1,1 % des classes moyennes », le prélèvement supplémentaire sur les revenus du capital est mal perçu par une partie de la population, ce qui pose naturellement un problème politique. Mais je crois que MM. Martin Hirsch et Eric Woerth apporteront des réponses à ce sujet.

Ce qui m’inquiète davantage, c’est la pérennité de cette taxe. Puisqu’il est prévu que 200 000 personnes reviendront rapidement à l’emploi grâce au RSA, la nouvelle taxe devrait revêtir un caractère exceptionnel. J’aimerais que l’on en débatte et que le Gouvernement apporte des garanties sur ce sujet si important pour nos concitoyens.

J’ajoute que nous allons déjà passer d’un public d’1,2 million de bénéficiaires du RMI à 3 millions de bénéficiaires, ce qui est un changement d’échelle considérable. Où en serons-nous exactement dans un an ? On peut s’inquiéter à juste titre en l’absence d’étude d’impact précise. Si cette nouvelle politique se révélait plus coûteuse que prévu, le taux du prélèvement supplémentaire pourrait bien être porté de 1,1 à 2,2, voire 3,3 %. On a souvent constaté de telles évolutions dans le cas de taxes initialement instaurées à titre transitoire…

Je relève en outre que le RSA sera attribué sans condition de durée, si bien que l’on pourra continuer à en bénéficier même en l’absence de tout retour à l’emploi dans le secteur marchand.

La gouvernance du dispositif pose également problème, car c’est le président du conseil général qui exercera les principales compétences, en compagnie des caisses d’allocations familiales. Je vois mal de quel pouvoir disposera l’Etat, notamment en matière de fraudes. Or, la presse révèle chaque jour de nouvelles fraudes, comme le faisait Le Parisien ce matin même. La semaine dernière, Paris Match révélait que la fraude aux allocations familiales s’amplifie et que le total des fraudes serait compris entre 28 et 40 milliards d’euros.

En cas de fausse déclaration ou de travail dissimulé, le projet de loi prévoit que le président du conseil général pourra supprimer le versement d’une partie du RSA pendant une durée maximale d’un an. Quand on connaît les effets du travail dissimulé, ce type de sanctions ne paraît pas très dur.

Il me semble également que les caisses d’allocations familiales gagneraient à faire un grand ménage : personne n’a oublié les fraudes à l’API dénoncées par la Cour des comptes l’an dernier. S’agissant du RMI, dont la gestion était devenue folle, les conseils généraux ont commencé à ouvrir l’œil à partir du moment où ils sont devenus responsables de sa gestion : le conseil général du Rhône a radié des listes 800 faux bénéficiaires du RMI, et celui des Bouches du Rhône environ 6 000. De tels chiffres donnent le vertige, c’est pourquoi je m’inquiète que l’Etat ne soit pas plus présent dans la gestion du RSA. Cela dit, ce texte me semble bon, et je ne doute pas qu’il soit adopté sans difficulté.

Mme Catherine Génisson : Je fais totalement miens les propos très complets de notre collègue Christophe Sirugue.

Je voudrais tout de même ajouter une remarque : le bouclier fiscal n’est pas un principe, mais une simple mesure adoptée avec le soutien des groupes UMP et Nouveau Centre. La notion d’égalité des citoyens devant l’impôt est en revanche un véritable principe.

Avec la réorganisation locale des services de l’Etat, les nouvelles unités départementales du travail et de l’emploi seront en partie chargées de la mise en place du RSA, mais il est également prévu que les directions départementales de la population et de la cohésion sociale sont compétentes en matière de politique d’insertion. J’aimerais savoir quelle sera l’articulation entre ces deux structures. Evitons de nouvelles usines à gaz…

M. Victorin Lurel : Je suis heureux de pouvoir m’exprimer devant cette commission, bien que je n’en sois pas membre : ce projet de loi présente un intérêt essentiel pour les outre-mers, mais aussi pour notre République en général.

Ce qui nous est proposé est un bon texte – du moins, nous pouvons comprendre sa philosophie générale. J’ai tout de même plusieurs sujets d’inquiétude.

Tout d’abord, vous excluez les jeunes, les retraités et les personnes handicapées. Dans ma circonscription, comme dans d’autres, y compris en métropole, certaines personnes ont pris leur retraite en raison de leur inaptitude au travail, et touchent des niveaux de pension inférieurs au seuil de pauvreté. Puisque votre objectif est précisément de lutter contre la pauvreté, j’aimerais savoir ce que vous avez prévu à ce sujet ; y aura-t-il une politique d’accompagnement ?

S’agissant plus particulièrement des outre-mers, vous avez décidé d’y reporter à 2011 l’application de ce texte. Je n’en vois pas la nécessité. Je rappelle également que nous bénéficions de deux dispositifs plus avantageux que le RSA : il y a tout d’abord le revenu de solidarité outre-mer (RSO), dont je me demande s’il correspond bien à la philosophie de ce Gouvernement, puisqu’il incite les plus de 50 ans à quitter le monde du travail. Est-il condamné à l’extinction ?

Qu’en sera-t-il également de l’ARA, l’allocation au retour à l’activité, qui est autrement plus avantageuse que le RSA ? Le projet de loi fait référence à une « articulation » avec le nouveau dispositif…

Avec ce texte, je note qu’il n’y aura qu’une très faible incitation à passer de l’inactivité au temps partiel. Et alors que le président Méhaignerie avait mis l’accent sur les trappes à temps partiel subi, nous allons verser dans cet écueil. À cela s’ajouteront des effets d’aubaine, car les employeurs ne seront pas nécessairement intéressés à pousser des gens à reprendre une activité.

Quelques mots également sur les niches fiscales, sujet sur lequel vous me permettrez de citer ce mot du rapporteur général de la commission des finances, M. Gilles Carrez : « Quand il y a des niches, il y a des chiens »… J’approuve naturellement le principe de justice fiscale, qui repose sur l’égalité devant la loi. Toutefois, vous allez plafonner des niches fiscales bénéficiant à 10 000 contribuables dont 150 échappent totalement à l’imposition, ce qui est évidemment scandaleux.

Je rappelle tout de même que 300 000 contribuables fortunés passeront au travers, et qu’une partie des 10 000 contribuables concernés investissent outre-mer. Vous allez donc imposer directement ou indirectement nos territoires, où les capacités de financement se réduiront encore. Chacun sait pourtant que l’Etat n’apporte plus de financement, que l’Union européenne flèche davantage ses crédits et que les banques font preuve chez nous de la plus grande frilosité. Il ne reste donc que la défiscalisation…

M. Yves Bur : Dans ce cas, vivent les riches ! (Exclamations et rires)

M. Victorin Lurel : Si vous émasculez la défiscalisation (Exclamations) – mais oui, c’est le terme ! – vous allez frapper les outre-mers, sans leur accorder pour autant le bénéfice du RSA avant deux ans. Nous aimerions être inclus dans le dispositif dès 2009, ce qui me semble tout à fait possible.

Pour des raisons de fond, nous contestons enfin le recours aux ordonnances. Sans remettre en cause la compétence et l’expertise des bureaux concernés, nous préférerions que la représentation nationale soit associée aux dispositifs qui trouveront à s’appliquer.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Ce serait une gageure de répondre intégralement à toutes les questions, mais je promets d’adresser une réponse écrite à chacun d’entre vous sur les différents sujets évoqués.

S’agissant de la gouvernance, je rappelle que le RSA appartient à la fois aux politiques sociales et aux politiques de l’emploi. Or, les unes sont fortement décentralisées, tandis que les autres sont nationales. Nous sommes également partis du parcours des intéressés, qui ont souvent pour interlocuteurs l’ANPE, l’Assédic, la CAF, le CCAS, ou encore la Caisse primaire d’assurance maladie On compte jusqu’à 7 ou 8 interlocuteurs différents !

Le premier fil directeur que nous avons retenu, c’est que le RSA est une prestation sociale. Nous avons donc fait le choix du réseau des CAF, qui distribue déjà les aides au logement, les prestations familiales et les minima sociaux. Il y aura un conventionnement avec les conseils généraux, qui financeront la majorité des crédits et qui jouent déjà un rôle de chef de file en matière d’insertion. C’est une responsabilité qu’ils ont eux-mêmes revendiquée, et que nous réaffirmons. Quant au service public de l’emploi, il sera notamment responsable de l’orientation et du suivi professionnel.

Pour nous assurer que la gouvernance sera aussi adaptée que possible, le texte ne proposera pas un dispositif précis au point qu’il faudrait modifier les modalités déjà adoptées sur le terrain là où ça marche. C’est pourquoi le principe retenu est celui d’un conventionnement entre le service public de l’emploi, l’Etat et les conseils généraux sur les conditions de prise en charge des publics. Le texte se contente en effet de rappeler les missions principales et l’articulation générale du dispositif.

Je mesure naturellement les inconvénients qui pourraient en résulter : nous ne fixons pas précisément les compétences de chacun, mais on sait où l’on va en matière d’instruction des dossiers, et l’implication du service public de l’emploi est également beaucoup plus claire qu’auparavant. Nous n’avons pas voulu lier les mains des acteurs concernés, mais nous sommes ouverts à certaines précisions, notamment afin de nous assurer les CCAS ne se sentent pas exclus du dispositif, à condition toutefois d’éviter les doublons.

Je rappelle au demeurant que le système des conventions présente un avantage : au lieu que chaque structure dispose d’une palette de compétences incomplètes visant des publics spécifiques, nous disposerons pour la première fois d’une vision intégrée de tous les instruments disponibles et de tous les publics concernés. Dans les territoires expérimentaux, il en a résulté un impact majeur sur la réorganisation des services et sur l’accueil des personnes. Ce qui garantit un véritable changement, c’est en particulier l’instauration d’une représentation des usagers aux différents niveaux. Ces représentants seront l’un des gardiens vigilants du changement.

S’agissant des contrôles – mais M. Eric Woerth pourrait en parler mieux que moi – , il faut éviter les fantasmes : tous les rapports montrent que le RMI est la prestation qui est la moins exposée à la fraude. Que l’on soit rigoureux et vigilant, que l’on sanctionne, très bien ! Mais que le fantasme de la fraude se concentre sur cette prestation ne sert pas le dispositif dans son ensemble.

Je suis par ailleurs persuadé que le principal motif du travail dissimulé tient au fait que le RMI est une allocation différentielle : quand vous gagnez cent euros en travaillant, on vous en retire également cent. Il faut être vertueux pour ne pas dissimuler que l’on travaille ! Le plus puissant système de lutte contre la fraude, c’est donc de faire en sorte que l’on gagne de l’argent en retravaillant. Certains conseils généraux l’ont déjà observé, notamment en Haute-Corse : ils ont constaté une diminution des dépenses au titre du RMI.

En ce qui concerne les droits connexes, nous allons effectivement les conditionner, non plus au statut, mais aux revenus des personnes. Y aura-t-il un impact financier ? Oui, et il n’y a aucune raison de le cacher : nous réaliserons environ 100 millions d’euros d’économies. Si vous gagnez 440 euros par mois, vous bénéficierez des droits connexes, non parce que vous êtes au RMI, mais parce que vous gagnez 440 euros ; en revanche, à mesure que les revenus augmenteront, nul ne conservera pendant un an, voire deux ans, des droits connexes justifiés par référence à un statut antérieur.

De tout cela, nous avons débattu pendant tout l’été avec les associations et les partenaires sociaux afin de parvenir à un équilibre dont nous n’avons pas à rougir. Les droits connexes assis sur un statut paraissent certes protecteurs, mais il s’agit du pire des pièges.

L’économie réalisée – 100 millions d’euros par an – est importante, mais vous me permettrez de citer un autre exemple : ceux qui toucheront 200 euros de RSA par mois perdront 80 euros de droits connexes par an. C’est un équilibre largement gagnant. Nous vous montrerons toutes les simulations que nous avons réalisées sur ce sujet.

M. Roland Muzeau : Mais il n’était pas seulement question des droits connexes nationaux…

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Je faisais référence à la CMU, à l’exonération de taxe d’habitation et à la redevance audiovisuelle. Il est vrai que les droits connexes locaux n’ont pas été pris en compte, mais je fais confiance au travail parlementaire pour fixer des lignes directrices dans ce domaine, voire pour aller plus avant encore dans le détail.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur : Il faut effectivement mettre en cohérence les droits connexes nationaux et les droits connexes locaux, mais sans porter atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Je suis en train de rédiger une proposition en ce sens.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : S’agissant de l’articulation entre RSA et prime pour l’emploi et de la crainte de suppression des acomptes mensuels, il y a effectivement une zone de recoupement entre le RSA et la PPE. Mais le projet garantit que c’est le montant le plus avantageux qui sera versé au bénéficiaire. Ainsi, un smicard avec deux enfants qui aurait droit à 83 euros de PPE par mois et à 200 euros au titre du RSA si ce texte était adopté, percevra demain 200 euros.

Il n’y aura par ailleurs aucun remboursement exigible : le RSA étant une prestation sociale, c’est un droit acquis. J’ajoute que le RSA mensualisé jouera le rôle d’avance sur la PPE ; si le montant de cette prime devait être inférieur à celui du RSA, le bénéficiaire gardera le RSA versé ; si la PPE devait être supérieure, il y aura un complément. Nous mettrons ainsi un terme à ce système absurde selon lequel on versait des avances de PPE, puis on exigeait parfois un remboursement après la reprise d’un emploi. Avec la mensualisation du complément de revenu, c’est une des grandes avancées de ce texte.

S’agissant de l’intégration de l’ASS, que proposait initialement le rapport de 2005, les organisations patronales et syndicales nous ont demandé de les laisser en débattre à l’occasion de la négociation sur l’assurance chômage. La porte est donc ouverte, mais nous ne voulons pas violer nos engagements en faveur du dialogue social.

Quant à l’éventuel effet amplificateur du RSA sur le travail à temps partiel, je note que c’est un phénomène que l’on n’observe pas aujourd’hui. Et je répète qu’il n’y aura pas d’effet d’aubaine pour l’employeur.

M. Christophe Sirugue : Il y a aussi un risque de maintien des salariés à temps partiel.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Que se passera-t-il donc pour ceux qui sont actuellement à temps partiel ? Ceux qui touchaient le RMI gagneront plus, et ceux qui seraient trop riches pour le RMI, si j’ose dire, et trop pauvres pour la PPE, gagneront également plus.

Mme Danièle Hoffman-Rispal : Trop pauvres pour la PPE ?

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Mais oui ! La moitié des travailleurs pauvres ne bénéficient pas de la PPE ! Désormais, ils pourront tous bénéficier du RSA.

M. Pierre Cardo : Il faut mettre un terme à certaines fictions sur le temps partiel. Soit la personne a envie de travailler à temps partiel, et c’est son affaire, soit l’entreprise a besoin de ce type d’organisation du travail, et le fait que le salarié gagnera plus ou moins d’argent n’y changera rien. Cela n’a rien à voir !

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté : Nous avons travaillé avec les partenaires sociaux pendant plusieurs mois afin d’établir des indicateurs de suivi du temps partiel subi et choisi. Nous verrons s’il y a des phénomènes de blocage ou d’augmentation du recours au temps partiel.

Je propose que ce soit sur ce seul fondement que l’on envisage toute modification éventuelle du dispositif, et que l’on encourage dans le même temps les partenaires sociaux à prolonger les discussions qu’ils ont déjà entamées sur ce sujet au sein du conseil d’orientation pour l’emploi. Évitons de taper sur les petites entreprises qui commencent par recruter un salarié à temps partiel en attendant que le chiffre d’affaires augmente…

S’agissant des processus de qualification et de formation, je confirme que le volet « insertion » sera obligatoire pour le contrat unique d’insertion dans le secteur non marchand. Conformément aux conclusions du Grenelle de l’insertion, nous avons lancé cette semaine une mission sur le contrat de professionnalisation et sur l’accès des publics en difficulté et en insertion. Les contrats devront comporter une vraie formation, de vrais salaires et une dimension d’insertion.

En ce qui concerne l’allocation aux adultes handicapés (AAH), les associations de personnes handicapées nous ont demandé de ne pas intégrer ce dispositif dans le RSA. J’ajoute que Mme Valérie Létard, secrétaire d’Etat chargée de la solidarité, met la dernière main à un mécanisme de même nature.

Je rappelle également qu’il n’y a pas eu de consensus au sein des associations et des organisations syndicales sur la question des jeunes. Certains craignent en effet que les effets négatifs prévalent. Nous ne changeons donc pas les conditions d’âge. Toutefois, il va de soi qu’un travail de réflexion devra être mené sur les 16-25 ans en matière d’éducation, de formation et d’intégration dans l’emploi.

M. Victorin Lurel nous a interrogés sur l’outre-mer, où existent des minima sociaux plus favorables. Un travail supplémentaire s’impose en effet afin d’éviter des effets pervers.

Un mot enfin sur la question du financement et sur la philosophie de cette réforme. Ceux qui prétendent que le financement repose essentiellement sur les classes moyennes se trompent. Ou alors il faudrait inscrire dans la loi que les 10 % des ménages qui disposent des patrimoines les plus importants appartiennent aux classes moyennes ! Quand l’essentiel d’une taxe porte sur ces 10 % de Français, on ne peut pas dire que le financement repose sur les classes moyennes…

Depuis trois ans et demi que je travaille sur ce sujet, j’entends sans cesse cet argument des classes moyennes. Ne reconduisons pas cette position ! Depuis vingt ans, cet argument est le principal obstacle à tout effort en faveur des déciles les plus défavorisés. L’effort financier que représente le RSA est le plus important jamais consenti depuis l’instauration du RMI : il est supérieur à celui qui a permis de créer la couverture maladie universelle, il y a dix ans.

Si nous y arrivons, c’est que nous avons cherché un point d’équilibre entre les parties prenantes – les syndicats, les associations, la gauche, la droite, les conseils généraux, l’Etat, les différents acteurs… Et nous essayons de rester aussi près que possible de cet équilibre.

Pourquoi les gens ne veulent-ils pas payer pour la lutte contre la pauvreté ? C’est qu’ils ont l’impression que la pauvreté ne recule pas, ce qui est vrai. Si la pauvreté au travail recule grâce au RSA, nous pourrons démontrer qu’il s’agit d’un véritable investissement qui justifie un effort supplémentaire.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique : M. Martin Hirsch ayant déjà apporté de nombreux éléments de réponse, je serai très bref.

Je tiens à rappeler à Mme Catherine Génisson que le bouclier fiscal est un principe, même si l’on peut ne pas être d’accord sur le fond. Ce qui est gênant, ce n’est pas que certains paient 50 % de leurs revenus en impôts, mais que certains ne paient rien, alors qu’ils sont aisés.

Le plafonnement des niches fiscales permettra d’imposer à nouveau des personnes qui échappaient à l’impôt grâce à des mécanismes d’optimisation. Peut-on faire référence au plafonnement général des niches dans ce texte sur le RSA ? Je le pense. Vous pouvez tout à fait déposer un amendement en ce sens, et le Gouvernement lui réservera un bon accueil. En revanche, le plafonnement technique des niches relève plutôt de la loi de finances, car c’est un sujet technique complexe. Mais je le répète : on peut tout à fait accepter le principe du plafonnement au sein de ce texte afin de rassurer ceux d’entre vous qui sont inquiets.

Les hypothèses sur lesquelles nous travaillons peuvent encore varier, mais on peut envisager un plafonnement en valeur absolue ou bien en fonction des revenus et il faudra être attentifs aux effets pervers.

Un mot enfin sur la fraude, qui n’est pas qu’une préoccupation propre à M. Dominique Tian. Nous avons déjà pris un certain nombre d’initiatives et nous irons plus loin en ce sens – croisements de fichiers, renforcement des pénalités… À partir du moment où l’on offre plus de droits, il faut davantage sanctionner ceux qui en usent à mauvais escient. Mais nous aurons l’occasion d’en reparler dans les mois à venir.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur : Je voudrais informer nos collègues que je viens de rédiger, avec le rapporteur pour avis, deux amendements...

M. Roland Muzeau : Sur un coin de table ?

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur : Mais non ! Je vous en fais part maintenant pour que tout soit clair.

Le premier amendement est relatif à une atténuation du montant de la taxe de 1,1 % après évaluation annuelle des rentrées fiscales alimentant le fonds national des solidarités actives. Le ministre a raison : on ne peut pas improviser un dispositif aussi complexe avant la loi de finances. Le deuxième tend à conditionner l’intégration de la taxe nouvelle au sein du bouclier fiscal à un plafonnement général des niches fiscales.

Nous demandons ainsi que ceux des plus aisés qui échappaient à l’impôt en toute légalité soient taxés, et que le montant perçu permette d’atténuer le montant de la taxe de 1,1 % afin de financer le RSA.

M. Yves Bur, vice-président : Je remercie Messieurs les ministres pour leur disponibilité. Nous avons pu mener un véritable débat de fond.

*

M. Yves Bur, vice-président : Je prends acte de ce que les commissaires présents ne souhaitent pas s’exprimer au titre de la discussion générale du projet de loi, l’audition des ministres ayant permis à chacun de le faire longuement.

II. EXAMEN DES ARTICLES

La commission a examiné les articles du présent projet de loi au cours de sa séance du jeudi 18 septembre 2008.

TITRE IER

REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

Article 1er

Principes des politiques d’insertion

Le présent article a pour objet d’exposer les grands principes des politiques d’insertion, compte tenu de la réforme profonde qu’en propose le présent projet de loi :

– la lutte contre l’exclusion doit reposer notamment sur l’insertion sociale et professionnelle ;

– le revenu de solidarité active (RSA), dont les principales caractéristiques sont posées, en devient naturellement un outil essentiel ;

– les politiques d’insertion menées dans ce cadre relèvent des départements ;

– la réduction de la pauvreté doit faire l’objet d’engagements à cinq ans, chiffrés et suivis annuellement.

À cette fin, il est procédé à une large réécriture des dispositions, assez brèves et générales, du chapitre V du titre Ier du livre Ier du code de l’action sociale et des familles, intitulé : « Lutte contre la pauvreté et les exclusions ».

L’alinéa 2 du présent article abroge l’article L. 115-1 du code précité. Dans sa rédaction actuelle, cet article reprend d’abord presque textuellement la seconde phrase du onzième considérant du préambule de la Constitution de 1946 : « Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Il indique ensuite que le revenu minimum d’insertion (RMI) est mis en œuvre pour répondre à cette prescription et constitue « l’un des éléments d’un dispositif global de lutte contre la pauvreté tendant à supprimer toute forme d’exclusion ».

Il s’agit donc de la disposition de principe qui instaurait le RMI et doit être supprimée dès lors que cette prestation disparaît au bénéfice du RSA. Plus fondamentalement, la référence aux seules personnes « dans l’incapacité de travailler » rend compte d’une situation aujourd’hui dépassée : alors que l’emploi précaire s’est développé, les politiques publiques ne peuvent plus s’en tenir aux seuls « chômeurs » au sens strict et doivent aussi accompagner, vers de meilleures conditions de revenu et d’emploi, ceux que l’on a pris l’habitude d’appeler les « travailleurs pauvres ». C’est là tout l’enjeu du RSA.

L’alinéa 3 renumérote l’actuel article L. 115-2 du code de l’action sociale et des familles, lequel, en conséquence de l’abrogation de l’article L. 115-1, prend ce numéro. Cet article, dont le texte n’est pas modifié, est également un article de principe qui a emprunté une rédaction d’abord insérée dans la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. En particulier, la lutte contre les exclusions y est posée comme « un impératif national fondé sur le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l’ensemble des politiques publiques de la nation ».

L’alinéa 4 insère un nouvel article L. 115-2 dans le code précité. En disposition liminaire, l’alinéa 5 fait la liaison avec l’ex-article L. 115-2 renuméroté L. 115-1 : il spécifie que « l’insertion sociale et professionnelle (…) concourt à la réalisation de l’impératif national de lutte contre les exclusions » précédemment mentionné.

Les alinéas 6 à 10 brossent à grands traits l’objet et le mode de gestion du RSA, renvoyant au chapitre II du titre VI du livre II du code de l’action sociale et des familles, donc à l’article 2 du présent projet de loi, ses modalités précises de mise en œuvre. Sans revenir sur le détail du dispositif du RSA, présenté en avant-propos du présent rapport et que l’article 2 infra développe longuement, on observera que ses principales caractéristiques sont ici reprises :

– Selon l’alinéa 6, le RSA aura pour objet de compléter les revenus du travail ou de les suppléer pour les foyers qui ne tirent que des ressources « limitées » de leur travail ou des droits acquis en travaillant (allocations chômage), ou bien sont au chômage. Le large champ du RSA, qui prétend mettre fin à la dichotomie assistance/travail, est ici décrit : avec 3,7 millions de ménages bénéficiaires potentiels, il bénéficiera tant à des personnes dépourvues de ressources (autres que d’assistance) qu’à des demandeurs d’emploi indemnisés et à des travailleurs modestes (rémunérés jusqu’au niveau du SMIC à temps plein, voire au-delà selon leur situation de famille).

– Après avoir indiqué que le RSA s’adressera aux personnes en capacité ou non de travailler, l’alinéa 7 décrit son mécanisme financier, fondé sur la garantie (grâce à une allocation différentielle) de pouvoir cumuler un revenu minimum (comme les minima sociaux actuels) et une augmentation de ressources pour tout revenu d’activité supplémentaire : il a été annoncé que pour 100 de salaire en plus, 62 seront acquis au foyer. Par ailleurs, il est précisé que le RSA comporte un droit à l’accompagnement social et professionnel destiné à une insertion durable dans l’emploi : effectivement, les mécanismes d’insertion prévus dans le cadre du dispositif du RMI vont être généralisés, renforcés et réorientés vers l’accès à l’emploi.

– L’alinéa 8 met en avant la responsabilité première de l’État et des départements, co-financeurs du RSA. Les autres intervenants administratifs sont également nommés : les autres collectivités territoriales – à travers notamment les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale –, l’institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des Assédic, les établissements publics et organismes de sécurité sociale – notamment les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, chargées du service de l’allocation et éventuellement de l’instruction des dossiers.

– L’alinéa 9 précise que « dans ce cadre » (qui ne peut être que celui de la mise en œuvre du RSA), les départements auront la responsabilité des politiques d’insertion.

– Enfin, l’alinéa 10 dispose que les « politiques mentionnées au présent article » (RSA, politiques d’insertion) doivent être définies, conduites et évaluées avec une « participation effective des usagers ».

Les alinéas 11 et 12 insèrent un nouvel article dans les dispositions finales du chapitre du code de l’action sociale et des familles consacré à la « lutte contre la pauvreté et les exclusions ». Cet article institue une nouvelle obligation pour le gouvernement : définir, par périodes de cinq ans, un « objectif quantifié de réduction de la pauvreté », qui fera l’objet d’un rapport d’étape annuel au Parlement. Selon l’exposé des motifs du présent projet, il s’agit de traduire dans la loi l’ambition du gouvernement de réduire la pauvreté d’un tiers en cinq ans. Le principe d’un objectif chiffré de baisse de la pauvreté est en effet inscrit dans la lettre de mission adressée à M. Martin Hirsch, en juillet 2007, par le Président de la République et le Premier ministre. Cet engagement a été réaffirmé et quantifié le 17 octobre 2007, à l’occasion de la journée de lutte contre la misère.

L’ensemble des intervenants administratifs dans la gestion du RSA devra être consulté pour la définition de l’objectif. Un décret en Conseil d’État précisera les conditions de mesure de la réduction de la pauvreté.

On sait en effet que différents « concepts » de la pauvreté coexistent : la pauvreté monétaire – la faiblesse excessive des revenus – peut être définie dans l’absolu, par rapport à un panier minimal de biens, ou par rapport au revenu médian dans la collectivité nationale, les seuils de 50 % et 60 % de ce revenu (par unité de consommation) étant en général considérés comme significatifs. À partir du moment où l’on dispose ainsi d’un taux de pauvreté, se pose la question de l’intensité de cette pauvreté : les « pauvres » ainsi isolés ont-ils un revenu moyen proche du seuil de pauvreté ou beaucoup plus faible ? On peut également tester l’efficacité des systèmes redistributifs en comparant les taux de pauvreté monétaire avant et après transferts sociaux, se concentrer sur certains publics, par exemple les enfants pauvres, etc. D’autres analyses dépassent le concept de pauvreté monétaire pour mettre en lumière la pauvreté des conditions d’existence (absence d’accès à des biens et services considérés comme normaux) et la pauvreté ressentie (les personnes qui déclarent être pauvres).

Le dispositif retenu devrait comporter un indicateur central, le taux de pauvreté ancré dans le temps : le pourcentage des ménages ayant des revenus inférieurs à 60 % du revenu médian (soit pour 2006, dernière année connue, 880 euros), par unité de consommation, en début de période (c’est-à-dire que le seuil susmentionné est réévalué chaque année pour tenir compte de l’inflation, mais pas recalculé pour prendre en compte l’augmentation générale des revenus). Le nombre personnes sous ce seuil, soit près de huit millions en 2006, devra baisser à de cinq millions.

Cet indicateur central sera complété par une batterie d’autres indicateurs formant un « tableau de bord » : au total 18 indicateurs principaux, accompagnés de cibles, et 20 indicateurs complémentaires. Il s’agira notamment de mesurer l’accès aux droits fondamentaux dans différents domaines de la vie quotidienne (emploi, logement, santé, éducation/formation), l’intensité de la pauvreté (calcul de taux de « super-pauvreté » avec des seuils de revenus encore plus bas ; suivi de l’écart entre le revenu médian des ménages pauvres et le seuil de pauvreté à 60 % du revenu médian), ou encore la persistance de la pauvreté et le cumul des difficultés (cumul de différentes privations dans les conditions de vie)…

*

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau tendant à étendre l’impératif national de lutte contre l’exclusion à la lutte contre la pauvreté.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer précisant que les maisons de l’emploi ou à défaut les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE), lorsqu’ils existent, apportent leur concours à la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA).

M. Francis Vercamer a souligné que les maisons de l’emploi et les PLIE sont des acteurs importants pour amener vers l’emploi des personnes en difficulté. Le dispositif ne doit donc pas les oublier.

Le rapporteur a donné raison à M. Francis Vercamer.

Le président Pierre Méhaignerie a rappelé que, comme cela a été débattu hier avec les ministres, il faut veiller à ne pas rendre illisible le régime du RSA par une complexité exagérée de sa gouvernance. Le projet de loi prévoit déjà que six structures participent à cette gouvernance.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement.

Puis elle a adopté l’article 1er ainsi modifié.

Après l’article 1er 

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau portant article additionnel et proposant d’expérimenter la mise en œuvre du RSA pour les jeunes de moins de vingt-cinq ans.

Le rapporteur a convenu que l’amendement aborde un vrai sujet, celui des jeunes et du RSA, sur lequel il compte interpeller le gouvernement. Toutefois, il n’est pas possible d’approuver l’amendement : le dispositif est complexe et il faut prendre en compte les distorsions qui seraient créées selon que les jeunes travaillent ou non.

Le président Pierre Méhaignerie a souligné que les jeunes de moins de vingt-cinq ans peuvent être dans des situations très différentes : étudiants, stagiaires de la formation professionnelle, apprentis, etc. Le projet de loi prévoit une évaluation après un an d’application ; le problème des jeunes de moins de vingt-cinq ans pourra être abordé à cette occasion, notamment en réfléchissant concomitamment à la réorientation des crédits de la formation professionnelle.

M. Étienne Pinte a rappelé que le RSA entrerait en vigueur en 2009 et que l’évaluation de la loi n’interviendrait pas avant 2010. Or il serait souhaitable que les parlementaires disposent avant cette date d’une évaluation de la mise en œuvre du RSA dans les 34 départements où il a été expérimenté.

Le rapporteur a invité M. Étienne Pinte à déposer un amendement pour la réalisation de cette évaluation anticipée.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

Article 2

Modalités de mise en
œuvre du revenu de solidarité active (RSA)

Après que l’article 1er a posé le principe du RSA, le présent article 2 en définit les modalités : conditions à remplir pour bénéficier du RSA, droits et devoirs des bénéficiaires, modes de gestion et de financement de la prestation…

Il est proposé (alinéa 1 du présent article) d’inscrire cet ensemble de règles dans le titre VI du livre II du code de l’action sociale, dont elles constitueront le chapitre II intégralement réécrit. Ce chapitre est dans le droit en vigueur consacré au revenu minimum d’insertion (RMI), qui sera donc supprimé et absorbé par le RSA.

1. Présentation générale

Avant d’entrer dans le détail des dispositions du présent article, on peut en présenter synthétiquement les éléments les plus saillants :

– Comme le RMI et l’allocation de parent isolé (API) actuelles, le RSA généralisé prendra la forme d’une allocation différentielle complétant les revenus propres à concurrence d’un certain montant.

– Comme les allocations précitées, le RSA n’est pas conçu comme une prestation individuelle, mais une prestation attribuée à un foyer et variable selon le nombre de ses membres.

– Le RSA s’écarte en revanche du RMI et de l’API en ajoutant à la prise en compte de la composition du foyer le principe d’une conservation par les intéressés d’une fraction de leurs revenus tirés d’une activité professionnelle. Les départements financeront la part de l’allocation correspondant à la garantie de revenu liée à la composition du foyer tandis que le supplément correspondant à la conservation d’une fraction des revenus du travail sera à la charge de l’État.

– En considérant que les planchers de revenus garantis en l’absence de toute activité professionnelle seront maintenus aux niveaux actuels du RMI et de l’API (comme il est indiqué dans l’exposé des motifs, au moins pour ce qui est du RMI), le RSA concernera nécessairement un plus grand nombre de bénéficiaires (près de trois fois plus) que ces deux prestations réunies, puisque ces niveaux garantis seront plus élevés pour les travailleurs modestes (en fonction de leurs revenus d’activité), un certain nombre d’entre eux qui sont aujourd’hui écartés du RMI et de l’API étant dès lors éligibles.

– Pour le reste, les autres conditions d’éligibilité au RSA – en matière d’âge, de durée de résidence en France pour les étrangers, de prise en compte de certains revenus, etc. – sont alignées sur celles en vigueur pour le RMI et l’API. Le RSA se substitue bien à ces deux allocations.

– Le niveau de l’API étant actuellement, à composition identique du foyer, plus élevé que celui du RMI, cette différence de traitement est maintenue, le principe d’une majoration du RSA pour les parents isolés étant posé par le projet de loi.

– Le dispositif de gestion envisagé conforte les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole, qui non seulement seront chargées de verser l’allocation de RSA (comme elles le font du RMI et de l’API), mais auront un rôle déterminant dans l’instruction des demandes (ce qui n’est pas le cas pour le RMI actuel).

– Un dispositif d’accompagnement et d’insertion novateur est proposé, fondé sur l’affirmation d’un cadre juridique de droits et de devoirs pour les bénéficiaires, la mise en œuvre d’une orientation fondée sur leur distance à l’emploi, ainsi que la primauté donnée à l’insertion professionnelle en articulation avec les interventions du service public de l’emploi.

– Les coûts supplémentaires du RSA seront financés par l’instauration d’une taxe au taux de 1,1 % sur les revenus du capital.

2. Objet et mécanisme de fonctionnement du RSA

Les deux premiers articles réécrits par le présent article 2 dans le code de l’action sociale et des familles, à savoir les articles L. 262-1 et L. 262-2, comprennent des dispositions de principe définissant le RSA.

L’article L. 262-1 (alinéa 6) définit le triple objet du RSA :

– « assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence », le RSA reprenant à cet égard la mission de « filet de sécurité » ultime dévolue au RMI. La formulation proposée reprend partiellement les termes de l’article
L. 115-1 du code de l’action sociale et des familles, abrogé par l’article 1er du projet de loi supra, selon lequel « toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l’économie et de l’emploi, se trouve dans l’incapacité de travailler, a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence », le RMI étant établi à cette fin. Là où la nouvelle rédaction s’écarte du droit positif, c’est en ne réservant pas le droit à des « moyens convenables d’existence » aux seules personnes dépourvues d’emploi, afin de prendre en compte le phénomène de la pauvreté au travail ;

– « inciter à l’exercice d’une activité professionnelle », grâce à sa valorisation financière, ce que n’ont pas permis les minima sociaux actuels, malgré les mécanismes d’« intéressement » à l’activité développés progressivement ;

– « lutter contre la pauvreté de certains travailleurs ». Là aussi, il s’agit de rompre avec une situation actuelle qui fait coexister des bénéficiaires de minima sociaux en grande majorité (plus de quatre sur cinq) inactifs et des travailleurs modestes qui ne bénéficient guère du soutien de la collectivité, ce qui est souvent ressenti comme injuste.

L’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles (alinéas 11 à 15) décrit le mécanisme de fonctionnement du RSA :

– Il s’agit de parvenir à un niveau de « revenu garanti », ce qui implique le versement d’un RSA « qui porte les ressources du foyer » à ce niveau. Le RSA constitue donc une allocation financière différentielle (comme le RMI et l’API actuels).

– Cette garantie de revenu est appréciée au niveau du foyer et dépend de sa composition et du nombre d’enfant à charge. C’est ainsi que fonctionnent actuellement le RMI et l’API : à titre d’exemple, en 2008, le montant de revenu mensuel garanti par le RMI est de 447,91 euros pour une personne isolée ; 671,87 euros pour un foyer de deux personnes ; 806,24 euros pour un foyer de trois personnes, etc. La double référence au nombre d’enfants à charge et à la composition du foyer, qui pourrait apparaître redondante, est présente dans la réglementation actuelle du RMI (articles L. 262-2 et R. 262-1 du code de l’action sociale et des familles en vigueur), laquelle prévoit, pour les foyers de quatre personnes et plus, un montant légèrement différent de revenu garanti selon qu’ils ont à leur tête un parent isolé ou un couple. Cette rédaction diffère légèrement de la formulation actuelle du code de l’action sociale et des familles sur un point : le droit positif vise les « personnes à charge » et non les seuls « enfants à charge » ; on relèvera toutefois que, d’ores et déjà, la partie réglementaire de ce code (article R. 262-2) réserve le statut de « personne à charge » à des personnes de moins de vingt-cinq ans.

– Toutefois, et c’est là l’innovation, la garantie de revenu apportée par le RSA s’obtient en ajoutant, au « revenu minimum garanti » en fonction de la composition du foyer, une « fraction des revenus professionnels des membres du foyer », fraction qui s’élèverait à 62 % de ces revenus selon les annonces effectuées. C’est ce qui permettra aux bénéficiaires du RSA qui travailleront de se voir garantir un revenu plus élevé que les inactifs ; de même, toute augmentation des revenus du travail sera partiellement conservée.

À ce titre, le RSA prendra la suite des mécanismes d’« intéressement » à l’activité qui ont été créés pour les bénéficiaires des minima sociaux et permettent une forme de cumul allocation/revenus d’activité, mais en allant beaucoup plus loin, car les mécanismes existants se caractérisent par deux limites :

– ils sont limités aux seules prises ou reprises d’emploi pendant le versement d’un minimum social (les bénéficiaires poursuivant, voire accroissant, une activité réduite ou non rentable préalable ne sont pas concernés) ;

– ils n’autorisent le cumul allocation/revenu d’activité que pendant un an.

On peut calculer (17) qu’en l’absence de toute autre ressource propre, un célibataire percevra de l’allocation de RSA tant que son revenu du travail n’excédera pas l’équivalent du SMIC net à temps plein, mais guère au-delà. Du fait des majorations du revenu minimum garanti selon la composition du foyer qui ont été évoquées supra, le « point de sortie » du RSA – c’est-à-dire le montant de revenus du travail cumulés de l’ensemble des membres du foyer où le RSA cessera d’être versé – s’élèvera :

– à environ 1,43 fois le SMIC net à temps plein pour un couple ;

– à environ 1,64 fois ce montant pour un parent isolé avec un jeune enfant ;

– à 1,7 à 1,8 fois ce montant pour des couples avec un à trois enfants.

On relèvera enfin que l’alinéa 15 envisage le cumul du RSA et d’une « aide ponctuelle personnalisée de retour à l’emploi », ce qui laisse ouverte la possibilité de conserver des régimes d’aides ponctuelles supplémentaires, pourvu qu’elles soient personnalisées (on peut penser à des aides financières répondant aux besoins spécifiques des ménages – garde d’enfants, transports… –, mais pas, par exemple, à une prime forfaitaire telle que la prime de retour à l’emploi de 1 000 euros versée dans certaines conditions, depuis 2005, aux bénéficiaires de minima sociaux reprenant un emploi).

3. Conditions d’éligibilité au RSA et détermination de son montant

a) Condition de résidence

L’article L. 262-2 (alinéa 11) précité fixe par ailleurs une première condition d’éligibilité au RSA : résider en France « de manière stable et effective ».

Ce principe général justifie l’existence de règles particulières pour l’accès des personnes de nationalité étrangère au RSA, telles que le fait d’être titulaires de certains titres de séjour attestant de la durabilité de leur séjour, règles qui sont précisées dans la suite du présent dispositif législatif (voir les articles L. 262-4 et L. 262-6 infra).

Il fondera également l’obligation légitime, pour les bénéficiaires du RSA, de résider effectivement, indépendamment de leur nationalité, sur le sol français sans s’en absenter durablement. Dans le droit en vigueur, si les dispositifs législatifs afférents au RMI (article L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles) et à l’API (article L. 524-1 du code de la sécurité sociale) ne prévoient qu’une obligation très générale de « résider » en France, des dispositions réglementaires précisent d’ores et déjà cette obligation :

– Selon l’article R. 262-2-1 du code de l’action sociale et des familles en vigueur, s’agissant du RMI, « est considérée comme résidant en France la personne qui y réside de façon permanente », ou du moins n’accomplit pas à l’étranger des séjours excédant trois mois dans l’année civile (si ces séjours excèdent cette durée, le RMI ne doit être versé que pour les mois civils complets de présence en France).

– Pour ce qui est de l’API, l’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale, applicable à un ensemble de prestations dont toutes les prestations familiales, dispose que la condition de résidence en France implique d’y avoir son « foyer » – qui s’entend du lieu « où les personnes habitent normalement » , ou son lieu de « séjour principal », condition satisfaite à partir de six mois de séjour en France dans l’année civile. Par ailleurs, l’article R. 512-1 du même code, qui concerne non les personnes percevant des prestations familiales mais les enfants y donnant droit, impose que les enfants pris en compte pour ces prestations ne séjournent pas plus de trois mois à l’étranger durant l’année civile, avec des dérogations pour les séjours d’études, notamment dans les zones frontalières (enfants scolarisés à l’étranger).

b) Fixation du montant du RSA

L’article L. 262-3 du code de l’action sociale réécrit (alinéas 16 à 22) dispose en premier lieu que le montant du « revenu minimum garanti » variable selon la situation familiale et la fraction des revenus professionnels prise en compte pour le calcul du RSA seront fixés par décret : cette mesure – décalquée de la réglementation présente du RMI – est à lire en lien avec l’article L. 262-58 (alinéa 170) infra, qui renvoie à des décrets en Conseil d’État les mesures d’application du RSA, sauf exceptions. Un décret simple suffira s’agissant de ces éléments chiffrés, dont le premier, au moins, doit être régulièrement ajusté.

Il est en effet par ailleurs prévu que le montant du revenu garanti soit révisé une fois par an, et ce conformément à l’évolution des prix à la consommation hors tabac : le principe d’une révision annuelle en fonction de l’inflation est déjà mis en œuvre s’agissant du RMI (actuel article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles) et des prestations familiales, dont l’API.

c) Ressources prises en compte pour le calcul du RSA

Les alinéas 17 à 22 traitent quant à eux de la prise en compte de diverses catégories de ressources pour le calcul de l’allocation de RSA. Le fait de savoir si un certain type de revenus est pris en compte ou non pour le calcul d’une allocation différentielle est effectivement déterminant : celle-ci en est réduite ou augmentée d’autant.

Dans le droit en vigueur, tant pour le RMI (article L. 262-10 du code de l’action sociale et des familles et dispositions réglementaires) que pour l’API (article L. 524-1 du code de la sécurité sociale et dispositions réglementaires), qui sont des allocations différentielles, il est prévu :

– en principe, une prise en compte de la totalité des ressources du foyer ;

– mais avec des exceptions. Ainsi certaines ressources ne sont-elles pas prises en compte, ce qui revient à permettre leur cumul avec le RMI ou l’API : il en est ainsi de diverses « prestations sociales à objet spécialisé », telles que les prestations en nature de l’assurance maladie-maternité-invalidité ou de l’assurance accidents du travail, ainsi que de la plupart des prestations familiales autres que les allocations familiales stricto sensu. D’autres sont prises en compte de manière forfaitaire, telles que les aides au logement, ce qui conduit à réduire forfaitairement le RMI ou l’API d’un montant dit « forfait logement » quand les personnes perçoivent ces allocations (ce forfait est en 2008 de 53,75 euros par mois pour une personne seule, de 107,50 euros pour un couple et 133,03 euros pour les foyers de trois personnes et plus) ; le forfait logement s’applique également dès lors que les personnes sont logées gratuitement (par un tiers ou dans leur propre logement). Suite à la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, des éléments de train de vie peuvent également être assimilés à des ressources à raison d’une fraction de la valeur vénale des biens en cause ou des dépenses effectuées ; il en est de même des capitaux, qui, s’agissant du RMI, sont affectés d’un rendement de principe de 2,5 % (article R. 262-22-1 du code de l’action sociale et des familles en vigueur).

Le projet de loi s’inscrit dans la continuité de ces dispositions : l’ensemble des ressources du foyer, « y compris celles qui sont mentionnées à l’article L. 132-1 » du code de l’action sociale et des familles, lequel, relatif à l’accès à l’aide sociale, vise notamment « la valeur en capital des biens non productifs de revenu », doivent être prises en considération.

Il est renvoyé à un décret en Conseil d’État, qui déterminera notamment :

– les ressources dites professionnelles, dont le RSA permet le cumul d’une fraction ;

– les modalités d’évaluation des ressources, notamment les avantages en nature tels que le fait d’être logé à titre gratuit, dans la logique de l’actuel forfait logement de la réglementation du RMI ;

– les prestations et aides sociales prises en compte forfaitairement, notamment les aides au logement, dans la même logique ;

– les prestations non prises en compte « à raison de leur finalité sociale particulière », là encore dans le fil des règles applicables au RMI et à l’API ;

– la durée pendant laquelle des ressources d’activité ou des rémunérations de stage perçues suite à une reprise d’activité ne sont pas prises en compte. Cette dernière disposition laisse la porte ouverte à un cumul éventuellement intégral (et non pas partiel) du RSA et d’un revenu d’activité, en cas de reprise d’activité. Il s’agit en fait de conserver l’un des éléments des régimes en vigueur d’« intéressement » pour les bénéficiaires de minima sociaux prenant un emploi, que le RSA globalement remplace : le cumul intégral pendant les trois premiers mois de reprise d’emploi du salaire et de l’allocation antérieure.

d) Condition d’âge

L’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 23 à 29) regroupe un certain nombre de conditions d’éligibilité au RSA.

L’alinéa 24 réserve le RSA aux personnes âgées de plus de vingt-cinq ans, comme l’est aujourd’hui le RMI (article L. 262-1), sauf dans le cas de personnes assumant « la charge d’un ou plusieurs enfants nés ou à naître », exception déjà prévue par la réglementation du RMI et qui couvre aussi les bénéficiaires actuels de l’API (prestation pour laquelle le plancher d’âge de vingt-cinq ans n’existe pas).

e) Conditions d’éligibilité des étrangers extracommunautaires

Les alinéas 25 à 27 conditionnent l’accès du RSA à la nationalité française ou, pour les étrangers, à la détention « depuis au moins cinq ans, d’un titre de séjour autorisant à travailler », cette durée de détention n’étant pas opposable aux titulaires de la carte de résident ou d’un titre conférant des droits équivalents prévu par un accord international, non plus qu’aux réfugiés (personnes reconnues comme telles) ni aux apatrides. Ces règles reprennent celles qui sont posées par l’article L. 262-9 actuel du code de l’action sociale et des familles quant à l’accès des étrangers non communautaires au RMI (ce dernier est quelque peu complexe à lire car il se réfère encore à l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, alors que celle-ci a été abrogée et remplacée en 2004 par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; dans le dernier état de cette ordonnance, son article 14 auquel renvoie l’article L. 262-9 actuel précité correspond bien à l’obligation de justifier « d’une résidence non interrompue, conforme aux lois et règlements en vigueur, d’au moins cinq années en France »).

Par ailleurs, dans la continuité du droit en vigueur, cette condition ne sera pas non plus opposable selon l’alinéa 27 aux personnes visées à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles (nouvelle rédaction) infra, c’est-à-dire aux personnes qui seraient susceptibles aujourd’hui de bénéficier de l’API. Les règles en vigueur sont en effet différentes pour le RMI et l’API.

S’agissant des prestations familiales, dont l’API, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale en subordonne le versement au fait d’être « titulaires d’un titre exigé d’eux en vertu soit de dispositions législatives ou réglementaires, soit de traités ou accords internationaux pour résider régulièrement en France » ; l’article D. 512-1 du même code constitue la disposition réglementaire qui liste les titres de séjour que peuvent produire les étrangers pour attester de la régularité de leur présence et bénéficier des prestations familiales. Au regard de cette liste, ne sont écartés, outre les personnes en situation irrégulière, que les demandeurs d’asile pendant l’instruction de leur dossier et les détenteurs de titres de séjour valables moins de trois mois (du type visa touristique).

L’accès à l’API est donc plus large, pour les étrangers extracommunautaires, que celui au RMI. Le projet de loi propose de conserver pour l’accès au RSA des parents isolés les règles en vigueur s’agissant de l’API, en faisant référence à l’article L. 512-2 précité du code de la sécurité sociale.

Une autre exception est par ailleurs prévue, dans la suite du texte, aux règles précitées, concernant les ressortissants communautaires et assimilés, soumis à des dispositions spécifiques (voir l’article L. 262-6 du code de l’action sociale et des familles infra).

f) Exclusion des étudiants et de certaines personnes volontairement inactives

L’alinéa 28 exclut du RSA les élèves, étudiants et stagiaires, dans la continuité de ce que prévoit dans sa rédaction actuelle l’article L. 262-8 du code de l’action sociale et des familles pour l’accès au RMI. Par rapport au droit existant, le projet de loi précise que les stagiaires sont entendus « au sens de l’article 9 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances », lequel vise les stages suivis par les étudiants, stages qui doivent faire l’objet d’une convention impliquant notamment l’établissement d’enseignement, à l’exclusion des stages suivis par les élèves en enseignement alterné ou professionnel et des stages s’inscrivant dans le cadre de la formation professionnelle continue. Le statut de stagiaire de la formation professionnelle ne sera donc pas incompatible avec le bénéfice du RSA. Par ailleurs, il est à noter que le droit en vigueur prévoit une exception de bons sens à l’exclusion du RMI des personnes en formation : le cas où la formation en cause s’inscrit dans les actions d’insertion prescrites aux personnes concernées. Cette dérogation est reprise dans le présent dispositif plus loin, sous une autre forme : le président du conseil général pourra à titre dérogatoire accorder le RSA à des personnes en formation lorsque la réalisation de l’objectif d’insertion des intéressés le justifiera (voir l’article L. 262-8 du code de l’action sociale et des familles réécrit infra, alinéa 41). Enfin, l’exclusion des personnes en formation ne s’applique pas aux « catégories mentionnées à l’article L. 262-9 », à savoir aux personnes qui, dans le droit positif, seraient susceptibles de percevoir l’API, pour laquelle cette exclusion n’existe pas.

L’alinéa 29 exclut de même du RSA les personnes en congé parental ou sabbatique, ou en congé sans solde ou en disponibilité, ce qui correspond à la consolidation d’une règle prévue actuellement, s’agissant du RMI, par une circulaire, mais qui découle aussi de la législation : les personnes susvisées, qui ont fait le choix d’être inactives, ne sont pas, au sens de l’article L. 115-1 du code de l’action sociale et des familles en vigueur, des personnes « dans l’incapacité de travailler » auxquelles la collectivité doit à ce titre des moyens d’existence fournis par le RMI. Il semble légitime que des personnes qui sont inactives et éventuellement dépourvues de ressources non à cause de difficultés d’insertion mais par choix ne bénéficient pas du RSA. Toutefois, cette mesure ne s’appliquera pas aux « catégories mentionnées à l’article L. 262-9 », à savoir aux personnes qui, dans le droit positif, seraient susceptibles de percevoir l’API, pour laquelle cette exclusion n’existe pas.

g) Prise en compte des conjoints et des enfants pour l’attribution du RSA : cas particuliers

L’article L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 30 et 31) fixe les conditions sous lesquelles les conjoints ou assimilés ainsi que les enfants peuvent être pris en compte pour le calcul du RSA (étant rappelé que la prestation est fixée en fonction du nombre de membres du foyer). Tout d’abord, cet article précise incidemment la notion de membre adulte du foyer au sens du RSA en mentionnant les « conjoints », « concubins » et « partenaires » liés par un PACS (ces précisions apparaissent dans le droit en vigueur à l’article R. 262-1 du code de l’action sociale et des familles). Ensuite, il exclut cette prise en compte des membres adultes du foyer lorsqu’ils ne remplissent pas les conditions fixées à l’article L. 262-4 supra en matière de titres de séjour, pour les étrangers, ou de prise de certains types de congés : cette solution est logique, les mêmes règles devant s’appliquer aux différents membres adultes d’un foyer. On notera cependant qu’une exception favorable est prévue, dans la continuité des règles actuelles en matière de RMI : si un étudiant seul ne bénéficiera pas du RSA (sauf dérogation), un couple comportant un étudiant et une personne éligible aura droit au RSA afférent à un foyer de deux personnes.

L’alinéa 31 détermine les règles applicables aux enfants pour être pris en compte lorsque leur parent allocataire du RSA est lui-même étranger (extracommunautaire) : ils devront remplir les conditions posées par l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale applicable aux prestations familiales et donc à l’actuelle API (et par renvoi au RMI), à savoir soit être nés en France, soit y être entrée au titre du regroupement familial, soit appartenir à diverses autres catégories strictement définies (familles de réfugiés, de bénéficiaires de la protection dite subsidiaire, d’apatrides, enfants de personnes ayant un titre de séjour de « scientifiques »…).

h) Conditions d’éligibilité des ressortissants européens

Par exception aux règles applicables aux étrangers (cf. article L. 262-4 du code de l’action sociale supra), l’article L. 262-6 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 32 à 37) détermine les règles d’accès au RSA des ressortissants de l’Union européenne, des États parties à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE), Islande, Lichtenstein et Norvège, ainsi que des ressortissants helvétiques.

Le projet de loi reprend les dispositions identiques que plusieurs textes législatifs successifs ont établi d’une part pour le RMI, d’autre part pour l’API (la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux ; la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ; la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008), afin de transposer la directive communautaire 2004/38 CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Cette directive définit un « droit au séjour » qui concilie le « droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres » des citoyens européens (considérant n° 1 du préambule de la directive), avec la nécessité « d’éviter que les personnes exerçant leur droit au séjour ne deviennent une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale » des États les plus généreux (considérant n° 10), motif qui peut justifier des mesures d’éloignement, mais pas à l’encontre « de travailleurs salariés, de non salariés ou de demandeurs d’emploi » (considérant n° 16), rechercher un emploi étant un motif légitime pour séjourner, même durablement et sans ressources, dans tout État membre de l’Union.

Conformément à la directive précitée, l’alinéa 32 dispose que les ressortissants européens devront, pour bénéficier du RSA « remplir les conditions exigées pour bénéficier d’un droit au séjour et avoir résidé en France durant les trois mois précédant la demande ». La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration a défini le « droit au séjour » en précisant que ce droit, pour une durée supérieure à trois mois, est subordonné à diverses conditions alternatives : exercer une activité professionnelle ; ou être en formation ; ou disposer de « ressources suffisantes » ainsi que d’une assurance maladie ; ou être un parent proche de personnes répondant aux conditions précédentes.

Selon les alinéas 34 et 35, la condition de durée de résidence de trois mois ne sera pas opposable aux personnes qui exercent en France une activité professionnelle déclarée ou, ayant exercé une telle activité, se trouvent en incapacité médicale de travailler, en formation professionnelle ou inscrites au chômage.

L’alinéa 36 écarte du RSA les ressortissants de l’Union, de l’EEE et de la Suisse « entrés en France pour y chercher un emploi et qui s’y maintiennent à ce titre », la directive précitée interdisant qu’ils fassent l’objet de mesures d’éloignement mais autorisant qu’ils ne bénéficient pas des mesures d’assistance sociale nationale.

Enfin, l’alinéa 37 prévoit que les ascendants, descendants ou conjoints des ressortissants européens susmentionnés se voient appliquer les mêmes règles.

i) Conditions d’éligibilité des travailleurs non-salariés

L’article L. 262-7 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 38 à 40) traite du droit au RSA des travailleurs non-salariés. Dans le droit en vigueur, des dispositions législatives (article L. 262-12 du code de l’action sociale et des familles) mais surtout réglementaires (articles R. 262-14 à R. 262-22 du même code) fixent des « modalités particulières de détermination des ressources » provenant des activités non-salariées et prises en compte pour le droit au RMI et le calcul de son allocation différentielle. Il est proposé de consolider dans le texte de loi certaines dispositions actuellement réglementaires.

Ainsi l’alinéa 38, relatif aux non-salariés non agricoles (définis par référence à l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale, c’est-à-dire en tant qu’assujettis au régime social des indépendants), dispose-t-il, comme l’article R. 262-15 du code de l’action sociale et des familles actuel, que l’accès des intéressés au RSA est subordonné à leur absence de salariés et à leur assujettissement aux régimes de micro-entreprise prévus aux articles 50-0 et 102 ter du code général des impôts. Ces régimes sont réservés aux contribuables dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 80 000 euros hors taxes lorsque leur « commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place, ou de fournir le logement », ou 32 000 euros dans les autres cas de figure.

Concernant les exploitants agricoles, l’alinéa 39 réserve le RSA à ceux qui sont imposés au régime du forfait, comme le prévoit l’article R. 262-14 du code de l’action sociale et des familles en vigueur, et renvoie à un décret la fixation du montant que le bénéfice forfaitaire ne doit pas dépasser (montant que l’article R. 262-14 précité fixe en fonction du montant du RMI et de règles relatives à la composition du foyer de l’agriculteur). On rappelle que le régime du forfait agricole est réservé aux exploitants répondant à diverses conditions, la plus significative, posée par l’article 69 du code général des impôts, étant que la moyenne de leurs recettes sur deux années consécutives n’excède pas 76 300 euros.

Enfin, l’alinéa 40 renvoie à un décret en Conseil d’État les règles de calcul du RSA des non-salariés (les alinéas précédant traitant de l’éligibilité au RSA, non de son calcul). Ce décret devra aussi traiter du cas particulier des salariés employés dans des activités intermittentes ou saisonnières (auxquelles renvoie la référence à l’article L. 3132-7 du code du travail). Dans le droit en vigueur, l’article R. 262-8 du code de l’action sociale et des familles prévoit en effet des règles particulières pour la prise en compte des revenus tirés d’activités saisonnières dans le calcul du RMI (dans la mesure où ces revenus sont versés par construction sur une courte période, on les prend en compte comme s’il s’agissait de revenus perçus sur douze mois).

j) Dérogations aux conditions d’éligibilité

L’article L. 262-8 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 41) autorise le président du conseil général à déroger à certaines règles d’éligibilité au RSA, c’est-à-dire à en accorder le bénéfice à des personnes qui en sont en principe écartées, « aux fins d’améliorer les perspectives d’insertion sociale et professionnelle des personnes concernées ». Au regard des renvois effectués, les deux catégories qui peuvent bénéficier du RSA par dérogation sont d’une part les élèves, étudiants et stagiaires, d’autre part les travailleurs non-salariés qui ne répondraient pas aux conditions qui ont été exposées supra, notamment ceux qui ne sont pas imposés au régime du forfait agricole ou de la micro-entreprise. Cette dernière dérogation laissée à la discrétion du président du conseil général existe dans la réglementation du RMI (article R. 262-16 du code précité) ; par ailleurs, le RMI peut également, dans la réglementation en vigueur, être accordé à des personnes en formation si celle-ci constitue une activité d’insertion.

4. Règles spécifiques aux parents isolés

L’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 42 à 46) vise les personnes qui, aujourd’hui, pourraient bénéficier de l’API, cette prestation étant « absorbée » par le RSA. Les présentes dispositions permettront de conserver pour les parents isolés les règles spécifiques, plus favorables en termes tant de montant que d’éligibilité, qui distinguent l’API du RMI.

Selon le droit en vigueur, l’API est destinée à toute « personne isolée (…) assumant seule la charge d’un ou de plusieurs enfants » (article L. 524-1 du code de la sécurité sociale) ; « sont considérées comme parents isolés (…) les personnes veuves, divorcées, séparées, abandonnées ou célibataires qui assument seules la charge effective et permanente d'un ou plusieurs enfants résidant en France, ainsi que les femmes seules en état de grossesse ayant effectué la déclaration de grossesse et les examens prénataux prévus par la loi » (article L. 524-2 du même code). Une disposition réglementaire (l’article R. 524-1 du même code) apporte une précision sur la notion d’isolement : celle-ci ne peut être appliquée à la personne qui « vit maritalement ». La notion d’isolement est en effet l’objet de débat et de litiges et l’exclusion de la « vie maritale » apporte une clarification.

Le projet de loi (alinéa 46) fait de l’absence de vie en couple le critère déterminant de l’éligibilité des parents isolés à un régime particulier. Pour le reste, on voit que les règles propres à l’API actuelle sont reprises, en particulier l’accès aux femmes enceintes dès lors qu’elles ont effectué leur déclaration de grossesse et leurs examens prénataux.

Il est proposé par l’alinéa 42 que les parents isolés bénéficient d’une majoration du revenu qui leur est garanti. Aujourd’hui, le montant de l’API est en effet plus élevé que celui du RMI à nombre de personnes identiques dans un foyer, comme on peut le constater sur le tableau ci-après.

Montants de revenu garantis en 2008 par le RMI et l’API

(en euros par mois)

RMI

API

 

Personne isolée

447,91

566,79

Femme enceinte

Avec une personne à charge

671,87

755,72

Parent avec un enfant

Avec deux personnes à charge

806,24

944,65

Avec deux enfants

Cette majoration sera due « pendant une période d’une durée déterminée » (alinéa 42), éventuellement « prolongée jusqu’à ce que le dernier enfant ait atteint un âge limite » (alinéa 45). Cette formulation reprend les termes de l’article L. 524-3 du code de la sécurité sociale, qui pose ce principe quant à l’API : en vertu des dispositions réglementaires d’application qui définissent la période et l’âge limite susmentionnés, l’API est aujourd’hui versée :

– soit pendant douze mois à compter de l’événement générateur de la situation de parent isolé (déclaration de grossesse ; décès ou séparation d’un conjoint lorsqu’il y a des enfants…) ;

– soit, au-delà, jusqu’à ce que le plus jeune enfant à charge ait trois ans.

On rappellera enfin que les parents isolés pourront accéder par dérogation au RSA même s’ils sont étudiants, élèves ou stagiaires ou en congé parental, sabbatique ou sans solde, et que ceux de nationalité étrangère y seront éligibles selon des règles spécifiques (cf. article L. 262-4 supra).

5. Subsidiarité du RSA

Le RMI a été conçu en 1988, alors que les autres prestations sociales et minima sociaux existaient déjà, comme un filet de sécurité destiné aux personnes auxquelles les autres allocations et sources de revenus de toutes natures n’apportaient pas un montant minimum. Il s’agit donc d’une prestation subsidiaire : l’allocataire doit préalablement, selon l’article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles en vigueur, avoir fait valoir ses droits à toutes « prestations sociales, légales, réglementaires et conventionnelles », à la seule exception des allocations mentionnées à l’article L. 222-3 du code précité, à savoir dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance à domicile. Il doit également avoir fait valoir les créances d’aliments qu’il peut détenir sur des proches (ou ex-conjoints). Des dispositions similaires sont inscrites à l’article L. 524-4 du code de la sécurité sociale s’agissant de l’API (à la seule différence que celle-ci n’est pas subsidiaire par rapport au RMI).

Les articles L. 262-10 à L. 262-12 du code de l’action sociale et des familles réécrits (alinéas 47 à 53) transposent ces règles au RSA, ne l’appliquant toutefois pas à l’intégralité de celui-ci, mais à la seule part qui correspond à la garantie de revenu minimal en fonction de la composition du foyer, prenant la suite du RMI et de l’API (et non au supplément correspondant à une fraction des ressources professionnelles) : cette part de prestation sera subsidiaire par rapport à toutes autres prestations sociales sauf l’aide sociale à l’enfance et subordonnée à ce que les intéressés aient fait valoir leurs droits à ces diverses prestations ainsi que leurs éventuelles créances alimentaires. Comme dans le droit du RMI et de l’API en vigueur, les créances visées sont seulement celles entre époux ou ex-époux (articles 202, 212, 214, 255 et 270 du code civil et pensions alimentaires antérieures à la réforme du divorce en 1975), ainsi que celles dues aux enfants, y compris dans le cas particulier de ceux dont la filiation paternelle n’a pas été établie (articles 342 et 371-2 du même code).

Dans la continuité du droit en vigueur, l’effectivité du dispositif est renforcée par l’affirmation d’une obligation d’assistance, dans ses démarches destinées à faire valoir ses droits, au demandeur du RSA par les administrations chargées d’instruire les dossiers et de verser l’allocation (services du département, caisses d’allocations familiales, centres communaux d’action sociale…), avec même une subrogation des organismes payeurs dans les droits en cause (le RSA étant versé par eux à titre d’avance).

Afin de tenir compte de la difficulté de certaines situations familiales et toujours dans le fil de la réglementation actuelle du RMI, l’alinéa 53 prévoit toutefois que le demandeur pourra être dispensé d’avoir à faire valoir ses créances d’aliment par le président du conseil général, après une procédure contradictoire où l’intéressé aura pu être assisté par un tiers. Dans ce cas de figure, le président du conseil général pourra réduire l’allocation de RSA du demandeur dispensé de faire valoir ses droits à hauteur de la créance alimentaire en cause ou de l’allocation de soutien familial (qui est la principale prestation familiale par rapport à laquelle se pose actuellement la question de la subsidiarité de l’API) ; il pourra aussi, ce que le droit en vigueur ne prévoyait pas explicitement mais ce qui constitue la suite logique d’un refus de prendre en compte les arguments du demandeur, mettre fin au versement du RSA.

6. Attribution et service du RSA

Les articles L. 262-13 et suivants du code de l’action sociale et des familles tels que réécrits par le projet de loi définissant les conditions de gestion de l’allocation de RSA en s’inspirant directement des règles applicables au RMI : comme pour ce dernier depuis 2004, la responsabilité d’attribuer ou non le RSA appartiendra au président du conseil général, le versement des allocations étant assuré par les caisses d’allocations familiales (CAF) ou de mutualité sociale agricole (CMSA).

a) Attribution du RSA

La responsabilité du RSA revenant aux départements, l’alinéa 56 donne compétence aux présidents de conseil général de l’attribuer. Cet alinéa fixe aussi les règle de compétence territoriale : le RSA sera à la charge du département de résidence ou d’élection de domicile du demandeur (étant rappelé que les procédures de domiciliation ont été réformées et unifiées par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement et portant diverses dispositions pour la cohésion sociale).

L’alinéa 57 permet toutefois au président du conseil général de « déléguer l’exercice de tout ou partie » de ses compétences aux organismes payeurs (CAF et CMSA). Cette formulation est moins précise que celle de l’actuel article L. 262-32 du code de l’action sociale et des familles, qui, s’agissant du RMI, précise qu’une telle délégation porte sur les « décisions individuelles relatives à l’allocation » et exclut la délégation de certaines d’entre elles (les mesures de suspension pour non-respect des obligations d’insertion de l’allocataire).

Dans la pratique, les retours d’expérience dont on dispose sur le recours aux délégations de compétences par les départements s’agissant du RMI montrent que l’attitude est différente selon la nature des compétences en cause. D’après une enquête menée en 2005 (18), à laquelle les trois quarts des conseils généraux avaient répondu, l’attribution simple, le refus de la prestation ou le paiement d’avances sur droits supposés étaient alors délégués aux organismes payeurs dans plus de 90 % des départements ayant passé des conventions avec ces organismes, mais il n’en était pas de même de compétences plus « sensibles » et /ou comprenant un pouvoir discrétionnaire ou de dérogation : les dispenses d’avoir à faire valoir les créances alimentaires (déléguées dans seulement 40 % des départements), les décisions dérogatoires au bénéfice de travailleurs non-salariés ou des étudiants (déléguées moins d’une fois sur quatre)…

b) Service du RSA

L’article L. 262-14 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 58) confie le « service », c’est-à-dire la liquidation et le paiement, de l’allocation de RSA aux CAF et, pour leurs ressortissants (exploitants et salariés agricoles) aux CMSA, comme c’est le cas actuellement pour le RMI et l’API.

c) Dépôt et instruction des demandes

L’article L. 262-15 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 59 et 60) dispose que l’instruction « du dossier » – ce qui ne peut viser en l’espèce qu’une demande de RSA, même si le projet de loi est à cet égard peu clair (l’article relatif à l’instruction des dossiers venant avant celui relatif à leur dépôt…) – relèvera :

– soit des services du département ;

– soit de l’organisme payeur compétent (CAF ou CMSA) ;

– soit, par délégation conventionnelle du président du conseil général, du centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS/CIAS) du lieu de résidence du demandeur ;

– soit d’organismes à but non lucratif (donc des associations) habilités à cette fin.

Ces quatre possibilités sont déjà présentes dans la réglementation en vigueur du RMI, à quelques différences près : pour le RMI, c’est l’administration devant laquelle la demande de prestation est déposée qui l’instruit de droit ; les CCAS/CCIAS n’ont actuellement pas à être conventionnés préalablement à cette fin ; en revanche, les organismes payeurs doivent avoir été spécialement agréés et en pratique, aujourd’hui, les CAF n’instruisent le RMI que dans une minorité de départements. Les organismes payeurs instruiront en revanche les dossiers de RSA sur la base d’une compétence légale générale, sans avoir à obtenir de délégation du conseil général.

Le choix de faire des CAF et des CMSA des organismes instructeurs « de droit commun » est fondé par les rédacteurs du projet de loi sur plusieurs considérations : la nécessité d’être à même de gérer l’afflux de demandes dès l’entrée en vigueur du RSA ; les gains de temps et de qualité de service qui seraient constatés (grâce à l’effet de « guichet unique » instructeur/payeur) là où les CAF instruisent déjà le RMI ; la capacité de l’État, vu le caractère hiérarchisé des réseaux de caisses de sécurité sociale, d’y insuffler rapidement une politique de formation et une exigence de qualité de service.

Enfin, il est précisé par le projet que l’instruction des dossiers est effectuée à titre gratuit, ce que la loi en vigueur ne prévoit pas pour le RMI.

L’alinéa 60 dispose qu’une convention devra être passée entre les têtes de réseau des organismes payeurs, Caisse nationale des allocations familiales et Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, et l’institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et les Assédic (qui est « mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail »), et ce après avis de « l’association représentative des départements au niveau national ». L’Assemblée des départements de France (ADF), qui est vraisemblablement l’association « représentative » visée, encore que le texte ne précise pas les critères de cette représentativité, reçoit ainsi une forme de consécration législative de son existence… Cette convention traitera du « concours » de l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic à l’instruction des dossiers qui lui seraient adressés. À défaut d’une telle convention, ladite institution ne pourrait instruire les dossiers et devrait les transférer à « l’organisme chargé du versement compétent », formule qui désigne les organismes payeurs (formellement chargés du « service » et non du « versement »).

Cet alinéa envisage donc la possibilité que le service public de l’emploi soit associé à la gestion du RSA dès l’instruction des dossiers, ce qui semble logique compte tenu du public visé qui comprend les « travailleurs pauvres » (dont certains peuvent être plus habitués à contacter le service public de l’emploi que la CAF) et s’inscrit dans la logique d’ensemble de valorisation du travail. On comprend aussi qu’un équilibre doive être trouvé entre les CAF et CMSA, instructeurs de droit commun, et le nouvel opérateur de l’emploi, qui doit gérer sa montée en charge après la fusion ANPE/Assédic. Les modalités proposées apparaissent toutefois complexes et peu claires : que signifie « concourir » au traitement de dossiers administratifs ? En outre, il paraît curieux, alors que la compétence légale de l’attribution du RSA appartiendra à chaque président de conseil général, de prévoir une convention entre d’autres organismes à laquelle les conseils généraux ne seront associés qu’indirectement et collectivement, à travers un avis donné par l’ADF. Plus généralement, on peut se demander s’il est nécessaire que la loi entre dans ce détail d’ingénierie administrative, surtout qu’il s’agit non des compétences légales d’attribution d’une prestation, mais des seules modalités d’instruction des dossiers…

L’article L. 262-16 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 61) dispose que les demandes de RSA seront déposées au choix du demandeur auprès d’organismes dont la liste sera fixée par décret, organismes qui devront en assurer la transmission aux organismes instructeurs si elle ne leur revient pas. Actuellement, ainsi qu’on l’a dit, les demandes de RMI peuvent être adressées au département, au CCAS/CCIAS du domicile, à la CAF ou la CMSA ou, le cas échéant, à une association agréée. La liste à fixer par décret semble devoir également comporter, à terme, l’institution issue de la fusion de l’ANPE et des Assédic, l’article 14 du projet de loi infra précisant que l’article L. 262-16 du code de l’action sociale et des familles ne sera « applicable » à celle-ci qu’au 1er janvier 2010.

L’article L. 262-17 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 62) instaure une information obligatoire des demandeurs de RSA, lors du dépôt des demandes, sur leurs droits et devoirs ainsi que sur les droits liés aux revenus d’activité professionnelle de son foyer (« droits connexes »), dans la continuité de l’article L. 262-13 en vigueur du même code pour ce qui est du RMI.

d) Ouverture des droits

L’article L. 262-18 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 63) dispose que le RSA est ouvert à compter de la date de dépôt de la demande. Dans la réglementation en vigueur, le RMI est dû à compter du premier jour du mois civil au cours duquel la demande est déposée (article R. 262-39 du code de l’action sociale et des familles).

e) Incidence sur les droits d’une hospitalisation ou d’une incarcération 

L’article L. 262-19 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 64 à 66) prévoit qu’un décret en Conseil d’État précisera les conditions de réduction ou de suspension du RSA lorsqu’un membre du foyer est hospitalisé, accueilli dans un établissement d’hébergement ou incarcéré pour une certaine durée. Il devra être tenu compte des charges de famille et de la durée du séjour en établissement. Actuellement, un bénéficiaire isolé du RMI voit effectivement son allocation réduite de moitié au-delà de deux mois d’hospitalisation et suspendue après la même durée d’incarcération (articles R. 262-45 et R. 262-47 du code de l’action sociale et des familles). Il n’existe en revanche plus (depuis 1993) de disposition réglementaire spécifique de réfaction du RMI pour les bénéficiaires accueillis en hébergement (CHRS, hébergement d’urgence…).

f) Minimum de versement

L’article L. 262-20 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 67) dispose que l’allocation de RSA ne sera pas versée sous un certain montant, fixé par décret en Conseil d’État. Une telle disposition, classique dans le droit des prestations sociales afin d’éviter la charge administrative de versements infimes, existe pour le RMI : le plancher de versement mensuel de cette allocation est fixé à 6 euros (article D. 262-40 du code de l’action sociale et des familles).

g) Versement d’avances sur droits supposés

Par nature, les aides sociales peuvent représenter pour leurs bénéficiaires des secours d’urgence. S’agissant du RMI, l’article L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles en vigueur prévoit la possibilité d’avances sur droits supposés. L’article L. 262-21 du même code réécrit (alinéa 68) reprend cette faculté pour le RSA.

h) Articulation avec la prime pour l’emploi

L’alinéa 5 de l’article 6 du présent projet (voir le commentaire de l’article 6 infra) établit une articulation entre le RSA et la prime pour l’emploi (PPE) en prévoyant, pour les foyers susceptibles de bénéficier des deux dispositifs, une imputation du RSA sur la PPE : cette dernière sera réduite à due concurrence de l’allocation de RSA perçue durant l’année civile sur les revenus de laquelle la PPE est calculée. On rappelle qu’en effet la PPE prend la forme d’un crédit d’impôt (donnant lieu le cas échéant à des versements aux bénéficiaires) attaché à l’impôt sur le revenu.

L’article L. 262-22 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 69 du présent article 2) correspond à une coordination, dans ce code, avec cette disposition d’articulation RSA/PPE, qui sera inscrite dans le code général des impôts, dans un nouveau paragraphe D du II de l’article 200 sexies qui est ici mentionné.

Il s’agit de traiter d’un cas particulier, celui où la notion de « foyer » pour l’attribution du RSA ne coïnciderait pas avec celle de foyer fiscal utilisée pour le calcul de l’impôt sur le revenu et donc de la PPE qui en est un élément. Le dispositif du RSA est assez sommaire sur la notion de « foyer » : les articles L. 262-2 et suivants du code de l’action sociale et des familles tels que réécrits par le projet de loi font simplement référence, sans plus de précision, au « foyer » dont la composition et les ressources seront globalement prises en compte pour déterminer le RSA. Si l’on se réfère au dispositif actuel du RMI, on voit qu’il n’est pas plus explicite dans sa partie législative, mais précise les choses dans sa partie réglementaire : selon les articles R. 262-1 et R. 262-2 en vigueur du code précité, le RMI d’un foyer tient compte des conjoints et des partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS), mais aussi des concubins (19), ainsi que de toute personne « à la charge réelle et continue » du bénéficiaire et âgée de moins de vingt-cinq ans (les personnes intégrées dans le foyer après leur dix-septième anniversaire devant toutefois avoir un lien de parenté avec le bénéficiaire principal ou son conjoint). L’article 6 du code général des impôts donne une définition plus étroite du foyer fiscal soumis à imposition commune : les couples doivent être mariés ou liés par un PACS ; les enfants majeurs sont intégrés au foyer fiscal sur option et seulement jusqu’à vingt-et-un ans, sauf s’ils sont étudiants, auquel cas ils peuvent l’être jusqu’à vingt-cinq…

Le présent alinéa 69 envisage donc le cas où un foyer pris en compte en tant que tel pour l’attribution du RSA correspondrait à deux foyers fiscaux (c’est-à-dire essentiellement le cas de couples de concubins) : l’allocation de RSA perçue devrait alors être déclarée au fisc en parts égales par les deux membres du couple, chacun voyant donc son éventuelle PPE minorée de la moitié du montant global de leur RSA commun.

En tout état de cause, ce montant à déclarer ne comprendra pas, logiquement, la différence entre les revenus propres du foyer et son « revenu minimum garanti » au sens de l’article L. 262-2 du code de l’action social et des familles, c’est-à-dire le montant garanti en fonction de la seule composition du foyer (dans la continuité du RMI et de l’API actuels) : ne devra être imputée sur la PPE que la part de l’allocation de RSA correspondant à la conservation, en surplus, d’une fraction des revenus du travail, car c’est cette part qui représente le « plus » du RSA par rapport aux minima sociaux préexistants et qui apparaît, dans son objet, comme concurrente de la PPE.

7. Financement du RSA

Les alinéas 70 à 88 définissent les conditions de financement du RSA.

L’article L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles réécrit dispose en premier lieu, à l’alinéa 72, que le RSA est financé d’une part par un « fonds national des solidarités actives », d’autre part par les départements.

a) Contributions des départements

Selon l’alinéa 73, la contribution de chaque département correspondra, pour chaque foyer de sa compétence (résidant ou domicilié dans son ressort), à la différence entre le « revenu minimum garanti applicable au foyer » et ses ressources, c’est-à-dire, si l’on se reporte à l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles réécrit, à l’allocation différentielle calculée pour assurer à chaque foyer un niveau de ressources dépendant de sa composition, dans la continuité du RMI et de l’API actuels : a contrario, la part de l’allocation de RSA correspondant au maintien d’une fraction des revenus d’activité ne fait pas partie de la contribution départementale.

En revanche, les départements devront financer l’allocation de base des parents isolés, qui n’est pas à leur charge aujourd’hui (mais à celle de l’État), à la différence de celle de RMI. On rappelle qu’en 2006, les dépenses brutes d’allocations de RMI ont représenté 6,1 milliards d’euros et celles d’API 1,07 milliard d’euros.

Il est précisé que, pour désigner le département qui doit financer le RSA d’un foyer, les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier du code de l’action sociale, relatives au « domicile de secours », sont écartées au bénéfice de celles du chapitre IV du titre VI du livre II de ce code, relatives à la « domiciliation ». On rappelle que ces deux corpus de règles, qui ont une incidence quant à la détermination de la collectivité responsable de la prise en charge des personnes sans domicile fixe, s’appliquent l’un à l’« aide sociale », l’autre aux « prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles » ; pour le RSA, il convenait de choisir entre l’un et l’autre.

b) Fonds national des solidarités actives

L’alinéa 74 met à la charge du nouveau « fonds national des solidarités actives » la différence entre le total des « sommes versées par les organismes chargés du versement » du RSA – ce qui semble désigner les allocations de RSA versées – et la somme des contributions des départements. Le fonds doit également prendre en charge « ses frais de fonctionnement », ainsi qu’« une partie des frais de gestion exposés par les organismes mentionnés à l’article L. 262-14 » du code de l’action sociale et des familles, c’est-à-dire les organismes payeurs (CAF et CMSA), ce qui marque une évolution, le service du RMI étant jusqu’à présent assuré à titre gratuit par ces organismes (et a fortiori celui de l’API, qui est une prestation familiale dont les dépenses d’allocations sont ultérieurement remboursées par l’État). Une enveloppe budgétaire de 100 millions d’euros a été annoncée au titre de ces dépenses de gestion. Aucune disposition n’est en revanche prévue pour la prise en charge des dépenses d’insertion (accompagnement) des bénéficiaires du RSA. À cet égard, on doit rappeler que les dépenses nettes des départements pour l’insertion des allocataires du RMI, qui est à leur charge, auraient atteint 924 millions d’euros en 2006, soit 725 euros en moyenne par allocataire (20), ce qui amène à s’interroger sur la prise en charge de l’accompagnement des nouveaux bénéficiaires du RSA. Il est vrai que ces nouveaux bénéficiaires – qui ne perçoivent actuellement ni le RMI, ni l’API – seront par construction des personnes en emploi ou proches de l’emploi dont la situation justifiera beaucoup moins de prestations d’accompagnement et qui pourront aussi recourir aux prestations du service public de l’emploi. En outre, une enveloppe annuelle spécifique de 150 millions d’euros n’est pas mentionnée dans le texte législatif mais est budgétée par le gouvernement pour des mesures d’aide temporaire personnalisée aux bénéficiaires du RSA.

L’alinéa 75 précise que le fonds national des solidarités actives sera administré par un « conseil de gestion », dont les modalités de constitution et de fonctionnement sont renvoyées à un décret simple. Cette rédaction est inspirée de celle qui définit le fonds national d’aide au logement (le FNAL, institué par l’article L. 351-6 du code de la construction et de l’habitation). On peut toutefois observer qu’il n’est pas fait référence ici à un décret en Conseil d’État, comme pour la plupart des autres mesures d’application du dispositif du RSA en dehors de la fixation de critères chiffrés, ce qui peut surprendre vus les enjeux qui s’attachent à l’indépendance et à la qualité du conseil de gestion. Par ailleurs, la notion de conseil « de gestion » apparaît atypique et en tout état de cause contradictoire avec l’alinéa 76 infra, qui confie justement la « gestion » du fonds à la Caisse des dépôts et consignations.

Il est à noter, par ailleurs, qu’en l’absence de mesure législative le prévoyant, le nouveau fonds n’aura pas la personnalité morale (sinon, il faudrait le constituer, au regard de ses missions, sous la forme d’un établissement public dont il appartiendrait au législateur de fixer les principales règles constitutives), ni ne constituera un compte d’affectation spéciale, ce qui ne semble pas empêcher que lui soit affecté un prélèvement obligatoire spécifique (par l’alinéa 77 infra), si l’on se reporte au « modèle » fourni par le FNAL. Ce dernier est en effet doté de l’autonomie financière bien que dépourvu de la personnalité morale ; chargé de financer les différentes allocations logement, il est alimenté par des prélèvements obligatoires (cotisations patronales et fraction des droits sur la tabac), par les caisses de sécurité sociale et, le cas échéant, par des contributions de l’Etat ; il est administré par un conseil de gestion réunissant des représentants des différents ministères et caisses sociales intéressés, ainsi que la Caisse des dépôts et consignations.

L’alinéa 76 confie donc la gestion du nouveau fonds à la Caisse des dépôts et consignations. Cette institution a effectivement une expérience de gestion sous mandat de mécanismes financiers publics : outre le FNAL, elle assure ainsi la gestion administrative du Fonds de réserve pour les retraites, la gestion de l’IRCANTEC, régime de retraite des agents publics contractuels, et celle des fonds d’épargne issus de la centralisation de la collecte de divers livrets d’épargne réglementés.

L’objet de l’alinéa 77 est d’assurer le financement du fonds national des solidarités actives en disposant que ses recettes seront « notamment » constituées par un nouveau prélèvement sur les revenus dits du capital. Par ailleurs, l’État devra assurer l’équilibre du fonds (alinéa 78), ce qui laisse ouverte l’hypothèse d’une contribution budgétaire, d’où, sans doute, l’emploi de l’adverbe « notamment ».

c) Prélèvement de 1,1 % sur les revenus du capital

Le nouveau prélèvement instauré par l’alinéa 77 prendra techniquement la forme de contributions additionnelles, au taux de 1,1 %, aux prélèvements de 2 % institués respectivement sur les revenus dits du patrimoine et les revenus dits de placements par les articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale. Ces contributions additionnelles seront assises et recouvrées dans les mêmes conditions que lesdits prélèvements. Elles seront prélevées dès le 1er janvier 2009 en application de l’article 14 du présent projet, bien que l’ensemble du dispositif RSA ne doive entrer en vigueur qu’au 1er juin 2009.

● Distinction entre les assiettes « patrimoine » et « placements »

La distinction susmentionnée entre les revenus du patrimoine et ceux de placement tient moins à la nature de ces revenus qu’à la manière dont les prélèvements sociaux existants – sur lesquels la nouvelle taxe vient se caler – sont recouvrés. Au demeurant, le taux de l’ensemble des prélèvements sociaux est – et restera après la présente réforme – identique sur les deux catégories de revenus du capital.

Les prélèvements sociaux sur les revenus de placement sont ceux dont le versement est assuré par les établissements financiers ou les notaires ; ils sont précomptés au fur et à mesure que les intéressés distribuent des revenus à leurs clients ; du point de vue des contribuables, il s’agit donc de prélèvements à la source. Leur assiette comprend notamment les produits de placement entrant dans le champ du prélèvement libératoire pour l’impôt sur le revenu (intérêts des comptes sur livrets, comptes courants, revenus obligataires …), les plus-values immobilières, les dividendes (depuis le 1er janvier 2008), les intérêts et primes d’épargne des comptes et plan d’épargne logement, les produits d’assurance-vie, les produits des plans d’épargne populaire et des plans d’épargne en actions, les gains sur les droits reçus au titre de la participation, et les produits des plans d’épargne entreprise et des plans d’épargne pour la retraite collectifs.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine sont ceux calculés à partir des éléments inscrits sur la déclaration de revenus et sont acquittés de manière similaire à l’impôt sur le revenu : ils sont donc liquidés l’année suivant celle de leur perception et versés d’un coup, en fin d’année, par le contribuable. L’assiette est composée principalement des revenus fonciers, des plus-values financières et des rentes viagères constituées à titre onéreux (« viagers », rentes aux victimes d’un accident…).

Les deux assiettes « revenus du patrimoine » et « revenus de placement » contribuent maintenant de manière à peu près équivalente au rendement des prélèvements sociaux sur les revenus du capital : 51 % des encaissements provenaient en 2007 de la première et 49 % de la seconde ; en 2008, il est prévu que la contribution de l’assiette « patrimoine » devienne minoritaire (48 %) (21).

● Éléments d’information sur l’assiette des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et son évolution

La structure en taux des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, dont le taux global cumulé atteint 11 % avant instauration de la nouvelle taxe, est actuellement la suivante : 8,2 % (22) de contribution sociale généralisée (CSG) ; 0,5 % de contribution de remboursement de la dette sociale (CRDS) ; 0,3 % de contribution à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (financement de la dépendance et du handicap) ; 2 % de prélèvements sociaux spécifiques à ces revenus, affectés au Fonds de réserve pour les retraites au Fonds de solidarité vieillesse et à la Caisse nationale d’assurance vieillesse.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital ont connu une croissance dynamique ces dernières années, leur rendement global passant de 10,6 à 14,7 milliards d’euros de 2005 à 2007. Ce dynamisme est lié en partie à des modifications de réglementation, mais plus encore à l’évolution spontanée de l’assiette : + 9,2 % en 2005 ; + 7,2 % en 2006 ; + 9,9 % en 2007 ; + 2 % escomptés en 2008. Il convient toutefois d’observer que cette évolution, si elle rend compte d’une tendance de fond à une part accrue des revenus patrimoniaux dans le revenu des ménages, est également dépendante des aléas boursiers (à travers la taxation des plus-values), voire des variations du marché immobilier.

Pour 2008, le rendement global des prélèvements sociaux sur les revenus du capital est évalué par la commission des comptes de la sécurité sociale à 15,3 milliards d’euros, ce qui correspond à une assiette d’environ 140 milliards d’euros. Dans ces conditions, un prélèvement supplémentaire de 1,1 % représente un produit de plus de 1,5 milliard d’euros.

Les éléments suivants ont été fournis sur la répartition en 2007 de l’assiette « revenus du capital », à travers le rendement de la CSG assise dessus, entre les différents types de revenus.

Répartition de la CSG sur les revenus du capital par type d’actifs en 2007

 

Répartition de la CSG capital par type d’actif 14,1 milliards d’euros

CSG « patrimoine »

7 615 millions d’euros

Revenus fonciers

50 %

Plus values boursières

8 %

Capitaux mobiliers

34 %

Autres revenus

8 %

CSG « placements »

6 458 millions d’euros

PL, RAS et PEL

25 %

Plus values immobilières

16 %

Assurance vie

59 %

Source : gouvernement.

● Éléments d’information sur le patrimoine des ménages et leurs revenus patrimoniaux

Les revenus du capital constituent le plus souvent un élément relativement accessoire des revenus des ménages : d’après les données de l’INSEE pour 2006, avant impôt, 10,8 % en moyenne du revenu global, loin derrière les revenus d’activité (63,4 %) et les revenus sociaux.

Pour autant, ces revenus sont plus significatifs pour certaines catégories de foyers. Il en est ainsi, notamment, pour les personnes d’un certain âge ; les revenus patrimoniaux, selon la même statistique, représentent 14,5 % du revenu global des ménages dont la personne de référence a 55 à 64 ans, 18,7 % lorsque cet âge est compris entre 65 et 74 ans et 20,8 % pour les personnes plus âgées.

L’analyse de la composition du patrimoine des ménages, et notamment des taux de détention des différentes catégories d’actifs, montre, sans surprise, une diffusion inégale : plus de quatre ménages sur cinq ont au moins un livret d’épargne ; près d’un sur deux a un produit d’assurance-vie ou d’épargne-retraite ; un sur quatre détient des valeurs mobilières ; à peine 18 % sont propriétaires de biens immobiliers autres que leur logement.

Les différents types d’actifs sont en général plus présents que la moyenne dans le patrimoine de catégories socioprofessionnelles a priori favorisées telles que les cadres et les professions libérales, mais aussi de catégories qui peuvent avoir des revenus moyens modestes, tels que les retraités, en particulier les agriculteurs et indépendants retraités. Ainsi, près de 34 % des indépendants retraités détiennent des biens immobiliers autres que leur logement, soit un taux double de la moyenne des ménages ; de même, ils sont 40 % à détenir des valeurs mobilières, contre 24 % de l’ensemble des ménages.

Taux de détention des types d’actifs par les ménages selon la catégorie socioprofessionnelle

(en %, 2003-2004, France métropolitaine)

 

Livrets d'épargne

Épargne-logement

Valeurs mobilières

Ass-vie, PEP, ép. retraite

Épargne salariale

Patrimoine immobilier

Résidence principale

Autres logements

Ensemble

83,2

41,3

24,2

43,7

16,7

60,5

55,7

17,7

Agriculteur

91,6

72,7

42,3

65,3

7,7

88,9

84,3

33,2

Artisan, commerçant,
industriel

74,7

50,5

42,0

60,9

12,8

71,4

63,0

31,3

Profession libérale

82,9

67,9

61,2

82,0

14,8

81,8

73,0

42,4

Cadre

90,6

65,7

50,3

58,2

39,2

73,8

65,8

28,5

Profession intermédiaire

88,2

53,2

25,2

48,5

31,5

64,1

59,2

15,7

Employé

84,7

38,6

14,4

39,5

16,7

41,7

35,9

10,0

Ouvrier qualifié

81,7

40,3

12,4

38,0

27,0

54,0

51,5

8,6

Ouvrier non qualifié

78,3

28,0

7,4

34,6

14,4

34,9

31,4

7,4

Agriculteur retraité

85,9

34,9

26,4

39,8

1,1

71,8

68,7

21,4

Indépendant retraité

81,4

31,1

40,4

49,7

1,2

80,5

76,5

33,8

Salarié retraité

83,1

32,9

23,8

42,3

3,9

68,8

64,6

20,2

Autre inactif

70,1

19,6

8,8

17,0

2,7

32,4

28,1

9,8

Source : INSEE, site internet.

L’exploitation des déclarations d’impôt constitue une autre source d’informations, même s’il faut être conscient que les « cases » de la déclaration, qui correspondent aux règles de l’impôt sur le revenu, ne rendent pas compte de tous les revenus patrimoniaux et ne les classent pas nécessairement selon des catégories économiques logiques ; certains revenus exonérés n’apparaissent pas. Comme on peut le constater sur le tableau ci-dessous, qui récapitule quelques catégories, au sens du fisc, de revenus du capital particulièrement significatives, une minorité seulement des près de 40 millions de foyers fiscaux procédant à une déclaration dispose de chaque type de revenus patrimoniaux : 13 % ont des revenus d’actions et parts (hors plan d’épargne en actions-PEA), 7 % des revenus sur un PEA, 11 % des revenus financiers soumis à prélèvement libératoire (produits de taux), 9 % des revenus fonciers… Les montants déclarés sont en moyenne modestes (le niveau moyen élevé des plus-values déclarées s’expliquant par la dispense de déclaration des cessions inférieures à un certain seuil), ce qui laisse à penser que les revenus patrimoniaux sont en général des revenus accessoires.

S’agissant des revenus fonciers, qui d’après ces données concerneraient un peu moins de 4 millions de contribuables pour un montant moyen annuel inférieur à 8 000 euros, une analyse plus ancienne faite sur les revenus déclarés en 2002 indiquait que, dans près de 99 % des cas, le revenu foncier est un revenu secondaire. Il représente en moyenne 15 % des revenus des déclarants. Environ 40 % des agriculteurs et des professions libérales déclarent des revenus fonciers, mais seulement 7 % des salariés.

Les catégories de revenus du capital les plus significatives
dans les déclarations d’impôt sur le revenu

(revenus 2006 déclarés en 2007)

 

Montant global déclaré (en millions d’euros)

Nombre de déclarants (en milliers)

% du total des foyers fiscaux déclarant un type de revenus

Montant moyen par déclarant (en euros)

Rentes viagères à titre onéreux

1 145

503

1

2 276

Produits de placements soumis à prélèvement libératoire (hors assurance-vie)

4 579

4 333

11

1 057

Revenus d'actions et parts (ouvrant droit à abattement)

15 219

5 012

13

3 036

Revenus distribués dans les PEA

1 493

2 658

7

562

Plus-values sur valeurs mobilières

14 306

417

1

34 277

Revenus fonciers (y compris micro-foncier)

28 424

3 639

9

7 811

Source : direction générale des impôts (site internet).

d) Relations conventionnelles avec les organismes payeurs

L’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 79 à 87) précise les relations conventionnelles entre les organismes payeurs, CAF et CMSA, et les financeurs du RSA.

Les alinéas 79 à 85 portent sur les conventions qui devront être passées entre les organismes payeurs et les départements ; avec de lourdes redondances rédactionnelles (par exemple, les alinéas 79, 81 et 84 évoquent tous le service du RSA), ils reprennent largement les dispositions en vigueur s’agissant de la gestion du RMI (articles L. 262-30 à L. 262-32 actuels du code de l’action sociale et des familles). Les conditions du service du RSA, ainsi que des éventuelles délégations de compétences quant à son attribution (cf. article L. 262-13 du même code réécrit supra), devront être réglées par voie conventionnelle ; la neutralité en trésorerie des flux financiers devra être assurée ; l’accent est également mis sur le contrôle des prestations et les échanges de données. Un décret simple est prévu pour l’application de ces dispositions.

Symétriquement, l’alinéa 86 prévoit des conventions impliquant d’une part l’État et la Caisse des dépôts et consignations (en tant que gestionnaire du fonds national des solidarités actives), d’autre part chacune des deux têtes de réseau des organismes payeurs, la Caisse nationale des allocations familiales et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole. Il s’agit là aussi de garantir la neutralité en trésorerie des flux financiers.

Enfin, l’alinéa 87 prévoit un décret supplétif en l’absence de passation des différentes conventions susmentionnées.

e) Améliorations des prestations

L’article L. 121-4 du code de l’action sociale et des familles permet aux départements de fixer, pour les prestations d’aide sociale définies par la loi, des conditions et des montants plus favorables que le droit commun. L’article L. 262-25 du même code réécrit (alinéa 88) rappelle cette faculté, qui vaudra aussi pour le RSA, et fixe quelques règles alors applicables : inscription des règles dérogatoires dans le règlement départemental d’aide sociale ; obligation d’un suivi comptable distinct par les organismes payeurs ; naturellement, prise en charge des dépenses afférentes par le seul département.

8. Droits et devoirs des bénéficiaires du RSA

Les articles L. 262-26 à L. 262-39 correspondent au volet « insertion » du dispositif du RSA. Ce volet d’insertion et d’accompagnement est, on le sait, déjà présent dans la réglementation du RMI, même si son application est peu satisfaisante et justifie un état des lieux.

Le projet de loi propose un cadre novateur pour le RSA : s’il reprend des éléments de l’existant – la contractualisation des engagements réciproques du bénéficiaire et de l’administration, l’accompagnement par un référent unique… –, il comporte aussi de nombreux éléments nouveaux : l’affirmation d’un cadre juridique de droits et de devoirs pour les bénéficiaires ; la généralisation de l’accompagnement, notamment aux ex-bénéficiaires de l’API ; la mise en œuvre d’une orientation des bénéficiaires fondée sur leur distance à l’emploi ; la primauté donnée à l’insertion professionnelle et l’articulation du dispositif avec les interventions du service public de l’emploi. Au regard des limites de l’application du volet d’insertion du dispositif RMI, il conviendra également de s’assurer de l’effectivité de ce nouveau volet insertion et de la mise en œuvre des droits et des devoirs des bénéficiaires.

a) L’accompagnement des bénéficiaires du RMI et de l’API : état des lieux

Le droit en vigueur comporte, s’agissant du RMI, un certain nombre de dispositions impératives, tant pour les allocataires que pour l’administration, portant sur l’obligation d’insertion : lors du dépôt de sa demande, le futur bénéficiaire « doit souscrire l’engagement de participer aux activités ou actions d’insertion » qui seront inscrites dans le contrat d’insertion (article L. 262-13 du code de l’action sociale et des familles en vigueur) ; un « référent » individuel doit être désigné afin « d’élaborer le contrat d’insertion avec l’allocataire et (…) de coordonner la mise en œuvre de ses différents aspects », le contrat devant être conclu dans les trois mois suivant la mise en paiement de l’allocation (article L. 262-37 du code précité) ; en cas de non-établissement, non-renouvellement ou non-respect du contrat d’insertion du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le versement de l’allocation peut être suspendu (articles L. 262-19, L. 262-21 et L. 262-23 du code précité).

Cependant, la mise en place de ces obligations légales sur le terrain reste pour le moins inégale. D’après une enquête auprès d’allocataires du RMI publiée en 2007 (23), seulement 60 % étaient suivis par un référent et 44 % avaient signé un contrat d’insertion ou s’apprêtaient à le faire. D’après une autre source, le taux brut de contractualisation fin 2006 (rapportant le nombre de contrats d’insertion en cours au nombre d’allocataires) ne dépassait pas 53 % (24), cette moyenne recouvrant des situations très disparates, avec des taux affichés allant de 7 % à près de 200 % (plusieurs contrats peuvent être signés dans la même année avec le même bénéficiaire), sans compter que près d’un quart des départements ne fournissaient pas leurs données. Enfin, en matière de sanction du défaut d’efforts d’insertion, les pratiques locales telles qu’on peut les appréhender apparaissent également très hétérogènes. Le taux global de suspension pour non-respect des obligations d’insertion relevé en 2006 par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) était faible : en décembre de cette année, pour 1 000 allocataires, moins de 3 étaient suspendus (et donc non payés) à ce titre. Cette moyenne cachait également des disparités importantes, le taux de suspension dépassant 10 pour 1 000 dans 11 départements, tandis que, dans 16 autres, on ne relevait aucun cas de suspension.

Pour ce qui est de l’API, la loi n’impose pas de mesures d’accompagnement (l’article L. 263-18 du code de l’action sociale et des familles, qui prévoit en principe une possibilité d’accès des bénéficiaires de l’API aux mesures d’insertion RMI, n’étant pas mis en œuvre). L’API est en effet une prestation familiale qui a été conçue à l’origine, en 1976, dans un contexte où il s’agissait d’assurer un minimum vital à des familles monoparentales qui se multipliaient.

Cependant, quand l’API cesse d’être versée (rappelons qu’elle ne l’est que pendant un an ou tant qu’un enfant au moins a moins de trois ans), un grand nombre des allocataires basculent dans le RMI ; si l’on regarde la situation de personnes trois ans après leur passage dans l’API, on s’aperçoit qu’un tiers sont allocataires du RMI (25) : cela montre la connexion des dispositifs et l’échec de l’API en termes d’insertion.

Un effort a certes été engagé par les caisses d’allocations familiales, gestionnaires de l’API. La convention d’objectifs et de gestion (COG) conclue entre l’État et la CNAF pour 2005-2008 met ainsi l’accent sur le « renforcement de l’accompagnement des familles vulnérables », fixant notamment l’objectif que 80 % des bénéficiaires de l’API aient au moins un entretien avec un travailleur social. Cependant, bien que réel, cet effort reste limité : en 2003, plus d’un tiers (37 %) des bénéficiaires réels des interventions de travail social (conseillers en économie sociale et familiale, assistants de service social et agents de développement) des caisses ont été des familles monoparentales, qui ne représentent pourtant que 17 % des familles ; en 2006, d’après une évaluation de la mise en œuvre de la COG, 85 % des CAF ont mis en place des mesures (de toutes natures) d’accompagnement des familles vulnérables ; la même année, 29 000 allocataires (sur un total de 217 000) ont été suivis par des travailleurs sociaux (26)… L’idée d’une généralisation des mesures d’accompagnement au bénéfice des allocataires de l’API, et ce sous l’égide des conseils généraux dans la continuité du dispositif d’insertion RMI, a été évoquée dans plusieurs documents à la fin de la précédente législature, notamment le rapport des sénateurs Michel Mercier et Henri de Raincourt (« Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires des minima sociaux d’insertion », rapport au premier ministre, décembre 2005) et le rapport d’audit de modernisation rendu en décembre 2006 sur l’API par les inspections générales des finances et des affaires sociales, qui en ont toutefois souligné le coût : entre 40 (dans l’hypothèse d’un ciblage des mesures d’accompagnement) et plus de 130 millions d’euros annuels.

b) Droit à l’accompagnement et obligations des bénéficiaires du RSA

Avant que ne soit détaillé le dispositif d’accompagnement des bénéficiaires du RSA, les articles L. 262-26 et L. 262-27 du code de l’action sociale et des familles réécrits (alinéas 91 à 94) posent le cadre des droits et des devoirs des intéressés.

L’article L. 262-26 (alinéa 91) affirme tout d’abord le « droit à un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins » de tout bénéficiaire du RSA, accompagnement assuré par « un référent unique ». S’il existe aujourd’hui dans le droit positif une obligation de s’inscrire dans une démarche d’insertion, conduite par un référent identifié, pour les bénéficiaires du RMI, il n’existe pas de « droit à l’accompagnement » envisagé du point de vue des personnes. Et, comme on l’a dit, rien n’est prévu en matière d’insertion pour les bénéficiaires de l’API, ni, par construction, pour les « travailleurs pauvres » qui ne perçoivent pas d’allocations actuellement mais pourront accéder au RSA.

Par ailleurs, compte tenu du caractère familialisé du RSA, l’alinéa 91 précise que les droits et devoirs des bénéficiaires du RSA s’appliquent au bénéficiaire, mais aussi à son conjoint, concubin, ou partenaire de PACS, lequel devra aussi signer les engagements contractuels qui formalisent ces droits et devoirs en matière d’insertion (voir infra les alinéas 106 à 108). En visant le conjoint, concubin ou partenaire de PACS, le présent alinéa semble viser toutes les personnes de plus de vingt-cinq ans membres de ce qui peut être considéré comme un « foyer » pour l’application du RSA, si l’on part du principe que l’on reprendra sur ce point les dispositions réglementaires applicables pour le RMI (il résulte des articles R. 262-1 et R. 262-2 du code de l’action sociale et des familles en vigueur que ne sont pris en compte pour le calcul du RMI que les conjoints, partenaires de PACS, concubins et personnes à charge de moins de vingt-cinq ans sous conditions). Toutefois, on peut se demander si la rédaction législative doit ainsi présumer de mesures réglementaires. On notera également que la rédaction laisse de côté les autres membres du foyer que sont les enfants à charge qui peuvent être pris en compte jusqu’à vingt-cinq ans. Or, le dispositif actuel du RMI engage dans les mesures d’insertion l’ensemble des adultes d’un foyer, y compris les enfants majeurs. Il est vrai cependant que les obligations d’insertion seront plus effectives avec le RSA. De plus, les problématiques de l’insertion des jeunes, pour autant qu’elles se posent dans les foyers concernés, sont différentes.

L’article L. 262-27 du code de l’action sociale et des familles réécrit a d’abord pour objet de préciser le champ des obligations des bénéficiaires du RSA en matière d’insertion. Il est prévu à l’alinéa 92 une obligation de rechercher un emploi ou d’entreprendre des actions d’insertion sociale et professionnelle (selon la manière dont la personne aura été orientée : voir les alinéas 95 et suivants infra), mais cette obligation ne s’imposera que sous deux conditions cumulatives :

– lorsque les revenus professionnels du foyer seront inférieurs au « revenu minimum garanti », ce qui fait référence à cette notion telle que définie supra à l’article L. 262-2 du code précité, c’est-à-dire qu’il s’agit du minimum garanti déterminé selon le nombre de membres du foyer dans la continuité des actuels RMI et API ;

– lorsqu’en outre l’intéressé est sans emploi ou que ses revenus professionnels sont inférieurs à une limite fixée par décret.

Il résulte de ces dispositions que les obligations de recherche d’emploi ou de suivi d’insertion ne seront pas opposables aux travailleurs modestes bénéficiant du RSA au seul titre de la garantie de conservation d’une fraction des revenus d’activité.

L’alinéa 93 envisage un cas particulier, celui des personnes indemnisées par l’assurance chômage ou par le régime de solidarité chômage, qui sont visées à l’article L. 5421-2 du code du travail. Ni l’assurance chômage, ni même les allocations de solidarité telles que l’allocation de solidarité spécifique (ASS), ne sont intégrées dans le RSA, mais rien n’empêchera, en effet, que des bénéficiaires de ces régimes perçoivent en outre une fraction de RSA en application des règles de droit commun quant aux ressources y donnant droit. Dans ce cas de figure, le projet de loi dispose que le respect des obligations mentionnées à l’article L. 5421-3 du code du travail – à savoir être inscrit sur la liste des demandeurs d’emploi et accomplir des « actes positifs et répétés » de recherche d’emploi (27), – vaudra respect des obligations posées dans le cadre du présent dispositif RSA : cela signifie que l’appréciation du respect de leurs obligations par les personnes en cause sera effectuée par le service public de l’emploi, selon ses règles, le RSA apparaissant comme un élément subsidiaire de leur revenu.

Enfin, l’alinéa 94 traite d’un autre cas particulier, celui des parents isolés qui bénéficierait aujourd’hui de l’API : les obligations auxquels ils seront tenus devront tenir compte de leurs « sujétions particulières, notamment en matière de garde d’enfants ».

c) Orientation et accompagnement des bénéficiaires du RSA

Les articles L. 262-28 à L. 262-30 du code de l’action sociale et des familles réécrits (alinéas 95 à 102) décrivent le dispositif d’orientation et d’accompagnement proposé par le projet de loi. La principale novation de ce dispositif réside dans la formalisation du principe, inexistant dans le droit en vigueur s’agissant du RMI (a fortiori de l’API), d’une orientation des bénéficiaires du RSA en fonction de leur capacité à occuper immédiatement un emploi.

La loi généraliserait ainsi une pratique de prise en compte de la distance à l’emploi qu’ont développée un certain nombre de départements, mais pas tous, pour la gestion du RMI. Une analyse des services d’études du ministère des affaires sociales (28) soulignait en effet, en 2007, la diversité des règles élaborées pour l’orientation et le choix des référents : « Deux tiers des départements déclarent que l’orientation des bénéficiaires du RMI vers un référent obéit à une nouvelle logique depuis la loi de décentralisation. Dans 11 % des cas, le référent est systématiquement celui qui a instruit la demande d’allocation. Un cinquième des conseils généraux déclarent que la situation familiale des bénéficiaires détermine le choix du référent : dans ce cas, les bénéficiaires avec enfant(s) sont souvent orientés vers les services du conseil général et les personnes isolées vers d’autres structures comme les centres communaux d’action sociale (CCAS). Les populations « spécifiques » (personnes sans domicile fixe, « gens du voyage ») sont parfois orientées vers des associations spécialisées. Un quart des conseils généraux indiquent que le référent vers lequel les bénéficiaires sont orientés varie selon leur proximité à l’emploi : ils sont dirigés vers un référent « professionnel» (agent ANPE, conseiller en insertion professionnelle…) s’ils sont proches de l’emploi ou vers un référent « social » (travailleur social) lorsque des difficultés sociales freinent leur insertion professionnelle (…). Dans d’autres départements, c’est avant tout le lieu de résidence qui détermine le référent. Dans quelques départements, enfin, la fonction de référent n’est pas encore formalisée et le référent est choisi parmi les travailleurs sociaux en fonction de la charge de travail de chacun ».

Il s’agit aussi de mettre l’accent sur l’orientation vers l’emploi, ce qui n’est pas nécessairement le cas des équipes chargées aujourd’hui de l’insertion. La même étude observait ainsi que près de six services départementaux d’action sociale sur dix comptent exclusivement, parmi leurs personnels, des référents du profil « travailleur social » (par opposition aux conseillers en insertion professionnelle).

L’article L. 262-28 du code de l’action sociale et des familles réécrit distingue donc deux orientations possibles, entre lesquelles il appartiendra, selon l’alinéa 95, au président du conseil général de trancher. Il est à noter que cette obligation d’orientation ne devrait logiquement concerner que les bénéficiaires du RSA inscrits dans la démarche obligatoire d’insertion définie à l’article L. 262-27 du même code (alinéa 92), et non l’ensemble des bénéficiaires y compris les travailleurs modestes auquel le RSA apportera seulement un petit complément de ressources.

La première orientation, « prioritaire », est destinée aux personnes « disponibles pour occuper un emploi au sens des articles L. 5411-6 et L. 5411-7 du code du travail » : le premier de ces articles vise les personnes « immédiatement disponibles pour occuper un emploi » ; le second leur assimile d’autres personnes, bien qu’elles ne puissent sans délai occuper un emploi, qui répondent à des critères précisés par l’article R. 5411-10 du code précité : il s’agit des personnes travaillant ou ayant travaillé au cours du mois précédent moins de 78 heures ; des personnes suivant une formation de moins de 40 heures ou dont les modalités sont compatibles avec un emploi (cours du soir ou par correspondance) ; de demandeurs d’emploi s’absentant temporairement de leur domicile ; des personnes en congé maladie de quinze jours au plus ou en congé paternité ; des personnes incarcérées quinze jours au plus. Selon l’alinéa 96, ces personnes devront être orientées par le président du conseil général vers l’institution issue de la récente fusion de l’ANPE et des Assédic, ou bien, si le département a décidé d’y recourir, vers les organismes participant au service public de l’emploi nommés aux 1°, 3° et 4° de l’article L. 5311-4 du code du travail, à savoir tous organismes « publics ou privés dont l’objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi », les entreprises de travail temporaire et les agences de placement privées. Le secteur de l’insertion par l’activité économique est en revanche écarté.

On rappelle à cet égard, que toujours selon la même étude de la DREES, fin 2006 :

– 85 % des conseils généraux avaient passé au moins un accord avec l’ANPE au titre de l’insertion professionnelle des bénéficiaires du RMI et 6 % en avaient un en projet ;

– 39 % des conseils généraux avaient au moins un accord avec l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et 8 % en avaient un en projet ;

– 85 % des départements avaient conventionné des organismes spécialisés dans le placement et l’accompagnement autres que l’ANPE ou l’AFPA ; en particulier, une très grande majorité des conseils généraux avaient passé convention avec au moins une association à but non lucratif et 18 % avec une entreprise d’intérim ;

– 93 % des départements cofinançaient le fonctionnement de structures d’insertion par l’activité économique.

La seconde orientation, prévue par l’alinéa 97, est destinée aux personnes qui ne peuvent s’engager immédiatement dans une démarche d’emploi, notamment, est-il précisé, à cause des difficultés liées au logement ou à leur état de santé. Ces personnes devront être orientées vers les services sociaux du département ou des organismes « compétents » en matière d’insertion sociale.

L’article L. 262-29 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 98 à 101) confie à l’organisme vers lequel le bénéficiaire du RSA est orienté la tâche de désigner son référent, le président du conseil général gardant un certain contrôle du dispositif à travers la désignation d’un « correspondant » qui suivra les évolutions des bénéficiaires et appuiera l’action des référents (alinéa 101). 

On rappelle que dans le droit en vigueur, les référents RMI sont en principe désignés par le président du conseil général, mais que cette responsabilité peut déjà être déléguée à des organismes tiers. Selon l’étude précitée de la DREES sur la situation en 2006, la grande majorité des départements comptaient alors des référents en dehors des services départementaux (qui représentaient environ un quart des référents en moyenne), le plus souvent dans les CCAS ou centres intercommunaux d’action sociale (CIAS) et dans des associations ou organismes à but non lucratif. La même étude ajoutait que, si la majorité des référents extérieurs aux services départementaux étaient plutôt des travailleurs sociaux, on trouvait aussi des conseillers en insertion professionnelle (dans un département sur huit).

L’alinéa 99 précise que le référent d’une personne orientée vers l’institution issue de la fusion de l’ANPE et des Assédic est désigné parmi le personnel de cette institution ou celui d’un organisme participant au service public de l’emploi : il s’agit de prendre en compte, notamment, les cotraitances par lesquelles l’ANPE aujourd’hui, la nouvelle institution demain, confient le suivi de certains demandeurs d’emploi à des réseaux spécialisés (Cap Emploi pour les personnes handicapées, l’Association pour l’emploi des cadres-APEC…).

Les alinéas 100 et 102 (article L. 262-30) envisagent enfin les cas de réorientation :

– une réorientation pourra être proposée par le référent au président du conseil général au regard des difficultés de la personne concernée (ce qui semble aller de soi et n’a peut-être pas à figurer dans la loi…) ;

– si, après six mois, une personne orientée vers un organisme d’insertion sociale n’a pu être orientée vers un organisme d’insertion professionnelle, un examen systématique de sa situation sera opéré par une équipe pluridisciplinaire (dont la composition est fixée par l’alinéa 118 infra).

d) Organisation et financement du dispositif d’accompagnement

Les articles L. 262-31 et L. 262-32 du code de l’action sociale et des familles réécrits (alinéas 103 à 105) instituent un double mécanisme conventionnel :

– Chaque département devra conclure avec l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic, l’État et les organismes payeurs du RSA (caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole) une convention pour définir les modalités de mise en œuvre du dispositif d’orientation et du droit à l’accompagnement. Cette convention portera en particulier sur les critères de l’orientation des bénéficiaires.

– En outre, une autre convention liant seulement le département et l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic fixera des objectifs en matière d’accès à l’emploi des bénéficiaires du RSA et surtout « des modalités de financement, par le département, des actions d’accompagnement » des bénéficiaires du RSA « en complément des interventions de droit commun liées à la recherche d’un emploi ». Si l’on se réfère à l’étude de la DREES que l’on a déjà citée plusieurs fois, la grande majorité des départements ont passé des conventions avec l’ANPE ; dans huit départements sur dix, en 2006, il s’agissait notamment de faire financer par le département des postes à l’ANPE (huit en moyenne) ; dans la moitié des départements était par ailleurs prévu l’achat de prestations spécifiques à l’ANPE. Le projet de loi va toutefois plus loin en imposant que tous les départements financent le nouvel opérateur public de l’emploi, ce qui est contradictoire avec la volonté de leur laisser le choix, pour l’insertion professionnelle de leurs ressortissants, entre ce nouvel opérateur et d’autres organismes de placement. De plus, la notion d’« interventions de droit commun » du service public de l’emploi qui n’auront pas à donner lieu à financement spécifique apparaît floue, le renvoi au 1° de l’article L. 5312-3 du code du travail étant peu opérationnel ; cette notion devrait toutefois être définie par la future convention tripartite que le nouvel opérateur passera avec l’État et l’Unédic en application de l’article L. 5312-3 du code du travail.

e) Formalisation des engagements réciproques

Les articles L. 262-33 à L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles réécrits (alinéas 106 à 110) définissent les modalités de formalisation des engagements du bénéficiaire du RSA et de l’administration, dans la lignée du contrat d’insertion signé – en principe – avec les bénéficiaires du RMI. Trois cas de figure sont distingués :

– Le bénéficiaire orienté vers l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic s’inscrira dans le régime de droit commun du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) tel qu’il est défini par la loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi.

Le PPAE tel que conçu par cette loi, s’il est « élaboré et actualisé conjointement » par le demandeur d’emploi et le service public de l’emploi, ne présente pas pour autant le caractère d’un contrat. Il a pour objet principal de préciser « la nature et les caractéristiques de l’emploi ou des emplois recherchés », la zone géographique de recherche d’emploi et le salaire attendu, qui sont constitutifs (29) de l’« offre raisonnable d’emploi » dont deux refus peuvent justifier la radiation temporaire de la liste des demandeurs d’emploi (accompagnée d’une suspension provisoire du versement des allocations chômage, les droits étant reportés, ainsi que, le cas échéant, d’une suppression ou d’une réduction temporaires de ces allocations à titre de sanction) ; le refus d’élaborer ou d’actualiser le PPAE est passible des mêmes sanctions. Du côté de l’administration, l’article L. 5411-6-1 du code du travail prévoit que le PPAE est élaboré par l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic ou par ses éventuels co-traitants conventionnés, ce qui n’apparaît pas incompatible avec le présent projet de loi lorsqu’il évoque, à l’alinéa 106, le « référent désigné par cette institution », puisque, par ailleurs, il a été prévu (cfalinéa 99 supra), que ce référent pouvait être désigné au sein d’un autre organisme participant au service public de l’emploi.

– Selon l’alinéa 107 (article L. 262-34 du code de l’action sociale et des familles), le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme du service public de l’emploi autre que l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic (comme le président du conseil général en a la possibilité : cf. alinéa 96 supra) devra passer dans un délai d’un mois (après une date qui n’est pas précisée, mais doit être celle de l’orientation) avec le département un contrat « énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion professionnelle ».

On comprend que, dans l’hypothèse où le suivi de certaines personnes serait confié, par exemple, à des organismes privés d’insertion professionnelle, la détermination de leurs engagements d’insertion soit effectuée dans un document conclu non avec ces organismes, mais avec une administration, celle du conseil général. On doit cependant observer que, par construction (cfalinéa 96 susmentionné), le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme du service public de l’emploi est « disponible pour occuper un emploi », ce qui implique que, par ailleurs, il devrait normalement s’inscrire sur la liste des demandeurs d’emploi et dans la démarche d’élaboration d’un PPAE telle qu’elle est décrite aux articles L. 5411-6 et suivants du code du travail. Certes, pour des personnes non indemnisées par l’assurance chômage ou son régime de solidarité, il n’existe pas de sanction de l’absence de PPAE et donc on peut penser que des personnes aptes à l’emploi ne rentreront pas dans la démarche PPAE. Malgré cela, il apparaît qu’il y aura dans certains cas une forme de redondance, pour les personnes adressées à des organismes d’insertion professionnelle, entre le contrat qu’elles signeront à ce titre, pour bénéficier du RSA, avec le conseil général, et le PPAE qu’elles devront par ailleurs élaborer avec le service public de l’emploi…

– Selon l’alinéa 108 (article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles), le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme d’insertion sociale devra conclure avec le département, sous un délai d’un mois, un contrat « énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion sociale et professionnelle ». Ce contrat se place clairement dans la lignée de l’actuel contrat d’insertion des bénéficiaires du RMI, même s’il ne porte pas ce nom. L’alinéa 109 dispose que la mission de conclure ce contrat et de conduire les missions d’insertion en découlant pourra être confiée par convention à une autre collectivité territoriale ou à l’un des organismes instructeurs des demandes de RSA (qui sont visés à l’article L. 262-15 du code de l’action sociale et des familles réécrit), c’est-à-dire, potentiellement, soit l’organisme payeur (CAF ou CMSA), soit le centre communal ou intercommunal d’action sociale, soit enfin un organisme à but non lucratif habilité.

Enfin, l’alinéa 110 (article L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles), à la portée normative limitée, précise que le contrat susmentionné, dont le contenu, la durée et les conditions de révision seront précisées par décret simple, comprendra « les actions susceptibles de permettre au bénéficiaire du revenu de solidarité active de surmonter les difficultés auquel il est confronté ».

f) Suspension et radiation des bénéficiaires du RSA

L’article L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 111 à 115) instaure une faculté, pour le président du conseil général, de suspendre, totalement ou partiellement, le versement du RSA dans quatre cas de figure :

– lorsque, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le PPAE ou l’un des contrats relatifs aux engagements en matière d’insertion qui ont été définis aux alinéas 107 à 109 supra n’est pas établi ou renouvelé dans les délais (alinéa 112) ;

– lorsque, toujours du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, les dispositions du PPAE ou les stipulations du contrat « mentionné à l’article
L. 262-34 
», c’est-à-dire passé par le bénéficiaire orienté vers un organisme spécialisé d’insertion professionnelle, ne sont pas respectées (alinéa 113) ;

– lorsque le bénéficiaire accompagné par l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic est radié de la liste des demandeurs d’emploi (alinéa 114), condition en partie redondante avec les précédentes dans la mesure où le non-établissement ou le non-respect du PPAE sont notamment sanctionnés par cette radiation (qui peut également être prononcée pour recherche d’emploi insuffisante, refus de suivre une formation, une d’action d’insertion, etc., non-réponse à une convocation du service public de l’emploi, fausses déclarations…) ;

– pour refus de se soumettre aux contrôles prévus par le dispositif du RSA (alinéa 115).

A contrario, le non-respect des contrats passés par les bénéficiaires orientés vers des structures d’insertion sociale n’est pas sanctionné.

En outre, le dispositif de sanction, inspiré de celui en vigueur pour le RMI (inscrit aux articles L. 262-19, L. 262-21 et L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles en vigueur et dont on a dit qu’il est inégalement appliqué par les présidents de conseil général), apparaît plus souple que son modèle sur deux autres points :

– la suspension de l’allocation pourra n’être que partielle (réduction), ce que le droit en vigueur ne prévoyait pas ;

– le président du conseil général n’aura pas compétence liée (il « peut » suspendre), alors que le régime en vigueur comporte un cas où, en principe, la suspension s’impose et n’est pas laissée à l’appréciation du président du conseil général, celui de l’absence d’établissement du contrat d’insertion (l’article L. 262-19 précité en vigueur n’utilise pas le verbe modal « pouvoir »).

L’article L. 262-38 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 116 et 117), inspiré de l’actuel article L. 262-28 du même code relatif au RMI, dispose que les personnes suspendues seront radiées de la liste des bénéficiaires du RSA au terme d’un délai fixé par voie réglementaire. Dans l’année qui suivra une suspension pour non-respect des obligations d’insertion, suivie d’une radiation, le rétablissement du RSA sera subordonné à la signature d’un PPAE ou d’un des contrats relatifs aux engagements en matière d’insertion qui ont été définis supra. L’établissement de ces documents étant de toute façon une obligation de droit commun même en l’absence de radiation préalable, cette formule semble signifier que le rétablissement du RSA après une radiation sera subordonné à leur signature préalable.

g) Équipes pluridisciplinaires

L’article L. 262-39 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 118 à 121) instaure des « équipes pluridisciplinaires » qui devront notamment comprendre des professionnels de l’insertion sociale et professionnelle, des agents de l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic, ainsi que des représentants du département et des bénéficiaires du RSA.

Le nombre, la composition, la désignation des membres, les modalités de fonctionnement et le ressort géographique de ces équipes seront de la compétence du président du conseil général.

Elles seront consultées d’une part sur les décisions de réorientation des bénéficiaires (cf. alinéa 102 supra), d’autre part préalablement aux mesures de suspension ou de réduction d’allocation pour non-respect des obligations et engagements d’insertion. Elles prendront à cet égard la suite des commissions locales d’insertion (CLI).

9. Contrôle et échanges d’informations

Les articles L. 262-40 à L. 262-44 du code de l’action sociale et des familles réécrits comprennent un ensemble de règles destinées à permettre et encadrer, dans la continuité du dispositif du RMI, les échanges d’informations nécessaires au contrôle des bénéficiaires du RSA.

a) Échanges d’informations entre administrations

L’article L. 262-40 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 124 à 131) fixe les règles en matière d’échanges d’informations. Il reprend en les réorganisant des règles du dispositif RMI (articles L. 262-15, L. 262-17 et L. 262-33 en vigueur du code précité).

L’alinéa 124 pose le principe que « pour l’exercice de leur mission de contrôle », le président du conseil général ainsi que tous les organismes chargés de l’instruction et du service du RSA – donc, outre les services du département, les CAF et CMSA et, le cas échéant, les CCAS/CIAS ou des organismes à but non lucratif habilités à cette fin – peuvent demander toutes « informations nécessaires à l’identification de la situation du foyer ». On peut se demander si la condition selon laquelle ces demandes doivent être motivées par « l’exercice de la mission de contrôle » n’est pas trop restrictive, car elle paraît exclure la possibilité d’échanges systématiques de données – par le biais de fichiers croisés – pour l’instruction des dossiers (qui ne se confond pas avec les opérations de contrôle) ; il y a là une contradiction avec l’alinéa 128 infra selon lequel les données échangées sont celles « nécessaires à l’instruction du droit au revenu de solidarité active, à sa liquidation et à son contrôle, ainsi qu’à la conduite des actions d’insertion », ce qui va bien au-delà du seul « contrôle ».

Selon les alinéas 125 à 127, ces demandes d’informations pourront être adressées à toutes les administrations publiques, y compris financières (fisc), aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale et de retraite complémentaire, à l’assurance chômage, enfin à tous « organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d’insertion ou versant des rémunérations au titre de l’aide à l’emploi », formule un peu floue qui renvoie notamment au Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), organisme payeur de diverses aides à l’emploi (par exemple dans le cadre des contrats aidés), bien que son nom ne l’indique pas…

Selon l’alinéa 128, les administrations et organismes précités seront tenus de répondre aux demandes d’informations. Les informations en cause devront toutefois être limitées aux données nécessaires à la mise en œuvre du RSA.

L’alinéa 129 dispose que les informations recueillies au titre des dispositions précédentes pourront être échangées entre les différents services intervenant dans la gestion du RSA pour l’exercice de leurs compétences et communiquées aux équipes pluridisciplinaires (cf. alinéas 118 et suivant supra).

L’alinéa 130, classique mesure de protection du secret professionnel, dispose que les personnels « des organismes précités », ce qui vise les organismes chargés de l’instruction et du service du RSA, ne pourront communiquer les informations recueillies dans l’exercice de leur mission qu’au président du conseil général et aux membres de l’équipe disciplinaire.

Enfin, l’alinéa 131 dispose que les CAF et CMSA appliqueront à la gestion du RSA les règles, procédures et moyens d’investigation applicables aux prestations de sécurité sociale.

b) Prise en compte forfaitaire du train de vie des demandeurs

L’article L. 262-41 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 132 et 133) transpose au nouveau dispositif une mesure introduite s’agissant du RMI (et des prestations de sécurité sociale) par la loi n° 2006-1640 de financement de la sécurité sociale pour 2007 (insérée à l’article L. 262-10-1 du code précité en vigueur) : si une « disproportion marquée » est constatée entre le train de vie d’un demandeur ou d’un bénéficiaire du RSA et ses ressources déclarées, les éléments de ce train de vie pourront être intégrés forfaitairement à ces ressources. Par exemple, selon la disposition réglementaire d’application en vigueur (article R. 262-22-1 du code précité), peuvent être intégrées aux ressources pour 80 % de leur montant les dépenses de travaux, charges et frais d’entretien des immeubles, d’emploi de personnels domestiques, d’hôtel, de restaurant, de biens et services culturels et de loisirs, d’adhésion à des clubs sportifs ou de droits de chasse, d’achat de matériels électroménagers et informatiques supérieures à 1 000 euros… De même, les automobiles, bateaux de plaisance et motocyclettes sont comptés pour 6,25 % de leur valeur vénale lorsque celle-ci est supérieure à 10 000 euros et les capitaux pour 2,5 % de leur montant.

c) Remontée de l’information sur les inscriptions et radiations sur la liste des demandeurs d’emploi

L’article L. 262-42 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 134) prévoit une transmission mensuelle au président du conseil général, par l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic, des inscriptions et radiations de bénéficiaires du RSA sur la liste des demandeurs d’emploi. En effet, comme on l’a vu, les bénéficiaires qui perçoivent par ailleurs des allocations chômage ou l’ASS, ainsi que ceux qui auront été orientés vers le service public de l’emploi, s’inscriront dans le régime de droit commun du PPAE et du contrôle de la recherche d’emploi, le respect de leurs obligations en la matière valant respect de leurs obligations en tant qu’allocataires du RSA. Il sera nécessaire que le président du conseil général soit informé de leur éventuelle radiation de la liste des demandeurs d’emploi afin de prononcer à son tour, le cas échéant, la mesure de réduction ou de suspension de l’allocation de RSA prévue à l’article L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles réécrit.

d) Remontée des informations concernant le travail dissimulé

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 114-15 du code de la sécurité sociale dispose que lorsqu’il apparaît, au cours d’un contrôle accompli par l’un des agents habilités à constater le travail dissimulé (les inspecteurs et contrôleurs du travail, mais aussi les agents du fisc et des douanes, les officiers de police judiciaire, etc.), qu’un salarié a travaillé sans que son employeur ne lui ait remis de bulletin de paie ni ne l’ait déclaré à la sécurité sociale, cette information est portée à la connaissance des « organismes chargés d’un régime de protection sociale ».

L’article L. 262-43 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 135) dispose que lorsqu’un organisme payeur du RSA (une CAF ou une CMSA) aura été informé dans ces conditions d’un cas de « travail au noir » concernant un allocataire du RSA (ou un membre de son foyer), ou le découvrira par lui-même, il devra à son tour en informer le président du conseil général (en vue de sanctions éventuelles). La rédaction proposée, reprise de l’article L. 262-33-1 du code précité en vigueur, apparaît toutefois en décalage par rapport à l’article L. 114-15 du code de la sécurité sociale précité sur un point : il devra être établi que le salarié a, « de manière intentionnelle, accepté » de travailler « au noir », exigence que ne pose plus le code de la sécurité sociale. Une harmonisation serait opportune.

e) Respect du secret professionnel

L’article L. 262-44 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 136 et 137) soumet au secret professionnel, dont la violation est pénalement sanctionnée, les personnes intervenant dans les procédures afférentes au RSA et au PPAE et bénéficiant, le cas échéant, d’informations échangées dans le cadre des contrôles.

10. Recours, récupération d’indus et insaisissabilité du RSA

Les articles L. 262-45 à L. 262-49 du code de l’action sociale et des familles réécrits précisent les règles de prescription, de recours, de récupération d’indus et de saisie applicables en matière de RSA.

Dans la continuité de l’article L. 262-40 actuel du même code, l’article L. 262-45 du code de l’action sociale et des familles tel que réécrit (alinéa 140) fixe à deux ans le délai de prescription pour l’action judiciaire du demandeur en vue du paiement du RSA, de même que pour l’action de l’administration en recouvrement des indus, avec toutefois une exception dans ce cas de figure pour les cas de « fraude » ou « fausse déclaration » (ces termes étant repris infra aux articles L. 262-50 et suivants du code précité réécrits, qui définissant les sanctions alors applicables). En cas de fraude, en l’absence de disposition ad hoc, la prescription trentenaire s’appliquera.

Inspiré de l’actuel article L. 262-41 du code de l’action sociale et des familles, l’article L. 262-46 de ce code tel que réécrit (alinéas 141 à 146) traite du recouvrement des indus de paiement, question très importante alors que la variabilité intrinsèque de l’allocation de RSA (compte tenu de la prise en compte de chaque variation des ressources d’activité) risque de multiplier les cas d’indus.

L’alinéa 141 pose le principe selon lequel tout paiement indu doit être récupéré par les organismes payeurs, CAF et CMSA, et les « collectivités débitrices » du RSA, soit, en application de l’article L. 262-23 du code précité (alinéas 72 à 78), le département et le fonds national des solidarités actives.

L’alinéa 142 donne un caractère suspensif à toute réclamation, demande de remise ou « contestation » (ce qui semble renvoyer aux « recours » définis à l’alinéa 147 infra, sans que l’on sache si sont couvertes également les éventuelles procédures d’appel) des bénéficiaires auxquels des indus sont réclamés.

L’alinéa 143 dispose que les indus sont recouvrés par retenue sur les prestations dues, dans la limite de 20 % ce celles-ci, sauf choix du bénéficiaire de remboursement en une seule fois ou établissement d’un échéancier négocié (cet alinéa reprend la règle applicable au RMI en vertu de l’article R. 262-73 du code de l’action sociale en vigueur).

Également dans la stricte continuité du dispositif du RMI, l’alinéa 144 établit une faculté de remise ou de réduction des indus en cas de précarité du bénéficiaire, sauf cas de manœuvre frauduleuse ou fausse déclaration. Cette faculté appartiendra au président du conseil général mais aussi, innovation par rapport à l’existant, à l’« autorité compétente de l’État » au nom du fonds national des solidarités actives (co-financeur du RSA).

L’alinéa 145 renvoie à un décret en Conseil d’État la fixation d’un plancher d’indus sous lequel la procédure de récupération n’est pas enclenchée.

Enfin, l’alinéa 146 prévoit qu’en cas de déménagement d’un bénéficiaire dans un autre département, l’éventuelle créance d’indus à son encontre est transférée du département d’origine au département d’accueil.

L’article L. 262-47 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 147 et 148) définit le régime des recours contre les décisions en matière de RSA (dont celles en matière d’indus abordées supra) : tout recours contentieux devra être précédé d’un recours administratif auprès du président du conseil général, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui intervient dans le cadre du contentieux général de la sécurité sociale (auquel renvoie la référence à l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale). Alors qu’actuellement le contentieux du RMI relève des commissions départementale et centrale d’aide sociale, celui du RSA appartiendra au contentieux administratif général.

L’alinéa 148, reprenant une disposition de la réglementation du RMI (inscrite à l’article L. 262-39 du code de l’action sociale et des familles en vigueur), confie à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les associations régulièrement constituées depuis cinq ans au moins pour œuvrer dans le domaine de l’insertion et de la lutte contre l’exclusion et la pauvreté pourront exercer des recours en lieu et place des bénéficiaires du RSA, sous réserve de leur accord écrit.

L’article L. 262-48 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 149) dispose que le RSA sera incessible et insaisissable (comme le prévoit pour le RMI l’article L. 262-44 en vigueur du même code).

L’article L. 262-49 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 150) exclut la possibilité de recours en récupération qu’exercerait l’administration en cas de retour à meilleure fortune du bénéficiaire du RSA ou sur sa succession (l’article L. 262-43 en vigueur du même code prévoit la même exclusion s’agissant du RMI).

11. Répression de la fraude

Les articles L. 262-50 à L. 262-53 du code de l’action sociale et des familles réécrits regroupent un ensemble de sanctions pénales et administratives des fraudes et fausses déclarations pour l’obtention du RSA qui s’inscrivent dans la lignée des sanctions applicables à la fraude au RMI et à l’API.

a) Sanctions pénales

L’article L. 262-50 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 153) rappelle d’abord la possibilité que soit constitué, dans certains cas de fraude (s’il y a eu « manœuvres frauduleuses »), le délit d’escroquerie défini à l’article 313-1 du code pénal, qui est puni (au plus) de cinq années d’emprisonnement et de 375 000 euros d’amende. Il est à noter que la jurisprudence rapporte divers cas de condamnations pour escroquerie pour des fraudes à la sécurité sociale ou à l’assurance chômage.

À défaut, l’alinéa 153 sanctionne « le fait de bénéficier frauduleusement » du RSA, ou de tenter de le faire, de l’amende prévue à l’article L. 114-13 du code de la sécurité sociale pour les fraudes aux prestations de sécurité sociale, soit 5 000 euros (au plus). Ce montant est légèrement supérieur aux 4 000 euros prévus actuellement, s’agissant de la fraude au RMI, par l’article L. 262-46 en vigueur du code de l’action sociale et des familles. Par ailleurs, puisqu’il est proposé de renvoyer à l’article L. 114-13 du code de la sécurité sociale, il serait souhaitable, s’agissant d’une incrimination pénale, de s’aligner sur la terminologie de celui-ci, qui sanctionne la « fraude » et la « fausse déclaration » (et non le bénéfice frauduleux d’une prestation).

L’article L. 262-51 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 154) reprend l’actuel article L. 262-47 du même code, concernant le RMI, en appliquant aux personnes prétendant se faire rémunérer comme intermédiaires pour obtenir le RSA l’amende de 4 500 euros prévue par le code de la sécurité sociale pour les mêmes faits en matière de prestations familiales (dont l’API).

b) Sanctions administratives

L’article L. 262-52 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 155 à 157) propose d’étendre au RSA le régime de pénalités administratives inséré à l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, régime applicable aux bénéficiaires des prestations vieillesse et des prestations familiales (dont l’API actuelle) et au demeurant proche de celui inscrit, s’agissant du RMI, à l’article L. 262-47-1 en vigueur du code de l’action sociale et des familles.

Il s’agit d’un régime de pénalités financières pouvant atteindre deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (donc 5 546 euros en 2008), voire le double de ce montant en cas de récidive, prononcées après une procédure garantissant les droits de la défense (notification préalable des faits et de la pénalité envisagée à l’intéressé ; délai d’un mois pour qu’il puisse présenter ses observations écrites ou orales ; motivation de la décision).

L’alinéa 155 adapte la procédure de décision, le code de la sécurité sociale confiant ce pouvoir disciplinaire aux directeurs de caisses : pour le RSA, cette prérogative appartiendra au président du conseil général sur avis de l’équipe pluridisciplinaire (cf. alinéa 118 et suivants supra). Les faits qu’il est proposé de réprimer sont « la fausse déclaration ou l’omission délibérée de déclaration », cette rédaction s’écartant de celle de l’article L. 114-17 de la sécurité sociale auquel il est renvoyé, lequel vise « l’inexactitude ou le caractère incomplet des déclarations, (…) l’absence de déclaration d’un changement » de situation. Une harmonisation rédactionnelle serait souhaitable dès lors qu’il y a renvoi entre les deux dispositifs.

L’alinéa 156 fixe un délai de prescription de deux ans et développe un dispositif classique d’articulation entre l’amende administrative présentée supra et d’éventuelles amendes pénales pour les mêmes faits : force devant rester au juge pénal et un même fait ne pouvant être sanctionné deux fois (selon le principe « non bis in idem »), il ne saurait y avoir d’amende administrative si une amende pénale a déjà été infligée ou si, au contraire, un non-lieu ou une relaxe sur le fond (et non pour des raisons procédurales) ont été prononcés. Si l’amende administrative a été prononcée avant la procédure pénale, elle devra être révisée ou imputée sur l’amende pénale selon l’aboutissement de cette procédure.

L’alinéa 157 affecte le produit de l’amende administrative à « la collectivité débitrice » du RSA, formule incertaine puisque l’allocation, selon l’article L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 72 à 78 supra), sera cofinancée par les départements et le fonds national des solidarités actives.

L’article L. 262-53 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 158 à 161) propose un autre dispositif de sanction administrative, inspiré de celui qui a été prévu en matière d’aides au logement, à titre expérimental (jusqu’au 31 décembre 2009), par l’article 110 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008.

Les faits générateurs seront les mêmes que pour l’amende administrative de l’article L. 262-52 supra, c’est-à-dire la fausse déclaration et l’omission délibérée de déclaration, auxquelles est ajouté le travail dissimulé. Cependant, circonstance aggravante, ces faits devront avoir conduit à des versements indus excédant deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (donc 5 546 euros en 2008) ou avoir été commis en récidive. Compte tenu de l’identité (partielle) des faits générateurs justifiant les deux types de sanctions administratives, il conviendrait de préciser si ces sanctions de nature différente pourront être cumulatives ou si, en application du principe « non bis in idem », elles seront alternatives.

La sanction sera de même prononcée par le président du conseil général après avis de l’équipe pluridisciplinaire. Elle consistera dans la suppression, pour une durée maximale d’un an, de la part du RSA excédant le revenu minimum garanti, c’est-à-dire la part correspondant à la conservation par le bénéficiaire d’une fraction de ses revenus d’activité. Cette sanction sera étendue aux membres du foyer complices de la fraude (la fraction de l’allocation du foyer correspondant à la conservation d’une fraction des revenus d’activité des intéressés étant supprimée).

L’alinéa 159 pose le principe d’une modulation de la durée de suppression de l’allocation selon divers critères (gravité des faits, ampleur de la fraude, durée, composition du foyer).

L’alinéa 160 correspond au même dispositif d’articulation avec d’éventuelles sanctions pénales que celui développé à l’alinéa 156.

Enfin, l’alinéa 161 prévoit que la décision de suppression du RSA devra être transmise aux têtes de réseau des organismes payeurs, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA), qui devront la diffuser : il s’agit d’assurer l’effectivité des décisions d’exclusion prises.

12. Suivi statistique du RSA

Les articles L. 262-54 à L. 262-56 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéas 164 à 166) prévoient trois canaux de remontée de l’information à des fins statistiques (et non de contrôle) :

– des départements et des têtes de réseau des organismes payeurs vers l’État, pour toutes informations relatives aux bénéficiaires du RSA, aux dépenses engagées à ce titre et aux actions d’insertion ;

– des mêmes organismes, ainsi que de l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic et de tous organismes associés à la gestion du RSA, vers l’État, pour les informations nominatives destinées à la constitution d’échantillons à des fins statistiques (par exemple pour le suivi dans la durée du parcours de cohortes de bénéficiaires) ;

– des organismes payeurs et de l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic vers les départements, pour la transmission de données agrégées sur les caractéristiques des bénéficiaires du RSA.

13. Autres dispositions

L’article L. 262-57 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 169) donne compétence à l’inspection générale des affaires sociales pour contrôler l’application du RSA.

L’article L. 262-58 du code de l’action sociale et des familles réécrit (alinéa 170) prévoit, comme pour le RMI, que les mesures d’application du dispositif du RSA doivent être prises par décret en Conseil d’État, sauf disposition contraire.

*

La commission a examiné un amendement de M. Dominique Tian tendant à créer un fichier national du revenu de solidarité active.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’amendement car son objectif de lutte contre la fraude est satisfait par l’existence du ficher national des caisses d’allocations familiales (CAF), puisque celles-ci serviront l’allocation de RSA.

Le président Pierre Méhaignerie a néanmoins déclaré partager l’interrogation de M. Dominique Tian quant aux moyens de lutter contre la fraude. Une interconnexion des fichiers paraît indispensable.

M. Dominique Tian a fait valoir que les fraudes au RMI sont un sport national, qu’on peut déclarer cent cinquante-deux enfants dans différents départements, comme vient de le montrer une affaire soumise à la justice. La presse évoque constamment les fraudes à la sécurité sociale ; dernièrement Le Parisien exposait la situation de 20 000 dossiers de fraude à la sécurité sociale. Un fichier national du RSA est indispensable.

Mme Danièle Hoffman-Rispal a rappelé que les ministres ont expliqué hier devant la commission que le RMI est le minimum social pour lequel il y a le moins de fraude en France. Il ne faut pas aborder le RSA par la problématique de la fraude car on s’écarte alors de l’esprit du texte qui est de ramener dans l’emploi les personnes en difficulté ; bien au contraire, en permettant de valoriser tout revenu déclaré du travail, le RSA concourra aussi à réduire le travail au noir.

Le président Pierre Méhaignerie a rappelé que M. Pierre Morange conduit des travaux sur la question des fraudes dans leur ensemble. On ne peut pas affirmer qu’il y a une spécificité des fraudes en matière de minima sociaux.

Mme Chantal Brunel a défendu la nécessité de rapprocher les fichiers sociaux et fiscaux.

Le rapporteur a précisé que compte tenu de sa rédaction l’amendement n’a pas de portée juridique.

Le président Pierre Méhaignerie a invité M. Dominique Tian à retirer son amendement pour revoir sa rédaction et à le redéposer pour la réunion de la commission en article 88.

M. Dominique Tian a souhaité maintenir son amendement.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Christophe Sirugue disposant que « personne ne peut être privé du revenu minimum garanti appelé RSA ».

M. Christophe Sirugue a expliqué que son amendement vise à sécuriser toutes les personnes bénéficiaires du dispositif du RSA. Le droit au RSA est un droit inconditionnel et les personnes auxquelles on oppose une offre valable d’emploi ne peuvent pas être privées des ressources du RSA.

Le rapporteur a souligné que l’amendement empêcherait toute radiation pour fraude.

M. Christophe Sirugue a répondu que l’amendement vise à assurer en toutes circonstances un revenu garanti.

Le rapporteur a considéré que l’amendement, tel que rédigé, a un effet autre. Sa rédaction doit donc être modifiée et dans l’attente un avis défavorable ne peut qu’être donné.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Christophe Sirugue tendant à substituer à l’expression « revenu minimum garanti » l’expression « revenu de solidarité active » dans l’alinéa 14.

M. Christophe Sirugue a estimé qu’il ne peut pas y avoir deux dénominations pour un même dispositif. L’emploi systématique de la dénomination « revenu de solidarité active » évitera de stigmatiser les personnes qui ne travaillent pas.

Le rapporteur a jugé que les deux dénominations constituent le moyen le plus simple pour distinguer le « RSA socle », qui est destiné aux personnes qui ne travaillent pas et qui est à la charge des départements, du « RSA chapeau », qui est destiné aux personnes ayant trouvé un emploi et qui est à la charge de l’Etat. Si l’on adoptait l’amendement, cette distinction deviendrait techniquement impossible.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné en discussion commune deux amendements de M. Roland Muzeau et de M. Christophe Sirugue tendant à ouvrir le bénéfice du RSA aux jeunes de moins de vingt-cinq ans qui travaillent.

Le président Pierre Méhaignerie a rappelé qu’une évaluation du dispositif sera faite et qu’elle devra être liée à un examen de la situation des personnes en formation professionnelle. Le travail des jeunes recouvre des situations très différentes : stage, apprentissage, petit emploi d’étudiant, etc. La question soulevée par M. Roland Muzeau constitue un vrai débat mais il doit s’appuyer sur une évaluation préalable.

Mme Danièle Hoffman-Rispal a estimé qu’il est indispensable de lever la barrière d’âge opposée aux travailleurs pauvres. Il n’y a pas de justification pour exiger d’attendre d’avoir vingt-cinq ans pour bénéficier du RSA. C’est une question d’égalité : comment traiter différemment un salarié de vingt-quatre ans et un salarié de vingt-six ?

Le rapporteur a estimé qu’il s’agit d’un vrai débat qu’il convient d’aborder globalement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté les amendements.

La commission a examiné un amendement de M. Pierre Cardo étendant le bénéfice du RSA aux salariés de moins de vingt-cinq ans, à l’exclusion des étudiants et des stagiaires, ayant des revenus inférieurs ou égaux à 0,7 fois le revenu minimum garanti.

M. Pierre Cardo a jugé que c’est la situation personnelle et non l’âge qui doit compter pour l’application du RSA. Il n’est pas possible d’appliquer selon l’âge un traitement différencié au titre du RSA et donc entre des salariés qui sont intégrés de manière normale dans une entreprise. Les employeurs ne parviendront pas à gérer éternellement cette différence de traitement. L’objectif du RSA est de sortir d’une logique de droits liés au statut pour ne prendre en compte que les revenus ; or le maintien d’un critère d’âge va à l’encontre de cette logique.

Quant aux stagiaires et apprentis, c’est une question particulière, mais là aussi le débat doit être ouvert. Les pouvoirs publics souhaitent accroître le nombre des apprentis mais les entreprises ne sont pas en mesure de payer les compléments de salaire nécessaires. Il ne faudrait pas que la barrière d’âge prévue par le projet de loi pousse les jeunes de moins de vingt-cinq ans vers le travail au noir. Certes, le gouvernement s’est engagé à présenter une évaluation mais on connaît l’incertitude du sort de telles promesses.

M. Jacques Domergue a rappelé que le projet de loi s’est appuyé sur le dispositif du revenu minimum d’insertion (RMI), qui est accordé à compter de l’âge de vingt-cinq ans, et a souligné le coût d’une extension aux jeunes.

M. Dominique Tian a observé que les gouvernements de gauche eux-mêmes n’ont pas étendu le RMI aux jeunes.

M. Pierre Cardo a souligné que la politique de soutien aux jeunes en difficulté coûte cher de toute façon. Le dispositif du projet de loi ne peut pas les ignorer sinon la société risque de connaître des problèmes encore plus graves et on ne parviendra pas à créer un appel vers l’emploi.

Le président Pierre Méhaignerie a exposé son expérience locale en évoquant les comportements de certains jeunes constatés par la maison de l’emploi. Beaucoup d’entre eux commencent leur vie professionnelle par l’intérim. Pour certains, cette activité dure quelques mois puis ils passent au chômage afin de disposer d’une liberté de vie pour voyager ou compléter leur formation, financée en partie par l’assurance-chômage. Ainsi, 40 % des jeunes ne veulent pas passer en contrat à durée indéterminée. C’est parfois, dans les premières années de travail, un choix de mode de vie, même s’il faut relativiser ce constat effectué dans un bassin d’emploi où le taux de chômage est de 4 %.

Le rapporteur a souligné que l’amendement sera vraisemblablement déclaré irrecevable car il crée une charge. Prenant appui sur son expérience au gouvernement dans l’équipe qui a mis en œuvre le plan de cohésion sociale de M. Jean-Louis Borloo, il a ajouté que c’est en fait tout le dispositif concernant les jeunes qu’il faut revoir globalement : contrat d’insertion dans la vie sociale (CIVIS), missions locales, formation professionnelle, etc.

Le président Pierre Méhaignerie a rappelé que la coutume est de ne pas opposer l’article 40 de la Constitution en commission pour permettre au débat d’avoir cours mais que, si l’amendement est jugé ultérieurement irrecevable, il ne sera pas examiné en séance publique.

M. Pierre Cardo a déclaré maintenir son amendement même si celui-ci risque d’être bloqué par la suite par la commission des finances.

Le rapporteur a maintenu son avis défavorable mais souhaité un débat en séance sur cette question.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Dominique Tian portant de trois mois à un an la durée de séjour exigée de certains ressortissants communautaires pour être éligibles au RSA.

M. Dominique Tian a rappelé que le délai de trois mois est trop court pour qu’un conseil général ou une caisse d’allocations familiales puissent se prononcer sur les demandes des intéressés.

M. Jacques Domergue a approuvé la sagesse du dispositif proposé en indiquant souhaiter cosigner l’amendement.

Le rapporteur a indiqué que l’amendement est contraire aux dispositions figurant dans la directive communautaire n° 2004-38 du 29 avril 2004, laquelle prévoit explicitement ce délai maximal de trois mois pour l’accès aux prestations d’assistance sociale.

M. Dominique Tian s’est étonné de cette disposition en objectant que le RMI n’existe qu’en France.

M. Roland Muzeau s’est demandé si l’adoption d’un tel amendement ne ferait pas tache alors que la France préside l’Union européenne !

Le rapporteur, s’interrogeant notamment sur la situation des étrangers non communautaires, a suggéré que la rédaction de l’amendement puisse être retravaillée en vue de la séance publique.

Le président Pierre Méhaignerie a souligné l’importance de cette question.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Dominique Tian imposant aux ressortissants européens qui demanderaient le RSA de fournir une attestation des services fiscaux de leur pays d’origine indiquant qu’ils ne sont pas imposables dans ce pays.

M. Dominique Tian a expliqué qu’il s’agit d’une mesure de bons sens : chacun garde à l’esprit la situation de ressortissants britanniques bénéficiant du RMI tout en disposant par ailleurs d’un patrimoine important. Des exemples existent dans d’autres pays européens également.

Le rapporteur a estimé qu’une telle exigence devrait également prévaloir pour les ressortissants français, sauf à créer une discrimination au regard du droit communautaire. Or la réglementation actuelle n’exclut pas qu’un bénéficiaire du RMI, et demain du RSA, soit imposable ; certains Français bénéficient du RMI tout en étant assujettis à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

M. Pierre Morange a souligné l’intérêt de l’amendement. M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi, a évoqué récemment la problématique des travailleurs transfrontaliers dont une partie du revenu n’est pas comptabilisée en France. Il est donc nécessaire de procéder à une collecte et à un croisement des données. Après consultation de l’administration de la sécurité sociale, il semble que les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) seront bien couverts par les interconnexions de fichiers qui sont en cours de mise en œuvre. Il serait cependant utile que le gouvernement puisse apporter des précisions sur cette question lors de la séance publique.

Le rapporteur a redit sa préoccupation relative au respect du droit communautaire, tout en étant prêt à s’en remettre à la sagesse de la commission sur ce point.

M. Dominique Tian a fait observer que les services sociaux français peuvent aussi demander de tels justificatifs, le cas échéant. Si tel n’était pas le cas, ce qui serait bien étonnant, un amendement serait déposé à cette fin.

Compte tenu de cette précision, le rapporteur a donné un avis favorable à l’adoption de l’amendement.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur à l’alinéa 51.

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau destiné à étendre, dans des conditions spécifiques, le bénéfice du RSA aux détenus.

M. Roland Muzeau a indiqué qu’il s’agit de consacrer, en partie, les engagements pris par le gouvernement lors du Grenelle de l’insertion. Un tel dispositif, demandé par les associations, figurait dans une première version d’un projet de loi établi par le ministère en charge de la justice.

Le rapporteur, rappelant avoir auditionné la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS), s’est dit sensible à cette préoccupation, pourtant difficile à mettre en œuvre en pratique. Le bénéfice du RMI est garanti pour une durée de deux mois aux détenus, puis suspendu, le même principe a été retenu pour le RSA.

Le président Pierre Méhaignerie a reconnu que la situation des prisonniers travaillant en prison nécessite un vrai débat.

M. Pierre Cardo a souhaité, s’agissant de ce point important, se faire l’écho de deux préoccupations : d’une part, il est extrêmement regrettable que les personnes incarcérées sortant de prison ne puissent rapidement, faute de dossier administratif établi dès ce moment, faire valoir leur droit à une prestation sociale légale, ce qui oblige les collectivités à financer des associations pour les prendre en charge ; d’autre part, il faut déplorer que certaines entreprises d’insertion fassent travailler des détenus dans des conditions salariales inacceptables et au détriment des emplois qui pourraient leur être offerts en fin d’incarcération.

Le président Pierre Méhaignerie a indiqué que, pour assurer un certain calme dans les établissements, les responsables administratifs des établissements pénitentiaires cherchent à favoriser le travail des personnes incarcérées et que le montant de la rémunération est un élément pris en compte par les entreprises.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté un amendement de précision du rapporteur à l’alinéa 57.

La commission a examiné un amendement de simplification du rapporteur.

Le rapporteur a indiqué qu’à certains égards, l’article 2 est une véritable usine à gaz. Aussi, cet amendement vise-t-il à clarifier les règles de gestion du RSA : en remettant en ordre la séquence constituée par le dépôt des demandes, l’instruction puis le service de l’allocation ; en supprimant des dispositions non législatives ; en conservant, s’agissant de l’instruction du RMI, la compétence de droit commun actuelle des centres communaux d’action sociale (CCAS), compétence que le projet de loi remet en cause.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau proposant de supprimer la possibilité de réduire ou de suspendre le RSA en cas d’admission du bénéficiaire dans un établissement d’hébergement ou d’incarcération.

Le rapporteur a indiqué que son amendement suivant satisfait cet amendement s’agissant de la question de l’hébergement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement du rapporteur supprimant la possibilité de réduire le RSA des personnes admises dans un établissement d’hébergement.

Le rapporteur a rappelé les difficultés de l’ensemble de la chaîne du logement. L’hébergement ne devrait jamais être que transitoire, mais ce n’est pas le cas sur le terrain.

M. Pierre Cardo, évoquant son précédent amendement concernant les détenus, a fait observer que l’incarcération est une forme d’hébergement…

La commission a adopté l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de coordination de M. Roland Muzeau.

La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur à l’alinéa 74.

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau visant à ce que la nouvelle taxe sur les revenus du capital ne soit pas intégrée aux impositions ouvrant droit au bouclier fiscal.

M. Roland Muzeau a expliqué que nul ne doit pouvoir être exempté en raison de sa fortune des dispositifs dits de solidarité. Il n’est pas acceptable que l’État, garant de la progressivité de l’impôt et de la justice fiscale, permette aux ménages les plus aisés de déroger à la règle commune et d’être dispensé de toute contribution à la solidarité nationale.

Le rapporteur a confirmé que la solidarité sociale et l’équité fiscale sont nécessaires. Lors de l’audition des ministres par la commission, M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a rappelé le principe du bouclier fiscal : aucun Français ne peut payer d’impôts à hauteur de plus de 50 % de ses revenus. Le principe est donc celui d’un État qui ne soit pas spoliateur. Après, il reste le choix du curseur.

Aujourd’hui, les personnes bénéficiaires du bouclier fiscal ont, pour 80 % d’entre elles, des revenus inférieurs à 3 000 euros par mois. Ces personnes peuvent disposer de biens immobiliers ou de terres et être soumises à la fiscalité foncière, sans pour autant avoir de revenus importants. C’est ce qu’atteste le témoignage, par exemple, d’une personne résidant dans une habitation à loyer modéré (HLM) et soumise à l’impôt sur la fortune car ayant hérité d’une maison sur l’île de Ré.

Le vrai scandale, c’est plutôt que les personnes les plus riches puissent profiter des niches fiscales et ne payer aucun impôt. Le récent rapport d’information établi au nom de la commission des finances de l’Assemblée nationale par MM. Didier Migaud et Gilles Carrez sur les niches fiscales a rappelé les montants considérables que peuvent atteindre les exonérations fiscales concentrées sur quelques-uns. Ainsi, les 1 000 contribuables qui diminuent le plus leur impôt en valeur absolue grâce aux niches fiscales le réduisent chacun, en moyenne, de plus de 295 000 euros.

Ces éléments expliquent le bien-fondé de la mesure, défendue notamment par Mme Chantal Brunel, d’un plafonnement des niches fiscales. Cette mesure efficace pourrait rapporter de 150 à 200 millions d’euros, soit un enjeu bien plus élevé que celui de l’intégration ou non du nouveau prélèvement au bouclier fiscal, qui est de 40 millions d’euros. C’est l’objet de l’amendement suivant.

M. Roland Muzeau a félicité le rapporteur de sa colère contre les riches qui ne paient rien. Mais depuis 2002, que d’erreurs, que de cadeaux aux riches !

Le président Pierre Méhaignerie a préféré évoquer la catégorie des personnes « les plus aisées ».

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

Le rapporteur a présenté un amendement prévoyant une diminution du taux des contributions destinées au financement du RSA à hauteur du rendement du plafonnement global des niches fiscales qui sera prévu par la loi de finances pour 2009.

Mme Chantal Brunel a indiqué soutenir cet amendement.

M. Jacques Domergue a estimé qu’il faut prendre en compte ceux qui épargnent pour leur retraite, qui seront particulièrement concernés par la nouvelle taxe. Un tel amendement constitue un signe fort au profit de ces personnes.

M. Francis Vercamer a expliqué que la question du bouclier fiscal subsiste et qu’il déposera, en vue de la réunion que la commission tiendra en application de l’article 88 du Règlement, d’autres amendements, destinés notamment à supprimer les contributions nouvelles prévues pour le financement du RSA.

En réponse à une interrogation de Mme Danièle Hoffman-Rispal, le rapporteur a rappelé que le rendement attendu du dispositif prévu par cet amendement serait de l’ordre de 150 millions d’euros. Il s’agit d’un dispositif de plafonnement global de l’ensemble des niches, qui vise les contribuables importants, tels ceux qui bénéficient de la défiscalisation des investissements outre-mer, non les classes moyennes. C’est en fonction du rendement de cette mesure que l’on pourra réduire le taux du prélèvement de 1,1 % sur les revenus du capital, d’où la rédaction de son amendement.

Le président Pierre Méhaignerie a insisté sur le caractère ciblé des situations qui soulèvent des difficultés : 2 000 à 3 000 contribuables usent et abusent, en toute légalité, de certains montages, qui utilisent en particulier le régime de défiscalisation des investissements outre-mer. Les brèches seront colmatées.

M. Étienne Pinte a estimé qu’il est nécessaire, s’agissant du financement du RSA, de conserver des marges de manœuvre compte tenu des incertitudes existantes sur le nouveau dispositif.

Le rapporteur a indiqué qu’il présenterait par ailleurs un amendement relatif à l’évaluation annuelle du dispositif.

M. Pierre Cardo a insisté sur le fait que les recettes nouvelles liées au plafonnement des niches ne seront dégagées qu’avec un décalage d’un an par rapport aux premières dépenses de RSA. En outre, que sait-on de ces recettes ? Il est important de rester prudent et de se ménager des marges de manœuvre, s’agissant tant du niveau de la contribution sur les revenus du capital que de la mise en œuvre du RSA. De ce point de vue, le dispositif proposé peut convenir.

M. Victorin Lurel a rappelé, s’agissant de l’évaluation des effets d’un plafonnement global, qu’on dénombre quelque 10 000 bénéficiaires de la défiscalisation de l’investissement outre-mer : sur ce total, seuls 180 ne paient aucun impôt. Or ce dispositif représente un apport de 1,2 milliard d’euros pour l’outre-mer. Bref, les conséquences financières des modifications proposées seront, à l’évidence, considérables.

Or ni l’État, ni les fonds communautaires ne financent plus guère les investissements outre-mer. La ligne budgétaire unique est en régression. Dans le contexte de crise actuel, les banques sont frileuses également. C’est pourquoi l’intervention des contribuables est une nécessité. Il faut donc veiller à bien calibrer la mesure proposée.

Indéniablement, moraliser le système est une bonne chose ; encore faut-il travailler à l’efficacité du dispositif, notamment pour des territoires où le RMI peut concerner 8 % de la population. Aujourd’hui, 160 logements sociaux sont construits en Martinique, quand des milliers seraient nécessaires.

Le président Pierre Méhaignerie a estimé que cela renvoie à un débat général lié à la loi de programme pour l’outre-mer.

M. Dominique Tian a fait observer que certaines niches fiscales ne sont pas toujours destinées aux plus aisés.

Le rapporteur a rappelé que l’objectif est de plafonner individuellement les niches qui ne le sont pas encore et d’établir en outre un dispositif de plafonnement global. Le débat qui se tiendra au moment de la discussion du projet de loi de finances permettra d’étudier les modalités de mise en œuvre de ces mesures.

Le président Pierre Méhaignerie a rappelé que le débat sur les niches fiscales a déjà eu lieu il y a trois ans, quand le gouvernement avait proposé un plafonnement de l’avantage en impôt à 8 000 euros (pour une part). Il y eut alors des interventions efficaces pour exclure le dispositif outre-mer de ce plafonnement et du coup d’autres niches furent retirées du dispositif. Le Conseil constitutionnel, estimant qu’il y avait rupture d’égalité, avait alors annulé l’ensemble de la mesure. Le plafonnement de la défiscalisation outre-mer sera un élément-clef du débat qui aura lieu lors de l’examen du projet de loi de finances.

Mme Chantal Brunel a souligné qu’il s’agit en fait, par le biais du plafonnement global des niches, de mettre en place un impôt minimum. Elle a demandé à M. Victorin Lurel pourquoi, selon certaines sources, les investissements immobiliers effectués outre-mer grâce à la défiscalisation ne correspondent pas aux besoins de la population : on construirait de petits logements quand il en faudrait de grands.

M. Victorin Lurel a répondu que le vrai problème réside dans le fait que le système de ligne budgétaire unique, qui prévoit que les crédits d’aide au logement sont inscrits dans une ligne budgétaire totalement fongible, n’a pas été révisé depuis trop longtemps. Les évolutions récentes ou envisagées ne paraissent pas de nature à régler les problèmes, notamment avec la réduction à 100 mètres carrés des surfaces éligibles. Les dispositifs actuels ne permettent pas de dégager plus de 100 000 euros de financement par logement, quand il en faudrait 120 000.

Pour revenir au débat, si le plafond de la réduction fiscale pour investissements productifs outre-mer est fixé à un niveau inférieur à 50 000 euros, l’effet sera catastrophique pour le financement des investissements notamment immobiliers. Or l’effet de booster de ce dispositif fiscal est incontestable.

M. Jacques Domergue a insisté sur le fait que le financement actuel du RSA ne satisfait personne. Il faut trouver des moyens complémentaires pour abonder le fonds national de solidarité active. À ce titre, le lien entre RSA et formation professionnelle doit être fait. L’utilisation des plus de vingt milliards d’euros consacrés à la formation professionnelle n’est pas aujourd’hui optimale. Pourquoi ne pas réfléchir à la participation des fonds de la formation professionnelle au financement du RSA ?

Le président Pierre Méhaignerie a répondu que la question a été posée lors du Grenelle de l’insertion et que les moyens pour répartir au mieux les fonds de la formation professionnelle devraient être examinés dans les deux ans à venir. Cette possibilité pourra donc être étudiée. Cependant, en l’état actuel du débat, il n’est pas envisageable de revenir sur le principe de la contribution des revenus du capital.

M. Pierre Cardo a insisté sur le fait que le véritable problème de la formation professionnelle réside dans l’inégalité de ses bénéficiaires. Les entreprises sont obligées de dépenser certaines sommes et il y a parfois des « formations » assez touristiques. Les salariés les plus rémunérés et les mieux insérés bénéficient en majorité de la formation professionnelle alors que les salariés moins favorisés en sont exclus. Pourquoi ne pas inverser la tendance et faire bénéficier les personnes qui sont en dehors de l’entreprise des formations qui sont actuellement ouvertes à celles qui sont en dedans ?

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement.

Le président Pierre Méhaignerie a souhaité la bienvenue à M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances et lui a fait part des quatre sujets ayant donné lieu aux principaux débats : la mise en place d’un fichier pour lutter contre la fraude ; la possibilité de faire bénéficier les personnes de moins de 25 ans du RSA ; l’éventuelle extension du dispositif aux détenus ; la question du financement. Sur ce dernier point, la formulation adoptée par la commission des finances a été reprise.

La commission a examiné un amendement de M. Christophe Sirugue prévoyant que la contribution additionnelle de 1,1 % aux actuels prélèvements sociaux s’applique aux bénéficiaires du bouclier fiscal.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, qui a rappelé que le débat a eu lieu à l’occasion d’amendements précédents, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Dominique Tian visant à réexaminer chaque année le taux de la contribution sur les revenus du capital destinée à financer le RSA lors du vote de la loi de financement de la sécurité sociale. Ce taux pourrait baisser en fonction du nombre de bénéficiaires du RSA.

Le rapporteur a déclaré qu’il avait déposé un amendement en ce sens.

M. Dominique Tian a en conséquence retiré l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Dominique Tian visant à exonérer du paiement de la contribution sur les revenus du capital les personnes âgées ayant souscrit une assurance-vie pour le financement de leur dépendance, en lien avec le projet de loi en cours d’élaboration sur le « cinquième risque ».

Le rapporteur a donné un avis défavorable, jugeant peu justifié d’exonérer une seule catégorie de la population, ce qui ouvrirait la boîte de Pandore des revendications catégorielles.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau visant à faire contribuer les gains issus de la distribution de stock options au financement du RSA, en les taxant à hauteur de 8 %.

Le rapporteur a rappelé que M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a répondu à cette question lors de son audition.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement du rapporteur, cosigné par M. Pierre Méhaignerie et M. Jean-François Copé, prévoyant que le gouvernement doit rendre compte annuellement, avant le débat budgétaire, de la gestion du fonds national des solidarités actives (FNSA) dans un rapport. Ce rapport devra proposer une diminution du taux de prélèvement sur les revenus du capital si l’équilibre prévisionnel du fonds le permet.

M. Roland Muzeau a rappelé le débat qui venait d’avoir lieu sur un possible élargissement des publics du RSA : détenus, jeunes de moins de 25 ans … Le principe d’une baisse du taux de prélèvement en cas d’excédents va à l’encontre de cette possibilité.

M. Pierre Cardo a répondu que la rédaction de l’amendement, qui est prudente, laisse cette possibilité entièrement ouverte.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur visant à supprimer des formules redondantes et clarifier la formulation de l’alinéa 87.

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer qui prévoit une information des bénéficiaires du RSA sur l’évolution prévisible de leurs ressources, et de leurs droits connexes, en cas de retour à l’activité.

Le rapporteur a précisé que cet objectif est satisfait par l’alinéa 62 du présent article 2.

M. Francis Vercamer a retiré l’amendement.

La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que l’orientation obligatoire ne peut concerner que les bénéficiaires du RSA tenus de suivre des actions d’insertion sociale et/ou professionnelle, pas les travailleurs modestes pour lesquels le RSA « chapeau » apportera seulement un complément de revenu.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer visant à permettre au président du conseil général d’orienter les bénéficiaires du RSA vers les organismes œuvrant dans le domaine de l’insertion par l’activité économique (IAE).

Le président Pierre Méhaignerie a insisté sur le fait qu’il ne faut pas surcharger le texte et accumuler les structures.

Le rapporteur a émis un avis défavorable au motif que c’est au service public de l’emploi d’assurer la fonction d’accompagnement global des bénéficiaires du RSA faisant l’objet d’une insertion professionnelle. Au demeurant, rien n’empêche le service public de l’emploi de passer des conventions avec des organismes d’IAE pour accompagner les personnes pendant un certain temps.

M. Pierre Cardo a exprimé son désaccord, le présent article 2 prévoyant un dispositif d’accompagnement « dans » l’emploi et non « vers » l’emploi. Le service public de l’emploi doit pouvoir être secondé par des organismes adaptés pour accompagner les personnes bénéficiaires du RSA.

M. Francis Vercamer a rappelé la nécessité d’un dispositif spécifique pour les personnes en difficulté, qui peinent à retrouver un emploi.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer tendant à ce que les bénéficiaires du RSA immédiatement disponibles pour occuper un emploi puissent être orientés vers les maisons de l’emploi ou, à défaut, les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE).

Le président Pierre Méhaignerie a jugé que les maisons de l’emploi ne sont vraiment utiles que lorsqu’elles permettent de simplifier les structures administratives et de mobiliser les responsables locaux et qu’elles ne sont pas une strate supplémentaire.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement.

Elle a ensuite adopté, conformément à l’avis du rapporteur, un amendement de M. Benoist Apparu prévoyant une possibilité de réorientation d’une personne radiée de la liste des demandeurs d’emploi vers un organisme d’insertion sociale.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Christophe Sirugue permettant de moduler de six à douze mois le délai à l’issue duquel une équipe pluridisciplinaire doit examiner le cas de tout bénéficiaire du RSA qui a été orienté vers un organisme d’insertion sociale et n’a pas pu être réorienté vers un organisme d’insertion professionnelle.

M. Christophe Sirugue a indiqué qu’il ressort de l’expérience de la gestion du RMI qu’un délai de six mois est souvent trop court pour préparer certaines personnes à occuper un emploi.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement.

Elle a ensuite adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur aux alinéas 102 et 103.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur précisant que les départements n’ont pas l’obligation de conventionner et de financer le nouvel opérateur du service public de l’emploi lorsqu’ils ont fait le choix de confier l’insertion des bénéficiaires du RSA à d’autres organismes de placement.

Puis elle a adopté deux amendements de précision du rapporteur, l’un à l’alinéa 106 et l’autre à l’alinéa 107 de cet article.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a également adopté deux amendements de M. Dominique Tian : le premier précisant le contenu du contrat passé entre le département et le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme de placement autre que le nouvel opérateur ; le second prévoyant que l’organisme de placement en cause doit sans délai signaler au président du conseil général tout manquement dudit bénéficiaire à un de ses engagements fixés par le contrat qui le lie au département.

Puis, la commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

Elle a adopté, conformément à l’avis du rapporteur, un amendement de M. Roland Muzeau portant d’un à trois mois le délai dans lequel ce contrat doit être conclu.

Puis elle a adopté un amendement de précision du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle a adopté un amendement de M. Christophe Sirugue permettant au contrat passé entre le bénéficiaire du RSA et le département de prévoir des engagements en matière d’insertion sociale « ou » professionnelle, plutôt qu’en matière d’insertion sociale « et » professionnelle.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Dominique Tian tendant à préciser que le bénéficiaire du RSA s’engage à participer aux actions et aux activités énumérées par le contrat qu’il conclut avec le département pour formaliser leurs engagements respectifs en matière d’insertion sociale et professionnelle.

Le rapporteur a fait valoir qu’une telle précision est superflue.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur supprimant une disposition superfétatoire.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Roland Muzeau tendant à supprimer les alinéas 111 à 115, relatifs à la suspension du bénéfice du RSA.

M. Roland Muzeau a expliqué que le suivi des bénéficiaires du RSA risque de faire plus de place aux sanctions qu’aux actions d’insertion.

Le rapporteur a estimé au contraire que le dispositif du RSA comporte pour ses bénéficiaires un ensemble équilibré de droits et de devoirs.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

Elle a ensuite examiné en discussion commune un amendement de M. Benoist Apparu et un amendement du rapporteur tendant à rendre automatique, sauf décision motivée du président du conseil général, la suspension du versement du RSA en cas de manquement de son bénéficiaire à certaines de ses obligations.

M. Benoist Apparu a expliqué qu’en confortant le caractère systématique de cette sanction, le dispositif proposé va dans le sens d’un meilleur équilibre entre les droits et les devoirs des bénéficiaires du RSA, sans pour autant apporter de restriction à la compétence du président du conseil général.

Le rapporteur a émis un avis favorable à cet amendement et a retiré le sien.

Puis, suivant l’avis du rapporteur, la commission a adopté l’amendement de M. Benoist Apparu.

La commission a ensuite examiné deux amendements identiques de Mmes Isabelle Vasseur et Laure de la Raudière (amendement n° 2) tendant à ce que les décisions de suspension ou de réduction du versement du RSA soient prises non par le président du conseil général, mais sous sa présidence par les équipes pluridisciplinaires chargées par ailleurs d’émettre un avis sur les réorientations des bénéficiaires du RSA.

Mme Isabelle Vasseur a estimé qu’un tel dispositif permettrait une meilleure prise en compte des situations individuelles tout en ménageant aux présidents de conseils généraux un rôle d’arbitre dans cette procédure de sanction.

Le rapporteur a fait valoir qu’une telle procédure serait trop compliquée.

Le président Pierre Méhaignerie a considéré qu’il devrait revenir aux responsables locaux, et non au législateur, de définir les modalités d’organisation.

M. Christophe Sirugue a ajouté que dans la pratique, les présidents de conseils généraux suivent le plus souvent les avis des équipes pluridisciplinaires intervenant dans la gestion du RMI.

M. Pierre Cardo a jugé excessif le niveau de précision avec lequel l’amendement proposé fixe la répartition des rôles. Les dispositions législatives relatives à la protection de l’enfance, par exemple, n’atteignent pas le même degré de précision.

M. Dominique Tian a rappelé que pour la plupart, les textes législatifs intervenant en matière sociale prévoient la compétence du président du conseil général pour les décisions administratives et instituent des procédures de consultation préalable.

Le rapporteur a indiqué que le projet de loi prévoit déjà l’intervention des équipes pluridisciplinaires sur les décisions de suspension ou de réduction du RSA.

Mme Isabelle Vasseur a alors retiré son amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement n° 2.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur tendant à étendre la sanction du non-respect des engagements d’insertion souscrits par le bénéficiaire du RSA aux contrats d’insertion sociale.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Francis Vercamer prévoyant qu’avant que le versement du RSA soit suspendu ou réduit, son bénéficiaire doit avoir présenté ses observations et que, pour ce faire, il peut se faire assister d’un représentant d’une association de lutte contre l’exclusion.

M. Francis Vercamer a souligné que de telles sanctions ne doivent être prises qu’au terme d’une procédure contradictoire et que les bénéficiaires du RSA sont susceptibles d’avoir besoin, pour formuler leurs observations, de l’aide d’une association.

Le rapporteur a fait observer que la première phrase de cet amendement prévoit que le bénéficiaire du RSA « doit avoir présenté » ses observations avant qu’une sanction puisse être prise à son encontre, ce qui revient à lui permettre de bloquer tout mécanisme de sanction s’il se refuse à cette procédure contradictoire. En outre, la procédure d’assistance par le représentant d’une association prévue par l’amendement paraît complexe. Il serait donc opportun de modifier la première phrase de l’amendement de façon à prévoir que le bénéficiaire du RSA « peut présenter » ses observations aux équipes pluridisciplinaires et de supprimer sa deuxième phrase.

M. Francis Vercamer a alors accepté de rectifier son amendement dans ce sens.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement ainsi rectifié.

Puis la commission a rejeté, conformément à l’avis du rapporteur, un amendement de M. Roland Muzeau subordonnant la suspension du versement du RSA au fait que le bénéficiaire a été mis en mesure de faire connaître ses observations.

Elle a ensuite adopté trois amendements de précision du rapporteur, les deux premiers à l’alinéa 117 et le troisième à l’alinéa 118.

La commission a ensuite examiné deux amendements identiques de Mmes Isabelle Vasseur et Laure de la Raudière (amendement n° 3) tendant à rendre obligatoire la présence de représentants des employeurs au sein des équipes pluridisciplinaires.

Le rapporteur a émis un avis défavorable, au motif qu’une telle obligation risque de compliquer le fonctionnement des équipes pluridisciplinaires.

Le président Pierre Méhaignerie a considéré qu’il vaut mieux laisser les conseils généraux libres de fixer la composition de ces équipes.

M. Pierre Cardo a souligné que l’expérience montre que les représentants des employeurs ne sont pas très assidus à ce type de réunions.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté les amendements.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Christophe Sirugue tendant à rendre obligatoire la présence de représentants des associations au sein des équipes pluridisciplinaires.

M. Christophe Sirugue a expliqué qu’un tel dispositif serait conforme à l’esprit du Grenelle de l’insertion, auquel les associations ont pris une large part.

Le rapporteur a émis un avis défavorable, faisant valoir qu’une telle disposition relève du niveau réglementaire.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

Puis elle a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

Elle a également adopté un amendement du rapporteur supprimant les alinéas 119 et 120.

La commission a ensuite examiné deux amendements identiques de Mmes Isabelle Vasseur et Laure de la Raudière (amendement n° 4) tendant à ce que les décisions de suspension ou de réduction du versement du RSA soient prises par les équipes pluridisciplinaires.

Le rapporteur a jugé préférable que ces décisions soient prises par le président du conseil général.

Mme Isabelle Vasseur a alors retiré l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement n° 4.

La commission a ensuite adopté sept amendements de précision, de coordination ou de portée rédactionnelle du rapporteur aux alinéas 124, 130, 134, 135, 140, 142 et 148.

La commission a également adopté deux amendements du rapporteur aux alinéas 153 et 155 visant à assurer la cohérence formelle des dispositifs de sanction prévus dans le code de la sécurité sociale en matière de RSA et plus généralement en matière de prestations sociales.

Puis la commission a adopté un amendement du rapporteur à l’alinéa 160 interdisant qu’un bénéficiaire du RSA puisse se voir infliger deux sanctions administratives pour la même infraction.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Francis Vercamer prévoyant qu’un rapport annuel d’évaluation du RSA est établi pour chaque bassin d’emploi.

M. Francis Vercamer a rappelé que des collectivités territoriales autres que les départements sont engagées dans les politiques d’insertion, notamment les communes et leurs groupements. Pour ces collectivités, une évaluation des politiques publiques à un niveau infradépartemental et à une échelle plus proche des réalités économiques serait utile.

Le rapporteur a reconnu que de telles informations seraient utiles pour les responsables locaux des politiques d’insertion. Mais la notion de « bassin d’emploi » n’a pas de définition législative. En outre, le projet de loi comprend déjà un volet substantiel de suivi statistique ; il serait donc préférable de se greffer sur ces mesures pour préciser que les statistiques ainsi produites doivent comporter des informations infradépartementales.

M. Francis Vercamer a alors retiré l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau prévoyant que l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale procède à une évaluation qualitative et quantitative du revenu de solidarité active.

Le rapporteur a indiqué que cet amendement devrait être satisfait par un amendement qui sera examiné ultérieurement et qui précise les modalités d’évaluation du revenu de solidarité active.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau prévoyant la réunion annuelle, par le gouvernement, d’une conférence nationale chargée d’établir un bilan financier des coûts induits par le revenu de solidarité active.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a alors adopté l’article 2 ainsi modifié.

Après l’article 2

La commission a examiné un amendement présenté par M. Christophe Sirugue prévoyant que les entreprises d’au moins vingt salariés dont le nombre de salariés bénéficiaires du RSA est au moins égal à 15 % de leur effectif sont soumises à une majoration de 10 % de leurs charges sociales.

M. Christophe Sirugue a indiqué que cet amendement a pour objet de limiter le nombre de contrats à temps partiel dans les entreprises employant les bénéficiaires du revenu de solidarité active.

Le rapporteur a estimé que cet amendement pose des problèmes sur le plan financier. En outre, afin que le dispositif proposé fonctionne, il faudrait connaître le nom des bénéficiaires du RSA par entreprise, ce qui n’est pas souhaitable.

Le président Pierre Méhaignerie a estimé que le problème du développement du temps partiel des bénéficiaires RSA ne manquera pas de se poser. Par ailleurs, le développement du temps partiel n’est pas sans lien avec la politique d’exonération des charges sociales. Le Premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Séguin, a fait part de son souhait de supprimer les allègements de cotisations au-delà de 1,3 SMIC. Or les salariés payés entre 1,2 et 1,4 SMIC sont ceux des industries de main-d’œuvre, qui sont précisément celles soumises à la concurrence internationale. Pour ces industries, la politique d’allègement est absolument vitale. En revanche, au-delà de 1,4 SMIC, la question de la suppression des allègements se pose, car ceux-ci concernent principalement des entreprises de services qui échappent à la concurrence.

Au final, on peut penser que le développement du temps partiel pourra être limité par la réforme des allègements de cotisations.

M. Benoist Apparu a estimé que dans la mesure où les salariés rémunérés pour un SMIC à temps plein percevront du RSA, l’adoption de l’amendement aurait pour conséquence de pénaliser très largement les activités de mains d’œuvre.

M. Jacques Domergue a considéré que le problème de l’encouragement du travail à temps partiel ne doit pas occulter celui du travail au noir. Certaines régions en France, notamment dans le sud, voient se développer ce type de travail qui est cumulé avec le RMI. On est donc en droit de se demander si, à l’avenir, le titulaire actuel du RMI n’aura pas intérêt à cumuler le RSA, le revenu complémentaire qui lui sera associé et un travail au noir. Comment pourra-t-on lutter contre ce risque de dérive ?

Le président Pierre Méhaignerie a observé que le titulaire du RSA travaillant à mi-temps gagnera environ 800 euros. Indéniablement, il y aura une tentation. En outre, dans le sud de la France et ailleurs, il semble que des employeurs fassent le choix de payer officiellement le plus grand nombre de leurs salariés au SMIC, car ce niveau de salaire n’est soumis qu’à 20 points de cotisations sociales patronales du fait de l’allègement général sur les bas salaires, tout en versant un complément de rémunération de la main à la main.

M. Christophe Sirugue a estimé que ces considérations militent en faveur d’une taxe qui dissuaderait les pratiques condamnables des entreprises.

M. Pierre Cardo a rappelé que le temps partiel peut être volontaire ou non. Dans les entreprises de moins de 10 salariés, il a une vraie utilité.

En ce qui concerne le problème du travail au noir, dans certaines situations il est certain que l’on peut être tenté de cumuler les revenus liés au RMI et ceux liés à une activité professionnelle non déclarée. Il est toutefois illusoire de croire qu’en entourant de précautions le RSA on pourra combattre efficacement le travail au noir. Ce phénomène est généralisé à l’ensemble de la société : ainsi, des pompiers ou des policiers, qui n’ont pas une grille horaire très contraignante, s’assurent-ils parfois un complément de rémunération dans le bâtiment...

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

Article 3

Modalités de compensation des charges nouvelles incombant aux départements du fait de l’extension prévue de leurs compétences

Aux termes de l’avant-dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, tel qu'issu de la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République :

«  Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

Conformément à ces prescriptions constitutionnelles, le présent article prévoit les conditions dans lesquelles les charges nouvelles incombant aux départements, du fait de l’extension de leurs compétences à laquelle procède le projet de loi, seront financièrement compensées.

1. Les charges nouvelles incombant aux départements du fait de l’extension de leurs compétences prévue par le projet de loi

Dans sa rédaction proposée par l’article 2 du projet de loi, l'article L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles prévoit que le revenu de solidarité active (RSA) est financé par le Fonds national des solidarités actives (FNSA) et les départements. S’agissant de la contribution de chaque département, il est prévu qu’elle soit égale à la différence, établi pour chaque foyer relevant de sa compétence, entre :

– le revenu minimum garanti (RMG) applicable au foyer, dont l’exposé des motifs du projet de loi précise qu’il sera fixé par voie réglementaire à un niveau égal à celui du revenu minimum d’insertion (RMI) actuel pour les personnes dépourvues de ressources, le RMG étant par ailleurs majoré pour les femmes enceintes ou les personnes isolées assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants (en application de l’article  L. 262-9 du même code, tel que réécrit par l’article 2 du projet de loi) ;

– et les ressources du foyer.

En d’autres termes, l’État aura la charge de la fraction de l’allocation de RSA qui complètera les revenus issus d’une activité professionnelle (« RSA chapeau »), tandis que les départements assumeront le coût du « RSA socle » ou « majoré », correspondant à l’allocation différentielle visant à garantir un niveau de ressources à chaque foyer, en fonction de sa composition.

Ainsi, en matière financière, les compétences des départements devraient correspondre aux périmètres actuels :

– du RMI, que les départements financent déjà ;

– de l’allocation de parent isolé (API), qui est aujourd’hui à la charge de l’État et dont le coût prévisionnel pour 2008 s’élève à 1,07 milliard d’euros pour la France entière (hors dispositifs d’intéressement) ;

– et déduction faite des dépenses afférentes aux dispositifs d’intéressement, proportionnels et forfaitaires actuellement prévus par les articles L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles et L. 524-5 du code de la sécurité sociale afin de rendre financièrement plus attractive la reprise d’un emploi pour les bénéficiaires de l’une ou l’autre de ces allocations.

Les dispositifs d’intéressement à la reprise d’activité prévus pour les bénéficiaires du RMI et de l’API en application des articles L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles et L. 524-5 du code de la sécurité sociale

Les bénéficiaires de certains minima sociaux qui reprennent une activité professionnelle peuvent continuer à percevoir leur allocation et bénéficier d'une prime forfaitaire mensuelle, en même temps que leur revenu d’activité, pendant une durée limitée. Peuvent notamment bénéficier de ce cumul les allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation de parent isolé (API).

En effet, au cours des trois premiers mois suivant la reprise d’une activité professionnelle ou d’une formation salariée, le montant de l'une ou l’autre de ces allocations perçue n'est pas réduit (cumul intégral du RMI ou de l’API et du revenu d’activité). Deux cas de figure doivent ensuite être distingués.

Lorsque la durée de l'activité professionnelle ou de la formation est inférieure à 78 heures par mois, les bénéficiaires du RMI et de l'API bénéficient d'un abattement de 50 % sur leurs revenus d'activité pour le calcul de leur allocation, entre le quatrième et le douzième mois suivant la reprise d’une activité professionnelle (intéressement proportionnel).

Lorsque la durée de l'activité professionnelle ou de la formation est au minimum de 78 heures par mois, les revenus d’activité sont pris en compte pour le calcul du RMI ou de l’API du quatrième au douzième mois suivant le retour à l’emploi (sauf s’il s’agit de revenus provenant d’un contrat d’avenir ou d’un contrat d’insertion-revenu minimum d’activité). Une prime forfaitaire mensuelle est versée du quatrième au douzième mois d'activité : son montant est de 150 euros pour les bénéficiaires du RMI pour une personne seule et de 225 euros pour les bénéficiaires de l'API ou du RMI, pour une personne seule avec enfants ou pour un couple (intéressement forfaitaire).

En effet, le projet de loi prévoit de supprimer les dispositions relatives au dispositif d’intéressement, proportionnel et forfaitaire, prévu par l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, qui était jusqu’alors à la charge des départements et dont le coût est estimé pour 2008 à 275 millions d’euros en France métropolitaine.

Les charges correspondantes relèveront désormais du Fonds national des solidarités actives, puisqu’il assumera la charge de la fraction du RSA qui complètera les revenus tirés d’une activité professionnelle.

De même, l’article 5 du projet de loi supprime l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale, qui prévoit notamment un dispositif d’intéressement proportionnel et forfaitaire pour les bénéficiaires de l’API, les charges correspondantes, évaluées à 40 millions d’euros pour 2008, restant à la charge de l’État, via le Fonds national des solidarités actives.

Il convient par ailleurs de rappeler que les dispositions du 5° de l’article L. 262-3 du même code, tel que réécrit par l’article 2 du projet de loi, (cf. supra) ouvrent la possibilité d’un cumul intégral (non proportionnel) des revenus professionnels et du RSA en cas de reprise d’activité.

Dans ce cas, les charges correspondantes seraient alors à la charge des départements, ce qui signifierait, par rapport au dispositif actuellement prévu en faveur des allocataires du RMI ou de l’API, pendant les trois mois suivant leur retour à l’emploi :

– le maintien de la prise en charge par les départements des frais afférents au cumul intégral des revenus et du RMI, actuellement prévu par le premier alinéa de l’article L. 262-11 du code de l’action sociale ;

– l’extension de la compétence des départements à la prise en charge des dépenses liées au cumul intégral des revenus d’activité et de l’allocation versée aux bénéficiaires de l’API (premier alinéa de l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale), puisque ces dépenses sont actuellement financées par l’État.

2. Le dispositif proposé de compensation des charges

 Le maintien de la compensation prévue par la loi du 18 décembre 20003 portant décentralisation du revenu minimum d’insertion (RMI)

L’alinéa 1 du présent article (I) prévoit que la contribution des départements au financement du RSA, prévue par l’article L. 262-23 du code de l’action sociale précité tel que réécrit par l’article  2 du projet de loi, « demeure » compensée, « en ce qui concerne le maintien de la compétence transférée » par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI et créant un revenu minimum d’activité, dans les conditions fixées à l’article 4 de cette loi.

Cet article dispose en effet que :

« Les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences réalisés par la présente loi sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'État dans les conditions fixées par la loi de finances.

« Au titre de l'année 2004, la compensation prévue au premier alinéa est calculée sur la base des dépenses engendrées par le paiement du revenu minimum d'insertion en 2003. Au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances suivant l'établissement desdits comptes. »

L’article 59 de la loi de finances pour 2004 a par ailleurs précisé que les ressources attribuées au titre des transferts de compétences prévus par la loi du 18 décembre 2003 sont équivalentes au montant des dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre de l'allocation de RMI et de l'allocation de revenu de solidarité prévu à l'article L. 522-14 du code de l'action sociale et au montant des dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre de l'allocation de RMA.

Il était également prévu que ces ressources soient composées d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), cette part étant obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national.

Il convient à cet égard de rappeler la réserve d’interprétation posée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-489 du 29 décembre 2003 sur la loi de finances pour 2004, en prévoyant que dans le cas où les recettes départementales provenant de la TIPP viendraient à diminuer, « il appartiendrait à l’État de maintenir un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de cette compétence avant son transfert ».

Ainsi, la compensation financière aujourd’hui prévue pour les départements au titre du RMI restera inchangée, l’exposé des motifs du projet de loi indiquant que le RMG sera fixé à un niveau égal à celui du RMI actuel pour les personnes dépourvues de ressources. Dans ce sens, l’alinéa 2 du présent article précise qu’à la date d’entrée en vigueur du présent texte, l’ « allocation » à la charge des départements mentionnée à l’article L. 262-23 réécrit du code de l’action sociale, relatif au financement du RSA, sera calculée selon les mêmes modalités réglementaires que celles actuellement prévues pour l’allocation de RMI à l’article  L. 262-3 du même code.

La rédaction de cet alinéa mériterait sans doute d’être clarifiée. En effet, l’article L. 262-23 précité ne fait pas formellement référence à une allocation, mais à une « contribution » à la charge des départements établie pour chaque foyer entre le revenu minimum garanti (RMG) applicable au foyer et les ressources de celui-ci.

Il pourrait dès lors être précisé plus clairement que l’allocation, dont il est prévu qu’elle soit calculée selon les mêmes modalités réglementaires que celles aujourd’hui applicables au RMI, correspond en fait à la fraction du RSA à la charge des départements à l’exclusion des dépenses correspondant au périmètre actuel de l’API, c’est-à-dire à l’allocation différentielle entre le RMG non majoré (l’article L. 262-9 réécrit prévoyant en effet cette possibilité pour les femmes enceintes ou les personnes isolées assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants) et les ressources du foyer.

 La compensation de l’extension des compétences des départements à la prise en charge du RSA « socle majoré », dont le périmètre correspond à l’actuelle allocation de parent isolé (API)

L’alinéa 3 du présent article (II) prévoit que les charges supplémentaires résultant pour les départements de l’extension de compétences réalisée par la présente loi, seront compensées par l’État dans les conditions fixées par la loi de finances.

Selon les informations communiquées par le gouvernement, cette compensation prendrait la forme du transfert d’une part de TIPP aux départements. Or, en application de l’article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».

C’est pourquoi les conditions de la compensation seront définies plus précisément dans la loi de finances pour 2009, l’alinéa 4 du présent article posant d’ores et déjà les principes et les modalités de calcul de celle-ci.

Il prévoit en effet qu’au titre de l’année 2009, cette compensation sera calculée pour les départements sur la base des six douzièmes – de la moitié, eût-on pu dire plus simplement – des dépenses exposées par l’Etat en 2008 au titre de l’API, ce montant tenant compte de la date de démarrage effectif des versements de l’allocation de RSA en 2009 (à partir du 1er juillet).

À cette base de calcul, seront par ailleurs retranchés :

– les sommes exposées par l’État au titre de l’intéressement « proportionnel et forfaitaire » relevant de l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale précité, qui auront été constatées au 31 décembre 2008 par le ministre chargé de l’action sociale, puisqu’en effet, les charges correspondant à ces dispositifs d’intéressement ne seront pas à la charge des départements, comme indiqué plus haut ; en outre, la référence à l’intéressement proportionnel et forfaitaire permet d’inclure dans la base de calcul de la compensation les charges entraînées par le cumul intégral des revenus d’activité et de l’API ;

– le montant, constaté par le ministre chargé de l’action sociale au 31 décembre 2008, des six douzièmes des dépenses ayant incombé aux départements en 2008 au titre de l’intéressement « proportionnel et forfaitaire » relevant de l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles concernant le RMI, dans sa rédaction actuellement en vigueur, ce terme visant à exclure les dispositions du même article prévoyant le cumul intégral du RMI et des revenus d’activité les premiers mois suivant la reprise d’un emploi (cf. supra).

Il s’agit en effet de déduire les charges qui seront d’une certaine manière « économisées » par les départements pendant six mois en 2009, puisque la généralisation du RSA entraînera la suppression du dispositif d’intéressement spécifique au RMI (proportionnel ou forfaitaire), la charge du RSA complétant les revenus d'activité incombant au FNSA.

L’alinéa 4 précise que seuls les départements métropolitains sont concernés par ces dispositions, l’article 15 du projet de loi prévoyant en effet que dans les départements d’outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon, les dispositions du présent texte entreront en vigueur au plus tard le 1er janvier 2011, sous réserve de l’inscription dans la loi de finances des dispositions relatives à la compensation des charges résultant de l’extension de compétences réalisée par la présente loi.

Ainsi, la compensation totale visant à permettre la prise en charge par les départements métropolitains, à compter de juillet 2009, des anciens bénéficiaires de l'API, devenus bénéficiaires du RSA « socle majoré », en l'absence d'activité, serait actuellement évalué, sur cette base, à 322 millions d’euros, selon les informations communiquées par le gouvernement.

Le tableau ci-après retrace les modalités de calcul de la compensation financière prévue en contrepartie de l’extension des compétences des départements, étant précisé que les montants figurant dans ce tableau sont présentés à titre indicatif, puisque, par définition, il est fait référence aux montants prévisionnels des dépenses pour 2008, et non pas aux dépenses effectivement exposées par l’État et les départements sur l’ensemble de l’année, qui seules détermineront le montant exact de la compensation totale accordée aux départements.

 L'ajustement des modalités de calcul de la compensation pour les années suivantes

Enfin, l’alinéa 5 du présent article prévoit qu'au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2010, c’est-à-dire des dépenses effectivement constatées, en faveur des bénéficiaires de la majoration du revenu minimum garanti (dont le périmètre correspond aux bénéficiaires actuels de l’API) dans la loi de finances suivant l’établissement de ces comptes, c’est-à-dire en loi de finances pour 2012.

Décomposition du calcul de la compensation des charges résultant de l’extension des compétences des départements, à partir des dépenses prévisionnelles de l’API et des dispositifs d’intéressement pour 2008

(en millions d’euros)

Compétences actuelles de l’État et des départements

Dépenses prévisionnelles pour 2008

Extension des compétences des départements prévue par le projet de loi

Compensation des nouvelles charges exposées par les départements entre juillet et décembre 2009

En année pleine

À compter de juillet 2009

À la charge de l’État :

Dépenses API, nettes des dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaire (hors cumul intégral) en métropole

919 M €

À la charge des départements :

Prise en charge des anciens bénéficiaires de l'API, devenus bénéficiaires du RSA « socle majoré », en l'absence d'activité

459,5 M €  (50 % de 919 M €)

À la charge des départements :

Intéressement proportionnel et forfaitaire lié au RMI

275 M €

Charges ne relevant plus des départements à partir de juillet 2009

- 137,5 M € (50 % de 275 M €)

 

 

 

= 322 M €

Source : tableau réalisé d’après les prévisions de dépenses pour 2008 communiquées par le gouvernement

*

La commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur.

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau tendant à préciser que la contribution des départements au financement du RSA correspondant à la prise en charge de l’allocation de parent isolé (API) constitue un transfert, et non une extension de compétences.

M. Roland Muzeau a indiqué que la reconnaissance de ce transfert de charges est indispensable dès lors que la référence à une simple extension de compétences permet à l’État de s’exonérer du respect des dispositions constitutionnelles l’obligeant à garantir, dans la durée, un niveau plancher de ressources équivalentes à celles qu’il consacrait antérieurement à l’exercice de cette compétence.

Le rapporteur a déclaré partager cette préoccupation, en soulignant cependant qu’elle pourrait être satisfaite, d’une part, par un amendement à venir de M. Christophe Sirugue précisant le caractère intégral de cette compensation et, d’autre part, par un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des finances prévoyant précisément cette « clause plancher », c’est-à-dire que, dans l’hypothèse où les recettes provenant d’une imposition affectée aux collectivités concernées viendraient à diminuer, l’État devrait alors leur garantir un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de cette compétence.

À l’issue de ce débat, M. Roland Muzeau a retiré l’amendement.

La commission a ensuite examiné en discussion commune un amendement de M. Christophe Sirugue prévoyant que les charges supplémentaires, résultant pour les départements de l’extension de compétences prévue par le projet de loi, sont « intégralement » compensées par l’État et un amendement de M. Roland Muzeau précisant qu’elles « font l’objet d’une compensation intégrale ».

Après que M. Roland Muzeau a retiré son amendement, la commission a adopté l’amendement de M. Christophe Sirugue, suivant l’avis favorable du rapporteur.

La commission a également adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Francis Vercamer, prévoyant qu’après 2009, l’ajustement de la compensation est effectué au vu de l’intégralité des dépenses constatées par les départements au titre du versement du RSA, c’est-à-dire incluant le revenu minimum garanti et la majoration de celui-ci.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, qui a par ailleurs jugé peu opportun de rouvrir le débat sur la compensation des charges transférées aux départements en matière de RMI, la commission a rejeté l’amendement, ainsi qu’un autre amendement du même auteur ayant un objet similaire.

Puis, la commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté un amendement de M. Francis Vercamer précisant que la Commission consultative d’évaluation des charges est compétente pour vérifier l’exactitude des calculs concernant les dépenses engagées par l’État au titre de l’API en 2008 et en 2009.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a également adopté deux amendements identiques de M. Francis Vercamer et de M. Roland Muzeau, prévoyant la consultation de la Commission consultative d’évaluation des charges sur l’adéquation de la compensation définitive au vu du montant des dépenses engagées par les conseils généraux.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Roland Muzeau prévoyant qu’un bilan financier de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI et créant le revenu minimum d’activité (RMA) est établi par le gouvernement, au plus tard le 31 décembre 2010.

La commission a ensuite adopté l’article 3 ainsi modifié.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES AUX DROITS CONNEXES ET DE COORDINATION

Article 4

Dispositions de coordination dans le code de l’action sociale et des familles et réforme du régime de réservation de places de crèche pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux

Cet article procède à diverses modifications de coordination portant sur huit articles ou intitulés de divisions du code de l’action sociale et des familles. Il procède également à une réforme des dispositions visant à favoriser l’accueil en crèche des enfants des bénéficiaires de minima sociaux.

L’alinéa 2 du présent article vise tout d’abord à remplacer la référence au RMI par celle du RSA à l’article L. 111-3 du même code.

L’article L. 111-3 prévoit en effet actuellement que les personnes pour lesquelles aucun domicile fixe ne peut être déterminé ou celles dont la présence sur le territoire métropolitain résulte de circonstances exceptionnelles et qui n'ont pu choisir librement leur lieu de résidence, ont droit aux prestations d'aide sociale dans les conditions prévues pour chacune d'elles par le code de l’action sociale et des familles. Pour ces deux catégories de demandeurs, la charge des prestations incombe à l’État au titre de l'aide sociale.

En outre, le dernier alinéa de cet article, tel qu’issu de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI, précise que ces dispositions ne sont pas opposables au dépôt d'une demande d'allocation de RMI, puisqu’en effet un dispositif spécifique de domiciliation pour les personnes sans domicile stable était déjà prévu pour cette prestation (aux articles L. 264-1 et suivants du même code).

Par coordination avec la suppression du RMI et les dispositions prévues par l’article L. 262-13 du même code, dans sa rédaction proposée à l’article 2 du projet de loi, (cf. supra), le 1° du présent article remplace la référence du RMI par celle du RSA dans le dernier alinéa de L. 111-3.

Les alinéas 3 et 4 du présent article complètent par ailleurs l’article  L. 121-7 du même code par un nouvel alinéa précisant que la part du RSA qui est financée par le Fonds national des solidarités actives est à la charge de l'État au titre de l'aide sociale, par cohérence avec les dispositions prévues par l’article 2 du projet de loi (cf. supra, à l’article L. 262-23 du même code).

De ce fait, l’alinéa 5 du présent article modifie l’article L. 131-2 du même code afin de préciser que la décision d'admission à l'aide sociale est prise par le préfet pour les prestations qui sont à la charge de l'État en application de l'article L. 121-7, à l’exception cependant du RSA. L’article 2 du projet de loi prévoit en effet que le RSA est attribué par le président du conseil général du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile (cf. supra, à l’article L. 262-13).

L’alinéa 6 du présent article précise par ailleurs que les dispositions de l’article L. 134-1 du même code, qui prévoit que les décisions du président du conseil général et du préfet concernant l’attribution des prestations d’aide sociale sont susceptibles de recours devant les commissions départementales d'aide sociale dans des conditions fixées par voie réglementaire, ne sont pas applicables concernant le RSA.

Il s’agit là, en effet, de tirer les conséquences de l’article 2 du projet de loi, qui procède à une réécriture de l’article L. 262-47 du même code, aux termes duquel : « Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l’objet, préalablement à l’exercice d’un recours contentieux, d’un recours administratif auprès du président du conseil général. Ce recours est soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. »

Sur le fond, le du présent article apporte une modification plus substantielle, puisqu’il y est proposé de réformer l’un des droits connexes attachés au bénéfice des minima sociaux, concernant le régime de réservation de places de crèche pour les enfants des allocataires qui reprennent un emploi.

 Le régime actuel de réservation de places de crèche pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux reprenant une activité professionnelle

Les problèmes rencontrés par les bénéficiaires de minimum sociaux pour faire garder leur enfant constitue un obstacle important dans la recherche et la reprise d’une activité professionnelle. En effet, selon un rapport du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) publié en 2004 (30), seuls 3 % des enfants issus des familles bénéficiaires d’un minimum social étaient gardés en crèche, une très grande majorité d’entre eux restant à la garde de leurs parents. Cette situation s’explique notamment par l’importance des coûts restant souvent à charge ainsi que par la priorité plutôt donnée aux enfants des parents qui travaillent.

Afin de répondre à ce problème, la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi a introduit un nouvel article L. 214-7 dans le code de l’action sociale et des familles prévoyant que les projets d’établissements et règlements intérieurs des établissements d’accueil de jeunes enfants, c’est-à-dire les crèches et haltes-garderies :

– « garantissent  l’accueil d’un nombre déterminé d’enfants » à la charge des bénéficiaires du RMI, de l’allocation de parent isolé (API) et de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ou des primes forfaitaires qui ont été instituées afin de rendre plus attractive la reprise d’une activité professionnelle par les bénéficiaires de l’une de ces prestations (31), et à la double condition, d’une part, que ces allocataires vivent seuls ou avec un conjoint actif et, d’autre part, qu’ils aient une activité professionnelle ou suivent une formation rémunérée ;

– « prévoient » également les conditions dans lesquelles « des places d'accueil peuvent être mobilisées » en faveur des enfants non scolarisés âgés de moins de six ans qui sont à la charge des bénéficiaires des allocations précitées afin de leur permettre d'accomplir les démarches nécessaires à une recherche active d'emploi.

Le décret n° 2006-1753 du 23 décembre 2006 a permis de préciser les modalités d’application de ce dispositif, en déterminant notamment l'engagement minimal qui devra être prévu (dans une annexe au projet d'établissement ou de service) à un enfant accueilli par tranche de vingt places dans l'établissement.

Toutefois, comme s’en inquiétait déjà le rapporteur au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi pour le retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux (32), dans un contexte de pénurie des places d’accueil, la création d’un mécanisme d’accès spécifique pour les enfants des bénéficiaires de minima sociaux risque d’être mal comprise par les autres parents et particulièrement par ceux qui sont dans une situation tout aussi précaire mais ne bénéficient pas des allocations ouvrant droit à ce mécanisme spécifique. C’est pourquoi, dans un souci d’équité, il est proposé de modifier celui-ci.

 La réforme proposée

Dans la continuité d’autres dispositions du titre II du projet de loi concernant les droits connexes attachés à certains minima sociaux, les alinéas 7 à 8 du présent article procèdent à une réécriture du premier alinéa de l’article  L. 214-7 précité afin de sortir d’une logique de statut, en permettant à toute personne engagée dans un parcours d’insertion sociale et professionnelle de solliciter cette possibilité, sous condition de ressources.

Dans cet objectif, plusieurs modifications sont proposées par rapport à la réglementation actuelle concernant :

– en premier lieu, les personnes concernées par ce dispositif, puisque celui-ci ne s’adresserait plus aux bénéficiaires de certaines allocations mais aux personnes engagées dans un parcours d’insertion sociale et professionnelle et qui répondent aux conditions de ressources fixées par voie réglementaire, afin de leur permettre de prendre un emploi ou de participer aux actions d’accompagnement professionnel qui leur sont proposées ;

– en second lieu, la nature de l’obligation incombant aux établissements d’accueil des enfants de moins de six ans, puisqu’il est prévu que leurs projet d’établissement et règlement intérieur prévoient les modalités selon lesquelles ils « proposent des places pour l’accueil » des enfants à la charge des personnes satisfaisant aux conditions susmentionnées, et non plus « garantissent l’accueil d’un nombre déterminé d’enfants ». Ainsi, cette rédaction, sensiblement plus souple, se rapproche davantage d’une obligation de moyens, ce dispositif ayant par ailleurs vraisemblablement vocation à être réexaminé dans la perspective de l’institution annoncée d’un droit opposable à la garde d’enfants.

En conséquence, l’alinéa 10 du présent article supprime le deuxième alinéa de l’article L. 214-7 précité concernant les personnes en recherche d’emploi, devenu sans objet compte tenu de la rédaction proposée pour le premier alinéa de cet article, qui fait notamment référence aux personnes engagées dans un parcours d’insertion sociale et professionnelle.

L’alinéa 11 du présent article modifie par ailleurs la rédaction de l’article  L. 264-1 du même code, concernant les conditions de domiciliation des personnes sans domicile stable, afin de préciser que le département débiteur de l'allocation du RSA, et non plus du RMI, est celui dans le ressort duquel l'intéressé a élu domicile, comme c’est également le cas pour l’allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).

L’alinéa 12 modifie l’intitulé du chapitre II (« Revenu minimum d'insertion ») du titre Ier ( « Départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ») du livre V (« Dispositions particulières applicables à certaines parties du territoire »), qui devient : « Revenu de solidarité active ».

Dans ce même chapitre, l’alinéa 13 du présent article modifie enfin par coordination l’article L. 512-1 du même code, afin de préciser que le versement de l'allocation de RSA, et non plus du RMI, n'est pas subordonné à la condition que l'intéressé fasse valoir ses droits aux prestations prévues aux articles L. 511-2 à L. 511-9 du même code, concernant l’aide sociale communale dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

*

La commission a adopté deux amendements, rédactionnel et de coordination, du rapporteur.

La commission a examiné un amendement de M. Christophe Sirugue tendant à préciser que les établissements et services d’accueil des enfants de moins de six ans « garantissent », et non « proposent », des places pour l’accueil de ces enfants lorsqu’ils sont à la charge de personnes engagées dans un parcours d’insertion sociale et professionnelle.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’amendement, tout en comprenant l’intention exprimée par son auteur, en jugeant nécessaire de conserver la souplesse du dispositif prévu par le projet de loi.

Le président Pierre Méhaignerie a estimé que les collectivités locales et les établissements d’accueil doivent en effet être attentifs à cette question.

M. Pierre Cardo a souligné l’importance d’accroître les capacités d’accueil de ces établissements, en permettant par exemple l’ouverture des crèches le dimanche.

M. Christophe Sirugue a indiqué que l’amendement a également pour objet de rappeler combien les difficultés rencontrées dans ce domaine peuvent constituer un frein à l’emploi.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

Puis elle a adopté l’article 4 ainsi modifié.

Article 5

Dispositions de coordination dans le code de la sécurité sociale et relatives à la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc) et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS)

Cet article comporte diverses dispositions de coordination dans le code de la sécurité sociale avec le titre Ier du projet de loi.

Il modifie également les dispositions concernant les modalités de détermination du droit à la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc) et prévoit par ailleurs que le RSA sera assujetti à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), à l’exclusion de la fraction de l’allocation correspondant à la différence entre le revenu minimum garanti applicable et les ressources du foyer.

1. Diverses dispositions de coordination et de conséquence dans le code de la sécurité sociale

Les alinéas 1 à 18 du présent article (I) ont pour objet de modifier diverses dispositions du code de la sécurité sociale afin de tirer toutes les conséquences de la création du RSA.

L’alinéa 2 aménage tout d’abord la rédaction de l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, aux termes duquel l'inexactitude ou le caractère incomplet des déclarations faites pour le service des prestations versées par les organismes chargés de la gestion des prestations familiales ou d'assurance vieillesse, ainsi que l'absence de déclaration d'un changement dans la situation justifiant ces prestations ayant abouti au versement de prestations indues, peut faire l'objet d'une pénalité prononcée par le directeur de l'organisme concerné.

Dans ce cas, le montant de la pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits, dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (soit actuellement 5 546 euros).

Ce régime de pénalités s’applique toutefois « sous réserve des dispositions des articles L. 262-47-1 du code de l'action sociale et des familles et L. 524-7 [du code de la sécurité sociale] », puisqu’en effet celles-ci prévoient un régime spécifique de pénalités, susceptibles d’être prononcées par le président du conseil général ou le directeur de la caisse concerné, dans le cas de déclarations inexactes ou incomplètes ayant conduit à des versements indus du RMI ou de l’API, et dont le montant est plafonné à 3 000 euros.

Du fait de la généralisation du RSA et de la suppression subséquente de l’ensemble des dispositions relatives au RMI et à l’API, parmi lesquels les articles L. 262-47-1 du code de l’action sociale et des familles (en application de l’article 2 du projet de loi) et L. 524-7 du code de la sécurité sociale précités (qui serait abrogé par l’alinéa 9 du présent article), il est dès lors proposé de substituer à la référence à ces deux articles, celle de l’article  L. 262-53 du code de l’action sociale.

Tel que réécrit par l’article 2 du projet de loi (cf. supra), l’article L. 262-53 prévoit en effet qu’en cas de fausse déclaration, d’omission délibérée de déclaration ou de travail dissimulé ayant conduit au versement du RSA « pour un montant indu supérieur à deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale, ou en cas de récidive », le président du conseil général aura la possibilité de supprimer, pour une durée maximale d’un an, le versement de la part du RSA qui excède le revenu minimum garanti. Il s’agit en quelque sorte d’un régime de sanction renforcé dans le cas de fraudes ayant conduit à des indus particulièrement importants.

Il convient cependant de rappeler que l’article L. 262-52 du même code, tel que réécrit par l’article 2 du projet de loi, prévoit déjà que « la fausse déclaration ou l’omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible des pénalités prévues à l’article  L. 114-17 du code de la sécurité sociale », que l’alinéa 2 du présent article prévoit de modifier de nouveau, mais pour faire référence, cette fois, au régime particulier de pénalités prévu à l’article L. 262-53 précité. On peut dès lors s’interroger sur l’opportunité de maintenir cette mesure de coordination.

L’alinéa 3 du présent article vise par ailleurs à modifier la rédaction de l’article L. 167-3 du code de la sécurité sociale afin de préciser qu’en matière de RSA, et non plus du RMI, la charge des frais de tutelle aux prestations sociales incombe à la collectivité débitrice de l'allocation, étant précisé que dans le cas où le bénéficiaire perçoit plusieurs prestations faisant l'objet d'une tutelle, la charge incombe à la collectivité ou à l'organisme débiteur de la prestation dont le montant est le plus élevé.

La modification proposée de cet article appelle trois observations :

– en premier lieu, le terme imprécis de « collectivité débitrice » ne permet pas d’identifier clairement à qui, des départements ou de l’État, via le Fonds de financement des solidarités actives, il incombera de prendre en charge ces frais de tutelle ;

– en deuxième lieu, il n’apparaît pas indispensable de modifier la rédaction d’un article, qui sera abrogé à compter du 1er janvier 2009, en application de l’article 32 de la loi n° 2007-338 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs ;

– en dernier lieu, les dispositions prévues par la loi du 5 mars 2007 précitée concernant le financement de la protection judiciaire des majeurs (tutelle, curatelle ou sauvegarde de justice), qui figurent à l’article L. 361-1 du code de l’action sociale et des familles (lequel doit entrer en vigueur à compter du 1er janvier prochain) devraient sans doute être précisées afin de déterminer clairement les conditions de prise en charge des frais de tutelle dans le cas du RSA.

C’est pourquoi il apparaît nécessaire de clarifier la rédaction de cet alinéa.

L’alinéa 4 du présent article supprime les dispositions de l’article  L. 241-6 du code de la sécurité sociale, qui prévoient que les cotisations et ressources couvrant les charges des prestations familiales et des aides à l’emploi pour la garde des jeunes enfants, qui sont centralisées par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), comprennent notamment la subvention de l’État correspondant aux sommes versées au titre de l’API (5°), par coordination avec l’alinéa 9 du présent article , qui prévoit de supprimer cette allocation du fait de la généralisation prévue du RSA.

L’alinéa 5 abroge par ailleurs l’article L. 381-2 du code de la sécurité sociale, en vertu duquel les allocataires de l’API qui ne bénéficient pas de l'assurance maladie et maternité à un autre titre (par exemple s’ils exercent une activité professionnelle) sont obligatoirement affiliés au régime général de sécurité sociale en ce qui concerne la couverture des prestations en nature de l'assurance maladie et maternité.

En effet, du fait de la généralisation du RSA et de la suppression corollaire de l’API, ces dispositions – dont on peut d’ailleurs rappeler qu’elles étaient antérieures à la création de la couverture maladie universelle de base (CMU) – deviennent sans objet. Dans tous les cas, les anciens allocataires de l’API continueront cependant à bénéficier de la couverture des prestations en nature de l’assurance maladie et maternité, puisque :

– soit ils bénéficieront d’une couverture maladie au titre de leur activité professionnelle, s’ils en exercent une et qu’elle est d’une durée suffisante pour leur ouvrir des droits à ce titre ;

– soit, s’ils n’exercent pas d’activité professionnelle ou si l’emploi occupé ne leur permet pas de bénéficier d’une couverture à ce titre, ils seront alors dans une situation ouvrant droit aux prestations en nature de l’assurance maladie-maternité de la CMU de base.

En effet, en application de l’article L. 161-2-1 du code de la sécurité sociale, toute personne qui n'a pas droit, à quelque titre que ce soit (assuré social, ayant droit ou en situation de maintien des droits, par exemple pour les anciens chômeurs), aux prestations en nature d'un régime obligatoire d'assurance maladie, peut demander la CMU de base, sur justification de son identité et de sa résidence stable et régulière, les bénéficiaires de la CMU étant obligatoirement affiliés au régime général.

Les alinéas 6 et 7 du présent article procèdent à une réécriture du 10° de l’article L. 412-8 du même code, aux termes duquel les allocataires du RMI, pour les accidents survenus par le fait ou à l’occasion des actions favorisant leur insertion, bénéficient également, dans des conditions déterminées par décret, des dispositions prévues par le livre IV dudit code relatif aux accidents du travail et aux maladies professionnelles.

La modification apportée consiste à remplacer la référence aux allocataires du RMI par celle de bénéficiaires du revenu minimum garanti mentionné à l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction proposée à l’article 2 du présent projet de loi, puisqu’en effet ceux-ci, n’exerçant pas d’activité professionnelle, ne sont pas couverts à ce titre contre le risque d’accidents du travail.

Dans l’énumération des différentes prestations familiales à laquelle procède l’article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, l’alinéa 8 supprime les dispositions relatives à l’API ainsi qu’à la prime forfaitaire instituée par l’article L. 524-5 du code de l’action sociale et des familles, du fait de l’abrogation de ces deux articles prévue par l’alinéa 9 du présent article.

En effet, l’alinéa 9 abroge l’ensemble du chapitre IV du titre II du livre V du code de la sécurité sociale (articles L. 524-1 à L. 524-7) relatif à l’API, qui institue cette allocation et en définit les conditions d’attribution.

Les principales caractéristiques de l’allocation de parent isolé (API)

L’allocation de parent isolé (API) est servie à toute personne seule depuis moins de 18 mois, enceinte ou ayant un ou plusieurs enfants à charge, sous conditions de ressources (la moyenne des ressources mensuelles des trois derniers mois devant être inférieure au montant maximum de l’API).

Le montant de l’API dépend du nombre d’enfants à charge et se calcule par la différence entre le montant maximum de l’allocation et la totalité de ses ressources, à l’exception de celles précisées par les articles R. 524-3 et suivants du code de l’action sociale et des familles (telles que l’allocation de rentrée scolaire, l’allocation d’éducation spécifique, la prime de naissance, le complément du libre choix du mode de garde ainsi que les bourses scolaires).

Les montants maximum de l’API, qui constitue ainsi une allocation différentielle, s’élèvent actuellement à 566,79 euros par mois pour une femme enceinte et 755,72 euros pour un enfant à charge, plus 188,93 euros par enfant supplémentaire. L’allocation est versée durant douze mois (API courte), sauf si l’un des enfants a moins de trois ans auquel cas elle est versée jusqu’au mois précédant le troisième anniversaire de celui-ci (API longue).

L’article L. 524-5 prévoit par ailleurs un dispositif d’intéressement visant à rendre financièrement plus attractive la reprise d’une activité professionnelle pour les personnes bénéficiaires de cette allocation. En effet, les rémunérations tirées d'activités professionnelles ou de stages de formation qui ont commencé au cours de la période de versement de l'allocation peuvent être exclues, en tout (cumul intégral) ou partie (intéressement proportionnel) du montant des ressources servant au calcul de l'allocation. En outre, l’allocataire qui débute ou reprend une activité a droit à une prime forfaitaire pendant une période déterminée (intéressement forfaitaire), y compris s’il a été mis fin au droit à l’API (pour une présentation détaillée de ce dispositif, cf. supra, à l’article 3 du projet de loi).

L’alinéa 10 du présent article modifie la rédaction de l’article L. 531-5 du même code, relatif au complément de libre choix du mode de garde (CLCM), qui est attribué au ménage ou à la personne qui emploie un assistant maternel agréé ou une personne à domicile pour assurer la garde d’au moins un enfant.

Ce complément est actuellement versé à la condition notamment que le ménage ou la personne concernée dispose d'un minimum de revenus tirés d'une activité professionnelle (soit 377,86 euros pour une personne seule et 755,75 euros pour un couple).

Le dernier alinéa du I de l’article L. 531-5 précité précise toutefois que cette condition de ressources ne s’applique pas aux personnes bénéficiaires du RMI ou de l’API, dès lors que le bénéficiaire de l’une ou l’autre de ces allocations est inscrit dans une démarche d'insertion professionnelle, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État.

Par coordination avec l’article 2 du projet de loi, il est proposé de remplacer la référence à ces deux allocations par celle du RSA.

Pour les mêmes raisons, l’alinéa 11 supprime, à trois reprises, à l’article  L. 552-1 du code de la sécurité sociale, relatif aux conditions de versement des prestations servies mensuellement par les organismes débiteurs de prestations familiales, la référence à l’API et à la prime forfaitaire, respectivement prévues par les articles L. 524-1 et L. 524-5 du même code, ces deux articles étant supprimés par l’alinéa 9 du présent article.

Il en va de même pour le huitième alinéa de l’article L. 553-3 du même code, concernant les cas dans lesquels un même enfant ouvre droit aux prestations familiales et à une majoration de certaines allocations et dont les alinéas 12 et 13 du présent article modifient la rédaction afin de supprimer toute référence à l’API.

L’alinéa 14 correspond également à une mesure de coordination concernant l’article  L. 816-1 du code de la sécurité sociale.

Celui-ci prévoit en effet que le titre Ier du livre VIII de ce code, relatif aux allocations aux personnes âgées, est applicable aux personnes de nationalité étrangère sous réserve qu'elles répondent aux conditions prévues aux articles L. 262-9 et L. 262-9-1 du code de l'action sociale et des familles, relatifs aux conditions d’ouverture des droits au RMI.

Par cohérence avec les dispositions prévues au 2° de l’article L. 262-4 et à l’article L. 262-6 du code de l’action sociale et des familles, tels que réécrits par l’article 2 du projet de loi, qui précisent les conditions d’éligibilité au RSA pour les étrangers et ressortissants européens, il est logiquement proposé de modifier la rédaction de l’article L. 816-1 précité pour qu’il soit fait référence à ces dispositions plutôt qu’aux deux articles susmentionnés.

2. Les dispositions concernant la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc)

 Les conditions actuelles d’ouverture des droits à la CMUc

La protection universelle complémentaire en matière de santé offre, sous conditions de ressources, l’accès à une complémentaire santé gratuite à toute personne résidant en France de manière stable et régulière.

Cette couverture prend en charge, avec dispense d’avance de frais, le forfait journalier hospitalier (qui correspond aux frais d’hébergement des personnes hospitalisées) ainsi que le ticket modérateur (c’est-à-dire la part non prise en charge par l’assurance maladie) pour les soins de ville, hospitaliers et les prescriptions. Pour les prestations dentaires et optiques ainsi que les dispositifs médicaux, les bénéficiaires de la CMUc sont remboursés sur la base du tarif de sécurité sociale augmenté d’un montant forfaitaire défini par arrêté.

Les professionnels de santé sont par ailleurs tenus de respecter les tarifs de la sécurité sociale (c’est-à-dire sans dépassements d’honoraires), sauf en cas d’exigences particulières de l’assuré ou de non-respect du parcours de soins. Il s’agit ainsi d’une couverture complémentaire de bon niveau contre le risque maladie.

Le bénéfice de la CMUc est subordonné à plusieurs conditions concernant notamment les ressources du demandeur. Celles-ci doivent en effet être inférieures à un plafond fixé par décret, qui varie en fonction de la composition du foyer du demandeur et du nombre de personnes à sa charge et s’applique à l’ensemble des ressources effectivement perçues au cours des douze derniers mois.

Montants maximum des ressources ouvrant droit au bénéfice de la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc)

Composition du foyer

Ressources des douze derniers mois

1 personne

7 447 euros (soit 620 euros par mois en moyenne)

2 personnes

11 170 euros

3 personnes

13 404 euros

4 personnes

15 638 euros

Par personne supplémentaire

2 979 euros

NB : plafonds de ressources applicables depuis le 1er juillet 2008

Aux termes de l’article L. 861-2 du code de la sécurité sociale, l’ensemble des ressources du foyer est pris en compte pour la détermination du droit à la CMUc, déduction faite des charges consécutives aux versements des pensions et obligations alimentaires et à l’exclusion :

– de « certaines prestations à objet spécialisé », dont l’article R. 861-10 du même code énumère la liste : ainsi, sont notamment exclues de la « base ressources » de la CMUc l’allocation d’éducation spéciale, l’allocation de rentrée scolaire ou encore les prestations en nature dues au titre des assurances maladie, maternité, invalidité ou de l'assurance accident du travail ;

– et de « tout ou partie des rémunérations de nature professionnelle lorsque celles-ci ont été interrompues ». Ainsi, par exemple, les rémunérations d'activité pendant la période de référence (soit les douze mois précédant la demande) sont affectées d'un abattement de 30 % si le demandeur perçoit l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ou en cas de chômage ou d’interruption de travail de plus de six mois pour maladie (R. 861-1 du même code).

Les aides au logement sont par ailleurs prises en compte à concurrence d'un forfait, qui est fixé par décret en Conseil d'État et déterminé en pourcentage du montant du RMI. Les personnes ayant à leur disposition un logement, qu’elles soient propriétaires ou logées à titre gratuit, se voient également appliquer un « forfait logement » qui est ajouté à leurs ressources.

Montants mensuels du forfait logement

Composition du foyer

Montants en euros

En % du RMI

1 personne

53,75

12 % du RMI 1 personne

2 personnes

107,50

16 % du RMI 2 personnes

3 personnes ou plus

133,03

16,5 % du RMI 3 personnes

NB : montants en vigueur depuis le 1er janvier 2008 pour les bénéficiaires d’allocation logement ou d’APL, les forfaits logement applicables aux personnes propriétaires ou occupant à titre gratuit un logement étant légèrement inférieurs pour les foyers composés de 2 ou 3 personnes

Enfin, les allocataires du RMI ont droit à la CMUc, sans nouvel examen de leur dossier, ce qui n’est en revanche pas le cas pour les bénéficiaires de l’API.

 Les dispositions prévues par le présent article

Les alinéas 15 à 18 du présent article apportent trois modifications à l’article L. 861-2 du code de la sécurité sociale concernant notamment la détermination des revenus pris en compte pour la détermination du droit à la CMUc, soit la « base ressources ».

L’alinéa 16 modifie tout d’abord la rédaction du premier alinéa de l’article L. 861-2 afin de préciser que le RSA ainsi que certaines prestations à objet spécialisé et les rémunérations de nature professionnelles lorsque celles-ci ont été interrompues « peuvent », selon des modalités fixées par voie réglementaire, être exclues, « en tout ou partie », du montant des ressources « servant à la détermination du droit à la protection complémentaire en matière de santé », ou plus exactement de l’ensemble des ressources du foyer pris en compte pour la détermination de ce droit.

Si cette formulation peut légitimement susciter un certain nombre d’interrogations, l’intention du gouvernement est clairement d’exclure en totalité le RSA des ressources prises en compte pour ouvrir droit à la CMUc, l’exposé des motifs du projet de loi soulignant ainsi que « le revenu de solidarité active ne sera pas pris en compte au titre des ressources retenues pour déterminer l’éligibilité à la couverture maladie universelle complémentaire ».

Aussi la rédaction de cet alinéa pourrait-elle être modifiée afin de lever toute ambiguïté sur ce point.

Sur ce fond, le dispositif proposé permet ainsi de maintenir globalement la situation actuelle et d’éviter que des personnes, qui actuellement éligibles à la CMUc, n’en perdent ensuite le bénéfice, comme cela aurait été le cas s’il avait été décidé d’intégrer le RSA dans la base ressources, ce qui aurait pu représenter près de 650 000 personnes.

En outre, il n’aurait qu’un impact marginal sur le nombre de personnes éligibles à la CMUc, puisque :

– les bénéficiaires du RMI ont aujourd’hui droit par principe à la CMUc, y compris s’ils reprennent une activité professionnelle et bénéficient à ce titre de revenus complémentaires liés aux dispositifs d’intéressement ;

– les allocataires de l’API qui seraient aujourd’hui exclus du bénéfice de la CMUc, parce qu’ils ont repris une activité professionnelle et bénéficient à ce titre de mesures d'intéressement et qui pourraient désormais devenir éligibles à la CMUc, du fait de l’exclusion du RSA de la base ressources, ne représenteraient en réalité qu’un nombre très limité de personnes, compte tenu du faible taux d’emploi des allocataires de l’API ainsi du caractère temporaire des dispositifs actuels d’intéressement ;

– enfin, s’agissant des revenus complémentaires dont bénéficieront les allocataires du RSA exerçant une activité professionnelle, qui correspondent à de nouvelles ressources par rapport à la situation actuelle, leur exclusion de la base ressources n’entraînerait par définition aucune augmentation du nombre de personnes éligibles à la CMUc.

Par ailleurs, concernant les conditions de prise en compte des aides au logement dans la base ressources de la CMUc, l’alinéa 17 modifie la rédaction de la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 861-2 précité, afin de remplacer la référence au RMI (le forfait logement applicable à la CMUc étant en effet exprimé en pourcentage de celui-ci), celle du revenu minimum garanti prévu au 2° de l’article L. 262-2 réécrit du code de l’action sociale et des familles, dont l’exposé des motifs indique qu’il sera fixé par voie réglementaire à un niveau égal à celui du RMI actuel.

Il s’agit ainsi là d’une mesure de coordination, les modalités de calcul du forfait logement applicable à la CMUc devant rester inchangées.

Enfin, l’alinéa 18 supprime le deuxième alinéa du même article L. 861-2, qui prévoit que les bénéficiaires du RMI ont droit à la CMUc, c’est-à-dire sans nouvel examen de leur dossier, au double motif que le RMI serait supprimé du fait de la généralisation du RSA et qu’il s’agissait là d’un droit accordé uniquement en fonction, non pas des ressources du demandeur, mais de son seul statut d’allocataire d’un minima social.

3. L’assujettissement d’une partie du RSA à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS)

Les alinéas 19 à 23 du présent article (II) visent, d’autre part, à modifier l’article 14 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, concernant la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), qui est prélevée à la source par application d'un taux de 0,50 % sur le revenu brut et dont sont exonérés certains revenus de solidarité, parmi lesquels le RMI et l’API.

L’alinéa 20 de ce paragraphe procède tout d’abord à une modification rédactionnelle dans le 8° du II de l’article 14 de l’ordonnance, visant à tenir compte du remplacement, depuis le 1er janvier 2006, de l’allocation d’éducation spéciale (AES) par l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (33), en application de l’article 68 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté, des personnes handicapées.

Il est également proposé de supprimer les dispositions qui exonèrent actuellement les revenus de l’API du versement de la contribution sur le remboursement de la dette sociale (CRDS), devenues sans objet avec la suppression de cette allocation.

Complétant le II de l’article 14 par un nouvel alinéa, les alinéas 21 et 22 prévoient d’assujettir à la CRDS la « prestation » prévue à l’article L. 262-1, c’est-à-dire le RSA, à l’exclusion toutefois des montants correspondants à la différence entre « le revenu minimum garanti applicable » – au foyer pourrait-on préciser – « et les ressources de la famille mentionnés au même article  », bien que ni l’un, ni l’autre de ces termes ne figure à l’article L. 262-1. Il conviendrait dès lors de clarifier la rédaction de cet alinéa pour faire plutôt référence à l’article L. 162-2, qui mentionne, lui, le revenu minimum garanti ainsi que les ressources, non pas d’ailleurs de la famille, mais du foyer.

En d’autres termes, le RSA sera assujetti à la CRDS, excepté la fraction de celui-ci qui correspond aux périmètres actuels du RMI ou de l’API.

En conséquence, l’alinéa 23 prévoit que, comme pour les APL ou certaines prestations familiales, la CRDS sera précomptée par l'organisme débiteur, c’est-à-dire la caisse d’allocations familiales, dans les conditions prévues aux articles L. 243-2 du code de la sécurité sociale et 1031 du code rural.

*

La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que les collectivités territoriales, les groupements de collectivités, les établissements publics et les organismes chargés de la gestion d’un service public peuvent recueillir auprès des organismes de sécurité sociale chargés de la gestion d’un régime obligatoire des informations sur un de leurs ressortissants.

Après que le rapporteur a précisé qu’il s’agit de permettre aux collectivités territoriales de recevoir des organismes de sécurité sociale des informations dématérialisées leur permettant de décider de l’attribution de prestations sociales, concernant par exemple les ressources du demandeur, la commission a adopté l’amendement.

La commission a adopté deux amendements, rédactionnel et de coordination, du rapporteur.

La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à permettre au juge des enfants de confier la gestion du RSA servi aux familles monoparentales à un délégué aux prestations familiales lorsque la prestation n’est pas utilisée dans l’intérêt de l’enfant.

Le président Pierre Méhaignerie s’est interrogé sur les raisons pour lesquelles le dispositif proposé ne s’adresse qu’aux familles monoparentales.

M.  Pierre Cardo a demandé si le juge des enfants ne disposait pas déjà d’un tel pouvoir en vertu des textes existants.

Le rapporteur a alors retiré l’amendement, afin d’en améliorer, le cas échéant, la rédaction en examinant l’opportunité d’en étendre le champ d’application.

La commission a ensuite adopté l’article 5 ainsi modifié.

Article 6

Coordinations et droits connexes dans le domaine fiscal

Le présent article regroupe des mesures de coordination de nature fiscale avec l’instauration du RSA. Ces mesures sont de portée variable : certaines sont de pure coordination, le RSA remplaçant le RMI et l’API. D’autres ont des enjeux plus importants, voire considérables :

– Se pose l’épineuse question des « droits connexes » en matière d’exonérations fiscales jusqu’à présent attachés au statut de titulaire du RMI.

– Il est également nécessaire d’assurer l’articulation entre le RSA et la prime pour l’emploi, qui constitue actuellement le principal dispositif de soutien aux revenus du travail modestes.

– L’intégration du nouveau prélèvement sur les revenus du capital dans le bouclier fiscal constitue aussi une mesure de coordination.

1. Coordination avec la suppression des régimes d’intéressement au retour à l’emploi en vigueur

La loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, réformant les dispositifs préexistants d’intéressement, c’est-à-dire de cumul temporaire d’un minimum social et du revenu d’un travail pris ou repris par son bénéficiaire, a établi, pour les prises d’emploi avec un horaire mensuel d’au moins 78 heures, un régime de primes mensuelles forfaitaires (150 ou 225 euros selon la situation de famille) versées du quatrième au douzième mois d’activité. Ces primes ne sont pas assujetties à l’impôt sur le revenu, en application du 9° quater de l’article 81 du code général des impôts.

Les alinéas 2 et 3 suppriment la mention de l’exonération des primes forfaitaires versées aux allocataires du RMI et de l’API, les régimes d’intéressement afférents à ces prestations étant remplacés par le RSA. Il est en revanche conservé une mention de la prime forfaitaire versée le cas échéant aux bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), cette prestation n’étant pas concernée par la présente réforme.

Cette mesure s’appliquera à compter des impositions établies au titre de 2010 (en application de l’article 14 du projet de loi infra).

2. Articulation du RSA avec la prime pour l’emploi

La prime pour l’emploi constitue depuis 2001 le principal dispositif public de soutien au revenu des travailleurs modestes. À ce titre, la question de son articulation avec le RSA se pose nécessairement. Les alinéas 4 et 5 organisent celle-ci.

a) Régime de la prime pour l’emploi

La PPE a été créée par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001, puis considérablement renforcée entre 2005 et 2007 : en application de la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006, complétée par un coup de pouce supplémentaire donné en loi de finances pour 2007, le taux de la PPE aura été, toutes choses égales par ailleurs et hors indexation sur l’inflation, relevé de 2005 à 2007 de 67 % au niveau du SMIC à temps plein et plus que doublé (+114 %) pour un temps partiel.

La PPE est destinée à améliorer la situation financière des personnes disposant de revenus d’activité modestes et par là même à inciter à l’exercice d’une activité professionnelle. Elle prend la forme d’un crédit d’impôt : elle vient en diminution de l’impôt sur le revenu dû et ouvre droit à restitution lorsque son montant est supérieur à celui de l’impôt.

La prime est calculée au titre et sur la base des revenus d’activité professionnelle de chaque membre du foyer fiscal. Les revenus d’activité pris en compte ne doivent être ni inférieurs à un plancher (3 743 euros par an pour les revenus 2007 imposés en 2008), ni supérieurs à un plafond (17 451 euros pour les revenus 2007), les revenus tirés d’une activité à temps partielle étant convertis en équivalent temps plein pour l’appréciation de ce plafond. Ce plafond correspond à peu près à 1,4 fois un SMIC à temps plein (annuel) : la PPE est destinée aux salariés modestes. De même, la conversion en équivalent temps plein des revenus d’un temps partiel vise à cibler exclusivement les salaires horaires modestes. Quant à l’instauration d’un plancher de revenus d’activité, elle écarte la prise en compte du temps très partiel.

La PPE est calculée à partir des revenus d’activité de chaque membre fiscal selon un barème complexe qui la fait culminer au niveau d’un SMIC à temps plein : jusqu’à 12 475 euros de revenus professionnels (2007), elle est égale à 7,7 % de ces revenus et est dégressive pour les revenus plus élevés. Afin d’améliorer la situation des personnes à temps partiel, des majorations ont été établies en leur faveur, le montant total de PPE qu’elles perçoivent restant toutefois inférieur à celui dont bénéficie une personne à temps plein.

La PPE est un dispositif individualisé – dans la logique d’un soutien aux revenus d’activité – mais prend aussi en compte la situation d’ensemble du foyer fiscal, ce qui en fait un système hybride : elle est accordée sous conditions de ressources du foyer fiscal (l’ensemble des revenus du foyer fiscal – le « revenu de référence » – ne doit pas excéder un plafond : pour les revenus de 2007, 16 251 euros pour un célibataire ; 32 498 euros pour un couple) et comprend des majorations pour charges de famille : 83 euros (annuels) pour un couple dont l’un des membres est inactif ; 36 euros par personne à charge ; 72 euros pour le premier enfant à charge des contribuables célibataires ou divorcés qui vivent seuls.

En tant que dispositif de soutien aux revenus du travail de montant modeste, la PPE présente évidemment une grande proximité avec le RSA. Le caractère « familial » que prend partiellement la prime la rapproche également du RSA, mais elle est aussi fondée sur le revenu individuel du travail de chaque membre d’un foyer, ce que ne sera pas du tout le RSA : le RSA conduit au même revenu pour un couple bi-actif cumulant deux salaires de « x » et un foyer de même composition où une seule personne travaille et gagne deux fois « x » ; la PPE, non, comme on peut le constater sur le tableau ci-dessous, où l’on voit par exemple qu’il y a une différence de plus de 1 800 euros par an (150 euros par mois) entre un couple bi-actif de personnes rémunérées chacune au SMIC à temps plein et un couple mono-actif avec un salaire unique de deux SMIC. Par ailleurs, le champ des bénéficiaires potentiels de la PPE est plus large : elle couvre aussi les jeunes travailleurs de moins de vingt-cinq ans, de même que les étrangers travaillent en France même s’ils ne satisfont pas aux critères de durée de résidence du RSA.

Au titre des revenus 2006, le nombre de foyers bénéficiaires de la PPE a été de 8,6 millions, dont 4,6 millions non-imposables. Le coût du dispositif est d’environ 4,5 milliards d’euros.

Montant de la PPE dans divers cas de figure

Situation de famille

Durée d’activité professionnelle

Niveau de revenu d’activité

Montant annuel de PPE prévu pour 2008 (en euros)

Célibataire sans enfant

Temps plein

1 SMIC

952

1.2 SMIC

503

Mi-temps

0.5 SMIC

881

Couple avec un seul actif et deux enfants

Temps plein

1 SMIC

1 107

1,4 SMIC

181

2 SMIC

119

Couple bi-actif avec deux enfants

2 temps pleins

2 x 1 SMIC

1 976

1 temps plein et 1 mi-temps

1 SMIC + 0,5 SMIC

1 905

Source : rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du plan sur le projet de loi de finances pour 2008, tome II, XIIIe législature, n° 276.

b) Subsidiarité de la PPE par rapport au RSA

L’alinéa 4 propose de compléter le II de l’article 200 sexies du code général des impôts par un nouveau paragraphe : cet article est celui qui fixe le régime de la PPE, son II déterminant ses modalités de calcul.

L’alinéa 5 ne supprime pas la PPE pour l’absorber dans le RSA, mais la rend subsidiaire par rapport à ce dernier : il est prévu que l’allocation de RSA dont peut bénéficier un foyer fiscal sera d’abord versée, puis que la PPE auquel ce foyer aurait droit sera réduite du montant de ce RSA.

Le montant total d’allocation de RSA à déduire de la PPE due est celui perçu par l’ensemble des membres du foyer au sens du fisc (tel que défini à l’article 6 du code général des impôts, auquel il est renvoyé) au cours de l’année civile (dont les revenus servent d’assiette au calcul de la PPE). Comme on l’a indiqué supra (voir commentaire de l’alinéa 67 de l’article 2), la notion de foyer fiscal est différente de celle retenue pour l’ouverture et le calcul des droits à RSA.

Toutefois, logiquement, ce montant ne comprend pas la différence entre les revenus propres du foyer et son « revenu minimum garanti » au sens de l’article L. 262-2 du code de l’action social et des familles, c’est-à-dire le montant garanti en fonction de la seule composition du foyer (dans la continuité du RMI et de l’API actuels). Ne sera donc imputée sur la PPE que la part de l’allocation de RSA correspondant à la conservation, en surplus, d’une fraction des revenus du travail, étant rappelé que c’est cette part qui représente le « plus » du RSA par rapport aux minima sociaux préexistants et qui apparaît, dans son objet, comme concurrente de la PPE.

En conséquence :

– Des ménages non éligibles à la PPE, notamment parce que leurs revenus d’activité sont inférieurs à 0,3 SMIC à temps plein par actif, percevront désormais le RSA, y compris la part « chapeau » assise sur le revenu d’activité : ils seraient 0,6 million.

– Certains foyers fiscaux ne percevront que l’allocation de RSA, plus importante, en lieu et place de la PPE dont ils auraient été bénéficiaires en l’absence de réforme. 1,1 million de ménages sont dans cette situation.

– D’autres ménages, estimés à 5,1 millions, n’étant pas éligibles au RSA, continueront à percevoir la seule PPE.

– 0,3 millions de ménages, enfin, devraient cumuler une allocation de RSA et un reliquat de PPE réduit à due concurrence.

Toutes choses égales par ailleurs, nul ne sera « perdant » par rapport à la situation actuelle, les foyers percevant le seul RSA étant « gagnants » : 1,6 million de foyers gagnants devraient voir leur revenu mensuel augmenter en moyenne de 107 euros. Il convient cependant d’être conscient que la perception d’une allocation sociale et celle d’un crédit d’impôt, même s’ils sont équivalents, ne sont pas nécessairement ressenties de la même manière par les bénéficiaires.

Cette mesure s’appliquera à compter des impositions établies au titre de 2009 (en application de l’article 14 du projet de loi infra). Elle devrait entraîner une diminution annuelle d’environ 700 millions d’euros des charges de PPE en régime de croisière (mais pas dès 2009, puisque le RSA versé pour la première fois cette année-là ne sera imputé que sur la PPE calculée sur les revenus de 2009, mais versée en 2010).

3. Coordination concernant la réduction d’impôt pour aide à la création d’entreprise

L’article 200 octies du code général des impôts prévoit une réduction d’impôt sur le revenu au bénéfice des contribuables qui apportent une aide bénévole, sous forme d’une « prestation temporaire de tutorat », à des personnes inscrites comme demandeurs d’emploi ou titulaires du RMI, de l’API ou de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), qui créent ou reprennent une entreprise. Le montant de cette réduction d’impôt est fixé à 1 000 euros par personne accompagnée (1 400 euros si l’aide est apportée à une personne handicapée).

L’alinéa 6 remplace les références au RMI et à l’API dans ce dispositif par une référence au RSA : l’aide apportée à des allocataires du RSA créateurs ou repreneurs d’entreprise ouvrira donc droit à cet avantage fiscal. Cette mesure s’appliquera à compter des impositions établies au titre de 2009 (en application de l’article 14 du projet de loi infra).

4. Coordination en matière de dégrèvements de taxe d’habitation

Un certain nombre d’exonérations de divers prélèvements obligatoires, ainsi que de tarifs privilégiés d’accès aux services publics, sont attachés, par des dispositions législatives ad hoc, à la qualité de bénéficiaire de divers minima sociaux, en particulier du RMI. Ces « droits connexes » sont vivement critiqués, notamment suite aux travaux conduits par Mme Valérie Létard au Sénat, car ils conduisent, d’une manière indirecte et donc opaque, à améliorer la situation financière des bénéficiaires de minima sociaux par rapport à celle des travailleurs modestes qui ne bénéficient pas des mêmes avantages et voient donc leur revenu disponible amputé par les prélèvements en cause. Ce qui est en jeu, c’est la valorisation du travail, l’incitation au travail, mais aussi le sentiment d’iniquité que la connaissance de l’existence de ce type d’avantage peut entretenir. Ces inconvénients seraient évités si les « droits connexes » étaient uniquement accordés en fonction des revenus des personnes concernées et non de leur statut d’allocataire ou non de telle ou telle prestation.

En matière fiscale, le projet de loi comprend plusieurs mesures s’inscrivant dans cette logique.

L’article 1414 du code général des impôts prévoit des exonérations ou des dégrèvements intégraux de la taxe d’habitation afférente à la résidence principale de différentes catégories de personnes : les bénéficiaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (minimum vieillesse) ou de l’allocation supplémentaire d’invalidité ; ceux de l’AAH, lorsque le montant de leurs revenus de l’année précédente n’excède pas une limite fixée au I de l’article 1417 du même code, soit actuellement, en France métropolitaine (34), 9 560 euros, pour la première part de quotient familial (cas d’une personne isolée), majorée de 2 553 euros pour chaque demie part supplémentaire ; les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs, sous la même condition de ressources ; toujours sous cette condition, les contribuables infirmes ou invalides ; les bénéficiaires du RMI…

L’alinéa 8 supprime le dégrèvement d’office des bénéficiaires du RMI, prévu par le III de l’article 1414 précité, ce qui est une conséquence inévitable de la suppression du RMI, mais s’inscrit aussi dans la logique de remise en cause des droits connexes liés au statut qui a été développée supra.

On relèvera en outre que l’article 1414 A du code général des impôts établit par ailleurs, pour toutes les personnes qui ne sont pas visées par l’article 1414 précité comme dégrevées de taxe d’habitation en raison de leur qualité de bénéficiaire de telle ou telle allocation, un système de plafonnement de cette taxe : sous condition de revenu, les contribuables sont dégrevés d’office de la taxe d’habitation afférente à leur habitation principale pour la fraction de leur cotisation qui excède 3,44 % de leur revenu fiscal de référence diminué d’un abattement fixé, en France métropolitaine, à 4 877 euros pour la première part de quotient familial et majoré de 1 409 euros pour les quatre premières demies parts et de 2 493 euros pour chaque demie part supplémentaire à compter de la cinquième. Cela signifie en principe (sous réserve du « plafonnement du plafonnement » qui sera évoqué infra) qu’une personne isolée ayant jusqu’à 4 877 euros de revenu ne paie et ne continuera à payer de toute façon aucune taxe d’habitation : ce seuil est proche du montant annuel du RMI auquel peut prétendre la même personne isolée, soit 5 375 euros. En outre, en tout état de cause, l’allocation de RSA ne sera pas prise en compte dans le revenu fiscal de référence (de même que le RMI actuellement) et ses bénéficiaires resteront donc en principe exonérés de taxe d’habitation, sauf à disposer d’autres revenus relativement significatifs (à hauteur de l’abattement susmentionné).

Les exonérations ou dégrèvements prévus à l’article 1414 précité sont subordonnés au fait que l’habitation concernée soit occupée dans les conditions fixées à l’article 1390 du code précité, c’est-à-dire soit par le seul contribuable bénéficiaire de l’avantage fiscal, soit par celui-ci avec un conjoint, des personnes à charge au sens du droit fiscal, ou d’autres titulaires de la même allocation que lui. Toutefois, le IV de l’article 1414 précité instaure une exception à cette règle : les contribuables âgés de plus de 60 ans ou bien veufs dont les revenus n’excèdent pas les plafonds qui ont été indiqués supra peuvent bénéficier d’un dégrèvement de taxe d’habitation même s’ils hébergent leurs enfants majeurs (qui ne peuvent pas nécessairement être considérés comme des personnes à charge pour le fisc), dès lors que ces enfants sont inscrits comme demandeurs d’emploi et ne disposent pas de ressources supérieures au RMI.

L’alinéa 9 supprime cette référence au RMI, celui-ci disparaissant, et la remplace par une référence au « montant de l’abattement fixé au I de l’article 1414 A » du code précité, soit, en France métropolitaine actuellement, comme on l’a indiqué supra, 4 877 euros pour la première part de quotient familial, majoré de 1 409 euros pour les quatre premières demies parts et de 2 493 euros pour chaque demie part supplémentaire à compter de la cinquième. Au regard du montant du RMI d’une personne isolée susmentionné, cette nouvelle condition quant au revenu des enfants hébergés est peu différente mais un peu plus stricte que celle en vigueur.

Le droit commun prévoit par ailleurs (III de l’article 1414 A du code précité) une réduction des dégrèvements en vigueur en cas de hausse du taux global de la taxe d’habitation par rapport à son niveau atteint en 2000 (il s’agit de ne pas mettre de fait à la charge de l’Etat, par le biais du financement des dégrèvements, les conséquences des hausses de taux votées par les collectivités) : cette réduction s’élève au produit de la base nette imposable par cette hausse de taux.

Ce « plafonnement du plafonnement » réduit de fait considérablement la portée du dégrèvement général de taxe d’habitation pour les personnes à faible revenu fiscal.

L’alinéa 11 a donc pour objet de neutraliser les effets de la réduction du dégrèvement décrite supra pour les personnes dégrevées de taxe d’habitation parce que leur revenu est inférieur aux montants d’abattements fixés par l’article 1414 A précité (qu’elles perçoivent ou non le RSA).

Aux termes de l’article 14 du projet de loi, l’ensemble des dispositions concernant la taxe d’habitation seront applicables à compter des impositions dues au titre de 2009.

D’après des estimations des services fiscaux, leur incidence sur le coût total des dégrèvements de taxe d’habitation sera mineure (de l’ordre de 36 millions d’euros en moins). Certes, à situation de revenus constante, un certain nombre de ménages actuellement bénéficiaires du RMI mais détenteurs d’un revenu fiscal significatif – ou qui bénéficient du maintien du dégrèvement de taxe d’habitation pendant un an après la fin de la perception du RMI que prévoit le droit positif – seront désormais assujettis ou verront leur taxe augmenter ; cependant, dans l’autre sens, du fait de la mesure inscrite à l’alinéa 11 supra, de nombreux ménages non bénéficiaires du RMI bien que leur revenu fiscal soit nul ou très faible verront leur taxe d’habitation réduite, voire supprimée. Ainsi, 240 000 ménages allocataires du RMI bien que détenteurs d’un revenu fiscal supérieur au montant de l’abattement prévu à l’article 1414 A du code général des impôts (soit, on le rappelle, 4 877 euros par an hors allocation de RMI, pour une personne seule), pourraient, à situation égale, verser environ 40 millions d’euros de taxe d’habitation dont ils sont jusqu’à présent exonérés. Mais dans l’autre sens, toujours à situation constante, 240 000 ménages non bénéficiaires du RMI mais dont le revenu fiscal est aujourd’hui nul ou très faible seraient désormais exonérés de taxe d’habitation (ou assujettis à une cotisation inférieure au seuil de perception, ce qui revient au même).

5. Coordination en matière de dégrèvements de redevance audiovisuelle

Depuis la réforme de la redevance audiovisuelle entrée en vigueur en 2005, les conditions de dégrèvement pour motifs sociaux de ce prélèvement sont alignées sur le régime des exonérations et dégrèvements de taxe d’habitation (sous réserve des mesures dites de « droit acquis » prises pour maintenir le bénéfice des dégrèvements préexistants de redevance aux personnes âgées ou handicapées qui en bénéficiaient antérieurement à la réforme bien qu’assujetties à la taxe d’habitation). Sont donc dégrevées de redevance les catégories qui ont été mentionnées supra à propos de la taxe d’habitation, et le remplacement du RMI par le RSA implique de la même façon des mesures d’adaptation.

L’ensemble de ces dégrèvements de redevance pour motifs sociaux, inscrits à l’article 1605 bis du code général des impôts, représentent un coût, pris en charge par le budget de l’État, d’environ 500 millions d’euros (en 2006), pour 2,3 milliards de produit de redevance encaissé ; ils bénéficient à 5 millions de foyer (pour 20 millions effectivement assujettis).

L’alinéa 13 supprime le dégrèvement automatique de redevance des bénéficiaires du RMI, compte tenu de la suppression de cette prestation.

L’alinéa 14 établit a contrario un nouveau cas de dégrèvement intégral de redevance : celui où les revenus du contribuable sont nuls. Il s’agit naturellement des revenus au sens du fisc, donc hors allocations sociales de type RSA, le II de l’article 1414 A du code général des impôts, auquel il est fait référence, précisant notamment que le revenu s’entend du revenu du foyer fiscal du contribuable au nom duquel la taxe est établie, que lorsque la taxe d’habitation est établie au nom de plusieurs personnes appartenant à des foyers fiscaux distincts, le revenu s’entend de la somme des revenus de chacun des foyers fiscaux de ces personnes, qu’enfin, en cas de cohabitation avec des personnes qui ne font pas partie des foyers fiscaux des personnes précitées et pour lesquelles la résidence constitue leur habitation principale, le revenu s’entend de la somme des revenus de chacun des foyers fiscaux des personnes au nom desquelles l’imposition est établie ainsi que des revenus de chacun des foyers fiscaux des cohabitants dont les revenus excèdent une limite fixée actuellement, pour une personne célibataire en métropole, à 9 560 euros.

Ce dispositif devrait bénéficier à environ 205 000 foyers (actuellement assujettis à la redevance car non bénéficiaires du RMI) quand il s’appliquera en 2010.

Quant à l’assujettissement des bénéficiaires actuels du RMI dont le revenu fiscal n’est pas nul, il sera progressif. Les alinéas 15 à 20 instaurent en effet un régime transitoire de maintien du dégrèvement de redevance pour eux :

– Ce dispositif est destiné aux personnes bénéficiant du RMI en 2009, sous réserve qu’elles occupent leur habitation dans les conditions prévues à l’article 1390 du code général des impôts, c’est-à-dire soit seules, soit avec un conjoint et/ou des personnes à charge au sens du droit fiscal et/ou d’autres titulaires du RMI.

– Ce dégrèvement, de droit en 2009 pour les personnes susmentionnées, sera maintenu en 2010 et 2011 sous deux conditions cumulatives : d’une part les revenus de l’année précédente – au sens du « revenu fiscal de référence », donc hors allocation de RSA ne devront pas excéder le montant de l’abattement mentionné au I de l’article 1414 A du code précité, soit en France métropolitaine 4 877 euros pour la première part de quotient familial, majoré de 1 409 euros pour les quatre premières demies parts et de 2 493 euros pour chaque demie part supplémentaire à compter de la cinquième ; d’autre part, le redevable devra être bénéficiaire du RSA.

En outre, pour les personnes cessant de bénéficier du RMI au cours de l’année 2008, l’alinéa 6 de l’article 14 infra prévoit pour 2009 un maintien de leur dégrèvement de redevance (et de taxe d’habitation).

6. Intégration du nouveau prélèvement sur les revenus du capital au bouclier fiscal

Comme on le sait, l’article 1er du code général des impôts dispose que « les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 50 % de ses revenus » et renvoie à l’article 1649-0 A du même code pour l’application de ce principe, appelé « bouclier fiscal », qui passe par la restitution des impôts perçus au-delà du seuil susmentionné aux contribuables concernés. Le coût annuel global du bouclier fiscal a été évalué, lorsqu’il a été établi dans sa forme actuelle en 2007, à 810 millions d’euros, pour environ 230 000 bénéficiaires potentiels.

L’article 1649-0 A comporte une liste exhaustive d’impôts à prendre en compte pour déterminer le droit à restitution éventuel des contribuables.

Cette liste comprend l’impôt sur le revenu, l’impôt de solidarité sur la fortune, les taxes foncières, la taxe d’habitation et l’ensemble des prélèvements sociaux sur les revenus présentant un caractère fiscal (hors cotisations sociales), à savoir : la CSG ; la CRDS ; le prélèvement spécifique de 2 % qui existe déjà sur les revenus du capital au bénéfice de divers organismes de sécurité sociale ; la contribution de 0,3 % sur les mêmes revenus établie au bénéfice de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Se voulant cohérent avec la logique d’universalité du bouclier fiscal, le projet de loi propose que le nouveau prélèvement de 1,1 % sur les revenus du capital destiné à financer le RSA soit également pris en compte par ce mécanisme, ce qui accroîtra les restitutions opérées au bénéfice des contribuables concernés (d’un montant qui serait de l’ordre de 40 millions d’euros). L’alinéa 21 inscrit donc formellement le nouveau prélèvement dans la liste des impositions couvertes par le bouclier. Cette mesure s’appliquera dès l’imposition des revenus de 2008 (en application de l’article 14 du projet de loi infra).

7. Suppression des dispositifs d’acomptes sur la prime pour l’emploi

Dès l’origine, le rattachement de la PPE à l’impôt sur le revenu a soulevé des difficultés liées au décalage entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt assis dessus, qui est liquidé à l’automne de l’année suivant cette perception. La PPE ne peut donc être déterminée qu’avec une année et demie de retard par rapport au début de la période d’activité y ouvrant droit, ce qui réduit son caractère incitatif à l’emploi.

Dans un premier temps, pour répondre à cette problématique, la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 a créé un acompte de prime pour l’emploi d’un montant forfaitaire de 250 euros, qui a ensuite été porté à 400 euros. Ce dispositif est inscrit à l’article 1665 bis du code général des impôts. Cet acompte s’adresse à des publics spécifiques : il s’agit des personnes qui reprennent un emploi pour au moins quatre mois suite à une période d’au moins six mois au cours de laquelle elles étaient inscrites comme demandeurs d’emploi ou bénéficiaires de certaines prestations sociales (RMI, API, mais aussi allocation aux adultes handicapés, allocations parentales d’éducation à temps plein, etc.).

La loi n° 2005-1719 de finances pour 2006 a ensuite instauré un système d’acomptes mensuels sur la PPE pour toutes les personnes ayant reçu des versements (35) de prime l’année précédente, inscrit à l’article 1665 ter du code général des impôts : il a été prévu que de janvier à juin, leur seraient versés des acomptes égaux au douzième de leur prime de l’année précédente (sous réserve que les acomptes ainsi calculés atteignent 15 euros par mois). Ces versements, s’imputant sur la PPE calculée pour l’année en cours (sur les revenus de l’année précédente), font l’objet d’une régularisation lors du calcul de l’impôt de l’année en cours qui donne lieu, soit au versement par l’administration d’un complément de prime, soit à la restitution du trop-perçu par le contribuable. Ce mécanisme permet donc une forme de mensualisation de la PPE.

Outre qu’il entraîne pour l’État des coûts de trésorerie (anticipation des versements de PPE), ce système a toutefois été critiqué à cause de l’ampleur des régularisations qu’il implique : on estime que 18 % des personnes percevant la prime pour l’emploi une année n’y ont plus droit l’année suivante, soit parce que leurs revenus deviennent trop élevés, soit parce qu’elles perdent leur emploi. Dès 2006, il est apparu que plus de 250 000 foyers avaient perçu des acomptes supérieurs au montant définitif de leur PPE ; le gouvernement a alors annoncé un examen au cas par cas des demandes de restitution… La loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a ensuite rendu optionnel le dispositif d’acomptes (le contribuable doit en demander le bénéfice avant le 1er mars) afin d’en réduire la portée en le limitant aux contribuables ayant des raisons de penser qu’ils n’auraient pas de restitution à opérer (et bien informés…).

La gestion de ces systèmes d’acomptes deviendrait encore plus complexe s’il fallait les combiner avec l’imputation du RSA sur la PPE qui est prévue par la présente réforme (cf. alinéa 5 du présent article supra). L’alinéa 22 propose donc de supprimer les deux systèmes d’acomptes sur la PPE.

Cette mesure s’appliquera à compter des impositions établies au titre de 2009 (en application de l’article 14 du projet de loi infra).

*

La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

La commission a examiné un amendement de M. Christophe Sirugue excluant du bouclier fiscal la contribution additionnelle sur les revenus du patrimoine instituée par le projet de loi.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement, puis a adopté l’article 6 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 6

Critères d’attribution des aides sociales par les collectivités territoriales

La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que le bénéfice du RSA ne peut constituer un critère d’attribution par les collectivités territoriales d’une prestation ou d’un avantage tarifaire dans l’accès à un service public.

Le rapporteur a expliqué que la formulation, par la négative, de ces dispositions vise à concilier le principe de libre administration des collectivités territoriales avec la volonté d’éviter que des aides sociales soient attribuées en fonction d’un « statut » de bénéficiaire du RSA plutôt, par exemple, qu’en fonction de critères liés aux ressources ou aux charges familiales du demandeur, dans la continuité des dispositions du projet de loi concernant les droits connexes.

Relevant que les collectivités territoriales définissent déjà leurs barèmes d’aides en fonction de tels critères, et non pas de façon automatique, M. Roland Muzeau s’est déclaré opposé à un amendement qui leur impose ainsi une contrainte de nature législative.

Faisant observer qu’au contraire, un certain nombre de collectivités territoriales accordent des aides sociales en fonction du seul statut de RMIste, à l’instar de la région Île-de-France en matière de transports locaux, M. Benoist Apparu a souhaité savoir si l’amendement aurait pour conséquence d’obliger les collectivités à définir de nouveaux critères d’attribution de leurs aides.

M. Pierre Cardo a constaté que chaque collectivité détermine aujourd’hui librement les éléments qu’elle souhaite prendre en compte pour attribuer les différents types d’aides. Même si certaines décisions prises dans ce cadre n’ont sans doute pas été pertinentes, l’amendement, qui revient sur les compétences transférées aux collectivités en matière d’aide sociale par les lois de décentralisation, soulève de sérieuses difficultés en termes de constitutionnalité.

Indiquant avoir déposé, après l’article 7, un amendement allant dans le même sens que celui du rapporteur sur cette question des droits connexes, M. Francis Vercamer a mis en garde contre le risque d’enfermer les bénéficiaires dans des catégories ayant pour effet de créer, à ressources égales ou très proches, des discriminations entre ceux qui bénéficient ou pas du RSA.

Rappelant que le projet de loi entraîne la disparition du RMI, le rapporteur a précisé que les collectivités territoriales, qui fondaient l’attribution d’une aide sociale ou d’un avantage tarifaire sur cette allocation, devront donc à nouveau délibérer pour définir leurs critères d’attribution. Précisément, en cohérence avec la logique globale du texte, si l’on veut éviter l’apparition de trappes à exclusion, il ne faut pas que cette décision soit prise en fonction du seul RSA mais se fonde sur des critères de ressources ou de situation familiale. L’amendement de M. Francis Vercamer va effectivement dans le même sens, mais sa rédaction paraît peut-être moins satisfaisante.

Soutenant la position exprimée par le rapporteur, le président Pierre Méhaignerie a insisté sur la nécessité de ne pas susciter de sentiment de frustration entre des foyers, bénéficiant ou non du RSA, dont les différentiels de revenus seraient très faibles.

M. Jacques Domergue s’est interrogé sur la portée de l’amendement, dès lors qu’un président de conseil général pourrait de toute façon déterminer les conditions d’attribution des aides accordées par le département.

M. Benoist Apparu a estimé qu’en effet, des dispositifs tels que celui mis en place dans la région Île-de-France, qui accordent la gratuité totale des transports aux bénéficiaires du RMI, conduisent à des inégalités, par exemple par rapport à des personnes qui travaillent à temps partiel, et constituent un véritable frein à l’emploi, en jugeant dès lors sain d’inciter les collectivités territoriales à délibérer dans un sens n’accentuant pas davantage de tels écarts de situation, comme ce serait le cas par l’attribution d’une aide en fonction du statut de la personne concernée.

Soulignant qu’en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, celles-ci peuvent actuellement attribuer des aides en fonction de différents critères, M. Étienne Pinte a demandé si l’amendement du rapporteur revenait à leur interdire de se fonder sur le seul statut de bénéficiaire du RSA pour ce faire.

Le rapporteur a convenu que l’exercice était juridiquement difficile, mais qu’il convenait d’éviter que ne soient pas transposés au RSA les problèmes que pose aujourd’hui l’attribution d’aides au regard du RMI. En tout état de cause, l’adoption de l’amendement permettra d’engager ce débat important en séance publique.

La commission a adopté l’amendement.

Article 7

Coordinations diverses

Le présent article procède à trois coordinations essentiellement formelles.

L’alinéa 2 modifiant l’article L. 331-2 du code de la consommation concerne les procédures de surendettement. Lorsqu’elles rééchelonnent les dettes des ménages, les commissions de surendettement des particuliers doivent selon cet article veiller à ce qu’« une partie des ressources nécessaire aux dépenses courantes » leur soient « réservées par priorité ». Ce « reste à vivre » ne peut être inférieur, précise le code, au montant du RMI dont bénéficierait le ménage. Compte tenu de la suppression du RMI, il est proposé de se référer désormais au « revenu minimum garanti mentionné à l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles », c’est-à-dire au montant calculé selon la composition du foyer, dans la continuité du RMI, hors le supplément RSA consistant dans le maintien d’une fraction des revenus d’activité. Il est toutefois à noter que ledit « revenu minimum garanti » est majoré pour les parents isolés en application du nouvel article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles, dans la continuité de l’actuelle API ; la présente mesure pourrait donc conduire, selon la manière dont elle sera interprétée, à améliorer quelque peu le reste à vivre des familles monoparentales surendettées.

L’alinéa 3 correspond à des coordinations de conséquence de celle à laquelle il est procédé à l’alinéa 2.

De même, l’alinéa 4 supprime une référence à l’API dans le code la construction et de l’habitation, cette allocation étant supprimée.

*

Par coordination avec le débat ayant eu lieu à l’article 5, le rapporteur a retiré un amendement permettant au juge des enfants de confier la gestion du RSA des familles monoparentales à un délégué aux prestations familiales.

La commission a adopté l’article 7 sans modification.

Après l’article 7 

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer tendant à mettre fin au délai de carence en matière d’allocations de logement.

Le rapporteur ayant admis que la question posée par l’amendement est pertinente mais qu’il serait plus opportun d’en réserver l’examen à un prochain projet de loi sur le logement, la commission a rejeté l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a ensuite rejeté trois amendements de M. Francis Vercamer, le premier posant le principe de l’attribution des aides sociales extralégales sur la seule base des ressources et de la composition du foyer des bénéficiaires, le deuxième supprimant le délai de carence en matière d’allocations de chômage et le dernier relatif à l’évaluation du dispositif du RSA.

TITRE III

POLITIQUES D’INSERTION

Article 8

Organisation départementale du dispositif d’insertion

L’article 8 du projet de loi a pour objet de modifier le code de l’action sociale et des familles afin de procéder à une nouvelle organisation de la gouvernance des dispositifs d’insertion à l’échelle territoriale.

Le dispositif mis en place par l’article 8 s’inscrit dans le cadre d’une politique décentralisée dont le principe est affirmé dès l’article 1er du projet de loi (cf. supra) qui rétabli dans le code de l’action sociale et des familles un article L. 115-2 énonçant que « les politiques d’insertion relèvent de la responsabilité des départements » (alinéa 9 de l’article 1er).

Le de l’article 8 procède à une réécriture globale de la section 1 (« Dispositif départemental d’insertion ») du chapitre III (« Actions d’insertion ») du titre VI (« Lutte contre la pauvreté et les exclusions ») du livre II (« Différentes formes d’aide et d’action sociales ») du code de l’action sociale et des familles. Il renomme la section 1 : « Organisation départementale du dispositif d’insertion » et celle-ci ne compte désormais plus que deux articles nouveaux : les articles L.263-1 et L. 263-2.

La nouvelle organisation départementale du dispositif d’insertion se caractérise par un élargissement du périmètre de compétence des conseils généraux en matière d’insertion, par une simplification de l’architecture institutionnelle afin de créer les conditions de plus grandes marges de manœuvre des politiques d’insertion et par la création d’un nouveau cadre facultatif d’intervention destiné à impliquer l’ensemble des partenaires de l’insertion dans des actions coordonnées.

 Le champ d’application de la compétence des départements en matière d’insertion est étendu

Le lien qui existait dans l’ancien article L. 263-1 entre les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion et la politique des départements en matière d’insertion disparaît.

Le périmètre de compétence des conseils généraux dans la conduite des actions d’insertion est donc élargi et dépasse désormais le seul périmètre des anciens bénéficiaires du RMI.

 L’architecture institutionnelle du dispositif départemental est simplifiée

La réécriture globale de la section 1 fait disparaître l’existence légale d’organismes aujourd’hui obligatoirement associés aux politiques d’insertion menées à l’échelle du département comme les conseils départementaux d’insertion (ancien article L. 263-2) et les commissions locales d’insertion (ancien article L. 263-10) dont les conditions de fonctionnement étaient jusque là très inégales d’un département à l’autre.

Il restera certes toujours loisible aux présidents de conseils généraux de s’entourer des organismes qu’ils jugeront utiles pour assumer leur responsabilité en matière de politiques d’insertion mais ils n’y seront plus tenu par la loi et bénéficieront en conséquence de plus de liberté et de souplesse dans l’organisation de l’insertion à l’échelle départementale. Il convient néanmoins de souligner que l’ensemble des missions qu’assumaient antérieurement les commissions locales d’insertion ne disparaissent pas pour autant avec elles. Si leur intervention en matière de programmation des actions locales disparaît pour laisser plus de liberté aux présidents de conseils généraux, la mission qu’elles remplissaient parallèlement en donnant leur avis sur certaines décisions individuelles comme les décisions de suspension d’allocation par exemple, est désormais assurée par les « équipes pluridisciplinaires » composées de professionnels de l’insertion sociale et professionnelle que le président du conseil général constitue aux termes du nouvel article L. 262-39 introduit par l’article 2 du projet de loi (cf. supra).

Parallèlement à la disparition des conseils départementaux d’insertion et des commissions locales d’insertion, la loi préserve dans la nouvelle organisation départementale du dispositif d’insertion certains éléments de continuité puisque le nouvel article L. 263-1 (alinéa 5 de l’article 8) maintien l’obligation de mettre en place un programme départemental d’insertion. Celui-ci, qui continue à devoir être adopté par les conseils généraux avant le 31 mars de chaque année, recouvre désormais, conformément à l’extension du champ d’application de la compétence des départements en matière d’insertion, un vaste champ puisqu’il « définit la politique départementale d’accompagnement social et professionnel, recense les besoins d’insertion et l’offre locale d’insertion et planifie les actions d’insertion correspondantes ».

 Un nouveau cadre facultatif de coordination est mis en place pour les partenaires de l’insertion

La principale innovation de la nouvelle organisation départementale du dispositif d’insertion résulte du nouvel article L. 263-2 qui ouvre aux partenaires de l’insertion la faculté de conclure « un pacte territorial pour l’insertion » afin de mettre en œuvre le programme départemental d’insertion dont l’existence est réaffirmée.

Ce nouveau pacte territorial s’adresse au département, à l’Etat, à l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail c'est-à-dire l’institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des Associations pour emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC), aux organismes compétents en matière d’insertion sociale, aux organismes mentionnée à l’article L. 262-17 c'est-à-dire des organismes auprès desquels il est possible d’effectuer un dépôt de demande de revenu de solidarité active, aux collectivités territoriales intéressées et plus largement à toute partie concernée.

L’objet de ce pacte est notamment de définir les modalités de coordination des actions entreprises par les parties au pacte pour favoriser l’insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du revenu de solidarité active.

L’alinéa 7 de l’article 8 précise que ce pacte peut prévoir le concours de la région aux politiques territoriales d’insertion au titre de ses responsabilités en matière de formation professionnelle, tandis que l’alinéa 8 dispose que ce pacte peut faire l’objet de déclinaisons locales au niveau infra-départemental, dont le nombre et le ressort sont arrêtés par le président du conseil général.

Le de l’article 8 procède à certaines abrogations et renumérotations d’articles qui découlent de la réécriture globale de la section 1.

En premier lieu, la section 2 (« Dispositif local d’insertion »), relative au rôle de la commission locale d’insertion et du programme local d’insertion est abrogée. L’ensemble des missions précédemment assurées par ces commissions locales d’insertion qui voient leur existence supprimée par la loi est désormais renvoyé à la libre organisation des conseils généraux, à l’exception des deux missions consistant à donner des avis sur les suspensions de versement des allocations et sur les amendes administratives, qui sont désormais transférées par la loi aux « équipes pluridisciplinaires » créées par le nouvel article L. 262-39 introduit par l’article 2 du projet de loi (cf. supra).

S’agissant des autres dispositifs locaux d’insertion, la possibilité de déclinaisons locales du nouveau pacte territorial pour l’insertion destiné à mettre en œuvre le programme départemental d’insertion est par ailleurs désormais mentionnée dans la nouvelle section 1 relative à l’organisation départementale du dispositif d’insertion.

En second lieu, la section 3 (« Dispositif national d’insertion ») est également abrogée. Cette abrogation relève d’un nécessaire toilettage du code de l’action sociale et des familles, puisque cette section ne contenait plus aucun article depuis la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI et créant le RMA.

L’abrogation des sections 2 et 3 a pour conséquence logique que la section 4 (« Fonds d'aide aux jeunes en difficulté ») devient la section 2 et que ses articles L. 263-15 et L. 263-16 sont renumérotés. Le projet de loi indique toutefois par erreur que ces articles sont renumérotés L. 263-2 et L. 263-3. Pour être cohérente, la nouvelle numérotation des articles de la section 2 doit en effet être L. 263-3 et L. 263-4 puisque la section 1 se termine avec l’article L. 263-2.

Enfin, le 2° procède, dans une logique de coordination avec la nouvelle numérotation introduite, à une adaptation des références des différents renvois opérés au sein de la nouvelle section 2. Toutefois, du fait de l’erreur signalée ci-dessus, et contrairement à ce qu’indique le projet de loi (« A l’article L. 263-3, la référence : « L. 263-15 » est remplacée par la référence : « L. 263-2 »), il faudrait logiquement indiquer : « à l’article L. 263-4, la référence : « L. 263-15 » est remplacée par la référence : « L. 263-3 » ». 

Le de l’article 8 abroge l’article L. 263-18 du code de l’action sociale et des familles, qui dispose que les personnes bénéficiant du droit à l'allocation de parent isolé (API) peuvent souscrire l'engagement de participer, en tenant compte de leur situation particulière, aux activités d'insertion sociale et professionnelle prévues pour les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion. En effet, avec la généralisation du revenu de solidarité active, les anciens allocataires de l’API sont désormais directement concernés, au titre de l’alinéa 94 de l’article 1er, par la section 3 (« Droits et devoirs du bénéficiaire du revenu de solidarité active ») du chapitre II (« Revenu de solidarité active ») du titre VI (« Lutte contre la pauvreté et les exclusions ») du livre II (« Différentes formes d’aide et d’action sociales ») du code de l’action sociale et des familles. Les anciens bénéficiaires de l’API sont donc désormais soumis obligatoirement, et non plus de façon facultative, à un certain nombre de droits et de devoirs, même si il est tenu compte dans l’exercice de ces derniers des sujétions particulières, notamment en matière de garde d’enfants, auxquelles ceux-ci sont astreints.

Du fait de l’abrogation des sections 2 et 3 du chapitre III (« Actions d’insertion ») du titre VI (« Lutte contre la pauvreté et les exclusions ») du livre II (« Différentes formes d’aide et d’action sociales ») opérée par le 2° de l’article 8 et de l’abrogation de l’article L. 263-18 du code de l’action sociale et des familles relatif aux bénéficiaires de l’allocation de parents isolés, la section 5 (« Personnes bénéficiaires de l’allocation de parents isolé ») du chapitre III du titre VI du livre II devient logiquement la section 3. Elle est renommée « Dispositions communes » et ne contient plus qu’un seul article, l’ancien article L. 263-19 précisant que, sauf disposition contraire, les mesures d'application du chapitre III sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. Cet article doit toutefois être renuméroté L. 263-5, et non L. 263-4 comme le prévoit à tort le projet de loi du fait de l’erreur mentionnée précédemment qui se répercute sur l’ensemble du chapitre III.

*

La commission a examiné un amendement du rapporteur tendant à obliger le département à conclure avec les parties intéressées un pacte territorial pour l’insertion destiné à mettre en œuvre le programme départemental d’insertion, rectifié à la demande de M. Francis Vercamer afin d’associer les maisons de l’emploi ou, à défaut, les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE) à la conclusion du pacte territorial d’insertion.

La commission a adopté l’amendement ainsi rectifié. En conséquence, deux amendements identiques de MM. Francis Vercamer et Roland Muzeau tendant également à rendre obligatoire la conclusion d’un pacte sont devenus sans objet.

Le rapporteur ayant considéré qu’il ne fallait pas accroître excessivement la complexité de l’organisation départementale du dispositif d’insertion, la commission a rejeté un amendement de M. Francis Vercamer ayant pour but d’associer les organisations syndicales de salariés reconnues représentatives et les chambres consulaires à la conclusion du pacte territorial d’insertion définissant notamment les modalités de coordinations des actions entreprises par les parties au pacte pour favoriser l’insertions sociale et professionnelle des bénéficiaires du revenu de solidarité active.

Après que le rapporteur a émis un avis favorable, tout en soulignant que la région serait, de fait, acteur incontournable du dispositif en raison de sa compétence en matière de formation professionnelle, la commission a adopté deux amendements identiques de M. Francis Vercamer et de M. Roland Muzeau, prévoyant un concours systématique et non simplement facultatif de la région aux politiques territoriales d’insertion au titre de la formation professionnelle.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Francis Vercamer visant à prévoir le concours des chambres consulaires dans le dispositif des politiques territoriales d’insertion.

M. Francis Vercamer a fait valoir qu’on oublie trop souvent les entreprises dans ce type de dispositif.

Le président Méhaignerie a indiqué que, si en France tout est dans tout et inversement, il ne faut pas pour autant alourdir trop les textes.

Après que le rapporteur a émis un avis défavorable en pointant les risques de complexification du dispositif, la commission a rejeté l’amendement.

Avec l’avis favorable du rapporteur, la commission a ensuite adopté deux amendements identiques, l’un de M. Francis Vercamer, l’autre de M. Roland Muzeau, visant à rendre systématiques les déclinaisons locales du pacte territorial d’insertion.

La commission a adopté un amendement du rapporteur de rectification d’erreurs dans la numérotation des articles des sections 2 et 3 du chapitre III du titre VI du livre II du code de l’action sociale et des familles.

La commission a adopté l’article 8 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 8

Statut juridique des personnes accueillies dans des organismes d’accueil communautaire et d’activités solidaires

La commission a ensuite examiné deux amendements identiques de M. Étienne Pinte et de M. Christophe Sirugue, dont l’objet est de donner un statut juridique aux personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires de type « communautés Emmaüs ».

M. Étienne Pinte a précisé que ces dernières existent maintenant depuis 1949 : 120 communautés accueillent aujourd’hui près de 8 000 hommes et femmes en difficulté. Les compagnons exercent une activité non salariée dont il convient de préciser la spécificité de fonctionnement et la rendre pérenne. De manière plus large, ce statut permettra de reconnaître l'intérêt du modèle innovant et original proposé par le mouvement Emmaüs ou d’autres associations en matière d'insertion sociale.

Le texte de l'amendement prévoit également l'encadrement de ce nouveau statut par un contrôle de l'Etat et la mise en place d'un processus d'agrément des organismes concernés.

Le président Pierre Méhaignerie et M. Roland Muzeau ont approuvé l’amendement.

Avec l’avis favorable du rapporteur, les amendements ont été adoptés.

Article 9

Adaptation et harmonisation du cadre juridique et financier des structures d’insertion par l’activité économique et dispositions de coordination dans le code du travail

Cet article vise principalement à moderniser le fonctionnement des structures d’insertion par l’activité économique, dans le prolongement des conclusions du Grenelle de l’insertion, qui a permis d’engager une très large concertation avec l’ensemble des acteurs concernés, entre novembre 2007 et mai 2008.

1. Diverses dispositions de coordination dans le code du travail

L’alinéa 2 du présent article abroge tout d’abord les 3° et 5° de l’article L. 1111-3 du code du travail, en application desquels les titulaires d'un contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) ou d'un contrat d'avenir (CAV) ne sont pas pris en compte dans le calcul des effectifs de l’entreprise, par coordination avec l’article 12 du projet de loi, qui supprime ces deux catégories de contrats aidés.

Il laisse ainsi inchangées les dispositions prévoyant que les titulaires d’un contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) ou d'un contrat initiative-emploi (CIE) ne sont pas comptabilisés dans les effectifs de l’entreprise, ces salariés étant toutefois pris en compte pour l'application des dispositions légales relatives à la tarification des risques d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

Pour les mêmes raisons, l’alinéa 3 supprime les dispositions du même code (articles L. 1251-33 et L. 1251-37), prévoyant que pour les CI-RMA, l’indemnité de fin de mission n’est pas due et que le délai de carence normalement prévu entre des contrats successifs sur un même poste à l’expiration d’un contrat de mission (contrat conclu avec une entreprise de travail temporaire) ne s’applique pas non plus.

Dans le même sens, les dispositions permettant aux délégués du personnel de prendre connaissance des CI-RMA ou des CAV sont abrogés (article L. 2313-5 du même code).

Également par coordination, l’alinéa 4 du présent article supprime la référence aux CI-RMA et aux CAV aux articles L. 2323-48 et L. 2323-54 du même code, concernant les modalités d’information du comité d’entreprise ou d’établissement ou, à défaut, des délégués du personnel, de la conclusion des conventions ouvrant droit à ces deux types de contrats, ces dispositions demeurant applicables aux CAE et aux CIE.

En outre, par cohérence avec les dispositions du titre Ier du projet de loi relatives au revenu de solidarité active (RSA), l’alinéa 5 du présent article substitue la référence au revenu minimum garanti (prévu à l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles, tel que réécrit par l’article 2 du présent texte), à celle du revenu minimum d’insertion (RMI), dans l’article L. 3252-3 du code du travail concernant les modalités de détermination de la fraction insaisissable des sommes dues à titre de rémunération.

2. Adaptation du cadre juridique et financier des structures d’insertion par l’activité économique

Le secteur de l’insertion par l'activité économique (IAE) regroupe un ensemble de structures diverses dont l’objectif est de permettre à des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, de bénéficier d’un emploi et d’un accompagnement adaptés en vue de favoriser leur insertion professionnelle.

Participant activement à la lutte contre le chômage et l’exclusion, les structures d’insertion par l’activité économique bénéficient à ce titre d’aides publiques, sous différentes formes selon le type de structure concernée.

On distingue traditionnellement deux grandes catégories d’acteurs au sein de l’IAE :

– les structures du secteur marchand, d’une part, parmi lesquelles les entreprises d’insertion, les entreprises de travail temporaire d’insertion et les associations intermédiaires (cf. infra) ;

– les structures d’utilité sociale, d’autre part, qui dépendent de personnes morales de droit privé ou de droit public et développent des activités qui ne relèvent pas du secteur marchand mais répondent à des besoins collectifs, tels que les ateliers et chantiers d’insertion.

Depuis la réforme de l’insertion par l’activité économique engagée par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, le régime juridique de ces structures repose sur trois principes majeurs : un conventionnement avec l’État ; un agrément préalable des publics par la nouvelle institution publique, issue de la fusion entre l’ANPE et l’UNEDIC ; un pilotage local par le conseil départemental de l’insertion par l’activité économique, sous la responsabilité du préfet.

Dans le prolongement des préconisations issues du Grenelle d’insertion, le présent article vise :

– d’une part, à permettre aux ateliers et chantiers d’insertion de bénéficier de nouvelles aides financières attribuées par l’État, l’exposé des motifs du projet de loi précisant que l’objectif est « d’harmoniser à terme les modes de financement des différentes structures de l’insertion par l’activité économique sous forme d’aide aux postes modulable » ;

– d’autre part, à unifier, sur la base du contrat à durée déterminée d’insertion (CDDI), les cadres d’emploi des salariés dans les structures de l’IAE (sur la diversité actuelle des missions, des statuts, des contrats de travail des salariés embauchés dans ce cadre et des aides accordées par l’Etat aux principales structures de l’IAE, cf. supra, le tableau présenté dans l’introduction générale du présent rapport).

a) La possibilité pour les ateliers et chantiers d’insertion de bénéficier de nouvelles aides financières de l’État

Les ateliers et chantiers d’insertion ont pour double mission :

– d'assurer l'accueil, l'embauche et la mise au travail sur des actions collectives des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, d’une part ;

– d'organiser le suivi, l'accompagnement, l'encadrement technique et la formation de leurs salariés en vue de faciliter leur insertion sociale et de rechercher les conditions d'une insertion professionnelle durable, d’autre part.

Ils permettent ainsi de mettre en situation de travail des personnes généralement de faible niveau de qualification ou en en situation d’exclusion sociale et professionnelle, dans le cadre d’activités telles que la restauration du patrimoine collectif naturel ou bâti.

Les personnes embauchées en ateliers et chantiers d’insertion sont en contrats aidés – contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE), contrats d’avenir, contrats d’initiative emploi (CIE), CI-RMA) – ou ont le statut de stagiaire de la formation professionnelle.

Les ateliers et chantiers d’insertion peuvent également disposer d'une aide à l'accompagnement, attribuée par l’Etat en fonction de la qualité du projet d'accompagnement proposé par la structure. Le nombre d’ateliers et chantiers portés par l'organisme conventionné ou encore les caractéristiques du public accueilli sont notamment pris en compte pour déterminer le montant de ce financement, qui est variable et plafonné.

Toutefois, ce mode de financement apparaît aujourd’hui inadapté et source de difficultés pour les structures de l’IAE, comme l’ont très clairement mis en évidence les travaux du Grenelle de l’insertion. En effet, le dispositif actuel des aides forfaitaires à l’accompagnement, qui ne sont pas directement corrélées au nombre de personnes en insertion, ne permet pas de soutenir le développement de leur activité, ce dispositif entraînant par ailleurs des disparités territoriales dans le soutien accordé par l’État à ces structures. En outre, l’effort financier consacré aux contrats aidés, comme les modalités de ces contrats, peuvent varier sensiblement d’une année sur l’autre.

À l’inverse, le financement par « aide au poste », comme cela existe déjà pour les entreprises d’insertion, apparaît le mieux adapté pour financer la mission d’accompagnement socioprofessionnel des personnes en insertion mais aussi compenser leur moindre productivité.

Dans ce sens, le rapport général établi en conclusion du Grenelle de l’insertion, en mai 2008, a ainsi préconisé d’ « harmoniser progressivement et après évaluation, le financement par aide au poste modulable encadrée en vue de généraliser un cadre de financement plus dynamique des structures » et leur donner ainsi davantage de visibilité.

Les « aides au poste » pour les entreprises d'insertion

Les entreprises d'insertion bénéficient d'une aide financière pour chaque poste d'insertion, qui permet de financer l'encadrement et l'accompagnement social des personnes embauchées mais aussi de compenser leur moindre productivité.

Depuis le 1er juillet 2005, toutes les entreprises d’insertion bénéficient de la même aide au poste d’insertion du fait de la suppression de l’exonération totale de charges dont bénéficiaient certaines entreprises. Le montant de l’aide au poste est fixé par arrêté à 9 861 euros par an et par poste de travail d’insertion à temps plein.

L’État et le Fonds social européen (FSE) cofinancent l’aide au poste des entreprises d’insertion. Ce financement n'est pas cumulable, pour un même poste d'insertion, avec les autres mesures d'aide à l'emploi financées par l'État dont peut bénéficier l'entreprise, notamment les contrats aidés.

C’est pourquoi les alinéas 6 et 7 du présent article tendent à modifier la rédaction de l’article L. 5132-3 du code du travail, de telle sorte que les embauches de personnes agréées par la nouvelle institution publique, issue de la fusion entre l’ANPE et l’UNEDIC, ouvrent droit : 

– aux aides relatives aux contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) pour les ateliers et chantiers d'insertion ; 

– aux aides financières aux entreprises d'insertion et aux entreprises de travail temporaire d'insertion mais aussi, désormais, « aux ateliers et chantiers d’insertion », dans le cadre des conventions conclues avec l’État, mentionnées au premier alinéa de l'article L. 5132-2 du même code.

Selon l’exposé des motifs du projet de loi, un « examen des conditions d’application de l’aide aux postes aux associations intermédiaires » serait par ailleurs prévu dans le cadre du plan de modernisation du secteur de l’IAE.

b) L’harmonisation des cadres d’emploi dans les structures d’insertion par l’activité économique

Dans le droit fil des préconisations formulées à l’issue du Grenelle de l’insertion, le présent article vise à unifier les cadres d’emploi des salariés de embauchés dans le cadre de l’IAE sur la base du contrat à durée déterminée d’insertion (CDDI), déjà utilisé par les entreprises d’insertion.

Afin notamment de simplifier le travail des gestionnaires des structures, les conditions de durée et de renouvellement du CDDI sont par ailleurs harmonisées avec celles du contrat unique d’insertion (CUI), institué par l’article 10 du projet de loi.

 Les entreprises d’insertion (EI)

Les entreprises d’insertion, qui produisent des biens ou des services destinés à être commercialisés sur un marché, s’adressent à des personnes qui rencontrent des difficultés sociales et professionnelles particulières et pour lesquelles l’exercice d’une activité professionnelle va constituer un facteur de stabilisation et l’amorce d’une insertion véritable.

Les entreprises d’insertion conventionnées par l’État peuvent ainsi conclure avec ces personnes des contrats à durée déterminée (CDD) particuliers, dits CDD d’insertion (CDDI), en application de l’article L. 1242-3 du code du travail (36).

L’article L. 5132-5 du code du travail précise que, pour les entreprises d’insertion, ces CDDI sont conclus pour une durée déterminée de 24 mois et renouvelables deux fois dans la limite de cette période, et qu’ils sont soumis aux dispositions du même code concernant :

– la détermination d’un terme précis lors de la conclusion d’un CDD ou à défaut, dans certains cas, de sa durée minimale (L. 1242-7) ;

– la durée maximale du CDD, en principe de 18 mois, mais qui peut être réduite à 9 mois ou portée à 24 mois dans certains cas (L. 1247-8, dont le dernier alinéa de cet article précise pourtant que ses dispositions ne sont pas applicables aux CDD conclus en application de l’article L. 1242-3 du même code, c’est-à-dire notamment aux CDDI) ;

– les conditions de renouvellement du CDD (L. 1243-13) ;

– les cas dans lesquels le délai de carence normalement prévu entre des CDD successifs sur un même poste n’est pas applicable (article L. 1244-4).

Pour les raisons évoquées précédemment, les alinéas 8 à 13 du présent article procèdent à une réécriture de l’article L. 5132-5 du code du travail précité, concernant les CDDI conclus par les entreprises d’insertion.

Son premier alinéa dispose que les entreprises d’insertion concluent avec des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières des CDD en application de l’article L. 1242-3 du même code (article 9), comme c’est aujourd’hui le cas, mais sans qu’il ne soit plus fait expressément référence aux dispositions spécifiques du code du travail énumérées plus haut.

En outre, il est désormais précisé que la durée de ces contrats ne peut être inférieure à six mois, ou trois mois pour les personnes ayant fait l’objet d’une condamnation et bénéficiant d’un aménagement de peine (alinéa 10).

Ces contrats peuvent, d’autre part, être renouvelés dans la limite d’une durée totale de 24 mois (alinéa 11) – sans qu’il ne soit plus précisé que le nombre maximum de renouvellements est limité à deux –, soit une durée maximale identique à celle prévue pour les contrats de travail associés à une convention individuelle de CAE ou un CIE, comme le prévoient les articles 11 et 12 du projet de loi (sauf dans certains cas, par exemple pour les personnes âgées de cinquante et plus bénéficiaires d’un minimum social).

De même, pour apporter une certaine souplesse à ce dispositif, il pourra être dérogé au principe selon lequel la durée maximale du CDDI est limitée à 24 mois, afin de permettre au salarié d’achever une action de formation professionnelle en cours de réalisation à l’échéance du contrat, étant précisé que la durée de ce renouvellement ne pourra alors excéder le terme de l’action concernée (alinéa 12).

Enfin, il est désormais prévu que la durée hebdomadaire de travail du salarié embauché soit au minimum de 20 heures dans ce cadre, soit une durée identique à celle prévue par l’article 12 du projet de loi pour les contrats de travail associés à une convention individuelle de contrat initiative emploi (à l’article  L. 5134-70-1) et comme c’est déjà le cas pour les contrats d’accompagnement dans l’emploi. Enfin, la durée de travail du salarié embauché dans ce cadre pourra être modulée, sur tout ou partie de la période couverte par le contrat, sans dépasser la durée légale hebdomadaire (alinéa 13), soit 35 heures.

 Les associations intermédiaires

Les associations intermédiaires ont pour objet l’embauche et la mise à disposition auprès des particuliers, des associations, des collectivités locales et, dans certaines conditions, auprès d’entreprises, à titre onéreux mais à but non lucratif, d’une main d’œuvre constituée de personnes rencontrant des difficultés professionnelles. Pour les salariés, deux contrats doivent être conclus : un contrat de mise à disposition entre l’association et l’organisme utilisateur ou le particulier et un contrat de travail entre l’association et le salarié. Intervenant dans l’économie marchande, elles sont particulièrement présentes dans les services aux particuliers.

Les aliénas 14 à 19 du présent article insèrent, dans la sous-section du code de travail relative aux associations intermédiaires, un nouvel article L. 5132-11-1, afin de leur ouvrir la possibilité de conclure des CDDI, dont la rédaction est identique aux dispositions prévues pour les contrats conclus par des entreprises d’insertion par les alinéas 8 à 13 du présent article.

 Les ateliers et chantiers d’insertion

Introduisant un nouvel article L. 5132-15-1 dans le code du travail, les alinéas 20 à 25 du présent article visent de même à permettre aux ateliers et chantiers d’insertion de conclure des CDDI avec des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles, dont la rédaction est identique aux dispositions prévues pour les associations intermédiaires et les entreprises d’insertion.

Ainsi, comme le précise l’exposé des motifs du projet de loi, « en cohérence avec la montée en charge du plan de modernisation de l’insertion par l’activité économique, les dispositions concernant les ateliers et chantiers d’insertion prévoient l’existence d’une période transitoire où ils pourront être amenés à conclure soit des contrats d’accompagnement dans l’emploi, soit des CDDI. »

3. Dispositions de coordination concernant la prime de retour à l’emploi

Du fait de la création du RSA, l’alinéa 26 du présent article supprime les dispositions des articles L. 5133-1 et L. 5133-2 du même code prévoyant l’attribution aux bénéficiaires du RMI ou de l’API, lorsque ceux-ci débutent ou reprennent une activité professionnelle, au cours de la période de versement de l'allocation, de la prime de retour à l’emploi, dont le montant est aujourd’hui de 1 000 euros, ainsi que celles précisant les modalités de versement de la prime.

Ainsi, le bénéfice de la prime de retour à l’emploi sera désormais réservé aux bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS).

Par suite, le deuxième alinéa de l’article L. 5133-2 précité, posant le principe de la prise en charge par l’État de la prime de retour à l’emploi pour les bénéficiaires de l’API ou du RMI, est également abrogé.

*

La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur prévoyant que les contrats conclus par des entreprises d’insertion peuvent prévoir une période d’immersion en entreprise auprès d’un autre employeur.

Le rapporteur a expliqué que l’amendement vise à permettre aux salariés en insertion de se familiariser avec d’autres milieux professionnels, d’autant que des structures d’insertion proposent déjà à leurs salariés de réaliser de courts stages auprès d’autres employeurs. Il apparaît dès lors nécessaire de sécuriser cette pratique.

M. Roland Muzeau s’est interrogé sur les conséquences contractuelles ou salariales pour la personne concernée.

Le rapporteur a répondu que l’amendement vise justement à permettre qu’une partie du parcours d’insertion se déroule en entreprise, sans qu’il y ait rupture des droits de la personne concernée.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer prévoyant que la durée des contrats à durée déterminée conclus par des entreprises d’insertion ne peut être inférieure à trois mois.

M. Francis Vercamer a précisé que les structures d’insertion par l’activité économique ayant recours au contrat à durée déterminée d’insertion (CDDI) ont l’expérience nécessaire pour pouvoir estimer, dans un délai de trois mois, la capacité d’une personne en difficulté à occuper un emploi d’insertion, et envisager leur orientation vers une structure d’accompagnement social adaptée dans le cas contraire. Le délai minimal de trois mois facilite ainsi la prise en charge de la personne sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières.

Le rapporteur a émis un avis favorable, ajoutant que l’amendement répond à une attente de plusieurs structures d’insertion.

M. Étienne Pinte s’est interrogé sur la possibilité de porter cette durée à quatre mois, de telle sorte qu’elle coïncide avec le dispositif d’accueil temporaire prévu par son rapport sur l’hébergement d’urgence.

Après que M. Francis Vercamer a rectifié son amendement dans ce sens et suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement ainsi rectifié.

La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Roland Muzeau prévoyant que le contrat conclu par une entreprise d’insertion peut être suspendu pour permettre au salarié de suivre une action concourant à son insertion professionnelle, le rapporteur ayant émis un avis défavorable au motif que l’amendement est satisfait par un amendement à venir concernant les possibilités de suspension du contrat, ainsi que par l’amendement précédemment adopté concernant les immersions en entreprise.

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer prévoyant qu’à titre dérogatoire, après avis d’une équipe pluridisciplinaire, le contrat peut être renouvelé au-delà de la durée maximale, lorsque la réussite de l’insertion sociale et professionnelle de la personne l’exige, au vu des difficultés sociales et professionnelles qu’elle rencontre soit avant la signature du contrat, soit depuis celle-ci.

M. Francis Vercamer a précisé qu’il s’agit de prendre en compte la situation de certaines personnes qui peuvent rester en grande difficulté au terme de leur contrat, en permettant, dans ce cas, un renouvellement du contrat au-delà de 24 mois.

M. Pierre Cardo a estimé que la situation de la personne doit être prise en compte dans la mise en œuvre de ce dispositif.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’amendement, en rappelant tout d’abord que les conditions de renouvellement de ces contrats sont proches de celles prévues pour le contrat unique d’insertion. Par ailleurs, l’amendement ne prévoit pas de limitation dans le temps de cette possibilité de renouvellement du contrat et risquerait de conduire aux mêmes travers que les emplois jeunes. Enfin, qui appréciera que la « réussite de l’insertion sociale et professionnelle de la personne l’exige » ?

La commission a rejeté l’amendement. Elle a également rejeté un amendement de M. Roland Muzeau ayant un objet similaire.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, pour les mêmes raisons, la commission a rejeté un amendement de M. Christophe Sirugue visant à permettre le renouvellement du contrat au-delà de 24 mois, en vue de permettre la réussite sociale et professionnelle des personnes ayant des difficultés sociales et professionnelles.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur, que M. Francis Vercamer a demandé à cosigner, prévoyant que dans les entreprises d’insertion le CDDI peut être suspendu, à la demande du salarié, afin de lui permettre, en accord avec son employeur, d’effectuer un stage auprès d’un autre employeur ou d’accomplir une période d’essai, le rapporteur ayant précisé qu’il s’agit ainsi d’offrir aux salariés de meilleures opportunités d’insertion, ces dispositions étant par ailleurs proches de celles prévues pour les CAE et les CIE.

En conséquence, M. Francis Vercamer a retiré un amendement prévoyant que le contrat peut être suspendu pour permettre au salarié de suivre une action concourant à son insertion professionnelle.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur disposant que les contrats conclus par des associations intermédiaires peuvent prévoir une période d’immersion en entreprise auprès d’un autre employeur, afin de développer l’expérience et les compétences du salarié.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle a également adopté un amendement de M. Francis Vercamer, cosigné par M. Étienne Pinte et rectifié par coordination avec l’amendement précédemment adopté par la commission concernant les entreprises d’insertion, prévoyant que la durée des CDDI ne puisse être inférieure à quatre mois dans les associations intermédiaires.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, ayant considéré que les amendements sont satisfaits par un amendement à venir concernant les possibilités de suspension du CDDI dans les associations intermédiaires, la commission a ensuite rejeté trois amendements : le premier de M. Roland Muzeau prévoyant que le contrat peut être suspendu pour permettre au salarié de suivre une action concourant à son insertion professionnelle, le deuxième de M. Francis Vercamer visant à permettre, dans certains cas, le renouvellement du contrat au-delà de la durée maximale de 24 mois et le dernier de M. Roland Muzeau ayant le même objet.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant, dans les associations intermédiaires, la possibilité de suspendre un CDDI, à la demande du salarié, afin de lui permettre d’effectuer un stage auprès d’un autre employeur ou une période d’essai.

En conséquence, M. Francis Vercamer a retiré un amendement prévoyant que le contrat peut être suspendu pour permettre au salarié de suivre une action concourant à son insertion professionnelle.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur disposant que les contrats conclus par des ateliers et chantiers d’insertion peuvent prévoir une période d’immersion en entreprise auprès d’un autre employeur afin de développer l’expérience et les compétences du salarié.

Avec l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté un amendement de M. Francis Vercamer, cosigné par M. Étienne Pinte et rectifié par coordination avec les amendements précédemment adoptés par la commission, prévoyant que la durée des CDDI ne peut être inférieure à quatre mois dans les ateliers et chantiers d’insertion.

La commission a ensuite rejeté trois amendements, le rapporteur ayant considéré que les amendements sont satisfaits par un amendement à venir concernant les possibilités de suspension du CDDI dans les ateliers et chantiers d’insertion : le premier de M. Roland Muzeau prévoyant que le contrat peut être suspendu pour permettre au salarié de suivre une action concourant à son insertion professionnelle et les deux suivants de M. Francis Vercamer et de M. Roland Muzeau concernant les possibilités de renouvellement du contrat au-delà de la durée maximale de 24 mois.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant, dans les ateliers et chantiers d’insertion, la possibilité de suspendre un contrat, à la demande du salarié, afin de lui permettre d’effectuer une période d’essai ou un stage auprès d’un autre employeur.

La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Francis Vercamer, le rapporteur l’ayant estimé satisfait par l’amendement précédemment adopté.

La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur visant à permettre l’expérimentation des aides aux postes dans les associations intermédiaires pendant une durée limitée à deux ans.

Le rapporteur a souligné tout l’intérêt de cette expérimentation, en rappelant que le projet de loi prévoit d’étendre ces aides aux ateliers et chantiers d’insertion.

M. Roland Muzeau a demandé si les régies de quartier sont concernées.

Après que le rapporteur a répondu par la négative, la commission a adopté l’amendement.

Puis, elle a adopté l’article 9 ainsi modifié.

Article 10

Contrat unique d’insertion

L’article 10 a pour objet de simplifier et de rationaliser le dispositif des contrats aidés en créant un nouveau « contrat unique d’insertion » qui se décline selon deux formes particulières selon qu’il s’agit du secteur marchand ou du secteur non marchand.

1. La multiplicité des contrats aidés actuels fait l’objet de critiques récurrentes

a) Une grande diversité des contrats aidés

Les contrats aidés existant offre un paysage complexe et sont aujourd’hui fortement différenciés en fonction des publics et des objectifs à atteindre. Depuis la loi du ° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, il existe en effet quatre principales formules de contrats aidés destinées à faciliter l’accès à l’emploi des publics adultes éloignés de l’emploi :

– deux contrats destinés aux publics identifiés comme prioritaires par le service public de l’emploi départemental : le contrat initiative-emploi (CIE) dans le secteur marchand et le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) dans le secteur non marchand ;

– deux contrats destinés aux bénéficiaires de minima sociaux : le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) dans le secteur marchand et le contrat d’avenir (CA) dans le secteur non marchand.

Chacun de ces contrats est aujourd’hui encadré par des réglementations en matière de volume de travail hebdomadaire minimum, de nature de contrat (CDI, CDD), de niveau et durée d’aide à l’employeur (cf. infra).

Répartition schématique des contrats aidés selon les populations cibles

Population cible

Secteur marchand

Secteur non marchand

Bénéficiaires des minima sociaux
(RMI, ASS, API, AAH)

CI-RMA

CA

Autres personnes éligibles (personnes sans emploi rencontrant des difficultés d’accès à l’emploi)

CIE

CAE

b) Un dispositif complexe et peu lisible

Ces contrats aidés manquent actuellement de lisibilité pour les employeurs, les bénéficiaires et les réseaux prescripteurs. Les acteurs de l’insertion réclament ainsi depuis de nombreuses années un dispositif plus souple et plus simple.

Le rapport d’information n°255 (2006-2007) de M. Serge Dassault, sénateur de l’Essone, rapporteur spécial de crédits de la mission « Travail et emploi », sur « L’efficacité des contrats aidés » faisant suite à l’enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances du Sénat sur l’efficacité des contrats aidés de la politique de l’emploi, a fait état d’une politique complexe, éclatée et mal évaluée.

Ce rapport critique ainsi la multiplicité des dispositifs, la complexité des contrats aidés et donc de leur lisibilité ainsi que leur fonctionnement sur des logiques de cloisonnement. Il souligne que l’efficacité des contrats aidés actuels est aujourd’hui restreinte du fait notamment de la limitation de leur durée qui conduit à ce que la fin du contrat ne coïncide que rarement avec l’assouvissement des besoins du bénéficiaire, notamment parce que des actions significatives de formation n’ont pas eu le temps d’être engagées. Il propose en conséquence une simplification drastique du dispositif des contrats aidés sous la forme d’un contrat unique afin de rendre le système plus lisible.

Dans le même esprit, le sous-groupe thématique « contrats aidés » constitué dans le cadre du Grenelle de l’insertion a également conclu à la nécessité de réformer les contrats d’insertion pour plus de lisibilité et d’efficacité.

À l’issue du Grenelle de l’insertion, le 27 mai 2008, les participants se sont ainsi accordés sur une feuille de route déclinant des chantiers prioritaires parmi lesquels figure la fusion des contrats aidés en deux contrats seulement.

2. Le projet de loi simplifie les contrats aidés en instaurant un contrat unique

L’article 10 du projet de loi entérine ce consensus autour de la nécessité de fusionner les différents contrats aidés en deux contrats seulement.

Il insère à cet effet après la section 1 (« Contrat emploi jeune ») du chapitre IV (« Contrats de travail aidés ») du titre III (« Aide à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail une nouvelle section 1-1 intitulée « Contrat unique d’insertion » qui se compose de quatre nouveaux articles (les articles L. 5134-19-1, L. 5134-19-2, L. 5134-19-3 et L. 5134-19-4).

Ces articles mettent en place une simplification du cadre réglementaire et de gestion des contrats aidés pour offrir des outils mobilisables de façon indifférenciée pour toutes les personnes en difficulté sur le marché du travail, quel que soit leur statut. A cet effet, les dispositifs spécifiques dédiés aux bénéficiaires de minima sociaux disparaissent et il ne subsiste désormais plus que deux régimes juridiques de contrats aidés : l’un dans le secteur marchand sur la base du CIE, l’autre dans le secteur non marchand sur la base du CAE.

Bien que se déclinant en deux volet distincts, le nouveau contrat mis en place est bel et bien « unique » dans la mesure où chaque employeur, selon le secteur auquel il appartient, n’est plus potentiellement concerné que par une forme juridique et une seule de contrat aidé.

a) Les composantes du contrat unique

Le nouvel article L. 5134-19-1 du code du travail détaille les composantes de ce nouveau contrat unique d’insertion.

 Une convention tripartite

Le contrat unique d’insertion est constitué, en premier lieu, aux termes du 1° de l’article L. 5134-19-1 du code du travail, par une convention tripartite qui associe l’employeur, le bénéficiaire et, selon les cas, le président du conseil général lorsque cette convention concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département ou, dans les autres cas et pour le compte de l’Etat, l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail, c'est-à-dire l’institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des associations pour emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC). Le fait que cette convention soit désormais signée par le bénéficiaire du contrat permet que celui-ci soit associé à la définition des termes de la convention et des engagements qui y sont associés. Dans les deux cas, cette convention est conclue dans les conditions mentionnées par les sous-sections 2 (« Convention ») des sections 2 (« Contrat d’accompagnement dans l’emploi ») et 5 (« Contrat initiative-emploi ») du chapitre IV (« Contrats de travail aidés ») du titre III (« Aide à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier (« des dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail

 Un contrat de travail

Le contrat unique d’insertion se compose, en second lieu, d’un contrat de travail conclu entre l’employeur et le bénéficiaire du contrat unique dont les conditions de conclusions sont définies par les sous sections 3 (« Contrat de travail ») des sections 2 (« Contrat d’accompagnement dans l’emploi ») et 5 (« Contrat initiative-emploi ») du chapitre IV (« Contrats de travail) du titre III (« Aides à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail.

 Une aide financière

Le nouvel article L. 5134-19-1 dispose enfin que le contrat unique d’insertion ouvre droit à une aide financière, dont le montant résulte d’un taux fixé par l’autorité administrative appliqué au salaire minimum de croissance, dans des conditions prévues par les sous sections 3 (« Contrat de travail ») des sections 2 (« Contrats d’accompagnement dans l’emploi ») et 5 (« Contrat initiative-emploi ») du chapitre IV (« Contrats de travail aidés ») du titre III (« Aide à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier  (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail.

Le détail des modalités pratiques de la convention individuelle tripartite, du contrat de travail et de l’aide financière attachés au contrat unique est ainsi renvoyée aux sections 2 (« Contrats d’accompagnement dans l’emploi ») et 5 (« Contrat initiative-emploi ») consacrées aux deux formes que peut prendre ce contrat unique (cf. infra).

b) Les deux volets du contrat unique

Le nouvel article L. 5134-19-2 du code du travail explicite les deux formes principales que peut prendre le contrat unique d’insertion selon le secteur auquel appartient l’employeur qui entend y recourir.

 Le contrat unique dans le secteur marchand : le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE)

Pour les employeurs du secteur non marchand mentionnés à l’article L. 5134-21 du code du travail, c'est-à-dire les collectivités territoriales, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d’un service public, le contrat unique d’insertion prend la forme du contrat d’accompagnement dans l’emploi défini par la section 2 (« Contrat d’accompagnement dans l’emploi ») du chapitre IV (« Contrats de travail) du titre III (« Aides à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail.

 Le contrat unique dans le secteur non marchand : le contrat initiative emploi (CIE)

Pour les employeurs du secteur marchand mentionnés à l’article L. 5134-66 du code du travail, c'est-à-dire (même si les références visées actuellement à l’article L. 5134-66 sont erronées) les employeurs relevant de l’UNEDIC ainsi que les employeurs de pêche maritime, le contrat unique d’insertion prendra la forme du contrat initiative emploi défini par la section 5 (« Contrat initiative emploi ») du chapitre IV (« Contrats de travail) du titre III (« Aides à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier  (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail.

c) La convention d’objectifs et de moyens entre l’Etat et le département

L’article L. 5134-19-3 subordonne désormais le recours par le département aux conventions individuelles attachées au contrat unique d’insertion à la conclusion d’une convention d’objectifs et de moyens avec l’Etat.

Le département, préalablement à toute conclusion de convention tripartite entre l’employeur, le bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département et le président du conseil général, doit ainsi signer une convention annuelle d’objectifs et de moyens avec l’Etat dont les composantes sont détaillées dans le même article :

– La convention doit fixer le nombre prévisionnel de conventions individuelles conclues au titre de l’embauche, dans le cadre d’un contrat unique d’insertion, de bénéficiaires du revenu de solidarité active financé par le département (ce qui correspond au périmètre actuel des bénéficiaires du RMI et de l’API) ;

– La convention annuelle d’objectifs et de moyens doit également fixer les modalités de financement des conventions individuelles et les taux d’aide applicable.

La conclusion d’un contrat unique d’insertion ouvre droit à une aide financière pour l’employeur. Cette aide vise notamment à compenser les actions de formation et d’accompagnement mises en œuvre par l’employeur. Pour les bénéficiaires du RSA revenu minimum garanti (ce qui correspond au périmètre des anciens bénéficiaires du RMI et de l’API), le conseil général participe au financement de cette aide. Le taux d’aide (part du SMIC prise en charge) est fixé par l’Etat, mais le conseil général dispose de marges de manœuvre. En effet, dans le cadre de la convention d’objectifs et de moyens signée avec l’Etat, le département est désormais libre, dans certaines limites, de définir le montant de l’aide qui lui paraît pertinent.

Deux cas doivent être distingués.

Le premier cas est visé par le a) du 2° de l’article L. 5134-19-3.

Le conseil général peut soit conserver les taux d’aide définis par l’Etat, taux fixé par l’autorité administrative, soit appliquer un taux d’aide supérieur, la majoration étant définie en fonction des critères énoncés au 1°, 2° et 4° (il s’agit de la catégorie et du secteur d’activité de l’employeur ; des actions prévues en matière d’accompagnement professionnel et des actions visant à favoriser l’insertion durable du salarié ; des difficultés d’accès à l’emploi antérieurement rencontrées par le salarié) des articles L. 5134-30 et L. 5134-72 relatifs respectivement aux règles de modulation des aides financières prévues pour la conclusion de CAE et de CIE (cf. infra). Le critère visé par le 3° (conditions économiques locales) n’est pas pris en compte, si bien que l’aide ne peut être modulée à un niveau infra-départemental. Dans ce premier cas, le conseil général finance intégralement le surcoût de l’aide induit par l’application d’un taux supérieur.

Le deuxième cas est visé par le b) du 2° de l’article L. 5134-19-3.

Le conseil général peut appliquer ses propres paramètres d’aide. Dans ce cas, le conseil général finance intégralement l’aide à l’employeur. Le conseil général en fixe le taux sur la base des critères mentionnés aux articles L. 5134-30 et L. 5134-72 et communs au contrat d’accompagnement dans l’emploi et au contrat initiative emploi (catégorie et secteur d’activité de l’employeur ; actions prévues en matière d’accompagnement professionnel et actions visant à favoriser l’insertion durable du salarié ; conditions économiques locales ; et difficultés d’accès à l’emploi antérieurement rencontrées par le salarié) mais dans la limite des plafonds distincts pour les CAE et les CIE prévus aux articles L. 5134-30-1 et L. 5134-72-1 (cf. infra). Ces plafonds sont respectivement de 95 % du montant brut du salaire minimum de croissance par heure travaillée pour le CAE et de 47 % du montant du salaire minimum interprofessionnel de croissance par heure travaillée pour le CIE.

– Enfin, la convention annuelle d’objectifs et de moyens doit fixer les actions d’accompagnement et toutes autres actions ayant pour objet de favoriser l’insertion durable des salariés embauchés en contrat unique d’insertion (et non d’accompagnement dans l’emploi comme le mentionne par erreur le projet de loi).

Il est par ailleurs précisé que les résultats constatés en matière d’insertion durable des salariés embauchés en contrat unique d’insertion dans le cadre des conventions annuelles d’objectifs et de moyens antérieures sont pris en compte pour déterminer le montant total de la participation financière de l’Etat.

d) Les règles de suivi de la mise en place du contrat unique

L’article L. 5134-19-4 introduit enfin l’obligation pour les présidents de conseils généraux de transmettre à l’Etat, dans des conditions qui seront ultérieurement définies par décret, tout élément d’information susceptible de permettre de suivre dans les meilleures conditions la mise en place du contrat unique d’insertion.

*

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer visant à homogénéiser la gestion des contrats uniques d’insertion, en confiant systématiquement au nouvel opérateur issu de la fusion de l’ANPE et des Assédic la signature de toutes les conventions individuelles attachées aux contrats aidés.

M. Francis Vercamer a précisé qu’il s’agit ainsi de conforter la logique de simplification apportée par le présent projet de loi aux contrats aidés.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à cet amendement, car il implique que le nouvel opérateur issu de la fusion signe à l’avenir toutes les conventions individuelles attachées aux contrats aidés. Or il convient de laisser aux présidents des conseils généraux la maîtrise du système en leur permettant de continuer à prescrire les contrats aidés.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté un amendement du rapporteur rectifiant une erreur matérielle.

La commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

La commission a adopté l’article 10 ainsi modifié.

Article 11

Aménagements du contrat d’accompagnement dans l’emploi

L’article 11 du projet de loi a pour objet de modifier la section 2 (« Contrat d’accompagnement dans l’emploi ») du chapitre IV (« Contrats de travail aidés ») du titre III (« Aides à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail afin de procéder à certains aménagements du contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE), qui demeure l’un des deux contrats aidés subsistant sous le nouveau label commun de « contrat unique d’insertion » défini par le nouvel article L. 5134-19-1 du code du travail.

1. Le dispositif actuel du contrat d’accompagnement dans l’emploi

Contrat d’accompagnement dans l’emploi actuel (CAE)

Mesure « symétrique » du CIE dans le secteur non marchand, le CAE est destiné à faciliter l’insertion professionnelle des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières sur des postes visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits. Les critères d’accès au CAE sont fixés dans chaque région par arrêté préfectoral.

Il s’adresse aux collectivités territoriales, aux personnes morales de droit public, aux organismes de droit privés à but non lucratif (associations, mutuelles, …), aux personnes morales chargées de la gestion d’un service public, aux groupements d’employeurs pour les fonctions internes au groupe, aux ateliers ou chantiers d’insertion. Les services de l’Etat, les associations aux personnes, les partis politiques et les organisations syndicales sont exclus du bénéfice du CAE.

Le CAE est un CDD d’une durée minimale de six mois, renouvelable deux fois dans la limite de vingt-quatre mois. Il peut être suspendu, à la demande du salarié, pour lui permettre d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Si la période d’essai est concluante et le salarié embauché, le CAE est rompu sans préavis.

Il peut être à temps partiel (20 heures par semaine minimum, sauf aménagement pour les personnes rencontrant des difficultés particulières) ou à temps plein.

Les salariés titulaires d’un CAE sont rémunérés au SMIC ou au minimum conventionnel applicable dans la structure.

La conclusion d’un CAE ouvre droit, pour l’employeur, à un financement mensuel de l’Etat, dont le montant est fixé par arrêté du préfet de région. Ce financement ne peut excéder 95 % du SMIC horaire brut (avec un montant spécifique pour les chantiers d’insertion) dans la limite de 35 heures de travail hebdomadaires. Il diffère ainsi du CIE par le taux d’aide, plus favorable que pour le secteur marchand. Il est cumulable avec l’exonération de cotisations patronales de sécurité sociales dans la limite d’un SMIC, de la taxe sur les salaires, de la taxe d’apprentissage et de la participation à l’effort de construction. Le montant (versé mensuellement et par avance) et la durée de l’aide sont fixés régionalement en fonction des caractéristiques du bénéficiaire du contrat, de la situation locale et des efforts de l’employeur pour financer des actions de formation ou d’accompagnement. L’Etat peut également participer au financement des actions de formation et de validation des acquis de l’expérience (VAE) mises en œuvre au bénéfice du titulaire du contrat.

Pour recourir à un CAE, l’employeur doit conclure une convention avec l’ANPE fixant les actions à mettre en œuvre selon le profil du bénéficiaire (orientation, accompagnement professionnel, formation et validation des acquis de l’expérience), le montant de l’aide à l’embauche et de l’aide à l’accompagnement.

2. Les aménagements du contrat d’accompagnement dans l’emploi

L’article 11 propose plusieurs aménagements du CAE.

a) L’objet du contrat intègre désormais explicitement des actions d’accompagnement professionnel

Le procède à une réécriture de l’article L. 5134-20 du code du travail qui défini l’objet du contrat d’accompagnement à l’emploi.

Celui-ci garde pour objet de faciliter l’insertion professionnelles des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières d’accès à l’emploi. Cependant, il est désormais explicitement mentionné qu’il comporte à cet effet des actions d’accompagnement professionnel. Cette insistance sur la nécessité d’un accompagnement professionnel s’inscrit dans la logique des conclusions du Grenelle de l’insertion mais n’est pas une totale innovation dans la mesure où l’article L. 5134-22 du code du travail prévoit déjà dans sa rédaction actuelle que la convention conclue entre l’Etat et l’employeur doit fixer « les modalités d’orientation et d’accompagnement professionnel de chaque personne sans emploi ».

Les références à la conclusion d’une convention entre l’Etat et l’employeur, à la conclusion d’un contrat de travail entre l’employeur et le bénéficiaire de la convention et au bénéfice d’une aide financière ne sont pas reprises dans la mesure où ces éléments sont désormais définis dans l’article 10 du projet de loi relatif au contrat unique d’insertion (cf. supra).

b) Les conseils généraux peuvent désormais conclure des conventions ouvrant droit au bénéfice des contrats d’accompagnement dans l’emploi

Le modifie le premier alinéa de l’article L. 5134-21 du code du travail pour prendre acte du fait que l’Etat n’est plus le seul à pouvoir conclure des conventions ouvrant droit au bénéfice des contrats d’accompagnement dans l’emploi.

En effet, le nouvel article L. 5134-19-1 du code du travail introduit par l’article 10 du projet de loi (cf. supra) dispose que ces conventions auxquelles sont parties l’employeur et le bénéficiaire du contrat unique d’insertion sont conclues soit pour le compte de l’Etat par l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1, c'est-à-dire l’institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière issue de la fusion de l’ANPE et des assédic, soit par le conseil général lorsque cette convention concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département.

Le deuxième alinéa de l’article L. 5134-21 n’est pas modifié. Les employeurs concernés sont donc toujours les collectivités territoriales, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales chargées de la gestion d’un service public.

c) Les actions visant à l’insertion durable des salariés sont mieux contrôlées

Le insère dans le code du travail un nouvel article L. 5134-21-1 disposant que la conclusion d’une nouvelle convention individuelle est subordonnée au bilan préalable des actions d’accompagnement et des actions visant à l’insertion durable des salariés, réalisées dans le cadre de conventions individuelles conclues au titre d’un contrat aidé antérieur.

Cette disposition vise à s’assurer désormais qu’un même employeur ne puisse pas recourir de nouveau au dispositif du contrat d’accompagnement dans l’emploi avant que les actions d’insertion conduites par celui-ci dans le cadre de conventions précédentes ne soient soumises à un examen attentif et fasse l’objet d’un bilan destiné à en évaluer la réalité, la pertinence et le résultat.

d) L’accès à la formation est renforcée

Le remplace l’article L. 5134-22 relatif au contenu de la convention par des dispositions qui reprennent l’essentiel du dispositif existant tout en le complétant par une précision sur les actions de formation contenues dans la convention individuelle.

Celle-ci continue, de façon inchangée, à fixer les modalités d’orientation et d’accompagnement professionnel de la personne sans emploi et à prévoir des actions de formation professionnelle et de validation des acquis de l’expérience nécessaire à la réalisation du projet professionnel.

De façon plus novatrice, l’article L. 5134-22 dispose désormais que ces actions de formation du bénéficiaire pourront désormais être menées pendant le temps de travail ou en dehors de celui-ci.

e) Les règles relatives à la durée maximale de la convention d’accompagnement dans l’emploi sont assouplies et sa prolongation est subordonnée à une évaluation

Le insère deux nouveaux articles dans le code du travail afin d’introduire une plus grande souplesse dans les règles relative à la durée maximale de la convention d’accompagnement dans l’emploi (article L. 5134-23-1) et de subordonner toute prolongation de la convention individuelle à l’évaluation des actions réalisées au cours du contrat en vue de favoriser l’insertion durable du salarié (article L. 5134-23-2).

 Une plus grande modularité du dispositif en matière de durée maximale de la convention d’accompagnement

En premier lieu, si l’article L. 5134-23 du code du travail, non modifié par le présent projet de loi, permet actuellement une certaine souplesse dans les règles relatives à la durée maximale et aux conditions du renouvellement d’une convention d’accompagnement dans l’emploi en disposant que celles-ci tiennent compte des difficultés des personnes embauchées au regard de leur insertion dans l’emploi ; cette souplesse est néanmoins fortement encadrée par l’existence de dispositions réglementaires. En effet, l’article R. 5134-17 du code du travail dispose qu’une convention individuelle relative à un contrat d’accompagnement à l’emploi ne peut être renouvelée que deux fois dans la limite d’une durée totale de vingt-quatre mois et la circulaire DGEFP n°2005/12 du 21 mars 2005 en déduit que les conventions d’accompagnement ont une durée maximale de 24 mois, renouvellement compris.

Cette rigidité présente l’inconvénient de ne pas permettre la prise en compte de la diversité des difficultés d’insertion des bénéficiaires des contrats d’accompagnement dans l’emploi, notamment pour les salariés âgés bénéficiaires de minima sociaux, les travailleurs handicapés ainsi que ceux qui ont entrepris une action de formation professionnelle.

C’est la raison pour laquelle l’article L. 5134-23-1 introduit une plus grande modularité du dispositif en matière de durée maximale de la convention d’accompagnement dans l’emploi en prévoyant qu’il puisse être dérogé, selon des modalités qui seront fixées par voie réglementaire, à la durée maximale d’une convention individuelle lorsque celle-ci concerne un salarié âgé de cinquante ans et plus bénéficiaire de minima sociaux, une personne reconnue travailleur handicapée ou une personne ayant entrepris une action de formation définie dans la convention et non achevée à l’expiration de la durée maximale de celle-ci. Dans ce dernier cas, il est précisé que la durée du renouvellement de la convention ne pourra excéder le terme de la formation entreprise.

Il va de soi que les aménagements réalisés par l’article L. 5134-23-1 en vue d’introduire une plus grande souplesse en matière de durée maximale de la convention d’accompagnement n’ont de sens que dans le cadre de contrat à durée déterminée (cas du dispositif actuel des contrats d’accompagnement dans l’emploi) et que cet aménagement ne trouve pas à s’appliquer à la nouvelle possibilité de recourir à des contrats d’accompagnement dans l’emploi à durée indéterminé ouverte par le nouvel alinéa premier de l’article L. 5134-23-2 (cf. infra).

 Une meilleure évaluation des actions en vue de favoriser l’insertion durable du salarié avant tout renouvellement

En second lieu, l’article L. 5134-23-2 vise à subordonner, dans le cas d’un contrat d’accompagnement dans l’emploi à durée déterminée, le renouvellement d’une convention individuelle qui s’y attache à l’évaluation des actions réalisées au cours du contrat en vue de favoriser l’insertion durable du salarié.

Il s’agit ici d’une disposition destinée à contrôler à l’occasion de leur renouvellement l’usage des contrats d’accompagnement dans l’emploi, qui poursuit la même logique que celle mise en œuvre à l’article L. 5134-21-1 pour le cas de l’employeur qui souhaite conclure une convention individuelle avec un nouveau salarié.

f) Le contrat d’accompagnement dans l’emploi peut désormais être à durée indéterminée

Le modifie le premier alinéa de l’article L. 5134-24 qui définit la nature et l’objet du contrat d’accompagnement dans l’emploi.

Celui-ci demeure un contrat de travail de droit privé portant sur des emplois visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits.

Si le contrat d’accompagnement dans l’emploi peut continuer à prendre la forme d’un contrat à durée déterminée conclu en application de l’article L. 1242-3 du code du travail, c'est-à-dire au titre de dispositions légales destinées à favoriser le recrutement de certaines catégories de personnes sans emploi ou lorsque l’employeur s’engage à assurer un complément de formation professionnelle au salarié, celui-ci peut désormais également être à durée déterminée.

Le deuxième alinéa de l’article L. 5134-24, qui dispose qu’il ne peut être conclu pour pourvoir des emplois dans les services de l’Etat, n’est pas modifié.

g) Les règles relatives à la durée maximale du contrat d’accompagnement dans l’emploi sont assouplies

Le insère un nouvel article L. 5134-25-1 qui vise à introduire, en matière de règle de renouvellement d’un contrat d’accompagnement dans l’emploi à durée déterminée, une souplesse similaire à celle définie par l’article L. 5134-23-1 pour la convention individuelle qui lui est associée.

L’article L. 5134-25-1 dispose que le contrat d’accompagnement dans l’emploi à durée déterminée peut, dans le cas général, être renouvelé dans la limite d’une durée totale de vingt-quatre mois. Cette durée totale peut toutefois être portée à cinq ans pour les salariés âgés de cinquante ans et plus bénéficiaires d’un minimum social ainsi que pour les personnes reconnues travailleurs handicapés. Par ailleurs, pour mieux prendre en compte les situations où une action de formation a été différée indépendamment de la responsabilité de l’employeur ou du bénéficiaire, le contrat de travail peut être prolongé à titre dérogatoire au-delà de la durée maximale légale prévue afin d’achever une action de formation professionnelle définie initialement dans la convention.

h) La durée hebdomadaire de travail peut être modulée

Le complète l’article L. 5134-26 du code du travail relatif à la durée hebdomadaire du travail d’un titulaire d’un contrat d’accompagnement dans l’emploi afin d’introduire la possibilité, pour un bénéficiaire d’un contrat à durée déterminée, d’une modulation de la durée hebdomadaire de travail sur tout ou partie de la période couverte par le contrat.

Actuellement, l’article L. 5134-26 dispose que la durée hebdomadaire du travail d’un titulaire d’un contrat d’accompagnement dans l’emploi ne peut être inférieure à 20 heures, sauf quand la convention le prévoit en vue de répondre aux difficultés particulièrement importantes de l’intéressé. Le nouvel alinéa introduit précise, s’agissant de la durée hebdomadaire de travail, les conditions d’adaptabilité du dispositif du contrat d’accompagnement à l’emploi en prévoyant la possibilité de faire varier la durée hebdomadaire au cours de l’exécution du contrat à la condition que la durée hebdomadaire reste toujours inférieure à la durée légale hebdomadaire fixée à trente-cinq heure par l’article L. 3121-10 du code du travail.

Cette possibilité de modulation, qui permet, le cas échéant, une intensité de travail progressive pour les salariés le nécessitant, est réservée aux contrats d’accompagnement dans l’emploi conclus avec une collectivité territoriale ou une autre personne de droit public.

i) Le bénéficiaire du contrat est assuré d’obtenir une attestation d’expérience professionnelle

Le insère un article L. 5134-28-1 qui dispose que l’employeur est tenu de remettre une attestation d’expérience professionnelle au salarié à sa demande et en tout état de cause un mois au plus tard avant la fin de son contrat d’accompagnement dans l’emploi.

j) Le recours au contrat d’accompagnement dans l’emploi continue à ouvrir droit à une aide financière

Le 10° procède à une réécriture de l’article L. 5134-30 qui énonce le principe de la prise en charge par l’Etat d’une partie du coût des embauches réalisées en contrat d’accompagnement, fixe les règles de modulation de cette aide et précise ses règles de versement et son régime fiscal.

Dans sa nouvelle rédaction, l’article L. 5134-30 se borne à énoncer le droit à une aide financière qu’ouvre la conclusion d’une convention individuelle destinée à permettre une embauche en contrat d’accompagnement dans l’emploi sans préciser les conditions de prise en charge de cette aide et les règles fiscales afférentes qui sont désormais définies aux nouveaux articles L. 5134-30-1 et L. 5134-30-2 du code du travail (cf. infra).

Le fait que l’aide financière soit versée à l’organisme employeur devient implicite tandis que les critères de modulation de cette aide demeurent quasiment inchangés, à part la prise en compte nouvelle des actions visant à favoriser l’insertion durable du salarié, et continuent à dépendre de la catégorie et du secteur d’activité de l’employeur, des actions prévues (et non plus des « initiatives prises ») en matière d’accompagnement professionnel, des conditions économiques locales et des difficultés d’accès à l’emploi antérieurement rencontrées par le salarié (et non plus « de la gravité des difficultés d’accès à l’emploi »).

k) Le montant de l’aide financière et les règles de sa prise en charge sont précisés

Le 11° insère deux articles visant d’une part à préciser les règles relatives au montant de l’aide financière accordée lors de l’embauche en contrat d’accompagnement dans l’emploi et à son régime fiscal (article L. 5134-30-1) et d’autre part à préciser les règles de prise en charge de cette aide (article L. 5134-30-2).

 Montant et régime fiscal de l’aide financière

L’article L. 5134-30-1 dispose que le montant de l’aide financière versée au titre des conventions individuelles ne peut excéder 95 % du montant brut du salaire minimum de croissance par heure travaillée dans la limite de la durée légale hebdomadaire du travail et qu’elle n’est soumise à aucune charge fiscale.

 Règles de prise en charge de l’aide financière

L’article L. 5134-30-2 précise les règles applicables en matière d’aide financière accordée lors de la conclusion d’une convention individuelle avec un bénéficiaire du RSA financé par le département (périmètre des anciens RMI et API). Dans ce cas, la participation est déterminée, dans des conditions fixées par décret, par référence au revenu minimum garanti dû à une personne isolée et en fonction de la majoration de taux prévue par la convention d’objectifs et de moyens visée à l’article L. 5134-19-3.

Il s’agit ainsi de fixer dans la loi l’obligation pour le département, pour le périmètre des anciens bénéficiaires du RMI et de l’API et dans des conditions qui seront définies par décret, de participer comme il le faisait précédemment dans le cadre de l’activation du RMI, au financement de l’aide à hauteur du revenu minimum garanti à une personne isolée, le cas échéant majoré en fonction des taux prévus par la convention d’objectifs et de moyens.

*

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer, permettant aux associations de moduler la durée de travail hebdomadaire d’un contrat d’accompagnement dans l’emploi dans les mêmes conditions que celles qui sont offertes à une collectivité territoriale ou à une autre personne de droit public.

M. Francis Vercamer a expliqué que les associations doivent bénéficier des mêmes droits que les personnes morales de droit public en matière d’accompagnement dans l’emploi des personnes en insertion.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, qui a fait valoir que cette possibilité existe déjà dans le droit du travail par le biais d’accords collectifs, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer permettant de suspendre le contrat de travail d’un salarié bénéficiant d’un contrat d’accompagnement dans l’emploi lorsqu’il suit une action concourant à son insertion professionnelle.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, qui a mis en exergue le caractère trop général de la formulation retenue pour définir les cas de suspension et souligné qu’il proposerait ultérieurement un amendement étendant la possibilité de suspendre un contrat d’accompagnement dans l’emploi pour effectuer un stage auprès d’un autre employeur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté deux amendements d’harmonisation et de précision rédactionnelles du rapporteur aux alinéas 31 et 32.

La commission a examiné un amendement du rapporteur élargissant les cas où un contrat d’accompagnement dans l’emploi peut être suspendu à la demande du salarié à la situation où le salarié effectue en accord avec son employeur un stage auprès d’un autre employeur.

Le rapporteur a souligné que cet amendement satisfait l’objectif poursuivi par M. Roland Muzeau tout en étant plus précis et en insérant le dispositif à un meilleur endroit.

M. Roland Muzeau s’est prononcé en faveur de l’amendement.

La commission a adopté l’amendement, puis l’article 11 ainsi modifié.

Article 12

Abrogation des contrats d’avenir et des contrats d’insertion-revenu minimum d’activité et aménagements du contrat initiative emploi

L’article 12 a pour objet :

– d’une part, d’abroger les dispositifs relatifs aux deux contrats aidés réservés aujourd’hui aux bénéficiaires de minima sociaux : le contrat d’avenir (CA) et le contrat d’insertion revenu minimum d’activité (CI-RMA) (I et III de l’article 12) ;

– d’autre part, de modifier la section 5 (« Contrat initiative emploi») du chapitre IV (« Contrats de travail aidés ») du titre III (« Aides à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier » (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail afin de procéder à des aménagements du contrat initiative emploi (CAE) similaires à ceux qui ont été réalisés à l’article 11 pour le contrat d’accompagnement dans l’emploi (II de l’article 12).

1. L’abrogation des dispositifs relatifs aux contrats aidés réservés aujourd’hui aux bénéficiaires de minima sociaux (contrat d’avenir et contrat d’insertion-revenu minimum d’activité)

Le paragraphe I abroge la section 3 (« Contrat d’avenir ») tandis que le paragraphe III abroge la section 6 (« Contrat d’insertion-revenu minimum d’insertion ») du chapitre IV (« Contrats de travail aidés ») du titre III (« Aides à l’insertion, à l’accès et au retour à l’emploi ») du livre Ier » (« Les dispositifs en faveur de l’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail.

a) Les dispositifs actuels réservés aux bénéficiaires de minima sociaux

Deux contrats aidés sont aujourd’hui réservés aux bénéficiaires de minima sociaux : le contrat d’avenir (CA) et le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA).

 Le contrat d’avenir (CA)

Contrat d’avenir (CA)

Le CA, équivalent pour le secteur non marchand du CI-RMA, a comme objectif l’insertion durable d’allocataires de minima sociaux (RMI-allocataire ou ayant-droit-, ASS, API ou AAH) qui rencontrent des difficultés importantes d’accès à l’emploi afin de satisfaire à des besoins collectifs non satisfaits (services aux personnes, environnement…).

Il s’adresse aux employeurs du secteur non marchand : collectivités territoriales, personnes morales de droit public, organismes de droit privé à but non lucratif (associations, mutuelles, …), personnes morales chargées de la gestion d’un service public, structures d’insertion par l’activité économique (notamment les chantiers et ateliers d’insertion)

CDD de deux ans, le contrat d’avenir peut être renouvelé dans la limite de douze mois (trente-six mois si le salarié est âgé de cinquante ans et plus, soit une durée totale de 60 mois au plus). Par arrêté préfectoral, la durée du contrat peut être comprise entre six et vingt-quatre mois, notamment pour les ateliers et chantiers d’insertion. Le CA peut être suspendu, à la demande du salarié, pour lui permettre d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Si la période d’essai est concluante et le salarié embauché, le CA est rompu sans préavis. Le salarié peut également rompre le CA pour une embauche en CDI ou CDD d’au moins six mois ou pour participer à une formation professionnelle conduisant à une formation reconnue.

Le salarié est embauché à temps partiel (vingt-six heures hebdomadaires). Cette durée peut néanmoins varier sur la période du contrat dans certaines limites et à la double condition que la durée de travail ne dépasse pas trente-cinq heures sur la semaine et que la durée moyenne hebdomadaire n’excède pas vingt-six heures sur la période du contrat. Dans le cas des ateliers et chantiers d’insertion et des associations d’aide à la personne, la durée moyenne hebdomadaire peut être comprise entre vingt et vingt-six heures.

Les salariés titulaires d’un CA sont rémunérés au minimum sur la base du SMIC horaire.

Outre des exonérations de cotisations, l’employeur perçoit une aide forfaitaire à l’embauche de la part du département ou de l’Etat égale au montant maximal du RMI pour une personne seule. Il existe également une aide dégressive de l’Etat, dite « prime de cohésion sociale », versée mensuellement et calculée en pourcentage de la différence entre le salaire brut mensuel effectivement versé (dans la limite du salaire minimum prévu par la convention collective pour le poste considéré) et le montant de l’aide forfaitaire à l’embauche : 75 % la première année et 50 % les années suivantes. Cette aide est de 90 % pour les ateliers et les chantiers d’insertion et n’est pas dégressive. Cette aide est de 100 % en cas d’embauche d’un bénéficiaire de l’ASS de cinquante ans et plus et dont les droits à l’allocation ont été ouverts depuis au moins vingt-quatre mois à la date de conclusion du contrat.

Pour conclure un CA, l’employeur doit signer une convention avec le président du conseil général ou le maire et le bénéficiaire. Cette convention prévoit obligatoirement des actions de formation et d’accompagnement. Le salarié et suivi par un référent. Les actions de formation se déroulent pendant ou hors du temps de travail. L’employeur délivre au salarié en fin de contrat une attestation de compétences.

 Le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA)

Contrat d’insertion-RMA (CI-RMA)

Le CI-RMA vise à faciliter l’insertion sociale et professionnelle d’allocataires de minima sociaux (RMI – allocataire ou ayant-droit – , ASS, API ou AAH) qui rencontrent des difficultés importantes d’accès à l’emploi. Depuis la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le CI-RMA est réservé au seul secteur marchand.

Il s’adresse à tous les employeurs affiliés à l’Unédic (sauf les particuliers employeurs), aux employeurs de pêche maritime et aux entreprises de travail temporaire. Les entreprises ayant licencié pour motif économique dans les six mois précédant l’embauche, les entreprises ayant licencié un salarié en CDI pour procéder à l’embauche en CI-RMA, l’Etat et les collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics administratifs et leurs groupements sont exclus du dispositif.

Le CI-RMA peut être un CDD, un contrat de travail temporaire ou un CDI. Lorsqu’il ne s’agit pas d’un CDI, il est conclu pour une durée minimale de six mois minimum, renouvelable deux fois dans la limite de dix-huit mois (afin de limiter les effets d’aubaine). Le CI-RMA peut être suspendu, à la demande du salarié, le temps pour lui d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Si la période d’essai est concluante et le salarié embauché, le CI-RMA est rompu sans préavis.

Le salarié est embauché à temps partiel (vingt heures par semaine minimum) ou à temps plein, et rémunéré au moins à hauteur du SMIC horaire.

L’employeur reçoit, quelle que soit la durée du temps de travail prévue au contrat, une aide mensuelle forfaitaire, de l’Etat ou du département selon le cas, équivalente au montant du RMI garanti à une personne seule, cumulable avec certains allègements ou exonérations de cotisations patronales. C’est le mécanisme dit « d’activation des minima sociaux ». Le salarié perçoit un revenu minimum d’activité (RMA) égal au SMIC horaire, cumulable avec l’allocation dont il bénéficiait, déduction faite du montant de l’aide versée à l’employeur.

Pour conclure un CI-RMA, l’employeur doit signer une convention avec la collectivité débitrice de la prestation antérieurement perçue par le titulaire du contrat : l’ANPE pour le compte de l’Etat (pour les allocataires de l’ASS, de l’API ou de l’AAH) ou le conseil général (pour les allocataires du RMI). Pour les bénéficiaires du RMI, le CI-RMA est soumis à l’accord préalable du Président du Conseil Général, pour les autres personnes, la décision est prise par l’ANPE. Cette convention précise les conditions de mise en œuvre du projet d’insertion professionnelle du salarié. Elle prévoit des actions et fixe des objectifs en matière d’orientation et de formation professionnelle, d’accompagnement dans l’emploi, de validation des acquis de l’expérience. Un tuteur est désigné pour assurer l’accueil et le suivi du salarié.

b) Les raisons de l’abrogation

Plusieurs raisons ont milité pour l’abrogation du contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) et du contrat d’avenir (CA).

En premier lieu, cette suppression s’inscrit naturellement dans la logique de simplification d’un système jugé souvent trop complexe.

En intégrant les allocataires de minima sociaux dans le dispositif de droit commun, l’abrogation du CA et du Ci-RMA répond également aux préconisations du rapport général du 27 août 2008 issu des travaux du Grenelle de l’insertion recommandant de ne recourir au terme d’« insertion » qu’avec parcimonie et de supprimer autant que possible le vocabulaire spécifique de l’insertion et de ses dispositifs parce qu’il est stigmatisant pour les personnes concernées.

L’abrogation du CI-RMA et du CA s’explique surtout par le fait que ces deux contrats sont contraires à la logique qui sous-tend le RSA et qui privilégie une approche centrée non sur les minima sociaux mais sur les revenus du ménage. En effet, l’aide à l’employeur, pour ces contrats est constituée par la prestation dont bénéficiaient, avant leur embauche, les allocataires de minima sociaux, de sorte que les allocataires n’ont aucun intérêt financier à accepter ces contrats aidés puisque le caractère d’allocation différentielle de la plupart des minima sociaux implique un taux marginal de prélèvement proche de 100 % sur les revenus du travail.

C’est pourquoi le paragraphe I abroge la section 3 (« Contrat d’avenir ») et le paragraphe III abroge la section 6 (« Contrat d’insertion-revenu minimum d’insertion ») du chapitre IV du titre III du livre Ier de la cinquième partie du code du travail.

2. Les aménagements du contrat initiative emploi

Le paragraphe II de l’article 12 a pour objet de modifier le dispositif du contrat initiative emploi.

Contrat d’initiative-emploi (CIE) actuel

Profondément remanié par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le CIE a pour objectif de favoriser le retour à l’emploi dans le secteur marchand de personnes confrontées à des difficultés d’insertion professionnelle ou sociale (pour des questions d’âge, de diplôme ou de situation de chômage de longue durée, …). Les critères d’accès au CIE sont fixés dans chaque région par arrêté préfectoral.

Il s’adresse à tous les employeurs affiliés à l’Unédic (sauf les particuliers), les employeurs de pêche maritime et les groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ). Il ne peut pas être conclu par des établissements ayant procédé à un licenciement économique dans les six mois ou si l’embauche est la conséquence directe du licenciement d’un salarié en CDI sur un même poste.

Le CIE est un contrat de travail de droit privé, d’une durée indéterminée ou d’une durée déterminée renouvelable deux fois dans la limite de vingt-quatre mois (afin de limiter les effets d’aubaine). Lorsqu’il est conclu à durée déterminée, le CIE peut être suspendu à la demande du salarié pour lui permettre d’effectuer une période d’essai correspondant à une offre d’emploi en CDI ou en CDD d’au moins six mois. Le salarié peut également rompre le CIE à durée déterminée pour une embauche en CDI ou CDD d’au moins six mois ou une participation à une formation professionnelle conduisant à une qualification reconnue.

Il peut être à temps partiel (vingt heures hebdomadaires minimum, sauf difficultés particulières du travailleur) ou à temps plein.

Les salariés titulaires d’un CIE sont rémunérés au moins au SMIC ou au minimum conventionnel applicable dans l’entreprise.

Le CIE ouvre droit, pour les employeurs concernés, à une prise en charge par l’Etat d’une partie du coût de l’embauche (dans la limite de 47 % du SMIC horaire brut multiplié par 35 heures hebdomadaires) et à des exonérations sociales (réduction dégressive des cotisations patronales de sécurité sociale sur les rémunérations horaires inférieures à 160 % du SMIC. Le montant et la durée de l’aide, versée mensuellement et par avance, sont fixés régionalement en fonction des caractéristiques du bénéficiaire du contrat, de la situation locale et des efforts de l’employeur pour financer des actions de formation ou d’accompagnement.

Pour recourir à un CIE, l’employeur doit d’abord conclure une convention avec l’ANPE fixant les modalités d’emploi et, éventuellement, les actions à mettre en œuvre suivant le profil du bénéficiaire (orientation, accompagnement professionnel, formation…) et le montant total de l’aide.

De façon à harmoniser les dispositions relatives aux deux formes de contrats aidés qui subsistent sous le nouveau label commun de « contrat unique d’insertion » défini par le nouvel article L. 5134-19-1 du code du travail, le paragraphe II procède à des aménagements du contrat initiative emploi (CAE) similaires à ceux qui ont été réalisés à l’article 11 pour le contrat d’accompagnement dans l’emploi.

a) L’objet du contrat intègre désormais explicitement des actions d’accompagnement professionnel

Le procède à une réécriture de l’article L. 5134-65 du code du travail qui défini l’objet du contrat initiative emploi.

Celui-ci garde pour objet de faciliter l’insertion professionnelles des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières d’accès à l’emploi. Il est désormais explicitement mentionné qu’il comporte à cette fin des actions d’accompagnement professionnel, dans la logique des conclusions du Grenelle de l’insertion. Cette insistance sur la nécessité d’un accompagnement professionnel n’est cependant pas une totale novation dans la mesure où l’article L. 5134-72 du code du travail prévoit déjà dans sa rédaction actuelle que la convention conclue entre l’Etat et l’employeur pouvait comprendre, le cas échéant, « des actions de formation et d’accompagnement professionnel ».

Les références à la conclusion d’une convention entre l’Etat et l’employeur, à la conclusion d’un contrat de travail entre l’employeur et le bénéficiaire de la convention et au bénéfice d’une aide financière ne sont pas reprises dans la mesure où ces éléments sont désormais définis dans l’article 10 du projet de loi relatif au contrat unique d’insertion.

b) Les conseils généraux peuvent désormais conclure des conventions ouvrant droit au bénéfice des contrats initiative emploi

Le modifie le premier alinéa de l’article L. 5134-66 du code du travail pour prendre acte du fait que l’Etat n’est plus le seul à pouvoir conclure des conventions ouvrant droit au bénéfice des contrats d’accompagnement dans l’emploi.

En effet, le nouvel article L. 5134-19-1 du code du travail introduit par l’article 10 du projet de loi (cf. supra) dispose que ces conventions auxquelles sont parties l’employeur et le bénéficiaire du contrat unique d’insertion sont conclues soit pour le compte de l’Etat par l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1, c'est-à-dire l’institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière issue de la fusion de l’ANPE et des assédic, soit par le conseil général lorsque cette convention concerne un bénéficiaire du RSA financé par le département.

Le deuxième alinéa de l’article L. 5134-66 n’est pas modifié. Les employeurs concernés sont donc toujours les établissements industriels et commerciaux ou agricoles, ainsi que les groupements d’employeurs qui organisent des parcours d’insertion et de qualification ; les établissements publics industriels et commerciaux, sociétés d’économie mixte et entreprises nationales ; les associations de droit privé à but non lucratif ; les chambres des métiers, les services à caractère industriel et commercial gérés par les chambres de commerce et d’industrie, d’agriculture, pour leurs salariés non statutaires ainsi que les établissements et service d’utilité agricole de ces chambres.

c) Les actions visant à l’insertion durable des salariés sont mieux contrôlées

Le insère dans le code du travail un nouvel article L. 5134-66-1 qui dispose que la conclusion d’une convention individuelle avec un nouveau bénéficiaire est subordonnée au bilan préalable des actions d’accompagnement et des actions visant à l’insertion durable des salariés réalisées dans le cadre des conventions individuelles conclues précédemment.

Cette disposition vise à s’assurer désormais qu’un même employeur ne puisse pas recourir de nouveau au dispositif du contrat d’accompagnement professionnel avant que les actions d’insertion conduites par celui-ci dans le cadre de conventions précédentes ne soient soumises à un examen attentif et fasse l’objet d’un bilan destiné à en évaluer la réalité, la pertinence et le résultat.

d) Les règles relatives à la durée maximale de la convention initiative-emploi sont assouplies et sa prolongation est subordonnée à une évaluation

Le insère deux nouveaux articles dans le code du travail afin d’introduire une plus grande souplesse dans les règles relative à la durée maximale de la convention attachée à un contrat initiative emploi (article L. 5134-67-1) et de subordonner toute prolongation de la convention individuelle à l’évaluation des actions réalisées au cours du contrat en vue de favoriser l’insertion durable du salarié (article L. 5134-67-2).

Actuellement, les règles relatives à la durée maximale et aux conditions du renouvellement d’une convention initiative emploi sont encadrées par l’article R. 5134-91 et R. 5134-92 du code du travail qui disposent, d’une part, que la durée des conventions ouvrant droit au bénéfice des contrats initiative emploi ne peut excéder vingt-quatre mois pour une embauche à durée indéterminée et, d’autre part, que la convention peut être renouvelée deux fois dans la limite d’une durée totale de vingt-quatre mois.

Cette rigidité présente l’inconvénient de ne pas permettre la prise en compte de la diversité des difficultés d’insertion des bénéficiaires des contrats initiative emploi, notamment pour les salariés âgés bénéficiaires de minima sociaux, les travailleurs handicapés ou les personnes qui entreprennent une action de formation professionnelle.

 Une plus grande modularité du dispositif en matière de durée maximale de la convention

C’est la raison pour laquelle l’article L. 5134-67-1 introduit une plus grande modularité du dispositif en matière de renouvellement des conventions en prévoyant qu’il puisse être dérogé, selon des modalités qui seront fixées par voie réglementaire, à la durée maximale d’une convention individuelle lorsque celle-ci concerne un salarié âgé de cinquante ans et plus bénéficiaire de minima sociaux, une personne reconnue travailleur handicapée ou une personne ayant entrepris une action de formation définie dans la convention et non achevée à l’expiration de la durée maximale de celle-ci. Dans ce dernier cas, il est précisé que la durée du renouvellement de la convention ne pourra excéder le terme de la formation entreprise.

 Une meilleure évaluation des actions en vue de favoriser l’insertion durable du salarié avant tout renouvellement

Par ailleurs, l’article L. 5134-67-2 vise à subordonner, dans le cas d’un contrat initiative emploi à durée déterminée, le renouvellement d’une convention individuelle qui s’y attache à l’évaluation des actions réalisées au cours du contrat en vue de favoriser l’insertion durable du salarié. Il s’agit ici d’une disposition destinée à contrôler, pour les cas de renouvellement, l’usage des contrats initiative emploi qui poursuit la même logique que celle mise en œuvre à l’article L. 5134-66-1 pour le cas de l’employeur souhaitant conclure une convention individuelle avec un nouveau salarié.

e) Les règles relatives à la durée maximale du contrat initiative emploi sont assouplies

Le insère un nouvel article L. 5134-69-1 qui vise à introduire, en matière de règle de renouvellement d’un contrat initiative emploi à durée déterminée, une souplesse similaire à celle définie par l’article L. 5134-67-1 pour la convention individuelle qui lui est associé.

L’article L. 5134-69-1 dispose que le contrat initiative emploi à durée déterminée peut, dans le cas général, être renouvelé dans la limite d’une durée totale de vingt-quatre mois. Cette durée totale peut toutefois être portée à cinq ans pour les salariés âgés de cinquante ans et plus bénéficiaires d’un minimum social ainsi que pour les personnes reconnues travailleurs handicapés.

f) La durée hebdomadaire de travail est désormais fixée par la loi et le bénéficiaire du contrat est assuré d’obtenir une attestation d’expérience professionnelle

Le insère deux nouveaux articles après l’article L. 5134-70-1, l’un relatif à la durée hebdomadaire du travail (article L. 5134-70-1), l’autre relatif à l’attestation d’expérience professionnelle d’un salarié titulaire d’un contrat de travail initiative emploi (article L. 5134-70-2).

 La loi fixe désormais la durée hebdomadaire de travail

L’article L. 5134-70-1, en disposant que la durée hebdomadaire du travail d’un salarié titulaire d’un contrat de travail associé à une convention individuelle de contrat initiative emploi ne peut être inférieure à vingt heures, élève au niveau législatif les dispositions fixées actuellement à l’article R. 5134-98 qui prévoit une durée de travail au moins égale à vingt heures.

 Le bénéficiaire a l’assurance d’obtenir une attestation d’expérience professionnelle

Le nouvel article L. 5134-70-2 dispose que l’employeur est tenu de remettre une attestation d’expérience professionnelle au salarié à sa demande et en tout état de cause un mois au plus tard avant la fin de son contrat initiative emploi.

g) Le recours au contrat initiative-emploi continue à ouvrir droit à une aide financière

Le procède à une réécriture de l’article L. 5134-72 qui énonce que chaque embauche réalisée en contrat initiative emploi donne droit à une aide financière destinée à prendre en charge une partie du coût des contrats conclus et, le cas échéant, les actions de formation et d’accompagnement professionnel prévues par la convention.

Par parallélisme aux dispositions régissant le contrat d’accompagnement dans l’emploi, l’article L. 5134-72 introduit la possibilité de moduler cette aide financière en fixant les mêmes critères de modulation, à savoir : la catégorie et le secteur d’activité de l’employeur ; les actions prévues en matière d’accompagnement professionnel et les actions visant à favoriser l’insertion durable du salarié ; les conditions économiques locales et les difficultés d’accès à l’emploi antérieurement rencontrées par le salarié.

h) Le montant de l’aide financière et les règles de partage de sa prise en charge sont précisés

Le insère après l’article L. 5134-72 deux articles visant à préciser d’une part les règles relatives au montant de l’aide financière accordée pour permettre l’embauche en contrat initiative emploi (article L. 5134-72-1), d’autre part les règles de prise en charge de cette aide (article L. 5134-72-2).

 Montant de l’aide financière

L’article L. 5134-72-1 dispose que le montant de l’aide financière versée au titre des conventions individuelles relatives à un contrat initiative emploi ne peut excéder 47 % du montant brut du salaire minimum de croissance par heure travaillée dans la limite de la durée légale hebdomadaire du travail.

 Règle de prise en charge de l’aide financière

L’article L. 5134-72-2 précise les règles applicables en matière d’aide financière accordée lors de la conclusion d’une convention individuelle avec un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département (périmètre des anciens RMI et API). Dans ce cas, la participation est déterminée, dans des conditions fixées par décret, par référence au revenu minimum garanti dû à une personne isolée et en fonction de la majoration de taux prévue par la convention d’objectifs et de moyens visée à l’article L. 5134-19-3.

Il s’agit ainsi de fixer dans la loi l’obligation pour le département, pour le périmètre des anciens bénéficiaires du RMI et de l’API et dans des conditions qui seront définies par décret, de participer comme il le faisait précédemment dans le cadre de l’activation du RMI, au financement de l’aide à hauteur du revenu minimum garanti à une personne isolée, le cas échéant majoré en fonction des taux prévus par la convention d’objectifs et de moyens.

*

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau permettant aux titulaires d’un contrat initiative emploi (CIE) de suspendre ce contrat lorsque le salarié suit une action concourant à son insertion professionnelle.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur qui a indiqué, tout comme il l’a fait pour le contrat d’accompagnement dans l’emploi, qu’il proposerait pour le contrat initiative emploi un dispositif équivalent mais plus précis à la fin de l’article, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté un amendement du rapporteur permettant de prévoir dans un contrat initiative emploi une période d’immersion en entreprise auprès d’un autre employeur dans des conditions définies par décret.

La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant la notion de minima sociaux qui n’a pas aujourd’hui de définition légale.

La commission a adopté un amendement de cohérence rédactionnelle du rapporteur à l’alinéa 10.

La commission a examiné un amendement du rapporteur harmonisant le régime juridique du CIE et du CAE en alignant la durée minimale du CIE sur celle du CAE.

M. Roland Muzeau a fait observer que la commission avait précédemment décidé de porter de trois à quatre mois la durée du contrat pour les personnes ayant fait l’objet d’une condamnation ou bénéficiant d’un aménagement de peine.

Le rapporteur a rectifié son amendement en ce sens.

La commission a adopté l’amendement ainsi rectifié.

La commission a adopté deux amendements de précision et de cohérence rédactionnelles et un amendement de coordination du rapporteur listant les bénéficiaires d’allocations généralement regroupés sous le terme générique de minima sociaux pour lesquels il sera possible de déroger à la durée maximale d’un CIE.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur qui a fait valoir qu’il présenterait un amendement ayant le même objet à la fin de l’article, la commission a rejeté un amendement de M. Francis Vercamer permettant à un salarié en CIE de suspendre son contrat de travail pour suivre une action concourant à son insertion professionnelle.

La commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur à l’alinéa 26.

La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant une nouvelle possibilité de suspension du CIE afin d’effectuer en accord avec son employeur un stage auprès d’un autre employeur. M. Francis Vercamer a souhaité cosigner l’amendement.

La commission a adopté l’article 12 ainsi modifié.

Article 13

Dispositions diverses de mise en cohérence

L’article 13 regroupe des dispositions diverses visant à tirer les conséquences, d’une part, de la suppression par le présent projet de loi du revenu minimum d’insertion (RMI) et de l’allocation de parent isolé (API) et, d’autre part, de l’abrogation du contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) et du contrat d’avenir (CA), introduite par l’article 12, en procédant aux adaptations des codes et textes qui y font référence.

Le I regroupe les modifications relatives au code du travail.

Le supprime, dans l’article L. 5141-1 relatif aux exonérations de charges sociales destinées à aider à la création ou à la reprise d’entreprise, les bénéficiaires du RMI et de l’API de la population qui peut y prétendre et y substitue les bénéficiaires du RSA.

Le supprime, dans l’article L. 5141-4, les personnes qui perçoivent l’allocation de RMI et l’allocation d’API de la liste des personnes qui, tout en bénéficiant d’exonération de charges sociales destinée à aider à la création ou à la reprise d’entreprise, ont droit au maintien du versement de leur allocation dans des conditions prévues par décret.

Le remplace, dans l’article L. 5423-19, la référence à l’allocation de RMI par celle du RSA dans la liste des allocations qui peuvent être remplacées par l’allocation équivalent retraite lorsque le bénéficiaire de l’allocation est un demandeur d’emploi qui justifie, avant l’âge de soixante ans, de la durée de cotisation à l’assurance vieillesse requise pour l’ouverture du droit à une pension de vieillesse à taux plein.

Le réécrit le troisième alinéa de l’article L. 5423-24 relatif au Fonds de solidarité – établissement public national à caractère administratif créé par la loi du 4 novembre 1982 instituant la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d’emploi – dont la mission est de réunir les moyens de financement des allocations qui relèvent du régime de solidarité géré par l’Etat. Il s’agit de tirer les conséquences de la suppression du CI-RMA et du CA en supprimant la disposition qui prévoyait que le Fonds de solidarité gère les moyens de financement des aides accordées dans le cadre de ces contrats à toute personne bénéficiant de l’allocation de solidarité spécifique (ASS). La nouvelle formulation du troisième alinéa de l’article L. 5423-24 précise que le Fonds de solidarité continuera à gérer les moyens de financement des aides pour le CIE et pour le CAE lorsque les bénéficiaires de ces contrats perçoivent l’allocation de solidarité spécifique. Il convient de signaler que le renvoi aux articles L. 5134-39 et L. 5134-40 pour les articles du code du travail mentionnant les aides prévues dans le cadre des contrats initiative emploi et des contrats d’accompagnement dans l’emploi est erroné et que ce sont plutôt les articles L. 5134-30 et L. 5134-72 qui sont visés.

Le abroge logiquement l’article L. 5425-4 qui dispose que la prime forfaitaire pour reprise d’activité n’est pas due lorsque l’activité reprise a lieu dans le cadre d’un CA ou d’un CI-RMA. Cette disposition n’a en effet plus lieu d’être du fait de la suppression de ces deux types de contrats aidés.

Le II de l’article 13 abroge l’article L. 821-7-2 du titre II (« Allocation aux adultes handicapés ») du livre 8 (« Allocations aux personnes âgées – Allocation aux adultes handicapés – Allocation de logement sociale – Aides à l'emploi pour la garde des jeunes enfants – Aides aux collectivités et organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées ou gérant des aires d'accueil des gens du voyage – Protection complémentaire en matière de santé ») du code de la sécurité sociale. Il s’agit logiquement de supprimer le dispositif dit « d’activation » de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) dans le cadre des contrats d’avenir et contrats d’insertion revenu minimum d’activité qui est devenu sans objet avec la suppression de ces deux types de contrats aidés.

Le III de l’article 13 tire les conséquences de la disparition du RMI et de l’API en supprimant dans le premier alinéa de l’article 9 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions la référence à ces deux allocations dans la liste de celles qui peuvent être cumulées, sous conditions, avec les revenus tirés d’une activité professionnelle salariée ou non salariée.

*

La commission a adopté un amendement du rapporteur rectifiant une erreur de renvoi.

La commission a adopté l’article 13 ainsi modifié.

Après l’article 13

La commission a examiné un amendement de M. Étienne Pinte portant article additionnel et prévoyant qu’un effort spécifique sera consacré aux filières de développement durable, économiquement, écologiquement et socialement utiles pour fixer durablement dans l’emploi les personnes ayant bénéficié de parcours d’insertion.

M. Etienne Pinte a indiqué que l’amendement vise à prolonger les actions en matière d’insertion dans les filières d’avenir du développement durable.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’amendement en raison de son absence de caractère normatif. Il conviendrait de réfléchir à un dispositif en vue de l’examen du prochain projet de loi défendu par M. Jean-Louis Borloo.

M. Étienne Pinte a retiré l’amendement.

TITRE IV

DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Avant l’article 14

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau portant article additionnel et permettant aux collectivités territoriales de subordonner les aides économiques qu’elles accordent aux entreprises à l’engagement de ces dernières en matière de création d’emploi à temps complet.

Le rapporteur a souligné que rien n’interdit, en droit, aux collectivités territoriales de conditionner leurs aides en ce sens. L’amendement ne crée d’ailleurs pas d’obligation.

Le président Pierre Méhaignerie a indiqué que certaines collectivités territoriales procèdent en ce sens mais il faut être attentif au fait que certains salariés souhaitent disposer d’un temps partiel.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Roland Muzeau portant article additionnel et interdisant aux entreprises de plus de dix salariés ayant plus d’un quart de leur effectif à temps partiel de bénéficier des exonérations fiscales et sociales accordées pour les heures supplémentaires ou complémentaires.

M. Roland Muzeau a estimé que le RSA doit contribuer à une réelle insertion des bénéficiaires dans le monde de l’entreprise et il ne doit pas se traduire par des effets d’aubaine pour les entreprises.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur qui a considéré que la question est liée aux allègements globaux de charges sociales, la commission a rejeté l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Roland Muzeau portant article additionnel et imposant des surcotisations patronales aux entreprises de plus de dix salariés ayant plus d’un quart de leur effectif à temps partiel.

Article 14

Entrée en vigueur de la réforme

Le présent article fixe la date d’entrée en vigueur des différentes mesures du présent projet de loi.

L’objectif étant une mise en œuvre du RSA mi-2009, l’alinéa 1 fixe au 1er juin 2009 l’entrée en vigueur de l’essentiel des dispositions du présent projet de loi. De la sorte, compte tenu des règles de paiement des prestations appliquées par les caisses d’allocations familiales, les premiers versements de RSA auront lieu début juillet 2009 : le RSA sera bien payé pendant six mois en 2009, d’où, notamment, les modalités de compensation aux départements prévues à l’article 3 du présent projet.

Cette entrée en vigueur est cependant conditionnée, comme le rappelle le même alinéa, à l’inscription en loi de finances (donc dans la loi de finances pour 2009), conformément aux obligations constitutionnelles et organiques, des mesures apportant aux départements les ressources compensant les dépenses supplémentaires qui résulteront de la mise à leur charge du revenu minimum garanti des parents isolés bénéficiaires du RSA, c’est-à-dire le transfert de l’ex-API intégrée au RSA.

Par ailleurs, pour ce qui est des dispositions fiscales du texte, le principe d’annualité de l’impôt (selon lequel les impôts sont dus et liquidés au titre d’une année donnée) ne permet pas une entrée en vigueur en cours d’année civile.

C’est à ce titre que le projet de loi prévoit que le nouveau prélèvement de 1,1 % sur les revenus du capital sera effectué dès le 1er janvier 2009, ce qui implique, à l’alinéa 1, de mettre en vigueur dès le 1er janvier 2009 le nouvel article L. 262-23 du code de l’action sociale et des familles, qui crée ce prélèvement, mais aussi le fonds national des solidarités actives auquel il sera affecté.

Il est à noter que les spécificités de la matière fiscale, si elles entraîneront la perception en année pleine dès 2009 du nouveau prélèvement pour financer six mois de RSA, auront dans l’autre sens des conséquences favorables pour certains ménages : les allocations de RSA versées en 2009 ne viendront en déduction de la PPE versée qu’en 2010 (sur la PPE calculée à partir des revenus 2009) et, dans un premier temps, PPE et RSA pourront donc être cumulés, pour un coût d’environ 700 millions partagé entre 2009 et 2010.

Par ailleurs, il est proposé de préciser que l’institution issue de la fusion ANPE/Assédic ne pourra, le cas échéant, faire partie des organismes, désignés par décret, auprès desquels les demandes de RSA pourront être déposées qu’à partir du 1er janvier 2010.

Les alinéas 2 et 3 précisent les conditions d’entrée en vigueur du nouveau prélèvement sur les revenus du capital, lequel repose sur deux assiettes techniquement différentes : les revenus dits du patrimoine déclarés annuellement par les contribuables pour l’impôt sur le revenu ; les revenus dits de placement, sur lesquels le nouveau prélèvement (comme les prélèvements sociaux existants) sera précompté directement par les intermédiaires financiers, au fil de la distribution de ces revenus à leurs titulaires. Afin que l’impôt puisse être recouvré en 2009 sur les deux assiettes, il convient donc d’assujettir d’une part les revenus du patrimoine qui seront déclarés au titre de 2008 (et imposés en 2009), d’autre part les distributions de revenus de placements opérées à compter du 1er janvier 2009.

L’alinéa 4 dispose que l’intégration dans le bouclier fiscal du nouveau prélèvement de 1,1 % sera effective dès l’imposition des revenus de 2008 (puisque les revenus du patrimoine déclarés au titre de 2008 auront été assujettis à ce prélèvement).

La première phrase de l’alinéa 5 dispose qu’un certain nombre de mesures fiscales de l’article 6 du projet de loi s’appliqueront à compter des impositions établies au titre de 2009, car elles sont la conséquence du fait que c’est au cours de cette année que les premiers versements d’allocation de RSA auront lieu. Il s’agit :

– de la réduction de la prime pour l’emploi (PPE) à due concurrence du RSA perçu par le foyer concerné ;

– de la suppression consécutive des systèmes d’acomptes sur la PPE ;

– de l’insertion d’une mention des bénéficiaires du RSA parmi les personnes en difficulté dont le tutorat, quand elles créent ou reprennent une entreprise, peut donner droit à une réduction d’impôt pour le tuteur ;

– des mesures de coordination (avec la substitution du RSA au RMI) concernant les dégrèvements sociaux de taxe d’habitation ;

– des mesures de même nature concernant les dégrèvements sociaux de redevance audiovisuelle, à l’exception de l’instauration d’un nouveau cas de dégrèvement pour les redevables dont le revenu fiscal est nul.

La seconde phrase de l’alinéa 5 prévoit de n’appliquer qu’à compter des impositions établies au titre de 2010 :

– le nouveau dispositif de dégrèvement intégral de redevance audiovisuelle pour les redevables dont le revenu fiscal est nul (cette entrée en vigueur retardée se justifie par le maintien temporaire du dégrèvement existant pour les bénéficiaires actuels du RMI : cf. alinéas 15 à 20 de l’article 6) ;

– la suppression de l’exonération fiscale des primes forfaitaires versées aux allocataires du RMI et de l’API au titre de l’intéressement au retour à l’emploi, compte tenu du maintien transitoire de ce dispositif pour tous ceux qui en auront bénéficié avant l’instauration du RSA (cf. alinéa 2 de l’article 17).

Le régime en vigueur de dégrèvement de taxe d’habitation – et par ricochet de redevance audiovisuelle – pour les bénéficiaires du RMI est maintenu, selon le second alinéa du III de l’article 1414 du code général des impôts, au titre de l’année suivant celle au cours de laquelle le redevable cesse d’être bénéficiaire de l’allocation. L’article 6 du projet de loi, comme on l’a vu, supprime ce régime de dégrèvement en conséquence de la substitution du RSA au RMI. L’alinéa 6 du présent article 14 prévoit donc une mesure transitoire pour les personnes cessant de bénéficier du RMI au cours de l’année 2008 : dans la continuité des règles actuelles, elles conserveront en 2009 le bénéfice de leur dégrèvement de taxe d’habitation et de redevance.

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La commission a adopté un amendement du rapporteur simplifiant la rédaction de la dernière phrase de l’alinéa 1.

La commission a adopté l’article 14 ainsi modifié.

Article 15

Application outre-mer

Le présent article définit les modalités particulières d’application de la présente loi outre-mer. Avant d’en présenter le contenu, il n’est pas inutile de rappeler le régime juridique d’application des lois de la République outre-mer, ainsi que les spécificités des politiques d’insertion qui y sont menées.

1. Régime d’application des lois de la République outre-mer

La Constitution distingue les départements d’outre-mer (DOM : Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion) et les autres collectivités d’outre-mer (Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie).

Les lois de la République sont applicables de plein droit dans les DOM selon l’article 73 de la Constitution. Toutefois, elles « peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

Dans les autres collectivités d’outre-mer, les lois nationales ne sont applicables que dans les conditions définies par le statut organique de chacune d’entre elles, le cas échéant seulement sur disposition expresse et après consultation de l’assemblée délibérante. Jusqu’à présent, le principe d’assimilation législative, c’est-à-dire d’application de la loi nationale sauf disposition expresse l’excluant, a été admis s’agissant du droit social à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélémy et Saint-Martin, mais pas à Mayotte, ni à Wallis-et-Futuna, en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie.

2. Minima sociaux et politiques d’insertion outre-mer

Les DOM appliquent les dispositifs nationaux, mais avec de nombreuses dérogations.

S’agissant des politiques d’emploi et d’insertion, il existe ainsi dans les DOM plusieurs spécificités : l’allègement général de charges sociales sur les bas salaires est modulé (pour être accru) dans certains secteurs d’activité ; des dispositifs particuliers de contrats aidés ou d’aide aux jeunes sont mis en œuvre tels que le contrat d’accès à l’emploi (adapté du contrat initiative-emploi national), le contrat d’insertion par l’activité pour les bénéficiaires du RMI, l’allocation de retour à l’activité versée pendant deux ans aux mêmes quand ils reprennent une activité rémunérée, le projet initiative-emploi pour les jeunes, etc.

Pour ce qui est des minima sociaux, la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000 a prévu l’alignement des montants de l’API et du RMI sur le niveau national, mais a aussi amené la création d’une prestation spécifique aux DOM, le revenu de solidarité (RSO). L’alignement des montants du RMI et de l’API, qui étaient substantiellement plus faibles qu’en métropole (de 20 % pour le RMI et de 44 % pour l’API), a été opéré graduellement entre 2001 et 2007.

Les collectivités d’outre-mer autres que les DOM ont des systèmes de protection sociale et des politiques de l’emploi beaucoup plus spécifiques. Par exemple, l’API n’existe pas à Saint-Pierre-et-Miquelon ; ni le RMI, ni l’API (ni la plupart des autres minima sociaux) n’existent à Mayotte…

3. Adaptation de la présente loi à l’outre-mer par voie d’ordonnances

Le gouvernement souhaite appliquer le RSA outre-mer, dans les DOM ainsi que dans les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, et ce avant fin 2010, ainsi que l’a annoncé le 3 septembre dernier M. Yves Jego, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer. Le contrat unique d’insertion y sera également mis en œuvre, et même probablement plus rapidement. Mais des adaptations seront inévitables, ne serait-ce que pour préserver l’intérêt particulier de certains dispositifs propres à l’outre-mer.

L’alinéa 1 du présent article prévoit donc l’entrée en vigueur de la présente loi dans les collectivités susmentionnées au plus tard le 1er janvier 2011 (et sous réserve que la compensation des charges nouvelles qu’elle dévolue aux départements ait été réglée dans le cadre d’une loi de finances).

Le délai d’un an et demi ainsi laissé par rapport à l’application en métropole doit permettre une adaptation du dispositif aux spécificités de l’outre-mer, dans le respect des prescriptions constitutionnelles. L’alinéa 2 habilite le gouvernement à prendre les mesures d’adaptation nécessaires par voie d’ordonnances. Conformément à l’article 38 de la Constitution, cette habilitation est accordée pour un délai limité (expirant le dernier jour du dix-huitième mois suivant la publication de la présente loi) et un délai est également posé pour le dépôt des projets de loi de ratification des ordonnances qui seront prises (six mois après leur publication). On ajoutera que, suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ces ordonnances devront désormais être expressément ratifiées.

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La commission a adopté l’article 15 sans modification.

Article 16

Fin des expérimentations relatives au RSA et au contrat unique aidé

L’article 16 a pour objet d’abroger l’ensemble des dispositions législatives prévoyant des expérimentations relatives à la mise en place de mécanismes d’incitation financière au retour à l’emploi et de simplification des contrats aidés d’insertion, de mettre fin aux expérimentations en cours et de régler le sort des conventions et contrats en cours conclus dans le cadre de ces expérimentations.

Il tire les conséquences des premiers enseignements positifs des expérimentations (37) qui ont conduit à la généralisation du revenu de solidarité active qu’opère le présent projet de loi : les données issues des premiers mois d’expérimentation montrent que le taux moyen de retour à l’emploi dans les zones expérimentales est supérieur d’au moins 25 % au 31 mars 2008 à celui des zones témoins et que les deux tiers des premiers emplois occupés sont dans le secteur marchand et près du tiers des emplois occupés des emplois durables.

1. Abrogation des dispositions législatives prévoyant des expérimentations concernant la mise en place de mécanismes d’incitation financière au retour à l’emploi et la simplification des contrats aidés d’insertion

Le I abroge à compter du 1er juin 2009, date d’entrée en vigueur de la loi selon l’article 14 du présent projet de loi, les trois dispositions législatives qui ont servies de base légale à des expérimentations de nouveaux mécanismes d’incitation financière au retour à l’emploi ainsi qu’à des expériences de simplification des contrats aidés d’insertion.

a) L’article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007

 Expérimentation de nouveaux dispositifs d’incitation financière au retour à l’emploi

Dans le double cadre des articles 37-1 et 72 de la Constitution, la loi de finances pour 2007 a offert aux départements la faculté de déroger aux règles législatives relatives à l’intéressement au retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux et d’expérimenter en conséquence un dispositif d’incitation financière au retour à l’emploi auprès des seuls allocataires du revenu minimum d’insertion (RMI).

Cette possibilité, dérogatoire du droit commun résultant de la réforme de l’intéressement au RMI (38), permet par exemple d’augmenter le montant de l’allocation due sous certaines conditions en cas de reprise d’activité, ou d’en modifiant la durée et la périodicité. Dans ce cadre, 16 départements se sont portés volontaires pour expérimenter.

 Expérimentation de nouvelles formules de contrats aidés

Parallèlement, la loi de finances pour 2007 ouvre la voie à l’expérimentation d’un contrat unique d’insertion dont les bénéficiaires sont les seuls titulaires du RMI.

b) L’article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

 Expérimentation de nouveaux dispositifs d’incitation financière au retour à l’emploi

La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale élargit le champ des bénéficiaires potentiels des expérimentations en matière de dispositifs d’incitation financière au retour à l’emploi en l’étendant aux bénéficiaires de l’API, de l’AAH et de l’ASS et accroît les possibilités de dérogations.

 Expérimentation de nouvelles formules de contrats aidés

Par ailleurs, la possibilité d’expérimenter une formule de contrat unique est renforcée. L’Etat et les départements volontaires sont autorisés à expérimenter la mise en place d’un contrat unique fusionnant plusieurs contrats existants : contrat d’avenir (CA) et contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) comme l’autorisait déjà la loi de finances pour 2007, mais désormais également contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) et contrat initiative emploi (CIE). La loi prévoit également que l’aide assortie au contrat unique d’insertion puisse être modulable en fonction de critères tels que le degré d’éloignement de l’emploi du bénéficiaire ou les engagements pris par l’employeur en matière d’accompagnement, de formation ou de pérennisation du contrat.

c) Les articles 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA)

 Expérimentation d’un revenu de solidarité active (RSA)

La Loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) prévoit d’expérimenter le revenu de solidarité active qui constitue une des préconisations majeures du rapport (avril 2005) de la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté », présidée par M. Martin Hirsch, chargée par le ministre des solidarités, de la santé et de la famille de travailler sur ce thème.

Elle assouplit encore les possibilités de dérogation pour les allocataires du RMI et ouvre l’expérimentation du revenu de solidarité active aux allocataires de l’allocation de parents isolés (API). Elle élargit le champ de l’expérimentation à de nouveaux départements et prévoit une contribution financière de l’Etat au surcoût du dispositif par rapport au droit commun. Au final, 34 départements ont été autorisés à expérimenter. La première expérimentation du RSA, dans l’Eure, a démarré en juin 2007. L’essentiel des expérimentations a ensuite démarré entre novembre 2007 et mars 2008. Pour les allocataires de l’API, les modalités d’expérimentation sont les mêmes sur tous les teritoires expérimentateurs. Pour les allocataires du RMI, les modalités d’expérimentation ont été choisies par les conseils généraux et sont très variables d’un département à