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N° 1198

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME II


PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

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PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Pages

Article premier Autorisation de percevoir les impôts existants 7

B.– Mesures fiscales

Article 2 : Barème de l’impôt sur le revenu 2009 17

Après l’article 2 22

Article additionnel après l’article 2 : Diminution du plafond des dépenses ouvrant droit au crédit ou à la réduction d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile 24

Après l’article 2 24

Article 3 : Exonération des primes versées par l’État aux médaillés des jeux olympiques et paralympiques de Pékin 28

Article additionnel après l’article 3 : Reconduction d’amortissements exceptionnels des investissements en faveur de l’environnement 30

Après l’article 3 30

Article additionnel après l’article 3 : Aménagement des conditions de délivrance du « visa fiscal » par les organismes de gestion agréés 32

Article 4 Suppression de l’imposition forfaitaire annuelle sur trois ans 33

Article 5 Diminution de la défiscalisation accordée aux biocarburants 38

Article additionnel après l’article 5 : Instauration d’un régime fiscal pour le carburant E 10 50

Après l’article 5 50

Article 6 : Reconduction de la taxe exceptionnelle mise à la charge des entreprises pétrolières en vue de financer la prime à la cuve versée aux foyers les plus modestes 51

Article 7 : Majoration du taux d’amortissement dégressif pour certains matériels des entreprises de première transformation du bois 60

Article additionnel après l’article 7 : Plafonnement du montant des indemnités de départ et de licenciement déductibles du bénéfice imposable à six fois le plafond annuel de la sécurité sociale 68

Après l’article 7 71

Article additionnel après l’article 7 : Élargissement de la réduction d’impôt pour dons aux sociétés ayant pour activité de représenter la France aux expositions universelles 75

Article additionnel après l’article 7 : Élargissement du crédit d’impôt « prospective commerciale » aux micro-entreprises 76

Après l’article 7 76

Article 8 : Ajustement des tarifs de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers 77

Après l’article 8 81

Article 9 : Aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) 84

Après l’article 9 104

II.– RESSOURCES AFFECTÉES

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 10 : Indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur l’inflation prévisionnelle 114

Article 11 : Reconduction du montant de certaines dotations de fonctionnement 131

Article 12 : Reconduction du montant de certaines dotations d’investissement 143

Article 13 Prorogation du bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour les infrastructures passives de téléphonie mobile des collectivités territoriales 155

Article 14 Reconduction du fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) 164

Article 15 Évolution des compensations d’exonérations 169

Après l’article 15 194

Article 16 Compensation des transferts de compétences aux départements 196

Article 17 Compensation des transferts de compétences aux régions 210

Article 18 Compensation aux départements des charges résultant de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) 220

Après l’article 18 231

Article 19 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 232

B.– Autres dispositions

Article 20 Dispositions relatives aux affectations 241

Article 21 : Création du compte d’affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien » 242

Article 22 Affectation et perception par le Centre national de la cinématographie (CNC) des taxes, prélèvements et autres ressources destinés au financement des industries et activités du cinéma, de l’audiovisuel, de la vidéo et du multimédia 249

Article 23 Mesures relatives à la redevance audiovisuelle et au compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel » 258

Article 24 Répartition du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC), entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » 269

Article 25 Répartition du produit des amendes des radars automatiques 275

Article 26 Contribution due au compte d’affectation spéciale « Pensions » par l’Établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom 279

Article 27 Redressement financier du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) 282

Article 28 Opérations financières avec l’ERAP 292

Article 29 Dissolution d’Autoroutes de France (AdF) 297

Article 30 Augmentation du droit de timbre perçu sur les demandes de passeport 303

Article 31 : Reconduction de l’affectation des produits du droit de francisation et de navigation des bateaux (DAFN) au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) 306

Article 32 Affectation du solde de la liquidation de l’Établissement public d’aménagement des rives de l’étang de Berre (EPAREB) 315

Article 33 Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes 320

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 34 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 334

TABLEAU COMPARATIF 349

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 539

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– ImpÔts et ressources autorisÉs

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Article premier

Autorisation de percevoir les impôts existants

Texte du projet de loi :

I.– La perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d’être effectuée pendant l’année 2009 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.

II.– Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s’applique :

1° À l’impôt sur le revenu dû au titre de 2008 et des années suivantes ;

2° À l’impôt dû par les sociétés sur leurs résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2008 ;

3° À compter du 1er janvier 2009 pour les autres dispositions fiscales.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article reprend l’autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l’entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d’application particulière.

Par ailleurs, le tableau ci-dessous présente l’objectif de dépenses fiscales 2009 par catégorie d’impôt.

Afin de suivre l’évolution de la dépense fiscale par rapport à un objectif, il a en premier lieu été procédé à une révision précise de la liste des dépenses fiscales. Dans le cadre du présent projet de loi de finances, 37 mesures, considérées comme des dépenses fiscales au moment de l’adoption de la loi de finances pour 2008 ont ainsi été reclassées, qu’il s’agisse de dispositifs pouvant être assimilés au barème de l’impôt, de mesures dictées par l’application du droit international ou bien de simples reports d’imposition. Inversement, des mesures anciennes ont été ajoutées à la liste.

Trois mesures dont le montant est significatif ont été sorties de la liste des dépenses fiscales : la taxation réduite des plus-values à long terme provenant de cessions de titres de participation et de certaines parts de FCPR et de SCR (la taxation réduite des plus-values à long terme de cessions de titres de participation constituant désormais la norme pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés), l’abattement de 40 % sur les revenus distribués (mesure assimilable au barème de l’impôt car elle vise à supprimer la double imposition économique des dividendes) et l’exonération de taxe intérieure de consommation des carburants des aéronefs (mesure dictée par l’application du droit international). Dans un souci de transparence, ces mesures continueront d’être détaillées en annexe au fascicule des Voies et moyens (tome II) avec le chiffrage de leur coût pour les finances publiques. Les variations de périmètre des dépenses fiscales y seront donc explicitées, et ce, de manière pérenne.

Le total des dépenses fiscales pour 2008, dans le nouveau périmètre ainsi défini, s’établissait à 67,693 Md€ dans le projet de loi de finances pour 2008. Ce total a été réévalué dans le cadre du présent projet de loi de finances et devrait finalement atteindre 66,284 Md€. Ce léger recul tient en partie à une révision à la baisse des hypothèses sous-jacentes à l’estimation de certaines dépenses et à l’incidence sur le coût 2008 des mesures dérogatoires adoptées depuis le dernier projet de loi de finances. Le détail de ces évaluations figure dans le fascicule des Voies et moyens (tome II) annexé au présent projet de loi de finances, qui comprend une information enrichie.

Pour 2009, le gouvernement anticipe que le montant total des dépenses fiscales atteindra 69,101 Md€. L’augmentation anticipée est principalement due à trois mesures : l’exonération fiscale des heures supplémentaires, le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt et le prêt à taux zéro. Cet objectif ne tient pas compte des nouvelles mesures dérogatoires (ou de leur modification à la hausse comme à la baisse) qui pourraient être décidées après la discussion du présent projet de loi de finances. S’il venait à constater des dérives par rapport à cet objectif, le gouvernement veillera naturellement à en tenir la représentation parlementaire informée.

(en milliards d’euros)

Impôt

2008
(estimations
PLF 2008)

2008
(estimations
PLF 2009)

2009
(estimations
PLF 2009)

Impôt sur le revenu

36,470

34,787

36,377

Dont crédit d’impôt

9,581

9,665

9,523

Dont réduction d’impôt

3,785

4,273

4,480

TVA

13,726

13,442

14,042

Impôt sur les sociétés

2,603

3,083

3,124

TIPP

3,077

2,760

2,248

IR et IS

4,562

4,581

5,411

Droits d’enregistrement

1,882

2,072

2,196

Taxe d’habitation

1,613

1,626

1,682

Taxe professionnelle

1,202

1,245

1,370

Taxes foncières

1,040

0,977

1,015

ISF

0,777

1,039

1,038

Imposition forfaitaire annuelle

0,105

0,095

0,095

Taxe sur les salaires

0,059

0

0

Autres droits indirects

0,577

0,577

0,503

Retenues à la source

0

0

0

Total

67,693

66,284

69,101

En outre, le gouvernement prévoit que le solde des créations, augmentations, suppressions et diminutions de dépenses fiscales adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2008 ou présentées dans le cadre du présent projet de loi de finances représentera un moindre coût de 755 M€ en 2011 et de 731 M€ en 2012.

En effet, le coût des créations et augmentations de dépenses fiscales s’élève à 336 M€ en 2011 et 619 M€ en 2012, tandis que l’économie liée à la suppression ou la diminution de dépenses fiscales est estimée à respectivement 1 091 M€ et 1 350 M€.

(en milliards d’euros)

Dispositions relatives aux dépenses fiscales adoptées entre le PLF 2008 et le PLF 2009

Impact 2009

Impact 2010

Impact 2011

Impact 2012

Suppression ou diminution de dépenses fiscales

0,402

0,681

1,091

1,350

Création ou augmentation de dépenses fiscales

-0,064

-0,163

-0,336

-0,619

Solde

0,338

0,518

0,755

0,731

Observations et décision de la Commission :

L’article premier du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que précaire et doit être réitéré régulièrement.

Sur le plan juridique, le 1° du I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

I.– L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES IMPÔTS

Le I du présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. En la matière, la qualité de l’information fournie au Parlement s’est substantiellement améliorée depuis plusieurs années.

Les recettes du budget général sont décrites de façon précise : les évaluations relatives à l’année concernée s’appuient sur une révision des recettes de l’année en cours, présentée concurremment à celle de la loi de finances initiale. L’annexe des « voies et moyens » jointe au présent projet de loi de finances innove en modifiant la description du passage de l’évaluation révisée de l’année en cours à l’évaluation du projet de loi de finances pour l’année suivante. Jusqu’alors, trois facteurs de variation étaient distingués : l’évolution spontanée, les aménagements de droits et les autres facteurs de variation. Désormais, les aménagements de droits font l’objet d’une distinction entre les mesures nouvelles, d’une part, et les mesures de périmètre et de transferts, d’autre part : seules les premières ont un impact sur le déficit public. Par ailleurs, la distinction entre recettes non fiscales et recettes fiscales a été clarifiée, afin de faire coïncider la notion de « recettes fiscales » avec celle d’ « impositions de toute nature » figurant dans la Constitution et dans la LOLF.

Grâce à ces informations, le Parlement est mis à même d’apprécier :

– la façon dont le produit fiscal est affecté par l’évolution de l’assiette, résultant essentiellement du scénario économique retenu par le Gouvernement ;

– l’effet différé de décisions prises antérieurement à l’année concernée par le projet de loi de finances (mesures exceptionnelles ou venant à expiration en 2009, extension en année pleine de mesures mises en œuvre au cours de l’année 2008, mesures législatives ou réglementaires ayant une première incidence en 2009 ou une incidence supplémentaire en 2009 par rapport à 2008) ;

– l’impact des mesures législatives ayant une incidence sur les recettes proposées dans le présent projet.

Le Rapporteur général rappelle que le tome II de la même annexe comporte une présentation exhaustive des « dépenses fiscales », conformément aux dispositions de l’article 32 de la loi de finances pour 1980. Ces dépenses sont des mesures considérées comme dérogatoires vis-à-vis de la fiscalité « normale » : elles portent atténuation des recettes de l’État.

Depuis le projet de loi de finances pour 2006, l’information sur les dépenses fiscales a été régulièrement améliorée.

Le tome II de l’annexe des voies et moyens a été enrichi de la précision du nombre de bénéficiaires de chaque mesure fiscale (lorsque ce nombre est connu) et d’indications sur le degré de fiabilité du chiffrage de l’impact budgétaire de la mesure et sur la méthode de chiffrage retenue (simulation, reconstitution à partir de données de la Direction générale des impôts, reconstitution à partir de données extérieures). Une mise à jour de la liste des dépenses fiscales a été effectuée en 2006 et a conduit à « requalifier » plusieurs d’entre elles (en particulier certaines exonérations ou certains abattements) en simples modalités de calcul de l’impôt constituant la norme.

En outre, depuis le projet de loi de finances pour 2007, les dates de création et de dernière modification « substantielle » des dépenses fiscales sont mentionnées. Certains allégements applicables en matière d’impôts directs locaux sont pris en compte, à condition qu’ils aient un impact direct sur les ressources et les charges de l’État sous forme de versement au bénéficiaire d’une allocation compensatrice (par exemple les exonérations de taxe foncière ou de taxe d’habitation) ou d’un dégrèvement au profit du contribuable (par exemple les dégrèvements de taxe professionnelle). Il s’agit là d’un indéniable progrès dans le sens d’une meilleure appréhension de la fiscalité locale dérogatoire (1).

Cette année, l’annexe jointe au présent projet comporte plusieurs innovations, qui s’inspirent pour beaucoup des préconisations du récent rapport de la mission d’information de la commission des Finances sur les niches fiscales (2). Outre une révision du périmètre des dépenses fiscales, plusieurs importantes données de synthèse ont été ajoutées, en particulier :

– le montant total des dépenses fiscales, qui détaille un objectif de dépenses fiscales, présenté pour la première fois dans l’exposé des motifs du présent article. La consécration du principe même d’un tel objectif est proposée à l’article 11 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Le Rapporteur général renvoie au Tome 1 du présent Rapport général pour le commentaire de l’objectif de dépenses fiscales pour 2009 ;

– les dépenses fiscales adoptées depuis le précédent projet de loi de finances, ainsi que celles proposées dans le présent projet de loi de finances, afin de contribuer à la mise en œuvre de la règle de gage encadrant la création de dépenses fiscales, que tend à instaurer l’article 10 du projet de loi de programmation précité.

Par ailleurs, en application du b du 5° de l’article 51 de la LOLF, les projets annuels de performances (PAP) de chaque programme contiennent une évaluation des dépenses fiscales concourant aux objectifs du programme. Depuis le projet de loi de finances pour 2008, sont systématiquement ventilées dans les PAP les informations figurant dans le tome II de l’annexe précitée, c’est-à-dire : l’impôt concerné, la référence juridique, le type de bénéficiaires, le nombre de bénéficiaires, la méthode de chiffrage utilisée, le niveau de fiabilité, l’indication d’un éventuel changement de méthode de chiffrage, l’année de création de la dépense, l’année de dernière modification de la dépense.

Depuis les rapports annuels de performances (RAP) joints au projet de loi de règlement du budget de l’année 2007, les annexes budgétaires par mission comportent également des éclairages particuliers sur plusieurs dépenses fiscales dites « à enjeux élevés » (par les montants qu’elles représentent ou par l’importance qu’elles prennent dans la réalisation des objectifs du programme). Cette démarche est poursuivie dans les PAP annexés au présent projet de loi de finances et concerne quinze dépenses fiscales : devraient être présentés leurs objectifs, l’évolution croisée de leur coût et du nombre de bénéficiaires, l’efficience des dispositifs et une motivation du recours à la dépense fiscale plutôt qu’à un financement par voie de dépense budgétaire.

Les rapporteurs spéciaux sont ainsi mis en mesure non seulement de mieux appréhender les moyens alloués aux différentes politiques publiques, mais aussi de chercher à évaluer l’efficacité et la pertinence de nombreuses dispositions fiscales dérogatoires. Les dépenses fiscales doivent, elles aussi, faire l’objet d’une mesure de la performance, à l’aune du rapport coût/efficacité.

L’amélioration de l’information sur les recettes entreprise pour le budget général s’est longtemps arrêtée au seuil des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Dénuée de toute explication littérale, la « récapitulation des évaluations de recettes » intégrée dans les fascicules concernant chaque budget annexe était fondée sur des subdivisions trop générales pour être d’une quelconque utilité directe. La même option « minimaliste » s’appliquait également aux évaluations de recettes présentées dans le fascicule des comptes spéciaux du Trésor. Le 6° de l’article 51 de la LOLF impose désormais de justifier les prévisions de recettes des budgets annexes et des comptes spéciaux. L’examen des PAP annexés au présent projet de loi de finances permet de constater les progrès réalisés en ce domaine, même si les justifications de certaines opérations des comptes spéciaux restent insuffisamment précises.

Depuis plusieurs années, l’information du Parlement a également été améliorée en matière d’impositions affectées à des personnes morales distinctes de l’État.

La LOLF est porteuse de progrès dans ce domaine : son article 2 dispose que les « impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui » ; son article 63 supprime la parafiscalité, dont le contrôle échappait largement au Parlement (celui-ci se bornant à autoriser annuellement la poursuite de la perception des taxes existantes, établies par le pouvoir réglementaire). Synthétisant les exigences organiques, le Conseil constitutionnel a estimé qu’une affectation ne pouvait être effectuée que « sous la triple condition que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l’année, que, lorsque l’imposition concernée a été établie au profit de l'État, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu’enfin le projet de loi de finances de l’année soit accompagné d’une annexe explicative concernant la liste et l'évaluation de ces impositions » (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001). Le tome I de l’annexe des voies et moyens offre ainsi, sur le fondement du 1° de l’article 51 de la LOLF, un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées, permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause au moment de la délivrance annuelle de l’autorisation de prélever les impôts et les autres ressources.

Cette année, il faut se féliciter de ce que ces informations aient été enrichies : elles font l’objet d’une présentation plus claire, comportant à la fois des tableaux de synthèse et des classifications par sous-secteurs.

Le tableau présenté page suivante récapitule ces impositions affectées. La classification ici retenue diffère en plusieurs points de celle figurant dans la présentation du Gouvernement (3).

RÉCAPITULATION DES IMPOSITIONS AFFECTÉES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
ET À DIVERS ORGANISMES

(en millions d’euros)

 

2007

2008

2009

1. Secteur social

 

 

 

Contribution sociale généralisée

79 686

83 072

84 676

Contribution remboursement de la dette sociale

5 728

6 003

6 132

Droits de consommation sur les tabacs (a)

8 329

8 273

8 313

Contribution sociale de solidarité sur les sociétés

4 899

5 220

5 408

Prélèvement 2 % patrimoine et placements

2 631

2 917

2 676

Compensation allégements généraux

21 617

23 040

23 717

Compensation exonérations heures supplémentaires

260

3 927

3 300

Autres

4 413

4 966

7 809

Total secteur social

127 563

137 418

142 031

2. Emploi et formation professionnelle

     

Taxe d’apprentissage

1 348

1 354

1 362

Financements du congé individuel formation

880

915

939

Participation formation continue

2 960

3 180

3 410

Autres

5 306

5 362

6 814

Total formation

10 494

10 811

12 525

3. Organismes consulaires

1 611

1 671

1 732

4. Équipement, logement, transports

     

Versement transport Paris – Île-de-France

2 867

2 986

3 100

Versement transport province

2 746

2 935

3 050

Cotisations logement des employeurs

2 095

2 430

2 527

Participation à l’effort de construction

1 410

1 509

1 562

Autres

3 359

3 465

3 609

Total équipement, logement, transports

12 477

13 325

13 848

5. Secteur agricole

333

328

275

6. Industrie, recherche, commerce et artisanat

1 719

795

810

7. Collectivités territoriales

     

DMTO et taxes additionnelles

10 383

10 061

9 760

TIPP départements

4 821

5 131

5 740

TIPP régions

2 877

3 547

3 847

Taxe conventions d'assurance

2 116

3 050

3 113

Cartes grises

1 840

1 907

1 938

Taxe électricité

1 154

1 161

1 161

Taxe enlèvement des ordures ménagères

4 808

5 041

5 342

Autres

3 362

3 045

3 123

Total collectivités territoriales

31 361

32 943

34 024

8. Divers

     

Redevances agences de l’eau

1 729

1 852

1 913

Autres

1 240

1 551

1 661

Total divers

2 969

3 403

3 574

TOTAL hors collectivités territoriales

157 166

167 751

174 795

TOTAL GÉNÉRAL

188 528

200 694

208 819

(a) Hors fraction affectée à la compensation des allégements généraux de cotisations sociales.

Source : Tome I de l’annexe des voies et moyens jointe au présent projet de loi de finances.

Les évolutions les plus sensibles en 2009 concernent le secteur social, qui bénéficie de 142 milliards d’euros de produit d’impositions affectées. L’augmentation de plus de 4,5 milliards d’euros par rapport à 2008 tient moins au financement des allégements généraux de cotisations sur les bas salaires (dont le coût évolue plus modérément que les années précédentes) ou à la compensation des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires instituées par la loi « TEPA » du 21 août 2007 (compensation en baisse entre 2008 et 2009) qu’à :

– la contribution sur les indemnités de mise à la retraite créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (+ 170 millions d’euros) ;

– l’augmentation de la taxe sur le chiffre d’affaires « santé » des organismes complémentaires, proposée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (+ 1 milliard d’euros) ;

– la création d’une contribution de 2 % sur l’intéressement et la participation à la charge de l’employeur (ou « forfait social »), proposée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (+ 400 millions d’euros) ;

– l’affectation de la totalité du produit de la taxe sur les véhicules de société à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, proposée à l’article 27 du présent projet de loi de finances (+ 1,2 milliard d’euros).

Par ailleurs, la création de la taxe de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement destinée au financement du revenu de solidarité active (RSA) explique, à hauteur de 1,4 milliard d’euros, l’augmentation des impositions affectées au secteur de l’emploi et de la formation professionnelle. Les autres secteurs connaissent des évolutions moins marquées, à l’exception des collectivités territoriales, dont les impositions affectées augmentent d’un peu plus d’un milliard d’euros, sous l’effet de la hausse du produit de TIPP allant aux départements et du dynamisme de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères bénéficiant aux communes ou groupements de communes.

Enfin, autre conséquence de la LOLF (II de l’article 17), le tome I de l’annexe des voies et moyens présente, depuis le projet de loi de finances pour 2006, une évaluation des fonds de concours par missions et programmes (information également disponible dans chaque PAP). Avant 2006, seule l’annexe intitulée « état récapitulatif des crédits de fonds de concours » fournissait au Parlement une information sur le montant prévisionnel des fonds de concours. Depuis 2006, leur montant global apparaît également à l’état A et dans le tableau d’équilibre (article 34 du présent projet).

Entre 2008 et 2009, les ouvertures par voie de fonds de concours d’autorisations d’engagement seraient stables (+ 7 millions d’euros), tandis que celles de crédits de paiement diminueraient de 4 % (– 122 millions d’euros) à périmètre courant. Les principales hausses relatives aux AE concernent la mission Administration générale et territoriale de l’État (+ 35 millions d’euros) et la mission Culture (+ 32 millions d’euros), du fait notamment des financements du Fonds européen de développement régional. La baisse de CP ouverts par fonds de concours touche avant tout la mission Écologie, développement et aménagement durables (– 155 millions d’euros), en raison essentiellement de la budgétisation des Centre techniques d’exploitation de l’équipement (CETE).

ÉVALUATION DES FONDS DE CONCOURS PAR MISSION POUR 2009

(en milliers d’euros)

 

AE

CP

Action extérieure de l'État

8 320

8 320

Administration générale et territoriale de l'État

60 682

60 682

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

43 669

42 839

Aide publique au développement

250

250

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

1 321

1 321

Conseil et contrôle de l'État

3 716

3 716

Culture

55 830

42 195

Défense

665 459

665 459

Direction de l’action du Gouvernement

4 139

4 139

Écologie, développement et aménagement durables

2 201 126

2 204 416

Économie

16 011

16 011

Engagements financiers de l'État

Enseignement scolaire

5 610

5 610

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

24 411

24 411

Immigration, asile et intégration

19 566

19 566

Justice

1 810

1 810

Médias

Outre-mer

14 711

14 711

Politique des territoires

35 350

40 350

Pouvoirs publics

Provisions

Recherche et enseignement supérieur

51 985

55 485

Régimes sociaux et de retraite

Relations avec les collectivités territoriales

135

135

Remboursements et dégrèvements

Santé

2 500

2 500

Sécurité

35 528

32 528

Sécurité civile

1 534

1 534

Solidarité, insertion et égalité des chances

22 031

22 031

Sport, jeunesse et vie associative

11 780

11 510

Travail et emploi

34 400

34 400

Ville et logement

130

130

Total

3 322 003

3 316 057

Source : Tome I de l’annexe des voies et moyens jointe au présent projet de loi de finances.

II.– LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009

Le II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances qui ne comportent pas de date d’application particulière. La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier 2009 (alinéa 3). Deux exceptions traditionnelles sont prévues :

– pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’applique à l’impôt dû au titre de 2008 et des années suivantes ;

– l’impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2008 ; une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct.

*

* *

La commission adopte l’article premier sans modification.

*

* *

B.– Mesures fiscales

Article 2

Barème de l’impôt sur le revenu 2009

Texte du projet de loi :

I.– Le I de l’article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi rédigé :

« 1. L’impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 5 852 € le taux de :

– 5,50 % pour la fraction supérieure à 5 852 € et inférieure ou égale à 11 673 € ;

– 14 % pour la fraction supérieure à 11 673 € et inférieure ou égale à 25 926 € ;

– 30 % pour la fraction supérieure à 25 926 € et inférieure ou égale à 69 505 € ;

– 40 % pour la fraction supérieure à 69 505 €. » ;

2° Dans le 2, les montants : « 2 227 € », « 3 852 € », « 855 € » et « 630 € » sont remplacés respectivement par les montants : « 2 292 € », « 3 964 € », « 880 € » et « 648 € » ;

3° Dans le 4, le montant : « 419 € » est remplacé par le montant : « 431 € ».

II.– Dans le deuxième alinéa de l’article 196 B du même code, le montant : « 5 568 € » est remplacé par le montant : « 5 729 € ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé d’indexer les tranches de revenus et les seuils du barème qui lui sont associés, adoptés à l’article 2 de la loi de finances pour 2008, comme l’évolution de l’indice des prix hors tabac de 2008 par rapport à 2007, soit 2,9 %.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose d’indexer les tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu ainsi que des seuils et plafonds intervenant dans le calcul de cet impôt à hauteur de l’évolution des prix hors tabac prévue en 2008, soit 2,9 %.

Sont ainsi indexés :

– les limites des tranches du barème de l’impôt (1° du I) ;

– les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial (2° du I) ;

– la décote (3° du I) ;

– l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (II).

I.– L’INDEXATION DES LIMITES DES TRANCHES DU BARÈME

Le 1° du I propose d’actualiser le niveau des tranches du barème. Ainsi, au titre des revenus perçus en 2008, l’impôt sera calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 5 852 euros le taux de :

– 5,5 % pour la fraction supérieure à 5 852 euros et inférieure ou égale à 11 673 euros ;

– 14 % pour la fraction supérieure à 11 673 euros et inférieure ou égale à 25 926 euros ;

– 30 % pour la fraction supérieure à 25 926 euros et inférieure ou égale à 69 505 euros ;

– 40 % pour la fraction supérieure à 69 505 euros.

Certains plafonds et limites prévus par le code général des impôts évoluent, de droit, chaque année, comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

On peut citer, par exemple, le plafond de la déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires (3° de l’article 83 du code général des impôts). Il en est de même pour le plafond de la déduction de 10 % sur les pensions (a du 5 de l’article 158 du même code). Quant à la réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté, elle voit son plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement afin que l’évolution du plafond soit prévisible et n’entrave pas le versement des dons.

Le tableau suivant recense les plafonds et limites concernés par l’évolution des limites des tranches du barème.

SEUILS ET PLAFONDS ÉVOLUANT COMME LA LIMITE SUPÉRIEURE DE LA PREMIÈRE TRANCHE DU BARÊME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en euros)

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

2008

2009

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83-3

   

– minimum …………………………………………………………...

401

413

– minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d’emploi depuis plus d’un an ………………………………………..

880

906

– maximum ……………………………………………………….. 

13 501

13 893

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

Article 158-5a

   

– minimum …………………………………………………………...

357

367

– maximum ………………………………………………………...

3 491

3 592

Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :

Article 157 bis

2 202

2 266

– soit lorsque le revenu net global ne dépasse pas ………………...

13 550

13 950

ou

1 101

1 133

– si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder …………………………………………………………….

21 860

22 500

Réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté (a) ………….

Article 200-4

488

495

(a) Son plafond est relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement.

Source : Direction de la législation fiscale.

Depuis la loi de finances pour 2007, l’indexation porte également sur le seuil d’imposition des plus-values réalisées à l’occasion de la cession de valeurs mobilières et de droits sociaux.

Le coût de l’indexation des limites des tranches du barème et des limites évoluant comme la limite supérieure de la première tranche est évalué à 1 870 millions d’euros.

II.– L’INDEXATION DES PLAFONDS APPLICABLES AU BÉNÉFICE TIRÉ DU QUOTIENT FAMILIAL ET DE L’ABATTEMENT POUR RATTACHEMENT AU FOYER FISCAL D’UN ENFANT MAJEUR MARIÉ OU AYANT DES ENFANTS À CHARGE

Le 2° du I propose de relever les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial.

Le quotient familial vise à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction des charges de famille du foyer fiscal. À une part pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, ou deux parts pour les contribuables mariés ou liés par un pacte civil de solidarité, s’ajoute un nombre de demi-parts additionnelles qui varie selon le nombre des enfants à la charge du contribuable. À revenu égal, le quotient familial allège la charge fiscale des familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur.

Depuis la loi de finances pour 1982 (article 12 de la loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure qu’augmente le revenu.

Selon l’indexation proposée au présent article :

– le plafond de la demi-part de droit commun passera de 2 227 euros à 2 292 euros.

Le tableau suivant présente les revenus imposables (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) à partir desquels un couple marié entre dans le champ d’application du plafonnement du quotient familial ;

PLAFONNEMENT DES EFFETS DU QUOTIENT FAMILIAL EN 2007 ET 2008

(en euros)

Nombre de parts

Couple marié - Premier revenu imposable plafonné

 

Revenus 2007  LF 2008

Revenus 2008  PLF 2009

3

70 250

72 290

4

90 104

92 730

5

109 960

113 167

Source : Direction de la législation fiscale.

– le plafond appliqué à l’avantage retiré des deux premières demi-parts correspondant au premier enfant à charge des contribuables célibataires, divorcés ou séparés ayant à charge un ou plusieurs enfants et les élevant seuls sera de 3 964 euros contre 3 852 euros aujourd’hui ;

– le plafond pour la demi-part bénéficiant aux contribuables célibataires, divorcés ou séparés, vivant effectivement seuls, sans personne à charge mais ayant élevé (seul ou non) un ou plusieurs enfants âgé(s) d’au moins 26 ans sera porté de 855 euros à 880 euros ;

– le montant de la réduction d’impôt accordée à certains contribuables lorsque l’avantage résultant de l’application du quotient familial est limité par le plafonnement pour des demi-parts supplémentaires spécifiques (personnes vivant seules ayant élevé un ou plusieurs enfants, sans personne à charge, dont le dernier enfant est âgé de 25 ans au plus et personnes se trouvant dans les situations suivantes : invalidité personnelle, du conjoint ou d’une personne à charge, qualité d’ancien combattant ou de pensionné de guerre) sera de 648 euros contre 630 euros en l’état du droit. Cette réduction d’impôt ne peut toutefois excéder la perte liée au plafonnement du quotient. En fait, ce dispositif en deux étapes (quotient familial plafonné auquel s’ajoute une réduction d’impôt elle-même plafonnée) constitue simplement un plafond spécifique pour les situations décrites ci-dessus.

Le II du présent article relève l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (article 196 B du code général des impôts).

Il convient de noter qu’afin de préserver la neutralité fiscale des décisions de rattachement, le montant de cet abattement constitue le plafond de la déduction du revenu imposable de la pension alimentaire versée à un enfant majeur (2° du II de l’article 156 du code général des impôts) de sorte que celui-ci est également relevé.

Il est proposé de porter l’abattement de 5 568 euros à 5 729 euros.

Le coût de l’indexation des plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial est estimé à 109 millions d’euros.

III.– L’INDEXATION DE LA DÉCOTE

La loi de finances pour 1982 (loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981) a institué en faveur des contribuables imposés sur une part ou une part et demie de quotient familial une décote, afin de limiter les cotisations d’impôt résultant de l’application du barème. La loi de finances pour 1987 (loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986) a élargi le mécanisme à l’ensemble des contribuables.

Le 3° du I propose de porter la base de calcul de la décote de 419 euros à 431 euros. Les contribuables bénéficieront d’une décote égale à la différence entre 431 euros et la moitié de leur cotisation d’impôt (4 du I de l’article 197 du code général des impôts).

Le tableau suivant présente le premier revenu net imposable (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) et le dernier revenu net imposable permettant de bénéficier de la décote en fonction du nombre de parts du foyer.

CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE EN 2009

(en euros)

Revenus 2008 – Projet de loi de finances pour 2009

Nombre de parts

Premier revenu net imposable bénéficiant de la décote

Dernier revenu net imposable bénéficiant de la décote

1

11 726

15 539

1,5

14 733

20 232

2

17 659

24 925

2,5

20 585

29 619

3

23 511

33 219

3,5

26 437

36 145

Source : Direction de la législation fiscale.

Le coût de l’indexation de la limite de la décote est évalué à 82 millions d’euros.

Le coût total des dispositions du présent article est donc évalué à 2 061 millions d’euros.

*

* *

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement deux amendements de M. Brard tendant à modifier le barème de l’impôt sur le revenu et adopte l’article 2 sans modification.

*

* *

Après l’article 2 :

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette un amendement de M. de Courson tendant à soumettre à l’impôt sur le revenu les indemnités perçues au titre du préjudice moral sur décision de justice au-delà d’un million d’euros.

Elle examine deux amendements :

– le premier de M. Perruchot visant à soumettre l’attribution d’une demi-part supplémentaire aux célibataires, divorcés ou veufs ayant élevé des enfants à deux conditions de ressources et de durée ;

– le deuxième de M. de Courson tendant à réserver cette demi-part aux personnes ayant effectivement élevé leur enfant seules pendant dix ans au moins.

M. le rapporteur général. Il faudra absolument ouvrir le débat sur ce sujet. Des problèmes de rédaction se posent, et je vous propose d’y travailler ensemble puis d’y revenir au titre de l’article 88.

M. Charles de Courson. On a déjà fait la moitié du chemin en supprimant la demi-part accordée à chacun des concubins élevant leur enfant alors que les couples mariés n’avaient rien. Reste à éviter que la demi-part soit accordée à vie à des personnes qui n’ont en réalité jamais élevé seules un enfant, et à rétablir l’équilibre vis-à-vis des couples mariés. Je suis d’accord pour travailler là-dessus avec vous.

M. le rapporteur général. Il existe en effet des aberrations : lorsqu’un couple marié élève ses enfants, puis se sépare après leur départ, chacun obtient la demi-part, alors qu’elle n’a évidemment aucun effet en termes de politique familiale. Or, ce dispositif coûte 1,6 milliard.

La commission rejette ces amendements.

La commission est saisie d’un amendement de M. Baert proposant d’accorder à 73 ans au lieu de 75 le bénéfice d’une demi-part supplémentaire aux anciens combattants.

M. Dominique Baert. J’avais proposé l’an dernier de faire passer ce seuil à 70 ans. Le coût de cette mesure était apparu trop élevé, mais on peut aussi considérer que les personnes ayant eu 20 ans en 1956 n’atteindront leurs 75 ans, et n’auront donc droit à leur demi-part, qu’en 2011. Un abaissement à 73 ans coûterait moins cher qu’à 70, mais constituerait un geste politique fort.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Le Gouvernement a opté pour une revalorisation assez sensible de la retraite du combattant.

M. Dominique Baert. Qui ne sera pas augmentée en 2009 ! L’amendement permettrait de compenser ce manque.

La commission rejette cet amendement, ainsi que l’amendement de M. Baert tendant à ramener ce seuil à 74 ans.

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement deux amendements de M. de Courson visant respectivement à limiter la réduction d’impôt sur le revenu accordée aux contribuables domiciliés dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane, et à augmenter la réduction d’impôt sur le revenu pour souscription au capital de petites et moyennes entreprises.

La commission est saisie d’un amendement de M. Cahuzac tendant à transformer la réduction d’impôt pour hébergement de personnes dépendantes en crédit d’impôt.

M. Jérôme Cahuzac. Les personnes qui n’acquittent pas l’impôt sur le revenu et qui hébergent des personnes dépendantes n’ont aujourd’hui aucun avantage. Cette mesure permettrait de rétablir une certaine justice.

M. le rapporteur général. Nous n’apprécions guère en général le crédit d’impôt, qui génère des dépenses considérables. D’autre part, les personnes dépendantes qui ne sont pas imposables bénéficient d’allocations, en particulier de l’allocation personnalisée d’autonomie. Cumuler le crédit d’impôt et les allocations versées sous condition de ressource ne paraît pas raisonnable.

La commission rejette cet amendement.

Elle est saisie d’un autre amendement de M. Cahuzac proposant de ramener les plafonds des dépenses ouvrant droit au crédit ou à la réduction d’impôt pour emploi d’un salarié à domicile de 12 000 et 20 000 euros à 7 000 et 10 000 euros.

M. Jérôme Cahuzac. En ces périodes de disette budgétaire, ces montants sont largement suffisants.

M. le rapporteur général. La réduction d’impôt pour emploi familial a été créée en 1992 par Mme Aubry, fortement amplifiée en 1994 et réduite en 1997. Elle n’est stabilisée que depuis cinq ans à un niveau intermédiaire : il ne me semble pas judicieux d’y revenir. Elle sera d’ailleurs probablement incluse dans l’assiette du plafonnement global des niches fiscales.

La commission rejette cet amendement.

*

* *

Article additionnel après l’article 2

Diminution du plafond des dépenses ouvrant droit au crédit ou à la réduction d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile

La commission est saisie d’un amendement de M. de Courson visant à abaisser à 11 000 euros le plafond des dépenses ouvrant droit au crédit ou à la réduction d’impôt accordée pour l’emploi d’un salarié à domicile.

M. Charles de Courson. Cet amendement est l’un des huit que j’ai proposés s’attaquant à des niches fiscales pour un montant total de 8 à 900 millions – soit la somme nécessaire à la première année de fonctionnement du RSA. Il s’agit ici, en ramenant le plafond de 12 000 à 11 000 euros, d’économiser 50 millions. Je persiste à penser que les modalités de financement du RSA qui ont été choisies sont mauvaises. Le plafonnement global et quelques mesures particulières concernant les niches fiscales permettraient de le financer de façon plus pertinente.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-13).

*

* *

Après l’article 2 :

La commission est saisie d’un amendement de M. Lefebvre tendant à instaurer un avantage fiscal en cas de souscription au capital d’une société de financement du développement.

M. le rapporteur général. La rédaction de cet amendement nécessite des ajustements.

La commission rejette cet amendement.

Puis elle est saisie d’un amendement de M. de Courson visant à restreindre la réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par les particuliers.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’une autre des huit niches fiscales que je vous propose de limiter, en abaissant le plafond de la réduction de 20 à 18 % du revenu imposable. Cela rapporterait une soixantaine de millions.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Chacune des dépenses fiscales est motivée, mais une réflexion d’ensemble serait bienvenue. On peut explorer trois pistes. La première consisterait à supprimer des niches, ce qui est toujours difficile. La seconde est celle du plafonnement global, mesure d’équité mais de peu de profit budgétaire. La dernière, beaucoup plus rentable, passe par la réfaction générale : une diminution de tous les taux de toutes les niches. C’est ce que j’ai proposé fin août pour financer le RSA, mais cette solution n’a pas été retenue. En tout état de cause, il me paraît difficile de ne s’attaquer qu’à quelques niches particulières.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie d’un amendement de M. Cahuzac visant à aligner le crédit d’impôt pour travaux d’économie d’énergie des personnes célibataires sur celui des couples mariés.

M. le rapporteur général. D’une part, il s’agit d’un amendement de « petite rétroactivité », qui modifie le régime fiscal applicable à une opération décidée alors que ce régime n’était pas connu. Ensuite, nous examinerons en deuxième partie un article qui remanie les avantages fiscaux accordés au titre du développement durable et il me paraît plus opportun de présenter cet amendement à cette occasion.

M. Jérôme Cahuzac. En ce qui concerne la rétroactivité, on n’a pas toujours été aussi scrupuleux. Rappelez-vous la déductibilité des intérêts d’emprunt, qui a bénéficié à des gens qui n’en savaient rien lorsqu’ils ont contracté le leur.

M. le rapporteur général. Ce n’est pas exact. J’avais insisté sur ce point dans mon rapport, et le Conseil constitutionnel a achevé le travail. La date d’effet a été fixée à l’annonce de cette mesure par le Président de la République.

M. Jérôme Cahuzac. Il y avait donc bien rétroactivité par rapport à la décision législative. Une annonce présidentielle ne suffit pas à instaurer un régime fiscal, que je sache ! Quant à l’article de la deuxième partie que vous évoquez, si intéressant soit-il, il n’a rien à voir avec cette harmonisation du statut familial.

M. le président Didier Migaud. À ce propos, on nous signale de nombreuses divergences d’interprétation sur les circulaires d’application de ces dispositions, dont certaines sont très restrictives par rapport à la volonté du législateur. Cela varie d’un département à l’autre.

M. le rapporteur général. Il semble en outre que certains des équipements concernés soient définis par la loi et d’autres par arrêté – c’est d’ailleurs un arrêté de novembre 2007 qui a restreint le périmètre. Il serait opportun de procéder à une évaluation à la fois des équipements concernés, du partage entre législatif et réglementaire et de l’impact de cette restriction du périmètre, puisque beaucoup de mesures semblent être autofinancées par l’économie qui en a résulté.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine un amendement de M. Cahuzac tendant à revaloriser la prime pour l’emploi.

M. Jérôme Cahuzac. Les dispositifs votés en 2008 en faveur du pouvoir d’achat s’étant révélés inefficaces, nous proposons une mesure qui serait profitable très rapidement à l’ensemble des salariés.

M. le rapporteur général. J’y suis défavorable. La PPE augmente de façon continue depuis sa création en 2001. Par ailleurs, des foyers modestes gagnant d’une à deux fois le SMIC – soit l’une des populations cibles de la PPE – recevront près de 750 millions d’euros au titre du RSA. Je rappelle que la PPE était à l’origine destinée à compenser la censure par le Conseil constitutionnel d’une franchise de CSG sur les bas salaires au motif qu’elle ne tenait pas compte de la situation familiale. Le mécanisme du RSA est complètement différent puisqu’il dépend principalement de la situation familiale qui détermine le niveau du revenu garanti par la société.

M. Charles de Courson. La PPE n’a pas atteint son objectif d’incitation au travail, en dépit de toutes les tentatives faites depuis des années pour la réformer. Il faudrait la rattacher à la feuille de paie.

M. Pierre-Alain Muet. La PPE a depuis son origine deux objectifs : d’une part, il s’agit d’un impôt négatif ayant pour but de compenser l’absence de progressivité de la CSG. D’autre part, elle vise à mieux rémunérer le passage de l’inactivité au travail. La proposition du groupe socialiste de fusionner le PPE et la CSG aurait l’avantage de rendre sa cohérence à notre fiscalité sur le revenu.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle rejette, après avis négatif du rapporteur général, un amendement du même auteur tendant à indexer la PPE sur l’inflation.

La commission examine ensuite deux amendements de M. Cahuzac tendant à instaurer un plafonnement global des niches fiscales.

M. le rapporteur général. Défavorable. La commission proposera ce plafonnement global lors de l’examen de la deuxième partie du budget.

M. Jérôme Cahuzac. Cette proposition devrait être débattue dès la première partie.

La commission rejette les amendements.

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Article 3

Exonération des primes versées par l’État aux médaillés des jeux olympiques et paralympiques de Pékin

Texte du projet de loi :

Les primes versées par l’État après consultation ou délibération de la Commission nationale du sport de haut niveau aux sportifs médaillés aux jeux olympiques et paralympiques de l’an 2008 à Pékin ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé d’exonérer d’impôt sur le revenu les primes versées par l’État aux athlètes médaillés des jeux olympiques et paralympiques d’été 2008 à Pékin en reconnaissance de la Nation à l’endroit de la performance sportive accomplie.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose d’exonérer d’impôt sur le revenu les primes versées par l’État aux sportifs médaillés aux Jeux olympiques et paralympiques de Pékin.

Ces primes sont versées après consultation ou délibération de la Commission nationale du sport de haut niveau. La Commission nationale du sport de haut niveau, composée de représentants de l’État, du Comité national olympique et sportif français et des collectivités territoriales, ainsi que de personnalités qualifiées désignées parmi des sportifs de haut niveau, fixe, après avis des fédérations sportives concernées, les critères permettant de définir, dans chaque discipline, la qualité de sportif, d’arbitre et de juge sportif de haut niveau. Elle élabore une charte du sport de haut niveau.

Cette mesure est traditionnelle et vise à marquer la reconnaissance de la Nation aux athlètes pour les exploits sportifs accomplis.

Les primes aux médaillés olympiques ont été instituées en 1988.

Elles sont versées par l’État et relèvent de la compétence du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

Les montants attribués à l’occasion des Jeux olympiques et paralympiques de Pékin ont été les suivants :

– 50 000 euros pour une médaille d’or ;

– 20 000 euros pour une médaille d’argent ;

– 13 000 euros pour une médaille de bronze.

Le montant total des primes versées devrait atteindre près de 3,27 millions d’euros.

Le tableau suivant présente les médailles obtenues par les sportifs français (il convient de noter que, pour les sports en équipes, chacun des participants reçoit une médaille).

TABLEAU DES MÉDAILLES DES SPORTIFS FRANÇAIS
PÉKIN 2008

 

Or

Argent

Bronze

Jeux olympiques

25

21

27

Jeux paralympiques

12

21

19

Source : Direction de la législation fiscale.

Le coût de l’exonération d’impôt sur le revenu de ces primes est estimé à 320 000 euros en 2009, au titre de l’imposition des revenus perçus en 2008.

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* *

La commission adopte l’article 3 sans modification.

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Article additionnel après l’article 3

Reconduction d’amortissements exceptionnels des investissements
en faveur de l’environnement

La commission examine deux amendements de M. Bouvard, tendant à étendre, le premier le champ et le second la durée d’application de dispositifs d’amortissement accéléré en faveur d’équipements écologiques.

M. Michel Bouvard. Il faut continuer à encourager des investissements conformes à l’esprit du Grenelle de l’environnement.

M. le rapporteur général. Si je suis favorable au second amendement, qui proroge des dispositifs existants, je m’oppose au premier, qui élargit l’assiette de l’avantage fiscal et dont la portée est beaucoup trop large.

M. Michel Bouvard. Je retire mon premier amendement.

La commission adopte l’amendement restant (amendement n° I-14).

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* *

Après l’article 3 :

La commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Le Fur tendant à encourager le portage du foncier.

M. Charles de Courson. Je défends cet amendement qui porte de 30 à 40 % l’abattement du régime microfoncier et met en place un abattement de 10 % dans le cadre du régime réel pour les revenus fonciers tirés des baux à long terme ou cessibles.

M. le rapporteur général. Défavorable. Le portage du foncier est déjà encouragé par des avantages de fiscalité patrimoniale.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise à inciter les petits propriétaires de Bretagne à recourir aux baux à long terme.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine un amendement de M. le Fur, présenté par M. de Courson, tendant à donner une base légale au système d’avances aux cultures.

M. le rapporteur général. Le problème de majoration d’imposition née de la nouvelle définition des avances aux cultures par le Conseil d’État peut être résolu par voie réglementaire.

M. Charles de Courson retire l’amendement.

La commission est saisie d’un amendement de M.  Le Fur tendant à élever le plafond des recettes accessoires prises en compte pour la détermination du bénéfice agricole.

M. le rapporteur général. On est déjà au maximum des avantages prévus pour tenir compte de la rémunération annexe des agriculteurs sans risquer des distorsions de concurrence avec les artisans.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine un amendement de M.  de Courson, visant à instituer une réserve spéciale d’autofinancement permettant d’alléger les prélèvements fiscaux et sociaux.

M. Charles de Courson. Il s’agit là d’un débat déjà ancien, qui a ressurgi à l’occasion de l’examen du projet de loi de modernisation de l’économie. Cette réserve permettrait d’appliquer aux bénéfices mis en réserve par les entrepreneurs individuels un traitement fiscal similaire à celui dont bénéficient les sociétés. Le coût d’une telle mesure est estimé à 1,8 milliard d’euros. Mais on pourrait se limiter dans un premier temps à une mesure partielle, qui ne coûterait que 200 millions.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à cette mesure, d’abord en raison de son coût.

La commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 3

Aménagement des conditions de délivrance du « visa fiscal » par les organismes de gestion agréés

Elle examine ensuite un amendement de M.  de Courson autorisant, sous certaines conditions, les experts-comptables à délivrer le « visa fiscal » évitant au contribuable la majoration de 25 % de sa base d’imposition.

M. Charles de Courson. Cette majoration d’imposition pour présomption de fraude est clairement anticonstitutionnelle.

M. le rapporteur général. Elle n’a pas été condamnée par le Conseil d’État. Elle est pourtant insupportable, et je suis favorable à l’aménagement proposé, qui a déjà été proposé lors de l’examen du projet de loi LME, à l’initiative notamment de M. Richard Mallié.

M. le président Didier Migaud. Soyons clairs : cela reviendrait à supprimer toute incitation à l’adhésion à un CGA.

M. le rapporteur général. Les CGA, en contrepartie, pourront désormais se transformer en associations de gestion et de comptabilité.

M. François Scellier. Le dispositif d’incitation à l’adhésion à un CGA, créé en 1974, est tout à fait exorbitant du droit commun et très coûteux pour la collectivité, car les CGA facturent très cher leurs prestations.

M. le président Didier Migaud. Jusqu’ici, on avait toujours voulu encourager l’adhésion à un CGA.

M. le rapporteur général. Il ne s’agit pas de supprimer tous les avantages. On arrive à un point d’équilibre.

La commission adopte l’amendement (amendement n° I-15).

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Article 4

Suppression de l’imposition forfaitaire annuelle sur trois ans

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Les deuxième et troisième alinéas de l’article 223 septies sont supprimés ;

B.– Les quatrième et cinquième alinéas du même article sont supprimés ;

C.– 1° Les articles 223 M, 223 octies, 223 nonies, 223 nonies A, 223 decies, 223 undecies, 1668 A et le 5 de l’article 1920 sont abrogés ;

2° Le premier alinéa, ainsi que les sixième à douzième alinéas de l’article 223 septies sont supprimés ;

3° Dans le premier alinéa de l’article 223 A, la deuxième phrase et, dans le huitième alinéa, les mots : « , de l’imposition forfaitaire annuelle » sont supprimés ;

4° Dans le quatrième alinéa du c du 6 de l’article 223 L, les mots : « de l’article 223 M et » et les mots : « l’imposition forfaitaire annuelle et » sont supprimés ;

5° Dans le IV de l’article 234 duodecies et le IV de l’article 235 ter ZC, les mots : « et l’imposition forfaitaire annuelle mentionnée à l’article 223 septies » sont supprimés ;

6° Dans le premier alinéa de l’article 239 octies, la troisième phrase est supprimée ;

7° Dans le 1 de l’article 1681 septies, les mots : « l’imposition forfaitaire annuelle et » sont supprimés.

II.– Les dispositions des A, B et C du I s’appliquent, respectivement, à compter des 1er janvier 2009, 1er janvier 2010 et 1er janvier 2011.

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux engagements pris par le Président de la République et afin d’accompagner le développement des entreprises, les dispositions du présent article visent à supprimer progressivement sur trois ans l’imposition forfaitaire annuelle (IFA) due par les entreprises passibles de l’impôt sur les sociétés.

Cette suppression se traduirait par une modification des tranches du barème d’imposition.

Aussi, les premières entreprises bénéficiaires de cette suppression seraient celles dont le chiffre d’affaires est inférieur à 1 500 000 € qui ne seraient plus assujetties à cette imposition dès le 1er janvier 2009. Puis, à compter du 1er janvier 2010, cette suppression concernerait les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 15 000 000 €. Enfin, à compter du 1er janvier 2011, l’IFA serait supprimée pour l’ensemble des entreprises.

Cette mesure bénéficierait à 210 000 entreprises en 2009, 129 000 entreprises en 2010 puis 22 500 entreprises en 2011.

Observations et décision de la Commission :

Conformément à l’engagement du Président de la République, le présent article a pour objet de relever progressivement le seuil d’imposition à l’imposition forfaitaire annuelle (IFA) avant la suppression complète de celle-ci en 2011.

I.– L’IMPOSITION FORFAITAIRE ANNUELLE

A.– LE RÉGIME DE L’IFA

Qu’elles réalisent ou non des bénéfices, les personnes soumises à l’impôt sur les sociétés sont redevables de l’IFA, à l’exception toutefois ;

– des personnes morales dont le chiffre d’affaires hors taxes, majoré des produits financiers, est inférieur à 400 000 euros ;

– et de celles qui entrent dans l’un des cas d’exonération spécialement prévus par la loi (collectivités territoriales, les groupements d’employeurs, les associations, les personnes morales exonérées d’impôt sur les sociétés…) (4).

Le tarif de l’IFA, fixé par l’article 223 septies du code général des impôts, varie en fonction du chiffre d’affaires réalisé par l’entreprise :

Chiffre d’affaires hors taxes, majoré des produits financiers

Tarif

Inférieur à 400 000 €

0

Compris entre 400 000 € et 750 000 €

1 300 €

Compris entre 750 000 € et 1 500 000 €

2 000 €

Compris entre 1 500 000 € et 7 500 000 €

3 750 €

Compris entre 7 500 000 € et 15 000 000 €

16 250 €

Compris entre 15 000 000 € et 75 000 000 €

20 500 €

Compris entre 75 000 000 € et 500 000 000 €

32 750 €

Égal ou supérieur à 500 000 000 €

110 000 €

L’IFA, qui constitue une charge déductible du résultat imposable, doit être versée spontanément au comptable chargé du recouvrement de l’IS, c'est-à-dire à la Direction générale des finances publiques. Quelle que soit la date de clôture de l’exercice comptable, l’IFA exigible au titre d’une année donnée doit être versée au plus tard le 15 mars de ladite année.

Le produit de l’IFA s’élève à 1,6 milliard d’euros en 2008.

B.– UNE IMPOSITION « INJUSTE » AMÉNAGÉE À
DE NOMBREUSES REPRISES

L’IFA, imposition « injuste » car exigible même en l’absence de bénéfices et frappant particulièrement les PME en raison d’un barème faiblement progressif, a été aménagée à trois reprises au cours des trois dernières années :

– par l’article 4 de la loi pour la confiance et la modernisation de l’économie (n° 2005-842 du 26 juillet 2005) ;

– par l’article 21 de la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) ;

– par l’article 17 de la loi de finances initiale pour 2007 (n° 2006-1666 du 21 décembre 2006).

Ces aménagements se sont traduits :

– par le relèvement progressif du seuil d’imposition de 76 000 à 400 000 euros aujourd’hui, le chiffre d’affaires pris en compte étant désormais le chiffre d’affaires hors taxes (et majoré de produits financiers) ;

– par l’allègement des tarifs applicables aux PME et le rehaussement de la charge pesant sur les plus grandes entreprises, avec, notamment, la création d’une nouvelle tranche applicable à celles qui réalisent plus de 500 millions d’euros de chiffre d’affaires hors taxes ;

– par la transformation de l’IFA en une charge déductible du résultat de l’entreprise, cette imposition s’imputant auparavant sur l’impôt sur les sociétés dû par celle-ci.

II.– LE PRÉSENT ARTICLE RELÈVE PROGRESSIVEMENT
LE SEUIL D’IMPOSITION À L’IFA
AVANT SA SUPPRESSION COMPLÈTE AU 1ER JANVIER 2011

A.– LE RELÈVEMENT PROGRESSIF DU SEUIL D’IMPOSITION

1.– Au 1er janvier 2009

Le A du I et le II du présent article proposent, respectivement, de supprimer les deuxième et troisième alinéas de l’article 223 septies du code général des impôts et de fixer l’entrée en vigueur de cette suppression au 1er janvier 2009.

Par conséquent, le seuil d’imposition à l’IFA, au 1er janvier 2009, s’établira à 1,5 million d’euros de chiffre d’affaires. À cette date, 210 000 entreprises seront exonérées de l’IFA, pour un coût estimé à 336 millions d’euros.

2.– Au 1er janvier 2010

Le B du I et le II du présent article proposent, respectivement, de supprimer les quatrième et cinquième alinéas de l’article 223 septies du code général des impôts et de fixer l’entrée en vigueur de cette suppression au 1er janvier 2010.

Par conséquent, au 1er janvier 2010, seules les entreprises réalisant plus de 15 millions d’euros de chiffre d’affaires seront redevables de l’IFA. 129 000 entreprises supplémentaires seront donc exonérées de l’IFA en 2010, pour un coût supplémentaire de 633 millions d’euros.

B.– LA SUPPRESSION DE L’IFA AU 1ER JANVIER 2011

Le C du I et le II du présent article ont pour objet de supprimer, à compter du 1er janvier 2011, l’ensemble des articles et dispositions du code général des impôts relatifs à l’imposition forfaitaire annuelle – et donc l’IFA elle-même pour les entreprises qui lui seront encore soumises à cette date :

– le 1° du C du I abroge les articles 223 M, 223 octies, 223 nonies,
223 nonies A, 223 decies, 223 undecies, 1668 A et le 5 de l’article 1920 ;

– le 2° du C du I abroge le premier alinéa ainsi que les sixième à douzième alinéas de l’article 223 septies (c'est-à-dire les alinéas restants dans l’article fixant le barème de l’IFA) ;

– le 3° du C du I supprime la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 223 A et les mots « de l’imposition forfaitaire annuelle » dans le huitième alinéa du même article ;

– le 4° du C du I supprime, dans le quatrième alinéa du c du 6 de
l’article 223 L, les mots « de l’article 223 M et » et les mots « l’imposition forfaitaire annuelle et » ;

– e 5° du C du I supprime, dans le IV de l’article 234 duodecies et le IV de l’article 235 ter ZC, les mots « et l’imposition forfaitaire annuelle mentionnée à l’article 223 septies » ;

– le 6° du C du I supprime la troisième phrase du premier alinéa de
l’article 239 octies ;

– le 7° du C du I supprime, dans le 1 de l’article 1681 septies, les mots « l’imposition forfaitaire annuelle et ».

22 500 entreprises, les plus grandes, seront concernées par cette suppression de l’IFA au 1er janvier 2011, suppression dont le coût est estimé à 402 millions d’euros.

Il convient enfin de signaler que la suppression de l’IFA, charge déductible du résultat imposable, aura pour effet de rehausser le montant d’impôt sur les sociétés dû par les entreprises. Les coûts susmentionnés (soit au total 1,371 milliard d’euros) sont nets de « l’effet déductibilité » et, par conséquent, inférieurs au produit actuel de l’IFA.

*

* *

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette un amendement de M. Jean-Pierre Brard tendant à supprimer cet article.

Puis la commission est saisie d’un amendement de M.  de Courson tendant à limiter la suppression de l’imposition forfaitaire annuelle aux PME.

M. Charles de Courson. Même s’il s’agit d’un impôt idiot, la suppression totale de l’IFA en trois ans aurait un coût très élevé, de l’ordre d’1,3 milliard. Commençons donc par les petites entreprises, en limitant la suppression aux entreprises réalisant moins de 1,5 million d’euros de chiffre d’affaires.

M. le rapporteur général. Le seuil a déjà été relevé de 76 000 à 400 000 euros. Le porter à 1,5 million d’euros coûtera 336 millions en 2009, puis son relèvement à 15 millions en 2010 ajouterait 633 millions à ce montant. Enfin il faudrait rajouter 402 millions en 2011 pour en finir. Néanmoins j’observe que la suppression de cet impôt injuste est la seule mesure en faveur des entreprises contenue dans ce PLF. C’est en outre un engagement présidentiel. Avis défavorable donc.

M. Charles de Courson. Nous pourrions limiter la suppression aux trois premières tranches et subordonner celle des autres à l’état des finances publiques.

La commission rejette cet amendement.

Puis elle examine un amendement de M. Cahuzac, limitant la suppression des trois premières tranches de l’IFA à 2009.

M. Jérôme Cahuzac. Le Président de la République doit réévaluer son engagement compte tenu de la crise financière et de l’état des finances publiques.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite l’article 4 sans modification.

*

* *

Article 5

Diminution de la défiscalisation accordée aux biocarburants

Texte du projet de loi :

I.– L’article 265 bis A du code des douanes est ainsi modifié :

1° Le 1 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Les produits désignés ci-après, élaborés sous contrôle fiscal en vue d'être utilisés comme carburant ou combustible, bénéficient jusqu’au 31 décembre 2011 dans la limite des quantités fixées par agrément, d'une réduction de la taxe intérieure de consommation dont les tarifs sont fixés au tableau B du 1 de l'article 265. Cette réduction est fixée comme suit :

(en euros par hectolitre)

Désignation des produits

Réduction

Année

2009

2010

2011

2012

1 - Esters méthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique

13,5

10,00

6,00

0

2 - Esters méthyliques d’huile animale incorporés au gazole ou au fioul domestique

13,5

10,00

6,00

0

3 - Contenu en alcool des dérivés de l’alcool éthylique incorporés aux supercarburants dont la composante alcool est d’origine agricole

17,00

15,00

11,00

0

4 - Alcool éthylique d’origine agricole incorporé aux supercarburants ou au superéthanol E85 repris à l’indice d’identification 55

17,00

15,00

11,00

0

5 - Biogazole de synthèse

13,5

10,00

6,00

0

6 - Esters éthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique

17,00

15,00

11,00

0

2° Dans le 1 bis, les mots : « visée aux b et c du 1 » sont remplacés par les mots : « mentionnée au tableau du 1 ».

II.– Dans la dernière phrase du premier alinéa du 3 de l’article 265 ter du même code, les références : « au a du 1 de l’article 265 bis A. » sont remplacées par les références : « au I du tableau du 1 de l’article 265 bis A. »

III.– Le III de l’article 266 quindecies du même code est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa, après les mots : « de produits mentionnés au », sont insérés les mots : « tableau du » ;

2° Dans le quatrième alinéa, les références : « aux b et c du 1 », sont remplacées par les références : « aux 3 et 4 du tableau du 1 » ;

3° Dans le cinquième alinéa, les références : « aux a et d du 1 », sont remplacées par les références : « aux 1, 2, 5 et 6 du tableau du 1 ».

IV.– Le tarif applicable au produit énergétique mentionné à l’indice 55 du tableau B au 1 de l’article 265 fixé à : « 28,33 » est remplacé par le tarif : « 19,83 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet d’ajuster la défiscalisation accordée aux biocarburants en raison notamment de l’évolution des cours actuels des carburants, de l’énergie et des matières premières agricoles. En outre, l’application de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les carburants lorsque les opérateurs incorporent insuffisamment de biocarburants par rapport aux objectifs fixés au niveau national constitue à elle seule une incitation efficace à la production de biocarburants.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de réduire, avant sa suppression en 2012, les montants de la réduction de TIPP dont bénéficient les biocarburants incorporés dans les carburants.

I.– LA POLITIQUE FRANÇAISE EN FAVEUR DES BIOCARBURANTS :
UN EFFORT FINANCIER CONSIDÉRABLE MAIS UN BILAN ENVIRONNEMENTAL CONTESTÉ

A.– UN EFFORT FINANCIER CONSIDÉRABLE

1.– La politique française en faveur des biocarburants

À partir de 1992, la France a mis en place une politique en faveur des biocarburants qui repose sur trois piliers :

• Le développement de deux filières de production de biocarburants

– incorporé dans les supercarburants, l’éthanol est extrait d’un légume (betterave) ou de céréales (maïs et blé). Les sucres contenus dans ces matières premières agricoles sont transformés en alcool qui peut être incorporé directement ou transformé en ethyl-tertio-butyl-ether (ETBE) par réaction avec de l’isobutylène qui est un résidu de produit pétrolier ;

– mélangé à du gazole ou à du fioul domestique, les esters méthyliques d’huiles végétales (EMHV) sont obtenus à l’issue d’une réaction entre une huile végétale (de colza et de tournesol) et du méthanol.

• Une réduction de TIPP destinée à compenser les surcoûts de production des biocarburants par rapport à leurs équivalents fossiles

Parce que le coût de production des biocarburants était tel qu’ils n’étaient pas compétitifs par rapport à leurs équivalents fossiles, ils bénéficient d’un dispositif de réduction de TIPP.

(en euros par hectolitre)

 

LFR 1997

LFR 2002

LFR 2003

LFI 2006

LFI 2008

Réduction de TIPP applicable aux biocarburants incorporés dans le gazole

35,06

35

33

25

22

Réduction de TIPP applicable à l’éthanol incorporé dans le supercarburant

50,26

38

38

33

27

Le montant de la défiscalisation a donc été substantiellement réduit depuis 2002. En effet, le §3 de l’article 16 de la directive 2003/96 du 27 octobre 2003 dispose que « la réduction de taxation appliquée par les États membres est modulée en fonction de l'évolution des cours des matières premières, afin que lesdites réductions ne conduisent pas à une surcompensation des coûts additionnels liés à la production » des biocarburants. Pour calculer cette surcompensation – et le juste niveau de la réduction de TIPP – le ministère de l’industrie avait établi une formule mathématique à laquelle s’est aujourd’hui substituée une large concertation au long de l’année 2008 entre les parties concernées.

• Une réduction de TIPP sur une quantité agréée de biocarburants

La réduction de TIPP n’est applicable qu’à une quantité agréée de biocarburants, donnant ainsi au Gouvernement la possibilité de « piloter » tant la production des biocarburants que le coût de la dépense fiscale.

2.– La relance de la politique en faveur des biocarburants en 2005

 L’augmentation des quantités agréées

En 2005 a été lancé un programme ambitieux dont l’objectif était de permettre à la France d’aller au-delà de ses obligations communautaires en matière d’incorporation de biocarburants. Afin d’atteindre un taux d’incorporation de 5,75 % en 2008, de 7 % en 2010 et de 10 % en 2015, les quantités agréées, ouvrant droit à la réduction de TIPP, ont été considérablement augmentées :

(en tonnes)

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Prévision2009

Prévision2010

Prévision 2001

EMHV

317 000

332 500

387 000

417 500

677 500

1 342 500

2 477 500

2 727 500

3 177 500

3 177 500

ETBE

219 000

219 000

270 000

341 500

451 500

451 500

451 500

451 500

451 500

451 900

Éthanol

-

-

12 000

72 000

137 000

337 000

717 000

867 000

867 000

867 000

Total

536 000

551 500

669 000

831 000

1 266 000

2 131 000

3 646 000

4 046 000

4 496 000

4 496 400

Même si tous les quotas n’ont pas été saturés, on peut considérer que la production française de biocarburants a été multipliée par quatre entre 2002 et 2007 et sera encore multipliée par deux d’ici à 2010.

 La création d’une TGAP sur les carburants

Afin d’inciter les distributeurs à incorporer des biocarburants dans les carburants qu’ils mettent à la consommation, l’article 32 de la loi de finances pour 2005 a institué une TGAP « sanction » applicable s’ils n’incorporent pas un certain volume de biocarburants. Le taux de la taxe est fixé de manière à parvenir aux taux d’incorporation susmentionnés :

 

En PCI

Équivalent en volume

ETBE

Éthanol

EMHV

2007

3,5 %

8,96 %

5,32 %

3,81 %

2008

5,75 %

14,72 %

8,74 %

6,27 %

2009

6,25 %

16 %

9,50 %

6,81 %

2010

7 %

17,92 %

10,64 %

7,63 %

Le taux du prélèvement est, comme il se doit, diminué à due concurrence des quantités de biocarburants incorporées dans le gazole ou le supercarburant.

Le produit de cette TGAP s’est élevé à seulement 25 millions d’euros en 2007, les distributeurs ayant respecté la quasi-totalité de leur obligation d’incorporation.

3.– Un coût considérable, en hausse exponentielle

Depuis 2005, le coût de la défiscalisation en faveur des biocarburants a considérablement augmenté, au point que la dépense fiscale apparaît désormais hors de contrôle, comme le montre le tableau suivant :

(en millions d’euros)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Prévision 2008

Prévision 2009

Prévision 2010

180

165

160

192

210

500

939

1 052

1 166

Source : Annexe « Voies et moyens » des projets de loi de finances

La dépense fiscale en faveur des biocarburants double chaque année depuis 2006 et aurait atteint 1,09 milliard d’euros en 2008 si l’article 35 de la loi de finances pour 2008 n’avait pas diminué les montants de la réduction
de TIPP.

B.– UN BILAN ENVIRONNEMENTAL CONTESTÉ

 Des bénéfices environnementaux controversés

Alors que les biocarburants avaient gagné un large soutien par leur moindre émission de gaz à effet de serre (GES), cet avantage est désormais remis en cause par les ONG et par certaines institutions internationales. Bien que le sujet soit controversé et les études contradictoires, nombreuses sont celles qui ont pointé le médiocre bilan environnemental des biocarburants. 

La Commission européenne, dans son plan d’action contre le réchauffement climatique présenté le 23 janvier 2008, a réitéré son soutien aux biocarburants, en fixant un objectif de 10 % d’incorporation en 2020, l’assortissant de critères de « durabilité ». Cependant, la Commission de l’industrie du Parlement européen, lors de sa réunion du 11 septembre 2008, a renforcé ces critères (en exigeant une réduction de 45 % des émissions de GES par rapport aux carburants fossiles) et imposé que, sur ces 10 % d’incorporation, 40 % proviennent d’énergies renouvelables non concurrentielles avec la production alimentaire.

Si l’Union européenne – en particulier la Commission – ne remet pas officiellement en cause l’efficacité des biocarburants ni les politiques de soutien à ceux-ci, se contentant de les encadrer plus strictement, nombreux sont les organismes internationaux qui, au-delà des seules ONG, pointent l’inefficacité et le coût de ces politiques. L’OCDE par exemple, dans un rapport récent (5), a souligné que les résultats des biocarburants en matière de réduction des émissions de GES sont « limités ». À supposer que le soutien financier aux biocarburants demeure inchangé, la réduction des émissions de GES imputables aux carburants de transport atteindrait tout au plus 0,8 % en 2015.

 Des effets néfastes sur l’environnement

Produits à partir de matières premières agricoles, les biocarburants entraînent un certain nombre de dommages collatéraux dénoncés tant par les ONG que par des organismes tels que l’OCDE dans le rapport susmentionné ou encore la Banque Mondiale dans un rapport révélé en juillet dernier par The Guardian :

– le renchérissement des prix des matières premières agricoles, avec pour conséquence la hausse du coût de l’alimentation à l’origine, notamment, « d’émeutes de la faim » dans les pays du sud. Pour l’OCDE, « 60 % de la hausse de la demande mondiale en céréales et huiles végétales entre 2005 et 2007 était due aux biocarburants », la Banque Mondiale imputant à ceux-ci 75 % de la hausse des prix intervenue entre janvier 2002 et février 2008 ;

– la déforestation, notamment au Brésil, en Indonésie et en Malaisie où la forêt primaire est détruite pour faire place à d’immenses plantations de cannes à sucre et de palmiers à huile.

Il n’est pas dans la compétence du Rapporteur général d’apporter une réponse définitive à l’épineuse question du bilan environnemental des biocarburants. En revanche, deux faits lui apparaissent irréfutables : ce bilan est controversé et mis en doute par de grandes institutions internationales (OCDE, Banque mondiale, Parlement européen…) d’une part, et, d’autre part, le coût de la politique en leur faveur représente une charge considérable pour les finances publiques. Il lui paraît donc tout à fait justifié, dans ces conditions, de reconsidérer les avantages fiscaux qui leur ont été accordés.

II.– LA RÉDUCTION DE TIPP EN FAVEUR DES BIOCARBURANTS :
UNE DIMINUTION PROGRESSIVE AVANT SA DISPARITION TOTALE EN 2012

A.– LES NOUVEAUX MONTANTS DE DÉFISCALISATION

1.– La remise en cause des fondements de la réduction de TIPP

Le 1° du I du présent article aménage la rédaction du premier alinéa de l’article 265 bis A du code des douanes qui disposera désormais que « les produits désignés ci-après, élaborés sous contrôle fiscal en vue d’être utilisés comme carburant ou combustible, bénéficient jusqu’au 31 décembre 2011, dans la limite des quantités fixées par agrément, d’une réduction de la taxe intérieure de consommation dont les tarifs sont fixés au tableau B du 1 de l’article 265 ». Cette nouvelle rédaction diffère largement de la rédaction actuelle de l’article :

– la référence au « bilan environnemental global, notamment en termes de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre, de leur production et de leur consommation », introduite par l’article 49 de la loi  2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole (LOA) afin de justifier dans la loi elle-même la réduction de TIPP en faveur des biocarburants, est supprimée ;

– de même, il n’est plus fait référence au fait que cette réduction « est modulée en fonction de l'évolution des cours des matières premières agricoles et des énergies fossiles et de la productivité des filières agro-industrielles concernées », et qu’elle «  permettre d'assurer la compétitivité des biocarburants par rapport aux carburants fossiles sans toutefois aboutir à une surcompensation de l'écart de prix de revient entre ces produits ». Ces dispositions, introduites par le même article 49 de la LOA, définissaient l’objectif de la politique fiscale en faveur des biocarburants (assurer leur compétitivité par rapport aux carburants fossiles) ainsi que les modalités de celle-ci (modulation de la réduction de TIPP et interdiction de la surcompensation).

Par conséquent, la suppression de ces deux dispositions « cadre » dans le premier alinéa de l’article 265 bis A du code des douanes au profit d’une rédaction très neutre signifie en pratique une remise en cause du pilier « réduction de TIPP » de la politique en faveur des biocarburants, logique dans la perspective de la suppression à terme de celle-ci. Cependant les objectifs d’incorporation ne sont pas remis en cause, pas plus que la TGAP ou les quantités agréées.

2.– La suppression progressive de la réduction de TIPP

Le 1° du I du présent article supprime les deuxième à cinquième alinéas du 1 de l’article 265 bis A du code des douanes qu’il remplace par le tableau suivant (auquel ont été ajoutés, pour les besoins du présent rapport, les montants actuels de réduction de TIPP), tableau qui prévoit une diminution progressive des montants de la réduction de TIPP jusqu’à la disparition de celle-ci en 2012 :

(en euros par hectolitre)

Désignation des produits

Réduction de TIPP

2008

2009

2010

2011

2012

1.– Esters méthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique

22

13,5

10

6

0

2.– Esters méthyliques d’huile animale incorporés au gazole ou au fioul domestique

22

13,5

10

6

0

3.– Contenu en alcool des dérivés de l’alcool éthylique incorporé aux supercarburants dont la composante alcool est d’origine agricole

27

17

15

11

0

4.– Alcool éthylique d’origine agricole incorporé aux supercarburants ou aux superéthanol E85 repris à l’indice d’identification 55

27

17

15

11

0

5.– Biogazole de synthèse

22

13,5

10

6

0

6.– Esters éthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique

27

17

15

11

0

Les montants de la réduction de TIPP sont donc particulièrement réduits dès 2009, le maintien d’un écart en faveur de l’éthanol se justifiant par le fait que celui-ci est plus exposé que le biogazole à la concurrence internationale. Par ailleurs, l’évolution des réductions est d’ores et déjà fixée jusqu’en 2012, afin de donner aux entreprises concernées la visibilité nécessaire pour s’adapter à la fin de l’avantage fiscal.

Le Rapporteur général est favorable à un tel ajustement des montants de la réduction de TIPP en faveur des biocarburants. Nonobstant le fait que les bénéfices environnementaux de ceux-ci ne sont pas établis de manière incontestable, il convient de souligner les points suivants :

– lorsque la réduction de TIPP a été instituée, les biocarburants n’étaient pas compétitifs par rapport aux carburants fossiles, notamment parce que le baril de pétrole cotait autour de 20 dollars. Aujourd’hui, après avoir atteint 147 dollars, son prix s’est stabilisé autour de 80 dollars, les rendant de facto plus compétitifs ;

– la réduction de TIPP se justifie bien moins depuis qu’a été instituée une obligation d’incorporation par le biais de la TGAP. En effet, les producteurs de biocarburants disposent d’un privilège considérable dans une économie de marché : leurs clients – les producteurs/distributeurs de carburants – sont obligés d’acheter leurs produits, sauf à payer une TGAP dont le montant, fixé à un niveau très élevé, constitue un puissant soutien au prix des biocarburants et au développement de ce marché. En 2008, si les objectifs d’incorporation n’avaient pas été atteints, la TGAP aurait représenté un montant de 1,45 milliard d’euros ;

– il y a quelques années, les filières de production de biocarburants étaient pour ainsi dire inexistantes. Une politique de l’offre était donc à l’époque pleinement justifiée afin d’encourager l’investissement dans ce secteur. Désormais, non seulement la quasi-totalité des unités de production ont été construites, mais les obligations d’incorporation, renforcées chaque année et sanctionnées par la TGAP, garantissent leur rentabilité et justifient que le soutien de l’Etat leur soit progressivement retiré ;

– enfin, la dérive de la dépense fiscale en faveur des biocarburants n’est plus soutenable. S’élevant à 939 millions d’euros en 2008, elle s’établirait à 1,052 milliard d’euros en 2009 à législation inchangée. En application des nouveaux montants prévus par le présent article, elle sera réduite de 401 millions d’euros l’année prochaine, 598 millions d’euros en 2010 et 798 millions d’euros en 2011.

B.– LES DISPOSITIONS DE COORDINATION

1.– L’ajustement de la réduction de TIPP applicable au superéthanol E85

L’engagement pris en 2006 d’établir une fiscalité nette nulle sur l’éthanol incorporé dans le superéthanol E85 n’apparaît pas tel quel dans le tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes qui fixe les tarifs de TIPP applicables aux produits pétroliers. Bien que la TIPP applicable à l’E85 soit formellement fixée à 28,33 €/hl, il faut considérer, sachant que la part éthanol fait actuellement l’objet d’une réduction de TIPP de 27 €/hl, que la TIPP « réelle » applicable à l’E85 ne s’élève plus qu’à 5,38 €/hl, conformément à l’engagement du Gouvernement.

Comment est fixée la TIPP applicable au superéthanol E85 ?

L’article 5 de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 permet d’appliquer des taux réduits de TIPP à certains carburants en fonction de leurs spécificités. Le seuil minimal de taxation de ces carburants est de 35,90 euros par hectolitre. Or, l’E85 étant un biocarburant, l’article 16 de la même directive autorise un taux réduit inférieur à 35,90 euros. Si on choisit d’exonérer la part éthanol, c'est-à-dire 85 % du carburant superéthanol E85, la TIPP applicable à ce dernier devrait être égale à 0,15 x 35,90 = 5,38 euros par hectolitre.

Or, le mécanisme de défiscalisation applicable à l’éthanol, prévu par l’article 265 bis A du code des douanes, permet une réduction de TIPP pour l’éthanol incorporé dans le supercarburant à hauteur de 17 euros par hectolitre. Comme dans un hectolitre de superéthanol E85, il y a 85 % d’éthanol, la défiscalisation se monte à 0,85 % x 17 = 14,45 euros.

Il faut donc que le montant apparent de la TIPP dans le code des douanes tienne compte de la défiscalisation dont bénéficie la part éthanol, qui est égale à 14,45 euros. C’est ainsi que le tarif de TIPP applicable au superéthanol E85 sera fixé à 14,45 + 5,38 = 19,83 euros.

Dès lors que la réduction de TIPP applicable à l’éthanol incorporé dans le superéthanol est réduite à 17 €/hl, le tarif de TIPP applicable au superéthanol E85, fixé par le tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes, doit être ajusté en conséquence afin de maintenir une fiscalité nette nulle sur la part éthanol de ce carburant. Le V du présent article substitue donc, dans ledit tableau B, le tarif « 19,83 » au tarif actuel de « 28,33 ».

2.– Les autres dispositions de coordination

Le 2° du I du présent article substitue les mots « mentionnée au tableau du 1 » aux mots « visée aux b et c » dans le 1 bis de l’article 265 bis A, qui dispose que seul l’alcool éthylique sous nomenclature douanière combinée NC 220710 ouvre droit à la réduction de TIPP.

Le III du présent article substitue, dans la dernière phrase du premier alinéa du 3 de l’article 265 ter du code des douanes, relatif à l’utilisation de l’huile végétale pure comme carburant, aux mots « au a du 1 de l’article 265 bis » les mots « au I du tableau du 1 de l’article 265 bis A ».

Enfin, le IV du présent article aménage, par coordination avec la création du tableau du 1 de l’article 265 bis A, les références aux produits mentionnés dans le III de l’article 266 quindecies du code des douanes relatif à la TGAP sur les carburants :

– le 1° du IV insère, dans le deuxième alinéa, après les mots « de produits mentionnés au », les mots « tableau du » ;

– le 2° du IV substitue, dans le quatrième alinéa, aux références « au b et au c du 1 » les références « aux 3 et 4 du tableau du 1 » ;

– le 3° du IV substitue, dans le cinquième alinéa, aux références « aux a et d du 1 » les références « aux 1, 2, 5 et 6 du tableau du 1 ».

*

* *

La commission est saisie d’un amendement de M.  de Courson visant à revenir sur la suppression de la défiscalisation des biocarburants et à relever les montants de celle-ci pour 2009.

M. Charles de Courson. La défiscalisation des biocarburants est élaborée de manière complexe à partir du marché des matières premières agricoles et de l’énergie. Or, si les marges sont confortables pour les entreprises de la filière biogazole, il n’en va pas de même pour celle du bioéthanol. La suppression de toute défiscalisation en quatre ans aboutirait par ailleurs à des aberrations, le bioéthanol subissant, en PCI, une TIPP de 20 % supérieure au gazole. J’ajoute que la modulation proposée par le Gouvernement est inadaptée en raison de la très forte volatilité des cours du pétrole et des matières premières agricoles.

Les entreprises de la filière biogazole, néanmoins, accepteraient une réduction d’un tiers du niveau de défiscalisation – qui pourrait passer sans dommage de 22 à 15 euros. En revanche, la filière bioéthanol est plus fragile, à cause de la concurrence brésilienne notamment, qui casse les prix et reste compétitive en dépit des droits de douane et du coût du frêt. Pour elle, revenir de 27 à 17 serait donc insupportable, mais elle pourrait envisager 21.

M. le rapporteur général. Il existe deux manières d’inciter à la production de biocarburants : la fiscalité et le règlement. L’Union européenne a privilégié la seconde manière, en fixant des objectifs d’incorporation obligatoire de biocarburants, assortis de critères de « durabilité ». Plusieurs pays, dont l’Allemagne, ont donc décidé de mettre fin progressivement à leur dispositif de défiscalisation. La France doit suivre le même chemin et supprimer, elle aussi, en 2012, son propre dispositif. Avis défavorable donc.

M. Jean-Pierre Brard. Ce sujet dépassant la seule fiscalité et concernant tout le devenir de la ressource énergétique, il n’est pas possible de prendre une décision sans procéder à une évaluation digne de ce nom, notamment dans le cadre de l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques. Si la fin de la défiscalisation pour 2012 est peut-être logique, elle n’est pas forcément pertinente.

Par ailleurs, la question du développement des biocarburants est loin de concerner la seule France : non seulement cette culture permet de maintenir la bonne qualité des sols dans certaines zones arides de la planète mais elle contribue également, de la sorte, à freiner les migrations. Attention donc à ne pas prendre de décisions précipitées. Rappelez-vous la loi Pons, tout n’était pas aussi simple que nous l’avions cru d’abord.

M. Jean-Louis Dumont. Je soutiens l’amendement de M. de Courson. Aucune culture vivrière n’est menacée en Europe ou ailleurs, et le développement de la filière ne dérange que quelques groupes pétroliers. Or, si certaines usines sont en voie d’amortissement, d’autres sont encore en construction. Et l’enjeu est important pour le maintien de l’emploi en milieu rural.

Je conviens qu’il faut revoir les taxes applicables aux biocarburants mais on ne peut traiter de la même façon des produits pétroliers et des produits issus de l’agriculture. Il serait incompréhensible de casser le développement d’une filière que le Parlement soutient depuis des années.

M. Jean-Pierre Gorges. On a expliqué à notre commission, lorsqu’elle a examiné le programme « Énergie » du PLF 2009, que les biocarburants de première génération allaient être abandonnés au profit de ceux de deuxième génération. Il nous faudrait des éclaircissements à ce sujet.

M. Philippe Vigier. Je me permets de rappeler à mon tour les engagements présidentiels et le Grenelle de l’environnement. Demain, le gazole risque d’être moins taxé que le biocarburant – par unité énergétique. Et vous savez que l’on s’apprête à importer 9 millions d’hectolitres d’éthanol du Brésil. Si l’on veut en réalité tout arrêter, autant le dire franchement. J’approuve en tout cas l’amendement.

M. Nicolas Forissier. De nombreuses unités de production de biocarburants sont actuellement en activité. Ce développement se fonde sur des engagements tant européens que français. Les professionnels ne pourront pas faire face si l’on sort trop rapidement du dispositif car il leur faut amortir des investissements très lourds. Je soutiens la démarche de Charles de Courson. La diminution des montants de la défiscalisation doit être progressive et il faut l’évaluer périodiquement. De la réussite de la première génération dépend le succès de la deuxième.

M. Charles de Courson. Il n’est pas raisonnable d’arrêter une stratégie à échéance de quatre ans alors que l’on ne sait pas de quoi 2010, 2011 et 2012 seront faits. Je ne vois pas d’objection à ce que l’on ajoute, à titre indicatif, des données pour ces trois années avec une « clause de revoyure » annuelle dans le cadre du projet de loi de finances.

Les biocarburants de deuxième génération suscitent beaucoup d’espoir mais ils ne sont pas au point. Ils ne le seront, disent les spécialistes, que dans treize ou quatorze ans. Et personne ne sait quel sera leur coût de production. Enfin, l’approvisionnement représente un problème considérable. Il est difficile et coûteux de mobiliser la biomasse forestière.

Bref, restons-en, pour 2009, à 15 euros de réduction par hectolitre pour le biogazole et à 20,8 pour l’éthanol. Cela représente déjà un gros effort.

M. le rapporteur général. Je comprends que l’on ne souhaite pas fixer un échéancier impératif pour 2010-2012. Il n’en reste pas moins qu’il faut affirmer le principe de sortie. Celui-ci a déjà été voté en Allemagne. Nous sommes les derniers à nous accrocher à la défiscalisation des biocarburants, dans un système qui est de toute façon voué à être remplacé par de la réglementation. N’oublions pas non plus que nous disposons déjà d’un instrument puissant, la TGAP.

En ce qui concerne l’éthanol, sans doute faut-il faire un geste pour 2009. En revanche, pour le biogazole, un producteur domine le marché et ses marges peuvent absorber la réduction de la défiscalisation. J’aimerais pouvoir disposer de bilans aussi fiables pour l’éthanol. En tout cas, même si l’on peut assouplir la rédaction, il faut préserver l’idée de sortie en biseau.

M. Charles de Courson. Les chiffres des industriels du bioéthanol figurent dans le rapport commun de l’inspection générale de l’agriculture et de l’inspection générale des finances. Si on fait passer l’exonération de 27 à 20,80 euros par hectolitre, les industriels s’en sortent tout juste, alors que les producteurs brésiliens dégagent des marges considérables.

La situation est différente pour le biogazole. Une entreprise domine le marché avec 80 % de la production, avec des marges confortables. Dans ces conditions, les industriels acceptent de ramener la réduction de taxe de 22 à 15 euros.

D’après les estimations, le coût de la défiscalisation est de 900 millions d’euros mais l’ensemble des activités économiques de la filière rapporte environ la même somme en impôts et en cotisations sociales.

M. le rapporteur général. Il faut en finir avec ce type de raisonnement.

Je maintiens mon avis défavorable mais je suis prêt à soutenir un amendement limitant l’effort demandé à la filière bioéthanol. Pour le reste, il faut marquer l’intention du législateur que le contribuable ne finance plus la filière à l’horizon 2012 et que la réglementation prenne le relais de l’incitation fiscale.

La commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite l’article 5 sans modification.

*

* *

Article additionnel après l’article 5

Instauration d’un régime fiscal pour le carburant E 10

La commission est saisie d’un amendement de M. de Courson tendant à établir un régime fiscal pour le carburant E10.

M. Charles de Courson. Le Président de la République a déclaré qu’il fallait soutenir le développement du E10 dès 2009. Or le PLF ne comporte pas de dispositif en ce sens.

Il faut savoir que les pétroliers ont toujours combattu l’incorporation directe.

M. le rapporteur général. La commission réfléchit depuis longtemps au moyen d’inciter à l’incorporation directe. Avis favorable.

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-16).

*

* *

Après l’article 5 :

La commission examine ensuite un amendement de M. Cahuzac tendant à supprimer, pour les vols intérieurs, l’exonération de TIPP dont bénéficient les carburéacteurs.

M. Jérôme Cahuzac. Il s’agit d’un amendement bien connu mais, cette fois, il ne concerne que les vols intérieurs.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Une telle mesure aurait pour effet de détourner le trafic.

M. Charles de Courson. Cette idée prendrait tout son sens dans un cadre communautaire.

La commission rejette cet amendement.

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Article 6

Reconduction de la taxe exceptionnelle mise à la charge des entreprises pétrolières en vue de financer la prime
à la cuve versée aux foyers les plus modestes

Texte du projet de loi :

L’article 67 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 est ainsi modifié :

I.– Le I est ainsi modifié :

A.– Dans le premier alinéa, les mots : « , au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007, » sont supprimés et les mots : « cet exercice, » sont remplacés par les mots : « l’exercice au titre duquel cette taxe est due » ;

B.– Dans le troisième alinéa, après les mots : « la clôture de l’exercice » sont insérés les mots : « au titre duquel elle est due ».

II.– Le III est ainsi modifié :

A.– Dans le premier alinéa, les mots : « du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007 » sont remplacés par les mots : « de l’exercice au titre duquel la taxe mentionnée au I est due et au plus tôt dans les huit mois la précédant » ;

B.– Dans le second alinéa, les mots : « exceptionnelle mentionnée au I » sont remplacés par les mots : « due au titre de ce même exercice ».

III.– Il est complété par un IV ainsi rédigé :

« IV.– La taxe mentionnée au I est due au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007 et du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2008. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Cette mesure a pour objet de reconduire la taxe exceptionnelle à la charge des entreprises pétrolières qui est assise sur la provision pour hausse des prix, en vue d’assurer le financement de la prime à la cuve versée aux foyers les plus modestes. Comme l’an dernier, un versement alternatif et libératoire de la taxe peut être effectué par les entreprises redevables auprès du fonds social pour le chauffage des ménages, leur permettant ainsi de financer directement la prime à la cuve. Le Gouvernement a décidé de reconduire cette dernière pour l’hiver 2008-2009 en la portant à 200 €.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de prolonger d’une année l’application de la taxe sur la provision pour hausse des prix constituée par les sociétés pétrolières, instituée pour 2008 par l’article 67 de la loi de finances rectificative pour 2007. Cette mesure permettra comme l’an passé de financer l’aide à la cuve en faveur des foyers non imposables utilisant du fioul domestique pour chauffer leur résidence principale. Le montant de cette aide a été relevé pour 2009 de 150 à 200 euros. 830 000 foyers en auraient bénéficié en 2008, pour un coût de 125 millions d’euros. On peut souligner aussi que la période au cours de laquelle la dépense de fioul peut y ouvrir droit est étendue, passant de deux mois (du 10 novembre 2007 au 31 janvier 2008) à neuf mois (du 1er juillet 2008 au 31 mars 2009). Le formulaire de demande est déjà disponible et à adresser avant le 30 avril 2009. Pour bénéficier de l’aide, le contribuable doit joindre un avis de non-imposition et, pour les logements individuels, une copie de la facture justifiant de l’achat ou de la livraison de fioul d’un montant minimum de 200 euros, pour les logements collectifs, un certificat du gestionnaire de l’immeuble attestant le mode de chauffage au fioul ou une quittance de loyer ou décompte de charges permettant d’établir le mode de chauffage (6).

La taxe sur la provision pour hausse des prix a généré une recette de 163 millions d’euros, 116 millions par versements volontaires et 47 millions d’euros par application de la taxe (le cas échéant après imputation d’un versement volontaire). Neuf entreprises ont été concernées. La recette escomptée par la reconduction opérée par le présent article est évaluée au montant constaté en 2008, donc 163 millions d’euros. Il s’agit d’une estimation plausible. L’assiette retenue est le montant le plus élevé de provision constaté à l’ouverture ou à la clôture de l’exercice. S’agissant des entreprises pour lesquelles c’est cette dernière date qui avait été retenue la première année, le montant versé sera au moins équivalent la seconde. En revanche, pour celles qui ont appliqué la taxe au montant de provision constaté à l’ouverture de l’exercice 2008, c'est-à-dire celui constaté à la clôture de l’exercice 2007, le montant versé en 2009 pourra être supérieur ou inférieur.

I.– LE RÉGIME DE LA PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX

Les industries qui transforment des matières premières sont exposées aux fluctuations permanentes des cours de ces matières qui affectent le coût de renouvellement des stocks nécessaires à leur exploitation. Or, la différence entre la valeur comptabilisée du stock à la clôture d'un exercice et la valeur du même stock à l'ouverture de l'exercice fait partie intégrante du résultat imposable. En effet, aux termes du 3 de l'article 38 du code général des impôts : « les stocks sont évalués au prix de revient ou au cours du jour de la clôture de l'exercice si ce cours est inférieur au prix de revient ». Un profit sur stock est donc soumis à imposition alors même qu’il est affecté d’une obligation de remploi.

Pour neutraliser les effets fiscaux des variations de prix affectant les stocks de base indispensables à la poursuite de l'exploitation, les entreprises peuvent utiliser le mécanisme de la provision pour hausse des prix  (7). Aux termes du 5° du I de l’article 39 du code général des impôts, les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu d’après leur bénéfice réel ou à l’impôt sur les sociétés peuvent en effet, lorsque pour une matière ou un prix donné il est constaté au cours d’une période ne pouvant excéder deux exercices successifs une hausse de prix supérieure à 10 %, pratiquer une provision correspondant à la fraction de cette hausse excédant 10 %. Peuvent faire l'objet de provisions pour hausse des prix les matières, produits et approvisionnements de toute nature existant en stock à la clôture de l'exercice, à l'exclusion des travaux en cours. Les dotations à cette provision facultative sont calculées distinctement pour chaque produit présentant une nature différente.

TABLEAU RÉSUMANT LES MODALITÉS DE CALCUL POUR CHAQUE MATIÈRE, PRODUIT OU APPROVISIONNEMENT, DES PROVISIONS POUR HAUSSE DES PRIX

Évolution des prix

Montant maximal à la clôture de chaque exercice de la dotation au compte « Provision »

Formule

a. La valeur unitaire d’inventaire de la matière, du produit ou de l’approvisionnement à l’ouverture de l’exercice précédent (P) est inférieure à sa valeur unitaire d’inventaire à l’ouverture de l’exercice considéré (Po)

 

1. La valeur unitaire d’inventaire à la clôture de l’exercice considéré (Pc) n’est pas supérieure à 110 % de la valeur unitaire d inventaire à l’ouverture de l’exercice précédent (P).

Pas de provision.

 

2. La valeur unitaire d’inventaire à la clôture de l’exercice considéré (Pc) est supérieure à 110 % de la valeur unitaire d inventaire à l’ouverture de l’exercice précédent (P).

Chiffre obtenu en multipliant les quantités de stocks (S) à la clôture de l’exercice considéré par la différence entre :

– d’une part, la valeur unitaire d’inventaire à la clôture dudit exercice ;

– d’autre part, une somme égale à 110 % de la valeur unitaire d’inventaire à l’ouverture de l’exercice précédent.

D = S

x (Pc – P x 110) – d

100

 

Toutefois, ce chiffre est diminué, le cas échéant, de la dotation (d) effectivement pratiquée à la clôture de l’exercice précédent à raison de la matière, du produit ou de l’approvisionnement.

 

b. La valeur unitaire de la matière, du produit ou de l’approvisionnement à l’ouverture de l’exercice précédent (P) est supérieure à sa valeur unitaire d’inventaire à l’ouverture de l’exercice considéré (Po)

 

1. La valeur unitaire d’inventaire à la clôture de l’exercice considéré (Pc) n’est pas supérieure à 110 % de la valeur unitaire d’inventaire à l’ouverture du même exercice (Po).

Pas de provision.

 

2. La valeur unitaire d’inventaire à la clôture de l’exercice considéré (Pc) est supérieure à 110 % de la valeur unitaire d’inventaire à l’ouverture du même exercice (Po).

Chiffre obtenu en multipliant les quantités de stocks (S) à la clôture de l’exercice considéré par la différence entre :

– d’une part, la valeur unitaire d’inventaire à la clôture dudit exercice ;

– d’autre part, une somme égale à 110 % de la valeur unitaire d’inventaire à l’ouverture du même exercice.

D = S

x (Pc – Po x 110)

100

L’exonération d’impôt qui résulte d’une provision pratiquée à la clôture d’un exercice n’est pas définitive : la provision est rapportée de plein droit aux bénéfices imposables de l’exercice en cours à l’expiration de la sixième année suivant la date de cette clôture. Toutefois, dans le cas des entreprises dont la durée normale de rotation des stocks est supérieure à trois ans, la réintégration est seulement effectuée dans un délai correspondant au double de cette durée.

L’article 36 de la loi de finances pour 2005 a plafonné la dotation à la provision pour hausse des prix, pour la détermination des exercices clos à compter du 22 septembre 2004, à un montant égal, pour chaque exercice, à 15 millions d’euros majorés, le cas échéant, de 10 % de la dotation qui aurait été permise en l’absence de ce plafonnement. Il s’agissait alors de limiter un mécanisme qui s’était révélé excessivement favorable à certaines entreprises qui, compte tenu des variations de cours de certaines matières premières (comme le pétrole), avaient pu provisionner sur une courte période d’importants montants alors même qu’elles réalisaient des marges élevées du fait de la hausse des cours. Toutefois pour les entreprises dont la durée moyenne de rotation des stocks, pondérée par matières et par produits, est supérieure à un an, le plafond fixé à la phrase précédente est multiplié par cette durée moyenne, exprimée en mois, divisé par douze.

Concrètement, les dotations pour hausse de prix sont partiellement plafonnées à partir d’un seuil de 16 666 666,67 euros par an. Une entreprise qui aurait eu l’intention de provisionner pour 100 millions d’euros ne peut plus constituer que 25 millions d’euros de provisions.

EXEMPLES D'APPLICATION DU DISPOSITIF DE PLAFONNEMENT
DE LA PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX

(en millions d'euros)

Provision théorique praticable en franchise d'impôt par une entreprise

Plafond majoré

Dotation praticable

12

Sans objet

12

15

Sans objet

15

16,5

15 + (16,5 x 10 %) = 16,65

16,5

16,66

15 + (16,66 x 10 %) = 16,66

16,66

17

15 + (17 x 10 %) = 16,7

16,7

100

15 + (100 x 10 %) = 25

25

200

15 + (200 x 10 %) = 35

35

Conformément à l’article 10 terdecies de l’annexe III du code général des impôts, les entreprises qui pratiquent des provisions pour hausse des prix sont tenues de fournir, à l'appui de la déclaration des résultats de chaque exercice, tous les éléments de calcul de la provision Elles doivent indiquer notamment :

– les quantités de chacune des matières et de chacun des produits et approvisionnements existant à la clôture de l'exercice considéré et à raison desquels l'entreprise entend pratiquer une provision ;

– la valeur unitaire d'inventaire de chacun des éléments à la clôture dudit exercice et ses valeurs unitaires d'inventaire à l'ouverture et à la clôture de l'exercice précédent ;

– le montant de la dotation au compte « Provision » pouvant être pratiquée à la clôture de l'exercice considéré ;

– le montant de la dotation effectivement pratiquée ;

– et, le cas échéant, le montant de la dotation antérieure qui a été rapportée au bénéfice imposable.

En outre, la provision doit être inscrite au passif du bilan sous une rubrique spéciale faisant ressortir séparément le montant des dotations de chaque exercice. Elle doit être effectivement comptabilisée et figurer sur le relevé spécial des provisions, joint à la déclaration des résultats.

II.– LA TAXE EXCEPTIONNELLE INSTITUÉE EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007

Préalablement, il convient de rappeler qu’un mécanisme analogue avait été adopté sous la onzième législature. L'article 11 de la loi de finances initiale pour 2001 avait ainsi institué une taxe due par les entreprises dont l'objet principal est d'effectuer la première transformation (c’est à dire le raffinage) du pétrole brut, ou de distribuer les carburants issus de cette transformation. Cette taxe était assise sur la fraction excédant 100 millions de francs (soit 15,244 millions d'euros) du montant de la provision pour hausse des prix inscrite au bilan à la clôture du premier exercice clos à compter du 20 septembre 2000, ou à la clôture de l'exercice précédent si le montant correspondant était supérieur. Cette franchise permettait d’exonérer cinq des six entreprises qui n'effectuaient que la distribution de produits pétroliers et assujettissait les six raffineurs-distributeurs, pour un rendement de 751 millions d'euros. Cette taxe exceptionnelle était ensuite imputable sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice au cours duquel la provision sur laquelle elle est assise était réintégrée afin de limiter le risque de double imposition, sans pour autant être remboursable en cas d’exercice déficitaire.

L'article 25 de la loi de finances initiale pour 2002 instituait une taxe complémentaire égale à 8,33 % de l'assiette de la taxe exceptionnelle pour les seules entreprises pétrolières ayant du acquitter la taxe exceptionnelle de 25 %, rapportant à l’État 193 millions d’euros. La taxe complémentaire était cette fois imputable sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice suivant celui au cours duquel la provision sur laquelle elle est assise est réintégrée

L’article 67 de la loi de finances rectificative pour 2007, issu d’un amendement de M. Frédéric Lefebvre, a institué une nouvelle taxe exceptionnelle sur les provisions pour hausses de prix des compagnies pétrolières dont les modalités sont les suivantes. Celle-ci intervenait dans un contexte différent dès lors qu’entre-temps une mesure pérenne de limitation du « gain fiscal » lié à la provision pour hausse des prix était intervenue, à savoir son plafonnement. On notera que c’est d’ailleurs le même seuil de 15 millions d’euros qui est retenu. Cet article a été commenté par l’instruction fiscale 4 L3-08 du 20 mai 2008.

L’article 67 de la loi de finances rectificative pour 2007 avait un double objet :

– la création d’un fonds social pour le chauffage des ménages ayant pour but de collecter des versements destinés aux actions d’aide sociale générales mises en œuvre en faveur des ménages modestes chauffés au fioul (II de l’article issu d’un sous-amendement du Gouvernement et qui n’est pas affecté par le présent article). Conformément au décret n° 2007-1841 du 26 décembre 2007 désignant l'organisme gestionnaire du fonds social pour le chauffage des ménages, ce fonds est géré par le Centre français d'informations pétrolières ;

– l’institution d’une taxe exceptionnelle de 25 % sur la fraction de la provision pour hausse des prix excédant 15 millions d’euros constituée par les sociétés pétrolières (I de l’article), réduite du montant des sommes versées directement au fonds social (II de l’article).

 Les caractéristiques de la taxe (I de l’article 67 de la loi de finances rectificative pour 2007)

La taxe instituée est une taxe exceptionnelle, due au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007. Elle est assise sur la fraction excédant 15 millions d'euros de la provision pour hausse des prix inscrite au bilan à la clôture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007, ou à la clôture de l'exercice précédent si le montant de provision est supérieur. Son taux est de 25 %.

Les entreprises assujetties à la taxe exceptionnelle sont celles qui ont pour objet principal d'effectuer la première transformation du pétrole brut, c'est-à-dire son raffinage, ou de distribuer les carburants issus de cette transformation. Sont donc passibles de cette taxe les entreprises qui exercent à titre principal l'une ou l'autre de ces deux activités, ainsi que celles qui les exercent conjointement lorsque ces deux activités cumulées constituent leur objet principal. Bien que théoriquement applicable aux entreprises soumises à l’impôt sur le revenu, compte tenu du seuil de 15 millions d’euros, n’en sont redevables que quelques entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés.

Ce seuil est apprécié en tenant compte du montant total de la provision inscrite au bilan de l'exercice concerné, quels que soient les matières ou les produits à raison desquels elle a été constituée ou la nature de l'activité pour laquelle ces matières ou produits sont utilisés. La taxe s’applique dès lors que le seuil est dépassé à l’ouverture ou à la clôture de l’exercice.

Exemple

Une entreprise dont l'activité principale consiste à transformer du pétrole brut a un montant total de provision pour hausse des prix inscrit à la clôture de son exercice clos le 31 décembre 2007 égal à 100 millions d'euros. La provision inscrite au bilan de clôture de l'exercice précédent s'élève à 90 millions d'euros.

L'assiette de la taxe est constituée par la fraction excédant 15 millions d'euros de la provision inscrite au bilan de l'exercice clos le 31 décembre 2007, dès lors que le montant de la provision inscrite au bilan de clôture de l'exercice précédent est inférieur. L'assiette de la taxe est donc égale à 85 millions d'euros (100 M€ - 15 M€).

La taxe exceptionnelle due par l'entreprise est en conséquence égale à 21 250 000 € (85 M€ X 25 %).

Source : Instruction fiscale 4 L3-08 du 20 mai 2008

La taxe est liquidée, déclarée, recouvrée et contrôlée comme en matière de taxe sur le chiffre d'affaires et sous les mêmes garanties et sanctions. Elle doit être acquittée spontanément par l'entreprise au service des impôts des entreprises du lieu de dépôt de sa déclaration de résultats, dans un délai de quatre mois décompté à partir de la clôture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007. Son paiement doit être accompagné d'une déclaration établie sur papier libre mentionnant, outre l'ensemble des indications nécessaires à l'identification de l'entreprise, les éléments suivants :

– l'exercice de référence retenu pour la détermination de l'assiette de la taxe ;

– le montant de la taxe à acquitter et ses modalités de calcul.

La taxe exceptionnelle étant un prélèvement distinct de l'impôt sur les sociétés, les entreprises ne peuvent pas s'en acquitter par imputation de crédits d'impôts ou autres créances d'impôt sur les sociétés tels que la créance née du report en arrière des déficits. De même, si l'entreprise assujettie à la taxe exceptionnelle est une société filiale d'un groupe au sens de l'article 223 A, la société mère ne peut se substituer à elle pour le paiement de cette taxe.

La taxe n'est pas déductible des résultats imposables mais est imputable sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice au cours duquel la provision sur laquelle elle est assise est réintégrée. Le principe est donc identique à celui de la taxe de 2001.

● La réduction pour versement au fonds social pour le chauffage des ménages (III de l’article 67 de la loi de finances rectificative pour 2007)

Le III de l'article 67 de la loi de finances rectificative pour 2007 institue par ailleurs une faculté de versement alternatif à la taxe qui n'existait pas dans le cadre du dispositif de taxe exceptionnelle instauré en 2000. Les entreprises redevables de la taxe exceptionnelle peuvent en effet effectuer des versements auprès du fonds social pour le chauffage des ménages qui leur ouvrent droit à une réduction d'impôt d'égal montant, imputable sur le montant de taxe exceptionnelle dû, de telle sorte que ces versements libèrent les entreprises concernées, à due concurrence, du versement de la taxe. Le solde de réduction d'impôt qui n'a pu être imputé sur le montant de la taxe due n'est pas restituable. Les versements pris en compte sont ceux effectués dans les quatre mois suivant la clôture de l’exercice, ce délai correspondant à celui du paiement de la taxe.

Comme en cas de paiement de la taxe au Trésor, les entreprises qui choisissent d'effectuer un versement libératoire auprès du fonds social pour le chauffage des ménages doivent adresser au service des impôts des entreprises du lieu de dépôt de leur déclaration de résultats, dans un délai de quatre mois décompté à partir de la clôture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007, une déclaration établie sur papier libre mentionnant, outre l'ensemble des indications nécessaires à leur identification, l'exercice de référence retenu pour la détermination de l'assiette de la taxe, le montant de la taxe à acquitter et ses modalités de calcul. Cette déclaration doit en outre mentionner le montant des versements effectués auprès du fonds social pour le chauffage des ménages et ouvrant droit à une réduction d'impôt d'égal montant, imputable sur le montant de la taxe exceptionnelle due (attestation délivrée par le fonds en retour de leurs versements). En cas de versements au fonds d'un montant inférieur à celui de la taxe due, la déclaration doit faire apparaître de manière explicite le montant des versements effectués auprès du fonds et le solde de taxe restant due après imputation de la réduction d'impôt consécutive à ces versements.

III.– LA RECONDUCTION DE LA TAXE EXCEPTIONNELLE

Le présent article propose de reconduire la taxe exceptionnelle pour le premier exercice clos à compter du 31 décembre 2008. Pour les sociétés dont l’exercice est calé sur l’année civile, cela signifie que la taxe exceptionnelle s’appliquera à l’exercice 2007 ainsi qu’à l’exercice 2008.

Le III du présent article complète l’article 67 de la loi de finances rectificative pour 2007 par un IV prévoyant l’application de la taxe au premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007 et du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2008. Cela emporte application, pour la détermination du montant de cette taxe due sur chacun de ces exercices, des dispositions du III de l’article 67 relatif à sa réduction par imputation du montant versé directement au fonds social pour le chauffage des ménages.

Par coordination, la référence au premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007 est supprimée dans chacun des paragraphes, respectivement par le A du I et par le A du II du présent article. Toujours par coordination, le B du I et le B du II procèdent à la dissociation des deux exercices désormais concernés, de façon à ce que pour chacun la taxe de 25 % s’applique à la provision existant à sa clôture et soit le cas échéant réduite du montant des sommes versées au fonds social au plus tard quatre mois après sa clôture.

La seule modification apportée au dispositif, hors l’exercice d’application, concerne la période retenue pour les versements effectués au profit du fonds social pour le chauffage des ménages ouvrant droit à la réduction de taxe exceptionnelle. Conformément au A du II du présent article, seront pris en compte, pour déterminer le montant de la réduction, les versements effectués « au plus tôt dans les huit mois précédant la clôture ». La date limite de versement, à savoir quatre mois après la clôture, demeure inchangée. Théoriquement, dans le cas d’une exercice courant du 1er janvier au 31 décembre, l’entreprise peut imputer sur la taxe exceptionnelle due au titre de l’exercice 2008 les versements effectués du 1er mai 2007 au 30 avril 2008 et sur la taxe exceptionnelle due au titre de 2009 ceux effectués à compter du 1er mai 2008 jusqu’au 30 avril 2009.

Il s’agit d’une possibilité théorique s’agissant des huit premiers mois en l’absence de disposition législative affirmant le caractère libératoire de la taxe (sans compter l’inexistence du fonds la première année). L’objet de cette rédaction nouvelle est en réalité d’éviter que les deux périodes se chevauchent, les versements effectués au cours des quatre premiers mois de l’exercice clos à compter du 31 décembre 2007 ne devant pas minorer le montant de la taxe due au titre des deux années.

Enfin, le Rapporteur général souhaite attirer l’attention sur le fait que les provisions ont un caractère provisoire et n’occasionnent pour l’État qu’un décalage de recettes en trésorerie (8). S’il est légitime de considérer que cet avantage de trésorerie peut être réduit, il ne faudrait pas en déduire qu’il s’agit d’un gain fiscal pérenne comme le serait une majoration exceptionnelle du taux de l’impôt sur les sociétés.

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La commission adopte l’article 6 sans modification.

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Article 7

Majoration du taux d’amortissement dégressif pour certains matériels des entreprises de première transformation du bois

Texte du projet de loi :

L'article 39 AA quater du code général des impôts est ainsi rédigé :

« Art. 39 AA quater. – Les taux d’amortissement dégressif définis au 1 de l’article 39 A sont majorés de 30 % pour les matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers, acquis ou fabriqués entre le 26 septembre 2008 et le 31 décembre 2011, par les entreprises de première transformation du bois.

« Pour l’application des dispositions du premier alinéa, les entreprises de première transformation du bois s’entendent des entreprises dont l’activité principale consiste à fabriquer à partir de grumes des produits intermédiaires.

« Le bénéfice de cette majoration du taux d’amortissement dégressif est subordonné au respect du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne aux aides de minimis. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de majorer le taux d’amortissement dégressif de certains matériels utilisés par les entreprises de première transformation du bois et notamment les scieries, en vue de développer l’investissement dans ces entreprises et d’adapter leur capacité de production aux besoins d’un marché en forte expansion.

Observations et décision de la Commission :

Cet article réintroduit une majoration de 30 % du taux d’amortissement dégressif de certains matériels utilisés par les entreprises de première transformation du bois, majoration qui s’appliquait dans des conditions quasiment identiques pour la période d’imposition 2001-2005. La seule différence concerne les modalités d’entrée en vigueur puisque seraient concernés les matériels acquis ou fabriqués au cours de la période considérée, à l’exclusion des matériels en cours d’amortissement. Cette formulation répond au souci d’éviter tout effet d’aubaine.

Il s’agit, par le biais d’une mesure déjà connue, de soutenir les entreprises de première transformation du bois pour faire face, tant aux tensions sur le marché du bois à l’achat qu’à l’évolution de la demande à la vente. Compte tenu notamment de la demande de constructions en bois, responsables au plan environnemental, il importe de faire en sorte que nos entreprises réalisent les investissements nécessaires à l’extension de leurs capacités de production.

Le 21 novembre 2007, M. Michel Barnier, ministre de l'Agriculture et de la pêche, avait lancé les « Assises de la forêt », lors du Conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois. Partant du constat que la récolte commercialisée de bois stagne depuis vingt ans malgré une accélération de l’accroissement des forêts métropolitaines, il a appelé à un vrai changement d’échelle dans les réflexions, les actions et les investissements, tout en prêtant une plus grande attention tant à la biodiversité remarquable qu’à la biodiversité ordinaire. Le ministre a souhaité que soit mobilisé l'ensemble des acteurs de la filière forêt-bois pour « renforcer la production forestière en s'inscrivant dans une gestion durable, prenant en compte la biodiversité forestière et la gestion des risques ». Ces assises, co-pilotées avec le ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, avaient pour objectif de traduire concrètement certaines orientations du Grenelle et de faire des propositions d'actions à entreprendre, selon un calendrier à définir et en lien avec les plans d'actions du Grenelle.

Trois groupes de travail étaient chargés de faire des propositions opérationnelles permettant d'adapter la politique forestière aux nouveaux enjeux de la filière, à savoir : le climat, l’énergie et le développement économique ; la biodiversité et les risques ; la sylviculture, la certification et la gouvernance. Clôturées en janvier 2008, les assises de la forêt ont permis l'adoption le 16 janvier d'un plan d'actions de 20 mesures concrètes. Leur objectif : augmenter la production, tout en renforçant la gestion des risques et de la biodiversité. Parmi les mesures fiscales figuraient la compétitivité des scieries grâce à une aide aux investissements et le renforcement du dispositif d’encouragement fiscal à l’investissement DEFI travaux et contrat. Ces propositions sont donc reprises au travers de l’article 51 et du présent article du projet de loi, qui réactive la majoration d’amortissement dégressif. Cette mesure intervient alors que l’on constate un accroissement des importations de sciages en résineux pour le bois matériau. « Il existe donc un enjeu fort pour que l’accroissement de la demande en bois matériau et bois énergie se traduise par une offre supplémentaire adaptée en quantité et en qualité, qui limite la hausse des prix et les conflits d’usage sans aggraver le déficit de la balance commerciale » (9).

C’est ce à quoi tend cet article. Comme il doit être désormais d’usage, l’avantage proposé par le présent article est limité dans le temps, puisque seuls les matériels acquis ou fabriqués entre le 26 septembre 2008 et le 31 décembre 2011 seraient concernés. S’agissant d’un avantage en trésorerie, le coût à terme est très faible : à la dégressivité majorée font suite des reprises plus basses que celles qu’aurait permises le taux dégressif de droit commun. Quant au coût immédiat, il dépendra du volume des acquisitions, autrement dit de l’efficacité de l’incitation. Il est estimé à 2 millions d’euros en 2010 puis 3 millions d’euros en 2011 et 2012, le coût sur 2009 étant négligeable dès lors que seuls les matériels acquis entre le 26 septembre et le 31 décembre 2008 sont concernés. Une concentration des investissements sur la première année altérerait bien sûr cette répartition du coût sur les années considérées.

I.– LE SYSTÈME D’AMORTISSEMENT DÉGRESSIF DE L’ARTICLE 39 A-1
DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Aux termes du 1 du A de l’article 39 du code général des impôts, l’amortissement des biens d'équipement autres que les immeubles d'habitation, les chantiers et les locaux servant à l'exercice de la profession, acquis ou fabriqués par les entreprises industrielles, peut être calculé suivant un système d'amortissement dégressif, compte tenu de la durée d'amortissement en usage dans chaque nature d'industrie. Il est admis par doctrine que les entreprises commerciales possédant des immobilisations identiques à celles des entreprises industrielles puissent, dans les mêmes conditions que ces dernières, bénéficier de l'amortissement dégressif à raison de ces immobilisations (10).

Sont exclus du bénéfice de l'amortissement dégressif les biens déjà usagés au moment de leur acquisition par l'entreprise ainsi que ceux dont la durée normale d'utilisation est inférieure à trois ans. Il est admis cependant que les biens apportés dans le cadre d'une fusion ou opération assimilée placée sous le régime spécial des articles 210 A à 210 C du code général des impôts puissent être amortis selon le mode dégressif par la société bénéficiaire des apports.

Le point de départ de l'amortissement dégressif s'entend du premier jour du mois de l'acquisition ou de la construction de l'élément bénéficiant de ce régime. Pour les biens achetés, la date d'acquisition est celle à laquelle, l'accord ayant été réalisé avec le fournisseur sur la chose et sur le prix, l'entreprise en est, conformément aux principes généraux du droit, devenue propriétaire, même si la livraison et le règlement du prix en ont été effectués à une époque différente. Pour les biens construits par l'entreprise, la date à retenir est celle de l'achèvement de l'ensemble industriel ou de chaque élément ou groupe d'éléments ayant une unité propre et une affectation particulière permettant une mise en service séparée.

La première annuité dégressive, afférente à l'exercice au cours duquel est intervenue l'acquisition ou la fabrication de l'élément amortissable, est calculée en appliquant au prix de revient de ce bien le taux d'amortissement dégressif approprié. Cette annuité doit être réduite, le cas échéant, en fonction du rapport existant entre, d'une part, la durée de la période allant du premier jour du mois d'acquisition ou de la fabrication à la date de clôture de l'exercice et, d'autre part, la durée totale de l'exercice. À la clôture de chacun des exercices suivants, le montant de l'annuité d'amortissement est déterminé en appliquant le taux utilisé pour le calcul de la première annuité à la valeur résiduelle comptable de l'immobilisation.

Le taux de l’amortissement dégressif est obtenu en multipliant le taux d’amortissement linéaire par un coefficient fixé au second alinéa du 1 du A de l’article 39 précité, à savoir 1,25 lorsque la durée normale d’utilisation est de trois ou quatre ans, 1,75 lorsqu’elle est de cinq ou six ans et 2,25 lorsqu’elle est supérieure à six ans.

II.– L’INSTAURATION D’UNE MAJORATION DE 30 % POUR CERTAINS MATÉRIELS UTILISÉS PAR LES ENTREPRISES DE PREMIÈRE TRANSFORMATION DU BOIS

A.– LA MAJORATION TEMPORAIRE APPLICABLE À LA PÉRIODE 2001-2005

Comme indiqué précédemment, une première mesure de cette nature avait été adoptée dans la loi d’orientation sur la forêt afin de permettre la valorisation des bois récoltés et stockés après la tempête de décembre 1999. Cette majoration, prévue à l’article 71 de ladite loi insérant un article 39 AA quater dans le code général des impôts, concernait les matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers utilisés par les entreprises de la première transformation du bois pour la période 2001-2005. Concrètement, la majoration s’appliquait :

– s’agissant des entreprises passibles de l’impôt sur les sociétés, pour les annuités prises en compte pour la détermination des résultats imposables au titre des exercices clos trois mois avant l’entrée en vigueur de la loi, soit à compter du 13 avril 2001 et jusqu’au 31 décembre 2005 ;

– s’agissant des entreprises passibles de l’impôt sur le revenu, pour les annuités prises en compte pour la détermination des résultats imposables, au titre des exercices clos au cours des années 2001 à 2005.

La majoration était fixée à 30 %.

B.– LA MESURE PROPOSÉE

Le I du présent article modifie l’article 39 AA quater créé par l’article 71 de la loi d’orientation sur la forêt précité – devenu sans objet – pour lui substituer un dispositif quasiment identique. Le premier alinéa de l’article 39 AA quater modifié prévoit ainsi une majoration de 30 % pour les matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers par les entreprises de première transformation du bois. Le deuxième alinéa définit les entreprises éligibles et le troisième, fait nouveau, soumet le bénéfice de cette mesure aux règles des aides de minimis.

1.– Les entreprises concernées

Compte tenu de son positionnement dans le code général des impôts, la majoration de l’amortissement concerne les entreprises qui relèvent de l’impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux ou qui sont assujetties à l’impôt sur les sociétés.

Le premier alinéa de l’article 39 AA quater modifié vise « les entreprises de première transformation du bois ». Alors que dans le dispositif premier la définition du champ couvert par cette dénomination était précisé par l’instruction fiscale (instruction D-1-02, BOI n° 18 du 25 janvier 2002), le présent article propose de la codifier dans des termes identiques. Le deuxième alinéa de l’article 39 AA quater modifié énonce ainsi que ces entreprises s’entendent de celles « dont l’activité principale consiste à fabriquer à partir de grumes (11) des produits intermédiaires ».

Par rapport au dispositif antérieur, le champ des entreprises est inchangé et la condition d’activité principale reprise. À cet égard, l’instruction précitée à ses points 7 et 8, précisait que l'activité de fabrication de produits intermédiaires « est considérée comme exercée à titre principal lorsque le chiffre d'affaires réalisé au titre de cette activité représente au moins 50 % du chiffre d'affaires total de l'entreprise ». « Sont notamment concernées par le dispositif les entreprises de scierie dont plus de 50 % du chiffre d’affaires est réalisé au titre de la vente de bois sciés, tranchés, déroulés ou fraisés. » En 2006, le nombre de scieries en France s'élevait à 2 273, dont 924 aux bénéfices industriels et commerciaux et 1 349 à l’impôt sur les sociétés (12).

2.– Les matériels éligibles

Le premier alinéa de l’article 39 AA quater modifié vise les « matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers acquis ou fabriqués par les entreprises de la première transformation du bois ». Une fois encore, le report à l’instruction fiscale 4 D-1-02 précitée est éclairant puisqu’elle précise à son point 10 qu’il s’agit :

« - des matériels relatifs aux opérations de transformation de grumes aboutissant à la production de bois sciés, tranchés, déroulés, fraisés ;

– des matériels intervenant dans la fabrication de pâte à papier, de panneaux de fibres ou de particules ;

– des matériels de séchage, d’étuvage, de rabotage, et tout matériel servant à la préservation et à la présentation des sciages, à l’aboutage, au panneautage, au rainurage et au collage ;

– ainsi que tous les matériels susceptibles d’adapter les produits de la scierie à la demande des industries en aval ou servant aux opérations accessoires de valorisation de ces produits. »

La majoration du taux de l’amortissement dégressif s’applique aux matériels acquis ou fabriqués entre le 26 septembre 2008 et le 31 décembre 2011. Les matériels acquis ou fabriqués antérieurement ne sont donc pas dans le champ de la mesure. On rappelle encore une fois que l’article 71 de la loi d’orientation de la forêt s’appliquait aux matériels en cours d’amortissement selon le mode d’amortissement dégressif au titre des exercices clos au cours des années 2001 à 2005 (13). L’amortissement dégressif accéléré pourra donc être pratiqué, sous réserve de son inscription en comptabilité, pour les matériels acquis ou fabriqués au cours de la période considérée.

À noter que seuls les matériels qui peuvent être et sont, conformément au 1 du A de l’article 39, amortis selon le mode d’amortissement dégressif peuvent bien entendu bénéficier de la majoration. Il doit être précisé également que seuls les amortissements réellement pratiqués par l’entreprise pourront être admis en déduction comme l’avait prévu l’instruction précitée en son temps. À défaut d’inscription en comptabilité avant l’expiration du délai de déclaration, l’amortissement dégressif accéléré ne pourra être regardé comme ayant été réellement effectué et ne sera donc pas déductible.

3.– Modalités d’application de l’amortissement dégressif majoré

Le premier alinéa de l’article 39 AA quater modifié prévoit une majoration de 30 % du taux d’amortissement dégressif applicable. Le tableau ci-après donne par lecture directe le taux d’amortissement dégressif majoré compte tenu des coefficients actuellement en vigueur.

Durée d'utilisation

(années)

Taux d'amortissement linéaire (%)

Amortissement dégressif majoré

 

 

Coefficient

Taux (%)

3

33,33

1,25

54,17

4

25,00

1,25

40,63

5

20,00

1,75

45,50

6

16,67

1,75

37,92

6 2/3

15,00

2,25

43,88

8

12,50

2,25

36,56

10

10,00

2,25

29,25

 Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’emploi

 Exemple 1 :

Une scierie acquiert le 9 mai 2009 du matériel de sciage pour une valeur de 200 000 euros hors taxes. Cette entreprise clôture ses exercices sociaux le 31 décembre de chaque année. Ce matériel éligible à l’amortissement dégressif a une durée normale d’utilisation fixée à 6 ans 2/3.

Le taux d’amortissement dégressif majoré s’établit donc à 43,88 % et s’appliquera comme suit :

Exercice social clos en

Valeur nette comptable à l’ouverture de l’exercice

Annuité d'amortissement

Cumul des dotations

2009

200 000

58 507

58 507

2010

141 493

62 087

120 594

2011

79 406

34 843

155 437

2012

44 563

19 554

174 991

2013

25 009

10 974

185 965

2014

14 035

7 017

192 983

2015

7 017

7 799

200 000

 Exemple 2 :

Une entreprise de la première transformation du bois acquiert le 25 avril 2010 du matériel pour une valeur de 50 000 euros hors taxes. Cette entreprise clôture ses exercices sociaux le 12 février de chaque année. Ce matériel éligible à l’amortissement dégressif a une durée normale d’utilisation fixée à 5 ans.

Le taux d’amortissement dégressif majoré s’établit donc à 45,50 % et s’appliquera comme suit :

Exercice social clos en

Valeur nette comptable
au 1er janvier

Annuité d'amortissement

Cumul des dotations

2011

50 000

17 063

17 063

2012

32 937

14 986

32 049

2013

17 951

8 167

40216

2014

9 784

4 892

45 108

2015

4 892

4 892

50 000

4.– Une mesure conditionnée au respect des règles communautaires
relatives aux aides de minimis

Le présent article institue une aide d’État dont la compatibilité avec le droit communautaire suppose de respecter les dérogations attachées à leur interdiction. L'article 87 du traité instituant la Communauté européenne interdit les aides d'État qui risquent de fausser la concurrence entre les entreprises : « sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. »

Cependant, toute aide n’ayant pas un impact sensible sur les échanges et la concurrence entre les États membres, par mesure de simplification, la Commission a introduit une règle dite de minimis qui fixe un plafond d'aides en dessous duquel le paragraphe 1 de l'article 87 précité ne s’applique pas, l’aide n’ayant alors pas à être notifiée en vertu de l'article 88 du traité. Le règlement n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006, entré en application depuis le 1er janvier 2007, a relevé le niveau du plafond en disposant que le montant total des aides de minimis octroyées à une même entreprise ne peut excéder 200 000 euros sur une période de trois ans, contre 100 000 euros auparavant (14). Ce plafond s'applique quels que soient la forme et l'objectif des aides. Cette période de trois ans s’apprécie sur trois années comptabilisées de manière glissante. Sont comprises dans le calcul du plafond tant les exonérations d'impôts (converties en équivalent subventions) que toutes les subventions.

Bien qu’il n’eût pas été envisageable d’y soustraire l’avantage institué (avantage de trésorerie), le Rapporteur général souhaite rappeler à nouveau que la multiplication des dispositifs fiscaux auxquels la règle de minimis s'applique peut soulever des difficultés de mise en œuvre concrète et de suivi.

*

* *

La commission adopte l’article 7 sans modification.

*

* *

Article additionnel après l’article 7

Plafonnement du montant des indemnités de départ et de licenciement déductibles du bénéfice imposable à six fois le plafond annuel
de la sécurité sociale

La commission est saisie de trois amendements pouvant être soumis à une discussion commune, visant à limiter l’avantage fiscal associé aux rémunérations de type « parachute doré ». Ces amendements sont respectivement présentés par MM.  Bouvard, Migaud et Cahuzac.

M. Michel Bouvard. La commission a déjà adopté à plusieurs reprises cet amendement qui vise à retrancher de l’assiette de l’impôt sur les sociétés les montants des rémunérations différées mieux connues sous le nom de « parachutes dorés ». Il ne s’agit pas de l’interdiction de verser ces rémunérations à des dirigeants qui auraient failli – une telle disposition n’a pas sa place dans une loi de finances – mais de fixer un plafond de déductibilité à l’impôt sur les sociétés.

M. le président Didier Migaud. J’ai repris quant à moi mon amendement de l’année dernière. Le plafond d’un million proposé par M. Bouvard me paraît trop élevé, je propose de le fixer à six fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit environ 200 000 euros, tandis que M. Cahuzac propose 100 000 euros.

En tout état de cause, il n’est pas légitime que l’on puisse ne pas soumettre ces rémunérations à l’impôt sur les sociétés au-delà d’un certain montant. Les entreprises doivent assumer ce coût.

M. le rapporteur général. Le montant d’un million avait été fixé un peu arbitrairement. L’imposition à l’IR se fait à partir de six fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Ne serait-il pas logique que le plafond soit le même pour l’assujettissement à l’IR et pour la déductibilité à l’IS ? C’est une question que je livre à votre réflexion.

M. Jérôme Cahuzac. Nous sommes tous d’accord : il s’agit d’un engagement présidentiel maintes fois réitéré. Notre assemblée a voté hier un texte mobilisant des sommes considérables. Par les temps qui courent, il n’est pas interdit de tenir compte de la sensibilité de l’opinion ! Si un chef d’entreprise obtient des avantages de l’assemblée générale lors de son départ, au nom de quoi fixerions-nous un plafond en deçà duquel la collectivité contribue à leur financement ? Je comprends le souhait du président Migaud de ne retenir qu’un seul chiffre de référence, mais l’IR et l’IS n’obéissent pas à la même logique. Si l’on veut être cohérent, c’est donc au premier euro qu’il faut fiscaliser et socialiser ces avantages.

M. le président Didier Migaud. Je suis d’accord, mais vous n’avez pas déposé d’amendement en ce sens.

M. Jérôme Cahuzac. La question de principe mérite cependant d’être posée à la commission.

M. Michel Bouvard. Nous pourrions nous mettre d’accord sur le seuil de six fois le plafond annuel de la sécurité sociale que propose Didier Migaud. Le seuil d’un million, fixé de manière empirique, ne correspondait à aucun repère particulier. Je me rallie donc à l’amendement du président de la commission.

M. Jérôme Chartier. S’agit-il dans votre amendement, M. Bouvard, de rémunérations chargées ou non chargées ?

Mme Arlette Grosskost. Oui, à ce niveau d’indemnités, il y a des charges sociales.

M. Jérôme Chartier. La question se pose aussi de savoir à compter de quel montant des charges sociales sont dues. Le contexte du débat sur les parachutes dorés a complètement changé depuis que le Président de la République a dit au MEDEF que cela ne pouvait plus continuer. Notre commission a donc un message politique à envoyer. Si nous adoptons un amendement fiscalisant au premier euro, nous ferons pression sur le MEDEF, qui doit faire des propositions au Président de la République.

M. François Goulard. Je suis d’accord sur le principe, mais le seuil doit être relativement élevé – les mesures draconiennes risquant de provoquer des détournements via d’autres pays. Cela n’enlève rien à l’intérêt de la mesure, qui a indéniablement un aspect moral, mais ne tombons pas dans l’excès !

Mme Arlette Grosskost. Peut-on rappeler ce que recouvrent les « rémunérations différées visées aux articles L. 225-42-1 et L. 225-90-1 du code de commerce » ? L’exposé sommaire rappelle que « le code général des impôts contient les éléments constitutifs de cette équité élémentaire » et que l’administration fiscale a déjà la possibilité de « recadrer » les rémunérations exagérées. Il faut dire exactement ce que comprend cette rémunération. Si elle comporte une partie variable en fonction de la performance, ce n’est pas un parachute doré ! Veillons donc à bien encadrer la définition.

M. Jean-Pierre Gorges. Nous avons une occasion unique de sortir du débat sur les parachutes dorés. Nos concitoyens ont le sentiment que ce sont eux qui financent ces gros salaires. Quand tout va bien et que les actionnaires décident de donner beaucoup d’argent à un dirigeant, c’est leur responsabilité – à condition que cela soit leur argent : la loi n’a pas à interférer là-dedans. En revanche, je ne vois pas pourquoi la société payerait un parachute doré pour quelqu’un qui a failli à sa mission. Je propose donc de régler définitivement le problème en supprimant toute déduction fiscale pour les parachutes dorés.

M. le rapporteur général. L’article 80 duodecies 3° du code général des impôts dispose que la fraction des indemnités de licenciement, régime applicable aux « parachutes dorés », versées en-dehors du cadre d’un plan de sauvegarde est exonérée dès lors qu’elle n’excède pas deux fois le montant de la rémunération annuelle brute, ou encore 50 % du montant de l’indemnité, dès lors que l’on est dans la limite de six fois le plafond de la sécurité sociale. Au-delà, ces indemnités sont soumises à l’IR. Si une fraction ne l’est pas, c’est pour réparer le préjudice de la perte d’emploi. Il importe donc de conserver une certaine cohérence. Les cotisations sociales obéissent à un régime similaire. Nous aurions tout intérêt à harmoniser les seuils.

Que le dirigeant qui s’en va ait ou non réussi dans sa mission, on peut admettre qu’une fraction de son indemnité est liée à la perte d’emploi. Je ne suis donc pas favorable à une fiscalisation au premier euro, qui créerait une distorsion par rapport au régime général.

Je vous suggère d’adopter l’amendement du président. Nous aurions ainsi au moins une cohérence entre l’IS et l’IR.

M. le président Didier Migaud. Je me souviens avoir défendu ce dispositif lorsque j’étais rapporteur général. Il faudrait vérifier que cet article du code général des impôts et le code de commerce donnent bien la même définition des rémunérations différées.

M. le rapporteur général. Le code de commerce fait mention « des éléments de rémunération, des indemnités ou des avantages dus ou susceptibles d’être dus à raison de la cessation ou du changement de fonction ».

M. François Goulard. Les parachutes dorés ne sont pas des indemnités de rupture de contrat conventionnelles – qui sont courantes dans la vie des entreprises – mais des dispositions prévues ab initio. Elles n’ont pas de caractère indemnitaire, mais constituent de fait une quasi-indemnité. L’analyse du rapporteur général est juste : il faut reconnaître la légitimité d’une indemnité en cas de rupture, comme pour n’importe quel salarié. Simplement, il faut en déterminer le quantum. Ne nous référons pas pour autant aux 45 millions qui ont été admis récemment en matière de préjudice moral !

M. le président Didier Migaud. Nous pourrions donc nous retrouver sur mon amendement, à savoir un plafond de six fois celui de la sécurité sociale.

M. Charles de Courson. Par une bizarrerie de notre droit, nous avons maintenant des mandataires sociaux en suspension de contrat de travail. L’amendement du président a ici encore l’avantage de la cohérence - car si vous n’avez pas de parachute doré en tant que mandataire social, vous retombez dans votre contrat de travail : on vous licencie et vous bénéficiez alors du dispositif fiscal existant.

M. le président Didier Migaud. Pour information, six fois le plafond annuel de la sécurité sociale équivaut à 199 656 euros en 2008.

M. Jérôme Chartier. Il faut savoir que le rapport de la mission d’information commune sur les exonérations de cotisations sociales propose une contribution de solidarité sur les niches sociales, dont les rémunérations différées. Cette réflexion me paraît totalement cohérente avec ce que nous sommes en train de faire : aux yeux des Français, il s’agit d’un seul et même sujet politique.

M. le président Didier Migaud. Six fois le plafond de la sécurité sociale, cela reste une échelle acceptable. Je pense donc que la commission peut adopter cet amendement de compromis.

M. le rapporteur général. C’est en effet ce que je propose.

MM. Bouvard et Cahuzac retirent leurs amendements pour cosigner celui du président Migaud, que la commission adopte (amendement n° I-17).

*

* *

Après l’article 7 :

La commission est ensuite saisie d’un amendement de M. de Courson tendant à permettre aux PME d’obtenir immédiatement le remboursement des créances  « crédit d’impôt recherche » qu’elles détiennent.

M. Charles de Courson. Une entreprise en déficit ne peut imputer l’excédent de crédit d’impôt recherche (CIR) sur son IS : elle doit attendre trois ans pour se le faire rembourser. Je propose qu’elle puisse le faire immédiatement.

M. le rapporteur général. Cet amendement est intéressant, mais son coût est estimé à près de 600 millions. Même si c’est une estimation haute, il reste donc hors de portée.

M. François Goulard. L’estimation me paraît en effet très haute ! Mais compte tenu de la récente augmentation du crédit d’impôt recherche, mieux vaut garder cette bonne idée pour plus tard.

M. de Courson retire l’amendement.

La commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Bouvard tendant à accroître la prise en compte des dépenses de veille technologique dans l’assiette du CIR, qui est retiré après avis défavorable du rapporteur général.

M. de Courson présente un amendement tendant à étendre le champ d’application du CIR aux dépenses exposées pour les titres de propriété intellectuelle autres que les brevets – marques, dessins et modèles, droits d’auteurs et droits voisins.

M. Charles de Courson. Les titres de propriété intellectuelle permettent aux PME de valoriser leurs innovations et de conquérir de nouveaux marchés, notamment à l’export. Or elles ne déposent aujourd’hui, selon l’INPI, que 13 % des brevets.

Après avis défavorable du rapporteur général, M. de Courson retire l’amendement.

La commission examine ensuite un amendement du président Migaud tendant à moduler l’IS en fonction de la destination des bénéfices réalisés.

M. le président Didier Migaud. Ce dispositif qui existe dans plusieurs pays étrangers permet d’encourager le réinvestissement des bénéfices dans l’entreprise.

M. le rapporteur général. Nous avons créé ce dispositif en 1997 et l’avons supprimé en 2001 du fait de sa complexité. Il a existé pendant un temps en Allemagne, où il a été supprimé pour la même raison.

M. Charles de Courson. En théorie micro-économique, il n’existe aucun fondement à une différenciation du taux entre les bénéfices mis en réserve et ceux qui sont distribués. Les entreprises peuvent en effet se trouver dans des situations très différentes ; leurs décisions ne dépendent pas seulement de la fiscalité, mais aussi de leur stratégie. Se pose également un problème technique : au sein d’un groupe, certaines entreprises ont besoin de distribuer, d’autres non.

Cette idée était en fait une idée américaine, imposée à l’Allemagne de l’ouest en 1949 pour lutter contre la concentration économique.

La commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite un amendement du président Migaud tendant à soutenir les PME à l’exportation par une réduction de l’IS.

M. le rapporteur général. Défavorable, pour les mêmes raisons que l’an dernier.

M. le président Didier Migaud. La question se pose pourtant avec encore plus d’acuité.

M. le rapporteur général. L’effet sur l’IS acquitté serait limité – de l’ordre de 2%.

M. le président Didier Migaud. On n’a pas toujours estimé qu’une réduction de 2 % de l’IS était insignifiante…

La commission rejette l’amendement.

La commission est saisie d’un amendement de M. de Courson. tendant à instaurer un mécanisme optionnel de déduction temporaire des pertes des filiales détenues à plus de 75 % et des établissements stables situés hors de France, avec réintégration ultérieure des profits.

M. Charles de Courson. Mon amendement vise à permettre la prise en compte des pertes subies par les entreprises souhaitant s’implanter ou développer leur activité hors de nos frontières. Ce mécanisme est plus simple que le dispositif de provision pour implantation à l’étranger, supprimé en 2003.

M. le rapporteur général. L’idée est intéressante, mais cet amendement soulève quelques problèmes. Le seuil de 75 %, par exemple, devrait être relevé à 95 %.

M. le président Didier Migaud. Sans doute vaudrait-il mieux retirer l’amendement et le déposer à nouveau dans le cadre de l’article 88.

M. Charles de Courson. Je retire donc mon amendement.

La commission est saisie d’un amendement de M. de Courson tendant à majorer l’impôt sur les sociétés payé par les compagnies pétrolières et d’un amendement de M. Cahuzac ayant le même objet.

M. Charles de Courson. De septembre 2003 à septembre 2008, les prix des carburants ont augmenté de 53,5 % et, selon les données détaillées de l’INSEE, les dépenses totales en carburant et en fioul domestique sont passées de 31 milliards d’euros en 2003 à 40 milliards d’euros en 2006. Par ailleurs, les compagnies pétrolières ont très largement profité de l’augmentation du nouveau choc pétrolier puisque leurs bénéfices ont plus que doublé en cinq ans.

En outre, une large part de ces bénéfices est payée par les ménages des grands pays consommateurs tels que la France.

Enfin, dans ce contexte exceptionnel, les compagnies pétrolières n’affectent que la moitié de leur flux de trésorerie d’exploitation aux investissements et les montants consacrés aux énergies renouvelables représentent une part infime des profits. En réalité, la croissance des bénéfices a surtout permis de procéder à des opérations massives de rachat et de destruction d’actions propres pour soutenir le cours du titre.

Cette situation, qui affecte considérablement le pouvoir d’achat des ménages, appelle un rééquilibrage. D’où mon amendement.

Répondant au souci du développement, le présent amendement incite donc les compagnies pétrolières à contribuer aux investissements qui permettront au consommateur de diminuer son usage de pétrole.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement, car il est prévu de reconduire en 2009 le dispositif adopté l’an dernier qui taxe les provisions pour hausse de prix des sociétés pétrolières pour une recette de près de 170 millions d’euros, destinée à alimenter l’aide à la cuve. Ce dispositif consiste à taxer à 25 % la fraction de la provision pour hausse de prix qui dépasse un plafond de 15 millions. Sur ce stock de provision, qui ne devrait guère changer, s’appliquera donc une deuxième taxe de 25 %, ce qui se traduira par une imposition totale de 50 %. Il me semble difficile d’aller au-delà.

M. Charles de Courson. Les profits pétroliers sont faits sur les lieux de production et la question est de savoir à quoi ils servent à l’échelle macroéconomique. Si, faute d’investissements à la hauteur de ces profits, ces derniers servent essentiellement à racheter des actions pour faire monter les cours, cela profite plus aux actionnaires qu’à l’intérêt collectif. Il conviendrait donc de trouver un dispositif incitant les compagnies pétrolières à investir leurs profits.

Quoi qu’il en soit, étant donné l’avis défavorable du rapporteur général, je retire mon amendement.

La commission rejette l’amendement de M. Cahuzac.

Elle rejette également, après avis défavorable du rapporteur général, un amendement de M. Charles de Courson tendant à instaurer une taxe additionnelle à la taxe exceptionnelle mise à la charge des entreprises pétrolières, le produit de cette taxe devant participer au désendettement de l’État.

*

* *

Article additionnel après l’article 7

Élargissement de la réduction d’impôt pour dons aux sociétés ayant pour activité de représenter la France aux expositions universelles

La commission est saisie d’un amendement de M. Vigier tendant à rendre éligibles à une réduction de l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés égale à 60 % de leur montant les versements effectués par les entreprises à des sociétés dont l’État est l’actionnaire unique et ayant pour activité la représentation de la France aux expositions universelles.

M. Philippe Vigier. Le fisc estime qu’il y a une contrepartie à l’argent versé par les entreprises françaises à la Compagnie française pour l’exposition de Shangai 2010, et donc que lesdits versements ne sont pas déductibles. Bien qu’il semble qu’une lettre récente du ministre du budget ait partiellement tranché la question de cette réduction d’impôt, il serait préférable de fixer cette décision par une disposition législative, afin de nous assurer durablement que les entreprises seront incitées à soutenir financièrement la présence française aux expositions universelles. De tels versements doivent donc être considérés comme des dons.

M. le rapporteur général. Dans le passé, la présence française aux expositions universelles était financée par des subventions. Par ailleurs, notre commission souhaite éviter de substituer de la dépense fiscale à de la dépense budgétaire.

M. Philippe Vigier. En l’espèce, ce dispositif est plus économique.

M. le rapporteur général. Soit.

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-18).

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* *

Article additionnel après l’article 7

Élargissement du crédit d’impôt « prospective commerciale »
aux micro-entreprises

La commission adopte, après avis favorable du rapporteur général, un amendement de M. de Courson tendant à faire bénéficier les micro-entreprises du crédit d’impôt accordé aux petites et moyennes entreprises à hauteur de 50 % de leurs dépenses de prospection commerciale destinées à favoriser l’exportation de biens, de services et de marchandises au sein comme à l’extérieur de l’espace économique européen (amendement n° I-19).

*

* *

Après l’article 7 :

La commission rejette, après avis défavorable du rapporteur général, un amendement de M. Brard tendant à l’élaboration d’un rapport sur l’impact du régime du bénéfice mondial consolidé.

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* *

Article 8

Ajustement des tarifs de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers

Texte du projet de loi :

I.– Le tableau figurant au 1 du I de l’article 284 ter du code des douanes est remplacé par le tableau suivant :

Catégorie de véhicules

Poids total autorisé en charge ou poids total roulant autorisé

(en tonnes)

Tarifs par trimestre

(en euros)

Égal
ou
supérieur
à

Inférieur
à

Suspension pneumatique
de l’(des) essieu(x) moteur(s)

Autres systèmes de
suspension
de l’(des) essieu(x) moteur(s)

I.– Véhicules automobiles porteurs :

       

a) à deux essieux

12

 

31

69

b) à trois essieux

12

 

56

87

c) à quatre essieux et plus

12

27

37

57

 

27

 

91

135

II.– Véhicules articulés composés d’un tracteur et d’une semi-remorque :

       

a) semi-remorque à un essieu

12

20

4

8

 

20

 

44

77

b) semi-remorque à deux essieux

12

27

29

43

 

27

33

84

117

 

33

39

117

177

 

39

 

157

233

c) semi-remorque à trois essieux et plus

12

38

93

129

 

38

 

129

175

III.– Remorques :

16

 

30

30

II.– Le I s’applique à compter du 1er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin d’alléger les coûts fixes des entreprises du secteur du transport routier de marchandises, il est proposé d’aligner les tarifs de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (« taxe à l’essieu ») sur les taux minima prévus à l’annexe I de la directive 1999/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures, modifiée par la directive 2006/38/CE du 17 mai 2006.

L’alignement sur les minima communautaires de taxation des poids lourds constituera en outre une simplification de la structure tarifaire des barèmes de la taxe.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’ajuster les tarifs de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (dite « taxe à l’essieu ») sur les taux minima prévus à l’annexe I de la directive 1999/96/CDE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures.

I.– LA « TAXE À L’ESSIEU »

Codifiée aux articles 284 bis à 284 sexies bis du code des douanes par le décret n° 72-357 du 28 avril 1972, la « taxe à l’essieu » a été créée par l’article 16 de la loi de finances pour 1968 (n° 67-1114 du 21 décembre 1967) pour compenser les dépenses supplémentaires d'entretien et de renforcement de la voirie occasionnées par la circulation de certains véhicules de fort tonnage. Le produit de cette taxe, qui n’est pas répercutée sur les factures, s’est élevé, en 2007, à 221,8 millions d’euros (pour 91 264 redevables).

A.– L’ASSIETTE DE LA TAXE

La taxe à l’essieu frappe les véhicules circulant sur la voie publique, à l’exclusion des véhicules conçus pour le transport de personnes. Depuis l’aménagement de la taxe par l’article 87 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, transposant les dispositions de la directive 25/89/CEE du 25 octobre 1993, la taxe frappe désormais tous les véhicules de transport de marchandises par route d’un PTAC (poids total autorisé en charge) égal ou supérieur à 12 tonnes et toutes les remorques d’un poids égal ou supérieur à 16 tonnes.

Le décret n° 70-1285 modifié du 23 décembre 1970 liste les véhicules exonérés de la taxe, parmi lesquels les engins spéciaux, les véhicules et matériels agricoles et les véhicules militaires (y compris ceux des sapeurs-pompiers).

Enfin, des nombreux accords bilatéraux ont été conclus afin que les véhicules immatriculés dans les pays signataires soient exonérés de la taxe à l’essieu en France et les véhicules français exonérés des taxes équivalentes en vigueur dans ces pays.

B.– LES TARIFS ET LA LIQUIDATION DE LA TAXE

Depuis 1999, les véhicules dont les essieux moteurs sont équipés d’une suspension pneumatique ou reconnue comme équivalente bénéficient d’une grille tarifaire plus favorable compte tenu de leur plus grande innocuité pour le revêtement des routes. En revanche, les tarifs applicables aux véhicules équipés d’un autre type de suspension sont majorés de 30,49 euros à 76,22 euros par trimestre.

Les tarifs de la taxe s’établissent comme suit :

Catégorie de véhicules

PTAC ou poids total roulant autorisé
(en tonnes)

Tarifs par trimestre
(en euros)

Tarifs par jour

(en euros)

Égal ou supérieur à

Ou inférieur à

Suspension pneumatique

Autres système de suspension

Suspension pneumatique

Autres système de suspension

1. Véhicules automobiles porteurs

           
             

– à deux essieux

12

18

68,60

99,09

2,74

3,96

 

18

 

91,47

137,20

3,66

5,49

– à trois essieux

12

 

68,60

99,09

2,74

3,96

 

12

27

68,60

99,09

2,74

3,96

– à quatre essieux

27

 

91,47

135,68

3,66

5,43

II.– Véhicules articulés composés d’un tracteur et d’une semi-remorque

           
             

– semi-remorque à un essieu

12

20

94,52

131,11

3,78

5,24

 

20

27

144,83

176,84

5,79

7,07

 

27

 

221,05

251,54

8,84

10,06

– semi-remorque à deux essieux

12

27

94,52

131,11

3,78

5,24

 

27

33

117,39

163,12

4,70

6,52

 

33

39

144,83

193,61

5,79

7,74

 

39

 

158,55

234,77

6,34

9,39

– semi remorque à trois essieux

12

27

94,52

131,11

3,78

5,24

 

27

38

117,39

163,12

4,70

6,52

 

39

 

131,11

176,84

5,24

7,07

III.– Remorques (quel que soit le nombre d’essieux)

16

 

-

68,60

-

2,74

Le barème de la taxe, particulièrement complexe en lui-même, a encore été complexifié par l’entrée en vigueur de l’euro, qui a substitué à des tarifs entiers des tarifs à deux décimales.

C.– LES OBLIGATIONS DES REDEVABLES

Avant de mettre en circulation un véhicule imposable, le redevable de la taxe doit souscrire une déclaration auprès du bureau de douane compétent dans le ressort duquel est situé son domicile, son siège social ou son exploitation.

En application de l’article 284 bis A du code des douanes, le paiement de la taxe incombe au propriétaire du véhicule imposable. Toutefois, lorsque le véhicule fait l’objet soit d’un contrat de crédit-bail, soit d’un contrat de location de deux ans ou plus, le locataire du véhicule est redevable de la taxe en lieu et place du propriétaire.

La taxe est payable le premier jour de chaque trimestre civil, c'est-à-dire les 1er janvier, 1er avril, 1er juillet et 1er octobre. Toute somme non réglée dans le délai de deux mois suivant la date d’exigibilité donne lieu à l’application d’une majoration de 10 %. La taxe est recouvrée et contrôlée selon les règles applicables en matière douanière (article 284 quater du code des douanes).

II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le I du présent article a pour objet d’ajuster les tarifs figurant dans le tableau du 1 du I de l’article 284 ter du code des douanes sur les taux minima prévus à l’annexe I de la directive 1999/96/CDE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures.

Ces tarifs s’établissent désormais comme suit :

Catégorie de véhicules

Poids total autorisé en charge ou poids roulant autorisé (en tonnes)

Tarif par trimestre (en euros)

Égal
ou
supérieur à

Inférieur
à

Suspension pneumatique des essieux moteurs

Autres systèmes de suspension des essieux moteurs

I.– Véhicules automobiles porteurs :

       

– à deux essieux

12

 

31

69

– à trois essieux

12

 

56

87

– à quatre essieux et plus

12

27

37

57

 

27

 

91

135

II.– Véhicules articulés composés d’un tracteur et d’une semi-remorque

       

– semi-remorque à un essieu

12

20

4

8

 

20

 

44

77

– semi-remorque à deux essieux

12

27

29

43

 

27

33

84

117

 

33

39

117

177

 

39

 

157

233

– semi-remorque à trois essieux et plus

12

38

93

129

 

38

 

129

175

III.– Remorques

16

 

30

30

L’alignement des tarifs n’emporte pas les mêmes conséquences favorables pour l’ensemble des véhicules, l’alignement étant d’autant plus favorable que le véhicule est léger. Ainsi, s’agissant des véhicules automobiles porteurs à quatre essieux et plus d’un poids égal ou supérieur à 27 tonnes, le tarif de la taxe est quasiment inchangé, passant de 91,47 euros par trimestre actuellement à 91 euros pour les véhicules équipés d’une suspension pneumatique des essieux moteurs et de 135,68 à 134 euros pour les autres.

De même, s’agissant des véhicules articulés composés d’un tracteur et d’une semi-remorque, le tarif de la taxe diminue fortement pour les semi-remorques à un seul essieu, s’établissant désormais à 4 euros et 44 euros pour les véhicules équipés d’une suspension pneumatique des essieux moteurs selon le PTAC (contre 99,52 euros, 144,83 euros et 221,05 euros actuellement selon le PTAC). De même pour les véhicules équipés d’un autre système de suspension. Pour les semi-remorques à deux ou trois essieux et plus, le tarif de la taxe est, certes, réduit, mais dans des proportions moins importantes, surtout pour celles d’un PTAC élevé qui sont à l’origine des dommages les plus importants subis par le revêtement routier.

Enfin, le tarif est diminué de plus de la moitié pour les remorques puisqu’il sera désormais fixé à 30 euros, quel que soit le système de suspension, contre 68,60 euros actuellement.

Non seulement le présent article réduit, dans des proportions plus ou moins importantes, les tarifs de la taxe, mais il simplifie également le barème de celle-ci en diminuant le nombre de tarifs applicables et en supprimant les décimales. Par ailleurs, les tarifs journaliers sont formellement supprimés, même s’ils continuent à être applicables sur la base des nouveaux tarifs, dans les conditions prévues par le troisième alinéa du 1 du I de l’article 284 ter du code des douanes.

Le coût de l’alignement des tarifs de la « taxe à l’essieu » sur les minima communautaires, applicable à compter du 1er janvier 2009, s’élèvera à 50 millions d’euros.

*

* *

La commission rejette, après avis défavorable du rapporteur général, un amendement de M. Brard tendant à supprimer l’article 8, au motif que cet article serait en contradiction avec les objectifs du Grenelle de l’environnement

La commission adopte l’article 8  sans modification.

*

* *

Après l’article 8 :

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette deux amendements identiques de M. Cahuzac et de M. Brard tendant à supprimer l’article 1er du code général des impôt, qui pose le principe du plafonnement des impositions directes.

Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur général, deux amendements de M. Cahuzac, le premier ayant pour objet d’empêcher que l’application du bouclier fiscal ne puisse réduire l’ISF dû par le contribuable en dessous d’une cotisation minimale calculée pour chaque tranche d’imposition du patrimoine, le second tendant à abroger l’article 1649-0 du code général des impôts, qui définit les modalités d’application du bouclier fiscal.

Puis, elle rejette, après avis défavorable du rapporteur général, un amendement de M. Brard tendant à plafonner à 5 000 euros par an le montant du droit à restitution résultant du bouclier fiscal.

La commission est saisie d’un amendement de M. Migaud tendant à majorer le revenu retenu pour l’application du bouclier fiscal, des déficits liés au bénéfice des dispositifs « Malraux », des monuments historiques et des meublés professionnels au-delà du seuil de 10 700 euros.

M. le président Didier Migaud. L’argument avancé pour justifier le bouclier fiscal et selon lequel l’impôt ne devrait pas dépasser 50 % du revenu d’un contribuable perd de sa force si l’on s’avise que le bouclier fiscal s’applique sur un revenu dont sont déjà déduits les bénéfices de plusieurs niches fiscales existantes. Mon amendement tend donc à l’appliquer sur la base du revenu réel.

M. le rapporteur général. Je suis tout à fait favorable au principe de cet amendement. Toutefois, étant donné que ces dispositifs, qui contribuent à créer un double avantage comme vous venez de le décrire, seront plafonnés dans la deuxième partie du projet de loi de finances, et afin d’éviter une rétroactivité de cette mesure sur les revenus de 2007, il me semblerait préférable d’adopter cet amendement lors de l’examen de la deuxième partie.

M. le président Didier Migaud. Cette mesure est de justice fiscale, et je crois utile que nous ouvrions ce débat dès la première partie. Je ne suis pas opposé, cependant, à ce qu’elle ne s’applique qu’à partir des revenus de 2008.

M. Gérard Bapt. L’amendement de M. le président Didier Migaud ayant pour objet de corriger une anomalie, il serait légitime que la mesure proposée s’applique aux impôts dûs dès 2008. Les électeurs ont des attentes vis-à-vis de leurs élus et il est possible que, comme il l’a fait pour le financement du RSA, le Président de la République tranche dans le sens d’une plus grande participation de tous face à l’épreuve sociale qui s’annonce.

M. Charles de Courson. Je suis tout à fait d’accord sur le principe mais il faudrait s’assurer que l’amendement traite tous les cas de figure.

M. le président Didier Migaud. A priori, mon amendement est complet, mais je le retire et je le représenterai dans le cadre de l’article 88. En tous les cas, je constate que son principe recueille un large assentiment.

La commission examine un amendement de M.  Cahuzac tendant, pour le calcul du bouclier fiscal, à intégrer dans les revenus pris en compte les contrats d’assurance-vie, qu’ils soient en euros ou en unités de compte.

M. le rapporteur général. Les contrats multi-support sont assimilés à des contrats en unité de compte, y compris pour leur compartiment en euros, ce qui génère des comportements d’optimisation fiscale et pose question. En l’état, l’amendement intègre la totalité des revenus des contrats multi-supports, et ne peut donc être accepté, mais l’intention d’équité fiscale est intéressante.

M. Jérôme Cahuzac. Je retire l’amendement et le redéposerai dans le cadre de l’article 88.

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement deux amendements : l’un de M. Cahuzac visant à alimenter le Fonds de réserve des retraites, insuffisamment doté, avec le produit de la taxation des plus-values tirées des stock-options ; l’autre de M. Le Fur allongeant le délai pendant lequel la revente d’immeubles acquis par des marchands de biens est exonérée de droits d’enregistrement.

La commission est saisie successivement de deux amendements de M. de Courson visant à moraliser les pratiques s’agissant des stock-options. Le premier interdit aux mandataires sociaux de lever leurs options tant qu’ils sont en fonction et abaisse le seuil au-delà duquel les plus-values d’acquisition sont taxées à 40 % ; le second porte seulement sur le seuil. Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les deux amendements.

Elle examine ensuite un amendement de M.  Cahuzac visant à abroger, pour les contribuables assujettis à l’ISF, l’abattement de 75 % dont bénéficient, sous réserve d’une durée de détention de six ans, les salariés et dirigeants sur les actions de leur société.

M. Charles de Courson. Si l’on veut favoriser l’investissement dans les PME, il faut permettre aux entrepreneurs d’investir dans la leur !

M. Jérôme Cahuzac. C’est une façon de se verser à soi-même l’impôt que l’on doit.

M. Jérôme Chartier. Il s’agit, par cet amendement, de mettre en cause l’amendement Tardy qui a été adopté l’an dernier. Or sans le vote de cet amendement, les choses auraient moins bien fonctionné.

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette cet amendement.

Le rapporteur général ayant émis un avis défavorable, la commission rejette un amendement de M.  Cahuzac visant à supprimer l’indexation automatique dont l’impôt de solidarité sur la fortune fait l’objet.

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette un amendement de M.  Cahuzac tendant à abaisser le seuil au-delà duquel les contrats d’assurance-vie font l’objet d’une taxation au titre des successions.

*

* *

Article 9

Aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

Texte du projet de loi :

I.– L’article 266 sexies du code des douanes est ainsi modifié :

1° Le 1 du I est ainsi modifié :

a) Les mots : « de stockage » sont remplacés par les mots : « d’élimination par stockage ou par incinération » ;

b) Les mots : « fait transférer des déchets industriels spéciaux vers un autre État en application du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne » sont remplacés par les mots : « fait transférer des déchets vers un autre État en application du règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets » ;

2° Le a du 4 du I est ainsi rédigé : « Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, livre pour la première fois sur le marché intérieur ou utilise pour la première fois des lubrifiants susceptibles de produire des huiles usagées ; » ;

3° Le b du 4 du I est ainsi rédigé : « Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, utilise des huiles et des préparations lubrifiantes, autres que celles mentionnées au a, produisant des huiles usagées dont le rejet dans le milieu naturel est interdit » ;

4° Le c du 4 du I est ainsi rédigé : « Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, utilise des huiles et des préparations lubrifiantes à usage perdu, autres que celles mentionnées aux a et b, correspondant aux catégories suivantes (Europalub/CPL) : huiles pour moteur deux-temps (1C/D.dt), graisses utilisées en système ouvert (3A1/J1 et 3A2/J2), huiles pour scies à chaînes (6B/B2), huiles de démoulage/décoffrage (6C/K.4a) ; » ;

5° Le 5 du I est ainsi rédigé : « Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, livre pour la première fois sur le marché intérieur ou utilise pour la première fois des préparations pour lessives, y compris des préparations auxiliaires de lavage, ou des produits adoucissants ou assouplissants pour le linge relevant respectivement des rubriques 34022090, 34029090 et 38091010 à 38099100 du tarif douanier ; » ;

6° Le a du 6 du I est ainsi rédigé : « Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, livre pour la première fois sur le marché intérieur des matériaux d’extraction de toutes origines se présentant naturellement sous la forme de grains ou obtenus à partir de roches concassées ou fractionnées, dont la plus grande dimension est inférieure ou égale à 125 millimètres et dont les caractéristiques et usages sont fixés par décret ; » ;

7° Le b du 6 du I est ainsi rédigé : « Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, utilise pour la première fois des matériaux mentionnés au a ; » ;

8° Dans le 1 bis du II, après le mot : « déchets », les mots : « industriels spéciaux » sont supprimés.

II.– L’article 266 septies du code des douanes est ainsi modifié :

1° Dans le 1 bis, après le mot : « déchets », les mots : « industriels spéciaux » sont supprimés et les mots : « (CEE) n° 259/93 du Conseil du 1er février 1993, précité » sont remplacés par les mots : « (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets ou, à défaut de document de suivi, à la date de sortie du territoire » ;

2° Dans le 2 sont ajoutés les mots : « ainsi que de poussières totales en suspension » ;

3° Le a du 4 est ainsi rédigé : « La première livraison ou la première utilisation des lubrifiants mentionnés au a du 4 du I de l’article 266 sexies ; » ;

4° Le 5 est ainsi rédigé : « La première livraison ou la première utilisation des préparations ou produits mentionnés au 5 du I de l’article 266 sexies ; » ;

5° Le a du 6 est ainsi rédigé : « La première livraison des matériaux d’extraction mentionnés au a du 6 du I de l’article 266 sexies ; » ;

6° Le b du 6 est ainsi rédigé : « La première utilisation de ces matériaux ; ».

III.– L’article 266 nonies du code des douanes est ainsi rédigé :

« Art. 266 nonies. 1. Les tarifs de la taxe mentionnée à l’article 266 sexies sont fixés comme suit :

« A. – Pour les déchets ménagers et assimilés mentionnés au 1 de l’article 266 sexies :

« a) déchets ménagers et assimilés réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés ou transférés vers une telle installation située dans un autre État :

(en euros)

Désignation
des matières ou opérations imposables

Unité
de perception

Quotité
2009

Quotité
2010

Quotité
2011

Quotité
2012

Quotité
2013

Quotité
2014

Quotité à compter de 2015

Déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés non autorisée en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement pour ladite réception ou transférés vers une telle installation située dans un autre État…..……………………….

Tonne

50

50

55

60

65

70

70

Déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés autorisée en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement pour ladite réception ou transférés vers une installation située dans un autre État et autorisée en vertu d'une réglementation d'effet équivalent :

– ayant fait l’objet d’un enregistrement dans le cadre du système communautaire de management environnemental et d’audit (EMAS) défini par le règlement (CE) n° 761/2001 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 ou dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité...……………...

Tonne

13

18

18

24

28

32

40

– autre……………………………

Tonne

15

20

20

30

30

32

40

« b) déchets ménagers et assimilés réceptionnés dans une installation d'incinération de déchets ou transférés vers une telle installation située dans un autre État :

(en euros)

Désignation des matières ou opérations imposables

Unité de perception

Quotité 2009

Quotité 2010

Quotité à compter de 2011

Déchets réceptionnés dans une installation d’incinération de déchets ménagers et assimilés ou transférés vers une telle installation située dans un autre État :

       

A. ayant fait l’objet d’un enregistrement dans le cadre du système communautaire de management environnemental et d’audit (EMAS) défini par le règlement (CE) n° 761/2001 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 ou dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité………………...

Tonne

4

6,4

8

B. présentant une performance énergétique dont le niveau, apprécié dans des conditions fixées par un arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l'environnement, est élevé……………………………………

Tonne

3,5

5,6

7

C. relevant à la fois du A et du B qui précèdent………………………….……

Tonne

2,5

4

5

Autres………………………………

Tonne

5

8

10

« B.– Pour les autres composantes de la taxe mentionnée à l’article 266 sexies, les tarifs sont fixés comme suit :

Désignation des matières ou opérations imposables

Unité de perception

Quotité

Déchets industriels spéciaux réceptionnés dans une installation d’élimination de déchets industriels spéciaux ou transférés vers une telle installation située dans un autre État

Tonne

10,03

Déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets industriels spéciaux ou transférés vers une telle installation située dans un autre État

Tonne

20,01

Substances émises dans l'atmosphère

   

– Oxydes de soufre et autres composés soufrés

Tonne

43,24

– Acide chlorhydrique

Tonne

43,24

– Protoxyde d'azote

Tonne

64,86

– Oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, à l'exception du protoxyde d'azote

Tonne

51,89

– Hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatils

Tonne

43,24

– Poussières totales en suspension

Tonne

85

Lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes dont l'utilisation génère des huiles usagées

Tonne

44,02

Préparations pour lessives, y compris les préparations auxiliaires de lavage, et produits adoucissants ou assouplissants pour le linge

   

– Dont la teneur en phosphate est inférieure à 5 % du poids

Tonne

39,51

– Dont la teneur en phosphate est comprise entre 5 % et 30 % du poids

Tonne

170,19

– Dont la teneur en phosphate est supérieure à 30 % du poids

Tonne

283,65

Matériaux d'extraction

Tonne

0,20

Installations classées

   

Délivrance d'autorisation

   

– Artisan n'employant pas plus de deux salariés

 

501,61

– Autres entreprises inscrites au répertoire des métiers

 

1 210,78

– Autres entreprises

 

2 525,35

Exploitation au cours d'une année civile (tarifs de base)

   

– Installation ayant fait l'objet d'un enregistrement dans le cadre du système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS) défini par le règlement (CE) n° 761-2001 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 ou dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme ISO 14001 par un organisme accrédité

 

339,37

– Autres installations

 

380,44

Imprimés mis à disposition ou distribués gratuitement aux particuliers, sans demande préalable de leur part, dans les boîtes aux lettres, dans les parties communes des habitations collectives, dans les locaux commerciaux, dans les lieux publics ou sur la voie publique

Kg

0,91

« 1. À compter du 1er janvier 2009, les tarifs mentionnés au 1 sont relevés, chaque année, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

« Toutefois, les dispositions de l’alinéa qui précède ne s’appliquent :

« a) qu’à compter du 1er janvier 2010 aux tarifs applicables aux poussières totales en suspension et aux matériaux d’extraction ;

« b) qu’à compter du 1er janvier 2012 aux tarifs mentionnés au b du A du 1 ;

« c) qu’à compter du 1er janvier 2016 aux tarifs mentionnés au a du A du 1.

« 2. Le montant minimal annuel de la taxe due par les deux premières catégories de personnes mentionnées au 1 du I de l’article 266 sexies est de 450 euros par installation.

« 3. Le montant minimal annuel de la taxe due par les personnes mentionnées au 9 du I de l'article 266 sexies est de 450 euros par redevable.

« 4. Le tarif applicable aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets industriels spéciaux ne s'applique pas aux résidus de traitement des installations d'élimination de déchets assujetties à la taxe.

« 5. Les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés autorisée à ce titre en application du titre Ier du livre V du code de l'environnement sont taxés, après la date limite d'exploitation figurant dans l'arrêté préfectoral d'autorisation, selon le tarif correspondant aux déchets réceptionnés dans les installations non autorisées au titre du titre Ier du livre V du même code.

« 6. Le poids des oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote est exprimé en équivalent dioxyde d'azote hormis pour le protoxyde d'azote.

« 7. Le décret en Conseil d'État prévu au b du 8 du I de l'article 266 sexies fixe un coefficient multiplicateur compris entre un et dix pour chacune des activités exercées dans les installations classées, en fonction de sa nature et de son volume. Le montant de la taxe effectivement perçue chaque année par établissement au titre de chacune de ces activités est égal au produit du tarif de base fixé dans le tableau figurant au 1 ci-dessus et du coefficient multiplicateur.

« 8. Le seuil d’assujettissement des émissions de poussières totales en suspension mentionnées au 2 de l’article 266 septies est fixé à 50 tonnes par an. ».

IV.– À la dernière phrase du 2 de l’article 266 decies du code des douanes, le montant : « 152 500 euros » est remplacé par le montant : « 171 000 euros ».

V.– L’article 266 undecies du code des douanes est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi rédigé : « À l’exclusion de ceux mentionnés au 9 du I de l’article 266 sexies, les assujettis liquident et acquittent la taxe mentionnée à cet article due à compter de l’année 2009 sous la forme d’une déclaration annuelle et de trois acomptes. Ces acomptes font l’objet d’un paiement au plus tard les 10 avril, 10 juillet et 10 octobre de l’année au titre de laquelle la taxe est due. Chaque acompte est égal à un tiers du montant obtenu en appliquant à la base des opérations mentionnées aux 1, 1 bis, 2, 4, 5 et 6 de l’article 266 septies réalisées l’année précédente les tarifs en vigueur à compter du 1er janvier de l’année au titre de laquelle la taxe est due. » ;

2° Dans le deuxième alinéa, après les mots : « chaque année », les mots : « et pour la première fois le 10 avril 2003 » sont supprimés ;

3° Dans le quatrième alinéa, les mots : « au 3 de l’article 266 nonies et » sont supprimés ;

4° Les cinquième à dixième alinéas sont supprimés ;

5° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Si le montant de l’un des acomptes dus est supérieur de plus de 20 % au montant versé, une majoration de 5 % est appliquée aux sommes dont le paiement a été différé. ».

VI.– L’article 266 duodecies du code des douanes est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsqu’une personne non établie en France est redevable de la taxe mentionnée à l’article 266 sexies ou doit accomplir des obligations déclaratives relatives à cette taxe, elle est tenue de désigner auprès de l’administration une personne morale établie en France qui s’engage, en qualité de représentant, à remplir les formalités incombant à cette personne et à acquitter la taxe, la garantir et, le cas échéant, acquitter les majorations et pénalités qui s’y rapportent. ».

VII.– Il est inséré dans le code de l’environnement, après l’article L. 131-5, un article L. 131-5-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 131-5-1. – Le produit de la taxe mentionnée à l'article 266 sexies du code des douanes est affecté à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie à hauteur :

« 1° de la fraction due par les exploitants d’une installation d’élimination par incinération de déchets ménagers et assimilés mentionnés au 1 du I de ce même article et par les personnes mentionnées à ce même 1 qui transfèrent des déchets vers une telle installation située dans un autre État ;

« 2° de la fraction due par les exploitants mentionnés au 2 du I de ce même article à raison des quantités de poussières totales en suspension émises dans l’atmosphère ;

« 3° de la fraction due par les redevables autres que ceux mentionnés aux 1° et 2°, à concurrence de 374 millions d'euros en 2009, 455 millions d’euros en 2010 et 441 millions d’euros en 2011. »

VIII.– Les dispositions des I à VII entrent en vigueur le 1er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

La présente mesure vise à aménager le mécanisme de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur plusieurs points.

Ainsi, afin de favoriser le recyclage et la valorisation des déchets ménagers et assimilés qui sont des modes d’élimination qui présentent un bilan environnemental très supérieur aux modes d’élimination actuels que sont l’incinération et la mise en décharge, il est proposé de soumettre à la taxe les installations d’incinération et de revaloriser les taux de la TGAP applicable aux installations de stockage.

Par ailleurs, afin d’inciter les entreprises à réduire leurs émissions de particules, il est proposé d’étendre le champ d’application de la TGAP due à raison de l’émission de substances polluantes dans l’atmosphère (TGAP air) aux poussières totales en suspension qui incluent les particules émises et notamment les PM10 et PM2,5.

En outre, les modalités de taxation des matériaux d’extraction sont modifiées. Afin d’inciter à l’utilisation de matériaux renouvelables ou à l’utilisation de granulats issus du recyclage des matériaux provenant de chantiers de démolition du bâtiment et préserver ainsi la qualité des paysages et de la biodiversité qui est attachée aux espaces marins, il est proposé de relever le taux de 0,10 €/t à 0,20 €/t, ce qui permettra de rapprocher le niveau de la taxe du coût des dommages environnementaux.

Enfin, elle simplifie et unifie les notions de fait générateur, d’exigibilité et de redevable pour toutes les assiettes de la TGAP applicables à des produits et ce quelle que soit l’origine des produits concernés mis en œuvre. Elle permet également de mieux sécuriser le recouvrement de la TGAP due en France, lorsque l’activité soumise à la taxe y est réalisée par une entreprise qui n’est pas établie en France en introduisant dans le dispositif actuel l’exigence d’un représentant fiscal pour ces entreprises.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’aménager la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur plusieurs points :

– il simplifie et harmonise les notions de redevable et de fait générateur dont les aménagements successifs de la TGAP ont rendu la compréhension confuse ;

– il renforce la composante « déchets » de la TGAP en élargissant son assiette aux déchets ménagers et assimilés éliminés par incinération et en augmentant les taux applicables ;

– il élargit l’assiette de la composante « émissions polluantes » de la TGAP aux poussières totales en suspension ;

– il double le tarif applicable aux matériaux d’extraction ;

– enfin, il fixe les modalités de l’affectation à l’ADEME, de manière pérenne, d’une fraction du produit de la TGAP.

L’ensemble de ces dispositions entrera en vigueur, en application du VIII du présent article, au 1er janvier 2009.

I.– L’AMÉLIORATION ET LA SIMPLIFICATION DU RÉGIME DE LA TGAP

A.– LA COMPLEXITÉ DU RÉGIME DE LA TGAP

Parce que la TGAP s’est substituée en 1999 à cinq taxes parafiscales et qu’elle a été, depuis, enrichie de composantes supplémentaires qui sont autant de taxes qu’elle « agglomère » sous un même chapeau, la rédaction de
l’article 266 sexies du code des douanes est devenue, au fil de ces aménagements, particulièrement confuse. La terminologie varie ainsi selon les alinéas pour désigner les mêmes notions de fait générateur et de redevable, nuisant ainsi à la compréhension et à la cohérence du régime de la TGAP.

Les aménagements successifs de la TGAP depuis dix ans

Créée par l’article 45 de la loi de finances pour 1999 (n° 1998-1266 du 31 décembre 1998), la TGAP a été modifiée à quatorze reprises, quasiment tous les ans, depuis dix ans :

– l’article 37 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000) a créé la composante « matériaux d’extraction » ;

– l’article 60 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) a, outre des modifications rédactionnelles, aménagé les modalités de liquidation et de paiement de la TGAP ;

– l’article 24 de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002) a aménagé la composante « bruit » de la TGAP, créé de nouvelles exonérations pour la composante « déchets » et modifié les sanctions et pénalités applicables ;

– l’article 27 de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002) a modifié les tarifs de la TGAP applicables aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés ;

– l’article 19 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003) a substitué à la composante « bruit » de la TGAP la taxe sur les nuisances sonores aériennes ;

– l’article 20 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003) a créé la composante « imprimés » de la TGAP ;

– l’article 85 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) a élargi l’assiette de la composante « déchets » de la TGAP aux déchets transférés dans un autre État ;

– l’article 86 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) a modifié le tarif de la TGAP applicable aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés non autorisée ;

– l’article 4 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a modifié la composante « imprimés » de la TGAP ;

–  l’article 39 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a modifié les tarifs de l’ensemble des composantes de la TGAP et prévu leur revalorisation annuelle à compter du 1er janvier 2008 ;

– l’article 40 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a exonéré de la TGAP les installations classées d'élimination de déchets tels que les bioréacteurs, lorsqu'elles maîtrisent et valorisent la totalité de leur production de biogaz ;

– l’article 101 de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (n° 2006-1772 du 30 décembre 2006) a supprimé la composante « produits antiparasitaires » de la TGAP, remplacée par une redevance affectée aux agences de l’eau ;

– l’article 84 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a élargi l’assiette de la composante « imprimés » de la TGAP ;

– l’article 33 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a élargi l’assiette de la composante « huiles et préparations lubrifiantes » de la TGAP aux huiles à usage perdu ;

De plus, en raison de rédactions très larges telles que « toute personne qui extrait, produit ou introduit, en provenance d'un autre Etat membre de la Communauté européenne, des matériaux [d’extraction], pour les besoins de sa propre utilisation », les définitions actuelles de fait générateur et de redevable pourraient être interprétées comme autorisant la taxation des personnes physiques lors des franchissements de frontières.

B.– L’AMÉNAGEMENT DES NOTIONS DE REDEVABLE ET DE FAIT GÉNÉRATEUR

1.– La notion de redevable

Les 2° 3°, 4°, 5°, 6° et 7° du I du présent article ont pour objet d’unifier, dans l’article 266 sexies du code des douanes, la notion de redevable. Le tableau suivant récapitule les modifications qu’ils apportent.

Référence dans l’article 266 sexies

Rédaction actuelle

Nouvelle rédaction

a du 4 du I

Toute personne qui effectue une première livraison après fabrication nationale ou qui livre sur le marché intérieur en cas d’acquisition intracommunautaire ou qui met à la consommation des lubrifiants susceptibles de produire des huiles usagées

Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, livre pour la première fois sur le marché intérieur ou utilise pour la première fois des lubrifiants susceptibles de produire des huiles usagées

b du 4 du I

Tout utilisateur d’huiles et préparations lubrifiantes autres que celles visées au a produisant des huiles usagées dont le rejet dans le milieu naturel est interdit

Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, utilise des huiles et préparations lubrifiantes autres que celles mentionnées au a produisant des huiles usagées dont le rejet dans le milieu naturel est interdit

c du 4 du I

Tout utilisateur d’huiles et préparations lubrifiantes à usage perdu, autres que celles visées aux a et b, correspondantes aux catégories suivantes (Europalub/CPL) : huiles pour moteur deux-temps (1 C/D. dt) ; graisses utilisées en systèmes ouverts (3A1/J1 et 3A2/J2), huiles pour scies à chaînes (6B/B2), huiles de démoulage/décoffrage (6C/K. 4a)

Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, utilise des huiles et des préparations lubrifiantes à usage perdu autres que celles mentionnées aux a et b, correspondant aux catégories suivantes (Europalub/CPL) : huiles pour moteur deux-temps (1 C/D. dt) ; graisses utilisées en système ouvert (3A1/J1 et 3A2/J2), huiles pour scies à chaînes (6B/B2), huiles de démoulage/décoffrage (6C/K. 4a)

5 du I

Toute personne qui livre pour la première fois après fabrication nationale ou qui livre sur le marché intérieur après achat, importation ou fabrication dans un autre État membre de la Communauté européenne ou qui met à la consommation des préparations pour lessives, y compris des préparations auxiliaires de lavage, ou des produits adoucissants ou assouplissants pour le linge relevant respectivement des rubriques 34022090, 34029090 et 38091010 à 38099100 du tarif douanier

Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, livre pour la première fois sur le marché intérieur ou utilise pour la première fois des préparations pour lessives, y compris des préparations auxiliaires de lavage, ou des produits adoucissants ou assouplissants pour le linge relevant respectivement des rubriques 34022090, 34029090 et 38091010 à 38099100 du tarif douanier

a du 6 du I

Toute personne qui livre pour la première fois après fabrication nationale ou qui livre sur le marché intérieur après achat, importation ou fabrication dans un autre État membre de la Communauté européenne ou qui met à la consommation des matériaux d'extraction de toutes origines se présentant naturellement sous la forme de grains, ou obtenus à partir de roches concassées ou fractionnées, dont la plus grande dimension est inférieure ou égale à 125 millimètres et dont les caractéristiques et usages sont fixés par décret

Toute personne qui, pour les besoins de son activité économique, livre pour la première fois sur le marché intérieur des matériaux d’extraction de toutes origines se présentant naturellement sous la forme de grains ou obtenus à partir de roches concassées ou fractionnées, dont la plus grande dimension est inférieure ou égale à 125 millimètres et dont les caractéristiques et usages sont fixés par décret

b du 6 du I

Toute personne qui extrait, produit ou introduit, en provenance d'un autre État membre de la Communauté européenne, des matériaux mentionnés au a, pour les besoins de sa propre utilisation

Toute personne qui utilise pour la première fois pour les besoins de son activité économique des matériaux mentionnés au a

Désormais assise sur « les besoins de l’activité économique », la définition du redevable de la TGAP laisse hors du champ de celle-ci, sans ambiguïté possible, les personnes physiques. L’uniformisation de la définition n’est cependant pas complète puisqu’elle ne concerne que les composantes « huiles et préparations lubrifiantes », « préparations pour lessives » et « matériaux d’extraction » de la TGAP. En effet, les autres composantes de celle-ci soit incitent à payer une contribution volontaire (« imprimés non sollicités » et « carburants »), soit frappent des exploitants d’installations pour lesquels l’utilisation de la même notion de « besoins de l’activité économique » aurait été inutile et redondante.

2.– La notion de fait générateur

De même que la définition du redevable de la TGAP est uniformisée pour les composantes « huiles et préparations lubrifiantes », « préparations pour lessives » et « matériaux d’extraction », les 3°, 4°, 5° et 6° du II du présent article font de même s’agissant de la notion de fait générateur, qu’ils simplifient par ailleurs considérablement. Le tableau suivant récapitule les modifications apportées par le présent article.

Référence dans l’article 266 septies

Rédaction actuelle

Nouvelle rédaction

a du 4

La première livraison après fabrication nationale, la livraison sur le marché intérieur en cas d'acquisition intracommunautaire ou la mise à la consommation des lubrifiants mentionnés au a du 4 du I de l'article 266 sexies

La première livraison ou la première utilisation, des lubrifiants mentionnés au a du 4 du I de l’article 266 sexies

5

La première livraison après fabrication nationale, la livraison sur le marché intérieur après achat, importation ou fabrication dans un autre État membre de la Communauté européenne ou la mise à la consommation des préparations pour lessives, y compris des préparations auxiliaires de lavage, ou des produits adoucissants ou assouplissants pour le linge mentionnés au 5 du I de l'article 266 sexies

La première livraison ou la première utilisation des préparations ou produits mentionnés au 5 du I de l’article 266 sexies

a du 6

La première livraison après fabrication nationale, la livraison sur le marché intérieur après achat, importation ou fabrication dans un autre État membre de la Communauté européenne ou la mise à la consommation des matériaux d'extraction de toutes origines mentionnés au a du 6 du I de l'article 266 sexies

La première livraison des matériaux d’extraction mentionnés au a du 6 du I de l’article 266 sexies

b du 6

L'extraction, la production ou l'introduction, en provenance d'un autre État membre
de la Communauté européenne, des
matériaux mentionnés au a, par une
personne mentionnée au b du 6 du I de
l'article 266 sexies, pour les besoins de sa propre utilisation

La première utilisation de ces matériaux

La définition du fait générateur de la TGAP est donc désormais assise sur « la première utilisation » et/ou « la première livraison » des produits concernés. Pour les autres composantes de la TGAP, une telle définition ne serait pas pertinente et les faits générateurs qui leur sont applicables ont été conservés tels quels.

Toutefois, le 1° du II du présent article aménage le fait générateur de la composante « déchets » de la TGAP sur deux points :

– selon les termes du 1 bis de l’article 267 septies du code des douanes, le fait générateur est constitué par « le transfert de déchets industriels spéciaux à la date figurant sur le document de suivi adressé aux autorités compétentes du pays d’expédition en application du règlement CEE n° 259/93 du Conseil du 1er février 1993 ». Désormais, à défaut du document de suivi, le fait générateur sera « la date de sortie du territoire » desdits déchets. Les services des douanes disposeront ainsi d’une base légale pour appliquer la TGAP aux déchets exportés « clandestinement » vers un autre Etat et interceptés au cours d’un contrôle ;

– il n’est plus fait référence au règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil du 1er février 1993, abrogé depuis le 12 juillet 2007, mais au règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen du 14 juin 2006.

C.– LA SÉCURISATION DU RECOUVREMENT DE LA TGAP

Le VI du présent article a pour objet de compléter l’article 266 duodecies du code des douanes par un nouvel alinéa disposant que lorsqu’une personne non établie en France est redevable de la TGAP ou doit accomplir les formalités déclaratives relatives à cette taxe, elle est tenue de faire accréditer auprès de l’administration des douanes une personne morale établie en France qui s’engagera à remplir les formalité incombant à cette personne, à acquitter la taxe, à la garantir et, le cas échéant, à acquitter les pénalités qui s’y rapportent.

En d’autres termes, sera mis en œuvre, en matière de TGAP, le même mécanisme de représentation qu’en matière de TVA. La rédaction du nouvel alinéa de l’article 266 duodecies du code des douanes est d’ailleurs fortement inspirée de celle de l’article 289 A du code général des impôts, à la seule différence que la représentation, s’agissant de la TVA, ne s’applique qu’aux seules entreprises établies en dehors de l’Union européenne.

Par cette disposition, il sera mis fin à l’impossibilité, pour l’administration des douanes, d’obtenir des redevables de la TGAP établis hors de France – faute d’une coopération administrative et judiciaire efficace – qu’ils acquittent la taxe due au titre de leur activité polluante sur le territoire français. Les montants concernés n’excédent cependant pas 3 à 5 % du produit total de celle-ci.

D.– L’AMÉNAGEMENT DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT

En application du premier alinéa de l’article 266 undecies du code des douanes, les redevables de la TGAP acquittent la taxe l’année N sous la forme d’une déclaration annuelle et de trois acomptes dont chacun est égal à un tiers du montant de la taxe due au titre de l’année N-1. Le solde est versé en avril de l’année N+1, lors du dépôt de la déclaration, au vu des acomptes versés et du montant de la taxe effectivement due au titre de l’année N.

Ces modalités de recouvrement ne permettent pas, l’année N, de percevoir la taxe aux taux applicables au titre de cette même année N. Tant que les tarifs de la TGAP n’évoluaient pas, ce décalage n’avait guère d’importance, tant pour l’État que pour les contribuables. Maintenant que, depuis l’article 39 de la loi de finances rectificative pour 2006, ils sont rehaussés chaque année, au 1er janvier, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu, il en résulte un avantage de trésorerie injustifié pour les contribuables, avantage particulièrement important en 2009 en raison des fortes hausses de tarifs prévues par le présent article pour les composantes « déchets » et « matériaux d’extraction ».

Le 1° du V du présent article aménage la rédaction du premier alinéa de l’article précité qui, désormais, disposera que chacun des acomptes sera égal au tiers du montant obtenu en appliquant à la base des produits et opérations concernés (de l’année N-1) les tarifs en vigueur à compter du 1er janvier de l’année N au titre de laquelle la TGAP est due. Par conséquent, les modifications de tarifs de la TGAP auront un impact sur les acomptes dès l’année N d’exigibilité de la taxe et non plus, comme actuellement, sur le seul solde payé l’année N+1.

De plus, le 5° du V du présent article complète l’article 266 undecies du code des douanes par un nouvel alinéa disposant que, si le montant de l’un des acomptes dus est supérieur de plus de 20 % au montant versé, une majoration de 5 % sera appliquée aux sommes dont le paiement a été différé.

Enfin, le même V du présent article aménage, dans un souci de « toilettage », la rédaction de l’article 266 undecies du code des douanes :

– le 2° du V supprime, dans le deuxième alinéa, les mots « chaque année » et « et pour la première fois le 10 avril 2003 », devenus inutiles ;

– le 3° du V du présent article supprime, dans le quatrième alinéa, les mots « au 3 de l’article 266 nonies », cette disposition, qui renvoie à des pièces que le redevable doit fournir avec sa déclaration, n’ayant plus de portée pratique ;

– le 4° du V du présent article supprime les cinquième à dixième alinéas relatifs à la procédure et aux sanctions applicables en cas de non-déclaration ou de non-paiement de la TGAP « bruit », devenus inutiles, cette composante ayant été supprimée par l’article 19 de la loi de finances rectificative pour 2002 (qui lui a substitué la taxe sur les nuisances sonores aériennes).

II.– LE RENFORCEMENT DE LA TGAP « DÉCHETS »

A.– L’ÉLARGISSEMENT DE L’ASSIETTE

Actuellement, il résulte du 1 de l’article 266 sexies du code des douanes que seules les installations de stockage de déchets ménagers et assimilés sont soumises à la TGAP « déchets ». En revanche, ces mêmes déchets, dès lors qu’ils sont incinérés, sont hors du champ de cette composante de la TGAP, le législateur ayant considéré à l’époque que l’incinération représentait un « moindre mal » par rapport au stockage en décharge. Les installations d’incinération concernées ne sont donc redevables que de la TGAP « émissions polluantes » dont les tarifs sont
particulièrement bas.

Or, l’incinération de déchets ménagers et assimilés constitue à n’en pas douter une source de pollution qui, pour être moins dommageable que le stockage en décharge, n’en reste pas moins considérable. De plus, nombreux sont les déchets qui pourraient être valorisés et recyclés. En l’état actuel du champ d’application de la TGAP « déchets », les entreprises sont moins incitées à les valoriser ou à les recycler qu’à les incinérer, avec toutes les conséquences nuisibles qu’il s’ensuit pour l’environnement. 26 % du total des déchets ménagers et assimilés ont ainsi été incinérés en 2006 (48 % ayant été stockés, les 26 % restants ayant fait l’objet d’une valorisation ou d’un recyclage).

Le a du 1° du I du présent article a donc pour objet d’élargir l’assiette de la TGAP « déchets » aux déchets ménagers et assimilés éliminés par incinération. C’est ainsi que le 1 du I de l’article 266 sexies du code des douanes vise désormais « tout exploitant d’une installation d’élimination par stockage ou par incinération de déchets ménagers et assimilés » et non plus les seuls exploitants d’installation de stockage.

De plus, sera désormais concernés par la TGAP, en application du b du 1° du I du présent article, « toute personne qui transfère ou fait transférer des déchets vers un autre État en application du règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets (15) », et non plus les seuls transferts de déchets industriels spéciaux comme c’est le cas actuellement. Par coordination, le 1° du II du présent article supprime, dans le 1 bis de l’article 267 septies du code des douanes, après le mot « déchets », les mots « industriels spéciaux », appliquant ainsi le même fait générateur aux déchets ménagers qu’aux déchets industriels spéciaux L’impact budgétaire de cet élargissement de l’assiette n’a pas été chiffré.

B.– LA FORTE AUGMENTATION DES TARIFS

Le III du présent article a pour objet de rehausser fortement – tant pour 2009 que pour les années à venir – les taux de TGAP sur les déchets ménagers et assimilés afin de permettre un rééquilibrage entre le coût des filières d’élimination (stockage et incinération) et celui des filières de recyclage et de compostage. Par ailleurs, l’évolution des tarifs est d’ores et déjà fixée jusqu’en 2011 ou 2015 afin d’étaler leur progressivité et de permettre aux redevables, notamment aux collectivités territoriales, de mettre en place les programmes nécessaires pour que les filières de valorisation puissent accueillir les flux de déchets ménagers ainsi détournés de l’incinération et du stockage.

1.– Les déchets ménagers et assimilés réceptionnés dans une installation de stockage ou transférés vers une telle installation située dans un autre État

En application du a du A du 1 de l’article 266 nonies du code des douanes dans sa rédaction issue du III du présent article, les tarifs s’établiront tels que présentés dans le tableau suivant.

(en euros par tonne)

Désignation
des matières et opérations imposables

Tarif de la TGAP

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

À partir de 2015

Déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés non autorisée au titre du titre 1er du livre V du code de l’environnement pour ladite réception ou transférés vers une telle installation située dans un autre État

39,41

50

50

55

60

65

70

70

Déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés autorisée au titre du titre 1er du livre V du code de l’environnement pour ladite réception ou transférés vers une telle installation située dans un autre État et autorisée en vertu d’une réglementation d’effet équivalent :

               

– ayant fait l’objet d’un enregistrement dans le cadre du système communautaire de management environnemental et d’audit (EMAS) défini par le règlement (CE) n° 761/2001 du Parlement européen du Conseil, du 19 mars 2001, ou dont le système de management environne-mental a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité

8,21

13

18

18

24

28

32

40

– autre

10,03

15

20

20

30

30

32

40

Il résulte de ce tableau que les tarifs applicables au stockage de déchets ménagers et assimilés (ainsi qu’au transfert de tels déchets vers un autre État) seront considérablement augmentés dès le 1er janvier 2009. À terme, c'est-à-dire en 2015, les tarifs auront quasiment :

– doublé pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés non autorisée ;

– quintuplé pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés autorisée ayant fait l’objet d’un enregistrement ou d’une certification ;

– quadruplé pour les autres (c'est-à-dire les installations de stockage autorisées qui ne sont pas certifiées ISO 14001 ni EMAS).

Par ailleurs, à compter du 1er janvier 2016 – c'est-à-dire une fois qu’ils seront stabilisés – ces tarifs seront, comme ceux applicables aux autres composantes de la TGAP, revalorisés dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche de l’impôt sur le revenu.

2.– Les déchets ménagers et assimilés réceptionnés dans une installation d’incinération de déchets ou transférés vers une telle installation
située dans un autre État

Les déchets ménagers et assimilés réceptionnés dans une installation d’incinération de déchets ou transférés vers une telle installation située dans un autre État ayant été soumis à la TGAP par le présent article, le b du A du 1 de l’article 266 nonies du code des douanes fixe les tarifs applicables comme suit :

(en euros par tonne)

Désignation des matières ou opérations imposables

Tarif de la TGAP

2008

2009

2010

A partir de 2011

Déchets réceptionnés dans une installation d’incinération de déchets ménagers et assimilés ou transférés vers une telle installation située dans un autre État

       

A. ayant fait l’objet d’un enregistrement dans le cadre du système communautaire de management environnemental et d’audit (EMAS) défini par le règlement (CE) n° 761/2001 du Parlement européen eu du Conseil, du 19 mars 2001, ou dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité

4

6,4

8

B. présentant une performance énergétique dont le niveau, apprécié dans des conditions fixées par un arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l’environnement, est élevé

3,5

5,6

7

C. répondant au critère précédent et ayant fait l’objet d’un enregistrement dans le cadre du système communautaire de management environnemental et d’audit (EMAS) défini par le règlement (CE) n° 761/2001 du Parlement européen eu du Conseil, du 19 mars 2001, ou dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité

2,5

4

5

Autres

5

8

10

Les tarifs applicables aux déchets ménagers réceptionnés dans une installation d’incinération de déchets ou transférés vers une telle installation doubleront en trois ans, pour s’établir à un niveau cependant bien moins élevé que celui applicable aux déchets stockés. En effet, l’incinération est moins dommageable à l’environnement que le stockage et les installations d’incinération de déchets ménagers sont déjà soumises à la TGAP « émissions polluantes ».

De plus, à compter du 1er janvier 2012 – c'est-à-dire une fois qu’ils seront stabilisés – ces tarifs seront, comme ceux applicables aux autres composantes de la TGAP, revalorisés dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche de l’impôt sur le revenu.

C.– L’EXONÉRATION DES TRANSFERTS DÉCHETS VERS UN AUTRE ÉTAT LORSQU’ILS SONT DESTINÉS À Y FAIRE L’OBJET
D’UNE VALORISATION COMME MATIÈRE

En application du 1 bis du II de l’article 266 sexies du code des douanes, la TGAP ne s’applique pas « aux transferts de déchets industriels spéciaux vers un autre État lorsqu’ils sont destinés à y faire l’objet d’une valorisation comme matière » (16). En effet, afin d’éviter une exportation massive des déchets les plus dangereux, celle-ci n’est possible qu’à la condition que lesdits déchets industriels spéciaux soient valorisés comme matière dans le pays d’accueil.

Par coordination avec le b du 1° du I du présent article, qui applique la TGAP aux transferts de déchets ménagers et assimilés vers un autre État, le 8° du I du présent article supprime, dans le 1 bis du II de l’article précité, les mots « industriels spéciaux ». Désormais, les transferts de déchets ménagers et assimilés vers un autre État ne seront exonérés de TGAP, comme les déchets industriels spéciaux, qu’à la condition de faire l’objet, dans cet État, d’une valorisation matière.

III.– L’AMÉNAGEMENT DE LA TGAP « ÉMISSIONS POLLUANTES »

A.– L’ÉLARGISSEMENT DE L’ASSIETTE

En application du 2 de l’article 266 sexies et du 2 de l’article 266 septies du code des douanes, l’émission dans l’atmosphère d’oxydes de soufre et autres composés soufrés, d’oxydes d’azote et autres composés oxygénés de l’azote, d’acide chlorhydrique, d’hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatils est soumise à la TGAP dans les conditions fixées par le décret n° 99-508 du 17 juin 1999.

L’émission de poussières totales en suspension n’est donc pas soumise à la TGAP . Or, celles-ci, en raison de leur taille inférieure à 50 micromètres, sont particulièrement nocives pour la santé puisque, n’étant retenues ni dans les narines ni dans la gorge, elles pénètrent profondément dans l’organisme, en particulier dans les poumons.

Le 2° du II du présent article élargit donc, dans le 2 de
l’article 266 septies précité, aux poussières totales en suspension la liste des substances polluantes assujetties à la TGAP. En application du 8 de l’article 266 sexies du code des douanes, dans sa rédaction issue du III du présent article, le seuil d’assujettissement des émissions de poussières totales en suspension est fixé à 50 tonnes par an, soit le seuil réglementaire actuel au-delà duquel il est obligatoire de déclarer lesdites émissions. Le tarif est quant à lui fixé à 85 euros par tonne, soit à un niveau particulièrement élevé.

Selon les chiffres communiqués par le MEEDDAT, 170 établissements (centrales à charbon, usines métallurgiques et sidérurgiques, cimenterie…), émettant 40 747 tonnes, seront concernés par cette TGAP dont le produit est estimé à 4 millions d’euros en 2009.

B.– LA REVALORISATION DU MONTANT DE LA DÉDUCTION

En application du 2 de l’article 266 decies du code des douanes, les redevables de la composante « émissions polluantes » de la TGAP qui sont membres des organismes de surveillance de la qualité de l’air prévus par l’article 3 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (17) sont autorisés à déduire de leur TGAP due au titre de leurs installations situées dans une zone surveillée par le réseau de mesure de ces organismes les contributions ou dons de toute nature qu’ils ont versés à ceux-ci dans les douze mois précédant la date limite de dépôt de la déclaration de TGAP.

La déduction est limitée à 152 000 euros ou 25 % du montant de TGAP dû. Les dons aux organismes de surveillance de la qualité de l’air ont ainsi atteint 12,8 millions d’euros en 2007, pour une composante dont le produit s’est élevé à 26 millions d’euros.

Le IV du présent article rehausse, dans le 2 de l’article 266 decies précité, ce montant à 171 000 euros. Le coût de ce rehaussement n’a pas été chiffré.

IV.– LE DOUBLEMENT DU TARIF DE LA TGAP « MATÉRIAUX D’EXTRACTION »

En application du 6 de l’article 266 sexies du code des douanes, sont soumis à la TGAP, dans les conditions prévues par le décret n° 2001-172 du
21 février 2001,
« les matériaux d’extraction de toutes origines se présentant naturellement sous la forme de grains, ou obtenus à partir de roches concassées ou fractionnées, dont la plus grande dimension est inférieure ou égale à
125 millimètres 
». Le tarif qui leur est applicable a été fixé à 0,10 euro par tonne, le produit de cette composante de la TGAP s’établissant à 37 millions d’euros
en 2007.

Conformément à l’engagement n° 227 issu du Comité opérationnel n° 22 du « Grenelle de l’environnement », l’article 266 nonies du code des douanes, dans sa rédaction issue du III du présent article, double le tarif de la TGAP « matériaux d’extraction » à 0,20 euro par tonne. Par ce rehaussement, il s’agit de renchérir le coût de l’extraction de ces matériaux, particulièrement dommageable pour le milieu naturel, et, par conséquent, d’encourager l’utilisation – dans le béton notamment – de granulats recyclés.

Il convient de souligner qu’en dépit de ce doublement du tarif, celui-ci reste très inférieur aux tarifs applicables dans les autres États-membres. Il s’établit en effet à 2,40 euros par tonne en Grande-Bretagne, à 1,10 euro par tonne en Suède et à 0,70 euro par tonne au Danemark.

V.– L’AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TGAP À L’ADEME

A.– UNE AUGMENTATION SUBSTANTIELLE DU PRODUIT DE LA TGAP DES 2009

Selon les chiffres communiqués par l’administration des douanes et des droits indirects, le produit de la TGAP s’établit comme suit :

(en millions d’euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Déchets ménagers

114

227

297

232

213

191

197

196

Déchets industriels

17

30

32

15

14

37

28

28

Huiles usagées

25

27

27

21

20

24

39

39

Bruit

7

10

12

9

30

-

-

-

Émissions polluantes

1

23

72

63

58

23

26

26

Lessives

73

84

88

67

62

103

79

78

Matériaux de construction

17

29

46

32

29

40

37

37

Produits antiparasitaires

18

36

43

32

29

38

52

51

Installations classées

-

-

-

-

-

27

25

-

Carburants

-

-

-

-

-

-

2

25

Total TGAP

272

466

617

471

455

483

485

480

Selon les estimations transmises par le MEEDDAT, l’impact budgétaire des dispositions prévues par le présent article se traduirait comme suit :

(en millions d’euros)

 

2009

2010

2011

Augmentation des tarifs applicables au stockage de déchets ménagers

88

168

154

Incinération des déchets ménagers

54

86

109

Augmentation du tarif applicable aux matériaux d’extraction

40

40

40

Application de la TGAP aux poussières totale en suspension

4

4

4

Aménagement des modalités de calcul des acomptes

5

5

5

Total impact budgétaire

187

303

312

Le produit de la TGAP devrait donc s’accroître, du seul fait des mesures nouvelles prévues par le présent article, de 187 millions d’euros en 2009 et de plus de 300 millions d’euros à compter de 2010, en raison de la progression très forte des tarifs applicables au stockage et à l’incinération des déchets ménagers et assimilés.

B.– L’AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TGAP À L’ADEME

Afin de simplifier et de rationaliser son financement en établissant un lien direct entre ses ressources fiscales et ses missions, l’article 47 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a affecté à l’ADEME, à hauteur de 242 millions d’euros, le produit de la taxe générale sur les activités polluantes.

L’instabilité des modalités de financement de l’ADEME

À sa création en 1990, les ressources de l’ADEME étaient constituées, à hauteur de 70 %, par le produit de cinq taxes qui lui étaient affectées (taxe sur le traitement et le stockage des déchets ménagers, taxe sur le traitement et le stockage des déchets industriels spéciaux, taxe sur la pollution atmosphérique, taxe sur les nuisances sonores et taxe sur les huiles de base).

L’article 45 de la loi de finances initiale pour 1999 ayant substitué à celles-ci une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), le financement de l’ADEME a été totalement « budgétisé » sur les crédits de ses ministères de tutelle.

À partir de 2006, a été affecté à l’ADEME le produit de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel et de la taxe additionnelle à la taxe sur les cartes grises, puis celui de la nouvelle taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites, les subventions budgétaires étant alors réduites à due concurrence.

Enfin, l’article 39 de la loi de finances rectificative pour 2006 a affecté à l’ADEME, à hauteur de 25 millions d’euros, le produit de la TGAP

L’affectation de ces 242 millions d’euros se limitait à l’année 2008. Une nouvelle disposition législative est donc nécessaire pour maintenir les ressources fiscales de l’ADEME en 2009.

Le VII du présent article, s’il ne revient pas sur l’affectation d’une fraction du produit de la TGAP à l’ADEME, aménage cependant les modalités de celle-ci, désormais fixées par le nouvel article L. 131-5-1 du code de l’environnement.

1.– L’affectation du produit de TGAP « déchets »

En application du 1° du nouvel article L. 131-5-1 du code de l’environnement, sera affecté à l’ADEME le produit de la TGAP « déchets ménagers et assimilés » due par les exploitants d’une installation d’incinération et par les personnes qui transfèrent ces déchets vers une telle installation située dans un autre Etat, c'est-à-dire les exploitants et les personnes désormais soumis à la TGAP en application du I du présent article. 88 millions d’euros seront à ce titre affectés à l’ADEME en 2009.

2.– L’affectation du produit de la TGAP « émissions polluantes »

En application du 2° du nouvel article L. 131-5-1 du code de l’environnement, sera affecté à l’ADEME le produit de la TGAP « émissions polluantes » due par les exploitants à raison des quantités de poussières totales en suspension émises dans l’atmosphère, créée par le présent article, soit 4 millions d’euros en 2009.

3.– Les autres affectations

Le 3° du nouvel article L. 131-5-1 du code de l’environnement affecte quant à lui à l’ADEME le produit des autres fractions de la TGAP à hauteur de 374 millions d’euros en 2009, 455 millions d’euros en 2010 et 411 millions d’euros en 2011.

Les ressources de l’ADEME seront donc substantiellement augmentées à compter de 2009 et s’accroîtront plus encore à l’avenir, à mesure que l’augmentation des tarifs applicables à l’incinération de déchets ménagers produira ses effets, s’ajoutant à l’augmentation du produit d’autres fractions de la TGAP affectées à l’ADEME.

L’ADEME apparaît ainsi comme l’un des opérateurs-clés de la mise en œuvre du « Grenelle de l’environnement », en particulier dans sa dimension « déchets ».Selon les informations transmises au Rapporteur général par le MEEDDAT, l’établissement public disposera, en 2009, d’un budget supplémentaire de 30 millions d’euros pour les déchets. Sur trois ans, les montants affectés à la politique « déchets » de l’ADEME s’élèveront à 318 millions d’euros, largement financés par le produit de la TGAP « déchets ».

*

* *

La Commission est saisie d’un amendement de M. de Courson tendant à affecter la moitié du produit de la TGAP « granulats » aux communes.

M. Charles de Courson. L’article 9 tend à doubler le tarif de la TGAP « granulats ». Je propose que cette augmentation soit affectée aux communes où sont implantées des carrières, qui en subissent les nuisances sans souvent recevoir aucune recette.

M. le rapporteur général. Je n’y suis pas favorable : je préfère que le produit de la taxe continue à être centralisé au profit de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME). Par ailleurs, cette activité procure de la taxe professionnelle aux communes.

M. Charles de Courson. Pas pour tous les types de carrières, alors que les nuisances sont réelles, sur la voirie en particulier.

M. le rapporteur général. C’est plutôt par les impôts locaux qu’il faut régler ce problème.

M. Charles de Courson. Mais que faire quand il n’y a pas d’assiette ?

M. le rapporteur général. L’ADEME pourrait mener des actions réparatrices.

La commission rejette cet amendement.

Après avis défavorable du rapporteur général, elle rejette un amendement de M. Bouvard tendant à réduire le tarif de la TGAP applicable aux poussières totales en suspension.

Elle est saisie d’un amendement du rapporteur général sur le même sujet.

M. le rapporteur général. L’article 9 élargit l’assiette de la TGAP en intégrant dans le volet « émissions polluantes dans l’atmosphère » les poussières totales en suspension. Mais le tarif prévu, de 85 euros par tonne, est nettement plus élevé que celui applicable aux autres émissions polluantes. Il me paraît déraisonnable de fixer d’emblée un niveau si élevé, d’autant que cette taxe sera concentrée sur un faible nombre de redevables. Je propose donc de la fixer au niveau le plus élevé actuellement applicable à une émission polluante, quitte à l’augmenter par la suite. La perte de recettes est négligeable.

La commission adopte l’amendement du rapporteur général (amendement n° I-20).

M. de Courson retire un amendement concernant le seuil d’assujettissement des poussières totales.

Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement de M. Bouvard tendant à renforcer la déduction dont peuvent bénéficier les entreprises redevables de la TGAP « et missions polluantes ».

Elle adopte l’article 9 ainsi modifié.

*

* *

Après l’article 9 

La commission est saisie de deux amendements de M. de Courson tendant à instaurer une écotaxe sur les sacs à déchets, sacs de caisse et sacs de fruits et légumes non biodégradables.

M. Charles de Courson. Le but de ces amendements, que je présente pour la troisième fois, est de contraindre les opérateurs industriels à utiliser des sacs biodégradables. Le taux est élevé afin d’encourager ce mouvement de substitution.

M. le rapporteur général. L’idée est très intéressante, mais il faut trouver une meilleure rédaction d’ici l’examen au titre de l’article 88 : non seulement le tarif prévu, 15 centimes par sac, est beaucoup trop élevé, mais il faut savoir à quel niveau sera prélevée la taxe – importateur ou fabricant, mais certainement pas consommateur.

M. Charles de Courson. Soit le producteur, soit l’importateur.

M. le rapporteur général. Il faut aussi éviter le genre de problèmes qu’a causés la taxe « pique-nique », même s’il s’agit de la même famille de produits : des articles en plastique au coût de collecte et de traitement important, qui n’est pas intégré dans leur prix. Nous avons réussi à trouver une solution dans le cas similaire des imprimés non adressés. Dans le cas présent, il faut arriver à intégrer ces coûts par le biais de la TGAP, qui me paraît préférable à un dispositif de bonus-malus, mais cela ne pourra se faire que de façon progressive.

M. Charles de Courson. Il y a aujourd’hui, enfin, un consensus sur les sacs de caisse et les sacs de fruits et légumes. Le problème est que les sacs biodégradables sont beaucoup plus coûteux que les autres. Le montant que nous avons prévu correspond tout simplement à la différence entre les deux – c’est le montant qu’utilisent les Belges, qui ont été les premiers à appliquer cette taxe. Si la taxe est trop basse, elle ne servira à rien. Le but n’est pas de créer une recette, mais de faire basculer le marché vers le biodégradable.

Quant aux sacs poubelles, le ministère a longtemps espéré un accord entre producteurs et distributeurs. Mon amendement pousse en ce sens puisqu’il prévoit que la taxe ne s’appliquera pas si un accord est conclu.

Je retire ces amendements. Nous y reviendrons au titre de l’article 88.

La commission est saisie d’un amendement de M. de Courson tendant à ce que l’administration fiscale consente des avances mensuelles sur le remboursement des crédits de TVA.

M. Charles de Courson. La rapidité des remboursements des crédits de TVA est un élément important dans la trésorerie des entreprises, particulièrement pour les plus petites d’entre elles et en début d’activité.

M. le rapporteur général. L’administration fiscale a fait beaucoup de progrès dans le remboursement des crédits de TVA, et la charger de gérer de telles avances ne pourrait que la ralentir à nouveau. Avis défavorable.

La commission rejette cet amendement.

Elle est saisie d’un amendement de M. Brard visant à ramener le taux normal de la TVA à 18,6 %.

M. Jean-Pierre Brard. Il s’agit de redonner du pouvoir d’achat aux Français. Il est nécessaire, dans le contexte actuel, de poser cette question, à l’heure où le Gouvernement nous demande de discuter d’une loi de finances dont nous savons tous qu’elle ne s’appliquera pas.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement de M. Brard.

La commission est saisie de quatre amendements de M. Cahuzac tendant respectivement à abaisser le taux normal et le taux réduit de la TVA, à exclure certaines boissons et produits sucrés du bénéfice du taux réduit de la TVA, à baisser le taux réduit de la TVA et à appliquer ce taux réduit aux frais d’obsèques et achats de concessions funéraires.

M. Jérôme Cahuzac. Ces amendements donneront lieu à un débat politique dans l’hémicycle.

M. le rapporteur général. J’y suis défavorable pour des raisons budgétaires.

M. Gérard Bapt. L’amendement relatif aux boissons sucrées correspond pourtant à une des propositions du fameux rapport de Valérie Boyer !

M. Jérôme Cahuzac. C’est un véritable problème d’intérêt général.

La commission rejette ces quatre amendements.

Elle est saisie d’un amendement de M. Bouvard tendant à soumettre au taux réduit de TVA les sommes versées par les communes pour des prestations de déneigement lorsqu’elles se rattachent au service public de voirie communale.

M. Michel Bouvard. La commission avait adopté cet amendement l’an dernier, mais le Sénat lui a fait subir un mauvais sort.

M. le rapporteur général. Le Sénat a en fait transformé cet abaissement du taux de la TVA en une moindre baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ! Mais j’étais déjà et je reste défavorable à cet amendement, qui coûte entre 10 et 15 millions d’euros.

La commission rejette l’amendement de M. Bouvard.

La commission est saisie d’un amendement de M. Cahuzac tendant à appliquer aux fruits et légumes le taux super-réduit de TVA.

M. Jérôme Cahuzac. Cet amendement est motivé par des considérations de santé publique.

M. le rapporteur général. Mais il n’est pas eurocompatible, le taux de 2,10 % étant un taux dérogatoire ne pouvant être étendu à d’autres produits.

La commission rejette l’amendement de M. Cahuzac.

Elle examine ensuite un amendement de M. Le Fur, tendant à moduler le taux de l’écopastille sur les véhicules en fonction du nombre de places assises.

M. Marc Le Fur. Il s’agit de concilier les exigences environnementales avec notre politique familiale en adaptant le système de bonus-malus aux nombres de personnes transportées par véhicule. L’empreinte écologique ne doit pas s’apprécier selon le véhicule, mais selon le nombre de personnes transportées. J’avais déjà défendu cet amendement l’année dernière, avant de le retirer après que le ministre m’eut assuré qu’il en tiendrait compte au Sénat, ce qui n’a pas été le cas.

M. le rapporteur général. Si j’approuve la nécessité de « familialiser » cette taxe, votre système ne fonctionne pas, puisqu’il conduirait à taxer une SMART autant qu’une Porsche Cayenne !

M. Charles de Courson. Il serait préférable d’adopter un système simple d’abattement à partir du troisième enfant.

M. le rapporteur général. Le système doit en effet partir de l’enfant, et non pas du véhicule.

M. Marc Le Fur. Le système actuel pénalise notamment les familles que des considérations de sécurité routière contraignent à choisir des véhicules dont le moteur compte un nombre de chevaux conséquent.

M. le président Didier Migaud. Cette modulation ne devrait pas s’appliquer à plus d’un véhicule par foyer fiscal.

M. Jérôme Chartier. La bonne solution est en effet de retenir le critère familial plutôt qu’un barème d’application aussi complexe.

M. Marc le Fur. Je retire mon amendement ; nous chercherons une meilleure solution dans le cadre de l’article 88.

La commission est saisie de deux amendements de M. de Courson excluant du système du malus les véhicules Flex-Fuel.

M. Charles de Courson. Ces deux amendements constituent deux solutions possibles : soit on exclut totalement les véhicules fonctionnant au superéthanol E 85 du système de bonus-malus ; soit on n’exonère que les véhicules Flex-Fuel émettant moins de 250 grammes par kilomètre. On aurait pu également retenir la solution d’un abattement de 50 %.

M. le rapporteur général. Cette dernière solution serait la meilleure, dans la limite de 250 grammes d’émission de CO2.

M. Charles de Courson. Je retire mes deux amendements : nous travaillerons dans cette direction.

*

* *

II.– Ressources affectÉes

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Le nouveau périmètre des concours aux collectivités territoriales et son évolution

Le projet de loi de finances pour 2009 met en œuvre le premier exercice de la loi de programmation des finances publiques 2009-2011 (18), en ce qui concerne notamment l’évolution des concours de l’État aux collectivités locales.

Afin de garantir aux collectivités territoriales une progression des concours qu’elles perçoivent et protéger le redressement des comptes de l’État, l’article 6 de ce projet de loi instaure une norme d’évolution pour l’ensemble d’un périmètre de concours financiers, dont sont seuls exclus les remboursements et dégrèvements d’impôt locaux et la fiscalité transférée en compensation des transferts de compétences. Cette norme est identique à celle appliquée aux dépenses de l’État dans leur ensemble, à savoir l’évolution prévisionnelle des prix, associée à la loi de finances. Comme le Rapporteur général l’a montré dans le tome I du présent rapport, cette mesure de rationalisation des concours est à la fois une impérieuse nécessité pour le redressement des comptes publics, et une garantie avantageuse pour les collectivités locales compte tenu de la situation des finances publiques.

Le périmètre ainsi défini inclut principalement les prélèvements sur recettes (51,2 milliards d'euros) mais également les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales (2,3 milliards d'euros, dont 1,4 milliard d'euros au titre de la dotation générale de décentralisation) ainsi que la dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » inscrite dans la mission Travail et emploi (1,7 milliard d'euros). Au total, ce périmètre représentait 55,2 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2008. L’effet de la norme produira une augmentation de 1 103 millions d'euros en 2009, soit une progression inférieure d’environ la moitié de celle qu’aurait générée un droit constant.

Pour parvenir à cette moindre croissance des concours, l’application d’une norme forfaitaire de progression à chacun des concours ne revêtirait aucun sens. Au contraire, à l’instar de la méthode employée par l’État pour ses propres dépenses, le projet de loi de finances pour 2009 propose plutôt qu’un effort particulier soit consenti sur des objectifs prioritaires, alors que d’autres concours progresseront moins, voire diminueront.

Le présent projet de loi de finances propose donc un vaste mécanisme d’ajustement interne du périmètre, pour garantir à la fois le respect de sa norme d’évolution mais également le financement des priorités que l’État fixe dans ses relations avec les collectivités territoriales. Ces priorités sont, d’une part, le soutien à l’investissement public local (qui constitue plus de 80 % de l’investissement public en France) et, d’autre part, la péréquation, qui constitue depuis 2003 un objectif de valeur constitutionnelle (19). Afin d’atteindre ces objectifs, le projet de loi de finances propose de favoriser la progression de certaines lignes du périmètre, de freiner ou geler la croissance d’autres lignes et enfin de diminuer les concours ayant vocation à assurer l’ajustement du montant total du périmètre.

Pour appréhender dans son ensemble ce mécanisme réparti sur plusieurs articles du projet de loi de finances pour 2009, le Rapporteur général propose la lecture suivante du périmètre. Celui-ci comprend schématiquement six blocs de concours aux collectivités locales :

(périmètre LFI 2008)

DGF

 

Concours visant la péréquation

Concours satellites de la DGF

– Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

– Dotation élu local

– Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

– DGD

Concours visant un soutien au fonctionnement de certaines collectivités locales

FCTVA

 

Concours à l’investissement public local

Concours d’équipement

– DDEC

– DRES

– DGE

– DDR

– Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation

Concours visant un soutien à l’investissement de certaines collectivités locales

Compensations d’exonérations fiscales

– Compensation de la réduction de la fraction des recettes imposable à la TP des BNC

– Compensations d'exonérations de TFPNB agricoles

– Dotation de compensation de la taxe professionnelle

– Autres compensations d'exonérations relatives à la fiscalité locale

Concours permettant la compensation des pertes de recettes fiscales décidées par l’État

Autres compensations particulières

– Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

– Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

– Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle versée aux FDPTP

Concours permettant des compensations exceptionnelles de pertes de recettes fiscales.

Ce schéma simplifié permet de comprendre l’ajustement que propose le projet de loi pour défendre des priorités tout en respectant la norme d’évolution. Ainsi, l’objectif de soutien à l’investissement public local est poursuivi par le maintien des conditions d’évolution autonomes très dynamiques du FCTVA. Le projet propose également de protéger la DGF, seul concours péréquateur du périmètre, en ne lui faisant pas jouer le rôle de variable d’ajustement. À périmètre constant, le tableau suivant illustre ce rôle de chaque « bloc » dans l’équilibre de l’ensemble :

(en millions d'euros ; périmètre LFI 2008)

Éléments inclus dans le périmètre

LFI 2008

Progression à 2 %

Progression proposée

Écart par rapport à la norme

Évolution de LFI à LFI

DGF

40 056

40 857

40 857

0

+ 2 %

Concours satellites de la DGF

3 688

3 762

3 714

-48

Gel(1)

FCTVA

5 192

5 296

5 855

+ 559

+ 12,8 %

Concours d’équipement

2 481

2 531

2 531

0

Gel(2)

Compensations d’exonérations fiscales

3 425

3 494

2 927

-505

- 13 %

Autres compensations particulières

307

313

307

-6

Gel

TOTAL

55 171

56 274

56 274

0

+2 %

(1) L’écart constaté résulte du recalage de la DSI 2008 à son niveau normal, avant gel de la dotation en 2009.

(2) L’écart constaté résulte de la progression du produit des amendes forfaitaires de police (+50 millions d'euros, soit +7,7 %), qui n’est pas inclus dans le périmètre du gel proposé.

Ce mécanisme d’ajustement repose donc sur les principes suivants :

1) La DGF progresserait comme la norme globale, son évolution est donc neutre à l’intérieur du périmètre. Cette mesure, prévue à l’article 10 du présent projet de loi de finances, constitue une rupture par rapport aux règles d’indexation historiques de la DGF. En outre, compte tenu des contraintes internes de la DGF, cette indexation limitée remet en cause les règles habituelles de répartition. Les articles 67 et 70 du projet de loi de finances pour 2009 (20) proposent, par conséquent, de réformer ces règles de répartition (respectivement celles de la part forfaitaire de la DGF et celles de la DSU) afin de préserver l’objectif de péréquation malgré une indexation globale diminuée.

2) Seul le FCTVA progresserait plus rapidement que la norme globale, en suivant sa dynamique propre qui génère une croissance en 2009 de 12,8 % au total (+ 663 millions d'euros). Cette progression très dynamique occasionne un besoin de financement complémentaire de 559 millions d'euros à l’intérieur du périmètre.

3) Pour combler ce besoin de financement, le projet de loi de finances propose trois mesures complémentaires :

– L’article 11 propose le gel en valeur des dotations de fonctionnement habituellement indexées comme la DGF, ce qui génère un gain de 94 millions d'euros par rapport au droit constant et 38 millions d'euros de capacité de financement au sein du périmètre normé à 2 % (21). Par ailleurs, l’article 14 reconduit le montant inscrit en loi de finances pour 2008 au titre du FMDI, ce qui – par rapport à une indexation à 2 % – contribue à hauteur de 10 millions d'euros au respect de la norme appliquée au périmètre global.

– L’article 12 propose un gel comparable des dotations inscrites en section d’investissement dans les budgets locaux (à l’exception du produit des amendes forfaitaires), qui sont habituellement indexées sur la FBCF des APU. Ce gel produirait une économie de 87 millions d'euros par rapport au droit constant, et de 50 millions d'euros par rapport à l’application de la norme de 2 %. Néanmoins, il faut préciser que l’effet de ce gel est intégralement absorbé par la croissance du produit des amendes forfaitaires (+7,7 %, +50 millions d'euros).

– Enfin, l’article 15 instaure des mécanismes très complexes de minoration de la plupart des compensations d’exonérations de fiscalité locale, que celles-ci soient retracées sur des prélèvements sur recettes spécifiques (comme la DCTP, par exemple) ou au sein du prélèvement sur recettes « balai ». Ces minorations sont calculées de façon à produire l’économie dont le périmètre a besoin pour respecter la norme fixée à 2 %, après effet des deux premières mesures de gel. Ce besoin de financement serait égal à 505 millions d'euros à périmètre constant, mais il doit également assurer le financement des mesures nouvelles financées au sein du périmètre, notamment la création de la dotation de développement urbain (DDU) par l’article 71 du présent projet de loi de finances (22). Au total, pour que le périmètre global évolue de 2 %, l’ensemble du bloc « compensations d’exonérations » diminuera de 14,5 % en 2009, afin de générer 567 millions d'euros de moindres dépenses pour l’État.

Cependant, le Gouvernement a également souhaité « protéger » certaines compensations d’exonérations au sein du bloc, de sorte que celles-ci (la dotation de compensation de la taxe d’habitation, par exemple) ne sont pas visées par l’article 15, et continueront d’évoluer positivement. Les autres compensations, en revanche, qui concentreront l’effort d’ajustement de 567 millions d'euros, subiront de ce fait une baisse supérieure à 20 % de leurs montants. C’est pourquoi l’article 69 du projet de loi de finances propose également de moduler l’impact spécifique de la baisse de la DCTP, au bénéfice de certaines communes fragiles et particulièrement dépendantes de cette dotation, dont le Rapporteur général rappelle qu’elle baisse continûment, depuis 10 ans, afin de jouer le rôle de variables d’ajustement des autres concours.

*

* *

Article 10

Indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
sur l’inflation prévisionnelle

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 1613-1. - I. - À compter de 2009, la dotation globale de fonctionnement est calculée par application à la dotation globale de fonctionnement inscrite dans la loi de finances de l’année précédente du taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances de l’année de versement, d’évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) pour la même année.

« II.– Pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement de 2009, le montant de 2008 est diminué du montant de la dotation globale de fonctionnement calculée en 2008 au profit de la collectivité de Saint-Barthélemy en application de l’article L. 6264-3. »

II.– Par dérogation au deuxième alinéa de l’article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, la régularisation de la dotation globale de fonctionnement afférente à l’exercice 2007, arrêtée par le Comité des finances locales à - 66,804 millions d’euros, n’est pas imputée sur le montant de la dotation globale de fonctionnement ouvert au titre de l’exercice 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux orientations et décisions annoncées par le Premier ministre lors de la Conférence nationale des finances publiques du 28 mai 2008 et de la Conférence nationale des exécutifs du 10 juillet 2008, cet article vise à associer les collectivités territoriales à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.

D’une part, il prévoit qu'à compter de 2009 la dotation globale de fonctionnement (DGF) sera indexée sur l'inflation prévisionnelle (2 %).

D’autre part, afin d’aligner les modalités de calcul de la DGF sur la règle que s’applique l’État concernant l’évolution de ses propres dépenses, il supprime le recalage de la DGF au regard de l’écart constaté entre l’inflation prévisionnelle au titre d’une année et l’inflation constatée ex-post pour cette même année.

Par ailleurs, il précise que le montant de la régularisation négative de la DGF au titre de 2007 - arrêté à 66,804 millions d’euros par le Comité des finances locales lors de sa séance du 1er juillet 2008 - n’est pas imputé sur le montant de la DGF ouvert en 2009. Cette mesure est favorable aux collectivités territoriales en ce qu’elle permet de ne pas minorer la DGF. Enfin, la suppression du dispositif de régularisation sera proposée en projet de loi de finances rectificative pour 2009 au titre de 2008 et des années suivantes.

Observations et décision de la Commission :

Première mesure de mise en œuvre de la norme de 2 % appliquée au périmètre des concours aux collectivités locales, le présent article propose une modification de l’indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF). La mesure comporte deux volets : l’indexation future de la DGF sur la seule croissance prévisionnelle des prix et la suppression du mécanisme de recalage et de régularisation ex-post du montant de la dotation.

I.– LA GLOBALISATION DE LA DGF ET SES RÈGLES HISTORIQUES D’INDEXATION

La DGF est un concours global, c'est-à-dire qu’il contient lui-même de multiples dotations aux règles et objectifs très hétérogènes. L’équilibre entre ces dotations au sein du concours global permet de favoriser un objectif, en améliorant la progression annuelle des dotations qui le poursuivent plutôt que celle des autres dotations. Toutefois, ce mécanisme dépend fortement de la marge de croissance globale de la DGF, qui a bénéficié historiquement de conditions de calcul avantageuses.

A.– LES CONDITIONS D’ÉVOLUTION DE LA DGF

De 2004 à 2008, le montant global de la DGF, hors abondement, a progressé de 3,31 milliards d'euros soit plus de 2,25 % de croissance par an. Ceci résulte des règles d’indexation de la dotation qui, depuis 1996, sont relativement avantageuses. L’évolution de la DGF se démarque également par ses ajustements ex-post, visant à prendre en considération son indexation définitive après répartition.

1.– Une indexation structurellement élevée

La DGF a rarement progressé de moins de 2 % depuis sa création, mais la construction de son indice d’évolution a varié depuis 1989. Il faut rappeler qu’auparavant la DGF était financée par un prélèvement sur le produit de la TVA.

L'article 47 de la loi de finances pour 1990 a complètement transformé les modalités d'évolution de la DGF. Toute référence à la TVA a été abandonnée au profit de la définition d’un indice d’évolution comprenant une référence à l’inflation et une référence à la croissance du PIB.

Pour l'année 1990, la DGF a été simplement indexée sur le taux prévisionnel de hausse des prix. Pour l'année 1991, la DGF a été corrélée à un index composite, associant la hausse des prix et la moitié de l'augmentation, en volume, du produit intérieur brut. Pour les années 1992 et 1993, la DGF a été corrélée à ce même index composite, mais avec une prise en compte des deux tiers de l'augmentation, en volume, du produit intérieur brut. En 1994 et 1995, la DGF a, de nouveau, évolué selon la seule prévision de hausse des prix.

Depuis 1996, l’indexation de la DGF est composée de l’indice de hausse des prix pour l'année à venir et de la moitié de la croissance du produit intérieur brut (PIB) en volume pour l'année en cours.

Cette règle d’évolution, s’agissant d’un concours qui a franchi le cap des 40 milliards d'euros en 2008, doit être rapprochée de la norme de dépense à laquelle s’astreint l’État pour son propre budget depuis plusieurs années (au plus l’évolution prévisionnelle des prix). Concours essentiel du contrat de croissance, puis du contrat de stabilité, l’indexation de la DGF constitue donc, depuis 2004, un enjeu majeur pour les finances publiques.

Cette indexation a tout d’abord été partiellement neutralisée en intégrant jusqu’en 2007 la DGF au sein d’une enveloppe progressant annuellement comme le taux prévisionnel d’inflation, majoré d’un tiers de la croissance du PIB. Puis, la loi de finances pour 2008 a ramené l’indexation de cette enveloppe à la seule inflation prévisionnelle. Comme l’indiquait alors le Rapporteur général, « Dès lors, il est mécaniquement inévitable que le contenu même du contrat entre en conflit avec la norme d’évolution que l’État lui assigne, imposant au Parlement de revoir dans les prochaines années les objectifs du contrat ainsi que son périmètre(23) »

2.– Un ajustement discutable en fonction de la conjoncture macroéconomique de l’exercice écoulé

L’article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales a également instauré, depuis 1996, un mécanisme complexe de rectification de la DGF pour tenir compte de la révision définitive des indices macroéconomiques ayant servi de base à son calcul. Ce mécanisme est double : il consiste en l’imputation d’une régularisation constatée sur l’exercice clos, et la prise en compte en loi de finances d’une DGF de l’exercice en cours après recalage.

a) Un mécanisme de régularisation discutable dans son principe

L’article L. 1613-2 prévoit que le Comité des finances locales doit chaque année, avant le 31 juillet, constater le montant définitif de la DGF de l’année antérieure en revoyant son indexation en fonction du dernier état connu de l’inflation de l’année N et de la croissance du PIB de l’année N-1. Ce montant fait apparaître une régularisation positive ou négative par rapport à la DGF inscrite en loi de finances initiale. Cette régularisation est imputée aux collectivités territoriales au cours du deuxième exercice suivant la DGF régularisée (par exemple, 2008 pour la régularisation de la DGF 2006).

En cas de régularisation positive, celle-ci est redistribuée – après ouverture en loi de finances ou en loi de finances rectificative – entre les bénéficiaires de la DGF régularisée. Cette nouvelle répartition a lieu au cours de l’exercice suivant.

En cas de régularisation négative, celle-ci est imputée sous forme d’ajustement sur la DGF de l’année suivante, telle qu’inscrite dans la loi de finances.

Ce mécanisme de régularisation peut être largement discuté dans son principe, car il revient à faire de l’indice de l’indexation de la DGF une garantie corrélée à la conjoncture macroéconomique. Or, il faut rappeler que l’État ne s’applique pas à lui-même une telle règle. La norme qu’il applique à l’évolution de ses dépenses nettes n’est pas recalculée ex post en fonction de l’évolution réelle de la conjoncture. Dans ces conditions, le mécanisme de régularisation de la DGF – qu’il avantage l’État ou les collectivités locales selon les années – semble dénué de justification.

b) Conséquence mécanique de la régularisation : le recalage de la DGF avant indexation ultérieure

Le recalage de la DGF de l’année en cours avant calcul de celle de l’année suivante est, quant à lui, une conséquence technique indissociable de la régularisation. En effet, l’existence d’un mécanisme original de régularisation de la DGF a imposé de prévoir son corollaire dans le mécanisme d’indexation lui-même, qui repose sur la progression de la DGF de l’année en cours. Or, dès lors que l’écart entre la DGF inscrite en loi de finances initiale et la DGF recalculée ex-post fait l’objet d’une imputation, il importe de retenir, pour l’indexation future, le montant le plus ajusté au titre de l’année en cours. Dans le cas contraire, il y aurait un risque que la régularisation enfle exercice après exercice.

Dans l’exemple suivant, le taux d’indexation retenu en loi de finances initiale est toujours de 2 %, et son niveau définitif est toujours de 3 %.

 

N

N+1

N+2

N+3

N+4

DGF en LFI

100

102

104,04

106,12

108,24

DGF définitive

 

103

106,09

109,27

112,55

Régularisation

 

1

2,05

3,15

4,31

C’est pourquoi le 1° de l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales impose, pour calculer la DGF devant être inscrite en loi de finances, de procéder tout d’abord à un recalage de la DGF de l’année en cours selon les règles propres à la régularisation (24).

B.– UN CONCOURS GLOBAL CONÇU POUR FAVORISER LA PÉRÉQUATION

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré la péréquation au rang d’objectif constitutionnel (art. 72-2 de la Constitution). La réforme de l’architecture de la DGF en 2004 a permis d’augmenter les masses financières consacrées à la péréquation et de répartir ces masses de façon plus pertinente.

1.– L’architecture de la DGF depuis 2004

Depuis la loi de finances pour 2004, la dotation globale de fonctionnement de chaque catégorie de collectivités est structurée en deux ensembles : une fraction forfaitaire garantissant la progression minimale du niveau de ressources de chaque collectivité et une fraction de péréquation permettant une correction plus rapide des inégalités les plus importantes.

Cette architecture est doublée d’une règle de progression différenciée entre les deux ensembles, la dotation forfaitaire croissant moins vite que la DGF, et par conséquent la fraction consacrée à la péréquation augmentant plus rapidement. Depuis 2004, cette règle a permis de dégager des montants croissants chaque année pour la péréquation, dont le total s’établissait à 4 506 millions d’euros en 2004 contre 3 007 millions d’euros en 2003. La mise en œuvre de cette règle incombe au Comité des finances locales, dans ses choix de répartition de la dotation globale de fonctionnement.

DÉCOMPOSITION DE LA DGF DES COMMUNES ET GROUPEMENTS DE 2006

(en millions d'euros)

   

Évolution

Total

Dotation forfaitaire

Dotation de base

+2,05 %

6 083

Dotation superficiaire

+2,05 %

211

Complément de garantie

+0,68 %

5 299

Compensation « part salaires »

+1,36 %

2 112

Dotation d’aménagement

EPCI

Dotation de compensation

+1,36 %

3 951

Dotation d’intercommunalité

+4,82 %

2 143

Communes

DSU

+15,8 %

880

DSR

+15,8 %

572

DNP

+3,49 %

654

         

DGF des communes et EPCI

+2,73 %

21 903

2.– Un effet accélérateur de l’effort en faveur de la péréquation qui dépend fortement de la croissance globale de la DGF

En 2006, pour la première fois, le Comité des finances locales a exercé pleinement son arbitrage sur l’indexation des composantes de la DGF. Celle-ci a augmenté globalement de 2,73 %, et les dotations de péréquation de façon beaucoup plus rapide : DSU/DSR : +15,8 % ; DNP : +3,49 % ; DPU : +8,79 % ; DFM : +12,61 % et dotation de péréquation des régions : +19,5 %.

Pourtant cette accélération des moyens en faveur de la péréquation a produit en quatre ans un résultat certes sensible, mais finalement relativement modeste. En 2007, 5 907 millions d'euros étaient consacrés au sein de la DGF à la péréquation, soit 16 % seulement du total global et 9 % de l’ensemble des concours financiers de l’État.

En effet, la répartition de la DGF est un exercice consistant à pondérer la croissance des dotations forfaitaires au sein de la croissance globale des masses, afin de dégager un solde de progression plus rapide pour les concours visant la péréquation. Ces dotations forfaitaires sont « objectivées », c'est-à-dire qu’elles sont elles-mêmes décomposées à l’échelle de chaque collectivité en fonction de données qui lui sont propres.

EXEMPLE DE LA COMPOSITION DE LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES

Dotations incluses

Base de calcul

Dotation de base

Population de la commune

Dotation superficiaire

Superficie de la commune

Complément de garantie

Dotation forfaitaire perçue par la commune en 2004

Compensation « part salaires »

Perte de recettes de taxe professionnelle de la commune, en base 2003

Cette décomposition et le mode d’indexation – calculé sur une fraction de la croissance de la DGF globale – conduisent donc à sanctuariser prioritairement les montants inclus dans les dotations forfaitaires, dont la logique n’est pas d’obéir à un objectif volontariste mais de reconduire un financement antérieur.

Conséquence de ce mécanisme de répartition, l’effort en faveur de la péréquation dépend intimement de l’indexation globale de la DGF. En effet, dès lors que le CFL ne dispose pas de la faculté de réduire les dotations forfaitaires, mais uniquement de pondérer leur croissance, celle des dotations de péréquation résulte de l’accroissement de la DGF davantage que de sa masse totale.

Le Rapporteur général souligne que c’est là le risque inévitable des logiques de périmètres ou d’enveloppes normés, dont une partie du contenu est sanctuarisée : l’indexation « chapeau » de l‘enveloppe la plus large impacte tous les éléments variables jusqu’au niveau le plus fin. Il insiste donc sur la nécessité d’avoir conscience que si d’aventure le législateur entendait conserver les règles actuelles de répartition de l’ensemble des concours financiers, alors le freinage de la croissance la plus globale des concours financiers pèserait in fine sur l’évolution des moyens en faveur de la péréquation.

II.– L’ALIGNEMENT DE L’ÉVOLUTION DE LA DGF SUR LES RÈGLES GÉNÉRALES APPLICABLES AUX DÉPENSES DE L’ÉTAT

Le présent article propose de réformer les conditions d’indexation globale de la DGF et de supprimer le principe de son ajustement ex post. Cette mesure est génératrice d’effets déstabilisants dans la répartition de la DGF qui imposeront certaines corrections des règles qui l’encadrent.

A.– L’INDEXATION SUR LES PRIX ET LA SUPPRESSION DES AJUSTEMENTS EX POST

Ainsi que le Rapporteur général l’a expliqué en préalable au commentaire du présent article, l’État n’a plus les moyens d’entretenir les conditions historiques de croissance de l’ensemble des concours financiers en faveur des collectivités locales. Amené à décider entre les dotations qu’il protège et celles qu’il ajuste, le Gouvernement a choisi de traiter la DGF comme un bloc sanctuarisé en lui appliquant les mêmes règles d’évolution et de calcul qu’au budget de l’État et au périmètre global des concours financiers dont elle fait partie.

1.– La neutralisation de l’évolution de la DGF au sein du périmètre des concours financiers aux collectivités locales

Cet arbitrage s’imposait très largement. Comme l’a déjà indiqué le Rapporteur général, l’emboîtement d’enveloppes normées, lorsque celles-ci comprennent des lignes subies et très dynamiques, est, certes, une protection adéquate pour les comptes publics, mais elle fait porter l’ajustement sur les échelons les plus fins.

a) Le phénomène des poupées russes : quand la norme appelle la norme

Dans le cas du présent projet de loi de finances, cet effet d’emboîtement est perceptible à tous les niveaux :

– l’application d’une norme rigoureuse à un périmètre élargi de dépenses de l’État incluant la charge croissante de la dette et des pensions impose d’ajuster la croissance des concours financiers en faveur des collectivités locales ;

– cette réduction de l’indexation globale des concours financiers, au sein desquels le FCTVA conserve son dynamisme très important, impose d’ajuster la croissance des autres dotations, en particulier la DGF qui représente plus de 70 % du total.

En 2009, la norme de 2 % appliquée au périmètre des dépenses de l’État « permet » une augmentation globale de 7 milliards d'euros. Au sein de ce périmètre, 5,6 milliards d'euros sont consommés par l’augmentation de dépenses subies (charge de la dette, pensions, prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne). Par conséquent, le solde de la marge de manœuvre budgétaire impose une norme, elle aussi égale à 2 %, pour le périmètre des concours financiers de l’État aux collectivités locales (55,2 milliards d'euros), soit une progression de 1 103 millions d'euros. Au sein de ce périmètre, le FCTVA – que le présent projet de loi de finances ne modifie pas – progressera de 663 millions d'euros (+12,8 %) ne permettant que 440 millions d'euros de progression possible aux autre concours (soit +0,8 %) (25). Cette marge de manœuvre très étroite ne peut être appliquée forfaitairement à l’ensemble des dotations comprises dans le périmètre, sous peine de causer d’insurmontables difficultés à certaines collectivités locales particulièrement fragiles et fortement dépendantes de la DGF.

b) La mesure proposée : une indexation annuelle de la DGF sur l’inflation prévisionnelle

C’est pourquoi le I du présent article propose une nouvelle rédaction de l‘article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales qui fixe les conditions de calcul de la DGF inscrite en loi de finances initiale. Il prévoit que la DGF sera dorénavant calculée par application à la DGF inscrite en loi de finances de l’année précédente du taux de l’inflation prévisionnelle associé au projet de loi de finances.

Cette mesure entraîne deux coordinations :

– La globalisation des ajustements pérennisés dans la base. Cette première coordination est implicite au présent article : elle consiste à globaliser sous le montant de la DGF de 2008 les ajustements pérennes qui avaient affecté la dotation depuis sa réforme en loi de finances pour 2004 (26). Cette globalisation, qui est rendue possible par le fait que ces ajustements n’évoluent plus, n’a d’effet ni sur le montant total de la DGF, ni sur celui de ses composantes, puisque la dotation avait été rebasée chaque année à concurrence de ces ajustements. La suppression de leur mention dans le code général des collectivités territoriales constitue donc une mesure de simplification bienvenue.

– Le maintien d’un ajustement encore transitoire. Cette seconde coordination résulte également du remplacement de l’ancienne rédaction de l’article L. 1613-1, qui prévoyait, en son dernier alinéa, une minoration de la DGF à concurrence de celle calculée au profit de la collectivité de Saint-Barthélemy en 2008. En effet, l’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007) a fixé les conditions de calcul des dotations de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy après les transferts des charges et des ressources fiscales opérés par la loi organique créant ces nouvelles collectivités d’outre-mer (27). Compte tenu du gain budgétaire très important réalisé par Saint-Barthélemy à l’occasion de ces transferts, la loi de finances rectificative pour 2007 a supprimé, à compter de 2009, la DGF versée à cette collectivité. Il convient donc de maintenir la minoration de la masse globale de la DGF de 2008 à hauteur de cette fraction qui disparaîtra l’an prochain. Tel est l’objet du II de l’article L. 1613-1 proposé par le présent article (alinéa 3 du I).

2.– Le double mécanisme de régularisation et de recalage doit être complètement supprimé

Afin de compléter l’alignement des conditions d’évolution de la DGF sur celles appliquées au budget de l’État, il convient également de revenir sur le mécanisme de régularisation ex post de la dotation.

a) Un système global d’ajustement qu’il convient de supprimer

Le mécanisme de régularisation de la DGF, après révision des indices macroéconomiques ayant servi à son calcul, ne repose sur aucun principe sérieux.

Trois arguments militent en faveur de sa remise en cause :

– Premièrement, ce mécanisme de révision provoque des régularisations parfois très lourdes qu’il faut ensuite imputer directement ou non sur des collectivités locales qui ont considéré la DGF comme définitive. Depuis 1996, les régularisations ont ainsi souvent dépassé 100 millions d'euros en valeur absolue.

– Deuxièmement, l’État lui-même n’applique pas de régularisation à sa propre norme de dépense pour tenir compte de la conjoncture macroéconomique. Que l’inflation réelle d’un exercice excède ou non celle qui avait été prévue en loi de finances initiale est sans effet sur le fait que l’État s’était fixé un plafond de dépenses dans un but de redressement des comptes publics.

– Enfin, troisièmement, ce mécanisme est largement factice dès lors qu’au mois de juillet de l’année N, le Comité des finances locales ne dispose encore que d’estimations révisées de l’INSEE sur la croissance du PIB de l’année N-2 et de prévisions révisées sur l’inflation de l’année N-1. Le CFL a ainsi régulièrement déploré les effets de ressaut suscités par l’instabilité de ces indices : « Le comité des finances locales (…) souligne que la régularisation fait peser une incertitude sur la répartition de la DGF et suggère l’adoption de critères d’indexation plus fiables. (28) » Le Rapporteur général estime donc, à la suite du Comité (29), que le mécanisme actuel n’est pas fiable.

La solution la plus raisonnable semble donc de supprimer le réajustement de la DGF, au cours de l’année N+1, et par conséquent de supprimer simultanément la procédure de recalage dans le calcul de la DGF (qui deviendrait sans objet).

b) Le report proposé de l’imputation de la régularisation de la DGF de 2006 reste en deçà de l’objectif souhaité

Le II du présent article propose de faire droit au vœu exprimé par le CFL le 1er juillet 2008(30)  de reporter d’une année l’imputation de la régularisation négative de la DGF de 2007, que le Comité a arrêtée à 66,804 millions d'euros.

En application de l’article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, cette régularisation devrait minorer le montant de la DGF pour 2009 inscrit au présent projet de loi de finances. Anticipant une forte régularisation positive au titre de la DGF pour 2008 (31), en raison notamment du dérapage de l’inflation de l’année, les membres du Comité ont souhaité, en quelque sorte, préempter une fraction de cette future régularisation en lui imputant par anticipation celle de la DGF 2007. Compte tenu de la programmation des finances publiques jusqu’en 2012, cette démarche vise à sécuriser au moins une fraction de cette future régularisation, car rien ne peut garantir que l’État sera en mesure, fin 2009, de tenir l’engagement de régulariser et recaler la DGF.

Plus généralement, ce vœu témoigne largement du caractère artificiel du mécanisme de régularisation, qui déconnecte totalement l’exercice d’imputation de l’exercice effectivement ajusté. Outre que ce rattrapage demeure discutable dans son principe, il semble presque acquis dès aujourd’hui que l’État ne pourra pas verser les probables régularisations positives résultant de l’inflation réelle des exercices 2008-2009. À cet égard, il est utile de noter que le présent projet de loi de finances n’a pas procédé à l’habituel recalage de la DGF de 2008 avant calcul de la DGF 2009. Dans ces conditions, si les mécanismes de régularisation venaient à survivre ils subiraient un effet « boule de neige », puisque la DGF de 2009 aurait été calculée sur une base non révisée et devrait donc, à son tour, le moment venu, faire l’objet d’une régularisation encore plus importante.

Le Rapporteur général juge particulièrement vain de poursuivre ce jeu de dupes consistant à imputer un actuel déficit sur un probable excédent futur dans le seul but d’en garantir le versement. Dans un souci de sincérité, il souhaite au contraire que la suppression globale du mécanisme soit transcrite noir sur blanc dès à présent. Il constate également que tel semble être le souhait du Gouvernement, qui indique, dans l’exposé des motifs du présent article, vouloir procéder à la suppression du mécanisme de régularisation dans la prochaine loi de finances rectificative pour 2008.

Pour sa part, le Rapporteur général estime préférable d’y procéder dès le présent projet de loi de finances pour deux motifs principaux :

– L’article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales qu’il conviendrait de supprimer ne s’attache pas à proprement parler à l’exécution du budget de 2008, qui ne saurait dépendre ex post de l’inflation constatée. En réalité, cet article commande au CFL de réaliser un nouveau calcul de la DGF, avant le 31 juillet 2009, en tenant compte d’indices actualisés. Le résultat de ce calcul éclairera le législateur financier, qui pourra en tenir compte dans la loi de finances pour 2010, sans que l’article L. 1613-2 vaille inscription budgétaire en tant que telle. D’ailleurs, par le passé, le législateur financier a déjà fait la preuve de cette indépendance en affectant les régularisations de façon dérogatoire au code général des collectivités territoriales (32). La suppression de l’article L. 1613-2 ne produira donc aucun effet en 2008, mais modifiera le rôle du CFL à compter du 1er janvier 2009.

– En outre, si le Parlement adoptait le présent article dans la rédaction proposée, la loi de finances, en vigueur à compter du 1er janvier 2009, comprendrait une dérogation à un article qui sera supprimé à compter de la même date. Rien n’impose en vérité une démarche aussi complexe, aussi le Rapporteur général souhaite substituer au II du présent article un paragraphe prévoyant simplement la suppression de l’article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales.

B.– LES EFFETS DE L’ALIGNEMENT POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le nouveau mode d’indexation de la DGF produira indéniablement un effet de compression des masses financières disponibles pour chacune de ses composantes, mais offrira également aux collectivités territoriales une garantie de progression. Toutefois, cette réforme doit s’accompagner d’une révision des règles de répartition de la DGF sous peine de pénaliser principalement les concours visant la péréquation.

1.– Les effets de la mesure sur la masse de la DGF

Certes, il est probable que les collectivités locales ne voient dans le présent article qu’une rupture préjudiciable avec des avantages financiers que l’habitude avait fini par assimiler à un dû exigible. Le Rapporteur général estime, quant à lui, que le tableau ne doit pas être présenté comme plus noir qu’il n’est en réalité : si la DGF progressera moins vite que par le passé récent, elle demeurera une des lignes les plus dynamiques au sein d’un budget fortement contraint.

a) Une évolution ralentie, mais garantie

Comme le Rapporteur général l’a détaillé dans le tome I du présent rapport, le contexte budgétaire des prochains exercices impose à l’État un effort sans précédent sur ses dépenses. L’accroissement des dépenses subies et des prélèvements sur les recettes oblige en effet l’État à geler en valeur le champ des dépenses nettes du budget général.

Dans ces conditions, le présent projet de loi de finances propose de nombreux ajustements sur les crédits de plusieurs missions afin de soutenir les objectifs prioritaires. C’est notamment le cas des missions Travail et emploi (-6 %), Administration générale et territoriale de l’État (-9,5 %) ou encore Sécurité civile (-38 %).

L’indexation de la DGF sur l’évolution prévisionnelle des prix, pour sévère qu’elle puisse paraître, demeure donc un effort substantiel en faveur de ce concours. Elle produira une augmentation de la masse à répartir de 800 millions d'euros, soit 47 millions d'euros seulement de moindre croissance qu’en 2008.

b) La suppression de réajustements globalement neutre sur longue période

Pour les collectivités locales, la suppression de mécanismes de régularisation doit être regardée comme neutre sur longue période. Le tableau suivant retrace les régularisations effectivement constatées par le CFL depuis 1996.

Leur somme sur l’ensemble de la période fait apparaître un solde positif de 23 millions d'euros pour 11 exercices ainsi régularisés, soit un impact moyen par an inférieur à 2 millions d'euros. Il n’est donc pas démontré que la suppression du mécanisme d’ajustement soit particulièrement défavorable aux collectivités territoriales.

2.– L’impact de la mesure sur la répartition de la DGF

L’architecture de la DGF décrite précédemment est bâtie autour de l’objectif de péréquation, mais ne peut atteindre celui-ci qu’au moyen d’indexations globales élevées. Le Rapporteur général souligne que cet édifice fragile, qui souffre de l’inertie des dotations forfaitaires, doit être réformé pour s’adapter à sa nouvelle norme d’évolution.

a) L’application du droit existant pénaliserait la péréquation

Le phénomène d’emboîtement des dotations décrit précédemment ne s’applique pas qu’au périmètre des dépenses de l’État et à celui, global, des concours financiers aux collectivités territoriales. Ainsi que le Rapporteur général l’a décrit, il s’applique aussi à la DGF elle-même, dont l’essentiel des composantes consiste en des reconductions de dotations historiques. Dès lors que l’article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le montant de la dotation d'aménagement est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement des communes et la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 », le ralentissement de l’augmentation de la masse globale risque de se répercuter prioritairement sur la croissance de la dotation d’aménagement.

En outre, le Rapporteur général rappelle que l’année 2009 voit également l’entrée en vigueur des données démographiques issues de la procédure de recensement rénové. Ainsi, en 2009, le CFL devra non seulement reconduire les montants importants des dotations forfaitaires des collectivités locales, mais également tenir compte du fait que la principale d’entre elles est une dotation par habitant. Par conséquent, le recensement rénové – par la prise en compte d’un nombre croissant d’habitants – alourdira mécaniquement le montant de la dotation forfaitaire.

Le CFL, soucieux d’anticiper les effets de ce nouveau calcul, a établi au cours de l’année 2008 une projection de ce « coût » sur les dotations réparties au prorata de la population. Si l’effet du recensement s’avérera peu déstabilisant pour les DGF des départements et des régions, il n’en ira pas de même pour celle des communes et des groupements. À cet échelon, la prise en considération des nouvelles données démographiques (33) se traduirait par un surcoût de 172 millions d'euros des dotations, à droit et périmètres intercommunaux constants. Or, l’évolution de la DGF des communes et groupements s’élèvera à 458 millions d'euros. Le coût du recensement rénové ne laissera donc qu’un solde d’augmentation de 286 millions d'euros par rapport à la DGF des communes de 2008, soit +1,25 %.

Encore convient-il de prendre en considération les contraintes propres à la dotation de solidarité urbaine, dont l’augmentation mécanique est prévue par la loi de programmation pour la cohésion sociale (34). En vertu de cet article, la DSU consommerait 110 millions d'euros sur l’augmentation de la DGF des communes.

b) Les aménagements proposés par le projet de loi de finances peuvent protéger la péréquation

Le Rapporteur général constate ainsi qu’à droit constant, même un gel en valeur des dotations forfaitaires ne permettrait qu’une progression limitée de 2,2 % de la dotation d’aménagement (hors DSU) en 2009, imposant au CFL de sacrifier soit la dotation de solidarité rurale, soit la dotation nationale de péréquation.

Il est donc impératif d’assouplir davantage les conditions de répartition de la DGF (notamment celle des communes), afin de permettre au CFL de franchir le cap de l’année 2009 sans imposer de restriction aux concours servant l’objectif de péréquation. C’est l’objectif des articles 67 et 70 du présent projet de loi de finances, qui visent à desserrer l’étau de répartition de la DGF par deux moyens complémentaires :

– un déblocage des dotations forfaitaires permettant de basculer des masses plus importantes vers les dotations de péréquation ;

– un assouplissement des règles de répartition au sein même de la dotation d’aménagement afin de permettre au CFL de parvenir au compromis le plus protecteur des dotations de péréquation.

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* *

La commission examine un amendement de M. Cahuzac, tendant à indexer la dotation globale de fonctionnement sur l’inflation majorée de 50 % de la croissance du PIB.

M. Jérôme Cahuzac. Cet amendement vise à desserrer l’étau qui enserre de plus en plus fortement les collectivités locales. Plus de 70 % de l’investissement public étant assurés par elles, toute réduction de leur capacité d’investissement aurait des conséquences dommageables pour les PME dont elles sont les donneurs d’ordre.

M. le rapporteur général. Nous n’avons malheureusement aucune marge de manœuvre. En effet, le Gouvernement a décidé d’indexer sur l’inflation, soit 2 %, l’ensemble des flux financiers en direction des collectivités locales, qui représentent 55 milliards. La hausse globale est donc de 1,1 milliard. Étant donné notre volonté de ne pas plafonner l’augmentation du fonds de compensation pour la TVA, lequel augmentera de 660 millions, il reste 450 millions. Or nous souhaitons augmenter la DGF parce qu’elle est l’instrument de la péréquation. Elle augmentera donc de 2 %, dans un ensemble de dotations qui ne progresse globalement que de 0,8%. Dans cet ensemble, toute majoration de l’augmentation de la DGF entraîne nécessairement une réduction équivalente des dotations aux collectivités locales autres que la DGF et le FCTVA.

M. Charles de Courson. Personne ne peut dire en réalité ce que seront l’an prochain la croissance et l’inflation.

La commission rejette l’amendement de M. Cahuzac.

La commission examine ensuite un amendement de M. Baert, visant à indexer la DGF sur le taux d’inflation réellement constaté.

M. Dominique Baert. Substituer le taux réel d’inflation au taux prévisionnel aurait l’avantage de ne pas consacrer une perte de pouvoir d’achat pour les collectivités locales, comme va le faire ce budget qui prévoit une inflation de 2% alors que l’inflation réelle des douze derniers mois a été de 3,2%.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à un amendement dont le coût serait de 400 millions d’euros. Cela dit, je trouve excellente l’idée qu’on indexe à l’avenir l’augmentation de la DGF sur le taux d’inflation réellement constaté, plutôt que de fonder l’évolution de la DGF sur des indices prévisionnels que la réalité ne vérifie jamais, puis de régulariser après coup – même si, sur dix ans, les plus et les moins s’équilibrent.

M. René Couanau. Il conviendrait en effet de sortir du virtuel pour entrer dans le réel, mais cette question relève d’une réflexion générale sur les dotations et transferts de l’État aux collectivités locales, et non d’un simple amendement à la loi de finances.

M. le président Didier Migaud. Il faudra également conduire cette réflexion, en deuxième partie, à propos de la revalorisation des bases fiscales.

M. le rapporteur général. Dans ce domaine, il serait préférable de corriger le taux prévisionnel de 2 % d’un certain rattrapage au titre de l’écart d’inflation constaté cette année, afin d’inciter les collectivités locales à ne pas toucher aux taux d’imposition.

La commission rejette l’amendement de M. Baert.

La commission examine ensuite un amendement du rapporteur général, tendant à supprimer le mécanisme de régularisation de la dotation globale de fonctionnement.

M. le rapporteur général. À partir du moment où le Gouvernement accepte de ne pas imputer la régularisation négative de la DGF afférente à l’exercice 2007, mais ne pourra pas non plus opérer la régularisation positive qui devrait avoir lieu au titre de 2008, c’est le mécanisme même de la régularisation qui n’a plus de sens. Sa suppression ouvrira la voie, dans un deuxième temps, à l’indexation de la DGF sur le taux d’inflation constaté que souhaite M. Baert.

M. René Couanau. La portée de cette mesure me semble dépasser les limites d’un simple amendement au projet de loi de finances.

M. le rapporteur général. Sur les quinze dernières années, les sommes en jeu s’élèvent à des dizaines de milliards alors que le delta entre le positif et le négatif s’élève à 20 millions. Pourquoi donc maintenir un système de régularisation complexe qui, par ailleurs, soulève de nombreux problèmes ? Je propose en somme un amendement de transparence.

M. Charles de Courson. Peut-on disposer de chiffres plus précis concernant les soldes positifs et négatifs de l’année dernière et de cette année ?

M. le rapporteur général. Ce sont plus 650 millions que l’État devrait verser aux collectivités en 2010 et moins 61 millions que les collectivités auraient dû rendre à l’État en 2009. Cela dit, les dotations augmentent de 1,1 milliard d’une LFI à l’autre.

M. Richard Dell’Agnola. Outre que la mise en place d’un nouveau cadre normatif, qui pourra s’inspirer de la proposition de M. Baert, implique de revoir le système existant, M. le rapporteur général a fort bien montré que ce système finit par s’équilibrer sur une longue période. Son amendement est donc très intéressant.

M. le président Didier Migaud. Il anticipe le fait qu’en 2010 l’État ne pourra pas verser la régularisation positive massive dont devrait faire l’objet la DGF de 2008…

M. Jérôme Cahuzac. Si l’on se situe dans le long terme, l’argumentation du rapporteur général est convaincante ; mais si le projet de supprimer la régularisation était intervenu à un moment plus favorable, cette simplification aurait été autrement mieux acceptée. Pourquoi la proposer dans la situation actuelle, précisément au moment où le rapport entre positif et négatif est de 1 à 10 – même si je lui sais gré de son honnêteté sur les chiffres ?

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-21).

La commission adopte l’article 10 ainsi modifié.

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* *

Article 11

Reconduction du montant de certaines dotations de fonctionnement

Texte du projet de loi :

I.– Dans le deuxième alinéa de l’article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales, l’année : « 2009 » est remplacée par l’année : « 2010 ».

II.– L’article L. 1614-1 du même code est complété par l’alinéa suivant :

« À titre dérogatoire, la dotation générale de décentralisation mentionnée à l’article L. 1614-4 et les crédits prévus aux 1° et 2 ° de l’article L. 4332-1 n’évoluent pas en 2009. »

III.– Après la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2334-26 du même code, il est inséré la phrase suivante :

« À titre dérogatoire, cette évolution ne s’applique pas en 2009. »

IV.– Le dernier alinéa de l’article L. 4425-2 et le premier alinéa de l’article L. 4425-4 du même code sont complétés par la phrase suivante :

« À titre dérogatoire, cette évolution ne s’applique pas en 2009. »

V.– Le dernier alinéa du I de l’article 98 de la loi n° 83-8 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, le quatrième alinéa de l’article 6 de la loi n° 88-1089 du 1er décembre 1988 relative aux compétences de la collectivité territoriale de Mayotte en matière de formation professionnelle et d’apprentissage et le I de l’article 55 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) sont complétés par la phrase suivante :

« À titre dérogatoire, cette évolution ne s’applique pas en 2009. »

VI.– Le II de l’article 134 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) est complété par l’alinéa suivant :

« À titre dérogatoire, l’évolution prévue au deuxième alinéa ne s’applique pas en 2009. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux orientations et décisions annoncées par le Premier ministre lors de la Conférence nationale des finances publiques du 28 mai 2008 et de la Conférence nationale des exécutifs du 10 juillet 2008, cet article vise à associer les collectivités territoriales à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.

Il est proposé de reconduire en 2009 un montant égal à celui de 2008 pour les dotations suivantes :

– la dotation générale de décentralisation ;

– la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage ;

– le fonds d’aide aux collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles ;

– la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle bénéficiant aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ;

– la dotation spéciale pour le logement des instituteurs.

Les économies générées par cette mesure permettront de limiter la baisse des compensations d’exonérations fiscales.

Observations et décision de la Commission :

Afin d’alléger la charge de l’ajustement qui pèsera sur les compensations d’exonérations fiscales dans le cadre du nouveau périmètre des concours financiers aux collectivités locales, le présent article propose de suspendre l’évolution des dotations de fonctionnement actuellement indexées sur le taux de la DGF.

I.– LES « SATELLITES » DE LA DGF : UN GROUPE DE DOTATIONS TRÈS HÉTÉROCLITE

L’évolution de la DGF de LFI à LFI sert de point de référence à l’évolution de nombreuses dotations de fonctionnement, qui relèvent toutes d’une logique historique de compensation de charges.

A.– LES DOTATIONS GÉNÉRALES DE DÉCENTRALISATION (DGD)

1.– Principes et rôle de la DGD

La DGD a été créée en 1983 en vue d’assurer de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées (35). Elle est le solde entre les charges transférées et les impôts d’État transférés. Il s’agit d’une dotation globale, libre d’emploi.

En réalité, il convient plutôt de parler de plusieurs DGD, puisqu’à la suite de l’intégration dans la DGF en 2004 de l’essentiel des montants versés aux départements et aux régions, seuls demeurent identifiables certains concours particuliers.

2.– Les DGD de la mission Relations avec les collectivités territoriales

a) Les dotations destinées à la Corse

La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, et la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ont organisé le transfert de compétences à la collectivité territoriale de Corse et conduit à l’émergence d’une DGD spécifique à cette collectivité. Le montant de cette dotation atteint en 2008 276,92 millions d'euros.

Par ailleurs, la loi du 13 mai 1991 a instauré parallèlement à la DGD une dotation de continuité territoriale visant à financer les obligations de service public définies par la collectivité territoriale en matière de liaisons aériennes et maritimes entre l’île et le continent. Cette dotation représente 187 millions d'euros en 2008.

Ces deux dotations sont retracées au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

b) Les DGD de droit commun

Cette même mission retrace également la DGD résiduelle, obéissant au principe de compensation supplétive des transferts de compétences. Il s’agit de la somme de l’ensemble des concours particuliers créés ponctuellement (36) et des montants de DGD visant à compenser les transferts des actes I ou II de la décentralisation pour les communes, les départements et les régions.

Au sein de cet ensemble, il convient également de distinguer la DGD versée aux régions d’outre-mer en compensation des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004. Dans la mesure où la TIPP ne s’applique pas dans ces régions, leur compensation est versée uniquement sous forme de DGD, qui perd de ce fait, pour ces collectivités, son caractère résiduel.

La totalité de ces DGD versées aux collectivités locales représente un montant de 989 millions d'euros dans les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales du projet de loi de finances pour 2009.

3.– Les DGD « Formation professionnelle »

L’historique de la DGD Formation professionnelle prend sa source dans la création par les premières lois de décentralisation des Fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle. En effet, la dotation créée a servi à alimenter ces fonds. Elle est aujourd’hui retracée sur le programme 103 de la mission Travail et emploi.

Ici encore, l’appellation de dotation est trompeuse tant les compensations sont multiples. Elles résultent du transfert progressif de 1983 à 2004 de nouvelles charges de l’État vers les régions. Le tableau suivant fait le point sur les éléments inclus dans « la » DGD Formation professionnelle.

(en euros)

Libellé dotation

Textes de référence

Montant
en 2008

Participation de l’État à la revalorisation de la rémunération des stagiaires

Article L. 4332-1 du CGCT.

9 225 583

Application de la loi du 1er décembre 1988 relative aux compétences de la collectivité territoriale de Mayotte

Loi n° 88-1089 du 1er décembre 1988

259 721

Actions qualifiantes

Loi quinquennale relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle

353 743 940

Enveloppe de rééquilibrage au titre de l’aménagement du territoire

Loi quinquennale relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle

10 651 782

Actions décentralisées en faveur des jeunes

Loi quinquennale relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle

506 237 221

Primes d’apprentissage

Loi relative à la démocratie de proximité et loi de finances pour 2003

800 566 907

Frais de gestion du CNASEA liés à la décentralisation des actions qualifiantes et préqualifiantes

Loi quinquennale relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle

5 068 540

Source : Direction générale des collectivités locales

Le total des composantes de la DGD Formation professionnelle a représenté un montant de 1 685,8 millions d'euros en 2008.

B.– LES AUTRES DOTATIONS INDEXÉES COMME LA DGF

1.– La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI)

La DSI a été créée par l’article 94 de la loi du 2 mars 1982, afin de compenser aux communes le transfert de la charge du logement des instituteurs. Elle comprend deux parts, correspondant à son mode de versement :

– une première part versée aux communes en compensation des charges effectivement supportées pour les logements occupés par des instituteurs ;

– une seconde part versée aux instituteurs, par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en lieu et place des communes, sous forme d’indemnités représentatives de logement (IRL). Le montant unitaire forfaitaire peut alors être complété par les communes pour atteindre un niveau d’IRL arrêté par le préfet.

La création du corps des professeurs des écoles a cependant vocation à éteindre progressivement la DSI, puisque l’indemnité de logement est désormais intégrée au traitement de ces fonctionnaires. C’est pourquoi la DSI est diminuée chaque année pour tenir compte du nombre exact d’instituteurs bénéficiaires d’un droit au logement.

2.– La dotation « élu local »

La loi du 3 février 1992 (n° 92-108 du 3 février 1992) relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a prévu des dispositions relatives à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints, aux autorisations d'absence et à la formation. La dotation « élu local » vise à assurer, aux petites communes rurales, les moyens financiers adaptés à la mise en œuvre de ce statut de l'élu.

L’éligibilité à la dotation dépend de deux critères cumulatifs :

– d'ordre démographique : seules les communes de moins de 1 000 habitants ont vocation à recevoir la dotation ;

– d'ordre financier : seules celles de ces communes qui ont un potentiel financier par habitant inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 1 000 habitants reçoivent effectivement la dotation.

3.– La compensation « part salaires » des Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

Dès la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 1999, il avait été envisagé de regrouper la compensation afférente au sein de la DGF. Ce regroupement a fait partie de la réforme globale de l’architecture de la DGF votée en loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003). Pour que la fin de la compensation en tant que telle ne lèse pas les FDPTP, qui ne perçoivent pas de DGF, l’article 55 de la loi de finances pour 2004 a institué un prélèvement spécifique sur les recettes de l’État, afin de maintenir les versements aux Fonds.

Ce prélèvement représente 100,2 millions d'euros en 2008.

4.– Le fonds « catastrophes naturelles »

L’article 110 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a instauré un Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles. Il doit permettre de contribuer à la réparation de dégâts causés par certains événements climatiques ou géologiques. En effet, certains sinistres, bien qu’importants pour les collectivités territoriales concernées, ne relèvent pas d’une ampleur telle, ou sont trop localisés, pour qu’ils justifient la mise en œuvre de la solidarité nationale. Dans ces cas, les collectivités locales sont confrontées aux limites de leurs polices d’assurance qui ne peuvent couvrir l’ensemble des biens touchés (notamment la voirie ou les réseaux d’assainissement). Le Fonds créé en 2008 permet d’apporter rapidement, et selon une procédure plus légère que celle déployée pour la mise en œuvre de la solidarité nationale, une garantie de financement des réparations qui s’imposent.

L’article L. 1613-6, créé par la loi de finances pour 2008, prévoit que le Fonds sera « doté de 20 millions d'euros par an », cette somme étant prélevée sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle.

Le Rapporteur général souligne la réponse très appropriée que ce Fonds apporte à des situations difficiles que les collectivités locales connaissent de longue date. Il indique cependant que le régime juridique et budgétaire du Fonds devra être précisé puisqu’il présente une double incertitude :

– il est géré comme un prélèvement sur les recettes de l’État, alors même qu’il est lui-même alimenté par un autre prélèvement sur recettes – la DCTP, et que la loi ne lui confère pas explicitement ce statut ;

– si l’article L. 1613-6 prévoit bel et bien que la dotation du Fonds progresse chaque année comme la DGF, il faut se demander si la prévision d’un montant en loi de finances initiale a réellement une incidence sur le pilotage des subventions en cours d’exercice ou bien au contraire si ce montant n’a qu’un caractère évaluatif susceptible d’être ajusté en loi de finances rectificative (37) pour tenir compte, par exemple, d’une année difficile ayant vu de nombreuses catastrophes naturelles.

II.– LA MESURE PROPOSÉE : UN GEL EN VALEUR DE CERTAINS SATELLITES EN 2009 POUR FACILITER L’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE

Le présent article propose de suspendre en 2009 les règles d’évolution applicables à toutes les dotations de fonctionnement décrites ci-dessus (à l’exception de la dotation « élu local »), c'est-à-dire l’application du taux d’évolution de la DGF de LFI à LFI.

A.– LE GEL PROPOSÉ PRODUIT UN EFFET MODÉRÉ SUR LES VARIABLES D’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE

L’objectif poursuivi par le présent article consiste à reconduire en 2009 les montants de certaines dotations inscrits en loi de finances initiale pour 2008. Ce décrochage par rapport à la norme appliquée à l’ensemble du périmètre (+2 %) devrait générer un moindre besoin de financement répercuté sur les variables d’ajustement proposées à l’article 15 du projet de loi de finances. Toutefois, cet allègement de la charge d’ajustement n’est pas intégralement répercuté sur le reste du périmètre, ce qui affaiblit la portée de la mesure proposée.

1.– La contribution des dotations de fonctionnement à l’ajustement du périmètre par rapport au droit constant

Dès lors que leur taux d’évolution à droit constant est égal à celui de la DGF, qui suit lui-même celui de l’ensemble du périmètre, l’effet d’ajustement proposé est égal à 2 % du total des dotations ainsi gelées. Ces dotations sont les suivantes :

– le I propose de repousser à 2010 la première indexation du montant du Fonds « catastrophes naturelles » ;

– le II supprime à titre dérogatoire, en 2009, d’une part, l’évolution, prévue à l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, de la somme des DGD retracées dans la mission Relations avec les collectivités territoriales, et, d’autre part, l’évolution, prévue à l’article L. 4332-1 du même code des DGD Formation professionnelle ;

– le III suspend également, en 2009, l’évolution de la DSI selon le taux de la DGF, sans affecter cependant le calcul de la minoration correspondant à la diminution de l’effectif des instituteurs ;

– le IV suspend, en 2009, l’indexation, prévue aux articles L. 4425-2 et L. 4425-4 du même code, des DGD et dotation de continuité territoriale versées à la Corse sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

– le V procède à la même suspension, en 2009, s’agissant du solde de la DGD résiduelle des communes (article 98 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État), de la DGD Formation professionnelle de Mayotte (article 6 de la loi n° 88-1089 du 1er décembre 1988 relative aux compétences de la collectivité territoriale de Mayotte en matière de formation professionnelle et d’apprentissage) et de la compensation « part salaires » versée aux FDPTP (article 55 de la loi de finances pour 2004, n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) ;

– enfin le VI suspend, en 2009, l’évolution de la compensation des indemnités compensatrices forfaitaires, qui sont une composante de la DGD Formation professionnelle dont l’indexation est fixée par l’article 134 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002).

Ces gels produisent un décrochage du montant de ces dotations inscrit au présent projet de loi de finances par rapport à l’application de l’indexation selon le taux DGF. L’effet de ce décrochage est calculé dans le tableau suivant.

Mesure de l’effet du gel des dotations sur l’ajustement du périmètre global par rapport à l’application du droit en vigueur

(en millions d’euros)

 

LFI 2008

Évolution à droit constant

Gel
en 2009

Économie possible sur le périmètre

Compensation de la part salaire de la TP (FDPTP)

100,2

102,2

100,2

2,00

Dotation spéciale instituteur

5,6

38,3

37,5

0,75

Fonds de solidarité catastrophes naturelles

20,0

20,4

20,0

0,40

Dotation générale de décentralisation (Mission RCT)

1 433,3

1 461,9

1 433,3

28,67

DGD Formation professionnelle

1 685,7

1 719,5

1 685,7

33,72

Total

3 244,8

3 342,3

3 276,7

65,53

2.– Un effet amoindri par un tour de passe-passe budgétaire

Cependant, contrairement à ce calcul, le gel proposé ne soulagera les variables d’ajustement du périmètre qu’à concurrence de 33 millions d'euros, soit la moitié de l’impact escompté de la mesure. En effet, l’évolution du périmètre global et l’ajustement pesant sur les variables sont calculés de LFI à LFI. Or, le montant de la DSI pris en considération en base – celui inscrit en loi de finances pour 2008 – et celui supposé résulter du gel ne sont pas identiques : ils diffèrent de 31,9 millions d'euros.

Le Rapporteur général rappelle que l’article 39 de la loi de finances pour 2008 avait dérogé à la règle selon laquelle les reliquats comptables de la DSI sont à la disposition du CFL (38), en les imputant directement à la dotation au titre de 2008. Cette affectation dérogatoire et anticipée (le CFL ne répartira la DSI 2008 qu’en novembre prochain) a permis à l’État une moindre ouverture budgétaire de 47,3 millions d'euros au titre de la DSI sans diminuer pour autant le montant mis en répartition. Ceci explique que la DSI inscrite en loi de finances pour 2008 s’élève à 5,6 millions d'euros tandis que celle répartie par le CFL au titre du même exercice s’élèvera à 52,5 millions d'euros.

Il n’en demeure pas moins que pour procéder à un gel de la dotation en 2009, et non pas à une baisse drastique de son montant, le présent projet de loi de finances propose mécaniquement d’ouvrir au titre de la DSI le montant garantissant une répartition identique, c'est-à-dire 52,5 millions d'euros, minorés à due concurrence de la baisse de l’effectif des instituteurs. Ce dernier effet étant estimé à 15 millions d'euros, la DSI 2009 s’élèvera à 37,5 millions d'euros, soit une hausse de 572 % de LFI à LFI.

Comme le montre le tableau suivant, l’effet de cette hausse (+31,9 millions d'euros) neutralise la moitié de l’effet du gel des autres dotations :

IMPACT RÉEL DE LA MESURE SUR LE PÉRIMÈTRE GLOBAL

(en millions d'euros)

 

LFI 2008

Effet de la norme en 2009

Gel
en 2009

Économie réelle

Compensation de la part salaire de la TP (FDPTP)

100,2

102,2

100,2

2,0

Dotation spéciale instituteur

5,6

5,7

37,5

-31,8

Fonds de solidarité catastrophes naturelles

20,0

20,4

20,0

0,4

Dotation générale de décentralisation (Mission RCT)

1 433,3

1 461,9

1 433,3

28,7

DGD Formation professionnelle

1 685,7

1 719,5

1 685,7

33,7

Total

3 244,8

3 309,7

3 276,7

33,0

B.– UN EFFET QUI PEUT ÊTRE AMPLIFIÉ

Le Rapporteur général estime qu’il est regrettable que les collectivités locales subissent une moindre croissance réelle de 65,5 millions d'euros de leurs dotations de fonctionnement, qui n’adoucira la charge des variables d’ajustement que de 33 millions d'euros.

1.– La prise en considération du rebasage de la DSI

Plus particulièrement, si le principe et le montant de la norme de dépenses appliquée aux concours aux collectivités territoriales semblent indiscutables, il convient de s’interroger sur la méthode précise de calcul de l’évolution du périmètre de ces concours, et notamment la prise en considération du rebasage de la DSI.

En imputant la hausse de cette dotation – qui est pourtant gelée par le présent article ! – dans la norme de progression globale, la DSI devient un concours fortement dynamique, à l’instar du FCTVA par exemple, dont le coût est financé par les variables d’ajustement. Après que l’État a exploité, pour améliorer son propre solde en 2008, 47,3 millions d'euros mis, par la loi, à la disposition des collectivités locales, ce mécanisme revient à leur faire supporter, en sus, un gel en valeur de la DSI qui génère une baisse de 31,8 millions d'euros de leurs compensations d’exonérations.

En dernière analyse, si le Rapporteur général ne conteste pas qu’au strict sens de la budgétisation, la reconduction de la DSI à hauteur de 37,5 millions d'euros se traduit par un coût de 31,8 millions d'euros, il estime que ce coût peut difficilement être imputé aux variables d’ajustement du périmètre. Au demeurant, il précise que, si l’État venait à supporter ce coût en 2009, l’effet pour son budget de l’exploitation des reliquats comptables en 2008 demeurerait avantageux (39), indépendamment du gel de la dotation en 2009, qui bénéficierait, quant à lui, aux variables du périmètre.

Il semble donc qu’une présentation plus juste du périmètre des concours financiers devrait prendre en considération une DSI rebasée au titre de 2008 à concurrence de 37,5 millions d'euros.

(en millions d'euros)

 

DSI 2008

Périmètre 2008

Effet de la norme

Ajustement pesant sur les variables

DSI non rebasée

5,6

55 174

1 103

- 447

DSI rebasée

37,5

55 206

1 104

- 414

Dans ces conditions, comme en témoigne la dernière colonne du tableau ci-dessus, l’effet du présent article serait effectivement un allègement de la charge d’ajustement de 65,5 millions d'euros, et non plus de 33 millions d'euros. Ceci rendrait donc au présent article toute sa portée.

2.– La question de l’opportunité d’un effort supplémentaire sur les dotations de fonctionnement

Il pourrait également être envisagé de prolonger l’effort proposé par le présent article, dont la philosophie consiste à ne pas diminuer les montants versés aux collectivités locales par rapport à 2008 tout en dégageant une marge d’ajustement pour le périmètre global des concours.

Premièrement, il convient de s’interroger sur la pertinence de la sanctuarisation de la compensation « part salaires » versée aux FDPTP, qui n’est pas une dotation de fonctionnement. En effet, en raison de son caractère autonome, cette compensation n’est pas regardée habituellement comme la plupart des compensations d’exonérations retracées dans le périmètre. Pourtant, rien ne la distingue ni sur le fond, ni en raison de son historique. Alors que toutes les compensations d’exonérations de taxe professionnelle seront fortement mises à contribution pour permettre le respect de la norme d’évolution du périmètre, le montant de la CPS des FDPTP sera, quant à lui, reconduit. Cette mise à l’écart de l’effort d’ajustement pourrait être discutée.

Deuxièmement, la reconduction d’un abondement de 20 millions d'euros au profit du Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles peut sembler excessive. En effet, l’article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que le Fonds est doté en année pleine, pour faire face aux besoins de subvention des collectivités locales touchées, de 20 millions d'euros (40). Ce montant, qui ne pèse en rien sur le budget de l’État, a été évalué pour permettre de faire face aux demandes sur un exercice. Par conséquent, sauf à démontrer que, pour une année particulière, le compte de tiers retraçant les sommes du Fonds doit être crédité de plus que 20 millions d'euros, ou bien que cette provision s’est avérée insuffisante pour l’exercice précédent, l’engagement du législateur financier devrait être de relever le niveau du compte à hauteur de 20 millions d'euros, afin de faire face à l’exercice suivant.

Or, en 2008, la mise en place du Fonds de solidarité a été plus longue que prévu, le décret d’application de la loi n’ayant été publié que le 27 août 2008 (41) et la circulaire le 24 septembre 2008 (42). Cette entrée en vigueur tardive, qui a pu causer préjudice à certaines collectivités locales ayant souffert de catastrophes climatiques au cours du premier semestre, a notamment pour conséquence que les moyens alloués en 2008 au Fonds ne seront pas consommés au titre de cet exercice. Dans l’attente d’une information plus définitive sur cette consommation au mois de décembre 2008, il pourrait d’ores et déjà être considéré que le compte de dotations 465-11328 correspondant au Fonds devrait afficher un solde excédentaire de 10 à 15 millions d'euros en fin d’exercice. En outre, conséquence de la spécificité de ce Fonds, contrairement au mécanisme appliqué aux prélèvements sur recettes évaluatifs (FCTVA ou compensation des pertes de base de TP), son montant annuel ne peut pas être ajusté en loi de finances rectificative, car cela aurait pour effet de minorer ou majorer une dotation déjà versée aux collectivités locales, à savoir la DCTP.

Il faut donc considérer que le reliquat probable du Fonds lui restera acquis pour l’exercice suivant. La reconduction d’un prélèvement de 20 millions d'euros sur la DCTP rehausserait donc le montant des moyens disponibles autour de 30 à 35 millions d'euros, sans qu’il soit véritablement avéré qu’un tel montant soit nécessaire pour faire face à l’exercice 2009. Compte tenu de l’impact important du financement du Fonds sur la principale variable d’ajustement du périmètre, la DCTP (43), l’abondement dont il fera l’objet en 2009 devrait être ajusté pour tenir compte du reliquat de l’exercice 2008.

*

* *

La commission est saisie d’un amendement de M. Cahuzac visant à supprimer l’article 11.

M. Jérôme Cahuzac. Cet article gèle plusieurs dotations de fonctionnement ; sa suppression desserrerait l’étau qui étreint les collectivités locales.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. L’adoption de cet amendement reviendrait à une opération nulle : il faudrait réduire d’autant d’autres dotations.

M. Jérôme Cahuzac. Ce raisonnement est acceptable pour qui en accepte les prémisses, c’est-à-dire un cadre global que, pour notre part, nous récusons.

La commission rejette cet amendement.

La commission est ensuite saisie d’un amendement du rapporteur général visant à compléter le compte du Fonds de solidarité des collectivités territoriales (FSCT) afin de le reconduire à hauteur de 20 millions pour 2009.

M. le rapporteur général. Compte tenu du reliquat constaté en 2008, il n’y a pas lieu de reconduire la totalité de la dotation en 2009. Cette non augmentation du FSCT sera reportée en majoration de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) et des autres variables d’ajustement.

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-22).

La commission adopte l’article 11 ainsi modifié.

*

* *

Article 12

Reconduction du montant de certaines dotations d’investissement

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 2334-32, le premier alinéa de l’article L. 2334-40 et l’article L. 3334-12 du code général des collectivités territoriales sont complétés par une phrase ainsi rédigée :

« À titre dérogatoire, cette évolution ne s’applique pas en 2009. »

II.– L’article L. 3334-16 du même code est ainsi modifié :

1° Il est inséré un troisième alinéa ainsi rédigé :

« En 2009, le montant alloué à chaque département est égal à celui de 2008. »

2° Dans le troisième alinéa, qui devient le quatrième, l’année : « 2009 » est remplacée par l’année : « 2010 ».

III.– L’article L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales est modifié comme suit :

1° Il est inséré un troisième alinéa ainsi rédigé :

« En 2009, le montant alloué à chaque région est égal à celui de 2008. »

2° Dans le troisième alinéa, qui devient le quatrième, l’année : « 2009 » est remplacée par l’année : « 2010 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux orientations et décisions annoncées par le Premier ministre lors de la Conférence nationale des finances publiques du 28 mai 2008 et de la Conférence nationale des exécutifs du 10 juillet 2008, cet article vise à associer les collectivités territoriales à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.

Il est proposé de reconduire en 2009 un montant égal à celui de 2008 pour les dotations suivantes :

– la dotation globale d’équipement des communes ;

– la dotation globale d’équipement des départements ;

– la dotation départementale d’équipement des collèges ;

– la dotation régionale d’équipement scolaire ;

– la dotation de développement rural, dont les modalités d’indexation sont définies par décret.

Les économies générées par cette mesure permettront de limiter la baisse des compensations d’exonérations fiscales.

Observations et décision de la Commission :

Afin d’alléger la charge de l’ajustement qui pèsera sur les compensations d’exonérations fiscales dans le cadre du nouveau périmètre des concours financiers aux collectivités locales, le présent article propose de suspendre l’évolution des dotations d’investissement actuellement indexées sur le taux de la formation brute de capital fixe (FBCF) des APU. Cette désindexation devrait soulager les variables d’ajustement de 35 millions d'euros, c'est-à-dire limiter leur baisse d’environ 1,5 point.

I.– LE SOUTIEN DE L’ÉTAT À L’INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES EST DISPERSÉ SUR PLUSIEURS CONCOURS À L’EFFICACITÉ ET AUX COÛTS VARIABLES

Les concours de l’État aux dépenses d’équipement des collectivités locales sont répartis sur trois types de supports : des crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales gérés de façon déconcentrée à l’échelle départementale, des prélèvements sur les recettes de l’État répartis sous forme d’enveloppe dite « fermée » en fonction de critères légaux (DRES et DDEC) et des prélèvements sur les recettes de l’État ayant un caractère évaluatif, le versement à chaque collectivité étant fonction de paramètres non budgétaires mais fixés par la loi.

A.– LES SUBVENTIONS DONT LA GESTION EST DÉCONCENTRÉE

Il s’agit de la dotation globale d’équipement, elle-même décomposée en DGE des communes et DGE des départements dont les régimes diffèrent, et de la dotation de développement rural. Ces dotations évoluent chaque année comme la FBCF des administrations publiques.

1.– La DGE des communes

La DGE des communes et des groupements est attribuée sous forme de subvention opération par opération. Son montant national (484,6 millions d'euros en 2008) est d’abord éclaté entre les départements en fonction de critères physiques et financiers : la population, le potentiel fiscal, les dépenses réelles d'investissement des EPCI et la longueur de la voirie. Une fois réparties entre les départements, les enveloppes sont gérées de manière déconcentrée, chaque préfet attribuant les subventions après avis d’une commission d’élus chargée de déterminer les catégories d’opérations prioritaires. Cette commission fixe également pour chaque catégorie d’opérations les fourchettes de taux applicables au montant hors taxe de l’investissement (dans la limite d’une fourchette légale de 20 % à 60 %). En 2007, 12 332 des 35 780 communes éligibles et 1 365 des 14 174 EPCI éligibles ont été bénéficiaires d’une ou plusieurs subventions au titre de la DGE des communes.

En dépit de critiques persistantes à son endroit (lourdeur et coût de l’instruction des demandes, faiblesse de l’enveloppe, pilotage insuffisant des orientations de subventionnement), la DGE des communes est un concours permettant à la fois un soutien des investissements concerté avec les élus locaux et une forme de péréquation des moyens que l’État alloue à ce soutien.

2.– La DGE des départements

L’article 38 de la loi de finances pour 2006 (44) a réformé profondément la DGE des départements en supprimant sa première part destinée à financer les équipements autres que ruraux. La dotation de 224,5 millions d'euros en 2008 coïncide donc aujourd’hui avec ce qui fut sa seconde part. Elle est répartie en deux fractions :

– une fraction principale (170,6 millions d'euros) servant à subventionner, par application d’un taux de concours (15,47 % en 2008), les dépenses d’aménagement foncier et les travaux d’équipement rural subventionnés, et une majoration (20,2 millions d'euros) répartie en fonction des dépenses d’aménagement foncier du pénultième exercice ;

– une majoration visant la péréquation entre les départements (33,7 millions d'euros), qui est répartie au bénéfice de ceux dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 40 % de la moyenne ou dont le potentiel fiscal par km² est inférieur à 60 % de la moyenne.

3.– La dotation de développement rural (DDR)

Le régime de la dotation de développement rural, créée en 1991, a fortement évolué au gré des lois de finances. Depuis l’article 140 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), la DDR s’apparente fortement à la DGE des communes, dont elle suit à la fois le mécanisme de répartition de l’enveloppe entre les départements et la procédure déconcentrée de subvention.

La loi de finances pour 2006 a créé deux parts au sein de la DDR, pour un total en 2008 de 131,3 millions d'euros. La première part (110,2 millions d'euros) est destinée aux EPCI ruraux pour favoriser le financement de projets de développement économique, social et touristique ou d’actions en faveur des espaces naturels. La seconde part (21,1 millions d'euros) est attribuée aux communes et EPCI ruraux afin de permettre le financement d’opérations de maintien et de développement des services publics et des services au public en milieu rural.

B.– LES CONCOURS EN FAVEUR DES ÉQUIPEMENTS SCOLAIRES

Créées par les articles 16 et 17 de la loi du 22 juillet 1983 (45), la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) ont vocation à compenser les dépenses d'équipement et d’investissement des établissements publics d’enseignement transférés à ces collectivités. Conformément aux articles L. 3334-16 et L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales, ces dotations financent la reconstruction, les grosses réparations, l’équipement ainsi que – sous réserve que ces opérations figurent sur la liste établie en application de l’article L. 211-2 du code de l’éducation (46) – l’extension et la construction de ces établissements.

Leur régime a été réformé par l’article 41 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007).

1.– Les DRES et DDEC « historiques »

Ces deux dotations obéissaient jusqu’en 2007 à un régime budgétaire spécifique :

– il s’agissait de crédits budgétaires (autorisations d’engagement et crédits de paiement) retracés au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

– leurs montants résultaient d’une progression annuelle égale au taux de formation brute de capital fixe des APU (+ 3,2 % en moyenne sur les dix derniers exercices) ;

Par ailleurs, leur répartition entre les régions et entre les départements dépendait de combinaisons de critères très complexes.

S’agissant de la DDEC, le montant de la dotation était tout d’abord décomposé en enveloppes régionales, sur la base de critères relatifs à la capacité d’accueil des établissements pour 70 % et à l’évolution de la population scolarisable pour 30 % (47). La répartition de l’enveloppe régionale entre les départements était ensuite réalisée par la Conférence des présidents de conseils généraux, qui n'était tenue à aucune règle, mais statuait au vu de la liste annuelle des opérations de construction ou d'extension des établissements que l'État s'engageait à pourvoir en postes indispensables à leur fonctionnement administratif et pédagogique.

S’agissant de la DRES, la dotation était répartie chaque année entre les régions de manière à tenir compte, à concurrence de 60 %, de la capacité d’accueil des établissements et, à concurrence de 40 %, de l’évolution de la population scolarisable (48). Toutefois, ces critères étaient faussés chaque année par l’application d’une clause de sauvegarde, qui garantissait aux régions un taux de progression au moins égal à 50 % du taux de croissance du montant total de la DRES.

2.– La réforme votée en 2007

La loi de finances pour 2008 n’a pas modifié la règle d’indexation des masses de la DRES et de la DDEC, qui demeure l’évolution de la FBCF des administrations publiques.

En revanche, les deux dotations sont devenues des prélèvements sur les recettes de l’État, et leurs critères de répartition ont été fortement simplifiés. Tirant parti du constat que les attributions des collectivités locales étaient particulièrement linéaires sur le moyen terme, en dépit de la complexité des critères, le législateur a décidé de cristalliser la part de chaque collectivité dans le total national, puis d’indexer chaque année le montant ainsi obtenu comme la masse de la dotation.

C.– LES CONCOURS DÉPOURVUS DE PILOTAGE

Deux autres prélèvements sur recettes sont versés en section d’investissement sur les budgets des collectivités territoriales. Ils partagent la caractéristique d’être inscrits sous forme évaluative dans le budget de l’État, puisqu’il ne s’agit pas d’enveloppe dites « fermées ». In fine leur total réel n’est inscrit qu’en loi de règlement après constatation en exécution des effets de la loi.

1.– Le FCTVA

Dans la grande majorité des cas, les collectivités interviennent dans des activités expressément soustraites à la TVA : il s'agit, selon l'article 256 B du CGI, des opérations réalisées par leurs services administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs, dans la mesure où cette absence d'assujettissement n'entraîne pas de distorsions dans les conditions de la concurrence (49). L'exception de concurrence est appréciée compte tenu de la nature de chaque activité et de la situation propre à chaque marché. Dans ces cas, c'est-à-dire lorsque les collectivités ne versent aucune TVA à l'État, elles ne peuvent prétendre exercer une quelconque déduction. Et elles conservent, par-devers elles, la charge de l'impôt qui a grevé leurs achats.

Dans un contexte de relance économique tirée, en partie, par les investissements publics, le Gouvernement a choisi au milieu des années 1970 de compenser aux collectivités une partie de la TVA réglée à l'État. Le Rapporteur général rappelle ici que cette compensation se trouvait opérée par référence à des indicateurs de pression et de richesse fiscales, c’est-à-dire permettait une certaine péréquation. Ce système fut substantiellement modifié par l'article 54 de la loi de finances pour 1977 fixant une répartition selon le seul critère de l'effort d'investissement des bénéficiaires, tout en assignant un objectif de remboursement intégral. L’attribution du FCTVA est donc devenue automatique, sous réserve de l’éligibilité de la dépense.

Son montant a mécaniquement suivi l’évolution des dépenses d’équipement des collectivités locales. Ainsi, de la LFI 2003 à la LFI 2008, le FCTVA a augmenté de 41 %, s’établissant à 5 192 millions d'euros en 2008. Sa croissance en 2009 devrait dépasser les 660 millions d'euros.

Le régime du FCTVA est dominé par trois principes fondamentaux : la patrimonialité de l'opération ; l'antériorité du paiement de la TVA ; et la compétence de la collectivité. Par ailleurs, les attributions du Fonds ne sont versées que deux ans après la réalisation de l'investissement, sauf pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes, lesquelles perçoivent dans l’année le FCTVA lié aux dépenses réelles d'investissement afférentes à l'exercice en cours.

2.– Le produit des amendes forfaitaires de la circulation

Le produit des amendes de police était, à l'origine, l'une des recettes du fonds d'action locale mis en place dans le cadre du reversement, aux collectivités, de la taxe sur les salaires. L'objectif consistait à diversifier les sources de financement des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation routière. Le prélèvement ainsi opéré, chaque année, sur les recettes de l'État a été étendu, par la loi du 3 janvier 1979 (50), à la totalité du produit des amendes forfaitaires de police. L’article 40 de la loi de finances pour 2008 a également prévu de compléter ce prélèvement sur recettes d’une ponction annuelle de 100 millions d'euros sur le produit des amendes établies par les radars automatiques.

Ce prélèvement est réparti annuellement par le Comité des finances locales, en application des articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales, proportionnellement au nombre de contraventions à la police de circulation constatées au cours de l’année précédente sur le territoire de chacune des collectivités bénéficiaires. Les attributions revenant aux communes et groupements de communes de plus de 10 000 habitants leur sont versées directement. Les sommes revenant aux communes et groupements de communes de moins de 10 000 habitants sont réparties par les conseils généraux. Enfin, le code général des collectivités territoriales prévoit que les opérations susceptibles de bénéficier des sommes ainsi allouées doivent relever des transports en commun ou de la circulation routière (51).

Ce processus de répartition des amendes forfaitaires au profit des communes et de leurs groupements encourt plusieurs critiques :

– la principale critique tient à l’emploi effectif de la dotation pour des investissements éligibles. Compte tenu du périmètre d’éligibilité très vaste, défini par l’article R. 2334-12 du code général des collectivités territoriales, la vérification de l’emploi des fonds s’avère inutile, et les services de l’État y ont renoncé (52;

– la seconde critique concerne spécifiquement la répartition de la dotation entre les communes et groupements de moins de 10 000 habitants. Celle-ci incombe au conseil général, qui devrait recenser et hiérarchiser les besoins de financement éligibles à la dotation. Il faut cependant s’interroger sur l’effectivité de cette procédure dans tous les départements, compte tenu des répartitions communales parfois constatées.

Ces critiques ont globalement conduit le législateur à opérer régulièrement des prélèvements sur le produit des amendes forfaitaires, afin de compléter les ressources d’autres concours, notamment la DGF. En 2008, le montant global du prélèvement sur recettes s’élevait à 650 millions d'euros.

II.– LA MESURE PROPOSÉE : UN GEL EN VALEUR DE CERTAINS CONCOURS À L’INVESTISSEMENT EN 2009 POUR FACILITER L’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE

Le présent article propose de suspendre, en 2009, l’indexation des concours à l’investissement qui évoluent actuellement comme la FBCF des administrations publiques. L’impact de cette mesure est modéré, les dotations d’équipement mobilisant malgré tout l’essentiel de la croissance du périmètre des concours financiers, dans des proportions qui posent la question de la soutenabilité de cet équilibre.

A.– LA MESURE TÉMOIGNE D’UN EFFORT VOLONTARISTE EN FAVEUR DE L’ÉQUIPEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le présent article vise à soulager l’ajustement du périmètre pesant sur les variables. Il consacre malgré tout un effort soutenu en faveur de l’équipement des collectivités locales, en n’affectant pas le dynamisme des concours les plus importants.

1.– Le gel proposé de certaines dotations

Le présent article substitue à l’indexation actuelle de certains concours sur le taux d’évolution de la FBCF, un gel en valeur 2008 de leurs montants. Cette stabilisation, plus rigoureuse que la norme globale de 2 % appliquée au périmètre des concours financiers, fait apparaître une économie disponible de 36,6 millions d'euros pour assurer l’ajustement de celui-ci.

Le I du présent article suspend, en 2009, l’indexation des DGE des communes et des départements et de la DDR, prévue respectivement aux articles L. 2334-12, L. 3334-12 et L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales.

Le II reconduit, en 2009, le montant de chacune des attributions individuelles des départements au titre de la DDEC. Par coordination, ce paragraphe repousse également à 2010 l’année d’entrée en vigueur de la règle de progression de ces attributions individuelles selon le taux de la FBCF des APU.

Symétriquement, le III reconduit en 2009 les montants de chaque région au titre de la DRES, et repousse d’un an le début du mécanisme d’indexation de ces attributions.

IMPACT DU GEL DES CONCOURS À L’INVESTISSEMENT
SUR L’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE

(en millions d'euros)

 

LFI 2008

Effet de la norme

Montant proposé

Économie réalisée

Dotation départementale d'équipement des collèges

328,7

335,2

328,7

6,57

Dotation régionale d'équipement scolaire

661,8

675,1

661,8

13,24

Dotation globale d'équipement des communes (AE)

484,6

494,3

484,6

9,69

Dotation globale d'équipement des départements (AE)

224,5

228,9

224,5

4,49

Dotation de développement rural

131,3

133,9

131,3

2,63

TOTAL

1 830,9

1 867,5

1 830,9

36,6

2.– Le maintien d’une enveloppe globale très dynamique en faveur de l’investissement public local

La moindre croissance de ces cinq dotations d’équipement représente un effort modéré : le Rapporteur général rappelle, en effet, que l’ensemble des concours destinés à soutenir l’investissement des collectivités locales reste en progression très dynamique de LFI à LFI.

(en millions d’euros)

 

LFI 2008

Effet de la norme

Montant proposé

Écart par rapport à la norme

Progression de LFI à LFI

Dotation départementale d'équipement des collèges

328,7

335,2

328,7

-6,57

0,00 %

Dotation régionale d'équipement scolaire

661,8

675,1

661,8

-13,24

0,00 %

Dotation globale d'équipement des communes (AE)

484,6

494,3

484,6

-9,69

0,00 %

Dotation globale d'équipement des départements (AE)

224,5

228,9

224,5

-4,49

0,00 %

Dotation de développement rural

131,3

133,9

131,3

-2,63

0,00 %

Fonds de compensation de la TVA

5 192,1

5 295,9

5 855,0

+559,10

12,77 %

Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

650,0

663,0

700,0

+37,00

7,69 %

TOTAL

7 672,9

7 826,4

8 385,9

+559,5

9,29 %

Il convient notamment de souligner que, si le gel de certaines dotations génère une économie de 36,6 millions d'euros par rapport à la norme d’évolution globale, le maintien du rythme d’évolution du FCTVA et de celui du produit des amendes forfaitaires suscitent, quant à lui, un besoin de financement de 596,1 millions d'euros. Ces deux effets se compensent très partiellement, et conduisent à un besoin de financement au titre des concours à l’investissement de 559,5 millions d'euros.

Cette contribution au périmètre global doit être rapprochée de celles de la DGF, qui est nulle (elle évolue selon la norme globale), et des autres dotations de fonctionnement, dont certaines sont gelées à leur niveau de 2008 par l’article 11 du présent projet de loi de finances. Avant prise en compte des variables d’ajustement, le poids de chaque grand bloc de concours dans l’équilibre du périmètre est donc le suivant :

(en millions d'euros)

 

Évolution de LFI à LFI

Impact sur la norme d’évolution du périmètre (1)

Dotations de fonctionnement (hors DGF)

+ 0 %

- 33

DGF

+ 2 %

0

Dotations d’investissement

+ 9,29 %

+ 559,5

(1) : Un déficit facilite le respect de la norme par une dépense moins rapide, un excédent illustre une progression trop rapide qui remet en cause la norme.

B.– LA QUESTION DE LA SOUTENABILITÉ DE L’ÉVOLUTION DES CONCOURS À L’INVESTISSEMENT AU SEIN DU PÉRIMÈTRE

Cette croissance soutenue des concours à l’investissement pose la question de l’équilibre au sein du périmètre global, dont la progression est normée à 2 % en 2009. D’une part, cet équilibre pourrait être amélioré pour 2009 ; d’autre part, sa soutenabilité pluriannuelle n’est pas garantie.

1.– Un premier ajustement complémentaire possible dès 2009

Alors que les dotations de fonctionnement (y compris la DGF) représentent 79 % du total, elles progressent de 1,84 %, soit moins vite que la norme. Les dotations d’investissement représentent, quant à elles, 14 % du total mais progressent beaucoup plus vite que la norme (+9,29 %), suscitant un fort besoin de financement (559,5 millions d'euros) au sein du périmètre pour que la norme globale soit respectée.

Ce déséquilibre flagrant illustre parfaitement la hiérarchie des priorités affectées aux concours financiers : une progression soutenue du concours à l’investissement, une protection de l’objectif de péréquation, un ajustement sur les compensations d’exonérations fiscales. Le Rapporteur général s’interroge cependant sur l’opportunité d’un écart aussi grand, d’une part, entre l’effort supporté par les dotations de fonctionnement et le léger freinage supporté par les dotations d’investissement, et, d’autre part, entre la progression de ces dotations et la baisse massive qu’elle entraîne sur les compensations d’exonérations.

Il considère notamment qu’il ne serait pas illégitime que le « bloc » des concours à l’équipement des collectivités locales soulage davantage l’ajustement pesant sur les variables, en bénéficiant d’une croissance légèrement moins rapide. Un tel effort est également justifié par le fait que l’article 71 du projet de loi de finances crée une nouvelle dotation d’équipement de 50 millions d'euros, dont le financement pèsera également dans le périmètre global.

C’est pourquoi le Rapporteur général propose de ralentir légèrement la croissance de l’ensemble des concours consacrés à l’investissement, en neutralisant tout ou partie de la progression du prélèvement sur les recettes de l’État au titre du produit des amendes forfaitaires, voire en diminuant le montant de ce prélèvement. Il précise que la progression de 50 millions d'euros, soit +7,7 %, de ce seul concours représente 2,6 points de baisse des variables d’ajustement.

2.– Une question de soutenabilité pluriannuelle

Plus largement, l’équilibre du périmètre des concours financiers aux collectivités territoriales doit dorénavant être regardé de façon pluriannuelle. Dans une telle perspective, il faut s’interroger sur la soutenabilité de ce périmètre dans lequel les différentiels de progression entre les dotations sont aussi importants. Le graphique suivant illustre une simulation de l’évolution du périmètre fondée sur l’hypothèse, retenue par le projet de loi de programmation des finances publiques, selon laquelle le FCTVA reviendrait à son rythme moyen de croissance sur 10 ans (+8,45% par an) tandis que les autres dotations d’investissement progresseraient comme la norme.

Cette simulation montre notamment que les concours d’équipement (7,7 milliards d'euros en 2008) disposeraient à court terme d’une augmentation annuelle de moyens proches de celle de la DGF (40,1 milliards d'euros en 2008).

Elle montre également que la croissance beaucoup plus rapide de ces concours, tractée par celle du FCTVA, conduirait à une extinction totale des variables en 7 ans, sous hypothèse d’inflation constante.

Dans la mesure où il semble difficile d’envisager que l’objectif à valeur constitutionnelle de péréquation poursuivi par la DGF se voie affecté d’une croissance annuelle moindre que l’inflation, le Rapporteur général souligne qu’un rééquilibrage sera vraisemblablement nécessaire, à court terme, entre les différents rythmes de progression des concours compris dans le périmètre, l’effort particulier actuellement consenti en faveur de l’investissement s’avérant légitime mais insoutenable à moyen terme.

*

* *

La commission est saisie d’un amendement du rapporteur général visant à étendre au produit des amendes forfaitaires la mesure conservatoire tendant à reconduire, en 2009, le même montant qu’en 2008 pour l’ensemble des concours à l’investissement des collectivités locales.

M. le rapporteur général. Même avec ce prélèvement de 100 millions, la valeur du point connaîtra en 2009 une sensible augmentation. L’objectif est de ramener à 17 % la baisse de la DCTP.

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-23).

Puis elle adopte l’article 12 ainsi modifié.

*

* *

Article 13

Prorogation du bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour les infrastructures passives de téléphonie mobile des collectivités territoriales

Texte du projet de loi :

Dans le huitième alinéa de l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales, les mots : « sur la période 2003-2008 » sont remplacés par les mots : « sur la période 2003-2010 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article proroge jusqu’en 2010 le dispositif en vigueur, en permettant aux collectivités territoriales de bénéficier des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) au titre des dépenses d'investissement qu’elles réalisent dans le cadre du plan d'action relatif à l’extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile.

L’article vise à achever la couverture en téléphonie mobile des 236 sites restants, prévus dans la convention nationale signée le 15 juillet 2003 entre l’État, les opérateurs de téléphonie mobile et les associations d’élus.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de proroger une troisième fois l’éligibilité au FCTVA de certaines dépenses d’équipement en faveur de la téléphonie mobile.

I.– L’ÉLIGIBILITÉ AU FCTVA : UNE EXCEPTION CONÇUE POUR FINANCER LE PLAN DE COUVERTURE DU TERRITOIRE 2003-2005

A.– LE PLAN DE COUVERTURE DU TERRITOIRE EN TÉLÉPHONIE MOBILE

1.– La construction du plan

Le plan national de couverture des zones blanches en téléphonie mobile a été conçu en 2003. Ce plan portait sur la couverture des centres bourgs de 3072 communes, principalement situées en zone rurale, qui n'étaient desservies par aucun opérateur. Le recensement de ces communes a été réalisé début 2003 par une concertation locale entre les opérateurs et les collectivités, sous l’égide des Préfets de région (SGAR). Ce plan associait l’État, l’ADF (Assemblée des Départements de France), l’AMF (Association des Maires de France), l’ARCEP et les trois opérateurs de téléphonie mobile disposant d’une infrastructure. Il a été formalisé par une convention signée entre l’ensemble des partenaires le 15 juillet 2003, complétée par un avenant du 13 juillet 2004.

L’échéance initiale du plan était la fin de l’année 2005. La circulaire du 5 octobre 2004 a notamment enjoint aux préfets de signer toutes les conventions avant la fin de l’année 2004.

2.– La participation de l’État au financement du plan s’appuyait sur le FCTVA

Le but du plan était d’amener les collectivités locales et les opérateurs à réaliser les infrastructures passives de téléphonie mobile (pylônes) manquantes pour couvrir l‘ensemble du territoire national.

L’État a participé financièrement à cette incitation, sous deux formes que rappelle la circulaire du 5 octobre 2004 : « L’État participera à la réalisation de la première phase en subventionnant à hauteur de 20 % à 50 % des investissements des collectivités locales. Une enveloppe de 44 millions d'euros a été répartie entre les régions et une première enveloppe de 22,5 millions d'euros a été déléguée aux préfectures de région par la DATAR. Par ailleurs, lors du CIADT consacré au développement des territoires ruraux du 3 septembre 2003, le Gouvernement a renforcé le dispositif initial d’aide aux collectivités dans la mise en place des infrastructures de téléphonie mobile, en décidant de rendre éligibles au Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) les investissements qu’elles réaliseraient sur la période 2003-2005. Ceci représente un effort supplémentaire de l’ordre de 20 millions d'euros. »

B.– L’ÉLIGIBILITÉ DÉROGATOIRE AU FCTVA DES DÉPENSES CONCERNÉES

Néanmoins, l’éligibilité d’une dépense d’équipement au FCTVA repose principalement sur un critère de patrimonialité (53), auquel ne souscrivent pas les infrastructures de téléphonie mobile, qui sont mises à la disposition d’un tiers (l’opérateur). C’est pourquoi l’engagement pris par le Gouvernement en 2003 nécessitait une dérogation par voie législative.

1.– Le régime de droit commun des dépenses afférentes à des biens mis à disposition de tiers

a) Les règles fixées par la loi de finances pour 2006

L'article 42 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a considérablement atténué, par une norme générale, la règle de non mise à disposition du bien à un tiers. Ainsi, l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales prévoit désormais que les immobilisations confiées à un tiers non éligible au FCTVA donnent lieu à attribution du fonds pour les dépenses réelles d'investissement réalisées à compter du 1er janvier 2006 dans trois hypothèses distinctes :

– le bien est confié à un tiers qui est chargé soit de gérer un service public que la collectivité territoriale lui a délégué, soit de fournir à cette collectivité une prestation de services ;

– le bien est confié à un tiers en vue de l'exercice, par ce dernier, d'une mission d'intérêt général ;

– le bien est confié à titre gratuit à l'État.

Cet assouplissement est subordonné à la condition que le tiers exerce une activité ne lui ouvrant pas droit à déduction de la TVA ayant grevé le bien.

b) De nombreuses dérogations à la règle de non mise à disposition d'un tiers.

En dépit de la fermeté du principe initial, et du caractère équilibré du régime des biens mis à disposition depuis 2006, de nombreuses dérogations subsistent, qui nuisent à la cohérence du régime du FCTVA. Sont ainsi demeurés éligibles :

– certaines constructions, affectées à l'usage de gendarmerie, à l'habitation principale, ou données en gestion par des communes de moins de 3 500 habitants à des organismes à but non lucratif et destinées au tourisme social ;

– les acquisitions ou rénovations de bâtiments affectés à la justice, à la police ou à la gendarmerie nationales, réalisées, jusqu'au 31 décembre 2007, par des communes ou des EPCI dans le cadre de l'article 3 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) ;

– les dépenses d'investissement exposées, par les communes et leurs EPCI, sur leurs immobilisations affectées à l'usage d'alpage ;

– les dépenses d'investissement des collectivités territoriales concernant des travaux de lutte contre les avalanches, glissements de terrains, inondations, ainsi que des travaux de défense contre la mer, des travaux pour la prévention des incendies de forêt, présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence ;

– les fonds de concours versés par les collectivités territoriales à compter du 1er janvier 2005 à l'État ou à une autre collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre pour les dépenses réelles d'investissement que ceux-ci effectuent sur leur domaine public routier ;

– les travaux réalisés sur des monuments historiques.

2.– Une éligibilité dérogatoire au FCTVA qui a déjà été prolongée deux fois

Les dépenses d’infrastructures de téléphonie mobile constituent depuis 2003 une exception de plus aux règles déjà complexes du FCTVA.

L’éligibilité au Fonds a été étendue aux dépenses du plan de couverture par un amendement, devenu l’article 46 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003), qui a inséré une dérogation supplémentaire à l’article L. 1615-7 : « Par dérogation au premier alinéa, les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre de leurs dépenses d'investissement réalisées sur la période 2003-2005, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile. »

Cette dérogation, qui constituait un volet du financement du plan par l’État, était de durée limitée, puisqu’elle devait couvrir les seules dépenses exécutées dans le cadre du plan de couverture.

La persistance de zones blanches, et la volonté de ne pas pénaliser les collectivités locales « retardataires », ont conduit le législateur à prolonger une première fois l’existence de cette dérogation. Un amendement, devenu l’article 96 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004), a étendu l’éligibilité au Fonds des dépenses d’infrastructures de téléphonie mobile exécutées jusqu’au 31 décembre 2006. Il faut souligner que le plan de couverture lui-même a été prolongé, afin que les 3072 communes identifiées soient couvertes en 2007, ce qui nécessitait que les dépenses pour les infrastructures manquantes soient exécutées en 2006.

Un nouvel amendement, devenu l’article 71 de la loi de finances pour 2007 (n° 2006-1666 du 21 décembre 2006), a de nouveau prolongé cette éligibilité dérogatoire jusqu’au 31 décembre 2008. Cette nouvelle extension de deux années a semblé moins légitime que la précédente. Elle se heurtait en premier lieu à des considérations de principe, tenant au caractère critiquable d’une dérogation perpétuelle. Elle était également discutable, en second lieu, pour des motifs d’ordre budgétaire. Au demeurant, il convient de rappeler que le Gouvernement n’était pas à l’initiative de cette nouvelle extension, et qu’après avoir tenté vainement d’en restreindre la portée à une seule année supplémentaire par un sous-amendement, il n’y avait pas donné un avis favorable.

II.– UNE TROISIÈME PROROGATION DISCUTABLE ET PEU OPPORTUNE

Le présent article propose pour la troisième fois de prolonger l’exception faite aux règles d’éligibilité au Fonds en faveur des dépenses d’équipement en matière de téléphonie mobile. Il conduirait à maintenir l’éligibilité jusqu’au 31 décembre 2010, portant ainsi sa durée totale à 8 ans au lieu des deux prévus initialement. Le Rapporteur général considère que le maintien des exceptions au régime du FCTVA n’est pas souhaitable, et qu’en outre la nouvelle programmation des concours de l’État aux collectivités territoriales ne permet plus à l’État de se servir du Fonds comme d’un outil propre de financement.

A.– LE MAINTIEN DU RÉGIME D’EXCEPTION DU FCTVA N’EST PAS OPPORTUN

1.– Des exceptions qui affaiblissent un régime déjà très complexe

Après les nombreuses contestations dont a fait l’objet le régime d’éligibilité des dépenses au FCTVA, il faut souligner que la réforme conduite par la loi de finances pour 2006 a cherché à recentrer ce régime sur des critères lisibles et limitatifs.

Premièrement, cette réforme faisait suite à plusieurs décisions de la justice administrative ayant toutes considéré que la mise à disposition d’un tiers du bien sur lequel la dépense est réalisée n’affectait pas l’éligibilité de ladite dépense, pour autant qu’elle ne conduisait pas à procurer un avantage spécifique au tiers concerné. Le législateur a donc tout d’abord rappelé en 2006 que le critère de patrimonialité inscrit à l’article L. 1615-7 s’entend strictement, et non pas au seul regard de l’atteinte éventuelle à la concurrence entre acteurs privés.

Deuxièmement, l’article 71 de la loi de finances pour 2006 a ouvert un régime général d’éligibilité des dépenses portant sur des biens mis à disposition, mais ce régime a été centré par le législateur sur un critère supplétif à celui de la patrimonialité. En effet, de telles dépenses sont éligibles lorsque le bien mis à disposition concourt à une mission d’intérêt général ou de service public confiée au tiers bénéficiaire. Cette architecture a permis de ne pas étendre excessivement l’éligibilité au Fonds, mais au contraire de respecter sa spécificité, c'est-à-dire le non assujettissement à la TVA des activités poursuivies.

Dans ce contexte, la plupart des dérogations au critère de patrimonialité affaiblissent l’intention du législateur exprimée en loi de finances pour 2006. C’est notamment le cas de l’exception offerte aux travaux réalisés sur des monuments historiques « quels que soient l'affectation finale et éventuellement le mode de location ou de mise à disposition de ces édifices  (54)», qui peut conduire l’État à subventionner par la voie du Fonds des concours versés par une collectivité à un propriétaire ou un gestionnaire privé sans que le bien soit nullement affecté à une mission de service public ou d’intérêt général.

2.– Les dérogations temporaires ne peuvent être prorogées ad infinitum

La dérogation offerte en matière d’infrastructures de téléphonie mobile doit à l’évidence être également regardée comme affaiblissant l’objectif poursuivi en 2005. Dans un contexte où l’aménagement du territoire nécessite de faire appel à de plus en plus d’acteurs privés, la pertinence de ce régime de faveur pour le financement des investissements en matière de téléphonie mobile doit être discutée. Alors que les collectivités territoriales se sont vues transférer, depuis 2004, la propriété notamment des routes, des ports, des aérodromes et de nombreux monuments classés, il semble plus que jamais utile de restreindre l’éligibilité du Fonds aux seuls biens mis à disposition d’une mission de service public ou d’intérêt général.

Dans cette perspective, l’opportunité de la nouvelle prolongation de l’exception proposée par le présent article ne semble pas évidente. Elle constituerait un précédent fâcheux de prorogation perpétuelle d’un dispositif dérogatoire conçu initialement comme une incitation aux investissements des collectivités locales dans un délai rapide (2003-2005).

B.– LA LÉGITIMITÉ D’UN COFINANCEMENT PAR LE FCTVA
EST DEVENUE DISCUTABLE

Le Rapporteur général indique, de surcroît, que le FCTVA ne doit plus être regardé aujourd’hui comme un instrument anodin de financement par l’État, ainsi que le laisserait supposer l’accord passé en septembre 2008 entre le Gouvernement et les opérateurs de téléphonie mobile.

1.– Toute extension de l’assiette du Fonds est dorénavant financée par les collectivités elles-mêmes

Le FCTVA est un prélèvement sur recettes de l’État, visant à apporter un concours de 15,482 % du montant TTC de la dépense éligible. Sa croissance tendancielle est donc conforme à la progression de la formation brute de capital fixe des APUL. Pourtant, sa dynamique encore plus rapide depuis 2004 (environ 10 % par an) traduit les élargissements successifs de son assiette, c'est-à-dire l’extension de son régime d’éligibilité.

Or, à compter de 2009, le FCTVA fait partie du périmètre élargi des concours de l’État aux collectivités territoriales auquel le projet de loi de programmation des finances publiques 2009-2012 assigne une règle d’évolution annuelle égale à l’inflation prévisionnelle. Ceci signifie que la croissance annuelle du FCTVA pèsera désormais sur la marge de progression disponible pour l’ensemble du périmètre, qui contient notamment la DGF. Le présent projet de loi de finances décline pour la première année cette indexation du périmètre (55), qui fonctionne selon le mécanisme appliqué antérieurement au contrat de stabilité : au sein du périmètre certains concours croissent comme la norme, d’autres augmentent plus rapidement et nécessitent qu’une troisième catégorie de concours baisse afin que la norme globale soit respectée. Ainsi, comme le prévoit l’article 15 du projet de loi de finances, le surcroît de dynamique du FCTVA par rapport à la norme globale en 2009 (+559 millions d'euros) coûtera plus de 17 points de baisse des compensations d’exonérations fiscales versées aux collectivités locales.

Le Rapporteur général souligne que, dans ces conditions, les extensions d’assiette du Fonds, qui ne peuvent se traduire que par une progression encore plus rapide de son montant total, doivent être envisagées avec la plus grande circonspection. En effet, dès lors qu’à droit constant le Fonds progresse déjà plus rapidement que la norme globale du périmètre, toute mesure visant à majorer son total sera désormais gagée mécaniquement sur d’autres concours aux collectivités territoriales.

2.– L’inclusion du FCTVA dans un périmètre normé de dépenses doit freiner son usage par l’État

Dans ces conditions, le Rapporteur général souhaite attirer l’attention sur le fait que l’État ne peut plus, comme il l’a fait par le passé, en particulier pour le plan de couverture en téléphonie mobile, se servir du Fonds comme d’un instrument de liquidation des financements qu’il souhaite apporter. Pour preuve, l’adoption du présent article, ou sa suppression, serait parfaitement neutre pour le budget de l’État lui-même, y compris en exécution, puisque l’effet de majoration ou de minoration du prélèvement sur recettes serait absorbé par les variables d’ajustement du périmètre global.

Il faut veiller dorénavant à ce que l’État ne s’engage plus auprès de tiers sur des financements qu’in fine il n’assumerait pas lui-même. En matière de téléphonie mobile, il semble notamment que, si le Gouvernement souhaite participer aux dernières opérations de couverture des zones blanches, d’autres vecteurs de financement doivent être trouvés.

Pour l’ensemble de ces motifs, le Rapporteur général vous propose de supprimer cet article et de laisser s’achever au 31 décembre 2008 le régime dérogatoire d’éligibilité au FCTVA des dépenses d’infrastructures de téléphonie mobile.

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La commission est saisie d’un amendement du rapporteur général visant à supprimer l’article 13.

M. le rapporteur général. L’État a tout d’abord alloué des subventions aux collectivités afin de couvrir les zones blanches en téléphonie mobile, puis il a rendu, par dérogation, ces équipements éligibles au FCTVA de 2003 à 2005, alors que ne sont pas éligibles les biens mis à la disposition de tiers. Cet amendement vise à refuser une troisième prolongation de cette dérogation: outre que son maintien ne se justifie pas, cette prolongation serait gagée sur de moindres compensations fiscales versées aux collectivités dans le cadre du périmètre normé des concours aux collectivités locales. L’État ne peut donc plus faire valoir à bon compte la prolongation de cette dérogation comme un effort d’accompagnement. S’il souhaite financer les nouveaux investissements locaux en matière de téléphonie mobile, qu’il le fasse sur ses propres crédits.

M. Charles de Courson. Le FCTVA est un dû, mais son estimation est-elle fiable ?

M. le rapporteur général. Non, mais au sens où la réalisation dépasse en général la prévision.

M. Charles de Courson. Il n’y a pas d’enveloppe spécifique pour le FCTVA.

M. le rapporteur général. Il y en aura une, de fait.

M. Charles de Courson. Pourquoi l’investissement d’une commune dans l’achat d’un pylône ne serait-il pas éligible au FCTVA ?

M. le rapporteur général. Le critère de base de l’éligibilité est la patrimonialité locale, la dérogation n’étant acceptée que lorsque le bien est mis à disposition d’un tiers en vue d’un objectif de service public. Ici il s’agit d’opérateurs privés.

M. Charles de Courson. Mais si la collectivité ne fait pas cela, elle n’est pas desservie !

M. Jérôme Chartier. Le cahier des charges des opérateurs dispose que ces derniers doivent couvrir le territoire et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), dispose quant à elle de sanctions qu’elle n’applique hélas pas. Pour quelle raison ?

M. le rapporteur général. Si les opérateurs ne financent pas, nous avons tout intérêt à être en position de force en faisant en sorte que le Gouvernement utilise les crédits dédiés à ces opérations au titre de l’aménagement du territoire, et non le FCTVA.

M. Charles de Courson. J’habite dans une zone rurale profonde qui n’est même pas considérée comme une zone blanche ! Ce sont les collectivités territoriales, qui sont contraintes d’investir, qui seront pénalisées par cet amendement.

M. Philippe Vigier. Je suis en effet contraint de réaliser dans ma commune une boucle locale radio parce que les différents opérateurs ont refusé de le faire sans qu’ils n’aient d’ailleurs subi aucune sanction. La fracture numérique est une réalité.

La commission adopte cet amendement (amendement n° I-24) et supprime l’article 13.

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Article 14

Reconduction du fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI)

Texte du projet de loi :

Dans le premier alinéa de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que dans les 1°, 2° et 3° du I du même article, les mots : « et 2008 » sont remplacés par les mots : « , 2008 et 2009 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans le cadre de la mise en place du revenu de solidarité active, le Gouvernement a souhaité maintenir le Fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI). Cet article reconduit pour 2009 le fonds prévu pour la période 2006-2008 par l’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 à hauteur de 500 millions d’euros.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à reconduire en 2009 les crédits du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion, créé par l’article 37 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005–1719 du 30 décembre 2005).

Il témoigne de la volonté réitérée de l’État d’accompagner les départements dans la gestion du RMI.

I.– LA VOLONTÉ RÉITÉRÉE DE L’ÉTAT D’ACCOMPAGNER LES DÉPARTEMENTS DANS LA GESTION DU REVENU MINIMUM D’INSERTION

Le transfert de la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI), prévu par la loi du 18 décembre 2003, s’est traduit par l’attribution par l’État aux départements du montant exact correspondant à ses propres dépenses de RMI au 31 décembre 2003, soit 4,941 milliards d’euros, conformément au principe de compensation intégrale prévu par l’article 72–2 de la constitution. Les modalités techniques de cette compensation sont rappelées dans le commentaire sur l’article 18 du présent projet, relatif à la compensation aux départements des charges résultant de la généralisation du revenu de solidarité active.

Mais au-delà de cette compensation, respectueuse des principes constitutionnels et législatifs en vigueur, le Gouvernement a souhaité prendre des mesures exceptionnelles, afin de tenir compte de l’effet de ciseau, induit par le fait que les dépenses transférées ont augmenté à un rythme plus élevé que les ressources de TIPP allouées aux départements en compensation du transfert.

Cet effort supplémentaire de l’État en faveur des départements s’explique par le décalage important entre les dépenses de RMI exécutées et le droit à compensation tel que constaté sur le fondement des dépenses de l’État au 31 décembre 2003.

Cet effort de l’État a été constant et résulte de 3 dispositions législatives successives.

L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) a ajusté les fractions de tarifs revenant aux départements pour traduire l’engagement du Gouvernement d’intégrer au droit à compensation les dépenses liées au transfert du RMA sur la base de celles exposées par l’État en 2004. Le coût supplémentaire lié au RMA pour un département résultait du fait que, le RMI étant une allocation différentielle, son montant était en moyenne un peu inférieur au plafond que constituait le montant fixe de l’aide versée aux employeurs lors de la signature d’un contrat RMA. Le RMA étant un outil mis à la disposition des départements et non une compétence obligatoire mise à leur charge, il n’existait cependant pas d’obligation constitutionnelle d’assurer la compensation du surcoût pouvant en résulter. Le dispositif de compensation résultant de la loi de finances rectificative pour 2005 était donc plus favorable que ne l’aurait été l’application stricte du principe de compensation intégrale.

Le même article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 a prévu un abondement exceptionnel de 457 millions d’euros, réparti entre les départements proportionnellement aux écarts constatés entre les dépenses et le montant de la TIPP versé au titre de l’exercice 2004. Il convient de relever que cet abondement demeurait ponctuel, et n’intégrait pas le droit à compensation annuel des départements. Il n’en constituait pas moins une mesure de soutien très significative, décidée là encore au-delà de toute obligation légale ou constitutionnelle.

L’article 37 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a créé le Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion, à la suite de l’engagement du Premier ministre d’accompagner les départements dans la gestion du RMI. Ce fonds a été doté par la loi de finances pour 2006 de 100 millions d'euros pour 2006 et 80 millions d'euros pour 2007. Le FMDI devait être un moyen de renforcer les actions d'insertion des départements, et en aucun cas une forme de compensation. Cependant, le Premier ministre a annoncé le 9 février 2006, à l'issue d'une réunion avec l'Assemblée des départements de France, sa décision d'accroître l'effort de l'État, en portant le FMDI à 500 millions d'euros et de le maintenir à ce niveau durant trois ans.

L’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 (loi n° 2006–1771 du 30 décembre 2006) a en conséquence porté les crédits du FMDI à 500 millions d’euros et allongé d’un an la durée de son activité. De plus, alors que l’article 37 de la loi de finances pour 2006 avait institué un fonds chargé de financer des interventions de soutien aux politiques départementales d’insertion, la loi de finances rectificative pour 2006 a élargi les missions de ce fonds à l’attribution d’un véritable complément de compensation en faveur des départements. En portant à 500 millions d'euros le total des aides versées par le FMDI, elle a permis de couvrir, au-delà de toute obligation légale ou constitutionnelle de l’État, près de la moitié du déficit enregistré par les départements entre la recette transférée et la dépense exécutée.

En 2006, dernière année connue, les dépenses de RMI se sont élevées, DOM inclus, à 6,106 milliards d’euros, pour un droit à compensation de 4,942 milliards d’euros (5,442 milliards après les versements au titre du FMDI). Les chiffres provisoires pour 2007 font apparaître une très légère diminution des dépenses (6,095 milliards d’euros).

On voit en tout cas que les dispositions du présent article s’inscrivent dans une logique ayant toujours conduit l’État à chercher, au-delà de ses strictes obligations constitutionnelles, à accompagner la gestion départementale du RMI. L’effort est d’autant plus remarquable dans le contexte actuel de contrainte budgétaire : 500 millions d’euros seront attribués au FMDI au titre de l’année 2009.

II.– LES RÈGLES DE RÉPARTITION DES AIDES DE L’ÉTAT

Il convient de rappeler que les attributions du FMDI sont versées un an après l’exécution de la dépense servant de référence pour le calcul de la répartition. Ainsi le présent article provisionne-t-il les fonds qui seront versés en référence à la dépense exécutée en 2008.

Le présent article ne modifie pas les modalités de répartition prévues par la loi de finances rectificative pour 2006, qui sont brièvement rappelées pour mémoire.

A.– L’ARCHITECTURE DU FONDS

Le fonds est structuré en trois parts distinctes :

– une part au titre de la compensation, qui tend à corriger une partie des écarts constatés entre la recette transférée et la dépense exécutée au titre du RMI dans chaque département ;

– une part au titre de la péréquation qui permet de corriger une partie des écarts constatés entre les départements, tant du point de vue du décalage entre la ressource transférée et la dépense exécutée que d’un point de vue financier plus général, au moyen d’un indice synthétique ;

– une part au titre de l’insertion, destinée à financer les politiques d’insertion et les projets innovants en matière de retour à l’activité.

Le tableau suivant indique l’évolution de la structure du FMDI depuis sa création, étant entendu que, si le projet de loi de finances prolonge son activité d’une année, il ne modifie pas les parts respectives de chacune de ses composantes.

ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DU FMDI 2006–2009

 

2006

2007

2008

2009

Compensation

50 %

40 %

40 %

40 %

Péréquation

30 %

30 %

30 %

30 %

Insertion

20 %

30 %

30 %

30 %

B.– LES RÈGLES DE RÉPARTITION PROPRES À CHAQUE PART

1.– La part « compensation »

Ces montants sont répartis sur le critère exclusif de l’écart entre la dépense exécutée dans le département l’année N-1 et le droit à compensation du département. Les sommes sont réparties au prorata du rapport entre l’écart positif départemental et la somme de tous les écarts positifs.

2.– La part « péréquation »

Une quote-part est réservée aux départements d’outre-mer, répartie selon des critères propres, le solde du versement résultant de l’application aux départements métropolitains d’un indice synthétique de ressources et de charges.

● La quote-part réservée au D.O.M

Son montant est déterminé par application au total de la part du rapport entre le nombre d’allocataires résidant dans les D.O.M. et le nombre total d’allocataires au 31 décembre de l’année N-1. Cette quote-part est répartie entre les départements d’outre-mer par application du même critère que celui utilisé pour la part compensation, soit au prorata du rapport entre l’écart positif entre la dépense du département et son droit à compensation et la somme des écarts positifs des départements d’outre-mer.

● L’indice synthétique retenu pour les départements métropolitains

Le solde de la part péréquation est réparti entre les départements de métropole, en retenant le ratio de la part compensation pondéré par un indice synthétique, calculé en additionnant :

– 25 % du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant, prévu par l’article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales, des départements et celui de chaque département, au titre de l’année N–1 ;

– et 75 % du rapport entre la proportion du nombre de bénéficiaires du RMI dans la population départementale et cette proportion à l’échelle de l’ensemble des départements.

3.– La part « insertion »

Cette part est répartie en proportion du nombre de contrats d’avenir (article L. 322–4–10 du code du travail), de contrats d’insertion RMA (article L. 322–4–15 du même code) et de primes de retour à l’emploi (article L. 262–11 du code de l’action sociale et des familles) constatés au 31 décembre de l’année N–1 dans le département par rapport à l’ensemble des départements.

Les crédits du FMDI pour 2009 serviront donc à participer au financement des dépenses intervenues en 2008 : il sera procédé à leur répartition en octobre 2009, après exploitation des comptes administratifs des départements pour 2008.

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La commission adopte l’article 14 sans modification.

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Article 15

Évolution des compensations d’exonérations

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa de l’article L. 2335-3, le mot : « intégralement » est remplacé par les mots : « en appliquant au titre de 2009 au montant de ces pertes un taux correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° ….-… du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. » ;

2° Le troisième alinéa de l’article L. 2335-3, le troisième alinéa de l’article L. 5214-23-2, le troisième alinéa de l’article L. 5215-35 et le deuxième alinéa de l’article L. 5216-8-1 sont ainsi modifiés :

a) Dans la première phrase, le mot : « intégralement » est supprimé ;

b) La seconde phrase est complétée par les mots : « multiplié à compter de 2009 par un taux de minoration. » ;

c) Il est ajouté la phrase suivante : « Au titre de 2009, ce taux de minoration correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° ….-…. du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. ».

II.– Les articles 1384 B, 1586 B et 1599 ter E du code général des impôts sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2009, la compensation des pertes de recettes visées à l’alinéa précédent est minorée par application d’un taux correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° …-…. du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. »

III.– L'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) est ainsi modifié :

1° Le douzième alinéa du IV est complété par une phrase ainsi rédigée :

« En 2009, le montant de la dotation, avant prise en compte des dispositions de l’article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales, est minoré par application d’un taux correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° ….-…. du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. » ;

2° Dans le treizième alinéa du IV bis, les mots : « En 2008 » sont remplacés par les mots : « Au titre de 2008 » ;

3° Il est ajouté au IV bis un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2009, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent et à laquelle est appliquée le taux d’évolution fixé précédemment au titre de 2008, est minorée par application d’un taux correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° …-… du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. »

IV.– Le deuxième alinéa du II de l’article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991) est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2009, la compensation des exonérations visées au d et, s’agissant de ces exonérations, au e du I, calculée selon les dispositions qui précèdent, est minorée par application d’un taux d'évolution correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° ….-…. du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. »

V.– Le III de l'article 9 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992) est ainsi modifié :

1° Dans le sixième alinéa, les mots : « En 2008 » sont remplacés par les mots : « Au titre de 2008 » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2009, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent et à laquelle est appliquée le taux d’évolution fixé précédemment au titre de 2008, est minorée par application d’un taux correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° ….-….du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. »

VI.– Les cinquième et septième alinéas du B de l’article 4 et le deuxième alinéa du III de l’article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville sont complétés par la phrase suivante :

« Au titre de 2009, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent est minorée par application d’un taux correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° ….-…. du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. »

VII.– Le II du B de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2009, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent et à laquelle est appliquée le taux d’évolution fixé précédemment au titre de 2008 est minorée par application d’un taux d'évolution correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° ….-…. du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. »

VIII.– Après le C du II de l’article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, il est ajouté un D ainsi rédigé :

« D.– Au titre de 2009, les compensations calculées selon les dispositions des A, B et C sont minorées par application des taux propres à chaque dispositif d’exonération mentionné par ces dispositions. »

IX.– Le III de l’article 2 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse, le IV de l’article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), le IV de l’article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, le A et le B du III de l’article 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, le II de l’article 137 et le B de l’article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et le A et le B du IV de l’article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2009, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent est minorée par application d’un taux correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° ….-…. du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. »

X.– Le III de l’article 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire et le III de l’article 95 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997) sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2009, les compensations calculées selon les dispositions qui précèdent sont minorées par application d’un taux d'évolution correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l’article .. de la loi n° ….-…. du .. décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. »

XI.– Le montant total à retenir au titre de 2009 pour déterminer le taux d’évolution des compensations régies par les dispositions modifiées par les I à X du présent article est fixé à
1 513 429 352 euros.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet d’aligner le mode d’évolution de certaines compensations d’exonérations de fiscalité locale sur celui qui s’applique à la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), afin de permettre que le montant des concours financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales progresse au même rythme que la norme de dépense que s’est fixée l’État pour ses propres dépenses.

Le taux d’évolution correspondant à l’écart entre les montants inscrits en loi de finances pour 2008 et dans le projet de loi de finances pour 2009 pour l’ensemble des compensations défini par le XI du présent article, s’établit à - 22,8 %.

Le mode de détermination des compensations, généralement à bases évolutives, pouvant entraîner un écart entre les allocations réellement versées au titre de l’année 2008 et celles prévues en LFI de la même année, le taux d’évolution calculé ci-dessus sera ajusté pour prendre en compte cette différence afin de respecter l’enveloppe des crédits alloués aux collectivités territoriales.

Cet article précise le mode d’évolution des quatre compensations d’exonérations dont le taux d’évolution était lié en 2008 au contrat de stabilité défini par l’article 36 de la loi de finances pour 2008.

Les dotations concernées sont les suivantes :

– la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour création d’établissement (RCE) ;

– la dotation de compensation de la réduction pour création d’établissement (RCE) ;

– la dotation de compensation des exonérations de taxes foncières sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles hors Corse et hors part communale et part des établissements publics de coopération intercommunale ;

– la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle (exonération BNC).

Est ainsi précisé le mode de calcul des taux d’évolution permettant de minorer les compensations pour l’année 2009.

Cet article révise, également, le mode d’évolution d’une partie des autres compensations d’exonérations.

Ces diverses dotations sont, par impôt, les suivantes :

a) Taxe foncière sur les propriétés bâties :

– abattement de 30 % sur les bases des logements situés en zone urbaine sensible (ZUS) ;

– abattement de 30 % sur les bases des logements faisant l’objet d’une convention globale de patrimoine passée entre l’État et les organismes d’HLM ;

– exonération des logements pris à bail dans les conditions des articles L. 251-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l’habitat ;

– exonération des immeubles professionnels situés dans les zones franches urbaines, exonération des personnes de conditions modestes ;

– exonération des logements sociaux liée aux exonérations de 10 ans des constructions neuves, de 15 ans pour les constructions neuves à usage locatif affectées à l’habitation principale, de 20 ans pour les constructions neuves à usage locatif affectées à l’habitation principale si le chantier a été ouvert après le 1er janvier 2002 (conditions liées aux qualités environnementales), de 25 ans pour les constructions neuves à usage locatif financées par des prêts aidés ou des subventions, de 30 ans pour les constructions neuves à usage locatif financées par des prêts aidés ou des subventions avec ouverture de chantier après le 16 juillet 2006.

b) Taxe foncière sur les propriétés non bâties :

– exonération des terrains plantés en bois ;

– exonération des terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles ;

– exonération des terrains situés dans un site « Natura 2000 » ;

c) Taxe professionnelle :

– exonération dans les zones franches urbaines ;

– exonération dans les zones de revitalisation rurale ;

– exonération dans les zones de redynamisation urbaine ;

– exonération et réduction de la base d’imposition en Corse (abattement de 25 %).

Au titre de 2009, la compensation sera calculée selon les règles propres à chacune d’elle puis ajustée par application d’un taux d'évolution correspondant à l’écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l’ensemble des compensations défini par la loi de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu pour 2009 par le même article. Pour les compensations visées au II, au III et au IV de l’article, il conviendra d’appliquer, avant le taux d’évolution de 2009, celui fixé précédemment au titre de 2008.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article décline la clé d’ajustement permettant au périmètre des concours financiers aux collectivités locales de respecter la norme de 2 % d’évolution que l’État lui assigne pour 2009. Il s’agit d’un mécanisme général en trois étapes :

– la définition d’un ensemble de compensations d’exonérations fiscales appelées à jouer le rôle de variable d’ajustement ;

– le calcul de la baisse du montant total de cet ensemble, par rapport à son montant en 2008, qui permettra au périmètre de se cantonner dans sa norme d’évolution ;

– cette baisse est enfin répercutée forfaitairement sur chaque compensation sous forme d’un taux de minoration applicable en 2009.

I.– LES VARIABLES D’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE

L’ajustement du périmètre global des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales sera opéré par une baisse des compensations d’exonérations de fiscalité locale. Ces compensations sont de trois types : celles qui jouaient déjà en 2008 le rôle de variable du contrat, celles qui deviennent des variables en 2009 et celles que le présent article préserve du rôle d’ajustement.

A.– LES VARIABLES ACTUELLES SONT MAINTENUES DANS LEUR RÔLE

L’existence, depuis plusieurs années, d’un contrat de croissance et de solidarité puis, en 2008, d’un contrat de stabilité a d’ores et déjà transformé plusieurs compensations d’exonérations en variables d’ajustement des enveloppes plafonnées.

1.– La variable historique : la DCTP

La dotation de compensation de la taxe professionnelle est un concours global de compensation de plusieurs exonérations de taxe professionnelle accumulées au fil du temps. Il s’agit de la variable historique ayant supporté l’ajustement des concours aux collectivités locales depuis 1996.

a) Composition de la DCTP

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) a été instituée, sous forme d'un prélèvement sur les recettes de l'État, par l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), pour corriger les effets pervers du système antérieur de compensation :

– une très rapide croissance de la charge supportée par le budget de l'État, qui variait non seulement selon l'évolution économique des bases, mais encore selon les décisions prises par les collectivités locales, par le vote des taux, en obéissant à la technique du dégrèvement ;

– une confusion, au sein du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), entre les mécanismes respectifs de compensation et de péréquation.

Il a donc été simultanément décidé, en 1986, d'instituer une dotation spécifique de compensation des allègements, évoluant, à compter de 1988, sur la base de son montant 1987, selon un mécanisme d'indexation neutralisant les effets, pour l'État, de l'évolution des taux, et de réformer le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, en le déchargeant de ses tâches de compensation et en le recentrant sur la seule péréquation.

Après de multiples mouvements de périmètres ayant vu la DCTP grossir puis décroître en volume, celle-ci regroupe aujourd’hui les allocations compensatrices suivantes :

– la compensation du plafonnement du taux communal, instituée en 1983 ;

– la compensation de la réduction de la fraction des salaires prise en compte dans les bases de TP, également instituée en 1983 ;

– la compensation de l'abattement général de 16 % des bases de TP, instituée par l'article 6 de la loi de finances pour 1987.

b) L’effet cumulé des ajustements historiques impose la prudence

Depuis 1996, l’indexation négative de la DCTP est calculée de sorte que le total de l’enveloppe normée respecte la progression prévue par la loi. Le choix de cette compensation pour servir de variable d’ajustement repose à la fois sur le montant important de la DCTP, mais également sur sa répartition. En effet, s’agissant de compenser des exonérations de taxe professionnelle, il a pu être considéré que les principaux bénéficiaires des compensations seraient les collectivités locales disposant d’importantes bases fiscales. Ce raisonnement, qui n’est pas infondé, a conduit à considérer que l’ajustement de l’enveloppe par une baisse de la DCTP revêtirait un caractère péréquateur.

Ce mécanisme a donc fait subir une baisse continue et intensive à la DCTP depuis 1996 :

Source : Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2008, n° 276, tome 1

La DCTP ne peut donc pas être regardée comme les autres compensations : elle globalise plusieurs allocations compensatrices ; elle est la plus importante compensation en volume ; et surtout, les collectivités locales perçoivent des montants en diminution depuis déjà 12 années.

2.– Les nouvelles variables incluses en 2008 dans le contrat de stabilité

Cette même prudence à l’égard de la DCTP, dont le Rapporteur général rappelle qu’elle constitue pour certaines collectivités locales une part substantielle des recettes de fonctionnement, a conduit le législateur à trouver de nouvelles variables d’ajustement pour supporter la contrainte née du contrat de stabilité instauré par l’article 36 de la loi de finances pour 2008. Ce même article a donc adjoint trois nouvelles compensations à la DCTP afin d’élargir l’assiette supportant l’ajustement.

a) La réduction de la fraction des recettes imposables à la taxe professionnelle

L’article 26 de la loi de finances pour 2003 a instauré une réduction de la fraction des recettes des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) imposable à la taxe professionnelle, afin de leur procurer un avantage fiscal comparable à la suppression en 2000 de l’assiette salariale pour les autres types de contribuables. Cette réduction s’est étalée sur trois exercices, faisant passer la fraction de 10 % des recettes en 2002 à 6 % à compter de 2005.

La perte de recettes générée par cette réduction a été compensée aux collectivités locales selon une méthode devenue habituelle : un prélèvement sur recettes a été institué afin de compenser intégralement chaque année la perte de produit représentée par l’application du taux de 2002 à des bases réduites (à 9 %, puis 8 % et enfin 6 %). Cette compensation a été indexée à partir de 2004 selon le taux d’évolution de la DGF. Elle s’est élevée à 475,85 millions d'euros en 2007. L’ajustement du contrat de stabilité a diminué cette compensation en 2008, son total étant ramené à 361,7 millions d'euros.

b) L’exonération des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles

L’article 9 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992) a instauré une exonération totale de la part de TFPNB agricoles perçue au profit des départements et des régions. Cette exonération s’est appliquée dès 1993 pour la part régionale, et sous forme progressive de 1993 à 1996 pour les départements.

Ces exonérations ont été compensées dès 1993 aux collectivités territoriales concernées, par attribution d’une dotation égale chaque année au produit des bases ainsi exonérées par le taux de TFPNB de 1992 pour les régions et de 1993 pour les départements. Le total de ces compensations s’élevait en 2007 à 315 millions d'euros. L’article 36 de la loi de finances pour 2008 a minoré le montant total de ces compensations, qui est égal en 2008 à 260,6 millions d'euros.

c) La DCTP au titre de la réduction pour création d’établissement (RCE)

Historiquement, la réduction de taxe professionnelle pour création d’établissement (RCE) était partie intégrante du dispositif, plus large, de réduction pour embauche et investissement (REI). A l’occasion de la réforme de la taxe professionnelle par l’article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998), le dispositif REI a été supprimé sur deux ans, mais le volet RCE a été maintenu. Il consiste à exonérer de taxe professionnelle les établissements nouveaux en totalité l’année de leur création, et de moitié l’année suivante (article 1478 du code général des impôts).

Cette réduction a été compensée aux collectivités locales, comme la REI, par attribution de DCTP. Toutefois, le maintien de la RCE à compter de 2000 a conduit le législateur à lui réserver un sort distinct du reste de la DCTP. En outre, contrairement au reste de la DCTP, la part « RCE » évolue toujours en bases réelles, c'est-à-dire que la compensation versée à chaque collectivité est calculée en fonction de la perte de recettes réelle résultant de l’exonération des bases notifiées pour l’année considérée. La fraction de DCTP au titre de la RCE s’élevait en 2008 à 52,1 millions d'euros.

B.– UN PRINCIPE DE TRANSFORMATION DE TOUTES LES COMPENSATIONS D’EXONÉRATIONS EN VARIABLES D’AJUSTEMENT

Le présent article propose de décliner un principe général, consistant à transformer toute compensation d’exonération de fiscalité locale en variable d’ajustement du périmètre. Il prévoit cependant plusieurs exceptions à ce principe, qui, en rétrécissant l’assiette des variables, alourdissent proportionnellement la charge de l’ajustement.

1.– L’ajustement par les concours les moins prioritaires : les compensations d’exonérations fiscales

a) Un principe au service de l’investissement public local et de la péréquation

Le principe énoncé ci-dessus repose sur deux arguments.

Premièrement, au sein d’un périmètre dont l’évolution est limitative, la croissance homogène de toutes les lignes selon le taux de la norme globale n’a aucun sens. Il faut lui préférer un raisonnement discriminant, consistant à privilégier la croissance des lignes prioritaires et à ajuster celle des lignes moins stratégiques. Appliquée aux concours financiers aux collectivités locales, cette idée conduit à défendre un ajustement sur les compensations d’exonérations, plutôt que sur les dotations d’investissement ou sur la péréquation financée par la DGF. Le Rapporteur général soutient un tel arbitrage, qui privilégie le financement des concours actifs sur celui des dotations « passives », c'est-à-dire héritées d’un passé plus ou moins lointain.

Deuxièmement, s’il ne faut ajuster que les compensations d’exonérations, il convient de les ajuster toutes. En effet, comme le Rapporteur général l’indique ci-après, le législateur a construit au cours des trois dernières décennies un écheveau inextricable d’exonérations de fiscalité locale, qui, toutes, peuvent sembler parfaitement légitimes en dépit de l’extraordinaire diversité des objectifs qu’elles poursuivent. Par conséquent, toute démarche consistant à s’interroger sur les compensations pouvant servir de variables finirait inévitablement par aboutir à ce que la DCTP et les autres variables historiques assument seules un ajustement qui s’en trouverait d’autant alourdi. Au contraire, il convient de partir du principe selon lequel toutes les compensations d’exonérations doivent participer, en raison de leur nature juridique même, à l’ajustement du périmètre, quitte à réserver quelques exceptions, comme le propose cet article.

b) La décomposition du prélèvement sur recettes « compensation d’exonérations de fiscalité locale »

Hormis les variables historiques aujourd’hui isolées sur des prélèvements sur recettes autonomes, l’intégralité des compositions d’exonérations de fiscalité locale est alimentée par un prélèvement unique sur les recettes de l’État. Par taxe et par article du code général des impôts, la décomposition de ce prélèvement est la suivante :

Exonération compensée

Article du CGI

Taxe foncière sur les propriétés bâties

 

– Personnes âgées et personnes de conditions modestes

1390, 1391 et 1391 A

– Abattement de 30 % pour les logements situés dans les Zones Urbaines Sensibles

1388 bis

–  Logements faisant l'objet de baux à réhabilitation

1384 B, 1586 B et 1599 ter

– Exonération de cinq ans dans les zones franches urbaines

1383 B, 1383 C et 1383 C bis

– Exonérations de 10, 15, 20, 25 ou 30 ans des logements à caractère social

1384, 1384 A, 1384 B et 1384 C

– Exonérations : activités équestres

1382

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

 

– Terre agricole, part communale et EPCI (hors Corse)

1384 B bis

– Part du département de Corse

1586 E, 1599 bis

– Part communale sur les terres agricoles en Corse

1394 B

– Terrains plantés en bois

1395

– Terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles

1395 D

– Natura 2000

1395 E

– Parcs nationaux dans les DOM

1395 F

Taxe d’habitation

 

– Personnes âgées ou de conditions modestes

1414

Taxe professionnelle

 

– Zone de redynamisation Urbaine (ZRU) et Zones franches urbaines (ZFU)

1466 A

– Zones de revitalisation rurale (ZRR)

1465 A

– Suppression de la part départementale en Corse

1586 bis

– Investissement dans les PME en Corse

1466 C

– Zone franche de Corse

1466 B et 1466 B bis

– Abattement de 25 % pour les établissements en Corse

1472 A ter

– Activités équestres

1450

En application du principe énoncé ci-dessus, toutes ces compensations ont vocation à devenir des variables d’ajustement du périmètre. Néanmoins, le présent article propose d’exempter de ce rôle quatre séries de compensations.

2.– Les exceptions proposées

a) La dotation de compensation de la taxe d’habitation

La principale exception au mécanisme proposé par le présent article concerne la compensation des exonérations de taxe d’habitation. Il s’agit des exonérations visées à l’article 1414 du code général des impôts, qui concernent : les titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité ; les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés lorsque le montant de leurs revenus de l'année précédente n'excède pas la limite prévue au I de l'article 1417 du même code ; les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs sous la même condition de revenus ; les contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence sous la même condition de revenus. Cette compensation est la plus importante du prélèvement sur recettes détaillé précédemment.

L’exception proposée est donc lourde du point de vue de la répartition de la charge de l’ajustement du périmètre, car elle diminue l’assiette potentielle des variables de 1 227,3 millions d'euros, soit plus d’un tiers du total des compensations d’exonérations. Néanmoins, le Rapporteur général se félicite d’une telle exception. Il rappelle notamment que les collectivités bénéficiant d’importants montants au titre de cette compensation sont celles dont de nombreux contribuables sont de condition modeste, puisque exonérés de taxe d’habitation. À sa manière, cette compensation joue donc un rôle péréquateur, l’État ayant choisi de prendre à sa charge l’imposition des ménages les plus défavorisés. C’est pourquoi diminuer d’une main cette compensation pour soutenir la péréquation de l’autre n’aurait guère de sens. En outre, si son montant est très important, il faut aussi observer que cette compensation n’est pas éparpillée sur de multiples dispositifs, mais procède d’un seul objectif et d’une seule exonération de taxe d’habitation. Le Rapporteur général estime donc qu’il est raisonnable de traiter cette compensation de façon différenciée, et juge souhaitable de ne pas lui faire subir une partie de l’ajustement du périmètre.

b) Les exonérations applicables en Corse

Le présent article propose également de ne pas inclure dans les variables d’ajustement la compensation de deux exonérations de taxe professionnelle applicables en Corse :

– l’exonération pour 5 ans des investissements réalisés, de 2002 à 2012, dans les PME ;

– l’exonération pour 5 ans de certains établissements existant en 1997 et des créations d’établissements intervenues entre 1997 et 2002, complétée par un système progressif de retour au droit commun, en trois ans, par application d’un abattement dégressif sur les bases exonérées (75 % la première année, puis 50 % et 25 %).

Les compensations afférentes à ces deux exonérations ne pèsent guère dans le total. La première représente une charge de 3,2 millions d'euros en 2008 et se perpétuera jusqu’en 2017, dernière année d’exonération des derniers investissements éligibles. La seconde concerne un dispositif en fin de vie, puisque 2009 sera déjà la deuxième et avant-dernière année de remontée progressive des dernières bases exonérées en date. L’essentiel des bases exonérées au titre de ce dispositif sont donc d’ores et déjà taxées dans les conditions de droit commun, ce qui explique le très faible montant de la compensation (0,18 million d'euros en 2008). Le Rapporteur général estime donc qu’il serait sans objet de faire de ces compensations des variables d’ajustement.

c) Les activités équestres

Le présent article n’impute également aucune minoration aux compensations de deux exonérations applicables aux activités équestres, dont 2009 sera la dernière année d’application. En effet, l’article 22 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) a assimilé, de 2005 à 2009, les activités équestres à des exploitations agricoles (56), ce qui a eu pour effet de les rendre éligibles aux exonérations de droit commun de taxe foncière sur les propriétés bâties (article 1382, CGI) et de taxe professionnelle (article 1450, CGI) s’appliquant à cette dernière catégorie.

Il faut préciser que la loi de finances pour 2004 a prévu que la compensation de cette mesure fait l'objet d'une réduction de 20 % en 2006, 40 % en 2007, 60 % en 2008 et enfin 80 % en 2009, applicable tant à la perte de recettes de taxe foncière que de taxe professionnelle. Ce mécanisme conduira ces compensations, d’un montant cumulé déjà faible en 2008 (2,26 millions d'euros), à baisser de moitié en 2009 avant de s’éteindre en 2010.

d) La part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles

L’article 13 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a instauré une exonération obligatoire de 20 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles perçue au profit des communes. Cette exonération a été compensée, dès 2006, par attribution d’une dotation égale, la première année, au produit des bases exonérées par le taux voté en 2005, puis indexée selon le taux de progression de la DGF.

Le Rapporteur général rappelle qu’il avait été envisagé que la compensation de cette mesure serve, dès 2008, à l’ajustement du contrat de stabilité prévu par l’article 36 de la loi de finances pour 2008. À l’initiative de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, le Parlement a finalement écarté cette mise à contribution d’une compensation à la fois jeune et versée principalement à de petites communes disposant de faibles ressources fiscales.

Le présent article propose que cette compensation (171,3 millions d'euros en 2008) continue d’être préservée du rôle d’ajustement dans le cadre du nouveau périmètre des concours financiers. Le Rapporteur général juge ce choix raisonnable, les arguments exposés en 2007 restant valables pour 2008.

C.– TABLEAU RÉCAPITULATIF

(en millions d'euros)

 

LFI 2008

Assiette des variables

– Personnes de conditions modestes (ECF)

290,67

290,67

– Logements situés dans les Zones Urbaines Sensibles

95,84

95,84

– Logements faisant l'objet de baux à réhabilitation

0,01

0,01

– Exonérations zones franches, dont :

10,02

10,02

– ZFU 1ère génération

3,01

 

– ZFU 2ème génération

6,79

 

– ZFU 3ème génération

0,22

 

– Exonérations : logements à caractère social

3,62

3,62

– Exonérations : activités équestres

0,93

 

Total TFPB

401,09

400,16

– Terre agricole, part communale et EPCI (hors Corse)

169,60

 

– Terre agricole en Corse

1,67

 

– Terrains plantés en bois

7,29

7,29

– Terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles

0,00

0,00

– Natura 2000

0,42

0,42

Total TFPNB

178,98

7,71

– Personnes de conditions modestes (ECF)

1 227,34

 

Total TH

1 227

 

– Exonération (Aménagement du territoire et zones urbaines), dont :

82,74

82,74

– Zone de Revitalisation Rurale (ZRR)

16,30

 

– Zone de redynamisation Urbaine (ZRU)

10,00

 

– Zone Franche Urbaine 1ère et 2ème génération (ZFU)

50,64

 

– Zone Franche Urbaine 3ème génération (ZFU)

5,80

 

– Réduction des parts communales, suppression de la part départementale Corse

65,90

65,90

– Investissement PME en Corse

3,16

 

– Zone franche de Corse

0,18

 

– Activités équestres

1,33

 

Total TP

153,31

148,64

Total du prélèvement sur recettes compensation d'exonérations

1 960,72

556,51

     

DCTP hors RCE

729,71

729,71

DCTP au titre de la RCE

52,09

52,09

Compensation de la réduction des recettes imposables à la TP des BNC

361,73

361,73

Compensation des exonérations départementales et régionales de TFPNB agricoles

260,59

260,59

Total des variables utilisées en 2008

1 404,12

1 404,12

     

TOTAL GÉNÉRAL

3 364,83

1 960,63

II.– L’AJUSTEMENT GLOBAL DU PÉRIMÈTRE

L’ajustement du périmètre, c'est-à-dire la baisse que le présent article propose d’appliquer aux variables, est égal à la différence entre l’ensemble de ces variables en base 2008 et le montant disponible pour le même ensemble dans le périmètre 2009, après progression de tous les autres concours.

A.– L’AUGMENTATION DU TOTAL RÉSULTANT DE LA NORME DE PROGRESSION

Pour déterminer le solde disponible pour les variables, il convient tout d’abord de déterminer le montant total du périmètre des concours financiers en 2009.

1.– L’effet résultant de l’application de la norme à périmètre constant

La norme prévue par le présent article et par l’article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques 2009-2012 s’applique de loi de finances à loi de finances.

a) Les montants des concours en loi de finances initiale 2008

Le montant des composantes du périmètre en loi de finances pour 2008 est présenté sous forme consolidée dans le tableau suivant :

(en millions d'euros)

 

LFI 2008

Dotation globale de fonctionnement

40 056,1

Autres dotations de fonctionnement

3 308,2

Fonds de compensation de la TVA

5 192,1

Autres dotations d'investissement

2 480,9

Compensation d'exonérations de fiscalité directe locale

1 960,7

Variables d'ajustement du contrat 2008

1 404,1

   

Reversement de TIPP à la Corse

42,8

Fonds de compensation des baisses de DCTP

60,0

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500,0

Compensation des pertes de base de TP

164,0

   

Solde mission RCT (57)

2,6

 

 

TOTAL

55 171,4

Le total du périmètre des concours financiers en 2008 s’élève à 55 171,4 millions d'euros.

b) La croissance en volume du périmètre inscrit en loi de finances initiale

L’application du taux d’évolution prévisionnelle des prix en 2009 (2 %) au total du périmètre produit une augmentation de 1 103,43 millions d'euros.

Par conséquent, le montant total des concours financiers inscrit dans le présent projet de loi de finances devrait s’élever à 56 274,83 millions d'euros. Il doit cependant tenir compte des mesures nouvelles proposées par le projet de loi de finances pour 2009.

2.– L’effet des mesures nouvelles prévues par le projet de loi de finances

Le projet de loi de finances pour 2009 propose deux types de mesures nouvelles : des mesures s’appliquant sous le plafond calculé ci-dessus et des mesures modifiant le périmètre lui-même.

a) Les mesures nouvelles financées au sein du périmètre global

Trois mesures proposées par le présent projet de loi de finances devront être financées sur le seul accroissement du périmètre global.

– La création d’une dotation de développement urbain, proposée par l’article 71, mobilisera 50 millions d'euros sur la croissance de 2008 à 2009 du périmètre des concours financiers.

– La suppression du Fonds de compensation des baisses de DCTP, remplacé par un dispositif nouveau de modulation desdites baisses proposé par l’article 69, libérera 60 millions d'euros de toute affectation au sein du périmètre, allégeant la charge des variables d’ajustement.

– La création d’un Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées, proposée par l’article 72, mobilisera 5 millions d'euros en 2009 sur la croissance du périmètre des concours.

b) Les mesures de périmètre sans incidence sur les variables en 2009

Le projet de loi de finances propose également quatre mesures de périmètre, qui affectent celui-ci après calcul de sa progression.

– L’intégration du coût des compensations des zones franche globales d’activité outre-mer, par anticipation sur le vote définitif des articles 1er à 4 du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, déposé au Sénat. Cette mesure serait intégralement financée en 2009 par une croissance supplémentaire du périmètre de 135 millions d'euros. Il faut cependant s’interroger sur la pertinence d’une telle mesure de périmètre, alors qu’il semble peu vraisemblable que les zones franches d’activité s’appliquent dès 2009, à tout le moins pour leur volet concernant la fiscalité locale. L’application de ce volet dès 2009 supposerait, en effet, une adoption définitive de la loi avant le 31 décembre 2008. Si toutefois cette mesure de périmètre devait être maintenue au cours de la discussion du présent projet de loi de finances, le Rapporteur général souligne qu’elle ne tranche pas la question de savoir si ces compensations seront ou non appelées, à compter de 2010, à jouer – comme les autres – le rôle de variable d’ajustement du périmètre.

– L’article 58 propose l’instauration d’une dotation pour les titres sécurisés, afin de verser une compensation spécifique en faveur des communes équipée en stations d’enregistrement des demandes de titres biométriques. Cette dotation sera retracée sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales, et intégrera le périmètre des concours. Néanmoins, sa création est neutre au sein du périmètre, car elle conduit à un abondement équivalent au coût total de la dotation (6,3 millions d'euros) après calcul de la progression normée. À partir de 2010, cette dotation évoluera comme la DGF, c'est-à-dire comme le périmètre lui-même.

– Les articles 17 et 68 révisent les compensations dues aux régions au titre des compétences transférées. Ces compensations reposent principalement sur le transfert de fractions de tarifs de TIPP, qui ne sont pas incluses dans le périmètre. Néanmoins, la DGD, retracée dans la mission Relations avec les collectivités territoriales, est affectée par ces deux articles :

• Le TIPP n’existe pas outre-mer. Par conséquent, les transferts de compétences, compensés aux régions métropolitaines par des fractions de ce produit, sont compensés aux régions d’outre-mer sous forme de DGD. L’article 17, qui actualise les compensations pour 2009 pour tenir compte des transferts qui se poursuivent, prévoit de majorer la compensation des régions d’outre-mer (c’est à dire la DGD) de 41 millions d'euros. Cette majoration ne peut être financée au sein du périmètre des concours, puisqu’il s’agit d’un mouvement à somme nulle pour l’Etat (transfert de charges, transfert de dotation).

• L’article 68 propose également de réviser le montant de la DGD versée aux régions au titre du transfert des services régionaux aux voyageurs (TER), pour tenir compte du changement de régime des subventions d’exploitation versées à la SNCF au regard de la TVA. Ces subventions devant être calculées dorénavant hors taxe, la compensation versée par l’État doit être minorée de l’équivalent de la TVA. L’article 68 propose donc une minoration de 82,8 millions d'euros de la DGD versée aux régions.

On peut cependant se demander pourquoi cette minoration n’est pas calculée au sein du périmètre des concours dont la DGD fait partie. En effet, la mesure n’a pas d’équivalent en charge pour l’État, qui ne réintégrera pas 82,8 millions d'euros de coût en 2009. Il ne s’agit pas non plus d’un transfert de la compétence des régions vers l’État. Le Rapporteur général souligne donc que, pour calculer la baisse des variables, la mission RCT sera prise en compte en 2009 pour 2 340 millions d'euros, alors qu’in fine elle ne représentera que 2 258 millions d'euros. Par l’effet de cette économie que souhaite réaliser l’État, le périmètre global évoluera, à droit constant, de 1,89 % et non de 2 %.

B.– LE CALCUL DE LA BAISSE IMPUTÉE AUX VARIABLES D’AJUSTEMENT

Le périmètre global représentera donc 56 274,83 millions d'euros en 2009, à périmètre constant. Ce chiffre permet de calculer la minoration nécessaire des variables d’ajustement.

1.– Du total du périmètre au solde disponible pour les variables

Le total des 56 274,83 millions d'euros est prioritairement affecté à la croissance des concours actifs.

a) L’augmentation des concours actifs en 2009

– La DGF, dont les conditions de progression en 2009 sont fixées par l’article 10 du projet de loi de finances, s’établira à 40 854,9 millions d'euros.

– Les autres dotations de fonctionnement, dont une grande partie est gelée en 2009 par l’article 11, s’élèveront au total à 3 321,3 millions d'euros (58).

– Le FCTVA, dont la dynamique et les mécanismes ne sont pas modifiés par le projet de loi de finances, s’élèvera en 2009 à 5 855 millions d'euros.

– Les autres dotations d’investissement, dont une partie est également gelée par l’article 12, s’élèveront au total à 2 530,9 millions d'euros.

– Le total de certains concours du périmètre n’appartenant à aucun des blocs ci-dessus (compensation des pertes de base, reversement de TIPP à la Corse, FMDI) s’élèvera à 707,7 millions d'euros.

– Le solde de la mission Relations avec les collectivités territoriales (hors réserves parlementaires et hors DGD, DGE et DDR) s’élèvera à 2,6 millions d'euros.

– La dotation de compensation de la taxe d’habitation et les autres compensations d’exonérations, que le présent article propose de laisser évoluer à droit constant, s’élèveront au total en 2009 à 1 434,1 millions d'euros.

Au total, la croissance des concours actifs déjà présents dans le périmètre en base 2008 représentera un montant de 54 706,5 millions d'euros.

b) Le coût des mesures nouvelles

Cependant, sur le total du périmètre de 56 274,83 millions d'euros, devront également être financées les mesures nouvelles ne donnant pas lieu à un mouvement de périmètre.

– La DDU proposée par l’article 71 s’élèvera en 2009 à 50 millions d'euros.

– Le Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées, proposé par l’article 72, s’élèvera à 5 millions d'euros en 2009.

Le total des concours prioritairement financés au sein du périmètre en 2009 se décompose donc selon le tableau suivant :

(en millions d'euros)

 

LFI 2008

PLF 2009

Dotation globale de fonctionnement

40 056,1

40 854,9

Autres dotations de fonctionnement

3 288,2

3 321,3

Fonds de compensation de la TVA

5 192,1

5 855,0

Autres dotations d'investissement

2 480,9

2 530,9

Dotations de compensations fiscales préservées

1 404,2

1 434,1

Reversement de TIPP à la Corse

42,8

43,7

Fonds de compensation des baisses de DCTP

60,0

0,0

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500,0

500,0

Compensation des pertes de base de TP

164,0

164,0

Solde mission RCT

2,6

2,6

DDU

0,0

50,0

Fonds redéploiement territorial des armées

0,0

5,0

     

TOTAL

53 190,8

54 761,5

2.– Du solde disponible à la baisse imputée aux variables

a) Le solde disponible pour les variables d’ajustement

Le calcul du solde disponible pour les variables d’ajustement est relativement simple :

(TOTAL du périmètre) – (TOTAL des concours « actifs ») = TOTAL des variables

Ce calcul fait apparaître que le montant du total des variables, pour que le périmètre respecte la norme d’évolution fixée à 2 %, s’élèvera en 2009 à :

56 274,83 – 54 761,5 = 1 513,43 millions d'euros.

Ce montant est reporté au XI du présent article, qui fixe le total pour 2009 de l’ensemble des variables d’ajustements du périmètre.

b) Calcul de l’ajustement nécessaire

Par comparaison à leur montant total en LFI 2008 (1 960,6 millions d'euros), ce solde disponible pour les variables en 2009 implique une baisse de 447,17 millions d'euros, soit -22,81 % de leur total.

C.– TABLEAU RÉCAPITULATIF

Le tableau suivant retrace les mouvements conduisant à l’ajustement négatif de 22,81 % sur les variables. Il neutralise par conséquent les mesures de périmètre en tant que telles (cf. supra), qui conduisent le total inscrit au projet de loi de finances à s’élever non pas à 56 274,83 millions d'euros mais à 56 480,3 millions d'euros. En outre, il neutralise également la reconduction du Fonds de solidarité en faveur des collectivités touchées par des catastrophes naturelles, dont le financement pèse uniquement sur la DCTP et non pas sur l’ensemble des variables (cf. infra).

(en millions d'euros)

 

LFI 2008

LFI 2008 en structure 2009

PLF 2009

Variation
08-09

Concours présents dans le périmètre 2008

       

Dotation globale de fonctionnement

40 056,1

40 056,1

40 854,9

2,0 %

Autres dotations de fonctionnement

3 288,2

3 288,2

3 321,3

1,0 %

Fonds de compensation de la TVA

5 192,1

5 192,1

5 855,0

12,8 %

Autres dotations d'investissement

2 480,9

2 480,9

2 530,9

2,0 %

Reversement de TIPP à la Corse

42,8

42,8

43,7

2,0 %

Solde mission RCT

2,6

2,6

2,6

0,0 %

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion