N° 1198

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME I

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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INTRODUCTION 5

CHAPITRE PREMIER : UN PROJET DE LOI DE FINANCES QUI MAINTIENT LE CAP DANS LA TOURMENTE 6

I.– UNE MAÎTRISE SANS FAILLE DES DÉPENSES, UNE GESTION PRUDENTE DES RECETTES 6

A.– LA RECONDUCTION DE LA STABILISATION EN VOLUME DES DÉPENSES DE L’ÉTAT 6

B.– DES RECETTES MIEUX PRÉSERVÉES 17

1.– Des mesures fiscales bien ciblées et globalement neutres sur l’équilibre de l’année 2009 17

a) 2,4 milliards d’euros de baisse d’impôt au soutien de la croissance 17

b) Promouvoir un développement durable 20

c) Renforcer l’équité de notre fiscalité 21

2.– Vers un meilleur encadrement des dépenses fiscales 21

II.– UNE AUGMENTATION CONTENUE DU DÉFICIT ET DE LA DETTE 27

A.– UN DÉFICIT PUBLIC STABLE ENTRE 2008 ET 2009 27

1.– Une dégradation du déficit de l’État en comptabilité budgétaire 27

2.– Une stabilisation du déficit de l’État en comptabilité nationale par rapport au PIB 30

B.– L’INEXORABLE PROGRESSION DE LA DETTE 31

1.– Un besoin de financement de l’État toujours orienté à la hausse 31

2.– La dynamique de la dette et de ses intérêts 34

CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2008 39

I.– LES RECETTES FISCALES NETTES 44

A.– L’IMPÔT SUR LE REVENU 46

B.– L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 49

C.– LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 51

D.– LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 53

E.– LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES 56

1.– Les impôts assis sur le patrimoine 56

2.– Le produit des jeux 59

II.– LES RESSOURCES NON FISCALES 61

A.– L’ÉVOLUTION GÉNÉRALE 61

B.– LES DIVIDENDES ET RECETTES ASSIMILÉES 64

CHAPITRE III : LES CHARGES DE L’ÉTAT EN 2009 68

I.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT 69

A.– LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ENTRE 2008 ET 2009 69

B.– L’ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS AGRÉGATS DE DÉPENSES 78

II.– LES DIFFÉRENTS CANAUX DE DÉPENSES DE L’ÉTAT 83

A.– LE BUDGET GÉNÉRAL 83

B.– LES BUDGETS ANNEXES 85

C.– LES COMPTES SPÉCIAUX 85

III.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 89

A.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT À LA SÉCURITÉ SOCIALE 89

B.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 93

1.– Les concours aux collectivités locales ne peuvent plus être préservés de l’effort de redressement des comptes publics 93

a) L’indispensable participation des concours aux collectivités locales au redressement des comptes publics 94

b) L’effet de la loi de programmation 2009-2012 : la sanctuarisation d’un effort soutenable 95

2.– La première application en 2009 de l’évolution normée du périmètre des concours aux collectivités locales 98

a) La contrainte pesant sur les concours du périmètre 98

b) Le choix du mécanisme d’ajustement du périmètre favorise l’investissement des collectivités locales et la péréquation entre elles 99

c) Les mesures d’application proposées par le projet de loi de finances 102

3.– Les perspectives des concours de l’État aux collectivités locales 103

a) La soutenabilité à moyen terme de l’équilibre du périmètre 103

b) De quelle marge de manœuvre l’État dispose-t-il dorénavant sur les concours aux collectivités locales ? 105

CHAPITRE IV : LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2009 107

I.– UN ENVIRONNEMENT MONDIAL PARTICULIÈREMENT INSTABLE 107

II.– L’INÉVITABLE RALENTISSEMENT DE LA CROISSANCE FRANÇAISE 113

INTRODUCTION

En temps normal, le présent projet de loi de finances pour 2009 aurait dû susciter une large adhésion.

Les motifs de satisfaction ne manquent pas, qu’il s’agisse de l’accentuation de la maîtrise des dépenses de l’État, des efforts de remise à niveau de plusieurs lignes budgétaires structurellement sous-dotées, de la prudence dans les prévisions de recettes ou de la neutralité financière d’ensemble des mesures fiscales soumises au vote du Parlement. De façon inédite, ce projet de loi de finances prend par ailleurs place dans une stratégie globale de redressement de nos comptes publics, matérialisée par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 ⁽¹⁾.

Pourtant, le ralentissement économique mondial assombrit sérieusement les perspectives budgétaires. Avec une croissance ramenée autour de 1 % en 2008 et en 2009, le déficit du budget de l’État s’aggraverait de près de 14 milliards d’euros entre la fin de l’année dernière et la fin 2009 : au surcroît de dépenses entraîné par le niveau exceptionnel de l’inflation en 2008 s’ajouterait un sensible tassement de nos ressources fiscales.

En outre, le tour nouveau pris ces dernières semaines par la crise financière et – désormais – économique née aux États-Unis à l’été 2007 a conduit le Gouvernement à proposer au Parlement des mesures d’urgence dans la récente loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre 2008. Ces mesures – essentiellement des garanties apportées au secteur financier – sont, en tant que telles, neutres sur l’équilibre budgétaire.

Dans un tel contexte économique, la stabilisation du déficit public visée par le Gouvernement, à 2,7 % du PIB en 2008 comme en 2009, constituerait une performance remarquable. Si le présent projet de loi de finances tend incontestablement à y contribuer, la crise financière et économique que le monde traverse ne peut qu’inciter à la plus grande prudence sur la prévision des recettes attendues. Or, au-delà du cap tenu de la maîtrise de la dépense, il ne peut être question, dans ces circonstances, de compenser d’éventuelles moins-values des recettes par des économies supplémentaires ou par un alourdissement de la pression fiscale. Le niveau de déficit atteint tant en 2008 qu’un 2009 sera donc avant tout lié à l’évolution réelle des recettes.

CHAPITRE PREMIER : UN PROJET DE LOI DE FINANCES QUI MAINTIENT LE CAP DANS LA TOURMENTE

I.– UNE MAÎTRISE SANS FAILLE DES DÉPENSES,
UNE GESTION PRUDENTE DES RECETTES

A.– LA RECONDUCTION DE LA STABILISATION EN VOLUME DES DÉPENSES DE L’ÉTAT

● Le présent projet de loi de finances reconduit le principe d’une stabilisation en volume des dépenses de l’État. Cet objectif, que le projet de loi de programmation des finances publiques tend à consacrer pour toute la durée de la législature, est particulièrement ambitieux : depuis l’année dernière, sont en effet concernés par cette mise sous contrôle de la dépense non seulement les charges nettes du budget général de l’État, mais aussi les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne et les nouvelles affectations de ressources à des organismes publics.

Pour 2009, la norme de dépense élargie porte sur un volume de 341 milliards d’euros ⁽²⁾. Compte tenu de l’hypothèse d’inflation de 2 % associée au présent projet ⁽³⁾, elle autorise un accroissement maximal des dépenses limité à 7 milliards d’euros.

L’essentiel de cette marge de manœuvre est d’ores et déjà préempté par trois types de dépenses dont le dynamisme s’impose à la volonté de l’État :

– la progression du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne de 0,5 milliard d’euros par rapport à la loi de finances pour 2008 ⁽⁴⁾ ;

– l’augmentation des charges de pensions de 2,4 milliards d’euros à périmètre constant. Ce montant intègre pour environ 850 millions d’euros la prise en compte de l’inflation de 2009 (2 % en moyenne annuelle) et le rattrapage d’inflation au titre de 2008 ⁽⁵⁾. L’effet volume, représentatif du solde des entrées et sorties de pensionnés en 2009, jouerait à hauteur d’environ 790 millions d’euros, tandis que l’extension en année pleine des départs à la retraite de 2008 pèserait pour environ un milliard d’euros ;

– l’augmentation de la charge de la dette de l’État de 2,7 milliards d’euros (hors swaps). À périmètre courant, la progression atteint 3,1 milliards d’euros, du fait des reprises de dette du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) ⁽⁶⁾ et de l’ERAP ⁽⁷⁾.

C’est donc un montant inférieur à 1,5 milliard d’euros qui reste disponible pour bâtir la colonne « dépenses » du budget de l’année prochaine. Ce montant se révèle néanmoins absorbé par :

– l’évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, en dépit du remarquable effort de modération que constitue leur stabilisation en volume (+ 1,1 milliard d’euros) ⁽⁸⁾ ;

– l’augmentation, pourtant maîtrisée, des dépenses de personnel hors pensions (environ 0,3 milliard d’euros à périmètre constant) ⁽⁹⁾.

Dans ces conditions, l’ensemble des autres crédits du budget général, qui représentent une masse d’un peu de plus de 110 milliards d’euros, sont quasiment stabilisés en valeur (ou réduits en volume de 1,9 %).

Le Gouvernement a d’autant moins choisi la facilité qu’il a décidé de poursuivre les efforts engagés dans la loi de finances pour 2008 en faveur d’une meilleure budgétisation des dépenses ⁽¹⁰⁾. Plusieurs lignes budgétaires structurellement sous-dotées feraient ainsi l’objet de « remises à niveau », pour un montant total d’environ un milliard d’euros.

PRINCIPALES REMISES À NIVEAU DE CRÉDITS ENTRE 2008 ET 2009

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Objet	Mission	LFI 2008	PLF 2009	Évolution ^(a)
Opérations de maintien de la paix	Action extérieure de l’État	300	340	+ 40
Fonds européen de développement	Aide publique au développement	725	802	+ 77
Opérations extérieures	Défense	460	510	+ 50
Banque de France – IEDOM ^(b)	Économie	122	130	+ 8
Exonérations de charges sociales outre-mer	Outre-mer	857	1 011	+ 258
Logement outre-mer	Outre-mer	200	209	+ 9
Contrats outre-mer ^(c)	Outre-mer	99	112	+ 13
Régime de retraite du personnel de la RATP	Régimes sociaux et de retraite	390	511	+ 121
Aide médicale de l’État	Santé	413	490	+ 107
Hébergement d’urgence	Solidarité, insertion et égalité des chances	818	958	+ 140
Exonérations de cotisations sociales ^(d)	Travail et emploi	164	380	+ 216
Total				+ 1 040

(a) Ces montants correspondent à la différence entre les crédits du PLF 2009 et ceux de LFI 2008, sauf lorsqu’ils intègrent également les efforts d’économies prévues en 2009 (cas de l’AME et des exonérations outre-mer).

(b) Institut d’émission des départements d’outre-mer.

(c) Contrats de projet État-région et conventions de développement.

(d) Prestataires agréés de services à la personne, zones de revitalisation rurales et bouclier social des micro-entreprises.

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

En dépit de toutes ces contraintes, entre la loi de finances initiale pour 2008 et le présent projet de loi de finances, l’enveloppe de dépenses soumise à l’approbation du Parlement n’évolue pas plus vite que l’inflation. Au total, la progression des dépenses telle qu’encadrée par la norme de stabilisation en volume s’établit comme suit :

LA NORME DE DÉPENSE EN 2009

(en milliards d’euros)

	LFI 2008	PLF 2009	Variation
			en Mds€	en valeur	en volume
Dépenses nettes du budget général	271,3	278,5
Changements de périmètre		1,7
soit à périmètre constant (1)		276,8	+ 5,5	+ 2,0 %	0,0 %
Prélèvements sur recettes Union européenne (2)	18,4	18,9	+ 0,5	+ 2,7 %	+ 0,7 %
Prélèvements sur recettes collectivités territoriales	51,2	52,4
Changements de périmètre		0,1
soit à périmètre constant (3)		52,3	+ 1,0	+ 2,0 %	0,0 %
Nouvelles affectations de recettes à des organismes publics (4)		– 0,1
Total à périmètre constant (1 + 2 + 3 + 4)	340,9	347,9	+ 7,0	+ 2,0 %	0,0 %

N.B : Le détail des changements de périmètre et des affectations de recettes est analysé dans le chapitre III du présent rapport général (I, A).

● Deux principaux leviers permettent d’aboutir à une telle modération de la dépense.

En premier lieu, le présent projet de loi de finances s’appuie sur une série de mesures d’économies sur les moyens de fonctionnement et les politiques d’intervention de l’État. Il tire en particulier les premières conséquences de la révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée en 2007. Les crédits des missions et programmes intègrent nombre de réformes décidées dans ce cadre. Le Rapporteur général n’est cependant pas parvenu à obtenir la liste précise de ces mesures, pas plus que leur chiffrage. Il faut souhaiter que ces informations figurent dans le rapport du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique sur la mise en œuvre de la RGPP, attendu pour la fin du mois d’octobre.

Plus immédiatement, peuvent au moins être citées plusieurs mesures d’économies proposées dans le présent projet de loi de finances, dont les principales sont :

– la suppression, à compter du 1^er janvier prochain, de la prise en charge par le Fonds de solidarité de l’allocation de fin de formation (article 80 du présent projet), qui autoriserait une diminution des crédits de la mission Travail et emploi de 169 millions d’euros en 2009 ;

– la réforme des exonérations de cotisations patronales applicables outre-mer (article 65 du présent projet), qui en diminuerait le coût de 138 millions d’euros l’année prochaine ;

– la modification des exonérations de cotisations sociales applicables aux zones franches urbaines, permettant de réaliser environ 100 millions d’euros d’économies (article 82 du présent projet) ;

– la réduction de 15 à 10 points du taux de l’abattement de cotisations sociales patronales en faveur des particuliers employeurs (article 81 du présent projet), qui réduirait la charge de compensation de l’État à la sécurité sociale d’environ 93 millions d’euros en 2009 ;

– la réforme de l’allocation parent isolé (article 75 du présent projet), source d’une économie de 28 millions d’euros en année pleine.

En second lieu, le présent projet de loi de finances franchit un pas de plus dans la réduction des effectifs de la fonction publique de l’État. L’objectif de ne pas remplacer un agent public partant à la retraite sur deux serait quasiment atteint en 2009 : la réduction de 30 529 équivalents temps plein (après 22 900 ETP en 2008 et 11 200 ETP en 2007) représente 44 % des 68 740 départs à la retraite prévus l’année prochaine. Le tableau présenté ci-après permet de comparer l’évolution des emplois et les prévisions de départs à la retraite.

REMPLACEMENTS DES AGENTS PARTANT À LA RETRAITE EN 2009

(en ETP)

Ministères	Prévisions de départs à la retraite	Solde des créations et suppressions d’emplois	Taux de non remplacement ^(a)
Affaires étrangères et européennes	247	– 190	77 %
Agriculture et pêche	980	– 650	66 %
Budget, comptes publics et fonction publique	4 960	– 2 812	57 %
Culture et communication	205	– 103	50 %
Défense	10 096	– 8 250	82 %
Écologie, énergie, développement et aménagement durables	2 240	– 1 400	63 %
Économie, industrie et emploi	574	– 287	50 %
Éducation nationale	35 384	– 13 500	38 %
Enseignement supérieur et recherche	3 837	– 450	12 %
Immigration, intégration et développement solidaire	15	– 3	20 %
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales	7 175	– 2 953	41 %
Justice	1 895	+ 512	– 27 %
Logement et ville	106	–	0 %
Santé, jeunesse et sports	229	– 131	57 %
Travail, relations sociales, famille et solidarité	680	– 352	52 %
Services du Premier ministre	117	+ 40	– 34 %
dont Direction de l’action du Gouvernement	24	– 18	75 %
dont Conseil et contrôle de l’État	93	+ 58	– 62 %
Total budget général	68 740	– 30 529	44 %

(a) Un taux de non remplacement négatif signifie que les créations d’emplois sont supérieures aux départs à la retraite.

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Dans la mesure où l’évolution des effectifs par ministères procède de réformes structurelles et non d’une réduction forfaitaire uniforme, le taux de non remplacement global de 44 % des agents partant à la retraite en 2009 n’est qu’une moyenne recouvrant des évolutions variées.

Certains ministères vont ainsi beaucoup plus loin. C’est le cas des ministères de l’Économie, du Budget, de la Culture, du Travail, de la Santé et de l’Écologie, dans lesquels plus de la moitié des départs ne seraient pas remplacés. Aux ministères des Affaires étrangères, de l’Agriculture et de la Défense, c’est même moins du tiers des départs qui seraient remplacés l’année prochaine.

D’autres ministères voient leurs effectifs réduits dans de moindres proportions : seuls 450 ETP seraient par exemple supprimés au ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche. Au ministère de l’Éducation nationale, 38 % des départs ne seraient pas remplacés, ce qui correspond à une suppression nette de 13 500 ETP et à 45 % du total des réductions d’effectifs du budget général.

Seuls deux ministères bénéficieraient d’une augmentation nette de leurs effectifs : 512 nouveaux emplois seraient créés au ministère de la Justice l’année prochaine ; les services du Premier ministre verraient leurs effectifs augmenter de 40 ETP, du fait de créations d’emplois dans les juridictions administratives et financières. Le ministère du Logement et de la ville connaîtrait, quant à lui, une stabilisation de ses effectifs, tous les départs à la retraite étant remplacés.

Compte tenu de cette évolution des effectifs, le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État soumis à l’approbation parlementaire est de 2 123 517 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2009 (III de l’article 34 du présent projet), soit 2 110 810 ETPT hors budgets annexes. Ce plafond est inférieur de 77 407 ETPT à celui fixé en loi de finances pour 2008, différence résultant de différents facteurs résumés dans le tableau ci-dessous.

DU PLAFOND D’EMPLOIS 2008 AU PLAFOND D’EMPLOIS 2009

(y compris budgets annexes ; en ETPT)

PAE 2008	2 200 924
Solde des créations et suppressions d’emplois	– 27 470
Correction technique du plafond	– 445
Transferts et décentralisation	– 49 492
dont transferts opérateurs	– 35 810
dont décentralisation	– 14 182
PAE 2009	2 123 517

L’ajustement dit « technique » du plafond d’emplois 2008 tire les conséquences de la surestimation constatée en exécution 2007 de certains plafonds, en particulier au ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire. Par ailleurs, en plus des habituels mouvements entraînés par la décentralisation, essentiellement liés aux personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), d’importants transferts bénéficient aux opérateurs de l’État. En particulier, la mise en œuvre de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités se traduit par une diminution du plafond d’emploi du ministère de la Recherche et de l’enseignement supérieur d’environ 34 500 ETPT, correspondant à autant d’emplois transférés aux vingt universités accédant à l’autonomie en 2009.

Les suppressions nettes de postes entre 2008 et 2009 s’établissent à 27 470 ETPT, dont 27 361 ETPT pour le seul budget général. Elles correspondent au non remplacement précédemment évoqué de 45 % des départs à la retraite en 2009 (– 14 785 ETPT) et à l’extension en année pleine des départs non remplacés de 2008 (– 12 576 ETPT) ⁽¹¹⁾.

Cette réduction des effectifs permet à l’État de réaliser une économie de 776 millions d’euros en loi de finances pour 2009. Conformément au principe d’intéressement des agents à la réforme de l’État, la moitié des économies ainsi dégagées financera des mesures catégorielles, s’ajoutant à la poursuite du financement des mesures décidées précédemment (pour 125 millions d’euros en 2009).

Parvenir à limiter le taux de remplacement des départs à la retraite à 50 % en 2010 et 2011 – hypothèse sous-jacente aux plafonds de crédits triennaux figurant à l’article 5 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 – permettrait d’aboutir en quatre ans à une économie totale de 3,1 milliards d’euros, pour environ 121 400 départs non remplacés, soit 6 % des effectifs de l’État.

ÉCONOMIES GÉNÉRÉES PAR LA MAÎTRISE DES EFFECTIFS PUBLICS DE 2008 À 2011

	2008	2009	2010	2011	Total
Départs à la retraite prévus (en ETP)	68 411	68 740	68 500	67 700	273 351
Suppressions de postes (en ETP)	22 791	30 529	34 250	33 850	121 420
soit taux de non remplacement	33 %	44 %	50 %	50 %	44 %
Économie brute (en millions d’euros)	458	776	956	945	3 135
Retour catégoriel de 50 %	225	388	478	473	1 564
Économie nette (en millions d’euros)	233	388	478	473	1 572

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Entre la loi de finances pour 2008 et le présent projet, le schéma d’emploi retenu contribue au ralentissement des dépenses de personnel hors pensions. Celles-ci progresseraient d’environ 0,3 milliard d’euros à périmètre constant, pour s’établir à 84,4 milliards d’euros. Cette évolution intègre l’effet report des mesures générales décidées en 2008, l’effet des mesures programmées en 2009 ⁽¹²⁾, ainsi que le versement d’une garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) destinée à couvrir le surcroît d’inflation de 2008 ⁽¹³⁾.

Le présent projet de loi de finances apporte ainsi la démonstration très concrète qu’il est possible d’infléchir très sérieusement le rythme d’évolution des dépenses de personnel, pourtant réputées rigides.

Il s’accompagne de surcroît d’une innovation supplémentaire, permise par l’article 64 de la loi de finances pour 2008 : la fixation d’un plafond d’emplois des opérateurs. Ce plafond présente trois différences avec celui des emplois rémunérés par l’État figurant à l’article d’équilibre : il est exprimé en ETP plutôt qu’en ETPT (ce dernier mode de décompte étant encore insuffisamment familier à certaines opérateurs) ; il concerne la plupart des emplois des opérateurs mais non leur totalité ⁽¹⁴⁾ ; il est décliné non par ministères mais par missions et programmes (et figure à ce titre dans chacun des projets annuels de performances).

L’article 40 du présent projet tend à arrêter ce plafond à 265 759 ETP, soit une baisse de 1 108 ETP par rapport à 2008 à périmètre constant ⁽¹⁵⁾. Selon la circulaire budgétaire du 25 avril 2008, la déclinaison par opérateur du plafond des autorisations d’emplois constituera le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2009 des opérateurs.

● En complément de tous ces motifs de satisfaction, le recours à différents financements dit « extrabudgétaires » en 2009 appelle en revanche un commentaire plus nuancé. Pour s’en tenir à quelques exemples, peuvent être cités :

– les moyens financiers dégagés des cessions immobilières du ministère de la Défense permises par la réforme de la carte militaire, qui généreraient un produit de 940 millions d’euros en 2009. Ces recettes seraient intégralement affectées à des dépenses immobilières et d’infrastructure de ce ministère, alors que les autres cessions immobilières vont habituellement, pour 15 % de leur produit, au désendettement de l’État ⁽¹⁶⁾ ;

– la réforme du dispositif de participation des employeurs à l’effort de construction (« 1 % logement ») ⁽¹⁷⁾, qui permettra de financer à hauteur d’environ 850 millions d’euros le programme de rénovation urbaine, l’amélioration de l’offre de logements et la réhabilitation des quartiers anciens dégradés, en dépit de la baisse globale des crédits de la mission Ville et logement ;

– l’augmentation du prélèvement sur le produit des primes d’assurance alimentant le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit « fonds Barnier »), faisant passer ses ressources de 55 millions d’euros en 2008 à 150 millions d’euros l’année prochaine (article 61 du présent projet) ;

– la contribution de 50 millions d’euros prélevée sur les réserves de l’association de gestion du fonds de développement pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH), destinée à financer, par l’intermédiaire du CNASEA ⁽¹⁸⁾, la rémunération des stagiaires handicapés (article 79 du présent projet).

Non répréhensibles en soi dans un contexte de rareté de la ressource budgétaire, ces modalités « atypiques » de financement présentent le risque d’alimenter une dépense publique empruntant un canal non couvert par la norme de dépense et, partant, d’en affaiblir la portée. Faute de s’attaquer à la « source » de la dépense, les financements extrabudgétaires – pour fondés qu’ils puissent ponctuellement apparaître – posent avec acuité la question de la soutenabilité à moyen terme de certaines politiques publiques.

● Bien entendu, la fixation d’une norme de dépense ne vaut que si son respect est garanti en exécution. Celui-ci ne va pas de soi : d’une part, des dépenses non prévues – ou mal évaluées – au moment du vote de la loi de finances apparaissent nécessairement en cours d’année ; d’autre part, les crédits initiaux sont majorés en gestion par les encaissement de recettes de fonds de concours (3,3 milliards d’euros attendus en 2009 ⁽¹⁹⁾) et par le report des crédits non consommés lors des exercices précédents.

Cette année, l’enveloppe votée par le Parlement dans la loi de finances pour 2008 sera vraisemblablement dépassée d’environ 4,7 milliards d’euros, sous le double effet de prélèvements sur recettes supérieurs de 0,7 milliard d’euros aux prévisions ⁽²⁰⁾ et, surtout, d’une augmentation inattendue de la charge de la dette de l’État, de l’ordre de 4 milliards d’euros. Cette dernière apparaît cependant exceptionnelle, étant essentiellement due à l’écart substantiel entre la prévision d’inflation formulée pour 2008 à l’automne 2007 et l’inflation réellement constatée cette année ⁽²¹⁾.

Regrettable, ce dépassement de l’enveloppe de dépenses initiale est inévitable, tant parce que ses origines sont exogènes que parce que les dépenses en cause sont obligatoires. Sauf à procéder à des annulations massives de crédits, le déficit budgétaire de l’État s’en trouvera donc dégradé d’autant en 2008. Le récent projet de loi de finances rectificative en faveur du financement de l’économie tend d’ailleurs à ouvrir les 4 milliards d’euros de crédits nécessaire sur le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État.

Rapproché de cette exécution budgétaire 2008 particulièrement difficile, l’effort de maîtrise de la dépense programmé pour 2009 n’en est que plus méritoire : comparée à l’exécution prévisionnelle des dépenses de 2008 (345 milliards d’euros au lieu de 341 milliards d’euros), l’enveloppe de dépenses de 2009 ne progresse que de 0,9 % en valeur, soit une réduction de 1,1 % en volume.

Un tel raisonnement ne vaut bien entendu qu’à condition que la norme de dépense pour 2009 soit respectée en exécution. À ce propos, le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique a été des plus clairs : à une question du Rapporteur général demandant si le respect de la norme devait désormais s’apprécier non plus au regard du taux d’inflation prévisionnel fixé dans la loi de finances initiale mais au regard de l’inflation effectivement constatée, M. Éric Woerth a répondu sans ambiguïté que « nous ne tenons pas compte de l’inflation réelle, ce qui est évidemment plus difficile et plus vertueux en termes de maîtrise des dépenses » ⁽²²⁾.

Pour piloter l’exécution de la dépense, la réserve de précaution constituée chaque année en début d’exercice demeure un outil de régulation essentiel. Ce volume de crédits mis en réserve permet, par l’intermédiaire de « dégels » ou d’annulations, de faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. En 2008, 7,4 milliards d’euros d’AE et 7,2 milliards d’euros de CP avaient été « gelés » en début d’année, soit une hausse sensible par rapport à 2007. L’exposé des motifs du présent projet tend à légèrement diminuer le montant de la réserve en 2009, en fixant le taux de « gel » à 5 % sur les crédits hors titre 2 (au lieu de 6 % en 2008) et en laissant inchangé à 1,5 % le taux applicable aux dépenses de personnel. La mise en réserve atteindrait ainsi 6,9 milliards d’euros d’AE et 6,2 milliards d’euros de CP en 2009.

Ces montants demeurent néanmoins partiellement théoriques en raison :

– des « dégels » qui interviennent automatiquement en début d’exercice, par exemple pour réduire les mises en réserve touchant les subventions pour charges de service public (titre 3) finançant des dépenses de personnel (soit environ 0,7 milliard d’euros en 2009) ou pour compenser des réductions de crédits intervenues au cours de la discussion du projet de loi de finances au Parlement ;

– du volume non négligeable des dépenses inéluctables, qui devront nécessairement donner lieu à « dégel » en cours d’année. C’est le cas de certaines prestations sociales « à guichet ouvert » (figurant notamment sur les missions Solidarité, insertion et égalité des chances et Santé ou sur le programme Épargne), des subventions aux régimes spéciaux de retraite ou encore des concours aux collectivités territoriales.

Compte tenu des difficultés d’exécution observées en 2008, il aurait été concevable de renforcer le mécanisme de réserve de précaution, soit en relevant les taux de « gel » initiaux, soit en différenciant davantage les taux en fonction de la nature des crédits, afin de disposer d’une meilleure vision du volume de crédits effectivement disponibles en cours d’année pour garantir le respect du plafond de dépense voté par le Parlement.

Pour autant, le – léger – abaissement du niveau de la réserve de précaution en 2009 s’explique par la louable volonté de davantage responsabiliser ministères et gestionnaires, a fortiori dans le contexte du nouveau budget triennal ⁽²³⁾. La contrepartie attendue de la démarche pluriannuelle engagée pour 2009-2011 est en effet un desserrement des contraintes pesant sur le pilotage infra-annuel des crédits – ou, plus exactement, un transfert de la responsabilité de ce pilotage sur les différents ministères en charge des missions et programmes du budget général ⁽²⁴⁾.

CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2008 ET EN 2009
(en millions d’euros)
	2008	2009
Dépenses de personnel (titre 2)	119 508	119 827
Taux de mise en réserve	0,5 %	0,5 %
soit crédits mis en réserve (1)	598	599
Dépenses hors titre 2 ^(a)	109 060	112 786
Taux de mise en réserve	6 %	5 %
soit crédits mis en réserve (2)	6 543	5 639
Mise en réserve totale (1 + 2)	7 141	6 238
(a) Hors dotations et hors crédits évaluatifs.

Si le Rapporteur général peut, de sa propre initiative, disposer auprès de la Direction du Budget de renseignements relatifs à l’utilisation de la réserve de précaution, il regrette néanmoins – comme chaque année – l’absence d’information régulière du Parlement en cours d’exercice. En 2006, l’engagement du Gouvernement de fournir aux commissions des Finances « tous les mois une information récapitulative actualisée sur les crédits réservés » ⁽²⁵⁾ était resté lettre morte. L’année dernière, l’« information régulière » promise par l’exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2007 l’a été tout autant. Au printemps 2008, c’est à la demande conjointe de son Président et de son Rapporteur général que l’état de la réserve a été notifié à la commission des Finances. Par lettre du 5 mai 2008, le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique s’engageait alors à fournir une information actualisée tous les trois mois. Aucune suite n’y a été donnée.

B.– DES RECETTES MIEUX PRÉSERVÉES

Dans un contexte difficile, le présent projet de loi de finances entend « préserver » les recettes fiscales. Il ne s’agit pas d’agir de façon procyclique, mais de tenir compte des mesures déjà prises depuis le début de la législature.

Le présent projet doit en effet être replacé en perspective : il s’articule avec les dispositions de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite loi TEPA, avec les dispositions de la loi de finances pour 2008 relatives au crédit d’impôt en faveur de la recherche et avec les dispositions fiscales de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie. Un ensemble cohérent de dispositions fiscales a ainsi été adopté, qui se révèle particulièrement adapté à la période actuelle.

Dans la continuité de ces mesures, le présent projet de loi propose l’adoption de dispositions fiscales ciblées, notamment sur la compétitivité des entreprises, mais qui n’affectent pas les ressources de l’État en 2009.

Il ne manque pas pour autant d’ambition, car il met en place des instruments de pilotage des dépenses fiscales et cherche à rendre notre système fiscal plus équitable en plafonnant certaines « niches ».

1.– Des mesures fiscales bien ciblées et globalement neutres sur l’équilibre de l’année 2009

a) 2,4 milliards d’euros de baisse d’impôt au soutien de la croissance

● 2,9 milliards d’euros de baisses d’impôt déjà votées au service de la croissance et du pouvoir d’achat

Le coût global des autres mesures votées avant le présent projet de loi et qui auront un nouvel impact sur l’exercice 2009 est évalué à 2,9 milliards d’euros.

Les principales mesures figurent dans le tableau ci-après.

COÛT DES PRINCIPALES MESURES VOTÉES AVANT LE DEPÔT
DU PROJET DE LOI DE FINANCES AYANT UN IMPACT SUR L’EXERCICE 2009

	(en milliards d’euros)
Baisses d’impôt de la loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d’achat		– 1,8
– dont crédit d’impôt sur le revenu en faveur des intérêts d’emprunts supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale		– 0,95
– dont allègement d’impôts sur le revenu sur les heures supplémentaires et complémentaires		– 0,7
– dont allègement de droits de succession		– 0,2
Crédit d’impôt recherche		– 0,60
Loi de modernisation de l’économie		– 0,22
Autres		0,3
TOTAL		– 2,9

Si le « nouvel impact » de la loi TEPA est évalué à 1,8 milliard d’euros, il importe de souligner que l’impact cumulé des mesures adoptées dans cette loi sur les recettes de l’État en 2009 sera de 5,4 milliards d’euros.

COÛT CUMULÉ DU TEPA EN 2009

(en millions d’euros)
Coût cumulé pour l’État	– 5 383
Allègement d’impôts sur le revenu sur les heures supplémentaires et complémentaires	– 900
Bouclier fiscal	– 360
Intérêts d'emprunt (TEPA + LFI 2008)	– 1 170
Allègement des droit de successions et donations	– 2 133
Mesures relatives à l’ISF	– 780
Exonération d’IR des salaires étudiants	– 40

COÛT CUMULÉ DE LA LME EN 2009

(en millions d’euros)
Amélioration du dispositif des bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE)	– 2
Aménagement et relèvement des plafonds de la réduction d’impôt au titre des intérêts d’emprunt souscrits par une personne physique en vue de financer la reprise d’une activité	– 5
Création du régime de transparence fiscale pour les sociétés en amorçage	– 21
TOTAL IR	– 28
Modification du barème de la TASCOM (TACA)	– 25
Création du prélèvement fiscal libératoire pour les très petites entreprises	+ 30
TOTAL Autres impôts directs et taxes assimilées	+ 5
Rehaussement des seuils prévus pour l’application du régime de la franchise en base de TVA applicable aux opérations d’achat-revente et aux prestations de services	– 105
TOTAL TVA	– 105
Aménagement du barème de taxation des fonds de commerce	– 99
Application d’un abattement de 300 000 € sur la valeur du fonds ou de la clientèle en cas de cession de fonds artisanaux, de fonds de commerce, de fonds agricoles ou de clientèles d’une entreprise individuelle	– 30
Application d’un abattement de 300 000 € sur la valeur du fonds ou de la clientèle en cas de cession de donation artisanaux, de fonds de commerce, de fonds agricoles ou de clientèles d’une entreprise individuelle	– 1
TOTAL Droits d’enregistrement	– 130
TOTAL	– 258

● Un effort accru en faveur des entreprises

Deux mesures importantes ont été adoptées récemment en faveur du développement des entreprises : le triplement du crédit d’impôt en faveur de la recherche, inscrit en loi de finances pour 2008, qui coûtera 600 millions d’euros en 2009, ainsi que la possibilité offerte aux redevables de l’ISF d’imputer sur le montant de l’impôt mis à leur charge une part des investissements qu’ils ont réalisés dans des PME. Cette faculté ouverte par la loi TEPA a été étendue par la loi de finances rectificative pour 2007 et a permis l’investissement d’environ 1 milliard d’euros dans les PME.

En programmant la disparition de l’imposition forfaitaire annuelle (IFA) sur trois ans, le présent projet de loi (article 4) propose de supprimer une charge importante pour les entreprises, surtout pour celles qui connaissent des difficultés passagères. L’IFA, d’un rendement de 1,6 milliard d’euros, est aujourd’hui acquitté par 360 000 entreprises. Les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 1 500 000 euros ne seraient plus assujetties à cette imposition dès le 1^er janvier 2009, soit environ 210 000 entreprises moyennes. Le coût net de cette mesure est estimé à 336 millions d’euros.

Afin d’alléger les coûts fixes des entreprises du secteur du transport routier, le présent projet de loi propose également d’aligner les tarifs de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers, dite « taxe à l’essieu », sur les minima communautaires (article 8). Le coût de cette mesure est estimé à 50 millions d’euros.

Le coût des deux mesures d’allègement de la fiscalité proposées par le présent projet de loi de finances pour l’exercice 2009 ⁽²⁶⁾ est compensé par la diminution de la défiscalisation accordée aux biocarburants et la diminution du tarif applicable à l’émulsion d’eau dans le gazole (article 5), qui doivent rapporter 401 millions d’euros.

MESURES NOUVELLES PROPOSÉES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009
AYANT UN IMPACT EN 2009

(en millions d’euros)

Suppression progressive de l’imposition forfaitaire annuelle : dès le 1^er janvier 2009 pour les entreprises dans le chiffre d’affaires est inférieur à 1 500 000 euros	– 336
Abaissement aux minima communautaires de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (taxe à l’essieu)	– 50
Diminution de la défiscalisation accordée aux biocarburants et diminution du tarif applicable à l’émulsion d’eau dans le gazole	+ 401
TOTAL	+ 15  ^(27)

MESURES D’INDEXATION (NON PRISE EN COMPTE AU TITRE DES MESURES NOUVELLES)

(en euros)

Actualisation du barème de l’impôt sur le revenu 2007 indexation des tranches de revenus et des seuils à 2,9 %.

2 061 000

Les autres mesures proposées par le présent projet de loi de finances n’ont pas d’impact sur l’équilibre de 2009 ⁽²⁸⁾. Elles s’organisent autour de deux priorités : promouvoir un développement durable et assurer une meilleur équité de notre système fiscal

b) Promouvoir un développement durable

Le projet de loi met en œuvre le volet fiscal du Grenelle de l’environnement. L’instauration d’un prêt à taux zéro (PTZ) pour le financement des travaux de rénovation destinés à améliorer la performance énergétique des logements anciens, prévue à l’article 45, en est la mesure phare. S’y ajoute le « verdissement » de certains dispositifs. C’est ainsi que le PTZ accession et le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt (article 46 et 47) seraient majorés pour les logements neufs répondant à la norme « BBC » (bâtiment basse consommation) tandis que serait mise en place une « éco-conditionnalité » pour le bénéfice des dispositifs fiscaux en faveur des investissements locatifs (article 48). Il est également proposé d’aménager le régime du crédit d’impôt développement durable (article 50).

L’impact des différentes mesures environnementales prévues par le présent projet de loi devrait être limité sur nos finances publiques selon les estimations du Gouvernement. Mais il faudra être attentif à d’éventuels dérapages.

c) Renforcer l’équité de notre fiscalité

En écho aux travaux de la commission des Finances ⁽²⁹⁾, le présent projet de loi de finances propose de renforcer l’équité de notre système fiscal. Il prévoit d’aménager le régime de certaines dépenses fiscales non plafonnées, qui en permettant à certains contribuables de réduire leur impôt sans limitation de montant, sont devenus de véritables « niches ».

Est d’abord proposé l’aménagement du régime dit « Malraux » qui permet actuellement de déduire sans limite le déficit foncier résultant des coûts liés aux travaux de réhabilitation d’immeubles loués sis dans des secteurs urbains faisant l’objet d’une protection particulière (article 42). Le projet de loi prévoit notamment une limite d’imputation des charges sur les autres revenus correspondant à 140 000 euros de dépenses lorsque l’immeuble est situé dans un secteur sauvegardé (75 % des dépenses dans la limite de 100 000 euros pour les immeubles situés en zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager).

Le projet de loi propose également d’instituer un plafonnement à 40 000 euros ou 15 % du revenu imposable pour les réductions d’impôt au titre des investissements réalisés outre-mer (article 43) et de réformer le régime de la location meublée (article 44).

Ces propositions ne sont pas chiffrées. Elles auront un impact sur l’exercice 2010. En tout état de cause, il ne s’agit pas de mesures de rendement budgétaire mais d’équité fiscale qui devront être utilement complétées par un mécanisme de plafonnement global des niches fiscales.

2.– Vers un meilleur encadrement des dépenses fiscales

Les dépenses fiscales ne posent pas uniquement un problème d’équité de notre système fiscal. Elles constituent un enjeu budgétaire croissant qu’il est nécessaire de mieux maîtriser.

Dans le rapport mentionné plus haut, le Rapporteur général a plaidé pour un meilleur encadrement des dépenses fiscales et proposé plusieurs mesures en ce sens. Le projet de loi de finances pour 2009 a repris certaines de ces propositions et marque un progrès considérable pour une meilleure appréhension des dépenses fiscales.

● Le Rapporteur général indiquait que : « Pour soumettre les dépenses fiscales à une discipline et un pilotage renforcés, il est indispensable au préalable d’améliorer la connaissance des dépenses fiscales » et souhaitait une clarification de la définition des dépenses fiscales et une plus grande transparence de leur recensement.

Les dépenses fiscales ont été officiellement introduites dans les travaux budgétaires en France en application de l’article 32 de la loi de finances pour 1980 qui a prévu que leur évolution serait retracée dans le fascicule « Évaluation des voies et moyens » annexé au projet de loi de finances. Elles sont présentées dans un tome II de ce fascicule et y sont définies comme : « Les dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allègement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit français. » La notion de dépense fiscale renvoie à la définition d’une norme fiscale bien difficile à déterminer. Elle présente de ce fait nécessairement un caractère quelque peu arbitraire et manipulable. C’est à la direction de la législation fiscale (DLF), qu’il revient de déterminer si une mesure entre ou non dans la définition de la dépense fiscale. Son travail doit être transparent pour le Parlement.

La DLF utilisait deux critères pour déterminer du classement d’une mesure en dépense fiscale : le caractère plus ou moins ancien de la mesure et son caractère plus ou moins général. Partir du principe qu’une mesure, parce qu’elle est ancienne, appartient à la norme singularisait la France et ne répondait à aucun argument convaincant. Le Rapporteur général avait jugé souhaitable d’abolir le critère d’ancienneté. Pour l’exercice 2009, ce souhait a été entendu : la DLF a procédé à un réexamen d’ensemble de la liste des dépenses fiscales en abandonnant le critère d’ancienneté.

● Des progrès dans le recensement et l’évaluation

Par ailleurs, la transparence du recensement des dépenses fiscales à l’égard du Parlement été renforcée. Le tome II du fascicule « Évaluation des voies et moyens » fait désormais apparaître de façon détaillée la variation du périmètre des dépenses fiscales par rapport à l’année précédente et intègre les dépenses fiscales proposées dans le cadre du projet de loi de finances de l’année.

En outre, des efforts ont été faits en matière d’évaluation. L’entrée en vigueur de la LOLF a ouvert une voie de progrès : en plus de l’annexe générale relative aux dépenses fiscales présentée dans une perspective de prévisions de recettes, elle a prévu la présentation, dans chacun des projets annuels de performances (PAP), d’une évaluation des dépenses fiscales rattachées au programme concerné, qui permet une comparaison avec les dépenses budgétaires et s’inscrit dans une perspective d’évaluation des politiques publiques. Depuis 2006, les PAP présentent ainsi une évaluation des dépenses fiscales, mais la qualité de cette évaluation est très largement perfectible. Bien que la LOLF n’impose pas que des indicateurs de performance soient assignés aux dépenses fiscales, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007, douze dépenses fiscales se sont vues attribuer des objectifs et des indicateurs de performance. Une nouvelle démarche d’évaluation de dépenses fiscales a été expérimentée pour les rapports annuels de performances (RAP) 2007. Elle a été poursuivie pour les PAP 2009. Une présentation particulière a été faite pour quinze dépenses fiscales « à forts enjeux », du fait de leur dynamisme sur moyenne période ou de l’importance de leur contribution aux politiques auxquelles elles participent, avec notamment la justification du recours à la dépense fiscale de préférence à la dépense budgétaire ⁽³⁰⁾.

● Un encadrement du flux

Par ailleurs le projet de loi de finances pour 2009 met en œuvre la règle posée à l’article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Afin d’encadrer le flux des dépenses fiscales comme des niches sociales, cet article oblige à compenser le coût de la création ou de l’élargissement d’une dépense fiscale ou d’une niche sociale par des mesures de suppression ou de limitation de certaines autres dépenses fiscales ou niches sociales.

Le Gouvernement s’est astreint à cet exercice de compensation en prenant en compte toutes les créations, augmentations, suppressions et diminutions de dépenses fiscales adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2008 ou présentées dans le projet de loi de finances pour 2009 ⁽³¹⁾. Le bilan qui figure dans l’exposé des motifs de l’article 1^er du présent projet de loi (relatif à l’autorisation de percevoir les impôts existants) est positif pour toutes les années couvertes par la loi de programmation des finances publiques. Il est exposé dans le tableau ci-après.

(en milliards d’euros)

Mesures relatives aux dépenses fiscales adoptées après la LFI 2008 et proposées dans le PLF 2009	Impact 2009	Impact 2010	Impact 2011	Impact 2012
Suppression ou diminution	+ 0,402	+ 0,681	+ 1,091	+ 1,350
Création ou augmentation	– 0,064	– 0,163	– 0,336	– 0,619
Solde	+ 0,338	+ 0,518	+ 0,755	+ 0,731

Le tableau suivant présente le détail de ces calculs.

APPLICATION DE LA RÈGLE DE GAGE

(en millions d’euros)

Impôt	Numéro	Dépenses fiscales - vecteur juridique	2009	2010	2011	2012
		Suppressions votées
IR	140124	Exonération des dividendes perçus par l’associé unique d’une société unipersonnelle d’investissement à risque (SUIR) LME* art 34	0,5	0,5	0,5	0,5
IS	300207	Exonération des sociétés unipersonnelles d’investissement à risque (SUIR) – LME art 34	0,5	0,5	0,5	0,5
IR	180104	Exonération de la prime de transmission versée aux adhérents des caisses d’assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions artisanales et des professions industrielles et commerciales – LME art 69		ε	ε	ε
		Réductions votées
IR	110216	Réduction d’impôt au titre de l’ensemble des souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés – LME art 36	nc	nc	nc	nc
		Réductions proposées
IR	110222	Crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable – PLF pour 2009 art 48	–	82	292	292
TICPE	800107	Exonération plafonnée de taxe intérieure de consommation pour les esters méthyliques d’huiles végétales, les esters méthyliques d’huile animale, les biogazoles de synthèse, les esters éthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique, le contenu en alcool des dérivés de l’alcool éthylique et l’alcool éthylique d’origine agricole incorporé directement aux supercarburants ou au superéthanol E85 – PLF pour 2009 art 5	401	598	798	1 057
TOTAL DES SUPPRESSIONS OU RÉDUCTIONS VOTÉES OU PROPOSÉES			402	681	1 091	1 350

		Créations votées
IR	120138	Exonération sous plafond des indemnités reçues par les salariés en cas de rupture conventionnelle du contrat de travail Loi portant modernisation du marché du travail, V de l’article 5	nc	nc	nc	nc
ENR-TIM	520209	Application d’un abattement de 300 000 euros sur la valeur du fonds ou de la clientèle en cas de mutation à titre gratuit en pleine propriété des fonds artisanaux, de fonds de commerce, de fonds agricoles ou de clientèles d’une entreprise individuelle ou de parts ou action d’une société – LME art 66	– 1	– 1	– 1	– 1
ENR-TIM	530212	Application d’un abattement de 300 000 euros sur la valeur du fonds ou de la clientèle en cas de cession en pleine propriété des fonds artisanaux, de fonds de commerce, de fonds agricoles ou de clientèles d’une entreprise individuelle ou de parts ou action d’une société – LME art 65, I	– 30	– 30	– 30	– 30
		Augmentations votées
IR	110201	Réduction d’impôt au titre des dons – LME art 140, X, 1°	nc	nc	nc	nc
IR	110229	Réduction d’impôt au titre des intérêts d’emprunts souscrits par une personne physique en vue de financer la reprise d’une entreprise exploitée sous forme de société soumise à l’impôt sur les sociétés – LME art 67	– 5	– 5	– 5	– 5
IR	110233	Réduction d’impôt pour les tuteurs de chômeurs qui créent ou reprennent une entreprise – LME art 69 I 1°		ε	ε	ε
IR	120131	Exonération des suppléments de rémunération versés aux salariés et mandataires sociaux au titre de l’exercice temporaire d’une activité professionnelle en France (prime d’impatriation) et, sur option, de la fraction de leur rémunération correspondant à l’activité exercée à l’étranger – LME art 121, II	nc	nc	nc	nc
IR	120136	Exonération d’impôt sur le revenu des heures (et jours) supplémentaires et des heures complémentaires de travail Loi relative au pouvoir d’achat art 1	nc	nc	nc	nc
IR	120504	Application du régime fiscal des plus-values mobilières pour les profits correspondants aux cessions des titres attachés aux bons de souscriptions des parts de créateurs d’entreprises LME art 33, Iet II	– 3	– 5	– 5	– 5
IR-IS	210306	Réduction de l’impôt au titre des sommes consacrées par les entreprises à l’achat d’un trésor national Loi relative aux archives art 24	ε	ε	ε	ε
IR-IS	210309	Réduction d’impôt au titre des dons faits par les entreprises à des œuvres ou organismes d’intérêt général	ε	ε	ε	ε
IR-IS	210315	Crédit d’impôt au titre des dépenses en gagées pour la formation du chef d’entreprise – LME art 140, X 5°	ε	ε	ε	ε
IS	300211	Exonération en matière d’impôt sur les sociétés des revenus patrimoniaux perçus par les fondations reconnues d’utilité publique et les fonds de dotation au titre des activités non lucratives – LME art 140, X 2°	ε	ε	ε	ε
ISF	400110	Exonération des titres reçus en contrepartie de la souscription au capital de certaines petites et moyennes entreprises – LME art 36	nc	nc	nc	nc
ISF	400113	Limitation de l’imposition à l’ISF à raison des seuls biens situés en France des personnes qui n’ont pas été fiscalement domiciliées en France au cours des cinq années civiles précédant celle au cours de laquelle elles ont élu domicile en France LME art 121, III	nc	nc	nc	nc
ISF	400202	Réduction d’impôt au titre des investissements au capital des PME – LME art 36	nc	nc	nc	nc
ISF	400203	Réduction d’impôt au titre de certains dons – LME art 141, I	ε	ε	ε	ε
ENR-TIM	520104	Exonération de mutations en faveur de certaines collectivités locales, de certains organismes ou établissements publics ou d’utilité publique – LME art 141, II	nc	nc	nc	nc
		Créations proposées
IR	200216	Majoration de l’amortissement dégressif pour certains matériels des entreprises de première transformation du bois PLF 2009 art 7	ε	– 2	– 3	– 3
IR-IS	à créer	Eco-prêt à taux zéro destiné au financement de travaux de rénovation afin d’améliorer la performance énergétique des logements anciens – PLF pour 2009 art 43	–	– 83	– 249	– 498
		Augmentations proposées
IR	110226	Réduction d’impôt sur le revenu pour investissements et travaux forestiers – PLF pour 2009 art 49	–	– 1	– 1	– 6
IR	110247	Crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunts supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale – PLF pour 2009 art 45	–	–	– 2	– 20
IR-IS	210313	Prêt à taux zéro (crédit d’impôt au titre d’une avance remboursable ne portant pas intérêt) – PLF pour 2009 art 44	–	– 1	– 5	– 16
IR-IS	210316	Crédit d’impôt en faveur des entreprises agricoles utilisant le mode de production biologique – PLF pour 2009 art 51	–	– 10	– 10	– 10
TOTAL DES CRÉATIONS OU AUGMENTATIONS VOTÉES OU PROPOSÉES			– 64	– 163	– 336	– 619
Solde			338	518	755	731

Source : PLF 2009

● Un objectif de stock

Le projet de loi de finances met également en œuvre la règle posée à l’article 11 du projet de loi de programmation des finances publiques, qui oblige le Gouvernement à présenter chaque année au Parlement un objectif annuel de coût pour les dépenses fiscales (et pour les niches sociales). L’objectif de coût figure là encore dans l’exposé des motifs de l’article 1^er du projet de loi, avec le détail par impôt. Il devrait augmenter de 4,2 % par rapport à 2008.

L’objectif de coût de dépenses fiscales n’est pas contraignant et ne fera pas l’objet d’un vote par le Parlement. Mais la présentation d’un tel objectif constitue un progrès. À terme, lorsque la maîtrise du chiffrage des dépenses fiscales sera mieux assurée, il serait peut-être souhaitable de modifier la LOLF pour permettre au Parlement de voter sur un objectif de dépenses fiscales avec une norme de progression contraignante.

OBJECTIF DE DÉPENSES FISCALES

(en milliards d’euros)

Impôt	2008 (estimations PLF 2008)	2008 (estimations PLF 2009)	2009 (estimations PLF 2009)
Impôt sur le revenu	36,470	34,787	36,377
Dont crédit d’impôt	9,581	9,665	9,523
Dont réduction d’impôt	3,785	4,273	4,480
TVA	13,726	13,442	14,042
Impôt sur les sociétés	2,603	3,083	3,124
TIPP	3,077	2,760	2,248
IR et IS	4,562	4,581	5,411
Droits d’enregistrement	1,882	2,072	2,196
Taxe d’habitation	1,613	1,626	1,682
Taxe professionnelle	1,202	1,245	1,370
Taxes foncières	1,040	0,977	1,015
ISF	0,777	1,039	1,038
Imposition forfaitaire annuelle	0,105	0,095	0,095
Taxe sur salaires	0,059	0	0
Autres droits indirects	0,577	0,577	0,503
Retenues à la source	0	0	0
Total	67,693	66,284	69,101
Taux de progression en %	–	– 2,9	+ 4,2

II.– UNE AUGMENTATION CONTENUE DU DÉFICIT ET DE LA DETTE

A.– UN DÉFICIT PUBLIC STABLE ENTRE 2008 ET 2009

1.– Une dégradation du déficit de l’État en comptabilité budgétaire

● En 2008, la moins-value de recettes fiscales nettes de 5 milliards d’euros, conjuguée au dépassement de 4,7 milliards d’euros de la norme de dépense ⁽³²⁾, conduirait à dégrader sensiblement le déficit budgétaire de l’État par rapport à la prévision de la loi de finances. Le déficit atteindrait 49,4 milliards d’euros, soit 7,7 milliards d’euros de plus que la prévision de la loi de finances initiale et 11 milliards de plus que le niveau atteint en 2007.

● Pour 2009, les ressources de l’État seraient peu dynamiques et le solde des comptes spéciaux se dégraderait sensiblement. En dépit de l’effort important de maîtrise des dépenses, le déficit budgétaire de l’État se dégraderait encore de 2,7 milliards par rapport au déficit prévu pour 2008. Rapporté au PIB, le déficit budgétaire passerait de 2 % en 2007 à 2,5 % en 2008 et à 2,6 % en 2009.

ÉVOLUTION DU DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2008 ET 2009

(en milliards d’euros)

Déficit prévu en LFI 2008 : 41,7

(A) moins-values de ressources fiscales nettes – 5
(B) plus-values de ressources non fiscales + 0,7 ⁽¹⁾
(C) dépassement de la norme de dépense – 4,7 ⁽²⁾
dont augmentation des prélèvements au profit des collectivités
territoriales – 0,4
dont augmentation des prélèvements au profit
de l’Union européenne – 0,3
(D) amélioration du solde des comptes spéciaux + 1,3⁽³⁾

(A) + (B) + (C) + (D) = évolution du solde – 7,7

Déficit révisé pour 2008 :  – 49,4

(A) plus-values spontanées de recettes fiscales + 7,7

(B) moins-values de recettes non fiscales : – 0,8

(C) détérioration du solde des comptes spéciaux – 1,4

(D) montants distribués – 8,1

– évolution de la norme de dépense – 2,3

– dépenses non prises en compte dans la norme ⁽⁴⁾ – 2,6

– allégements de charges sociales ⁽⁵⁾ – 0,6

– transfert de recettes aux collectivités territoriales
pour la couverture de nouvelles dépenses – 0,2

– baisses d’impôts  –2,4

(A) + (B) + (C) = évolution du solde – 2,7

Déficit prévu pour 2008 : – 52

(1) Selon l’évaluation révisée associée à la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre 2008, dans l’évaluation révisée associée au présent projet de loi, la plus-value de recettes non fiscales n’est que de 100 millions d’euros.

(2) Selon l’évaluation révisée associée à la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre 2008, dans l’évaluation révisée associée au présent projet, le dépassement n’est que de 4 milliards d’euros.

(3) Selon l’évaluation révisée associée à la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre 2008, dans l’évaluation révisée associée au présent projet de loi l’amélioration du solde des comptes spéciaux n’est que de 1,1 milliard d’euros.

(4) Il s’agit des subventions budgétaires au profit de l’AFITF et d’Oséo, de la reprise de dette du FIPSA, de l’affectation des deux nouvelles taxes sur les opérateurs internet et de téléphonie mobile (0,5 Md€), créées par la future loi sur l’audiovisuel public, qui alimenteront (indirectement) les dépenses du nouveau programme « Contribution au financement de l’audiovisuel public » et du financement du RSA par non indexation de la PPE à hauteur de 400 millions d’euros.

(5) Dans le cadre du redressement du régime social des agriculteurs, affectation de la totalité du produit de la taxe sur les véhicules de société 1,2 Md€, dont 0,6 Md€ « désaffectés » du panier de recettes compensant à la sécurité sociale les exonérations TEPA sur les heures supplémentaires.

Le Rapporteur général rappelle que le déficit de l’État est avant tout un déficit de fonctionnement. La présentation des recettes et dépenses pour 2009 en une section de fonctionnement et une section d’investissement, annexée au présent projet, fait apparaître un déficit de la section de fonctionnement de 32,54 milliards d’euros. Les dépenses d’investissement, quant à elles, s’élèveraient à 19,15 milliards d’euros en 2008 (hors dépenses d’opérations financières).

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT
(en millions d'euros)
	Exécution 2007	LFI 2008	Révisé 2008 ^(a)	PLF 2009	PLF 2009/révisé 2008	Révisé 2008/LFI 2008
BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT
TOTAL des dépenses nettes du budget général	270 665	274 722	278 722	281 819	3 097	4 000
Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours	266 800	271 284	275 284	278 503	3 219	4 000
Fonds de concours	3 855	3 438	3 438	3 316	– 122	0
Recettes fiscales nettes ^(a)	272 298	276 899	271 897	275 861	3 964	– 5 002
Recettes non fiscales	23 092	22 774	23 465^(a)	22 669	– 796	691
Prélèvements sur recettes	66 781	69 609	70 337	71 293	956	– 728
Recettes nettes du budget général hors fonds de concours	228 609	230 064	225 025	227 237	2 212	– 5 039
Fonds de concours	3 855	3 438	3 438	3 316	– 122	0
TOTAL des recettes nettes du budget général	232 464	233 502	228 463	230 553	2 090	–5 039
SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL	– 38 191	– 41 220	– 50 259	– 51 266	– 1 007	– 9 039
COMPTES SPÉCIAUX
Dépenses des comptes d'affectation spéciale	52 146	54 458	54 458	57 631	3 173	–
Recettes des comptes d'affectation spéciale	55 000	54 450	54 450	57 626	3 176	–
Solde des comptes d'affectation spéciale	2 854	– 8	– 8	– 5	3	_
Dépenses des comptes de concours financiers	86 839	93 965	92 476	99 321	6 845	– 1 489
Recettes des comptes de concours financiers	87 117	93 248	93 048	98 402	5 354	– 200
Solde des comptes de concours financiers	278	– 717	572	– 919	– 1491	1 289
Solde des comptes de commerce	284	199	199	18	– 181	–
Solde des comptes d'opérations monétaires (hors FMI)	57	59	59	82	23	–
SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX (hors FMI)	3 473	– 467	822 ^(1)	– 824	– 1 646	1 289
Solde des budgets annexes	0	1	0	0		– 1
SOLDE DU BUDGET DE L'ÉTAT (hors FMI)	– 34 718 ^(b)	– 41 687	– 49 437	– 52 090	– 2 653	– 7 750
Déficit de l'État au sens du Traité de Maastricht	– 2,1%	– 2,2 %	– 2,4 %	– 2,4 %	–	–
(a) Évaluation révisée associée à la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre 2008. (b) Nomenclature du PLF 2009. (c) Évaluation révisée associée à la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre 2008, l’évaluation révisée associée au présent projet de loi est de 22 915 millions d’euros. (d) Y compris le produit des recettes de cessions de titres d’EDF d’un montant de 3,7 milliards d’euros.

2.– Une stabilisation du déficit de l’État en comptabilité nationale par rapport au PIB

Depuis 2000, le passage du déficit en comptabilité budgétaire de l’État au solde en comptabilité nationale ⁽³³⁾ s’est systématiquement traduit par une augmentation du déficit (de plus de 6,6 milliards d’euros en moyenne).

Pour 2008 et 2009, la « clé de passage » du déficit budgétaire de l’État au déficit en comptabilité nationale serait positive, les retraitements jouant majoritairement dans un sens favorable. Ainsi le déficit de l’État en comptabilité budgétaire demeurerait stable en % du PIB entre 2008 et 2009, à 2,4 %. En appliquant la clés de passage constatée en moyenne, le déficit de l’État en comptabilité nationale serait de l’ordre de 2,8 % à 2,9 % du PIB en 2008 et 2009.

SOLDE DE L’ÉTAT EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE ET NATIONALE

(en milliards d’euros)

	2007		2008	2009
Solde État en comptabilité budgétaire hors FMI en milliards d’euros	– 34,7	– 38,4 ^(1)	– 49,4	– 52,1
Solde État en comptabilité budgétaire en % du PIB	– 1,8	– 2	– 2,5	– 2,6
« Clé de passage » en comptabilité nationale en milliards d’euros	– 4,5	– 0,8	+ 2,2	+ 3,7
Solde État en comptabilité nationale en milliards d’euros	– 39,2		– 47,2	48,4
Solde État en comptabilité nationale en % du PIB	– 2,1		– 2,4	– 2,4
« Clé de passage » en comptabilité maastrichtienne en milliards d’euros	0,3		–	–
Déficit de l’État au sens de Maastricht en milliards d’euros	– 38,9		–	–
Déficit de l’État au sens de Maastricht en % du PIB	– 2,1		–	–

(1) Y compris produit de la cession de titres EDF de 3,7 milliards d’euros.

L’encadré ci-après donne le détail des retraitements que le Gouvernement anticipe pour passer du déficit de l’État en comptabilité budgétaire et nationale.

En 2008, le déficit au sens de la comptabilité nationale serait inférieur de 2,2 milliards d’euros à la dernière prévision d’exécution du solde budgétaire en raison principalement de :

● + 0,5 milliard d’euros du passage en droits constatés de diverses recettes et dépenses du budget général. En particulier, les dégrèvements accordés au titre des contentieux portant sur le précompte mobilier ne sont pas comptabilisés en moindre recette tant que le jugement n’est pas définitif ;

● +  2,6 milliards d’euros d’opérations du budget général retraitées en opérations financières. En particulier, le décaissement de 2,3 milliards d’euros de dépenses militaires a été comptabilisé en opération financière, sans impact sur le solde maastrichtien, conformément à la décision d’Eurostat du 9 mars 2006 précisant l’enregistrement des dépenses militaires ;

● 0,7 milliard d’euros au titre des comptes spéciaux dont – 0,6 milliard d’euros provenant du compte de prêts à des États étrangers. En comptabilité nationale, les prêts accordés par ce compte spécial ne sont pas une dépense dans la mesure où il ne diminue pas l’actif financier de l’État. Symétriquement, les remboursements de prêts ne sont pas une recette (hors intérêts) en comptabilité nationale ;

● – 0,1 milliard d’euros résultant d’opérations non budgétaires de l’État mais qui ont un impact sur sa capacité de financement. Il s’agit principalement des remises de dettes en faveur d’États étrangers, traitées comme une dépense en comptabilité nationale, compensées par une correction positive au titre des intérêts courus non échus.

Pour 2009, le déficit au sens de la comptabilité nationale serait inférieur de 3,7 milliards d’euros au déficit budgétaire, en raison de :

●  + 0,5 milliard d’euros de corrections de droits constatés de diverses recettes et dépenses du budget général :

● + 2,2 milliards d’euros d’opérations budgétaires retraitées en opérations financières sur le budget général principalement en raison du traitement des dépenses militaires ;

● + 1,3 milliard d’euros au titre des comptes spéciaux notamment les comptes de concours financiers au titre des prêts accordés aux États étrangers ; (en particulier le contre coup pour la Côte-d’Ivoire)

● – 0,1 milliard d’euros résultant des remises de dettes publiques à des États étrangers.

Toutes administrations publiques confondues, le déficit public en % du PIB conserverait en 2008 et en 2009 le niveau atteint en 2007, soit 2,7 % (cf., pour des commentaires plus détaillés, le rapport sur la loi de programmation des finances publiques).

B.– L’INEXORABLE PROGRESSION DE LA DETTE

1.– Un besoin de financement de l’État toujours orienté à la hausse

Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre (article 34 du présent projet) n’est que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État : du solde budgétaire découle un besoin de financement qui doit être couvert par les emprunts et les ressources de trésorerie de l’État. Le tableau de financement ci-dessous en rend compte pour 2008 et 2009.

TABLEAU PRÉVISIONNEL DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

	2008	PLF 2009
I.– Besoin de financement
Déficit budgétaire	49,4	52,1
Amortissement de la dette à long terme	39,3	63,9
Amortissement de la dette à moyen terme	58,3	47,7
Amortissement des dettes reprises par l’État	2,4	1,6
Total Besoin de financement	149,4	165,3
II.– Ressources de financement
Produit des émissions à moyen et long terme (nettes des rachats)……...	116,5	135
Annulation de titres par la Caisse de la dette publique	–	2,5
Variation nette de titres à court terme	+ 42,7	+ 25
Variation des dépôts des correspondants	– 6,9	–
Variation du compte courant du Trésor ^(a)	+ 2,1	–
Autres ressources de trésorerie	–	+ 2,8
Ressources totales nettes de financement	149,4	165,3
(a) Pour 2008, cette ligne inclut également les autres ressources de trésorerie. N.B. : La colonne « 2008 » présente le tableau de financement tel que modifié par l’article 2 du projet de loi de finances rectificative déposé le 13 octobre dernier. La colonne « PLF 2009 » présente le tableau de financement figurant à l’article d’équilibre du présent PLF.
Sources : Article 2 du projet de loi de finances rectificative pour 2008 pour le financement de l’économie ; article 34 du présent projet et PAP du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État.

Au 31 août dernier, le programme 2008 de financement à moyen et long terme avait été réalisé à hauteur de près de 78 % par l’Agence France Trésor (AFT). Comme de coutume, l’« avance » prise par l’État au premier semestre lui permet au second de réduire le niveau de ses émissions ou de mettre en œuvre des rachats, lui offrant ainsi la possibilité de s’adapter à la situation du marché. En revanche, alors que 3,7 milliards d’euros de titres devaient être rachetés et annulés par la Caisse de la dette publique, aucune opération de ce type n’a pu avoir lieu, faute de recettes de cessions d’actifs à affecter au désendettement. La dégradation du déficit en gestion (49,4 milliards d’euros au lieu de 41,7 milliards d’euros en loi de finances pour 2008) pèse également sur le financement de l’État (voir infra). Les émissions de dette à court terme (BTF) ⁽³⁴⁾ seront plus importantes que prévu, compte tenu du creusement du besoin de financement mais aussi de conditions de marché propices : l’encours des BTF augmenterait de 42,7 milliards d’euros, atteignant plus de 120 milliards d’euros en fin d’année.

En 2009, le besoin de financement de l’État serait sensiblement plus important qu’en 2008, du fait d’une légère dégradation du déficit budgétaire (à 52,1 milliards d’euros) et, surtout, d’amortissements massifs de titres arrivant à échéance (pour 113 milliards d’euros). Le remboursement d’autres engagements de l’État ne jouerait que plus marginalement, à 1,6 milliard d’euros, correspondant essentiellement à des échéances de dettes du service annexe d’amortissement de la dette de la SNCF (SAAD), reprises par l’État aux termes de l’article 82 de la loi de finances rectificative pour 2007 ⁽³⁵⁾.

Le graphique ci-dessous permet de mesurer l’évolution depuis 1999 des deux principales composantes du besoin de financement : le déficit budgétaire et les amortissements, deux composantes qui augmentent en 2008 comme en 2009.

STRUCTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT (1999-2009)

(en milliards d’euros)

En 2009, le besoin de financement de l’État serait couvert :

– pour 135 milliards d’euros par les émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats ⁽³⁶⁾, soit un montant sans précédent (voir le tableau ci-après) ;

EMPRUNT DE L’ÉTAT À MOYEN ET LONG TERME DEPUIS 2002

(en milliards d’euros)

2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
86,9	111,5	121,6	109,7	104,1	97,6	116,5	135

– pour 2,5 milliards d’euros par l’annulation de titres par la Caisse de la dette publique. Depuis 2006, cet établissement public reçoit des dotations issues des produits de cessions d’actifs (versées par le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État), à des fins de rachats et d’annulations de titres ;

– pour 25 milliards d’euros par l’augmentation du stock de dette à court terme. Le niveau de l’encours de BTF est notamment déterminé par le niveau du compte du Trésor visé au 31 décembre 2009, afin de faire face aux toujours importantes perspectives d’amortissements de dette à moyen terme en janvier de l’année suivante (en l’occurrence l’arrivée à échéance d’un BTAN d’une valeur nominale de 18,6 milliards d’euros en janvier 2010) ;

– pour 2,8 milliards d’euros par la provision pour indexation du capital des titres indexés sur l’inflation ⁽³⁷⁾.  

Comme en 2008, ces modalités de financement sont quelque peu atypiques et matérialisent concrètement l’endettement croissant de l’État. Traditionnellement, en effet, les émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats ont vocation à couvrir les amortissements de dette à moyen et long terme, ainsi que le déficit budgétaire. Quant à la variation nette du solde du compte du Trésor, elle a habituellement vocation à couvrir les variations des émissions de BTF et des dépôts des correspondants. L’Agence France Trésor a cependant indiqué au Rapporteur général que « compte tenu du montant des amortissements de dette à moyen et long terme en 2008 et 2009 (conséquence en particulier des déficits passés de 2003 et 2004), cette règle doit être modulée, afin d’éviter un ressaut brutal du programme d’émission à moyen et long terme qui pourrait dégrader les conditions de financement de l’État ». Ainsi, comme en 2008, une partie du besoin de financement sera couverte par un recours accru aux instruments de court terme, se traduisant par l’augmentation de l’encours de BTF.

Dans ces conditions, le plafond de variation de la dette négociable soumis au vote du Parlement est de 23,4 milliards d’euros ⁽³⁸⁾, soit un montant supérieur de 6,7 milliards d’euros au plafond initial de 2008 ⁽³⁹⁾. Aux termes de l’article 34 de la LOLF, celui-ci ne porte que sur la seule dette négociable dont la durée de vie à l’émission est supérieure à un an, c’est-à-dire les OAT et les BTAN (y compris les titres venant à échéance l’année en cours ou l’année suivante).

2.– La dynamique de la dette et de ses intérêts

● La charge de la dette connaîtra en 2008 un fort dépassement par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale, évalué à ce stade de l’année à 4 milliards d’euros.

Une part importante de cette augmentation tient aux effets de l’exceptionnelle hausse des prix constatée en 2008 (2,9 % en moyenne annuelle) sur la fraction de la dette indexée sur l’inflation. En 2007, les titres indexés sur l’inflation représentaient 15,7 % de la dette à moyen et long terme, après 13,6 % en 2006. Au 31 août 2008, leur encours s’élevait à près de 150 milliards d’euros en valeur nominale, répartis entre 53 % de titres indexés sur l’inflation française et 47 % de titres indexés sur l’inflation de la zone euro. Du point de vue budgétaire, l’inflation a un double effet :

– au niveau de la charge d’indexation du capital, laquelle dépend du niveau de l’inflation à la date anniversaire des titres (soit le 25 juillet de chaque année). La revalorisation des emprunts crée pour l’État une charge d’indexation qui ne donne pas lieu à un décaissement mais à une provision annuelle dont le cumul sert, à l’échéance, à rembourser l’emprunt ⁽⁴⁰⁾. Dans la loi de finances pour 2008, cette charge d’indexation du capital des titres indexés était estimée à 2,2 milliards d’euros, mais le surcroît d’inflation entre le 25 juillet 2007 et le 25 juillet 2008 a conduit à la majorer de 2,4 milliards d’euros ⁽⁴¹⁾ ;

– au niveau de la charge d’intérêt, également indexée sur l’inflation. Chaque titre indexé donne lieu à versement d’un coupon calculé en appliquant le taux facial du titre à un capital revalorisé en fonction de l’indice d’indexation au moment du détachement du coupon, soit le 25 juillet. Les intérêts sur les OAT et BTAN indexés étaient ainsi évalués à 3,3 milliards d’euros en loi de finances pour 2008. L’augmentation de l’inflation renchérit le montant des coupons à verser, mais ce phénomène est marginal au regard de l’effet précédent sur le capital des titres.

L’inflation n’est cependant pas la seule explication du bondissement de la charge de la dette en 2008. Celle-ci tient également :

– à l’augmentation du besoin de financement de l’État consécutif à l’augmentation du déficit en gestion (+ 300 millions d’euros), à la reprise de la dette du Fonds financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (+ 300 à 350 millions d’euros) ⁽⁴²⁾ et à une diminution des dépôts des correspondants du Trésor (+ 350 millions d’euros) ⁽⁴³⁾ ;

– à l’absence de réalisation de cessions d’actifs permettant d’alléger la dette de l’État (+ 150 millions d’euros) ;

– aux tensions sur les marchés entraînées par la crise financière, laquelle a incité l’AFT, dans un souci de sécurisation de sa politique d’émission, à rouvrir d’anciennes lignes obligataires plutôt que de lancer de nouvelles lignes lorsque la liquidité était au plus bas (+ 400 millions d’euros).

En 2009, la charge de la dette de l’État augmenterait par rapport à la loi de finances initiale pour 2008 de 3,1 milliards d’euros (hors swaps et y compris l’effet de la reprise de la dette du FFIPSA). En revanche, elle diminuerait par rapport à la prévision d’exécution 2008 d’environ 900 millions d’euros. Cette évolution s’explique par l’abaissement du niveau d’inflation anticipé (d’où une baisse de 1,8 milliard d’euros de la provision d’indexation) et par un effet « taux » encore favorable sur la dette à long terme (– 0,6 milliard d’euros), en dépit d’un effet volume défavorable sur la dette à court terme (+ 1,5 milliard d’euros).

LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT EN 2008 ET 2009

(en millions d’euros)

	LFI 2008 ^(a)	PLF 2009
Charge brute dette négociable	43 707	46 753
Charge brute dette non négociable	6	6
Charge brute gestion de la trésorerie	706	808
Total charge brute	44 419	47 567
Recettes d’ordre	3 223	3 227
Total charge nette dette (hors swaps)	41 196	44 340
Excédent opérations swaps (à déduire)	233	50
Total charge nette dette après swaps	40 963	44 290

N.B. : La prévision d’exécution est supérieure d’environ 4 milliards d’euros.

Au-delà de 2009, le Rapporteur général rappelle que les projections de charge de la dette associées au projet de loi de programmation des finances publiques font état d’une augmentation de 1,5 milliard d’euros en 2010, puis de 2 milliards d’euros en 2011, pour atteindre un niveau proche de 50 milliards d’euros en 2012. Le graphique ci-dessous permet de visualiser la rupture entre les récentes années passées et la période 2008-2012.

VARIATION ANNUELLE DE LA CHARGE NETTE DE LA DETTE DE L’ÉTAT (avant swaps)

(en milliards d’euros)

N.B. : Dépenses exécutées jusqu’à 2007 ; prévision révisée du Gouvernement pour 2008 ; prévisions du présent projet de loi de finances pour 2009-2012.

● L’encours de la dette devrait lui aussi sensiblement progresser en 2008 et 2009.

En 2008, le poids de la dette de l’État dans le PIB augmenterait de plus de deux points pour atteindre 51,2 %, alors qu’il avait reculé en 2006 et 2007 (à respectivement 49,4 % et 49,1 %). Du fait d’une croissance limitée à 1 % en volume, le budget de l’État se trouverait à nouveau en situation de déficit primaire, loin du solde stabilisant (situé à – 1,7 % du PIB, à comparer à un déficit prévu à – 2,4 % en comptabilité nationale) et victime de l’effet « boule de neige », le taux de croissance nominal du PIB étant sensiblement inférieur au taux d’intérêt apparent de la dette. S’ajoute à ces facteurs l’influence particulièrement défavorable des flux de créances, en raison de l’absence d’affectation de recettes de cessions d’actifs au désendettement et de l’impact des amortissements des dettes de Charbonnages de France (2,4 milliards d’euros) et du FFIPSA (7,5 milliards d’euros). Le graphique ci-dessous synthétise ces différents effets.

LES FACTEURS D’ÉVOLUTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT DEPUIS 2002

(en % du PIB)

N.B. : Le spectaculaire effet baissier des flux de créances de 2006 s’explique par le volume exceptionnel des produits de cessions d’actifs affectés au désendettement de l’État (13 milliards d’euros) et par les mesures d’optimisation de la trésorerie publique (en particulier la réduction de l’encours du compte du Trésor en fin d’année de près de 26 milliards d’euros).

Pour les mêmes raisons, la dette de l’ensemble des administrations publiques évoluerait également à la hausse en 2008, passant de 63,9 % à 65,3 % du PIB, soit une augmentation proche de celle connue en 2005. Cette variation du taux d’endettement serait cependant moindre que pour la dette de l’État. Les reprises des dettes de Charbonnages de France et du FFIPSA sont en effet neutres sur le niveau total de la dette publique, dès lors qu’elles allègent respectivement le champ des ODAC et celui des administrations de sécurité sociale. Ces dernières verraient également leur contribution à l’endettement diminuer sous l’effet de la poursuite du redressement financier de l’Unédic. En sens inverse, l’endettement des administrations publiques locales continuerait de progresser en 2008.

DÉCOMPOSITION PAR SECTEUR
DE L’AUGMENTATION DE LA DETTE PUBLIQUE EN 2008

(en points de PIB)

Dette publique à la fin 2007	63,9 %
Contribution de l’État	+ 2,0
Contribution des ODAC	– 0,5
Contribution des APUL	+ 0,1
Contribution des ASSO	– 0,2
Variation totale de la dette publique	+ 1,3
Dette publique à la fin 2008	65,3 %

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Pour 2009, l’ensemble de ces tendances devraient se prolonger. À 2,7 % du PIB, le déficit public excéderait le solde stabilisant la dette de 0,7 point. Le jeu des flux de créances, conventionnellement supposé nul dans le présent projet, dépendra de l’effectivité des recettes de cessions d’actifs affectées au désendettement. Les prévisions figurant dans le projet annuel de performances du programme Participations financières de l’État font état d’une dotation de 2,5 milliards d’euros à la Caisse de la dette publique au titre du désendettement de l’État et d’une dotation de 1,5 milliard d’euros à l’Établissement public de financement et de restructuration (EPFR) destinée à poursuivre l’amortissement de la dette vis-à-vis du Crédit lyonnais. Au total, l’endettement public atteindrait 66 % du PIB à la fin 2009. Au-delà, le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit une réduction progressive de la dette, liée à la réduction continue du déficit public sur la période 2010-2012 ⁽⁴⁴⁾.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DE LA DETTE PUBLIQUE

Sources : INSEE, Comptes nationaux annuels ; projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

CHAPITRE II :

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2008

LES RECETTES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES–CLEFS A PÉRIMÈTRE COURANT

(en milliards d’euros)

	PLF 2009	Écarts sur 2008 révisé
		En montants	En %
A.– Recettes fiscales nettes : dont :	275,86	+ 3,964	+ 1,5
– TVA nette	138,33	+ 4,13	+ 3,1
– impôt sur le revenu net	52,80	+ 0,96	+ 1,9
– TIPP	15,60	– 0,86	– 4,9
– impôt sur les sociétés net et CSB	52,00	– 0,41	– 0,8
– autres recettes fiscales nettes	17,12	0,10	0,4
B.– Recettes non fiscales	22,67	– 0,8	– 3,4
C.– Prélèvements sur recettes	71,29	+ 0,96	+ 1,4
– Collectivités locales	52,39	+ 0,80	+ 1,5
– Communautés européennes	18,90	+ 0,19	+ 1
Recettes totales nettes du budget général (A+B–C)	227,24	+ 2,2	+ 1,2
pour mémoire :
– remboursements et dégrèvements	89,90	– 0,42	– 0,5
– recettes fiscales brutes	365,76	+ 3,54	+ 1,0

Rappel des principales hypothèses associées :

– croissance prévue du PIB en 2009 : en valeur : + 3,1 % – en volume : + 1,0 %

– hausse des prix à la consommation en 2008 (en moyenne) : + 2,0 %.

LES RECETTES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES–CLEFS À PÉRIMÈTRE CONSTANT

(en milliards d’euros)

	PLF 2009	Écarts sur 2008 révisé
		En montants	En %
A.– Recettes fiscales nettes : dont :	277,22	+ 5,33	+ 2,0
– TVA nette	138,59	+ 4,40	+ 3,3
– impôt sur le revenu net	52,85	+ 0,96	+ 1,9
– TIPP	16,43	– 0,03	+ 0,2
– impôt sur les sociétés net et CSB	52,00	– 0,41	– 0,8
– autres recettes fiscales nettes	17,12	0,10	0,4
B.– Recettes non fiscales	22,55	– 0,91	– 3,8
C.– Prélèvements sur recettes	71,16	+ 0,82	+ 1,2
– Collectivités locales	52,26	+ 0,63	+ 1,2
– Communautés européennes	18,90	+ 0,19	+ 1,1
Recettes totales nettes du budget général (A+B–C)	228,61	+ 3 ,59	+ 1,6
pour mémoire :
– remboursements et dégrèvements	90,30	– 0,02	– 0,0
– recettes fiscales brutes	367,53	+ 5,31	+ 1,5

Rappel des principales hypothèses associées :

– croissance prévue du PIB en 2009 : en valeur : + 3,1 %  –  en volume : + 1,0 %

– hausse des prix à la consommation en 2008 (en moyenne) : + 2,0 %.

LES RESSOURCES DE L'ÉTAT
(en millions d'euros)
	LFI 2008	révisé 2008	changements de périmètre	à périmètre constant	PLF 2009	PLF 2009 à périmètre constant/révisé 2008		révisé 2008/LFI 2008
						en valeur	en pourcentage	en valeur	en pourcentage
Recettes fiscales nettes : (A) = (a) – (b)	276 900	271 897	– 1 362	277 223	275 861	5 326	+ 2,0	– 5 003	– 1,8
Recettes fiscales brutes (a)	360 117	362 220	– 1 762	367 527	365 765	+ 5 307	+ 1,5	+ 2 103	+ 0,6
Remboursements et dégrèvement (b)	83 217	90 323	– 400	90 304	89 904	– 19	–  0,0	+ 7 106	+ 8,5
Impôt sur le revenu	60 455	59 430	0	59 655	59 655	+ 225	+ 0,4	– 1 025	– 1,7
Impôt sur les sociétés net et CSB	53 825	52 420	0	52 009	52 009	– 411	– 0,8	– 1 405	– 2,6
– IS brut et CSB	63 725	65 020	0	63 109	63 109	– 1 911	– 2,9	+ 1 295	+ 2,0
– R & D d'IS	9 900	12 600	0	11 100	11 100	– 1 500	– 11,9	+ 2 700	+ 27,3
TIPP	16 514	16 400	– 838	16 432	15 594	32	+ 0,2	– 114	– 0,7
TVA nette	134 981	134 200	– 264	138 595	138 331	+ 4 395	+ 3,3	– 781	– 0,6
– TVA brute	179 381	180 600	– 264	187 391	187 127	+ 6 791	+ 3,8	+ 1 219	+ 0,7
– R  &D de TVA	44 400	46 400	0	48 796	48 796	+ 2 396	+ 5,2	+ 2 000	+ 4,5
Ressources non fiscales (B)	22 774	23 465	+ 119	22 550	22 669	– 915	– 3,1	+ 691	+ 3,0
Prélèvements sur recettes (C) = (c) + (d)	69 609	70 337	+ 135	71 158	71 293	+ 821	+ 1,2	+ 728	– 1,0
Au profit des collectivités territoriales	51 209	51 623	+ 135	52 258	52 393	+ 635	+ 1,2	+ 414	– 0,8
Au profit de la Communauté européenne	18 400	18 714	0	18 900	18 900	+ 186	+ 1,0	+ 314	– 1,7
Ressources nettes du budget général = (A) + (B) – (C)	230 065	225 025	– 1 378	228 615	227 237	+ 3 590	+ 1,6	– 5 040	– 2,2

LES PRINCIPALES HYPOTHÈSES ASSOCIÉES AU PROJET DE LOI
(en pourcentage)
	LFI 2008	révisé 2008	PLF 2009
Croissance du PIB en volume	2,25	1	1
Croissance du PIB en valeur	4,1	3,5	3,1
Hausse des prix à la consommation (indice hors tabac)	1,6	2,9	2,2
Élasticité des recettes fiscales	1,3	1,5	0,8

Les ressources nettes du budget général de l’État progresseraient, à périmètre constant, de 1,6 % en 2009. À périmètre courant, elles atteindraient 225 milliards d’euros en 2008, puis 227 milliards d’euros en 2009.

• En 2007, la croissance spontanée des recettes fiscales nettes de l'État a été portée par la vigueur du bénéfice imposable des entreprises, qui a conduit à une forte croissance de l’impôt sur les sociétés, ainsi que par la progression des cours boursiers et des prix immobiliers, qui a notamment accru les recettes d’impôt sur le revenu. Au total, la croissance spontanée des recettes fiscales nettes a atteint + 5,9 %, soit une élasticité des recettes fiscales nettes de l’État au PIB de 1,3.

• Bien qu’en ralentissement par rapport à 2007, la croissance spontanée des recettes fiscales nettes demeurerait encore dynamique en 2008, avec un taux de progression de 5,4 %. L’élasticité des impôts d’État à la croissance se rapprocherait de 1,5 – après 1,3 en 2007. Les recettes fiscales nettes de 2008 seraient toutefois inférieures de 5 milliards d’euros à la prévision contenue dans la loi de finances initiale, soit une baisse de – 0,1 % par rapport à 2007.

Cette moins-value fiscale se répartirait de la façon suivante :

– 1,3 milliard de moins sur le produit de l’impôt sur le revenu net ⁽⁴⁵⁾ ;

– 0,1 milliard de moins sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers ;

– 1,3 milliard de moins sur le produit des autres recettes fiscales nettes, notamment du fait des remboursements, non prévus au moment du vote de la loi de finances initiale, d’impôt sur les sociétés au titre du contentieux sur le régime du précompte mobilier, à hauteur de 1,6 milliard d’euros.

– 1,4 milliard de moins sur le produit de l’impôt sur les sociétés.

La moins-value de 1,4 milliard d’euros sur le produit de l’impôt sur les sociétés résulterait d’une baisse du montant versé au titre du 4^ème acompte de décembre, lequel est assis, pour les grosses entreprises, sur les résultats de l’exercice en cours. On peut craindre que la moins-value soit plus forte que celle qui est anticipée. On rappellera que le secteur financier a représenté 24 % du produit de l’impôt sur les sociétés en 2007.

Selon les informations communiquées au Rapporteur général, à la fin du mois d’août 2008, une plus-value de 412 millions d’euros était liée à la fiscalité pétrolière (+ 775 millions d’euros de TVA et – 333 millions d’euros de TIPP), mais il convient de rester prudent dans les prévisions. Rappelons que la taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers (TIPP) est assise exclusivement sur les volumes mis à la consommation, tandis que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est proportionnelle aux prix de vente au détail (son taux est de 19,6 %). La loi de finances initiale pour 2008 a prévu une recette de 25,3 milliards d’euros au titre de la TIPP, dont près du tiers ira au profit des collectivités locales, et de 7 milliards d’euros au titre de la TVA perçue sur les produits pétroliers.

Parallèlement, les recettes non fiscales sont révisées en 2008 de 691 millions d'euros à la hausse ⁽⁴⁶⁾ pour se situer à 23,5 milliards d’euros.

● Le projet de loi de finances pour 2009 s’appuie sur une progression spontanée des ressources fiscales nettes de 2,4 % en valeur, 0,8 fois moins forte que la progression du PIB en valeur. La plus-value spontanée des recettes fiscales nettes, avant mesures nouvelles et changements de périmètre, atteindrait 7,7 milliards d’euros ⁽⁴⁷⁾. Parallèlement, les recettes non fiscales, à périmètre constant, pâtiraient de la conjoncture économique (- 915 millions d’euros par rapport au montant révisé pour 2008).

Au total, les recettes fiscales et non fiscales, à périmètre constant, dégageraient une plus-value spontanée de recettes de 4,4 milliards d’euros, ce qui est faible.

● Ce montant est cependant minoré par l’effet des mesures de réduction d’impôt affectant l’équilibre du budget pour 2009, dont le détail est étudié au B du II du chapitre premier, et qui réduisent les ressources du budget général d’environ 2,4 milliards d’euros.

En outre, les mesures de périmètre et de transfert contribuent à diminuer le montant des recettes de 1,2 milliard d’euros, dont – 1,4 milliard d’euros en recettes fiscales et + 0,1 milliard d’euros en recettes non fiscales. Ces mesures sont détaillées dans le tableau ci-après.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES MESURES DE PÉRIMÈTRE ET DE TRANSFERT

(en milliers d’euros)

	Mesure de périmètre	Mesures de transfert			Total
		Collectivités territoriales	Sécurité sociale	Autres
Recettes fiscales	– 264 000	– 838 000	– 580 000	– 80 000	– 1 762 000
Taxe intérieure sur les produits pétroliers		– 838 000			– 838 000
Décentralisation de l’aménagement foncier		– 1 000			– 1 000
Décentralisation des personnels du ministère de l’équipement (transferts de compétences issus de la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004)		– 68 000			– 68 000
Décentralisation des personnels TOS de l’éducation nationale pour l’enseignement scolaire et pour l’enseignement agricole		– 340 000			– 340 000
Fin de la décentralisation AFPA déjà actée		– 40 000			– 40 000
Transfert aux départements dans le cadre du projet de loi généralisant le revenu de solidarité active (RSA)		– 322 000			– 322 000
Fonctionnement des Instituts de formation en soins infirmiers		– 21 000			– 21 000
Transfert au profit du financement des bourses aux étudiants suivant des formations relatives aux métiers sanitaires et sociaux		– 25 000			– 25 000
Transfert aux départements pour financer les obligations réglementaires nouvelles en matière de formation des assistantes maternelles et des assistants familiaux		– 21 000			– 21 000
Taxe sur la valeur ajoutée	– 264 000				– 264 000
Modification du calcul de la TVA des établissements de recherche	– 182 000				– 182 000
Désassujettissement des centres techniques industriels (CTI) à la TVA et versement des dotations aux CIT	1 000				1 000
Désassujettissement des subventions SNCF à la TVA	– 83 000				– 83 000
Taxe sur les véhicules de société			– 580 000		– 580 000
Transfert du reliquat de la taxe sur les véhicules de société à la sécurité sociale dans le cadre de l’intégration financière du FFIPSA au sein du régime général			– 580 000		– 580 000
Taxe de l’aviation civile				– 107 000	– 107 000
Modification de la quotité de répartition de la taxe de l’aviation civile entre le budget de l’État et le budget annexe « contrôle et exploitation aériens »				– 107 000	– 107 000
Taxe spéciale sur la publicité télévisée				27 000	27 000
Rebudgétisation de la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision affectée au Fonds de soutien des Enregistrements Radiophoniques (FSER)				27 000	27 000
Remboursements et dégrèvements	– 400 000				– 400 000
Prime pour l’emploi	– 400 000				– 400 000
Non indexation de la prime pour l’emploi	– 400 000				– 400 000
Recettes non fiscales	119 000				119 000
Produits des participations de l’État dans des entreprises non financières et bénéfices des établissements publics non financiers	90 000				90 000
Contrepartie en recette de la charge de la dette reprise à l’ERAP	90 000				90 000
Autres revenus du domaine public	4 000				4 000
Astreintes logements NAS	4 000				4 000
Paiement par les administrations de leurs loyers budgétaires	– 22 000				– 22 000
Mesure technique	– 22 000				– 22 000
Produits de la vente de divers services	47 000				47 000
Budgétisation des CETE	47 000				47 000
Prélèvements sur les recettes de l’État	135 000				135 000
Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale	135 000				135 000
Compensation de nouvelles exonérations de fiscalité locale au titre des zones franches d’activité en outre-mer	135 000				135 000

I.– LES RECETTES FISCALES NETTES

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État s’établiraient en 2009 à 275 861 millions d'euros, après avoir atteint 271 897 millions d'euros en 2007.

L’ÉVOLUTION DES RESSOURCES FISCALES ENTRE 2008 ET 2009

(en milliards d'euros)

Les ressources fiscales dans la loi de finances initiale pour 2008 :

276,9

L’évaluation révisée pour 2008 : – 5,0

TVA nette – 0,8
IR net – 1,3
IS net – 1,4
TIPP – 0,1

= 272

L’évaluation initiale pour 2009 :

Progression spontanée : + 7,7

dont : TVA nette + 4,5
IR net + 2 ,2
IS net + 0,3
TIPP + 0,0
autres recettes fiscales – 0,4

Mesures nouvelles : - 2,4

= Progression à périmètre constant : + 5,3

Changements de périmètre : –1,4

= 276

() Avec la nouvelle nomenclature de recettes

Comme le montre le tableau ci-dessus, la progression spontanée des ressources fiscales nettes en 2009 est estimée à 7,7 milliards d’euros. Située en deçà de la moyenne des évaluations retenues dans la construction des budgets de depuis 2003, elle traduit la prévision d’une élasticité de 0,8.

LA PROGRESSION SPONTANÉE DES RESSOURCES FISCALES :
PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS DEPUIS 2003

(en milliards d'euros)

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Prévision du surplus fiscal spontané en loi de finances initiale	7,5	5,5	17,3	12,4	13,4	14,7	7,7
Exécution	- 0,5	16,9	12,4	20,7	17,2	9,7 ^(a)	–

(a) Évaluation révisée.

Les prévisions fiscales n’étant en aucune manière réalisées par l’application ex ante d’une élasticité déterminée au taux de croissance prévu, cette dernière est plutôt un chiffre synthétique permettant d’apprécier a posteriori la qualité d’ensemble des prévisions établies pour chaque impôt à partir des données qui lui sont propres.

Année	Croissance en volume	Croissance en valeur	Élasticité prévue en LFI	Élasticité constatée
2000	3,9	5,4	–	1,9
2001	1,9	3,9	–	1,6
2002	1	3,4	1	0,1
2003	1,1	3	0,2	0,7
2004	2,5	4,1	1,7	1
2005	1,9	4	1,5	1,3
2006	2,2	4,7	1,2	2
2007	2,2	4,7	1,3	1,3
2008	1	3,9	1,5	–
2009	1	2	0,8	–

L’élasticité retenue pour 2009 paraît raisonnable. L’hypothèse d’élasticité retenue pour 2008 – 1,5 pour une croissance en valeur de 3,9 % – peut paraître optimiste au regard de l’année 2007. En 2007, alors que la croissance a atteint un taux de progression en valeur de 4,7 % et que l’exercice 2006 sur lequel était assise une partie des recettes avait également atteint un taux de croissance en valeur de 4,7 %, l’élasticité constatée n’a été que de 1,3. Mais il convient de souligner que le calcul d’une élasticité sur une année revient à diviser la croissance escomptée des recettes fiscales par la croissance attendue. Ainsi lorsque l’on se situe dans année de forte diminution de la croissance, le numérateur, la croissance des recettes escomptée, reste dynamique, puisqu’une part importante des impôts est assise sur l’année précédente, alors que le dénominateur, la croissance attendue, devient très faible.

A.– L’IMPÔT SUR LE REVENU

DIX ANS D’IMPÔT SUR LE REVENU (en millions d’euros)
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	révisé 2008	PLF 2009
Impôt sur le revenu brut	53 253	53 458	49 993	53 754	53 885	56 437	58 619	56 304	59 430	59 655
Évolution annuelle en %	–	+ 0,4	– 6,5	+ 7,5	+ 0,2	+ 4,7	+ 3,9	– 3,9	+ 5,5	+ 0,4
Impôt sur le revenu net	50 609	49 796	46 294	50 021	49 920	52 546	53 759	49 115	51 830	52 805
Évolution annuelle en %	–	– 1,6	– 7	+ 8,1	– 0,2	+ 5,3	+ 2,3	– 8,6	+ 3,6	+ 1,9
(1) Le produit de l’IR net en 2007 prend en compte une modification liée à la refonte partielle de la nomenclature des remboursements et dégrèvements : à compter de 2008, les R & D d’impôt sur le revenu intègrent ceux sur les retenues à la source et prélèvements. Or changement de nomenclature, l’IR net s’afficherait à 50 032 millions d’euros.

ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en millions d euros)

LA RÉPARTITION PAR DÉCILE DE MÉNAGES DU PRODUIT DE L’IMPÔT

(en pourcentage du produit de l’impôt)

	revenus 2006
Les 10 % des foyers acquittant le moins d’impôt	– 7,6 %
Les 10 % suivants	– 2,3 %
Les 30 % suivants	– 0,0 %
Les 10 % suivants	0,6 %
Les 10 % suivants	3,9 %
Les 10 % suivants	8,7 %
Les 10 % suivants	15,9 %
Les 10 % des foyers acquittant le plus d’impôt	81,1 %
Source : Ministère de l'Économie, des finances et de l’emploi.

TAUX D’IMPOSITION

	2007 (revenus 2006)	2008 (revenus 2007)
Taux moyen d’imposition	5,9 %	6 %*
Nombre total de foyers fiscaux	35 504 710	34 800 059*
Proportion de foyers fiscaux imposables	53,7 %	55,4 %*
Proportion de foyers fiscaux mensualisés**	60,9 %	66,1 % ^(1)
Produit de l’impôt mensualisé (en M€)	25 319	25 530 ^(2)
Source : état 1 507 revenus 2005 et 2006 ; échantillon des revenus pour le taux moyen d’imposition 2007
* Données partielles (à la 3^ème émission ou à la 2^ème pour le taux moyen d’imposition 2007) ** Proportion par rapport aux foyers fiscaux imposés (1) situation août 2008 : l’augmentation sensible du taux est imputable à la baisse du nombre de contribuables imposés. (2) il s’agit d’une estimation Les taux moyens d’imposition affichés pour l’ensemble des foyers (imposables et non imposables) résultent du rapport entre : – d’une part, l’agrégation des montants de l’impôt net à payer issu du barème ou à taux proportionnel, de la CRL et des prélèvements libératoires sur les revenus des capitaux mobiliers ; – d’autre part, la somme des revenus soumis au barème progressif (nets de frais professionnels), des revenus taxés à un taux proportionnel et des revenus des capitaux mobiliers soumis à un prélèvement libératoire, sous déduction des déficits imputables de l’année et des années antérieures, de la CSG déductible et des pensions alimentaires versées.

Le produit de l’impôt sur le revenu (brut) devrait s’établir à 59 430 millions d’euros en 2008, puis à 59 655 en 2009, en croissance spontanée de 7,5 % puis de 3,4 %.

● Au regard des émissions constatées, le montant des recettes d’impôt sur le revenu brut pour 2008 serait de 59,4 milliards d’euros, en progression spontanée de 7,5 %, mais en baisse de 1 milliard par rapport à la prévision initiale de la loi de finances. Les recouvrements nets s’élèveraient à 53,7 milliards d’euros, en baisse de 1,9 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale. Cette révision est imputable à hauteur de 1,4 milliard d’euros aux moindres recouvrements constatés en 2007.

● En 2009, la croissance spontanée de l’impôt sur le revenu brut pourrait atteindre + 6,7 % avant indexation des barèmes, plus 3,4 % si l’on tient compte de cette indexation. Les recouvrements bruts atteindraient 59,6 milliards d’euros, les nets 52,8 milliards d’euros.

Cette progression s’appuie sur l’hypothèse du maintien d’un certain dynamisme dans la croissance des revenus imposables à l’impôt sur le revenu en 2008 : les effectifs salariés totaux croîtraient de 1,1 %, les salaires bruts progresseraient de 4 % et les pensions et retraite de 5,2 %.

Les tableaux ci-après retracent les hypothèses économiques retenues.

HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES RELATIVES À L’IMPÔT SUR LE REVENU

I.– COMPTE DE REVENU DES MÉNAGES POUR 2007 ET 2008
(ASSIETTE DES IMPÔTS ACQUITTÉS EN 2007 ET 2008)

(taux de croissance annuel en valeur, en %)

	2007 (LFI 2008)	2007 (révisé 2008)	2008 (PLF 2009)
Salaires nets (comptabilité nationale)	4,3	4,6	4,2
Excédent brut d’exploitation des entrepreneurs individuels	3,7	5,2	3,4
Prestations sociales brutes	3,9	3,7	3,5
Revenus du capital	4,1	4,5	3,3
Autres ressources	– 0,5	1,7	2,8
Revenu disponible brut ^(a)	4,6	5,4	3,8
(a) Le revenu disponible brut permet de formuler des hypothèses sur le revenu imposable, mais ne se confond pas avec lui.
II.– ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE REDEVABLES
(taux de croissance annuel en valeur, en %)
	2007 (LFI 2008)	2007 (révisé 2008)	2008 (PLF 2009)
Effectifs salariés totaux	1,0	1,6	1,1
Effectifs des entrepreneurs individuels non agricoles	0,9	2,1	2,0
Effectifs des entrepreneurs agricoles	– 2,0	– 2,2	– 1,8
Source : Ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.

L’impact des mesures de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat sur le montant du produit de l’impôt sur le revenu net en 2009 atteindrait – 1,2 milliard d’euros, dont 670 millions d’euros au titre de l’exonération des heures supplémentaires et complémentaires et 526 millions d’euros au titre du crédit d’impôt en faveur des intérêts d’emprunts supportés sur l’acquisition ou la construction de l’habitation principale (le dispositif coûte 940 millions d’euros si l’on intègre le doublement du taux de crédit pour les intérêts de la première annuité prévu en loi de finances pour 2008).

L’impact global des mesures de la loi de finances pour 2008 est chiffré à
– 940 millions d’euros, l’aménagement du régime fiscal des dividendes coûtant
1 085 millions d’euros après avoir rapporté 931 millions d’euros sur 2008.

Le coût des mesures contenues dans la loi de modernisation de l’économie serait en revanche négligeable : – 23 millions d’euros.

B.– L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

DIX ANS DE PRODUIT NET DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en millions d’euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	Révisé 2008	PLF 2009
IS net	37 303	40 681	37 507	35 047	39 791	41 797	48 949	51030	52 420	52 009
Évolution annuelle en %	–	+ 9,1	– 7,8	– 6,6	+ 13,5	+ 5,0	+ 17,1	+ 4,3	+ 2,7 %	– 0,4

ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en milliards d euros)

● En intégrant la contribution sur les revenus locatifs, la loi de finances initiale pour 2008 a prévu un montant d’impôt sur les sociétés (IS) net de 53 825 millions d’euros, correspondant à un montant brut de 63 625 millions d’euros. Cette évaluation reposait sur une prévision d’une croissance dynamique des bénéfices fiscaux en 2007, entraînant une progression des acomptes et des soldes versés en 2008.

Bien que les acomptes versés jusqu’à présent apparaissent en ligne avec la prévision inscrite en loi de finances initiale, le produit de l’IS net est revu à la baisse, à hauteur de 1 405 millions d’euros, dans les prévisions associées au présent projet de loi de finances. Selon les indications du Gouvernement, il s’agit de tenir compte d’une baisse éventuelle du produit du dernier acompte, versé en décembre, dont une partie dépendra des résultats des entreprises en 2008.

Il convient de rappeler que les acomptes d’IS sont assis sur le dernier revenu connu : le premier acompte d’IS de l’année 2008 a été assis sur les bénéfices de l’année 2006, les 2^ème et 3^ème acomptes sur les bénéfices de l’année 2007, le 4^ème acompte sera assis sur les bénéfices de l’année 2007, sauf pour les grandes entreprises qui prendront en compte les bénéfices de l’année 2008. À titre d’ordre de grandeur, la répartition des acomptes était la suivante en 2007 : 8,6 milliards d’euros au titre du 1^er acompte, 23,4 milliards d’euros au titre des 2^ème et 3^ème et 13,7 milliards d’euros au titre du 4^ème, dont 3,2 milliards d’euros versés par les grandes entreprises sur les revenus 2007. La croissance du bénéfice fiscal est de l’ordre de 9,5 % au titre de l’exercice social 2007 ; elle est prévue à 1,5 % au titre de l’exercice 2008.

L’IS net devrait s’élever à 52 420 millions d’euros pour 2008.

● Le produit de l’impôt sur les sociétés net (avec la contribution sur les revenus locatifs) devrait atteindre 52 009 millions d’euros en 2009 et marquerait une baisse de 0,4 % par rapport au montant révisé pour 2008. La progression spontanée de l’IS net ne serait que de 0,6 %. Cette évaluation repose sur la prévision d’une baisse des bénéfices fiscaux en 2008, entraînant une diminution des acomptes et des soldes versés en 2009.

La suppression progressive sur trois ans de l’imposition forfaitaire annuelle, prévue par le présent projet de loi de finances, ampute les recettes d’impôt sur les sociétés de 336 millions d’euros, tandis que les mesures antérieures au présent projet de loi les réduisent de 559 millions d’euros. Le coût de réforme du crédit d’impôt recherche contenue dans la loi de finances pour 2008 est estimé à 552 millions d’euros. Selon le quatrième baromètre de l’innovation Alma Consulting Group, publié en octobre 2008, cette réforme rencontre un très bon accueil chez les entreprises, y compris les PME, et pourrait, malgré le contexte économique actuel, encourager les entreprises à accroître leur recherche.

C.– LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

DIX ANS DE TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

(en millions d’euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	révisé 2008	PLF 2009	+ report sur 2009
TIPP globale	24 271	23 409	23 962	24 303	24 962	24 763	24 646	25 070	25 078	25 114	+ 66
Poids dans le PIB	1,7 %	1,6 %	1,5 %	1,5 %	1,5 %	1,4 %	1,4 %	1,3 %	1,3 %	1,2 %
Évolution annuelle	– 1,5	– 3,6 %	+ 2,4 %	+ 1,4 %	+ 2,7 %	– 0,8 %	– 0,5 %	+ 1,7 %	+ 0,0 %	+ 0,1 %
TIPP affectée à l'État	24 271	23 409	23 962	24 303	20 025	18 926	18 870	17 288	16 400	15 594
TIPP affectée aux départements	–	–	–	–	4 937 ^(1)	5 339	4 787 ^(2)	4 821 ^(2)	5 131	5 740
TIPP affectée aux régions	–	–	–	–	–	438	1 035 ^(3)	2 962 ^(4)	3 547	3 781	+ 66 ^(5)
(1) Écart avec le droit à compensation de 4 942 millions d’euros, soit 5 millions d’euros versés en 2005. (2) Écart avec le droit à compensation de 4 942 millions d’euros, versé l’année concernée, non financé par de la TIPP. (3) Complément pour le droit à compensation pour les régions financé par un prélèvement sur la part État. (4) 2 877 millions d’euros avant versements complémentaires de la loi de finances rectificative et droit à compensation. (5) Complément prévisionnel de droit à compensation. Les montants indiqués pour l’État tiennent compte de la mise en œuvre du droit à compensation.

ÉVOLUTION DE LA TIPP

(en milliards d euros)

Le choc pétrolier pèse lourdement sur le produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

● Le produit de la TIPP affectée à l’État serait de 16 400 millions d’euros en 2008, en baisse de 0,7 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. À périmètre constant par rapport à 2007, cette prévision correspond à une évolution spontanée négative de 70 millions d’euros. L’impact de la révision des recettes de TIPP est évalué à 100 millions d’euros pour les départements et les régions.

● Hors changement de périmètre, le produit attendu de TIPP pour 2009 serait de 16 432 millions d’euros, soit au même niveau qu’en 2008, sous l’effet d’une stabilité de la consommation du fuel domestique, d’une augmentation de la consommation du gazole (+ 3 %) et d’une baisse de celle du supercarburant
(– 4 %) qui s’explique en particulier par la diésélisation du parc automobile (la part du diesel atteint désormais près de 60 % du parc de voitures particulières en France). Le coût des dépenses fiscales affectant le montant de la TIPP serait de 30 millions d’euros.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES PRINCIPAUX CARBURANTS

		2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008 prévi-sions	2009 prévi-sions
Super sans plomb	Volumes en Mhl	149,7	152,5	147,4	143,3	141,8	135,6	130,2	122	116,8
	Évolution en %	4,4 %	1,9 %	– 3,3 %	– 2,8 %	– 1,0 %	– 4,4 %	– 4,0 %	– 6,3 %	– 4,3 %
Gazole	Volumes en Mhl	334,7	343,3	348,7	357,9	364,3	370,6	382,9	387,7	397,9
	Évolution en %	5,5 %	2,6 %	1,6 %	2,6 %	1,8 %	1,7 %	3,3 %	1,3 %	2,6 %

Source : ministère de l’économie, des finances et de l’emploi

Le produit de la TIPP en 2009 se répartirait comme indiqué dans le tableau ci-après.

Produits	Consommation en millions d’hl	Quotités taux (en euros)	Produit en millions d’euros
Super sans plomb ^(1)	116,80	37,76	4 410
Gazole ^(1)	397,92	27,60	10 983
Fioul domestique	157,50	5,66	891
Fioul lourd BTS	35,00	1,85	65
GPLc (MQ)	1,50	10,76	16
Autres produits	–	–	35
Total brut	–	–	16 400
Détaxes (corse et biocarburants) afférentes à la part budgétaire de TIPP	–	–	0
Total net	–	–	16 400
(1) Les quotités relatives à ces produits sont des quotités moyennes définies en fonction des diverses fractions de TIPP régionales applicables en 2007, pondérées par le rapport des consommations régionales sur les consommations totales.

Le produit de TIPP affecté à l’État en 2009 est diminué d’un transfert complémentaire de recettes aux régions à hauteur de 233 millions d’euros et aux départements à hauteur de 605 millions d’euros. Il atteindrait 15 594 millions d’euros.

Le tableau ci-après retrace les montants de TIPP transférés aux régions et départements en 2007 et les prévisions de transferts pour 2008 et 2009.

MONTANTS TRANSFÉRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS

(en millions d’euros)

	2007	2008	2009
Départements (RMI)	4 821 ^(1)	4 950 ^(2)	5 272
Départements (loi LRL) ^(3)		181	468
Régions ^(4)	2 367	2 929	3 209
(1) Ce montant de recette de TIPP transféré aux départements a été complété par un versement de + 121 millions d’euros, prélevé hors TIPP, permettant d’atteindre le droit à compensation de 4 942 millions d’euros. (2) L’évolution entre 2007 et 2008 s’explique en partie par la modification du dispositif de compensation du transfert de RMI effectuée par l’article 38 de la LFI pour 2008 qui a remplacé la fraction de super ARS affectée aux départements par l’article 59 de la LFI pour 2004 et a corrélativement augmenté les fractions de tarifs de gazole et de super sans plomb. (3) À compter de la LFI pour 2008 (article 38), les départements perçoivent un complément de TIPP, venant s’ajouter aux montants de Taxe spéciale sur les contrats d’assurance perçue en compensation des charges transférées dans le cadre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. (4) Hors modulation des taux qui permet aux régions de bénéficier d’une ressource supplémentaire, qui s’est élevée à 510 millions d’euros en 2007 et est estimée à 636 millions d’euros en 2008 et 639 millions d’euros en 2009.

D.– LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

DIX ANS DE TVA NETTE

(en millions d’euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	Révisé 2008	PLF 2009
TVA nette affectée au budget général	104 750	105 496	107 499	109 014	120 963	126 203	127 090	131 510	134 200	138 331
Évolution	2,4 %	0,7 %	1,9 %	1,4 %	11,0 %	4,3 %	0,7 %	3,5 %	2	3,1
Part dans le PIB	7,3 %	7,0 %	6,9 %	6,8 %	7,3 %	7,3 %	7,0 %	6,9 %	6,9 %	6,8

ÉVOLUTION DE LA TVA

(en milliards d’euros)

TVA AFFECTÉE À LA SPHÈRE SOCIALE

(en millions d’euros)

	2006	2007	2008	PLF 2009
TVA brute sur les tabacs	2 919	3 050	3 106	3 198
TVA brute sur les produits pharmaceutiques	2 928	3 068	3 261	3 441
TVA brute sur les producteurs de boissons alcoolisées	–	–	2 128	2 150
TOTAL	5 847	6 118	8 495	8 789

Le montant du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) nette affectée à l’État s’établirait à 134 200 millions d’euros en 2008 puis à 138 331 millions d’euros en 2009.

● La loi de finance initiale pour 2008 tablait sur une progression de 4,6 % de la TVA nette en se fondant sur une augmentation de la valeur de la consommation des ménages de 4,3 % pour 2008. Compte tenu des mesures de transfert et des mesures fiscales, le montant de TVA nette prévu pour 2008 était de 135 milliards d’euros (dont 179,4 milliards d’euros de TVA brute et 44,4 milliards d’euros de remboursements de crédits de TVA). Ce montant est revu à la baisse dans le cadre du présent projet de loi de finances à 134,2 milliards d’euros pour tenir compte de la moindre consommation des ménages et de l’augmentation des demandes de remboursements de crédit de TVA déposées par les entreprises.

● Pour 2009, la croissance spontanée de la TVA nette serait de 3,4 % apportant une plus-value de 4,5 milliards d’euros. Cette prévision repose sur l’hypothèse d’une croissance de 2,9 % des emplois taxables, dont une progression de 3,9 % de croissance en valeur des dépenses de consommation des ménages.

Le produit des recettes de TVA sera réduit à hauteur de 264 millions d’euros par des mesures de périmètre (modification du calcul de la TVA des établissements de recherche, désassujettissement des centres techniques industriels et des subventions de la SNCF) et de 120 millions d’euros par les dispositions fiscales adoptées antérieurement au présent projet de loi de finances. En particulier le rehaussement des seuils prévus pour l’application du régime de la franchise en base de TVA applicable aux opérations d’achat-revente et les opérations de prestations de services prévues dans la loi de modernisation de l’économie devrait coûter 105 millions d’euros.

ÉVOLUTION ATTENDUE DE LA BASE TAXABLE DE LA TVA (en milliards d’euros)
	2007			2008
	Évolution en valeur (en %)	Valeur aux prix courants	Rappel : prévisions initiales de valeur	Évolution en valeur (en %)	Valeur aux prix courants
Dépenses de consommation des ménages	4,5 %	964	954	4,6 %	1 003
Formation brute de capital fixe	8,1 %	541	512	4,1 %	557
Dont :
– ménages hors entreprises individuelles	6,6 %	101	91	2,7 %	102
– administrations publiques	6,1 %	52	51	2,1 %	53
– institutions de crédit et assurances	– 0,7 %	14	13	3,4 %	15
Source : Ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.

ÉVOLUTION DES EMPLOIS TAXABLES

Hypothèses de croissance des ET	2006	2007	2008	2009
Emplois taxables sans mesures nouvelles y compris effets de structure	4,7 %	4,8 %	3,8 %	2,9 %
Élasticité de la TVA nette aux emplois taxables	–	0,8	1,1	1,1

E.– LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES

Le montant de l’ensemble des autres ressources fiscales nettes du budget général de l’État atteindrait 17 832 millions d’euros en 2008, puis 17 047 millions d’euros en 2008.

1.– Les impôts assis sur le patrimoine

– D’un montant de 10 256 millions d’euros en 2007, le produit de droits de mutation atteindrait 8 760 millions en 2008 (soit 341 millions de mieux que le montant prévu en loi de finances initiale, compte tenu d’une meilleure exécution que prévue en 2007). Il baisserait encore en 2009 pour se situer à 8 671 millions d’euros, sous l’effet de la loi TEPA et dans une moindre mesure de la loi de modernisation de l’économie.

En 2009, la progression spontanée du produit des mutations à titre onéreux de fonds de commerce de 87 millions d’euros serait entièrement absorbée par les mesures adoptées dans la loi de modernisation de l’économie afin de favoriser la transmission d’entreprise (aménagement du barème de taxation et instauration d’un abattement de 300 000 euros sur la valeur du fonds ou de la clientèle en cas de cession ou de donation en pleine propriété de fonds artisanaux, de fonds de commerce, de fonds agricoles ou de clientèle d’une entreprise individuelle ou de parts ou actions d’une société).

Les droits de donation connaîtraient une évolution spontanée négative de 29 millions d’euros qui, en l’absence d’incidence nouvelle de la loi TEPA sur l’exercice, correspondrait à la baisse de la recette escomptée et porterait leur montant à 771 millions d’euros.

Le montant du produit des droits de succession prévu pour 2009 est stable par rapport à l’estimation révisée pour 2008, à 6 750 millions d’euros (contre 6 499 millions d’euros prévus en loi de finances initiale). L’évolution spontanée des droits de succession d’un montant de 182 millions d’euros est intégralement absorbée par l’impact nouveau du coût de la loi TEPA.

ÉVOLUTION DES DROITS DE MUTATION

(en millions d’euros)

	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	Révisé 2008	PLF 2009
Droits de mutation