N° 1198 tome III - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2009 (n°1127)

N° 1198

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME III

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

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ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE, DE LA DEUXIÈME PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 9

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 13

EXAMEN DES ARTICLES 15

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35 : Crédits du budget général 15

Article 36 : Crédits des budgets annexes 17

Article 37 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 18

II.– Autorisations de découvert

Article 38 : Autorisations de découvert 19

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 21

Article 40 : Plafond des emplois des opérateurs de l’État 26

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2008 SUR 2009

Article 41 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 36

TITRE IV

dispositions permanentes

I.– mesures fiscales et budgÉtaires non rattachÉes

Article 42 : Aménagements du régime fiscal applicable aux immeubles bâtis situés dans certaines zones protégées (dispositif « Malraux ») 41

Article additionnel après l’article 42 : Mise sous conditions des avantages fiscaux afférents aux monuments historiques 68

Article 43 : Plafonnement des réductions d’impôt obtenues au titre des investissements réalisés outre-mer 72

Article additionnel après l’article 43 : Transformation de la déductibilité des souscriptions au capital des Sofipêches en réduction d’impôt 89

Article additionnel après l’article 43 : Transformation de la déductibilité des versements aux comptes épargne – codéveloppement en réduction d’impôt 89

Après l’article 43 90

Article 44 : Réforme du régime de la location meublée 92

Après l’article 44 109

Article additionnel après l’article 44 : Plafonnement global de certains avantages fiscaux propres à l’impôt sur le revenu 110

Article additionnel après l’article 44 : Limitation du bénéfice de la demi-part attribuée aux personnes vivant seules et ayant élevé des enfants 120

Après l’article 44 120

Article 45 : Instauration d’un prêt à taux zéro destiné au financement de travaux de rénovation afin d’améliorer la performance énergétique des logements anciens 126

Article 46 : Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du prêt à taux zéro en faveur de l’accession à la propriété 154

Article additionnel après l’article 46 : Prolongation de la déduction pour souscription au capital des sociétés agréées ayant pour objet l’acquisition des contrats d’approvisionnement à long terme d’électricité 177

Après l’article 46 177

Article 47 : Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou la construction de l’habitation principale 179

Article 48 : Mise en place d’une « éco-conditionnalité » pour le bénéfice des dispositifs fiscaux en faveur des investissements locatifs 186

Article additionnel après l’article 48 : Exonération des plus-values pour les cessions réalisées au profit des sociétés de crédit-bail 191

Article additionnel après l’article 48 : Restriction du champ d’application de la réduction d’ISF au titre de souscriptions au capital de holdings 192

Après l’article 48 192

Article 49 : Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements économes en énergie 199

Article 50 : Rénovation du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable 212

Article 51: Mesures d’incitation à la réalisation d’investissements en faveur de la restructuration foncière forestière 227

Article 52: Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terrains agricoles exploités selon le mode de production biologique 237

Article additionnel après l’article 52 : Revalorisation des valeurs locatives 246

Article additionnel après l’article 52 : Extension de l’exonération de taxe locale d’équipement en zones d’aménagement concerté 247

Article additionnel après l’article 52 : Relèvement du plafond de la taxe spéciale d’équipement perçue par l’établissement public foncier de Normandie 248

Article additionnel après l’article 52 : Révision générale des bases de la fiscalité directe locale 249

Après l’article 52 249

Article 53 : Augmentation du montant du plafond du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique 251

Article 54 : Relèvement des taux de la redevance pour pollutions diffuses 254

Article 55 : Affectations de droits sur les tabacs 263

Après l’article 55 273

Article additionnel après l’article 55 : Création d’une annexe au projet de loi de finances présentant des scénarios de croissance alternatifs 274

II.– Autres mesures

Administration générale et territoriale de l’État

Article 56 : Création d’un droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la carte nationale d’identité (CNI) 275

Article 57 : Création d’un droit de timbre perçu par l’État lors de la délivrance du certificat d’immatriculation d’un véhicule 277

Article 58 : Création d’une dotation pour les titres sécurisés 280

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 59 : Fixation du plafond d’augmentation de la taxe pour frais de chambres d’agriculture 282

Aide publique au développement

Après l’article 59 283

Écologie, développement et aménagement durables

Article 60 : Instauration d’une taxe due par les poids lourds à raison de l’utilisation de certaines infrastructures 284

Article 61 : Augmentation du taux de prélèvement pour l’alimentation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) 294

Immigration, asile et intégration

Article 62 : Détermination des ressources propres du futur opérateur en charge de la politique d’immigration et d’intégration 295

Article 63 : Révision des catégories de bénéficiaires de l’allocation temporaire d’attente (ATA) 298

Outre-mer

Article 64 : Dotation exceptionnelle liée à la réforme de l’état civil dans les communes de Mayotte, et dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires de Mayotte 299

Article 65 : Réforme des exonérations de cotisations patronales en faveur de l’outre-mer 300

Recherche et enseignement supérieur

Article 66 : Prorogation pour trois ans du soutien aux pôles de compétitivité 305

Relations avec les collectivités territoriales

Article 67 : Modification, en faveur de la péréquation, des règles d’évolution de certaines composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 307

Après l’article 67 311

Article 68 : Révision du droit à compensation des régions au titre de la compétence « Services régionaux de voyageurs » (SRV) 313

Article 69 : Modulation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) communale, dans une logique de péréquation 314

Article 70 : Réforme de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) 315

Article 71 : Création d’une dotation de développement urbain (DDU) 318

Article 72 : Création du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées 320

Santé

Article 73 : Simplification du régime des taxes affectées à l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) 321

Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 74 : Renforcement de la convergence tarifaire et de la rationalisation des coûts dans les établissements médico-sociaux financés par l’État 323

Article 75 : Mesures de réforme de l’allocation de parent isolé (API) 324

Article 76 : Mesures en faveur de l’emploi des bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et réforme des modalités de revalorisation de l’allocation 326

Article additionnel après l’article 76 : Création d’un document de politique transversale relatif à la promotion de l’égalité entre hommes et femmes 327

Sports, jeunesse et vie associative

Article 77 : Régularisation de transferts au Centre national pour le développement du sport (CNDS) 328

Article 78 : Aménagement du droit à l’image collective (DIC) des sportifs professionnels 329

Travail et emploi

Article 79 : Mesures en faveur de la formation et de l’insertion professionnelles des travailleurs handicapés 331

Article 80 : Suppression de la prise en charge par l’État de l’allocation de fin de formation (AFF) 333

Article 81 : Réduction du taux de l’abattement de cotisations patronales de sécurité sociale applicable aux particuliers employeurs 335

Ville et logement

Article 82 : Modification du régime des exonérations de cotisations sociales en faveur des zones franches urbaines (ZFU) 337

Article additionnel après l’article 82 : Rapport sur la contribution de la participation des employeurs à l’effort de construction au financement du programme national de rénovation urbaine et de l’agence nationale de l’habitat 338

Avances à l’audiovisuel publique

Article additionnel après l’article 82 : Prorogation pour un an d'une mesure de dégrèvement de redevance audiovisuelle 339

Article additionnel après l’article 82 : Instauration d'une exonération de redevance audiovisuelle au bénéfice des associations socioculturelles et sportives des établissements pénitentiaires 340

Article additionnel après l’article 82 : Rapport au Parlement relatif aux coûts de gestion de la redevance audiovisuelle 341

Article additionnel après l’article 82 : Rapport au Parlement relatif aux conséquences d'un éventuel élargissement de l'assiette de la redevance audiovisuelle 341

TABLEAU COMPARATIF 343

ÉTATS ANNEXÉS 561

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS 569

SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 598

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE,
DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 (N° 1127)

DISCUSSION

VOTES

LUNDI 3 NOVEMBRE (après-midi) :

– Recherche et enseignement supérieur

• Vote sur les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur ;

• Vote sur l’article 66.

LUNDI 3 NOVEMBRE (soir) :

– Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Justice

– Politique des territoires

– Sport, jeunesse et vie associative

• Vote sur les crédits de la mission Justice.

• Vote sur les crédits de la mission Politique des territoires.

• Vote sur les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative ;

• Vote sur les articles 77 et 78.

MARDI 4 NOVEMBRE (matin) :

– Enseignement scolaire (début)

MARDI 4 NOVEMBRE (après-midi) :

– Enseignement scolaire (suite)

– Administration générale et territoriale de l’État

• Vote sur les crédits de la mission Enseignement scolaire.

• Vote sur les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État ;

• Vote sur les articles 56, 57 et 58.

MARDI 4 NOVEMBRE (soir) :

– Sécurité

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité.

MERCREDI 5 NOVEMBRE (matin) :

– Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural (début)

MERCREDI 5 NOVEMBRE (après-midi) :

– Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural (suite)

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (début)

• Vote sur les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ;

• Vote sur le compte spécial : Développement agricole et rural ;

• Vote sur l’article 59.

MERCREDI 5 NOVEMBRE (soir) :

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

JEUDI 6 NOVEMBRE (matin) :

– Écologie, développement et aménagement durables ; budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ; comptes spéciaux : Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres (début)

JEUDI 6 NOVEMBRE (après-midi) :

• Vote sur les crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables ;

• Vote sur le budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ;

• Vote sur le compte spécial : Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ;

• Vote sur le compte spécial : Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres ;

• Vote sur les articles 60 et 61.

VENDREDI 7 NOVEMBRE (matin) :

– Défense (début)

VENDREDI 7 NOVEMBRE (après-midi) :

– Défense (suite)

– Outre-mer (début)

• Vote sur les crédits de la mission Défense.

VENDREDI 7 NOVEMBRE (soir) :

– Outre-mer (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Outre-mer ;

• Vote sur les articles 64 et 65.

MERCREDI 12 NOVEMBRE (matin) :

– Sécurité civile

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité civile.

MERCREDI 12 NOVEMBRE (après-midi) :

– Économie ; compte spécial : Accords monétaires internationaux (début)

MERCREDI 12 NOVEMBRE (soir) :

– Économie ; compte spécial : Accords monétaires internationaux (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Économie ;

• Vote sur le compte spécial : Accords monétaires internationaux.

JEUDI 13 NOVEMBRE (matin, après-midi et soir) :

– Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Culture

– Immigration, asile et intégration

– Médias ; comptes spéciaux : Avances à l’audiovisuel ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien………………

– Solidarité, insertion et égalité des chances

– Relations avec les collectivités territoriales ; compte spécial : Avances aux collectivités territoriales

– Engagements financiers de l’État ; Provisions ; Remboursements et dégrèvements ; comptes spéciaux : Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

– Action extérieure de l’État

– Travail et emploi

– Aide publique au développement ; compte spécial : Prêts à des États étrangers

– Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

– Gestion des finances publiques et des ressources humaines : programme : Fonction publique ;

– Régimes sociaux et de retraite ;

– comptes spéciaux : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ; Pensions

– Direction de l’action du Gouvernement ; budget annexe : Publications officielles et information administrative

– Pouvoirs publics ; Conseil et contrôle de l’État

– Ville et logement

– Santé

• Vote sur les crédits de la mission Culture.

• Vote sur les crédits de la mission Immigration, asile et intégration ;

• Vote sur les articles 62 et 63.

• Vote sur les crédits de la mission Médias ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à l’audiovisuel ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien.

• Vote sur les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

• Vote sur les articles 74, 75 et 76.

• Vote sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

• Vote sur le compte spécial : Avances aux collectivités territoriales ;

• Vote sur les articles 67, 68, 69, 70, 71 et 72.

• Vote sur les crédits de la mission Engagements financiers de l’État ;

• Vote sur les crédits de la mission Provisions ;

• Vote sur les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements ;

• Vote sur le compte spécial : Participations financières de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics.

• Vote sur les crédits de la mission Action extérieure de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Travail et emploi ;

• Vote sur les articles 79, 80 et 81.

• Vote sur les crédits de la mission Aide publique au développement ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts à des États étrangers.

• Vote sur les crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ;

• Vote sur les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite ;

• Vote sur le compte spécial Pensions.

• Vote sur les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement ;

• Vote sur le budget annexe : Publications officielles et information administrative.

• Vote sur les crédits de la mission Pouvoirs publics ;

• Vote sur les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Ville et logement ;

• Vote sur l’article 82.

• Vote sur les crédits de la mission Santé ;

• Vote sur l’article 73.

LUNDI 17 NOVEMBRE (après-midi et soir) :

– Articles non rattachés (début)

• Vote sur les articles 39 à 55 ;

• Vote sur les articles 35 (et état B annexé), 36 (et état C annexé), 37 (et état D annexé) et 38 (et état E annexé).

MARDI 18 NOVEMBRE (après-midi et soir) :

– Articles non rattachés (suite)

• Vote sur les articles 39 à 55 ;

• Vote sur les articles 35 (et état B annexé), 36 (et état C annexé), 37 (et état D annexé) et 38 (et état E annexé).

MERCREDI 19 NOVEMBRE (après-midi) :

– Explications de vote et vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2009.


LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009
Numéro de l’annexe	Missions et programmes ⁽¹⁾	Rapporteurs spéciaux
1	Action extérieure de l’État	M. Jean-François MANCEL
2	Administration générale et territoriale de l’État	M. Marc LE FUR
3	Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ; Développement agricole et rural	M. Nicolas FORISSIER
4	Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ; Sécurité alimentaire	M. Bruno LE MAIRE
5	Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers	M. Henri EMMANUELLI
6	Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	M. Jean-François LAMOUR
7	Conseil et contrôle de l’État	M. Pierre BOURGUIGNON
8	Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	M. Richard DELL’AGNOLA
9	Culture : Patrimoines	M. Nicolas PERRUCHOT
10	Défense : Préparation de l’avenir	M. Jean-Michel FOURGOUS
11	Défense : Budget opérationnel de la défense	M. Louis GISCARD D’ESTAING
12	Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative	M. Jean-Pierre BRARD
13	Écologie, développement et aménagement durables : Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie et du développement et de l’aménagement du territoire	M. Jacques PÉLISSARD
14	Écologie, développement et aménagement durables : Énergie	M. Alain CACHEUX
15	Écologie, développement et aménagement durables : Transports aériens et météorologie ; Contrôle et exploitation aériens	M. Charles de COURSON
16	Écologie, développement et aménagement durables : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres	M. Hervé MARITON
17	Économie ; Développement des entreprises et de l’emploi	M. Jérôme CHARTIER
18	Économie ; Tourisme	M. Pascal TERRASSE
19	Économie : Commerce extérieur	M. Olivier DASSAULT
20	Économie ;Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux	M. Pierre MOREL-A-L’HUISSIER
21	Engagements financiers de l’État	M. Dominique BAERT
22	Enseignement scolaire	M. Yves CENSI
23	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public ; Facilitation et sécurisation des échanges	M. Thierry CARCENAC
24	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	M. Pierre-Alain MUET
25	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique	M. Georges TRON
26	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Politique immobilière de l’État ; Gestion du patrimoine immobilier de l’État ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés	M. Yves DENIAUD
27	Immigration, asile et intégration	Mme Béatrice PAVY
28	Justice	M. René COUANAU
29	Médias ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; Avances à l’audiovisuel public	M. Patrice MARTIN-LALANDE
30	Outre-mer	M. Jérôme CAHUZAC
31	Politique des territoires	M. Jean-Claude FLORY
32	Pouvoirs publics	M. Jean LAUNAY
33	Provisions	M. Philippe VIGIER
34	Recherche et enseignement supérieur : Politiques de la Recherche	M. Daniel GARRIGUE
35	Recherche et enseignement supérieur : Recherche dans les domaines du développement durable	M. Alain CLAEYS
36	Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante	M. Laurent HÉNART
37	Régimes sociaux et de retraite : Pensions	M. Patrick LEMASLE M. Michel VERGNIER
38	Relations avec les collectivités territoriales : Avances aux collectivités territoriales	M. Marc LAFFINEUR
39	Remboursements et dégrèvements	M. Jean-Yves COUSIN
40	Santé	M. Gérard BAPT
41	Sécurité	M. Michel DIEFENBACHER
42	Sécurité civile	M. Georges GINESTA
43	Solidarité, insertion et égalité des chances	M. Jean-Marie BINETRUY
44	Sport, jeunesse et vie associative	M. Henri NAYROU
45	Travail et emploi : Politiques du travail et de l’emploi	M. Frédéric LEFEBVRE
46	Travail et emploi : Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	M. Gaëtan GORCE
47	Ville et logement : Ville	M. François GOULARD
48	Ville et logement : Logement	M. François SCELLIER
49	Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics	M. Camille de ROCCA SERRA

EXAMEN des articles

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. -
CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35

Crédits du budget général

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 381 388 487 182 € et de 368 407 404 206 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général.

Les tableaux de comparaison, à structure 2009, par mission et programme, des crédits ouverts en 2008 et de ceux prévus pour 2009, figurent dans la partie « Informations annexes » du présent document.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, la discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission ; les votes portent à la fois sur les autorisations d’engagement et sur les crédits de paiement.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits du budget général que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission du budget général et totalisés à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 35 sans modification.

* *

Article 36

Crédits des budgets annexes

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre des budgets annexes, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 2 125 607 192 € et de 2 099 478 147 €, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l’état C annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des budgets annexes sont votés par budget annexe.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des budgets annexes que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque budget annexe et totalisés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 36 sans modification.

* *

Article 37

Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 157 328 305 226 € et de 156 952 305 226 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état D annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets, relatifs aux comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers, figurent dans les annexes par mission relatives aux comptes spéciaux.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des comptes spéciaux sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque compte et totalisés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 37 sans modification.

* *

II.– Autorisations de dÉcouvert

Article 38

Autorisations de découvert

Texte du projet de loi :

I.– Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2009, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 18 063 609 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II.– Les autorisations de découvert accordées au ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, pour 2009, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les autorisations de découvert au titre des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires sont établies dans l’annexe relative aux comptes spéciaux.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les découverts sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à autoriser les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, tels que proposés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont présentées dans les annexes relatives à chacun de ces deux catégories de compte.

Pour leur examen par l’Assemblée nationale – et à la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) – les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires n’ont pas donné lieu, pour leur discussion et leur vote, à un rattachement à l’examen de crédits du budget général.

Pourtant, quoique les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne constituent pas des missions (II de l’article 20 de la LOLF), la loi organique de 2001 invite manifestement à procéder à un tel rattachement, l’ancien vote « par catégorie de comptes spéciaux » ⁽²⁾ étant remplacé par un vote « par compte spécial » (article 43 de la LOLF).

Pour une présentation globale des comptes spéciaux dotés de découverts, on pourra se reporter au tome I du présent Rapport général ⁽³⁾.

* *

La Commission adopte l’article 38 sans modification.

* *

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009
PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39

Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois pour 2009, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

DÉSIGNATION DU MINISTÈRE OU DU BUDGET ANNEXE	PLAFOND exprimé en ETPT
I.– Budget général	2 110 810
Affaires étrangères et européennes	15 866
Agriculture et pêche	34 780
Budget, comptes publics et fonction publique	148 194
Culture et communication	11 652
Défense	318 455
Écologie, énergie, développement durable et aménagement du territoire	69 169
Économie, industrie et emploi	15 802
Éducation nationale	977 863
Enseignement supérieur et recherche	115 509
Immigration, intégration, identité nationale et développement solidaire	613
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales	286 841
Justice	72 749
Logement et ville	3 505
Santé, jeunesse, sports et vie associative	6 814
Services du Premier ministre	7 878
Travail, relations sociales, famille et solidarité	25 120
II.– Budgets annexes	12 707
Contrôle et exploitation aériens	11 734
Publications officielles et information administrative	973
Total général	2 123 517

Exposé des motifs du projet de loi :

Les plafonds des autorisations d’emplois sont établis dans le projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général et aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les plafonds des autorisations d’emplois font l’objet d’un vote unique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

Le Rapporteur général rappelle que si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d’emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe.

En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est proposé pour 2009, à l’article d’équilibre du présent projet (article 34), à un niveau de 2 123 517 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 2 200 924 ETPT en loi de finances pour 2008. Ce plafonnement permet de renseigner sur un « stock » d’emplois publics, là où l’ordonnance organique n° 52-2 du 2 janvier 1959 – dont l’article 1^er prévoyait que « les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances » – n’invitait à raisonner qu’en termes de flux.

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe. C’est l’objet du présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds font l’objet d’un vote unique, sans que cela ne limite l’exercice du droit d’amendement parlementaire, c’est-à-dire la possibilité d’amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d’emplois fait perdre à cette dernière de son intérêt. C’est pourquoi, à l’instar de MM. Alain Lambert et Didier Migaud, le Rapporteur général souhaite qu’à l’avenir puisse être étudiée « la possibilité de mettre en discussion à la fois les crédits des programmes d’une mission et les plafonds d’emplois des ministères qui y sont représentés, en vue de donner du sens à la discussion des amendements » ⁽⁴⁾. L’article 7 de la LOLF fait d’ailleurs clairement le lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ». La logique induite par la loi organique veut que les dépenses – celles de personnel comme toutes les autres – soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d’entrées et de sorties d’agents publics, en particulier leur coût moyen. C’est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d’emplois peut le plus légitimement être posée.

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l’État ⁽⁵⁾.

Le tableau figurant aux pages suivantes présente la répartition des plafonds d’emplois par mission et programme du budget général telle qu’elle résulte de la loi de finances pour 2008 et du présent projet de loi de finances. Les effectifs de la colonne « LFI 2008 » ont été retraités pour permettre la comparaison avec le projet de loi de finances pour 2009, compte tenu du nouveau découpage ministériel et des changements qu’il a entraînés : suppression et création de missions, suppression et création de programmes, modification du rattachement ministériel des programmes, etc.

Cette ventilation est à la fois indicative (les plafonds étant fixés par ministère) et prévisionnelle (chaque plafond constituant un « maximum » n’emportant aucune obligation de consommation totale).

VENTILATION INDICATIVE DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

(en ETPT)


Mission	Programme	LFI 2008	PLF 2009
Action extérieure de l’État		13 209	13 077
	Action de la France en Europe et dans le monde	8 359	8 377
	Rayonnement culturel et scientifique	1 280	1 235
	Français à l’étranger et affaires consulaires	3 570	3 465
Administration générale et territoriale de l’État		35 727	34 920
	Administration territoriale	28 473	27 770
	Administration territoriale : expérimentations Chorus	2 086	2 044
	Vie politique, culturelle et associative	1 434	41
	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	3 734	5 065
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales		17 149	16 292
	Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	5 012	5 279
	Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	12 137	11 013
Aide publique au développement		2 863	2 789
	Solidarité à l’égard des pays en développement	2 863	2 789
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		4 041	3 822
	Liens entre la nation et son armée	2 750	2 587
	Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 250	1 198
	Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	41	37
Conseil et contrôle de l’État		4 960	5 293
	Conseil d’État et autres juridictions administratives	2 958	3 290
	Conseil économique, social et environnemental	162	162
	Cour des comptes et autres juridictions financières	1 840	1 841
Culture		11 132	11 130
	Patrimoines	3 204	3 200
	Création	1 024	1 019
	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	6 904	6 911
Défense		321 293	314 670
	Environnement et prospective de la politique de défense	8 800	8 633
	Préparation et emploi des forces	286 872	281 019
	Soutien de la politique de la défense	10 808	10 711
	Équipement des forces	14 813	14 307
Direction de l’action du Gouvernement		2 552	2 548
	Coordination du travail gouvernemental	1 934	1 912
	Protection des droits et libertés	618	636
Écologie, développement et aménagement durables		73 311	69 009
	Prévention des risques	330	339
	Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire	72 981	68 670
Économie		15 065	14 502
	Développement des entreprises et de l’emploi	6 219	6 073
	Statistiques et études économiques	5 822	5 690
	Stratégie économique et fiscale	3 024	2 739
Enseignement scolaire		1 016 995	993 672
	Enseignement scolaire public du premier degré	333 617	332 027
	Enseignement scolaire public du second degré	465 892	457 592
	Vie de l’élève	44 932	33 723
	Enseignement privé du premier et du second degrés	130 339	129 074
	Soutien de la politique de l’éducation nationale	25 974	25 447
	Enseignement technique agricole	16 241	15 809
Gestion des finances publiques et des ressources humaines		150 933	148 194
	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	126 689	124 255
	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	981	1 063
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière	5 407	5 370
	Facilitation et sécurisation des échanges	17 856	17 506
Immigration, asile et intégration		609	613
	Immigration et asile	609	613
Justice		71 968	72 749
	Justice judiciaire	29 349	29 295
	Administration pénitentiaire	32 126	33 020
	Protection judiciaire de la jeunesse	9 027	8 951
	Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentations Chorus	1 437	1 454
	Conduite et pilotage de la politique de la justice	29	29
Outre-mer		3 715	3 715
	Emploi outre-mer	3 715	3 715
Politique des territoires		148	160
	Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	148	160
Recherche et enseignement supérieur		154 807	120 010
	Formations supérieures et recherche universitaire	148 520	114 138
	Vie étudiante	1 687	1 371
	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	1 300	1 300
	Recherche culturelle et culture scientifique	609	522
	Enseignement supérieur et recherche agricoles	2 691	2 679


Mission	Programme	LFI 2008	PLF 2009
Sécurité		249 697	245 689
	Police nationale	148 563	146 180
	Gendarmerie nationale	101 134	99 509
Sécurité civile		2 563	2 517
	Intervention des services opérationnels	2 116	2 103
	Coordination des moyens de secours	447	414
Solidarité, insertion et égalité des chances		14 511	14 260
	Égalité entre les hommes et les femmes	200	196
	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	14 311	14 064
Sport, jeunesse et vie associative		7 044	6 814
	Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	7 044	6 814
Travail et emploi		10 186	10 860
	Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	10 186	10 860
Ville et logement		3 133	3 505
	Développement et amélioration de l’offre de logement	3 133	3 505
SOUS-TOTAL BUDGET GÉNÉRAL		2 187 611	2 110 810
Contrôle et exploitation aériens		12 305	11 734
	Soutien aux prestations de l’aviation civile	12 305	11 734
Publications officielles et information administrative		1 008	973
	Accès au droit, publications officielles et annonces légales	600	588
	Édition publique et information administrative	408	385
SOUS-TOTAL BUDGETS ANNEXES		13 313	12 707
TOTAL BUDGET DE L’ÉTAT		2 200 924	2 123 517

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

* *

La Commission adopte l’article 39 sans modification.

* *

Article 40

Plafond des emplois des opérateurs de l’État

Texte du projet de loi :

Pour 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 265 759 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME	NOMBRE D’EMPLOIS SOUS PLAFOND exprimé en équivalents temps plein
Action extérieure de l’État	6 523
Rayonnement culturel et scientifique	6 523
Administration générale et territoriale de l’État	140
Administration territoriale	116
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	24
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	16 952
Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires	5 083
Forêt	10 755
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	1 107
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.	7
Aide publique au développement	299
Aide économique et financière au développement.	52
Solidarité à l’égard des pays en développement	247
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	1 113
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 113
Culture	17 874
Patrimoines	11 259
Création	3 730
Transmissions des savoirs et démocratisation de la culture	2 885
Défense	4 754
Environnement et prospective de la politique de défense	3 549
Préparation et emploi des forces	2
Soutien de la politique de défense	1 203
Direction de l’action du Gouvernement	527
Coordination du travail Gouvernemental	527
Écologie, développement et aménagement durables	14 102
Infrastructures et services de transports	486
Météorologie	3 541
Urbanisme, paysages, eau et biodiversité	5 652
Information géographique et cartographique	1 673
Prévention des risques	1 519
Énergie et après-mines	808
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.	423
Économie	3 305
Tourisme.	329
Développement des entreprises et de l’emploi	2 976
Enseignement scolaire	5 037
Soutien de la politique de l’éducation nationale	5 037
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	1 482
Fonction publique	1 482
Immigration, asile et intégration	1 302
Immigration et asile	412
Intégration et accès à la nationalité française	890
Justice	1 124
Justice judiciaire	799
Administration pénitentiaire	240
Conduite et pilotage de la politique de justice	85
Outre-mer	126
Emploi outre-mer	126
Recherche et enseignement supérieur	143 127
Formations supérieures et recherche universitaire	52 047
Vie étudiante	12 794
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	48 676
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	17 214
Recherche spatiale	2 417
Recherche dans le domaine des risques et des pollutions	1 669
Recherche dans le domaine de l’énergie	2 026
Recherche et enseignement supérieur en matières économique et industrielle	2 404
Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat	1 844
Recherche duale (civile et militaire)	0
Recherche culturelle et culture scientifique	1 207
Enseignement supérieur et recherche agricoles	829
Régimes sociaux et de retraite	459
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	459
Santé	2 995
Prévention et sécurité sanitaire	2 429
Offre de soins et qualité du système de soins	557
Protection maladie	9
Sécurité	145
Police nationale	145
Sécurité civile	122
Coordination des moyens de secours	122
Solidarité, insertion et égalité des chances	357
Actions en faveur des familles vulnérables	91
Handicap et dépendance	266
Sport, jeunesse et vie associative	833
Sport	737
Jeunesse et vie associative	96
Travail et emploi	41 974
Accès et retour à l’emploi	41 490
Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	119
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	194
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	171

Ville et logement	563
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	47
Politique de la ville	344
Développement et amélioration de l’offre de logement	172
Contrôle et exploitation aériens (budget annexe)	524
Formation aéronautique	524
Total	265 759

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article fixe, pour 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État en application de l’article 64 de la loi de finances pour 2008.

S’inscrivant dans le cadre de la maîtrise de l’emploi public et d’une logique de soutenabilité à moyen et long terme du financement des emplois des opérateurs, le plafond des autorisations couvre l’ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs, à l’exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :

– un contrat de travail limité dans le temps ;

– un financement intégral par des ressources propres résultant en particulier de conventions entre le financeur et l’opérateur (contrats de recherche ou de développement, conventions de projets, commandes particulières, etc.).

Deux motifs principaux justifient le choix de ces conditions :

– les emplois financés intégralement par des ressources propres issues de conventions entre les bailleurs de fonds et l’opérateur sont, en majorité, des contrats à durée limitée, qui ne soulèvent donc pas d’enjeu de soutenabilité budgétaire ;

– elles répondent, ensuite, à la nécessité de respecter les dispositions contractuelles passées entre l’opérateur et ses bailleurs de fonds (collectivités locales, Union européenne, autres organismes, etc.), en évitant toute désincitation à la recherche de ressources propres.

Le mode de décompte et de fixation retenu est l’équivalent temps plein (ETP), dans la mesure où nombre d’opérateurs ne disposent pas à ce stade d’un outil de décompte des emplois en équivalents temps plein travaillé (ETPT) auditable par l’autorité chargée du contrôle financier. Ce mode de décompte a l’inconvénient de ne pas être strictement identique à celui retenu pour l’État (ETPT) mais il garantit mieux, aujourd’hui, l’effectivité du plafond d’emplois proposé pour les opérateurs.

S’agissant des universités, le plafond des autorisations couvre l’ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs à l’exception, conformément à l’article 18 de la loi sur les libertés et responsabilités des universités, des emplois intégralement financés par des ressources propres, et ce quelles que soient leurs caractéristiques, notamment de durée.

La déclinaison du plafond des autorisations d’emplois par programme dans le tableau de l’article et par opérateurs ou catégories d’opérateurs dans les projets annuels de performances constituera le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2009 des opérateurs.

L’évolution des autorisations d’emplois des opérateurs entre 2008 et 2009 est de + 48 975 ETP. Toutefois hors mesures de périmètre (notamment la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC : + 14 642 ETP et le transfert des emplois aux universités : + 34 491), cette évolution est de – 1 108 ETP, correspondant à une diminution de 0,51 %.

Cette évolution des autorisations d’emplois des opérateurs prend en compte, pour un nombre significatif d’opérateurs, le non-remplacement d’un départ sur deux à la retraite.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article constitue une avancée importante dans la connaissance et le contrôle des opérateurs de l’Etat.

I.– UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE ACCRU SUR LES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

Les articles 5, 51 et 54 de la LOLF identifient, sans utiliser le terme même d’opérateur, les « organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public », qui constituent de fait la catégorie des opérateurs de l’État.

Pour être qualifié d’opérateur de l’État, un organisme doit, quel que soit son statut, satisfaire à trois critères cumulatifs proposés en 2004 par le ministère chargé de la réforme budgétaire et approuvés par le rapport au Gouvernement de MM. Alain Lambert et Didier Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF en septembre 2005 :

– une activité de service public, rattachable à une politique de l’État dans la nomenclature budgétaire (mission-programme-action) ;

– un financement assuré majoritairement par l’État, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales. Ceci n’exclut pas la possibilité pour l’opérateur d’exercer des activités marchandes à titre subsidiaire ;

– un contrôle direct de l’État avec une tutelle ayant la capacité à orienter les décisions stratégiques.

Les opérateurs de l’État forment un ensemble très hétérogène sur le plan des statuts : établissements publics administratifs (EPA) ou industriels et commerciaux (EPIC), établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnels (EPSCP), groupements d’intérêt public (GIP), associations… Sur le nombre total d’opérateurs, les EPA représentent 50 %, les EPIC 9 % et les EPSCP 19 %. Ils se différencient également par leurs financements publics (subventions, ressources affectées), le poids relatif qu’ils représentent au sein de chaque programme, ainsi que la tutelle plus ou moins étroitement exercée par les administrations.

En 2008, 649 organismes, de taille et de statut très variés, en charge de missions de service public sont considérés ainsi comme opérateurs de l’État. Parmi ces opérateurs, figurent par exemple le Bureau de recherches géologiques et minières – BRGM – (établissement public industriel et commercial), l’Institut national du cancer (groupement d’intérêt public), l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – AFPA – (association), ou encore l’Agence de financement des infrastructures de France – AFITF – (établissement public administratif).

L’annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2009 indique que la procédure d’actualisation conduira en 2009 à retirer de la liste 50 structures. Il s’agit principalement de :

– 24 instituts universitaires de formation des maîtres intégrés au sein des universités correspondantes ;

– 5 offices de la mission agriculture fusionnés pour créer un établissement national unique des produits de l’Agriculture et de la pêche, France Agri Mer ;

– 5 associations de surveillance de la qualité de l’air fusionnées au sein de nouvelles associations ;

– 5 associations ne répondant pas au critère de financement majoritaire par l’État ;

– 4 organismes dissous ou supprimés (AFICAR, ANAEM, AII, ANPE).

En outre, 9 organismes seront en 2009 classés dans le périmètre des opérateurs (France Agri Mer, l’Agence de services et de paiement, l’organisme issu de la fusion de l’Office national des forêts et de l’Inventaire forestier national, deux associations agréées de surveillance de la qualité de l’air, l’Office français de l’immigration et de l’intégration, l’Agence Europe Éducation Formation France et l’Institution nationale publique issue de la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC).

Par ailleurs, et afin de répondre à une recommandation faite par la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes de l’État, la liste des opérateurs recense à compter de 2009 chaque entité dotée de la personnalité juridique appartenant au périmètre des opérateurs. Ces modalités de recensement se traduisent par une augmentation de 47 opérateurs par rapport à 2008 : en effet, les catégories d’opérateurs « Centres de la propriété forestière », « Écoles d’architectures – écoles nationales supérieures d’architecture » et « Écoles nationales supérieures d’art et de design » ne sont plus comptabilisées respectivement pour une unité dans le nombre total d’opérateurs mais pour autant d’opérateurs constituant chacune de ces catégories.

Au total, ce sont 655 structures qui bénéficieront de la qualité d’opérateur en 2009.

Les opérateurs appartenant à l’une des 27 catégories recensées (universités, agences régionales d’hospitalisation, théâtres nationaux…) représentent 70 % du périmètre et les opérateurs uniques 30 %. Appartiennent à une des catégories dénombrées, 76 % des opérateurs principaux et 49 % des opérateurs secondaires ⁽⁶⁾.

La même annexe indique que les subventions budgétaires de l’État s’élèveront en 2009 à 27,9 milliards d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. S’il constituait une mission du budget de l’État, le budget des opérateurs représenterait le quatrième budget civil après l’enseignement scolaire, les charges de la dette, la recherche et l’enseignement supérieur.

On conçoit dès lors que le Parlement ait souhaité exercer une vigilance accrue sur les opérateurs de l’État : en effet, si un lien de financement et de tutelle est reconnu entre l’État et ces organismes qui mettent en œuvre des politiques publiques, celui-ci leur impose logiquement de participer aux objectifs de finances publiques (maîtrise de l’emploi public et de la dépense publique, gestion de la dette publique), de s’inscrire dans le cadre budgétaire et comptable de la LOLF et de répondre à l’exigence d’information et de contrôle sur leurs emplois, leurs financements et leurs résultats en termes de performance.

Par ailleurs, leur multiplication présente d’évidents risques de redondance avec les services de l’État, de dilution de la responsabilité, voire de contournement de la norme d’augmentation de la dépense publique.

Des étapes importantes ont marqué la traduction législative de ce souci.

Adopté par l’Assemblée nationale avec l’avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, l’article 51–5°–f) de la LOLF a prévu une nouvelle annexe au projet de la loi de finances présentant de manière indicative « les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public […] et la justification des variations par rapport à la situation existante ». Cette information est insérée dans le volet « opérateurs » des projets annuels de performances (PAP) depuis la loi de finances pour 2006.

Par amendement à la loi de règlement pour 2005 adopté après avis favorable du Gouvernement, la mission d’information de l’Assemblée nationale relative à la mise en œuvre de la LOLF a demandé à disposer à compter du projet de loi de finances pour 2007, d’une information plus large que celle visée à l’article 51–5°–f) et que « le Gouvernement dépose, chaque année, sous forme d’une annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport récapitulant, par mission et programme, l’ensemble des opérateurs ou catégories d’opérateurs, les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinées, ainsi qu’une présentation indicative du total des emplois rémunérés par eux ou mis à disposition par des tiers » (article 14 de la loi de règlement pour 2005).

À l’initiative des commissions des finances des deux assemblées, deux amendements au projet de loi de règlement 2006 ont été adoptés afin d’améliorer la restitution d’informations sur les emplois des opérateurs dans les PAP. Ceux-ci retracent donc désormais l’évolution des emplois des opérateurs tant pour la dernière année dont l’exécution est définitivement connue que pour l’année en cours. L’annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2009 sur les opérateurs récapitule l’ensemble de ces emplois de manière synthétique, puis détaillée pour chaque opérateur principal et secondaire.

Enfin, l’article 64 de la loi de finances pour 2008, issu d’un amendement du Sénat, dispose qu’« à compter du 1^er janvier 2009, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État est fixé chaque année par la loi de finances. »

La portée de cette disposition législative prend tout son sens au regard de la décision du conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 selon laquelle, « sous réserves de contraintes spécifiques, les opérateurs sont inclus dans le périmètre d’application du principe de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, comme l’ensemble des administrations de l’État. Par ailleurs, l’exercice de leur tutelle sera modernisé, notamment par la généralisation des lettres de mission pour les dirigeants et par la fixation d’objectifs précis. »

On mentionnera enfin que le rapport d’information n° 1058 sur la mise en œuvre de la LOLF, présenté par MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson et déposé le 16 juillet 2008, contient une partie entière consacrée aux opérateurs de l’État.

II.– LA PARTICIPATION DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT À L’EFFORT DE MAÎTRISE DES EMPLOIS PUBLICS

A.– LES RÈGLES DE CONSTRUCTION DU PLAFOND D’EMPLOI DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

L’exposé des motifs du projet de loi rappelle les règles de construction du plafond d’emplois des opérateurs de l’État, définies par la circulaire de la direction du Budget en date du 25 avril 2008.

Cette circulaire rappelle que les emplois peuvent relever de plusieurs catégories :

– les emplois financés en tout ou partie par des ressources publiques, qui doivent être inclus dans le plafond d’emploi et peuvent être fixés pour une période pluriannuelle en même temps que la subvention d’État ;

– les emplois dont l’existence est rendue possible par des ressources propres, dont la soutenabilité du financement est plus difficile à apprécier, et dont l’inclusion dans le plafond d’emploi peut être assortie d’une révision annuelle tenant compte de l’évolution des ressources propres ;

– les emplois non permanents financés intégralement par des ressources propres.

En conséquence, tous les emplois des opérateurs sont concernés par ce plafond, à l’exception des contrats de travail limités dans le temps et financés intégralement par des ressources propres. Cette exclusion est justifiée par la nécessité d’éviter toute désincitation à la recherche de ressources propres.

Si cette préoccupation est parfaitement compréhensible, la mission d’information précitée relevait qu’« on peut néanmoins craindre qu’une mise en œuvre non surveillée de ces distinctions ne permette à certains opérateurs de soustraire une partie non négligeable des effectifs aux disciplines qui sont par ailleurs demandées aux services de l’État. En particulier le placement hors plafond des emplois pérennes financés sur ressources propres devra être strictement contrôlé ».

Il convient également de regretter que le mode de décompte retenu par le projet soit l’équivalent temps plein (ETP), différent de celui retenu pour l’État (équivalent temps plein travaillé, ETPT). Cette différence de traitement est justifiée, tant par la circulaire précitée que par l’exposé des motifs du projet de loi, par le fait que l’ETP soit le seul mode de décompte qui soit à la fois commun aux opérateurs et contrôlable.

Enfin, on relèvera que l’annexe jaune rappelle que « les plafonds d’emplois sont des prévisions susceptibles d’évoluer en fonction des budgets 2009 des opérateurs, lesquels ne sont pas encore votés au moment du dépôt de la loi de finances ». Il serait souhaitable que ce problème d’articulation du vote du budget de l’État et de l’élaboration des budgets des opérateurs puisse trouver rapidement une solution satisfaisante. La circulaire précitée prévoit toutefois que les plafonds prévus en loi de finances constitueront « le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2009 des opérateurs ».

Le plafond d’emplois des opérateurs présente donc trois différences avec celui des emplois rémunérés par l’État figurant à l’article 39 du projet de loi : il est exprimé en ETP plutôt qu’en ETPT (ce dernier mode de décompte étant encore insuffisamment familier à certains opérateurs) ; il concerne la plupart des emplois des opérateurs mais non leur totalité ; il est décliné non par ministères mais par missions et programmes (et figure à ce titre dans chacun des projets annuels de performances).

B.– L’ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

Le présent projet fixe à 265 759 le nombre d’emplois « sous plafond » des opérateurs de l’État en 2009 et les ventile entre les différentes missions et programmes.

Le tableau suivant retrace l’évolution entre 2008 et 2009 des emplois des opérateurs, que ceux-ci soient « sous plafond » ou « hors plafond ».

(en ETP)


NOMBRE D’EMPLOIS 2008			NOMBRE D’EMPLOIS 2009
Sous plafond	Hors plafond	Total	Sous plafond	Hors plafond	Total
216 784	26 055	242 839	265 759	26 595	292 354

Le solde global des emplois entre 2008 et 2009 est donc de + 49 515 ETP à périmètre courant, dont 48 975 ETP pour les emplois sous plafond et de 540 ETP pour les emplois hors plafond.

Le solde des emplois sous plafond fixé par le projet doit cependant être constaté à caractère constant. Il convient donc de corriger le solde brut de deux éléments principaux : les transferts d’emplois de l’État vers les opérateurs et les effets de périmètre.

Les transferts d’emplois de l’État vers les opérateurs font l’objet d’un abattement du plafond d’emplois des ministères. Ils représentent 35 684 ETP et concernent principalement les universités.

En effet, à compter du 1^er janvier 2009, vingt universités bénéficieront de compétences élargies dans le cadre du passage à l’autonomie (loi n° 2007–1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités) se traduisant, entre autres, par le transfert sur le budget de ces EPSCP des crédits de personnel et des emplois jusque-là imputés sur le titre 2 du budget de l’État. Ces transferts représentent 34 501 ETP, soit près de 97 % du volume total des transferts.

D’autres transferts, bien sûr moins importants en volume, sont à mentionner pour l’École nationale de l’aviation civile (+ 512 ETP), les écoles de la Défense (+ 263 ETP) l’Agence française pour les investissements internationaux, l’Agence nationale des fréquences et Ubifrance (+ 251 ETP), l’Agence nationale des titres sécurisés (+ 93 ETP), l’Agence de services de paiement (ASP) et France Agri mer (+ 57 ETP).

Les effets de périmètre expliquent à hauteur de 14 399 ETP l’augmentation du plafond d’emplois des opérateurs. Le plus important est relatif à la création du nouvel opérateur issu de la fusion de l’ANPE et du réseau de l’assurance chômage par la loi n° 2008–126 du 13 février 2008, qui conduit à intégrer dans la prévision 2009 les emplois rémunérés par l’UNEDIC à hauteur de 14 642 ETP. Ce chiffre doit être minoré par les conséquences du rattachement de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) au Conseil d’État (– 243 ETP).

Le solde à structure constante des emplois rémunérés par les opérateurs sous plafond fixé par le projet de loi de finances pour 2009 est donc de
– 1 108 ETP. Cette évolution des autorisations d’emplois des opérateurs prend en compte, pour un nombre significatif d’opérateurs, le non-remplacement d’un départ sur deux à la retraite.

Les dernières années s’étaient traduites par une augmentation continuelle des emplois des opérateurs de l’État. L’annexe « jaune » sur la fonction publique précisait ainsi l’an dernier que : « depuis 1994, les effectifs de la fonction publique d’État ont progressé de 7,5 %, soit + 0,7 % en moyenne annuelle. L’essentiel de la progression des effectifs est lié à la croissance des établissements publics administratifs (EPA) auxquels sont transférées des compétences spécifiques. En effet, depuis 1994, les effectifs des EPA ont progressé de 46,7 % alors que ceux des ministères n’ont augmenté que de 4,5 %. Ainsi alors qu’ils ne représentaient que 7 % des effectifs de l’État en 1994, ils en représentent 9 % en 2005 et ont contribué pour 38 % à la croissance des effectifs de la fonction publique d’État. ».

L’évolution constatée cette année marque donc une rupture majeure.

* *

La Commission adopte l’article 40 sans modification.

* *

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2008 SUR 2009

Article 41

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Texte du projet de loi :

Les reports de 2008 sur 2009 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des dotations ouvertes sur ces mêmes programmes par la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008. Ces reports seront inscrits dans les programmes correspondants en projet de loi de finances pour 2008 figurant dans le tableau ci-dessous.

Intitulé du programme 2008	Intitulé de la mission de rattachement 2008	Intitulé du programme 2009	Intitulé de la mission de rattachement 2009
Équipement des forces	Défense	Équipement des forces	Défense
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Interventions territoriales de l’État	Politique des territoires	Interventions territoriales de l’État	Politique des territoires
Gendarmerie nationale	Sécurité	Gendarmerie nationale	Sécurité

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 15 de la loi organique prévoit que les crédits de paiement disponibles à la fin de l’année peuvent être reportés, dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même programme, et que ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

Le présent article fixe la liste des programmes bénéficiant d’une telle exception. Il est proposé de déroger à l’article 15 pour :

– les dépenses du programme « Équipement des forces », qui font l’objet d’une programmation pluriannuelle au titre de la loi de programmation militaire ;

– les dépenses du programme « Gendarmerie nationale », afin d’atteindre les objectifs d’investissement et de travaux en infrastructures de la gendarmerie ;

– les dépenses afférentes aux investissements informatiques pluriannuels des programmes Copernic et Chorus ;

– les dépenses du programme « Interventions territoriales de l’État » finançant notamment le programme exceptionnel d’investissements pour la Corse qui sera l’objet d’un transfert tardif de crédits en 2008.

Le montant des reports pour ces programmes est limité au montant de la dotation ouverte en loi de finances pour 2008.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à introduire, en faveur de cinq programmes du budget général, des dérogations au plafond de reports de crédits de paiement prévu à l’article 15 de la LOLF.

Les reports de crédits d’un exercice sur l’autre sont un élément nécessaire à la souplesse de la gestion budgétaire. Toutefois, lorsqu’ils atteignent un montant trop important, ils nuisent à la bonne exécution de la loi de finances de l’année et contribuent à dissimuler la réalité des charges publiques. Sauf cas particulier, les reports doivent donc demeurer exceptionnels. Sous la législature précédente, le « stock » de reports, qui avait atteint 14 milliards d’euros à la fin 2001, a été spectaculairement réduit. Le volume des reports de crédits a ainsi été ramené à 3,8 milliards d’euros sur le budget général à la fin 2007 (après 4 milliards d’euros à la fin 2006). Près de 45 % de ces reports vers l’exercice 2008, soit 1,7 milliard d’euros, concernent des crédits du ministère de la Défense.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORTS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Depuis trois ans ⁽⁷⁾, l’application de l’article 15 de la LOLF conforte cette politique, en limitant les reports de crédits de paiement d’un programme – vers le même programme ou vers un programme poursuivant les mêmes objectifs – à 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme à partir duquel les crédits sont reportés. La LOLF traite distinctement les dépenses de personnel du titre 2 et les dépenses des autres titres, afin d’éviter que ne soit contourné le principe d’asymétrie régissant la fongibilité des crédits.

Toutefois, puisque des assouplissements sont parfois nécessaires, l’article 15 prévoit qu’une disposition de loi de finances peut ponctuellement, pour les crédits hors titre 2, majorer le plafond de 3 %. L’année dernière, l’article 65 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a ainsi autorisé plusieurs dérogations : huit programmes ont été exonérés du respect du plafond de 3 %, entraînant des reports effectifs de 2007 vers 2008 de près de 1,8 milliard d’euros, là où l’application du plafond les aurait limités à moins de 412 millions d’euros (voir le tableau ci-dessous).

REPORTS DE 2007 VERS 2008 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(en millions d’euros)


Mission (nomenclature 2008)	Programme (nomenclature 2008)	Crédits initiaux 2007 (hors titre 2)	Plafonnement à 3 % (pour mémoire)	Reports effectifs 2007-2008
Mission (nomenclature 2008)	Programme (nomenclature 2008)	Crédits initiaux 2007 (hors titre 2)	Plafonnement à 3 % (pour mémoire)	Montant	% des crédits initiaux
Défense	Équipement des forces	9 528,1	285,8	1 349,9	14 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local	1 476,0	44,3	170,3	12 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	294,5	8,8	52,8	18 %
Relations avec les collectivités territoriales	Concours spécifiques et administration	309,6	9,3	47,3	15%
Sécurité	Gendarmerie nationale	1 453,6	43,6	68,2	5 %
Sécurité sanitaire	Veille et sécurité sanitaires	104,6	3,1	17,3	17 %
Sécurité civile	Coordination des moyens de secours	162,3	4,9	15,4	10 %
Outre-mer	Conditions de vie outre-mer	390,4	11,7	57,6	15 %
Total		13 719,1	411,6	1 778,9

Pour 2009, le présent article tend à renouveler la dérogation au profit de quatre programmes et à en accorder une nouvelle, au profit du programme Interventions territoriales de l’État.

Les crédits en question concernent :

– des investissements du ministère de la Défense. La dérogation sur le programme Équipement des forces de la mission Défense est, de loin, la plus importante en termes de volume de crédits. Ces dernières années, les crédits militaires occupent une place de plus en plus déterminante au sein du stock de reports à résorber. Pour l’ensemble du ministère de la Défense, ils ont d’ailleurs légèrement augmenté à la fin 2007 (+ 2,9 % par rapport à la fin 2006) pour s’établir à 1 708 millions d’euros. Depuis deux ans, le « cœur » du stock de reports et de la mise en œuvre de la loi de programmation (LPM) 2003-2008 n’a pas été entamé : les reports de crédits de paiement sur le programme Équipement des forces ont même augmenté, passant de 1 296 millions d’euros ouverts en 2007 à 1 340 millions d’euros ouverts en 2008. L’ « absorption » de ces crédits constitue l’un des enjeux des exercices budgétaires à venir, en particulier dans le cadre de la nouvelle loi de programmation militaire 2009–2014 ⁽⁸⁾. Quant à la dérogation en faveur du programme Gendarmerie nationale de la mission Sécurité, elle est, comme l’année dernière, justifiée par les retards pris dans l’exécution de certains programmes immobiliers et de matériel financés sur les crédits prévus par la LPM 2003–2008 ⁽⁹⁾. Selon le Gouvernement, les reports de crédits sur ces deux programmes « permettront de solder les engagements pris au cours des cinq dernières années » ;

– des investissements informatiques du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique. Sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, il s’agit de permettre – à nouveau – des reports en faveur du projet Copernic ⁽¹⁰⁾. Il en va de même de la dérogation demandée en faveur du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État, qui retrace notamment les crédits nécessaires au projet informatique Chorus ⁽¹¹⁾, pour lequel de nouveaux retards ont été constatés en gestion 2008 ;

– des investissements locaux financés par l’État, figurant sur le programme Interventions territoriales de l’État de la mission Politique des territoires. Il s’agit principalement de paiements au titre du programme exceptionnel d’investissements (PEI) pour la Corse, qui devront être décalés en 2009 en raison de transferts de crédits tardifs en provenance des différents programmes contributeurs au PEI ⁽¹²⁾.

Pour les cinq programmes visés au présent article, la dérogation consiste à permettre des reports de crédits jusqu’au « montant des dotations ouvertes sur ces mêmes programmes » ⁽¹³⁾ par la loi de finances initiale pour 2008, ce qui revient à passer d’un plafond de 3 % à un plafond de 100 %. Concrètement, l’autorisation de report porte donc sur 12,7 milliards d’euros de crédits hors titre 2, alors que le plafonnement à 3 % limiterait les reports à 381 millions d’euros pour l’ensemble de ces cinq programmes (voir le tableau ci-après). Le décalage est tel qu’il conviendrait que, dans les prochaines lois de finances, le Gouvernement s’engage plus précisément sur le pourcentage de crédits « reportables ». La majoration du plafond permise par l’article 15 de LOLF doit en effet s’interpréter comme une souplesse dans l’application de la règle, non comme son exonération pure et simple.

Un tel progrès dans l’information du Parlement paraît d’autant plus indispensable que, à la différence de l’année dernière, le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique n’a communiqué au Rapporteur général aucune estimation du montant des reports susceptibles d’être effectués vers l’exercice 2009 au titre du présent article.

REPORTS DE 2008 VERS 2009 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(en millions d’euros)


Mission	Programme	Crédits initiaux 2008 (hors titre 2)	Plafonnement à 3 %	Reports 2008-2009 autorisés par le présent article
Mission	Programme	Crédits initiaux 2008 (hors titre 2)	Plafonnement à 3 %	Montant	% des crédits initiaux
Défense	Équipement des forces	9 529,3	285,9	9 529,3	100 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	1 557,5	46,7	1 557,5	100 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État	213,4	6,4	213,4	100 %
Politique des territoires	Interventions territoriales de l’État	42,4	1,3	42,4	100 %
Sécurité	Gendarmerie nationale	1 358,0	40,7	1 358,0	100 %
Total		12 700,6	381,0	12 700,6

Au-delà des dispositions du présent article (qui, comme de coutume, seront probablement complétées par voie d’amendement du Gouvernement en fonction des évolutions constatées en fin de gestion), la mise en œuvre d’une programmation triennale des crédits sur la période 2009–2011 ⁽¹⁴⁾ devrait se traduire par une responsabilisation accrue des gestionnaires, laquelle passe notamment par une plus grande souplesse dans la faculté de reporter des crédits d’un exercice à l’autre. Désormais, les reports de crédits de paiement devraient être accordés de manière automatique, dans la limite des 3 % prévus par l’article 15 de la LOLF – même s’il demeurera possible de déroger à ce plafond en loi de finances pour des cas spécifiques. Afin d’inciter les gestionnaires à une utilisation optimale de leurs crédits, le Rapporteur général ne peut en outre que soutenir la recommandation récemment formulée par la mission d’information sur la mise œuvre de la LOLF visant à « mettre à profit la nouvelle procédure budgétaire pluriannuelle pour faire vivre la fongibilité asymétrique, en particulier en facilitant les reports des crédits économisés d’un exercice à l’autre » ⁽¹⁵⁾.

* *

La Commission adopte l’article 41 sans modification.

TITRE IV
DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 42

Aménagements du régime fiscal applicable aux immeubles bâtis situés dans certaines zones protégées (dispositif « Malraux »)

Texte du projet de loi :

I.– Le b ter du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts est ainsi rédigé :

« b ter. Les dépenses supportées en vue de la restauration complète d'immeubles bâtis dans certains secteurs protégés, déterminées dans les conditions prévues à l'article 31 quater ; ».

II.– II est inséré dans le même code un article 31 quater ainsi rédigé :

« Art. 31 quater. – 1° Les dépenses mentionnées au b ter du 1° du I de l'article 31 s'entendent de celles effectuées pour des locaux d'habitation ou pour des locaux destinés originellement à l'habitation et réaffectés à cet usage ou pour des locaux affectés à un usage autre que l'habitation n'ayant pas été antérieurement destinés à l'habitation et dont le produit de la location est imposé dans la catégorie des revenus fonciers, supportées en vue de la restauration complète, déclarée d'utilité publique, d'un immeuble bâti situé dans un secteur sauvegardé créé en application des articles L. 313-1 à L. 313-2-1 du code de l'urbanisme ou dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager créée en application des articles L. 642-1 à L. 642-7 du code du patrimoine.

« Lorsque les dépenses portent sur un local à usage d'habitation, le propriétaire prend l'engagement de le louer nu, à usage de résidence principale du locataire, pendant une durée de neuf ans. Lorsque les dépenses portent sur un local affecté à un usage autre que l'habitation, le propriétaire prend l'engagement de le louer pendant la même durée.

« La location ne peut pas être conclue avec un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant du contribuable ou, si le logement est la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, à l'un de ses associés ou un membre de son foyer fiscal, un ascendant ou un descendant d'un associé. Les associés de la société s'engagent à conserver leurs parts pendant neuf ans. La location doit prendre effet au plus tard le 31 décembre de la troisième année suivant celle au titre de laquelle la première déduction est opérée.

« Les dépenses mentionnées au premier alinéa s'entendent des charges foncières énumérées aux a, a bis, b, b bis, c et e du 1° du I de l'article 31, des frais d'adhésion à des associations foncières urbaines de restauration, ainsi que des dépenses de travaux déclarés d'utilité publique, imposés ou autorisés en application des dispositions législatives ou réglementaires relatives aux secteurs et zones mentionnés au premier alinéa, supportées à compter soit de la date de délivrance du permis de construire, soit de l’expiration du délai d’opposition à la déclaration préalable et jusqu'au 31 décembre de la deuxième année suivante.

« 2° Les dépenses mentionnées au 1° effectivement supportées au titre de l'année d'imputation par les propriétaires des immeubles sont admises en déduction, pour la totalité de leur montant et dans la limite annuelle de 140 000 € lorsque l'immeuble est situé dans un secteur sauvegardé, pour les trois-quarts de leur montant et dans la limite annuelle de 100 000 € lorsque l'immeuble est situé dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager. La fraction des dépenses qui excède ces limites n'est ni imputable ni reportable.

« Le montant total de la déduction opérée au titre de ces dispositions par un contribuable pour la même année ne peut excéder globalement 140 000 €.

« 3° Le revenu net foncier de l'année au cours de laquelle l'engagement ou les conditions de location mentionnés au présent article ne sont pas respectés est majoré du montant des charges indûment imputées.

« 4° Un contribuable ne peut, pour un même local ou une même souscription de parts, bénéficier à la fois de l’une des réductions d'impôt prévues aux articles 199 decies E à 199 decies G, 199 decies I ou 199 undecies A et des dispositions du présent article.

« Le contribuable qui bénéficie d’une déduction des dépenses mentionnées au 1° ne peut bénéficier, la même année et pour un même immeuble, d’une déduction de dépenses en application des dispositions des a, a bis, b, b bis, c et e du 1° du I de l'article 31.

« Le présent article n'est pas applicable aux dépenses portant sur des immeubles dont le droit de propriété est démembré. Toutefois, lorsque le démembrement de ce droit ou le transfert de la propriété du bien résulte du décès de l'un des membres du couple soumis à imposition commune, le conjoint survivant attributaire du bien ou titulaire de son usufruit peut demander la reprise à son profit, dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, du dispositif prévu au présent article pour la période restant à courir à la date du décès. »

III.– Le 3° du I de l'article 156 du même code est ainsi modifié :

1° Les troisième, quatrième et cinquième alinéas sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Cette disposition n'est pas non plus applicable aux déficits provenant de dépenses autres que les intérêts d'emprunt réalisées sur des locaux pour lesquels le contribuable bénéficie des dispositions prévues à l'article 31 quater. » ;

2° Dans le septième alinéa, la référence : « sixième alinéa » est remplacée par la référence : « quatrième alinéa du présent 3°».

IV.– Dans le 3 du II de l'article 239 nonies du même code, les mots : « aux troisième et quatrième alinéas du 3° du I de l'article 156, » sont supprimés et la référence : « 199 decies H » est remplacée par la référence : « 199 decies I ».

V.– Le 1° du IV de l'article 1417 du même code est complété par un g ainsi rédigé :

« g. du montant du déficit déduit en application du troisième alinéa du 3° du I de l’article 156. ».

VI.– À l’article 1727, il est inséré après le 4 du II un alinéa ainsi rédigé :

« 5. Sont assimilés à une insuffisance de déclaration les montants des charges indûment imputées en application du 3° de l’article 31 quater. ».

VII.– Un décret précise, en tant que de besoins, les modalités d'application du présent article.

VIII.– Les dispositions du présent article s'appliquent aux dépenses portant sur des immeubles pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée à compter du 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Actuellement, les propriétaires d'immeubles bâtis dans certaines zones protégées qui effectuent des travaux en vue de la restauration complète de ces immeubles sont autorisés d'une part, à déduire, pour la détermination du revenu foncier imposable, en plus des charges de droit commun, certaines dépenses spécifiques (frais d'adhésion aux associations urbaines de restauration, travaux de transformation en logement, dépenses de démolition, etc..), d'autre part, à imputer sur le revenu global sans limitation de montant leur déficit foncier résultant de l'ensemble des charges (spécifiques ou non) supportées à l'occasion de la restauration complète, à l'exclusion des intérêts d'emprunt.

II est proposé d'aménager ce régime de faveur (dit « Malraux ») à compter du 1^er janvier 2009 afin d'en moderniser les conditions d'application tout en veillant à en assurer un meilleur encadrement.

Ces aménagements consisteraient à :

– généraliser l'exigence d'une déclaration d'utilité publique afin de mieux encadrer les opérations éligibles aux avantages fiscaux ;

– élargir les dépenses déductibles à l'ensemble des dépenses de travaux déclarés d'utilité publique imposés ou autorisés par l'autorité publique ;

– étendre l'avantage fiscal aux locations à usage professionnel afin de faciliter les restaurations complètes des immeubles concernés dont une partie est affectée à un usage professionnel. Cette extension permettrait en outre de favoriser le maintien dans les centres-villes historiques, de commerces de proximité ;

– fixer une limite d'imputation sur les autres revenus des charges supportées à l'occasion de la restauration complète de l'immeuble situé dans un secteur protégé. Le plafonnement des effets de ce mécanisme, dont l'application n'est actuellement soumise à aucune limitation, permettrait d'éviter que le cumul de plusieurs opérations ne permette à un même contribuable de s'affranchir de toute imposition à l'impôt sur le revenu. Cette limite d'imputation ainsi que le taux de déduction différeraient selon la zone de protection concernée, afin de tenir compte des différences de réglementation applicables en matière d'urbanisme et du niveau des contraintes, notamment architecturales, imposées aux propriétaires des immeubles concernés ;

– clarifier les conditions d'application du dispositif, d'une part, en précisant la date à partir de laquelle les dépenses ouvriraient droit au bénéfice du régime et, d'autre part, en supprimant certaines conditions dont l'existence n'est plus justifiée du fait de leur anachronisme ou du contournement auquel elles donnent lieu (condition d'initiative) ;

– éviter les abus, d'une part, en fixant un délai effectif de mise en location du bien permettant d'éviter que certaines opérations n'ouvrent droit au bénéfice des avantages fiscaux sans qu'elles soient menées à leur terme et que les logements soient mis en location, et, d'autre part, en excluant les opérations patrimoniales d'optimisation fiscale reposant sur le démembrement du bien ;

– allonger la durée de l'engagement de location pour l'aligner sur celle retenue pour l'application des principaux dispositifs d'incitation à l'investissement immobilier locatif (9 ans au lieu de 6).

Les dépenses supportées à raison de la restauration complète d'immeubles bâtis dans certains secteurs protégés, qui continueraient ainsi, sous certaines conditions et limites, à être admises en déduction dans la catégorie des revenus fonciers, seraient également mentionnées sur la déclaration de revenus du contribuable pour les besoins du revenu fiscal de référence. Elles pourraient ainsi donner également lieu à une exploitation statistique. Ces aménagements permettraient de mieux appréhender et évaluer la dépense fiscale correspondante.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose une réforme d’ensemble du régime dit Malraux dont les principales caractéristiques sont :

– d’accroître l’efficacité du dispositif en l’ouvrant aux locaux à usage professionnel pour faciliter les restaurations complètes d’immeubles et en le simplifiant sur certains points ;

– de plafonner le montant des dépenses déductibles au titre d’une opération de restauration et, de fait, plafonner ainsi indirectement le déficit susceptible d’en résulter ;

– de moduler l’avantage fiscal en fonction des contraintes supportées au titre de la protection du patrimoine en organisant un traitement privilégié des opérations conduites dans des secteurs sauvegardés.

I.– LE DROIT EXISTANT

Traditionnellement appelé « régime Malraux », parce qu’il ne concernait initialement que des immeubles sis dans des secteurs sauvegardés créés par la loi n° 62–903 du 4 août 1962 complétant la législation sur la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et tendant à faciliter la restauration immobilière (dite « loi Malraux »), le dispositif fiscal dérogatoire applicable aux revenus et charges de certains immeubles réhabilités est, en réalité, très postérieur à ce texte puisqu’il trouve son origine dans la loi de finances pour 1977. En interdisant l’imputation d’un déficit foncier sur le revenu global, cette loi a, en effet, prévu un dispositif dérogatoire pour les déficits supportés dans le cadre des opérations groupées de restauration immobilière.

La loi de finances rectificative du 22 juin 1993 ayant, malgré un assouplissement du dispositif (durée de location ramenée de 9 ans à 6 ans et suppression des conditions relatives aux ressources du locataire et au niveau du loyer), fortement réduit l’avantage relatif accordé en raison de ces opérations en autorisant, sous un plafond, l’imputation des déficits fonciers de droit commun sur le revenu global, la crainte d’un arrêt de l’investissement privé dans les centres urbains dégradés et d’un report de la charge sur les communes a conduit à une réforme du dispositif à l’occasion de la loi de finances rectificative pour 1994.

En l’état du droit, qui résulte pour l’essentiel de cette réforme, les propriétaires d’immeubles affectés à l’habitation et situés dans certaines zones peuvent déduire de leurs revenus fonciers certaines charges spécifiques principalement liées à des travaux de réhabilitation et imputer sur leur revenu global, sans limitation de montant, l’éventuel déficit supporté au titre de ces immeubles.

Le bénéfice du dispositif est conditionné :

– par la localisation de l’immeuble qui doit être sis soit dans un secteur sauvegardé, défini aux articles L. 313-1 à L. 313-3 du code du patrimoine, doté d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur, soit dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) définie à l’article L. 642–1 du code du patrimoine ;

– par l’engagement du propriétaire d’affecter le logement à la location non meublée à usage de résidence principale du locataire pendant une durée d’au moins 6 ans. L’article 156 du code général des impôts prévoit que cette location doit prendre effet dans les douze mois qui suivent la date d'achèvement des travaux de restauration immobilière ;

– par la nature des travaux réalisés qui doivent aboutir à la restauration complète ⁽¹⁶⁾ d’un immeuble bâti, engagée à l’initiative ⁽¹⁷⁾ du propriétaire lui-même ou d’une collectivité publique directement ou par l’intermédiaire d’un organisme (établissement public d’aménagement, société d’économie mixte, association agréée sans but lucratif, organisme d’HLM) chargé par elle de l’opération ;

– par le fait que les travaux ont fait l’objet d’une autorisation spéciale, prévue aux articles L. 313–2, L. 313–3 et L. 313–4 du code de l'urbanisme et délivrée par le préfet.

Lorsque ces conditions sont réunies, sont autorisées :

– la déduction de certaines dépenses énumérées à l’article 31 du code général des impôts et qui sont, outre les dépenses déductibles en application du droit commun des revenus fonciers :

– les frais d’adhésion à des associations foncières urbaines de restauration ;

– le coût des travaux de démolition imposés par l’autorité délivrant le permis de construire et prévus soit par la déclaration d’utilité publique (DUP) soit par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) rendu public, à l’exception des travaux de construction, de reconstruction ou d’agrandissement sauf des travaux de reconstitution de toitures ou de murs extérieurs imposés par la DUP ou prévus par le PSMV et rendus nécessaires par les démolitions ;

– le coût des travaux de transformation ou de réaffectation en logement de tout ou partie de l’immeuble, dans le volume bâti existant dont la conservation est conforme à la DUP ou au PSMV ;

– l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits résultant des charges déductibles (y compris les charges déductibles en application du droit commun) à l’exclusion des intérêts d’emprunt, par dérogation à la règle générale plafonnant le déficit foncier imputable sur le revenu global à 10 700 euros par an.

En pratique, ces règles permettent au contribuable optimisant sa situation fiscale par un investissement dans un immeuble sous le régime Malraux de déduire de son revenu imposable le coût des travaux de rénovation, coût généralement compris entre une et deux fois le prix d’achat de l’immeuble, et de profiter pleinement de la charge déductible en résultant même en l’absence d’autres revenus fonciers grâce à la possibilité d’imputation illimitée sur le revenu global.

La mission d’information de la Commission des finances sur les niches fiscales ⁽¹⁸⁾ a jugé que ce dispositif, dont il faut rappeler qu’il a permis de magnifiques réussites dans certains quartiers, accorde aux contribuables bénéficiaires un avantage très important puisqu’elle évalue l’avantage fiscal actualisé au titre du dispositif Malraux au double de celui accordé dans le cadre du dispositif Borloo et à 2,7 fois celui accordé dans le cadre du dispositif Robien.

II.– LA RÉFORME PROPOSÉE

Outre d’importants aménagements de fond, le présent article propose une refonte globale simplifiant substantiellement le régime Malraux et rassemblant, dans un nouvel article 31 quater du code général des impôts, l’essentiel des dispositions spécifiques à ce régime, aujourd’hui réparties entre l’article 31 (s’agissant de la définition des dépenses déductibles) et l’article 156 (s’agissant des modalités d’imputation de l’éventuel déficit en résultant).

Ainsi, le I remplace les dispositions de l’article 31 définissant les charges déductibles au titre d’immeubles situés dans certaines zones protégées par un renvoi à un nouvel article spécifique en posant le principe que sont déductibles la totalité des dépenses à la condition qu’elles soient supportées à l’occasion ou dans la perspective d’une restauration complète.

Le II précise, au sein d’un nouvel article 31 quater, les principales règles du régime Malraux.

Ces règles doivent être appréciées en gardant à l’esprit qu’elles portent sur des dépenses supportées dans le cadre d’opérations qui sont éligibles au régime Malraux, et non sur des logements à proprement parler. Il en résulte, comme on le verra, qu’à la différence d’autres régimes fonciers spéciaux, tels que les dispositifs Borloo ou Robien, le régime Malraux n’a vocation à s’appliquer que pendant une période très limitée dans le temps correspondant à peu près à la durée des travaux de restauration complète.

C’est donc, en quelque sorte, un régime fiscal de transition applicable à des logements qui sont rarement producteurs de revenus pendant qu’ils y sont soumis (puisque ces logements ne peuvent être occupés donc loués pendant les travaux) sauf, éventuellement, au titre de l’année au cours de laquelle les travaux sont achevés (par exemple, dans l’hypothèse où, sa rénovation étant achevée courant avril, un logement serait loué à compter du 1^er mai). Les loyers d’un logement ayant fait l’objet d’une restauration complète et dont les dépenses ont ouvert droit à l’application du régime Malraux ont donc, en principe, vocation à être imposés dans les conditions de droit commun à compter de la première année suivant celle au cours de laquelle la restauration a été terminée.

1.– Les locaux éligibles

Le premier alinéa de son 1° précise la nature des locaux sur lesquels les dépenses déductibles doivent être réalisées. Il peut s’agir, à la condition que le produit de leur location soit imposé dans la catégorie des revenus fonciers :

– de locaux d’habitation,

– de locaux originellement destinés à l’habitation et réaffectés à cet usage ;

– de locaux affectés à un autre usage et n’ayant pas été antérieurement destinés à l’habitation.

Alors que l’état du droit réserve le bénéfice de dispositif Malraux à la réhabilitation de logements ou à la reconversion en logements de locaux ayant un autre usage, le présent article propose donc d’ouvrir ce bénéfice à des opérations portant sur les locaux à usage professionnel afin de permettre la réhabilitation complète d’immeubles, y compris, par exemple, de leurs locaux sis au rez-de-chaussée et affectés à un usage commercial, point noir du dispositif actuel.

On notera que la définition des logements retenus permet de concilier cette ouverture importante avec le maintien de garanties assurant que le dispositif ne pourra pas être utilisé pour convertir en locaux professionnels, par exemple des bureaux, des locaux ayant à une quelconque période été destinés à l’habitation.

Le premier alinéa du 1° (alinéa 4) maintient le zonage géographique (secteur sauvegardé ou ZPPAUP) conditionnant, en l’état du droit, le bénéfice du dispositif.

2.– Les engagements locatifs

L’alinéa 5 établit des engagements locatifs à la charge du propriétaire entendant bénéficiant des dispositions applicables aux opérations Malraux.

Celui-ci doit s’engager à louer neuf ans le local restauré.

S’il s’agit d’un local d’habitation, la location devra être nue (de sorte que l’immeuble ne pourra, pendant la durée de cet engagement, donner lieu à l’application du régime des loueurs en meublé) et affectée à la résidence principale du locataire. La durée de l’engagement locatif, qui est de six ans en l’état du droit, est donc allongée et alignée sur le droit commun des régimes fonciers spéciaux.

L’alinéa 6 interdit les locations à un membre du foyer fiscal ou à un ascendant ou descendant. Cette interdiction n’était pas prévue par le droit existant. Elle existe, en revanche, dans le régime Borloo et, pour les membres du foyer fiscal mais non pour les autres ascendants ou descendants, dans le régime Robien.

Des obligations similaires sont prévues si le logement est la propriété d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, l’interdiction de la location couvrant alors les associés de la société, les membres de leur foyer fiscal et les ascendants ou descendants des associés.

Dans le cas de la propriété par une société, il est également imposé aux associés de celle-ci de conserver leurs parts pendant neuf ans.

Cette durée a été définie par référence à celle de l’engagement locatif. Elle court toutefois, en l’état de la rédaction, à compter de l’acquisition du logement qui est nécessairement antérieure à la mise en location du fait du temps nécessaire à la réalisation des travaux de restauration complète.

Il en résulte que l’engagement de conservation des parts d’une société propriétaire d’un logement faisant l’objet d’une restauration dans le cadre du régime Malraux prendrait fin avant le terme de l’engagement locatif dont le respect conditionne le bénéfice de ce régime.

L’alinéa 7 impose, par ailleurs, une durée maximale de quatre ans entre le début de l’année au titre de laquelle la première déduction est opérée et la prise d’effet de la location.

En l’état du droit, la prise d’effet de la location doit intervenir dans les douze mois suivant l’achèvement des travaux.

La rédaction proposée aboutirait, de fait, au maintien d’un délai de mise en location similaire puisqu’elle fixe, comme on le verra infra, un délai de trois ans à compter de l’autorisation des travaux pour imputer les dépenses correspondantes et donc, implicitement, un délai supplémentaire d’un an pour la mise en location.

L’ensemble des délais courrait toutefois à partir de la date d’autorisation des travaux, date qui est parfaitement objective et sur laquelle le contribuable ne peut agir ex post. L’administration estime que le droit existant permet, en revanche, des abus dans le cas d’opérations abandonnées de fait en cours et dont les travaux ne seraient donc jamais achevés.

3.– Les opérations concernées

L’alinéa 4 précise également la nature des opérations éligibles au dispositif.

Il prévoit que celles-ci doivent aboutir, comme cela est déjà le cas en l’état du droit, à la restauration complète d’un immeuble bâti.

La condition dite d’initiative, qui impose, en l’état du droit, que la restauration soit engagée à l’initiative du propriétaire lui-même ou d’une collectivité publique directement ou par l’intermédiaire d’un organisme (établissement public d’aménagement, société d’économie mixte, association agréée sans but lucratif, organisme d’HLM) chargé par elle de l’opération, serait, en revanche, supprimée.

Cette condition s’est, en effet, révélée dès l’origine inadaptée puisque les restaurations ont rarement été conduites à l’initiative des bailleurs privés eux-mêmes et sont, en règle générale, initiées à l’échelle d’un îlot d’immeubles ou d’un quartier entier par des intervenants publics ou para-publics.

En outre, le même alinéa prévoit que cette restauration devra être déclarée d’utilité publique. Cette condition est donc généralisée alors que le droit existant ne l’impose que pour certains types de travaux. Cet encadrement supplémentaire rend possible un assouplissement parallèle des types de travaux éligibles.

4.– La nature des dépenses déductibles

L’alinéa 7 liste les dépenses déductibles au titre d’une opération relevant du régime Malraux qui comprennent, d’une part, des charges spécifiques et, d’autre part, certaines charges foncières de droit commun.

a) Les dépenses spécifiques

Les charges spécifiques sont constituées, outre une dépense annexe constituée par les frais d’adhésion à des associations foncières urbaines de restauration (pour lesquels l’état du droit resterait inchangé), par les dépenses supportées au titre des travaux de restauration de l’immeuble.

Comme cela a été rappelé, le droit existant définit les dépenses déductibles en juxtaposant des critères que l’on pourrait qualifier de formels (ces critères, complexes, pouvant être schématiquement présentés en disant qu’ils couvrent les travaux rendus obligatoires par l’autorité administrative) et des critères matériels relatifs à la nature même des travaux (sont, par exemple, pris en compte les travaux de démolition à l’exception des travaux de reconstruction sauf les travaux de reconstitution de toiture ou de murs extérieurs rendus nécessaires par la démolition).

Cette combinaison de critères complique substantiellement l’état du droit et peut aboutir à ce que des travaux imposés par l’autorité administrative à l’occasion de la restauration d’un immeuble ne soient néanmoins pas déductibles au titre du régime Malraux en raison de leur nature.

Des difficultés se seraient, par exemple, posées s’agissant des auvents de toitures médiévales dont la reconstitution était souhaitable d’un point de vue patrimonial mais dont l’éligibilité fiscale n’était pas acquise dans la mesure où ces auvents, lorsqu’ils avaient disparu, n’étaient, par construction, plus dans le volume bâti existant avant la restauration.

Le présent article simplifie donc le dispositif Malraux en supprimant les critères matériels relatifs à la nature des travaux qui ne serait plus encadrée. Toutes les dépenses de travaux seraient donc déductibles à la condition de remplir trois conditions :

– que ces travaux aient été déclarés d’utilité publique ;

– qu’ils aient été imposés ou autorisés en application des dispositions législatives ou réglementaires relatives aux secteurs sauvegardés ou aux ZPPAUP ;

– que les dépenses correspondantes soient supportées au cours d’une période comprise entre, d’une part, la date de délivrance du permis de construire ou de l’expiration du délai d’opposition à la déclaration préalable et, d’autre part, le 31 décembre de la deuxième année suivant cette date.

On notera que cette dernière condition revient à imposer une durée limitant le bénéfice du régime Malraux pour un immeuble donné à compter de la délivrance du permis de construire ou de l’expiration du délai d’opposition à la déclaration de travaux déposés en vue de la réalisation des travaux de restauration. Cette période serait, au plus, de trois ans (l’année au cours de laquelle le permis est délivré ou le délai d’opposition expire et les deux années pleines suivantes).

Cette nouvelle condition pourrait conduire à priver du bénéfice du régime Malraux les contribuables conduisant des opérations dont les travaux prendraient des retards importants et dureraient plus de trois ans. Ces éventuelles difficultés techniques pourraient toutefois être considérées par l’administration, selon les circonstances de l’espèce, comme un cas de force majeure ne conduisant pas à la remise en cause de la déduction.

b) Les charges de droit commun

Outre des dépenses spécifiques, il est proposé que certaines charges foncières déductibles en application du droit commun soient également déductibles, selon des modalités spécifiques, dans le cadre d’une opération Malraux. Ces charges sont :

– les dépenses de réparation et d’entretien (a du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les primes d’assurance (a bis du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les dépenses d’amélioration afférentes à des locaux d’habitation à l’exclusion des frais correspondant à des travaux de construction, de reconstruction ou d’agrandissement (b du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les dépenses d’amélioration afférentes aux locaux professionnels et commerciaux destinées à protéger ces locaux des effets de l’amiante ou à faciliter l’accueil des handicapés, à l’exclusion des frais correspondant à des travaux de construction, de reconstruction ou d’agrandissement (b bis du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les impositions autres que celles incombant normalement à l’occupant perçues au profit des collectivités locales (c du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les frais de gestion (e du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts).

Il s’agit donc de charges dont la déduction des revenus fonciers est, en principe, autorisée en application du droit commun. Ce n’est donc pas leur prise en compte au titre des dépenses déductibles dans le cadre d’une opération Malraux qui emporte leur déductibilité qui serait acquise en tout état de cause. En revanche, cette prise en compte emporte des conséquences parce qu’il en résulte, d’une part, un plafonnement de leur montant et, d’autre part, une possibilité d’imputation du déficit en résultant sur le revenu global dans des conditions dérogatoires au droit commun.

Parmi ces charges, les dépenses d’amélioration appellent, en outre, un commentaire particulier. En application du droit commun, ces dépenses sont, en effet, déductibles lorsqu’elles ont « pour objet d'apporter à un immeuble un équipement ou un élément de confort nouveau ou mieux adapté aux conditions modernes de vie sans pour autant modifier la structure de cet immeuble » ⁽¹⁹⁾ comme le feraient des dépenses de construction, de reconstruction ou d'agrandissement qui sont, elles, considérées comme un investissement du contribuable valorisant son patrimoine foncier et qui ne sont pas déductibles.

Or, comme l’indique sobrement la doctrine administrative, « la distinction entre ces deux catégories de travaux constitue (…) une question de fait » ⁽²⁰⁾ et la frontière semble, en pratique, appréciée non seulement en fonction de la nature des travaux effectués mais aussi de leur importance.

Ainsi, par exemple, si la réfection de l’installation électrique et l’aménagement de nouvelles installations sanitaires constituent des dépenses d’amélioration lorsqu’elles sont conduites dans un logement donné dont le volume et la surface habitable ne sont pas modifiés ⁽²¹⁾, des dépenses de même nature supportées à l’occasion d’une opération de plus grande ampleur, et notamment d’une opération accroissant ou créant une surface habitable, peuvent être considérées comme des dépenses de construction ou d’agrandissement non déductibles.

La qualification de dépenses d’amélioration est donc, en quelque sorte, liée à l’appréciation globale qui peut être portée sur un ensemble de travaux simultanés. Pour le dire très prosaïquement, l’installation de la même salle d’eau dans le même local pourrait ne pas constituer une dépense d’amélioration si elle est supportée à l’occasion de la création de plusieurs studios dans le cadre de la transformation complète d’un étage d’un immeuble d’habitation, alors qu’elle pourrait constituer une dépense d’amélioration si elle est entreprise dans chacun des studios résultant de cette transformation complète postérieurement à celle-ci.

Dès lors, la qualification de dépenses d’amélioration peut être fragilisée par le fait même que ces dépenses sont supportées dans le cadre d’une restauration complète relevant du régime Malraux dont le propre est de correspondre à des opérations lourdes incluant des travaux qui ne seraient pas déductibles en application du droit commun.

L’autorisation expresse de la déductibilité des dépenses d’amélioration dans le cadre des dépenses déduites au titre de l’opération Malraux peut donc, malgré le fait que ces dépenses soient, en principe, déductibles par nature, constituer néanmoins un avantage fiscal pour le contribuable (dans le cas où cette déductibilité ne serait pas acquise au regard de l’ampleur des travaux) ou, à tout le moins, lui apporter le confort d’une certaine sécurité juridique (en lui épargnant la peine de s’interroger sur la qualification juridique desdites dépenses).

5.– Le plafonnement du montant des charges imputables

L’alinéa 8 plafonne le montant des dépenses pouvant être déduites au titre d’une opération Malraux à des niveaux différents selon que la restauration intervienne dans un secteur sauvegardé ou dans une ZPPAUP, dépenses qui, pour être déductibles, devront être effectivement supportées au titre de l’année d’imputation par le propriétaire lui-même.

Dans un secteur sauvegardé, il est proposé de fixer à 140 000 euros par an le montant maximal de charges déductibles au titre d’une opération Malraux.

Le niveau très élevé de ce montant garantit que le plafonnement proposé ne remettra pas significativement en cause le flux d’investissement privé finançant des restaurations dans le cadre d’opérations Malraux ⁽²²⁾.

En outre, compte tenu du fait que les travaux de restauration complète d’une opération Malraux sont généralement étalés sur 2 à 3 années, ce plafond n’apparaît pas susceptible d’entraver la réalisation d’opérations importantes.

Sur la base d’un coût complet des travaux de réhabilitation de l’ordre de 1 900 à 2 600 euros par m² ⁽²³⁾, ce plafond permet, en effet, la restauration complète, en deux ans, d’un appartement ou d’appartements d’une surface cumulée comprise entre 106 et 146 m². En prenant en compte des subventions, fréquentes dans ce type d’opérations et versées par l’Agence nationale de l’habitat ou par des collectivités locales, à un taux de 30 %, la surface cumulée pouvant être restaurée serait comprise entre 152 et 210 m². Pour des opérations réalisées en trois ans, ces surfaces seraient portées respectivement entre 160 et 220 m² (sans subventions) et entre 230 et 315 m² (avec 30 % de subventions).

Il convient, en outre, de noter que ce plafond n’est applicable qu’aux charges déductibles au titre d’une opération Malraux énumérées par le nouvel article 31 quater proposé par le projet de loi qui comprennent des charges spécifiques et des charges déductibles en application du droit commun.

Or, la liste des charges déductibles au titre d’une opération Malraux n’épuise pas la totalité des dépenses susceptibles d’être déduites au titre d’un immeuble faisant l’objet d’une opération de restauration ouvrant droit au bénéfice du régime Malraux.

En effet, celles des charges foncières qui sont déductibles en application du droit commun mais qui, parce qu’elles ne sont pas reprises au nouvel article 31 quater, ne sont pas déductibles au titre de l’opération Malraux elle-même (en particulier, les intérêts d’emprunt) resteront néanmoins déductibles, sans plafonnement de leur montant.

Il en résulte que la somme des charges déduites au titre d’un immeuble faisant l’objet d’une opération Malraux pourra excéder 140 000 euros puisque la déduction, sans limitation de montant, de celles des charges déductibles en application du droit commun et non reprises parmi les charges déductibles au titre d’une opération Malraux sera possible en sus de la déduction (dans la limite de 140 000 euros) des charges déductibles au titre d’une opération Malraux.

Ainsi, par exemple, si un contribuable supporte au titre d’une année 20 000 euros d’intérêts d’emprunts contractés pour l’acquisition d’un appartement faisant l’objet d’une restauration complète et s’il réalise, au cours de la même année, 140 000 euros de dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux (réparties, par exemple, en 100 000 euros au titre de travaux qui ne seraient pas déductibles en application du droit commun, 38 000 euros au titre de travaux d’amélioration qui seraient déductibles en application du droit commun et 2 000 euros de primes d’assurances et d’impositions locales incombant au propriétaire qui seraient également déductibles en application du droit commun), le montant total des charges déduites au titre de cet appartement pourra être de 160 000 euros.

À l’inverse, le plafonnement du montant des dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux pourra aboutir à ce que la déduction de charges qui auraient été déductibles en application du droit commun sans limitation de montant soit entravée dans le cas du régime Malraux.

Ainsi, si dans l’exemple précédent, le contribuable supportait, au titre d’une même année, 210 000 euros de dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux dont 105 000 euros résultant de dépenses qui sont déductibles en application du droit commun, il ne pourra imputer qu’un montant de 140 000 euros au titre des dépenses supportées dans le cadre de l’opération Malraux. Le tiers du montant total de ces dépenses ne pourra pas être déduit et tout se passera donc comme si la déduction du tiers des dépenses déductibles en application du droit commun (soit 35 000 euros) n’était pas autorisée.

Il convient toutefois de noter que rien ne contraint naturellement le contribuable à faire le choix du régime Malraux et qu’il lui appartiendra, le cas échéant, de maintenir le logement acquis sous le régime foncier de droit commun si les règles de celui-ci lui sont plus favorables.

Dans une ZPPAUP, l’imputation est possible dans la limite annuelle de 100 000 euros et est réalisée pour les trois-quarts du montant des dépenses éligibles.

Il en résulte que le montant maximal des dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux susceptibles d’être engagées par un contribuable désireux de tirer pleinement parti de l’avantage fiscal au titre d’un immeuble sis dans une ZPPAUP sera de 133 333,33 euros (montant dont l’imputation de 75 % sature le plafond proposé à 100 000 euros).

Ce montant est donc très proche de celui saturant le plafond d’une opération sise dans un secteur sauvegardé. Il ne contraindra donc pas davantage les opérations dans les ZPPAUP que le plafond applicable en secteur sauvegardé. Exprimé en équivalent de surface rénovée, ce plafond correspondra à des opérations de 102 à 140 m² selon l’hypothèse de coût des travaux la plus basse (deux ans de travaux, pas de subvention) et à des opérations de 215 à 300 m² dans l’hypothèse haute (trois ans de travaux, 30 % de subvention).

En revanche, ce mécanisme, qui se traduit, pour ces opérations, par l’application d’un abattement de 25 % aux dépenses déductibles (y compris pour celles d’entre elles qui seraient déductibles en application du droit commun telles que les primes d’assurance ou les impositions locales) permet d’introduire une vraie hiérarchie de l’avantage fiscal entre les opérations réalisées en secteur sauvegardé et les opérations réalisées en ZPPAUP.

Les contraintes imposées dans le cadre des ZPPAUP sont, en effet, sensiblement moindres que celles applicables dans un secteur sauvegardé. Un tableau ci-après présente précisément les différences entre les deux régimes que l’on peut résumer, pour ce qui concerne le contribuable engagé dans une opération de restauration, en notant que la ZPPAUP contraint essentiellement les modifications affectant l’extérieur des immeubles et leur aspect quand, en secteur sauvegardé, des prescriptions s’imposent également en matière de réglementation des travaux intérieurs. Ce surcroît relatif de réglementation a, naturellement, un coût qu’il est légitime de prendre en compte dans l’avantage fiscal si l’on ne veut pas avantager indûment les opérations conduites en ZPPAUP au détriment de la restauration des secteurs sauvegardés.

TABLEAU COMPARATIF DES DISPOSITIFS DE SECTEUR SAUVEGARDÉ ET DE ZONE DE PROTECTION DU PATRIMOINE ARCHITECTURAL, URBAIN ET PAYSAGER (ZPPAUP)

Dispositif	Secteur sauvegardé/plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV)	ZPPAUP
Statut juridique	Création du secteur ⇒ prescription d'un PSMV = document d'urbanisme qui se substitue, le cas échéant, au PLU Le secteur sauvegardé constitue dans l'ordonnancement du code de l'urbanisme une « opération d'aménagement »	Création de la ZPPAUP en application du code du patrimoine au titre de servitude d'utilité publique qui est annexée au PLU
Objectifs	Conservation, restauration et mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles bâtis ou non	La ZPPAUP peut être créée autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel
Contenu	Règlement normalisé selon l'architecture réglementaire des PLU Document graphique normalisé exhaustif couvrant chaque immeuble	Prescriptions particulières non normalisées en matière d'architecture et de paysages Document graphique non normalisé non exhaustif à l'immeuble
Portée	Réglementation des travaux intérieurs et extérieurs des constructions et du traitement des espaces publics ou non Possibilité d'imposer des démolitions ou modifications de constructions Réglementation possible de matériaux et de mise en œuvre	Prescriptions possibles sur travaux extérieurs des constructions et sur espaces publics ou non Pas de possibilité d'imposer des démolitions ou modifications de constructions Prescription possible de matériaux
Champ d'application	Est subordonné à déclaration ou à autorisation tout travail ayant pour effet de modifier l'état des immeubles	Sont subordonnés à autorisation spéciale les travaux de construction, de déboisement, de transformation et de modification de l'aspect des immeubles
Régime d'application	Régime de droit commun des autorisations d'urbanisme particulièrement renforcé au sein des secteurs sauvegardés	Régime mixte (article L.642–3 du code du patrimoine) : – hors champ d'application des autorisations d'urbanisme, autorisation spéciale – sinon droit commun des autorisations d'urbanisme (qui tiennent alors lieu d'autorisation spéciale)
Modalités d'application	Décision sur la déclaration ou sur la demande d'autorisation de travaux liée à l'accord de l'architecte des bâtiments de France	Décision sur la demande d'autorisation spéciale ou d'autorisation d'urbanisme liée à l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France
Coût et durée d'étude courants	Coût entre 300 000 et > 1 000 000 € Durée d'étude de 3 à 5 ans	Coût entre 50 000 et 200 000 € Durée d'étude de 1 à 3 ans

Source : Ministère de la culture.

L’alinéa 8 prévoit également que la fraction des dépenses qui excède les limites de 100 000 euros ou de 140 000 euros n’est ni imputable, ni reportable. Pour les opérations en ZPPAUP, l’intention est d’interdire l’imputation ou le report des dépenses dont le montant conduirait à l’imputation (après l’abattement de 25 %) d’une somme supérieure à 100 000 euros, c’est-à-dire les dépenses dont le montant excède 133 333,33 euros.

L’alinéa 9 établit un plafonnement commun à 140 000 euros du montant déduit pour l’ensemble des dépenses Malraux, soit le niveau du plafond applicable dans les secteurs sauvegardés.

Ce plafond est applicable par contribuable de sorte que, par exemple, trois opérations en secteur sauvegardé saturant chacune le plafond de 140 000 euros ne pourraient pas conduire à l’imputation de 420 000 euros.

Le montant plafonné est ici le montant de la déduction. Compte tenu de l’abattement des dépenses au titre d’une opération en ZPPAUP, il permet l’imputation à son plafond d’une opération en ZPPAUP (133 333,33 euros de dépenses pour un montant déduit de 100 000 euros) et d’un solde de 40 000 euros au titre d’une autre opération en ZPPAUP (pour un montant maximal de dépenses de 53 333,33 euros et un montant maximal déduit de 40 000 euros) ou en secteur sauvegardé (pour un montant maximal de dépenses déduites de 40 000 euros).

Comme on le voit, ces règles de plafonnement aboutissent à retenir une assiette déductible maximale substantiellement supérieure pour des opérations en ZPPAUP (pour lesquelles l’assiette déductible maximale serait de 186 666,66 euros) que pour des opérations en secteur sauvegardé (pour lesquelles l’assiette déductible maximale serait de 140 000 euros).

6.– Les modalités d’imputation du déficit sur le revenu global

Le III modifie les règles d’imputation sur le revenu global, définies par l’article 156 du code général des impôts, des déficits résultant d’opérations relevant du régime Malraux.

Ces déficits sont, en l’état du droit, des déficits fonciers soumis, au sein des déficits fonciers, à un régime dérogatoire.

La règle générale applicable aux déficits fonciers est, en effet, le principe de l’imputation des déficits fonciers sur les revenus fonciers (mécanisme dit de « tunnelisation ») des dix années suivantes (donc la possibilité de reporter ces déficits pendant dix ans) et, par dérogation, la possibilité d’imputer directement sur le revenu global des déficits fonciers résultant de dépenses autres que les intérêts d’emprunt, dans la limite annuelle de 10 700 euros.

En l’état, cette règle ne s’applique pas aux déficits provenant de dépenses autres que les intérêts d’emprunt réalisées dans le cadre régime Malraux, déficits dont l’imputation est donc possible sur le revenu global sans limitation de montant.

Les alinéas 15 et 16 substituent aux dispositions actuelles régissant les modalités d’imputation du déficit Malraux sur le revenu global et posant diverses conditions pour bénéficier du dispositif (que le projet de loi propose de faire figurer, le cas échéant en les modifiant, au nouvel article 34 quater) un alinéa qui se limite à maintenir le principe d’une dérogation à la règle générale d’imputation des déficits fonciers.

Cette disposition ne plafonne donc pas le montant de déficit résultant d’une opération Malraux imputable sur le revenu global qui reste, juridiquement, possible sans limitation de montant.

En pratique, le plafonnement des charges prévu par le nouvel article 31 quater aboutit toutefois à un plafonnement indirect du montant du déficit imputable.

Les charges déductibles en application du droit commun et qui ne sont pas prises en compte (donc plafonnées) au titre des dépenses relevant d’une opération Malraux ne comprennent que les intérêts d’emprunt, les provisions pour dépenses de la copropriété (minorée de la fraction de ces provisions de l’année précédente non déductible) et (pour mémoire) le montant des dépenses pour le compte d’un locataire et n’ayant pas été remboursé par celui-ci après son départ.

Ces charges sont toutes susceptibles de s’imputer sur des loyers d’immeubles faisant l’objet d’une opération de restauration relevant du régime Malraux ou sur le revenu net foncier du contribuable résultant d’autres immeubles.

En revanche, seules les charges autres que les intérêts d’emprunt pourraient produire un déficit imputable sur le revenu global, dans la limite de droit commun de 10 700 euros, la fraction de déficit résultant des intérêts d’emprunt étant, elle, reportable sur les revenus fonciers des dix années suivantes.

Le déficit maximal imputable sur le revenu global au titre d’un immeuble faisant l’objet d’opérations relevant du régime Malraux serait donc de 150 700 euros. L’avantage fiscal maximal résultant du régime dérogatoire d’imputation ⁽²⁴⁾ (donc de l’imputation de la fraction de déficit excédant le plafond de droit commun de 10 700 euros) serait donc, au titre de l’impôt sur le revenu ⁽²⁵⁾, de 56 000 euros pour un contribuable pour lequel l’imputation du déficit efface un revenu qui aurait été intégralement imposé au taux marginal supérieur du barème.

Il convient également de noter que l’option retenue d’un plafonnement des dépenses déductibles et non de l’éventuel déficit en résultant a, en outre, le grand mérite de permettre de plafonner l’avantage fiscal y compris lorsqu’il ne produit pas un déficit foncier, c’est-à-dire pour les contribuables dont le déficit de l’opération de restauration « effacerait » des revenus fonciers.

On peut toutefois s’interroger sur le champ des dépenses de droit commun déductibles mais non prises en compte dans les dépenses relevant d’une opération Malraux dont le montant est plafonné.

Comme cela a été rappelé, il s’agit de trois catégories de dépenses :

– les intérêts d’emprunt (d du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les dépenses supportées pour le compte d’un locataire et dont le propriétaire n’a pu obtenir le remboursement au 31 décembre de l’année du départ de celui-ci (a ter du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les provisions pour les dépenses de la copropriété nettes des provisions versées l’année précédente au titre de dépenses non déductibles (a quater du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts).

Les intérêts d’emprunt ne posent pas de difficulté à cet égard puisqu’ils ne permettent pas de créer directement un déficit imputable sur le revenu global (même s’ils peuvent permettre, de fait, sa création en effaçant des revenus fonciers). Leur prise en compte dans les dépenses relevant d’une opération Malraux aurait donc conduit à un assouplissement des règles d’imputation de déficits qui n’est pas souhaitable.

Les dépenses pour le compte d’un locataire et n’ayant pas été remboursées par celui-ci après son départ n’appellent pas non plus de commentaires particuliers. Il s’agit, en effet, de charges dont le montant sera très limité et dont l’existence même est exceptionnelle s’agissant de logements faisant l’objet d’une restauration complète dans le cadre du régime Malraux qui sont souvent acquis vides de tout occupant dans la perspective des travaux.

En revanche, la question de l’inclusion dans le plafonnement des provisions pour les dépenses de la copropriété peut être posée. Ces provisions incluent, en effet, notamment les provisions afférentes aux dépenses pour travaux portant sur les parties communes autres que les travaux de maintenance ⁽²⁶⁾. Il s’agit donc de provisions dont certaines sont afférentes à des dépenses déductibles qui seraient incluses dans le plafonnement (en tant que dépenses d’amélioration de droit commun) si elles étaient supportées lors de leur paiement et non au titre de provisions. Il serait donc juridiquement cohérent de traiter ces provisions comme les dépenses déductibles auxquelles elles correspondent, donc de les inclure dans le plafonnement. Au surplus, le montant de ces provisions peut être très élevé dans le cas d’un immeuble faisant l’objet d’une restauration complète de sorte qu’il serait donc également opportun de les inclure dans le plafonnement pour garantir la pleine effectivité de celui-ci.

7.– Les dispositions relatives à la reprise de l’avantage et à l’interdiction de son cumul avec le bénéfice d’autres dispositifs

L’alinéa 10 organise la reprise de l’avantage fiscal par la majoration du revenu net foncier de l’année au cours de laquelle l’engagement ou les conditions de location ne sont pas respectés.

L’alinéa 11 interdit le cumul du bénéfice du dispositif Malraux et des réductions d’impôt suivantes :

– les réductions d’impôt pour investissement dans l’immobilier de loisir (articles 199 decies E, 199 decies EA, 199 decies F et 199 decies G du code général des impôts) ;

– la réduction d’impôt pour investissement dans un logement faisant partie d’une résidence hôtelière à vocation sociale (article 199 decies I du code général des impôts) ;

– la réduction d’impôt pour investissement immobilier outre-mer (article 199 undecies A du code général des impôts).

L’alinéa 12 interdit, au titre d’un immeuble pour lequel la déduction de charges déductibles dans le cadre du régime Malraux est opérée et pour la même année, la déduction de celles des charges foncières de droit commun déductibles dans le cadre du régime Malraux.

Ces charges pouvant, en effet, être déduites au titre du régime Malraux, elles seraient, en l’absence d’une telle disposition, susceptibles d’être déduites à deux reprises.

Il résulte également de cette disposition qu’un contribuable procédant à une opération relevant du régime Malraux sur un immeuble sis dans une ZPPAUP (pour lequel s’applique donc un abattement de 25 % sur le montant des charges déductibles, y compris pour des charges déductibles en application du droit commun) ne pourra, au titre d’une même année et d’un même immeuble, opter pour l’application du droit commun pour celles des charges déductibles en application de celui-ci afin d’éviter qu’elles soient soumises à l’abattement de 25 %.

A contrario, enfin, cette disposition confirme la possibilité de procéder, au titre d’un immeuble faisant l’objet d’une restauration Malraux, à la déduction, hors du plafond, des charges foncières de droit commun qui ne constituent pas des dépenses déductibles dans le cadre de cette restauration, et, en particulier, des intérêts d’emprunt.

L’alinéa 13 exclut l’application du dispositif aux immeubles dont le droit de propriété est démembré sauf dans le cas où le démembrement ou le transfert de la propriété résulte du décès d’un des membres d’un couple soumis à imposition commune. Dans cette hypothèse, le conjoint survivant peut continuer à bénéficier, sur demande, du dispositif à son profit pour la période restant à courir à la date du décès.

Les alinéas 17 et 18 sont de coordination.

Le VI propose d’insérer à l’article 1727 une disposition prévoyant que les charges indûment imputées au titre du régime Malraux constituent une insuffisance de déclaration.

Il reprend une disposition figurant, en l’état du droit, à l’article 156 du code général des impôts.

8.– La neutralisation du déficit Malraux dans le calcul du revenu fiscal de référence

Le V prévoit de majorer le revenu fiscal de référence du montant du déficit déduit au titre de logements Malraux,

Le revenu fiscal de référence sert à déterminer les droits des contribuables à divers avantages fiscaux et sociaux et notamment aux dispositifs de dégrèvement ou de plafonnement des impôts directs locaux.

Ce revenu, qui est défini au 1° du IV de l’article 1417 du code général des impôts, correspond au revenu net imposable majoré du montant :

– de certaines charges déductibles du revenu global qui sont, d’une part, les déductions au titre des régimes en extinction de déductibilité des souscriptions de part de navires de commerce et de sociétés agréées de financement de la pêche artisanale et, d’autre part, les déductions autorisées au titre des cotisations ou primes versées aux plans d’épargne retraite populaire (PERP) ou à certains régimes de retraite (régimes supplémentaires obligatoires ou régimes complémentaires facultatifs) ;

– de l’abattement de 40 % opéré sur les revenus distribués notamment sous la forme de dividendes, pour sa fraction excédant l’abattement forfaitaire dont bénéficient également ces revenus (et qui est, en 2008, de 3 050 euros pour un couple) ;

– de certains revenus exonérés relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices non commerciaux ou des bénéfices agricoles au titre des entreprises nouvelles, des jeunes entreprises innovantes ou des activités exercées dans les zones franches urbaines, en Corse ou dans les zones de recherche et de développement ;

– de l’abattement des jeunes artistes (9 de l’article 93 du code général des impôts) ;

– des dividendes et obligations imposés au prélèvement forfaitaire libératoire ;

– des revenus rémunérant des heures supplémentaires ou des temps de travail équivalents ;

– des revenus des salariés détachés à l’étranger et des salariés détachés en France (régimes des impatriés et expatriés), des revenus des fonctionnaires internationaux et des revenus exonérés en application des conventions internationales relatives à la double imposition ;

– des indemnités de fonction des élus locaux nettes des frais d’emplois soumises à une retenue à la source libératoire ;

– des revenus des parts de fonds commun de placement à risques exonérés (sous condition de détention) en application de l’article 163 quinquies B du code général des impôts ;

– des plus-values exonérées au titre des cessions de parts de FCPR, d’actions de sociétés de capital-risque ou de parts ou d’actions de jeunes entreprises innovantes ;

– de la fraction des droits affectés sur le compte épargne-temps utilisés pour réaliser des versements sur un ou plusieurs plans d'épargne pour la retraite collectifs et exonérés d’impôt sur le revenu.

A contrario, le revenu fiscal de référence n’est donc pas majoré, en l’état du droit, du montant des déficits catégoriels nets. Le présent article propose de corriger cette situation s’agissant des déficits provenant de dépenses réalisées sur un local pour lequel le contribuable bénéficie du régime Malraux, déficits dont il est proposé de majorer le revenu fiscal de référence.

Cette disposition traduit la volonté du Gouvernement de neutraliser, pour le calcul du revenu fiscal de référence, la minoration du revenu global rendue possible par un déficit issu d’un immeuble relevant du régime Malraux. Elle s’inscrit donc dans la même logique que l’amendement présenté par le Président Migaud lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances, s’agissant du revenu pris en compte pour le calcul des droits à restitution dans le cadre du bouclier fiscal.

Il convient toutefois de noter que l’avantage fiscal résultant de l’application du régime Malraux ne serait neutralisé que lorsqu’il aboutit à un déficit foncier mais non lorsqu’il permet d’effacer des revenus fonciers (donc de produire non un déficit mais un moindre revenu net foncier).

9.– Les dispositions relatives à l’application et à l’entrée en vigueur

Le VII prévoit qu’un décret pourrait préciser, en tant que de besoin, les modalités d’application du présent article.

Le VIII prévoit l’application du dispositif aux dépenses portant sur des immeubles pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée à compter du 1^er janvier 2009.

III.– L’IMPACT DE LA RÉFORME PROPOSÉE

1.– L’impact budgétaire

Les dispositions du présent article devraient rapporter environ 3 millions d’euros à l’État en 2010.

Il faut rappeler, en regard, que selon le tome 2 du fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, environ 3 700 contribuables bénéficient des dispositions du régime Malraux pour une dépense fiscale totale estimée à 45 millions d’euros.

Cette estimation constitue un « ordre de grandeur » (degré de fiabilité le plus faible des estimations de dépense fiscale). La mission d’information de la Commission sur les niches fiscales a jugé plus vraisemblable l’estimation du coût du dispositif retenue par une étude du ministère de la culture, soit 100 à 130 millions d’euros.

D'après les simulations opérées, 200 foyers fiscaux environ devraient être concernés par le plafonnement des dépenses déductibles au titre du régime Malraux, la perte moyenne étant de l'ordre de 16 000 euros en 2010.

2.– Un exemple d’application des nouvelles règles proposées

Soit un contribuable propriétaire d’un appartement compris dans un immeuble faisant l’objet d’une restauration complète et sis dans une ZPPAUP.

La dernière année au cours de laquelle il supporte des dépenses de travaux de restauration, le logement est loué pendant quelques mois et le contribuable en retire 10 000 euros de loyers. Le contribuable a, par ailleurs, au titre d’autres immeubles, un revenu net foncier de 10 000 euros.

Au titre de la même année, le contribuable supporte :

– 120 000 euros de dépenses de travaux déclarés d’utilité publique ;

– 20 000 euros de dépenses qui seraient déductibles en application de droit commun et qui le sont également au titre d’une opération Malraux (par exemple, une somme de dépenses de travaux d’amélioration, de primes d’assurances et d’impôts locaux à la charge du propriétaire) ;

– 35 000 euros d’intérêts d’emprunt.

Les intérêts d’emprunt, qui ne sont pas soumis au plafonnement proposé par le présent article, sont pris en compte pour l’intégralité de leur montant. Ils viennent effacer les loyers de l’immeuble Malraux (10 000 euros) et le revenu foncier net tiré d’autres immeubles (10 000 euros). Le solde en résultant, soit 15 000 euros, n’est pas imputable sur le revenu global. Il est, en revanche, reportable sur les revenus fonciers des dix années suivantes.

Les deux premières catégories de dépenses sont, elles, prises en compte dans la limite d’un plafond qui est, en l’espèce, dépassé. Le montant total de ces charges est, en effet, de 140 000 euros et elles sont déductibles pour 75 % de leur montant (soit 105 000 euros) et dans la limite annuelle de 100 000 euros.

Le contribuable peut donc déduire 100 000 euros, la fraction excédentaire des dépenses supportées est perdue et ne peut être reportée. Elle ne vient pas en minoration des loyers encaissés, y compris au titre de l’immeuble faisant l’objet de la restauration complète.

Les intérêts d’emprunt ayant effacé les revenus fonciers du contribuable, le montant déductible au titre de l’opération de restauration Malraux est intégralement constitutif d’un déficit foncier net. Celui-ci vient s’imputer sur le revenu global du contribuable.

* *

La Commission est saisie d’un amendement du Rapporteur général de rédaction globale de l’article 42, tendant à convertir l’avantage fiscal du régime dit Malraux en réduction d’impôt, assise sur le montant des dépenses déductibles, retenue dans la limite annuelle de 100 000 euros et dont le taux serait de 25 % en zone de protection de patrimoine architectural, urbain et paysager et de 35 % en secteur sauvegardé.

M. le Rapporteur général. Cet amendement vise à revoir le dispositif dit « Malraux » relatif aux investissements en secteur sauvegardé ou en zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). Il reprend les propositions de notre rapport d’information sur les niches fiscales, lequel recommande de transformer en réductions d’impôt tous les dispositifs qui peuvent l’être.

Dans sa rédaction actuelle, l’article 42 maintient une mesure d’assiette, c'est-à-dire de diminution du revenu imposable par imputation d’un déficit. Cette formule est injuste dans la mesure où elle est plus intéressante pour les contribuables soumis à un taux d’imposition élevé et où elle réduit le revenu pris en compte au titre du bouclier fiscal. Il est en outre très difficile d’évaluer sa portée réelle : le ministère du budget estime la dépense fiscale du « Malraux » à 45 millions d’euros tandis que le ministère de la culture et les professionnels avancent le chiffre de 120 à 150 millions. Nous sommes parvenus à un accord avec le Gouvernement pour passer à une réduction d’impôt tout en retenant le principe du plafonnement.

L’amendement prévoit donc que, sur un montant maximum de 100 000 euros, le taux de la réduction soit de 35 % dans les secteurs sauvegardés et de 25 % dans les ZPPAUP, où les contraintes sont moindres. Le dispositif est cumulable sur trois ans, ce qui peut porter la réduction d’impôt à 105 000 euros au total. Le coût moyen de rénovation d’un logement en secteur sauvegardé étant de 2 000 euros par mètre carré, le plafond retenu correspond à la rénovation de 50 mètres carrés sur un an et de 150 mètres carrés sur trois ans. En tenant compte des subventions de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) dont ces travaux bénéficient souvent, on peut arriver à une surface de plus de 200 mètres carrés. Alors que la mission d’information avait proposé de plafonner l’assiette de la réduction à 45 000 euros, le Gouvernement prévoit une diminution du revenu imposable d’un montant maximum de 140 000 euros. Nous suggérons pour notre part d’établir le plafond à 100 000 euros.

Comme l’adoption de cet amendement ferait tomber les autres amendements à l’article 42, il nous faudra reprendre ceux-ci dans le cadre de l’article 88, car ils comportent de nombreuses propositions intéressantes, notamment la prise en compte de l’interruption des travaux en cas d’événement imprévisible, l’assouplissement de la procédure de déclaration d’utilité publique lorsqu’un document d’urbanisme suffisamment contraignant est applicable, ou le mode de décompte du délai avant la mise en location du bien.

En transformant tous les avantages fiscaux en réductions d’impôt, nous éviterons aussi le problème constitutionnel que nous avons connu pour la loi de finances de 2006 s’agissant du plafond global. Le Conseil constitutionnel avait alors dénoncé un dispositif de plafonnement global inintelligible et imprévisible, les mesures d’assiette et les réductions d’impôt ne pouvant être calculées selon les mêmes modalités.

M. François Goulard. La survenue de problèmes d’ordre technique, fréquente dans la rénovation des bâtiments anciens, est-elle considérée comme un « événement imprévisible » ?

Par ailleurs, il existe de grandes différences entre les secteurs sauvegardés, qui recouvrent généralement les véritables secteurs historiques, et les ZPPAUP. Les coûts de restauration n’étant pas les mêmes, je me demande ce qui justifie la faiblesse de l’écart entre les deux taux.

M. Charles de Courson. Cet amendement va dans le sens des conclusions de la mission d’information.

Je considère moi aussi qu’il faudrait un écart plus important entre les taux – 20 % et 35 %, par exemple.

M. Michel Bouvard. Je remercie notre Rapporteur général pour ses propositions. Le dispositif « Malraux » ne pouvait en effet rester en l’état, mais je rappelle qu’il n’est nullement en cause dans l’accroissement de la dépense fiscale puisque son coût – 50 millions d’euros par an – n’a pas varié depuis longtemps.

Je ne cache pas que j’aurais préféré un plafond plus élevé. Pour les opérations les plus lourdes, le système du plafonnement global risque d’aboutir à des arbitrages avec d’autres niches. Les contribuables auront tôt fait de s’apercevoir que 120 000 euros d’investissements en « Girardin industriel » leur rapporteront une réduction de 40 000 euros alors qu’il leur faudra débourser 250 000 euros pour obtenir le même avantage en « Malraux ».

La prise en compte des événements imprévus en cours d’opération est un point important car plus le secteur est ancien, plus les découvertes peuvent être nombreuses.

En revanche, je ne suis pas d’accord avec mes collègues concernant la différence entre secteur sauvegardé et ZPPAUP. Certaines communes n’ont pas une densité patrimoniale suffisante pour se lancer dans les démarches très lourdes que suppose la création d’un secteur sauvegardé. Les ZPPAUP, plus souples, sont mieux adaptées aux petites villes ou aux villages, mais les contraintes de restauration qu’elles impliquent peuvent être les mêmes. À mon sens, l’écart entre les taux de réduction devrait plutôt être diminué.

L’assouplissement de la condition relative à la déclaration d’utilité publique est une bonne chose. Je suggère que cette exigence soit abandonnée dès lors que le règlement du secteur sauvegardé est publié.

M. Jérôme Cahuzac. Je me réjouis également de voir les conclusions de la mission d’information reprises par notre Rapporteur général. J’aurais cependant préféré que l’on s’en tienne au plafond de 45 000 euros proposé par la mission car, contrairement à ce qui se passe dans d’autres systèmes, la rénovation apporte de la valeur ajoutée au patrimoine du bénéficiaire.

Comme M. Michel Bouvard, j’estime injustifiée la différence de traitement entre secteur sauvegardé et ZPPAUP. Pourquoi ne pas retenir un taux unique de 30 % ?

M. Jean-Pierre Gorges. Je trouve pour ma part le plafond de 100 000 euros insuffisant au regard travaux qui restent à réaliser dans les quartiers historiques.

La différence de nature entre les secteurs sauvegardés et les ZPPAUP n’est pas considérable. Mais, comme il est plus facile de constituer une ZPPAUP, c’est cette formule qui sera amenée à se développer. Il ne faut pas entraver cette évolution en fixant deux taux différents.

M. le président Didier Migaud. Il me semble que la formule proposée par le Rapporteur général constitue un progrès et qu’elle est relativement équilibrée, même si nous sommes quelques-uns à trouver le plafond un peu élevé. Le courrier que nous avons reçu de la part de responsables municipaux de tous bords montre un réel intérêt pour ce dispositif.

M. le Rapporteur général. On compte 550 ZPPAUP pour seulement 99 secteurs sauvegardés. Si l’on veut accroître la différenciation, peut-être pourrait-on, sans pénaliser les premières, porter le taux applicable aux seconds de 35 à 40 %. La démarche du plafonnement global exige de maintenir une certaine équité entre les niches les plus importantes. Nous nous sommes en particulier engagés auprès de nos collègues de l’outre-mer à ne pas créer de niches plus avantageuses en métropole. Or le plafond du dispositif « Girardin industriel » est précisément de 40 000 euros.

Pour ce qui est de la définition des événements « imprévisibles », un amendement de MM. Michel Bouvard et Jean-Pierre Gorges fait référence aux « cas de force majeure ou découvertes fortuites ».

Par ailleurs, le plafond de 35 000 euros est sensiblement supérieur à celui que nous avions finalement fixé dans le PLF pour 2006 et qui s’élevait implicitement à 32 000 euros pour un contribuable consacrant la moitié de son plafond global à une opération Malraux. Il faut aussi savoir que 90 % des investisseurs du dispositif « Malraux » imputent sur leur revenu global un déficit inférieur ou égal à 77 000 euros. Le nouveau système leur sera plus favorable. Le passage d’une réduction d’assiette à une réduction d’impôt encouragera également les gros investissements puisque le plafonnement global peut être fixé, par exemple, à 10 % du revenu et que, dans le dispositif de réduction d’assiette, ce revenu se trouve minoré. Enfin, on peut imaginer un report de l’imputation de l’avantage fiscal au-delà de la durée des trois ans dans le cas d’opérations exceptionnellement longues.

M. Jérôme Cahuzac. Je ne peux souscrire au raisonnement selon lequel on pourrait porter le taux à 40 % pour arriver au même plafond que celui de la défiscalisation outre-mer. Dans le cas qui nous occupe, il y a constitution d’un patrimoine.

M. Charles de Courson. L’amendement vise-t-il les seuls travaux extérieurs ou également les travaux intérieurs ?

M. le Rapporteur général. L’ensemble des travaux de réhabilitation. Par ailleurs, on prend en compte les commerces, mais on n’ajoute pas les propriétaires occupants, pour des raisons budgétaires.

M. Michel Bouvard. Qu’on soit en secteur sauvegardé ou en ZPPAUP, le coût de réhabilitation des bâtiments est le même. Je ne vois donc pas pourquoi introduire une différence, source de complexité. Jusqu’à présent, le régime fiscal était unique, et personne ne trouvait cela injuste.

M. le président Didier Migaud. Entre les souhaits des uns et des autres, la proposition du Rapporteur général représente un certain équilibre. Rapprocher davantage ce dispositif de celui applicable aux investissements outre-mer serait ajouter des difficultés. Je suis donc plutôt pour en rester là, sous réserve de sous-amendements, issus de certains amendements, qui devront être retravaillés avec le Rapporteur général d’ici à notre réunion dans le cadre de l’article 88.

La Commission adopte l’amendement du Rapporteur général (amendement n° II-440).

En conséquence, les onze amendements présentés par M. Michel Bouvard, deux amendements présentés par M. Charles de Courson et un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac deviennent sans objet.

* *

Article additionnel après l’article 42

Mise sous conditions des avantages fiscaux afférents aux monuments historiques

La Commission examine un amendement présenté par le Rapporteur général tendant, d’une part, à plafonner à 200 000 euros le montant des déficits et charges imputables sur le revenu global au titre de monuments historiques non ouverts au public et, d’autre part, à conditionner le bénéfice du régime dérogatoire d’imputation propre à ces immeubles à un engagement de conservation du propriétaire et à l’absence de mise en copropriété.

En l’état du droit, les déficits fonciers afférents à des immeubles classés monuments historiques, inscrits à l’inventaire supplémentaire, ayant fait l’objet d’un agrément ministériel ou ayant reçu le label délivré par la Fondation du patrimoine peuvent être imputés sur le revenu global, sans limitation de montant.

De même, les charges foncières afférentes aux mêmes immeubles sont directement imputables sur le revenu global du contribuable, sans limitation de montant, lorsque ces immeubles ne produisent pas de revenu.

Le présent article propose, en premier lieu, de réserver ces possibilités d’imputation illimitée sur le revenu global aux immeubles ouverts au public et de plafonner à 200 000 euros par an le montant des déficits et charges imputables au titre d’immeubles non ouverts au public.

L’ouverture au public constituerait donc la contrepartie justifiant le plein bénéfice de l’avantage fiscal. Un avantage plus limité serait maintenu pour les immeubles non ouverts compte tenu des charges spécifiques que supportent leurs propriétaires du fait des contraintes qui leur sont imposées par la réglementation protégeant le patrimoine (et, en particulier, du coût significativement plus élevé des travaux conduits sur ce type d’immeubles).

L’ouverture au public ne serait toutefois pas exigée des monuments labellisés dont la visite des intérieurs ne présente pas nécessairement d’intérêt historique ou artistique ou n’est pas systématiquement possible.

Par ailleurs, le fait que l’accès au public soit interrompu pendant une période inférieure à 3 ans à raison de la réalisation de travaux ne ferait pas obstacle à ce que le monument reste considéré comme ouvert au public.

En second lieu, le présent article propose de subordonner le bénéfice des règles dérogatoires d’imputation, y compris pour les monuments non ouverts au public, à deux conditions.

Un engagement du propriétaire de conserver la pleine propriété de l’immeuble pendant une période d’au moins quinze années à compter de l’acquisition est ainsi prévu. Le non respect de cet engagement ne serait toutefois pas sanctionné en cas de licenciement, d’invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l’article L. 341–4 du code de la sécurité sociale ou du décès du contribuable ou de l’un des époux soumis à une imposition commune.

D’autre part, le bénéfice des règles dérogatoires d’imputation ne serait pas ouvert aux immeubles faisant l’objet d’une mise en copropriété postérieure au 1^er janvier 2009, sauf si cette mise en copropriété fait l’objet d’un agrément ad hoc délivré par les ministres de la culture et du budget. Cet agrément permettra de traiter le cas des monuments dont la taille exclut quasiment, de fait, la propriété individuelle, comme cela peut être le cas pour un couvent, par exemple.

M. le Rapporteur général. Cet amendement reprend les propositions de la mission d’information. Le plafond, applicable sauf cas particuliers de monuments historiques qu’il est impossible ou inutile d’ouvrir au public, est deux fois plus élevé que celui retenu pour le dispositif Malraux. Par ailleurs, sont exclus du champ de l’avantage fiscal les achats en copropriété, aujourd’hui proposés par des cabinets de défiscalisation, sauf si cette mise en copropriété a fait l’objet d’un agrément. Quant à l’engagement de conservation, il vaut, bien entendu, sous réserve des accidents de la vie.

Sur ce sujet, la mission est en désaccord avec le Gouvernement, lequel considère en effet que le propriétaire d’un monument historique non ouvert au public doit bénéficier de l’avantage fiscal sans plafond car il entretient le patrimoine et, en quelque sorte, se substitue à l’action publique défaillante.

M. le président Didier Migaud. On reste dans un système de déduction du revenu imposable.

M. le Rapporteur général. Oui.

M. Charles de Courson. L’inconvénient, c’est qu’il faut donc la sortir du mécanisme de plafonnement global des niches fiscales. J’aurais préféré un dispositif de réduction d’impôt.

Par ailleurs, nous avions dit dans notre rapport que tout avantage fiscal devait avoir une contrepartie d’intérêt général, laquelle nous paraissait être, dans le cas des monuments historiques, l’ouverture au public. Le plafonnement de l’avantage est un assouplissement de notre position initiale.

M. François Goulard. Même lorsque les monuments ne sont pas ouverts à la visite, il y a un intérêt collectif à ce qu’ils soient entretenus. On en voit trop souvent qui tombent en ruine parce que leurs propriétaires n’ont pas les moyens de faire les travaux nécessaires ; c’est une perte pour le patrimoine de notre pays.

M. Henri Emmanuelli. Votre raisonnement pourrait être appliqué à n’importe quel bien immobilier, monsieur Goulard !

M. Charles de Courson. Il faudrait régler aussi le problème des parcs et jardins, auxquels le régime des monuments historiques a été appliqué…

M. François Goulard. L’avantage fiscal dont bénéficie le propriétaire d’un monument historique est aussi la contrepartie des contraintes qu’il subit, en particulier le fait qu’il lui faut demander des autorisations pour entreprendre de travaux, lesquels sont en outre plus chers.

M. le Rapporteur général. Les personnes que nous avons auditionnées ont parlé d’un différentiel de coût de 30 à 40 %.

M. le président Didier Migaud. Le plafond étant élevé, sans doute faudra-t-il préciser dans l’exposé sommaire les contreparties exigées du propriétaire – y compris la réalisation des travaux imposés par l’architecte des monuments historiques, qui coûtent plus cher.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-441).

En conséquence, deviennent sans objet deux amendements présentés par le président Didier Migaud et tendant, pour l’un, à instaurer un engagement de conservation du bien et d’ouverture au public pendant dix ans et, pour l’autre, à priver du bénéfice du dispositif les immeubles mis en copropriété depuis moins de cinq ans, ainsi qu’un amendement de M. Jérôme Cahuzac conditionnant le bénéfice de l’imputation dérogatoire des déficits à une ouverture au public de dix ans et l’interdisant aux immeubles nouvellement mis en copropriété.

* *

Article 43

Plafonnement des réductions d’impôt obtenues au titre des investissements réalisés outre-mer

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article 199 undecies C du code général des impôts, il est inséré un article 199 undecies D ainsi rédigé :

« Art. 199 undecies D.– Le montant total des réductions d’impôt sur le revenu mentionnées aux articles 199 undecies A et 199 undecies B et de la créance mentionnée au vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B, admis pour un contribuable au titre d’une même année d’imposition, ne peut excéder un montant égal à 15 % du revenu de l’année considérée ou, si elle est supérieure, la somme de 40 000 €. Le revenu est celui qui sert de base au calcul de l’impôt sur le revenu dans les conditions prévues au I de l’article 197. »

II.– La dernière phrase du vingt-et-unième alinéa et le vingt-deuxième alinéa du I de l’article 199 undecies B sont abrogés.

III.– Les dispositions des I et II s’appliquent aux réductions d’impôt et aux créances qui résultent des investissements réalisés et des travaux achevés à compter du 1^er janvier 2009.

Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables aux réductions d’impôt et aux créances qui résultent :

1° des investissements pour l’agrément ou l’autorisation préalable desquels une demande est parvenue à l’administration avant le 1^er janvier 2009 ;

2° des acquisitions d’immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d’ouverture de chantier avant le 1^er janvier 2009 ;

3° des acquisitions de biens meubles corporels ou des travaux de réhabilitation d’immeuble pour lesquels des commandes ont été passées et des acomptes égaux à au moins 50 % de leur prix versés avant le 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le Parlement et le gouvernement ont estimé qu’il était nécessaire de procéder à un examen sélectif des dispositifs fiscaux qui permettent aux contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant. Du fait de cette absence de plafonnement, ces dispositifs posent en effet une question d’équité.

Les réductions d’impôt sur le revenu en contrepartie d’investissements locatifs ou productifs réalisés outre-mer sont l’un des trois dispositifs non plafonnés de notre système fiscal examinés à ce titre.

Dans le rapport qu’il a remis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, en mai 2008, le gouvernement a rappelé l’intérêt de la défiscalisation pour le financement de l’économie outre-mer. Les dispositifs existants doivent conserver leur caractère incitatif et demeurer des outils utiles de soutien de l’économie outre-mer. Dans le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer déposé au Sénat le 28 juillet 2008, il est d’ailleurs proposé au Parlement de rendre attractif l’investissement privé dans le secteur du logement social, domaine dans lequel les besoins sont encore très supérieurs aux logements disponibles. L’utilité de l’outil fiscal pour le financement des politiques publiques en faveur de l’outre-mer n’est donc pas en cause.

Ces avantages fiscaux ne devraient cependant pas permettre à des contribuables de réduire leur impôt dans des proportions incompatibles avec les principes d’équité et de progressivité de l’impôt sur le revenu.

Ainsi, il est proposé de limiter le montant des réductions d’impôt au titre des investissements réalisés outre-mer dont un contribuable est susceptible de bénéficier, tout en fixant ce plafond de réduction d’impôt à un niveau qui ne nuise pas à l’efficacité économique des dispositifs existants.

À cette fin, les dispositions du présent article limitent le montant total des réductions d'impôt sur le revenu mentionnées aux articles 199 undecies A et 199 undecies B et de la créance mentionnée au vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B, admis en diminution de l’impôt dû au titre d’une même année d’imposition, à 15 % du revenu imposable du foyer ou, si elle est supérieure, la somme de 40 000 €.

Le niveau du plafonnement ainsi fixé devrait conduire les monteurs de projets à faire participer au financement de leurs opérations davantage de contribuables disposant de revenus et d’avantages fiscaux plus faibles qu’actuellement, pour un même flux global d’investissements défiscalisés.

Ces dispositions s'appliqueraient aux avantages procurés par les réductions d'impôt au titre des investissements réalisés à compter du 1^er janvier 2009.

Des modalités d’entrée en vigueur particulières sont en outre proposées afin que les décisions d’investissement intervenues avant le 1^er janvier 2009 ne soient pas affectées par le changement de législation, quand bien même la réalisation effective de l’investissement n’interviendrait qu’après cette date.

Ainsi le plafonnement ne s’appliquerait pas aux avantages procurés par les réductions d’impôt obtenues au titre :

1° des investissements et des souscriptions pour l'agrément ou l'autorisation préalable desquels une demande est parvenue à l'administration avant le 1^er janvier 2009 ;

2° des acquisitions d’immeubles ayant fait l'objet, avant le 1^er janvier 2009, d'une déclaration d'ouverture de chantier ;

Observations et décision de la Commission :

Le présent article introduit un plafond à l’avantage en impôt pouvant être tiré par un contribuable de la combinaison des dispositions des articles 199 undecies A et 199 undecies B qui prévoient des réductions d’impôt au titre d’investissements outre-mer, supprime la possibilité de remboursement du montant de la réduction d’impôt acquise au titre des investissements productifs, et organise l’entrée en vigueur de ce plafonnement.

I.– LES RÉDUCTIONS D’IMPÔT AU TITRE DES INVESTISSEMENTS OUTRE-MER

A.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR LES INVESTISSEMENTS DANS LE LOGEMENT OU AU CAPITAL DE CERTAINES SOCIÉTÉS (ART. 199 UNDECIES A DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS)

L’article 199 undecies A du code général des impôts prévoit une réduction d’impôt sur le revenu au bénéfice des personnes physiques ayant leur résidence fiscale en France métropolitaine ou dans les DOM qui réalisent des investissements dans le secteur du logement ou qui souscrivent au capital de certaines sociétés.

1.– Les investissements éligibles dans le secteur du logement

Dans le secteur du logement, la réduction s’applique aux investissements suivants :

– construction ou acquisition d'un logement neuf affecté pendant au moins 5 ans à un usage de résidence principale (du propriétaire ou d'un locataire dans le cadre d’une location nue) ;

– travaux de réhabilitation réalisés sur un logement achevé depuis plus de 40 ans, affecté au même usage dans les mêmes conditions ;

– souscription au capital de sociétés dont l'objet exclusif est de construire des logements neufs donnés en location pendant 5 ans à des personnes qui en font leur résidence principale ;

– souscription au capital de sociétés civiles de placement immobilier qui s'engagent à affecter intégralement le produit des souscriptions annuelles à l'acquisition de logements neufs affectés pour 90 % au moins de leur superficie à un usage d'habitation, et à donner les immeubles en location pendant au moins 5 ans à des locataires qui en font leur résidence principale.

L’assiette de la réduction d'impôt est égale au prix de revient de l'investissement et son taux est variable :

– 25 % pour l'acquisition ou la construction d'un logement affecté à l'habitation principale du contribuable ainsi que pour les travaux de réhabilitation ;

– 40 % pour les investissements réalisés dans le secteur locatif libre ;

– 50 % pour les investissements réalisés dans le secteur locatif intermédiaire.

Ce taux peut être majoré de 4 points lorsque des équipements utilisant des sources d'énergie renouvelable sont installés dans le logement et de 10 points lorsque le logement est situé dans une zone urbaine sensible des DOM ou de Mayotte.

2.– Les sociétés dont la souscription de parts est éligible

La réduction d'impôt s'applique également, au taux de 50 %, aux souscriptions réalisées au capital de certaines sociétés :

– sociétés de développement régional d'outre-mer ;

– sociétés soumises à l'IS dont l'activité réelle est exercée outre-mer dans les secteurs éligibles à la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies B du code général des impôts ;

– sociétés spécialisées dans le financement d'entreprises exerçant exclusivement leur activité outre-mer (SOFIOM) ;

– sociétés en difficulté au sens de l’article 44 septies du code général des impôts (c’est-à-dire faisant l’objet d’un plan de sauvegarde, d’un redressement judiciaire ou d’une liquidation judiciaire) et exerçant exclusivement leur activité outre-mer dans un secteur éligible à la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies B du code général des impôts ;

– sociétés qui réalisent des investissements nécessaires à l'exploitation d'un service public industriel et commercial local.

Les sociétés bénéficiaires doivent effectuer les investissements productifs dans les 12 mois suivant la clôture de la souscription (ou achever les fondations des immeubles dans les 2 ans suivant la clôture de la souscription) et maintenir l'affectation des biens défiscalisés pendant au moins 5 ans.

Les SOFIOM ont quant à elles des obligations propres, à savoir financer au minimum 10 entreprises exerçant leur activité dans les secteurs éligibles, sans lien capitalistique entre elles. Les entreprises bénéficiaires de ce financement sont soumises aux mêmes obligations que les sociétés dont le capital serait directement souscrit. Les obligations des souscripteurs sont variables : tout souscripteur doit conserver les titres pendant au moins 5 ans, mais le contribuable souscrivant au capital d'une SOFIOM doit rétrocéder 60 % de la réduction d’impôt à l'entreprise qui acquiert et exploite l'investissement.

Doivent faire l’objet d’une procédure d’accord préalable les opérations supérieures à 4,6 millions d'euros et les souscriptions au capital de sociétés en difficulté.

Ce sont près de 30 000 contribuables qui bénéficient des dispositions de l’article 199 undecies A du code général des impôts.

Le tableau ci-dessous récapitule les différents seuils d’agrément applicables aujourd’hui.

SEUILS D’AGRÉMENT

Seuil d’agrément	Type d’investissement
Au premier euro	– Dans les secteurs sensibles – Rénovation ou réhabilitation d’établissements hôteliers – Dans une entreprise en difficulté – Dans une concession de service public
300 000 euros	– Dans un secteur sensible, mais réalisé par une entreprise exerçant outre-mer depuis plus de deux ans – Montage locatif dans un secteur non sensible
1 million d’euros	– Investissement direct (sans montage locatif) dans un secteur non sensible – Souscription au capital de certaines sociétés : société de développement régional, Sofiom
4,6 millions d’euros	Dans le secteur du logement (procédure d’accord préalable)

B.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR LES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS (ART. 199 UNDECIES B DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS)

L’article 199 undecies B du code général des impôts prévoit que les personnes physiques domiciliées fiscalement en France peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt lorsqu’elles réalisent outre-mer certains investissements productifs dans le cadre d’une entreprise soumise à l’IR.

Ouvrent droit à réduction les investissements productifs neufs, l’acquisition de logiciels nécessaires à l’utilisation des investissements, ainsi que les travaux de rénovation ou de réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés.

Seuls les investissements réalisés dans les secteurs dits « éligibles » peuvent bénéficier de la défiscalisation. Depuis l’entrée en vigueur de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003, l’éligibilité est devenue la règle, l’article 199 undecies B du code général des impôts dressant désormais la liste des seuls secteurs non éligibles, liste retracée dans le tableau ci-dessous.

SECTEURS NON ÉLIGIBLES ET EXCEPTIONS

Secteurs non éligibles	Exceptions
Commerce
Restauration, cafés, débits de tabac, débits de boisson	Restaurants de tourisme classés
Conseil ou expertise
Recherche et développement
Éducation, santé et action sociale
Banque, finance et assurance
Toutes activités immobilières
Navigation de croisière, locations sans opérateur, réparation automobile	Location de véhicules automobiles et de navires de plaisance
Services fournis aux entreprises	Maintenance, activités de nettoyage et de conditionnement à façon, centres d’appel
Activités de loisirs, sportives et culturelles	Activités s’intégrant à titre principal à une activité hôtelière ou touristique (hors jeux de hasard et d’argent) Production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques
Activités associatives
Activités postales

Source : Code général des impôts

L’octroi de l’avantage fiscal est subordonné à l’obtention d’un agrément lorsque l’investissement :

– est réalisé dans un secteur dit « sensible » (transports, navigation de plaisance, agriculture, pêche maritime et aquaculture, industrie charbonnière et sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, rénovation et réhabilitation d’hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classé) ;

– concerne une entreprise en difficulté ;

– a pour objet de permettre l’exploitation d’une concession de service public local à caractère industriel ou commercial ;

– excède 1 million d’euros par programme et par exercice. Ce seuil est abaissé à 300 000 euros si l’investissement est réalisé par des personnes physiques agissant à titre non professionnel.

La délivrance de l’agrément est elle-même subordonnée à un certain nombre de conditions :

– l’investissement doit présenter un intérêt économique pour le territoire concerné ;

– l’investissement doit s’intégrer à la politique d’aménagement du territoire et de l’environnement ;

– l’investissement doit garantir la protection des investisseurs et des tiers ;

– l’investissement doit avoir pour but de créer ou maintenir des emplois dans le territoire où il est réalisé ;

– le bénéficiaire de l’agrément doit respecter ses obligations fiscales et sociales ;

– le bénéficiaire de l’agrément doit s’engager à ce que puissent être vérifiées sur place les modalités de réalisation et d’exploitation de l’investissement.

En matière de délivrance de l’agrément, la compétence est partagée entre l’échelon central et l’échelon déconcentré, selon des règles présentées dans le tableau ci-dessous.

RÉPARTITION DE LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE D’AGRÉMENT

Agrément donné par le directeur des services fiscaux	Agrément donné par le Ministre (bureau des agréments de la direction générale des Impôts)
Investissement inférieur à 1,5 million d’euros	Investissement supérieur à 1,5 million d’euros
	Projet concernant plusieurs DOM
	Investissement réalisé dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie
	Sociétés concessionnaires d’un service public industriel et commercial
	Apport au capital de sociétés en difficulté

Les investissements agréés ouvrent droit à une réduction d’impôt en principe égale à 50 % du montant de l’investissement diminué des éventuelles subventions publiques dont cet investissement bénéficie.

Le taux de la réduction est majoré lorsque :

– l’investissement est réalisé en Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Wallis-et-Futuna (60 %) ;

– l’investissement est réalisé dans le secteur de la production d’énergies renouvelables (majoration de 10 points) ;

– l’investissement a pour objet la rénovation ou la réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés (60 % hors DOM et 70 % dans les DOM) ;

– l’investissement est réalisé dans un DOM et dans le secteur de la navigation de plaisance (70 %).

La réduction d’impôt est imputable sans limitation sur l’IR dû par le contribuable au titre de l’année de réalisation de l’investissement. Si le montant de la réduction d’impôt excède l’impôt dû, l’excédent constitue une créance sur l’État, reportable sur 5 ans. À l’issue de ce délai, la créance est remboursée par l’État dans la limite d’un investissement total plafonné à 1,525 million d’euros⁽²⁷⁾.

Les bénéficiaires de la défiscalisation sont soumis à des obligations de conservation de l’investissement. L’entreprise qui investit est tenue de conserver et de maintenir dans leur affectation les biens acquis pendant 5 ans ou pendant leur durée normale d’utilisation si elle est inférieure. Dans les mêmes conditions, le contribuable doit conserver les parts de la société de personnes qui a réalisé l’investissement. En cas de non-respect de ces obligations, la réduction d’impôt est en principe reprise au titre de l’année au cours de laquelle intervient la cession, le changement d’affectation de l’investissement, la cessation de l’activité éligible ou la cession des parts sociales.

Un régime particulier, dit de rétrocession, s’applique lorsque les immobilisations constituées par l’investissement sont données en location. Le propriétaire peut bénéficier de la réduction d’impôt mais il doit rétrocéder au moins 60 % de cette réduction à l’entreprise locataire sous forme de diminution du loyer. Ce taux est ramené à 50 % pour les investissements réalisés à compter du 21 juillet 2003 dont le montant est inférieur à 300 000 euros.

Les montages les plus fréquents reposent sur un investissement réalisé par une société en nom collectif (SNC) qui va louer le bien concerné à une société exploitante, celle-ci ne pouvant pas ou ne souhaitant pas réaliser directement l’investissement.

Soit, par exemple, une entreprise ultramarine exerçant ses activités dans un secteur éligible. Cette entreprise (l’exploitant) souhaite pouvoir utiliser un bien de production, d’une valeur de 100. L’exploitant s’adresse à un intermédiaire (le cabinet de défiscalisation) qui se charge d’organiser le financement du bien. À cette fin, une société en nom collectif (SNC) est constituée entre des personnes physiques souhaitant bénéficier de la réduction d’impôt permise par la réalisation de l’investissement (les apporteurs de capacité fiscale). La SNC opte pour la transparence fiscale : ses membres seront redevables de l’impôt sur le revenu et non de l’impôt sur les sociétés. La SNC procède à l’investissement, qu’elle finance de la manière suivante :

– 50 par un emprunt contracté auprès d’établissements bancaires ;

– 30 par les fonds propres apportés par les membres de la SNC ;

– 20 par le dépôt de garantie de l’exploitant, caution de son implication réelle dans le projet ⁽²⁸⁾.

La réduction d’impôt, à répartir entre les membres de la SNC à raison de leurs parts sociales respectives, s’élève à 50, soit 50 % du montant de l’investissement. Pour obtenir le gain net produit par l’opération au profit des apporteurs de capacité fiscale, il faut retirer de ces 50 :

– la commission perçue par les cabinets de défiscalisation pour couvrir les frais de montage et de gestion de la SNC (soit environ 6 en moyenne) ;

– 60 % de l’avantage fiscal (soit 30), qui doivent être rétrocédés à l’exploitant sous la forme d’une réduction des loyers versés par celui-ci à la SNC pendant 5 ans, soit la durée minimale pendant laquelle la SNC doit conserver l’investissement.

Pour un investissement de 100, l’avantage fiscal net au profit du contribuable est donc de 14 (soit 50 – 6 – 30). Par le jeu de la rétrocession, l’avantage net du contribuable est donc significativement inférieur au montant de la réduction d’impôt dont il bénéficie.

Pendant les 5 années minimales de conservation du bien, la SNC perçoit les loyers versés par l’exploitant et rembourse ainsi les établissements bancaires qui ont apporté 50 dans le montage. Au terme de ces 5 ans, la SNC revend le bien à l’exploitant. Le bien est en général cédé à l’euro symbolique : les loyers versés pendant 5 ans, le dépôt de garantie apporté initialement par l’exploitant et le montant de la rétrocession ont en principe permis d’en couvrir le coût total. Pour l’exploitant, le gain permis par ce montage se résume donc à la rétrocession d’une partie de l’avantage fiscal procuré à la SNC, rétrocession qui lui permet d’acquérir le bien au terme d’une location-vente à loyer bonifié.

Le schéma ci-dessous présente, pour mémoire, le montage type permettant de financer un investissement par une SNC constituée d’apporteurs de capacité fiscale souhaitant bénéficier d’une réduction de leur impôt sur le revenu.

MONTAGE TYPE


Trésor public	Remboursement de la TVA	Investisseurs (apporteurs de positions fiscales)			Fournisseurs
			Acquisition des parts et apports à fonds perdus		Fourniture des biens
Organismes subventionneurs	Délivrance des subventions	Véhicule fiscal (de type SNC)		Contrat de location Cession des investissements	Exploitant
	Hypothèque ou nantissement des biens financés		Crédits bancaires « sans recours » contre la SNC et ses associés
Direction générale des Impôts	Agrément	Établissement bancaire
				Caution solidaire sur les crédits bancaires

Source : rapport de la mission d’information de la commission des finances sur les niches fiscales, SOFICO Investissements.

Du point de vue de contribuable, le gain reste néanmoins substantiel. En pratique, tout se passe, en effet, pour le contribuable, comme si celui-ci achetait, sous la forme de parts de SNC dont il renonce à toute valorisation ultérieure, une réduction d’impôt d’un montant supérieur à la valeur des parts souscrites.

Dans la mesure où la réduction d’impôt est assise sur le montant de l’investissement réalisé par la SNC et où celui-ci est, en pratique, financé en grande partie par un emprunt bancaire de la SNC que remboursent les loyers versés par l’exploitant, le contribuable apporteur de fonds propres à la SNC bénéficie d’un puissant effet de levier.

Dans l’exemple précédemment évoqué et volontairement simplifié, le contribuable va ainsi apporter environ 30 de fonds propres à la SNC et payer environ 6 de frais de montage du projet et de frais de gestion de la SNC. Ces sommes sont perdues pour lui, puisqu’il renonce à toute valorisation ultérieure des parts de la SNC qui ne vaudront plus rien au terme de la période de location, moment auquel l’investissement est généralement cédé pour l’euro symbolique à l’exploitant.

En contrepartie de ces dépenses, le contribuable « achète », de fait au prix de 36, une réduction d’impôt d’environ 50. Cette réduction d’impôt est acquise au titre de l’imposition des revenus de l’année au cours de laquelle il acquiert les parts de la SNC. Elle lui permettra donc de réduire l’impôt sur le revenu versé l’année suivante. Le contribuable obtiendra donc un gain net d’environ 14.

En pratique, on constate que les montages permettent ainsi souvent rentabilités supérieures à 20 % sur une période généralement inférieure à un an (le contribuable ayant intérêt à souscrire au capital le plus tard possible dans l’année).

Dans de nombreux montages, l’investissement productif lui-même, sa nature et la qualité de l’exploitant intéressent peu le contribuable pour lequel l’opération est purement financière et achevée, de fait, dès l’acquisition des parts de la SNC.

Le risque économique, qui résulterait d’une incapacité de la SNC à rembourser ses crédits bancaires, peut, en effet, être transféré à l’exploitant qui s’en porte caution.

Le risque d’une reprise de l’avantage fiscal est, quant à lui, minime d’après les statistiques communiquées par l’administration fiscale à la mission d’information de la Commission sur les niches fiscales. Il peut, en outre, être totalement annulé lorsque l’exploitant garantit l’exploitation continue en apportant de fait aux investisseurs une garantie dite de bonne fin fiscale.

II.– DES DISPOSITIFS DONT L’UTILISATION ACTUELLE REMET EN CAUSE LA PROGRESSIVITÉ DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

Les réductions d’impôt sur le revenu en faveur des investissements outre-mer représentent une dépense fiscale cumulée estimée, pour 2008, à 850 millions d’euros au profit d’environ 44 000 ménages.

Cette dépense fiscale se répartit en :

– une dépense fiscale de 250 millions d’euros au profit de 33 000 bénéficiaires pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A ;

– une dépense fiscale de 600 millions d’euros au profit de 11 300 bénéficiaires pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B.

La dépense fiscale moyenne par bénéficiaire est donc estimée à 7 575 euros pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A et à 53 097 euros pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B.

Déjà très élevés, ces chiffres doivent être appréciés en tenant compte du fait qu’il s’agit d’un bénéfice moyen. Or, les données rendues publiques par la mission d’information sur les niches fiscales, à partir de l’exploitation par l’administration de l’imposition des revenus de 2006, attestent de l’hyper-concentration du bénéfice de ces dispositifs au profit d’un très petit nombre de contribuables.

S’agissant de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A du code général des impôts, la mission a ainsi constaté que 10 % des utilisateurs bénéficient de 43 % de la dépense fiscale et que le dernier centile des utilisateurs bénéficie d’une dépense fiscale équivalente à celle consacrée aux 45 premiers centiles.

Cette hyper-concentration est encore plus marquée s’agissant de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B du code général des impôts. Pour ce dispositif, 5 % des utilisateurs bénéficient de près de 45 % de la dépense fiscale (soit environ 235 millions d’euros). Chacun de ces 555 contribuables réduit ainsi son impôt, en moyenne, de plus de 420 000 euros. Les 44 foyers bénéficiant des réductions d’impôt les plus élevées au titre de ce dispositif représentent une dépense fiscale de près de 80 millions d’euros

Il en résulte que l’utilisation de ces dispositifs explique une part très importante de la minoration de l’impôt effectivement payé par les contribuables dont les revenus imposables sont les plus élevés.

La mission d’information a ainsi souligné que, pour les 100 000 foyers fiscaux dont le revenu brut global est le plus élevé, la réduction d’impôt pour investissement productif outre-mer (article 199 undecies B) représentait, seule, près de 40 % du montant total des réductions et crédits d’impôt imputés, tandis la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A représentait 6,8 % du montant total des réductions et crédits d’impôt imputés, portant l’effet cumulé des deux réductions d’impôt sur le revenu pour investissement outre-mer à près de la moitié du montant total des réductions et crédits d’impôt imputés.

Le phénomène est encore plus marqué pour les contribuables réduisant le plus leur impôt. Pour ces contribuables, qui recherchent le plus activement à optimiser leur situation fiscale personnelle, ce sont très clairement les avantages fiscaux liés à l’outre-mer qui prédominent si massivement que les autres dispositifs en deviennent quasiment anecdotiques.

Ainsi, les 20 contribuables réduisant le plus leur impôt en valeur absolue et parvenant à un impôt nul ou négatif (avec une restitution moyenne du Trésor public de 751 euros pour un revenu imposable moyen supérieur à 2 millions d’euros) imputent, en moyenne, un montant total de réductions et de crédits d’impôt de 801 343 euros dont plus de 97 % au titre des investissements outre-mer dont l’essentiel (85 % du total, soit 679 670 euros) au titre de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B et le solde (12,2 % du total, soit 98 424 euros) au titre de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A.

III.– LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article prévoit :

– la création d’un nouvel article 199 undecies D du code général des impôts plafonnant la somme des réductions d’impôt acquises au titre des dispositions des articles 199 undecies A et 199 undecies B (I du présent article) ;

– la réforme d’un régime de créance remboursable prévu par l’article 199 undecies B (II du présent article) ;

– des modalités transitoires organisant l’entrée en vigueur des règles de plafonnement proposées (III du présent article).

A.– LA RÉFORME DU RÉGIME DE LA CRÉANCE ACQUISE AU TITRE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR INVESTISSEMENT PRODUCTIF

L’avantage fiscal prévu par les articles 199 undecies A et 199 undecies B prend la forme d’une réduction d’impôt.

Le propre des réductions d’impôt est, qu’à la différence des crédits d’impôt, le remboursement de leur fraction excédant la cotisation d’impôt du contribuable est explicitement interdit (en application du 5 de l’article 197 du code général des impôts).

En l’absence de dispositions spécifiques contraires, l’éventuelle fraction excédentaire n’est, en outre, pas reportable, la réduction d’impôt étant acquise au titre d’une dépense, d’un investissement ou d’une situation constatée lors d’une année donnée pour l’imposition des revenus de cette année.

L’avantage en impôt maximal pouvant être tiré d’une réduction d’impôt est donc, en principe et nonobstant l’éventuel plafonnement de son assiette, plafonné de fait au montant de la cotisation d’impôt due par le contribuable.

Toutefois, des règles particulières, qui constituent, pour les contribuables concernés, un avantage spécifique, sont prévues par certains dispositifs qui organisent, selon des formes variables, un mécanisme de report de la réduction d’impôt non imputée.

C’est le cas des réductions d’impôt au titre des investissements dans l’immobilier de loisirs (art. 199 decies E et 199 decies EA du code général des impôts) ou dans les résidences hôtelières à vocation sociale (art. 199 decies I) qui permettent l’imputation de la réduction acquise par sixième (donc son report sur cinq années), et de la réduction d’impôt dite Madelin (art. 199 terdecies–0 A) qui permet le report sur les quatre années suivantes de la fraction de la réduction d’impôt acquise excédant la limite annuelle d’imputation.

Des règles particulières sont également applicables s’agissant des réductions d’impôt acquises au titre d’investissements outre-mer.

Ainsi, la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies A est, en application du 6 de cet article, acquise au titre de l’année de réalisation de l’investissement et, selon la nature de l’investissement, des quatre ou des neuf années suivantes. La réduction d’impôt s’impute donc par cinquième pendant cinq ans ou par dixième pendant dix ans.

Des règles encore plus favorables sont prévues s’agissant de la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies B laquelle peut permettre au contribuable d’acquérir une créance sur le Trésor public reportable et même remboursable in fine.

Le vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B prévoit, en effet, que lorsque le montant de la réduction d’impôt acquise en application de cet article excède l’impôt dû, l’excédent constitue une créance du contribuable sur l’État. Cette créance peut être utilisée pour le paiement de l’impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu’à la cinquième.

À l’expiration de cette période, le solde de la créance est remboursé au contribuable, dans la limite d’un montant d’investissement de 1 525 000 euros (et donc, pour une opération typique ouvrant droit à une réduction d’impôt au taux de 50 % et sous l’hypothèse d’un contribuable dont la cotisation d’impôt aurait été nulle avant même l’imputation de la réduction d’impôt cinq années durant, dans la limite d’un montant de 762 500 euros).

À titre dérogatoire, le remboursement est possible dès la troisième année, dans la limite de 40 % du « crédit d’impôt » (vingt-deuxième alinéa de l’article 199 undecies B) et du même montant d’investissement, pour un contribuable participant personnellement, directement et de manière continue à l’exploitation (c’est-à-dire pour un contribuable exploitant l’investissement à titre professionnel au sens du droit applicable à l’imposition des bénéfices industriels et commerciaux).

Comme on le constate et comme la rédaction même de l’article l’admet d’ailleurs explicitement, l’avantage fiscal prévu par l’article 199 undecies B n’est donc pas véritablement une réduction d’impôt mais une forme hybride entre la réduction et le crédit d’impôt que l’on peut présenter comme une sorte de crédit d’impôt différé produisant ses effets après imputation sur plusieurs années de cotisation d’impôt.

Outre que cette caractéristique est assez curieuse, elle est, en l’état, peu compatible avec un plafonnement de l’imputation autorisée au titre de la réduction d’impôt, lequel, combiné avec le dispositif de remboursement de la créance, aboutirait simplement à accroître, à due concurrence des sommes non imputées, le montant remboursé in fine.

Le II du présent article propose donc de supprimer le mécanisme de remboursement du solde non imputé de la créance, créance dont il maintient, en revanche, l’existence.

B.– LE PLAFONNEMENT DES RÉDUCTIONS D’IMPÔT POUR INVESTISSEMENT OUTRE-MER

Le I du présent article propose la création d’un nouvel article 199 undecies D tendant à plafonner l’avantage en impôt retiré par un contribuable de l’application des dispositions des articles 199 undecies A et 199 undecies B.

Ce plafond serait applicable à la somme :

– de la réduction d’impôt acquise en application de l’article 199 undecies A ;

– de la réduction d’impôt acquise en application de l’article 199 undecies B ;

– de la créance prévue par l’article 199 undecies B donc, en pratique, du montant imputé au titre d’une réduction d’impôt acquise antérieurement et dont le bénéfice est reporté.

Il est proposé de fixer le niveau de ce plafond à 15 % du revenu du contribuable imposable au barème de l’impôt sur le revenu ⁽²⁹⁾ ou, si cette somme est supérieure, à 40 000 euros.

Un contribuable dont le revenu imposable au barème est de 500 000 euros se verrait donc appliquer un plafond de 75 000 euros (15 % de son revenu imposable au barème, montant supérieur, en l’espèce, à 40 000 euros).

Serait plafonnée l’imputation maximale opérée chaque année.

Un contribuable dont le revenu imposable au barème serait de 150 000 euros (pour lequel le plafond applicable serait donc de 40 000 euros, montant, en l’espèce, supérieur à 15 % de son revenu soit 22 500 euros) et réalisant, en 2009, un investissement productif outre-mer d’un montant de 100 000 euros lui ouvrant droit à une réduction d’impôt de 50 000 euros imputerait donc 40 000 euros sur son impôt brut dû au titre des revenus de 2009 et acquerrait une créance de 10 000 euros. Cette créance serait imputable sur l’impôt dû au titre de ses revenus de 2010 et des années suivantes. Si, en 2010, ce contribuable procédait, à nouveau, à un investissement outre-mer d’un montant de 100 000 euros lui ouvrant droit à une réduction d’impôt de 50 000 euros, il imputerait, sur l’impôt dû au titre de ses revenus de 2010, 10 000 euros résultant de sa créance antérieurement acquise et 30 000 euros au titre de l’investissement réalisé en 2010. Il bénéficierait alors d’une créance de 20 000 euros imputable sur l’impôt dû au titre de ses revenus de 2011 et des années suivantes.

C.– LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Le III du présent article organise l’entrée en vigueur du plafonnement et de la suppression du remboursement de la créance en précisant qu’elles s’appliqueront aux réductions d’impôt et aux créances acquises au titre d’investissements réalisés ou de travaux achevés à compter du 1^er janvier 2009.

À titre dérogatoire, il prévoit toutefois que les dispositions du présent article ne seront pas applicables :

– aux investissements ayant fait l’objet, avant le 1^er janvier 2009, d’une demande d’agrément ou d’autorisation préalable ;

– aux acquisitions d’immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d’ouverture de chantier avant le 1^er janvier 2009 ;

– aux acquisitions de biens meubles corporels ou aux travaux de réhabilitation d’immeubles pour lesquels des commandes ont été passées et des acomptes d’au moins 50 % de leur prix ont été versés avant le 1^er janvier 2009.

Ces dispositions sont très souples puisqu’il en résulte que demeureront soumis à l’état du droit actuel (et, en particulier, à l’absence de plafonnement), des investissements agréés après le 1^er janvier 2009 (à la condition que la demande d’agrément soit antérieure à cette date) et réalisés, le cas échéant, bien après cette date.

Dans la mesure où le nouveau dispositif réduira nécessairement l’épargne privée apportée à l’outre-mer par les contribuables dont les revenus sont les plus élevés (l’objet même du plafonnement étant de limiter la possibilité, pour ces contribuables, d’acquérir des réductions d’impôt d’un montant excessif), il sera nécessaire pour maintenir le flux global d’investissement outre-mer – ce qui est souhaitable – de rechercher de nouveaux investisseurs dont les revenus sont moins élevés. Cette évolution de la population de contribuables bénéficiant des incitations fiscales en faveur de l’investissement outre-mer prendra du temps. Pour éviter une chute brutale de l’investissement privé outre-mer pendant cette période d’ajustement, il est donc tout à fait opportun de prévoir des dispositions transitoires permettant, comme le propose le projet de loi, la réalisation en 2009 et, éventuellement, au titre des années suivantes, d’investissements financés par l’épargne de contribuables auxquels le plafonnement sera applicable en régime de croisière.

* *

La Commission est saisie d’un amendement de M. Gaël Yanno, appliquant à la réduction d’impôt prise en compte pour le calcul du plafond de 40 000 euros un abattement représentatif de la part rétrocédée et donnant au contribuable la possibilité d’opter pour un plafonnement à 15 % du revenu imposable.

M. le Rapporteur général. Cet amendement rédigé avec nos collègues de l’outre-mer a fait l’objet d’un consensus. Le Gouvernement ne tenait pas compte de la rétrocession, laquelle représente 60 % de l’avantage fiscal. Nous avons obtenu son accord pour que le plafond de 40 000 euros soit net de rétrocession. Sur un investissement de 200 000 euros, la réduction d’impôt de 50 % s’élèvera à 100 000 euros, 40 000 restant définitivement acquis au contribuable. Afin de continuer à attirer les gros investisseurs et de maintenir un avantage relatif au bénéfice de l’investissement outre-mer – lequel a la particularité de ne pas apporter de patrimoine à l’investisseur, le bien étant cédé à l’exploitant à l’issue de son amortissement –, nous leur laissons la possibilité de calculer le plafond en pourcentage du revenu, mais dans ce cas la rétrocession est incluse.

Néanmoins, pour le plafonnement global, il faudra raisonner en net de rétrocession – et donc retenir non plus 15 % du revenu brut, mais 40 % de cette somme.

M. Jérôme Cahuzac. Sur ce sujet, nous sommes arrivés à un large accord. Il faudra cependant procéder à une évaluation, et peut-être serons-nous amenés à modifier les niveaux à la baisse, eu égard au contexte budgétaire. Mais ce système, beaucoup plus lisible, est un réel progrès. L’engagement pris de préserver la dépense fiscale consacrée à l’outre-mer a été respecté.

M. Charles de Courson. Le dispositif perdra son intérêt pour nombre de ménages, parmi les plus fortunés. Pour continuer à lever l’épargne des couches moyennes supérieures, il convient en parallèle d’abaisser les seuils d’appel public à l’épargne.

M. le Rapporteur général. Avec le plafonnement des niches, un investissement qui nécessitait l’apport de vingt ou trente contribuables devra demain être financé par plus de cent contribuables. Il faudra donc passer par des procédures lourdes d’appel public à l’épargne. Le Gouvernement est d’accord pour créer une mesure spécifique, qui serait introduite soit dans le projet de LODEOM – loi pour le développement économique de l’outre-mer –, soit dans une ordonnance relative aux marchés financiers.

M. François Goulard. Les appels publics à l’épargne sur des produits à risque sont dangereux car la fascination pour des avantages fiscaux conduit à négliger la nature de l’investissement.

M. le Rapporteur général. Il s’agira d’éviter la procédure d’appel public à l’épargne en remontant le seuil du nombre d’investisseurs.

M. le président Didier Migaud. Ce serait un appel public à l’épargne qui ne porterait pas son nom.

M. François Goulard. Et cela risque de générer de beaux scandales financiers.

M. le président Didier Migaud. Cet amendement comporte plusieurs mesures. Celle relative à la rétrocession, que réclamaient vivement nos collègues de l’outre-mer, me semble légitime. Mais il faut rester vigilant.

M. le Rapporteur général. Les montages des SNC – sociétés en nom collectif – sont maintenant très sophistiqués. Le particulier qui investit est protégé contre tout recours de la banque. Il n’encourt qu’un risque très limité, qui porte sur la reprise de l’agrément par le ministère. Le mécanisme consiste en fait en l’achat d’une réduction d’impôt, avec une rentabilité de l’ordre de 30 % après rémunération du cabinet de défiscalisation. L’avantage fiscal n’est pas lié à la mise de fonds du particulier mais au montant de l’investissement, lequel est emprunté aux deux tiers, voire aux trois quarts par la SNC : pour un investissement de 200, l’investisseur débourse 60 et bénéficie en contrepartie d’une réduction d’impôt de 100.

M. François Goulard. Ces opérations suivent des paramètres économiques intangibles : l’allocation du bien et le prix de revente. Il n’est pas impossible que les intermédiaires demandent, demain, beaucoup plus. L’équilibre économique des opérations dépend de la valeur de revente.

M. le Rapporteur général. Dans tous les montages pratiquement, la revente des équipements ne rapporte presque rien car la rétrocession de 60 % joue davantage à la baisse sur le prix de cession que sur le montant des loyers. Les plaquettes des défiscalisateurs ne décrivent pas cette machinerie : elles indiquent simplement que vous bénéficierez de 130 de réduction d’impôt dans un an si vous investissez 100 aujourd’hui.

M. François Goulard. Je note que vous nous proposez d’adopter un dispositif fiscal permanent pour des montages très évolutifs.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-442).

Elle adopte ensuite l’article 43 ainsi modifié.

* *

Article additionnel après l’article 43

Transformation de la déductibilité des souscriptions au capital des Sofipêches en réduction d’impôt

La Commission est saisie d’un amendement du Rapporteur général, qui tend à introduire, après l’article 43, un article additionnel visant à convertir en réduction d’impôt au taux de 40 % l’avantage fiscal lié à la souscription au capital de sociétés agréées de financement de la pêche artisanale.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’une mesure de conversion aux incidences très limitées, puisque ses bénéficiaires sont actuellement au nombre de vingt et un, pour une dépense fiscale inférieure à 500 000 euros. En loi de finances pour 2006, lorsque le Gouvernement avait introduit le plafonnement global, il avait oublié les Sofipêches.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-443).

* *

Article additionnel après l’article 43

Transformation de la déductibilité des versements aux comptes épargne – codéveloppement en réduction d’impôt

La Commission examine un amendement du Rapporteur général, tendant à convertir en réduction d’impôt au taux de 40 % l’avantage fiscal lié aux sommes versées sur un compte épargne codéveloppement.

M. le Rapporteur général. Un étranger venu travailler en France peut bénéficier d’une réduction d’impôt s’il place de l’argent sur un compte épargne utilisé pour le développement de son pays d’origine.

M. Jérôme Cahuzac. Cela a-t-il un rapport avec le récent dispositif Lefebvre adopté dans la première partie du projet de loi de finances ?

M. le Rapporteur général. Non. Cette mesure intéressante a été adoptée en 2006. Mais elle ne fonctionne pas, aucun compte n’ayant été ouvert.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-444).

* *

Après l’article 43

La Commission examine un amendement de M. François Scellier, tendant à transformer le régime d’amortissement fiscal dit « Robien-Borloo » en un dispositif de réduction d’impôt étalé sur neuf ans.

M. François Scellier. Je propose une réduction d’impôt de 16 % pour le « Robien » et de 25 % pour le « Borloo », avec un plafonnement de 30 000 euros. L’avenir de la filière logement est préoccupant. La baisse d’attractivité de l’investissement locatif est patente et le système d’amortissement est surtout avantageux pour ceux qui paient beaucoup d’impôts. Le mécanisme de réduction serait plus équitable et compenserait la baisse d’attractivité constatée.

Mme Marie-Anne Montchamp. Les classes moyennes qui se lancent dans des investissements de ce type ont généralement pour souci de préparer leur retraite ou de prévoir une éventuelle situation de dépendance. Or la mesure actuelle ne les encourage pas à investir.

M. Charles de Courson. Avec l’augmentation des taux d’intérêt et l’accroissement du prix de l’immobilier, les dispositifs existants ne sont plus intéressants pour les couches moyennes de la population : ils le sont uniquement pour les contribuables dont le taux marginal d’imposition est de 40 %, c’est-à-dire pour à peine plus du quart des investisseurs. Il faut rendre le système moins attractif pour ces derniers et le rendre à nouveau attractif pour les couches moyennes.

Avez-vous pu vérifier que le calibrage proposé se traduira par un coût moyen inchangé à 20 %, monsieur le Rapporteur général ?

M. le Rapporteur général. Le Gouvernement a pris conscience de la nécessité d’agir sur l’ensemble des segments du logement, et pas uniquement sur le logement locatif social. La réduction d’impôt devra être attractive. Je pense que ce Gouvernement nous proposera de retravailler ce sujet à l’occasion de l’élaboration de la loi relative à la relance du logement, pour une adoption définitive dans le cadre du collectif budgétaire.

Je ne souhaite pas que nous adoptions cet amendement aujourd’hui. Je propose à François Scellier de le redéposer au titre de l’article 88, afin que nous puissions en débattre avec le Gouvernement. Nous pourrons ensuite travailler à la rédaction du nouveau dispositif, qui pourrait même faire l’objet d’un amendement de François Scellier au collectif budgétaire.

M. Jean Launay. Je partage la circonspection du Rapporteur général. Outre la crise immobilière, il convient d’analyser la nature de l’offre de logement, au regard de ses conséquences sociales et de l’occupation de l’espace – c’est le sujet d’un article du Monde d’aujourd’hui. Je me suis élevé à plusieurs reprises contre le dispositif dit « Robien ». Il serait précipité d’adopter une mesure dès à présent car le logement mérite un vrai débat.

M. le Rapporteur général. Les mêmes mauvais exemples sont toujours cités. Il n’en demeure pas moins que le « Robien » répond à de très gros besoins en logements en Île-de-France. Je reconnais volontiers que des opérations ont été conduites dans des zones où la demande n’existait pas. Il va de soi que l’avantage fiscal au titre du Robien en zone C sera supprimé ou atténué. Notre collègue Michel Piron, rapporteur de la loi relative à la relance du logement, poursuit la réflexion de son côté. Quant au volet fiscal, il prendra sa place dans le collectif budgétaire.

M. François Scellier. Pour ne pas mettre la Commission en difficulté, je vais retirer mon amendement. Il y a lieu de cantonner l’avantage fiscal dans certaines zones, mais le dispositif n’en présente pas moins un grand intérêt. Il est statistiquement prouvé que la restriction de l’aide à l’investissement locatif des particuliers a toujours des répercussions sur l’ensemble de la chaîne du logement, et le moment serait mal choisi pour prendre un tel risque.

M. François Scellier retire son amendement.

* *

Article 44

Réforme du régime de la location meublée

Texte du projet de loi :

I.– Dans le premier alinéa du 1 de l’article 50-0 du code général des impôts, après les mots : « fournir le logement , », sont insérés les mots : « à l’exclusion de la location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés, ».

II.– L’article 151 septies du même code est ainsi modifié :

1° Au a du 1° du II, après les mots : « fournir le logement » sont insérés les mots : « , à l’exclusion de la location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés, » ;

2° Le VII est ainsi rédigé :

« VII.– Les dispositions des articles 150 U à 150 VH sont applicables aux plus-values réalisées lors de la cession de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés et faisant l’objet d’une location directe ou indirecte lorsque cette activité n’est pas exercée à titre professionnel. L’activité de location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés est exercée à titre professionnel lorsque les trois conditions suivantes sont réunies :

« 1° Un membre du foyer fiscal au moins est inscrit au registre du commerce et des sociétés en qualité de loueur professionnel ;

« 2° Les recettes annuelles retirées de cette activité par l’ensemble des membres du foyer fiscal excèdent 23 000 euros ;

« 3° Ces recettes excèdent la moitié des revenus du foyer fiscal soumis à l’impôt sur le revenu dans les catégories des traitements et salaires au sens de l’article 79, bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices agricoles, bénéfices non commerciaux, revenus des gérants et associés mentionnés à l'article 62.

« Pour l’application de la troisième condition, les recettes afférentes à une location ayant commencé avant le 1^er janvier 2009 sont comptées pour un montant triple de leur valeur, diminué de deux cinquièmes de cette valeur par année écoulée depuis le début de la location, dans la limite de cinq années à compter du début de celle-ci.

« La location du local d’habitation est réputée commencer à la date de son acquisition ou, si l’acquisition a eu lieu avant l’achèvement du local, à la date de cet achèvement. L’année où commence la location, les recettes y afférentes sont, le cas échéant, ramenées à douze mois pour l’appréciation des seuils mentionnés au 2° et au 3°ci-dessus. Il en est de même l'année de cessation totale de l’activité de location. »

III.– L’article 156 du même code est ainsi modifié :

1° Le 1° bis du I est ainsi modifié :

a) La quatrième phrase du premier alinéa est remplacée par la phrase suivante : « Ces modalités d’imputation ne sont pas applicables aux déficits provenant de l’activité de location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être meublés. » ;

b) Dans la première phrase du troisième alinéa, les mots : « ainsi que par les personnes mentionnées à la dernière phrase du premier alinéa » sont supprimés ;

2° Après le 1° bis, il est inséré un 1° ter ainsi rédigé :

« 1° ter. de la fraction des déficits du foyer fiscal provenant de l’activité de location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être meublés et excédant 10 700 euros, lorsque l’activité n’est pas exercée à titre professionnel au sens des dispositions du VII de l’article 151 septies.

« Cette fraction s’impute exclusivement sur les revenus provenant d’une telle activité au cours de celles des dix années suivantes pendant lesquelles l’activité n’est pas exercée à titre professionnel au sens des mêmes dispositions.

« Toutefois, lorsque l’activité est exercée, dès le commencement de la location, à titre professionnel au sens des mêmes dispositions, la part des déficits qui n'a pu être imputée en application des dispositions des deux premiers alinéas et qui provient des charges engagées en vue de la location directe ou indirecte d’un local d’habitation avant le commencement de cette location, tel que déterminé conformément aux dispositions du sixième alinéa du VII de l’article 151 septies, peut être imputée par tiers sur le revenu global des trois premières années de location du local, tant que l’activité reste exercée à titre professionnel. »

IV.– Les dispositions des I à III s’appliquent pour la détermination de l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans le cadre du plafonnement des avantages fiscaux qui permettent aux contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant, il est proposé de réformer le régime de la location meublée professionnelle.

Ce régime serait réservé aux personnes inscrites au registre du commerce et des sociétés en tant que loueurs professionnels et tirant de leur activité de location une part significative de leurs revenus, en valeur absolue (23 000 euros) et en valeur relative (50 %). Les personnes satisfaisant à ces conditions continueraient, comme auparavant, à bénéficier des avantages attachés à ce régime. Les personnes qui ne respecteraient pas ces conditions pourraient néanmoins imputer leurs déficits dans la limite de 10 700 euros, avec possibilité d'imputer ultérieurement le reliquat sur des bénéfices de même nature.

Le régime du micro-BIC applicable à la location meublée serait également aménagé avec un plafond de 32 000 euros et un abattement de 50 %.

Observations et décision de la Commission :

Le régime fiscal des revenus tirés d’une location meublée, c’est-à-dire de la location d’un logement habitable ⁽³⁰⁾ garni des meubles mis à la disposition de son occupant, présente deux caractéristiques principales.

La première est le fait que ces revenus sont considérés comme des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), alors que les revenus provenant de la location d’immeubles sont, en principe, des revenus fonciers. Or, le régime des BIC peut être considéré comme globalement beaucoup plus favorable au contribuable.

La seconde caractéristique marquante du régime fiscal de la location meublée est le fait que le caractère professionnel de l’activité est, en outre, apprécié de manière dérogatoire à la règle générale applicable en matière de BIC.

Le présent article propose une réforme de ce régime qui :

– limite les avantages fiscaux pouvant être retirés de l’imposition des revenus de la location meublée comme bénéfices industriels et commerciaux au titre, d’une part, du régime des micro-entreprises et, d’autre part, au titre du régime des plus-values professionnelles ;

– modifie les conditions dans lesquelles la qualité de loueur meublé professionnel pourra être acquise ;

– autorise l’imputation sur le revenu global d’un déficit résultant de l’activité de location meublée non professionnelle dans la limite annuelle d’un montant maximal de 10 700 euros.

I.– L’IMPOSITION DES REVENUS TIRÉS DE LA LOCATION MEUBLÉE

Les revenus tirés de la location meublée à titre habituel ⁽³¹⁾ sont, en principe, imposés comme des bénéfices industriels et commerciaux.

Certains revenus de la location meublée sont toutefois spécifiquement exonérés en application de l’article 35 bis du code général des impôts. Il s’agit des revenus tirés de la location ou la sous-location par un contribuable d’une parti

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