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N° 1198

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME III


PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE, DE LA DEUXIÈME PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 9

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 13

EXAMEN DES ARTICLES 15

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35 : Crédits du budget général 15

Article 36 : Crédits des budgets annexes 17

Article 37 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 18

II.– Autorisations de découvert

Article 38 : Autorisations de découvert 19

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 21

Article 40 : Plafond des emplois des opérateurs de l’État 26

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2008 SUR 2009

Article 41 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 36

TITRE IV

dispositions permanentes

I.– mesures fiscales et budgÉtaires non rattachÉes

Article 42 : Aménagements du régime fiscal applicable aux immeubles bâtis situés dans certaines zones protégées (dispositif « Malraux ») 41

Article additionnel après l’article 42 : Mise sous conditions des avantages fiscaux afférents aux monuments historiques 68

Article 43 : Plafonnement des réductions d’impôt obtenues au titre des investissements réalisés outre-mer 72

Article additionnel après l’article 43 : Transformation de la déductibilité des souscriptions au capital des Sofipêches en réduction d’impôt 89

Article additionnel après l’article 43 : Transformation de la déductibilité des versements aux comptes épargne – codéveloppement en réduction d’impôt 89

Après l’article 43 90

Article 44 : Réforme du régime de la location meublée 92

Après l’article 44 109

Article additionnel après l’article 44 : Plafonnement global de certains avantages fiscaux propres à l’impôt sur le revenu 110

Article additionnel après l’article 44 : Limitation du bénéfice de la demi-part attribuée aux personnes vivant seules et ayant élevé des enfants 120

Après l’article 44 120

Article 45 : Instauration d’un prêt à taux zéro destiné au financement de travaux de rénovation afin d’améliorer la performance énergétique des logements anciens 126

Article 46 : Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du prêt à taux zéro en faveur de l’accession à la propriété 154

Article additionnel après l’article 46 : Prolongation de la déduction pour souscription au capital des sociétés agréées ayant pour objet l’acquisition des contrats d’approvisionnement à long terme d’électricité 177

Après l’article 46 177

Article 47 : Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou la construction de l’habitation principale 179

Article 48 : Mise en place d’une « éco-conditionnalité » pour le bénéfice des dispositifs fiscaux en faveur des investissements locatifs 186

Article additionnel après l’article 48 : Exonération des plus-values pour les cessions réalisées au profit des sociétés de crédit-bail 191

Article additionnel après l’article 48 : Restriction du champ d’application de la réduction d’ISF au titre de souscriptions au capital de holdings 192

Après l’article 48 192

Article 49 : Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements économes en énergie 199

Article 50 : Rénovation du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable 212

Article 51: Mesures d’incitation à la réalisation d’investissements en faveur de la restructuration foncière forestière 227

Article 52: Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terrains agricoles exploités selon le mode de production biologique 237

Article additionnel après l’article 52 : Revalorisation des valeurs locatives 246

Article additionnel après l’article 52 : Extension de l’exonération de taxe locale d’équipement en zones d’aménagement concerté 247

Article additionnel après l’article 52 : Relèvement du plafond de la taxe spéciale d’équipement perçue par l’établissement public foncier de Normandie 248

Article additionnel après l’article 52 : Révision générale des bases de la fiscalité directe locale 249

Après l’article 52 249

Article 53 : Augmentation du montant du plafond du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique 251

Article 54 : Relèvement des taux de la redevance pour pollutions diffuses 254

Article 55 : Affectations de droits sur les tabacs 263

Après l’article 55 273

Article additionnel après l’article 55 : Création d’une annexe au projet de loi de finances présentant des scénarios de croissance alternatifs 274

II.– Autres mesures

Administration générale et territoriale de l’État

Article 56 : Création d’un droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la carte nationale d’identité (CNI) 275

Article 57 : Création d’un droit de timbre perçu par l’État lors de la délivrance du certificat d’immatriculation d’un véhicule  277

Article 58 : Création d’une dotation pour les titres sécurisés 280

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 59 : Fixation du plafond d’augmentation de la taxe pour frais de chambres d’agriculture 282

Aide publique au développement

Après l’article 59 283

Écologie, développement et aménagement durables

Article 60 : Instauration d’une taxe due par les poids lourds à raison de l’utilisation de certaines infrastructures 284

Article 61 : Augmentation du taux de prélèvement pour l’alimentation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) 294

Immigration, asile et intégration

Article 62 : Détermination des ressources propres du futur opérateur en charge de la politique d’immigration et d’intégration 295

Article 63 : Révision des catégories de bénéficiaires de l’allocation temporaire d’attente (ATA) 298

Outre-mer

Article 64 : Dotation exceptionnelle liée à la réforme de l’état civil dans les communes de Mayotte, et dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires de Mayotte 299

Article 65 : Réforme des exonérations de cotisations patronales en faveur de l’outre-mer 300

Recherche et enseignement supérieur

Article 66 : Prorogation pour trois ans du soutien aux pôles de compétitivité 305

Relations avec les collectivités territoriales

Article 67 : Modification, en faveur de la péréquation, des règles d’évolution de certaines composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 307

Après l’article 67 311

Article 68 : Révision du droit à compensation des régions au titre de la compétence « Services régionaux de voyageurs » (SRV) 313

Article 69 : Modulation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) communale, dans une logique de péréquation 314

Article 70 : Réforme de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) 315

Article 71 : Création d’une dotation de développement urbain (DDU) 318

Article 72 : Création du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées 320

Santé

Article 73 : Simplification du régime des taxes affectées à l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) 321

Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 74 : Renforcement de la convergence tarifaire et de la rationalisation des coûts dans les établissements médico-sociaux financés par l’État 323

Article 75 : Mesures de réforme de l’allocation de parent isolé (API) 324

Article 76 : Mesures en faveur de l’emploi des bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et réforme des modalités de revalorisation de l’allocation 326

Article additionnel après l’article 76 : Création d’un document de politique transversale relatif à la promotion de l’égalité entre hommes et femmes 327

Sports, jeunesse et vie associative

Article 77 : Régularisation de transferts au Centre national pour le développement du sport (CNDS) 328

Article 78 : Aménagement du droit à l’image collective (DIC) des sportifs professionnels 329

Travail et emploi

Article 79 : Mesures en faveur de la formation et de l’insertion professionnelles des travailleurs handicapés 331

Article 80 : Suppression de la prise en charge par l’État de l’allocation de fin de formation (AFF) 333

Article 81 : Réduction du taux de l’abattement de cotisations patronales de sécurité sociale applicable aux particuliers employeurs 335

Ville et logement

Article 82 : Modification du régime des exonérations de cotisations sociales en faveur des zones franches urbaines (ZFU) 337

Article additionnel après l’article 82 : Rapport sur la contribution de la participation des employeurs à l’effort de construction au financement du programme national de rénovation urbaine et de l’agence nationale de l’habitat 338

Avances à l’audiovisuel publique

Article additionnel après l’article 82 : Prorogation pour un an d'une mesure de dégrèvement de redevance audiovisuelle 339

Article additionnel après l’article 82 : Instauration d'une exonération de redevance audiovisuelle au bénéfice des associations socioculturelles et sportives des établissements pénitentiaires 340

Article additionnel après l’article 82 : Rapport au Parlement relatif aux coûts de gestion de la redevance audiovisuelle 341

Article additionnel après l’article 82 : Rapport au Parlement relatif aux conséquences d'un éventuel élargissement de l'assiette de la redevance audiovisuelle 341

TABLEAU COMPARATIF 343

ÉTATS ANNEXÉS 561

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS 569

SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 598

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE,
DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 (N° 1127)

DISCUSSION

VOTES

LUNDI 3 NOVEMBRE (après-midi) :

– Recherche et enseignement supérieur

• Vote sur les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur ;

• Vote sur l’article 66.

LUNDI 3 NOVEMBRE (soir) :

– Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Justice

– Politique des territoires

– Sport, jeunesse et vie associative

• Vote sur les crédits de la mission Justice.

• Vote sur les crédits de la mission Politique des territoires.

• Vote sur les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative ;

• Vote sur les articles 77 et 78.

MARDI 4 NOVEMBRE (matin) :

– Enseignement scolaire (début)

 

MARDI 4 NOVEMBRE (après-midi) :

–  Enseignement scolaire (suite)

– Administration générale et territoriale de l’État

• Vote sur les crédits de la mission Enseignement scolaire.

• Vote sur les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État ;

• Vote sur les articles 56, 57 et 58.

MARDI 4 NOVEMBRE (soir) :

– Sécurité

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité.

MERCREDI 5 NOVEMBRE (matin) :

– Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural (début)

 

MERCREDI 5 NOVEMBRE (après-midi) :

– Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural (suite)

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (début)

• Vote sur les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ;

• Vote sur le compte spécial : Développement agricole et rural ;

• Vote sur l’article 59.

MERCREDI 5 NOVEMBRE (soir) :

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

JEUDI 6 NOVEMBRE (matin) :

– Écologie, développement et aménagement durables ; budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ; comptes spéciaux : Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres (début)

 
   
   

JEUDI 6 NOVEMBRE (après-midi) :

– Écologie, développement et aménagement durables ; budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ; comptes spéciaux : Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables ;

• Vote sur le budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ;

• Vote sur le compte spécial : Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ;

• Vote sur le compte spécial : Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres ;

• Vote sur les articles 60 et 61.

VENDREDI 7 NOVEMBRE (matin) :

– Défense (début)

 

VENDREDI 7 NOVEMBRE (après-midi) :

– Défense (suite)

– Outre-mer (début)

• Vote sur les crédits de la mission Défense.

VENDREDI 7 NOVEMBRE (soir) :

– Outre-mer (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Outre-mer ;

• Vote sur les articles 64 et 65.

MERCREDI 12 NOVEMBRE (matin) :

– Sécurité civile

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité civile.

MERCREDI 12 NOVEMBRE (après-midi) :

– Économie ; compte spécial : Accords monétaires internationaux (début)

 

MERCREDI 12 NOVEMBRE (soir) :

– Économie ; compte spécial : Accords monétaires internationaux (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Économie ;

• Vote sur le compte spécial : Accords monétaires internationaux.

JEUDI 13 NOVEMBRE (matin, après-midi et soir) :

– Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Culture 

– Immigration, asile et intégration

– Médias ; comptes spéciaux : Avances à l’audiovisuel ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien………………

– Solidarité, insertion et égalité des chances

– Relations avec les collectivités territoriales ; compte spécial : Avances aux collectivités territoriales

– Engagements financiers de l’État ; Provisions ; Remboursements et dégrèvements ; comptes spéciaux : Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

– Action extérieure de l’État

– Travail et emploi

– Aide publique au développement ; compte spécial : Prêts à des États étrangers

– Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

– Gestion des finances publiques et des ressources humaines : programme : Fonction publique ;

– Régimes sociaux et de retraite ;

– comptes spéciaux : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ; Pensions

– Direction de l’action du Gouvernement ; budget annexe : Publications officielles et information administrative

– Pouvoirs publics ; Conseil et contrôle de l’État

– Ville et logement

– Santé

• Vote sur les crédits de la mission Culture.

• Vote sur les crédits de la mission Immigration, asile et intégration ;

• Vote sur les articles 62 et 63.

• Vote sur les crédits de la mission Médias ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à l’audiovisuel ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien.

• Vote sur les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

• Vote sur les articles 74, 75 et 76.

• Vote sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

• Vote sur le compte spécial : Avances aux collectivités territoriales ;

• Vote sur les articles 67, 68, 69, 70, 71 et 72.

• Vote sur les crédits de la mission Engagements financiers de l’État ;

• Vote sur les crédits de la mission Provisions ;

• Vote sur les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements ;

• Vote sur le compte spécial : Participations financières de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics.

• Vote sur les crédits de la mission Action extérieure de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Travail et emploi ;

• Vote sur les articles 79, 80 et 81.

• Vote sur les crédits de la mission Aide publique au développement ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts à des États étrangers.

• Vote sur les crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ;

• Vote sur les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite ;

• Vote sur le compte spécial Pensions.

• Vote sur les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement ;

• Vote sur le budget annexe : Publications officielles et information administrative.

• Vote sur les crédits de la mission Pouvoirs publics ;

• Vote sur les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Ville et logement ;

• Vote sur l’article 82.

• Vote sur les crédits de la mission Santé ;

• Vote sur l’article 73.

LUNDI 17 NOVEMBRE (après-midi et soir) :

– Articles non rattachés (début)

• Vote sur les articles 39 à 55 ;

• Vote sur les articles 35 (et état B annexé), 36 (et état C annexé), 37 (et état D annexé) et 38 (et état E annexé).

MARDI 18 NOVEMBRE (après-midi et soir) :

– Articles non rattachés (suite)

• Vote sur les articles 39 à 55 ;

• Vote sur les articles 35 (et état B annexé), 36 (et état C annexé), 37 (et état D annexé) et 38 (et état E annexé).

MERCREDI 19 NOVEMBRE (après-midi) :

– Explications de vote et vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2009.

 

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU
RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009

Numéro de l’annexe

Missions et programmes (1)

Rapporteurs spéciaux

1

Action extérieure de l’État

M. Jean-François MANCEL

2

Administration générale et territoriale de l’État

M. Marc LE FUR

3

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ; Développement agricole et rural

M. Nicolas FORISSIER

4

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ; Sécurité alimentaire

M. Bruno LE MAIRE

5

Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers

M. Henri EMMANUELLI

6

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

M. Jean-François LAMOUR

7

Conseil et contrôle de l’État

M. Pierre BOURGUIGNON

8

Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

M. Richard DELL’AGNOLA

9

Culture : Patrimoines

M. Nicolas PERRUCHOT

10

Défense : Préparation de l’avenir

M. Jean-Michel FOURGOUS

11

Défense : Budget opérationnel de la défense

M. Louis GISCARD D’ESTAING

12

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative

M. Jean-Pierre BRARD

13

Écologie, développement et aménagement durables : Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie et du développement et de l’aménagement du territoire

M. Jacques PÉLISSARD

14

Écologie, développement et aménagement durables : Énergie

M. Alain CACHEUX

15

Écologie, développement et aménagement durables : Transports aériens et météorologie ; Contrôle et exploitation aériens

M. Charles de COURSON

16

Écologie, développement et aménagement durables : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres

M. Hervé MARITON

17

Économie ; Développement des entreprises et de l’emploi

M. Jérôme CHARTIER

18

Économie ; Tourisme

M. Pascal TERRASSE

19

Économie : Commerce extérieur

M. Olivier DASSAULT

20

Économie ;Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux

M. Pierre MOREL-A-L’HUISSIER

21

Engagements financiers de l’État

M. Dominique BAERT

22

Enseignement scolaire

M. Yves CENSI

23

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public ; Facilitation et sécurisation des échanges

M. Thierry CARCENAC

24

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

M. Pierre-Alain MUET

25

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique

M. Georges TRON

26

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Politique immobilière de l’État ; Gestion du patrimoine immobilier de l’État ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

M. Yves DENIAUD

27

Immigration, asile et intégration

Mme Béatrice PAVY

28

Justice

M. René COUANAU

29

Médias ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; Avances à l’audiovisuel public

M. Patrice MARTIN-LALANDE

30

Outre-mer

M. Jérôme CAHUZAC

31

Politique des territoires

M. Jean-Claude FLORY

32

Pouvoirs publics

M. Jean LAUNAY

33

Provisions

M. Philippe VIGIER

34

Recherche et enseignement supérieur : Politiques de la Recherche

M. Daniel GARRIGUE

35

Recherche et enseignement supérieur : Recherche dans les domaines du développement durable

M. Alain CLAEYS

36

Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante

M. Laurent HÉNART

37

Régimes sociaux et de retraite : Pensions

M. Patrick LEMASLE

M. Michel VERGNIER

38

Relations avec les collectivités territoriales : Avances aux collectivités territoriales

M. Marc LAFFINEUR

39

Remboursements et dégrèvements

M. Jean-Yves COUSIN

40

Santé

M. Gérard BAPT

41

Sécurité

M. Michel DIEFENBACHER

42

Sécurité civile

M. Georges GINESTA

43

Solidarité, insertion et égalité des chances

M. Jean-Marie BINETRUY

44

Sport, jeunesse et vie associative

M. Henri NAYROU

45

Travail et emploi : Politiques du travail et de l’emploi

M. Frédéric LEFEBVRE

46

Travail et emploi : Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

M. Gaëtan GORCE

47

Ville et logement : Ville

M. François GOULARD

48

Ville et logement : Logement

M. François SCELLIER

49

Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

M. Camille de ROCCA SERRA

     

EXAMEN des articles

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER


AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. -
CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35

Crédits du budget général

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 381 388 487 182 € et de 368 407 404 206 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général.

Les tableaux de comparaison, à structure 2009, par mission et programme, des crédits ouverts en 2008 et de ceux prévus pour 2009, figurent dans la partie « Informations annexes » du présent document.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission ; les votes portent à la fois sur les autorisations d’engagement et sur les crédits de paiement.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits du budget général que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission du budget général et totalisés à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

*

* *

La Commission adopte l’article 35 sans modification.

*

* *

Article 36

Crédits des budgets annexes

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre des budgets annexes, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 2 125 607 192 € et de 2 099 478 147 €, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l’état C annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des budgets annexes sont votés par budget annexe.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des budgets annexes que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque budget annexe et totalisés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

*

* *

La Commission adopte l’article 36 sans modification.

*

* *

Article 37

Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 157 328 305 226 € et de 156 952 305 226 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état D annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets, relatifs aux comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers, figurent dans les annexes par mission relatives aux comptes spéciaux.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des comptes spéciaux sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque compte et totalisés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

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* *

La Commission adopte l’article 37 sans modification.

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II.– Autorisations de dÉcouvert

Article 38

Autorisations de découvert

Texte du projet de loi :

I.– Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2009, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 18 063 609 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II.– Les autorisations de découvert accordées au ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, pour 2009, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les autorisations de découvert au titre des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires sont établies dans l’annexe relative aux comptes spéciaux.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les découverts sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à autoriser les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, tels que proposés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont présentées dans les annexes relatives à chacun de ces deux catégories de compte.

Pour leur examen par l’Assemblée nationale – et à la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) – les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires n’ont pas donné lieu, pour leur discussion et leur vote, à un rattachement à l’examen de crédits du budget général.

Pourtant, quoique les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne constituent pas des missions (II de l’article 20 de la LOLF), la loi organique de 2001 invite manifestement à procéder à un tel rattachement, l’ancien vote « par catégorie de comptes spéciaux » (2) étant remplacé par un vote « par compte spécial » (article 43 de la LOLF).

Pour une présentation globale des comptes spéciaux dotés de découverts, on pourra se reporter au tome I du présent Rapport général (3).

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* *

La Commission adopte l’article 38 sans modification.

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TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009
PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39

Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois pour 2009, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

DÉSIGNATION DU MINISTÈRE OU DU BUDGET ANNEXE

PLAFOND
exprimé en ETPT

I.– Budget général

2 110 810

Affaires étrangères et européennes

15 866

Agriculture et pêche

34 780

Budget, comptes publics et fonction publique

148 194

Culture et communication

11 652

Défense

318 455

Écologie, énergie, développement durable et aménagement du territoire

69 169

Économie, industrie et emploi

15 802

Éducation nationale

977 863

Enseignement supérieur et recherche

115 509

Immigration, intégration, identité nationale et développement solidaire

613

Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales

286 841

Justice

72 749

Logement et ville

3 505

Santé, jeunesse, sports et vie associative

6 814

Services du Premier ministre

7 878

Travail, relations sociales, famille et solidarité

25 120

II.– Budgets annexes

12 707

Contrôle et exploitation aériens

11 734

Publications officielles et information administrative

973

Total général

2 123 517

Exposé des motifs du projet de loi :

Les plafonds des autorisations d’emplois sont établis dans le projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général et aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les plafonds des autorisations d’emplois font l’objet d’un vote unique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

Le Rapporteur général rappelle que si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d’emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe.

En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est proposé pour 2009, à l’article d’équilibre du présent projet (article 34), à un niveau de 2 123 517 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 2 200 924 ETPT en loi de finances pour 2008. Ce plafonnement permet de renseigner sur un « stock » d’emplois publics, là où l’ordonnance organique n° 52-2 du 2 janvier 1959 – dont l’article 1er prévoyait que « les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances » – n’invitait à raisonner qu’en termes de flux.

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe. C’est l’objet du présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds font l’objet d’un vote unique, sans que cela ne limite l’exercice du droit d’amendement parlementaire, c’est-à-dire la possibilité d’amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d’emplois fait perdre à cette dernière de son intérêt. C’est pourquoi, à l’instar de MM. Alain Lambert et Didier Migaud, le Rapporteur général souhaite qu’à l’avenir puisse être étudiée « la possibilité de mettre en discussion à la fois les crédits des programmes d’une mission et les plafonds d’emplois des ministères qui y sont représentés, en vue de donner du sens à la discussion des amendements » (4). L’article 7 de la LOLF fait d’ailleurs clairement le lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ». La logique induite par la loi organique veut que les dépenses – celles de personnel comme toutes les autres – soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d’entrées et de sorties d’agents publics, en particulier leur coût moyen. C’est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d’emplois peut le plus légitimement être posée.

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l’État (5).

Le tableau figurant aux pages suivantes présente la répartition des plafonds d’emplois par mission et programme du budget général telle qu’elle résulte de la loi de finances pour 2008 et du présent projet de loi de finances. Les effectifs de la colonne « LFI 2008 » ont été retraités pour permettre la comparaison avec le projet de loi de finances pour 2009, compte tenu du nouveau découpage ministériel et des changements qu’il a entraînés : suppression et création de missions, suppression et création de programmes, modification du rattachement ministériel des programmes, etc.

Cette ventilation est à la fois indicative (les plafonds étant fixés par ministère) et prévisionnelle (chaque plafond constituant un « maximum » n’emportant aucune obligation de consommation totale).

VENTILATION INDICATIVE DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

(en ETPT)

Mission

Programme

LFI 2008

PLF 2009

Action extérieure de l’État 

13 209

13 077

 

Action de la France en Europe et dans le monde

8 359

8 377

 

Rayonnement culturel et scientifique

1 280

1 235

 

Français à l’étranger et affaires consulaires

3 570

3 465

Administration générale et territoriale de l’État

35 727

34 920

 

Administration territoriale

28 473

27 770

 

Administration territoriale : expérimentations Chorus

2 086

2 044

 

Vie politique, culturelle et associative

1 434

41

 

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

3 734

5 065

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales 

17 149

16 292

 

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

5 012

5 279

 

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

12 137

11 013

Aide publique au développement 

2 863

2 789

 

Solidarité à l’égard des pays en développement

2 863

2 789

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

4 041

3 822

 

Liens entre la nation et son armée

2 750

2 587

 

Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

1 250

1 198

 

Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

41

37

Conseil et contrôle de l’État

4 960

5 293

 

Conseil d’État et autres juridictions administratives

2 958

3 290

 

Conseil économique, social et environnemental

162

162

 

Cour des comptes et autres juridictions financières

1 840

1 841

Culture

11 132

11 130

 

Patrimoines

3 204

3 200

 

Création

1 024

1 019

 

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

6 904

6 911

Défense

321 293

314 670

 

Environnement et prospective de la politique de défense

8 800

8 633

 

Préparation et emploi des forces

286 872

281 019

 

Soutien de la politique de la défense

10 808

10 711

 

Équipement des forces

14 813

14 307

Direction de l’action du Gouvernement

2 552

2 548

 

Coordination du travail gouvernemental

1 934

1 912

 

Protection des droits et libertés

618

636

Écologie, développement et aménagement durables

73 311

69 009

 

Prévention des risques

330

339

 

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

72 981

68 670

Économie

15 065

14 502

 

Développement des entreprises et de l’emploi

6 219

6 073

 

Statistiques et études économiques

5 822

5 690

 

Stratégie économique et fiscale

3 024

2 739

Enseignement scolaire

1 016 995

993 672

 

Enseignement scolaire public du premier degré

333 617

332 027

 

Enseignement scolaire public du second degré

465 892

457 592

 

Vie de l’élève

44 932

33 723

 

Enseignement privé du premier et du second degrés

130 339

129 074

 

Soutien de la politique de l’éducation nationale

25 974

25 447

 

Enseignement technique agricole

16 241

15 809

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

150 933

148 194

 

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

126 689

124 255

 

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

981

1 063

 

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

5 407

5 370

 

Facilitation et sécurisation des échanges

17 856

17 506

Immigration, asile et intégration

609

613

 

Immigration et asile

609

613

Justice

71 968

72 749

 

Justice judiciaire

29 349

29 295

 

Administration pénitentiaire

32 126

33 020

 

Protection judiciaire de la jeunesse

9 027

8 951

 

Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentations Chorus

1 437

1 454

 

Conduite et pilotage de la politique de la justice

29

29

Outre-mer

3 715

3 715

 

Emploi outre-mer

3 715

3 715

Politique des territoires

148

160

 

Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire

148

160

Recherche et enseignement supérieur

154 807

120 010

 

Formations supérieures et recherche universitaire

148 520

114 138

 

Vie étudiante

1 687

1 371

 

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

1 300

1 300

 

Recherche culturelle et culture scientifique

609

522

 

Enseignement supérieur et recherche agricoles

2 691

2 679

Mission

Programme

LFI 2008

PLF 2009

Sécurité

249 697

245 689

 

Police nationale

148 563

146 180

 

Gendarmerie nationale

101 134

99 509

Sécurité civile

2 563

2 517

 

Intervention des services opérationnels

2 116

2 103

 

Coordination des moyens de secours

447

414

Solidarité, insertion et égalité des chances

14 511

14 260

 

Égalité entre les hommes et les femmes

200

196

 

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

14 311

14 064

Sport, jeunesse et vie associative

7 044

6 814

 

Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative

7 044

6 814

Travail et emploi

10 186

10 860

 

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

10 186

10 860

Ville et logement

3 133

3 505

 

Développement et amélioration de l’offre de logement

3 133

3 505

SOUS-TOTAL BUDGET GÉNÉRAL

2 187 611

2 110 810

Contrôle et exploitation aériens

12 305

11 734

 

Soutien aux prestations de l’aviation civile

12 305

11 734

Publications officielles et information administrative

1 008

973

 

Accès au droit, publications officielles et annonces légales

600

588

 

Édition publique et information administrative

408

385

SOUS-TOTAL BUDGETS ANNEXES

13 313

12 707

TOTAL BUDGET DE L’ÉTAT

2 200 924

2 123 517

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

*

* *

La Commission adopte l’article 39 sans modification.

*

* *

Article 40

Plafond des emplois des opérateurs de l’État

Texte du projet de loi :

Pour 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 265 759 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME

NOMBRE D’EMPLOIS SOUS PLAFOND

exprimé en
équivalents temps plein

Action extérieure de l’État

6 523

Rayonnement culturel et scientifique

6 523

Administration générale et territoriale de l’État

140

Administration territoriale

116

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

24

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

16 952

Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires

5 083

Forêt

10 755

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

1 107

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.

7

Aide publique au développement

299

Aide économique et financière au développement.

52

Solidarité à l’égard des pays en développement

247

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

1 113

Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

1 113

Culture

17 874

Patrimoines

11 259

Création

3 730

Transmissions des savoirs et démocratisation de la culture

2 885

Défense

4 754

Environnement et prospective de la politique de défense

3 549

Préparation et emploi des forces

2

Soutien de la politique de défense

1 203

Direction de l’action du Gouvernement

527

Coordination du travail Gouvernemental

527

Écologie, développement et aménagement durables

14 102

Infrastructures et services de transports

486

Météorologie

3 541

Urbanisme, paysages, eau et biodiversité

5 652

Information géographique et cartographique

1 673

Prévention des risques

1 519

Énergie et après-mines

808

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

423

Économie

3 305

Tourisme.

329

Développement des entreprises et de l’emploi

2 976

Enseignement scolaire

5 037

Soutien de la politique de l’éducation nationale

5 037

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

1 482

Fonction publique

1 482

Immigration, asile et intégration

1 302

Immigration et asile

412

Intégration et accès à la nationalité française

890

Justice

1 124

Justice judiciaire

799

Administration pénitentiaire

240

Conduite et pilotage de la politique de justice

85

Outre-mer

126

Emploi outre-mer

126

Recherche et enseignement supérieur

143 127

Formations supérieures et recherche universitaire

52 047

Vie étudiante

12 794

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

48 676

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

17 214

Recherche spatiale

2 417

Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

1 669

Recherche dans le domaine de l’énergie

2 026

Recherche et enseignement supérieur en matières économique et industrielle

2 404

Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat

1 844

Recherche duale (civile et militaire)

0

Recherche culturelle et culture scientifique

1 207

Enseignement supérieur et recherche agricoles

829

Régimes sociaux et de retraite

459

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

459

Santé

2 995

Prévention et sécurité sanitaire

2 429

Offre de soins et qualité du système de soins

557

Protection maladie

9

Sécurité

145

Police nationale

145

Sécurité civile

122

Coordination des moyens de secours

122

Solidarité, insertion et égalité des chances

357

Actions en faveur des familles vulnérables

91

Handicap et dépendance

266

Sport, jeunesse et vie associative

833

Sport

737

Jeunesse et vie associative

96

Travail et emploi

41 974

Accès et retour à l’emploi

41 490

Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

119

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

194

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

171

Ville et logement

563

Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables

47

Politique de la ville

344

Développement et amélioration de l’offre de logement

172

Contrôle et exploitation aériens (budget annexe)

524

Formation aéronautique

524

Total

265 759

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article fixe, pour 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État en application de l’article 64 de la loi de finances pour 2008.

S’inscrivant dans le cadre de la maîtrise de l’emploi public et d’une logique de soutenabilité à moyen et long terme du financement des emplois des opérateurs, le plafond des autorisations couvre l’ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs, à l’exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :

– un contrat de travail limité dans le temps ;

– un financement intégral par des ressources propres résultant en particulier de conventions entre le financeur et l’opérateur (contrats de recherche ou de développement, conventions de projets, commandes particulières, etc.).

Deux motifs principaux justifient le choix de ces conditions :

– les emplois financés intégralement par des ressources propres issues de conventions entre les bailleurs de fonds et l’opérateur sont, en majorité, des contrats à durée limitée, qui ne soulèvent donc pas d’enjeu de soutenabilité budgétaire ;

– elles répondent, ensuite, à la nécessité de respecter les dispositions contractuelles passées entre l’opérateur et ses bailleurs de fonds (collectivités locales, Union européenne, autres organismes, etc.), en évitant toute désincitation à la recherche de ressources propres.

Le mode de décompte et de fixation retenu est l’équivalent temps plein (ETP), dans la mesure où nombre d’opérateurs ne disposent pas à ce stade d’un outil de décompte des emplois en équivalents temps plein travaillé (ETPT) auditable par l’autorité chargée du contrôle financier. Ce mode de décompte a l’inconvénient de ne pas être strictement identique à celui retenu pour l’État (ETPT) mais il garantit mieux, aujourd’hui, l’effectivité du plafond d’emplois proposé pour les opérateurs.

S’agissant des universités, le plafond des autorisations couvre l’ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs à l’exception, conformément à l’article 18 de la loi sur les libertés et responsabilités des universités, des emplois intégralement financés par des ressources propres, et ce quelles que soient leurs caractéristiques, notamment de durée.

La déclinaison du plafond des autorisations d’emplois par programme dans le tableau de l’article et par opérateurs ou catégories d’opérateurs dans les projets annuels de performances constituera le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2009 des opérateurs.

L’évolution des autorisations d’emplois des opérateurs entre 2008 et 2009 est de + 48 975 ETP. Toutefois hors mesures de périmètre (notamment la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC : + 14 642 ETP et le transfert des emplois aux universités : + 34 491), cette évolution est de – 1 108 ETP, correspondant à une diminution de 0,51 %.

Cette évolution des autorisations d’emplois des opérateurs prend en compte, pour un nombre significatif d’opérateurs, le non-remplacement d’un départ sur deux à la retraite.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article constitue une avancée importante dans la connaissance et le contrôle des opérateurs de l’Etat.

I.– UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE ACCRU SUR LES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

Les articles 5, 51 et 54 de la LOLF identifient, sans utiliser le terme même d’opérateur, les « organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public », qui constituent de fait la catégorie des opérateurs de l’État.

Pour être qualifié d’opérateur de l’État, un organisme doit, quel que soit son statut, satisfaire à trois critères cumulatifs proposés en 2004 par le ministère chargé de la réforme budgétaire et approuvés par le rapport au Gouvernement de MM. Alain Lambert et Didier Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF en septembre 2005 :

– une activité de service public, rattachable à une politique de l’État dans la nomenclature budgétaire (mission-programme-action) ;

– un financement assuré majoritairement par l’État, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales. Ceci n’exclut pas la possibilité pour l’opérateur d’exercer des activités marchandes à titre subsidiaire ;

– un contrôle direct de l’État avec une tutelle ayant la capacité à orienter les décisions stratégiques.

Les opérateurs de l’État forment un ensemble très hétérogène sur le plan des statuts : établissements publics administratifs (EPA) ou industriels et commerciaux (EPIC), établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnels (EPSCP), groupements d’intérêt public (GIP), associations… Sur le nombre total d’opérateurs, les EPA représentent 50 %, les EPIC 9 % et les EPSCP 19 %. Ils se différencient également par leurs financements publics (subventions, ressources affectées), le poids relatif qu’ils représentent au sein de chaque programme, ainsi que la tutelle plus ou moins étroitement exercée par les administrations.

En 2008, 649 organismes, de taille et de statut très variés, en charge de missions de service public sont considérés ainsi comme opérateurs de l’État. Parmi ces opérateurs, figurent par exemple le Bureau de recherches géologiques et minières – BRGM – (établissement public industriel et commercial), l’Institut national du cancer (groupement d’intérêt public), l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – AFPA – (association), ou encore l’Agence de financement des infrastructures de France – AFITF – (établissement public administratif).

L’annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2009 indique que la procédure d’actualisation conduira en 2009 à retirer de la liste 50 structures. Il s’agit principalement de :

– 24 instituts universitaires de formation des maîtres intégrés au sein des universités correspondantes ;

– 5 offices de la mission agriculture fusionnés pour créer un établissement national unique des produits de l’Agriculture et de la pêche, France Agri Mer ;

– 5 associations de surveillance de la qualité de l’air fusionnées au sein de nouvelles associations ;

– 5 associations ne répondant pas au critère de financement majoritaire par l’État ;

– 4 organismes dissous ou supprimés (AFICAR, ANAEM, AII, ANPE).

En outre, 9 organismes seront en 2009 classés dans le périmètre des opérateurs (France Agri Mer, l’Agence de services et de paiement, l’organisme issu de la fusion de l’Office national des forêts et de l’Inventaire forestier national, deux associations agréées de surveillance de la qualité de l’air, l’Office français de l’immigration et de l’intégration, l’Agence Europe Éducation Formation France et l’Institution nationale publique issue de la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC).

Par ailleurs, et afin de répondre à une recommandation faite par la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes de l’État, la liste des opérateurs recense à compter de 2009 chaque entité dotée de la personnalité juridique appartenant au périmètre des opérateurs. Ces modalités de recensement se traduisent par une augmentation de 47 opérateurs par rapport à 2008 : en effet, les catégories d’opérateurs « Centres de la propriété forestière », « Écoles d’architectures – écoles nationales supérieures d’architecture » et « Écoles nationales supérieures d’art et de design » ne sont plus comptabilisées respectivement pour une unité dans le nombre total d’opérateurs mais pour autant d’opérateurs constituant chacune de ces catégories.

Au total, ce sont 655 structures qui bénéficieront de la qualité d’opérateur en 2009.

Les opérateurs appartenant à l’une des 27 catégories recensées (universités, agences régionales d’hospitalisation, théâtres nationaux…) représentent 70 % du périmètre et les opérateurs uniques 30 %. Appartiennent à une des catégories dénombrées, 76 % des opérateurs principaux et 49 % des opérateurs secondaires (6).

La même annexe indique que les subventions budgétaires de l’État s’élèveront en 2009 à 27,9 milliards d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. S’il constituait une mission du budget de l’État, le budget des opérateurs représenterait le quatrième budget civil après l’enseignement scolaire, les charges de la dette, la recherche et l’enseignement supérieur.

On conçoit dès lors que le Parlement ait souhaité exercer une vigilance accrue sur les opérateurs de l’État : en effet, si un lien de financement et de tutelle est reconnu entre l’État et ces organismes qui mettent en œuvre des politiques publiques, celui-ci leur impose logiquement de participer aux objectifs de finances publiques (maîtrise de l’emploi public et de la dépense publique, gestion de la dette publique), de s’inscrire dans le cadre budgétaire et comptable de la LOLF et de répondre à l’exigence d’information et de contrôle sur leurs emplois, leurs financements et leurs résultats en termes de performance.

Par ailleurs, leur multiplication présente d’évidents risques de redondance avec les services de l’État, de dilution de la responsabilité, voire de contournement de la norme d’augmentation de la dépense publique.

Des étapes importantes ont marqué la traduction législative de ce souci.

Adopté par l’Assemblée nationale avec l’avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, l’article 51–5°–f) de la LOLF a prévu une nouvelle annexe au projet de la loi de finances présentant de manière indicative « les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public […] et la justification des variations par rapport à la situation existante ». Cette information est insérée dans le volet « opérateurs » des projets annuels de performances (PAP) depuis la loi de finances pour 2006.

Par amendement à la loi de règlement pour 2005 adopté après avis favorable du Gouvernement, la mission d’information de l’Assemblée nationale relative à la mise en œuvre de la LOLF a demandé à disposer à compter du projet de loi de finances pour 2007, d’une information plus large que celle visée à l’article 51–5°–f) et que « le Gouvernement dépose, chaque année, sous forme d’une annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport récapitulant, par mission et programme, l’ensemble des opérateurs ou catégories d’opérateurs, les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinées, ainsi qu’une présentation indicative du total des emplois rémunérés par eux ou mis à disposition par des tiers » (article 14 de la loi de règlement pour 2005).

À l’initiative des commissions des finances des deux assemblées, deux amendements au projet de loi de règlement 2006 ont été adoptés afin d’améliorer la restitution d’informations sur les emplois des opérateurs dans les PAP. Ceux-ci retracent donc désormais l’évolution des emplois des opérateurs tant pour la dernière année dont l’exécution est définitivement connue que pour l’année en cours. L’annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2009 sur les opérateurs récapitule l’ensemble de ces emplois de manière synthétique, puis détaillée pour chaque opérateur principal et secondaire.

Enfin, l’article 64 de la loi de finances pour 2008, issu d’un amendement du Sénat, dispose qu’« à compter du 1er janvier 2009, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État est fixé chaque année par la loi de finances. »

La portée de cette disposition législative prend tout son sens au regard de la décision du conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 selon laquelle, « sous réserves de contraintes spécifiques, les opérateurs sont inclus dans le périmètre d’application du principe de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, comme l’ensemble des administrations de l’État. Par ailleurs, l’exercice de leur tutelle sera modernisé, notamment par la généralisation des lettres de mission pour les dirigeants et par la fixation d’objectifs précis. »

On mentionnera enfin que le rapport d’information n° 1058 sur la mise en œuvre de la LOLF, présenté par MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson et déposé le 16 juillet 2008, contient une partie entière consacrée aux opérateurs de l’État.

II.– LA PARTICIPATION DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT À L’EFFORT DE MAÎTRISE DES EMPLOIS PUBLICS

A.– LES RÈGLES DE CONSTRUCTION DU PLAFOND D’EMPLOI DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

L’exposé des motifs du projet de loi rappelle les règles de construction du plafond d’emplois des opérateurs de l’État, définies par la circulaire de la direction du Budget en date du 25 avril 2008.

Cette circulaire rappelle que les emplois peuvent relever de plusieurs catégories :

– les emplois financés en tout ou partie par des ressources publiques, qui doivent être inclus dans le plafond d’emploi et peuvent être fixés pour une période pluriannuelle en même temps que la subvention d’État ;

– les emplois dont l’existence est rendue possible par des ressources propres, dont la soutenabilité du financement est plus difficile à apprécier, et dont l’inclusion dans le plafond d’emploi peut être assortie d’une révision annuelle tenant compte de l’évolution des ressources propres ;

– les emplois non permanents financés intégralement par des ressources propres.

En conséquence, tous les emplois des opérateurs sont concernés par ce plafond, à l’exception des contrats de travail limités dans le temps et financés intégralement par des ressources propres. Cette exclusion est justifiée par la nécessité d’éviter toute désincitation à la recherche de ressources propres.

Si cette préoccupation est parfaitement compréhensible, la mission d’information précitée relevait qu’« on peut néanmoins craindre qu’une mise en œuvre non surveillée de ces distinctions ne permette à certains opérateurs de soustraire une partie non négligeable des effectifs aux disciplines qui sont par ailleurs demandées aux services de l’État. En particulier le placement hors plafond des emplois pérennes financés sur ressources propres devra être strictement contrôlé ».

Il convient également de regretter que le mode de décompte retenu par le projet soit l’équivalent temps plein (ETP), différent de celui retenu pour l’État (équivalent temps plein travaillé, ETPT). Cette différence de traitement est justifiée, tant par la circulaire précitée que par l’exposé des motifs du projet de loi, par le fait que l’ETP soit le seul mode de décompte qui soit à la fois commun aux opérateurs et contrôlable.

Enfin, on relèvera que l’annexe jaune rappelle que « les plafonds d’emplois sont des prévisions susceptibles d’évoluer en fonction des budgets 2009 des opérateurs, lesquels ne sont pas encore votés au moment du dépôt de la loi de finances ». Il serait souhaitable que ce problème d’articulation du vote du budget de l’État et de l’élaboration des budgets des opérateurs puisse trouver rapidement une solution satisfaisante. La circulaire précitée prévoit toutefois que les plafonds prévus en loi de finances constitueront « le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2009 des opérateurs ».

Le plafond d’emplois des opérateurs présente donc trois différences avec celui des emplois rémunérés par l’État figurant à l’article 39 du projet de loi : il est exprimé en ETP plutôt qu’en ETPT (ce dernier mode de décompte étant encore insuffisamment familier à certains opérateurs) ; il concerne la plupart des emplois des opérateurs mais non leur totalité ; il est décliné non par ministères mais par missions et programmes (et figure à ce titre dans chacun des projets annuels de performances).

B.– L’ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

Le présent projet fixe à 265 759 le nombre d’emplois « sous plafond » des opérateurs de l’État en 2009 et les ventile entre les différentes missions et programmes.

Le tableau suivant retrace l’évolution entre 2008 et 2009 des emplois des opérateurs, que ceux-ci soient « sous plafond » ou « hors plafond ».

(en ETP)

NOMBRE D’EMPLOIS 2008

NOMBRE D’EMPLOIS 2009

Sous plafond

Hors plafond

Total

Sous plafond

Hors plafond

Total

216 784

26 055

242 839

265 759

26 595

292 354

Le solde global des emplois entre 2008 et 2009 est donc de + 49 515 ETP à périmètre courant, dont 48 975 ETP pour les emplois sous plafond et de 540 ETP pour les emplois hors plafond.

Le solde des emplois sous plafond fixé par le projet doit cependant être constaté à caractère constant. Il convient donc de corriger le solde brut de deux éléments principaux : les transferts d’emplois de l’État vers les opérateurs et les effets de périmètre.

Les transferts d’emplois de l’État vers les opérateurs font l’objet d’un abattement du plafond d’emplois des ministères. Ils représentent 35 684 ETP et concernent principalement les universités.

En effet, à compter du 1er janvier 2009, vingt universités bénéficieront de compétences élargies dans le cadre du passage à l’autonomie (loi n° 2007–1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités) se traduisant, entre autres, par le transfert sur le budget de ces EPSCP des crédits de personnel et des emplois jusque-là imputés sur le titre 2 du budget de l’État. Ces transferts représentent 34 501 ETP, soit près de 97 % du volume total des transferts.

D’autres transferts, bien sûr moins importants en volume, sont à mentionner pour l’École nationale de l’aviation civile (+ 512 ETP), les écoles de la Défense (+ 263 ETP) l’Agence française pour les investissements internationaux, l’Agence nationale des fréquences et Ubifrance (+ 251 ETP), l’Agence nationale des titres sécurisés (+ 93 ETP), l’Agence de services de paiement (ASP) et France Agri mer (+ 57 ETP).

Les effets de périmètre expliquent à hauteur de 14 399 ETP l’augmentation du plafond d’emplois des opérateurs. Le plus important est relatif à la création du nouvel opérateur issu de la fusion de l’ANPE et du réseau de l’assurance chômage par la loi n° 2008–126 du 13 février 2008, qui conduit à intégrer dans la prévision 2009 les emplois rémunérés par l’UNEDIC à hauteur de 14 642 ETP. Ce chiffre doit être minoré par les conséquences du rattachement de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) au Conseil d’État (– 243 ETP).

Le solde à structure constante des emplois rémunérés par les opérateurs sous plafond fixé par le projet de loi de finances pour 2009 est donc de
– 1 108 ETP. Cette évolution des autorisations d’emplois des opérateurs prend en compte, pour un nombre significatif d’opérateurs, le non-remplacement d’un départ sur deux à la retraite.

Les dernières années s’étaient traduites par une augmentation continuelle des emplois des opérateurs de l’État. L’annexe « jaune » sur la fonction publique précisait ainsi l’an dernier que : « depuis 1994, les effectifs de la fonction publique d’État ont progressé de 7,5 %, soit + 0,7 % en moyenne annuelle. L’essentiel de la progression des effectifs est lié à la croissance des établissements publics administratifs (EPA) auxquels sont transférées des compétences spécifiques. En effet, depuis 1994, les effectifs des EPA ont progressé de 46,7 % alors que ceux des ministères n’ont augmenté que de 4,5 %. Ainsi alors qu’ils ne représentaient que 7 % des effectifs de l’État en 1994, ils en représentent 9 % en 2005 et ont contribué pour 38 % à la croissance des effectifs de la fonction publique d’État. ».

L’évolution constatée cette année marque donc une rupture majeure.

*

* *

La Commission adopte l’article 40 sans modification.

*

* *

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2008 SUR 2009

Article 41

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Texte du projet de loi :

Les reports de 2008 sur 2009 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des dotations ouvertes sur ces mêmes programmes par la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008. Ces reports seront inscrits dans les programmes correspondants en projet de loi de finances pour 2008 figurant dans le tableau ci-dessous.

Intitulé du programme 2008

Intitulé de la mission
de rattachement 2008

Intitulé du programme 2009

Intitulé de la mission
de rattachement 2009

Équipement des forces

Défense

Équipement des forces

Défense

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Interventions territoriales de l’État

Politique des territoires

Interventions territoriales de l’État

Politique des territoires

Gendarmerie nationale

Sécurité

Gendarmerie nationale

Sécurité

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 15 de la loi organique prévoit que les crédits de paiement disponibles à la fin de l’année peuvent être reportés, dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même programme, et que ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

Le présent article fixe la liste des programmes bénéficiant d’une telle exception. Il est proposé de déroger à l’article 15 pour :

– les dépenses du programme « Équipement des forces », qui font l’objet d’une programmation pluriannuelle au titre de la loi de programmation militaire ;

– les dépenses du programme « Gendarmerie nationale », afin d’atteindre les objectifs d’investissement et de travaux en infrastructures de la gendarmerie ;

– les dépenses afférentes aux investissements informatiques pluriannuels des programmes Copernic et Chorus ;

– les dépenses du programme « Interventions territoriales de l’État » finançant notamment le programme exceptionnel d’investissements pour la Corse qui sera l’objet d’un transfert tardif de crédits en 2008.

Le montant des reports pour ces programmes est limité au montant de la dotation ouverte en loi de finances pour 2008.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à introduire, en faveur de cinq programmes du budget général, des dérogations au plafond de reports de crédits de paiement prévu à l’article 15 de la LOLF.

Les reports de crédits d’un exercice sur l’autre sont un élément nécessaire à la souplesse de la gestion budgétaire. Toutefois, lorsqu’ils atteignent un montant trop important, ils nuisent à la bonne exécution de la loi de finances de l’année et contribuent à dissimuler la réalité des charges publiques. Sauf cas particulier, les reports doivent donc demeurer exceptionnels. Sous la législature précédente, le « stock » de reports, qui avait atteint 14 milliards d’euros à la fin 2001, a été spectaculairement réduit. Le volume des reports de crédits a ainsi été ramené à 3,8 milliards d’euros sur le budget général à la fin 2007 (après 4 milliards d’euros à la fin 2006). Près de 45 % de ces reports vers l’exercice 2008, soit 1,7 milliard d’euros, concernent des crédits du ministère de la Défense.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORTS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Depuis trois ans (7), l’application de l’article 15 de la LOLF conforte cette politique, en limitant les reports de crédits de paiement d’un programme – vers le même programme ou vers un programme poursuivant les mêmes objectifs – à 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme à partir duquel les crédits sont reportés. La LOLF traite distinctement les dépenses de personnel du titre 2 et les dépenses des autres titres, afin d’éviter que ne soit contourné le principe d’asymétrie régissant la fongibilité des crédits.

Toutefois, puisque des assouplissements sont parfois nécessaires, l’article 15 prévoit qu’une disposition de loi de finances peut ponctuellement, pour les crédits hors titre 2, majorer le plafond de 3 %. L’année dernière, l’article 65 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a ainsi autorisé plusieurs dérogations : huit programmes ont été exonérés du respect du plafond de 3 %, entraînant des reports effectifs de 2007 vers 2008 de près de 1,8 milliard d’euros, là où l’application du plafond les aurait limités à moins de 412 millions d’euros (voir le tableau ci-dessous).

REPORTS DE 2007 VERS 2008 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(en millions d’euros)

Mission

(nomenclature 2008)

Programme

(nomenclature 2008)

Crédits initiaux 2007

(hors titre 2)

Plafonnement
à
3 %

(pour mémoire)

Reports effectifs 2007-2008

Montant

% des crédits initiaux

Défense

Équipement des forces

9 528,1

285,8

1 349,9

14 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

1 476,0

44,3

170,3

12 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

294,5

8,8

52,8

18 %

Relations avec les collectivités territoriales

Concours spécifiques et administration

309,6

9,3

47,3

15%

Sécurité

Gendarmerie nationale

1 453,6

43,6

68,2

5 %

Sécurité sanitaire

Veille et sécurité sanitaires

104,6

3,1

17,3

17 %

Sécurité civile

Coordination des moyens de secours

162,3

4,9

15,4

10 %

Outre-mer

Conditions de vie outre-mer

390,4

11,7

57,6

15 %

Total

 

13 719,1

411,6

1 778,9

 

Pour 2009, le présent article tend à renouveler la dérogation au profit de quatre programmes et à en accorder une nouvelle, au profit du programme Interventions territoriales de l’État.

Les crédits en question concernent :

– des investissements du ministère de la Défense. La dérogation sur le programme Équipement des forces de la mission Défense est, de loin, la plus importante en termes de volume de crédits. Ces dernières années, les crédits militaires occupent une place de plus en plus déterminante au sein du stock de reports à résorber. Pour l’ensemble du ministère de la Défense, ils ont d’ailleurs légèrement augmenté à la fin 2007 (+ 2,9 % par rapport à la fin 2006) pour s’établir à 1 708 millions d’euros. Depuis deux ans, le « cœur » du stock de reports et de la mise en œuvre de la loi de programmation (LPM) 2003-2008 n’a pas été entamé : les reports de crédits de paiement sur le programme Équipement des forces ont même augmenté, passant de 1 296 millions d’euros ouverts en 2007 à 1 340 millions d’euros ouverts en 2008. L’ « absorption » de ces crédits constitue l’un des enjeux des exercices budgétaires à venir, en particulier dans le cadre de la nouvelle loi de programmation militaire 2009–2014 (8). Quant à la dérogation en faveur du programme Gendarmerie nationale de la mission Sécurité, elle est, comme l’année dernière, justifiée par les retards pris dans l’exécution de certains programmes immobiliers et de matériel financés sur les crédits prévus par la LPM 2003–2008 (9). Selon le Gouvernement, les reports de crédits sur ces deux programmes « permettront de solder les engagements pris au cours des cinq dernières années » ;

– des investissements informatiques du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique. Sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, il s’agit de permettre – à nouveau – des reports en faveur du projet Copernic (10). Il en va de même de la dérogation demandée en faveur du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État, qui retrace notamment les crédits nécessaires au projet informatique Chorus (11), pour lequel de nouveaux retards ont été constatés en gestion 2008 ;

– des investissements locaux financés par l’État, figurant sur le programme Interventions territoriales de l’État de la mission Politique des territoires. Il s’agit principalement de paiements au titre du programme exceptionnel d’investissements (PEI) pour la Corse, qui devront être décalés en 2009 en raison de transferts de crédits tardifs en provenance des différents programmes contributeurs au PEI (12).

Pour les cinq programmes visés au présent article, la dérogation consiste à permettre des reports de crédits jusqu’au « montant des dotations ouvertes sur ces mêmes programmes » (13) par la loi de finances initiale pour 2008, ce qui revient à passer d’un plafond de 3 % à un plafond de 100 %. Concrètement, l’autorisation de report porte donc sur 12,7 milliards d’euros de crédits hors titre 2, alors que le plafonnement à 3 % limiterait les reports à 381 millions d’euros pour l’ensemble de ces cinq programmes (voir le tableau ci-après). Le décalage est tel qu’il conviendrait que, dans les prochaines lois de finances, le Gouvernement s’engage plus précisément sur le pourcentage de crédits « reportables ». La majoration du plafond permise par l’article 15 de LOLF doit en effet s’interpréter comme une souplesse dans l’application de la règle, non comme son exonération pure et simple.

Un tel progrès dans l’information du Parlement paraît d’autant plus indispensable que, à la différence de l’année dernière, le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique n’a communiqué au Rapporteur général aucune estimation du montant des reports susceptibles d’être effectués vers l’exercice 2009 au titre du présent article.

REPORTS DE 2008 VERS 2009 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(en millions d’euros)

Mission

Programme

Crédits initiaux 2008

(hors titre 2)

Plafonnement
à
3 %

Reports 2008-2009 autorisés par le présent article

Montant

% des crédits initiaux

Défense

Équipement des forces

9 529,3

285,9

9 529,3

100 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

1 557,5

46,7

1 557,5

100 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État

213,4

6,4

213,4

100 %

Politique des territoires

Interventions territoriales de l’État

42,4

1,3

42,4

100 %

Sécurité

Gendarmerie nationale

1 358,0

40,7

1 358,0

100 %

Total

 

12 700,6

381,0

12 700,6

 

Au-delà des dispositions du présent article (qui, comme de coutume, seront probablement complétées par voie d’amendement du Gouvernement en fonction des évolutions constatées en fin de gestion), la mise en œuvre d’une programmation triennale des crédits sur la période 2009–2011 (14) devrait se traduire par une responsabilisation accrue des gestionnaires, laquelle passe notamment par une plus grande souplesse dans la faculté de reporter des crédits d’un exercice à l’autre. Désormais, les reports de crédits de paiement devraient être accordés de manière automatique, dans la limite des 3 % prévus par l’article 15 de la LOLF – même s’il demeurera possible de déroger à ce plafond en loi de finances pour des cas spécifiques. Afin d’inciter les gestionnaires à une utilisation optimale de leurs crédits, le Rapporteur général ne peut en outre que soutenir la recommandation récemment formulée par la mission d’information sur la mise œuvre de la LOLF visant à « mettre à profit la nouvelle procédure budgétaire pluriannuelle pour faire vivre la fongibilité asymétrique, en particulier en facilitant les reports des crédits économisés d’un exercice à l’autre » (15).

*

* *

La Commission adopte l’article 41 sans modification.

TITRE IV
DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 42

Aménagements du régime fiscal applicable aux immeubles bâtis situés dans certaines zones protégées (dispositif « Malraux »)

Texte du projet de loi :

I.– Le b ter du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts est ainsi rédigé :

« b ter. Les dépenses supportées en vue de la restauration complète d'immeubles bâtis dans certains secteurs protégés, déterminées dans les conditions prévues à l'article 31 quater ; ».

II.– II est inséré dans le même code un article 31 quater ainsi rédigé :

« Art. 31 quater. – 1° Les dépenses mentionnées au b ter du 1° du I de l'article 31 s'entendent de celles effectuées pour des locaux d'habitation ou pour des locaux destinés originellement à l'habitation et réaffectés à cet usage ou pour des locaux affectés à un usage autre que l'habitation n'ayant pas été antérieurement destinés à l'habitation et dont le produit de la location est imposé dans la catégorie des revenus fonciers, supportées en vue de la restauration complète, déclarée d'utilité publique, d'un immeuble bâti situé dans un secteur sauvegardé créé en application des articles L. 313-1 à L. 313-2-1 du code de l'urbanisme ou dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager créée en application des articles L. 642-1 à L. 642-7 du code du patrimoine.

« Lorsque les dépenses portent sur un local à usage d'habitation, le propriétaire prend l'engagement de le louer nu, à usage de résidence principale du locataire, pendant une durée de neuf ans. Lorsque les dépenses portent sur un local affecté à un usage autre que l'habitation, le propriétaire prend l'engagement de le louer pendant la même durée.

« La location ne peut pas être conclue avec un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant du contribuable ou, si le logement est la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, à l'un de ses associés ou un membre de son foyer fiscal, un ascendant ou un descendant d'un associé. Les associés de la société s'engagent à conserver leurs parts pendant neuf ans. La location doit prendre effet au plus tard le 31 décembre de la troisième année suivant celle au titre de laquelle la première déduction est opérée.

« Les dépenses mentionnées au premier alinéa s'entendent des charges foncières énumérées aux a, a bis, b, b bis, c et e du 1° du I de l'article 31, des frais d'adhésion à des associations foncières urbaines de restauration, ainsi que des dépenses de travaux déclarés d'utilité publique, imposés ou autorisés en application des dispositions législatives ou réglementaires relatives aux secteurs et zones mentionnés au premier alinéa, supportées à compter soit de la date de délivrance du permis de construire, soit de l’expiration du délai d’opposition à la déclaration préalable et jusqu'au 31 décembre de la deuxième année suivante.

« 2° Les dépenses mentionnées au 1° effectivement supportées au titre de l'année d'imputation par les propriétaires des immeubles sont admises en déduction, pour la totalité de leur montant et dans la limite annuelle de 140 000 € lorsque l'immeuble est situé dans un secteur sauvegardé, pour les trois-quarts de leur montant et dans la limite annuelle de 100 000 € lorsque l'immeuble est situé dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager. La fraction des dépenses qui excède ces limites n'est ni imputable ni reportable.

« Le montant total de la déduction opérée au titre de ces dispositions par un contribuable pour la même année ne peut excéder globalement 140 000 €.

« 3° Le revenu net foncier de l'année au cours de laquelle l'engagement ou les conditions de location mentionnés au présent article ne sont pas respectés est majoré du montant des charges indûment imputées.

« 4° Un contribuable ne peut, pour un même local ou une même souscription de parts, bénéficier à la fois de l’une des réductions d'impôt prévues aux articles 199 decies E à 199 decies G, 199 decies I ou 199 undecies A et des dispositions du présent article.

« Le contribuable qui bénéficie d’une déduction des dépenses mentionnées au 1° ne peut bénéficier, la même année et pour un même immeuble, d’une déduction de dépenses en application des dispositions des a, a bis, b, b bis, c et e du 1° du I de l'article 31.

« Le présent article n'est pas applicable aux dépenses portant sur des immeubles dont le droit de propriété est démembré. Toutefois, lorsque le démembrement de ce droit ou le transfert de la propriété du bien résulte du décès de l'un des membres du couple soumis à imposition commune, le conjoint survivant attributaire du bien ou titulaire de son usufruit peut demander la reprise à son profit, dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, du dispositif prévu au présent article pour la période restant à courir à la date du décès. »

III.– Le 3° du I de l'article 156 du même code est ainsi modifié :

1° Les troisième, quatrième et cinquième alinéas sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Cette disposition n'est pas non plus applicable aux déficits provenant de dépenses autres que les intérêts d'emprunt réalisées sur des locaux pour lesquels le contribuable bénéficie des dispositions prévues à l'article 31 quater. » ;

2° Dans le septième alinéa, la référence : « sixième alinéa » est remplacée par la référence : « quatrième alinéa du présent 3°».

IV.– Dans le 3 du II de l'article 239 nonies du même code, les mots : « aux troisième et quatrième alinéas du 3° du I de l'article 156, » sont supprimés et la référence : « 199 decies H » est remplacée par la référence : « 199 decies I ».

V.– Le 1° du IV de l'article 1417 du même code est complété par un g ainsi rédigé :

« g. du montant du déficit déduit en application du troisième alinéa du 3° du I de l’article 156. ».

VI.– À l’article 1727, il est inséré après le 4 du II un alinéa ainsi rédigé :

« 5. Sont assimilés à une insuffisance de déclaration les montants des charges indûment imputées en application du 3° de l’article 31 quater. ».

VII.– Un décret précise, en tant que de besoins, les modalités d'application du présent article.

VIII.– Les dispositions du présent article s'appliquent aux dépenses portant sur des immeubles pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée à compter du 1er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Actuellement, les propriétaires d'immeubles bâtis dans certaines zones protégées qui effectuent des travaux en vue de la restauration complète de ces immeubles sont autorisés d'une part, à déduire, pour la détermination du revenu foncier imposable, en plus des charges de droit commun, certaines dépenses spécifiques (frais d'adhésion aux associations urbaines de restauration, travaux de transformation en logement, dépenses de démolition, etc..), d'autre part, à imputer sur le revenu global sans limitation de montant leur déficit foncier résultant de l'ensemble des charges (spécifiques ou non) supportées à l'occasion de la restauration complète, à l'exclusion des intérêts d'emprunt.

II est proposé d'aménager ce régime de faveur (dit « Malraux ») à compter du 1er janvier 2009 afin d'en moderniser les conditions d'application tout en veillant à en assurer un meilleur encadrement.

Ces aménagements consisteraient à :

– généraliser l'exigence d'une déclaration d'utilité publique afin de mieux encadrer les opérations éligibles aux avantages fiscaux ;

– élargir les dépenses déductibles à l'ensemble des dépenses de travaux déclarés d'utilité publique imposés ou autorisés par l'autorité publique ;

– étendre l'avantage fiscal aux locations à usage professionnel afin de faciliter les restaurations complètes des immeubles concernés dont une partie est affectée à un usage professionnel. Cette extension permettrait en outre de favoriser le maintien dans les centres-villes historiques, de commerces de proximité ;

– fixer une limite d'imputation sur les autres revenus des charges supportées à l'occasion de la restauration complète de l'immeuble situé dans un secteur protégé. Le plafonnement des effets de ce mécanisme, dont l'application n'est actuellement soumise à aucune limitation, permettrait d'éviter que le cumul de plusieurs opérations ne permette à un même contribuable de s'affranchir de toute imposition à l'impôt sur le revenu. Cette limite d'imputation ainsi que le taux de déduction différeraient selon la zone de protection concernée, afin de tenir compte des différences de réglementation applicables en matière d'urbanisme et du niveau des contraintes, notamment architecturales, imposées aux propriétaires des immeubles concernés ;

– clarifier les conditions d'application du dispositif, d'une part, en précisant la date à partir de laquelle les dépenses ouvriraient droit au bénéfice du régime et, d'autre part, en supprimant certaines conditions dont l'existence n'est plus justifiée du fait de leur anachronisme ou du contournement auquel elles donnent lieu (condition d'initiative) ;

– éviter les abus, d'une part, en fixant un délai effectif de mise en location du bien permettant d'éviter que certaines opérations n'ouvrent droit au bénéfice des avantages fiscaux sans qu'elles soient menées à leur terme et que les logements soient mis en location, et, d'autre part, en excluant les opérations patrimoniales d'optimisation fiscale reposant sur le démembrement du bien ;

– allonger la durée de l'engagement de location pour l'aligner sur celle retenue pour l'application des principaux dispositifs d'incitation à l'investissement immobilier locatif (9 ans au lieu de 6).

Les dépenses supportées à raison de la restauration complète d'immeubles bâtis dans certains secteurs protégés, qui continueraient ainsi, sous certaines conditions et limites, à être admises en déduction dans la catégorie des revenus fonciers, seraient également mentionnées sur la déclaration de revenus du contribuable pour les besoins du revenu fiscal de référence. Elles pourraient ainsi donner également lieu à une exploitation statistique. Ces aménagements permettraient de mieux appréhender et évaluer la dépense fiscale correspondante.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose une réforme d’ensemble du régime dit Malraux dont les principales caractéristiques sont :

– d’accroître l’efficacité du dispositif en l’ouvrant aux locaux à usage professionnel pour faciliter les restaurations complètes d’immeubles et en le simplifiant sur certains points ;

– de plafonner le montant des dépenses déductibles au titre d’une opération de restauration et, de fait, plafonner ainsi indirectement le déficit susceptible d’en résulter ;

– de moduler l’avantage fiscal en fonction des contraintes supportées au titre de la protection du patrimoine en organisant un traitement privilégié des opérations conduites dans des secteurs sauvegardés.

I.– LE DROIT EXISTANT

Traditionnellement appelé « régime Malraux », parce qu’il ne concernait initialement que des immeubles sis dans des secteurs sauvegardés créés par la loi n° 62–903 du 4 août 1962 complétant la législation sur la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et tendant à faciliter la restauration immobilière (dite « loi Malraux »), le dispositif fiscal dérogatoire applicable aux revenus et charges de certains immeubles réhabilités est, en réalité, très postérieur à ce texte puisqu’il trouve son origine dans la loi de finances pour 1977. En interdisant l’imputation d’un déficit foncier sur le revenu global, cette loi a, en effet, prévu un dispositif dérogatoire pour les déficits supportés dans le cadre des opérations groupées de restauration immobilière.

La loi de finances rectificative du 22 juin 1993 ayant, malgré un assouplissement du dispositif (durée de location ramenée de 9 ans à 6 ans et suppression des conditions relatives aux ressources du locataire et au niveau du loyer), fortement réduit l’avantage relatif accordé en raison de ces opérations en autorisant, sous un plafond, l’imputation des déficits fonciers de droit commun sur le revenu global, la crainte d’un arrêt de l’investissement privé dans les centres urbains dégradés et d’un report de la charge sur les communes a conduit à une réforme du dispositif à l’occasion de la loi de finances rectificative pour 1994.

En l’état du droit, qui résulte pour l’essentiel de cette réforme, les propriétaires d’immeubles affectés à l’habitation et situés dans certaines zones peuvent déduire de leurs revenus fonciers certaines charges spécifiques principalement liées à des travaux de réhabilitation et imputer sur leur revenu global, sans limitation de montant, l’éventuel déficit supporté au titre de ces immeubles.

Le bénéfice du dispositif est conditionné :

– par la localisation de l’immeuble qui doit être sis soit dans un secteur sauvegardé, défini aux articles L. 313-1 à L. 313-3 du code du patrimoine, doté d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur, soit dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) définie à l’article L. 642–1 du code du patrimoine ;

– par l’engagement du propriétaire d’affecter le logement à la location non meublée à usage de résidence principale du locataire pendant une durée d’au moins 6 ans. L’article 156 du code général des impôts prévoit que cette location doit prendre effet dans les douze mois qui suivent la date d'achèvement des travaux de restauration immobilière ;

– par la nature des travaux réalisés qui doivent aboutir à la restauration complète (16) d’un immeuble bâti, engagée à l’initiative (17) du propriétaire lui-même ou d’une collectivité publique directement ou par l’intermédiaire d’un organisme (établissement public d’aménagement, société d’économie mixte, association agréée sans but lucratif, organisme d’HLM) chargé par elle de l’opération ;

– par le fait que les travaux ont fait l’objet d’une autorisation spéciale, prévue aux articles L. 313–2, L. 313–3 et L. 313–4 du code de l'urbanisme et délivrée par le préfet.

Lorsque ces conditions sont réunies, sont autorisées :

– la déduction de certaines dépenses énumérées à l’article 31 du code général des impôts et qui sont, outre les dépenses déductibles en application du droit commun des revenus fonciers :

– les frais d’adhésion à des associations foncières urbaines de restauration ;

– le coût des travaux de démolition imposés par l’autorité délivrant le permis de construire et prévus soit par la déclaration d’utilité publique (DUP) soit par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) rendu public, à l’exception des travaux de construction, de reconstruction ou d’agrandissement sauf des travaux de reconstitution de toitures ou de murs extérieurs imposés par la DUP ou prévus par le PSMV et rendus nécessaires par les démolitions ;

– le coût des travaux de transformation ou de réaffectation en logement de tout ou partie de l’immeuble, dans le volume bâti existant dont la conservation est conforme à la DUP ou au PSMV ;

– l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits résultant des charges déductibles (y compris les charges déductibles en application du droit commun) à l’exclusion des intérêts d’emprunt, par dérogation à la règle générale plafonnant le déficit foncier imputable sur le revenu global à 10 700 euros par an.

En pratique, ces règles permettent au contribuable optimisant sa situation fiscale par un investissement dans un immeuble sous le régime Malraux de déduire de son revenu imposable le coût des travaux de rénovation, coût généralement compris entre une et deux fois le prix d’achat de l’immeuble, et de profiter pleinement de la charge déductible en résultant même en l’absence d’autres revenus fonciers grâce à la possibilité d’imputation illimitée sur le revenu global.

La mission d’information de la Commission des finances sur les niches fiscales (18) a jugé que ce dispositif, dont il faut rappeler qu’il a permis de magnifiques réussites dans certains quartiers, accorde aux contribuables bénéficiaires un avantage très important puisqu’elle évalue l’avantage fiscal actualisé au titre du dispositif Malraux au double de celui accordé dans le cadre du dispositif Borloo et à 2,7 fois celui accordé dans le cadre du dispositif Robien.

II.– LA RÉFORME PROPOSÉE

Outre d’importants aménagements de fond, le présent article propose une refonte globale simplifiant substantiellement le régime Malraux et rassemblant, dans un nouvel article 31 quater du code général des impôts, l’essentiel des dispositions spécifiques à ce régime, aujourd’hui réparties entre l’article 31 (s’agissant de la définition des dépenses déductibles) et l’article 156 (s’agissant des modalités d’imputation de l’éventuel déficit en résultant).

Ainsi, le I remplace les dispositions de l’article 31 définissant les charges déductibles au titre d’immeubles situés dans certaines zones protégées par un renvoi à un nouvel article spécifique en posant le principe que sont déductibles la totalité des dépenses à la condition qu’elles soient supportées à l’occasion ou dans la perspective d’une restauration complète.

Le II précise, au sein d’un nouvel article 31 quater, les principales règles du régime Malraux.

Ces règles doivent être appréciées en gardant à l’esprit qu’elles portent sur des dépenses supportées dans le cadre d’opérations qui sont éligibles au régime Malraux, et non sur des logements à proprement parler. Il en résulte, comme on le verra, qu’à la différence d’autres régimes fonciers spéciaux, tels que les dispositifs Borloo ou Robien, le régime Malraux n’a vocation à s’appliquer que pendant une période très limitée dans le temps correspondant à peu près à la durée des travaux de restauration complète.

C’est donc, en quelque sorte, un régime fiscal de transition applicable à des logements qui sont rarement producteurs de revenus pendant qu’ils y sont soumis (puisque ces logements ne peuvent être occupés donc loués pendant les travaux) sauf, éventuellement, au titre de l’année au cours de laquelle les travaux sont achevés (par exemple, dans l’hypothèse où, sa rénovation étant achevée courant avril, un logement serait loué à compter du 1er mai). Les loyers d’un logement ayant fait l’objet d’une restauration complète et dont les dépenses ont ouvert droit à l’application du régime Malraux ont donc, en principe, vocation à être imposés dans les conditions de droit commun à compter de la première année suivant celle au cours de laquelle la restauration a été terminée.

1.– Les locaux éligibles

Le premier alinéa de son 1° précise la nature des locaux sur lesquels les dépenses déductibles doivent être réalisées. Il peut s’agir, à la condition que le produit de leur location soit imposé dans la catégorie des revenus fonciers :

– de locaux d’habitation,

– de locaux originellement destinés à l’habitation et réaffectés à cet usage ;

– de locaux affectés à un autre usage et n’ayant pas été antérieurement destinés à l’habitation.

Alors que l’état du droit réserve le bénéfice de dispositif Malraux à la réhabilitation de logements ou à la reconversion en logements de locaux ayant un autre usage, le présent article propose donc d’ouvrir ce bénéfice à des opérations portant sur les locaux à usage professionnel afin de permettre la réhabilitation complète d’immeubles, y compris, par exemple, de leurs locaux sis au rez-de-chaussée et affectés à un usage commercial, point noir du dispositif actuel.

On notera que la définition des logements retenus permet de concilier cette ouverture importante avec le maintien de garanties assurant que le dispositif ne pourra pas être utilisé pour convertir en locaux professionnels, par exemple des bureaux, des locaux ayant à une quelconque période été destinés à l’habitation.

Le premier alinéa du 1° (alinéa 4) maintient le zonage géographique (secteur sauvegardé ou ZPPAUP) conditionnant, en l’état du droit, le bénéfice du dispositif.

2.– Les engagements locatifs

L’alinéa 5 établit des engagements locatifs à la charge du propriétaire entendant bénéficiant des dispositions applicables aux opérations Malraux.

Celui-ci doit s’engager à louer neuf ans le local restauré.

S’il s’agit d’un local d’habitation, la location devra être nue (de sorte que l’immeuble ne pourra, pendant la durée de cet engagement, donner lieu à l’application du régime des loueurs en meublé) et affectée à la résidence principale du locataire. La durée de l’engagement locatif, qui est de six ans en l’état du droit, est donc allongée et alignée sur le droit commun des régimes fonciers spéciaux.

L’alinéa 6 interdit les locations à un membre du foyer fiscal ou à un ascendant ou descendant. Cette interdiction n’était pas prévue par le droit existant. Elle existe, en revanche, dans le régime Borloo et, pour les membres du foyer fiscal mais non pour les autres ascendants ou descendants, dans le régime Robien.

Des obligations similaires sont prévues si le logement est la propriété d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, l’interdiction de la location couvrant alors les associés de la société, les membres de leur foyer fiscal et les ascendants ou descendants des associés.

Dans le cas de la propriété par une société, il est également imposé aux associés de celle-ci de conserver leurs parts pendant neuf ans.

Cette durée a été définie par référence à celle de l’engagement locatif. Elle court toutefois, en l’état de la rédaction, à compter de l’acquisition du logement qui est nécessairement antérieure à la mise en location du fait du temps nécessaire à la réalisation des travaux de restauration complète.

Il en résulte que l’engagement de conservation des parts d’une société propriétaire d’un logement faisant l’objet d’une restauration dans le cadre du régime Malraux prendrait fin avant le terme de l’engagement locatif dont le respect conditionne le bénéfice de ce régime.

L’alinéa 7 impose, par ailleurs, une durée maximale de quatre ans entre le début de l’année au titre de laquelle la première déduction est opérée et la prise d’effet de la location.

En l’état du droit, la prise d’effet de la location doit intervenir dans les douze mois suivant l’achèvement des travaux.

La rédaction proposée aboutirait, de fait, au maintien d’un délai de mise en location similaire puisqu’elle fixe, comme on le verra infra, un délai de trois ans à compter de l’autorisation des travaux pour imputer les dépenses correspondantes et donc, implicitement, un délai supplémentaire d’un an pour la mise en location.

L’ensemble des délais courrait toutefois à partir de la date d’autorisation des travaux, date qui est parfaitement objective et sur laquelle le contribuable ne peut agir ex post. L’administration estime que le droit existant permet, en revanche, des abus dans le cas d’opérations abandonnées de fait en cours et dont les travaux ne seraient donc jamais achevés.

3.– Les opérations concernées

L’alinéa 4 précise également la nature des opérations éligibles au dispositif.

Il prévoit que celles-ci doivent aboutir, comme cela est déjà le cas en l’état du droit, à la restauration complète d’un immeuble bâti.

La condition dite d’initiative, qui impose, en l’état du droit, que la restauration soit engagée à l’initiative du propriétaire lui-même ou d’une collectivité publique directement ou par l’intermédiaire d’un organisme (établissement public d’aménagement, société d’économie mixte, association agréée sans but lucratif, organisme d’HLM) chargé par elle de l’opération, serait, en revanche, supprimée.

Cette condition s’est, en effet, révélée dès l’origine inadaptée puisque les restaurations ont rarement été conduites à l’initiative des bailleurs privés eux-mêmes et sont, en règle générale, initiées à l’échelle d’un îlot d’immeubles ou d’un quartier entier par des intervenants publics ou para-publics.

En outre, le même alinéa prévoit que cette restauration devra être déclarée d’utilité publique. Cette condition est donc généralisée alors que le droit existant ne l’impose que pour certains types de travaux. Cet encadrement supplémentaire rend possible un assouplissement parallèle des types de travaux éligibles.

4.– La nature des dépenses déductibles

L’alinéa 7 liste les dépenses déductibles au titre d’une opération relevant du régime Malraux qui comprennent, d’une part, des charges spécifiques et, d’autre part, certaines charges foncières de droit commun.

a) Les dépenses spécifiques

Les charges spécifiques sont constituées, outre une dépense annexe constituée par les frais d’adhésion à des associations foncières urbaines de restauration (pour lesquels l’état du droit resterait inchangé), par les dépenses supportées au titre des travaux de restauration de l’immeuble.

Comme cela a été rappelé, le droit existant définit les dépenses déductibles en juxtaposant des critères que l’on pourrait qualifier de formels (ces critères, complexes, pouvant être schématiquement présentés en disant qu’ils couvrent les travaux rendus obligatoires par l’autorité administrative) et des critères matériels relatifs à la nature même des travaux (sont, par exemple, pris en compte les travaux de démolition à l’exception des travaux de reconstruction sauf les travaux de reconstitution de toiture ou de murs extérieurs rendus nécessaires par la démolition).

Cette combinaison de critères complique substantiellement l’état du droit et peut aboutir à ce que des travaux imposés par l’autorité administrative à l’occasion de la restauration d’un immeuble ne soient néanmoins pas déductibles au titre du régime Malraux en raison de leur nature.

Des difficultés se seraient, par exemple, posées s’agissant des auvents de toitures médiévales dont la reconstitution était souhaitable d’un point de vue patrimonial mais dont l’éligibilité fiscale n’était pas acquise dans la mesure où ces auvents, lorsqu’ils avaient disparu, n’étaient, par construction, plus dans le volume bâti existant avant la restauration.

Le présent article simplifie donc le dispositif Malraux en supprimant les critères matériels relatifs à la nature des travaux qui ne serait plus encadrée. Toutes les dépenses de travaux seraient donc déductibles à la condition de remplir trois conditions :

– que ces travaux aient été déclarés d’utilité publique ;

– qu’ils aient été imposés ou autorisés en application des dispositions législatives ou réglementaires relatives aux secteurs sauvegardés ou aux ZPPAUP ;

– que les dépenses correspondantes soient supportées au cours d’une période comprise entre, d’une part, la date de délivrance du permis de construire ou de l’expiration du délai d’opposition à la déclaration préalable et, d’autre part, le 31 décembre de la deuxième année suivant cette date.

On notera que cette dernière condition revient à imposer une durée limitant le bénéfice du régime Malraux pour un immeuble donné à compter de la délivrance du permis de construire ou de l’expiration du délai d’opposition à la déclaration de travaux déposés en vue de la réalisation des travaux de restauration. Cette période serait, au plus, de trois ans (l’année au cours de laquelle le permis est délivré ou le délai d’opposition expire et les deux années pleines suivantes).

Cette nouvelle condition pourrait conduire à priver du bénéfice du régime Malraux les contribuables conduisant des opérations dont les travaux prendraient des retards importants et dureraient plus de trois ans. Ces éventuelles difficultés techniques pourraient toutefois être considérées par l’administration, selon les circonstances de l’espèce, comme un cas de force majeure ne conduisant pas à la remise en cause de la déduction.

b) Les charges de droit commun

Outre des dépenses spécifiques, il est proposé que certaines charges foncières déductibles en application du droit commun soient également déductibles, selon des modalités spécifiques, dans le cadre d’une opération Malraux. Ces charges sont :

– les dépenses de réparation et d’entretien (a du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les primes d’assurance (a bis du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les dépenses d’amélioration afférentes à des locaux d’habitation à l’exclusion des frais correspondant à des travaux de construction, de reconstruction ou d’agrandissement (b du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les dépenses d’amélioration afférentes aux locaux professionnels et commerciaux destinées à protéger ces locaux des effets de l’amiante ou à faciliter l’accueil des handicapés, à l’exclusion des frais correspondant à des travaux de construction, de reconstruction ou d’agrandissement (b bis du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les impositions autres que celles incombant normalement à l’occupant perçues au profit des collectivités locales (c du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les frais de gestion (e du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts).

Il s’agit donc de charges dont la déduction des revenus fonciers est, en principe, autorisée en application du droit commun. Ce n’est donc pas leur prise en compte au titre des dépenses déductibles dans le cadre d’une opération Malraux qui emporte leur déductibilité qui serait acquise en tout état de cause. En revanche, cette prise en compte emporte des conséquences parce qu’il en résulte, d’une part, un plafonnement de leur montant et, d’autre part, une possibilité d’imputation du déficit en résultant sur le revenu global dans des conditions dérogatoires au droit commun.

Parmi ces charges, les dépenses d’amélioration appellent, en outre, un commentaire particulier. En application du droit commun, ces dépenses sont, en effet, déductibles lorsqu’elles ont « pour objet d'apporter à un immeuble un équipement ou un élément de confort nouveau ou mieux adapté aux conditions modernes de vie sans pour autant modifier la structure de cet immeuble » (19) comme le feraient des dépenses de construction, de reconstruction ou d'agrandissement qui sont, elles, considérées comme un investissement du contribuable valorisant son patrimoine foncier et qui ne sont pas déductibles.

Or, comme l’indique sobrement la doctrine administrative, « la distinction entre ces deux catégories de travaux constitue (…) une question de fait » (20) et la frontière semble, en pratique, appréciée non seulement en fonction de la nature des travaux effectués mais aussi de leur importance.

Ainsi, par exemple, si la réfection de l’installation électrique et l’aménagement de nouvelles installations sanitaires constituent des dépenses d’amélioration lorsqu’elles sont conduites dans un logement donné dont le volume et la surface habitable ne sont pas modifiés (21), des dépenses de même nature supportées à l’occasion d’une opération de plus grande ampleur, et notamment d’une opération accroissant ou créant une surface habitable, peuvent être considérées comme des dépenses de construction ou d’agrandissement non déductibles.

La qualification de dépenses d’amélioration est donc, en quelque sorte, liée à l’appréciation globale qui peut être portée sur un ensemble de travaux simultanés. Pour le dire très prosaïquement, l’installation de la même salle d’eau dans le même local pourrait ne pas constituer une dépense d’amélioration si elle est supportée à l’occasion de la création de plusieurs studios dans le cadre de la transformation complète d’un étage d’un immeuble d’habitation, alors qu’elle pourrait constituer une dépense d’amélioration si elle est entreprise dans chacun des studios résultant de cette transformation complète postérieurement à celle-ci.

Dès lors, la qualification de dépenses d’amélioration peut être fragilisée par le fait même que ces dépenses sont supportées dans le cadre d’une restauration complète relevant du régime Malraux dont le propre est de correspondre à des opérations lourdes incluant des travaux qui ne seraient pas déductibles en application du droit commun.

L’autorisation expresse de la déductibilité des dépenses d’amélioration dans le cadre des dépenses déduites au titre de l’opération Malraux peut donc, malgré le fait que ces dépenses soient, en principe, déductibles par nature, constituer néanmoins un avantage fiscal pour le contribuable (dans le cas où cette déductibilité ne serait pas acquise au regard de l’ampleur des travaux) ou, à tout le moins, lui apporter le confort d’une certaine sécurité juridique (en lui épargnant la peine de s’interroger sur la qualification juridique desdites dépenses).

5.– Le plafonnement du montant des charges imputables

L’alinéa 8 plafonne le montant des dépenses pouvant être déduites au titre d’une opération Malraux à des niveaux différents selon que la restauration intervienne dans un secteur sauvegardé ou dans une ZPPAUP, dépenses qui, pour être déductibles, devront être effectivement supportées au titre de l’année d’imputation par le propriétaire lui-même.

Dans un secteur sauvegardé, il est proposé de fixer à 140 000 euros par an le montant maximal de charges déductibles au titre d’une opération Malraux.

Le niveau très élevé de ce montant garantit que le plafonnement proposé ne remettra pas significativement en cause le flux d’investissement privé finançant des restaurations dans le cadre d’opérations Malraux (22).

En outre, compte tenu du fait que les travaux de restauration complète d’une opération Malraux sont généralement étalés sur 2 à 3 années, ce plafond n’apparaît pas susceptible d’entraver la réalisation d’opérations importantes.

Sur la base d’un coût complet des travaux de réhabilitation de l’ordre de 1 900 à 2 600 euros par m² (23), ce plafond permet, en effet, la restauration complète, en deux ans, d’un appartement ou d’appartements d’une surface cumulée comprise entre 106 et 146 m². En prenant en compte des subventions, fréquentes dans ce type d’opérations et versées par l’Agence nationale de l’habitat ou par des collectivités locales, à un taux de 30 %, la surface cumulée pouvant être restaurée serait comprise entre 152 et 210 m². Pour des opérations réalisées en trois ans, ces surfaces seraient portées respectivement entre 160 et 220 m² (sans subventions) et entre 230 et 315 m² (avec 30 % de subventions).

Il convient, en outre, de noter que ce plafond n’est applicable qu’aux charges déductibles au titre d’une opération Malraux énumérées par le nouvel article 31 quater proposé par le projet de loi qui comprennent des charges spécifiques et des charges déductibles en application du droit commun.

Or, la liste des charges déductibles au titre d’une opération Malraux n’épuise pas la totalité des dépenses susceptibles d’être déduites au titre d’un immeuble faisant l’objet d’une opération de restauration ouvrant droit au bénéfice du régime Malraux.

En effet, celles des charges foncières qui sont déductibles en application du droit commun mais qui, parce qu’elles ne sont pas reprises au nouvel article 31 quater, ne sont pas déductibles au titre de l’opération Malraux elle-même (en particulier, les intérêts d’emprunt) resteront néanmoins déductibles, sans plafonnement de leur montant.

Il en résulte que la somme des charges déduites au titre d’un immeuble faisant l’objet d’une opération Malraux pourra excéder 140 000 euros puisque la déduction, sans limitation de montant, de celles des charges déductibles en application du droit commun et non reprises parmi les charges déductibles au titre d’une opération Malraux sera possible en sus de la déduction (dans la limite de 140 000 euros) des charges déductibles au titre d’une opération Malraux.

Ainsi, par exemple, si un contribuable supporte au titre d’une année 20 000 euros d’intérêts d’emprunts contractés pour l’acquisition d’un appartement faisant l’objet d’une restauration complète et s’il réalise, au cours de la même année, 140 000 euros de dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux (réparties, par exemple, en 100 000 euros au titre de travaux qui ne seraient pas déductibles en application du droit commun, 38 000 euros au titre de travaux d’amélioration qui seraient déductibles en application du droit commun et 2 000 euros de primes d’assurances et d’impositions locales incombant au propriétaire qui seraient également déductibles en application du droit commun), le montant total des charges déduites au titre de cet appartement pourra être de 160 000 euros.

À l’inverse, le plafonnement du montant des dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux pourra aboutir à ce que la déduction de charges qui auraient été déductibles en application du droit commun sans limitation de montant soit entravée dans le cas du régime Malraux.

Ainsi, si dans l’exemple précédent, le contribuable supportait, au titre d’une même année, 210 000 euros de dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux dont 105 000 euros résultant de dépenses qui sont déductibles en application du droit commun, il ne pourra imputer qu’un montant de 140 000 euros au titre des dépenses supportées dans le cadre de l’opération Malraux. Le tiers du montant total de ces dépenses ne pourra pas être déduit et tout se passera donc comme si la déduction du tiers des dépenses déductibles en application du droit commun (soit 35 000 euros) n’était pas autorisée.

Il convient toutefois de noter que rien ne contraint naturellement le contribuable à faire le choix du régime Malraux et qu’il lui appartiendra, le cas échéant, de maintenir le logement acquis sous le régime foncier de droit commun si les règles de celui-ci lui sont plus favorables.

Dans une ZPPAUP, l’imputation est possible dans la limite annuelle de 100 000 euros et est réalisée pour les trois-quarts du montant des dépenses éligibles.

Il en résulte que le montant maximal des dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux susceptibles d’être engagées par un contribuable désireux de tirer pleinement parti de l’avantage fiscal au titre d’un immeuble sis dans une ZPPAUP sera de 133 333,33 euros (montant dont l’imputation de 75 % sature le plafond proposé à 100 000 euros).

Ce montant est donc très proche de celui saturant le plafond d’une opération sise dans un secteur sauvegardé. Il ne contraindra donc pas davantage les opérations dans les ZPPAUP que le plafond applicable en secteur sauvegardé. Exprimé en équivalent de surface rénovée, ce plafond correspondra à des opérations de 102 à 140 m² selon l’hypothèse de coût des travaux la plus basse (deux ans de travaux, pas de subvention) et à des opérations de 215 à 300 m² dans l’hypothèse haute (trois ans de travaux, 30 % de subvention).

En revanche, ce mécanisme, qui se traduit, pour ces opérations, par l’application d’un abattement de 25 % aux dépenses déductibles (y compris pour celles d’entre elles qui seraient déductibles en application du droit commun telles que les primes d’assurance ou les impositions locales) permet d’introduire une vraie hiérarchie de l’avantage fiscal entre les opérations réalisées en secteur sauvegardé et les opérations réalisées en ZPPAUP.

Les contraintes imposées dans le cadre des ZPPAUP sont, en effet, sensiblement moindres que celles applicables dans un secteur sauvegardé. Un tableau ci-après présente précisément les différences entre les deux régimes que l’on peut résumer, pour ce qui concerne le contribuable engagé dans une opération de restauration, en notant que la ZPPAUP contraint essentiellement les modifications affectant l’extérieur des immeubles et leur aspect quand, en secteur sauvegardé, des prescriptions s’imposent également en matière de réglementation des travaux intérieurs. Ce surcroît relatif de réglementation a, naturellement, un coût qu’il est légitime de prendre en compte dans l’avantage fiscal si l’on ne veut pas avantager indûment les opérations conduites en ZPPAUP au détriment de la restauration des secteurs sauvegardés.

TABLEAU COMPARATIF DES DISPOSITIFS DE SECTEUR SAUVEGARDÉ ET DE ZONE DE PROTECTION DU PATRIMOINE ARCHITECTURAL, URBAIN ET PAYSAGER (ZPPAUP)

Dispositif

Secteur sauvegardé/plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV)

ZPPAUP

Statut juridique

Création du secteur ⇒ prescription d'un PSMV = document d'urbanisme qui se substitue, le cas échéant, au PLU

Le secteur sauvegardé constitue dans l'ordonnancement du code de l'urbanisme une « opération d'aménagement »

Création de la ZPPAUP en application du code du patrimoine au titre de servitude d'utilité publique qui est annexée au PLU

Objectifs

Conservation, restauration et mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles bâtis ou non

La ZPPAUP peut être créée autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel

Contenu

Règlement normalisé selon l'architecture réglementaire des PLU

Document graphique normalisé exhaustif couvrant chaque immeuble

Prescriptions particulières non normalisées en matière d'architecture et de paysages

Document graphique non normalisé non exhaustif à l'immeuble

Portée

Réglementation des travaux intérieurs et extérieurs des constructions et du traitement des espaces publics ou non

Possibilité d'imposer des démolitions ou modifications de constructions

Réglementation possible de matériaux et de mise en œuvre

Prescriptions possibles sur travaux extérieurs des constructions
et sur espaces publics ou non

Pas de possibilité d'imposer des démolitions ou modifications de constructions

Prescription possible de matériaux

Champ d'application

Est subordonné à déclaration ou à autorisation tout travail ayant pour effet de modifier l'état des immeubles

Sont subordonnés à autorisation spéciale les travaux de construction, de déboisement, de transformation et de modification de l'aspect des immeubles

Régime d'application

Régime de droit commun des autorisations d'urbanisme particulièrement renforcé au sein des secteurs sauvegardés

Régime mixte (article L.642–3 du code du patrimoine) :

– hors champ d'application des autorisations d'urbanisme, autorisation spéciale

– sinon droit commun des autorisations d'urbanisme (qui tiennent alors lieu d'autorisation spéciale)

Modalités d'application

Décision sur la déclaration ou sur la demande d'autorisation de travaux liée à l'accord de l'architecte des bâtiments de France

Décision sur la demande d'autorisation spéciale ou d'autorisation d'urbanisme liée à
l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France

Coût et durée d'étude courants

Coût entre 300 000 et > 1 000 000 €

Durée d'étude de 3 à 5 ans

Coût entre 50 000 et 200 000 €

Durée d'étude de 1 à 3 ans

Source : Ministère de la culture.

L’alinéa 8 prévoit également que la fraction des dépenses qui excède les limites de 100 000 euros ou de 140 000 euros n’est ni imputable, ni reportable. Pour les opérations en ZPPAUP, l’intention est d’interdire l’imputation ou le report des dépenses dont le montant conduirait à l’imputation (après l’abattement de 25 %) d’une somme supérieure à 100 000 euros, c’est-à-dire les dépenses dont le montant excède 133 333,33 euros.

L’alinéa 9 établit un plafonnement commun à 140 000 euros du montant déduit pour l’ensemble des dépenses Malraux, soit le niveau du plafond applicable dans les secteurs sauvegardés.

Ce plafond est applicable par contribuable de sorte que, par exemple, trois opérations en secteur sauvegardé saturant chacune le plafond de 140 000 euros ne pourraient pas conduire à l’imputation de 420 000 euros.

Le montant plafonné est ici le montant de la déduction. Compte tenu de l’abattement des dépenses au titre d’une opération en ZPPAUP, il permet l’imputation à son plafond d’une opération en ZPPAUP (133 333,33 euros de dépenses pour un montant déduit de 100 000 euros) et d’un solde de 40 000 euros au titre d’une autre opération en ZPPAUP (pour un montant maximal de dépenses de 53 333,33 euros et un montant maximal déduit de 40 000 euros) ou en secteur sauvegardé (pour un montant maximal de dépenses déduites de 40 000 euros).

Comme on le voit, ces règles de plafonnement aboutissent à retenir une assiette déductible maximale substantiellement supérieure pour des opérations en ZPPAUP (pour lesquelles l’assiette déductible maximale serait de 186 666,66 euros) que pour des opérations en secteur sauvegardé (pour lesquelles l’assiette déductible maximale serait de 140 000 euros).

6.– Les modalités d’imputation du déficit sur le revenu global

Le III modifie les règles d’imputation sur le revenu global, définies par l’article 156 du code général des impôts, des déficits résultant d’opérations relevant du régime Malraux.

Ces déficits sont, en l’état du droit, des déficits fonciers soumis, au sein des déficits fonciers, à un régime dérogatoire.

La règle générale applicable aux déficits fonciers est, en effet, le principe de l’imputation des déficits fonciers sur les revenus fonciers (mécanisme dit de « tunnelisation ») des dix années suivantes (donc la possibilité de reporter ces déficits pendant dix ans) et, par dérogation, la possibilité d’imputer directement sur le revenu global des déficits fonciers résultant de dépenses autres que les intérêts d’emprunt, dans la limite annuelle de 10 700 euros.

En l’état, cette règle ne s’applique pas aux déficits provenant de dépenses autres que les intérêts d’emprunt réalisées dans le cadre régime Malraux, déficits dont l’imputation est donc possible sur le revenu global sans limitation de montant.

Les alinéas 15 et 16 substituent aux dispositions actuelles régissant les modalités d’imputation du déficit Malraux sur le revenu global et posant diverses conditions pour bénéficier du dispositif (que le projet de loi propose de faire figurer, le cas échéant en les modifiant, au nouvel article 34 quater) un alinéa qui se limite à maintenir le principe d’une dérogation à la règle générale d’imputation des déficits fonciers.

Cette disposition ne plafonne donc pas le montant de déficit résultant d’une opération Malraux imputable sur le revenu global qui reste, juridiquement, possible sans limitation de montant.

En pratique, le plafonnement des charges prévu par le nouvel article 31 quater aboutit toutefois à un plafonnement indirect du montant du déficit imputable.

Les charges déductibles en application du droit commun et qui ne sont pas prises en compte (donc plafonnées) au titre des dépenses relevant d’une opération Malraux ne comprennent que les intérêts d’emprunt, les provisions pour dépenses de la copropriété (minorée de la fraction de ces provisions de l’année précédente non déductible) et (pour mémoire) le montant des dépenses pour le compte d’un locataire et n’ayant pas été remboursé par celui-ci après son départ.

Ces charges sont toutes susceptibles de s’imputer sur des loyers d’immeubles faisant l’objet d’une opération de restauration relevant du régime Malraux ou sur le revenu net foncier du contribuable résultant d’autres immeubles.

En revanche, seules les charges autres que les intérêts d’emprunt pourraient produire un déficit imputable sur le revenu global, dans la limite de droit commun de 10 700 euros, la fraction de déficit résultant des intérêts d’emprunt étant, elle, reportable sur les revenus fonciers des dix années suivantes.

Le déficit maximal imputable sur le revenu global au titre d’un immeuble faisant l’objet d’opérations relevant du régime Malraux serait donc de 150 700 euros. L’avantage fiscal maximal résultant du régime dérogatoire d’imputation (24) (donc de l’imputation de la fraction de déficit excédant le plafond de droit commun de 10 700 euros) serait donc, au titre de l’impôt sur le revenu (25), de 56 000 euros pour un contribuable pour lequel l’imputation du déficit efface un revenu qui aurait été intégralement imposé au taux marginal supérieur du barème.

Il convient également de noter que l’option retenue d’un plafonnement des dépenses déductibles et non de l’éventuel déficit en résultant a, en outre, le grand mérite de permettre de plafonner l’avantage fiscal y compris lorsqu’il ne produit pas un déficit foncier, c’est-à-dire pour les contribuables dont le déficit de l’opération de restauration « effacerait » des revenus fonciers.

On peut toutefois s’interroger sur le champ des dépenses de droit commun déductibles mais non prises en compte dans les dépenses relevant d’une opération Malraux dont le montant est plafonné.

Comme cela a été rappelé, il s’agit de trois catégories de dépenses :

– les intérêts d’emprunt (d du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les dépenses supportées pour le compte d’un locataire et dont le propriétaire n’a pu obtenir le remboursement au 31 décembre de l’année du départ de celui-ci (a ter du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les provisions pour les dépenses de la copropriété nettes des provisions versées l’année précédente au titre de dépenses non déductibles (a quater du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts).

Les intérêts d’emprunt ne posent pas de difficulté à cet égard puisqu’ils ne permettent pas de créer directement un déficit imputable sur le revenu global (même s’ils peuvent permettre, de fait, sa création en effaçant des revenus fonciers). Leur prise en compte dans les dépenses relevant d’une opération Malraux aurait donc conduit à un assouplissement des règles d’imputation de déficits qui n’est pas souhaitable.

Les dépenses pour le compte d’un locataire et n’ayant pas été remboursées par celui-ci après son départ n’appellent pas non plus de commentaires particuliers. Il s’agit, en effet, de charges dont le montant sera très limité et dont l’existence même est exceptionnelle s’agissant de logements faisant l’objet d’une restauration complète dans le cadre du régime Malraux qui sont souvent acquis vides de tout occupant dans la perspective des travaux.

En revanche, la question de l’inclusion dans le plafonnement des provisions pour les dépenses de la copropriété peut être posée. Ces provisions incluent, en effet, notamment les provisions afférentes aux dépenses pour travaux portant sur les parties communes autres que les travaux de maintenance (26). Il s’agit donc de provisions dont certaines sont afférentes à des dépenses déductibles qui seraient incluses dans le plafonnement (en tant que dépenses d’amélioration de droit commun) si elles étaient supportées lors de leur paiement et non au titre de provisions. Il serait donc juridiquement cohérent de traiter ces provisions comme les dépenses déductibles auxquelles elles correspondent, donc de les inclure dans le plafonnement. Au surplus, le montant de ces provisions peut être très élevé dans le cas d’un immeuble faisant l’objet d’une restauration complète de sorte qu’il serait donc également opportun de les inclure dans le plafonnement pour garantir la pleine effectivité de celui-ci.

7.– Les dispositions relatives à la reprise de l’avantage et à l’interdiction de son cumul avec le bénéfice d’autres dispositifs

L’alinéa 10 organise la reprise de l’avantage fiscal par la majoration du revenu net foncier de l’année au cours de laquelle l’engagement ou les conditions de location ne sont pas respectés.

L’alinéa 11 interdit le cumul du bénéfice du dispositif Malraux et des réductions d’impôt suivantes :

– les réductions d’impôt pour investissement dans l’immobilier de loisir (articles 199 decies E, 199 decies EA, 199 decies F et 199 decies G du code général des impôts) ;

– la réduction d’impôt pour investissement dans un logement faisant partie d’une résidence hôtelière à vocation sociale (article 199 decies I du code général des impôts) ;

– la réduction d’impôt pour investissement immobilier outre-mer (article 199 undecies A du code général des impôts).

L’alinéa 12 interdit, au titre d’un immeuble pour lequel la déduction de charges déductibles dans le cadre du régime Malraux est opérée et pour la même année, la déduction de celles des charges foncières de droit commun déductibles dans le cadre du régime Malraux.

Ces charges pouvant, en effet, être déduites au titre du régime Malraux, elles seraient, en l’absence d’une telle disposition, susceptibles d’être déduites à deux reprises.

Il résulte également de cette disposition qu’un contribuable procédant à une opération relevant du régime Malraux sur un immeuble sis dans une ZPPAUP (pour lequel s’applique donc un abattement de 25 % sur le montant des charges déductibles, y compris pour des charges déductibles en application du droit commun) ne pourra, au titre d’une même année et d’un même immeuble, opter pour l’application du droit commun pour celles des charges déductibles en application de celui-ci afin d’éviter qu’elles soient soumises à l’abattement de 25 %.

A contrario, enfin, cette disposition confirme la possibilité de procéder, au titre d’un immeuble faisant l’objet d’une restauration Malraux, à la déduction, hors du plafond, des charges foncières de droit commun qui ne constituent pas des dépenses déductibles dans le cadre de cette restauration, et, en particulier, des intérêts d’emprunt.

L’alinéa 13 exclut l’application du dispositif aux immeubles dont le droit de propriété est démembré sauf dans le cas où le démembrement ou le transfert de la propriété résulte du décès d’un des membres d’un couple soumis à imposition commune. Dans cette hypothèse, le conjoint survivant peut continuer à bénéficier, sur demande, du dispositif à son profit pour la période restant à courir à la date du décès.

Les alinéas 17 et 18 sont de coordination.

Le VI propose d’insérer à l’article 1727 une disposition prévoyant que les charges indûment imputées au titre du régime Malraux constituent une insuffisance de déclaration.

Il reprend une disposition figurant, en l’état du droit, à l’article 156 du code général des impôts.

8.– La neutralisation du déficit Malraux dans le calcul du revenu fiscal de référence

Le V prévoit de majorer le revenu fiscal de référence du montant du déficit déduit au titre de logements Malraux,

Le revenu fiscal de référence sert à déterminer les droits des contribuables à divers avantages fiscaux et sociaux et notamment aux dispositifs de dégrèvement ou de plafonnement des impôts directs locaux.

Ce revenu, qui est défini au 1° du IV de l’article 1417 du code général des impôts, correspond au revenu net imposable majoré du montant :

– de certaines charges déductibles du revenu global qui sont, d’une part, les déductions au titre des régimes en extinction de déductibilité des souscriptions de part de navires de commerce et de sociétés agréées de financement de la pêche artisanale et, d’autre part, les déductions autorisées au titre des cotisations ou primes versées aux plans d’épargne retraite populaire (PERP) ou à certains régimes de retraite (régimes supplémentaires obligatoires ou régimes complémentaires facultatifs) ;

– de l’abattement de 40 % opéré sur les revenus distribués notamment sous la forme de dividendes, pour sa fraction excédant l’abattement forfaitaire dont bénéficient également ces revenus (et qui est, en 2008, de 3 050 euros pour un couple) ;

– de certains revenus exonérés relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices non commerciaux ou des bénéfices agricoles au titre des entreprises nouvelles, des jeunes entreprises innovantes ou des activités exercées dans les zones franches urbaines, en Corse ou dans les zones de recherche et de développement ;

– de l’abattement des jeunes artistes (9 de l’article 93 du code général des impôts) ;

– des dividendes et obligations imposés au prélèvement forfaitaire libératoire ;

– des revenus rémunérant des heures supplémentaires ou des temps de travail équivalents ;

– des revenus des salariés détachés à l’étranger et des salariés détachés en France (régimes des impatriés et expatriés), des revenus des fonctionnaires internationaux et des revenus exonérés en application des conventions internationales relatives à la double imposition ;

– des indemnités de fonction des élus locaux nettes des frais d’emplois soumises à une retenue à la source libératoire ;

– des revenus des parts de fonds commun de placement à risques exonérés (sous condition de détention) en application de l’article 163 quinquies B du code général des impôts ;

– des plus-values exonérées au titre des cessions de parts de FCPR, d’actions de sociétés de capital-risque ou de parts ou d’actions de jeunes entreprises innovantes ;

– de la fraction des droits affectés sur le compte épargne-temps utilisés pour réaliser des versements sur un ou plusieurs plans d'épargne pour la retraite collectifs et exonérés d’impôt sur le revenu.

A contrario, le revenu fiscal de référence n’est donc pas majoré, en l’état du droit, du montant des déficits catégoriels nets. Le présent article propose de corriger cette situation s’agissant des déficits provenant de dépenses réalisées sur un local pour lequel le contribuable bénéficie du régime Malraux, déficits dont il est proposé de majorer le revenu fiscal de référence.

Cette disposition traduit la volonté du Gouvernement de neutraliser, pour le calcul du revenu fiscal de référence, la minoration du revenu global rendue possible par un déficit issu d’un immeuble relevant du régime Malraux. Elle s’inscrit donc dans la même logique que l’amendement présenté par le Président Migaud lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances, s’agissant du revenu pris en compte pour le calcul des droits à restitution dans le cadre du bouclier fiscal.

Il convient toutefois de noter que l’avantage fiscal résultant de l’application du régime Malraux ne serait neutralisé que lorsqu’il aboutit à un déficit foncier mais non lorsqu’il permet d’effacer des revenus fonciers (donc de produire non un déficit mais un moindre revenu net foncier).

9.– Les dispositions relatives à l’application et à l’entrée en vigueur

Le VII prévoit qu’un décret pourrait préciser, en tant que de besoin, les modalités d’application du présent article.

Le VIII prévoit l’application du dispositif aux dépenses portant sur des immeubles pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée à compter du 1er janvier 2009.

III.– L’IMPACT DE LA RÉFORME PROPOSÉE

1.– L’impact budgétaire

Les dispositions du présent article devraient rapporter environ 3 millions d’euros à l’État en 2010.

Il faut rappeler, en regard, que selon le tome 2 du fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, environ 3 700 contribuables bénéficient des dispositions du régime Malraux pour une dépense fiscale totale estimée à 45 millions d’euros.

Cette estimation constitue un « ordre de grandeur » (degré de fiabilité le plus faible des estimations de dépense fiscale). La mission d’information de la Commission sur les niches fiscales a jugé plus vraisemblable l’estimation du coût du dispositif retenue par une étude du ministère de la culture, soit 100 à 130 millions d’euros.

D'après les simulations opérées, 200 foyers fiscaux environ devraient être concernés par le plafonnement des dépenses déductibles au titre du régime Malraux, la perte moyenne étant de l'ordre de 16 000 euros en 2010.

2.– Un exemple d’application des nouvelles règles proposées

Soit un contribuable propriétaire d’un appartement compris dans un immeuble faisant l’objet d’une restauration complète et sis dans une ZPPAUP.

La dernière année au cours de laquelle il supporte des dépenses de travaux de restauration, le logement est loué pendant quelques mois et le contribuable en retire 10 000 euros de loyers. Le contribuable a, par ailleurs, au titre d’autres immeubles, un revenu net foncier de 10 000 euros.

Au titre de la même année, le contribuable supporte :

– 120 000 euros de dépenses de travaux déclarés d’utilité publique ;

– 20 000 euros de dépenses qui seraient déductibles en application de droit commun et qui le sont également au titre d’une opération Malraux (par exemple, une somme de dépenses de travaux d’amélioration, de primes d’assurances et d’impôts locaux à la charge du propriétaire) ;

– 35 000 euros d’intérêts d’emprunt.

Les intérêts d’emprunt, qui ne sont pas soumis au plafonnement proposé par le présent article, sont pris en compte pour l’intégralité de leur montant. Ils viennent effacer les loyers de l’immeuble Malraux (10 000 euros) et le revenu foncier net tiré d’autres immeubles (10 000 euros). Le solde en résultant, soit 15 000 euros, n’est pas imputable sur le revenu global. Il est, en revanche, reportable sur les revenus fonciers des dix années suivantes.

Les deux premières catégories de dépenses sont, elles, prises en compte dans la limite d’un plafond qui est, en l’espèce, dépassé. Le montant total de ces charges est, en effet, de 140 000 euros et elles sont déductibles pour 75 % de leur montant (soit 105 000 euros) et dans la limite annuelle de 100 000 euros.

Le contribuable peut donc déduire 100 000 euros, la fraction excédentaire des dépenses supportées est perdue et ne peut être reportée. Elle ne vient pas en minoration des loyers encaissés, y compris au titre de l’immeuble faisant l’objet de la restauration complète.

Les intérêts d’emprunt ayant effacé les revenus fonciers du contribuable, le montant déductible au titre de l’opération de restauration Malraux est intégralement constitutif d’un déficit foncier net. Celui-ci vient s’imputer sur le revenu global du contribuable.

*

* *

La Commission est saisie d’un amendement du Rapporteur général de rédaction globale de l’article 42, tendant à convertir l’avantage fiscal du régime dit Malraux en réduction d’impôt, assise sur le montant des dépenses déductibles, retenue dans la limite annuelle de 100 000 euros et dont le taux serait de 25 % en zone de protection de patrimoine architectural, urbain et paysager et de 35 % en secteur sauvegardé.

M. le Rapporteur général. Cet amendement vise à revoir le dispositif dit « Malraux » relatif aux investissements en secteur sauvegardé ou en zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). Il reprend les propositions de notre rapport d’information sur les niches fiscales, lequel recommande de transformer en réductions d’impôt tous les dispositifs qui peuvent l’être.

Dans sa rédaction actuelle, l’article 42 maintient une mesure d’assiette, c'est-à-dire de diminution du revenu imposable par imputation d’un déficit. Cette formule est injuste dans la mesure où elle est plus intéressante pour les contribuables soumis à un taux d’imposition élevé et où elle réduit le revenu pris en compte au titre du bouclier fiscal. Il est en outre très difficile d’évaluer sa portée réelle : le ministère du budget estime la dépense fiscale du « Malraux » à 45 millions d’euros tandis que le ministère de la culture et les professionnels avancent le chiffre de 120 à 150 millions. Nous sommes parvenus à un accord avec le Gouvernement pour passer à une réduction d’impôt tout en retenant le principe du plafonnement.

L’amendement prévoit donc que, sur un montant maximum de 100 000 euros, le taux de la réduction soit de 35 % dans les secteurs sauvegardés et de 25 % dans les ZPPAUP, où les contraintes sont moindres. Le dispositif est cumulable sur trois ans, ce qui peut porter la réduction d’impôt à 105 000 euros au total. Le coût moyen de rénovation d’un logement en secteur sauvegardé étant de 2 000 euros par mètre carré, le plafond retenu correspond à la rénovation de 50 mètres carrés sur un an et de 150 mètres carrés sur trois ans. En tenant compte des subventions de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) dont ces travaux bénéficient souvent, on peut arriver à une surface de plus de 200 mètres carrés. Alors que la mission d’information avait proposé de plafonner l’assiette de la réduction à 45 000 euros, le Gouvernement prévoit une diminution du revenu imposable d’un montant maximum de 140 000 euros. Nous suggérons pour notre part d’établir le plafond à 100 000 euros.

Comme l’adoption de cet amendement ferait tomber les autres amendements à l’article 42, il nous faudra reprendre ceux-ci dans le cadre de l’article 88, car ils comportent de nombreuses propositions intéressantes, notamment la prise en compte de l’interruption des travaux en cas d’événement imprévisible, l’assouplissement de la procédure de déclaration d’utilité publique lorsqu’un document d’urbanisme suffisamment contraignant est applicable, ou le mode de décompte du délai avant la mise en location du bien.

En transformant tous les avantages fiscaux en réductions d’impôt, nous éviterons aussi le problème constitutionnel que nous avons connu pour la loi de finances de 2006 s’agissant du plafond global. Le Conseil constitutionnel avait alors dénoncé un dispositif de plafonnement global inintelligible et imprévisible, les mesures d’assiette et les réductions d’impôt ne pouvant être calculées selon les mêmes modalités.

M. François Goulard. La survenue de problèmes d’ordre technique, fréquente dans la rénovation des bâtiments anciens, est-elle considérée comme un « événement imprévisible » ?

Par ailleurs, il existe de grandes différences entre les secteurs sauvegardés, qui recouvrent généralement les véritables secteurs historiques, et les ZPPAUP. Les coûts de restauration n’étant pas les mêmes, je me demande ce qui justifie la faiblesse de l’écart entre les deux taux.

M. Charles de Courson. Cet amendement va dans le sens des conclusions de la mission d’information.

Je considère moi aussi qu’il faudrait un écart plus important entre les taux – 20 % et 35 %, par exemple.

M. Michel Bouvard. Je remercie notre Rapporteur général pour ses propositions. Le dispositif « Malraux » ne pouvait en effet rester en l’état, mais je rappelle qu’il n’est nullement en cause dans l’accroissement de la dépense fiscale puisque son coût – 50 millions d’euros par an – n’a pas varié depuis longtemps.

Je ne cache pas que j’aurais préféré un plafond plus élevé. Pour les opérations les plus lourdes, le système du plafonnement global risque d’aboutir à des arbitrages avec d’autres niches. Les contribuables auront tôt fait de s’apercevoir que 120 000 euros d’investissements en « Girardin industriel » leur rapporteront une réduction de 40 000 euros alors qu’il leur faudra débourser 250 000 euros pour obtenir le même avantage en « Malraux ».

La prise en compte des événements imprévus en cours d’opération est un point important car plus le secteur est ancien, plus les découvertes peuvent être nombreuses.

En revanche, je ne suis pas d’accord avec mes collègues concernant la différence entre secteur sauvegardé et ZPPAUP. Certaines communes n’ont pas une densité patrimoniale suffisante pour se lancer dans les démarches très lourdes que suppose la création d’un secteur sauvegardé. Les ZPPAUP, plus souples, sont mieux adaptées aux petites villes ou aux villages, mais les contraintes de restauration qu’elles impliquent peuvent être les mêmes. À mon sens, l’écart entre les taux de réduction devrait plutôt être diminué.

L’assouplissement de la condition relative à la déclaration d’utilité publique est une bonne chose. Je suggère que cette exigence soit abandonnée dès lors que le règlement du secteur sauvegardé est publié.

M. Jérôme Cahuzac. Je me réjouis également de voir les conclusions de la mission d’information reprises par notre Rapporteur général. J’aurais cependant préféré que l’on s’en tienne au plafond de 45 000 euros proposé par la mission car, contrairement à ce qui se passe dans d’autres systèmes, la rénovation apporte de la valeur ajoutée au patrimoine du bénéficiaire.

Comme M. Michel Bouvard, j’estime injustifiée la différence de traitement entre secteur sauvegardé et ZPPAUP. Pourquoi ne pas retenir un taux unique de 30 % ?

M. Jean-Pierre Gorges. Je trouve pour ma part le plafond de 100 000 euros insuffisant au regard travaux qui restent à réaliser dans les quartiers historiques.

La différence de nature entre les secteurs sauvegardés et les ZPPAUP n’est pas considérable. Mais, comme il est plus facile de constituer une ZPPAUP, c’est cette formule qui sera amenée à se développer. Il ne faut pas entraver cette évolution en fixant deux taux différents.

M. le président Didier Migaud. Il me semble que la formule proposée par le Rapporteur général constitue un progrès et qu’elle est relativement équilibrée, même si nous sommes quelques-uns à trouver le plafond un peu élevé. Le courrier que nous avons reçu de la part de responsables municipaux de tous bords montre un réel intérêt pour ce dispositif.

M. le Rapporteur général. On compte 550 ZPPAUP pour seulement 99 secteurs sauvegardés. Si l’on veut accroître la différenciation, peut-être pourrait-on, sans pénaliser les premières, porter le taux applicable aux seconds de 35 à 40 %. La démarche du plafonnement global exige de maintenir une certaine équité entre les niches les plus importantes. Nous nous sommes en particulier engagés auprès de nos collègues de l’outre-mer à ne pas créer de niches plus avantageuses en métropole. Or le plafond du dispositif « Girardin industriel » est précisément de 40 000 euros.

Pour ce qui est de la définition des événements « imprévisibles », un amendement de MM. Michel Bouvard et Jean-Pierre Gorges fait référence aux « cas de force majeure ou découvertes fortuites ».

Par ailleurs, le plafond de 35 000 euros est sensiblement supérieur à celui que nous avions finalement fixé dans le PLF pour 2006 et qui s’élevait implicitement à 32 000 euros pour un contribuable consacrant la moitié de son plafond global à une opération Malraux. Il faut aussi savoir que 90 % des investisseurs du dispositif « Malraux » imputent sur leur revenu global un déficit inférieur ou égal à 77 000 euros. Le nouveau système leur sera plus favorable. Le passage d’une réduction d’assiette à une réduction d’impôt encouragera également les gros investissements puisque le plafonnement global peut être fixé, par exemple, à 10 % du revenu et que, dans le dispositif de réduction d’assiette, ce revenu se trouve minoré. Enfin, on peut imaginer un report de l’imputation de l’avantage fiscal au-delà de la durée des trois ans dans le cas d’opérations exceptionnellement longues.

M. Jérôme Cahuzac. Je ne peux souscrire au raisonnement selon lequel on pourrait porter le taux à 40 % pour arriver au même plafond que celui de la défiscalisation outre-mer. Dans le cas qui nous occupe, il y a constitution d’un patrimoine.

M. Charles de Courson. L’amendement vise-t-il les seuls travaux extérieurs ou également les travaux intérieurs ?

M. le Rapporteur général. L’ensemble des travaux de réhabilitation. Par ailleurs, on prend en compte les commerces, mais on n’ajoute pas les propriétaires occupants, pour des raisons budgétaires.

M. Michel Bouvard. Qu’on soit en secteur sauvegardé ou en ZPPAUP, le coût de réhabilitation des bâtiments est le même. Je ne vois donc pas pourquoi introduire une différence, source de complexité. Jusqu’à présent, le régime fiscal était unique, et personne ne trouvait cela injuste.

M. le président Didier Migaud. Entre les souhaits des uns et des autres, la proposition du Rapporteur général représente un certain équilibre. Rapprocher davantage ce dispositif de celui applicable aux investissements outre-mer serait ajouter des difficultés. Je suis donc plutôt pour en rester là, sous réserve de sous-amendements, issus de certains amendements, qui devront être retravaillés avec le Rapporteur général d’ici à notre réunion dans le cadre de l’article 88.

La Commission adopte l’amendement du Rapporteur général (amendement n° II-440).

En conséquence, les onze amendements présentés par M. Michel Bouvard, deux amendements présentés par M. Charles de Courson et un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac deviennent sans objet.

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* *

Article additionnel après l’article 42

Mise sous conditions des avantages fiscaux afférents aux monuments historiques

La Commission examine un amendement présenté par le Rapporteur général tendant, d’une part, à plafonner à 200 000 euros le montant des déficits et charges imputables sur le revenu global au titre de monuments historiques non ouverts au public et, d’autre part, à conditionner le bénéfice du régime dérogatoire d’imputation propre à ces immeubles à un engagement de conservation du propriétaire et à l’absence de mise en copropriété.

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En l’état du droit, les déficits fonciers afférents à des immeubles classés monuments historiques, inscrits à l’inventaire supplémentaire, ayant fait l’objet d’un agrément ministériel ou ayant reçu le label délivré par la Fondation du patrimoine peuvent être imputés sur le revenu global, sans limitation de montant.

De même, les charges foncières afférentes aux mêmes immeubles sont directement imputables sur le revenu global du contribuable, sans limitation de montant, lorsque ces immeubles ne produisent pas de revenu.

Le présent article propose, en premier lieu, de réserver ces possibilités d’imputation illimitée sur le revenu global aux immeubles ouverts au public et de plafonner à 200 000 euros par an le montant des déficits et charges imputables au titre d’immeubles non ouverts au public.

L’ouverture au public constituerait donc la contrepartie justifiant le plein bénéfice de l’avantage fiscal. Un avantage plus limité serait maintenu pour les immeubles non ouverts compte tenu des charges spécifiques que supportent leurs propriétaires du fait des contraintes qui leur sont imposées par la réglementation protégeant le patrimoine (et, en particulier, du coût significativement plus élevé des travaux conduits sur ce type d’immeubles).

L’ouverture au public ne serait toutefois pas exigée des monuments labellisés dont la visite des intérieurs ne présente pas nécessairement d’intérêt historique ou artistique ou n’est pas systématiquement possible.

Par ailleurs, le fait que l’accès au public soit interrompu pendant une période inférieure à 3 ans à raison de la réalisation de travaux ne ferait pas obstacle à ce que le monument reste considéré comme ouvert au public.

En second lieu, le présent article propose de subordonner le bénéfice des règles dérogatoires d’imputation, y compris pour les monuments non ouverts au public, à deux conditions.

Un engagement du propriétaire de conserver la pleine propriété de l’immeuble pendant une période d’au moins quinze années à compter de l’acquisition est ainsi prévu. Le non respect de cet engagement ne serait toutefois pas sanctionné en cas de licenciement, d’invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l’article L. 341–4 du code de la sécurité sociale ou du décès du contribuable ou de l’un des époux soumis à une imposition commune.

D’autre part, le bénéfice des règles dérogatoires d’imputation ne serait pas ouvert aux immeubles faisant l’objet d’une mise en copropriété postérieure au 1er janvier 2009, sauf si cette mise en copropriété fait l’objet d’un agrément ad hoc délivré par les ministres de la culture et du budget. Cet agrément permettra de traiter le cas des monuments dont la taille exclut quasiment, de fait, la propriété individuelle, comme cela peut être le cas pour un couvent, par exemple.

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M. le Rapporteur général. Cet amendement reprend les propositions de la mission d’information. Le plafond, applicable sauf cas particuliers de monuments historiques qu’il est impossible ou inutile d’ouvrir au public, est deux fois plus élevé que celui retenu pour le dispositif Malraux. Par ailleurs, sont exclus du champ de l’avantage fiscal les achats en copropriété, aujourd’hui proposés par des cabinets de défiscalisation, sauf si cette mise en copropriété a fait l’objet d’un agrément. Quant à l’engagement de conservation, il vaut, bien entendu, sous réserve des accidents de la vie.

Sur ce sujet, la mission est en désaccord avec le Gouvernement, lequel considère en effet que le propriétaire d’un monument historique non ouvert au public doit bénéficier de l’avantage fiscal sans plafond car il entretient le patrimoine et, en quelque sorte, se substitue à l’action publique défaillante.

M. le président Didier Migaud. On reste dans un système de déduction du revenu imposable.

M. le Rapporteur général. Oui.

M. Charles de Courson. L’inconvénient, c’est qu’il faut donc la sortir du mécanisme de plafonnement global des niches fiscales. J’aurais préféré un dispositif de réduction d’impôt.

Par ailleurs, nous avions dit dans notre rapport que tout avantage fiscal devait avoir une contrepartie d’intérêt général, laquelle nous paraissait être, dans le cas des monuments historiques, l’ouverture au public. Le plafonnement de l’avantage est un assouplissement de notre position initiale.

M. François Goulard. Même lorsque les monuments ne sont pas ouverts à la visite, il y a un intérêt collectif à ce qu’ils soient entretenus. On en voit trop souvent qui tombent en ruine parce que leurs propriétaires n’ont pas les moyens de faire les travaux nécessaires ; c’est une perte pour le patrimoine de notre pays.

M. Henri Emmanuelli. Votre raisonnement pourrait être appliqué à n’importe quel bien immobilier, monsieur Goulard !

M. Charles de Courson. Il faudrait régler aussi le problème des parcs et jardins, auxquels le régime des monuments historiques a été appliqué…

M. François Goulard. L’avantage fiscal dont bénéficie le propriétaire d’un monument historique est aussi la contrepartie des contraintes qu’il subit, en particulier le fait qu’il lui faut demander des autorisations pour entreprendre de travaux, lesquels sont en outre plus chers.

M. le Rapporteur général. Les personnes que nous avons auditionnées ont parlé d’un différentiel de coût de 30 à 40 %.

M. le président Didier Migaud. Le plafond étant élevé, sans doute faudra-t-il préciser dans l’exposé sommaire les contreparties exigées du propriétaire – y compris la réalisation des travaux imposés par l’architecte des monuments historiques, qui coûtent plus cher.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-441).

En conséquence, deviennent sans objet deux amendements présentés par le président Didier Migaud et tendant, pour l’un, à instaurer un engagement de conservation du bien et d’ouverture au public pendant dix ans et, pour l’autre, à priver du bénéfice du dispositif les immeubles mis en copropriété depuis moins de cinq ans, ainsi qu’un amendement de M. Jérôme Cahuzac conditionnant le bénéfice de l’imputation dérogatoire des déficits à une ouverture au public de dix ans et l’interdisant aux immeubles nouvellement mis en copropriété.

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Article 43

Plafonnement des réductions d’impôt obtenues au titre des investissements réalisés outre-mer

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article 199 undecies C du code général des impôts, il est inséré un article 199 undecies D ainsi rédigé :

« Art. 199 undecies D.– Le montant total des réductions d’impôt sur le revenu mentionnées aux articles 199 undecies A et 199 undecies B et de la créance mentionnée au vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B, admis pour un contribuable au titre d’une même année d’imposition, ne peut excéder un montant égal à 15 % du revenu de l’année considérée ou, si elle est supérieure, la somme de 40 000 €. Le revenu est celui qui sert de base au calcul de l’impôt sur le revenu dans les conditions prévues au I de l’article 197. »

II.– La dernière phrase du vingt-et-unième alinéa et le vingt-deuxième alinéa du I de l’article 199 undecies B sont abrogés.

III.– Les dispositions des I et II s’appliquent aux réductions d’impôt et aux créances qui résultent des investissements réalisés et des travaux achevés à compter du 1er janvier 2009.

Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables aux réductions d’impôt et aux créances qui résultent :

1° des investissements pour l’agrément ou l’autorisation préalable desquels une demande est parvenue à l’administration avant le 1er janvier 2009 ;

2° des acquisitions d’immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d’ouverture de chantier avant le 1er janvier 2009 ;

3° des acquisitions de biens meubles corporels ou des travaux de réhabilitation d’immeuble pour lesquels des commandes ont été passées et des acomptes égaux à au moins 50 % de leur prix versés avant le 1er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le Parlement et le gouvernement ont estimé qu’il était nécessaire de procéder à un examen sélectif des dispositifs fiscaux qui permettent aux contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant. Du fait de cette absence de plafonnement, ces dispositifs posent en effet une question d’équité.

Les réductions d’impôt sur le revenu en contrepartie d’investissements locatifs ou productifs réalisés outre-mer sont l’un des trois dispositifs non plafonnés de notre système fiscal examinés à ce titre.

Dans le rapport qu’il a remis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, en mai 2008, le gouvernement a rappelé l’intérêt de la défiscalisation pour le financement de l’économie outre-mer. Les dispositifs existants doivent conserver leur caractère incitatif et demeurer des outils utiles de soutien de l’économie outre-mer. Dans le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer déposé au Sénat le 28 juillet 2008, il est d’ailleurs proposé au Parlement de rendre attractif l’investissement privé dans le secteur du logement social, domaine dans lequel les besoins sont encore très supérieurs aux logements disponibles. L’utilité de l’outil fiscal pour le financement des politiques publiques en faveur de l’outre-mer n’est donc pas en cause.

Ces avantages fiscaux ne devraient cependant pas permettre à des contribuables de réduire leur impôt dans des proportions incompatibles avec les principes d’équité et de progressivité de l’impôt sur le revenu.

Ainsi, il est proposé de limiter le montant des réductions d’impôt au titre des investissements réalisés outre-mer dont un contribuable est susceptible de bénéficier, tout en fixant ce plafond de réduction d’impôt à un niveau qui ne nuise pas à l’efficacité économique des dispositifs existants.

À cette fin, les dispositions du présent article limitent le montant total des réductions d'impôt sur le revenu mentionnées aux articles 199 undecies A et 199 undecies B et de la créance mentionnée au vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B, admis en diminution de l’impôt dû au titre d’une même année d’imposition, à 15 % du revenu imposable du foyer ou, si elle est supérieure, la somme de 40 000 €.

Le niveau du plafonnement ainsi fixé devrait conduire les monteurs de projets à faire participer au financement de leurs opérations davantage de contribuables disposant de revenus et d’avantages fiscaux plus faibles qu’actuellement, pour un même flux global d’investissements défiscalisés.

Ces dispositions s'appliqueraient aux avantages procurés par les réductions d'impôt au titre des investissements réalisés à compter du 1er janvier 2009.

Des modalités d’entrée en vigueur particulières sont en outre proposées afin que les décisions d’investissement intervenues avant le 1er janvier 2009 ne soient pas affectées par le changement de législation, quand bien même la réalisation effective de l’investissement n’interviendrait qu’après cette date.

Ainsi le plafonnement ne s’appliquerait pas aux avantages procurés par les réductions d’impôt obtenues au titre :

1° des investissements et des souscriptions pour l'agrément ou l'autorisation préalable desquels une demande est parvenue à l'administration avant le 1er janvier 2009 ;

2° des acquisitions d’immeubles ayant fait l'objet, avant le 1er janvier 2009, d'une déclaration d'ouverture de chantier ;

3° des acquisitions de biens meubles corporels ou des travaux de réhabilitation d’immeuble pour lesquels des commandes ont été passées et des acomptes égaux à au moins 50 % de leur prix versés avant le 1er janvier 2009.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article introduit un plafond à l’avantage en impôt pouvant être tiré par un contribuable de la combinaison des dispositions des articles 199 undecies A et 199 undecies B qui prévoient des réductions d’impôt au titre d’investissements outre-mer, supprime la possibilité de remboursement du montant de la réduction d’impôt acquise au titre des investissements productifs, et organise l’entrée en vigueur de ce plafonnement.

I.– LES RÉDUCTIONS D’IMPÔT AU TITRE DES INVESTISSEMENTS OUTRE-MER

A.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR LES INVESTISSEMENTS DANS LE LOGEMENT OU AU CAPITAL DE CERTAINES SOCIÉTÉS (ART. 199 UNDECIES A DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS)

L’article 199 undecies A du code général des impôts prévoit une réduction d’impôt sur le revenu au bénéfice des personnes physiques ayant leur résidence fiscale en France métropolitaine ou dans les DOM qui réalisent des investissements dans le secteur du logement ou qui souscrivent au capital de certaines sociétés.

1.– Les investissements éligibles dans le secteur du logement

Dans le secteur du logement, la réduction s’applique aux investissements suivants :

– construction ou acquisition d'un logement neuf affecté pendant au moins 5 ans à un usage de résidence principale (du propriétaire ou d'un locataire dans le cadre d’une location nue) ;

– travaux de réhabilitation réalisés sur un logement achevé depuis plus de 40 ans, affecté au même usage dans les mêmes conditions ;

– souscription au capital de sociétés dont l'objet exclusif est de construire des logements neufs donnés en location pendant 5 ans à des personnes qui en font leur résidence principale ;

– souscription au capital de sociétés civiles de placement immobilier qui s'engagent à affecter intégralement le produit des souscriptions annuelles à l'acquisition de logements neufs affectés pour 90 % au moins de leur superficie à un usage d'habitation, et à donner les immeubles en location pendant au moins 5 ans à des locataires qui en font leur résidence principale.

L’assiette de la réduction d'impôt est égale au prix de revient de l'investissement et son taux est variable :

– 25 % pour l'acquisition ou la construction d'un logement affecté à l'habitation principale du contribuable ainsi que pour les travaux de réhabilitation ;

– 40 % pour les investissements réalisés dans le secteur locatif libre ;

– 50 % pour les investissements réalisés dans le secteur locatif intermédiaire.

Ce taux peut être majoré de 4 points lorsque des équipements utilisant des sources d'énergie renouvelable sont installés dans le logement et de 10 points lorsque le logement est situé dans une zone urbaine sensible des DOM ou de Mayotte.

2.– Les sociétés dont la souscription de parts est éligible

La réduction d'impôt s'applique également, au taux de 50 %, aux souscriptions réalisées au capital de certaines sociétés :

– sociétés de développement régional d'outre-mer ;

– sociétés soumises à l'IS dont l'activité réelle est exercée outre-mer dans les secteurs éligibles à la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies B du code général des impôts ;

– sociétés spécialisées dans le financement d'entreprises exerçant exclusivement leur activité outre-mer (SOFIOM) ;

– sociétés en difficulté au sens de l’article 44 septies du code général des impôts (c’est-à-dire faisant l’objet d’un plan de sauvegarde, d’un redressement judiciaire ou d’une liquidation judiciaire) et exerçant exclusivement leur activité outre-mer dans un secteur éligible à la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies B du code général des impôts ;

– sociétés qui réalisent des investissements nécessaires à l'exploitation d'un service public industriel et commercial local.

Les sociétés bénéficiaires doivent effectuer les investissements productifs dans les 12 mois suivant la clôture de la souscription (ou achever les fondations des immeubles dans les 2 ans suivant la clôture de la souscription) et maintenir l'affectation des biens défiscalisés pendant au moins 5 ans.

Les SOFIOM ont quant à elles des obligations propres, à savoir financer au minimum 10 entreprises exerçant leur activité dans les secteurs éligibles, sans lien capitalistique entre elles. Les entreprises bénéficiaires de ce financement sont soumises aux mêmes obligations que les sociétés dont le capital serait directement souscrit. Les obligations des souscripteurs sont variables : tout souscripteur doit conserver les titres pendant au moins 5 ans, mais le contribuable souscrivant au capital d'une SOFIOM doit rétrocéder 60 % de la réduction d’impôt à l'entreprise qui acquiert et exploite l'investissement.

Doivent faire l’objet d’une procédure d’accord préalable les opérations supérieures à 4,6 millions d'euros et les souscriptions au capital de sociétés en difficulté.

Ce sont près de 30 000 contribuables qui bénéficient des dispositions de l’article 199 undecies A du code général des impôts.

Le tableau ci-dessous récapitule les différents seuils d’agrément applicables aujourd’hui.

SEUILS D’AGRÉMENT

Seuil d’agrément

Type d’investissement

Au premier euro

– Dans les secteurs sensibles

– Rénovation ou réhabilitation d’établissements hôteliers

– Dans une entreprise en difficulté

– Dans une concession de service public

300 000 euros

– Dans un secteur sensible, mais réalisé par une entreprise exerçant outre-mer depuis plus de deux ans

– Montage locatif dans un secteur non sensible

1 million d’euros

– Investissement direct (sans montage locatif) dans un secteur non sensible

– Souscription au capital de certaines sociétés : société de développement régional, Sofiom

4,6 millions d’euros

Dans le secteur du logement (procédure d’accord préalable)

B.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR LES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS (ART. 199 UNDECIES B DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS)

L’article 199 undecies B du code général des impôts prévoit que les personnes physiques domiciliées fiscalement en France peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt lorsqu’elles réalisent outre-mer certains investissements productifs dans le cadre d’une entreprise soumise à l’IR.

Ouvrent droit à réduction les investissements productifs neufs, l’acquisition de logiciels nécessaires à l’utilisation des investissements, ainsi que les travaux de rénovation ou de réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés.

Seuls les investissements réalisés dans les secteurs dits « éligibles » peuvent bénéficier de la défiscalisation. Depuis l’entrée en vigueur de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003, l’éligibilité est devenue la règle, l’article 199 undecies B du code général des impôts dressant désormais la liste des seuls secteurs non éligibles, liste retracée dans le tableau ci-dessous.

SECTEURS NON ÉLIGIBLES ET EXCEPTIONS

Secteurs non éligibles

Exceptions

Commerce

 

Restauration, cafés, débits de tabac, débits de boisson

Restaurants de tourisme classés

Conseil ou expertise

 

Recherche et développement

 

Éducation, santé et action sociale

 

Banque, finance et assurance

 

Toutes activités immobilières

 

Navigation de croisière, locations sans opérateur, réparation automobile

Location de véhicules automobiles et de navires de plaisance

Services fournis aux entreprises

Maintenance, activités de nettoyage et de conditionnement à façon, centres d’appel

Activités de loisirs, sportives et culturelles

Activités s’intégrant à titre principal à une activité hôtelière ou touristique (hors jeux de hasard et d’argent)

Production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques

Activités associatives

 

Activités postales

 

Source : Code général des impôts

L’octroi de l’avantage fiscal est subordonné à l’obtention d’un agrément lorsque l’investissement :

– est réalisé dans un secteur dit « sensible » (transports, navigation de plaisance, agriculture, pêche maritime et aquaculture, industrie charbonnière et sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, rénovation et réhabilitation d’hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classé) ;

– concerne une entreprise en difficulté ;

– a pour objet de permettre l’exploitation d’une concession de service public local à caractère industriel ou commercial ;

– excède 1 million d’euros par programme et par exercice. Ce seuil est abaissé à 300 000 euros si l’investissement est réalisé par des personnes physiques agissant à titre non professionnel.

La délivrance de l’agrément est elle-même subordonnée à un certain nombre de conditions :

– l’investissement doit présenter un intérêt économique pour le territoire concerné ;

– l’investissement doit s’intégrer à la politique d’aménagement du territoire et de l’environnement ;

– l’investissement doit garantir la protection des investisseurs et des tiers ;

– l’investissement doit avoir pour but de créer ou maintenir des emplois dans le territoire où il est réalisé ;

– le bénéficiaire de l’agrément doit respecter ses obligations fiscales et sociales ;

– le bénéficiaire de l’agrément doit s’engager à ce que puissent être vérifiées sur place les modalités de réalisation et d’exploitation de l’investissement.

En matière de délivrance de l’agrément, la compétence est partagée entre l’échelon central et l’échelon déconcentré, selon des règles présentées dans le tableau ci-dessous.

RÉPARTITION DE LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE D’AGRÉMENT

Agrément donné par le directeur des services fiscaux

Agrément donné par le Ministre
(bureau des agréments
de la direction générale des Impôts)

Investissement inférieur à 1,5 million d’euros

Investissement supérieur à 1,5 million d’euros

 

Projet concernant plusieurs DOM

 

Investissement réalisé dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie

 

Sociétés concessionnaires d’un service public industriel et commercial

 

Apport au capital de sociétés en difficulté

Les investissements agréés ouvrent droit à une réduction d’impôt en principe égale à 50 % du montant de l’investissement diminué des éventuelles subventions publiques dont cet investissement bénéficie.

Le taux de la réduction est majoré lorsque :

– l’investissement est réalisé en Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Wallis-et-Futuna (60 %) ;

– l’investissement est réalisé dans le secteur de la production d’énergies renouvelables (majoration de 10 points) ;

– l’investissement a pour objet la rénovation ou la réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés (60 % hors DOM et 70 % dans les DOM) ;

– l’investissement est réalisé dans un DOM et dans le secteur de la navigation de plaisance (70 %).

La réduction d’impôt est imputable sans limitation sur l’IR dû par le contribuable au titre de l’année de réalisation de l’investissement. Si le montant de la réduction d’impôt excède l’impôt dû, l’excédent constitue une créance sur l’État, reportable sur 5 ans. À l’issue de ce délai, la créance est remboursée par l’État dans la limite d’un investissement total plafonné à 1,525 million d’euros (27).

Les bénéficiaires de la défiscalisation sont soumis à des obligations de conservation de l’investissement. L’entreprise qui investit est tenue de conserver et de maintenir dans leur affectation les biens acquis pendant 5 ans ou pendant leur durée normale d’utilisation si elle est inférieure. Dans les mêmes conditions, le contribuable doit conserver les parts de la société de personnes qui a réalisé l’investissement. En cas de non-respect de ces obligations, la réduction d’impôt est en principe reprise au titre de l’année au cours de laquelle intervient la cession, le changement d’affectation de l’investissement, la cessation de l’activité éligible ou la cession des parts sociales.

Un régime particulier, dit de rétrocession, s’applique lorsque les immobilisations constituées par l’investissement sont données en location. Le propriétaire peut bénéficier de la réduction d’impôt mais il doit rétrocéder au moins 60 % de cette réduction à l’entreprise locataire sous forme de diminution du loyer. Ce taux est ramené à 50 % pour les investissements réalisés à compter du 21 juillet 2003 dont le montant est inférieur à 300 000 euros.

Les montages les plus fréquents reposent sur un investissement réalisé par une société en nom collectif (SNC) qui va louer le bien concerné à une société exploitante, celle-ci ne pouvant pas ou ne souhaitant pas réaliser directement l’investissement.

Soit, par exemple, une entreprise ultramarine exerçant ses activités dans un secteur éligible. Cette entreprise (l’exploitant) souhaite pouvoir utiliser un bien de production, d’une valeur de 100. L’exploitant s’adresse à un intermédiaire (le cabinet de défiscalisation) qui se charge d’organiser le financement du bien. À cette fin, une société en nom collectif (SNC) est constituée entre des personnes physiques souhaitant bénéficier de la réduction d’impôt permise par la réalisation de l’investissement (les apporteurs de capacité fiscale). La SNC opte pour la transparence fiscale : ses membres seront redevables de l’impôt sur le revenu et non de l’impôt sur les sociétés. La SNC procède à l’investissement, qu’elle finance de la manière suivante :

– 50 par un emprunt contracté auprès d’établissements bancaires ;

– 30 par les fonds propres apportés par les membres de la SNC ;

– 20 par le dépôt de garantie de l’exploitant, caution de son implication réelle dans le projet (28).

La réduction d’impôt, à répartir entre les membres de la SNC à raison de leurs parts sociales respectives, s’élève à 50, soit 50 % du montant de l’investissement. Pour obtenir le gain net produit par l’opération au profit des apporteurs de capacité fiscale, il faut retirer de ces 50 :

– la commission perçue par les cabinets de défiscalisation pour couvrir les frais de montage et de gestion de la SNC (soit environ 6 en moyenne) ;

– 60 % de l’avantage fiscal (soit 30), qui doivent être rétrocédés à l’exploitant sous la forme d’une réduction des loyers versés par celui-ci à la SNC pendant 5 ans, soit la durée minimale pendant laquelle la SNC doit conserver l’investissement.

Pour un investissement de 100, l’avantage fiscal net au profit du contribuable est donc de 14 (soit 50 – 6 – 30). Par le jeu de la rétrocession, l’avantage net du contribuable est donc significativement inférieur au montant de la réduction d’impôt dont il bénéficie.

Pendant les 5 années minimales de conservation du bien, la SNC perçoit les loyers versés par l’exploitant et rembourse ainsi les établissements bancaires qui ont apporté 50 dans le montage. Au terme de ces 5 ans, la SNC revend le bien à l’exploitant. Le bien est en général cédé à l’euro symbolique : les loyers versés pendant 5 ans, le dépôt de garantie apporté initialement par l’exploitant et le montant de la rétrocession ont en principe permis d’en couvrir le coût total. Pour l’exploitant, le gain permis par ce montage se résume donc à la rétrocession d’une partie de l’avantage fiscal procuré à la SNC, rétrocession qui lui permet d’acquérir le bien au terme d’une location-vente à loyer bonifié.

Le schéma ci-dessous présente, pour mémoire, le montage type permettant de financer un investissement par une SNC constituée d’apporteurs de capacité fiscale souhaitant bénéficier d’une réduction de leur impôt sur le revenu.


MONTAGE TYPE



Trésor public

Remboursement
de la TVA

Investisseurs
(apporteurs de positions fiscales)

 

Fournisseurs

   


Acquisition des parts et apports à fonds perdus


Fourniture des biens

 

Organismes subventionneurs



Délivrance des subventions

Véhicule fiscal
(de type SNC)

Contrat de location



Cession des investissements


Exploitant

 


Hypothèque ou nantissement des biens financés


Crédits bancaires
« sans recours » contre la SNC et ses associés

Direction générale
des Impôts

Agrément

Établissement bancaire


Caution solidaire
sur les crédits bancaires

Source : rapport de la mission d’information de la commission des finances sur les niches fiscales, SOFICO Investissements.

Du point de vue de contribuable, le gain reste néanmoins substantiel. En pratique, tout se passe, en effet, pour le contribuable, comme si celui-ci achetait, sous la forme de parts de SNC dont il renonce à toute valorisation ultérieure, une réduction d’impôt d’un montant supérieur à la valeur des parts souscrites.

Dans la mesure où la réduction d’impôt est assise sur le montant de l’investissement réalisé par la SNC et où celui-ci est, en pratique, financé en grande partie par un emprunt bancaire de la SNC que remboursent les loyers versés par l’exploitant, le contribuable apporteur de fonds propres à la SNC bénéficie d’un puissant effet de levier.

Dans l’exemple précédemment évoqué et volontairement simplifié, le contribuable va ainsi apporter environ 30 de fonds propres à la SNC et payer environ 6 de frais de montage du projet et de frais de gestion de la SNC. Ces sommes sont perdues pour lui, puisqu’il renonce à toute valorisation ultérieure des parts de la SNC qui ne vaudront plus rien au terme de la période de location, moment auquel l’investissement est généralement cédé pour l’euro symbolique à l’exploitant.

En contrepartie de ces dépenses, le contribuable « achète », de fait au prix de 36, une réduction d’impôt d’environ 50. Cette réduction d’impôt est acquise au titre de l’imposition des revenus de l’année au cours de laquelle il acquiert les parts de la SNC. Elle lui permettra donc de réduire l’impôt sur le revenu versé l’année suivante. Le contribuable obtiendra donc un gain net d’environ 14.

En pratique, on constate que les montages permettent ainsi souvent rentabilités supérieures à 20 % sur une période généralement inférieure à un an (le contribuable ayant intérêt à souscrire au capital le plus tard possible dans l’année).

Dans de nombreux montages, l’investissement productif lui-même, sa nature et la qualité de l’exploitant intéressent peu le contribuable pour lequel l’opération est purement financière et achevée, de fait, dès l’acquisition des parts de la SNC.

Le risque économique, qui résulterait d’une incapacité de la SNC à rembourser ses crédits bancaires, peut, en effet, être transféré à l’exploitant qui s’en porte caution.

Le risque d’une reprise de l’avantage fiscal est, quant à lui, minime d’après les statistiques communiquées par l’administration fiscale à la mission d’information de la Commission sur les niches fiscales. Il peut, en outre, être totalement annulé lorsque l’exploitant garantit l’exploitation continue en apportant de fait aux investisseurs une garantie dite de bonne fin fiscale.

II.– DES DISPOSITIFS DONT L’UTILISATION ACTUELLE REMET EN CAUSE LA PROGRESSIVITÉ DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

Les réductions d’impôt sur le revenu en faveur des investissements outre-mer représentent une dépense fiscale cumulée estimée, pour 2008, à 850 millions d’euros au profit d’environ 44 000 ménages.

Cette dépense fiscale se répartit en :

– une dépense fiscale de 250 millions d’euros au profit de 33 000 bénéficiaires pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A ;

– une dépense fiscale de 600 millions d’euros au profit de 11 300 bénéficiaires pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B.

La dépense fiscale moyenne par bénéficiaire est donc estimée à 7 575 euros pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A et à 53 097 euros pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B.

Déjà très élevés, ces chiffres doivent être appréciés en tenant compte du fait qu’il s’agit d’un bénéfice moyen. Or, les données rendues publiques par la mission d’information sur les niches fiscales, à partir de l’exploitation par l’administration de l’imposition des revenus de 2006, attestent de l’hyper-concentration du bénéfice de ces dispositifs au profit d’un très petit nombre de contribuables.

S’agissant de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A du code général des impôts, la mission a ainsi constaté que 10 % des utilisateurs bénéficient de 43 % de la dépense fiscale et que le dernier centile des utilisateurs bénéficie d’une dépense fiscale équivalente à celle consacrée aux 45 premiers centiles.

Cette hyper-concentration est encore plus marquée s’agissant de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B du code général des impôts. Pour ce dispositif, 5 % des utilisateurs bénéficient de près de 45 % de la dépense fiscale (soit environ 235 millions d’euros). Chacun de ces 555 contribuables réduit ainsi son impôt, en moyenne, de plus de 420 000 euros. Les 44 foyers bénéficiant des réductions d’impôt les plus élevées au titre de ce dispositif représentent une dépense fiscale de près de 80 millions d’euros

Il en résulte que l’utilisation de ces dispositifs explique une part très importante de la minoration de l’impôt effectivement payé par les contribuables dont les revenus imposables sont les plus élevés.

La mission d’information a ainsi souligné que, pour les 100 000 foyers fiscaux dont le revenu brut global est le plus élevé, la réduction d’impôt pour investissement productif outre-mer (article 199 undecies B) représentait, seule, près de 40 % du montant total des réductions et crédits d’impôt imputés, tandis la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A représentait 6,8 % du montant total des réductions et crédits d’impôt imputés, portant l’effet cumulé des deux réductions d’impôt sur le revenu pour investissement outre-mer à près de la moitié du montant total des réductions et crédits d’impôt imputés.

Le phénomène est encore plus marqué pour les contribuables réduisant le plus leur impôt. Pour ces contribuables, qui recherchent le plus activement à optimiser leur situation fiscale personnelle, ce sont très clairement les avantages fiscaux liés à l’outre-mer qui prédominent si massivement que les autres dispositifs en deviennent quasiment anecdotiques.

Ainsi, les 20 contribuables réduisant le plus leur impôt en valeur absolue et parvenant à un impôt nul ou négatif (avec une restitution moyenne du Trésor public de 751 euros pour un revenu imposable moyen supérieur à 2 millions d’euros) imputent, en moyenne, un montant total de réductions et de crédits d’impôt de 801 343 euros dont plus de 97 % au titre des investissements outre-mer dont l’essentiel (85 % du total, soit 679 670 euros) au titre de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B et le solde (12,2 % du total, soit 98 424 euros) au titre de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A.

III.– LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article prévoit :

– la création d’un nouvel article 199 undecies D du code général des impôts plafonnant la somme des réductions d’impôt acquises au titre des dispositions des articles 199 undecies A et 199 undecies B (I du présent article) ;

– la réforme d’un régime de créance remboursable prévu par l’article 199 undecies B (II du présent article) ;

– des modalités transitoires organisant l’entrée en vigueur des règles de plafonnement proposées (III du présent article).

A.– LA RÉFORME DU RÉGIME DE LA CRÉANCE ACQUISE AU TITRE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR INVESTISSEMENT PRODUCTIF

L’avantage fiscal prévu par les articles 199 undecies A et 199 undecies B prend la forme d’une réduction d’impôt.

Le propre des réductions d’impôt est, qu’à la différence des crédits d’impôt, le remboursement de leur fraction excédant la cotisation d’impôt du contribuable est explicitement interdit (en application du 5 de l’article 197 du code général des impôts).

En l’absence de dispositions spécifiques contraires, l’éventuelle fraction excédentaire n’est, en outre, pas reportable, la réduction d’impôt étant acquise au titre d’une dépense, d’un investissement ou d’une situation constatée lors d’une année donnée pour l’imposition des revenus de cette année.

L’avantage en impôt maximal pouvant être tiré d’une réduction d’impôt est donc, en principe et nonobstant l’éventuel plafonnement de son assiette, plafonné de fait au montant de la cotisation d’impôt due par le contribuable.

Toutefois, des règles particulières, qui constituent, pour les contribuables concernés, un avantage spécifique, sont prévues par certains dispositifs qui organisent, selon des formes variables, un mécanisme de report de la réduction d’impôt non imputée.

C’est le cas des réductions d’impôt au titre des investissements dans l’immobilier de loisirs (art. 199 decies E et 199 decies EA du code général des impôts) ou dans les résidences hôtelières à vocation sociale (art. 199 decies I) qui permettent l’imputation de la réduction acquise par sixième (donc son report sur cinq années), et de la réduction d’impôt dite Madelin (art. 199 terdecies–0 A) qui permet le report sur les quatre années suivantes de la fraction de la réduction d’impôt acquise excédant la limite annuelle d’imputation.

Des règles particulières sont également applicables s’agissant des réductions d’impôt acquises au titre d’investissements outre-mer.

Ainsi, la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies A est, en application du 6 de cet article, acquise au titre de l’année de réalisation de l’investissement et, selon la nature de l’investissement, des quatre ou des neuf années suivantes. La réduction d’impôt s’impute donc par cinquième pendant cinq ans ou par dixième pendant dix ans.

Des règles encore plus favorables sont prévues s’agissant de la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies B laquelle peut permettre au contribuable d’acquérir une créance sur le Trésor public reportable et même remboursable in fine.

Le vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B prévoit, en effet, que lorsque le montant de la réduction d’impôt acquise en application de cet article excède l’impôt dû, l’excédent constitue une créance du contribuable sur l’État. Cette créance peut être utilisée pour le paiement de l’impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu’à la cinquième.

À l’expiration de cette période, le solde de la créance est remboursé au contribuable, dans la limite d’un montant d’investissement de 1 525 000 euros (et donc, pour une opération typique ouvrant droit à une réduction d’impôt au taux de 50 % et sous l’hypothèse d’un contribuable dont la cotisation d’impôt aurait été nulle avant même l’imputation de la réduction d’impôt cinq années durant, dans la limite d’un montant de 762 500 euros).

À titre dérogatoire, le remboursement est possible dès la troisième année, dans la limite de 40 % du « crédit d’impôt » (vingt-deuxième alinéa de l’article 199 undecies B) et du même montant d’investissement, pour un contribuable participant personnellement, directement et de manière continue à l’exploitation (c’est-à-dire pour un contribuable exploitant l’investissement à titre professionnel au sens du droit applicable à l’imposition des bénéfices industriels et commerciaux).

Comme on le constate et comme la rédaction même de l’article l’admet d’ailleurs explicitement, l’avantage fiscal prévu par l’article 199 undecies B n’est donc pas véritablement une réduction d’impôt mais une forme hybride entre la réduction et le crédit d’impôt que l’on peut présenter comme une sorte de crédit d’impôt différé produisant ses effets après imputation sur plusieurs années de cotisation d’impôt.

Outre que cette caractéristique est assez curieuse, elle est, en l’état, peu compatible avec un plafonnement de l’imputation autorisée au titre de la réduction d’impôt, lequel, combiné avec le dispositif de remboursement de la créance, aboutirait simplement à accroître, à due concurrence des sommes non imputées, le montant remboursé in fine.

Le II du présent article propose donc de supprimer le mécanisme de remboursement du solde non imputé de la créance, créance dont il maintient, en revanche, l’existence.

B.– LE PLAFONNEMENT DES RÉDUCTIONS D’IMPÔT POUR INVESTISSEMENT OUTRE-MER

Le I du présent article propose la création d’un nouvel article 199 undecies D tendant à plafonner l’avantage en impôt retiré par un contribuable de l’application des dispositions des articles 199 undecies A et 199 undecies B.

Ce plafond serait applicable à la somme :

– de la réduction d’impôt acquise en application de l’article 199 undecies A ;

– de la réduction d’impôt acquise en application de l’article 199 undecies B ;

– de la créance prévue par l’article 199 undecies B donc, en pratique, du montant imputé au titre d’une réduction d’impôt acquise antérieurement et dont le bénéfice est reporté.

Il est proposé de fixer le niveau de ce plafond à 15 % du revenu du contribuable imposable au barème de l’impôt sur le revenu (29) ou, si cette somme est supérieure, à 40 000 euros.

Un contribuable dont le revenu imposable au barème est de 500 000 euros se verrait donc appliquer un plafond de 75 000 euros (15 % de son revenu imposable au barème, montant supérieur, en l’espèce, à 40 000 euros).

Serait plafonnée l’imputation maximale opérée chaque année.

Un contribuable dont le revenu imposable au barème serait de 150 000 euros (pour lequel le plafond applicable serait donc de 40 000 euros, montant, en l’espèce, supérieur à 15 % de son revenu soit 22 500 euros) et réalisant, en 2009, un investissement productif outre-mer d’un montant de 100 000 euros lui ouvrant droit à une réduction d’impôt de 50 000 euros imputerait donc 40 000 euros sur son impôt brut dû au titre des revenus de 2009 et acquerrait une créance de 10 000 euros. Cette créance serait imputable sur l’impôt dû au titre de ses revenus de 2010 et des années suivantes. Si, en 2010, ce contribuable procédait, à nouveau, à un investissement outre-mer d’un montant de 100 000 euros lui ouvrant droit à une réduction d’impôt de 50 000 euros, il imputerait, sur l’impôt dû au titre de ses revenus de 2010, 10 000 euros résultant de sa créance antérieurement acquise et 30 000 euros au titre de l’investissement réalisé en 2010. Il bénéficierait alors d’une créance de 20 000 euros imputable sur l’impôt dû au titre de ses revenus de 2011 et des années suivantes.

C.– LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Le III du présent article organise l’entrée en vigueur du plafonnement et de la suppression du remboursement de la créance en précisant qu’elles s’appliqueront aux réductions d’impôt et aux créances acquises au titre d’investissements réalisés ou de travaux achevés à compter du 1er janvier 2009.

À titre dérogatoire, il prévoit toutefois que les dispositions du présent article ne seront pas applicables :

– aux investissements ayant fait l’objet, avant le 1er janvier 2009, d’une demande d’agrément ou d’autorisation préalable ;

– aux acquisitions d’immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d’ouverture de chantier avant le 1er janvier 2009 ;

– aux acquisitions de biens meubles corporels ou aux travaux de réhabilitation d’immeubles pour lesquels des commandes ont été passées et des acomptes d’au moins 50 % de leur prix ont été versés avant le 1er janvier 2009.

Ces dispositions sont très souples puisqu’il en résulte que demeureront soumis à l’état du droit actuel (et, en particulier, à l’absence de plafonnement), des investissements agréés après le 1er janvier 2009 (à la condition que la demande d’agrément soit antérieure à cette date) et réalisés, le cas échéant, bien après cette date.

Dans la mesure où le nouveau dispositif réduira nécessairement l’épargne privée apportée à l’outre-mer par les contribuables dont les revenus sont les plus élevés (l’objet même du plafonnement étant de limiter la possibilité, pour ces contribuables, d’acquérir des réductions d’impôt d’un montant excessif), il sera nécessaire pour maintenir le flux global d’investissement outre-mer – ce qui est souhaitable – de rechercher de nouveaux investisseurs dont les revenus sont moins élevés. Cette évolution de la population de contribuables bénéficiant des incitations fiscales en faveur de l’investissement outre-mer prendra du temps. Pour éviter une chute brutale de l’investissement privé outre-mer pendant cette période d’ajustement, il est donc tout à fait opportun de prévoir des dispositions transitoires permettant, comme le propose le projet de loi, la réalisation en 2009 et, éventuellement, au titre des années suivantes, d’investissements financés par l’épargne de contribuables auxquels le plafonnement sera applicable en régime de croisière.

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La Commission est saisie d’un amendement de M. Gaël Yanno, appliquant à la réduction d’impôt prise en compte pour le calcul du plafond de 40 000 euros un abattement représentatif de la part rétrocédée et donnant au contribuable la possibilité d’opter pour un plafonnement à 15 % du revenu imposable.

M. le Rapporteur général. Cet amendement rédigé avec nos collègues de l’outre-mer a fait l’objet d’un consensus. Le Gouvernement ne tenait pas compte de la rétrocession, laquelle représente 60 % de l’avantage fiscal. Nous avons obtenu son accord pour que le plafond de 40 000 euros soit net de rétrocession. Sur un investissement de 200 000 euros, la réduction d’impôt de 50 % s’élèvera à 100 000 euros, 40 000 restant définitivement acquis au contribuable. Afin de continuer à attirer les gros investisseurs et de maintenir un avantage relatif au bénéfice de l’investissement outre-mer – lequel a la particularité de ne pas apporter de patrimoine à l’investisseur, le bien étant cédé à l’exploitant à l’issue de son amortissement –, nous leur laissons la possibilité de calculer le plafond en pourcentage du revenu, mais dans ce cas la rétrocession est incluse.

Néanmoins, pour le plafonnement global, il faudra raisonner en net de rétrocession – et donc retenir non plus 15 % du revenu brut, mais 40 % de cette somme.

M. Jérôme Cahuzac. Sur ce sujet, nous sommes arrivés à un large accord. Il faudra cependant procéder à une évaluation, et peut-être serons-nous amenés à modifier les niveaux à la baisse, eu égard au contexte budgétaire. Mais ce système, beaucoup plus lisible, est un réel progrès. L’engagement pris de préserver la dépense fiscale consacrée à l’outre-mer a été respecté.

M. Charles de Courson. Le dispositif perdra son intérêt pour nombre de ménages, parmi les plus fortunés. Pour continuer à lever l’épargne des couches moyennes supérieures, il convient en parallèle d’abaisser les seuils d’appel public à l’épargne.

M. le Rapporteur général. Avec le plafonnement des niches, un investissement qui nécessitait l’apport de vingt ou trente contribuables devra demain être financé par plus de cent contribuables. Il faudra donc passer par des procédures lourdes d’appel public à l’épargne. Le Gouvernement est d’accord pour créer une mesure spécifique, qui serait introduite soit dans le projet de LODEOM – loi pour le développement économique de l’outre-mer –, soit dans une ordonnance relative aux marchés financiers.

M. François Goulard. Les appels publics à l’épargne sur des produits à risque sont dangereux car la fascination pour des avantages fiscaux conduit à négliger la nature de l’investissement.

M. le Rapporteur général. Il s’agira d’éviter la procédure d’appel public à l’épargne en remontant le seuil du nombre d’investisseurs.

M. le président Didier Migaud. Ce serait un appel public à l’épargne qui ne porterait pas son nom.

M. François Goulard. Et cela risque de générer de beaux scandales financiers.

M. le président Didier Migaud. Cet amendement comporte plusieurs mesures. Celle relative à la rétrocession, que réclamaient vivement nos collègues de l’outre-mer, me semble légitime. Mais il faut rester vigilant.

M. le Rapporteur général. Les montages des SNC – sociétés en nom collectif – sont maintenant très sophistiqués. Le particulier qui investit est protégé contre tout recours de la banque. Il n’encourt qu’un risque très limité, qui porte sur la reprise de l’agrément par le ministère. Le mécanisme consiste en fait en l’achat d’une réduction d’impôt, avec une rentabilité de l’ordre de 30 % après rémunération du cabinet de défiscalisation. L’avantage fiscal n’est pas lié à la mise de fonds du particulier mais au montant de l’investissement, lequel est emprunté aux deux tiers, voire aux trois quarts par la SNC : pour un investissement de 200, l’investisseur débourse 60 et bénéficie en contrepartie d’une réduction d’impôt de 100.

M. François Goulard. Ces opérations suivent des paramètres économiques intangibles : l’allocation du bien et le prix de revente. Il n’est pas impossible que les intermédiaires demandent, demain, beaucoup plus. L’équilibre économique des opérations dépend de la valeur de revente.

M. le Rapporteur général. Dans tous les montages pratiquement, la revente des équipements ne rapporte presque rien car la rétrocession de 60 % joue davantage à la baisse sur le prix de cession que sur le montant des loyers. Les plaquettes des défiscalisateurs ne décrivent pas cette machinerie : elles indiquent simplement que vous bénéficierez de 130 de réduction d’impôt dans un an si vous investissez 100 aujourd’hui.

M. François Goulard. Je note que vous nous proposez d’adopter un dispositif fiscal permanent pour des montages très évolutifs.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-442).

Elle adopte ensuite l’article 43 ainsi modifié.

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Article additionnel après l’article 43

Transformation de la déductibilité des souscriptions au capital des Sofipêches en réduction d’impôt

La Commission est saisie d’un amendement du Rapporteur général, qui tend à introduire, après l’article 43, un article additionnel visant à convertir en réduction d’impôt au taux de 40 % l’avantage fiscal lié à la souscription au capital de sociétés agréées de financement de la pêche artisanale.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’une mesure de conversion aux incidences très limitées, puisque ses bénéficiaires sont actuellement au nombre de vingt et un, pour une dépense fiscale inférieure à 500 000 euros. En loi de finances pour 2006, lorsque le Gouvernement avait introduit le plafonnement global, il avait oublié les Sofipêches.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-443).

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Article additionnel après l’article 43

Transformation de la déductibilité des versements aux comptes épargne – codéveloppement en réduction d’impôt

La Commission examine un amendement du Rapporteur général, tendant à convertir en réduction d’impôt au taux de 40 % l’avantage fiscal lié aux sommes versées sur un compte épargne codéveloppement.

M. le Rapporteur général. Un étranger venu travailler en France peut bénéficier d’une réduction d’impôt s’il place de l’argent sur un compte épargne utilisé pour le développement de son pays d’origine.

M. Jérôme Cahuzac. Cela a-t-il un rapport avec le récent dispositif Lefebvre adopté dans la première partie du projet de loi de finances ?

M. le Rapporteur général. Non. Cette mesure intéressante a été adoptée en 2006. Mais elle ne fonctionne pas, aucun compte n’ayant été ouvert.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-444).

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Après l’article 43

La Commission examine un amendement de M. François Scellier, tendant à transformer le régime d’amortissement fiscal dit « Robien-Borloo » en un dispositif de réduction d’impôt étalé sur neuf ans.

M. François Scellier. Je propose une réduction d’impôt de 16 % pour le « Robien » et de 25 % pour le « Borloo », avec un plafonnement de 30 000 euros. L’avenir de la filière logement est préoccupant. La baisse d’attractivité de l’investissement locatif est patente et le système d’amortissement est surtout avantageux pour ceux qui paient beaucoup d’impôts. Le mécanisme de réduction serait plus équitable et compenserait la baisse d’attractivité constatée.

Mme Marie-Anne Montchamp. Les classes moyennes qui se lancent dans des investissements de ce type ont généralement pour souci de préparer leur retraite ou de prévoir une éventuelle situation de dépendance. Or la mesure actuelle ne les encourage pas à investir.

M. Charles de Courson. Avec l’augmentation des taux d’intérêt et l’accroissement du prix de l’immobilier, les dispositifs existants ne sont plus intéressants pour les couches moyennes de la population : ils le sont uniquement pour les contribuables dont le taux marginal d’imposition est de 40 %, c’est-à-dire pour à peine plus du quart des investisseurs. Il faut rendre le système moins attractif pour ces derniers et le rendre à nouveau attractif pour les couches moyennes.

Avez-vous pu vérifier que le calibrage proposé se traduira par un coût moyen inchangé à 20 %, monsieur le Rapporteur général ?

M. le Rapporteur général. Le Gouvernement a pris conscience de la nécessité d’agir sur l’ensemble des segments du logement, et pas uniquement sur le logement locatif social. La réduction d’impôt devra être attractive. Je pense que ce Gouvernement nous proposera de retravailler ce sujet à l’occasion de l’élaboration de la loi relative à la relance du logement, pour une adoption définitive dans le cadre du collectif budgétaire.

Je ne souhaite pas que nous adoptions cet amendement aujourd’hui. Je propose à François Scellier de le redéposer au titre de l’article 88, afin que nous puissions en débattre avec le Gouvernement. Nous pourrons ensuite travailler à la rédaction du nouveau dispositif, qui pourrait même faire l’objet d’un amendement de François Scellier au collectif budgétaire.

M. Jean Launay. Je partage la circonspection du Rapporteur général. Outre la crise immobilière, il convient d’analyser la nature de l’offre de logement, au regard de ses conséquences sociales et de l’occupation de l’espace – c’est le sujet d’un article du Monde d’aujourd’hui. Je me suis élevé à plusieurs reprises contre le dispositif dit « Robien ». Il serait précipité d’adopter une mesure dès à présent car le logement mérite un vrai débat.

M. le Rapporteur général. Les mêmes mauvais exemples sont toujours cités. Il n’en demeure pas moins que le « Robien » répond à de très gros besoins en logements en Île-de-France. Je reconnais volontiers que des opérations ont été conduites dans des zones où la demande n’existait pas. Il va de soi que l’avantage fiscal au titre du Robien en zone C sera supprimé ou atténué. Notre collègue Michel Piron, rapporteur de la loi relative à la relance du logement, poursuit la réflexion de son côté. Quant au volet fiscal, il prendra sa place dans le collectif budgétaire.

M. François Scellier. Pour ne pas mettre la Commission en difficulté, je vais retirer mon amendement. Il y a lieu de cantonner l’avantage fiscal dans certaines zones, mais le dispositif n’en présente pas moins un grand intérêt. Il est statistiquement prouvé que la restriction de l’aide à l’investissement locatif des particuliers a toujours des répercussions sur l’ensemble de la chaîne du logement, et le moment serait mal choisi pour prendre un tel risque.

M. François Scellier retire son amendement.

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Article 44

Réforme du régime de la location meublée

Texte du projet de loi :

I.– Dans le premier alinéa du 1 de l’article 50-0 du code général des impôts, après les mots : « fournir le logement , », sont insérés les mots : « à l’exclusion de la location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés, ».

II.– L’article 151 septies du même code est ainsi modifié :

1° Au a du 1° du II, après les mots : « fournir le logement » sont insérés les mots : « , à l’exclusion de la location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés, » ;

2° Le VII est ainsi rédigé :

« VII.– Les dispositions des articles 150 U à 150 VH sont applicables aux plus-values réalisées lors de la cession de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés et faisant l’objet d’une location directe ou indirecte lorsque cette activité n’est pas exercée à titre professionnel. L’activité de location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés est exercée à titre professionnel lorsque les trois conditions suivantes sont réunies :

« 1° Un membre du foyer fiscal au moins est inscrit au registre du commerce et des sociétés en qualité de loueur professionnel ;

« 2° Les recettes annuelles retirées de cette activité par l’ensemble des membres du foyer fiscal excèdent 23 000 euros ;

« 3° Ces recettes excèdent la moitié des revenus du foyer fiscal soumis à l’impôt sur le revenu dans les catégories des traitements et salaires au sens de l’article 79, bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices agricoles, bénéfices non commerciaux, revenus des gérants et associés mentionnés à l'article 62.

« Pour l’application de la troisième condition, les recettes afférentes à une location ayant commencé avant le 1er janvier 2009 sont comptées pour un montant triple de leur valeur, diminué de deux cinquièmes de cette valeur par année écoulée depuis le début de la location, dans la limite de cinq années à compter du début de celle-ci.

« La location du local d’habitation est réputée commencer à la date de son acquisition ou, si l’acquisition a eu lieu avant l’achèvement du local, à la date de cet achèvement. L’année où commence la location, les recettes y afférentes sont, le cas échéant, ramenées à douze mois pour l’appréciation des seuils mentionnés au 2° et au 3°ci-dessus. Il en est de même l'année de cessation totale de l’activité de location. »

III.– L’article 156 du même code est ainsi modifié :

1° Le 1° bis du I est ainsi modifié :

a) La quatrième phrase du premier alinéa est remplacée par la phrase suivante : « Ces modalités d’imputation ne sont pas applicables aux déficits provenant de l’activité de location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être meublés. » ;

b) Dans la première phrase du troisième alinéa, les mots : « ainsi que par les personnes mentionnées à la dernière phrase du premier alinéa » sont supprimés ;

2° Après le 1° bis, il est inséré un 1° ter ainsi rédigé :

« 1° ter. de la fraction des déficits du foyer fiscal provenant de l’activité de location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être meublés et excédant 10 700 euros, lorsque l’activité n’est pas exercée à titre professionnel au sens des dispositions du VII de l’article 151 septies.

« Cette fraction s’impute exclusivement sur les revenus provenant d’une telle activité au cours de celles des dix années suivantes pendant lesquelles l’activité n’est pas exercée à titre professionnel au sens des mêmes dispositions.

« Toutefois, lorsque l’activité est exercée, dès le commencement de la location, à titre professionnel au sens des mêmes dispositions, la part des déficits qui n'a pu être imputée en application des dispositions des deux premiers alinéas et qui provient des charges engagées en vue de la location directe ou indirecte d’un local d’habitation avant le commencement de cette location, tel que déterminé conformément aux dispositions du sixième alinéa du VII de l’article 151 septies, peut être imputée par tiers sur le revenu global des trois premières années de location du local, tant que l’activité reste exercée à titre professionnel. »

IV.– Les dispositions des I à III s’appliquent pour la détermination de l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans le cadre du plafonnement des avantages fiscaux qui permettent aux contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant, il est proposé de réformer le régime de la location meublée professionnelle.

Ce régime serait réservé aux personnes inscrites au registre du commerce et des sociétés en tant que loueurs professionnels et tirant de leur activité de location une part significative de leurs revenus, en valeur absolue (23 000 euros) et en valeur relative (50 %). Les personnes satisfaisant à ces conditions continueraient, comme auparavant, à bénéficier des avantages attachés à ce régime. Les personnes qui ne respecteraient pas ces conditions pourraient néanmoins imputer leurs déficits dans la limite de 10 700 euros, avec possibilité d'imputer ultérieurement le reliquat sur des bénéfices de même nature.

Le régime du micro-BIC applicable à la location meublée serait également aménagé avec un plafond de 32 000 euros et un abattement de 50 %.

Observations et décision de la Commission :

Le régime fiscal des revenus tirés d’une location meublée, c’est-à-dire de la location d’un logement habitable (30) garni des meubles mis à la disposition de son occupant, présente deux caractéristiques principales.

La première est le fait que ces revenus sont considérés comme des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), alors que les revenus provenant de la location d’immeubles sont, en principe, des revenus fonciers. Or, le régime des BIC peut être considéré comme globalement beaucoup plus favorable au contribuable.

La seconde caractéristique marquante du régime fiscal de la location meublée est le fait que le caractère professionnel de l’activité est, en outre, apprécié de manière dérogatoire à la règle générale applicable en matière de BIC.

Le présent article propose une réforme de ce régime qui :

– limite les avantages fiscaux pouvant être retirés de l’imposition des revenus de la location meublée comme bénéfices industriels et commerciaux au titre, d’une part, du régime des micro-entreprises et, d’autre part, au titre du régime des plus-values professionnelles ;

– modifie les conditions dans lesquelles la qualité de loueur meublé professionnel pourra être acquise ;

– autorise l’imputation sur le revenu global d’un déficit résultant de l’activité de location meublée non professionnelle dans la limite annuelle d’un montant maximal de 10 700 euros.

I.– L’IMPOSITION DES REVENUS TIRÉS DE LA LOCATION MEUBLÉE

Les revenus tirés de la location meublée à titre habituel (31) sont, en principe, imposés comme des bénéfices industriels et commerciaux.

Certains revenus de la location meublée sont toutefois spécifiquement exonérés en application de l’article 35 bis du code général des impôts. Il s’agit des revenus tirés de la location ou la sous-location par un contribuable d’une partie de son habitation principale :

– soit lorsque les pièces louées constituent pour le locataire ou le sous-locataire en meublé sa résidence principale et que le prix de location est fixé dans des limites raisonnables (appréciées selon le cas d’espèce et notamment par référence aux niveaux des loyers réglementés) ;

– soit lorsque ces revenus n’excèdent pas 760 euros par an.

Pour les revenus imposés, le rattachement aux bénéfices industriels et commerciaux est avantageux pour quatre raisons principales.

En premier lieu, il permet, à la condition de percevoir des recettes brutes inférieures à 76 300 euros par an, de bénéficier du régime des micro-entreprises qui ouvre droit à un abattement de 71 %. Le niveau de cet abattement, défini dans la perspective d’activités commerciales, est évidemment hors de proportion avec les charges réelles supportées par le bailleur. Par comparaison, on rappellera que le régime micro applicable aux revenus fonciers ne prévoit qu’un abattement de 30 % et qu’il n’est, en outre, applicable, qu’aux foyers dont les recettes locatives annuelles brutes sont inférieures à 15 000 euros.

En second lieu, l’imposition dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux permet d’amortir l’immeuble et le mobilier loués. L’appartement loué meublé est, en effet, considéré comme l’équipement permettant l’activité du loueur meublé au même titre, par exemple, que le four à pain d’un boulanger et sera donc, comme celui-ci, amortissable. Cet amortissement n’est admis en déduction du revenu imposable que dans la limite du montant du loyer acquis et ne peut, par lui-même, créer de déficit. Il permet, en revanche, d’effacer des revenus imposables. En outre, les amortissements qui ne peuvent être comptabilisés en l’absence de résultat positif peuvent être différés sans limitation de durée, faculté qui est au cœur de nombreux montages d’investissements pour la location en meublé.

En troisième lieu, l’imposition à titre professionnel dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux peut permettre d’ouvrir droit au régime des plus-values professionnelles et notamment à l’exonération complète de plus-values dès lors que l’activité est exercée depuis au moins 5 ans et que les recettes brutes annuelles n’excèdent pas 250 000 euros hors taxes en moyenne au cours des deux derniers exercices.

Enfin, en quatrième lieu, l’imputation des déficits supportés au titre d’une activité industrielle et commerciale obéit, comme cela a été précédemment rappelé, à des règles propres. Un tel déficit n’est, en particulier, reportable sur le revenu global que lorsque l’activité est exercée à titre professionnel. Il l’est, dans ce cas, sans limitation de montant.

Pour toutes les autres activités industrielles et commerciales, l’exercice est non professionnel lorsqu’il ne comporte pas « la participation personnelle, directe et continue » de l’un des membres du foyer fiscal « à l’accomplissement des actes nécessaires à l’activité » aux termes du dernier alinéa du I de l’article 151 septies du code général des impôts.

Une définition dérogatoire s’applique toutefois aux loueurs en meublé, le VII du même article 151 septies disposant que « les loueurs professionnels s’entendent des personnes inscrites en cette qualité au registre du commerce et des sociétés qui réalisent plus de 23 000 euros de recettes annuelles ou retirent de cette activité au moins 50 % de leur revenu ».

La spécificité du régime des loueurs en meublé n’est donc pas de permettre l’imputation sans limitation de montant puisque celle-ci est possible pour tout déficit industriel et commercial professionnel. Sa spécificité réside plus précisément dans le fait qu’une activité de location en meublé peut être considérée comme professionnelle alors qu’elle constitue une simple opération d’investissement, sans participation personnelle du contribuable à l’exploitation.

On notera également qu’à la différence des déficits fonciers (à l’exception du cas particulier des monuments historiques), les déficits industriels et commerciaux reportés sur le revenu global peuvent résulter des intérêts d’emprunt et des autres charges financières.

II.– LA LIMITATION DES AVANTAGES RÉSULTANT DE L’APPLICATION DU RÉGIME DES BÉNÉFICES INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX

Deux des principaux avantages résultant de l’imposition comme BIC des revenus tirés de la location meublée, le régime des micro-entreprises et celui des plus-values professionnelles, sont aujourd’hui ouverts à ces revenus dans des conditions favorables au sein même du régime des BIC.

Le présent article propose donc de limiter ces avantages en appliquant aux revenus tirés de la location meublée les régimes des micro-entreprises et des plus-values professionnelles les plus rigoureux applicables en matière de BIC.

A.– L’APPLICATION D’UN RÉGIME DES MICRO-ENTREPRISES MOINS FAVORABLE

L’alinéa 1 propose ainsi de modifier le régime des micro-entreprises applicable aux revenus tirés de la location meublée.

Alors que celle-ci relève actuellement (comme les autres activités de fourniture de logement) du régime des micro-entreprises applicable aux activités de vente de biens, il est proposé de la soumettre au régime micro applicable aux autres prestations de service.

Conséquemment, le plafond de chiffre d’affaires annuel hors taxes conditionnant le bénéfice du régime micro serait ramené de 76 300 euros à 27 000 euros tandis que le taux de l’abattement serait ramené de 71 % à 50 %.

On rappellera, pour mémoire, que le régime équivalent en matière foncière s’applique sous un plafond de revenu brut annuel de 15 000 euros et qu’il prévoit un abattement de 30 %.

Il convient de noter que si le régime des micro-entreprises n’est pas juridiquement réservé aux loueurs non professionnels, ce régime interdit, par construction, la réalisation d’un déficit (l’abattement forfaitaire se substituant aux déductions des charges réelles) dont l’imputation sur le revenu global est le principal intérêt fiscal de la qualification de loueur professionnel. En pratique, l’abaissement proposé du niveau de l’abattement concerne donc essentiellement les loueurs non professionnels.

B.– LA FIXATION D’UN SEUIL DE RECETTES PLUS BAS POUR BÉNÉFICIER DE L’EXONÉRATION DES PLUS-VALUES PROFESSIONNELLES

Les plus-values de cession réalisées dans le cadre d’une activité professionnelle par une petite entreprise sont exonérées d’impôt.

L’article 151 septies du code général des impôts conditionne cette exonération :

– au fait que l’entreprise exerce son activité depuis au moins cinq ans ;

– à un plafond de recettes (apprécié par rapport à la moyenne des recettes hors taxes réalisées au titre des exercices clos au cours des 2 années civiles précédant la cession, à l’exclusion des recettes exceptionnelles) qui est de 250 000 euros, pour les activités vente ou pour les activités de fourniture de logement et de 90 000 euros pour les autres entreprises (soit, en pratique, les prestataires de service).

L’alinéa 3 propose d’aligner les loueurs en meublé sur les prestataires de service. De fait, cela revient donc à priver du bénéfice de l’exonération des plus-values les loueurs meublés dont la moyenne des recettes est comprise entre 90 000 et 250 000 euros.

Cette disposition ne concerne que les plus-values réalisées dans un cadre professionnel, donc les loueurs meublés professionnels. C’est d’ailleurs au titre de la définition du régime des plus-values applicables (au VII de l’article 151 septies du code général des impôts) que l’état du droit définit la notion de loueurs professionnels.

Pour les loueurs non professionnels, la fiscalité des plus-values des particuliers, régie par les articles 150 U à 150 VH du code général des impôts, s’applique, notamment l’abattement pour durée de détention (abattement de 10 % par année de possession de l’immeuble au-delà de la cinquième et, conséquemment, exonération à ce titre des plus-values réalisées sur des immeubles détenus depuis plus de quinze ans).

III.– LA QUALIFICATION DE LOUEUR PROFESSIONNEL ET LES MODALITÉS D’IMPUTATION DU DÉFICIT RÉSULTANT DE LA LOCATION MEUBLÉE SUR LE REVENU GLOBAL

Comme cela a été rappelé, la qualification de loueurs meublés professionnels est acquise selon des modalités spécifiques mais entraîne, en revanche, les mêmes conséquences (à savoir la possibilité d’imputer sur le revenu global l’éventuel déficit catégoriel sans limitation de montant) que toute autre activité professionnelle dont les revenus sont imposés comme un bénéfice industriel ou commercial.

Le présent article propose de restreindre les conditions dans lesquelles la qualité de loueur meublé professionnel pourra être acquise, de sorte qu’un certain nombre de contribuables qui seraient considérés comme professionnels en l’état du droit ne le seraient plus dans le régime proposé.

En revanche, et en quelque sorte en contrepartie, le présent article propose parallèlement d’assouplir les conditions d’imputation des déficits sur le revenu global des loueurs meublés non professionnels.

A.– LES CRITÈRES DE LA LOCATION MEUBLÉE PROFESSIONNELLE

Les alinéas 4 à 8 modifient les conditions dans lesquelles le loueur d’un logement meublé peut être considéré comme professionnel par une nouvelle rédaction des dispositions du VII de l’article 151 septies du code général des impôts définissant le régime applicable aux plus-values dégagées dans le cadre de l’activité de location meublée.

Ces dispositions proposent de réformer ces conditions tout en organisant un régime transitoire visant à assouplir l’effet de cette réforme pour les opérations déjà engagées.

a) La règle en vigueur

En l’état du droit, est considéré comme loueur professionnel, le loueur inscrit au registre du commerce et des sociétés et remplissant l’une ou l’autre des conditions suivantes :

– tirer de l’activité de location meublée plus de 23 000 euros de recettes annuelles ;

– tirer de l’activité de location meublée au moins 50 % de leur revenu.

La doctrine administrative a précisé ses conditions en prévoyant :

– d’une part, que les recettes s’entendent du montant total des loyers perçus, toutes taxes comprises et qu’elles devaient être appréciées pour l’ensemble des membres du foyer fiscal (32) ;

– d’autre part, qu’il convient d’apprécier le revenu tiré de la location meublée par rapport au « total des revenus nets catégoriels (avant déduction des charges du revenu global et des déficits des exercices antérieurs), y compris les revenus provenant de la location et, le cas échéant, les revenus taxables à un taux proportionnel » (33) donc d’une acception large du revenu du foyer.

b) La réforme proposée

Le présent article propose de rendre cumulatives ces conditions qui sont actuellement alternatives tout en assouplissant toutefois parallèlement le critère de revenu pris en compte, notamment en excluant de celui-ci certains revenus.

À la différence du droit en vigueur, le revenu pris en compte ne serait en effet plus le revenu global mais un revenu défini de manière spécifique (par l’alinéa 8) et excluant des revenus du patrimoine. Ce revenu peut également être considéré comme une approximation du revenu d’activité professionnelle du foyer élargi aux pensions.

Il s’agirait, en effet, de la somme des revenus soumis à l’impôt dans les catégories :

– des traitements et salaires (y compris les pensions) ;

– des bénéfices industriels et commerciaux (y compris donc en tant qu’ils résultent de la location meublée elle-même) ;

– des bénéfices agricoles ;

– des bénéfices non commerciaux ;

– des revenus des gérants et associés de sociétés.

Cette énumération exclut donc :

– les revenus fonciers ;

– les revenus de capitaux mobiliers ;

– les plus-values des particuliers.

Par rapport à l’état du droit, le revenu au regard duquel la part des loyers tirés de la location meublée est appréciée est donc minoré. Cette modification tempère, de fait, sensiblement le durcissement proposé par la disposition rendant cumulatives les conditions actuellement alternatives conditionnant le bénéfice de la qualification de loueur professionnel.

Par ailleurs et surtout, il convient de noter que le revenu auquel il est proposé de comparer les recettes de la location meublée est la somme de revenus catégoriels incluant les bénéfices industriels et commerciaux. Or, un contribuable investit, en pratique, dans un logement destiné à la location meublée pour produire un déficit qui est, en règle générale, particulièrement élevé au titre de la première année (sur laquelle sont imputées des charges liées à l’acquisition) puis qui décroît après la bosse initiale.

La prise en compte proposée dans le revenu de référence des bénéfices industriels et commerciaux, y compris pour leur fraction provenant de l’activité de location meublée, revient donc, en pratique, à permettre de minorer les autres revenus du contribuable du montant de son déficit de loueur meublé.

Soit, par exemple, un contribuable dégageant, au titre de la première année d’une location meublée, un déficit de 50 000 euros du fait de l’imputation de 80 000 euros de charges sur 30 000 euros de loyers. Ce contribuable, dont les recettes de location meublée excèdent 23 000 euros, sera considéré comme un loueur meublé professionnel (s’il est inscrit au registre du commerce et des sociétés) à la condition que ces autres revenus pris en compte soient inférieurs à 110 000 euros. Son revenu pris en compte serait, en effet, alors de 110 000 – 50 000 soit 60 000 euros et ses recettes locatives seraient alors égales à la moitié de ce montant. Par l’inclusion du déficit tiré de la location meublée, un contribuable serait donc considéré comme professionnel alors même que, dans cet exemple, les loyers de cette activité ne représentent que 21 % de son revenu total.

Ce ratio serait vraisemblablement proche dans la grande majorité des cas pour des contribuables procédant à un premier investissement pour devenir loueurs meublés. Le montant du déficit de la première année étant typiquement de l’ordre de 2 à 3 fois le montant des recettes locatives, la prise en compte de ce déficit dans le revenu auquel il est proposé de comparer les recettes de la location meublée revient, de fait, à considérer comme professionnels les contribuables dont les autres revenus d’activité sont quatre à cinq fois supérieurs au montant de leurs recettes au titre de la location meublée (34). Un contribuable percevant 300 000 euros de salaires pourrait donc être loueur professionnel avec des recettes de location meublée de l’ordre de 60 000 euros s’il réalise, au titre de la location meublée, un déficit suffisamment important.

Néanmoins, les nouvelles conditions posées limiteraient effectivement le bénéfice de la qualification de loueur professionnel tant pour les contribuables pour lesquels cet éventuel effet d’effacement de leurs revenus d’activité par le déficit de location meublée ne jouerait pas (mais pour des contribuables n’enregistrant pas de déficit, seules les règles d’imposition des plus-values seraient, en pratique, différentes selon qu’ils sont ou non professionnels), que pour les contribuables pour lesquels les autres revenus d’activité resteraient, malgré cet effet, supérieurs aux recettes qu’ils tirent de la location meublée.

En outre, en application de la règle proposée, tous les loueurs professionnels devront désormais dégager au moins 23 000 euros de recettes annuelles (en année pleine) au titre de cette activité, quel que soit, par ailleurs, le montant de leurs autres revenus. Une personne n’ayant aucun autre revenu et percevant 20 000 euros de recettes au titre d’une location meublée ne sera donc plus considérée comme professionnelle alors qu’elle l’est en l’état du droit (35).

Enfin, il convient de noter qu’indépendamment même des effets résultant de la prise en compte dans le revenu de référence de l’éventuel déficit de la location meublée, l’appréciation de la qualité de loueur professionnel par la comparaison des recettes de la location meublée à d’autres revenus du contribuable conduit à priver de cette qualité non des contribuables ayant d’autres revenus élevés au regard de leurs recettes locatives, mais ceux n’ayant pas un patrimoine assez important pour immobiliser un actif leur permettant de dégager des recettes locatives suffisantes au regard de leurs revenus d’activité(36).

Force est toutefois de constater que l’état du droit (qui permet de fait à un contribuable d’être professionnel dès lors qu’il encaisse des recettes supérieures à 23 000 euros) fonctionne déjà de manière similaire puisqu’il revient à réserver le bénéfice du régime des professionnels aux contribuables capables d’investir le « ticket d’entrée » suffisant pour dégager ce montant de loyer (soit un investissement de l’ordre de 400 000 à 600 000 euros selon la rentabilité locative brute).

Il est malheureusement difficile de concevoir un critère de « professionnalité » du loueur meublé ne présentant pas cet effet pervers, dès lors qu’il est peu contestable que l’application du droit commun des BIC (participation personnelle, directe et continue de l’un des membres du foyer fiscal à l’accomplissement des actes nécessaires à l’activité) est peu opératoire pour la location meublée qui n’exige que fort peu d’actes.

c) Les dispositions transitoires

L’alinéa 9 prévoit, à titre transitoire, d’apprécier la condition relative à la part des recettes de la location meublée dans les revenus d’activité du foyer dans des conditions particulières pour les loyers tirés de locations commencées avant le 1er janvier 2009.

Ces loyers seront, en effet, pris en compte pour un montant égal au triple de leur valeur, minoré de 40 % de cette valeur par année écoulée depuis le début de la location dans la limite de cinq années.

Les loyers perçus au titre d’un local acquis le 1er janvier 2006 seront donc, au titre de 2009, pris en compte pour 300 % – (3 x 40 %), soit 180 % de leur montant. Ces loyers seront retenus pour 140 % de leur montant au titre de 2010 et pour leur montant non majoré à compter du 1er janvier 2011.

Ces modalités de calcul permettraient de considérer comme professionnels des loueurs meublés dont les recettes seraient insuffisantes pour leur permettre de l’être sans cette majoration.

Ainsi, un contribuable percevant 200 000 euros de salaires et dégageant un revenu net dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux de 70 000 euros après imputation de charges sur des recettes au titre d’une location meublée d’un montant de 100 000 euros ne serait pas professionnel en application des dispositions proposées. Ces recettes locatives (soit 100 000 euros) sont, en effet, inférieures à la moitié de son revenu de comparaison (135 000 euros pour 270 000 euros de revenu de comparaison).

Toutefois, les recettes au titre de 2009 (que l’on supposera, pour simplifier, produites par un seul immeuble) seraient prises en compte pour 260 % de leur montant si elles résultent de la location d’un immeuble ayant commencé le 1er janvier 2008, pour 220 % de leur montant si elles résultent de la location d’un immeuble ayant commencé le 1er janvier 2007 et pour 180 % de leur montant si elles résultent de la location d’un immeuble ayant commencé le 1er janvier 2006. Dans tous les trois cas, les recettes ainsi majorées seraient supérieures à la moitié du revenu de comparaison du contribuable (soit 135 000 euros) de sorte que ce contribuable pourrait être considéré comme loueur professionnel.

d) Les dispositions diverses

Plusieurs précisions supplémentaires sont proposées par le présent article.

La première (qui reprend l’état de la doctrine administrative) prévoit que les recettes annuelles tirées de la location meublée sont appréciées pour l’ensemble des membres du foyer fiscal.

La seconde, qui relève de la même logique d’appréciation par foyer fiscal, prévoit que l’inscription au registre du commerce et des sociétés est exigée de l’un des membres du foyer.

Enfin, l’alinéa 10 précise que la location est réputée commencer à la date d’acquisition d’un logement ou de l’achèvement d’un logement acquis avant celle-ci (dans l’hypothèse d’un achat dans le cadre d’une vente en l’état futur d’achèvement) et organise, par ailleurs, une appréciation au prorata temporis de la recette de la location meublée lorsque celle-ci n’a pas été réalisée en année pleine soit que l’acquisition soit intervenue en cours d’année, soit qu’une cessation totale de l’activité de location meublée soit intervenue.

B.– LES MODALITÉS D’IMPUTATION SUR LE REVENU GLOBAL

Les déficits constatés dans une catégorie de revenu sont, en principe, imputables sur le revenu global.

L’imputation est toutefois interdite pour certains déficits, notamment pour les déficits provenant d’activités industrielles et commerciales non professionnelles (c’est-à-dire ne comportant pas la participation personnelle, directe et continue de l’un des membres du foyer fiscal à l’accomplissement des actes nécessaires à l’activité), y compris pour les déficits réalisés par des loueurs meublés non professionnels.

Ces déficits doivent être imputés sur d’autres revenus de même nature de l’année ou des six années suivantes. Ils sont donc reportables mais « cantonnés » dans la catégorie des BIC.

Par ailleurs, aucune règle spécifique (37) n’encadre l’imputation des déficits des loueurs meublés professionnels qui est donc, en application du droit commun, autorisée sans limite de montant.

Le présent article ne propose pas de modifier la règle applicable aux déficits des loueurs professionnels. Ceux-ci resteraient donc imputables sur le revenu global sans limitation de montant.

En revanche, il propose de nouvelles règles d’imputation des déficits des loueurs non professionnels en :

– autorisant leur imputation sur le revenu global dans la limite de 10 700 euros par an ;

– « tunnelisant » la fraction dépassant cette limite sur les revenus futurs de la location meublée non professionnelle avec un report maximal de dix ans.

À cette fin, l’alinéa 13 prévoit que les règles d’imputation de droit commun des déficits provenant des activités imposables dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux et exercées à titre professionnel (sur la base du critère de droit commun de participation directe, personnelle et continue d’un membre du foyer fiscal à l’activité) ne sont pas applicables aux déficits provenant de la location meublée, professionnelle ou non.

L’alinéa 14 est de coordination.

Les alinéas 15 à 17 prévoient des modalités spécifiques d’imputation sur le revenu global pour les déficits résultant de la location meublée non professionnelle.

Ils « tunnelisent » la fraction de ces déficits supérieure à 10 700 euros par an sur les revenus propres à l’activité de location meublée non professionnelle et ils ouvrent la possibilité de leur report, si nécessaire, sur ces revenus (38) pour les dix années suivantes.

En revanche, ils ouvrent la possibilité nouvelle d’imputer sur le revenu global un déficit tiré de la location meublée non professionnelle dans les mêmes conditions qu’un revenu foncier, c’est-à-dire dans la limite de 10 700 euros par an.

Dans la mesure où aucune condition spécifique n’encadre le bénéfice de cette possibilité d’imputation, on peut craindre qu’il en résulte un attrait très élevé du régime de la location meublée non professionnelle, y compris pour des investisseurs recourrant actuellement aux régimes fonciers spéciaux, tels que le dispositif Robien, dont le bénéfice est, par comparaison, conditionné de manière stricte (en règle générale, le logement loué doit être neuf ou être totalement rénové tandis qu’un plafond de ressources du locataire et un plafond de loyers sont prévus).

L’alinéa 18 prévoit une disposition spécifique aux immeubles acquis dans le cadre d’une vente en l’état futur d’achèvement (VEFA).

Dans ce cas, l’immeuble ne peut, par construction, être loué avant son achèvement et son acquéreur, futur bailleur, n’encaissera pas de recettes alors qu’il supportera déjà certaines charges liées à l’acquisition. Il en résultera la constitution d’un déficit au titre de cet immeuble.

Si le contribuable est déjà ou entend devenir loueur non professionnel, ce déficit viendra s’imputer sur ses autres revenus, présents ou futurs, tirés de l’activité de location meublée non professionnelle.

Si le contribuable est déjà loueur professionnel, ce déficit viendra s’imputer sur ses autres revenus tirés de cette activité ou, à défaut, sur son revenu global.

En revanche, si le contribuable entend devenir, en quelque sorte d’un coup, loueur professionnel, qualité à laquelle le feraient accéder les recettes tirées de la location de l’immeuble acquis, ce déficit serait perdu.

L’alinéa 18 propose de régler ce cas de figure en autorisant le report du déficit résultant de charges engagées en vue de la location à titre professionnelle d’un immeuble avant le début de celle-ci sur le revenu global des trois premières années de location, par tiers et à la condition que le contribuable reste, toute la période, loueur professionnel.

Ainsi, par exemple, un contribuable ayant 100 000 euros de salaires et acquérant, en VEFA, un immeuble dont il tirera une recette locative de plus de 100 000 euros (ce qui lui permettra d’être loueur meublé professionnel), supporte au titre de cette acquisition 50 000 euros de charges en 2009. L’immeuble est achevé et loué en 2010. Le contribuable imputera 16 667 euros (le tiers de 50 000 euros) résultant des charges supportées en 2009 sur son revenu global de 2010 et le même montant sur son revenu global des deux années suivantes.

L’alinéa 19 prévoit l’application du présent article à compter de l’imposition des revenus de 2009.

*

* *

La Commission est saisie d’un amendement du Rapporteur général, tendant à ne pas prendre en compte le résultat imposable de la location meublée dans les revenus auxquels sont comparées les recettes de cette activité pour l’appréciation du critère de professionnalité.

M. le Rapporteur général. Pour être considéré comme loueur en meublé professionnel, il suffit actuellement soit de tirer de cette activité des recettes au moins égales à 23 000 euros par an, soit d’en tirer des recettes atteignant au moins la moitié de son revenu professionnel. Le dispositif est extrêmement avantageux car les loueurs professionnels sont soumis à l’impôt sur le BIC – bénéfice industriel et commercial –, ce qui leur permet d’amortir la totalité du bien et de déduire les intérêts d’emprunt. Les déficits sont très importants, en particulier les premières années, et une dérogation à la règle générale dite de « tunnellisation » permet de les imputer sans plafonnement sur son revenu global.

Le Gouvernement a décidé de plafonner ce dispositif, mais, ce faisant, il a été extrêmement loin puisque les deux conditions de l’appréciation du critère de professionnalité deviendraient cumulatives, ce qui éliminerait des dizaines de milliers d’investisseurs, notamment des commerçants et artisans.

Il a reconnu qu’il ne pouvait laisser l’article 44 en l’état. Un avantage spécifique doit être maintenu pour des investissements d’intérêt général – résidences avec services pour personnes âgées ou handicapées, résidences étudiantes, voire résidences de tourisme. L’imputation du déficit sur le revenu global serait remplacée par une réduction d’impôt. D’après les professionnels que j’ai consultés, la réduction d’impôt pourrait être de 5 % du montant de l’investissement et limitée à 25 000 euros.

Mon premier amendement a pour but d’éviter qu’un contribuable ne puisse, pour l’appréciation du critère de professionnalité, diminuer artificiellement ses revenus à hauteur du déficit.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-445).

La Commission est saisie de deux amendements du Rapporteur général :

– le premier tendant à créer, au bénéfice des loueurs non professionnels, une réduction d’impôt égale à 5 % du montant des investissements destinés aux résidences pour les personnes âgées et dépendantes et les étudiants, cette réduction d’impôt étant plafonnée à 25 000 euros par an ;

– le second tendant à interdire aux loueurs non professionnels d’imputer un déficit sur leur revenu global.

M. le Rapporteur général. Ayant imposé aux investisseurs la règle du cumul, le Gouvernement a souhaité leur accorder une compensation : s’ils doivent quitter le statut de meublés professionnels, ils peuvent conserver le régime des BIC, avec en outre la possibilité d’une « détunnellisation » partielle à hauteur du montant retenu pour les revenus fonciers, soit 10 700 euros.

En bref, quelqu’un qui a investi dans les dispositifs de Robien et Borloo n’a droit qu’à un amortissement partiel – 65 % de la valeur du bien – alors que le régime des loueurs meublés non professionnels, donc des bénéfices industriels et commerciaux, lui permet d’amortir la totalité de son investissement. En outre, il peut déduire la totalité des intérêts de son emprunt et conserve l’imputation de 10 700 euros sur son revenu global. Il y a donc une incohérence entre ces deux dispositifs, c’est pourquoi je vous propose de conserver la « tunnellisation ».

Aujourd’hui, si 50 % des résidences de tourisme sont réalisées sous le régime des meublés non professionnels, c’est que le régime des bénéfices industriels et commerciaux permet de déduire les intérêts. C’est d’ailleurs l’argument du Gouvernement pour nous dissuader de faire une exception pour les résidences de tourisme.

La « détunnellisation » de 10 700 euros est beaucoup plus avantageuse que l’investissement locatif, puisqu’elle accorde le même droit d’imputation sur le revenu global – jusqu’à 10 700 euros de déficit – mais également celui d’amortir la totalité du bien et d’imputer la totalité des intérêts, et cela sans plafonnement des loyers ni des ressources du locataire. En revanche, il convient de conserver, pour certaines résidences avec service, une incitation spécifique sous la forme de réduction d’impôt.

M. Jean-Pierre Balligand. Le dispositif antérieur, favorable aux investisseurs, a permis un certain nombre de rénovations, notamment dans les villages du type VVF. Qu’en sera-t-il si cet amendement est adopté ?

M. le Rapporteur général. En effet. Il serait opportun de compléter ce dispositif pour favoriser les rénovations.

M. le président Didier Migaud. L’amendement va dans le bon sens, mais il faudra bien traiter la question des résidences de tourisme.

M. Charles de Courson. La « tunnellisation » s’applique aux revenus fonciers, sauf à la somme de 10 700 euros. Est-ce cohérent ?

M. le Rapporteur général. Oui, puisque les BIC offrent des possibilités bien supérieures en matière de création du déficit.

M. Charles de Courson. Peut-être, mais dans le régime foncier, on a le droit d’imputer l’ensemble des investissements sur les revenus fonciers dès la première année, sans pouvoir toutefois les reporter, à part 10 700 euros par an, sur les autres revenus.

M. Henri Nayrou. En matière d’investissement locatif, l’effet d’aubaine a supplanté toute autre considération, de sorte que nous risquons de voir se multiplier les friches touristiques. Je peux en témoigner, en tant que président d’une petite station de ski : les dispositifs fiscaux de type « Demessine » ont totalement perturbé le marché, l’offre étant devenue supérieure à la demande.

M. le Rapporteur général. Le Gouvernement ne souhaite pas intégrer les résidences de tourisme au dispositif. J’ai tenté de le faire évoluer. Le Gouvernement nous oppose que les résidences de tourisme peuvent être financées grâce au régime des loueurs meublés non professionnels, et que des friches touristiques commencent à se développer.

M. Michel Bouvard. Il est nécessaire de mettre en place un dispositif pour les résidences de tourisme. Il y a deux enjeux. Dans certaines zones, de façon limitée, il s’agit de réaliser de nouvelles constructions – j’ai d’ailleurs déposé un certain nombre d’amendements, certains en collaboration avec Michelle Demessine, en vue de faciliter ces constructions, mais aussi de mieux encadrer le dispositif actuel. Par ailleurs, le ministre du budget Éric Woerth a pris des dispositions réglementaires en ce sens. Certains investisseurs se sont engagés sur des loyers trop élevés. De plus, en cas de défaillance, le gestionnaire de la résidence peut quitter le bail sans que le propriétaire du lot puisse négocier. Nous avons donc prévu d’encadrer le dispositif.

Mais l’enjeu le plus important est de faciliter la réhabilitation du parc existant. Nous avons besoin pour cela et du régime des loueurs meublés professionnels, et du dispositif destiné aux résidences de tourisme. C’est un enjeu considérable, car les constructions des années 1970 ne sont plus adaptées aux attentes de la clientèle.

Les nouvelles exigences environnementales exigent également des aménagements ponctuels. Laisser le tourisme en dehors de cette approche serait une catastrophe économique, d’autant que dans notre pays, la majorité du parc d’hébergement locatif touristique est en résidences de tourisme. Or, la réhabilitation est un véritable échec.

M. le président Didier Migaud. Je partage totalement le point de vue de Michel Bouvard : nous ne devons pas exclure les résidences de tourisme du dispositif.

M. le Rapporteur général. Je vous propose d’adopter mon amendement modifié pour intégrer les résidences de tourisme classées. S’agissant des réhabilitations, elles posent peut-être un problème plus général, qui concerne aussi les résidences pour les personnes âgées et dépendantes et les étudiants : je vous propose de travailler à un sous-amendement au titre de l’article 88.

M. Henri Nayrou. Il ne s’agit pas de freiner la réalisation d’opérations immobilières, mais de réduire les excès des produits défiscalisés.

M. le président Didier Migaud. Pour autant, ne remettons pas en cause un dispositif utile !

La Commission adopte l’amendement du Rapporteur général ainsi complété (amendement n° II-446) ; M. Jérôme Cahuzac retire un amendement de même objet. La Commission adopte également le second amendement du Rapporteur général rétablissant la « tunnelisation » (amendement n° II-447 rect.).

La Commission adopte l’article 44 ainsi modifié.

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Après l’article 44

La Commission est saisie de deux amendements du président Didier Migaud tendant à instaurer un impôt minimum alternatif qui serait égal à la différence entre l’impôt effectivement payé majoré de 20 000 euros et celui que produirait l’application d’un barème spécifique minoré du revenu pris en compte pour le calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal.

M. le président Didier Migaud. Le plafonnement global des niches fiscales va dans le sens d’une plus grande justice fiscale, et, à ce titre, les propositions du Rapporteur général constituent un réel progrès par rapport à la situation existante, même si les seuils qui ont été fixés permettront toujours à certains contribuables d’échapper à l’impôt.

Cet amendement vise à remédier à cet inconvénient en créant un impôt minimum alternatif, selon un barème propre à corriger les défauts de la progressivité actuelle de l’impôt sur le revenu – nonobstant un abattement de 20 000 euros. Autrefois envisagée par Pierre Méhaignerie et Charles de Courson, cette disposition a le mérite de conjuguer justice fiscale et efficacité, étant entendu que certaines niches fiscales présentent un intérêt économique.

Si ce dispositif est adopté, il faudra naturellement actualiser régulièrement les seuils, sous peine d’en subir les effets pervers, comme aux États-Unis, où le dispositif n’avait pas été actualisé.

M. le Rapporteur général. Notre réflexion s’est développée à trois niveaux. Les deux premiers, le plafonnement des niches fiscales prises une à une et leur plafonnement global, font l’objet d’un consensus. Quant à la création d’un impôt minimal, je n’y suis pas favorable, essentiellement pour des raisons politiques : nos concitoyens risquent de croire que désormais chaque Français paiera l’impôt sur le revenu ! En revanche, le plafonnement des niches est beaucoup plus populaire, car il est perçu comme ne visant que les revenus les plus élevés.

L’impôt minimal consiste à intégrer dans un barème idéal tous les avantages fiscaux, y compris ceux liés à des situations subies, tandis que le plafonnement global ne concerne que les dépenses fiscales choisies par les contribuables. C’est donc un dispositif mieux ciblé.

M. Charles de Courson. J’ai lancé naguère l’idée d’impôt minimum alternatif, mais j’y ai renoncé depuis : cela suppose de définir un impôt « pur », ce qui contraindrait à reconstituer les revenus avant déductions et cotisations, à redéfinir un nouveau barème, à réduire les avantages fiscaux supérieurs aux 20 000 euros du différentiel et à résoudre le problème de la pluriannualité. C’est s’engager dans une entreprise démesurée. En raison de l’incroyable complexité de l’impôt sur le revenu et de la sédimentation des dispositifs, l’approche que va nous proposer le Rapporteur général – le plafonnement global des niches – me paraît plus opérationnelle. Je rappelle que l’Alternative Minimum Tax, aux États-Unis, a totalement dérivé, au point que 25 % des contribuables l’acquittent aujourd’hui.

M. Jérôme Cahuzac. Les 5 000 personnes qui perçoivent les revenus les plus élevés se voient appliquer un taux moyen d’imposition sur le revenu de 36 %, tandis que le taux pour les 100 personnes les plus riches est de 25 %. L’impôt sur le revenu est donc bien devenu un impôt régressif et non plus progressif. L’effet combiné des niches, fussent-elles plafonnées, et du bouclier fiscal, souhaité par la majorité, aboutit à un système qui n’est pas juste. J’entends bien vos critiques sur l’impôt minimum, mais que proposez-vous pour rendre à nouveau l’impôt progressif ? Avec le dispositif de plafonnement global, 95 % de ceux qui défiscalisent aujourd’hui continueront de le faire.

M. le président Didier Migaud. Ce débat montre bien que notre fiscalité est à bout de souffle, de plus en plus opaque, de moins en moins progressive et efficace. Le plafonnement analytique des niches et leur plafonnement global constituent un progrès incontestable, mais ne résolvent pas les problèmes de justice fiscale.

Nous ne pourrons pas faire l’économie d’une réflexion sur notre fiscalité directe. C’est là tout l’objet de cet amendement, dont je connais par avance le sort. J’entends les arguments politiques du Rapporteur général. Ceux qui ne paient pas l’impôt sur le revenu et ceux qui ne bénéficient pas de niches fiscales ne sont pas concernés, mais je reconnais que la pédagogie dont aurait à faire preuve la majorité n’est pas des plus évidentes.

La Commission rejette les deux amendements du Président.

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Article additionnel après l’article 44

Plafonnement global de certains avantages fiscaux propres à l’impôt sur le revenu

La Commission examine un amendement du Rapporteur général tendant à plafonner la somme des avantages fiscaux pouvant être tirés du cumul d’un ensemble d’avantages fiscaux propres à l’impôt sur le revenu.

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En complément du plafonnement individuel de chacun des avantages fiscaux pouvant être utilisés par un contribuable pour réduire sa cotisation d’impôt, il est, en effet, nécessaire de plafonner également la somme des avantages fiscaux pouvant être tirés du cumul d’un ensemble d’avantages fiscaux.

En l’absence d’un tel plafonnement global, et compte tenu du grand nombre d’avantages fiscaux permettant à un contribuable de réduire son impôt sur le revenu, il resterait possible à des contribuables d’échapper totalement à l’impôt malgré des niveaux de revenus très élevés. La mission d’information de la Commission sur les niches fiscales a ainsi estimé possible une réduction de l’impôt de 200 000 euros par cumul de divers dispositifs permettant à un couple gagnant 50 000 euros par mois d’échapper totalement à l’impôt.

Afin d’éviter que le cumul d’avantages fiscaux ne réduise la progressivité de l’impôt sur le revenu au-delà de ce que peut justifier l’objectif d’intérêt général, il est donc proposé de limiter l’avantage que des mesures catégorielles additionnées les unes aux autres sont susceptibles de procurer à un même foyer fiscal.

Les mesures prises en compte pour le plafonnement sont les avantages fiscaux à caractère économique afférents à un investissement du contribuable et ceux ayant pour contrepartie une prestation dont bénéficie le contribuable.

Les avantages fiscaux ayant pour objet la contrepartie d’une situation subie par le contribuable (prise en charge de la dépendance ou du handicap, déduction des pensions alimentaires) ou la poursuite d’un objectif d’intérêt général sans contrepartie pour le contribuable (mécénat) sont exclus du champ d’application du plafonnement.

Le champ retenu est donc le même que celui adopté en 2005. Il couvre :

– l’amortissement légal prévu dans le régime dit Robien au titre d’un investissement direct ou de la souscription de parts de SCPI ainsi que l’amortissement légal complémentaire prévu dans le cadre du régime Borloo ;

– tous les réductions et crédits d’impôt sauf :

– les crédits d’impôt neutralisant la double imposition au titre des impôts retenus à la source à l’étranger (art. 199 ter et crédits d’impôt prévus par des conventions internationales) ;

– les crédits d’impôt communs à l’impôt sur le revenu et à l’impôt sur les sociétés, comme le crédit d’impôt pour dépenses de recherche (articles 199 ter B à 199 quater A figurant au 1° du II de la section V du chapitre I du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts) ;

– la réduction d’impôt accordée aux adhérents de centres de gestion ou d’associations agréés (art. 199 quater B) ;

– la réduction d’impôt au titre des cotisations versées aux organisations syndicales (art. 199 quater C) ;

– la réduction d’impôt au titre des frais de scolarité d’enfants poursuivant des études secondaires ou supérieures (art. 199 quater F) ;

– la réduction d’impôt accordée au titre de certaines primes d’assurance (art. 199 septies) ;

– la réduction d’impôt au titre d’emprunts souscrits pour la reprise d’une entreprise (art. 199 terdecies–0 B) ;

– la réduction d’impôt au titre des dépenses afférentes à la dépendance (art. 199 quindecies) ;

– la réduction d’impôt au titre des prestations compensatoires réglées en capital (art. 199 octodecies) ;

– la réduction d’impôt au titre des intérêts du différé de paiement accordé lors de la transmission d’une exploitation agricole (art. 199 vicies A) ;

– la réduction d’impôt au titre des dons (art. 200 et 200 bis) ;

– le crédit d’impôt pour l’acquisition de certains équipements de l’habitation principale (art. 200 quater A) ;

– la prime pour l’emploi (art. 200 sexies) ;

– la réduction d’impôt au titre de l’aide apportée à certains créateurs d’entreprise (art. 200 octies) ;

– la réduction d’impôt au titre des cotisations versées aux associations syndicales chargées du défrichement forestier (art. 200 decies A) ;

– le crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé de certains exploitants agricoles (art. 200 undecies) ;

– les réductions d’impôt pour le mécénat des entreprises (art. 238) et pour l’acquisition de certains biens culturels (art. 238 bis-0 AB) ;

– les réductions d’impôt liées à l’application du quotient familial (2 de l’article 197), à la réfaction d’impôt dans les DOM (3 de l’article 197) et à la décote (4 de l’article 197).

A contrario, les réductions et crédits d’impôt pris en compte pour l’application du plafonnement sont :

– les réductions d’impôt au titre des investissements dans l’immobilier de loisir (art. 199 decies E à 199 decies F) ;

– la réduction d’impôt au titre d’investissement ou de travaux forestiers (art. 199 decies H) ;

– la réduction d’impôt au titre des investissements dans des résidences hôtelières à vocation sociale (art. 199 decies I) ;

– les réductions d’impôt au titre des investissements réalisés outre-mer (art. 199 undecies A et 199 undecies B) ;

– les réductions d’impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de certaines sociétés ou de certains fonds (art. 199 terdecies–0 A) ;

– la réduction ou le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile ou les services à la personne (art. 199 sexdecies) ;

– la réduction d’impôt au titre de la déclaration de revenus par voie électronique (art. 199 novodecies) ;

– la réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital de SOFICA (art. 199 unvicies) ;

– la réduction d’impôt au titre de travaux de conservation ou de restauration d’objets classés (art. 199 duovicies) ;

– le crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur du développement durable (art. 200 quater) ;

– le crédit d’impôt pour frais de garde des jeunes enfants (art. 200 quater B) ;

– le crédit d’impôt au titre des revenus distribués (art. 200 septies) ;

– le crédit d'impôt pour primes d'assurance contre les loyers impayés (art. 200 nonies) ;

– le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale (art. 200 quaterdecies).

Seraient donc inclus dans le champ du plafonnement les dispositifs qui y figuraient dans le dispositif de plafonnement global adopté par l’Assemblée nationale en 2005, ainsi que deux dispositifs institués postérieurement : le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale et la réduction d’impôt au titre de travaux de conservation ou de restauration d’objets classés.

Les réductions d’impôt dont la création est proposée par d’autres amendements au présent projet de loi (réduction d’impôt se substituant au régime Malraux, réduction d’impôt ouverte à certains loueurs en meublé non professionnels, réduction d’impôt se substituant à la déductibilité des souscriptions au capital des Sofipêche et réduction d’impôt se substituant à la déductibilité des versements aux comptes épargne-codéveloppement) seraient également incluses dans le champ du plafonnement.

L’avantage en impôt procuré par l’imputation sur le revenu global des charges et de la fraction supérieure à 10 700 euros des déficits afférents à des immeubles classés monuments historiques, inscrits à l’inventaire supplémentaire ou ayant fait l’objet d’un agrément ministériel qui ne sont pas ouverts au public serait pris en compte pour l’appréciation du plafond.

Pour tenir compte de la spécificité de la réduction d’impôt acquise au titre d’investissements outre-mer donnant lieu à rétrocession, cette réduction d’impôt ne serait prise en compte, pour le calcul du plafonnement, qu’après application d’un abattement représentatif de la rétrocession minimale légale.

Le niveau du plafond serait fixé à la somme de 10 % du revenu imposable au barème de l’impôt sur le revenu du contribuable et de 25 000 euros.

Ce niveau de plafond interdirait aux contribuables dont les revenus sont les plus élevés d’annuler totalement leur cotisation d’impôt par le jeu des dispositifs inclus dans le champ du plafonnement.

Le niveau de revenu à partir duquel la cotisation d’impôt ne serait plus annulable en totalité s’établirait à environ 160 000 euros pour un couple sans enfant. Pour ce couple, le plafond applicable serait, en effet, de 41 000 euros pour une cotisation d’impôt brut d’environ 40 000 euros (sur la base du barème prévu pour les revenus de 2008).

Pour des contribuables dont les revenus sont plus élevés, le niveau du plafond interdirait l’annulation complète de l’impôt par le jeu des dispositifs pris en compte. La cotisation d’impôt s’accroît, en principe, au rythme de 40 % du revenu perçu au-delà du seuil à partir duquel la cotisation d’impôt ne serait plus annulable en totalité, tandis que le plafond ne s’accroît que de 10 % de ce revenu marginal. En conséquence, la cotisation d’impôt ne pouvant être annulée par le jeu des dispositifs pris en compte sera croissante avec le revenu du contribuable, assurant la progressivité du dispositif.

Enfin, le plafonnement jouerait à compter de l’imposition des revenus de 2009, et ne présenterait donc pas d’effet rétroactif pour ne pas pénaliser les décisions d’investissement antérieures au 1er janvier 2009.

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M. le Rapporteur général. Cet amendement reprend l’assiette du plafonnement global prévu par la loi de finances pour 2006, mais annulé par le Conseil constitutionnel en raison de son inintelligibilité et de son imprévisibilité.

Nous avons donc retenu les niches qui relèvent du choix du contribuable – investissement locatif, avantage Madelin, investissement outre-mer, emploi à domicile – et non celles qui relèvent d’une situation « subie » – installation d’équipements en raison d’un handicap, versement d’une prestation compensatoire à la suite d’un divorce, etc.

Nous avons également exclu du dispositif les avantages fiscaux applicables à la fois à une société et à une entreprise individuelle, pour ne pas défavoriser cette dernière.

En revanche, il convenait d’inclure deux dispositifs créés depuis 2005 : la réduction d’impôt au titre de travaux de conservation ou de restauration d’objets classés et le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale.

Sachant que le plafond global ne peut être inférieur au plus élevé des plafonds individuels – 40 000 euros après restitution – mais qu’il convient aussi de raisonner en pourcentage du revenu, nous vous proposons de prévoir un plafonnement global correspondant à 25 000 euros plus 10 % du revenu.

Un dispositif alternatif, qui permettrait d’opter entre une somme plafond – 50 000 euros – et un pourcentage du revenu brut – 10 ou 15 % –, instituerait une discontinuité en créant une « zone grise » de contribuables dont le plafond serait fixe alors que leur cotisation d’impôt augmenterait.

La solution retenue a été testée. Il s’agit d’un dispositif très puissant de réintégration de l’impôt. Les très gros revenus, qui se voient appliquer un taux marginal de 40 %, pouvaient défiscaliser la totalité ; désormais, ils ne pourront plus défiscaliser que 10 % de leurs revenus : ce dispositif permet donc de réintégrer les trois quarts de l’impôt dû. Cela pourrait concerner 3 000 contribuables, pour un produit attendu, y compris l’effet des mesures de plafonnement dispositif par dispositif, de l’ordre de 200 millions d’euros. L’impôt redevient progressif.

M. le président Didier Migaud. Il faut tenir compte du bouclier fiscal.

M. le Rapporteur général. Je ne comprends pas le raisonnement qui consiste à relier bouclier fiscal et plafonnement global – deux concepts très différents – au point de proposer un amendement visant à réintégrer la majoration d’impôts dans le bouclier afin que celui-ci n’efface pas la perte de l’avantage fiscal due au plafonnement. Il y a peut-être quinze ou vingt personnes qui à la fois bénéficient du bouclier fiscal et défiscalisent au point d’être concernées par le plafonnement global.

M. le président Didier Migaud. Ces situations existent.

M. le Rapporteur général. Il peut s’agir de personnes qui bénéficient du dispositif Malraux. Le Président a soulevé le fait qu’il n’était pas normal de minorer le revenu pris au dénominateur à hauteur des défiscalisations d’assiette, mais puisque nous venons de transformer cet avantage en réduction d’impôt, l’amendement du Président présenté en première partie est, par construction, satisfait.

M. le président Didier Migaud. Pas pour ce qui concerne les monuments historiques non ouverts au public.

M. le Rapporteur général. Le mieux est souvent l’ennemi du bien.

M. le président Didier Migaud. Le dispositif que je préconise, d’une grande simplicité, prévoit que le bouclier fiscal s’applique aux revenus réels, non minorés. C’est un principe que les contribuables saisiraient parfaitement et qui contribuerait à légitimer le bouclier fiscal. Vous avez tort de ne pas aller jusqu’au bout !

M. Jean-Michel Fourgous. L’équité fiscale est une notion chère à notre pays. Mais la crise actuelle pourrait être la pire que nous ayons jamais connue et conduire au tapis 20 % de nos entreprises avant le mois d’avril. Déjà les chefs d’entreprises, devant la baisse des commandes, craignent de voir fondre leur trésorerie et leurs fonds propres et d’aucuns songent à fermer et partir. Cela n’est encore qu’une hypothèse, mais si nous devions voir un million de personnes perdre leur travail, l’intérêt national n’exigerait-il pas alors de traiter de façon exceptionnelle les niches concernant le renforcement des fonds propres des entreprises ?

Nous devons conserver toute notre capacité à attirer les capitaux et les talents. Ce sont ceux qui gagnent plusieurs millions d’euros par an qui nous aideront à sortir de la crise.

M. Jérôme Cahuzac. Ils ont commencé par nous y mettre !

M. Jean-Michel Fourgous. Le clivage gauche-droite et nos antiennes sur le capital doivent s’effacer devant le sauvetage de notre économie, de l’emploi marchand, du niveau de vie, qui dépendent, je le rappelle, des entreprises. C’est un tsunami qui nous attend !

M. Charles de Courson. Je suis d’accord sur le principe du dispositif proposé par le Rapporteur général. Mais tracer la ligne de partage entre les situations « subies » et les avantages relevant d’un choix me semble quelque peu hasardeux, s’agissant par exemple de l’épargne retraite ou des dons.

Mais soyons pragmatiques : ne rêvons pas à un système parfait, qui, s’il existait, risquerait d’être invalidé par le Conseil constitutionnel. Commençons avec ce dispositif, quitte à le compléter les prochaines années.

M. le Rapporteur général. Le Président souhaitait que les avantages retraite soient inclus dans le champ, mais il lui a été répondu qu’il s’agissait d’une situation subie, tout le monde étant appelé à vieillir. Les dons ne figurent pas non plus dans l’assiette car on estime qu’ils sont consentis à fonds perdus.

M. Jérôme Cahuzac. Monsieur Fourgous, le débat n’est pas entre le capital et le travail. Nous avons été très nombreux sur nos bancs à dénoncer l’absence d’une politique de l’offre et nous avons signalé, dès 2007, la baisse de la capacité d’autofinancement, l’écroulement de l’investissement et la grande difficulté des entreprises à obtenir des concours bancaires. Nous sommes au moins aussi sensibles que vous au sort des entreprises, mais c’est à vous d’adopter des dispositions qui leur soient favorables. Or je constate, à regret, que les dispositifs mis en place ne fonctionnent pas.

Il est indéniable que certains avantages fiscaux relèvent d’une situation subie, mais pour d’autres, l’interprétation est plus litigieuse. Il est difficile de nettoyer le code des impôts et je salue le travail remarquable du Rapporteur général à cet égard.

Le produit fiscal – 200 millions – que ce dispositif permettra de préserver est de 60 millions inférieur au coût du bouclier fiscal.

L’exemple d’un revenu d’un million d’euros a certes été judicieusement choisi, mais regardons plutôt du côté des mille plus hauts revenus, supérieurs à 2,5 millions : pour eux la défiscalisation peut s’élever jusqu’à 295 000 euros : cet étrange dispositif, qui rapporte de l’argent à l’État pour des revenus inférieurs, ne changera en l’occurrence rien pour eux.

M. Jean Launay. Notre discussion a lieu dans un moment crucial et, si nous entendons les arguments invoqués à propos du bouclier fiscal, la question de la participation de chacun à l’effort collectif n’en demeure pas moins posée. En tout état de cause, il m’aurait paru plus judicieux de retenir la proposition du président Migaud relative à l’impôt minimum.

M. Nicolas Forissier. Je tiens tout de même à souligner que la défiscalisation implique pour le contribuable de participer également à l’effort national, quoique sur un mode différent. En outre, elle contribue également à soutenir les classes moyennes, par exemple en favorisant le développement des emplois à domicile. Enfin, elle permet à l’État de réaliser des économies, comme dans le cadre des dispositifs « Malraux » ou relatifs aux DOM-TOM et à la création d’entreprises.

De plus, dans le contexte que nous connaissons, il importe de donner un signal fort visant à renforcer les fonds propres des PME. J’ai ainsi constaté dans le cadre de la mission parlementaire dédiée à cette question combien l’amorçage, en particulier, était délicat pour les jeunes entreprises et j’ai déposé un amendement visant à modifier le plafond du dispositif « Madelin » afin d’essayer d’améliorer leur situation.

M. le Rapporteur général. La réduction d’impôt sur la fortune visant à favoriser l’investissement des PME s’est révélée très efficace. Alors que la dépense fiscale s’élevait à 180 millions dans le cadre du dispositif Madelin, elle est désormais, après un an, de 620 millions au titre de la réduction d’ISF. En outre, s’il est sans doute possible d’aider au développement de l’amorçage, je m’interroge sur la méthode : comment, dans un même budget, plafonner un certain nombre d’avantages et en « déplafonner » d’autres ? Le collectif budgétaire serait un support plus adéquat. J’ajoute que la réduction d’impôt Madelin étant égale à 25 % du montant du versement et limitée à 40 000 euros par an pour un couple, nous disposons d’une petite marge.

Enfin, je rappelle qu’au moment de la grande crise de 1929, Roosevelt a augmenté fortement les impôts des plus hauts revenus - c’est également ce que M. Obama s’apprête à faire, de même que les gouvernements anglais et allemands. Si l’on veut que l’État solidaire intervienne, il faut qu’il en ait les moyens.

M. Nicolas Forissier. Il n’est en rien contradictoire de veiller à la fois à plafonner les niches et à mieux les flécher, notamment afin de favoriser l’amorçage.

M. le Rapporteur général. Le collectif budgétaire y veillera.

M. Nicolas Forissier. Un bon « tiens ! » vaut mieux que deux « tu l’auras » !

M. Charles de Courson. En sa sagesse, le Nouveau Centre n’est favorable ni à une baisse ni à une hausse des prélèvements obligatoires. Dans la loi de programmation, leur taux, d’ailleurs, demeure fixé à 43,2 % et je m’en réjouis car il convient d’améliorer l’état de nos finances publiques avant de songer à baisser les impôts.

Par ailleurs, quid de la rétroactivité potentielle de plafonnement global, en particulier en ce qui concerne les avantages pluriannuels ?

M. le Rapporteur général. Il ne sera pas tenu compte dans le calcul du plafond des avantages résultant d’opérations engagées avant le 1er janvier 2009.

M. Charles de Courson. Le montant de 200 millions évoluera donc mais à quelle hauteur ? De plus, comment les investisseurs se comporteront-ils, en particulier dans les DOM-TOM d’où proviendra l’essentiel des économies réalisées ? Quid, donc, de la substituabilité ?

M. le Rapporteur général. En l’occurrence, elle sera limitée compte tenu des montants énormes de la défiscalisation prévue par l’article 199 undecies B. Ce sont des impôts supplémentaires qui, en grande partie, seront perçus.

M. Charles de Courson. Quid d’éventuelles migrations fiscales même si l’impôt sur le revenu, dans notre pays, n’est pas aussi lourd que certains le prétendent ?

M. le Rapporteur général. Je n’y crois pas : d’une part, notre réforme de l’impôt sur le revenu nous permet désormais d’être compétitifs – taux marginal de 40 %, intégration dans le barème des 20 % d’abattement. Un quart de la baisse de l’impôt sur le revenu a ainsi concerné les 100 000 plus hauts revenus. D’autre part, seul un petit nombre de contribuables très fortunés pratiquent une défiscalisation outrancière. En outre, selon une étude demandée par M. Migaud en 1998, les départs pour raisons fiscales – un par jour à ce moment-là - étaient motivés par la conjonction de l’ISF et de l’IR. Il est vrai que, s’ils sont bien moins nombreux à quitter notre pays aujourd’hui, nous ne savons pas pour autant ce qu’il en est d’éventuels retours.

M. le président Didier Migaud. Si je salue l’honnêteté de M. le Rapporteur général – notre système d’imposition est en effet très compétitif - je répète que le surcroît d’imposition escompté ne concerne pas les bénéficiaires du bouclier fiscal.

M. le Rapporteur général. Mais si ! Je rappelle qu’ils peuvent être imposés jusqu’à 50 % de leur revenu.

M. le président Didier Migaud. Le bouclier fiscal ne s’applique pas qu’au seul revenu mais à la CSG, à l’ISF, aux impôts locaux, aux prélèvements sociaux, etc. Le problème demeure d’ailleurs de savoir quel devrait être son contenu exact.

M. Jean-Michel Fourgous. Ne pourrait-on pas réaliser une étude précise sur ces contribuables qui quittent encore notre pays ?

M. le Rapporteur général. Cette étude devrait être quantitative, certes, mais également qualitative.

M. Jean-Michel Fourgous. En tout cas, elle devra être réalisée par un organisme indépendant.

M. le président Didier Migaud. M. Piketty en a déjà rendu une fort intéressante voilà deux ans.

La Commission adopte l’amendement du Rapporteur général relatif au plafonnement global (amendement n° II-448).

Elle rejette ensuite deux amendements de M. Jérôme Cahuzac tendant à plafonner globalement respectivement la réduction du revenu imposable et la réduction d’impôt.

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Article additionnel après l’article 44

Limitation du bénéfice de la demi-part attribuée aux personnes vivant seules et ayant élevé des enfants

La Commission examine deux amendements de M. Charles de Courson tendant à limiter le bénéfice de la demi-part attribuée après le départ des enfants aux personnes qui ont élevé seules des enfants pendant au moins dix années, selon le premier amendement, et pendant au moins cinq années selon le second, à aligner le plafond de l’avantage fiscal en résultant à 855 euros et à le réduire progressivement pour les bénéficiaires actuels du dispositif perdant cette demi-part supplémentaire du fait de la réforme proposée.

M. Charles de Courson. Le droit fiscal récompense les ruptures d’union alors qu’il devrait être neutre s’agissant de la situation maritale de chacun. L’objet de ces deux amendements est de mettre fin à cette anomalie fiscale en cessant progressivement d’accorder le bénéfice de la demi-part aux contribuables qui n’ont pas élevé seuls leurs enfants et de le limiter à ceux qui ont élevé seuls ces enfants pendant au moins dix ou cinq ans – ce dernier délai ayant d’ailleurs recueilli l’accord de nos collègues de gauche.

M. le Rapporteur général. L’idée du Gouvernement est plutôt de supprimer totalement l’avantage – avec une sortie en biseau –, une fois le dernier enfant parti du foyer fiscal. En attendant, je propose d’adopter l’amendement prévoyant un délai de cinq années. Il n’est que temps, depuis 1996, de lancer, de façon douce, le débat sur la pertinence de ce dispositif.

Après que M. Charles de Courson a retiré le premier amendement, la Commission adopte le second qui instaure le délai de cinq années (amendement n°II-449).

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Après l’article 44

La Commission rejette un amendement de M. Charles de Courson visant à réduire l’avantage fiscal octroyé aux contribuables domiciliés dans les départements d’outre-mer.

Elle est ensuite saisie de deux amendements de M. Nicolas Forissier tendant à quintupler le plafond de la réduction d’impôt sur le revenu pour les personnes physiques souscrivant au capital des PME en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement, qui vise à modifier le dispositif Madelin, avait été adopté par la Commission lors de l’examen du projet de loi de modernisation de l’économie, mais retiré en séance à la demande du Gouvernement afin qu’il soit plutôt présenté en loi de finances.

Il tend à flécher davantage le dispositif en direction des petites entreprises en phase d’amorçage et de démarrage en portant les plafonds annuels des versements ouvrant droit à la réduction d’impôt sur le revenu à 100 000 euros pour une personne seule et à 200 000 euros pour un couple au lieu de respectivement 20 000 et 40 000 euros aujourd’hui. La réduction d’impôt correspondante, située à 25 %, passerait donc dans le même temps de 5 000 ou 10 000 euros à 25 000 ou 50 000 euros.

Il s’agit à la fois d’augmenter le nombre des business angels – les investisseurs providentiels – et de concentrer l’avantage fiscal sur l’entreprise au moment où, une fois constituée, elle a besoin des premiers 400 000 ou 500 000 euros nécessaires pour se développer, par exemple à l’exportation. C’est en effet à ce moment de sa vie que la PME a des difficultés pour trouver des investisseurs, et non lorsqu’elle est bien assise : le secteur bancaire ou les fonds d’investissement sont alors là pour répondre à ses besoins de recapitalisation.

Le dispositif actuel continuerait à s’appliquer, mais il serait « dopé » dans le cas d’investissement spécifique dans les PME en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion. Je parle là de petites entreprises au sens communautaire du terme, c'est-à-dire des entreprises comptant moins de 250 salariés – en l’occurrence moins de 50 salariés, précision qui pourrait d’ailleurs faire l’objet d’un sous-amendement – et moins de 10 millions d’euros de total de bilan.

Ce serait là un moyen de renforcer en fonds propres les petites entreprises, qui se heurtent actuellement au credit crunch. C'est en effet à l’amorçage que les risques sont les plus grands, et les seuls à même de prendre un risque, ce sont justement les business angels, ces cadres supérieurs ou ces personnes qui ont vendu leur entreprise et souhaitent investir dans le développement d’une autre, au lieu de faire simplement des placements ou de la déductibilité fiscale de confort.

Il convient d’autant plus de développer le nombre des investisseurs providentiels – on n’en compte en France que 4 000 ou 6 000 contre 40 000 en Grande-Bretagne et 400 000 aux États-Unis – dont l’intervention – toutes les études le montrent – permet de créer énormément d’emplois.

En outre, le dispositif ne coûterait rien car il s’appliquerait pour 95 % à la même population qui aujourd'hui défiscalise dans d’autres domaines, mais qui, devant l’attractivité de la mesure, flécherait sa défiscalisation vers la création et le développement d’entreprises plutôt que vers le patrimoine ou la location meublée.

M. le Rapporteur général. Je ne peux qu’être favorable à une amélioration du dispositif Madelin en faveur des entreprises en phase d’amorçage. L’amendement soulève cependant plusieurs problèmes.

D’une part, la multiplication par cinq du plafond annuel de versements aboutirait pour un ménage à une réduction d’impôt de 50 000 euros, soit une somme très supérieure au plafond examiné précédemment. Un doublement du plafond me paraîtrait plus raisonnable, soit 20 000 euros de réduction d’impôt pour un ménage. Un minimum de cohérence est nécessaire entre les différents plafonds.

D’autre part, le dispositif Madelin n’a jamais été notifié à la Commission européenne. Dès lors que l’on modifie substantiellement ce mécanisme très ancien, il faudra alors le notifier à Bruxelles sans savoir ce que sera sa réaction.

Enfin l’amendement, tel qu’il est rédigé, conduirait toutes les entreprises en phase d’amorçage à être éligibles, y compris par exemple un commerce de textile, alors que nous avons tous plutôt à l’esprit les JEI, les jeunes entreprises innovantes.

M. Nicolas Forissier. Un commerçant en textile peut déjà bénéficier du dispositif Madelin qui plafonne la réduction d’impôt à 5 000 ou 10 000 euros. La mesure que je propose s’adresse aux PME au sens communautaire du terme – ce qui devrait éviter tout problème en la matière avec la Commission européenne –, et oriente la défiscalisation de sommes élevées en direction d’entreprises innovantes en développement qui ont besoin de capitaux importants.

S’il faut en tout cas se caler sur les 40 000 euros de réduction d’impôt pour investissement productif dans les DOM-TOM, je suis prêt, pour ma part, à multiplier par quatre et non plus par cinq les plafonds de versements actuels, soit 80 000 et 160 000 euros.

M. le Rapporteur général. C'est oublier que, contrairement à l’outre-mer, cette mesure comporte une contrepartie patrimoniale.

M. Jérôme Cahuzac. La mesure proposée est séduisante, mais vaine. Nous n’avons plus en effet les moyens de créer une dépense fiscale supplémentaire. Si le Gouvernement et sa majorité estiment que le choix des entreprises est prioritaire aujourd'hui – ce que je ne suis pas loin de penser – qu’ils réorientent alors la dépense fiscale actuelle vers les entreprises !

Mme Arlette Grosskost. Le choix doit rester à l’initiative de chaque contribuable. En outre, contrairement aux autres niches, celle-ci implique de courir un vrai risque. On peut donc très bien permettre d’investir davantage en la matière.

M. Charles de Courson. L’argument soulevé par le Rapporteur général concernant la réaction de la Commission de Bruxelles ne devrait pas poser de problème puisque l’amendement porte sur les PME au sens communautaire du terme.

M. le Rapporteur général. Le problème est que le dispositif proposé porte sur les entreprises innovantes de moins de 50 salariés, ce que ne sous-entend pas la notion communautaire de PME de moins de 250 salariés. La cible n'est pas la même.

M. Nicolas Forissier. Dans sa notion d’entreprise communautaire, Bruxelles prend en tout cas en compte les différentes phases d’amorçage, de démarrage et d’expansion. L’idée de soutenir les entreprises de moins de 50 salariés – comme je le proposais par un sous-amendement – et de moins de 10 millions d’euros de total de bilan, en phase d’amorçage, n'est pas contradictoire avec cette notion.

M. Charles de Courson. S’agissant par ailleurs de la multiplication par cinq des plafonds annuels de versements, j’ai bien compris l’argument de M. le Rapporteur général, et je ne serai pas défavorable également, le dispositif Madelin n’ayant pas été réévalué depuis des années, à un doublement.

M. le Rapporteur général. À condition que la mesure ne porte que sur le segment amorçage et non sur l’ensemble du dispositif Madelin.

Quant à la réévaluation, les possibilités de report ont été améliorées en 2007.

M. Charles de Courson. Mais le plafond n’a pas été réévalué depuis 1986.

M. Nicolas Forissier. Il est de 800 000 euros en Grande-Bretagne.

M. Jérôme Cahuzac. Tout le monde y paye l’impôt !

M. Jean-Pierre Gorges. Il est toujours surprenant de voir limiter l’utilisation d’un dispositif avantageux. Souvent, c'est l’État qui est là pour faire marcher l’économie.

M. Jérôme Cahuzac. C'est l’État qui doit faire marcher l’économie ? Voilà qui est nouveau chez vous !

M. Jean-Pierre Gorges. Or voilà que ce sont des particuliers qui, avec le très bon dispositif proposé, prendront des risques : il y a vraiment une contradiction à vouloir le limiter.

M. le Rapporteur général. La limite ne porte que sur le montant de la réduction d’impôt.

M. Marc Laffineur. Vous seriez donc favorable à l’amendement si l’avantage fiscal était simplement doublé ?

M. le Rapporteur général. À condition de préciser la cible visée et de prévoir un plafond de réduction d’impôt moins important, je serais prêt à accepter l’amendement.

M. Philippe Vigier. Entre une multiplication par deux ou par cinq de l’avantage fiscal, peut-être la Commission pourrait-elle accepter un triplement, en raison de la prise de risque de l’investisseur ? Faute de rattrapage depuis quinze ans, cet avantage a dû perdre au moins 40 % de sa valeur.

M. Nicolas Forissier. Ainsi que l’a fait remarquer Mme Arlette Grosskost, il y a une vraie prise de risque, y compris au regard des investissements dans les DOM-TOM.

Quant aux choix que M. Cahuzac nous demande de faire, j’estime pour ma part qu’il n’y a pas à choisir puisque la population de contribuables concernée est la même, à savoir celle qui défiscalise déjà. C'est d’ailleurs pourquoi j’estime que le coût fiscal de la mesure serait marginal voire inexistant.

S’agissant de l’ISF évoqué incidemment par Gilles Carrez, si certaines possibilités d’investissement ont quelque peu détourné l’objectif initial du dispositif Madelin, nombre de personnes qui ne payent pas cet impôt ont tout de même envie d’être des investisseurs providentiels. Tout argument selon lequel la mesure permettrait surtout de ne pas payer d’ISF n'est donc pas recevable.

Je ne sais par ailleurs si le quintuplement de l’avantage est excessif. En tout cas, j’ai compris qu’il ne fallait pas dépasser, dans le cadre d’un équilibre général, les 40 000 euros de réduction d’impôt prévus pour l’investissement productif outre-mer. On peut s’en tenir à cette ligne raisonnable. Après tout, défiscaliser pour des petites entreprises qui vont créer de l’emploi vaut autant que défiscaliser dans les DOM-TOM. Le problème avant tout est en effet de trouver une incitation suffisamment forte pour drainer des investisseurs providentiels vers les PME.

M. Marc Laffineur. Je reviens sur l’argument selon lequel il faudrait notifier la mesure à la Commission européenne si le dispositif Madelin est par trop changé. Il n’y aura pas besoin de notification si le plafond de 40 000 euros est retenu, puisqu’il ne correspondrait alors qu’à une réactualisation du dispositif sur quinze ans.

M. le Rapporteur général. Reste le problème de la cible. Une pizzeria en phase d’amorçage à La Châtre pourrait être éligible alors que cela ne semble pas être.

M. Nicolas Forissier. Quelqu’un qui ouvre une pizzeria à La Châtre n’a pas besoin de 100 000 euros.

M. le président Didier Migaud. On peut craindre tout de même les mêmes dérives qu’en outre-mer.

M. le Rapporteur général. Il est possible que le Gouvernement soit ouvert à la mesure proposée sous réserve que le dispositif Madelin ne risque pas une obligation de notification et que la cible soit bien définie. Aussi, je propose à M. Forissier de réexaminer ensemble son amendement et de le déposer ultérieurement.

M. le président Didier Migaud. Cela me semble raisonnable.

M. Jérôme Cahuzac. Il faut bien encadrer la mesure si l’on ne veut pas louper la cible, comme cela est arrivé dans les DOM-TOM.

M. Nicolas Forissier retire ses deux amendements.

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Article 45

Instauration d’un prêt à taux zéro destiné au financement de travaux de rénovation afin d’améliorer la performance énergétique des logements anciens

Texte du projet de loi :

I.- Après l’article 244 quater S du code général des impôts, il est inséré un article 244 quater U ainsi rédigé :

« Art. 244 quater U.- I. - 1. Les établissements de crédit mentionnés à l’article L. 511-1 du code monétaire et financier passibles de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt sur le revenu ou d’un impôt équivalent, ayant leur siège dans un État membre de la Communauté européenne, ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale, peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt au titre d’avances remboursables ne portant pas intérêt versées au cours de l’année d’imposition ou de l’exercice pour financer des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale de logements achevés avant le 1er janvier 1990 et utilisés ou destinés à être utilisés en tant que résidence principale.

« 2. Les travaux mentionnés au 1 sont constitués :

« 1° soit de travaux, qui correspondent à une combinaison d’au moins deux des catégories suivantes :

« a) Travaux d’isolation thermique performants des toitures ;

« b) Travaux d’isolation thermique performants des murs donnant sur l’extérieur ;

« c) Travaux d’isolation thermique performants des parois vitrées donnant sur l’extérieur ;

« d) Travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

« e) Travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

« f) Travaux d'installation d'équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.

« 2° soit de travaux permettant d’atteindre une performance énergétique globale minimale du logement.

« Les modalités de détermination des travaux mentionnés aux 1° et 2° sont fixées par décret.

« 3. L’avance remboursable sans intérêt peut être consentie aux personnes suivantes :

« 1° Aux personnes physiques à raison de travaux réalisés dans leur habitation principale lorsqu’elles en sont propriétaires ou dans des logements qu’elles donnent en location ou qu’elles s’engagent à donner en location ;

« 2° Aux sociétés civiles non soumises à l’impôt sur les sociétés dont au moins un des associés est une personne physique, lorsqu’elles mettent l’immeuble faisant l’objet des travaux gratuitement à la disposition de l’un de leurs associés personne physique, qu’elles le donnent en location ou s’engagent à le donner en location ;

« 3° Aux personnes physiques membres d’un syndicat de copropriétaires, à raison du prorata qui leur revient des travaux entrepris sur les parties et équipements communs ou sur les parties privatives à usage commun de la copropriété dans laquelle elles possèdent leur habitation principale ou des logements qu’elles donnent ou s’engagent à donner en location ;

« 4° Aux sociétés civiles non soumises à l’impôt sur les sociétés dont au moins un des associés est une personne physique, membres d’un syndicat de copropriétaires, à raison du prorata qui leur revient des travaux entrepris sur les parties et équipements communs ou sur les parties privatives à usage commun de la copropriété dans laquelle elles possèdent un logement qu’elles mettent gratuitement à la disposition de l’un de leurs associés personne physique, donnent en location ou s’engagent à donner en location.

« 4. Le montant de l’avance remboursable ne peut excéder 300 € par mètre carré de superficie telle que définie par l’article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, dans la limite de 30 000 € par logement.

« 5. L’emprunteur fournit à l’établissement de crédit mentionné au 1, à l’appui de sa demande d’avance remboursable sans intérêt, un descriptif et un devis détaillés des travaux envisagés ainsi qu’un document justifiant la superficie de son logement. Il transmet, dans un délai de deux ans à compter de la date d’octroi de l’avance par l’établissement de crédit mentionné au 1, tous les éléments justifiant que les travaux ont été effectivement réalisés conformément au descriptif et au devis détaillés et satisfont aux conditions prévues aux 1 et 2. Un décret fixe les modalités d’application de ces dispositions.

« II.– Le montant du crédit d’impôt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l’avance remboursable sans intérêt et les mensualités d’un prêt consenti sur une durée maximale de 120 mois à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de l’avance remboursable sans intérêt.

« Le crédit d’impôt fait naître au profit de l’établissement de crédit une créance, inaliénable et incessible, d’égal montant. Cette créance constitue un produit imposable rattaché à hauteur d’un cinquième au titre de l’exercice au cours duquel l’établissement de crédit a versé des avances remboursables sans intérêt et par fractions égales sur les quatre exercices suivants.

« En cas de fusion, la créance de la société absorbée est transférée à la société absorbante. En cas de scission ou d’apport partiel d’actif, la créance est transmise à la société bénéficiaire des apports à la condition que l’ensemble des avances remboursables ne portant pas intérêt y afférentes et versées par la société scindée ou apporteuse soient transférées à la société bénéficiaire des apports.

« III.– Le bénéfice du crédit d’impôt est subordonné à la conclusion d’une convention entre l’établissement de crédit mentionné au I et l’État, conforme à une convention type approuvée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie, du logement et de l’environnement.

« IV.– Une convention conclue entre l’établissement de crédit mentionné au I et l’organisme chargé de gérer le Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété mentionné à l’article L. 312-1 du code de la construction et de l’habitation définit les modalités de déclaration par l’établissement de crédit des avances remboursables, le contrôle de l’éligibilité des avances remboursables et le suivi des crédits d’impôt.

« V.– L’organisme chargé de gérer le Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété mentionné au IV est tenu de fournir à l’administration fiscale dans les quatre mois de la clôture de l’exercice de chaque établissement de crédit les informations relatives aux avances remboursables sans intérêt versées par chaque établissement de crédit, le montant total des crédits d’impôt correspondants obtenus ainsi que leur suivi.

« VI.– Lorsque les sociétés de personnes mentionnées aux articles 8 et 238 bis L, ou groupements mentionnés aux articles 239 quater, 239 quater B et 239 quater C ne sont pas soumis à l’impôt sur les sociétés, le crédit d’impôt peut être utilisé par les associés proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou ces groupements, à condition qu’il s’agisse de redevables de l’impôt sur les sociétés ou de personnes physiques participant à l’exploitation au sens du 1° bis du I de l’article 156.

« VII.– Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article autres que celles dont il est prévu qu’elles sont fixées par décret, et notamment les modalités de calcul du crédit d’impôt et de détermination du taux mentionné au II, ainsi que les caractéristiques financières et les conditions d’attribution de l’avance remboursable sans intérêt. »

II.– Après l’article 199 ter Q du même code, il est inséré un article 199 ter S ainsi rédigé :

« Art. 199 ter S.- I. - Le crédit d’impôt défini à l’article 244 quater U est imputé à hauteur d’un cinquième de son montant sur l’impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l’année au cours de laquelle l’établissement de crédit a versé des avances remboursables dans les conditions prévues à cet article et par fractions égales sur l’impôt sur le revenu dû au titre des quatre années suivantes. Si la fraction du crédit d’impôt excède l’impôt dû au titre de chacune de ces années, l’excédent est restitué.

« II.– 1. Si, pendant la durée de remboursement de l’avance, et tant que celle-ci n’est pas intégralement remboursée, il apparaît que les conditions mentionnées au I de l’article 244 quater U fixées pour l’octroi de l’avance remboursable n’ont pas été respectées, la fraction du crédit d’impôt afférente aux travaux concernés est reversée par l’établissement de crédit. Toutefois, lorsque le montant de ces travaux n’excède pas 15 % du montant total des travaux mentionnés au 1 du I de l’article 244 quater U et faisant l’objet de l’avance remboursable, aucun remboursement n’est dû.

« 2. Si, pendant la durée de remboursement de l’avance, et tant que celle-ci n’est pas intégralement remboursée, les conditions relatives à l’affectation du logement mentionnées au I de l’article 244 quater U fixées pour l’octroi de l’avance remboursable ne sont plus respectées, les fractions de crédit d’impôt restant à imputer ne peuvent plus être utilisées par l’établissement de crédit.

« 3. L’offre de l’avance remboursable sans intérêt émise par l’établissement de crédit peut prévoir de rendre exigible cette avance auprès des bénéficiaires dans les cas mentionnés aux 1 et 2 selon des modalités définies par décret en Conseil d’État.

« III.– En cas de remboursement anticipé de l’avance remboursable mentionnée à l’article 244 quater U intervenant pendant la durée d’imputation du crédit d’impôt, les fractions de crédit d’impôt restant à imputer ne peuvent plus être utilisées par l’établissement de crédit. »

III.– Après l’article 220 X du même code, il est inséré un article 220 Z ainsi rédigé :

« Art. 220 Z.- Le crédit d’impôt défini à l’article 244 quater U est imputé sur l’impôt sur les sociétés dû par l’entreprise dans les conditions prévues à l’article 199 ter S. »

IV.- Le 1 de l’article 223 O du même code est complété par un x ainsi rédigé :

« x. Des crédits d’impôt dégagés par chaque société du groupe en application de l’article 244 quater U ; les dispositions de l’article 220 Z s’appliquent à la somme de ces crédits d’impôt. »

V. –Après le 1 de l’article 200 quater du même code, il est inséré un 1 bis ainsi rédigé :

« 1 bis. La fraction des dépenses de travaux financée par une avance remboursable sans intérêt dans les conditions prévues à l’article 244 quater U ne peut pas ouvrir droit aux dispositions du présent article. »

VI. - Un décret fixe les modalités d’application des II à V du présent article.

VII.- Les I à IV s’appliquent aux avances remboursables émises entre le premier jour du premier mois suivant la publication du décret en Conseil d’État prévu au VII de l’article 244 quater U du code général des impôts et le 31 décembre 2013.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé, sur le modèle du prêt à taux zéro, de créer un prêt à taux zéro destiné à financer des travaux d’amélioration de la performance thermique des logements anciens à usage de résidence principale.

Cette mesure est destinée à favoriser le développement d’opérations de travaux lourds qui permettront de faire sensiblement diminuer la consommation énergétique aux fins de chauffage des logements anciens les moins performants en levant l’obstacle à leur réalisation que peut constituer le coût de tels travaux.

Aussi, ce prêt à taux zéro serait accordé pour la réalisation d’ensembles de travaux cohérents qui devront répondre à une combinaison d’au moins deux des catégories suivantes :

– Travaux d’isolation thermique performants des toitures ;

– Travaux d’isolation thermique performants des murs donnant sur l’extérieur ;

– Travaux d’isolation thermique performants des parois vitrées donnant sur l’extérieur ;

– Travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

– Travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

– Travaux d'installation d'équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.

Le prêt à taux zéro serait également accordé dès lors que les travaux concernés amènent le logement à un niveau de performance énergétique minimal. Il serait limité aux travaux concernant des logements non soumis à la réglementation thermique de 1988 car les logements construits depuis cette date respectent déjà des conditions d’isolation des bâtiments et de rendement des installations de chauffage.

Il bénéficierait à l’ensemble des ménages, quel que soit le niveau de leurs ressources, et son montant maximum, qui serait fonction de l’ensemble de travaux réalisé, serait plafonné à 300 €/m2 dans la limite globale de 30 000 € par logement.

Le présent article prévoit un financement public du dispositif analogue à celui du prêt à taux zéro (article 244 quater J du code général des impôts) destiné à financer l’acquisition de la résidence principale des primo-accédants : les établissements financiers qui accorderaient de tels prêts bénéficieraient ainsi d’un crédit d’impôt destiné à compenser leur manque à gagner.

Observations et décision de la Commission :

Le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, actuellement en discussion, énonce pour objectif général la division par quatre des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050, avec une réduction d’au moins 20 % d’ici 2020. Le secteur du bâtiment est jugé prioritaire, car il consomme plus de 40 % de l’énergie finale et contribue pour près du quart aux émissions de gaz à effet de serre. Bien qu’esquissées dans ce projet de loi, les dispositions fiscales de mise en œuvre figurent dans le présent projet de loi de finances.

Ses articles 45 et 50 ont trait aux améliorations qui sont effectuées dans des logements anciens : mise en place d’un prêt à taux zéro pour les travaux de rénovation et refonte du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable. Il s’agit de mesures incitatives, puisque le parc de bâtiments serait « seulement » soumis aux échéances générales proposées par le projet de loi de programme (réduction d’au moins 38 % d’ici 2020 de la consommation énergétique des bâtiments existants, réduction d’au moins 20 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020, et division par quatre entre 1990 et 2050). La proposition de rendre obligatoires certains travaux à partir de 2012-2013 pour les logements les plus énergivores n’a en effet pas été retenue.

Sur le volet du neuf en revanche, les articles 46, 47 et 49 contiennent des mesures incitatives tendant à anticiper l’application de nouvelles contraintes fortes liées au durcissement des normes existantes prévu à l’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. Les articles 46, 47 et 48 prévoient en outre une éco-conditionnalité tendant à réserver le bénéfice de certains avantages aux logements neufs respectant la réglementation thermique en vigueur.

Le présent article tend à instituer un crédit d’impôt sur les bénéfices au titre d’avances remboursables ne portant pas intérêt versées pour financer des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale de logements achevés avant le 1er janvier 1990 et utilisés ou destinés à usage de résidence principale. Ce crédit s’appliquerait aux avances émises jusqu’au 31 décembre 2013. L’objectif recherché est la rénovation lourde de 80 000 logements la première année, puis d’un flux annuel de 80 000 logements supplémentaires, c'est-à-dire 160 000 nouveaux logements la deuxième année, 240 000 la troisième, 320 000 la quatrième et 400 000 la cinquième. Ces chiffres sont à comparer avec le nombre de travaux de rénovation lourds engagés à ce jour. L’observatoire permanent de l’amélioration énergétique du logement (OPEN) mis en place par l’ADEME constate qu’en 2006, les travaux de rénovation énergétique (isolation et chauffage principalement) ont concerné 2,52 millions de logements pour une somme totale de 12,78 milliards d’euros hors taxes. 3 % de ces logements faisaient l’objet d’une rénovation dite « exemplaire », c’est-à-dire combinant trois types de travaux (chauffage, ouverture et murs ou toiture), chaque action étant réalisée avec un niveau de performance élevé.

Dans son principe l’octroi d’un prêt à taux zéro permettrait aux économies d’énergie réalisées de rembourser les échéances du prêt, même si le niveau d’économie permise par une rénovation dépend en fait de la consommation d’énergie initiale et du prix de l’énergie. Il s’agit d’une mesure d’ampleur considérable tant en matière énergétique et environnementale que s’agissant de ses effets sur l’activité économique, l’emploi dans le secteur du bâtiment et le pouvoir d’achat des ménages. L’objectif est en effet bien plus ambitieux que celui affiché par le crédit d’impôt sur le revenu puisque le dispositif ne sera ouvert que pour la réalisation d’un « bouquet de travaux », c'est-à-dire d’ensembles cohérents d’amélioration de la performance thermique du logement. Comme il avait été annoncé, la simple installation de laine de verre dans un grenier ne suffira pas.

Les modalités de ce crédit d’impôt sont largement inspirées de celles existant pour le nouveau prêt à taux zéro (NPTZ) (39), même si le champ d’application présente des différences notables, non seulement quant à la qualité des opérations éligibles – il s’agit de financer des travaux dans l’ancien et non une acquisition – mais aussi des bénéficiaires. Particulièrement – et malgré un mécanisme de plafonnement des avances à 300 euros par mètre carré dans la limite de 30 000 euros, montant moyen d’une rénovation lourde – l’ouverture à l’ensemble des personnes physiques ainsi qu’à certaines personnes morales, sans considération de ressources, peut faire craindre une dérive du coût.

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Le I du présent article insère un article 244 quater U dans le code général des impôts instituant un crédit d’impôt au titre des avances remboursables finançant des travaux d’amélioration de la performance énergétique des logements achevés avant le 1er janvier 1990.

Les II et III du présent article insèrent deux articles dans le code général des impôts définissant les modalités d’imputation et de reversement du crédit d’impôt, applicables dans des termes identiques aux établissements relevant de l’impôt sur le revenu (nouvel article 199 ter S) et à ceux assujettis à l’impôt sur les sociétés (nouvel article 220 Z).

Le IV du présent article précise les conséquences pour le régime des groupes.

Le V exclut, pour une même dépense, le cumul du prêt ouvrant droit à crédit d’impôt avec le crédit d’impôt sur le revenu de l’article 200 quater du code général des impôts.

Le VI renvoie à un décret le soin de déterminer les modalités d’application des I à V.

Le VII précise les modalités d’entrée en vigueur du nouveau crédit d’impôt en retenant les avances émises à compter du premier jour du premier mois suivant la parution du décret en Conseil d’État définissant les modalités d’application du crédit d’impôt et jusqu’au 31 décembre 2013.

A.– LES BÉNÉFICIAIRES DU CRÉDIT D’IMPÔT

a) Les établissements de crédit concernés

Aux termes du 1 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article, pourraient bénéficier du crédit d’impôt l’ensemble des établissements de crédit, personnes morales effectuant à titre habituel des opérations de banque (40) et pouvant effectuer des opérations connexes à ces activités (41), passibles de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu (ou d’un impôt équivalent), ayant leur siège dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État partie à l’Espace économique européen si cet État a signé avec la France une convention fiscale contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale.

En effet, en vertu de l’accord sur l’Espace économique européen, les pays membres de l’EEE mais non membres de la Communauté européenne ne peuvent être exclus des présentes mesures (il s’agit de la Norvège, de l’Islande et du Liechtenstein). La condition tenant à ce que les pays partie à l’EEE doivent également avoir signé avec la France une convention fiscale qui contient une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale exclut en pratique les sociétés dont le siège est situé au Liechtenstein. En effet, des trois États précités parties à l'EEE (Norvège, Islande et Liechtenstein), il apparaît que :

– la Norvège a conclu le 19 décembre 1980 une convention fiscale prévoyant une assistance administrative par l'échange de renseignements et l'assistance au recouvrement en matière d'impôt sur le revenu et d'impôt de solidarité sur la fortune ;

– l'Islande a conclu le 29 septembre 1990 une convention fiscale prévoyant une assistance administrative par l'échange de renseignements et l'assistance au recensement en matière d'impôt sur le revenu ;

– le Liechtenstein n'a pas conclu de convention fiscale avec la France. Il convient de souligner que le Lichtenstein est d’ailleurs inscrit sur la liste de l'OCDE des paradis fiscaux non coopératifs (avec Andorre et Monaco).

Cette condition de localisation du siège porte sur le « siège de direction effective » et non le siège social. Elle s’appuie donc sur la réglementation en matière de répartition des bases d’imposition entre États. Le siège de direction effective s'entend du lieu où sont principalement concentrés les organes de direction, d'administration et de contrôle de la personne morale, déterminant la résidence fiscale de la société. Le fait que le siège statutaire soit établi dans un État de la Communauté européenne ou de l’EEE éligible ne suffit donc pas à ouvrir droit à l'exonération si la direction effective de la société est établie hors de ce territoire.

b) La signature de conventions avec l’État et la société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété à l’instar du dispositif du NPTZ

Le III du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I
du présent article subordonne le bénéfice du crédit d’impôt à la conclusion d’une convention entre l’établissement de crédit et l’État conforme à une convention type.

Le IV du nouvel article 244 quater U prévoit également une convention conclue entre l’établissement de crédit et l’organisme chargé de gérer le « fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété » mentionné à l’article L. 312-1 du code de la construction et de l’habitation : la société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS). La SGFGAS est une société anonyme dont les statuts ont été approuvés par décret ; deux commissaires du Gouvernement (un représentant du ministre chargé des finances et un représentant du ministre chargé du logement) assistent au conseil d’administration et disposent chacun d’un droit de veto sur les décisions affectant l’engagement financier de l’État. Cette convention aurait pour objet la définition des modalités de déclaration par l’établissement de crédit des avances remboursables, le contrôle de l’éligibilité des avances remboursables et le suivi des crédits d’impôt.

Le V du nouvel article 244 quater U précise les informations que doit fournir, dans les quatre mois suivant la clôture de l'exercice de chaque établissement de crédit, l'organisme chargé de gérer le fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété à l’administration fiscale, à savoir les informations relatives aux avances remboursables sans intérêt versées par chaque établissement, le montant total des crédits d’impôt correspondants obtenus ainsi que leur suivi.

La garantie du fonds de garantie de l’accession à la propriété (FGAS) est une garantie de l’État avec participation financière des établissements prêteurs (articles L 312–1, R 312–3–1 à R 312–3–3 du code de la construction et de l’habitation), intervenant en cas de difficulté financière de l’emprunteur, pour couvrir la perte du prêteur. Le FGAS apporte sa garantie aux prêts à l’accession sociale (PAS), qui appartiennent à la catégorie des prêts conventionnés (PC) ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement, et aux prêts à taux zéro accordés à des personnes disposant de revenus entrant dans les plafonds fixés pour le bénéfice des PAS (article L. 312–1 du code de la construction et de lhabitation).

Un sinistre est indemnisable par le FGAS quand le produit de la vente du gage est insuffisant pour rembourser le prêt. Pour les prêts émis à compter du 1er janvier 2007, les paramètres de sinistralité sont les suivants :

– pour une sinistralité inférieure à 0,26 % en actuariel (chaque année de la vie du prêt, en proportion de l’encours à la fin de l’année précédente), 50 % du coût du sinistre pèse sur l’établissement ;

– entre 0,26 et 0,78 %, le coût du sinistre lui échoit intégralement ;

– au-delà de 0,78 %, l’État seul le supporte.

La définition très large du sinistre indemnisable permet, grâce à cette garantie, d'intervenir non seulement dans les cas classiques de contentieux débouchant sur une vente (prise en charge des « sinistres définitifs »), mais également en amont des phases contentieuses pour l'emprunteur de bonne foi qui se trouve, pour une raison particulière (chômage, divorce, maladie...), dans l'impossibilité de faire face à ses échéances (prise en charge des « sinistres provisoires »).

Dans le cadre de la loi de finances pour 2006, le dispositif de garantie a été réformé, étant précisé que pour les prêts émis jusqu’en 2006 inclus, la garantie est désormais intégralement assurée par l’État, qui a reçu, en contrepartie, la totalité des disponibilités présentes sur le FGAS à la fin de l’année 2005. Pour les prêts émis à compter de 2007, le versement a priori d’une cotisation à un fonds est remplacé par un engagement sur signature : l’État et les établissements de crédit versent l’indemnisation à leur charge uniquement au moment de la survenance d’un sinistre. Ce changement de mécanisme est imperceptible pour les emprunteurs qui bénéficient toujours, sous conditions de ressources, d’une garantie de l’État facilitant leur accès au crédit immobilier.

S’agissant du NPTZ, la SGFGAS a reçu mandat de gérer le dispositif. Elle est chargée par l'État de déterminer les éléments de calcul du montant du crédit d'impôt afférent aux prêts accordés par l'établissement de crédit dans les conditions fixées aux articles R.318-14 et R.318-16 du code de la construction et de l'habitation, et d'adresser le résultat dudit calcul à l'établissement de crédit d'une part, et à l'administration fiscale d'autre part. La SGFGAS a signé une convention avec l'État. De nouvelles conventions ont également été conclues avec chacun des établissements de crédit souhaitant distribuer le NPTZ et ayant précédemment conclu une convention d'affiliation au dispositif avec l'État. C’est un dispositif de même nature qui est donc mis en place par le présent article.

S’agissant du contrôle, la SGFGAS procède à des contrôles sur pièces et sur place afin de s’assurer du respect de la réglementation.

B.– LA BASE DU CRÉDIT D’IMPÔT

Ouvriraient droit au crédit d’impôt les avances remboursables ne portant pas intérêt consenties et effectivement versées par les établissements prêteurs à des personnes finançant par ce moyen des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale des logements. Les termes d’avances remboursables ne portant pas intérêt, qui sont aussi ceux utilisés pour le NPTZ, sont directement repris de l’article R. 318-1 du code de la construction et de l’habitation.

1.– Les destinataires des avances remboursables

L’avance serait réservée aux personnes qui réalisent des travaux dans un logement utilisé comme résidence principale ou destiné à cet usage (selon le 1 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article). Cette condition de destination du logement figure pour le bénéfice du NPTZ. Cependant, le champ des bénéficiaires des avances est bien plus large que pour ce dernier. En effet, d’une part, les personnes physiques ne seraient pas seules concernées. D’autre part, le logement pourrait être utilisé (ou destiné à l’être) comme résidence principale par une autre personne que le bénéficiaire.

Le 3 du I du nouvel article 244 quater U vise six types de situations (il convient, compte tenu du 1 du I du nouvel article 244 quater U, d’entendre que le bien est utilisé comme résidence principale ou destiné à l’être, cette précision n’étant pas expressément reprise dans le 3 du I dans la rédaction proposée) :

– les personnes physiques propriétaires de leur habitation principale à raison de travaux qu’elles y réalisent (1° du 3) ;

– les personnes physiques propriétaires d’un logement loué à une personne qui en fait sa résidence principale ou qu’elles s’engagent à donner en location à une personne qui en fera cet usage, à raison des travaux qu’elles y réalisent
(1° du 3) ;

– les sociétés civiles non soumises à l’impôt sur les sociétés dont au moins un des associés est une personne physique lorsqu’elles mettent l’immeuble faisant l’objet de travaux gratuitement à la disposition de l’un de leur associé personne physique, qu’elles le donnent en location ou s’y engagent. Il s’agit d’inclure dans le champ de l’avantage les couples non mariés qui acquièrent un bien en constituant une société civile immobilière (SCI) pour en faire leur résidence principale (2° du 3) ;

– les personnes physiques membres de syndicats de copropriétaires à raison du prorata des travaux qui leur revient entrepris « sur les parties et équipements communs ou sur les parties privatives à usage commun » de la copropriété dans laquelle elles possèdent leur habitation principale (3° du 3) ;

– les personnes physiques membres d’un syndicat de co-propriétaire dans les mêmes conditions lorsque les logements qu’elles possèdent sont donnés en location ou qu’elles s’engagent à donner en location à une personne qui en fait sa résidence principale (3° du 3),

– les sociétés civiles membres d’un syndicat de copropriétaires, dans les mêmes conditions, lorsqu’elles y possède un logement mis gratuitement à la disposition de l’un de leur associé personne physique ou qu’elles donnent en location ou s’y engagent (4° du 3).

On peut souligner les différences avec le champ des bénéficiaires du NPTZ qui, rappelons-le, est ouvert aux personnes physiques, dont les ressources n’excèdent pas certains plafonds pour financer la première accession à la propriété utilisée comme résidence principale. L’objet de l’éco-PTZ, qui exclut pour l’essentiel les travaux dans les résidences secondaires, est spécifique et il est tout à fait justifié de permettre à plus de personnes d’en bénéficier.

S’agissant de l’éligibilité des travaux réalisés dans des logements mis en location, la démarche est intéressante en ce qu’elle aboutira à des économies pour les locataires, qui par définition n’engagent pas des travaux de cette nature dans le logement. Les propriétaires ne sont en effet pas incités à améliorer la performance énergétique d’un logement qu’ils n’habitent pas au-delà des normes minimales requises. Cela apporterait une réponse concrète aux problèmes de pouvoir d’achat de nombreux locataires du parc ancien. La question du coût du loyer en regard de la réduction de la facture d’énergie permise devra faire l’objet d’une attention particulière pour que le bailleur ne capte pas l’intégralité de l’avantage.

Concernant les travaux de copropriété, leur éligibilité garantit une neutralité du dispositif entre les logements individuels et les logements collectifs. Les travaux éligibles relèvent pour ces derniers plutôt des parties communes et la combinaison de deux catégories de travaux aurait été difficile sur les parties privatives. En revanche, la notion de « parties privatives à usage commun » n’existe pas à ce jour. L’avant-projet de loi de transition environnementale (Grenelle 2) prévoit une levée des obstacles à la réalisation des travaux en copropriété. Dans ce cadre, certains types de travaux définis par décret pourront être considérés comme des « travaux d’intérêt commun », que la copropriété pourra décider de réaliser, même si ceux-ci interviennent en partie privative. Il s’agit essentiellement des travaux de remplacement des fenêtres en immeuble à chauffage collectif, car ces travaux ne sont rentables pour l’occupant d’un appartement que s’ils sont réalisés pour l’ensemble du bâtiment. Si l’on maintenait la référence à une catégorie qui n’existe pas encore, la formulation retenue par le présent article pourrait être modifiée pour être cohérente avec celle de l’avant-projet de loi Grenelle 2 (« travaux d’intérêt commun »). En effet il s’agit bien de l’intérêt des travaux qui est commun à l’ensemble de la copropriété, l’usage restant dans la pratique privatif.

2.– Les travaux financés par des avances ouvrant droit au crédit d’impôt

Le 1 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article circonscrit l’application du crédit d’impôt aux avances versées pour financer « des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale » et uniquement de « logements achevés avant le 1er janvier 1990 ». Le principe du nouveau crédit d’impôt est en effet d’améliorer la performance énergétique de logements présentant une consommation énergétique élevée. La date du 1er janvier 1990 est fixée par référence à l’entrée en vigueur de la réglementation thermique 1988 pour les mises en chantier intervenues en 1989. S’agissant des logements construits depuis cette date, qui disposent notamment d’une isolation des parois opaques, le crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts apparaît plus adapté. Pour ceux qui seront acquis neufs ou en l’état d’achèvement à compter d’une date prochaine, ils pourront bénéficier une majoration du prêt à taux zéro, sous réserve des conditions particulières d’éligibilité à ce dispositif (condition de ressources et primo-accession).

Le 2 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article établit la liste des travaux éligibles aux avances remboursables ne portant pas intérêt ouvrant droit, pour l’établissement prêteur, à un crédit d’impôt. Plus précisément, afin que le nouveau dispositif soit utilisé pour des travaux ayant un impact significatif sur la performance énergétique des logements, deux types de travaux sont éligibles : soit au travers d’un objectif de moyen soit d’un objectif de résultat. Le dernier alinéa du 2 du I renvoie à un décret le soin de fixer « les modalités de détermination des travaux » de l’une et l’autre possibilité.

Soit les avances doivent financer des travaux permettant d’atteindre une performance énergétique globale minimale du logement (2° du 2). On pourrait imaginer par exemple de retenir un seuil de 150 kWhep/m2 en énergie primaire, étant rappelé que la moyenne du parc résidentiel français est de 240 kWhep/m2. (ce seuil est le plafond fixé par l’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement pour la rénovation des 800 000 logements sociaux les moins performants du point de vue de la consommation énergétique) ;

 Soit les avances doivent financer des travaux correspondant à une combinaison d’au moins deux catégories de travaux (1° du 2). Le prêt couvrira l’ensemble des dépenses engagées pour les travaux, c’est-à-dire la fourniture et la pose, les travaux annexes et la maîtrise d’œuvre. L’éco-PTZ serait alors accordé pour la réalisation d’un ensemble de travaux cohérents comprenant au moins deux des catégories de travaux suivantes :

– travaux d’isolation thermique performants des toitures ;

– travaux d’isolation thermique performants des murs donnant sur l’extérieur ;

– travaux d’isolation thermique performants des parois vitrées donnant sur l’extérieur ;

– travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

– travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

– travaux d'installation d'équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.

Il ne s’agit que de catégories de travaux dont l’adjectif « performants » ne permet pas d’appréhender ceux qui seront éligibles et selon quelle ligne de partage. C’est le décret prévu au dernier alinéa du 2 du I du nouvel article 244 quater U qui, en fonction des caractéristiques du logement, définira des « bouquets de travaux » cohérents dont la réalisation permettrait d’améliorer de manière importante sa performance énergétique. Les différentes typologies de logements et de situation à distinguer dans ces exemples devraient être :

– les interventions en maison individuelle. Celles-ci sont en général plus consommatrices d’énergie que les appartements, mais les possibilités d’intervention sont également en général plus importantes (possibilité d’isoler par l’extérieur, d’intervenir sur la toiture,…) ;

– les interventions dans un appartement en logement collectif ;

– les interventions sur l’ensemble d’un bâtiment de plusieurs logements par la copropriété ou un propriétaire unique.

D’après les informations transmises au Rapporteur général, il serait mis au point plusieurs types de bouquets de travaux : des bouquets ambitieux pour une rénovation complète du logement (isolation, équipements de chauffage, eau chaude sanitaire…) et des bouquets « intermédiaires » avec des associations d’actions pour une amélioration tout de même significative.

Par ailleurs, le prêt, donc l’avantage de taux, couvrira l’ensemble des dépenses engagées pour les travaux, c’est-à-dire la fourniture et la pose, les travaux annexes et la maîtrise d’œuvre.

La constitution de bouquets de travaux est inspirée du dispositif allemand (prêts de la banque KFW). Celui-ci propose une aide à la rénovation des logements existants, consistant, soit en une aide pour des actions isolées, ce qui est à rapprocher du crédit d’impôt 200 quater en France, soit en une aide pour une rénovation plus globale combinant plusieurs actions, ce qui est comparable au projet d’éco-PTZ. Dans ce dernier cas, le propriétaire peut choisir entre une subvention ou un crédit à taux avantageux : les intérêts sont bas et garantis sur dix ans, tandis que la réalisation d’objectifs d’économie d’énergie donne lieu à un bonus pour le remboursement du principal. Les travaux à effectuer pour en bénéficier sont proches de ceux en cours de définition pour l’éco-PTZ (isolation des parois et fenêtres, remplacement du système de chauffage). Le prêt couvre aussi l’ensemble des dépenses engagées pour les travaux. Il est enfin possible, en alternative au recours à un bouquet de travaux, de viser une performance du logement en faisant appel à un programme de travaux « sur mesure » établi par un expert (bureau d’études thermiques).

3.– Une avance dont le montant serait plafonné

Aux termes du 4 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article, dans une optique de maîtrise du coût et de l’efficacité de la dépense fiscale, le montant de l’avance remboursable sans intérêt ouvrant droit au crédit d’impôt est affecté d’une double limite :

– 300 euros par mètre carré de superficie, s’entendant au sens de l’article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, c'est-à-dire la surface dite « Carrez »,

– et 30 000 euros par logement, ce second plafond s’appliquant donc aux logements d’une surface au moins égale à 100 mètres carrés (que la limite de 300 euros par mètre carré soit atteinte ou non).

Compte tenu de la complexité et de la particularité de chaque opération, d’après les informations transmises au Rapporteur général, il serait envisagé à ce stade de la réflexion de mettre en place un système simple pour déterminer les plafonds applicables. Une hypothèse retenue consisterait à plafonner à 200 euros par mètre carré un éco-PTZ finançant un bouquet de deux actions et à plafonner à 300 euros par mètre carré un éco-PTZ finançant un bouquet de trois actions ou plus et pour les travaux permettant d’atteindre une performance énergétique globale minimale, le plafond s’appliquant dans les deux cas dans la limite de 100 mètres carrés.

4.– Les obligations incombant au demandeur de l’avance et les modalités d’octroi et de contrôle pour les établissements de crédits

Le 5 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article énonce la nature des obligations incombant au demandeur de l’avance et dont les modalités seront définies par décret :

– au stade de la demande, à l’appui de cette dernière, il doit produire à l’établissement de crédit « un descriptif et un devis détaillé des travaux envisagés ainsi qu’un document justifiant la superficie de son logement ». Cette dernière information permet de calculer le plafond applicable à l’avance (300 euros par mètre carré). La référence à la loi Carrez peut poser problème pour les maisons individuelles puisque cette loi ne concerne que les biens en copropriété (lots ou fraction de lots). Une réponse ministérielle publiée au JO de l'Assemblée nationale le 26 décembre 2006) indiquait d'ailleurs qu'il « n'apparaît pas nécessaire d'étendre le dispositif issu de la loi Carrez aux ventes de logements auxquels le régime de la copropriété ne s'applique pas » (42). L’effet dissuasif des obligations mises à la charge des emprunteurs ne doit pas être négligé.

Sur le descriptif devra également figurer l’année d’achèvement de l’immeuble.

En revanche, ce document ne ferait pas état des économies potentielles réalisées après rénovation. En effet, les dépenses de consommation d’énergie après travaux ne peuvent être déterminées avec certitude. Elles sont aussi liées à des facteurs exogènes, à commencer par le prix des matières premières et le comportement de l’occupant (qui peut être un locataire). L’appréciation de la limite d’endettement de l’emprunteur sera donc faite sous la responsabilité de l’établissement prêteur, qui pourra tenir compte d’un pourcentage prudentiel des économies d’énergie ou nouer un partenariat avec un professionnel ;

– après l’octroi de l’avance, dans un délai de deux ans à compter de la date de cet octroi, le bénéficiaire de l’avance doit transmettre à l’établissement de crédit prêteur tous les éléments justifiant que les travaux ont été effectivement réalisés et satisfont aux conditions d’éligibilité. Il est bien sûr indispensable que les avances soient bien utilisées aux fins prévues et que la réalisation effective des travaux soit contrôlée. Une telle justification existe déjà pour le NPTZ pour les acquisitions avec travaux. Le contrôle a posteriori sur l’éligibilité des travaux à l’avance se limiterait quant à lui à faire un rapprochement par rapport au devis initial au moyen d’une certification remise.

Par ailleurs, il conviendra que les dispositions réglementaires précisent les documents que le demandeur de l’avance devra produire attestant de la destination du logement. La condition de résidence principale fait l’objet d’une déclaration sur l’honneur de la part du propriétaire dans le cadre du NPTZ. Cette disposition devrait être simplement étendue à la déclaration de location du bien. Ces déclarations seraient étayées par des justificatifs pour les logements déjà occupés à titre de résidence principale, par le propriétaire ou un locataire. Pour les logements non loués au moment des travaux ou acquis au moment des travaux (acquisition-rénovation), l’emprunteur devrait confirmer la condition de résidence principale dans un délai de deux ans. Ce délai paraîtrait approprié dans la mesure où le propriétaire dispose de deux ans pour réaliser les travaux et où il ne peut être envisagé une occupation du bien en période de chantier. S’agissant des contrôles, de manière analogue à ce que pratique la SGFGAS pour le NPTZ, des inspecteurs pourront contrôler le contenu des dossiers auprès des banques.

5.– Le non-cumul avec l’article 200 quater du code général des impôts

Le V du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article exclut la possibilité de cumuler le bénéfice d’une avance remboursable ouvrant droit, pour l’établissement prêteur, au crédit d’impôt créé et le bénéfice du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable de l’article 200 quater du code général des impôts. Un foyer devra donc arbitrer entre les deux avantages. Il demeurera toutefois possible de bénéficier pour une même opération des deux dispositifs si le bouquet éligible à l’éco-PTZ n’englobe pas la totalité des équipements installés.

Pour que le principe du non-cumul soit efficace, il convient de prévoir une déclaration à l’administration fiscale, par les établissements octroyant ou gérant des éco-PTZ, permettant de faire un rapprochement entre les contribuables bénéficiaires d’un éco-PTZ et ceux demandant le crédit d’impôt au titre d’une même année. À défaut, aucun contrôle autre qu’aléatoire ne pourrait être effectué.

Par ailleurs, la condition de non-cumul doit également s’appliquer pour l’obtention de plusieurs éco-PTZ pour la même opération de rénovation ou sur des opérations successives. Il s’agirait d’éviter un contournement du plafond par la souscription de plusieurs prêts.

En revanche, l’éco-PTZ sera cumulable avec les autres dispositifs fiscaux qui pourraient trouver à s’appliquer, particulièrement : pour les propriétaires occupants, le crédit d’impôt sur les intérêts emprunts et le NPTZ (opération d’acquisition d’un logement ancien avec rénovation) ; pour les propriétaires bailleurs, la déduction des charges sur les revenus fonciers, qui serait incompatible avec le bénéfice du crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts.

Exemple d’éco-PTZ

Jacques et Maryse sont propriétaires d’un pavillon de 130 m2 (dont 95 m2 de surface habitable) qu’ils ont acheté en 1976 dans la banlieue bordelaise. Afin de réduire au maximum leur facture énergétique, ils souhaitent y faire réaliser des travaux de rénovation et optent pour la réalisation d’un bouquet de travaux très ambitieux. Ils reçoivent un devis d’un montant total de 32 000 euros, dont 29 000 euros au titre des travaux destinés à améliorer la performance énergétique de leur logement :

– 12 000 euros TTC au titre des travaux d’isolation thermique (isolation thermique performante de la toiture et des murs donnant sur l’extérieur) ;

– 8 000 euros TTC pour le remplacement des fenêtres ;

– 9 000 euros TTC pour l’installation d’une pompe à chaleur air-eau.

Jacques et Maryse pourront bénéficier d’un prêt à taux zéro pour le financement de ces travaux. Ce prêt sera plafonné à 300 euros par m2 et ne pourra pas excéder la somme de 30 000 euros.

Compte tenu de l'ampleur de ces travaux, la banque pourra leur accorder un prêt à taux zéro pour un montant de 28 500 euros (300 euros x 95 m²) et bénéficiera en contrepartie d'un crédit d'impôt compensant son manque à gagner.

Dans cet exemple, la durée de l'éco-PTZ accordé à Jacques et Maryse sera au moins égale à 10 ans. Sur cette durée, ils seront donc dispensés d'acquitter les intérêts normalement dus (environ 8 500 euros pour un prêt au taux de 5,40 %) et rembourseront une part importante du capital emprunté grâce aux économies résultant de la baisse de leur facture énergétique.

Le bénéfice de l’éco-PTZ étant exclusif de celui du crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, le couple ne pourra pas bénéficier du crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie et du développement durable.

Cependant, si le couple avait également décidé d’installer des panneaux photovoltaïques, il aurait pu bénéficier de ce crédit d’impôt à raison de cet investissement dont le financement n’est pas assuré par l’éco-PTZ. De même, s’il avait opté pour un bouquet de travaux limité aux seuls travaux d’isolation et de remplacement des fenêtres, l’acquisition de la pompe à chaleur aurait ouvert droit au bénéfice du crédit d’impôt.

C.– LE CALCUL DU MONTANT DU CRÉDIT D’IMPÔT

1.– Modalités de calcul

Aux termes du premier alinéa du II du nouvel article 244 quater U, le montant du crédit d’impôt serait égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l’avance remboursable sans intérêt et les mensualités d’un prêt consenti sur une durée maximale de 120 mois à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de l’avance remboursable sans intérêt. La référence à une durée maximale de prêt de 120 mois (10 ans) est une nouveauté par rapport au dispositif du NPTZ puisqu’il s’agit ici de financer des travaux et qu’une durée moyenne de dix ans paraît justifiée pour procéder à une comparaison. Or il s’agit dans la rédaction proposée d’une durée maximale et non moyenne. Si certains travaux impliqueront une durée moindre (7 ou 8 ans), les travaux très lourds et coûteux devraient pourvoir faire l’objet d’un prêt d’une durée supérieure pour les emprunteurs n’ayant pas les moyens d’assumer une dépense mensuelle importante. Seule cette solution permettrait de payer ou presque les échéances du prêt avec les économies sur les factures d’énergie. Il convient d’être vigilant à ne pas exclure des bouquets ambitieux les personnes à revenus modestes ou moyens.

Le deuxième alinéa du II du nouvel article 244 quater U prévoit que les modalités de calcul du crédit d’impôt et de détermination de ce taux seraient fixées par décret en Conseil d’État. Compte tenu de la complexité et de la particularité de chaque opération, comme indiqué précédemment, il serait envisagé à ce stade de la réflexion de mettre en place un système simple. S’agissant de la détermination de la durée de remboursement, celle-ci serait fonction du montant du prêt, seule donnée appréciable réglementairement, par opposition au taux d’endettement, et à l’économie d’énergie. Aucune modulation en fonction de la localisation géographique ne serait prévue. L’allongement de la durée contribuerait à prendre partiellement en charge la hausse de mensualité corrélée à la hausse du montant. Il serait ainsi tenu compte d’une économie d’énergie supérieure allant avec des travaux plus importants.

2.– Imputation

● Les II et III du présent article insèrent des dispositions relatives à l’imputation du crédit d’impôt dans le chapitre premier du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts, qui est consacré à l’impôt sur le revenu (le II créerait un nouvel article 199 ter S) et dans le deuxième chapitre ayant trait à l’impôt sur les bénéfices des sociétés et autres personnes morales (le III créerait un nouvel article 220 X). Ces dispositions sont nécessaires parce que l’article 244 quater U, qu’il est proposé de créer et qui fixerait le régime du crédit d’impôt, serait, quant à lui, inséré dans le chapitre IV contenant les dispositions communes à l’impôt sur les sociétés et à l’impôt sur le revenu. Les modalités d’imputation proposées par le présent article (I de l’article 199 ter S et article 220 X) seraient identiques, que l’entreprise soit assujettie à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés.

Comme pour le NPTZ, le crédit d’impôt serait ainsi versé en cinq parts égales sur cinq ans. Il serait imputé à hauteur d’un cinquième de son montant sur l’impôt dû par la société prêteuse au titre de l’année pendant laquelle l’avance a été accordée. Les quatre années suivantes, le crédit d’impôt serait imputé de la même manière sur l’impôt dû à hauteur d’un cinquième de son montant. Chaque année, si le crédit d’impôt excède le montant de l’impôt dû, l’excédent ferait l’objet d’une restitution de la part de l’administration fiscale.

3.– Une créance imposable

Le deuxième alinéa du II du nouvel article 244 quater U énonce que le crédit d'impôt institué fait naître au profit de l'établissement de crédit une créance, inaliénable et incessible, d'égal montant. Le troisième alinéa du II du nouvel article 244 quater U prévoit une dérogation à la condition d’incessibilité en cas de restructuration, identique à celle introduite pour le NPTZ par l’article 31 de la loi de finances pour 2006 (n°2005-1719 du 30 décembre 2005). Plus précisément, la créance est transférée à la société absorbante en cas de fusion. Ce transfert est également possible en cas de scission ou d’apport partiel d’actif, à la condition que l’ensemble des avances remboursables ne portant pas intérêt versées par la société scindée ou apporteuse soit transférées à la société bénéficiaire des apports. Les modalités et le rythme d’imputation demeurent inchangés.

Selon la deuxième phrase du deuxième alinéa du II du nouvel article 244 quater U, la créance constitue un produit imposable pour la détermination du résultat fiscal et est rattachée à hauteur d'un cinquième au titre de l'exercice au cours duquel l'établissement de crédit a versé des avances remboursables sans intérêt et par fractions égales sur les exercices suivants. Il convient donc de déduire extra-comptablement quatre-cinquièmes du montant de la créance au titre de l'exercice au cours duquel cette créance de crédit d'impôt est comptabilisée, afin de n'en imposer qu'un cinquième. Au titre des quatre années suivantes, l'établissement de crédit devra réintégrer extra-comptablement un cinquième de la créance.

4.– Remise en cause du crédit d’impôt

En ce qui concerne les modalités de reprise, énoncées au II de l’article 199 ter S du code général des impôts dans sa rédaction proposée par le II du présent article, il est prévu deux cas de figure. Pendant la durée de remboursement de l’avance, et tant que celle-ci n’est pas intégralement remboursée :

– si les conditions relatives à l’affectation du logement ne sont plus respectées, les fractions de crédit d’impôt restant à imputer ne peuvent plus être utilisées par l’établissement de crédit (2 du II de l’article 199 ter S). Le respect de ces conditions prend une importance particulière s’agissant des logements destinés à la location, dès lors que cette condition doit être respectée jusqu’au terme du remboursement. Ainsi, si le logement devient ou redevient à usage d’habitation secondaire, la fraction de l’avance restant à imputer ne peut plus l’être. Il en est de même si le logement n’est plus habité à titre de résidence principale. Sans qu’il soit besoin de l’imposer par la voie réglementaire, les contrats de prêts pourront demander aux emprunteurs d’apporter une justification périodique de la destination du logement et de son utilisation ;

– s’il apparaît que les conditions fixées pour l’octroi de l’avance n’ont pas été respectées, la fraction du crédit d’impôt afférente aux travaux concernés est reversée par l’établissement de crédit (1 du II de l’article 199 ter S). Il convient de souligner à cet égard la différence existant avec l’actuel dispositif du NPTZ. Pour ce dernier, sauf erreur manifeste de la banque ou travaux non réalisés, il n’y a pas de reprise du crédit d’impôt mais des régularisations pour l’emprunteur. Pour l’éco-PTZ, le montant du crédit d’impôt est recalculé. Par exemple, si sur trois catégories de travaux seules deux sont effectuées, la fraction correspondant à celle qui ne l’a pas été est reprise au prorata. Les travaux réalisés doivent bien sûr demeurer éligibles : si le décret prévoit que l’ensemble des fenêtres doivent être changées, le fait que neuf l’ont été dans une maison en comprenant dix, conduira à reprendre l’ensemble du crédit d’impôt.

La reprise du crédit d’impôt s’accompagne d’une tolérance de gestion. Aucun remboursement n’est dû si la fraction du crédit d’impôt afférente aux travaux concernés n’excède pas 15% des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale du logement. Il est en effet difficile de modifier un prêt et un changement de marque d’un matériel par exemple ne doit pas avoir des conséquences disproportionnées.

Le 3 du II de l’article 199 ter S prévoit que l’offre d’avance émise par l’établissement de crédit peut rendre exigible l’avance auprès des bénéficiaires dans les deux cas de reprise. Un décret un Conseil d’État définit les modalités selon lesquelles cette possibilité est ouverte.

En cas de remboursement anticipé du prêt à taux zéro (III de l’article 199 ter S du code général des impôts dans sa rédaction proposée par le présent article) et s’il n’est pas transféré sur un autre bien répondant aux conditions d’octroi d’un prêt à taux zéro, la fraction du crédit d’impôt déterminée en fonction de la durée résiduelle du prêt au moment de son remboursement anticipé serait imputée dans les conditions précédemment décrites. En l’absence de possibilité d’imputation, le crédit d’impôt devrait être reversé par l’établissement prêteur. Ainsi, en cas de remboursement anticipé, la banque ne percevrait pas la part du crédit d’impôt ayant vocation à couvrir l’absence d’intérêt pour la durée du prêt restant à courir au moment du remboursement anticipé. Le crédit d’impôt serait donc recalculé et le trop perçu serait imputé, d’abord sur les crédits d’impôt de l’année, puis sur les crédits d’impôt nés les années précédentes.

D.– LES SITUATIONS PARTICULIÈRES

● Le dispositif proposé par le VI du nouvel article 244 quater U tend à reprendre les dispositions traditionnelles en matière de crédit d’impôt pour les entreprises. Il est rappelé que dans les sociétés de personnes et les groupements n’ayant pas opté pour l’impôt sur les sociétés, les bénéfices sont imposés, non pas au nom de la société, mais au nom personnel des associés et en proportion des parts détenues dans la société (les associés peuvent être des redevables de l’impôt sur les sociétés ou des personnes physiques). Ainsi, dans ces sociétés et groupements, le crédit d’impôt serait perçu par ces associés en proportion de leurs droits dans la société.

Les sociétés de personnes (lorsqu’elles n’ont pas opté pour l’assujettissement à l’impôt sur les sociétés) et les groupements (qui ont un régime fiscal proche de celui des sociétés de personnes ou leur sont fiscalement assimilés) concernés dans le cadre du présent article sont :

– les sociétés visées à l’article 8 du code général des impôts (notamment les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite simple, les sociétés civiles n’exerçant pas une activité industrielle ou commerciale et ne revêtant pas le caractère d’une société de capitaux, les sociétés en participation pour l’imposition des membres qui sont indéfiniment responsables et dont les noms sont connus de l’administration, les sociétés à responsabilité limitée dont les membres ont opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes (SARL de famille), les sociétés à responsabilité limitée dont l’associé unique est une personne physique) ;

– les sociétés créées de fait (article 238 bis L du code général des impôts) ;

– les groupements d’intérêt économique (article 239 quater du code général des impôts) ;

– les groupements d’intérêt public (article 239 quater B du code général des impôts) ;

– les groupements européens d’intérêt économique (article 239 quater C du code général des impôts).

Il est en outre précisé que les personnes physiques membres de sociétés de personnes ne peuvent pas bénéficier du crédit d’impôt lorsqu’elles ne participent pas de manière personnelle, continue et directe à l’accomplissement des actes nécessaires à l’activité (mention du 1°bis de l’article 156 du code général des impôts).

● Le IV du présent article, qui insérerait un x dans l’article 223 O du code général des impôts, a trait au cas des groupes de sociétés. L’impôt n’est dans le régime de groupe pas dû par les sociétés du groupe mais par la société mère, laquelle est redevable de l’impôt sur les sociétés pour le compte de toutes les sociétés du groupe et vers laquelle remonte l’ensemble des crédits d’impôt constitués au niveau des sociétés du groupe.

E.– ENTRÉE EN VIGUEUR ET COÛT

Le VII du présent article prévoit une application des I à IV, c'est-à-dire des dispositions relatives à l’éco-PTZ, aux avances remboursables émises entre le premier jour du mois suivant la publication du décret en Conseil d’État fixant les modalités d’application du nouvel article 244 quater U et le 31 décembre 2013. En d’autres termes, le coût fiscal s’étale sur les années 2010 à 2018. Il est à noter que le délai fixé entre la parution du décret et l’entrée en vigueur ne suffira probablement pas aux établissements de crédit pour effectivement proposer des éco-PTZ. Ces établissements doivent en effet ajuster les systèmes d'informations et former les conseillers dans les réseaux.

S’agissant du rapport coût / efficacité, il apparaît intuitivement que chaque propriétaire a intérêt à réaliser des travaux qui conduisent à réduire sa facture d’énergie avec un amortissement du coût accéléré. S’il est opportun d’aider les ménages ne disposant pas des ressources nécessaires à la réalisation de ces travaux, il est utile de s’interroger sur la nécessité d’aider ceux qui sont aptes à engager des dépenses qu’ils amortiront par la suite. Ces ménages bénéficient d’ailleurs déjà d’un dispositif de faveur : le crédit d’impôt en faveur des énergies renouvelables et du développement durable prévu à l’article 200 quater du code général des impôts.

À l’inverse, si l’utilité environnementale de la réalisation d’un ensemble de travaux lourds est indéniable, l’arbitrage avec ledit crédit d’impôt (les deux dispositifs seront exclusifs l’un de l’autre) n’est pas clairement en faveur du premier, le second étant en outre pour partie conforté (extension aux bailleurs, inclusion partielle de la main-d’œuvre) alors qu’il avait été question de le restreindre fortement afin de financer la mise en place de l’éco-PTZ.

Quels sont les avantages de l’éco-PTZ par rapport au crédit d’impôt ? L’éco-PTZ sera calculé en tenant de l’ensemble des coûts induits (dépose, pose, travaux induits, maîtrise d’œuvre). Le crédit d’impôt, lui, rembourse une fraction (entre 15 et 50 %) du coût de l’équipement ou des matériaux utilisés dans les travaux, mais ne prend pas en compte les travaux induits (par exemple, en cas de remplacement de chaudière, il ne prend pas en compte le tubage d’un conduit de cheminée, pourtant nécessaire) ni le coût de la pose. L’article 50 du présent projet de loi prévoit la prise en compte de la pose dans le crédit d’impôt, mais uniquement pour les travaux d’isolation des parois opaques. De plus, pour les travaux d’un montant important, la fraction des dépenses non financées par l’éco-PTZ continuerait d’ouvrir droit au bénéfice du crédit d’impôt dans les conditions de droit commun. Ces avantages suffiront-ils à motiver des dépenses plus lourdes par rapport au bénéfice d’un crédit d’impôt, c'est-à-dire d’un remboursement partiel de la dépense ?

Si l’on fait le pari de l’efficacité de cette mesure nouvelle dans l’ensemble du paysage fiscal, bien que le dispositif institué soit limité dans le temps aux avances émises au plus tard le 31 décembre 2013, cette période est suffisamment longue (la mesure fiscale s’éteint en 2018) pour qu’un risque de dérive soit pris au sérieux. Sur la base du nombre de logements rénovés précédemment évoqué (400 000 en 2014), et en prenant l’hypothèse d’un prêt moyen de 20 000 euros remboursable sur dix ans, soit un coût annuel de 1 035 euros par prêt, le coût du crédit d’impôt est estimé à 1 244 millions d’euros pour l’année de pic, c’est-à-dire 2014, correspondant une dépense fiscale de 908 millions d’euros. La durée du prêt est une variable fondamentale du coût (une durée moyenne inférieure à dix ans minorerait les chiffres présentés) ; le taux d’intérêt de marché en est une autre. Les tableaux et graphique suivants présentent le montant du crédit d’impôt et le coût fiscal afférent de 2010 à 2018.

(en millions d’euros)

Crédit d’impôt

Années

Génération

Logements

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2009

80 000

83

83

83

83

83

2010

160 000

166

166

166

166

166

2011

240 000

249

249

249

249

249

 

2012

320 000

332

332

332

332

332

2013

400 000

415

415

415

415

415

Total

83

249

498

829

1 244

1 161

995

746

415

Source : Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

Le crédit d’impôt constitue pour l’établissement de crédit bénéficiaire un produit imposable à l’impôt sur les sociétés (33%). En 2006, le taux d’imposition réel moyen pour les établissements bénéficiaires était de 27 %. Sous cette hypothèse la dépense fiscale afférente au crédit d’impôt serait la suivante :

(en millions d’euros)

Crédit d’impôts

Années

Génération

Logements

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2009

80 000

61

61

61

61

61

2010

160 000

121

121

121

121

121

2011

240 000

182

182

182

182

182

 

2012

320 000

242

242

242

242

242

2013

400 000

303

303

303

303

303

Total

61

182

363

605

908

848

727

545

303

Source : Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

L’on comprend évidemment l’intention tout à fait louable de progressivement améliorer la performance énergétique du parc de logement, ce qui passe immanquablement par des améliorations dans les logements anciens. La mise en place de cet éco-PTZ fait d’ailleurs écho à la majoration du PTZ (prévue à l’article 46) pour les logements neufs respectant la norme BBC et, une fois celle-ci obligatoire, à énergie positive … à la différence près que tous les ménages ne sont pas éligibles au NPTZ acquisition du fait notamment de la condition de ressources.

Il convient de souligner que le coût fiscal estimé est supérieur à celui du NPTZ en année pleine. Le non-cumul avec le crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater du code général des impôts apparaît à cet égard plus que nécessaire. En outre, le coût d’un dispositif de prêt à taux zéro dépend du taux de marché (les estimations de coût ont toutefois été réalisées à partir des taux applicables aux prêts à taux zéro cette année).

S’il est justifié, comme indiqué précédemment, de prévoir un champ de bénéficiaires plus large que pour le NPTZ, il n’en demeure pas moins, d’une part, que le parallèle avec la mesure de majoration du NPTZ prévue à l’article 46 fréquemment avancé n’est pas exact, cette majoration n’étant par définition ouverte qu’à ceux remplissant les conditions d’éligibilité au NPTZ. D’autre part, cela n’implique pas que les modalités de l’éco-PTZ doivent être les mêmes selon qu’on dispose de revenus entrant dans les plafonds fixés pour le NPTZ ou au contraire supérieurs.

Il est évident que la majorité, les trois-quarts peut-être même, des personnes qui aujourd’hui se lancent dans des travaux de rénovation sont au-dessus desdits plafonds. Les exclure du champ de l’avantage amoindrirait considérablement l’efficacité de la mesure. Pour autant, il serait raisonnable de considérer que l’attractivité de l’avantage resterait effective avec un prêt à des conditions moins avantageuses.

L’ensemble de ces interrogations conduit le Rapporteur général à souhaiter une évaluation approfondie bien avant le 31 décembre 2013 et à proposer de mieux maîtriser le coût et l’efficacité du dispositif par une modulation de la durée des prêts en fonction des ressources des emprunteurs.

Il s’agirait d’élargir le champ des bénéficiaires potentiels en réduisant le montant des échéances pour les emprunteurs disposant de ressources inférieures aux plafonds fixés pour le bénéfice du NPTZ. À défaut, l’éco-PTZ ne leur offrirait pas une solution satisfaisante. A contrario, il conviendrait de réduire la durée du prêt, donc l’avantage et la dépense fiscale, pour ceux disposant de ressources leur permettant d’avancer les sommes qu’ils récupéreront par réduction de leur facture d’énergie. Cette réduction ne réduirait pas sensiblement l’attractivité de l’avantage, comme en atteste l’exemple allemand. Si l’efficacité de la mesure s’avérait insuffisante, il serait toujours possible de fixer une durée des prêts commune à tous les bénéficiaires dans une loi de finances ultérieure.

*

* *

La Commission examine un amendement de M. Daniel Garrigue, tendant à étendre le bénéfice de l’éco-PTZ à la rénovation des logements achevés avant 1995.

M. Daniel Garrigue. Le souci de la performance énergétique des logements est récent et affectait peu de constructions avant 1995.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement : d’abord, les logements construits depuis 1990 ont été soumis à la réglementation thermique de 1998 qui impose des normes d’isolation ; ensuite, l’éco-PTZ est réservé à la rénovation de logements anciens qui exigent des travaux lourds. Les logements plus récents, qui n’ont besoin que d’une rénovation ciblée, relèvent du crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts.

M. Charles de Courson. Pourquoi ne pas intégrer le dispositif de l’article 45 au plafonnement des niches fiscales ?

M. le Rapporteur général. Le dispositif proposé par M. Borloo est complexe, puisqu’il passe par le détour de l’impôt sur les sociétés. Or le plafonnement des niches porte sur l’impôt sur le revenu. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite un autre amendement de M. Daniel Garrigue, visant à intégrer les travaux d’installation de ventilation et de récupération des eaux pluviales dans le bouquet de travaux relevant de l’éco-PTZ.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable : la logique de l’éco-PTZ est de concentrer l’avantage fiscal au bénéfice des équipements les plus performants au plan thermique, ce que ne sont pas les systèmes de ventilation. Le projet de loi soumet d’ailleurs le crédit d’impôt de l’article 200 quater à cette même logique.

M. Daniel Garrigue. Certains systèmes de ventilation ne consomment pas du tout d’énergie.

M. Charles de Courson. Un système aussi performant que le puits canadien est exclu de cet avantage fiscal.

M. le Rapporteur général. Je vous propose de réexaminer, dans le cadre de l’article 88, la rédaction de cet amendement, afin d’en réduire le champ tout en veillant à l’intégration du puits canadien dans la liste des travaux relevant de l’éco-PTZ.

Cet amendement est retiré par son auteur.

M. Daniel Garrigue retire un autre amendement, tendant à intégrer les travaux de menuiserie extérieure dans le bouquet de travaux relevant de l’éco-PTZ, après que le Rapporteur général l’a jugé satisfait.

La Commission examine deux amendements de M. Daniel Garrigue, tendant à préciser que les systèmes de chauffage et de production d’eau chaude relèvent de l’éco-PTZ et non chaque type d’équipement pris isolément.

M. Daniel Garrigue. La conjonction de coordination « et » me semble moins exclusive que « ou ».

M. Charles de Courson. C’est le contraire !

M. Jérôme Cahuzac. C’est la conjonction « et » qui est exclusive !

M. Daniel Garrigue retire ses deux amendements.

La Commission examine un amendement de M. Daniel Garrigue, faisant passer de deux à trois ans à compter de l’octroi du prêt le délai de transmission des documents prouvant la réalisation des travaux.

M. Daniel Garrigue. Il s’agit de laisser aux ménages une plus grande latitude pour réaliser ces travaux.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement car, sur le plan fiscal, on ne peut remonter au-delà de trois ans pour reprendre un avantage.

M. Daniel Garrigue retire son amendement.

La Commission adopte un amendement de M. Gilles Carrez, précisant que le dispositif ne s’applique qu’à une seule avance remboursable par logement (amendement n° II-450).

Elle examine ensuite un amendement de M. Daniel Garrigue, fixant à dix ans la durée maximale de remboursement de l’éco-PTZ.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement tend à nous garantir contre toute restriction de la durée de l’éco-PTZ par voie réglementaire.

M. le Rapporteur général. Cette durée est déjà de dix ans, puisque le crédit d’impôt en faveur des banques consentant ce prêt, réparti sur cinq ans, sera calculé à partir du différentiel entre les mensualités de l’éco-PTZ et celles d’un prêt consenti sur une durée maximale de dix ans à des conditions normales. Je suis donc défavorable à l’amendement.

Le mécanisme du prêt à taux zéro rend difficile toute évaluation préalable du coût de ce nouveau dispositif, dont le suivi sera assuré par le Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété, le FGAS. Il est cependant à craindre qu’il ne se révèle plus coûteux encore pour les finances publiques que le PTZ, dont le coût s’élève déjà à 700 millions d’euros.

M. Charles de Courson. Ce mécanisme de calcul de l’avantage fiscal par comparaison avec un prêt classique sur dix ans permettrait de l’intégrer au plafonnement des niches fiscales, comme nous venons de le faire pour le crédit d’impôt sur les intérêts immobiliers instauré par la loi TEPA.

M. le Rapporteur général. Le mérite du PTZ est d’encourager l’accession sociale à la propriété, puisqu’il est soumis à conditions de ressources. Il n’est pas opportun de l’intégrer dans un plafonnement global. Tel n’est pas le cas de l’éco-PTZ, qui est une pure niche fiscale. Cependant, un dispositif de plafonnement trop complexe encourrait la censure du Conseil constitutionnel.

M. Daniel Garrigue retire son amendement.

La Commission examine ensuite un amendement de M. Gilles Carrez, tendant à moduler la durée maximale de l’éco-PTZ en fonction des ressources des emprunteurs.

M. le Rapporteur général. En l’état actuel du texte, l’éco-PTZ est accessible à tous quel que soit le niveau de ressources. À l’étranger, notamment en Allemagne, les dispositifs de même nature proposent non pas une suppression totale des intérêts mais un taux bonifié.

À l’évidence, seuls les contribuables les plus aisés pourront bénéficier du montant maximal de ce prêt, qui est fixé à 30 000 euros par logement. Pour les ménages modestes, le ministère de l’écologie fait valoir que les économies d’énergie réalisées pourront couvrir une partie des mensualités dues, mais il faut pour cela porter la durée du prêt à quinze ans. Dans cette dernière hypothèse, on engage des coûts très importants pour les finances publiques tout en se rendant complètement vulnérable aux variations des taux d’intérêt. On ne peut se montrer aussi généreux sans poser des conditions de ressources.

Cet amendement vise à allonger la durée maximale du prêt au bénéfice des ménages dont les ressources sont inférieures aux plafonds pour le bénéfice du PTZ et, en contrepartie, à réduire cette durée à huit ans pour les autres ménages. J’aurais préféré que cette seconde catégorie se voie proposer un système de bonification, mais on se heurte à des difficultés techniques et de principe. D’où cette proposition médiane.

M. Charles de Courson. Ne pourrait-on résoudre le problème en réintégrant dans le revenu fiscal l’avantage procuré par la non-fiscalisation ? On est en train de gâcher de l’argent public en accordant des prêts à taux zéro à des personnes qui n’en ont nul besoin !

M. le Rapporteur général. L’avantage de ma proposition est qu’elle préserve l’architecture de l’éco-PTZ. Un ménage qui a des ressources élevées n’a pas besoin d’emprunter à taux zéro sur dix ou quinze ans.

M. Charles de Courson. Il n’a pas besoin de PTZ du tout !

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-451).

Puis elle examine un autre amendement de M. Gilles Carrez, visant à faciliter le contrôle de l’administration fiscale sur les éco-PTZ.

M. le Rapporteur général. L’article 45 exclut que l’éco-PTZ puisse se cumuler avec le crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater du code général des impôts pour différents dispositifs d’économies d’énergie. Encore faut-il pouvoir exercer un contrôle. À cet effet, mon amendement prévoit d’étendre à l’éco-PTZ l’obligation de déclaration à l’administration fiscale existant pour le PTZ. Celle-ci pourra ainsi croiser les informations.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-452).

Elle examine ensuite un amendement de M. Jérôme Cahuzac, tendant à élargir l’application du I de l’article 45 à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficie de l’autonomie fiscale.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 45 ainsi modifié.

*

* *

Article 46

Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du prêt à taux zéro en faveur de l’accession à la propriété

Texte du projet de loi :

I.– Le I de l’article 244 quater J du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le logement a été acquis neuf, en l’état futur d’achèvement ou que le bénéficiaire de l’avance l’a fait construire, il doit présenter des caractéristiques thermiques et une performance énergétique conformes aux prescriptions de l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation. Le respect de cette condition est justifié selon des modalités définies par décret. » ;

2° Après l’avant dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le montant de l’avance remboursable sans intérêt est majoré d’un montant maximum de 20 000 € pour les opérations portant sur la construction ou l’acquisition de logements neufs dont le niveau élevé de performance énergétique globale déterminé dans des conditions fixées par décret en Conseil d’état et justifié par le bénéficiaire de l’avance, est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur. »

II.– 1° Le 1° du I s’applique aux avances remboursables attribuées pour la construction ou l’acquisition de logements neufs ou en l’état futur d’achèvement qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret mentionné au deuxième alinéa du 1° du I, et au plus tard à compter du 1er janvier 2010.

2° Le 2° du I s’applique aux avances remboursables attribuées pour la construction ou l’acquisition de logements neufs ou en l’état futur d’achèvement à compter du premier jour du premier mois suivant la publication du décret en Conseil d’état mentionné au deuxième alinéa du 2° du I, et au plus tard à compter du 1er janvier 2010.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article propose de modifier le dispositif de prêt à taux zéro pour l’acquisition de la résidence principale des primo-accédants sur deux points.

D’une part, le bénéfice de ce dispositif serait réservé, dans le cas des logements neufs, aux acquisitions ou aux constructions pour lesquelles le bénéficiaire justifie du respect des normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique imposées aux logements par la législation.

D’autre part, le montant du prêt à taux zéro serait majoré à hauteur de 20 000 € au maximum pour les acquisitions de logements neufs présentant une performance énergétique globale élevée, c'est-à-dire aux logements répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, aux seuls logements dits à énergie positive. L’objectif poursuivi est d’inciter les ménages à se porter acquéreur de logements très en avance sur la réglementation thermique en leur accordant un avantage supplémentaire destiné à compenser une fraction des surcoûts liés au respect de ces normes.

Les règles applicables en cas d’acquisition de logements anciens demeureraient inchangées.

En pratique, l’application effective de la première mesure serait différée dans l’attente de l’entrée en vigueur de l’obligation pour le maître d’ouvrage de fournir, à l’achèvement des travaux, à l’autorité qui a délivré le permis de construire un document, établi par un tiers indépendant, attestant que le maître d’ouvrage a pris en compte la réglementation thermique. Ce document, servirait non seulement à satisfaire la nouvelle obligation, introduite par la loi d’application du Grenelle de l’environnement, mais aussi à bénéficier de l’avantage fiscal.

Observations et décision de la Commission :

L’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement prévoit l’évolution de la réglementation thermique :

– à compter de la fin 2012 (ou fin 2010 pour les bâtiments publics et le secteur tertiaire), les demandes de permis de construire déposées devront respecter la norme « bâtiment basse consommation » (« BBC »), fixée dans la rédaction proposée à 50 KWH/m2/an d’énergie primaire ;

– puis la norme « bâtiment à énergie positive » ou « BEPOS » (le bâtiment produit plus d’énergie qu’il n’en consomme) sera applicable aux constructions neuves faisant l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de la fin 2020.

Pour favoriser l’application de la norme BBC avant qu’elle ne devienne obligatoire, puis de la norme BEPOS dès 2013, trois dispositifs sont aménagés et « verdis » par le présent projet de loi.

Pour l’achat d’un logement neuf à niveau de performance énergétique élevé, c'est-à-dire qui excède la norme applicable à date donnée, il est institué :

– une majoration du montant du prêt à taux zéro de 20 000 € maximum (article 46) ;

– un relèvement du taux de la déduction des intérêts d’emprunt à 40 % et un étalement allongé à sept ans au lieu de cinq (article 47) ;

– une exonération totale ou à hauteur de 50 % de taxe foncière sur délibération des collectivités territoriales (article 49).

Ces mesures vont inciter les promoteurs et les constructeurs à proposer sans délai dans leur catalogue des logements présentant une performance énergétique élevée, objectif qui ne peut qu’être partagé.

Par ailleurs, les deux premiers dispositifs (NPTZ, déduction des intérêts d’emprunt) ainsi que ceux en faveur des investissements locatifs « Robien » et « Borloo » seraient réservés aux acquisitions ou constructions de logements neufs respectant la réglementation thermique (articles 46, 47 et 48 du présent projet de loi). En effet, la conception d’un bâtiment énergétiquement performant impose qu’au stade du dépôt de la demande de permis de construire, le maître d’ouvrage ait pris des engagements en matière de conception énergétique du futur bâtiment et, bien évidemment, les applique. Le projet de loi de transition environnementale (Grenelle 2), au stade de l’avant-projet, créerait à son article 1er une attestation de prise en compte de la réglementation thermique à l’achèvement des travaux.

Votre Rapporteur général souhaite attirer l’attention sur l’exercice difficile qui lui est soumis. Les commentaires de ces articles portent sur des dispositions fiscales prises par répercussion de textes qui sont actuellement au stade de projet de loi (Grenelle 1) ou d’avant-projet de loi (Grenelle 2). La seule définition de la norme BBC, dont il est rappelons-le proposé par l’incitation fiscale d’anticiper la mise en œuvre, donne lieu à de nombreux débats compte tenu des implications en matière de choix de filière énergétique (43).

En réalité, d’après les informations transmises au Rapporteur général, ce n’est pas à la réglementation d’application de la norme BBC en cours de discussion mais à l’actuel label Haute performance énergétique niveau BBC mis en place par un arrêté du 8 mai 2007 qu’il sera renvoyé. Cela permettra une mise en œuvre rapide des majorations. En revanche, il faut être conscient que la réglementation BBC finale pourra présenter des divergences plus ou moins marginales avec celle du label actuel. N’eut-il pas mieux valu attendre quelque peu ? Cette remarque vaut particulièrement pour la majoration proposée pour le nouveau prêt à taux zéro puisque le dispositif dans sa version actuelle arrive à échéance au 31 décembre 2009 et qu’il pourrait être refondu ou du moins aménagé à l’occasion de sa reconduction.

Quant au principe de réserver le bénéfice d’une dépense fiscale à l’acquisition de logements conformes à la réglementation thermique en vigueur, aujourd’hui RT2005, demain norme BBC et après-demain norme BEPOS, il est intellectuellement séduisant et présente une logique indéniable. L’avantage n’est cependant pas accordé au constructeur soumis à ces normes mais à l’acquéreur. Celui-ci pourrait devoir faire face, soit à la non application d’un avantage qu’il avait anticipé lors de sa décision d’investissement, soit même, s’agissant du NPTZ et de la déduction des intérêts d’emprunt, à une remise en cause d’un avantage obtenu en cas de non respect de la loi par le constructeur. Cette possibilité doit impérativement demeurer théorique.

En tout état de cause, en adoptant dès à présent toute une série de mesures conditionnées par l’adoption de lois futures, il est adressé un double signal aux constructeurs : mettez un terme à la mise sur le marché de logements non conformes et développez la construction de logements énergétiquement très performants.

Le présent article concerne le prêt à taux zéro pour l’acquisition de logements neufs et procède donc à deux types d’aménagements :

– verdissement par majoration du montant du prêt ;

– et restriction aux logements conformes à la réglementation thermique en vigueur par reprise de l’avantage en cas de non production d’un document.

Le coût est estimé à 400 000 euros en 2010 mais 32 millions d’euros en 2013 et 2014.

Dès lors que l’enveloppe de 20 000 euros s’ajoute au montant d’un prêt à taux zéro, il convient de rappeler en premier lieu quelles sont les modalités d’octroi de ces prêts remboursables sans intérêt dans le neuf pour connaître les bénéficiaires de la majoration et les montants de prêt in fine applicables.

I.– LE NOUVEAU PRÊT À TAUX ZÉRO

La loi de finances pour 2005 a profondément remanié le prêt à taux zéro, devenu « nouveau prêt à taux zéro » ou « NPTZ ». Les caractéristiques financières et les conditions d’attribution sont définies par le décret en Conseil d’État n° 2005-69 du 31 janvier 2005 et un arrêté du 31 janvier 2005. Trois arrêtés du 31 janvier 2005 portent approbation des nouvelles conventions types régissant les rapports entre l’État et les établissements de crédit, entre l’État et la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), ainsi qu’entre les établissements de crédit et la SGFGAS. Le décret n° 2005–567 du 23 mai 2005 précise les obligations déclaratives et les modalités de détermination et d’imputation du crédit d’impôt sur les sociétés destiné à compenser le coût de l’absence d’intérêts perçus par les établissements de crédit distributeurs du nouveau prêt à 0 %. Ces nouvelles dispositions sont applicables aux avances remboursables émises entre le 1er février 2005 et le 31 décembre 2009.

 Les opérations éligibles

Depuis 2005, le prêt à 0 % est étendu à l’acquisition de logements anciens sans conditions de travaux, des normes de surface et d’habitabilité étant en contrepartie instituées. Les opérations éligibles sont :

– les opérations de construction ou d’acquisition d’un logement neuf ;

– les opérations d’acquisition d’un logement existant avec ou sans travaux d’amélioration ;

– les opérations de location-accession pour chacun des types d’opérations précédents.

S’agissant de la construction ou de l’acquisition d’un logement neuf, le NPTZ peut financer les opérations suivantes :

– la construction d’une maison individuelle, avec ou sans acquisition du terrain ;

– l’acquisition d’un logement neuf (appartement ou maison) construit ou vendu en l’état futur d’achèvement et n’ayant jamais fait l’objet d’une occupation.

L’acquisition et l’aménagement à usage de logements de locaux non destinés à l’habitation ou leur transformation seule sont assimilés à de la construction neuve.

 Les bénéficiaires

Le nouveau prêt à 0 % est destiné aux personnes physiques qui n’ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l’offre de prêt. Les ressources de ces personnes doivent être inférieures à des plafonds. Le respect de ces plafonds est apprécié au regard de la somme des revenus fiscaux de référence des personnes destinées à occuper le logement, en distinguant deux périodes selon la date d’émission de l’offre :

– du 1er janvier au 31 mai : ressources de l’avant-dernière année précédant celle de l’offre de prêt ; cette période est portée à trois mois au lieu de deux dans le dispositif antérieur ;

– du 1er juin au 31 décembre : ressources de l’année précédant celle de l’offre de prêt.

Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d’implantation du logement (44). Les plafonds de ressources ont été augmentés, par le décret n° 2006-93 du 31 janvier 2006, dans la zone A correspondant à la grande agglomération d’Île de France, la Côte d’Azur et le Genevois français, afin que les ménages disposant de ressources moyennes puissent aussi bénéficier du prêt à 0 % pour réaliser leur projet d’accession à la propriété dans les communes où les prix de l’immobilier sont les plus élevés. La loi de finances rectificative pour 2006 a relevé le montant total des ressources des ménages pour l’obtention de l’avance remboursable sans intérêt, en portant le nouveau plafond de ressources maximal à 64 875 euros annuels (en revenu fiscal de référence). La modification des plafonds, qui tient compte de la composition des ménages et concerne les communes où les prix de l’immobilier sont les plus élevés, a été prise par décret en Conseil d’État n° 2006-93 du 31 janvier 2006 et est entrée en vigueur le 1er février 2006. Ces plafonds de ressources ont été adaptés par le décret n° 2007–464 du 27 mars 2007 pour tenir compte de la réforme de l'impôt sur le revenu (intégration de l'abattement d'assiette de 20 %). Les modifications opérées ont donc eu pour effet d’augmenter les plafonds de ressources de 25 %.

(en euros)

Nombre de personnes destinées à occuper le logement

Zone A (*)

Zone B ou C

1 personne

31 250

23 688

2 personnes

43 750

31 588

3 personnes

50 000

36 538

4 personnes

56 875

40 488

5 personnes et plus

64 875

44 425

(*) Le zonage est celui du dispositif d’investissement locatif « Robien »

 Le montant du prêt

Le montant maximal de l’avance est égal à la moins élevée des sommes résultant des deux calculs suivants :

– 20 % du coût de l’opération retenu dans la limite d’un montant maximal en fonction du nombre de personnes destinées à occuper le logement, de la localisation de l’opération et de la nature du logement (neuf ou ancien) ; ce taux est porté à 30 % dans les zones urbaines sensibles et dans les zones franches urbaines ;

– 50 % du montant du ou des autres prêts d’une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l’opération.

Le tableau suivant montre les montants maximaux de prêt à 0 % pour l’acquisition d’un logement neuf.

(en euros)

Nombre de personnes destinées à occuper le logement

Zone A

Zones B et C

1 personne

16 000

11 000

2 personnes

22 500

16 500

3 personnes

25 000

19 000

4 personnes

27 500

21 500

5 personnes

30 000

24 000

6 personnes et plus

32 500

26 500

L’article 30 de la loi n° 2006–872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement prévoit que le NPTZ peut être majoré d’un montant pouvant atteindre 15 000 euros lorsque l’opération d’accession sociale bénéficie d’une aide d’une ou de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités du lieu d’implantation du logement. L’aide peut prendre la forme d’une subvention, d’une bonification permettant l’octroi d’un prêt ne portant pas intérêt ou portant intérêt à un taux réduit par rapport aux conditions du marché ou d’une mise à disposition par bail emphytéotique ou bail à construction du terrain d’implantation du logement sous réserve que le bail ne prévoit pas le versement d’un loyer ou d’une redevance supérieure à 15 euros par an.

Cette amélioration du NPTZ concerne les ménages qui disposent de ressources inférieures ou égales aux plafonds d’accès au logement locatif social PLUS et acquièrent un logement neuf. Le ménage bénéficiera ainsi d’une aide double pour réaliser son projet : aide de l’État et aide d’une collectivité territoriale. Cette mesure est entrée en vigueur le 1er janvier 2007. Elle doit inciter des locataires du parc social à faire construire ou à acquérir un logement neuf, et ainsi contribuer à une meilleure fluidité dans le parc locatif. Le montant de la majoration du NPTZ peut s’élever jusqu’à 15 000 euros pour un logement situé en zone A et devant accueillir au moins 4 personnes.

 Modalités du prêt

La loi de finances pour 2005 a instauré un nouveau mode de financement du prêt à 0 % et rendu possibles ces améliorations. Auparavant, le coût de l’absence d’intérêts perçus par les établissements de crédit distributeurs du prêt était compensé par l’État au moyen de subventions budgétaires. Désormais, le coût de l’absence d’intérêts sur le NPTZ est compensé aux établissements de crédit distributeurs par un crédit d’impôt sur les sociétés. Le NPTZ est distribué par les établissements de crédit habilités à cet effet par convention avec l’État. Le montant du crédit d’impôt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l’avance remboursable sans intérêt et les mensualités d’un prêt consenti à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de prêt à 0 %.

Les modalités de remboursement du prêt à 0 % dépendent du revenu fiscal de référence du ménage. Cette modulation des conditions de remboursement de l’aide publique permet d’ajuster la mensualité à la charge des ménages en fonction de leurs moyens financiers. Les profils de remboursement du prêt à 0 % sont définis en fonction de deux périodes :

• La période 1 correspond à la durée de différé d’amortissement pour les trois premières tranches du barème (correspondant à un revenu fiscal de référence inférieur ou égal à 23 688 €). Pour les ménages appartenant aux deux premières tranches, la durée du différé a été portée à 18 ans en 2005 ; elle a été portée à 15 ans pour la troisième tranche. Pour la tranche de revenus la plus modeste (revenu fiscal de référence inférieur à 15 801 €), la mensualité est nulle pendant cette période (le différé est total). Pour les tranches suivantes du barème, où le prêt à 0 % n’est pas assorti d’une période de différé, la période 1 correspond à la durée de remboursement. La durée de cette période peut être réduite à la demande de l’emprunteur jusqu’à un minimum de six ans.

• La période 2 ne s’applique qu’aux trois premières tranches du barème et correspond au remboursement de la fraction du prêt ayant fait l’objet du différé.

(en euros)

Tranches de revenu
fiscal de référence

%
du prêt avec différé

Période 1

Période 2

Durée maximale

Mensualités pour
10 000 euros empruntés (1)

Durée

Mensualités pour
10 000 euros empruntés

Moins de 15 801 euros

100 %

216 mois

48 mois

208,33

De 15 801 euros à 19 750 euros

75 %

216 mois

11,57

36 mois

208,33

De 19 751 euros à 23 688 euros

50 %

180 mois

27,78

24 mois

208,33

De 23 689 euros à 31 588 euros

0 %

96 mois

104,17

31 589 euros et plus

0 %

72 mois

138,89

(1) Mensualité calculée pour le montant maximal du prêt hors assurance.

Depuis le 1er janvier 2007, les durées de remboursement sont allongées lorsque le NPTZ fait l’objet d’une majoration. Dans ce cas, les modalités de remboursement sont les suivantes :

(en euros)

Tranches de revenu
fiscal de référence

%
du prêt avec différé

Période 1

Période 2

Durée maximale

Mensualités pour
10 000 euros
empruntés (1)

Durée

Mensualités pour
10 000 euros empruntés

Moins de 15 801 euros

100 %

216 mois

-

72 mois

138,89

De 15 801 euros à 19 750 euros

75 %

216 mois

11,57

54 mois

138,89

De 19 751 euros à 23 688 euros

50 %

180 mois

27,78

36 mois

138,89

De 23 689 euros à 31 588 euros

0 %

144 mois

69,44

-

-

31 589 euros et plus

0 %

108 mois

92,59

-

-

(1) Mensualité calculée pour le montant maximal du prêt hors assurance.

 Le coût fiscal du NPTZ

Le nombre d’émissions de NPTZ a encore progressé en 2007, avec 245 000 prêts, soit 3 % de progression par rapport à 2006. Cette progression, obtenue notamment par l’entrée en vigueur de la majoration du prêt en cas d’aide d’une collectivité locale, s’inscrit en retrait par rapport à celle, constatée les années précédentes, qui était tirée par la montée en puissance du NPTZ et le très fort dynamisme du marché immobilier. Pour le premier semestre 2008, 121 169 prêts ont été accordés.

Le montant prêté en 2007 atteint 3,761 milliards d’euros, pour un montant total d’opérations concernées de 33,5 milliards d'euros. Le montant moyen de l’opération financée a progressé de 4,3% en 2007, contre 8,4% entre 2005 et 2006, et atteint 147 000 euros (143 600 au premier semestre 2008). Le montant moyen du prêt à taux zéro est de 17 600 euros. La quotité du NPTZ est, en 2007, de 13,3 % dans le neuf et 11,1 % dans l’ancien.

78 544 opérations financées par un NPTZ ont concerné le secteur du neuf en 2007, soit 32 % de l’ensemble des opérations. Malgré une baisse de la part de l’individuel neuf (– 2,6 % par rapport à 2006), ce type de logement demeure le plus fréquent avec 27 % de l’ensemble des opérations. La part des maisons continue sa diminution, mais prévaut toujours sur les appartements (67 % contre 68 % en 2006). Pour l’année 2007, 736 prêts majorés du fait d’une aide de la part d’une collectivité territoriale sont totalisés en métropole.

Le coût total des dépenses fiscales en faveur du logement relevant du programme 135 « Développement et amélioration de l’offre de logement » de la mission « Ville et logement » s’élève à 12,748 milliards d’euros. La dépense fiscale liée au PTZ était de 300 millions d’euros en 2007 et est estimée à 700 millions d’euros pour 2009. Pour les NPTZ mis en place en 2007, le montant moyen de crédit d’impôt atteint 7 093 € pour les opérations neuves et 6 044 € pour les opérations dans l’ancien, soit 6 377 € pour l’ensemble des opérations. L’augmentation résulte pour une très large part de la progression du taux d’intérêt entre 2006 et 2007. En 2006, ces chiffres étaient respectivement de 6 583 € pour les opérations neuves et 5 514 € pour les opérations dans l’ancien, soit 5 867 € pour l’ensemble des opérations. Pour les 21 175 émissions de prêts à 0 % dans le neuf au 2e semestre 2008, le montant moyen du prêt à 0 % est de 18 480 euros et le montant moyen de l’opération de 158 140 euros. Le crédit d’impôt moyen par prêt est de 7 588 euros.

Le coût total pour les prêts mis en place chaque année et le coût unitaire moyen pour l’État d’un prêt à 0 %, de 2000 à 2007, sont présentés dans le tableau suivant (les montants présentés tiennent compte des PTZ mis en force et non des prêts émis lors de l’année).

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Coût unitaire moyen du PTZ pour l'État (en €)

8 288

8 140

7 792

7 022

6 215

5 737

5 866

6 370

Coût total des PTZ pour l'État (en M€)

915

822

777

655

518

1 049

1 350

1 548

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Le tableau suivant présente le passage du crédit d’impôt d’une génération à celui d’une année donnée, puis de sa conversion en dépense fiscale. Cette dernière couvre l’ensemble des prêts donnant lieu à imputation d’un crédit d’impôt une année donnée, quelle que soit l’année de leur émission, et intègre le caractère imposable du crédit d’impôt au titre du NPTZ (la dépense fiscale est mesurée à 67 % du montant du crédit d’impôt).

(en millions d’euros)

Comptabilisation par année d’imputation

Année d’imposition de la dépense fiscale

Génération
(année de mise en force des prêts)

Total

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2005

1 049

210

210

210

210

210

         

2006

1 350

 

270

270

270

270

270

       

2007

1 548

   

310

310

310

310

310

     

2008

1 522

     

304

304

304

304

304

   

2009

1 401

       

280

280

280

280

280

 

2010

392

         

78

78

78

78

78

Crédit d’impôt imputé par an

7 263

210

480

789

1 094

1 374

1 243

973

663

359

78

Dépense fiscale imputée par an

 

141

321

529

733

921

833

652

444

240

53

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

II.– LES AMÉNAGEMENTS OPÉRÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le I du présent article apporte deux modifications introduites à l’article 244 quater J du code général des impôts pour les acquisitions de logements neufs :

– la première tend à conditionner le dispositif du prêt à taux zéro au respect de caractéristiques thermiques et de critères de performance énergétique en vigueur ;

– la seconde tend à instituer une majoration du montant du prêt d’un montant maximum de 20 000 euros lorsque le logement présente un niveau élevé de performance énergétique.

On peut souligner s’agissant de la majoration qu’il n’est pas prévu de limitation spécifique dans le temps dès lors que le dispositif du prêt à taux zéro lui-même en comporte une (31 décembre 2009). Pour mémoire, un rapport d’évaluation doit être remis au Parlement avant le 30 novembre 2008 sur l’efficacité du dispositif des intérêts d’emprunt qui pose le problème de l’articulation avec le NPTZ. Il eut été préférable qu’un aménagement du NPTZ de la nature de celui proposé par le présent article s’intègre dans une refonte d’ensemble du dispositif sur la base des conclusions du rapport et à l’aune du nécessaire soutien à l’accession à la propriété, des contraintes budgétaires et de la situation du secteur immobilier. Si la prorogation d’un NPTZ au-delà du 31 décembre 2009 paraît acquise, les modalités des prêts pourraient évoluer, y compris dans un souci d’efficacité de la dépense.

A.– LA CONDITION DE PRÉSENTER DES CARACTÉRISTIQUES THERMIQUES ET UNE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE CONFORME

Le 1° du I du présent article subordonne le bénéfice du NPTZ dans le neuf au respect de l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation.

1.– L’article L.111-9 du code de la construction et de l’habitation et la réglementation RT 2005

L’article L.111–9 dans sa rédaction actuelle (et l’article L. 111–10 pour les bâtiments existants) permet d’imposer des exigences de performance énergétiques et de créer des labels de performance énergétique. Il dispose que les caractéristiques thermiques et la performance énergétique des bâtiments neufs, ainsi que les catégories d'ouvrages et de locaux soumis à la réglementation thermique, sont fixées par décret en Conseil d'État. Cet article a été renforcé par l’article 27 de la loi n° 2005–781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique qui a transposé la directive européenne n° 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments.

L'article 2 de la directive n° 2002/91/CE définit la performance énergétique comme « la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée pour répondre aux différents besoins liés à une utilisation standardisée du bâtiment, ce qui peut inclure entre autres le chauffage, l'eau chaude, le système de refroidissement, la ventilation et l'éclairage. Cette quantité est exprimée par un ou plusieurs indicateurs numériques résultant d'un calcul, compte tenu de l'isolation, des caractéristiques techniques et des caractéristiques des installations, de la conception et de l'emplacement eu égard aux paramètres climatiques, à l'exposition solaire et à l'incidence des structures avoisinantes, de l'auto-production d'énergie et d'autres facteurs, y compris le climat intérieur, qui influencent la demande d'énergie ». Est considéré comme bâtiment toute « construction dotée d'un toit et de murs, dans laquelle de l'énergie est utilisée pour réguler le climat intérieur ». D'après cette même directive, le secteur du bâtiment (résidentiel et tertiaire) représente 40 % de la consommation finale d'énergie dans la Communauté et sa part ne cesse de croître.

La directive n° 2002/91/CE a renforcé les obligations existantes par deux biais :

– elle fixe des exigences de performance énergétique, et non plus seulement de caractéristiques thermiques (« les bâtiments neufs [devront] répondre à des exigences minimales en matière de performance énergétique adaptées aux conditions climatiques locales » (45)). Elle inclut ainsi par exemple la climatisation ou l'éclairage ;

– elle s'applique obligatoirement à la construction de nouveaux bâtiments, mais également obligatoirement aux grosses rénovations et à la mise en place de certains équipements dans les bâtiments.

Elle prévoit ainsi que les maîtres d'ouvrage des constructions nouvelles ou des rénovations lourdes devront réaliser des études préalables d'approvisionnement en énergie leur permettant d'apprécier les avantages que peut leur procurer l'emploi d'énergies renouvelables et d'améliorer la performance énergétique des bâtiments en cause (articles 5 et 6 de la directive).

L’article 27 de la loi de programme n° 2005–781 du 13 juillet 2005 précitée a transposé l'article 5 de la directive par une modification de l'article L. 111–9 du code de la construction et de l’habitation :

– étendant à la performance énergétique les dispositions existantes en matière de réglementation thermique, le pouvoir réglementaire devant déterminer le champ d'application de l'article, compte tenu des exemptions autorisées par la directive (46;

– prévoyant la réalisation d'une étude de faisabilité technique et économique avant le début de la construction, afin de permettre au maître d'ouvrage de disposer d'une information exhaustive sur les systèmes d'approvisionnement en énergie utilisables. Pour certaines catégories de bâtiments, l'étude doit en outre envisager le recours à une proportion minimum d'énergies renouvelables. Il est renvoyé à un décret le soin de déterminer les catégories de bâtiments astreintes et les valeurs retenues pour chaque catégorie de constructions, la directive recommandant que « pour les bâtiments neufs d'une superficie utile totale supérieure à 1000 m², les États membres veillent à ce que d'autres systèmes fassent l'objet d'une étude de faisabilité technique, environnementale et économique ».

Le décret n° 2006592 du 24 mai 2006 a modifié l’article R. 111–20 du code de la construction et de l’habitation en conséquence, les dispositions nouvelles étant applicables à tous les projets de construction ayant fait l'objet d'une demande de permis ou d'une déclaration préalable déposée à compter du 1er septembre 2006. L’arrêté du 24 mai 2006 a précisé les modalités d’application de ces dispositions. Ces deux textes constituent la RT 2005 (pour réglementation thermique 2005) qui s’applique pour les bâtiments neufs de tous types dont le permis de construire est déposé depuis le 1er septembre 2006.

Par ailleurs, le décret n° 2007–363 du 19 mars 2007 a inséré un article R. 111–22–1 relatif à l’étude de faisabilité technique, applicable aux bâtiments ou parties de bâtiments ou aux opérations de construction de bâtiments dont la date de dépôt de la demande de permis de construire est postérieure au 31 décembre 2007. Il a également inséré un article R. 13129 relatif au refroidissement des immeubles, applicable au neuf à compter du 1er juillet 2007.

Un arrêté du 8 mai 2007 fixe le contenu et les conditions d'attribution du label « haute performance énergétique » qui vise des « bâtiments basse consommation ». Ce label se base sur des critères de performance énergétique uniquement, il est cependant délivré dans le cadre d’une certification plus globale sur la qualité du bâtiment, afin de ne pas labelliser des logements qui seraient performants du point de vue énergétique mais qui ne garantiraient pas une qualité minimale sur les autres thématiques (acoustique, qualité d’air intérieur, sécurité…). La certification du bâtiment est établie par un organisme certificateur ayant passé une convention avec l’État l’autorisant à délivrer le label. Ces organismes sont en outre accrédités par le Comité français d’accréditation (COFRAC) et s’engagent, via leur convention avec l’État, à procéder systématiquement à l’examen des pièces techniques relatives aux projets de construction, et à un nombre important de contrôles in situ.

Si l’exigence de haute performance énergétique s’exprime de manière globale pour le bâtiment, les caractéristiques de l’enveloppe et des équipements performants du bâtiment participent à cette performance. En outre, la conception architecturale et bioclimatique (orientation, compacité, optimisation des apports solaires…) doit nécessairement faire l’objet d’une étude approfondie pour atteindre cette norme. Le recours aux énergies renouvelables est également un moyen souvent mis en œuvre pour atteindre le niveau BBC. On ne peut donc pas définir strictement la liste des équipements utilisés dans les constructions BBC. Pour autant, on constate grâce aux retours sur les labels mis en place que les équipements utilisés le plus couramment dans ce type de bâtiment sont les chaudières à condensation, les pompes à chaleur, ainsi que les équipements de chauffage et d’eau chaude sanitaire utilisant les énergies renouvelables.

2.– Les modifications qu’introduiraient les lois Grenelle 1 et Grenelle 2

L’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (Grenelle 1) prévoit l’évolution de la réglementation thermique mettant en œuvre l’article L. 111–9 pour passer à moyen terme à la règle bâtiments basse consommation (BBC) puis à long terme à la règle bâtiments à énergie positive (BEPOS). Il propose également de compléter l’article pour pouvoir introduire des exigences environnementales dans les labels. Inspiré de l’actuel label « haute qualité environnementale » (HQE), il s’agit de permettre la définition d’un futur label devant être fondé sur des exigences de performances environnementales globales portant sur l’ensemble du cycle de vie du bâtiment, en prenant notamment en considération : les ressources nécessaires en énergie, en eau, les émissions équivalentes de CO2 et de polluants, la qualité de l’air intérieur, les déchets produits.

L’article 1er de l’avant-projet de loi de transition environnementale (Grenelle 2) proposerait quant à lui – et ce dès l’entrée en application de la loi – de préciser et compléter l’article L. 111–9.

D’une part, l’expression « les caractéristiques thermiques et la performance énergétique » serait remplacée par celle de « les caractéristiques énergétiques et environnementales et la performance énergétique et environnementale », complétée par la précision suivante : « notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, de la consommation d’eau et de la production des déchets de constructions nouvelles ». La formulation proposée pour les différentes éco-conditionnalités instituées par le présent projet de loi renvoie à l’actuelle rédaction de l’article L. 111–9.

D’autre part, le même article 1er insèrerait un article L. 111–9–1 dans le code de la construction et de l’habitation prévoyant un document, dont les modalités seraient fixées par décret, attestant que le maître d’ouvrage a pris en compte la réglementation thermique. Actuellement, seul le maître d’ouvrage s’engage formellement sur le respect des règles de construction lors de la signature de la demande de permis de construire. Le diagnostic de performance énergétique, document produit obligatoirement à la fin des travaux de construction par un diagnostiqueur, est un document à vocation informative sur le niveau de consommation du bâtiment, d’un niveau de détail ne permettant pas de justifier du respect de la réglementation thermique.

La mesure envisagée consisterait donc à mettre en place un engagement de la responsabilité d’un acteur de la construction sur le respect de la réglementation thermique, par l’introduction d’une obligation de produire une attestation de performance énergétique à la fin des travaux, attestation qui serait jointe à la déclaration d’achèvement des travaux. Elle serait délivrée par un contrôle technique ou une personne habilitée à délivrer des diagnostics de performance énergétique.

L’introduction d’une attestation de performance énergétique à la fin des travaux pourrait en réalité se faire en deux étapes :

– à court terme : instauration, par la voie législative, de l’obligation de fournir à l’autorité qui a délivré le permis de construire ou l’autorisation de travaux, un document certifiant que les éléments effectivement mis en œuvre dans le bâtiment correspondent aux données utilisées pour le calcul réglementaire ou l’application d’une solution technique réglementaire ;

– à moyen terme : mise au point d’une méthodologie pour permettre d’obtenir, à un coût abordable, une vérification du bâtiment réalisée par rapport à la réglementation thermique, incluant une vérification de la conformité de la note de calcul à la réglementation thermique.

En l’absence de transmission de cette étude par le maître d’ouvrage, celle-ci pourrait être demandée par le préfet, la collectivité locale ou les fonctionnaires et agents commissionnés à cet effet en vertu de l’article L. 151–1 du code de la construction et de l’habitation. Si le bâtiment est alors non conforme à la réglementation thermique, des sanctions seraient prévues à l’article L. 152–4, à savoir une amende de 45 000 euros et en cas de récidive six mois d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.

L’existence de cette attestation est la condition préalable à la mise sous condition effective des avantages fiscaux liés à l’acquisition d’un logement neuf.

3.– La mise sous condition de l’octroi d’un NPTZ dans le neuf

La première phrase du 1° du I du présent article énonce que le logement neuf, plus précisément le logement acquis neuf, en l’état futur d’achèvement ou construit par le bénéficiaire doit « présenter des caractéristiques thermiques et une performance énergétique conformes aux prescriptions de l’article L. 111–9  du code de la construction et de l’habitation ».

Le 1° du II du présent article prévoit une application de ces dispositions aux avances remboursables attribuées pour des logements qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret précisant les modalités de justification et au plus tard le 1er janvier 2010. Cette rédaction appelle deux remarques :

– la date du 1er janvier 2010 est postérieure à la date de fin du dispositif du NPTZ, qui est, rappelons-le, celle du 31 décembre 2009, le présupposé étant une reconduction du NPTZ, du moins dans son principe ;

– le fait de viser la date du permis de construire ne produit aucun effet rétroactif alors même que les permis octroyés depuis le 1er septembre 2006 sont censés respecter la RT 2005. Cette disposition tend à neutraliser les effets négatifs qui pourraient résulter de l’éco-conditionnalité instituée, l’objectif étant qu’aucun prêt lié à des constructions en cours ne se trouve fragilisé parce que le constructeur n’aurait pas transmis l’attestation justifiant du respect de la réglementation.

La deuxième phrase du 1° du I du présent article renvoie à un décret le soin de définir les modalités de justification du respect de cette condition nouvelle. Il s’agirait du décret pris en application de la loi de transition environnementale de l’environnement (Grenelle 2) relatif à l’attestation de conformité.

Il résulte de la disposition proposée que le logement pour lequel l’acquéreur bénéficie d’un NPTZ devra respecter, pour les permis de construire délivrés à compter de l’entrée en vigueur de cette condition, la réglementation thermique 2005, puis, sous réserve de l’adoption du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, ceux délivrés à compter de 2012 la norme BBC et, enfin, ceux délivrés à compter de 2020 la norme BEPOS. En résumé, pour les logements neufs – il n’est évidemment pas question de logements anciens – la réglementation applicable devra être appliquée, à défaut de quoi l’acquéreur du logement perdra le bénéfice du NPTZ.

Car comme le rappelle l’exposé des motifs, les normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétiques sont « imposées aux logements par la législation ». Le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire avance qu’une part non négligeable des logements neufs ne respecterait pas la réglementation (47). L’obligation de fournir une attestation qu’introduirait la loi Grenelle 2 devrait toutefois résorber les cas de non respect de la législation en vigueur. Des moyens coercitifs pourraient également être envisagés au niveau du maître d’ouvrage. En d’autres termes, l’essentiel est d’encadrer strictement les obligations qu’instituera la prochaine loi de transition environnementale pour s’assurer du respect effectif de la réglementation thermique par les constructeurs.

L’utilisation de l’outil fiscal comme mode de sanction peut laisser perplexe car l’éco-condition s’applique à l’acquéreur et non au constructeur qui est seul soumis au respect de la réglementation thermique. Traiter un problème de défaut d’application de la loi par des constructeurs par le biais d’une reprise de l’avantage accordé à l’acquéreur, plus précisément à l’établissement de crédit octroyant le prêt, ne va pas de soi. Le maître d’ouvrage est responsable devant la loi de l’application de la réglementation de la construction. Lorsque l’emprunteur est lui-même maître d’ouvrage, c’est sa responsabilité qui est engagée et l’outil fiscal semble approprié. Dans la majorité des cas, l’emprunteur n’est pas le maître d’ouvrage (vente en l’état futur d’achèvement auprès d’un promoteur ou contrat de construction de maison individuelle faisant porter la responsabilité du respect du code de la construction et de l’habitation sur le constructeur).

Il s’agit bien dans la rédaction proposée de demander que « le bénéficiaire » justifie du respect de la norme. Hors le cas d’un logement acquis achevé, le logement est en cours de construction et un prêt à taux zéro a déjà été accordé pour financer l’opération de construction ou d’acquisition en l’état futur d’achèvement. Il ne s’agit donc pas d’une sélectivité des investissements couverts en amont. On peut certes imaginer que la « pression » mise sur l’emprunteur le conduira à la reporter sur le maître d’ouvrage pour que le logement soit livré conforme à la réglementation thermique. Ce raisonnement n’est pas totalement convaincant ; des cas de remise en cause pourraient se produire.

L’acquéreur étant le bénéficiaire indirect du crédit d’impôt, le non respect de la réglementation thermique à l’achèvement des travaux provoquerait la reprise du crédit d’impôt à l’établissement. L’article 199 ter I qui définit les modalités d’imputation et de reprise du crédit d’impôt prévoit au 1 de son II : « Si, pendant la durée de remboursement de l’avance, et tant que celle-ci n’est pas intégralement remboursée, il apparaît que les conditions mentionnées au I de l’article 244 quater J fixées pour l’octroi de l’avance remboursable n’ont pas été respectées, le crédit d’impôt est reversé par l’établissement de crédit ». L’éco-conditionnalité proposée serait introduite au I de l’article 244 quater J. Il ne fait nul doute qu’à l’entrée en vigueur de l’éco-condition, les établissements de crédit n’ayant aucun moyen de surveiller les constructeurs et aucune raison d’assumer un risque de défaillance légale de ces derniers, ils prévoiront dans leur contrat de prêt la possibilité de récupérer les sommes correspondant au crédit d’impôt perdu auprès des emprunteurs.

Au-delà des principes, le PTZ est un prêt sous condition de ressources, qui s’adresse donc notamment à des personnes aux revenus modestes qui pourraient se retrouver en situation difficile. La possibilité de se retourner contre le constructeur ne règle en effet pas le problème immédiat de la remise en cause de l’avance. Certains emprunteurs n’ont pas les moyens financiers, le « reste à vivre » suffisant, pour assumer un prêt assorti d’un taux d’intérêt de marché en lieu et place du montage financier qui leur avait été proposé, qui contient en outre des mécanismes de différés. Il est impensable que l’éco-condition conduise effectivement à une reprise de l’avantage et à une remise en cause du montage de financement.

Ce problème se pose différemment pour l’éco-condition instituée à l’article 48 du présent projet de loi pour le bénéfice des avantages liés au régime d’investissements locatifs Robien et Borloo. La période d’amortissement a en effet pour point de départ le premier jour du mois de l’achèvement de l’immeuble ou, pour les logements acquis neufs ou en VEFA, de son acquisition si elle est postérieure (h du 1° du I de l’article 39 du code général des impôts). Il n’y a donc pas reprise de l’avantage mais non application de l’avantage. Les conditions dans lesquelles ces opérations sont réalisées seraient néanmoins modifiées, fragilisant le montage financier d’acquisition ayant intégré l’avantage dans le calcul de la dépense. S’agissant de l’éco-condition introduite par l’article 47 du présent projet de loi relative à la déduction des intérêts d’emprunts, les intérêts intercalaires étant éligibles au dispositif, elle conduirait à une reprise des avantages déjà obtenus et à l’impossibilité de poursuivre la déduction. Sur le premier point, une tolérance administrative est envisageable. Elle ne règlerait toutefois pas la remise en cause de l’équilibre économique de l’opération.

Que les choses soient claires. Il s’agit bien d’aboutir à une situation dans laquelle tout constructeur qui ne respecterait pas les normes en vigueur se retrouve avec des logements invendus et invendables. Les acquéreurs devront pouvoir disposer d’un délai suffisant pour la mise en conformité à la charge du constructeur avant reprise de l’avantage, période le cas échéant assortie d’une pénalité dissuasive pour les maîtres d’ouvrage. Ce point est fondamental. La possibilité pour les VEFA que l’acquéreur ait la capacité de renoncer à l’acquisition, et pas uniquement de consigner le solde, ne doit pas non plus être exclue (48). D’abord cela constituerait une menace sérieuse. Ensuite, si l’on considère que le non respect de la réglementation constitue assez un motif sérieux pour reprendre un avantage dont bénéficie une personne non directement soumise à l’obligation de la respecter, on voit mal pourquoi ce ne serait pas un motif sérieux de renoncement. Le report de l’entrée dans les lieux et les relations avec le maître d’ouvrage pour la mise en conformité constituent des vraies contraintes.

Ces aménagements pourront bien sûr figurer dans le projet de loi de transition environnementale (Grenelle 2). Votre Rapporteur général ne souhaite pas proposer la suppression de ces articles dans l’attente de l’adoption de ce texte. En effet, l’entrée en vigueur des éco-conditionnalités est de toutes façons conditionnée à la publication des textes réglementaires d’application du Grenelle 2 et l’adoption de ces articles permettra d’adresser dès à présent un signal fort un signal fort aux constructeurs. Il souhaite en revanche avoir toutes les garanties sur les effets pratiques du dispositif.

B.– UNE MAJORATION DE 20 000 EUROS POUR LE NEUF AVEC NIVEAU ÉLEVÉ DE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE GLOBALE

Le 2° du I du présent article instaure une majoration de 20 000 euros pour les NPTZ accordés pour les logements construits ou acquis neufs présentant un niveau élevé de performance énergétique globale. L’objet de cette majoration est d’orienter les acquisitions vers ce type de logements en compensant le surcoût à la construction induit par leur profil énergétique.

Le montant de 20 000 euros correspond au surcoût moyen induit par le respect de la norme BBC. Pour définir le niveau de la norme BBC, plusieurs simulations ont été réalisées par le Gouvernement, qui permettent de définir les prestations à réaliser pour respecter cette norme dans des constructions neuves « types » (maisons individuelles et immeubles collectifs d’habitation). Le chiffrage du coût de ces prestations par rapport aux prestations courantes qui correspondent au niveau RT 2005, conduit à un surcoût qui varie entre 130 et 280 €/m², avec une moyenne à 180 €/m². Compte tenu de la surface moyenne des logements construits aujourd’hui (107 m²), le surcoût moyen par logement est proche de 20 000 euros. L’objectif affiché étant de promouvoir très fortement la norme BBC par des dispositifs incitatifs, avant que celle-ci devienne réglementaire en 2012, la majoration proposée permettrait de prendre en compte la totalité du surcoût (dans la limite du surcoût moyen).

Les montants maximum de NPTZ dans le neuf seraient donc les suivants (hors majoration conditionnée à l’aide d’une collectivité territoriale) :

(en euros)

Nombre de personnes destinées à occuper le logement

Zone A

Zones B et C

1 personne

36 000

31 000

2 personnes

42 500

36 500

3 personnes

45 000

39 000

4 personnes

47 500

41 500

5 personnes

50 000

44 000

6 personnes et plus

52 500

46 500

1.– Une majoration pour les logements présentant un niveau élevé de performance énergétique

Le 2° du I du présent article insère donc un nouvel alinéa dans l’article 224 quater J prévoyant la majoration du montant de l’avance remboursable sans intérêt pour la construction ou l’acquisition de logements neufs dont « le niveau élevé de performance énergétique globale […] est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur ». L’exposé des motifs fait référence aux « logements répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, aux seuls logements dits à énergie positive ».

Les logements concernés seraient les logements construits ou acquis neufs. Les logements acquis en l’état futur d’achèvement sont bien entendu implicitement dans le champ de la majoration.

Ce « niveau élevé de performance énergétique globale » serait déterminé selon des modalités définies par décret en conseil d’État. D’après les informations transmises au Rapporteur général, le décret se limitera à renvoyer au label Haute performance énergétique niveau BBC institué par l’arrêté du 9 mais 2007 précité, puis à la réglementation BBC à proprement parler une fois que les textes d’application de la norme BBC visée dans la future loi Grenelle 1 auront été publiés, enfin, lorsque cette dernière deviendra obligatoire, le décret sera à nouveau modifié pour viser la réglementation BEPOS. Un décret simple paraît suffisant pour procéder à ces différents envois.

Enfin, ce niveau élevé de performance énergétique devra être justifié par le bénéficiaire de l’avance. On peut supposer qu’une attestation devra être jointe à la demande de prêt, mais aussi postérieurement à l’achèvement des travaux s’agissant des logements construits ou acquis en VEFA. En pratique, dans un premier temps, le maître d’ouvrage sollicitera le label haute performance énergétique niveau BBC et obtiendra la certification à l’issue des travaux. Une certification analogue sera introduite une fois la réglementation BBC définie, puis une fois la réglementation BEPOS définie.

Cette vérification du respect de la réglementation BBC pose un problème identique à celle de l’éco-conditionnalité. La majoration étant introduite au I de l’article 244 quater J, les modalités de reprise de l’avantage auprès de l’établissement présentées plus haut trouveraient également à s’appliquer. Les mêmes remarques sont donc formulées.

2.– Le montant de la majoration

Qui dit majoration nouvelle, dit réaménagement des modalités du prêt dans sa totalité et particulièrement des modalités de remboursement. Le barème doit ainsi tenir compte de la majoration nouvelle pour ne pas conduire à une mensualité excessive lors de la période de remboursement du prêt. À défaut, à durée inchangée, une augmentation importante du montant du prêt à 0 % pourrait se traduire par une hausse de la mensualité jusqu’à un niveau pouvant excéder la capacité de remboursement mensuelle des accédants. Les durées du barème de remboursement seraient donc ajustées.

Pour mémoire, différents cas d’augmentation de durée existent déjà (majoration ENL, majoration dans les ZUS). Il existe ainsi plusieurs barèmes en France métropolitaine, avec des volumes parfois très faibles, ce qui entraîne une complexité dans la distribution et des coûts de gestion. Une fois encore, il eut été préférable de repenser l’ensemble du dispositif du NPTZ pour aboutir à une version 2010 lisible, avec remise à plat de tous les cas de majoration du PTZ.

Le 2° du I du présent article institue une majoration « d’un montant maximum de 20 000 euros ». En d’autres termes, ce montant doit être décliné ; le coup de pouce donné à l’acquisition d’un logement performant devant croître avec la taille du logement plus qu’avec son coût. La majoration ne peut conduire à un financement supérieur au montant de l’opération. D’après les premières informations transmises au Rapporteur général, non définitives, il serait envisagé de majorer le montant du NPTZ d’une somme fonction du nombre de personnes destinées à occuper le logement ; principe retenu pour la majoration applicable aux logements bénéficiant d’une aide d’une collectivité territoriale.

Il ne serait pas envisagé de retenir une déclinaison en fonction de zones géographiques. En effet, le zonage pertinent (zones thermiques : H1/H2/H3) est déjà pris en compte dans les critères de la norme BBC (les seuils de consommation sont déclinés par zone, de manière à ce que la norme corresponde à des prestations techniques équivalentes).

Le montant de la majoration pourrait s’établir à 15 000 euros lorsque le nombre de personnes destinées à occuper le logement est au maximum de trois, et à 20 000 euros lorsque ce nombre est de quatre et plus. Il s’agit d’ordre de grandeurs.

Pour fixer ces modalités financières, un décret en Conseil d’État est nécessaire. C’est postérieurement à celui-ci que doit intervenir l’entrée en vigueur de la majoration.

3.– L’entrée en vigueur de la majoration introduite

Le 2° du II du présent article prévoit une entrée en vigueur à compter du premier jour du premier mois suivant la publication du décret fixant les modalités de la majoration introduite. Seront ainsi concernées les avances remboursables attribuées pour la construction ou l’acquisition de logements neufs ou en l’état futur d’achèvement à compter de cette date. Par cohérence avec la solution choisie pour les modalités d’application des autres dispositions de l’article 244 quater J, il conviendrait de viser des avances remboursables « émises » à compter d’une certaine date.

On peut souligner que les différentes éco-conditionnalités introduites par le présent projet de loi (articles 46, 47 et 48) ont des modalités d’entrée en vigueur identiques : elles s’appliqueront aux logements dont le permis de construire a été déposé à compter de la publication du décret précisant les modalités de justification du respect de la réglementation.

En revanche, la majoration du PTZ, d’une part, et celle du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt et de l’exonération facultative de taxe foncière (articles 47 et 50) ne présentent pas d’entrée en vigueur commune alors même qu’elles font toutes références au niveau élevé de performance énergétique globale défini par décret. La première entrera en vigueur pour les prêts accordés postérieurement à la publication d’un décret (premier jour du premier mois suivant), les deux autres aux acquisitions et constructions effectuées à compter du 1er janvier 2009. Cette différence s’explique par la possibilité d’appliquer pour l’impôt payé en 2010 la majoration du crédit d’impôt et l’exonération de taxe foncière portant sur des opérations 2009, quand bien même les modalités de cette majoration ne seraient définies que courant 2009. En revanche, aucune majoration de prêt ne peut être accordée en 2009 avant que les modalités d’application ne soient définies.

À cet égard, il paraît évident que l’entrée en vigueur doit dépendre du décret fixant les modalités financières de l’avance évoqué supra, et non du décret relatif au niveau de performance énergétique élevé.

4.– Le coût de la majoration

Les estimations provisoires du surcoût par rapport au NPTZ de base dans le neuf transmises au Rapporteur général sont les suivantes, déclinées par année d’émission (offre du prêt à 0 %) et d’imputation (« versement ») du crédit d’impôt aux banques, ce crédit d’impôt étant versé sur cinq ans. Il est supposé que le dispositif du NPTZ sera prorogé.

CRÉDIT D’IMPÔT CORRESPONDANT AUX PRÊTS ÉMIS

 

Année d’émission

Année d’amission

Montant de crédit d’impôt

Nombre de logements

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2008

0

0

0

0

0

0

0

       

2009

2,8

320

 

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

     

2010

21

2 400

   

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

   

2011

55,9

6 400

     

11,2

11,2

11,2

11,2

11,2

 

2012

139,8

16 000

       

28,0

28,0

28,0

28,0

28,0

Total

0

0,6

4,8

16

43,9

44

43,4

39,2

28,0

Source : ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

Le crédit d’impôt constitue pour l’établissement de crédit bénéficiaire un produit imposable à l’impôt sur les sociétés (33 %). En 2006, le taux d’imposition réel moyen pour les établissements bénéficiaires était de 27 %. Sous cette hypothèse la dépense fiscale afférente au crédit d’impôt serait la suivante :

DÉPENSE FISCALE ANNUELLE POUR L’ÉTAT

 

Année d’émission

Année d’amission

Dépense fiscale

Nombre de logements

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2008

0

0

0

0

0

0

0

       

2009

2

320

 

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

     

2010

15,3

2 400

   

3,1

3,1

3,1

3,1

3,1

   

2011

40,8

6 400

     

8,2

8,2

8,2

8,2

8,2

 

2012

102

16 000

       

20,4

20,4

20,4

20,4

20,4

Total

0

0,4

3,5

11,6

32

32

31,6

28,6

20,4

Source : ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

*

* *

La Commission examine tout d’abord un amendement de M. Gilles Carrez, tendant à inclure explicitement les logements acquis en l’état futur d’achèvement dans le dispositif de majoration du nouveau PTZ instituée pour les logements présentant une performance énergétique globale élevée.

M. le Rapporteur général. Après l’éco-PTZ, nous en revenons au PTZ, créé par M. Borloo lorsqu’il était ministre chargé du logement.

M. Charles de Courson. Pourra-t-on désormais bénéficier de deux prêts à taux zéro ?

M. le Rapporteur général. Oui. Un ménage dont les revenus sont inférieurs au plafond a droit au PTZ. Pour ses autres emprunts, il bénéficie en outre du crédit d’impôt prévu par la loi TEPA. Enfin, s’il a acheté son logement dans l’ancien, il pourra se lancer dans des travaux éligibles à l’éco-PTZ tout en profitant de l’article 200 quater pour un équipement supplémentaire. Ce sont donc quatre dispositifs de niche fiscale qui s’appliqueront au même logement !

M. Charles de Courson. L’ancien PTZ a été étendu aux travaux de réhabilitation. Qu’est-ce qui interdit le cumul avec les nouveaux dispositifs ?

M. le président Didier Migaud. Je pense que cette précision sera donnée par voie règlementaire.

M. Richard Mallié. Les « niches fiscales », comme on les appelle, correspondent tout de même à la volonté politique d’un gouvernement et d’une majorité. Lorsque l’acquisition aidée par le PTZ se fait dans l’ancien, il y a toutes les chances pour que le logement ne soit pas aux normes environnementales. Il paraît donc normal que le ménage puisse bénéficier d’un deuxième dispositif d’aide.

M. le Rapporteur général. L’administration fiscale pourra vérifier que les travaux bénéficiant de l’éco-PTZ n’ont pas déjà fait l’objet d’un PTZ. On ne peut financer deux fois la même chose.

Cela dit, vu la multiplicité des dispositifs, il ne faut pas se faire d’illusions !

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-453).

Puis, après avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette un amendement de M. Jérôme Cahuzac, tendant à rendre applicable à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon le prêt à taux zéro en faveur de l’accession à la propriété.

Elle adopte ensuite l’article 46 ainsi modifié.

*

* *

Article additionnel après l’article 46

Prolongation de la déduction pour souscription au capital des sociétés agréées ayant pour objet l’acquisition des contrats d’approvisionnement à long terme d’électricité

La Commission examine ensuite un amendement de M. Michel Bouvard, tendant à prolonger la période d’apport pour le consortium des industries électro-intensives, prévu à l’article 238 bis HV du code général des impôts.

M. Michel Bouvard. La Commission européenne n’a validé l’accord entre EDF et le consortium EXELTIUM que le 31 juillet 2008. Le premier appel d’offres n’a permis de couvrir qu’une partie de la demande des industriels. En outre, les établissements bancaires, en raison de la crise financière, sont revenus sur leur promesse de prêt.

M. le Rapporteur général. Avis favorable à cette troisième prorogation. Cela étant, le Gouvernement devrait reprendre le dispositif dans le collectif budgétaire afin de le rendre compatible avec les règles communautaires de la concurrence.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-454).

*

* *

Après l’article 46

Après avis défavorable du Rapporteur général, la Commission rejette un amendement de M. Michel Bouvard, portant article additionnel après l’article 46 et visant à étendre le bénéfice de l’amortissement exceptionnel prévu à l’article 39 AB du code général des impôts aux bâtiments permettant l’exploitation des matériels destinés à économiser l’énergie et des équipements de production d’énergie renouvelable.

Elle examine ensuite un amendement de M. Nicolas Forissier, relatif au crédit d’impôt recherche (CIR) pour les PME.

M. Nicolas Forissier. Il est indispensable de préciser dans les textes que, pour les PME, les avances remboursables doivent être déduites de l’assiette des dépenses éligibles au CIR non pas l’année de leur versement, mais l’année où, une fois le projet de recherche terminé et en cas d’échec de celui-ci, leur caractère de subvention est avéré. Cette disposition permettrait de protéger la trésorerie des PME innovantes.

Pour répondre à l’objection de la Cour des comptes concernant le paiement indu d’un crédit d’impôt à certaines entreprises, l’amendement prévoit également un mécanisme de suivi qui permettrait à l’administration fiscale d’apprécier, le moment venu, le remboursement ou le non-remboursement des avances.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable car l’amendement pose un réel problème de suivi. Par ailleurs, le CIR a déjà été considérablement amélioré par l’article 69 de la loi de finances pour 2008.

M. Charles de Courson. Il est vrai que ces avances remboursables, venant en réduction de l’assiette du CIR dès leur versement, impactent désormais négativement la trésorerie ces entreprises.

M. Nicolas Forissier. Je conçois que le processus de suivi paraisse compliqué, mais l’administration fiscale dispose des outils nécessaires. De plus, c’est maintenant que les PME ont besoin de ce crédit d’impôt, et non plusieurs années après.

M. le Rapporteur général. Ce point a été tranché l’an dernier. Je ne vois pas pourquoi nous y reviendrions aujourd’hui.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac, visant à abaisser le plafond de ressources donnant droit au NPTZ et à augmenter le montant maximal de l’avance remboursable.

M. Jérôme Cahuzac. Le plafond de ressources du NPTZ a été augmenté de façon excessive. Par cet amendement, nous proposons de recentrer le dispositif sur ceux qui en ont vraiment besoin.

M. le Rapporteur général. Dans le contexte immobilier actuel, il semble difficile d’abaisser le plafond de ressources. D’autre part, le rapport que nous avions demandé sur l’articulation entre le crédit d’impôt de la loi TEPA et le PTZ sera remis avant la fin de ce mois. Le dispositif du PTZ arrivant à expiration le 31 décembre 2009, mieux vaut mettre à profit l’année 2009 pour élaborer un nouveau dispositif applicable à partir de 2010.

La Commission rejette cet amendement.

*

* *

Article 47

Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou la construction de l’habitation principale

Texte du projet de loi :

I.– L’article 200 quaterdecies du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le dernier alinéa du I est complété par deux phrases ainsi rédigées :

« En outre, le logement acquis neuf, en l’état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire doit présenter des caractéristiques thermiques et une performance énergétique conformes aux prescriptions de l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation. Le contribuable justifie du respect de cette dernière condition selon des modalités définies par décret. » ;

2° Le III est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation aux dispositions du premier alinéa, lorsque le contribuable acquiert ou fait construire un logement neuf dont le niveau élevé de performance énergétique globale, déterminé dans des conditions fixées par décret et justifié par le bénéficiaire, est supérieur à celui qu'impose la législation en vigueur, les intérêts ouvrant droit au crédit d’impôt sont ceux payés au titre des sept premières annuités. » ;

3° Le V est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le taux mentionné au premier alinéa est porté à 40 % lorsque l’acquisition ou la construction porte sur un logement mentionné au troisième alinéa du III. » ;

4° Dans la première phrase du dernier alinéa du VI, après les mots : « les cinq », sont insérés les mots : « ou les sept ».

II.– Le 1° du I s’applique aux logements acquis neufs, en l’état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire, qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret mentionné au dit 1° du I et au plus tard à compter du 1er janvier 2010. Les 2° à 4° du I s’appliquent aux logements acquis à compter du 1er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article propose de modifier le crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts des emprunts contractés pour l’acquisition de la résidence principale (dispositif issu de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat du 21 août 2007) sur deux points.

D’une part, le bénéfice de ce dispositif serait réservé aux acquisitions ou aux constructions de logements neufs pour lesquelles le bénéficiaire justifie du respect des normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique imposées aux logements par la législation.

D’autre part, afin d’inciter les ménages à se porter acquéreur de logements très en avance sur la réglementation thermique, un avantage supplémentaire leur serait accordé en cas d’acquisition d’un logement neuf présentant une performance énergétique globale élevée, c’est-à-dire d’un logement répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, d’un logement présentant une consommation d’énergie primaire inférieure à la quantité d’énergie qu’ils produisent à partir de sources renouvelables (bâtiment à énergie positive). L’avantage supplémentaire prendrait la forme d’un allongement de la période d’application du crédit d’impôt (prise en compte des sept premières annuités et non plus des cinq premières) et d’une majoration de l’avantage fiscal puisque le taux du crédit d’impôt serait fixé à 40 % pendant toute cette période.

Les règles applicables en cas d’acquisition de logements anciens demeureraient inchangées.

En pratique, l'application effective de la première mesure serait différée dans l'attente de la publication d'un décret d'application. Ce dernier ne serait pas publié avant l'entrée en vigueur de l'obligation, prévue par la loi d'application du Grenelle de l'environnement, pour le maître d'ouvrage de fournir à l'issue de l'achèvement des travaux à l'autorité qui a délivré le permis de construire un document, établi par un tiers indépendant et attestant que le maître d'ouvrage a pris en compte la réglementation thermique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article aménage le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale :

– d’une part, il le subordonne au respect des normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des logements ;

– d’autre part, la durée du crédit d’impôt est allongée à sept ans et son taux porté à 40 % pour l’acquisition ou la construction d’un logement neuf dont la performance énergétique est supérieure à la législation en vigueur.

I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT SUR LES INTÉRÊTS D’EMPRUNT IMMOBILIER

L’article 5 de la loi n° 2007–1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, codifié à l’article 200 quaterdecies du code général des impôts, a institué un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt contracté auprès d’établissements financiers pour l’acquisition ou la construction d’un logement affecté à l’habitation principale du contribuable (49).

Applicable aux opérations pour lesquelles l'acte authentique d'acquisition a été signé à compter du 6 mai 2007 et aux constructions pour lesquelles une déclaration d'ouverture de chantier a été effectuée à compter de cette date, ce crédit d’impôt est limité aux cinq premières annuités de remboursement de l’emprunt et plafonné comme suit :

(en euros)

 

Personne célibataire, veuve ou divorcée

Personne handicapée célibataire, veuve ou divorcée

Couple

Couple dont l’un des membres est handicapé

Couple avec une personne à charge

Couple avec deux personnes
à charge

Plafond des intérêts

3 750

7 500

7 500

15 000

8 000

8 500

Taux du crédit d’impôt

20 %

Plafond du crédit d’impôt

750

1 500

1 500

3 000

1 600

1 700

Par ailleurs, l’article 13 de la loi de finances pour 2008 a précisé que le taux du crédit d’impôt « est porté à 40 % pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement ». Les montants ci-dessus sont donc doublés pour la première année d’application du crédit d’impôt.

Ce crédit d’impôt est en outre cumulable avec le « prêt à taux zéro » et l’ensemble des prêts bonifiés – mais exclusif de la réduction d’impôt de
l’article 199 undecies A du code général des impôts relatif aux investissements outre-mer.

Le décret n° 2008–360 du 16 avril 2008 a fixé les conditions d’application de ce crédit d’impôt, en particulier les documents et attestations que le contribuable bénéficiaire doit tenir à la disposition de l’administration fiscale.

Le coût de ce crédit d’impôt s’est élevé en 2008 à 230 millions d’euros. Il atteindra 1,17 milliard d’euros en 2009.

II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A.– LA SUBORDINATION DU CRÉDIT D’IMPÔT AU RESPECT DE CERTAINES CARACTÉRISTIQUES THERMIQUES OU DE PERFORMANCES ÉNERGÉTIQUES POUR LES LOGEMENTS NEUFS

Les logements neufs, acquis en VEFA (vente en état futur d’achèvement ou « achat sur plan ») ou que le contribuable fait construire, sont éligibles au crédit d’impôt de l’article 200 quaterdecies du code général des impôts, dans les conditions fixées par celui-ci, au même titre que les logements anciens. S’agissant des caractéristiques du logement, le dernier alinéa du I dispose seulement que celui-ci « doit, au jour de l’affectation à usage d’habitation principale du bénéficiaire du crédit d’impôt, satisfaire aux normes minimales de surface et d’habitabilité mentionnées à l’article 244 J » du même code.

Le 1° du I du présent article prévoit que les logements neufs, acquis en VEFA ou que le contribuable fait construire, doivent présenter des caractéristiques thermiques et une performance énergétique conformes aux dispositions de l’article L. 111–9 du code de la construction et de l’habitation (CCH). En outre, le contribuable devra justifier du respect de cette dernière condition selon des modalités définies par décret.

L’article L. 111–9 du CCH renvoie au décret n° 2006–592 du 24 mai 2006 qui a modifié l’article R. 111–20 du même code. Avec l’arrêté du 24 mai 2006 qui en a précisé les modalités d’application, il constitue la RT 2005 (pour réglementation thermique 2005) qui s’applique pour les bâtiments neufs de tous types dont le permis de construire est déposé depuis le 1er septembre 2006 (50).

Comme l’article 46 pour le « prêt à taux zéro » et l’article 48 pour les investissements locatifs « Robien » et « Borloo », le présent article subordonne donc le bénéfice d’un avantage fiscal à la performance énergétique du logement. Cependant, cette « éco-conditionnalité » se limite aux logements neufs et ne concernera pas les logements anciens.

B.– UN CRÉDIT D’IMPÔT « RENFORCÉ » POUR L’ACQUISITION DE LOGEMENTS ALLANT AU-DELÀ DE LA RÉGLEMENTATION EN VIGUEUR

Les travaux du « Grenelle de l’environnement » ont mis en évidence que le secteur du bâtiment consomme plus de 40 % de l’énergie finale et contribue pour près du quart aux émissions nationales de gaz à effet de serre. À ce titre, il représente, selon les termes de l’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, « le principal gisement d’économies d’énergie exploitable immédiatement ». Ce même article fixe ainsi des objectifs ambitieux de réduction des consommations d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre. De plus, « pour atteindre ces objectifs, les acquéreurs de logements dont la performance énergétique excédera les seuils fixés par la réglementation applicable pourront bénéficier d’un avantage supplémentaire au titre de l’aide à l’accession ».

Afin d’inciter les contribuables à acquérir ou à faire construire des logements dont la performance énergétique est supérieure aux normes en vigueur, – c'est-à-dire en pratique d’un logement répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, d’un logement présentant une consommation d’énergie inférieure à la quantité d’énergie qu’ils produisent à partir de sources renouvelables (bâtiment à énergie positive) –, le présent article s’attache à limiter le surcoût qu’ils représentent par deux mesures cumulatives.

1.– L’allongement à sept ans de la durée du crédit d’impôt

Le 2° du I du présent article complète le III de l’article 200 quaterdecies par un nouvel alinéa disposant que lorsque le contribuable acquiert un logement neuf, en l’état futur d’achèvement ou fait construire un logement dont le niveau élevé de performance énergétique global, fixé par décret (lequel renverra à l’arrêté du 8 mai 2007 fixant le contenu de la norme BBC), est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur, les intérêts ouvrant droit au crédit d’impôt sont ceux payés au titre des sept premières annuités.

Par coordination avec cet allongement de la durée, le 4° du I du présent article insère, dans la première phrase du dernier alinéa du VI de l’article 200 quaterdecies, après les mots « les cinq », les mots « ou les sept ».

2.– Le doublement du taux du crédit d’impôt

Le 3° du I du présent article complète le V de l’article 200 quaterdecies par un nouvel alinéa disposant que le taux du crédit d’impôt, fixé à 20 % (51), est porté à 40 % lorsque le contribuable acquiert un logement dont la performance énergétique globale est supérieure à la réglementation en vigueur.

CAS D’UNE PERSONNE SEULE AYANT ACQUIS UN LOGEMENT DONT LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE GLOBALE EST SUPÉRIEURE À LA RÉGLEMENTATION

 

Montant maximal du crédit

d’impôt actuel

Montant maximal du crédit

d’impôt « renforcé »

Première annuité

1 500

1 500

Deuxième annuité

750

1 500

Troisième annuité

750

1 500

Quatrième annuité

750

1 500

Cinquième annuité

750

1 500

Sixième annuité

0

1 500

Septième annuité

0

1 500

Total

4 500

10 500

CAS D’UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS AYANT ACQUIS UN LOGEMENT DONT LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE GLOBALE EST SUPÉRIEURE À LA RÉGLEMENTATION

 

Montant maximal du crédit

d’impôt actuel

Montant maximal du crédit

d’impôt « renforcé »

Première annuité

3 000

3 000

Deuxième annuité

1 500

3 000

Troisième annuité

1 500

3 000

Quatrième annuité

1 500

3 000

Cinquième annuité

1 500

3 000

Sixième annuité

0

3 000

Septième annuité

0

3 000

Total

9 000

21 000

CAS D’UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS AYANT ACQUIS UN LOGEMENT DONT
LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE GLOBALE EST SUPÉRIEURE À LA RÉGLEMENTATION

 

Montant maximal du crédit

d’impôt actuel

Montant maximal du crédit

d’impôt « renforcé »

Première annuité

3 400

3 400

Deuxième annuité

1 700

3 400

Troisième annuité

1 700

3 400

Quatrième annuité

1 700

3 400

Cinquième annuité

1 700

3 400

Sixième annuité

0

3 400

Septième annuité

0

3 400

Total

10 200

23 800

Le montant du crédit d’impôt est donc plus que doublé en cas d’acquisition d’un logement dont la performance énergétique globale est supérieure à la réglementation en vigueur. Il peut atteindre, saturé, des sommes substantielles, et compenser ainsi, pour une large part, les surcoûts d’une telle performance énergétique, et ce d’autant plus qu’il peut se cumuler avec le PTZ.

3.– La justification du niveau élevé de performance énergétique

Afin de bénéficier de ce crédit d’impôt « renforcé », le contribuable devra être en mesure, aux termes du 2° du I du présent article, de « justifier » que son logement présente un niveau de performance énergétique supérieur à ce qu’impose la législation en vigueur. En pratique, cette justification sera aisée puisque le maître d’ouvrage peut d’ores et déjà solliciter, selon des modalités fixées par l’arrêté du 8 mai 2007 précité, d’un organisme certifié le label « haute performance énergétique », lequel s’applique aux bâtiments respectant la norme BBC. Selon les informations communiquées au Rapporteur général par le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi et le MEEDDAT, ce label « HPE » suffira, sous réserve des précisions apportées par instruction, comme justificatif pour le bénéfice du crédit d’impôt « renforcé ».

III.– COÛT ET ENTRÉE EN VIGUEUR

Les dates d’entrée en vigueur sont, en application du II du présent article, différentes selon les dispositions.

La subordination du crédit d’impôt, s’agissant des logements neufs, au respect des dispositions de l’article L. 111–9 du CCH s’appliquera aux logements qui feront l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret prévu par la deuxième phrase du 1° du I du présent article, et au plus tard le 1er janvier 2010.

Ce décret, qui fixera les modalités de justification du respect de la nouvelle éco-conditionnalité pour le bénéfice du crédit d’impôt, ne sera pas publié avant l'entrée en vigueur de l'obligation, prévue dans la future loi dite
« Grenelle II », pour le maître d'ouvrage de fournir à l'issue de l'achèvement des travaux à l'autorité qui a délivré le permis de construire un document, établi par un tiers indépendant, attestant qu’il a pris en compte la réglementation thermique.

Quant au crédit d’impôt « renforcé » pour les logements neufs dont le niveau de performance énergétique globale est supérieur à celui qu’impose la réglementation en vigueur, il s’appliquera aux logements acquis dès le
1er janvier 2009, la question de la justification du niveau de performance énergétique étant réglée par le label « HPE ».

Le coût de ces mesures, selon les chiffres transmis par le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, sera nul en 2010, de 2 millions d’euros en 2011 et de 20 millions d’euros en 2012, à mesure que l’offre en logements basse consommation ou à énergie positive s’accroîtra.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la Commission rejette un amendement de M. Jérôme Cahuzac, tendant à rendre applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale.

Elle adopte ensuite l’article 47 sans modification.

*

* *

Article 48

Mise en place d’une « éco-conditionnalité » pour le bénéfice des dispositifs fiscaux en faveur des investissements locatifs

Texte du projet de loi :

I.– Le h du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La déduction au titre de l’amortissement des logements acquis neuf, en l’état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire n’est applicable qu’aux logements dont les caractéristiques thermiques et la performance énergétique sont conformes aux prescriptions de l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation. Le respect de cette condition est justifié par le contribuable selon des modalités définies par décret. »

II.– Le I s’applique aux logements acquis neufs, en état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire, qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret mentionné au I, et au plus tard à compter du 1er janvier 2010.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article propose de réserver l’application des dispositifs fiscaux en faveur des investissements locatifs « Robien » et « Borloo » aux seuls logements pour lesquels le contribuable justifie du respect des normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique imposées aux logements par la législation.

L'application effective de cette mesure serait différée dans l'attente de la publication d'un décret d'application. Ce dernier ne serait pas publié avant l'entrée en vigueur de l'obligation, prévue par la loi d'application du Grenelle de l'environnement, pour le maître d'ouvrage de fournir à l'issue de l'achèvement des travaux à l'autorité qui a délivré le permis de construire un document, établi par un tiers indépendant et attestant que le maître d'ouvrage a pris en compte la réglementation thermique. En d'autres termes, ce document servirait non seulement à satisfaire la nouvelle obligation introduite par la loi d'application du Grenelle mais aussi à bénéficier de l'avantage fiscal.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article subordonne le bénéfice des dispositifs d’amortissement des logements neufs dits « Robien » et « Borloo » au respect des normes thermiques en vigueur.

I.– LES DISPOSITIFS D’AMORTISSEMENT DES LOGEMENTS NEUFS DITS « ROBIEN » ET « BORLOO »

A.– LE DISPOSITIF « ROBIEN »

Le dispositif dit « Robien » permet à certains propriétaires de bénéficier d'une déduction au titre de l'amortissement dans les conditions et limites prévues au h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts. Sous certaines conditions, les associés de certaines sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) peuvent également bénéficier de cette même déduction pour certaines souscriptions en numéraire, à hauteur de 95 % du prix de souscription (article 31 bis du code général des impôts). L'article 40 de la loi n° 2006–872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a apporté des aménagements en recentrant le dispositif pour investissements réalisés à compter du 1er septembre 2006.

Hors le cas des SCPI, peuvent bénéficier de l’avantage les personnes physiques ou associés de sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés (52), propriétaires de logements (propriétés urbaines à usage d’habitation) situés en France, départements d’outre-mer compris, qu’ils soient ou non fiscalement domiciliés en France, dont les revenus provenant de la location sont imposés dans la catégorie des revenus fonciers.

L'investissement doit être réalisé à titre onéreux et appartenir à une des catégories suivantes :

– l'acquisition de logements neufs ;

– l'acquisition de logements en l'état futur d'achèvement ;

– l'acquisition de logements qui ont fait l'objet de la part du vendeur de travaux de transformation ou de réhabilitation ;

– l'acquisition de locaux inachevés ;

– les logements que le contribuable fait construire ;

– l'acquisition de locaux affectés à un usage autre que l'habitation en vue de leur transformation en logements ;

– l'acquisition de logements ne satisfaisant pas aux caractéristiques de décence en vue de leur réhabilitation.

La déduction au titre de l'amortissement ne s'applique que si le contribuable en fait la demande et est subordonnée à un engagement de location nue, de manière effective et continue, à usage de résidence principale du locataire pendant une durée de neuf ans, ce locataire ne pouvant être le propriétaire ou un membre de son foyer fiscal (53). Par ailleurs, le loyer mensuel par mètre carré ne doit pas être supérieur à celui fixé à l'article 2 terdecies B de l'annexe III au code général des impôts. Le plafond de loyer mensuel par mètre carré diffère selon la zone dans laquelle se situe l'immeuble donné en location. Ainsi, pour les baux conclus en 2008, les plafonds mensuels de loyers par mètre carré, charges non comprises, sont fixés à 21,02 euros en zone A, 14,61 euros en zone B1, 11,95 euros en zone B2 et 8,76 euros en zone C. Les plafonds de loyers sont relevés chaque année, au 1er janvier, dans la même proportion que la variation de l'indice de référence des loyers (IRL) publié par l'INSEE.

S’agissant de l’amortissement, le point de départ est, selon le cas, le premier jour de l'acquisition du logement ou le premier jour du mois de l'achèvement du logement ou des travaux. La déduction est égale à 6 % du prix d'acquisition ou de revient du logement pour les sept premières années et à 4 % de ce prix pour les deux années suivantes. À l'issue de cette période de neuf ans, le dispositif « Robien-recentré » ne permet plus au propriétaire de poursuivre l'amortissement du bien et le total des déductions représente donc 50 % de la valeur du logement.

Le propriétaire qui réalise des dépenses de reconstruction ou d'agrandissement dans un logement pour lequel il a opté pour la déduction au titre de l'amortissement peut également opter pour l'amortissement de ces dépenses. Ces travaux bénéficient alors d'une déduction annuelle égale à 6 % pendant sept ans et à 4 % pendant deux ans. Les dépenses d’amélioration ne peuvent être prises en compte que sous la forme d'une déduction au titre de l'amortissement égale à 10 % du montant de la dépense pendant dix ans.

La rupture par le propriétaire ou l'associé de son engagement de location ou de conservation des parts entraîne la réintégration dans le revenu net foncier de l'année au cours de laquelle elle intervient, des amortissements déduits au cours de la période couverte par cet engagement. Aucune remise en cause de l'avantage fiscal n'est effectuée lorsque le non-respect de l'engagement de location ou de conservation des parts intervient si l'un des époux soumis à imposition commune devient invalide ou est licencié par son employeur ou décède.

B.– LE DISPOSITIF « BORLOO »

Le 3° du I de l’article 40 de la loi portant engagement national pour le logement a créé un dispositif « Borloo-neuf » (parfois dénommé « Borloo-populaire ») qui complète le dispositif « Robien-recentré » lorsque le logement neuf est donné en location à titre d'habitation principale dans le secteur intermédiaire. Pour l'application du dispositif « Borloo-neuf », le contribuable doit avoir opté pour le « Robien-recentré » et respecter certaines conditions supplémentaires ci-après présentées.

Le propriétaire, qui opte pour le dispositif « Borloo-neuf », bénéficie en plus de la déduction des revenus fonciers au titre de l'amortissement « Robien-recentré » égale à 6 % par an pendant sept ans et 4 % pendant deux ans, de deux avantages fiscaux supplémentaires :

– une déduction spécifique fixée à 30 % du montant des revenus bruts, applicable pendant la période d'engagement de location de neuf ans, reconductible deux fois pour trois ans ;

– la possibilité de bénéficier d'un complément de déduction des revenus fonciers au titre de l'amortissement de 7,5 % ou 15 % du prix de revient du logement, selon qu'est choisie, à l'issue de la période initiale de location de neuf ans, une prorogation d'engagement d'une ou de deux périodes triennales. Tant que les conditions de loyer et de ressources du locataire restent remplies, le propriétaire peut, par périodes de trois ans et pendant une durée maximale de six ans, bénéficier d'un complément de déduction au titre de l'amortissement « Robien-recentré » égal à 2,5 % par an du prix d'acquisition ou de revient du logement en cas de poursuite, de renouvellement du bail ou de changement de titulaire du bail. En cas de non-respect des conditions de location ou de cession du logement, les compléments de déductions pratiqués pendant l'ensemble de la période triennale sont remis en cause dans les conditions de droit commun. Le total des déductions peut donc représenter 50 %, 57,5 % ou 65 % de la valeur du logement, selon la durée de la période d'engagement.

Pour les souscriptions en numéraire au capital de SCPI, le dispositif « Borloo neuf » prend la forme :

– d'un complément de déduction au titre de l'amortissement « Robien-SCPI recentré » en autorisant, lorsque les logements détenus par la SCPI sont donnés en location dans le cadre du dispositif « Borloo-neuf », de pouvoir proroger d'une ou de deux périodes triennales le bénéfice de la déduction au titre de l'amortissement des parts pratiquée par le porteur (2,5 % de 95 %) ;

– d'une déduction spécifique de 30 % pratiquée par la SCPI au prorata des droits détenus par les porteurs de parts qui ont demandé le bénéfice de la déduction au titre de l'amortissement prévu à l'article 31 bis du CGI.

Pour bénéficier du dispositif « Borloo-neuf », le bailleur doit donner son bien en location sous certaines conditions de loyers plus restrictives et à des locataires qui satisfont à certaines conditions de ressources. Les plafonds de loyer mensuel, charges non comprises, sont fixés aux quatre cinquièmes (4/5), arrondis au centime d'euro supérieur, de ceux applicables pour le dispositif « Robien-recentré ». Pour les baux conclus en 2008, les plafonds de loyer mensuel par mètre carré, charges non comprises, sont fixés à 16,82 euros en zone A, 11,69 euros en zone B1, 9,56 euros en zone B2 et 7,01 euros en zone C.

Les ressources du locataire ne doivent pas excéder les plafonds fixés par l'article 2 terdecies C de l'annexe III au CGI. Pour les baux conclus en 2008, les plafonds de ressources s’étalent de 28 672 euros pour une personne seule en zone C à 121 533 euros pour une personne seule ou en couple avec quatre enfants à charge (54). Les ressources du locataire ou sous-locataire s'entendent du revenu fiscal de référence au sens du 1° du IV de l'article 1417 du CGI, figurant sur l'avis d'impôt sur le revenu établi au titre des revenus de l'avant-dernière année précédant celle de la signature du contrat de location. Si les ressources du locataire deviennent supérieures au plafond autorisé, entre l'année de référence et la mise en location ou au cours de la période couverte par le bail, l'avantage fiscal n'est pas remis en cause. Il en est de même en cas de reconduction tacite ou expresse du bail avec un même locataire.

L'engagement de location doit prévoir que le locataire est une personne autre que l'un des ascendants ou descendants du propriétaire ou, lorsque l'immeuble est la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, une personne autre qu'un des associés ou un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant d'un associé. Toutefois, le bailleur pourra suspendre son engagement de location à l'issue d'une période de location d'au moins trois ans, pour mettre le logement à la disposition à titre onéreux ou gratuit d'un ascendant ou descendant. Durant la période de mise à disposition du logement, qui ne peut excéder neuf ans, l'avantage fiscal n'est pas appliqué.

II.– L’INTRODUCTION D’UNE ÉCO-CONDITIONNALITÉ

Le présent article conditionne le bénéfice des avantages « Borloo » et « Robien » au respect des prescriptions de l’article L. 111–9 du code de la construction et de l’habitation, dans des conditions identiques à celles prévues aux articles 46, 47 et 49 du projet de loi. L’éco-conditionnalité instituée, subordonnée à l’adoption de la loi Grenelle 2 encore au stade d’avant-projet, brièvement présentée infra, est détaillée dans le commentaire de l’article 46.

Ce dernier met notamment l’accent, outre la présentation de la réglementation thermique et de ses évolutions prochaines, sur les conséquences d’une condition pesant sur les acquéreurs et liée à une obligation du constructeur.

Le I du présent article insère un alinéa au h du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts réservant l’application de la déduction à l’amortissement des logements (acquis neufs, en l’état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire) dont « les caractéristiques thermiques et la performance énergétique sont conformes » à la réglementation thermique en vigueur.

Le respect de cette condition est justifié par le contribuable selon des modalités définies par décret.

Une attestation délivrée à l’achèvement des travaux étant prévue par l’avant-projet de la loi Grenelle 2, le II du présent article prévoit que l’éco-conditionnalité s’appliquera aux logements qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret prévoyant les modalités de justification du respect des normes, et au plus tard le 1er janvier 2010.

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La Commission adopte l’article 48 sans modification.

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Article additionnel après l’article 48

Exonération des plus-values pour les cessions réalisées au profit des sociétés de crédit-bail

La Commission est tout d’abord saisie d’un amendement de M. Nicolas Forissier, portant article additionnel après l’article 48 et tendant à exonérer d’imposition sur les bénéfices la plus-value dégagée lors de la cession d’un immeuble à une société de crédit-bail immobilier, afin que celle-ci en concède immédiatement la jouissance à l’entreprise vendeuse par un contrat de crédit-bail, en contrepartie de l’affectation en fonds propres pendant cinq ans de la somme ainsi économisée.

M. Nicolas Forissier. Il s’agit de permettre aux entreprises de se refinancer en cédant une partie de leur immobilier et en le relouant immédiatement en crédit-bail, dans des conditions de neutralité fiscale. Cette mesure peut également être intéressante pour l’État, sous forme de rentrées de TVA.

M. le Rapporteur général. Il faut veiller à ne pas créer de distorsions fiscales par rapport aux immeubles détenus directement par les entreprises. Cet amendement permet au souscripteur d’un contrat de crédit-bail, devenu propriétaire de son bien à l’issue de celui-ci, de le vendre à un autre crédit-bailleur en faisant une plus-value exonérée d’imposition, alors qu’il a déjà bénéficié, dans son compte d’exploitation, de la déduction des loyers au titre du crédit-bail. Or le cédant perçoit bien le prix de la vente.

M. Nicolas Forissier. Il ne s’agit pas d’un montage pour échapper à l’impôt : l’objectif est de permettre à l’entreprise d’améliorer sa trésorerie et de renforcer ses fonds propres. Cela me paraît constituer une bonne réponse au credit crunch. C’est une pratique courante dans beaucoup de pays. Actuellement, faute d’exonération, les entreprises sont conduites à surévaluer leurs biens pour inclure le coût prévisionnel de la plus-value.

M. Michel Bouvard. Et elles font appel aux collectivités locales.

M. Nicolas Forissier. Lesquelles se sentent obligées de les racheter pour les revendre en crédit-bail à l’entreprise, en effet.

Le Rapporteur général s’en remet à la sagesse de la Commission, qui adopte l’amendement (amendement n° II-455).

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Article additionnel après l’article 48

Restriction du champ d’application de la réduction d’ISF au titre de souscriptions au capital de holdings

La Commission est saisie de deux amendements de M. Nicolas Forissier, pouvant être soumis à une discussion commune. Ils visent à modifier le 3 du I de l’article 885-0 V bis du CGI en précisant que les sociétés holdings doivent prendre l’engagement d’investir au moins 60 % de leur actif net dans des entreprises de moins de dix ans en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion.

M. Nicolas Forissier. Nous proposons d’améliorer une mesure mise en place par la loi TEPA, dont l’objectif a été quelque peu dévoyé, en conditionnant l’avantage fiscal au titre de l’ISF à l’agrément des holdings par OSEO ou tout autre organisme prévu par décret, le but étant de soutenir les petites entreprises.

M. le Rapporteur général. Ces amendements sont sympathiques, des montages abusifs ayant été constatés. Mais il y a holding et holding, et je voudrais être sûr qu’on ne risque pas de créer des effets pervers. Néanmoins, nous pouvons adopter un tel amendement, sous réserve de la discussion en séance publique, au cours de laquelle le ministre présentera sans doute des arguments dont je ne dispose pas aujourd’hui.

Le premier amendement ayant été retiré, le second est adopté (amendement n° II-456).

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Après l’article 48

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Charles de Courson, visant à étendre le mécanisme d’abattement pour durée de détention aux associés de sociétés soumises à l’impôt sur le revenu.

M. Charles de Courson. Les cessions à titre onéreux de titres détenus par les associés de sociétés soumises à l’impôt sur le revenu qui n’exercent pas leur activité dans ladite société relèvent du régime des plus-values des particuliers. Il s’agit de faire bénéficier ceux-ci de l’abattement pour durée de détention, actuellement réservé aux seuls associés de sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés.

M. le Rapporteur général. Un problème se pose, surtout dans la perspective de l’exonération complète des plus-values mobilières d’ici à quelques années, mais adopter cet amendement en faveur des associés passifs créerait une distorsion par rapport aux associés actifs, lesquels resteraient soumis aux plafonds existants en matière de plus-values professionnelles. Mieux vaudrait revenir sur le sujet dans le cadre de l’article 88, et donner au Gouvernement l’occasion de prendre l’engagement de régler la question, peut-être dès le prochain collectif.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie d’un autre amendement de M. Charles de Courson, visant à étendre l’exonération prévue à l’article 151 nonies du CGI aux plus-values professionnelles en report du fait de la cessation d’activité de l’associé lorsque les parts sociales sont transmises à titre gratuit, dès lors que l’activité est poursuivie pendant au moins cinq ans.

M. Charles de Courson. Il s’agit, dans un souci d’équité et de cohérence, d’étendre le dispositif applicable à la plus-value professionnelle constatée à l’occasion de la transmission à titre gratuit de parts d’une société dans laquelle le cédant exerce son activité professionnelle, et qui bénéficie d’un report d’imposition et est définitivement exonérée si l’activité est poursuivie pendant au moins cinq ans après la transmission.

M. le Rapporteur général. Nous avons eu un long débat à ce sujet l’an dernier, et nous avions accepté l’amendement dans le cas de plus-value en report du fait de la transformation du statut juridique de l’entreprise ; mais il y avait poursuite de l’activité, alors que, dans le cas présent, celle-ci est interrompue puisque l’associé a cessé son activité. Or la continuité de l’activité doit être une condition de l’exonération.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite un amendement de M. Nicolas Forissier, tendant à étendre le régime applicable aux sociétés immobilières pour le commerce et l’industrie – SICOMI – prévu par l’article 239 sexies aux opérations faites par les organismes de crédit-bail ou de crédit-bail immobilier au profit d’une entreprise.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement, complémentaire du premier sur le crédit-bail, vise à supprimer l’obligation de réintégrer le sur-amortissement pour assurer la neutralité de l’opération.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Les ZRR et ZRU notamment font l’objet d’un traitement particulier, mais une généralisation n’est pas souhaitable.

L’amendement est retiré.

La Commission est ensuite saisie de deux amendements de M. Nicolas Forissier, pouvant être soumis à une discussion commune. Ils tendent à ouvrir l’avantage fiscal au titre de l’ISF à des sociétés d’investissement habilitées, constituées sous la forme de sociétés de capital-risque (SCR) et prenant l’engagement d’investir au minimum 60 % de leurs actifs dans des entreprises répondant à la définition européenne de « petite entreprise communautaire ».

M. Nicolas Forissier. Il s’agit de mettre en place un outil spécifiquement dédié aux business angels, en alignant les avantages accordés pour les investissements à travers ces holdings SCR sur ceux applicables aux investissements à travers les fonds d’investissement – FCPR, FCPI et FIP.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà eu ce débat à plusieurs reprises, mais il y a là un problème de principe : on ne doit pas cumuler sur un même objet plusieurs avantages fiscaux. Or les SCR sont exonérées d’impôt sur les sociétés.

Les deux amendements sont retirés.

La Commission est saisie d’un amendement de M. Didier Migaud, ayant pour effet de neutraliser, dans le calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal, les effets du plafonnement global des niches fiscales.

M. le président Didier Migaud. Le plafonnement global des réductions d’impôt va dans le bon sens, mais les contribuables bénéficiant du bouclier fiscal récupéreront par leur droit à restitution les sommes qu’ils seront amenés à verser par application du plafonnement. Mon amendement a donc pour but de neutraliser l’effet du plafonnement global des niches fiscales dans le calcul du droit à restitution. Il revient à poser la question de l’existence même du bouclier fiscal. Comme nous l’avons vu également dans le débat sur le financement du RSA, toute imposition nouvelle, toute limitation de niche fiscale reste sans effet sur tous les contribuables qui bénéficient du bouclier.

M. le Rapporteur général. Ils sont fort peu nombreux à être concernés par les deux dispositifs.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de trois amendements pouvant être soumis à une discussion commune : le premier, de M. Jérôme Cahuzac, vise à plafonner, dans le calcul du revenu pris en compte dans le bouclier fiscal, la diminution résultant de certains déficits ; le deuxième, également de M. Jérôme Cahuzac, tend à éviter que ce revenu ne soit diminué des cotisations versées à des plans d’épargne retraite ; le troisième, de M. Didier Migaud, prévoit ces deux types de corrections.

M. Jérôme Cahuzac. Pour tenir compte des amendements précédemment adoptés, il faut rectifier le premier amendement, pour ne viser que les déficits liés au régime des monuments historiques. Il pose la question du revenu fiscal de référence servant à calculer le droit à restitution. On s’est en effet aperçu que le revenu pris en compte pour le calcul du bouclier fiscal n’était pas le revenu réel, mais le revenu minoré par l’effet de niches fiscales, ce qui n’est satisfaisant ni sur le plan de l’efficacité fiscale, ni sur celui de la justice.

M. le président Didier Migaud. Nous avons déjà présenté en première partie des amendements apportant des corrections, mais ceux-ci conservent toute leur pertinence puisqu’il reste encore des dispositifs qui permettent de diminuer le revenu imposable – monuments historiques, dispositif « Robien », retraite par capitalisation.

On ne peut pas être gagnant deux fois, au niveau du revenu imposable et au niveau de l’impôt effectivement versé. Le bouclier fiscal doit s’appliquer au revenu réel, sans aucune minoration. Tel est l’objet de mon amendement.

M. le Rapporteur général. Les cotisations de retraite par capitalisation ne sont pas prises en compte dans le plafonnement des niches. Elles minorent le revenu imposable, comme celui pris en compte pour le calcul du bouclier. Il en est de même pour les pensions alimentaires. Ne nous lançons pas dans la réintégration d’éléments exonérés.

M. le président Didier Migaud. Le principe est simple : le bouclier fiscal doit s’appliquer sur le revenu réel.

M. Marc Laffineur. Le président de la Commission veut conforter le bouclier fiscal !

M. le président Didier Migaud. Je veux le débarrasser de ses scories ; restera ensuite le débat de fond. Le Président de la République en personne a déclaré que personne ne doit payer plus de 50 % de ce qu’il gagne. En minorant le revenu pris en compte, il me semble que vous affaiblissez votre raisonnement.

Mme Arlette Grosskost. Lorsque le bouclier fiscal a été créé, personne n’a rien dit !

M. le président Didier Migaud. Nous nous sommes aperçu qu’un contribuable déclarant un revenu imposable de 3 700 euros par an mais possédant un patrimoine de 15 millions d’euros recevait du fisc un chèque de plus de 200 000 euros au titre du bouclier ! Il est clair que de tels contribuables bénéficient pleinement des niches fiscales. S’ils étaient au courant, nos concitoyens ne le comprendraient pas.

M. Charles de Courson. Je suis d’accord avec vous au moins pour ce qui concerne l’épargne salariale défiscalisée : PERP, Préfon, etc.

M. le président Didier Migaud. Mon amendement porte également sur le « de Robien » et les monuments historiques. J’affirme que le bouclier fiscal doit s’appliquer au revenu réel, avant déductions fiscales.

M. Jean-Pierre Gorges. Il faut rédiger l’amendement aussi simplement que vous le dites.

M. Charles de Courson. Il me semble effectivement logique, à ceci près qu’il remet peut-être en cause le dispositif de Robien.

M. Jérôme Cahuzac. Mais non !

M. le président Didier Migaud. Les amortissements de Robien viennent en déduction du revenu imposable, mais n’entrent pas dans le calcul du bouclier. Je répète que le bouclier fiscal doit s’appliquer au revenu net sans minoration fiscale.

M. Jean-Pierre Gorges. En France, personne ne doit payer plus de 50 % de ce qu’il a gagné.

M. le président Didier Migaud. Exactement. C’est une question de principe. Honnêtement, vous avez intérêt à ce que la Commission adopte cet amendement.

M. le Rapporteur général. Je reste défavorable à cet amendement car les cotisations au PERP ou à la Préfon n’ont pas été incluses dans le plafonnement global.

M. le président Didier Migaud. Ce point de vue est indéfendable. Vous créez une inégalité entre les bénéficiaires du bouclier fiscal et les autres contribuables.

M. le Rapporteur général. Je recherche la cohérence entre le plafonnement global et le bouclier.

M. Jérôme Cahuzac. Je ne vois pas en quoi cet amendement remet en cause le plafonnement global. Les personnes qui ont déjà la chance de pouvoir se constituer une retraite par capitalisation en bénéficient en outre pour minorer leur impôt sur le revenu ; et vous souhaitez octroyer un troisième avantage à certaines d’entre elles : ne pas tenir compte de cette minoration dans le calcul du revenu de référence du bouclier. Et le président de la Commission a raison : ce système conduit à ce que deux personnes cotisant la même somme au titre de la retraite par capitalisation ne bénéficient pas des mêmes avantages.

M. Charles de Courson. Je comprends les hésitations du Rapporteur général car il veut garantir la cohérence du dispositif d’ensemble.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à la multiplication des définitions du revenu fiscal de référence. Le principe de cohérence appelle à une réflexion complémentaire.

M. Charles de Courson. Je comprends votre souci. Si l’épargne défiscalisée était incluse dans le plafonnement global, on pourrait l’inclure dans le calcul du bouclier. Mais elle ne l’est pas. J’