N° 1198 tome III - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2009 (n°1127)

N° 1198

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME III

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

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ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE, DE LA DEUXIÈME PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 9

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 13

EXAMEN DES ARTICLES 15

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35 : Crédits du budget général 15

Article 36 : Crédits des budgets annexes 17

Article 37 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 18

II.– Autorisations de découvert

Article 38 : Autorisations de découvert 19

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 21

Article 40 : Plafond des emplois des opérateurs de l’État 26

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2008 SUR 2009

Article 41 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 36

TITRE IV

dispositions permanentes

I.– mesures fiscales et budgÉtaires non rattachÉes

Article 42 : Aménagements du régime fiscal applicable aux immeubles bâtis situés dans certaines zones protégées (dispositif « Malraux ») 41

Article additionnel après l’article 42 : Mise sous conditions des avantages fiscaux afférents aux monuments historiques 68

Article 43 : Plafonnement des réductions d’impôt obtenues au titre des investissements réalisés outre-mer 72

Article additionnel après l’article 43 : Transformation de la déductibilité des souscriptions au capital des Sofipêches en réduction d’impôt 89

Article additionnel après l’article 43 : Transformation de la déductibilité des versements aux comptes épargne – codéveloppement en réduction d’impôt 89

Après l’article 43 90

Article 44 : Réforme du régime de la location meublée 92

Après l’article 44 109

Article additionnel après l’article 44 : Plafonnement global de certains avantages fiscaux propres à l’impôt sur le revenu 110

Article additionnel après l’article 44 : Limitation du bénéfice de la demi-part attribuée aux personnes vivant seules et ayant élevé des enfants 120

Après l’article 44 120

Article 45 : Instauration d’un prêt à taux zéro destiné au financement de travaux de rénovation afin d’améliorer la performance énergétique des logements anciens 126

Article 46 : Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du prêt à taux zéro en faveur de l’accession à la propriété 154

Article additionnel après l’article 46 : Prolongation de la déduction pour souscription au capital des sociétés agréées ayant pour objet l’acquisition des contrats d’approvisionnement à long terme d’électricité 177

Après l’article 46 177

Article 47 : Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou la construction de l’habitation principale 179

Article 48 : Mise en place d’une « éco-conditionnalité » pour le bénéfice des dispositifs fiscaux en faveur des investissements locatifs 186

Article additionnel après l’article 48 : Exonération des plus-values pour les cessions réalisées au profit des sociétés de crédit-bail 191

Article additionnel après l’article 48 : Restriction du champ d’application de la réduction d’ISF au titre de souscriptions au capital de holdings 192

Après l’article 48 192

Article 49 : Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements économes en énergie 199

Article 50 : Rénovation du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable 212

Article 51: Mesures d’incitation à la réalisation d’investissements en faveur de la restructuration foncière forestière 227

Article 52: Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terrains agricoles exploités selon le mode de production biologique 237

Article additionnel après l’article 52 : Revalorisation des valeurs locatives 246

Article additionnel après l’article 52 : Extension de l’exonération de taxe locale d’équipement en zones d’aménagement concerté 247

Article additionnel après l’article 52 : Relèvement du plafond de la taxe spéciale d’équipement perçue par l’établissement public foncier de Normandie 248

Article additionnel après l’article 52 : Révision générale des bases de la fiscalité directe locale 249

Après l’article 52 249

Article 53 : Augmentation du montant du plafond du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique 251

Article 54 : Relèvement des taux de la redevance pour pollutions diffuses 254

Article 55 : Affectations de droits sur les tabacs 263

Après l’article 55 273

Article additionnel après l’article 55 : Création d’une annexe au projet de loi de finances présentant des scénarios de croissance alternatifs 274

II.– Autres mesures

Administration générale et territoriale de l’État

Article 56 : Création d’un droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la carte nationale d’identité (CNI) 275

Article 57 : Création d’un droit de timbre perçu par l’État lors de la délivrance du certificat d’immatriculation d’un véhicule 277

Article 58 : Création d’une dotation pour les titres sécurisés 280

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 59 : Fixation du plafond d’augmentation de la taxe pour frais de chambres d’agriculture 282

Aide publique au développement

Après l’article 59 283

Écologie, développement et aménagement durables

Article 60 : Instauration d’une taxe due par les poids lourds à raison de l’utilisation de certaines infrastructures 284

Article 61 : Augmentation du taux de prélèvement pour l’alimentation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) 294

Immigration, asile et intégration

Article 62 : Détermination des ressources propres du futur opérateur en charge de la politique d’immigration et d’intégration 295

Article 63 : Révision des catégories de bénéficiaires de l’allocation temporaire d’attente (ATA) 298

Outre-mer

Article 64 : Dotation exceptionnelle liée à la réforme de l’état civil dans les communes de Mayotte, et dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires de Mayotte 299

Article 65 : Réforme des exonérations de cotisations patronales en faveur de l’outre-mer 300

Recherche et enseignement supérieur

Article 66 : Prorogation pour trois ans du soutien aux pôles de compétitivité 305

Relations avec les collectivités territoriales

Article 67 : Modification, en faveur de la péréquation, des règles d’évolution de certaines composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 307

Après l’article 67 311

Article 68 : Révision du droit à compensation des régions au titre de la compétence « Services régionaux de voyageurs » (SRV) 313

Article 69 : Modulation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) communale, dans une logique de péréquation 314

Article 70 : Réforme de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) 315

Article 71 : Création d’une dotation de développement urbain (DDU) 318

Article 72 : Création du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées 320

Santé

Article 73 : Simplification du régime des taxes affectées à l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) 321

Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 74 : Renforcement de la convergence tarifaire et de la rationalisation des coûts dans les établissements médico-sociaux financés par l’État 323

Article 75 : Mesures de réforme de l’allocation de parent isolé (API) 324

Article 76 : Mesures en faveur de l’emploi des bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et réforme des modalités de revalorisation de l’allocation 326

Article additionnel après l’article 76 : Création d’un document de politique transversale relatif à la promotion de l’égalité entre hommes et femmes 327

Sports, jeunesse et vie associative

Article 77 : Régularisation de transferts au Centre national pour le développement du sport (CNDS) 328

Article 78 : Aménagement du droit à l’image collective (DIC) des sportifs professionnels 329

Travail et emploi

Article 79 : Mesures en faveur de la formation et de l’insertion professionnelles des travailleurs handicapés 331

Article 80 : Suppression de la prise en charge par l’État de l’allocation de fin de formation (AFF) 333

Article 81 : Réduction du taux de l’abattement de cotisations patronales de sécurité sociale applicable aux particuliers employeurs 335

Ville et logement

Article 82 : Modification du régime des exonérations de cotisations sociales en faveur des zones franches urbaines (ZFU) 337

Article additionnel après l’article 82 : Rapport sur la contribution de la participation des employeurs à l’effort de construction au financement du programme national de rénovation urbaine et de l’agence nationale de l’habitat 338

Avances à l’audiovisuel publique

Article additionnel après l’article 82 : Prorogation pour un an d'une mesure de dégrèvement de redevance audiovisuelle 339

Article additionnel après l’article 82 : Instauration d'une exonération de redevance audiovisuelle au bénéfice des associations socioculturelles et sportives des établissements pénitentiaires 340

Article additionnel après l’article 82 : Rapport au Parlement relatif aux coûts de gestion de la redevance audiovisuelle 341

Article additionnel après l’article 82 : Rapport au Parlement relatif aux conséquences d'un éventuel élargissement de l'assiette de la redevance audiovisuelle 341

TABLEAU COMPARATIF 343

ÉTATS ANNEXÉS 561

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS 569

SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 598

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE,
DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 (N° 1127)

DISCUSSION

VOTES

LUNDI 3 NOVEMBRE (après-midi) :

– Recherche et enseignement supérieur

• Vote sur les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur ;

• Vote sur l’article 66.

LUNDI 3 NOVEMBRE (soir) :

– Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Justice

– Politique des territoires

– Sport, jeunesse et vie associative

• Vote sur les crédits de la mission Justice.

• Vote sur les crédits de la mission Politique des territoires.

• Vote sur les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative ;

• Vote sur les articles 77 et 78.

MARDI 4 NOVEMBRE (matin) :

– Enseignement scolaire (début)

MARDI 4 NOVEMBRE (après-midi) :

– Enseignement scolaire (suite)

– Administration générale et territoriale de l’État

• Vote sur les crédits de la mission Enseignement scolaire.

• Vote sur les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État ;

• Vote sur les articles 56, 57 et 58.

MARDI 4 NOVEMBRE (soir) :

– Sécurité

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité.

MERCREDI 5 NOVEMBRE (matin) :

– Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural (début)

MERCREDI 5 NOVEMBRE (après-midi) :

– Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural (suite)

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (début)

• Vote sur les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ;

• Vote sur le compte spécial : Développement agricole et rural ;

• Vote sur l’article 59.

MERCREDI 5 NOVEMBRE (soir) :

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

JEUDI 6 NOVEMBRE (matin) :

– Écologie, développement et aménagement durables ; budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ; comptes spéciaux : Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres (début)

JEUDI 6 NOVEMBRE (après-midi) :

• Vote sur les crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables ;

• Vote sur le budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ;

• Vote sur le compte spécial : Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ;

• Vote sur le compte spécial : Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres ;

• Vote sur les articles 60 et 61.

VENDREDI 7 NOVEMBRE (matin) :

– Défense (début)

VENDREDI 7 NOVEMBRE (après-midi) :

– Défense (suite)

– Outre-mer (début)

• Vote sur les crédits de la mission Défense.

VENDREDI 7 NOVEMBRE (soir) :

– Outre-mer (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Outre-mer ;

• Vote sur les articles 64 et 65.

MERCREDI 12 NOVEMBRE (matin) :

– Sécurité civile

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité civile.

MERCREDI 12 NOVEMBRE (après-midi) :

– Économie ; compte spécial : Accords monétaires internationaux (début)

MERCREDI 12 NOVEMBRE (soir) :

– Économie ; compte spécial : Accords monétaires internationaux (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Économie ;

• Vote sur le compte spécial : Accords monétaires internationaux.

JEUDI 13 NOVEMBRE (matin, après-midi et soir) :

– Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Culture

– Immigration, asile et intégration

– Médias ; comptes spéciaux : Avances à l’audiovisuel ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien………………

– Solidarité, insertion et égalité des chances

– Relations avec les collectivités territoriales ; compte spécial : Avances aux collectivités territoriales

– Engagements financiers de l’État ; Provisions ; Remboursements et dégrèvements ; comptes spéciaux : Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

– Action extérieure de l’État

– Travail et emploi

– Aide publique au développement ; compte spécial : Prêts à des États étrangers

– Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

– Gestion des finances publiques et des ressources humaines : programme : Fonction publique ;

– Régimes sociaux et de retraite ;

– comptes spéciaux : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ; Pensions

– Direction de l’action du Gouvernement ; budget annexe : Publications officielles et information administrative

– Pouvoirs publics ; Conseil et contrôle de l’État

– Ville et logement

– Santé

• Vote sur les crédits de la mission Culture.

• Vote sur les crédits de la mission Immigration, asile et intégration ;

• Vote sur les articles 62 et 63.

• Vote sur les crédits de la mission Médias ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à l’audiovisuel ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien.

• Vote sur les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

• Vote sur les articles 74, 75 et 76.

• Vote sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

• Vote sur le compte spécial : Avances aux collectivités territoriales ;

• Vote sur les articles 67, 68, 69, 70, 71 et 72.

• Vote sur les crédits de la mission Engagements financiers de l’État ;

• Vote sur les crédits de la mission Provisions ;

• Vote sur les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements ;

• Vote sur le compte spécial : Participations financières de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics.

• Vote sur les crédits de la mission Action extérieure de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Travail et emploi ;

• Vote sur les articles 79, 80 et 81.

• Vote sur les crédits de la mission Aide publique au développement ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts à des États étrangers.

• Vote sur les crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ;

• Vote sur les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite ;

• Vote sur le compte spécial Pensions.

• Vote sur les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement ;

• Vote sur le budget annexe : Publications officielles et information administrative.

• Vote sur les crédits de la mission Pouvoirs publics ;

• Vote sur les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Ville et logement ;

• Vote sur l’article 82.

• Vote sur les crédits de la mission Santé ;

• Vote sur l’article 73.

LUNDI 17 NOVEMBRE (après-midi et soir) :

– Articles non rattachés (début)

• Vote sur les articles 39 à 55 ;

• Vote sur les articles 35 (et état B annexé), 36 (et état C annexé), 37 (et état D annexé) et 38 (et état E annexé).

MARDI 18 NOVEMBRE (après-midi et soir) :

– Articles non rattachés (suite)

• Vote sur les articles 39 à 55 ;

• Vote sur les articles 35 (et état B annexé), 36 (et état C annexé), 37 (et état D annexé) et 38 (et état E annexé).

MERCREDI 19 NOVEMBRE (après-midi) :

– Explications de vote et vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2009.


LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009
Numéro de l’annexe	Missions et programmes ⁽¹⁾	Rapporteurs spéciaux
1	Action extérieure de l’État	M. Jean-François MANCEL
2	Administration générale et territoriale de l’État	M. Marc LE FUR
3	Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ; Développement agricole et rural	M. Nicolas FORISSIER
4	Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ; Sécurité alimentaire	M. Bruno LE MAIRE
5	Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers	M. Henri EMMANUELLI
6	Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	M. Jean-François LAMOUR
7	Conseil et contrôle de l’État	M. Pierre BOURGUIGNON
8	Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	M. Richard DELL’AGNOLA
9	Culture : Patrimoines	M. Nicolas PERRUCHOT
10	Défense : Préparation de l’avenir	M. Jean-Michel FOURGOUS
11	Défense : Budget opérationnel de la défense	M. Louis GISCARD D’ESTAING
12	Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative	M. Jean-Pierre BRARD
13	Écologie, développement et aménagement durables : Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie et du développement et de l’aménagement du territoire	M. Jacques PÉLISSARD
14	Écologie, développement et aménagement durables : Énergie	M. Alain CACHEUX
15	Écologie, développement et aménagement durables : Transports aériens et météorologie ; Contrôle et exploitation aériens	M. Charles de COURSON
16	Écologie, développement et aménagement durables : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres	M. Hervé MARITON
17	Économie ; Développement des entreprises et de l’emploi	M. Jérôme CHARTIER
18	Économie ; Tourisme	M. Pascal TERRASSE
19	Économie : Commerce extérieur	M. Olivier DASSAULT
20	Économie ;Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux	M. Pierre MOREL-A-L’HUISSIER
21	Engagements financiers de l’État	M. Dominique BAERT
22	Enseignement scolaire	M. Yves CENSI
23	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public ; Facilitation et sécurisation des échanges	M. Thierry CARCENAC
24	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	M. Pierre-Alain MUET
25	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique	M. Georges TRON
26	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Politique immobilière de l’État ; Gestion du patrimoine immobilier de l’État ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés	M. Yves DENIAUD
27	Immigration, asile et intégration	Mme Béatrice PAVY
28	Justice	M. René COUANAU
29	Médias ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; Avances à l’audiovisuel public	M. Patrice MARTIN-LALANDE
30	Outre-mer	M. Jérôme CAHUZAC
31	Politique des territoires	M. Jean-Claude FLORY
32	Pouvoirs publics	M. Jean LAUNAY
33	Provisions	M. Philippe VIGIER
34	Recherche et enseignement supérieur : Politiques de la Recherche	M. Daniel GARRIGUE
35	Recherche et enseignement supérieur : Recherche dans les domaines du développement durable	M. Alain CLAEYS
36	Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante	M. Laurent HÉNART
37	Régimes sociaux et de retraite : Pensions	M. Patrick LEMASLE M. Michel VERGNIER
38	Relations avec les collectivités territoriales : Avances aux collectivités territoriales	M. Marc LAFFINEUR
39	Remboursements et dégrèvements	M. Jean-Yves COUSIN
40	Santé	M. Gérard BAPT
41	Sécurité	M. Michel DIEFENBACHER
42	Sécurité civile	M. Georges GINESTA
43	Solidarité, insertion et égalité des chances	M. Jean-Marie BINETRUY
44	Sport, jeunesse et vie associative	M. Henri NAYROU
45	Travail et emploi : Politiques du travail et de l’emploi	M. Frédéric LEFEBVRE
46	Travail et emploi : Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	M. Gaëtan GORCE
47	Ville et logement : Ville	M. François GOULARD
48	Ville et logement : Logement	M. François SCELLIER
49	Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics	M. Camille de ROCCA SERRA

EXAMEN des articles

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. -
CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35

Crédits du budget général

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 381 388 487 182 € et de 368 407 404 206 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général.

Les tableaux de comparaison, à structure 2009, par mission et programme, des crédits ouverts en 2008 et de ceux prévus pour 2009, figurent dans la partie « Informations annexes » du présent document.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, la discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission ; les votes portent à la fois sur les autorisations d’engagement et sur les crédits de paiement.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits du budget général que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission du budget général et totalisés à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 35 sans modification.

* *

Article 36

Crédits des budgets annexes

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre des budgets annexes, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 2 125 607 192 € et de 2 099 478 147 €, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l’état C annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des budgets annexes sont votés par budget annexe.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des budgets annexes que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque budget annexe et totalisés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 36 sans modification.

* *

Article 37

Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 157 328 305 226 € et de 156 952 305 226 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état D annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets, relatifs aux comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers, figurent dans les annexes par mission relatives aux comptes spéciaux.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des comptes spéciaux sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque compte et totalisés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 37 sans modification.

* *

II.– Autorisations de dÉcouvert

Article 38

Autorisations de découvert

Texte du projet de loi :

I.– Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2009, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 18 063 609 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II.– Les autorisations de découvert accordées au ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, pour 2009, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les autorisations de découvert au titre des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires sont établies dans l’annexe relative aux comptes spéciaux.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les découverts sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à autoriser les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, tels que proposés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont présentées dans les annexes relatives à chacun de ces deux catégories de compte.

Pour leur examen par l’Assemblée nationale – et à la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) – les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires n’ont pas donné lieu, pour leur discussion et leur vote, à un rattachement à l’examen de crédits du budget général.

Pourtant, quoique les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne constituent pas des missions (II de l’article 20 de la LOLF), la loi organique de 2001 invite manifestement à procéder à un tel rattachement, l’ancien vote « par catégorie de comptes spéciaux » ⁽²⁾ étant remplacé par un vote « par compte spécial » (article 43 de la LOLF).

Pour une présentation globale des comptes spéciaux dotés de découverts, on pourra se reporter au tome I du présent Rapport général ⁽³⁾.

* *

La Commission adopte l’article 38 sans modification.

* *

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009
PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39

Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois pour 2009, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

DÉSIGNATION DU MINISTÈRE OU DU BUDGET ANNEXE	PLAFOND exprimé en ETPT
I.– Budget général	2 110 810
Affaires étrangères et européennes	15 866
Agriculture et pêche	34 780
Budget, comptes publics et fonction publique	148 194
Culture et communication	11 652
Défense	318 455
Écologie, énergie, développement durable et aménagement du territoire	69 169
Économie, industrie et emploi	15 802
Éducation nationale	977 863
Enseignement supérieur et recherche	115 509
Immigration, intégration, identité nationale et développement solidaire	613
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales	286 841
Justice	72 749
Logement et ville	3 505
Santé, jeunesse, sports et vie associative	6 814
Services du Premier ministre	7 878
Travail, relations sociales, famille et solidarité	25 120
II.– Budgets annexes	12 707
Contrôle et exploitation aériens	11 734
Publications officielles et information administrative	973
Total général	2 123 517

Exposé des motifs du projet de loi :

Les plafonds des autorisations d’emplois sont établis dans le projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général et aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les plafonds des autorisations d’emplois font l’objet d’un vote unique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

Le Rapporteur général rappelle que si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d’emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe.

En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est proposé pour 2009, à l’article d’équilibre du présent projet (article 34), à un niveau de 2 123 517 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 2 200 924 ETPT en loi de finances pour 2008. Ce plafonnement permet de renseigner sur un « stock » d’emplois publics, là où l’ordonnance organique n° 52-2 du 2 janvier 1959 – dont l’article 1^er prévoyait que « les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances » – n’invitait à raisonner qu’en termes de flux.

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe. C’est l’objet du présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds font l’objet d’un vote unique, sans que cela ne limite l’exercice du droit d’amendement parlementaire, c’est-à-dire la possibilité d’amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d’emplois fait perdre à cette dernière de son intérêt. C’est pourquoi, à l’instar de MM. Alain Lambert et Didier Migaud, le Rapporteur général souhaite qu’à l’avenir puisse être étudiée « la possibilité de mettre en discussion à la fois les crédits des programmes d’une mission et les plafonds d’emplois des ministères qui y sont représentés, en vue de donner du sens à la discussion des amendements » ⁽⁴⁾. L’article 7 de la LOLF fait d’ailleurs clairement le lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ». La logique induite par la loi organique veut que les dépenses – celles de personnel comme toutes les autres – soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d’entrées et de sorties d’agents publics, en particulier leur coût moyen. C’est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d’emplois peut le plus légitimement être posée.

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l’État ⁽⁵⁾.

Le tableau figurant aux pages suivantes présente la répartition des plafonds d’emplois par mission et programme du budget général telle qu’elle résulte de la loi de finances pour 2008 et du présent projet de loi de finances. Les effectifs de la colonne « LFI 2008 » ont été retraités pour permettre la comparaison avec le projet de loi de finances pour 2009, compte tenu du nouveau découpage ministériel et des changements qu’il a entraînés : suppression et création de missions, suppression et création de programmes, modification du rattachement ministériel des programmes, etc.

Cette ventilation est à la fois indicative (les plafonds étant fixés par ministère) et prévisionnelle (chaque plafond constituant un « maximum » n’emportant aucune obligation de consommation totale).

VENTILATION INDICATIVE DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

(en ETPT)


Mission	Programme	LFI 2008	PLF 2009
Action extérieure de l’État		13 209	13 077
	Action de la France en Europe et dans le monde	8 359	8 377
	Rayonnement culturel et scientifique	1 280	1 235
	Français à l’étranger et affaires consulaires	3 570	3 465
Administration générale et territoriale de l’État		35 727	34 920
	Administration territoriale	28 473	27 770
	Administration territoriale : expérimentations Chorus	2 086	2 044
	Vie politique, culturelle et associative	1 434	41
	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	3 734	5 065
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales		17 149	16 292
	Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	5 012	5 279
	Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	12 137	11 013
Aide publique au développement		2 863	2 789
	Solidarité à l’égard des pays en développement	2 863	2 789
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		4 041	3 822
	Liens entre la nation et son armée	2 750	2 587
	Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 250	1 198
	Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	41	37
Conseil et contrôle de l’État		4 960	5 293
	Conseil d’État et autres juridictions administratives	2 958	3 290
	Conseil économique, social et environnemental	162	162
	Cour des comptes et autres juridictions financières	1 840	1 841
Culture		11 132	11 130
	Patrimoines	3 204	3 200
	Création	1 024	1 019
	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	6 904	6 911
Défense		321 293	314 670
	Environnement et prospective de la politique de défense	8 800	8 633
	Préparation et emploi des forces	286 872	281 019
	Soutien de la politique de la défense	10 808	10 711
	Équipement des forces	14 813	14 307
Direction de l’action du Gouvernement		2 552	2 548
	Coordination du travail gouvernemental	1 934	1 912
	Protection des droits et libertés	618	636
Écologie, développement et aménagement durables		73 311	69 009
	Prévention des risques	330	339
	Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire	72 981	68 670
Économie		15 065	14 502
	Développement des entreprises et de l’emploi	6 219	6 073
	Statistiques et études économiques	5 822	5 690
	Stratégie économique et fiscale	3 024	2 739
Enseignement scolaire		1 016 995	993 672
	Enseignement scolaire public du premier degré	333 617	332 027
	Enseignement scolaire public du second degré	465 892	457 592
	Vie de l’élève	44 932	33 723
	Enseignement privé du premier et du second degrés	130 339	129 074
	Soutien de la politique de l’éducation nationale	25 974	25 447
	Enseignement technique agricole	16 241	15 809
Gestion des finances publiques et des ressources humaines		150 933	148 194
	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	126 689	124 255
	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	981	1 063
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière	5 407	5 370
	Facilitation et sécurisation des échanges	17 856	17 506
Immigration, asile et intégration		609	613
	Immigration et asile	609	613
Justice		71 968	72 749
	Justice judiciaire	29 349	29 295
	Administration pénitentiaire	32 126	33 020
	Protection judiciaire de la jeunesse	9 027	8 951
	Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentations Chorus	1 437	1 454
	Conduite et pilotage de la politique de la justice	29	29
Outre-mer		3 715	3 715
	Emploi outre-mer	3 715	3 715
Politique des territoires		148	160
	Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	148	160
Recherche et enseignement supérieur		154 807	120 010
	Formations supérieures et recherche universitaire	148 520	114 138
	Vie étudiante	1 687	1 371
	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	1 300	1 300
	Recherche culturelle et culture scientifique	609	522
	Enseignement supérieur et recherche agricoles	2 691	2 679


Mission	Programme	LFI 2008	PLF 2009
Sécurité		249 697	245 689
	Police nationale	148 563	146 180
	Gendarmerie nationale	101 134	99 509
Sécurité civile		2 563	2 517
	Intervention des services opérationnels	2 116	2 103
	Coordination des moyens de secours	447	414
Solidarité, insertion et égalité des chances		14 511	14 260
	Égalité entre les hommes et les femmes	200	196
	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	14 311	14 064
Sport, jeunesse et vie associative		7 044	6 814
	Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	7 044	6 814
Travail et emploi		10 186	10 860
	Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	10 186	10 860
Ville et logement		3 133	3 505
	Développement et amélioration de l’offre de logement	3 133	3 505
SOUS-TOTAL BUDGET GÉNÉRAL		2 187 611	2 110 810
Contrôle et exploitation aériens		12 305	11 734
	Soutien aux prestations de l’aviation civile	12 305	11 734
Publications officielles et information administrative		1 008	973
	Accès au droit, publications officielles et annonces légales	600	588
	Édition publique et information administrative	408	385
SOUS-TOTAL BUDGETS ANNEXES		13 313	12 707
TOTAL BUDGET DE L’ÉTAT		2 200 924	2 123 517

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

* *

La Commission adopte l’article 39 sans modification.

* *

Article 40

Plafond des emplois des opérateurs de l’État

Texte du projet de loi :

Pour 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 265 759 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME	NOMBRE D’EMPLOIS SOUS PLAFOND exprimé en équivalents temps plein
Action extérieure de l’État	6 523
Rayonnement culturel et scientifique	6 523
Administration générale et territoriale de l’État	140
Administration territoriale	116
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	24
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	16 952
Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires	5 083
Forêt	10 755
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	1 107
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.	7
Aide publique au développement	299
Aide économique et financière au développement.	52
Solidarité à l’égard des pays en développement	247
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	1 113
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 113
Culture	17 874
Patrimoines	11 259
Création	3 730
Transmissions des savoirs et démocratisation de la culture	2 885
Défense	4 754
Environnement et prospective de la politique de défense	3 549
Préparation et emploi des forces	2
Soutien de la politique de défense	1 203
Direction de l’action du Gouvernement	527
Coordination du travail Gouvernemental	527
Écologie, développement et aménagement durables	14 102
Infrastructures et services de transports	486
Météorologie	3 541
Urbanisme, paysages, eau et biodiversité	5 652
Information géographique et cartographique	1 673
Prévention des risques	1 519
Énergie et après-mines	808
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.	423
Économie	3 305
Tourisme.	329
Développement des entreprises et de l’emploi	2 976
Enseignement scolaire	5 037
Soutien de la politique de l’éducation nationale	5 037
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	1 482
Fonction publique	1 482
Immigration, asile et intégration	1 302
Immigration et asile	412
Intégration et accès à la nationalité française	890
Justice	1 124
Justice judiciaire	799
Administration pénitentiaire	240
Conduite et pilotage de la politique de justice	85
Outre-mer	126
Emploi outre-mer	126
Recherche et enseignement supérieur	143 127
Formations supérieures et recherche universitaire	52 047
Vie étudiante	12 794
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	48 676
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	17 214
Recherche spatiale	2 417
Recherche dans le domaine des risques et des pollutions	1 669
Recherche dans le domaine de l’énergie	2 026
Recherche et enseignement supérieur en matières économique et industrielle	2 404
Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat	1 844
Recherche duale (civile et militaire)	0
Recherche culturelle et culture scientifique	1 207
Enseignement supérieur et recherche agricoles	829
Régimes sociaux et de retraite	459
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	459
Santé	2 995
Prévention et sécurité sanitaire	2 429
Offre de soins et qualité du système de soins	557
Protection maladie	9
Sécurité	145
Police nationale	145
Sécurité civile	122
Coordination des moyens de secours	122
Solidarité, insertion et égalité des chances	357
Actions en faveur des familles vulnérables	91
Handicap et dépendance	266
Sport, jeunesse et vie associative	833
Sport	737
Jeunesse et vie associative	96
Travail et emploi	41 974
Accès et retour à l’emploi	41 490
Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	119
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	194
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	171

Ville et logement	563
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	47
Politique de la ville	344
Développement et amélioration de l’offre de logement	172
Contrôle et exploitation aériens (budget annexe)	524
Formation aéronautique	524
Total	265 759

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article fixe, pour 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État en application de l’article 64 de la loi de finances pour 2008.

S’inscrivant dans le cadre de la maîtrise de l’emploi public et d’une logique de soutenabilité à moyen et long terme du financement des emplois des opérateurs, le plafond des autorisations couvre l’ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs, à l’exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :

– un contrat de travail limité dans le temps ;

– un financement intégral par des ressources propres résultant en particulier de conventions entre le financeur et l’opérateur (contrats de recherche ou de développement, conventions de projets, commandes particulières, etc.).

Deux motifs principaux justifient le choix de ces conditions :

– les emplois financés intégralement par des ressources propres issues de conventions entre les bailleurs de fonds et l’opérateur sont, en majorité, des contrats à durée limitée, qui ne soulèvent donc pas d’enjeu de soutenabilité budgétaire ;

– elles répondent, ensuite, à la nécessité de respecter les dispositions contractuelles passées entre l’opérateur et ses bailleurs de fonds (collectivités locales, Union européenne, autres organismes, etc.), en évitant toute désincitation à la recherche de ressources propres.

Le mode de décompte et de fixation retenu est l’équivalent temps plein (ETP), dans la mesure où nombre d’opérateurs ne disposent pas à ce stade d’un outil de décompte des emplois en équivalents temps plein travaillé (ETPT) auditable par l’autorité chargée du contrôle financier. Ce mode de décompte a l’inconvénient de ne pas être strictement identique à celui retenu pour l’État (ETPT) mais il garantit mieux, aujourd’hui, l’effectivité du plafond d’emplois proposé pour les opérateurs.

S’agissant des universités, le plafond des autorisations couvre l’ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs à l’exception, conformément à l’article 18 de la loi sur les libertés et responsabilités des universités, des emplois intégralement financés par des ressources propres, et ce quelles que soient leurs caractéristiques, notamment de durée.

La déclinaison du plafond des autorisations d’emplois par programme dans le tableau de l’article et par opérateurs ou catégories d’opérateurs dans les projets annuels de performances constituera le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2009 des opérateurs.

L’évolution des autorisations d’emplois des opérateurs entre 2008 et 2009 est de + 48 975 ETP. Toutefois hors mesures de périmètre (notamment la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC : + 14 642 ETP et le transfert des emplois aux universités : + 34 491), cette évolution est de – 1 108 ETP, correspondant à une diminution de 0,51 %.

Cette évolution des autorisations d’emplois des opérateurs prend en compte, pour un nombre significatif d’opérateurs, le non-remplacement d’un départ sur deux à la retraite.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article constitue une avancée importante dans la connaissance et le contrôle des opérateurs de l’Etat.

I.– UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE ACCRU SUR LES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

Les articles 5, 51 et 54 de la LOLF identifient, sans utiliser le terme même d’opérateur, les « organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public », qui constituent de fait la catégorie des opérateurs de l’État.

Pour être qualifié d’opérateur de l’État, un organisme doit, quel que soit son statut, satisfaire à trois critères cumulatifs proposés en 2004 par le ministère chargé de la réforme budgétaire et approuvés par le rapport au Gouvernement de MM. Alain Lambert et Didier Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF en septembre 2005 :

– une activité de service public, rattachable à une politique de l’État dans la nomenclature budgétaire (mission-programme-action) ;

– un financement assuré majoritairement par l’État, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales. Ceci n’exclut pas la possibilité pour l’opérateur d’exercer des activités marchandes à titre subsidiaire ;

– un contrôle direct de l’État avec une tutelle ayant la capacité à orienter les décisions stratégiques.

Les opérateurs de l’État forment un ensemble très hétérogène sur le plan des statuts : établissements publics administratifs (EPA) ou industriels et commerciaux (EPIC), établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnels (EPSCP), groupements d’intérêt public (GIP), associations… Sur le nombre total d’opérateurs, les EPA représentent 50 %, les EPIC 9 % et les EPSCP 19 %. Ils se différencient également par leurs financements publics (subventions, ressources affectées), le poids relatif qu’ils représentent au sein de chaque programme, ainsi que la tutelle plus ou moins étroitement exercée par les administrations.

En 2008, 649 organismes, de taille et de statut très variés, en charge de missions de service public sont considérés ainsi comme opérateurs de l’État. Parmi ces opérateurs, figurent par exemple le Bureau de recherches géologiques et minières – BRGM – (établissement public industriel et commercial), l’Institut national du cancer (groupement d’intérêt public), l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes – AFPA – (association), ou encore l’Agence de financement des infrastructures de France – AFITF – (établissement public administratif).

L’annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2009 indique que la procédure d’actualisation conduira en 2009 à retirer de la liste 50 structures. Il s’agit principalement de :

– 24 instituts universitaires de formation des maîtres intégrés au sein des universités correspondantes ;

– 5 offices de la mission agriculture fusionnés pour créer un établissement national unique des produits de l’Agriculture et de la pêche, France Agri Mer ;

– 5 associations de surveillance de la qualité de l’air fusionnées au sein de nouvelles associations ;

– 5 associations ne répondant pas au critère de financement majoritaire par l’État ;

– 4 organismes dissous ou supprimés (AFICAR, ANAEM, AII, ANPE).

En outre, 9 organismes seront en 2009 classés dans le périmètre des opérateurs (France Agri Mer, l’Agence de services et de paiement, l’organisme issu de la fusion de l’Office national des forêts et de l’Inventaire forestier national, deux associations agréées de surveillance de la qualité de l’air, l’Office français de l’immigration et de l’intégration, l’Agence Europe Éducation Formation France et l’Institution nationale publique issue de la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC).

Par ailleurs, et afin de répondre à une recommandation faite par la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes de l’État, la liste des opérateurs recense à compter de 2009 chaque entité dotée de la personnalité juridique appartenant au périmètre des opérateurs. Ces modalités de recensement se traduisent par une augmentation de 47 opérateurs par rapport à 2008 : en effet, les catégories d’opérateurs « Centres de la propriété forestière », « Écoles d’architectures – écoles nationales supérieures d’architecture » et « Écoles nationales supérieures d’art et de design » ne sont plus comptabilisées respectivement pour une unité dans le nombre total d’opérateurs mais pour autant d’opérateurs constituant chacune de ces catégories.

Au total, ce sont 655 structures qui bénéficieront de la qualité d’opérateur en 2009.

Les opérateurs appartenant à l’une des 27 catégories recensées (universités, agences régionales d’hospitalisation, théâtres nationaux…) représentent 70 % du périmètre et les opérateurs uniques 30 %. Appartiennent à une des catégories dénombrées, 76 % des opérateurs principaux et 49 % des opérateurs secondaires ⁽⁶⁾.

La même annexe indique que les subventions budgétaires de l’État s’élèveront en 2009 à 27,9 milliards d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. S’il constituait une mission du budget de l’État, le budget des opérateurs représenterait le quatrième budget civil après l’enseignement scolaire, les charges de la dette, la recherche et l’enseignement supérieur.

On conçoit dès lors que le Parlement ait souhaité exercer une vigilance accrue sur les opérateurs de l’État : en effet, si un lien de financement et de tutelle est reconnu entre l’État et ces organismes qui mettent en œuvre des politiques publiques, celui-ci leur impose logiquement de participer aux objectifs de finances publiques (maîtrise de l’emploi public et de la dépense publique, gestion de la dette publique), de s’inscrire dans le cadre budgétaire et comptable de la LOLF et de répondre à l’exigence d’information et de contrôle sur leurs emplois, leurs financements et leurs résultats en termes de performance.

Par ailleurs, leur multiplication présente d’évidents risques de redondance avec les services de l’État, de dilution de la responsabilité, voire de contournement de la norme d’augmentation de la dépense publique.

Des étapes importantes ont marqué la traduction législative de ce souci.

Adopté par l’Assemblée nationale avec l’avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, l’article 51–5°–f) de la LOLF a prévu une nouvelle annexe au projet de la loi de finances présentant de manière indicative « les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public […] et la justification des variations par rapport à la situation existante ». Cette information est insérée dans le volet « opérateurs » des projets annuels de performances (PAP) depuis la loi de finances pour 2006.

Par amendement à la loi de règlement pour 2005 adopté après avis favorable du Gouvernement, la mission d’information de l’Assemblée nationale relative à la mise en œuvre de la LOLF a demandé à disposer à compter du projet de loi de finances pour 2007, d’une information plus large que celle visée à l’article 51–5°–f) et que « le Gouvernement dépose, chaque année, sous forme d’une annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport récapitulant, par mission et programme, l’ensemble des opérateurs ou catégories d’opérateurs, les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinées, ainsi qu’une présentation indicative du total des emplois rémunérés par eux ou mis à disposition par des tiers » (article 14 de la loi de règlement pour 2005).

À l’initiative des commissions des finances des deux assemblées, deux amendements au projet de loi de règlement 2006 ont été adoptés afin d’améliorer la restitution d’informations sur les emplois des opérateurs dans les PAP. Ceux-ci retracent donc désormais l’évolution des emplois des opérateurs tant pour la dernière année dont l’exécution est définitivement connue que pour l’année en cours. L’annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2009 sur les opérateurs récapitule l’ensemble de ces emplois de manière synthétique, puis détaillée pour chaque opérateur principal et secondaire.

Enfin, l’article 64 de la loi de finances pour 2008, issu d’un amendement du Sénat, dispose qu’« à compter du 1^er janvier 2009, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État est fixé chaque année par la loi de finances. »

La portée de cette disposition législative prend tout son sens au regard de la décision du conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 selon laquelle, « sous réserves de contraintes spécifiques, les opérateurs sont inclus dans le périmètre d’application du principe de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, comme l’ensemble des administrations de l’État. Par ailleurs, l’exercice de leur tutelle sera modernisé, notamment par la généralisation des lettres de mission pour les dirigeants et par la fixation d’objectifs précis. »

On mentionnera enfin que le rapport d’information n° 1058 sur la mise en œuvre de la LOLF, présenté par MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson et déposé le 16 juillet 2008, contient une partie entière consacrée aux opérateurs de l’État.

II.– LA PARTICIPATION DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT À L’EFFORT DE MAÎTRISE DES EMPLOIS PUBLICS

A.– LES RÈGLES DE CONSTRUCTION DU PLAFOND D’EMPLOI DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

L’exposé des motifs du projet de loi rappelle les règles de construction du plafond d’emplois des opérateurs de l’État, définies par la circulaire de la direction du Budget en date du 25 avril 2008.

Cette circulaire rappelle que les emplois peuvent relever de plusieurs catégories :

– les emplois financés en tout ou partie par des ressources publiques, qui doivent être inclus dans le plafond d’emploi et peuvent être fixés pour une période pluriannuelle en même temps que la subvention d’État ;

– les emplois dont l’existence est rendue possible par des ressources propres, dont la soutenabilité du financement est plus difficile à apprécier, et dont l’inclusion dans le plafond d’emploi peut être assortie d’une révision annuelle tenant compte de l’évolution des ressources propres ;

– les emplois non permanents financés intégralement par des ressources propres.

En conséquence, tous les emplois des opérateurs sont concernés par ce plafond, à l’exception des contrats de travail limités dans le temps et financés intégralement par des ressources propres. Cette exclusion est justifiée par la nécessité d’éviter toute désincitation à la recherche de ressources propres.

Si cette préoccupation est parfaitement compréhensible, la mission d’information précitée relevait qu’« on peut néanmoins craindre qu’une mise en œuvre non surveillée de ces distinctions ne permette à certains opérateurs de soustraire une partie non négligeable des effectifs aux disciplines qui sont par ailleurs demandées aux services de l’État. En particulier le placement hors plafond des emplois pérennes financés sur ressources propres devra être strictement contrôlé ».

Il convient également de regretter que le mode de décompte retenu par le projet soit l’équivalent temps plein (ETP), différent de celui retenu pour l’État (équivalent temps plein travaillé, ETPT). Cette différence de traitement est justifiée, tant par la circulaire précitée que par l’exposé des motifs du projet de loi, par le fait que l’ETP soit le seul mode de décompte qui soit à la fois commun aux opérateurs et contrôlable.

Enfin, on relèvera que l’annexe jaune rappelle que « les plafonds d’emplois sont des prévisions susceptibles d’évoluer en fonction des budgets 2009 des opérateurs, lesquels ne sont pas encore votés au moment du dépôt de la loi de finances ». Il serait souhaitable que ce problème d’articulation du vote du budget de l’État et de l’élaboration des budgets des opérateurs puisse trouver rapidement une solution satisfaisante. La circulaire précitée prévoit toutefois que les plafonds prévus en loi de finances constitueront « le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2009 des opérateurs ».

Le plafond d’emplois des opérateurs présente donc trois différences avec celui des emplois rémunérés par l’État figurant à l’article 39 du projet de loi : il est exprimé en ETP plutôt qu’en ETPT (ce dernier mode de décompte étant encore insuffisamment familier à certains opérateurs) ; il concerne la plupart des emplois des opérateurs mais non leur totalité ; il est décliné non par ministères mais par missions et programmes (et figure à ce titre dans chacun des projets annuels de performances).

B.– L’ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

Le présent projet fixe à 265 759 le nombre d’emplois « sous plafond » des opérateurs de l’État en 2009 et les ventile entre les différentes missions et programmes.

Le tableau suivant retrace l’évolution entre 2008 et 2009 des emplois des opérateurs, que ceux-ci soient « sous plafond » ou « hors plafond ».

(en ETP)


NOMBRE D’EMPLOIS 2008			NOMBRE D’EMPLOIS 2009
Sous plafond	Hors plafond	Total	Sous plafond	Hors plafond	Total
216 784	26 055	242 839	265 759	26 595	292 354

Le solde global des emplois entre 2008 et 2009 est donc de + 49 515 ETP à périmètre courant, dont 48 975 ETP pour les emplois sous plafond et de 540 ETP pour les emplois hors plafond.

Le solde des emplois sous plafond fixé par le projet doit cependant être constaté à caractère constant. Il convient donc de corriger le solde brut de deux éléments principaux : les transferts d’emplois de l’État vers les opérateurs et les effets de périmètre.

Les transferts d’emplois de l’État vers les opérateurs font l’objet d’un abattement du plafond d’emplois des ministères. Ils représentent 35 684 ETP et concernent principalement les universités.

En effet, à compter du 1^er janvier 2009, vingt universités bénéficieront de compétences élargies dans le cadre du passage à l’autonomie (loi n° 2007–1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités) se traduisant, entre autres, par le transfert sur le budget de ces EPSCP des crédits de personnel et des emplois jusque-là imputés sur le titre 2 du budget de l’État. Ces transferts représentent 34 501 ETP, soit près de 97 % du volume total des transferts.

D’autres transferts, bien sûr moins importants en volume, sont à mentionner pour l’École nationale de l’aviation civile (+ 512 ETP), les écoles de la Défense (+ 263 ETP) l’Agence française pour les investissements internationaux, l’Agence nationale des fréquences et Ubifrance (+ 251 ETP), l’Agence nationale des titres sécurisés (+ 93 ETP), l’Agence de services de paiement (ASP) et France Agri mer (+ 57 ETP).

Les effets de périmètre expliquent à hauteur de 14 399 ETP l’augmentation du plafond d’emplois des opérateurs. Le plus important est relatif à la création du nouvel opérateur issu de la fusion de l’ANPE et du réseau de l’assurance chômage par la loi n° 2008–126 du 13 février 2008, qui conduit à intégrer dans la prévision 2009 les emplois rémunérés par l’UNEDIC à hauteur de 14 642 ETP. Ce chiffre doit être minoré par les conséquences du rattachement de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) au Conseil d’État (– 243 ETP).

Le solde à structure constante des emplois rémunérés par les opérateurs sous plafond fixé par le projet de loi de finances pour 2009 est donc de
– 1 108 ETP. Cette évolution des autorisations d’emplois des opérateurs prend en compte, pour un nombre significatif d’opérateurs, le non-remplacement d’un départ sur deux à la retraite.

Les dernières années s’étaient traduites par une augmentation continuelle des emplois des opérateurs de l’État. L’annexe « jaune » sur la fonction publique précisait ainsi l’an dernier que : « depuis 1994, les effectifs de la fonction publique d’État ont progressé de 7,5 %, soit + 0,7 % en moyenne annuelle. L’essentiel de la progression des effectifs est lié à la croissance des établissements publics administratifs (EPA) auxquels sont transférées des compétences spécifiques. En effet, depuis 1994, les effectifs des EPA ont progressé de 46,7 % alors que ceux des ministères n’ont augmenté que de 4,5 %. Ainsi alors qu’ils ne représentaient que 7 % des effectifs de l’État en 1994, ils en représentent 9 % en 2005 et ont contribué pour 38 % à la croissance des effectifs de la fonction publique d’État. ».

L’évolution constatée cette année marque donc une rupture majeure.

* *

La Commission adopte l’article 40 sans modification.

* *

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2008 SUR 2009

Article 41

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Texte du projet de loi :

Les reports de 2008 sur 2009 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des dotations ouvertes sur ces mêmes programmes par la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008. Ces reports seront inscrits dans les programmes correspondants en projet de loi de finances pour 2008 figurant dans le tableau ci-dessous.

Intitulé du programme 2008	Intitulé de la mission de rattachement 2008	Intitulé du programme 2009	Intitulé de la mission de rattachement 2009
Équipement des forces	Défense	Équipement des forces	Défense
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Interventions territoriales de l’État	Politique des territoires	Interventions territoriales de l’État	Politique des territoires
Gendarmerie nationale	Sécurité	Gendarmerie nationale	Sécurité

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 15 de la loi organique prévoit que les crédits de paiement disponibles à la fin de l’année peuvent être reportés, dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même programme, et que ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

Le présent article fixe la liste des programmes bénéficiant d’une telle exception. Il est proposé de déroger à l’article 15 pour :

– les dépenses du programme « Équipement des forces », qui font l’objet d’une programmation pluriannuelle au titre de la loi de programmation militaire ;

– les dépenses du programme « Gendarmerie nationale », afin d’atteindre les objectifs d’investissement et de travaux en infrastructures de la gendarmerie ;

– les dépenses afférentes aux investissements informatiques pluriannuels des programmes Copernic et Chorus ;

– les dépenses du programme « Interventions territoriales de l’État » finançant notamment le programme exceptionnel d’investissements pour la Corse qui sera l’objet d’un transfert tardif de crédits en 2008.

Le montant des reports pour ces programmes est limité au montant de la dotation ouverte en loi de finances pour 2008.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à introduire, en faveur de cinq programmes du budget général, des dérogations au plafond de reports de crédits de paiement prévu à l’article 15 de la LOLF.

Les reports de crédits d’un exercice sur l’autre sont un élément nécessaire à la souplesse de la gestion budgétaire. Toutefois, lorsqu’ils atteignent un montant trop important, ils nuisent à la bonne exécution de la loi de finances de l’année et contribuent à dissimuler la réalité des charges publiques. Sauf cas particulier, les reports doivent donc demeurer exceptionnels. Sous la législature précédente, le « stock » de reports, qui avait atteint 14 milliards d’euros à la fin 2001, a été spectaculairement réduit. Le volume des reports de crédits a ainsi été ramené à 3,8 milliards d’euros sur le budget général à la fin 2007 (après 4 milliards d’euros à la fin 2006). Près de 45 % de ces reports vers l’exercice 2008, soit 1,7 milliard d’euros, concernent des crédits du ministère de la Défense.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORTS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Depuis trois ans ⁽⁷⁾, l’application de l’article 15 de la LOLF conforte cette politique, en limitant les reports de crédits de paiement d’un programme – vers le même programme ou vers un programme poursuivant les mêmes objectifs – à 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme à partir duquel les crédits sont reportés. La LOLF traite distinctement les dépenses de personnel du titre 2 et les dépenses des autres titres, afin d’éviter que ne soit contourné le principe d’asymétrie régissant la fongibilité des crédits.

Toutefois, puisque des assouplissements sont parfois nécessaires, l’article 15 prévoit qu’une disposition de loi de finances peut ponctuellement, pour les crédits hors titre 2, majorer le plafond de 3 %. L’année dernière, l’article 65 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a ainsi autorisé plusieurs dérogations : huit programmes ont été exonérés du respect du plafond de 3 %, entraînant des reports effectifs de 2007 vers 2008 de près de 1,8 milliard d’euros, là où l’application du plafond les aurait limités à moins de 412 millions d’euros (voir le tableau ci-dessous).

REPORTS DE 2007 VERS 2008 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(en millions d’euros)


Mission (nomenclature 2008)	Programme (nomenclature 2008)	Crédits initiaux 2007 (hors titre 2)	Plafonnement à 3 % (pour mémoire)	Reports effectifs 2007-2008
Mission (nomenclature 2008)	Programme (nomenclature 2008)	Crédits initiaux 2007 (hors titre 2)	Plafonnement à 3 % (pour mémoire)	Montant	% des crédits initiaux
Défense	Équipement des forces	9 528,1	285,8	1 349,9	14 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local	1 476,0	44,3	170,3	12 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	294,5	8,8	52,8	18 %
Relations avec les collectivités territoriales	Concours spécifiques et administration	309,6	9,3	47,3	15%
Sécurité	Gendarmerie nationale	1 453,6	43,6	68,2	5 %
Sécurité sanitaire	Veille et sécurité sanitaires	104,6	3,1	17,3	17 %
Sécurité civile	Coordination des moyens de secours	162,3	4,9	15,4	10 %
Outre-mer	Conditions de vie outre-mer	390,4	11,7	57,6	15 %
Total		13 719,1	411,6	1 778,9

Pour 2009, le présent article tend à renouveler la dérogation au profit de quatre programmes et à en accorder une nouvelle, au profit du programme Interventions territoriales de l’État.

Les crédits en question concernent :

– des investissements du ministère de la Défense. La dérogation sur le programme Équipement des forces de la mission Défense est, de loin, la plus importante en termes de volume de crédits. Ces dernières années, les crédits militaires occupent une place de plus en plus déterminante au sein du stock de reports à résorber. Pour l’ensemble du ministère de la Défense, ils ont d’ailleurs légèrement augmenté à la fin 2007 (+ 2,9 % par rapport à la fin 2006) pour s’établir à 1 708 millions d’euros. Depuis deux ans, le « cœur » du stock de reports et de la mise en œuvre de la loi de programmation (LPM) 2003-2008 n’a pas été entamé : les reports de crédits de paiement sur le programme Équipement des forces ont même augmenté, passant de 1 296 millions d’euros ouverts en 2007 à 1 340 millions d’euros ouverts en 2008. L’ « absorption » de ces crédits constitue l’un des enjeux des exercices budgétaires à venir, en particulier dans le cadre de la nouvelle loi de programmation militaire 2009–2014 ⁽⁸⁾. Quant à la dérogation en faveur du programme Gendarmerie nationale de la mission Sécurité, elle est, comme l’année dernière, justifiée par les retards pris dans l’exécution de certains programmes immobiliers et de matériel financés sur les crédits prévus par la LPM 2003–2008 ⁽⁹⁾. Selon le Gouvernement, les reports de crédits sur ces deux programmes « permettront de solder les engagements pris au cours des cinq dernières années » ;

– des investissements informatiques du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique. Sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, il s’agit de permettre – à nouveau – des reports en faveur du projet Copernic ⁽¹⁰⁾. Il en va de même de la dérogation demandée en faveur du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État, qui retrace notamment les crédits nécessaires au projet informatique Chorus ⁽¹¹⁾, pour lequel de nouveaux retards ont été constatés en gestion 2008 ;

– des investissements locaux financés par l’État, figurant sur le programme Interventions territoriales de l’État de la mission Politique des territoires. Il s’agit principalement de paiements au titre du programme exceptionnel d’investissements (PEI) pour la Corse, qui devront être décalés en 2009 en raison de transferts de crédits tardifs en provenance des différents programmes contributeurs au PEI ⁽¹²⁾.

Pour les cinq programmes visés au présent article, la dérogation consiste à permettre des reports de crédits jusqu’au « montant des dotations ouvertes sur ces mêmes programmes » ⁽¹³⁾ par la loi de finances initiale pour 2008, ce qui revient à passer d’un plafond de 3 % à un plafond de 100 %. Concrètement, l’autorisation de report porte donc sur 12,7 milliards d’euros de crédits hors titre 2, alors que le plafonnement à 3 % limiterait les reports à 381 millions d’euros pour l’ensemble de ces cinq programmes (voir le tableau ci-après). Le décalage est tel qu’il conviendrait que, dans les prochaines lois de finances, le Gouvernement s’engage plus précisément sur le pourcentage de crédits « reportables ». La majoration du plafond permise par l’article 15 de LOLF doit en effet s’interpréter comme une souplesse dans l’application de la règle, non comme son exonération pure et simple.

Un tel progrès dans l’information du Parlement paraît d’autant plus indispensable que, à la différence de l’année dernière, le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique n’a communiqué au Rapporteur général aucune estimation du montant des reports susceptibles d’être effectués vers l’exercice 2009 au titre du présent article.

REPORTS DE 2008 VERS 2009 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(en millions d’euros)


Mission	Programme	Crédits initiaux 2008 (hors titre 2)	Plafonnement à 3 %	Reports 2008-2009 autorisés par le présent article
Mission	Programme	Crédits initiaux 2008 (hors titre 2)	Plafonnement à 3 %	Montant	% des crédits initiaux
Défense	Équipement des forces	9 529,3	285,9	9 529,3	100 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	1 557,5	46,7	1 557,5	100 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État	213,4	6,4	213,4	100 %
Politique des territoires	Interventions territoriales de l’État	42,4	1,3	42,4	100 %
Sécurité	Gendarmerie nationale	1 358,0	40,7	1 358,0	100 %
Total		12 700,6	381,0	12 700,6

Au-delà des dispositions du présent article (qui, comme de coutume, seront probablement complétées par voie d’amendement du Gouvernement en fonction des évolutions constatées en fin de gestion), la mise en œuvre d’une programmation triennale des crédits sur la période 2009–2011 ⁽¹⁴⁾ devrait se traduire par une responsabilisation accrue des gestionnaires, laquelle passe notamment par une plus grande souplesse dans la faculté de reporter des crédits d’un exercice à l’autre. Désormais, les reports de crédits de paiement devraient être accordés de manière automatique, dans la limite des 3 % prévus par l’article 15 de la LOLF – même s’il demeurera possible de déroger à ce plafond en loi de finances pour des cas spécifiques. Afin d’inciter les gestionnaires à une utilisation optimale de leurs crédits, le Rapporteur général ne peut en outre que soutenir la recommandation récemment formulée par la mission d’information sur la mise œuvre de la LOLF visant à « mettre à profit la nouvelle procédure budgétaire pluriannuelle pour faire vivre la fongibilité asymétrique, en particulier en facilitant les reports des crédits économisés d’un exercice à l’autre » ⁽¹⁵⁾.

* *

La Commission adopte l’article 41 sans modification.

TITRE IV
DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 42

Aménagements du régime fiscal applicable aux immeubles bâtis situés dans certaines zones protégées (dispositif « Malraux »)

Texte du projet de loi :

I.– Le b ter du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts est ainsi rédigé :

« b ter. Les dépenses supportées en vue de la restauration complète d'immeubles bâtis dans certains secteurs protégés, déterminées dans les conditions prévues à l'article 31 quater ; ».

II.– II est inséré dans le même code un article 31 quater ainsi rédigé :

« Art. 31 quater. – 1° Les dépenses mentionnées au b ter du 1° du I de l'article 31 s'entendent de celles effectuées pour des locaux d'habitation ou pour des locaux destinés originellement à l'habitation et réaffectés à cet usage ou pour des locaux affectés à un usage autre que l'habitation n'ayant pas été antérieurement destinés à l'habitation et dont le produit de la location est imposé dans la catégorie des revenus fonciers, supportées en vue de la restauration complète, déclarée d'utilité publique, d'un immeuble bâti situé dans un secteur sauvegardé créé en application des articles L. 313-1 à L. 313-2-1 du code de l'urbanisme ou dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager créée en application des articles L. 642-1 à L. 642-7 du code du patrimoine.

« Lorsque les dépenses portent sur un local à usage d'habitation, le propriétaire prend l'engagement de le louer nu, à usage de résidence principale du locataire, pendant une durée de neuf ans. Lorsque les dépenses portent sur un local affecté à un usage autre que l'habitation, le propriétaire prend l'engagement de le louer pendant la même durée.

« La location ne peut pas être conclue avec un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant du contribuable ou, si le logement est la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, à l'un de ses associés ou un membre de son foyer fiscal, un ascendant ou un descendant d'un associé. Les associés de la société s'engagent à conserver leurs parts pendant neuf ans. La location doit prendre effet au plus tard le 31 décembre de la troisième année suivant celle au titre de laquelle la première déduction est opérée.

« Les dépenses mentionnées au premier alinéa s'entendent des charges foncières énumérées aux a, a bis, b, b bis, c et e du 1° du I de l'article 31, des frais d'adhésion à des associations foncières urbaines de restauration, ainsi que des dépenses de travaux déclarés d'utilité publique, imposés ou autorisés en application des dispositions législatives ou réglementaires relatives aux secteurs et zones mentionnés au premier alinéa, supportées à compter soit de la date de délivrance du permis de construire, soit de l’expiration du délai d’opposition à la déclaration préalable et jusqu'au 31 décembre de la deuxième année suivante.

« 2° Les dépenses mentionnées au 1° effectivement supportées au titre de l'année d'imputation par les propriétaires des immeubles sont admises en déduction, pour la totalité de leur montant et dans la limite annuelle de 140 000 € lorsque l'immeuble est situé dans un secteur sauvegardé, pour les trois-quarts de leur montant et dans la limite annuelle de 100 000 € lorsque l'immeuble est situé dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager. La fraction des dépenses qui excède ces limites n'est ni imputable ni reportable.

« Le montant total de la déduction opérée au titre de ces dispositions par un contribuable pour la même année ne peut excéder globalement 140 000 €.

« 3° Le revenu net foncier de l'année au cours de laquelle l'engagement ou les conditions de location mentionnés au présent article ne sont pas respectés est majoré du montant des charges indûment imputées.

« 4° Un contribuable ne peut, pour un même local ou une même souscription de parts, bénéficier à la fois de l’une des réductions d'impôt prévues aux articles 199 decies E à 199 decies G, 199 decies I ou 199 undecies A et des dispositions du présent article.

« Le contribuable qui bénéficie d’une déduction des dépenses mentionnées au 1° ne peut bénéficier, la même année et pour un même immeuble, d’une déduction de dépenses en application des dispositions des a, a bis, b, b bis, c et e du 1° du I de l'article 31.

« Le présent article n'est pas applicable aux dépenses portant sur des immeubles dont le droit de propriété est démembré. Toutefois, lorsque le démembrement de ce droit ou le transfert de la propriété du bien résulte du décès de l'un des membres du couple soumis à imposition commune, le conjoint survivant attributaire du bien ou titulaire de son usufruit peut demander la reprise à son profit, dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, du dispositif prévu au présent article pour la période restant à courir à la date du décès. »

III.– Le 3° du I de l'article 156 du même code est ainsi modifié :

1° Les troisième, quatrième et cinquième alinéas sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Cette disposition n'est pas non plus applicable aux déficits provenant de dépenses autres que les intérêts d'emprunt réalisées sur des locaux pour lesquels le contribuable bénéficie des dispositions prévues à l'article 31 quater. » ;

2° Dans le septième alinéa, la référence : « sixième alinéa » est remplacée par la référence : « quatrième alinéa du présent 3°».

IV.– Dans le 3 du II de l'article 239 nonies du même code, les mots : « aux troisième et quatrième alinéas du 3° du I de l'article 156, » sont supprimés et la référence : « 199 decies H » est remplacée par la référence : « 199 decies I ».

V.– Le 1° du IV de l'article 1417 du même code est complété par un g ainsi rédigé :

« g. du montant du déficit déduit en application du troisième alinéa du 3° du I de l’article 156. ».

VI.– À l’article 1727, il est inséré après le 4 du II un alinéa ainsi rédigé :

« 5. Sont assimilés à une insuffisance de déclaration les montants des charges indûment imputées en application du 3° de l’article 31 quater. ».

VII.– Un décret précise, en tant que de besoins, les modalités d'application du présent article.

VIII.– Les dispositions du présent article s'appliquent aux dépenses portant sur des immeubles pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée à compter du 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Actuellement, les propriétaires d'immeubles bâtis dans certaines zones protégées qui effectuent des travaux en vue de la restauration complète de ces immeubles sont autorisés d'une part, à déduire, pour la détermination du revenu foncier imposable, en plus des charges de droit commun, certaines dépenses spécifiques (frais d'adhésion aux associations urbaines de restauration, travaux de transformation en logement, dépenses de démolition, etc..), d'autre part, à imputer sur le revenu global sans limitation de montant leur déficit foncier résultant de l'ensemble des charges (spécifiques ou non) supportées à l'occasion de la restauration complète, à l'exclusion des intérêts d'emprunt.

II est proposé d'aménager ce régime de faveur (dit « Malraux ») à compter du 1^er janvier 2009 afin d'en moderniser les conditions d'application tout en veillant à en assurer un meilleur encadrement.

Ces aménagements consisteraient à :

– généraliser l'exigence d'une déclaration d'utilité publique afin de mieux encadrer les opérations éligibles aux avantages fiscaux ;

– élargir les dépenses déductibles à l'ensemble des dépenses de travaux déclarés d'utilité publique imposés ou autorisés par l'autorité publique ;

– étendre l'avantage fiscal aux locations à usage professionnel afin de faciliter les restaurations complètes des immeubles concernés dont une partie est affectée à un usage professionnel. Cette extension permettrait en outre de favoriser le maintien dans les centres-villes historiques, de commerces de proximité ;

– fixer une limite d'imputation sur les autres revenus des charges supportées à l'occasion de la restauration complète de l'immeuble situé dans un secteur protégé. Le plafonnement des effets de ce mécanisme, dont l'application n'est actuellement soumise à aucune limitation, permettrait d'éviter que le cumul de plusieurs opérations ne permette à un même contribuable de s'affranchir de toute imposition à l'impôt sur le revenu. Cette limite d'imputation ainsi que le taux de déduction différeraient selon la zone de protection concernée, afin de tenir compte des différences de réglementation applicables en matière d'urbanisme et du niveau des contraintes, notamment architecturales, imposées aux propriétaires des immeubles concernés ;

– clarifier les conditions d'application du dispositif, d'une part, en précisant la date à partir de laquelle les dépenses ouvriraient droit au bénéfice du régime et, d'autre part, en supprimant certaines conditions dont l'existence n'est plus justifiée du fait de leur anachronisme ou du contournement auquel elles donnent lieu (condition d'initiative) ;

– éviter les abus, d'une part, en fixant un délai effectif de mise en location du bien permettant d'éviter que certaines opérations n'ouvrent droit au bénéfice des avantages fiscaux sans qu'elles soient menées à leur terme et que les logements soient mis en location, et, d'autre part, en excluant les opérations patrimoniales d'optimisation fiscale reposant sur le démembrement du bien ;

– allonger la durée de l'engagement de location pour l'aligner sur celle retenue pour l'application des principaux dispositifs d'incitation à l'investissement immobilier locatif (9 ans au lieu de 6).

Les dépenses supportées à raison de la restauration complète d'immeubles bâtis dans certains secteurs protégés, qui continueraient ainsi, sous certaines conditions et limites, à être admises en déduction dans la catégorie des revenus fonciers, seraient également mentionnées sur la déclaration de revenus du contribuable pour les besoins du revenu fiscal de référence. Elles pourraient ainsi donner également lieu à une exploitation statistique. Ces aménagements permettraient de mieux appréhender et évaluer la dépense fiscale correspondante.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose une réforme d’ensemble du régime dit Malraux dont les principales caractéristiques sont :

– d’accroître l’efficacité du dispositif en l’ouvrant aux locaux à usage professionnel pour faciliter les restaurations complètes d’immeubles et en le simplifiant sur certains points ;

– de plafonner le montant des dépenses déductibles au titre d’une opération de restauration et, de fait, plafonner ainsi indirectement le déficit susceptible d’en résulter ;

– de moduler l’avantage fiscal en fonction des contraintes supportées au titre de la protection du patrimoine en organisant un traitement privilégié des opérations conduites dans des secteurs sauvegardés.

I.– LE DROIT EXISTANT

Traditionnellement appelé « régime Malraux », parce qu’il ne concernait initialement que des immeubles sis dans des secteurs sauvegardés créés par la loi n° 62–903 du 4 août 1962 complétant la législation sur la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et tendant à faciliter la restauration immobilière (dite « loi Malraux »), le dispositif fiscal dérogatoire applicable aux revenus et charges de certains immeubles réhabilités est, en réalité, très postérieur à ce texte puisqu’il trouve son origine dans la loi de finances pour 1977. En interdisant l’imputation d’un déficit foncier sur le revenu global, cette loi a, en effet, prévu un dispositif dérogatoire pour les déficits supportés dans le cadre des opérations groupées de restauration immobilière.

La loi de finances rectificative du 22 juin 1993 ayant, malgré un assouplissement du dispositif (durée de location ramenée de 9 ans à 6 ans et suppression des conditions relatives aux ressources du locataire et au niveau du loyer), fortement réduit l’avantage relatif accordé en raison de ces opérations en autorisant, sous un plafond, l’imputation des déficits fonciers de droit commun sur le revenu global, la crainte d’un arrêt de l’investissement privé dans les centres urbains dégradés et d’un report de la charge sur les communes a conduit à une réforme du dispositif à l’occasion de la loi de finances rectificative pour 1994.

En l’état du droit, qui résulte pour l’essentiel de cette réforme, les propriétaires d’immeubles affectés à l’habitation et situés dans certaines zones peuvent déduire de leurs revenus fonciers certaines charges spécifiques principalement liées à des travaux de réhabilitation et imputer sur leur revenu global, sans limitation de montant, l’éventuel déficit supporté au titre de ces immeubles.

Le bénéfice du dispositif est conditionné :

– par la localisation de l’immeuble qui doit être sis soit dans un secteur sauvegardé, défini aux articles L. 313-1 à L. 313-3 du code du patrimoine, doté d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur, soit dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) définie à l’article L. 642–1 du code du patrimoine ;

– par l’engagement du propriétaire d’affecter le logement à la location non meublée à usage de résidence principale du locataire pendant une durée d’au moins 6 ans. L’article 156 du code général des impôts prévoit que cette location doit prendre effet dans les douze mois qui suivent la date d'achèvement des travaux de restauration immobilière ;

– par la nature des travaux réalisés qui doivent aboutir à la restauration complète ⁽¹⁶⁾ d’un immeuble bâti, engagée à l’initiative ⁽¹⁷⁾ du propriétaire lui-même ou d’une collectivité publique directement ou par l’intermédiaire d’un organisme (établissement public d’aménagement, société d’économie mixte, association agréée sans but lucratif, organisme d’HLM) chargé par elle de l’opération ;

– par le fait que les travaux ont fait l’objet d’une autorisation spéciale, prévue aux articles L. 313–2, L. 313–3 et L. 313–4 du code de l'urbanisme et délivrée par le préfet.

Lorsque ces conditions sont réunies, sont autorisées :

– la déduction de certaines dépenses énumérées à l’article 31 du code général des impôts et qui sont, outre les dépenses déductibles en application du droit commun des revenus fonciers :

– les frais d’adhésion à des associations foncières urbaines de restauration ;

– le coût des travaux de démolition imposés par l’autorité délivrant le permis de construire et prévus soit par la déclaration d’utilité publique (DUP) soit par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) rendu public, à l’exception des travaux de construction, de reconstruction ou d’agrandissement sauf des travaux de reconstitution de toitures ou de murs extérieurs imposés par la DUP ou prévus par le PSMV et rendus nécessaires par les démolitions ;

– le coût des travaux de transformation ou de réaffectation en logement de tout ou partie de l’immeuble, dans le volume bâti existant dont la conservation est conforme à la DUP ou au PSMV ;

– l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits résultant des charges déductibles (y compris les charges déductibles en application du droit commun) à l’exclusion des intérêts d’emprunt, par dérogation à la règle générale plafonnant le déficit foncier imputable sur le revenu global à 10 700 euros par an.

En pratique, ces règles permettent au contribuable optimisant sa situation fiscale par un investissement dans un immeuble sous le régime Malraux de déduire de son revenu imposable le coût des travaux de rénovation, coût généralement compris entre une et deux fois le prix d’achat de l’immeuble, et de profiter pleinement de la charge déductible en résultant même en l’absence d’autres revenus fonciers grâce à la possibilité d’imputation illimitée sur le revenu global.

La mission d’information de la Commission des finances sur les niches fiscales ⁽¹⁸⁾ a jugé que ce dispositif, dont il faut rappeler qu’il a permis de magnifiques réussites dans certains quartiers, accorde aux contribuables bénéficiaires un avantage très important puisqu’elle évalue l’avantage fiscal actualisé au titre du dispositif Malraux au double de celui accordé dans le cadre du dispositif Borloo et à 2,7 fois celui accordé dans le cadre du dispositif Robien.

II.– LA RÉFORME PROPOSÉE

Outre d’importants aménagements de fond, le présent article propose une refonte globale simplifiant substantiellement le régime Malraux et rassemblant, dans un nouvel article 31 quater du code général des impôts, l’essentiel des dispositions spécifiques à ce régime, aujourd’hui réparties entre l’article 31 (s’agissant de la définition des dépenses déductibles) et l’article 156 (s’agissant des modalités d’imputation de l’éventuel déficit en résultant).

Ainsi, le I remplace les dispositions de l’article 31 définissant les charges déductibles au titre d’immeubles situés dans certaines zones protégées par un renvoi à un nouvel article spécifique en posant le principe que sont déductibles la totalité des dépenses à la condition qu’elles soient supportées à l’occasion ou dans la perspective d’une restauration complète.

Le II précise, au sein d’un nouvel article 31 quater, les principales règles du régime Malraux.

Ces règles doivent être appréciées en gardant à l’esprit qu’elles portent sur des dépenses supportées dans le cadre d’opérations qui sont éligibles au régime Malraux, et non sur des logements à proprement parler. Il en résulte, comme on le verra, qu’à la différence d’autres régimes fonciers spéciaux, tels que les dispositifs Borloo ou Robien, le régime Malraux n’a vocation à s’appliquer que pendant une période très limitée dans le temps correspondant à peu près à la durée des travaux de restauration complète.

C’est donc, en quelque sorte, un régime fiscal de transition applicable à des logements qui sont rarement producteurs de revenus pendant qu’ils y sont soumis (puisque ces logements ne peuvent être occupés donc loués pendant les travaux) sauf, éventuellement, au titre de l’année au cours de laquelle les travaux sont achevés (par exemple, dans l’hypothèse où, sa rénovation étant achevée courant avril, un logement serait loué à compter du 1^er mai). Les loyers d’un logement ayant fait l’objet d’une restauration complète et dont les dépenses ont ouvert droit à l’application du régime Malraux ont donc, en principe, vocation à être imposés dans les conditions de droit commun à compter de la première année suivant celle au cours de laquelle la restauration a été terminée.

1.– Les locaux éligibles

Le premier alinéa de son 1° précise la nature des locaux sur lesquels les dépenses déductibles doivent être réalisées. Il peut s’agir, à la condition que le produit de leur location soit imposé dans la catégorie des revenus fonciers :

– de locaux d’habitation,

– de locaux originellement destinés à l’habitation et réaffectés à cet usage ;

– de locaux affectés à un autre usage et n’ayant pas été antérieurement destinés à l’habitation.

Alors que l’état du droit réserve le bénéfice de dispositif Malraux à la réhabilitation de logements ou à la reconversion en logements de locaux ayant un autre usage, le présent article propose donc d’ouvrir ce bénéfice à des opérations portant sur les locaux à usage professionnel afin de permettre la réhabilitation complète d’immeubles, y compris, par exemple, de leurs locaux sis au rez-de-chaussée et affectés à un usage commercial, point noir du dispositif actuel.

On notera que la définition des logements retenus permet de concilier cette ouverture importante avec le maintien de garanties assurant que le dispositif ne pourra pas être utilisé pour convertir en locaux professionnels, par exemple des bureaux, des locaux ayant à une quelconque période été destinés à l’habitation.

Le premier alinéa du 1° (alinéa 4) maintient le zonage géographique (secteur sauvegardé ou ZPPAUP) conditionnant, en l’état du droit, le bénéfice du dispositif.

2.– Les engagements locatifs

L’alinéa 5 établit des engagements locatifs à la charge du propriétaire entendant bénéficiant des dispositions applicables aux opérations Malraux.

Celui-ci doit s’engager à louer neuf ans le local restauré.

S’il s’agit d’un local d’habitation, la location devra être nue (de sorte que l’immeuble ne pourra, pendant la durée de cet engagement, donner lieu à l’application du régime des loueurs en meublé) et affectée à la résidence principale du locataire. La durée de l’engagement locatif, qui est de six ans en l’état du droit, est donc allongée et alignée sur le droit commun des régimes fonciers spéciaux.

L’alinéa 6 interdit les locations à un membre du foyer fiscal ou à un ascendant ou descendant. Cette interdiction n’était pas prévue par le droit existant. Elle existe, en revanche, dans le régime Borloo et, pour les membres du foyer fiscal mais non pour les autres ascendants ou descendants, dans le régime Robien.

Des obligations similaires sont prévues si le logement est la propriété d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, l’interdiction de la location couvrant alors les associés de la société, les membres de leur foyer fiscal et les ascendants ou descendants des associés.

Dans le cas de la propriété par une société, il est également imposé aux associés de celle-ci de conserver leurs parts pendant neuf ans.

Cette durée a été définie par référence à celle de l’engagement locatif. Elle court toutefois, en l’état de la rédaction, à compter de l’acquisition du logement qui est nécessairement antérieure à la mise en location du fait du temps nécessaire à la réalisation des travaux de restauration complète.

Il en résulte que l’engagement de conservation des parts d’une société propriétaire d’un logement faisant l’objet d’une restauration dans le cadre du régime Malraux prendrait fin avant le terme de l’engagement locatif dont le respect conditionne le bénéfice de ce régime.

L’alinéa 7 impose, par ailleurs, une durée maximale de quatre ans entre le début de l’année au titre de laquelle la première déduction est opérée et la prise d’effet de la location.

En l’état du droit, la prise d’effet de la location doit intervenir dans les douze mois suivant l’achèvement des travaux.

La rédaction proposée aboutirait, de fait, au maintien d’un délai de mise en location similaire puisqu’elle fixe, comme on le verra infra, un délai de trois ans à compter de l’autorisation des travaux pour imputer les dépenses correspondantes et donc, implicitement, un délai supplémentaire d’un an pour la mise en location.

L’ensemble des délais courrait toutefois à partir de la date d’autorisation des travaux, date qui est parfaitement objective et sur laquelle le contribuable ne peut agir ex post. L’administration estime que le droit existant permet, en revanche, des abus dans le cas d’opérations abandonnées de fait en cours et dont les travaux ne seraient donc jamais achevés.

3.– Les opérations concernées

L’alinéa 4 précise également la nature des opérations éligibles au dispositif.

Il prévoit que celles-ci doivent aboutir, comme cela est déjà le cas en l’état du droit, à la restauration complète d’un immeuble bâti.

La condition dite d’initiative, qui impose, en l’état du droit, que la restauration soit engagée à l’initiative du propriétaire lui-même ou d’une collectivité publique directement ou par l’intermédiaire d’un organisme (établissement public d’aménagement, société d’économie mixte, association agréée sans but lucratif, organisme d’HLM) chargé par elle de l’opération, serait, en revanche, supprimée.

Cette condition s’est, en effet, révélée dès l’origine inadaptée puisque les restaurations ont rarement été conduites à l’initiative des bailleurs privés eux-mêmes et sont, en règle générale, initiées à l’échelle d’un îlot d’immeubles ou d’un quartier entier par des intervenants publics ou para-publics.

En outre, le même alinéa prévoit que cette restauration devra être déclarée d’utilité publique. Cette condition est donc généralisée alors que le droit existant ne l’impose que pour certains types de travaux. Cet encadrement supplémentaire rend possible un assouplissement parallèle des types de travaux éligibles.

4.– La nature des dépenses déductibles

L’alinéa 7 liste les dépenses déductibles au titre d’une opération relevant du régime Malraux qui comprennent, d’une part, des charges spécifiques et, d’autre part, certaines charges foncières de droit commun.

a) Les dépenses spécifiques

Les charges spécifiques sont constituées, outre une dépense annexe constituée par les frais d’adhésion à des associations foncières urbaines de restauration (pour lesquels l’état du droit resterait inchangé), par les dépenses supportées au titre des travaux de restauration de l’immeuble.

Comme cela a été rappelé, le droit existant définit les dépenses déductibles en juxtaposant des critères que l’on pourrait qualifier de formels (ces critères, complexes, pouvant être schématiquement présentés en disant qu’ils couvrent les travaux rendus obligatoires par l’autorité administrative) et des critères matériels relatifs à la nature même des travaux (sont, par exemple, pris en compte les travaux de démolition à l’exception des travaux de reconstruction sauf les travaux de reconstitution de toiture ou de murs extérieurs rendus nécessaires par la démolition).

Cette combinaison de critères complique substantiellement l’état du droit et peut aboutir à ce que des travaux imposés par l’autorité administrative à l’occasion de la restauration d’un immeuble ne soient néanmoins pas déductibles au titre du régime Malraux en raison de leur nature.

Des difficultés se seraient, par exemple, posées s’agissant des auvents de toitures médiévales dont la reconstitution était souhaitable d’un point de vue patrimonial mais dont l’éligibilité fiscale n’était pas acquise dans la mesure où ces auvents, lorsqu’ils avaient disparu, n’étaient, par construction, plus dans le volume bâti existant avant la restauration.

Le présent article simplifie donc le dispositif Malraux en supprimant les critères matériels relatifs à la nature des travaux qui ne serait plus encadrée. Toutes les dépenses de travaux seraient donc déductibles à la condition de remplir trois conditions :

– que ces travaux aient été déclarés d’utilité publique ;

– qu’ils aient été imposés ou autorisés en application des dispositions législatives ou réglementaires relatives aux secteurs sauvegardés ou aux ZPPAUP ;

– que les dépenses correspondantes soient supportées au cours d’une période comprise entre, d’une part, la date de délivrance du permis de construire ou de l’expiration du délai d’opposition à la déclaration préalable et, d’autre part, le 31 décembre de la deuxième année suivant cette date.

On notera que cette dernière condition revient à imposer une durée limitant le bénéfice du régime Malraux pour un immeuble donné à compter de la délivrance du permis de construire ou de l’expiration du délai d’opposition à la déclaration de travaux déposés en vue de la réalisation des travaux de restauration. Cette période serait, au plus, de trois ans (l’année au cours de laquelle le permis est délivré ou le délai d’opposition expire et les deux années pleines suivantes).

Cette nouvelle condition pourrait conduire à priver du bénéfice du régime Malraux les contribuables conduisant des opérations dont les travaux prendraient des retards importants et dureraient plus de trois ans. Ces éventuelles difficultés techniques pourraient toutefois être considérées par l’administration, selon les circonstances de l’espèce, comme un cas de force majeure ne conduisant pas à la remise en cause de la déduction.

b) Les charges de droit commun

Outre des dépenses spécifiques, il est proposé que certaines charges foncières déductibles en application du droit commun soient également déductibles, selon des modalités spécifiques, dans le cadre d’une opération Malraux. Ces charges sont :

– les dépenses de réparation et d’entretien (a du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les primes d’assurance (a bis du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les dépenses d’amélioration afférentes à des locaux d’habitation à l’exclusion des frais correspondant à des travaux de construction, de reconstruction ou d’agrandissement (b du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les dépenses d’amélioration afférentes aux locaux professionnels et commerciaux destinées à protéger ces locaux des effets de l’amiante ou à faciliter l’accueil des handicapés, à l’exclusion des frais correspondant à des travaux de construction, de reconstruction ou d’agrandissement (b bis du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les impositions autres que celles incombant normalement à l’occupant perçues au profit des collectivités locales (c du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les frais de gestion (e du 1° du 1 de l’article 31 du code général des impôts).

Il s’agit donc de charges dont la déduction des revenus fonciers est, en principe, autorisée en application du droit commun. Ce n’est donc pas leur prise en compte au titre des dépenses déductibles dans le cadre d’une opération Malraux qui emporte leur déductibilité qui serait acquise en tout état de cause. En revanche, cette prise en compte emporte des conséquences parce qu’il en résulte, d’une part, un plafonnement de leur montant et, d’autre part, une possibilité d’imputation du déficit en résultant sur le revenu global dans des conditions dérogatoires au droit commun.

Parmi ces charges, les dépenses d’amélioration appellent, en outre, un commentaire particulier. En application du droit commun, ces dépenses sont, en effet, déductibles lorsqu’elles ont « pour objet d'apporter à un immeuble un équipement ou un élément de confort nouveau ou mieux adapté aux conditions modernes de vie sans pour autant modifier la structure de cet immeuble » ⁽¹⁹⁾ comme le feraient des dépenses de construction, de reconstruction ou d'agrandissement qui sont, elles, considérées comme un investissement du contribuable valorisant son patrimoine foncier et qui ne sont pas déductibles.

Or, comme l’indique sobrement la doctrine administrative, « la distinction entre ces deux catégories de travaux constitue (…) une question de fait » ⁽²⁰⁾ et la frontière semble, en pratique, appréciée non seulement en fonction de la nature des travaux effectués mais aussi de leur importance.

Ainsi, par exemple, si la réfection de l’installation électrique et l’aménagement de nouvelles installations sanitaires constituent des dépenses d’amélioration lorsqu’elles sont conduites dans un logement donné dont le volume et la surface habitable ne sont pas modifiés ⁽²¹⁾, des dépenses de même nature supportées à l’occasion d’une opération de plus grande ampleur, et notamment d’une opération accroissant ou créant une surface habitable, peuvent être considérées comme des dépenses de construction ou d’agrandissement non déductibles.

La qualification de dépenses d’amélioration est donc, en quelque sorte, liée à l’appréciation globale qui peut être portée sur un ensemble de travaux simultanés. Pour le dire très prosaïquement, l’installation de la même salle d’eau dans le même local pourrait ne pas constituer une dépense d’amélioration si elle est supportée à l’occasion de la création de plusieurs studios dans le cadre de la transformation complète d’un étage d’un immeuble d’habitation, alors qu’elle pourrait constituer une dépense d’amélioration si elle est entreprise dans chacun des studios résultant de cette transformation complète postérieurement à celle-ci.

Dès lors, la qualification de dépenses d’amélioration peut être fragilisée par le fait même que ces dépenses sont supportées dans le cadre d’une restauration complète relevant du régime Malraux dont le propre est de correspondre à des opérations lourdes incluant des travaux qui ne seraient pas déductibles en application du droit commun.

L’autorisation expresse de la déductibilité des dépenses d’amélioration dans le cadre des dépenses déduites au titre de l’opération Malraux peut donc, malgré le fait que ces dépenses soient, en principe, déductibles par nature, constituer néanmoins un avantage fiscal pour le contribuable (dans le cas où cette déductibilité ne serait pas acquise au regard de l’ampleur des travaux) ou, à tout le moins, lui apporter le confort d’une certaine sécurité juridique (en lui épargnant la peine de s’interroger sur la qualification juridique desdites dépenses).

5.– Le plafonnement du montant des charges imputables

L’alinéa 8 plafonne le montant des dépenses pouvant être déduites au titre d’une opération Malraux à des niveaux différents selon que la restauration intervienne dans un secteur sauvegardé ou dans une ZPPAUP, dépenses qui, pour être déductibles, devront être effectivement supportées au titre de l’année d’imputation par le propriétaire lui-même.

Dans un secteur sauvegardé, il est proposé de fixer à 140 000 euros par an le montant maximal de charges déductibles au titre d’une opération Malraux.

Le niveau très élevé de ce montant garantit que le plafonnement proposé ne remettra pas significativement en cause le flux d’investissement privé finançant des restaurations dans le cadre d’opérations Malraux ⁽²²⁾.

En outre, compte tenu du fait que les travaux de restauration complète d’une opération Malraux sont généralement étalés sur 2 à 3 années, ce plafond n’apparaît pas susceptible d’entraver la réalisation d’opérations importantes.

Sur la base d’un coût complet des travaux de réhabilitation de l’ordre de 1 900 à 2 600 euros par m² ⁽²³⁾, ce plafond permet, en effet, la restauration complète, en deux ans, d’un appartement ou d’appartements d’une surface cumulée comprise entre 106 et 146 m². En prenant en compte des subventions, fréquentes dans ce type d’opérations et versées par l’Agence nationale de l’habitat ou par des collectivités locales, à un taux de 30 %, la surface cumulée pouvant être restaurée serait comprise entre 152 et 210 m². Pour des opérations réalisées en trois ans, ces surfaces seraient portées respectivement entre 160 et 220 m² (sans subventions) et entre 230 et 315 m² (avec 30 % de subventions).

Il convient, en outre, de noter que ce plafond n’est applicable qu’aux charges déductibles au titre d’une opération Malraux énumérées par le nouvel article 31 quater proposé par le projet de loi qui comprennent des charges spécifiques et des charges déductibles en application du droit commun.

Or, la liste des charges déductibles au titre d’une opération Malraux n’épuise pas la totalité des dépenses susceptibles d’être déduites au titre d’un immeuble faisant l’objet d’une opération de restauration ouvrant droit au bénéfice du régime Malraux.

En effet, celles des charges foncières qui sont déductibles en application du droit commun mais qui, parce qu’elles ne sont pas reprises au nouvel article 31 quater, ne sont pas déductibles au titre de l’opération Malraux elle-même (en particulier, les intérêts d’emprunt) resteront néanmoins déductibles, sans plafonnement de leur montant.

Il en résulte que la somme des charges déduites au titre d’un immeuble faisant l’objet d’une opération Malraux pourra excéder 140 000 euros puisque la déduction, sans limitation de montant, de celles des charges déductibles en application du droit commun et non reprises parmi les charges déductibles au titre d’une opération Malraux sera possible en sus de la déduction (dans la limite de 140 000 euros) des charges déductibles au titre d’une opération Malraux.

Ainsi, par exemple, si un contribuable supporte au titre d’une année 20 000 euros d’intérêts d’emprunts contractés pour l’acquisition d’un appartement faisant l’objet d’une restauration complète et s’il réalise, au cours de la même année, 140 000 euros de dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux (réparties, par exemple, en 100 000 euros au titre de travaux qui ne seraient pas déductibles en application du droit commun, 38 000 euros au titre de travaux d’amélioration qui seraient déductibles en application du droit commun et 2 000 euros de primes d’assurances et d’impositions locales incombant au propriétaire qui seraient également déductibles en application du droit commun), le montant total des charges déduites au titre de cet appartement pourra être de 160 000 euros.

À l’inverse, le plafonnement du montant des dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux pourra aboutir à ce que la déduction de charges qui auraient été déductibles en application du droit commun sans limitation de montant soit entravée dans le cas du régime Malraux.

Ainsi, si dans l’exemple précédent, le contribuable supportait, au titre d’une même année, 210 000 euros de dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux dont 105 000 euros résultant de dépenses qui sont déductibles en application du droit commun, il ne pourra imputer qu’un montant de 140 000 euros au titre des dépenses supportées dans le cadre de l’opération Malraux. Le tiers du montant total de ces dépenses ne pourra pas être déduit et tout se passera donc comme si la déduction du tiers des dépenses déductibles en application du droit commun (soit 35 000 euros) n’était pas autorisée.

Il convient toutefois de noter que rien ne contraint naturellement le contribuable à faire le choix du régime Malraux et qu’il lui appartiendra, le cas échéant, de maintenir le logement acquis sous le régime foncier de droit commun si les règles de celui-ci lui sont plus favorables.

Dans une ZPPAUP, l’imputation est possible dans la limite annuelle de 100 000 euros et est réalisée pour les trois-quarts du montant des dépenses éligibles.

Il en résulte que le montant maximal des dépenses déductibles au titre d’une opération Malraux susceptibles d’être engagées par un contribuable désireux de tirer pleinement parti de l’avantage fiscal au titre d’un immeuble sis dans une ZPPAUP sera de 133 333,33 euros (montant dont l’imputation de 75 % sature le plafond proposé à 100 000 euros).

Ce montant est donc très proche de celui saturant le plafond d’une opération sise dans un secteur sauvegardé. Il ne contraindra donc pas davantage les opérations dans les ZPPAUP que le plafond applicable en secteur sauvegardé. Exprimé en équivalent de surface rénovée, ce plafond correspondra à des opérations de 102 à 140 m² selon l’hypothèse de coût des travaux la plus basse (deux ans de travaux, pas de subvention) et à des opérations de 215 à 300 m² dans l’hypothèse haute (trois ans de travaux, 30 % de subvention).

En revanche, ce mécanisme, qui se traduit, pour ces opérations, par l’application d’un abattement de 25 % aux dépenses déductibles (y compris pour celles d’entre elles qui seraient déductibles en application du droit commun telles que les primes d’assurance ou les impositions locales) permet d’introduire une vraie hiérarchie de l’avantage fiscal entre les opérations réalisées en secteur sauvegardé et les opérations réalisées en ZPPAUP.

Les contraintes imposées dans le cadre des ZPPAUP sont, en effet, sensiblement moindres que celles applicables dans un secteur sauvegardé. Un tableau ci-après présente précisément les différences entre les deux régimes que l’on peut résumer, pour ce qui concerne le contribuable engagé dans une opération de restauration, en notant que la ZPPAUP contraint essentiellement les modifications affectant l’extérieur des immeubles et leur aspect quand, en secteur sauvegardé, des prescriptions s’imposent également en matière de réglementation des travaux intérieurs. Ce surcroît relatif de réglementation a, naturellement, un coût qu’il est légitime de prendre en compte dans l’avantage fiscal si l’on ne veut pas avantager indûment les opérations conduites en ZPPAUP au détriment de la restauration des secteurs sauvegardés.

TABLEAU COMPARATIF DES DISPOSITIFS DE SECTEUR SAUVEGARDÉ ET DE ZONE DE PROTECTION DU PATRIMOINE ARCHITECTURAL, URBAIN ET PAYSAGER (ZPPAUP)

Dispositif	Secteur sauvegardé/plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV)	ZPPAUP
Statut juridique	Création du secteur ⇒ prescription d'un PSMV = document d'urbanisme qui se substitue, le cas échéant, au PLU Le secteur sauvegardé constitue dans l'ordonnancement du code de l'urbanisme une « opération d'aménagement »	Création de la ZPPAUP en application du code du patrimoine au titre de servitude d'utilité publique qui est annexée au PLU
Objectifs	Conservation, restauration et mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles bâtis ou non	La ZPPAUP peut être créée autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel
Contenu	Règlement normalisé selon l'architecture réglementaire des PLU Document graphique normalisé exhaustif couvrant chaque immeuble	Prescriptions particulières non normalisées en matière d'architecture et de paysages Document graphique non normalisé non exhaustif à l'immeuble
Portée	Réglementation des travaux intérieurs et extérieurs des constructions et du traitement des espaces publics ou non Possibilité d'imposer des démolitions ou modifications de constructions Réglementation possible de matériaux et de mise en œuvre	Prescriptions possibles sur travaux extérieurs des constructions et sur espaces publics ou non Pas de possibilité d'imposer des démolitions ou modifications de constructions Prescription possible de matériaux
Champ d'application	Est subordonné à déclaration ou à autorisation tout travail ayant pour effet de modifier l'état des immeubles	Sont subordonnés à autorisation spéciale les travaux de construction, de déboisement, de transformation et de modification de l'aspect des immeubles
Régime d'application	Régime de droit commun des autorisations d'urbanisme particulièrement renforcé au sein des secteurs sauvegardés	Régime mixte (article L.642–3 du code du patrimoine) : – hors champ d'application des autorisations d'urbanisme, autorisation spéciale – sinon droit commun des autorisations d'urbanisme (qui tiennent alors lieu d'autorisation spéciale)
Modalités d'application	Décision sur la déclaration ou sur la demande d'autorisation de travaux liée à l'accord de l'architecte des bâtiments de France	Décision sur la demande d'autorisation spéciale ou d'autorisation d'urbanisme liée à l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France
Coût et durée d'étude courants	Coût entre 300 000 et > 1 000 000 € Durée d'étude de 3 à 5 ans	Coût entre 50 000 et 200 000 € Durée d'étude de 1 à 3 ans

Source : Ministère de la culture.

L’alinéa 8 prévoit également que la fraction des dépenses qui excède les limites de 100 000 euros ou de 140 000 euros n’est ni imputable, ni reportable. Pour les opérations en ZPPAUP, l’intention est d’interdire l’imputation ou le report des dépenses dont le montant conduirait à l’imputation (après l’abattement de 25 %) d’une somme supérieure à 100 000 euros, c’est-à-dire les dépenses dont le montant excède 133 333,33 euros.

L’alinéa 9 établit un plafonnement commun à 140 000 euros du montant déduit pour l’ensemble des dépenses Malraux, soit le niveau du plafond applicable dans les secteurs sauvegardés.

Ce plafond est applicable par contribuable de sorte que, par exemple, trois opérations en secteur sauvegardé saturant chacune le plafond de 140 000 euros ne pourraient pas conduire à l’imputation de 420 000 euros.

Le montant plafonné est ici le montant de la déduction. Compte tenu de l’abattement des dépenses au titre d’une opération en ZPPAUP, il permet l’imputation à son plafond d’une opération en ZPPAUP (133 333,33 euros de dépenses pour un montant déduit de 100 000 euros) et d’un solde de 40 000 euros au titre d’une autre opération en ZPPAUP (pour un montant maximal de dépenses de 53 333,33 euros et un montant maximal déduit de 40 000 euros) ou en secteur sauvegardé (pour un montant maximal de dépenses déduites de 40 000 euros).

Comme on le voit, ces règles de plafonnement aboutissent à retenir une assiette déductible maximale substantiellement supérieure pour des opérations en ZPPAUP (pour lesquelles l’assiette déductible maximale serait de 186 666,66 euros) que pour des opérations en secteur sauvegardé (pour lesquelles l’assiette déductible maximale serait de 140 000 euros).

6.– Les modalités d’imputation du déficit sur le revenu global

Le III modifie les règles d’imputation sur le revenu global, définies par l’article 156 du code général des impôts, des déficits résultant d’opérations relevant du régime Malraux.

Ces déficits sont, en l’état du droit, des déficits fonciers soumis, au sein des déficits fonciers, à un régime dérogatoire.

La règle générale applicable aux déficits fonciers est, en effet, le principe de l’imputation des déficits fonciers sur les revenus fonciers (mécanisme dit de « tunnelisation ») des dix années suivantes (donc la possibilité de reporter ces déficits pendant dix ans) et, par dérogation, la possibilité d’imputer directement sur le revenu global des déficits fonciers résultant de dépenses autres que les intérêts d’emprunt, dans la limite annuelle de 10 700 euros.

En l’état, cette règle ne s’applique pas aux déficits provenant de dépenses autres que les intérêts d’emprunt réalisées dans le cadre régime Malraux, déficits dont l’imputation est donc possible sur le revenu global sans limitation de montant.

Les alinéas 15 et 16 substituent aux dispositions actuelles régissant les modalités d’imputation du déficit Malraux sur le revenu global et posant diverses conditions pour bénéficier du dispositif (que le projet de loi propose de faire figurer, le cas échéant en les modifiant, au nouvel article 34 quater) un alinéa qui se limite à maintenir le principe d’une dérogation à la règle générale d’imputation des déficits fonciers.

Cette disposition ne plafonne donc pas le montant de déficit résultant d’une opération Malraux imputable sur le revenu global qui reste, juridiquement, possible sans limitation de montant.

En pratique, le plafonnement des charges prévu par le nouvel article 31 quater aboutit toutefois à un plafonnement indirect du montant du déficit imputable.

Les charges déductibles en application du droit commun et qui ne sont pas prises en compte (donc plafonnées) au titre des dépenses relevant d’une opération Malraux ne comprennent que les intérêts d’emprunt, les provisions pour dépenses de la copropriété (minorée de la fraction de ces provisions de l’année précédente non déductible) et (pour mémoire) le montant des dépenses pour le compte d’un locataire et n’ayant pas été remboursé par celui-ci après son départ.

Ces charges sont toutes susceptibles de s’imputer sur des loyers d’immeubles faisant l’objet d’une opération de restauration relevant du régime Malraux ou sur le revenu net foncier du contribuable résultant d’autres immeubles.

En revanche, seules les charges autres que les intérêts d’emprunt pourraient produire un déficit imputable sur le revenu global, dans la limite de droit commun de 10 700 euros, la fraction de déficit résultant des intérêts d’emprunt étant, elle, reportable sur les revenus fonciers des dix années suivantes.

Le déficit maximal imputable sur le revenu global au titre d’un immeuble faisant l’objet d’opérations relevant du régime Malraux serait donc de 150 700 euros. L’avantage fiscal maximal résultant du régime dérogatoire d’imputation ⁽²⁴⁾ (donc de l’imputation de la fraction de déficit excédant le plafond de droit commun de 10 700 euros) serait donc, au titre de l’impôt sur le revenu ⁽²⁵⁾, de 56 000 euros pour un contribuable pour lequel l’imputation du déficit efface un revenu qui aurait été intégralement imposé au taux marginal supérieur du barème.

Il convient également de noter que l’option retenue d’un plafonnement des dépenses déductibles et non de l’éventuel déficit en résultant a, en outre, le grand mérite de permettre de plafonner l’avantage fiscal y compris lorsqu’il ne produit pas un déficit foncier, c’est-à-dire pour les contribuables dont le déficit de l’opération de restauration « effacerait » des revenus fonciers.

On peut toutefois s’interroger sur le champ des dépenses de droit commun déductibles mais non prises en compte dans les dépenses relevant d’une opération Malraux dont le montant est plafonné.

Comme cela a été rappelé, il s’agit de trois catégories de dépenses :

– les intérêts d’emprunt (d du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les dépenses supportées pour le compte d’un locataire et dont le propriétaire n’a pu obtenir le remboursement au 31 décembre de l’année du départ de celui-ci (a ter du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts) ;

– les provisions pour les dépenses de la copropriété nettes des provisions versées l’année précédente au titre de dépenses non déductibles (a quater du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts).

Les intérêts d’emprunt ne posent pas de difficulté à cet égard puisqu’ils ne permettent pas de créer directement un déficit imputable sur le revenu global (même s’ils peuvent permettre, de fait, sa création en effaçant des revenus fonciers). Leur prise en compte dans les dépenses relevant d’une opération Malraux aurait donc conduit à un assouplissement des règles d’imputation de déficits qui n’est pas souhaitable.

Les dépenses pour le compte d’un locataire et n’ayant pas été remboursées par celui-ci après son départ n’appellent pas non plus de commentaires particuliers. Il s’agit, en effet, de charges dont le montant sera très limité et dont l’existence même est exceptionnelle s’agissant de logements faisant l’objet d’une restauration complète dans le cadre du régime Malraux qui sont souvent acquis vides de tout occupant dans la perspective des travaux.

En revanche, la question de l’inclusion dans le plafonnement des provisions pour les dépenses de la copropriété peut être posée. Ces provisions incluent, en effet, notamment les provisions afférentes aux dépenses pour travaux portant sur les parties communes autres que les travaux de maintenance ⁽²⁶⁾. Il s’agit donc de provisions dont certaines sont afférentes à des dépenses déductibles qui seraient incluses dans le plafonnement (en tant que dépenses d’amélioration de droit commun) si elles étaient supportées lors de leur paiement et non au titre de provisions. Il serait donc juridiquement cohérent de traiter ces provisions comme les dépenses déductibles auxquelles elles correspondent, donc de les inclure dans le plafonnement. Au surplus, le montant de ces provisions peut être très élevé dans le cas d’un immeuble faisant l’objet d’une restauration complète de sorte qu’il serait donc également opportun de les inclure dans le plafonnement pour garantir la pleine effectivité de celui-ci.

7.– Les dispositions relatives à la reprise de l’avantage et à l’interdiction de son cumul avec le bénéfice d’autres dispositifs

L’alinéa 10 organise la reprise de l’avantage fiscal par la majoration du revenu net foncier de l’année au cours de laquelle l’engagement ou les conditions de location ne sont pas respectés.

L’alinéa 11 interdit le cumul du bénéfice du dispositif Malraux et des réductions d’impôt suivantes :

– les réductions d’impôt pour investissement dans l’immobilier de loisir (articles 199 decies E, 199 decies EA, 199 decies F et 199 decies G du code général des impôts) ;

– la réduction d’impôt pour investissement dans un logement faisant partie d’une résidence hôtelière à vocation sociale (article 199 decies I du code général des impôts) ;

– la réduction d’impôt pour investissement immobilier outre-mer (article 199 undecies A du code général des impôts).

L’alinéa 12 interdit, au titre d’un immeuble pour lequel la déduction de charges déductibles dans le cadre du régime Malraux est opérée et pour la même année, la déduction de celles des charges foncières de droit commun déductibles dans le cadre du régime Malraux.

Ces charges pouvant, en effet, être déduites au titre du régime Malraux, elles seraient, en l’absence d’une telle disposition, susceptibles d’être déduites à deux reprises.

Il résulte également de cette disposition qu’un contribuable procédant à une opération relevant du régime Malraux sur un immeuble sis dans une ZPPAUP (pour lequel s’applique donc un abattement de 25 % sur le montant des charges déductibles, y compris pour des charges déductibles en application du droit commun) ne pourra, au titre d’une même année et d’un même immeuble, opter pour l’application du droit commun pour celles des charges déductibles en application de celui-ci afin d’éviter qu’elles soient soumises à l’abattement de 25 %.

A contrario, enfin, cette disposition confirme la possibilité de procéder, au titre d’un immeuble faisant l’objet d’une restauration Malraux, à la déduction, hors du plafond, des charges foncières de droit commun qui ne constituent pas des dépenses déductibles dans le cadre de cette restauration, et, en particulier, des intérêts d’emprunt.

L’alinéa 13 exclut l’application du dispositif aux immeubles dont le droit de propriété est démembré sauf dans le cas où le démembrement ou le transfert de la propriété résulte du décès d’un des membres d’un couple soumis à imposition commune. Dans cette hypothèse, le conjoint survivant peut continuer à bénéficier, sur demande, du dispositif à son profit pour la période restant à courir à la date du décès.

Les alinéas 17 et 18 sont de coordination.

Le VI propose d’insérer à l’article 1727 une disposition prévoyant que les charges indûment imputées au titre du régime Malraux constituent une insuffisance de déclaration.

Il reprend une disposition figurant, en l’état du droit, à l’article 156 du code général des impôts.

8.– La neutralisation du déficit Malraux dans le calcul du revenu fiscal de référence

Le V prévoit de majorer le revenu fiscal de référence du montant du déficit déduit au titre de logements Malraux,

Le revenu fiscal de référence sert à déterminer les droits des contribuables à divers avantages fiscaux et sociaux et notamment aux dispositifs de dégrèvement ou de plafonnement des impôts directs locaux.

Ce revenu, qui est défini au 1° du IV de l’article 1417 du code général des impôts, correspond au revenu net imposable majoré du montant :

– de certaines charges déductibles du revenu global qui sont, d’une part, les déductions au titre des régimes en extinction de déductibilité des souscriptions de part de navires de commerce et de sociétés agréées de financement de la pêche artisanale et, d’autre part, les déductions autorisées au titre des cotisations ou primes versées aux plans d’épargne retraite populaire (PERP) ou à certains régimes de retraite (régimes supplémentaires obligatoires ou régimes complémentaires facultatifs) ;

– de l’abattement de 40 % opéré sur les revenus distribués notamment sous la forme de dividendes, pour sa fraction excédant l’abattement forfaitaire dont bénéficient également ces revenus (et qui est, en 2008, de 3 050 euros pour un couple) ;

– de certains revenus exonérés relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices non commerciaux ou des bénéfices agricoles au titre des entreprises nouvelles, des jeunes entreprises innovantes ou des activités exercées dans les zones franches urbaines, en Corse ou dans les zones de recherche et de développement ;

– de l’abattement des jeunes artistes (9 de l’article 93 du code général des impôts) ;

– des dividendes et obligations imposés au prélèvement forfaitaire libératoire ;

– des revenus rémunérant des heures supplémentaires ou des temps de travail équivalents ;

– des revenus des salariés détachés à l’étranger et des salariés détachés en France (régimes des impatriés et expatriés), des revenus des fonctionnaires internationaux et des revenus exonérés en application des conventions internationales relatives à la double imposition ;

– des indemnités de fonction des élus locaux nettes des frais d’emplois soumises à une retenue à la source libératoire ;

– des revenus des parts de fonds commun de placement à risques exonérés (sous condition de détention) en application de l’article 163 quinquies B du code général des impôts ;

– des plus-values exonérées au titre des cessions de parts de FCPR, d’actions de sociétés de capital-risque ou de parts ou d’actions de jeunes entreprises innovantes ;

– de la fraction des droits affectés sur le compte épargne-temps utilisés pour réaliser des versements sur un ou plusieurs plans d'épargne pour la retraite collectifs et exonérés d’impôt sur le revenu.

A contrario, le revenu fiscal de référence n’est donc pas majoré, en l’état du droit, du montant des déficits catégoriels nets. Le présent article propose de corriger cette situation s’agissant des déficits provenant de dépenses réalisées sur un local pour lequel le contribuable bénéficie du régime Malraux, déficits dont il est proposé de majorer le revenu fiscal de référence.

Cette disposition traduit la volonté du Gouvernement de neutraliser, pour le calcul du revenu fiscal de référence, la minoration du revenu global rendue possible par un déficit issu d’un immeuble relevant du régime Malraux. Elle s’inscrit donc dans la même logique que l’amendement présenté par le Président Migaud lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances, s’agissant du revenu pris en compte pour le calcul des droits à restitution dans le cadre du bouclier fiscal.

Il convient toutefois de noter que l’avantage fiscal résultant de l’application du régime Malraux ne serait neutralisé que lorsqu’il aboutit à un déficit foncier mais non lorsqu’il permet d’effacer des revenus fonciers (donc de produire non un déficit mais un moindre revenu net foncier).

9.– Les dispositions relatives à l’application et à l’entrée en vigueur

Le VII prévoit qu’un décret pourrait préciser, en tant que de besoin, les modalités d’application du présent article.

Le VIII prévoit l’application du dispositif aux dépenses portant sur des immeubles pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration de travaux a été déposée à compter du 1^er janvier 2009.

III.– L’IMPACT DE LA RÉFORME PROPOSÉE

1.– L’impact budgétaire

Les dispositions du présent article devraient rapporter environ 3 millions d’euros à l’État en 2010.

Il faut rappeler, en regard, que selon le tome 2 du fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, environ 3 700 contribuables bénéficient des dispositions du régime Malraux pour une dépense fiscale totale estimée à 45 millions d’euros.

Cette estimation constitue un « ordre de grandeur » (degré de fiabilité le plus faible des estimations de dépense fiscale). La mission d’information de la Commission sur les niches fiscales a jugé plus vraisemblable l’estimation du coût du dispositif retenue par une étude du ministère de la culture, soit 100 à 130 millions d’euros.

D'après les simulations opérées, 200 foyers fiscaux environ devraient être concernés par le plafonnement des dépenses déductibles au titre du régime Malraux, la perte moyenne étant de l'ordre de 16 000 euros en 2010.

2.– Un exemple d’application des nouvelles règles proposées

Soit un contribuable propriétaire d’un appartement compris dans un immeuble faisant l’objet d’une restauration complète et sis dans une ZPPAUP.

La dernière année au cours de laquelle il supporte des dépenses de travaux de restauration, le logement est loué pendant quelques mois et le contribuable en retire 10 000 euros de loyers. Le contribuable a, par ailleurs, au titre d’autres immeubles, un revenu net foncier de 10 000 euros.

Au titre de la même année, le contribuable supporte :

– 120 000 euros de dépenses de travaux déclarés d’utilité publique ;

– 20 000 euros de dépenses qui seraient déductibles en application de droit commun et qui le sont également au titre d’une opération Malraux (par exemple, une somme de dépenses de travaux d’amélioration, de primes d’assurances et d’impôts locaux à la charge du propriétaire) ;

– 35 000 euros d’intérêts d’emprunt.

Les intérêts d’emprunt, qui ne sont pas soumis au plafonnement proposé par le présent article, sont pris en compte pour l’intégralité de leur montant. Ils viennent effacer les loyers de l’immeuble Malraux (10 000 euros) et le revenu foncier net tiré d’autres immeubles (10 000 euros). Le solde en résultant, soit 15 000 euros, n’est pas imputable sur le revenu global. Il est, en revanche, reportable sur les revenus fonciers des dix années suivantes.

Les deux premières catégories de dépenses sont, elles, prises en compte dans la limite d’un plafond qui est, en l’espèce, dépassé. Le montant total de ces charges est, en effet, de 140 000 euros et elles sont déductibles pour 75 % de leur montant (soit 105 000 euros) et dans la limite annuelle de 100 000 euros.

Le contribuable peut donc déduire 100 000 euros, la fraction excédentaire des dépenses supportées est perdue et ne peut être reportée. Elle ne vient pas en minoration des loyers encaissés, y compris au titre de l’immeuble faisant l’objet de la restauration complète.

Les intérêts d’emprunt ayant effacé les revenus fonciers du contribuable, le montant déductible au titre de l’opération de restauration Malraux est intégralement constitutif d’un déficit foncier net. Celui-ci vient s’imputer sur le revenu global du contribuable.

* *

La Commission est saisie d’un amendement du Rapporteur général de rédaction globale de l’article 42, tendant à convertir l’avantage fiscal du régime dit Malraux en réduction d’impôt, assise sur le montant des dépenses déductibles, retenue dans la limite annuelle de 100 000 euros et dont le taux serait de 25 % en zone de protection de patrimoine architectural, urbain et paysager et de 35 % en secteur sauvegardé.

M. le Rapporteur général. Cet amendement vise à revoir le dispositif dit « Malraux » relatif aux investissements en secteur sauvegardé ou en zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). Il reprend les propositions de notre rapport d’information sur les niches fiscales, lequel recommande de transformer en réductions d’impôt tous les dispositifs qui peuvent l’être.

Dans sa rédaction actuelle, l’article 42 maintient une mesure d’assiette, c'est-à-dire de diminution du revenu imposable par imputation d’un déficit. Cette formule est injuste dans la mesure où elle est plus intéressante pour les contribuables soumis à un taux d’imposition élevé et où elle réduit le revenu pris en compte au titre du bouclier fiscal. Il est en outre très difficile d’évaluer sa portée réelle : le ministère du budget estime la dépense fiscale du « Malraux » à 45 millions d’euros tandis que le ministère de la culture et les professionnels avancent le chiffre de 120 à 150 millions. Nous sommes parvenus à un accord avec le Gouvernement pour passer à une réduction d’impôt tout en retenant le principe du plafonnement.

L’amendement prévoit donc que, sur un montant maximum de 100 000 euros, le taux de la réduction soit de 35 % dans les secteurs sauvegardés et de 25 % dans les ZPPAUP, où les contraintes sont moindres. Le dispositif est cumulable sur trois ans, ce qui peut porter la réduction d’impôt à 105 000 euros au total. Le coût moyen de rénovation d’un logement en secteur sauvegardé étant de 2 000 euros par mètre carré, le plafond retenu correspond à la rénovation de 50 mètres carrés sur un an et de 150 mètres carrés sur trois ans. En tenant compte des subventions de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) dont ces travaux bénéficient souvent, on peut arriver à une surface de plus de 200 mètres carrés. Alors que la mission d’information avait proposé de plafonner l’assiette de la réduction à 45 000 euros, le Gouvernement prévoit une diminution du revenu imposable d’un montant maximum de 140 000 euros. Nous suggérons pour notre part d’établir le plafond à 100 000 euros.

Comme l’adoption de cet amendement ferait tomber les autres amendements à l’article 42, il nous faudra reprendre ceux-ci dans le cadre de l’article 88, car ils comportent de nombreuses propositions intéressantes, notamment la prise en compte de l’interruption des travaux en cas d’événement imprévisible, l’assouplissement de la procédure de déclaration d’utilité publique lorsqu’un document d’urbanisme suffisamment contraignant est applicable, ou le mode de décompte du délai avant la mise en location du bien.

En transformant tous les avantages fiscaux en réductions d’impôt, nous éviterons aussi le problème constitutionnel que nous avons connu pour la loi de finances de 2006 s’agissant du plafond global. Le Conseil constitutionnel avait alors dénoncé un dispositif de plafonnement global inintelligible et imprévisible, les mesures d’assiette et les réductions d’impôt ne pouvant être calculées selon les mêmes modalités.

M. François Goulard. La survenue de problèmes d’ordre technique, fréquente dans la rénovation des bâtiments anciens, est-elle considérée comme un « événement imprévisible » ?

Par ailleurs, il existe de grandes différences entre les secteurs sauvegardés, qui recouvrent généralement les véritables secteurs historiques, et les ZPPAUP. Les coûts de restauration n’étant pas les mêmes, je me demande ce qui justifie la faiblesse de l’écart entre les deux taux.

M. Charles de Courson. Cet amendement va dans le sens des conclusions de la mission d’information.

Je considère moi aussi qu’il faudrait un écart plus important entre les taux – 20 % et 35 %, par exemple.

M. Michel Bouvard. Je remercie notre Rapporteur général pour ses propositions. Le dispositif « Malraux » ne pouvait en effet rester en l’état, mais je rappelle qu’il n’est nullement en cause dans l’accroissement de la dépense fiscale puisque son coût – 50 millions d’euros par an – n’a pas varié depuis longtemps.

Je ne cache pas que j’aurais préféré un plafond plus élevé. Pour les opérations les plus lourdes, le système du plafonnement global risque d’aboutir à des arbitrages avec d’autres niches. Les contribuables auront tôt fait de s’apercevoir que 120 000 euros d’investissements en « Girardin industriel » leur rapporteront une réduction de 40 000 euros alors qu’il leur faudra débourser 250 000 euros pour obtenir le même avantage en « Malraux ».

La prise en compte des événements imprévus en cours d’opération est un point important car plus le secteur est ancien, plus les découvertes peuvent être nombreuses.

En revanche, je ne suis pas d’accord avec mes collègues concernant la différence entre secteur sauvegardé et ZPPAUP. Certaines communes n’ont pas une densité patrimoniale suffisante pour se lancer dans les démarches très lourdes que suppose la création d’un secteur sauvegardé. Les ZPPAUP, plus souples, sont mieux adaptées aux petites villes ou aux villages, mais les contraintes de restauration qu’elles impliquent peuvent être les mêmes. À mon sens, l’écart entre les taux de réduction devrait plutôt être diminué.

L’assouplissement de la condition relative à la déclaration d’utilité publique est une bonne chose. Je suggère que cette exigence soit abandonnée dès lors que le règlement du secteur sauvegardé est publié.

M. Jérôme Cahuzac. Je me réjouis également de voir les conclusions de la mission d’information reprises par notre Rapporteur général. J’aurais cependant préféré que l’on s’en tienne au plafond de 45 000 euros proposé par la mission car, contrairement à ce qui se passe dans d’autres systèmes, la rénovation apporte de la valeur ajoutée au patrimoine du bénéficiaire.

Comme M. Michel Bouvard, j’estime injustifiée la différence de traitement entre secteur sauvegardé et ZPPAUP. Pourquoi ne pas retenir un taux unique de 30 % ?

M. Jean-Pierre Gorges. Je trouve pour ma part le plafond de 100 000 euros insuffisant au regard travaux qui restent à réaliser dans les quartiers historiques.

La différence de nature entre les secteurs sauvegardés et les ZPPAUP n’est pas considérable. Mais, comme il est plus facile de constituer une ZPPAUP, c’est cette formule qui sera amenée à se développer. Il ne faut pas entraver cette évolution en fixant deux taux différents.

M. le président Didier Migaud. Il me semble que la formule proposée par le Rapporteur général constitue un progrès et qu’elle est relativement équilibrée, même si nous sommes quelques-uns à trouver le plafond un peu élevé. Le courrier que nous avons reçu de la part de responsables municipaux de tous bords montre un réel intérêt pour ce dispositif.

M. le Rapporteur général. On compte 550 ZPPAUP pour seulement 99 secteurs sauvegardés. Si l’on veut accroître la différenciation, peut-être pourrait-on, sans pénaliser les premières, porter le taux applicable aux seconds de 35 à 40 %. La démarche du plafonnement global exige de maintenir une certaine équité entre les niches les plus importantes. Nous nous sommes en particulier engagés auprès de nos collègues de l’outre-mer à ne pas créer de niches plus avantageuses en métropole. Or le plafond du dispositif « Girardin industriel » est précisément de 40 000 euros.

Pour ce qui est de la définition des événements « imprévisibles », un amendement de MM. Michel Bouvard et Jean-Pierre Gorges fait référence aux « cas de force majeure ou découvertes fortuites ».

Par ailleurs, le plafond de 35 000 euros est sensiblement supérieur à celui que nous avions finalement fixé dans le PLF pour 2006 et qui s’élevait implicitement à 32 000 euros pour un contribuable consacrant la moitié de son plafond global à une opération Malraux. Il faut aussi savoir que 90 % des investisseurs du dispositif « Malraux » imputent sur leur revenu global un déficit inférieur ou égal à 77 000 euros. Le nouveau système leur sera plus favorable. Le passage d’une réduction d’assiette à une réduction d’impôt encouragera également les gros investissements puisque le plafonnement global peut être fixé, par exemple, à 10 % du revenu et que, dans le dispositif de réduction d’assiette, ce revenu se trouve minoré. Enfin, on peut imaginer un report de l’imputation de l’avantage fiscal au-delà de la durée des trois ans dans le cas d’opérations exceptionnellement longues.

M. Jérôme Cahuzac. Je ne peux souscrire au raisonnement selon lequel on pourrait porter le taux à 40 % pour arriver au même plafond que celui de la défiscalisation outre-mer. Dans le cas qui nous occupe, il y a constitution d’un patrimoine.

M. Charles de Courson. L’amendement vise-t-il les seuls travaux extérieurs ou également les travaux intérieurs ?

M. le Rapporteur général. L’ensemble des travaux de réhabilitation. Par ailleurs, on prend en compte les commerces, mais on n’ajoute pas les propriétaires occupants, pour des raisons budgétaires.

M. Michel Bouvard. Qu’on soit en secteur sauvegardé ou en ZPPAUP, le coût de réhabilitation des bâtiments est le même. Je ne vois donc pas pourquoi introduire une différence, source de complexité. Jusqu’à présent, le régime fiscal était unique, et personne ne trouvait cela injuste.

M. le président Didier Migaud. Entre les souhaits des uns et des autres, la proposition du Rapporteur général représente un certain équilibre. Rapprocher davantage ce dispositif de celui applicable aux investissements outre-mer serait ajouter des difficultés. Je suis donc plutôt pour en rester là, sous réserve de sous-amendements, issus de certains amendements, qui devront être retravaillés avec le Rapporteur général d’ici à notre réunion dans le cadre de l’article 88.

La Commission adopte l’amendement du Rapporteur général (amendement n° II-440).

En conséquence, les onze amendements présentés par M. Michel Bouvard, deux amendements présentés par M. Charles de Courson et un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac deviennent sans objet.

* *

Article additionnel après l’article 42

Mise sous conditions des avantages fiscaux afférents aux monuments historiques

La Commission examine un amendement présenté par le Rapporteur général tendant, d’une part, à plafonner à 200 000 euros le montant des déficits et charges imputables sur le revenu global au titre de monuments historiques non ouverts au public et, d’autre part, à conditionner le bénéfice du régime dérogatoire d’imputation propre à ces immeubles à un engagement de conservation du propriétaire et à l’absence de mise en copropriété.

En l’état du droit, les déficits fonciers afférents à des immeubles classés monuments historiques, inscrits à l’inventaire supplémentaire, ayant fait l’objet d’un agrément ministériel ou ayant reçu le label délivré par la Fondation du patrimoine peuvent être imputés sur le revenu global, sans limitation de montant.

De même, les charges foncières afférentes aux mêmes immeubles sont directement imputables sur le revenu global du contribuable, sans limitation de montant, lorsque ces immeubles ne produisent pas de revenu.

Le présent article propose, en premier lieu, de réserver ces possibilités d’imputation illimitée sur le revenu global aux immeubles ouverts au public et de plafonner à 200 000 euros par an le montant des déficits et charges imputables au titre d’immeubles non ouverts au public.

L’ouverture au public constituerait donc la contrepartie justifiant le plein bénéfice de l’avantage fiscal. Un avantage plus limité serait maintenu pour les immeubles non ouverts compte tenu des charges spécifiques que supportent leurs propriétaires du fait des contraintes qui leur sont imposées par la réglementation protégeant le patrimoine (et, en particulier, du coût significativement plus élevé des travaux conduits sur ce type d’immeubles).

L’ouverture au public ne serait toutefois pas exigée des monuments labellisés dont la visite des intérieurs ne présente pas nécessairement d’intérêt historique ou artistique ou n’est pas systématiquement possible.

Par ailleurs, le fait que l’accès au public soit interrompu pendant une période inférieure à 3 ans à raison de la réalisation de travaux ne ferait pas obstacle à ce que le monument reste considéré comme ouvert au public.

En second lieu, le présent article propose de subordonner le bénéfice des règles dérogatoires d’imputation, y compris pour les monuments non ouverts au public, à deux conditions.

Un engagement du propriétaire de conserver la pleine propriété de l’immeuble pendant une période d’au moins quinze années à compter de l’acquisition est ainsi prévu. Le non respect de cet engagement ne serait toutefois pas sanctionné en cas de licenciement, d’invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l’article L. 341–4 du code de la sécurité sociale ou du décès du contribuable ou de l’un des époux soumis à une imposition commune.

D’autre part, le bénéfice des règles dérogatoires d’imputation ne serait pas ouvert aux immeubles faisant l’objet d’une mise en copropriété postérieure au 1^er janvier 2009, sauf si cette mise en copropriété fait l’objet d’un agrément ad hoc délivré par les ministres de la culture et du budget. Cet agrément permettra de traiter le cas des monuments dont la taille exclut quasiment, de fait, la propriété individuelle, comme cela peut être le cas pour un couvent, par exemple.

M. le Rapporteur général. Cet amendement reprend les propositions de la mission d’information. Le plafond, applicable sauf cas particuliers de monuments historiques qu’il est impossible ou inutile d’ouvrir au public, est deux fois plus élevé que celui retenu pour le dispositif Malraux. Par ailleurs, sont exclus du champ de l’avantage fiscal les achats en copropriété, aujourd’hui proposés par des cabinets de défiscalisation, sauf si cette mise en copropriété a fait l’objet d’un agrément. Quant à l’engagement de conservation, il vaut, bien entendu, sous réserve des accidents de la vie.

Sur ce sujet, la mission est en désaccord avec le Gouvernement, lequel considère en effet que le propriétaire d’un monument historique non ouvert au public doit bénéficier de l’avantage fiscal sans plafond car il entretient le patrimoine et, en quelque sorte, se substitue à l’action publique défaillante.

M. le président Didier Migaud. On reste dans un système de déduction du revenu imposable.

M. le Rapporteur général. Oui.

M. Charles de Courson. L’inconvénient, c’est qu’il faut donc la sortir du mécanisme de plafonnement global des niches fiscales. J’aurais préféré un dispositif de réduction d’impôt.

Par ailleurs, nous avions dit dans notre rapport que tout avantage fiscal devait avoir une contrepartie d’intérêt général, laquelle nous paraissait être, dans le cas des monuments historiques, l’ouverture au public. Le plafonnement de l’avantage est un assouplissement de notre position initiale.

M. François Goulard. Même lorsque les monuments ne sont pas ouverts à la visite, il y a un intérêt collectif à ce qu’ils soient entretenus. On en voit trop souvent qui tombent en ruine parce que leurs propriétaires n’ont pas les moyens de faire les travaux nécessaires ; c’est une perte pour le patrimoine de notre pays.

M. Henri Emmanuelli. Votre raisonnement pourrait être appliqué à n’importe quel bien immobilier, monsieur Goulard !

M. Charles de Courson. Il faudrait régler aussi le problème des parcs et jardins, auxquels le régime des monuments historiques a été appliqué…

M. François Goulard. L’avantage fiscal dont bénéficie le propriétaire d’un monument historique est aussi la contrepartie des contraintes qu’il subit, en particulier le fait qu’il lui faut demander des autorisations pour entreprendre de travaux, lesquels sont en outre plus chers.

M. le Rapporteur général. Les personnes que nous avons auditionnées ont parlé d’un différentiel de coût de 30 à 40 %.

M. le président Didier Migaud. Le plafond étant élevé, sans doute faudra-t-il préciser dans l’exposé sommaire les contreparties exigées du propriétaire – y compris la réalisation des travaux imposés par l’architecte des monuments historiques, qui coûtent plus cher.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-441).

En conséquence, deviennent sans objet deux amendements présentés par le président Didier Migaud et tendant, pour l’un, à instaurer un engagement de conservation du bien et d’ouverture au public pendant dix ans et, pour l’autre, à priver du bénéfice du dispositif les immeubles mis en copropriété depuis moins de cinq ans, ainsi qu’un amendement de M. Jérôme Cahuzac conditionnant le bénéfice de l’imputation dérogatoire des déficits à une ouverture au public de dix ans et l’interdisant aux immeubles nouvellement mis en copropriété.

* *

Article 43

Plafonnement des réductions d’impôt obtenues au titre des investissements réalisés outre-mer

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article 199 undecies C du code général des impôts, il est inséré un article 199 undecies D ainsi rédigé :

« Art. 199 undecies D.– Le montant total des réductions d’impôt sur le revenu mentionnées aux articles 199 undecies A et 199 undecies B et de la créance mentionnée au vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B, admis pour un contribuable au titre d’une même année d’imposition, ne peut excéder un montant égal à 15 % du revenu de l’année considérée ou, si elle est supérieure, la somme de 40 000 €. Le revenu est celui qui sert de base au calcul de l’impôt sur le revenu dans les conditions prévues au I de l’article 197. »

II.– La dernière phrase du vingt-et-unième alinéa et le vingt-deuxième alinéa du I de l’article 199 undecies B sont abrogés.

III.– Les dispositions des I et II s’appliquent aux réductions d’impôt et aux créances qui résultent des investissements réalisés et des travaux achevés à compter du 1^er janvier 2009.

Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables aux réductions d’impôt et aux créances qui résultent :

1° des investissements pour l’agrément ou l’autorisation préalable desquels une demande est parvenue à l’administration avant le 1^er janvier 2009 ;

2° des acquisitions d’immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d’ouverture de chantier avant le 1^er janvier 2009 ;

3° des acquisitions de biens meubles corporels ou des travaux de réhabilitation d’immeuble pour lesquels des commandes ont été passées et des acomptes égaux à au moins 50 % de leur prix versés avant le 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le Parlement et le gouvernement ont estimé qu’il était nécessaire de procéder à un examen sélectif des dispositifs fiscaux qui permettent aux contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant. Du fait de cette absence de plafonnement, ces dispositifs posent en effet une question d’équité.

Les réductions d’impôt sur le revenu en contrepartie d’investissements locatifs ou productifs réalisés outre-mer sont l’un des trois dispositifs non plafonnés de notre système fiscal examinés à ce titre.

Dans le rapport qu’il a remis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, en mai 2008, le gouvernement a rappelé l’intérêt de la défiscalisation pour le financement de l’économie outre-mer. Les dispositifs existants doivent conserver leur caractère incitatif et demeurer des outils utiles de soutien de l’économie outre-mer. Dans le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer déposé au Sénat le 28 juillet 2008, il est d’ailleurs proposé au Parlement de rendre attractif l’investissement privé dans le secteur du logement social, domaine dans lequel les besoins sont encore très supérieurs aux logements disponibles. L’utilité de l’outil fiscal pour le financement des politiques publiques en faveur de l’outre-mer n’est donc pas en cause.

Ces avantages fiscaux ne devraient cependant pas permettre à des contribuables de réduire leur impôt dans des proportions incompatibles avec les principes d’équité et de progressivité de l’impôt sur le revenu.

Ainsi, il est proposé de limiter le montant des réductions d’impôt au titre des investissements réalisés outre-mer dont un contribuable est susceptible de bénéficier, tout en fixant ce plafond de réduction d’impôt à un niveau qui ne nuise pas à l’efficacité économique des dispositifs existants.

À cette fin, les dispositions du présent article limitent le montant total des réductions d'impôt sur le revenu mentionnées aux articles 199 undecies A et 199 undecies B et de la créance mentionnée au vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B, admis en diminution de l’impôt dû au titre d’une même année d’imposition, à 15 % du revenu imposable du foyer ou, si elle est supérieure, la somme de 40 000 €.

Le niveau du plafonnement ainsi fixé devrait conduire les monteurs de projets à faire participer au financement de leurs opérations davantage de contribuables disposant de revenus et d’avantages fiscaux plus faibles qu’actuellement, pour un même flux global d’investissements défiscalisés.

Ces dispositions s'appliqueraient aux avantages procurés par les réductions d'impôt au titre des investissements réalisés à compter du 1^er janvier 2009.

Des modalités d’entrée en vigueur particulières sont en outre proposées afin que les décisions d’investissement intervenues avant le 1^er janvier 2009 ne soient pas affectées par le changement de législation, quand bien même la réalisation effective de l’investissement n’interviendrait qu’après cette date.

Ainsi le plafonnement ne s’appliquerait pas aux avantages procurés par les réductions d’impôt obtenues au titre :

1° des investissements et des souscriptions pour l'agrément ou l'autorisation préalable desquels une demande est parvenue à l'administration avant le 1^er janvier 2009 ;

2° des acquisitions d’immeubles ayant fait l'objet, avant le 1^er janvier 2009, d'une déclaration d'ouverture de chantier ;

Observations et décision de la Commission :

Le présent article introduit un plafond à l’avantage en impôt pouvant être tiré par un contribuable de la combinaison des dispositions des articles 199 undecies A et 199 undecies B qui prévoient des réductions d’impôt au titre d’investissements outre-mer, supprime la possibilité de remboursement du montant de la réduction d’impôt acquise au titre des investissements productifs, et organise l’entrée en vigueur de ce plafonnement.

I.– LES RÉDUCTIONS D’IMPÔT AU TITRE DES INVESTISSEMENTS OUTRE-MER

A.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR LES INVESTISSEMENTS DANS LE LOGEMENT OU AU CAPITAL DE CERTAINES SOCIÉTÉS (ART. 199 UNDECIES A DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS)

L’article 199 undecies A du code général des impôts prévoit une réduction d’impôt sur le revenu au bénéfice des personnes physiques ayant leur résidence fiscale en France métropolitaine ou dans les DOM qui réalisent des investissements dans le secteur du logement ou qui souscrivent au capital de certaines sociétés.

1.– Les investissements éligibles dans le secteur du logement

Dans le secteur du logement, la réduction s’applique aux investissements suivants :

– construction ou acquisition d'un logement neuf affecté pendant au moins 5 ans à un usage de résidence principale (du propriétaire ou d'un locataire dans le cadre d’une location nue) ;

– travaux de réhabilitation réalisés sur un logement achevé depuis plus de 40 ans, affecté au même usage dans les mêmes conditions ;

– souscription au capital de sociétés dont l'objet exclusif est de construire des logements neufs donnés en location pendant 5 ans à des personnes qui en font leur résidence principale ;

– souscription au capital de sociétés civiles de placement immobilier qui s'engagent à affecter intégralement le produit des souscriptions annuelles à l'acquisition de logements neufs affectés pour 90 % au moins de leur superficie à un usage d'habitation, et à donner les immeubles en location pendant au moins 5 ans à des locataires qui en font leur résidence principale.

L’assiette de la réduction d'impôt est égale au prix de revient de l'investissement et son taux est variable :

– 25 % pour l'acquisition ou la construction d'un logement affecté à l'habitation principale du contribuable ainsi que pour les travaux de réhabilitation ;

– 40 % pour les investissements réalisés dans le secteur locatif libre ;

– 50 % pour les investissements réalisés dans le secteur locatif intermédiaire.

Ce taux peut être majoré de 4 points lorsque des équipements utilisant des sources d'énergie renouvelable sont installés dans le logement et de 10 points lorsque le logement est situé dans une zone urbaine sensible des DOM ou de Mayotte.

2.– Les sociétés dont la souscription de parts est éligible

La réduction d'impôt s'applique également, au taux de 50 %, aux souscriptions réalisées au capital de certaines sociétés :

– sociétés de développement régional d'outre-mer ;

– sociétés soumises à l'IS dont l'activité réelle est exercée outre-mer dans les secteurs éligibles à la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies B du code général des impôts ;

– sociétés spécialisées dans le financement d'entreprises exerçant exclusivement leur activité outre-mer (SOFIOM) ;

– sociétés en difficulté au sens de l’article 44 septies du code général des impôts (c’est-à-dire faisant l’objet d’un plan de sauvegarde, d’un redressement judiciaire ou d’une liquidation judiciaire) et exerçant exclusivement leur activité outre-mer dans un secteur éligible à la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies B du code général des impôts ;

– sociétés qui réalisent des investissements nécessaires à l'exploitation d'un service public industriel et commercial local.

Les sociétés bénéficiaires doivent effectuer les investissements productifs dans les 12 mois suivant la clôture de la souscription (ou achever les fondations des immeubles dans les 2 ans suivant la clôture de la souscription) et maintenir l'affectation des biens défiscalisés pendant au moins 5 ans.

Les SOFIOM ont quant à elles des obligations propres, à savoir financer au minimum 10 entreprises exerçant leur activité dans les secteurs éligibles, sans lien capitalistique entre elles. Les entreprises bénéficiaires de ce financement sont soumises aux mêmes obligations que les sociétés dont le capital serait directement souscrit. Les obligations des souscripteurs sont variables : tout souscripteur doit conserver les titres pendant au moins 5 ans, mais le contribuable souscrivant au capital d'une SOFIOM doit rétrocéder 60 % de la réduction d’impôt à l'entreprise qui acquiert et exploite l'investissement.

Doivent faire l’objet d’une procédure d’accord préalable les opérations supérieures à 4,6 millions d'euros et les souscriptions au capital de sociétés en difficulté.

Ce sont près de 30 000 contribuables qui bénéficient des dispositions de l’article 199 undecies A du code général des impôts.

Le tableau ci-dessous récapitule les différents seuils d’agrément applicables aujourd’hui.

SEUILS D’AGRÉMENT

Seuil d’agrément	Type d’investissement
Au premier euro	– Dans les secteurs sensibles – Rénovation ou réhabilitation d’établissements hôteliers – Dans une entreprise en difficulté – Dans une concession de service public
300 000 euros	– Dans un secteur sensible, mais réalisé par une entreprise exerçant outre-mer depuis plus de deux ans – Montage locatif dans un secteur non sensible
1 million d’euros	– Investissement direct (sans montage locatif) dans un secteur non sensible – Souscription au capital de certaines sociétés : société de développement régional, Sofiom
4,6 millions d’euros	Dans le secteur du logement (procédure d’accord préalable)

B.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR LES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS (ART. 199 UNDECIES B DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS)

L’article 199 undecies B du code général des impôts prévoit que les personnes physiques domiciliées fiscalement en France peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt lorsqu’elles réalisent outre-mer certains investissements productifs dans le cadre d’une entreprise soumise à l’IR.

Ouvrent droit à réduction les investissements productifs neufs, l’acquisition de logiciels nécessaires à l’utilisation des investissements, ainsi que les travaux de rénovation ou de réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés.

Seuls les investissements réalisés dans les secteurs dits « éligibles » peuvent bénéficier de la défiscalisation. Depuis l’entrée en vigueur de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003, l’éligibilité est devenue la règle, l’article 199 undecies B du code général des impôts dressant désormais la liste des seuls secteurs non éligibles, liste retracée dans le tableau ci-dessous.

SECTEURS NON ÉLIGIBLES ET EXCEPTIONS

Secteurs non éligibles	Exceptions
Commerce
Restauration, cafés, débits de tabac, débits de boisson	Restaurants de tourisme classés
Conseil ou expertise
Recherche et développement
Éducation, santé et action sociale
Banque, finance et assurance
Toutes activités immobilières
Navigation de croisière, locations sans opérateur, réparation automobile	Location de véhicules automobiles et de navires de plaisance
Services fournis aux entreprises	Maintenance, activités de nettoyage et de conditionnement à façon, centres d’appel
Activités de loisirs, sportives et culturelles	Activités s’intégrant à titre principal à une activité hôtelière ou touristique (hors jeux de hasard et d’argent) Production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques
Activités associatives
Activités postales

Source : Code général des impôts

L’octroi de l’avantage fiscal est subordonné à l’obtention d’un agrément lorsque l’investissement :

– est réalisé dans un secteur dit « sensible » (transports, navigation de plaisance, agriculture, pêche maritime et aquaculture, industrie charbonnière et sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, rénovation et réhabilitation d’hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classé) ;

– concerne une entreprise en difficulté ;

– a pour objet de permettre l’exploitation d’une concession de service public local à caractère industriel ou commercial ;

– excède 1 million d’euros par programme et par exercice. Ce seuil est abaissé à 300 000 euros si l’investissement est réalisé par des personnes physiques agissant à titre non professionnel.

La délivrance de l’agrément est elle-même subordonnée à un certain nombre de conditions :

– l’investissement doit présenter un intérêt économique pour le territoire concerné ;

– l’investissement doit s’intégrer à la politique d’aménagement du territoire et de l’environnement ;

– l’investissement doit garantir la protection des investisseurs et des tiers ;

– l’investissement doit avoir pour but de créer ou maintenir des emplois dans le territoire où il est réalisé ;

– le bénéficiaire de l’agrément doit respecter ses obligations fiscales et sociales ;

– le bénéficiaire de l’agrément doit s’engager à ce que puissent être vérifiées sur place les modalités de réalisation et d’exploitation de l’investissement.

En matière de délivrance de l’agrément, la compétence est partagée entre l’échelon central et l’échelon déconcentré, selon des règles présentées dans le tableau ci-dessous.

RÉPARTITION DE LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE D’AGRÉMENT

Agrément donné par le directeur des services fiscaux	Agrément donné par le Ministre (bureau des agréments de la direction générale des Impôts)
Investissement inférieur à 1,5 million d’euros	Investissement supérieur à 1,5 million d’euros
	Projet concernant plusieurs DOM
	Investissement réalisé dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie
	Sociétés concessionnaires d’un service public industriel et commercial
	Apport au capital de sociétés en difficulté

Les investissements agréés ouvrent droit à une réduction d’impôt en principe égale à 50 % du montant de l’investissement diminué des éventuelles subventions publiques dont cet investissement bénéficie.

Le taux de la réduction est majoré lorsque :

– l’investissement est réalisé en Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Wallis-et-Futuna (60 %) ;

– l’investissement est réalisé dans le secteur de la production d’énergies renouvelables (majoration de 10 points) ;

– l’investissement a pour objet la rénovation ou la réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés (60 % hors DOM et 70 % dans les DOM) ;

– l’investissement est réalisé dans un DOM et dans le secteur de la navigation de plaisance (70 %).

La réduction d’impôt est imputable sans limitation sur l’IR dû par le contribuable au titre de l’année de réalisation de l’investissement. Si le montant de la réduction d’impôt excède l’impôt dû, l’excédent constitue une créance sur l’État, reportable sur 5 ans. À l’issue de ce délai, la créance est remboursée par l’État dans la limite d’un investissement total plafonné à 1,525 million d’euros⁽²⁷⁾.

Les bénéficiaires de la défiscalisation sont soumis à des obligations de conservation de l’investissement. L’entreprise qui investit est tenue de conserver et de maintenir dans leur affectation les biens acquis pendant 5 ans ou pendant leur durée normale d’utilisation si elle est inférieure. Dans les mêmes conditions, le contribuable doit conserver les parts de la société de personnes qui a réalisé l’investissement. En cas de non-respect de ces obligations, la réduction d’impôt est en principe reprise au titre de l’année au cours de laquelle intervient la cession, le changement d’affectation de l’investissement, la cessation de l’activité éligible ou la cession des parts sociales.

Un régime particulier, dit de rétrocession, s’applique lorsque les immobilisations constituées par l’investissement sont données en location. Le propriétaire peut bénéficier de la réduction d’impôt mais il doit rétrocéder au moins 60 % de cette réduction à l’entreprise locataire sous forme de diminution du loyer. Ce taux est ramené à 50 % pour les investissements réalisés à compter du 21 juillet 2003 dont le montant est inférieur à 300 000 euros.

Les montages les plus fréquents reposent sur un investissement réalisé par une société en nom collectif (SNC) qui va louer le bien concerné à une société exploitante, celle-ci ne pouvant pas ou ne souhaitant pas réaliser directement l’investissement.

Soit, par exemple, une entreprise ultramarine exerçant ses activités dans un secteur éligible. Cette entreprise (l’exploitant) souhaite pouvoir utiliser un bien de production, d’une valeur de 100. L’exploitant s’adresse à un intermédiaire (le cabinet de défiscalisation) qui se charge d’organiser le financement du bien. À cette fin, une société en nom collectif (SNC) est constituée entre des personnes physiques souhaitant bénéficier de la réduction d’impôt permise par la réalisation de l’investissement (les apporteurs de capacité fiscale). La SNC opte pour la transparence fiscale : ses membres seront redevables de l’impôt sur le revenu et non de l’impôt sur les sociétés. La SNC procède à l’investissement, qu’elle finance de la manière suivante :

– 50 par un emprunt contracté auprès d’établissements bancaires ;

– 30 par les fonds propres apportés par les membres de la SNC ;

– 20 par le dépôt de garantie de l’exploitant, caution de son implication réelle dans le projet ⁽²⁸⁾.

La réduction d’impôt, à répartir entre les membres de la SNC à raison de leurs parts sociales respectives, s’élève à 50, soit 50 % du montant de l’investissement. Pour obtenir le gain net produit par l’opération au profit des apporteurs de capacité fiscale, il faut retirer de ces 50 :

– la commission perçue par les cabinets de défiscalisation pour couvrir les frais de montage et de gestion de la SNC (soit environ 6 en moyenne) ;

– 60 % de l’avantage fiscal (soit 30), qui doivent être rétrocédés à l’exploitant sous la forme d’une réduction des loyers versés par celui-ci à la SNC pendant 5 ans, soit la durée minimale pendant laquelle la SNC doit conserver l’investissement.

Pour un investissement de 100, l’avantage fiscal net au profit du contribuable est donc de 14 (soit 50 – 6 – 30). Par le jeu de la rétrocession, l’avantage net du contribuable est donc significativement inférieur au montant de la réduction d’impôt dont il bénéficie.

Pendant les 5 années minimales de conservation du bien, la SNC perçoit les loyers versés par l’exploitant et rembourse ainsi les établissements bancaires qui ont apporté 50 dans le montage. Au terme de ces 5 ans, la SNC revend le bien à l’exploitant. Le bien est en général cédé à l’euro symbolique : les loyers versés pendant 5 ans, le dépôt de garantie apporté initialement par l’exploitant et le montant de la rétrocession ont en principe permis d’en couvrir le coût total. Pour l’exploitant, le gain permis par ce montage se résume donc à la rétrocession d’une partie de l’avantage fiscal procuré à la SNC, rétrocession qui lui permet d’acquérir le bien au terme d’une location-vente à loyer bonifié.

Le schéma ci-dessous présente, pour mémoire, le montage type permettant de financer un investissement par une SNC constituée d’apporteurs de capacité fiscale souhaitant bénéficier d’une réduction de leur impôt sur le revenu.

MONTAGE TYPE


Trésor public	Remboursement de la TVA	Investisseurs (apporteurs de positions fiscales)			Fournisseurs
			Acquisition des parts et apports à fonds perdus		Fourniture des biens
Organismes subventionneurs	Délivrance des subventions	Véhicule fiscal (de type SNC)		Contrat de location Cession des investissements	Exploitant
	Hypothèque ou nantissement des biens financés		Crédits bancaires « sans recours » contre la SNC et ses associés
Direction générale des Impôts	Agrément	Établissement bancaire
				Caution solidaire sur les crédits bancaires

Source : rapport de la mission d’information de la commission des finances sur les niches fiscales, SOFICO Investissements.

Du point de vue de contribuable, le gain reste néanmoins substantiel. En pratique, tout se passe, en effet, pour le contribuable, comme si celui-ci achetait, sous la forme de parts de SNC dont il renonce à toute valorisation ultérieure, une réduction d’impôt d’un montant supérieur à la valeur des parts souscrites.

Dans la mesure où la réduction d’impôt est assise sur le montant de l’investissement réalisé par la SNC et où celui-ci est, en pratique, financé en grande partie par un emprunt bancaire de la SNC que remboursent les loyers versés par l’exploitant, le contribuable apporteur de fonds propres à la SNC bénéficie d’un puissant effet de levier.

Dans l’exemple précédemment évoqué et volontairement simplifié, le contribuable va ainsi apporter environ 30 de fonds propres à la SNC et payer environ 6 de frais de montage du projet et de frais de gestion de la SNC. Ces sommes sont perdues pour lui, puisqu’il renonce à toute valorisation ultérieure des parts de la SNC qui ne vaudront plus rien au terme de la période de location, moment auquel l’investissement est généralement cédé pour l’euro symbolique à l’exploitant.

En contrepartie de ces dépenses, le contribuable « achète », de fait au prix de 36, une réduction d’impôt d’environ 50. Cette réduction d’impôt est acquise au titre de l’imposition des revenus de l’année au cours de laquelle il acquiert les parts de la SNC. Elle lui permettra donc de réduire l’impôt sur le revenu versé l’année suivante. Le contribuable obtiendra donc un gain net d’environ 14.

En pratique, on constate que les montages permettent ainsi souvent rentabilités supérieures à 20 % sur une période généralement inférieure à un an (le contribuable ayant intérêt à souscrire au capital le plus tard possible dans l’année).

Dans de nombreux montages, l’investissement productif lui-même, sa nature et la qualité de l’exploitant intéressent peu le contribuable pour lequel l’opération est purement financière et achevée, de fait, dès l’acquisition des parts de la SNC.

Le risque économique, qui résulterait d’une incapacité de la SNC à rembourser ses crédits bancaires, peut, en effet, être transféré à l’exploitant qui s’en porte caution.

Le risque d’une reprise de l’avantage fiscal est, quant à lui, minime d’après les statistiques communiquées par l’administration fiscale à la mission d’information de la Commission sur les niches fiscales. Il peut, en outre, être totalement annulé lorsque l’exploitant garantit l’exploitation continue en apportant de fait aux investisseurs une garantie dite de bonne fin fiscale.

II.– DES DISPOSITIFS DONT L’UTILISATION ACTUELLE REMET EN CAUSE LA PROGRESSIVITÉ DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

Les réductions d’impôt sur le revenu en faveur des investissements outre-mer représentent une dépense fiscale cumulée estimée, pour 2008, à 850 millions d’euros au profit d’environ 44 000 ménages.

Cette dépense fiscale se répartit en :

– une dépense fiscale de 250 millions d’euros au profit de 33 000 bénéficiaires pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A ;

– une dépense fiscale de 600 millions d’euros au profit de 11 300 bénéficiaires pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B.

La dépense fiscale moyenne par bénéficiaire est donc estimée à 7 575 euros pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A et à 53 097 euros pour la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B.

Déjà très élevés, ces chiffres doivent être appréciés en tenant compte du fait qu’il s’agit d’un bénéfice moyen. Or, les données rendues publiques par la mission d’information sur les niches fiscales, à partir de l’exploitation par l’administration de l’imposition des revenus de 2006, attestent de l’hyper-concentration du bénéfice de ces dispositifs au profit d’un très petit nombre de contribuables.

S’agissant de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A du code général des impôts, la mission a ainsi constaté que 10 % des utilisateurs bénéficient de 43 % de la dépense fiscale et que le dernier centile des utilisateurs bénéficie d’une dépense fiscale équivalente à celle consacrée aux 45 premiers centiles.

Cette hyper-concentration est encore plus marquée s’agissant de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B du code général des impôts. Pour ce dispositif, 5 % des utilisateurs bénéficient de près de 45 % de la dépense fiscale (soit environ 235 millions d’euros). Chacun de ces 555 contribuables réduit ainsi son impôt, en moyenne, de plus de 420 000 euros. Les 44 foyers bénéficiant des réductions d’impôt les plus élevées au titre de ce dispositif représentent une dépense fiscale de près de 80 millions d’euros

Il en résulte que l’utilisation de ces dispositifs explique une part très importante de la minoration de l’impôt effectivement payé par les contribuables dont les revenus imposables sont les plus élevés.

La mission d’information a ainsi souligné que, pour les 100 000 foyers fiscaux dont le revenu brut global est le plus élevé, la réduction d’impôt pour investissement productif outre-mer (article 199 undecies B) représentait, seule, près de 40 % du montant total des réductions et crédits d’impôt imputés, tandis la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A représentait 6,8 % du montant total des réductions et crédits d’impôt imputés, portant l’effet cumulé des deux réductions d’impôt sur le revenu pour investissement outre-mer à près de la moitié du montant total des réductions et crédits d’impôt imputés.

Le phénomène est encore plus marqué pour les contribuables réduisant le plus leur impôt. Pour ces contribuables, qui recherchent le plus activement à optimiser leur situation fiscale personnelle, ce sont très clairement les avantages fiscaux liés à l’outre-mer qui prédominent si massivement que les autres dispositifs en deviennent quasiment anecdotiques.

Ainsi, les 20 contribuables réduisant le plus leur impôt en valeur absolue et parvenant à un impôt nul ou négatif (avec une restitution moyenne du Trésor public de 751 euros pour un revenu imposable moyen supérieur à 2 millions d’euros) imputent, en moyenne, un montant total de réductions et de crédits d’impôt de 801 343 euros dont plus de 97 % au titre des investissements outre-mer dont l’essentiel (85 % du total, soit 679 670 euros) au titre de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies B et le solde (12,2 % du total, soit 98 424 euros) au titre de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A.

III.– LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article prévoit :

– la création d’un nouvel article 199 undecies D du code général des impôts plafonnant la somme des réductions d’impôt acquises au titre des dispositions des articles 199 undecies A et 199 undecies B (I du présent article) ;

– la réforme d’un régime de créance remboursable prévu par l’article 199 undecies B (II du présent article) ;

– des modalités transitoires organisant l’entrée en vigueur des règles de plafonnement proposées (III du présent article).

A.– LA RÉFORME DU RÉGIME DE LA CRÉANCE ACQUISE AU TITRE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR INVESTISSEMENT PRODUCTIF

L’avantage fiscal prévu par les articles 199 undecies A et 199 undecies B prend la forme d’une réduction d’impôt.

Le propre des réductions d’impôt est, qu’à la différence des crédits d’impôt, le remboursement de leur fraction excédant la cotisation d’impôt du contribuable est explicitement interdit (en application du 5 de l’article 197 du code général des impôts).

En l’absence de dispositions spécifiques contraires, l’éventuelle fraction excédentaire n’est, en outre, pas reportable, la réduction d’impôt étant acquise au titre d’une dépense, d’un investissement ou d’une situation constatée lors d’une année donnée pour l’imposition des revenus de cette année.

L’avantage en impôt maximal pouvant être tiré d’une réduction d’impôt est donc, en principe et nonobstant l’éventuel plafonnement de son assiette, plafonné de fait au montant de la cotisation d’impôt due par le contribuable.

Toutefois, des règles particulières, qui constituent, pour les contribuables concernés, un avantage spécifique, sont prévues par certains dispositifs qui organisent, selon des formes variables, un mécanisme de report de la réduction d’impôt non imputée.

C’est le cas des réductions d’impôt au titre des investissements dans l’immobilier de loisirs (art. 199 decies E et 199 decies EA du code général des impôts) ou dans les résidences hôtelières à vocation sociale (art. 199 decies I) qui permettent l’imputation de la réduction acquise par sixième (donc son report sur cinq années), et de la réduction d’impôt dite Madelin (art. 199 terdecies–0 A) qui permet le report sur les quatre années suivantes de la fraction de la réduction d’impôt acquise excédant la limite annuelle d’imputation.

Des règles particulières sont également applicables s’agissant des réductions d’impôt acquises au titre d’investissements outre-mer.

Ainsi, la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies A est, en application du 6 de cet article, acquise au titre de l’année de réalisation de l’investissement et, selon la nature de l’investissement, des quatre ou des neuf années suivantes. La réduction d’impôt s’impute donc par cinquième pendant cinq ans ou par dixième pendant dix ans.

Des règles encore plus favorables sont prévues s’agissant de la réduction d’impôt prévu par l’article 199 undecies B laquelle peut permettre au contribuable d’acquérir une créance sur le Trésor public reportable et même remboursable in fine.

Le vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B prévoit, en effet, que lorsque le montant de la réduction d’impôt acquise en application de cet article excède l’impôt dû, l’excédent constitue une créance du contribuable sur l’État. Cette créance peut être utilisée pour le paiement de l’impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu’à la cinquième.

À l’expiration de cette période, le solde de la créance est remboursé au contribuable, dans la limite d’un montant d’investissement de 1 525 000 euros (et donc, pour une opération typique ouvrant droit à une réduction d’impôt au taux de 50 % et sous l’hypothèse d’un contribuable dont la cotisation d’impôt aurait été nulle avant même l’imputation de la réduction d’impôt cinq années durant, dans la limite d’un montant de 762 500 euros).

À titre dérogatoire, le remboursement est possible dès la troisième année, dans la limite de 40 % du « crédit d’impôt » (vingt-deuxième alinéa de l’article 199 undecies B) et du même montant d’investissement, pour un contribuable participant personnellement, directement et de manière continue à l’exploitation (c’est-à-dire pour un contribuable exploitant l’investissement à titre professionnel au sens du droit applicable à l’imposition des bénéfices industriels et commerciaux).

Comme on le constate et comme la rédaction même de l’article l’admet d’ailleurs explicitement, l’avantage fiscal prévu par l’article 199 undecies B n’est donc pas véritablement une réduction d’impôt mais une forme hybride entre la réduction et le crédit d’impôt que l’on peut présenter comme une sorte de crédit d’impôt différé produisant ses effets après imputation sur plusieurs années de cotisation d’impôt.

Outre que cette caractéristique est assez curieuse, elle est, en l’état, peu compatible avec un plafonnement de l’imputation autorisée au titre de la réduction d’impôt, lequel, combiné avec le dispositif de remboursement de la créance, aboutirait simplement à accroître, à due concurrence des sommes non imputées, le montant remboursé in fine.

Le II du présent article propose donc de supprimer le mécanisme de remboursement du solde non imputé de la créance, créance dont il maintient, en revanche, l’existence.

B.– LE PLAFONNEMENT DES RÉDUCTIONS D’IMPÔT POUR INVESTISSEMENT OUTRE-MER

Le I du présent article propose la création d’un nouvel article 199 undecies D tendant à plafonner l’avantage en impôt retiré par un contribuable de l’application des dispositions des articles 199 undecies A et 199 undecies B.

Ce plafond serait applicable à la somme :

– de la réduction d’impôt acquise en application de l’article 199 undecies A ;

– de la réduction d’impôt acquise en application de l’article 199 undecies B ;

– de la créance prévue par l’article 199 undecies B donc, en pratique, du montant imputé au titre d’une réduction d’impôt acquise antérieurement et dont le bénéfice est reporté.

Il est proposé de fixer le niveau de ce plafond à 15 % du revenu du contribuable imposable au barème de l’impôt sur le revenu ⁽²⁹⁾ ou, si cette somme est supérieure, à 40 000 euros.

Un contribuable dont le revenu imposable au barème est de 500 000 euros se verrait donc appliquer un plafond de 75 000 euros (15 % de son revenu imposable au barème, montant supérieur, en l’espèce, à 40 000 euros).

Serait plafonnée l’imputation maximale opérée chaque année.

Un contribuable dont le revenu imposable au barème serait de 150 000 euros (pour lequel le plafond applicable serait donc de 40 000 euros, montant, en l’espèce, supérieur à 15 % de son revenu soit 22 500 euros) et réalisant, en 2009, un investissement productif outre-mer d’un montant de 100 000 euros lui ouvrant droit à une réduction d’impôt de 50 000 euros imputerait donc 40 000 euros sur son impôt brut dû au titre des revenus de 2009 et acquerrait une créance de 10 000 euros. Cette créance serait imputable sur l’impôt dû au titre de ses revenus de 2010 et des années suivantes. Si, en 2010, ce contribuable procédait, à nouveau, à un investissement outre-mer d’un montant de 100 000 euros lui ouvrant droit à une réduction d’impôt de 50 000 euros, il imputerait, sur l’impôt dû au titre de ses revenus de 2010, 10 000 euros résultant de sa créance antérieurement acquise et 30 000 euros au titre de l’investissement réalisé en 2010. Il bénéficierait alors d’une créance de 20 000 euros imputable sur l’impôt dû au titre de ses revenus de 2011 et des années suivantes.

C.– LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Le III du présent article organise l’entrée en vigueur du plafonnement et de la suppression du remboursement de la créance en précisant qu’elles s’appliqueront aux réductions d’impôt et aux créances acquises au titre d’investissements réalisés ou de travaux achevés à compter du 1^er janvier 2009.

À titre dérogatoire, il prévoit toutefois que les dispositions du présent article ne seront pas applicables :

– aux investissements ayant fait l’objet, avant le 1^er janvier 2009, d’une demande d’agrément ou d’autorisation préalable ;

– aux acquisitions d’immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d’ouverture de chantier avant le 1^er janvier 2009 ;

– aux acquisitions de biens meubles corporels ou aux travaux de réhabilitation d’immeubles pour lesquels des commandes ont été passées et des acomptes d’au moins 50 % de leur prix ont été versés avant le 1^er janvier 2009.

Ces dispositions sont très souples puisqu’il en résulte que demeureront soumis à l’état du droit actuel (et, en particulier, à l’absence de plafonnement), des investissements agréés après le 1^er janvier 2009 (à la condition que la demande d’agrément soit antérieure à cette date) et réalisés, le cas échéant, bien après cette date.

Dans la mesure où le nouveau dispositif réduira nécessairement l’épargne privée apportée à l’outre-mer par les contribuables dont les revenus sont les plus élevés (l’objet même du plafonnement étant de limiter la possibilité, pour ces contribuables, d’acquérir des réductions d’impôt d’un montant excessif), il sera nécessaire pour maintenir le flux global d’investissement outre-mer – ce qui est souhaitable – de rechercher de nouveaux investisseurs dont les revenus sont moins élevés. Cette évolution de la population de contribuables bénéficiant des incitations fiscales en faveur de l’investissement outre-mer prendra du temps. Pour éviter une chute brutale de l’investissement privé outre-mer pendant cette période d’ajustement, il est donc tout à fait opportun de prévoir des dispositions transitoires permettant, comme le propose le projet de loi, la réalisation en 2009 et, éventuellement, au titre des années suivantes, d’investissements financés par l’épargne de contribuables auxquels le plafonnement sera applicable en régime de croisière.

* *

La Commission est saisie d’un amendement de M. Gaël Yanno, appliquant à la réduction d’impôt prise en compte pour le calcul du plafond de 40 000 euros un abattement représentatif de la part rétrocédée et donnant au contribuable la possibilité d’opter pour un plafonnement à 15 % du revenu imposable.

M. le Rapporteur général. Cet amendement rédigé avec nos collègues de l’outre-mer a fait l’objet d’un consensus. Le Gouvernement ne tenait pas compte de la rétrocession, laquelle représente 60 % de l’avantage fiscal. Nous avons obtenu son accord pour que le plafond de 40 000 euros soit net de rétrocession. Sur un investissement de 200 000 euros, la réduction d’impôt de 50 % s’élèvera à 100 000 euros, 40 000 restant définitivement acquis au contribuable. Afin de continuer à attirer les gros investisseurs et de maintenir un avantage relatif au bénéfice de l’investissement outre-mer – lequel a la particularité de ne pas apporter de patrimoine à l’investisseur, le bien étant cédé à l’exploitant à l’issue de son amortissement –, nous leur laissons la possibilité de calculer le plafond en pourcentage du revenu, mais dans ce cas la rétrocession est incluse.

Néanmoins, pour le plafonnement global, il faudra raisonner en net de rétrocession – et donc retenir non plus 15 % du revenu brut, mais 40 % de cette somme.

M. Jérôme Cahuzac. Sur ce sujet, nous sommes arrivés à un large accord. Il faudra cependant procéder à une évaluation, et peut-être serons-nous amenés à modifier les niveaux à la baisse, eu égard au contexte budgétaire. Mais ce système, beaucoup plus lisible, est un réel progrès. L’engagement pris de préserver la dépense fiscale consacrée à l’outre-mer a été respecté.

M. Charles de Courson. Le dispositif perdra son intérêt pour nombre de ménages, parmi les plus fortunés. Pour continuer à lever l’épargne des couches moyennes supérieures, il convient en parallèle d’abaisser les seuils d’appel public à l’épargne.

M. le Rapporteur général. Avec le plafonnement des niches, un investissement qui nécessitait l’apport de vingt ou trente contribuables devra demain être financé par plus de cent contribuables. Il faudra donc passer par des procédures lourdes d’appel public à l’épargne. Le Gouvernement est d’accord pour créer une mesure spécifique, qui serait introduite soit dans le projet de LODEOM – loi pour le développement économique de l’outre-mer –, soit dans une ordonnance relative aux marchés financiers.

M. François Goulard. Les appels publics à l’épargne sur des produits à risque sont dangereux car la fascination pour des avantages fiscaux conduit à négliger la nature de l’investissement.

M. le Rapporteur général. Il s’agira d’éviter la procédure d’appel public à l’épargne en remontant le seuil du nombre d’investisseurs.

M. le président Didier Migaud. Ce serait un appel public à l’épargne qui ne porterait pas son nom.

M. François Goulard. Et cela risque de générer de beaux scandales financiers.

M. le président Didier Migaud. Cet amendement comporte plusieurs mesures. Celle relative à la rétrocession, que réclamaient vivement nos collègues de l’outre-mer, me semble légitime. Mais il faut rester vigilant.

M. le Rapporteur général. Les montages des SNC – sociétés en nom collectif – sont maintenant très sophistiqués. Le particulier qui investit est protégé contre tout recours de la banque. Il n’encourt qu’un risque très limité, qui porte sur la reprise de l’agrément par le ministère. Le mécanisme consiste en fait en l’achat d’une réduction d’impôt, avec une rentabilité de l’ordre de 30 % après rémunération du cabinet de défiscalisation. L’avantage fiscal n’est pas lié à la mise de fonds du particulier mais au montant de l’investissement, lequel est emprunté aux deux tiers, voire aux trois quarts par la SNC : pour un investissement de 200, l’investisseur débourse 60 et bénéficie en contrepartie d’une réduction d’impôt de 100.

M. François Goulard. Ces opérations suivent des paramètres économiques intangibles : l’allocation du bien et le prix de revente. Il n’est pas impossible que les intermédiaires demandent, demain, beaucoup plus. L’équilibre économique des opérations dépend de la valeur de revente.

M. le Rapporteur général. Dans tous les montages pratiquement, la revente des équipements ne rapporte presque rien car la rétrocession de 60 % joue davantage à la baisse sur le prix de cession que sur le montant des loyers. Les plaquettes des défiscalisateurs ne décrivent pas cette machinerie : elles indiquent simplement que vous bénéficierez de 130 de réduction d’impôt dans un an si vous investissez 100 aujourd’hui.

M. François Goulard. Je note que vous nous proposez d’adopter un dispositif fiscal permanent pour des montages très évolutifs.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-442).

Elle adopte ensuite l’article 43 ainsi modifié.

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Article additionnel après l’article 43

Transformation de la déductibilité des souscriptions au capital des Sofipêches en réduction d’impôt

La Commission est saisie d’un amendement du Rapporteur général, qui tend à introduire, après l’article 43, un article additionnel visant à convertir en réduction d’impôt au taux de 40 % l’avantage fiscal lié à la souscription au capital de sociétés agréées de financement de la pêche artisanale.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’une mesure de conversion aux incidences très limitées, puisque ses bénéficiaires sont actuellement au nombre de vingt et un, pour une dépense fiscale inférieure à 500 000 euros. En loi de finances pour 2006, lorsque le Gouvernement avait introduit le plafonnement global, il avait oublié les Sofipêches.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-443).

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Article additionnel après l’article 43

Transformation de la déductibilité des versements aux comptes épargne – codéveloppement en réduction d’impôt

La Commission examine un amendement du Rapporteur général, tendant à convertir en réduction d’impôt au taux de 40 % l’avantage fiscal lié aux sommes versées sur un compte épargne codéveloppement.

M. le Rapporteur général. Un étranger venu travailler en France peut bénéficier d’une réduction d’impôt s’il place de l’argent sur un compte épargne utilisé pour le développement de son pays d’origine.

M. Jérôme Cahuzac. Cela a-t-il un rapport avec le récent dispositif Lefebvre adopté dans la première partie du projet de loi de finances ?

M. le Rapporteur général. Non. Cette mesure intéressante a été adoptée en 2006. Mais elle ne fonctionne pas, aucun compte n’ayant été ouvert.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-444).

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Après l’article 43

La Commission examine un amendement de M. François Scellier, tendant à transformer le régime d’amortissement fiscal dit « Robien-Borloo » en un dispositif de réduction d’impôt étalé sur neuf ans.

M. François Scellier. Je propose une réduction d’impôt de 16 % pour le « Robien » et de 25 % pour le « Borloo », avec un plafonnement de 30 000 euros. L’avenir de la filière logement est préoccupant. La baisse d’attractivité de l’investissement locatif est patente et le système d’amortissement est surtout avantageux pour ceux qui paient beaucoup d’impôts. Le mécanisme de réduction serait plus équitable et compenserait la baisse d’attractivité constatée.

Mme Marie-Anne Montchamp. Les classes moyennes qui se lancent dans des investissements de ce type ont généralement pour souci de préparer leur retraite ou de prévoir une éventuelle situation de dépendance. Or la mesure actuelle ne les encourage pas à investir.

M. Charles de Courson. Avec l’augmentation des taux d’intérêt et l’accroissement du prix de l’immobilier, les dispositifs existants ne sont plus intéressants pour les couches moyennes de la population : ils le sont uniquement pour les contribuables dont le taux marginal d’imposition est de 40 %, c’est-à-dire pour à peine plus du quart des investisseurs. Il faut rendre le système moins attractif pour ces derniers et le rendre à nouveau attractif pour les couches moyennes.

Avez-vous pu vérifier que le calibrage proposé se traduira par un coût moyen inchangé à 20 %, monsieur le Rapporteur général ?

M. le Rapporteur général. Le Gouvernement a pris conscience de la nécessité d’agir sur l’ensemble des segments du logement, et pas uniquement sur le logement locatif social. La réduction d’impôt devra être attractive. Je pense que ce Gouvernement nous proposera de retravailler ce sujet à l’occasion de l’élaboration de la loi relative à la relance du logement, pour une adoption définitive dans le cadre du collectif budgétaire.

Je ne souhaite pas que nous adoptions cet amendement aujourd’hui. Je propose à François Scellier de le redéposer au titre de l’article 88, afin que nous puissions en débattre avec le Gouvernement. Nous pourrons ensuite travailler à la rédaction du nouveau dispositif, qui pourrait même faire l’objet d’un amendement de François Scellier au collectif budgétaire.

M. Jean Launay. Je partage la circonspection du Rapporteur général. Outre la crise immobilière, il convient d’analyser la nature de l’offre de logement, au regard de ses conséquences sociales et de l’occupation de l’espace – c’est le sujet d’un article du Monde d’aujourd’hui. Je me suis élevé à plusieurs reprises contre le dispositif dit « Robien ». Il serait précipité d’adopter une mesure dès à présent car le logement mérite un vrai débat.

M. le Rapporteur général. Les mêmes mauvais exemples sont toujours cités. Il n’en demeure pas moins que le « Robien » répond à de très gros besoins en logements en Île-de-France. Je reconnais volontiers que des opérations ont été conduites dans des zones où la demande n’existait pas. Il va de soi que l’avantage fiscal au titre du Robien en zone C sera supprimé ou atténué. Notre collègue Michel Piron, rapporteur de la loi relative à la relance du logement, poursuit la réflexion de son côté. Quant au volet fiscal, il prendra sa place dans le collectif budgétaire.

M. François Scellier. Pour ne pas mettre la Commission en difficulté, je vais retirer mon amendement. Il y a lieu de cantonner l’avantage fiscal dans certaines zones, mais le dispositif n’en présente pas moins un grand intérêt. Il est statistiquement prouvé que la restriction de l’aide à l’investissement locatif des particuliers a toujours des répercussions sur l’ensemble de la chaîne du logement, et le moment serait mal choisi pour prendre un tel risque.

M. François Scellier retire son amendement.

* *

Article 44

Réforme du régime de la location meublée

Texte du projet de loi :

I.– Dans le premier alinéa du 1 de l’article 50-0 du code général des impôts, après les mots : « fournir le logement , », sont insérés les mots : « à l’exclusion de la location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés, ».

II.– L’article 151 septies du même code est ainsi modifié :

1° Au a du 1° du II, après les mots : « fournir le logement » sont insérés les mots : « , à l’exclusion de la location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés, » ;

2° Le VII est ainsi rédigé :

« VII.– Les dispositions des articles 150 U à 150 VH sont applicables aux plus-values réalisées lors de la cession de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés et faisant l’objet d’une location directe ou indirecte lorsque cette activité n’est pas exercée à titre professionnel. L’activité de location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés est exercée à titre professionnel lorsque les trois conditions suivantes sont réunies :

« 1° Un membre du foyer fiscal au moins est inscrit au registre du commerce et des sociétés en qualité de loueur professionnel ;

« 2° Les recettes annuelles retirées de cette activité par l’ensemble des membres du foyer fiscal excèdent 23 000 euros ;

« 3° Ces recettes excèdent la moitié des revenus du foyer fiscal soumis à l’impôt sur le revenu dans les catégories des traitements et salaires au sens de l’article 79, bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices agricoles, bénéfices non commerciaux, revenus des gérants et associés mentionnés à l'article 62.

« Pour l’application de la troisième condition, les recettes afférentes à une location ayant commencé avant le 1^er janvier 2009 sont comptées pour un montant triple de leur valeur, diminué de deux cinquièmes de cette valeur par année écoulée depuis le début de la location, dans la limite de cinq années à compter du début de celle-ci.

« La location du local d’habitation est réputée commencer à la date de son acquisition ou, si l’acquisition a eu lieu avant l’achèvement du local, à la date de cet achèvement. L’année où commence la location, les recettes y afférentes sont, le cas échéant, ramenées à douze mois pour l’appréciation des seuils mentionnés au 2° et au 3°ci-dessus. Il en est de même l'année de cessation totale de l’activité de location. »

III.– L’article 156 du même code est ainsi modifié :

1° Le 1° bis du I est ainsi modifié :

a) La quatrième phrase du premier alinéa est remplacée par la phrase suivante : « Ces modalités d’imputation ne sont pas applicables aux déficits provenant de l’activité de location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être meublés. » ;

b) Dans la première phrase du troisième alinéa, les mots : « ainsi que par les personnes mentionnées à la dernière phrase du premier alinéa » sont supprimés ;

2° Après le 1° bis, il est inséré un 1° ter ainsi rédigé :

« 1° ter. de la fraction des déficits du foyer fiscal provenant de l’activité de location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être meublés et excédant 10 700 euros, lorsque l’activité n’est pas exercée à titre professionnel au sens des dispositions du VII de l’article 151 septies.

« Cette fraction s’impute exclusivement sur les revenus provenant d’une telle activité au cours de celles des dix années suivantes pendant lesquelles l’activité n’est pas exercée à titre professionnel au sens des mêmes dispositions.

« Toutefois, lorsque l’activité est exercée, dès le commencement de la location, à titre professionnel au sens des mêmes dispositions, la part des déficits qui n'a pu être imputée en application des dispositions des deux premiers alinéas et qui provient des charges engagées en vue de la location directe ou indirecte d’un local d’habitation avant le commencement de cette location, tel que déterminé conformément aux dispositions du sixième alinéa du VII de l’article 151 septies, peut être imputée par tiers sur le revenu global des trois premières années de location du local, tant que l’activité reste exercée à titre professionnel. »

IV.– Les dispositions des I à III s’appliquent pour la détermination de l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans le cadre du plafonnement des avantages fiscaux qui permettent aux contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant, il est proposé de réformer le régime de la location meublée professionnelle.

Ce régime serait réservé aux personnes inscrites au registre du commerce et des sociétés en tant que loueurs professionnels et tirant de leur activité de location une part significative de leurs revenus, en valeur absolue (23 000 euros) et en valeur relative (50 %). Les personnes satisfaisant à ces conditions continueraient, comme auparavant, à bénéficier des avantages attachés à ce régime. Les personnes qui ne respecteraient pas ces conditions pourraient néanmoins imputer leurs déficits dans la limite de 10 700 euros, avec possibilité d'imputer ultérieurement le reliquat sur des bénéfices de même nature.

Le régime du micro-BIC applicable à la location meublée serait également aménagé avec un plafond de 32 000 euros et un abattement de 50 %.

Observations et décision de la Commission :

Le régime fiscal des revenus tirés d’une location meublée, c’est-à-dire de la location d’un logement habitable ⁽³⁰⁾ garni des meubles mis à la disposition de son occupant, présente deux caractéristiques principales.

La première est le fait que ces revenus sont considérés comme des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), alors que les revenus provenant de la location d’immeubles sont, en principe, des revenus fonciers. Or, le régime des BIC peut être considéré comme globalement beaucoup plus favorable au contribuable.

La seconde caractéristique marquante du régime fiscal de la location meublée est le fait que le caractère professionnel de l’activité est, en outre, apprécié de manière dérogatoire à la règle générale applicable en matière de BIC.

Le présent article propose une réforme de ce régime qui :

– limite les avantages fiscaux pouvant être retirés de l’imposition des revenus de la location meublée comme bénéfices industriels et commerciaux au titre, d’une part, du régime des micro-entreprises et, d’autre part, au titre du régime des plus-values professionnelles ;

– modifie les conditions dans lesquelles la qualité de loueur meublé professionnel pourra être acquise ;

– autorise l’imputation sur le revenu global d’un déficit résultant de l’activité de location meublée non professionnelle dans la limite annuelle d’un montant maximal de 10 700 euros.

I.– L’IMPOSITION DES REVENUS TIRÉS DE LA LOCATION MEUBLÉE

Les revenus tirés de la location meublée à titre habituel ⁽³¹⁾ sont, en principe, imposés comme des bénéfices industriels et commerciaux.

Certains revenus de la location meublée sont toutefois spécifiquement exonérés en application de l’article 35 bis du code général des impôts. Il s’agit des revenus tirés de la location ou la sous-location par un contribuable d’une partie de son habitation principale :

– soit lorsque les pièces louées constituent pour le locataire ou le sous-locataire en meublé sa résidence principale et que le prix de location est fixé dans des limites raisonnables (appréciées selon le cas d’espèce et notamment par référence aux niveaux des loyers réglementés) ;

– soit lorsque ces revenus n’excèdent pas 760 euros par an.

Pour les revenus imposés, le rattachement aux bénéfices industriels et commerciaux est avantageux pour quatre raisons principales.

En premier lieu, il permet, à la condition de percevoir des recettes brutes inférieures à 76 300 euros par an, de bénéficier du régime des micro-entreprises qui ouvre droit à un abattement de 71 %. Le niveau de cet abattement, défini dans la perspective d’activités commerciales, est évidemment hors de proportion avec les charges réelles supportées par le bailleur. Par comparaison, on rappellera que le régime micro applicable aux revenus fonciers ne prévoit qu’un abattement de 30 % et qu’il n’est, en outre, applicable, qu’aux foyers dont les recettes locatives annuelles brutes sont inférieures à 15 000 euros.

En second lieu, l’imposition dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux permet d’amortir l’immeuble et le mobilier loués. L’appartement loué meublé est, en effet, considéré comme l’équipement permettant l’activité du loueur meublé au même titre, par exemple, que le four à pain d’un boulanger et sera donc, comme celui-ci, amortissable. Cet amortissement n’est admis en déduction du revenu imposable que dans la limite du montant du loyer acquis et ne peut, par lui-même, créer de déficit. Il permet, en revanche, d’effacer des revenus imposables. En outre, les amortissements qui ne peuvent être comptabilisés en l’absence de résultat positif peuvent être différés sans limitation de durée, faculté qui est au cœur de nombreux montages d’investissements pour la location en meublé.

En troisième lieu, l’imposition à titre professionnel dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux peut permettre d’ouvrir droit au régime des plus-values professionnelles et notamment à l’exonération complète de plus-values dès lors que l’activité est exercée depuis au moins 5 ans et que les recettes brutes annuelles n’excèdent pas 250 000 euros hors taxes en moyenne au cours des deux derniers exercices.

Enfin, en quatrième lieu, l’imputation des déficits supportés au titre d’une activité industrielle et commerciale obéit, comme cela a été précédemment rappelé, à des règles propres. Un tel déficit n’est, en particulier, reportable sur le revenu global que lorsque l’activité est exercée à titre professionnel. Il l’est, dans ce cas, sans limitation de montant.

Pour toutes les autres activités industrielles et commerciales, l’exercice est non professionnel lorsqu’il ne comporte pas « la participation personnelle, directe et continue » de l’un des membres du foyer fiscal « à l’accomplissement des actes nécessaires à l’activité » aux termes du dernier alinéa du I de l’article 151 septies du code général des impôts.

Une définition dérogatoire s’applique toutefois aux loueurs en meublé, le VII du même article 151 septies disposant que « les loueurs professionnels s’entendent des personnes inscrites en cette qualité au registre du commerce et des sociétés qui réalisent plus de 23 000 euros de recettes annuelles ou retirent de cette activité au moins 50 % de leur revenu ».

La spécificité du régime des loueurs en meublé n’est donc pas de permettre l’imputation sans limitation de montant puisque celle-ci est possible pour tout déficit industriel et commercial professionnel. Sa spécificité réside plus précisément dans le fait qu’une activité de location en meublé peut être considérée comme professionnelle alors qu’elle constitue une simple opération d’investissement, sans participation personnelle du contribuable à l’exploitation.

On notera également qu’à la différence des déficits fonciers (à l’exception du cas particulier des monuments historiques), les déficits industriels et commerciaux reportés sur le revenu global peuvent résulter des intérêts d’emprunt et des autres charges financières.

II.– LA LIMITATION DES AVANTAGES RÉSULTANT DE L’APPLICATION DU RÉGIME DES BÉNÉFICES INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX

Deux des principaux avantages résultant de l’imposition comme BIC des revenus tirés de la location meublée, le régime des micro-entreprises et celui des plus-values professionnelles, sont aujourd’hui ouverts à ces revenus dans des conditions favorables au sein même du régime des BIC.

Le présent article propose donc de limiter ces avantages en appliquant aux revenus tirés de la location meublée les régimes des micro-entreprises et des plus-values professionnelles les plus rigoureux applicables en matière de BIC.

A.– L’APPLICATION D’UN RÉGIME DES MICRO-ENTREPRISES MOINS FAVORABLE

L’alinéa 1 propose ainsi de modifier le régime des micro-entreprises applicable aux revenus tirés de la location meublée.

Alors que celle-ci relève actuellement (comme les autres activités de fourniture de logement) du régime des micro-entreprises applicable aux activités de vente de biens, il est proposé de la soumettre au régime micro applicable aux autres prestations de service.

Conséquemment, le plafond de chiffre d’affaires annuel hors taxes conditionnant le bénéfice du régime micro serait ramené de 76 300 euros à 27 000 euros tandis que le taux de l’abattement serait ramené de 71 % à 50 %.

On rappellera, pour mémoire, que le régime équivalent en matière foncière s’applique sous un plafond de revenu brut annuel de 15 000 euros et qu’il prévoit un abattement de 30 %.

Il convient de noter que si le régime des micro-entreprises n’est pas juridiquement réservé aux loueurs non professionnels, ce régime interdit, par construction, la réalisation d’un déficit (l’abattement forfaitaire se substituant aux déductions des charges réelles) dont l’imputation sur le revenu global est le principal intérêt fiscal de la qualification de loueur professionnel. En pratique, l’abaissement proposé du niveau de l’abattement concerne donc essentiellement les loueurs non professionnels.

B.– LA FIXATION D’UN SEUIL DE RECETTES PLUS BAS POUR BÉNÉFICIER DE L’EXONÉRATION DES PLUS-VALUES PROFESSIONNELLES

Les plus-values de cession réalisées dans le cadre d’une activité professionnelle par une petite entreprise sont exonérées d’impôt.

L’article 151 septies du code général des impôts conditionne cette exonération :

– au fait que l’entreprise exerce son activité depuis au moins cinq ans ;

– à un plafond de recettes (apprécié par rapport à la moyenne des recettes hors taxes réalisées au titre des exercices clos au cours des 2 années civiles précédant la cession, à l’exclusion des recettes exceptionnelles) qui est de 250 000 euros, pour les activités vente ou pour les activités de fourniture de logement et de 90 000 euros pour les autres entreprises (soit, en pratique, les prestataires de service).

L’alinéa 3 propose d’aligner les loueurs en meublé sur les prestataires de service. De fait, cela revient donc à priver du bénéfice de l’exonération des plus-values les loueurs meublés dont la moyenne des recettes est comprise entre 90 000 et 250 000 euros.

Cette disposition ne concerne que les plus-values réalisées dans un cadre professionnel, donc les loueurs meublés professionnels. C’est d’ailleurs au titre de la définition du régime des plus-values applicables (au VII de l’article 151 septies du code général des impôts) que l’état du droit définit la notion de loueurs professionnels.

Pour les loueurs non professionnels, la fiscalité des plus-values des particuliers, régie par les articles 150 U à 150 VH du code général des impôts, s’applique, notamment l’abattement pour durée de détention (abattement de 10 % par année de possession de l’immeuble au-delà de la cinquième et, conséquemment, exonération à ce titre des plus-values réalisées sur des immeubles détenus depuis plus de quinze ans).

III.– LA QUALIFICATION DE LOUEUR PROFESSIONNEL ET LES MODALITÉS D’IMPUTATION DU DÉFICIT RÉSULTANT DE LA LOCATION MEUBLÉE SUR LE REVENU GLOBAL

Comme cela a été rappelé, la qualification de loueurs meublés professionnels est acquise selon des modalités spécifiques mais entraîne, en revanche, les mêmes conséquences (à savoir la possibilité d’imputer sur le revenu global l’éventuel déficit catégoriel sans limitation de montant) que toute autre activité professionnelle dont les revenus sont imposés comme un bénéfice industriel ou commercial.

Le présent article propose de restreindre les conditions dans lesquelles la qualité de loueur meublé professionnel pourra être acquise, de sorte qu’un certain nombre de contribuables qui seraient considérés comme professionnels en l’état du droit ne le seraient plus dans le régime proposé.

En revanche, et en quelque sorte en contrepartie, le présent article propose parallèlement d’assouplir les conditions d’imputation des déficits sur le revenu global des loueurs meublés non professionnels.

A.– LES CRITÈRES DE LA LOCATION MEUBLÉE PROFESSIONNELLE

Les alinéas 4 à 8 modifient les conditions dans lesquelles le loueur d’un logement meublé peut être considéré comme professionnel par une nouvelle rédaction des dispositions du VII de l’article 151 septies du code général des impôts définissant le régime applicable aux plus-values dégagées dans le cadre de l’activité de location meublée.

Ces dispositions proposent de réformer ces conditions tout en organisant un régime transitoire visant à assouplir l’effet de cette réforme pour les opérations déjà engagées.

a) La règle en vigueur

En l’état du droit, est considéré comme loueur professionnel, le loueur inscrit au registre du commerce et des sociétés et remplissant l’une ou l’autre des conditions suivantes :

– tirer de l’activité de location meublée plus de 23 000 euros de recettes annuelles ;

– tirer de l’activité de location meublée au moins 50 % de leur revenu.

La doctrine administrative a précisé ses conditions en prévoyant :

– d’une part, que les recettes s’entendent du montant total des loyers perçus, toutes taxes comprises et qu’elles devaient être appréciées pour l’ensemble des membres du foyer fiscal ⁽³²⁾ ;

– d’autre part, qu’il convient d’apprécier le revenu tiré de la location meublée par rapport au « total des revenus nets catégoriels (avant déduction des charges du revenu global et des déficits des exercices antérieurs), y compris les revenus provenant de la location et, le cas échéant, les revenus taxables à un taux proportionnel » ⁽³³⁾ donc d’une acception large du revenu du foyer.

b) La réforme proposée

Le présent article propose de rendre cumulatives ces conditions qui sont actuellement alternatives tout en assouplissant toutefois parallèlement le critère de revenu pris en compte, notamment en excluant de celui-ci certains revenus.

À la différence du droit en vigueur, le revenu pris en compte ne serait en effet plus le revenu global mais un revenu défini de manière spécifique (par l’alinéa 8) et excluant des revenus du patrimoine. Ce revenu peut également être considéré comme une approximation du revenu d’activité professionnelle du foyer élargi aux pensions.

Il s’agirait, en effet, de la somme des revenus soumis à l’impôt dans les catégories :

– des traitements et salaires (y compris les pensions) ;

– des bénéfices industriels et commerciaux (y compris donc en tant qu’ils résultent de la location meublée elle-même) ;

– des bénéfices agricoles ;

– des bénéfices non commerciaux ;

– des revenus des gérants et associés de sociétés.

Cette énumération exclut donc :

– les revenus fonciers ;

– les revenus de capitaux mobiliers ;

– les plus-values des particuliers.

Par rapport à l’état du droit, le revenu au regard duquel la part des loyers tirés de la location meublée est appréciée est donc minoré. Cette modification tempère, de fait, sensiblement le durcissement proposé par la disposition rendant cumulatives les conditions actuellement alternatives conditionnant le bénéfice de la qualification de loueur professionnel.

Par ailleurs et surtout, il convient de noter que le revenu auquel il est proposé de comparer les recettes de la location meublée est la somme de revenus catégoriels incluant les bénéfices industriels et commerciaux. Or, un contribuable investit, en pratique, dans un logement destiné à la location meublée pour produire un déficit qui est, en règle générale, particulièrement élevé au titre de la première année (sur laquelle sont imputées des charges liées à l’acquisition) puis qui décroît après la bosse initiale.

La prise en compte proposée dans le revenu de référence des bénéfices industriels et commerciaux, y compris pour leur fraction provenant de l’activité de location meublée, revient donc, en pratique, à permettre de minorer les autres revenus du contribuable du montant de son déficit de loueur meublé.

Soit, par exemple, un contribuable dégageant, au titre de la première année d’une location meublée, un déficit de 50 000 euros du fait de l’imputation de 80 000 euros de charges sur 30 000 euros de loyers. Ce contribuable, dont les recettes de location meublée excèdent 23 000 euros, sera considéré comme un loueur meublé professionnel (s’il est inscrit au registre du commerce et des sociétés) à la condition que ces autres revenus pris en compte soient inférieurs à 110 000 euros. Son revenu pris en compte serait, en effet, alors de 110 000 – 50 000 soit 60 000 euros et ses recettes locatives seraient alors égales à la moitié de ce montant. Par l’inclusion du déficit tiré de la location meublée, un contribuable serait donc considéré comme professionnel alors même que, dans cet exemple, les loyers de cette activité ne représentent que 21 % de son revenu total.

Ce ratio serait vraisemblablement proche dans la grande majorité des cas pour des contribuables procédant à un premier investissement pour devenir loueurs meublés. Le montant du déficit de la première année étant typiquement de l’ordre de 2 à 3 fois le montant des recettes locatives, la prise en compte de ce déficit dans le revenu auquel il est proposé de comparer les recettes de la location meublée revient, de fait, à considérer comme professionnels les contribuables dont les autres revenus d’activité sont quatre à cinq fois supérieurs au montant de leurs recettes au titre de la location meublée ⁽³⁴⁾. Un contribuable percevant 300 000 euros de salaires pourrait donc être loueur professionnel avec des recettes de location meublée de l’ordre de 60 000 euros s’il réalise, au titre de la location meublée, un déficit suffisamment important.

Néanmoins, les nouvelles conditions posées limiteraient effectivement le bénéfice de la qualification de loueur professionnel tant pour les contribuables pour lesquels cet éventuel effet d’effacement de leurs revenus d’activité par le déficit de location meublée ne jouerait pas (mais pour des contribuables n’enregistrant pas de déficit, seules les règles d’imposition des plus-values seraient, en pratique, différentes selon qu’ils sont ou non professionnels), que pour les contribuables pour lesquels les autres revenus d’activité resteraient, malgré cet effet, supérieurs aux recettes qu’ils tirent de la location meublée.

En outre, en application de la règle proposée, tous les loueurs professionnels devront désormais dégager au moins 23 000 euros de recettes annuelles (en année pleine) au titre de cette activité, quel que soit, par ailleurs, le montant de leurs autres revenus. Une personne n’ayant aucun autre revenu et percevant 20 000 euros de recettes au titre d’une location meublée ne sera donc plus considérée comme professionnelle alors qu’elle l’est en l’état du droit ⁽³⁵⁾.

Enfin, il convient de noter qu’indépendamment même des effets résultant de la prise en compte dans le revenu de référence de l’éventuel déficit de la location meublée, l’appréciation de la qualité de loueur professionnel par la comparaison des recettes de la location meublée à d’autres revenus du contribuable conduit à priver de cette qualité non des contribuables ayant d’autres revenus élevés au regard de leurs recettes locatives, mais ceux n’ayant pas un patrimoine assez important pour immobiliser un actif leur permettant de dégager des recettes locatives suffisantes au regard de leurs revenus d’activité⁽³⁶⁾.

Force est toutefois de constater que l’état du droit (qui permet de fait à un contribuable d’être professionnel dès lors qu’il encaisse des recettes supérieures à 23 000 euros) fonctionne déjà de manière similaire puisqu’il revient à réserver le bénéfice du régime des professionnels aux contribuables capables d’investir le « ticket d’entrée » suffisant pour dégager ce montant de loyer (soit un investissement de l’ordre de 400 000 à 600 000 euros selon la rentabilité locative brute).

Il est malheureusement difficile de concevoir un critère de « professionnalité » du loueur meublé ne présentant pas cet effet pervers, dès lors qu’il est peu contestable que l’application du droit commun des BIC (participation personnelle, directe et continue de l’un des membres du foyer fiscal à l’accomplissement des actes nécessaires à l’activité) est peu opératoire pour la location meublée qui n’exige que fort peu d’actes.

c) Les dispositions transitoires

L’alinéa 9 prévoit, à titre transitoire, d’apprécier la condition relative à la part des recettes de la location meublée dans les revenus d’activité du foyer dans des conditions particulières pour les loyers tirés de locations commencées avant le 1^er janvier 2009.

Ces loyers seront, en effet, pris en compte pour un montant égal au triple de leur valeur, minoré de 40 % de cette valeur par année écoulée depuis le début de la location dans la limite de cinq années.

Les loyers perçus au titre d’un local acquis le 1^er janvier 2006 seront donc, au titre de 2009, pris en compte pour 300 % – (3 x 40 %), soit 180 % de leur montant. Ces loyers seront retenus pour 140 % de leur montant au titre de 2010 et pour leur montant non majoré à compter du 1^er janvier 2011.

Ces modalités de calcul permettraient de considérer comme professionnels des loueurs meublés dont les recettes seraient insuffisantes pour leur permettre de l’être sans cette majoration.

Ainsi, un contribuable percevant 200 000 euros de salaires et dégageant un revenu net dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux de 70 000 euros après imputation de charges sur des recettes au titre d’une location meublée d’un montant de 100 000 euros ne serait pas professionnel en application des dispositions proposées. Ces recettes locatives (soit 100 000 euros) sont, en effet, inférieures à la moitié de son revenu de comparaison (135 000 euros pour 270 000 euros de revenu de comparaison).

Toutefois, les recettes au titre de 2009 (que l’on supposera, pour simplifier, produites par un seul immeuble) seraient prises en compte pour 260 % de leur montant si elles résultent de la location d’un immeuble ayant commencé le 1^er janvier 2008, pour 220 % de leur montant si elles résultent de la location d’un immeuble ayant commencé le 1^er janvier 2007 et pour 180 % de leur montant si elles résultent de la location d’un immeuble ayant commencé le 1^er janvier 2006. Dans tous les trois cas, les recettes ainsi majorées seraient supérieures à la moitié du revenu de comparaison du contribuable (soit 135 000 euros) de sorte que ce contribuable pourrait être considéré comme loueur professionnel.

d) Les dispositions diverses

Plusieurs précisions supplémentaires sont proposées par le présent article.

La première (qui reprend l’état de la doctrine administrative) prévoit que les recettes annuelles tirées de la location meublée sont appréciées pour l’ensemble des membres du foyer fiscal.

La seconde, qui relève de la même logique d’appréciation par foyer fiscal, prévoit que l’inscription au registre du commerce et des sociétés est exigée de l’un des membres du foyer.

Enfin, l’alinéa 10 précise que la location est réputée commencer à la date d’acquisition d’un logement ou de l’achèvement d’un logement acquis avant celle-ci (dans l’hypothèse d’un achat dans le cadre d’une vente en l’état futur d’achèvement) et organise, par ailleurs, une appréciation au prorata temporis de la recette de la location meublée lorsque celle-ci n’a pas été réalisée en année pleine soit que l’acquisition soit intervenue en cours d’année, soit qu’une cessation totale de l’activité de location meublée soit intervenue.

B.– LES MODALITÉS D’IMPUTATION SUR LE REVENU GLOBAL

Les déficits constatés dans une catégorie de revenu sont, en principe, imputables sur le revenu global.

L’imputation est toutefois interdite pour certains déficits, notamment pour les déficits provenant d’activités industrielles et commerciales non professionnelles (c’est-à-dire ne comportant pas la participation personnelle, directe et continue de l’un des membres du foyer fiscal à l’accomplissement des actes nécessaires à l’activité), y compris pour les déficits réalisés par des loueurs meublés non professionnels.

Ces déficits doivent être imputés sur d’autres revenus de même nature de l’année ou des six années suivantes. Ils sont donc reportables mais « cantonnés » dans la catégorie des BIC.

Par ailleurs, aucune règle spécifique ⁽³⁷⁾ n’encadre l’imputation des déficits des loueurs meublés professionnels qui est donc, en application du droit commun, autorisée sans limite de montant.

Le présent article ne propose pas de modifier la règle applicable aux déficits des loueurs professionnels. Ceux-ci resteraient donc imputables sur le revenu global sans limitation de montant.

En revanche, il propose de nouvelles règles d’imputation des déficits des loueurs non professionnels en :

– autorisant leur imputation sur le revenu global dans la limite de 10 700 euros par an ;

– « tunnelisant » la fraction dépassant cette limite sur les revenus futurs de la location meublée non professionnelle avec un report maximal de dix ans.

À cette fin, l’alinéa 13 prévoit que les règles d’imputation de droit commun des déficits provenant des activités imposables dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux et exercées à titre professionnel (sur la base du critère de droit commun de participation directe, personnelle et continue d’un membre du foyer fiscal à l’activité) ne sont pas applicables aux déficits provenant de la location meublée, professionnelle ou non.

L’alinéa 14 est de coordination.

Les alinéas 15 à 17 prévoient des modalités spécifiques d’imputation sur le revenu global pour les déficits résultant de la location meublée non professionnelle.

Ils « tunnelisent » la fraction de ces déficits supérieure à 10 700 euros par an sur les revenus propres à l’activité de location meublée non professionnelle et ils ouvrent la possibilité de leur report, si nécessaire, sur ces revenus ⁽³⁸⁾ pour les dix années suivantes.

En revanche, ils ouvrent la possibilité nouvelle d’imputer sur le revenu global un déficit tiré de la location meublée non professionnelle dans les mêmes conditions qu’un revenu foncier, c’est-à-dire dans la limite de 10 700 euros par an.

Dans la mesure où aucune condition spécifique n’encadre le bénéfice de cette possibilité d’imputation, on peut craindre qu’il en résulte un attrait très élevé du régime de la location meublée non professionnelle, y compris pour des investisseurs recourrant actuellement aux régimes fonciers spéciaux, tels que le dispositif Robien, dont le bénéfice est, par comparaison, conditionné de manière stricte (en règle générale, le logement loué doit être neuf ou être totalement rénové tandis qu’un plafond de ressources du locataire et un plafond de loyers sont prévus).

L’alinéa 18 prévoit une disposition spécifique aux immeubles acquis dans le cadre d’une vente en l’état futur d’achèvement (VEFA).

Dans ce cas, l’immeuble ne peut, par construction, être loué avant son achèvement et son acquéreur, futur bailleur, n’encaissera pas de recettes alors qu’il supportera déjà certaines charges liées à l’acquisition. Il en résultera la constitution d’un déficit au titre de cet immeuble.

Si le contribuable est déjà ou entend devenir loueur non professionnel, ce déficit viendra s’imputer sur ses autres revenus, présents ou futurs, tirés de l’activité de location meublée non professionnelle.

Si le contribuable est déjà loueur professionnel, ce déficit viendra s’imputer sur ses autres revenus tirés de cette activité ou, à défaut, sur son revenu global.

En revanche, si le contribuable entend devenir, en quelque sorte d’un coup, loueur professionnel, qualité à laquelle le feraient accéder les recettes tirées de la location de l’immeuble acquis, ce déficit serait perdu.

L’alinéa 18 propose de régler ce cas de figure en autorisant le report du déficit résultant de charges engagées en vue de la location à titre professionnelle d’un immeuble avant le début de celle-ci sur le revenu global des trois premières années de location, par tiers et à la condition que le contribuable reste, toute la période, loueur professionnel.

Ainsi, par exemple, un contribuable ayant 100 000 euros de salaires et acquérant, en VEFA, un immeuble dont il tirera une recette locative de plus de 100 000 euros (ce qui lui permettra d’être loueur meublé professionnel), supporte au titre de cette acquisition 50 000 euros de charges en 2009. L’immeuble est achevé et loué en 2010. Le contribuable imputera 16 667 euros (le tiers de 50 000 euros) résultant des charges supportées en 2009 sur son revenu global de 2010 et le même montant sur son revenu global des deux années suivantes.

L’alinéa 19 prévoit l’application du présent article à compter de l’imposition des revenus de 2009.

* *

La Commission est saisie d’un amendement du Rapporteur général, tendant à ne pas prendre en compte le résultat imposable de la location meublée dans les revenus auxquels sont comparées les recettes de cette activité pour l’appréciation du critère de professionnalité.

M. le Rapporteur général. Pour être considéré comme loueur en meublé professionnel, il suffit actuellement soit de tirer de cette activité des recettes au moins égales à 23 000 euros par an, soit d’en tirer des recettes atteignant au moins la moitié de son revenu professionnel. Le dispositif est extrêmement avantageux car les loueurs professionnels sont soumis à l’impôt sur le BIC – bénéfice industriel et commercial –, ce qui leur permet d’amortir la totalité du bien et de déduire les intérêts d’emprunt. Les déficits sont très importants, en particulier les premières années, et une dérogation à la règle générale dite de « tunnellisation » permet de les imputer sans plafonnement sur son revenu global.

Le Gouvernement a décidé de plafonner ce dispositif, mais, ce faisant, il a été extrêmement loin puisque les deux conditions de l’appréciation du critère de professionnalité deviendraient cumulatives, ce qui éliminerait des dizaines de milliers d’investisseurs, notamment des commerçants et artisans.

Il a reconnu qu’il ne pouvait laisser l’article 44 en l’état. Un avantage spécifique doit être maintenu pour des investissements d’intérêt général – résidences avec services pour personnes âgées ou handicapées, résidences étudiantes, voire résidences de tourisme. L’imputation du déficit sur le revenu global serait remplacée par une réduction d’impôt. D’après les professionnels que j’ai consultés, la réduction d’impôt pourrait être de 5 % du montant de l’investissement et limitée à 25 000 euros.

Mon premier amendement a pour but d’éviter qu’un contribuable ne puisse, pour l’appréciation du critère de professionnalité, diminuer artificiellement ses revenus à hauteur du déficit.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-445).

La Commission est saisie de deux amendements du Rapporteur général :

– le premier tendant à créer, au bénéfice des loueurs non professionnels, une réduction d’impôt égale à 5 % du montant des investissements destinés aux résidences pour les personnes âgées et dépendantes et les étudiants, cette réduction d’impôt étant plafonnée à 25 000 euros par an ;

– le second tendant à interdire aux loueurs non professionnels d’imputer un déficit sur leur revenu global.

M. le Rapporteur général. Ayant imposé aux investisseurs la règle du cumul, le Gouvernement a souhaité leur accorder une compensation : s’ils doivent quitter le statut de meublés professionnels, ils peuvent conserver le régime des BIC, avec en outre la possibilité d’une « détunnellisation » partielle à hauteur du montant retenu pour les revenus fonciers, soit 10 700 euros.

En bref, quelqu’un qui a investi dans les dispositifs de Robien et Borloo n’a droit qu’à un amortissement partiel – 65 % de la valeur du bien – alors que le régime des loueurs meublés non professionnels, donc des bénéfices industriels et commerciaux, lui permet d’amortir la totalité de son investissement. En outre, il peut déduire la totalité des intérêts de son emprunt et conserve l’imputation de 10 700 euros sur son revenu global. Il y a donc une incohérence entre ces deux dispositifs, c’est pourquoi je vous propose de conserver la « tunnellisation ».

Aujourd’hui, si 50 % des résidences de tourisme sont réalisées sous le régime des meublés non professionnels, c’est que le régime des bénéfices industriels et commerciaux permet de déduire les intérêts. C’est d’ailleurs l’argument du Gouvernement pour nous dissuader de faire une exception pour les résidences de tourisme.

La « détunnellisation » de 10 700 euros est beaucoup plus avantageuse que l’investissement locatif, puisqu’elle accorde le même droit d’imputation sur le revenu global – jusqu’à 10 700 euros de déficit – mais également celui d’amortir la totalité du bien et d’imputer la totalité des intérêts, et cela sans plafonnement des loyers ni des ressources du locataire. En revanche, il convient de conserver, pour certaines résidences avec service, une incitation spécifique sous la forme de réduction d’impôt.

M. Jean-Pierre Balligand. Le dispositif antérieur, favorable aux investisseurs, a permis un certain nombre de rénovations, notamment dans les villages du type VVF. Qu’en sera-t-il si cet amendement est adopté ?

M. le Rapporteur général. En effet. Il serait opportun de compléter ce dispositif pour favoriser les rénovations.

M. le président Didier Migaud. L’amendement va dans le bon sens, mais il faudra bien traiter la question des résidences de tourisme.

M. Charles de Courson. La « tunnellisation » s’applique aux revenus fonciers, sauf à la somme de 10 700 euros. Est-ce cohérent ?

M. le Rapporteur général. Oui, puisque les BIC offrent des possibilités bien supérieures en matière de création du déficit.

M. Charles de Courson. Peut-être, mais dans le régime foncier, on a le droit d’imputer l’ensemble des investissements sur les revenus fonciers dès la première année, sans pouvoir toutefois les reporter, à part 10 700 euros par an, sur les autres revenus.

M. Henri Nayrou. En matière d’investissement locatif, l’effet d’aubaine a supplanté toute autre considération, de sorte que nous risquons de voir se multiplier les friches touristiques. Je peux en témoigner, en tant que président d’une petite station de ski : les dispositifs fiscaux de type « Demessine » ont totalement perturbé le marché, l’offre étant devenue supérieure à la demande.

M. le Rapporteur général. Le Gouvernement ne souhaite pas intégrer les résidences de tourisme au dispositif. J’ai tenté de le faire évoluer. Le Gouvernement nous oppose que les résidences de tourisme peuvent être financées grâce au régime des loueurs meublés non professionnels, et que des friches touristiques commencent à se développer.

M. Michel Bouvard. Il est nécessaire de mettre en place un dispositif pour les résidences de tourisme. Il y a deux enjeux. Dans certaines zones, de façon limitée, il s’agit de réaliser de nouvelles constructions – j’ai d’ailleurs déposé un certain nombre d’amendements, certains en collaboration avec Michelle Demessine, en vue de faciliter ces constructions, mais aussi de mieux encadrer le dispositif actuel. Par ailleurs, le ministre du budget Éric Woerth a pris des dispositions réglementaires en ce sens. Certains investisseurs se sont engagés sur des loyers trop élevés. De plus, en cas de défaillance, le gestionnaire de la résidence peut quitter le bail sans que le propriétaire du lot puisse négocier. Nous avons donc prévu d’encadrer le dispositif.

Mais l’enjeu le plus important est de faciliter la réhabilitation du parc existant. Nous avons besoin pour cela et du régime des loueurs meublés professionnels, et du dispositif destiné aux résidences de tourisme. C’est un enjeu considérable, car les constructions des années 1970 ne sont plus adaptées aux attentes de la clientèle.

Les nouvelles exigences environnementales exigent également des aménagements ponctuels. Laisser le tourisme en dehors de cette approche serait une catastrophe économique, d’autant que dans notre pays, la majorité du parc d’hébergement locatif touristique est en résidences de tourisme. Or, la réhabilitation est un véritable échec.

M. le président Didier Migaud. Je partage totalement le point de vue de Michel Bouvard : nous ne devons pas exclure les résidences de tourisme du dispositif.

M. le Rapporteur général. Je vous propose d’adopter mon amendement modifié pour intégrer les résidences de tourisme classées. S’agissant des réhabilitations, elles posent peut-être un problème plus général, qui concerne aussi les résidences pour les personnes âgées et dépendantes et les étudiants : je vous propose de travailler à un sous-amendement au titre de l’article 88.

M. Henri Nayrou. Il ne s’agit pas de freiner la réalisation d’opérations immobilières, mais de réduire les excès des produits défiscalisés.

M. le président Didier Migaud. Pour autant, ne remettons pas en cause un dispositif utile !

La Commission adopte l’amendement du Rapporteur général ainsi complété (amendement n° II-446) ; M. Jérôme Cahuzac retire un amendement de même objet. La Commission adopte également le second amendement du Rapporteur général rétablissant la « tunnelisation » (amendement n° II-447 rect.).

La Commission adopte l’article 44 ainsi modifié.

* *

Après l’article 44

La Commission est saisie de deux amendements du président Didier Migaud tendant à instaurer un impôt minimum alternatif qui serait égal à la différence entre l’impôt effectivement payé majoré de 20 000 euros et celui que produirait l’application d’un barème spécifique minoré du revenu pris en compte pour le calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal.

M. le président Didier Migaud. Le plafonnement global des niches fiscales va dans le sens d’une plus grande justice fiscale, et, à ce titre, les propositions du Rapporteur général constituent un réel progrès par rapport à la situation existante, même si les seuils qui ont été fixés permettront toujours à certains contribuables d’échapper à l’impôt.

Cet amendement vise à remédier à cet inconvénient en créant un impôt minimum alternatif, selon un barème propre à corriger les défauts de la progressivité actuelle de l’impôt sur le revenu – nonobstant un abattement de 20 000 euros. Autrefois envisagée par Pierre Méhaignerie et Charles de Courson, cette disposition a le mérite de conjuguer justice fiscale et efficacité, étant entendu que certaines niches fiscales présentent un intérêt économique.

Si ce dispositif est adopté, il faudra naturellement actualiser régulièrement les seuils, sous peine d’en subir les effets pervers, comme aux États-Unis, où le dispositif n’avait pas été actualisé.

M. le Rapporteur général. Notre réflexion s’est développée à trois niveaux. Les deux premiers, le plafonnement des niches fiscales prises une à une et leur plafonnement global, font l’objet d’un consensus. Quant à la création d’un impôt minimal, je n’y suis pas favorable, essentiellement pour des raisons politiques : nos concitoyens risquent de croire que désormais chaque Français paiera l’impôt sur le revenu ! En revanche, le plafonnement des niches est beaucoup plus populaire, car il est perçu comme ne visant que les revenus les plus élevés.

L’impôt minimal consiste à intégrer dans un barème idéal tous les avantages fiscaux, y compris ceux liés à des situations subies, tandis que le plafonnement global ne concerne que les dépenses fiscales choisies par les contribuables. C’est donc un dispositif mieux ciblé.

M. Charles de Courson. J’ai lancé naguère l’idée d’impôt minimum alternatif, mais j’y ai renoncé depuis : cela suppose de définir un impôt « pur », ce qui contraindrait à reconstituer les revenus avant déductions et cotisations, à redéfinir un nouveau barème, à réduire les avantages fiscaux supérieurs aux 20 000 euros du différentiel et à résoudre le problème de la pluriannualité. C’est s’engager dans une entreprise démesurée. En raison de l’incroyable complexité de l’impôt sur le revenu et de la sédimentation des dispositifs, l’approche que va nous proposer le Rapporteur général – le plafonnement global des niches – me paraît plus opérationnelle. Je rappelle que l’Alternative Minimum Tax, aux États-Unis, a totalement dérivé, au point que 25 % des contribuables l’acquittent aujourd’hui.

M. Jérôme Cahuzac. Les 5 000 personnes qui perçoivent les revenus les plus élevés se voient appliquer un taux moyen d’imposition sur le revenu de 36 %, tandis que le taux pour les 100 personnes les plus riches est de 25 %. L’impôt sur le revenu est donc bien devenu un impôt régressif et non plus progressif. L’effet combiné des niches, fussent-elles plafonnées, et du bouclier fiscal, souhaité par la majorité, aboutit à un système qui n’est pas juste. J’entends bien vos critiques sur l’impôt minimum, mais que proposez-vous pour rendre à nouveau l’impôt progressif ? Avec le dispositif de plafonnement global, 95 % de ceux qui défiscalisent aujourd’hui continueront de le faire.

M. le président Didier Migaud. Ce débat montre bien que notre fiscalité est à bout de souffle, de plus en plus opaque, de moins en moins progressive et efficace. Le plafonnement analytique des niches et leur plafonnement global constituent un progrès incontestable, mais ne résolvent pas les problèmes de justice fiscale.

Nous ne pourrons pas faire l’économie d’une réflexion sur notre fiscalité directe. C’est là tout l’objet de cet amendement, dont je connais par avance le sort. J’entends les arguments politiques du Rapporteur général. Ceux qui ne paient pas l’impôt sur le revenu et ceux qui ne bénéficient pas de niches fiscales ne sont pas concernés, mais je reconnais que la pédagogie dont aurait à faire preuve la majorité n’est pas des plus évidentes.

La Commission rejette les deux amendements du Président.

* *

Article additionnel après l’article 44

Plafonnement global de certains avantages fiscaux propres à l’impôt sur le revenu

La Commission examine un amendement du Rapporteur général tendant à plafonner la somme des avantages fiscaux pouvant être tirés du cumul d’un ensemble d’avantages fiscaux propres à l’impôt sur le revenu.

En complément du plafonnement individuel de chacun des avantages fiscaux pouvant être utilisés par un contribuable pour réduire sa cotisation d’impôt, il est, en effet, nécessaire de plafonner également la somme des avantages fiscaux pouvant être tirés du cumul d’un ensemble d’avantages fiscaux.

En l’absence d’un tel plafonnement global, et compte tenu du grand nombre d’avantages fiscaux permettant à un contribuable de réduire son impôt sur le revenu, il resterait possible à des contribuables d’échapper totalement à l’impôt malgré des niveaux de revenus très élevés. La mission d’information de la Commission sur les niches fiscales a ainsi estimé possible une réduction de l’impôt de 200 000 euros par cumul de divers dispositifs permettant à un couple gagnant 50 000 euros par mois d’échapper totalement à l’impôt.

Afin d’éviter que le cumul d’avantages fiscaux ne réduise la progressivité de l’impôt sur le revenu au-delà de ce que peut justifier l’objectif d’intérêt général, il est donc proposé de limiter l’avantage que des mesures catégorielles additionnées les unes aux autres sont susceptibles de procurer à un même foyer fiscal.

Les mesures prises en compte pour le plafonnement sont les avantages fiscaux à caractère économique afférents à un investissement du contribuable et ceux ayant pour contrepartie une prestation dont bénéficie le contribuable.

Les avantages fiscaux ayant pour objet la contrepartie d’une situation subie par le contribuable (prise en charge de la dépendance ou du handicap, déduction des pensions alimentaires) ou la poursuite d’un objectif d’intérêt général sans contrepartie pour le contribuable (mécénat) sont exclus du champ d’application du plafonnement.

Le champ retenu est donc le même que celui adopté en 2005. Il couvre :

– l’amortissement légal prévu dans le régime dit Robien au titre d’un investissement direct ou de la souscription de parts de SCPI ainsi que l’amortissement légal complémentaire prévu dans le cadre du régime Borloo ;

– tous les réductions et crédits d’impôt sauf :

– les crédits d’impôt neutralisant la double imposition au titre des impôts retenus à la source à l’étranger (art. 199 ter et crédits d’impôt prévus par des conventions internationales) ;

– les crédits d’impôt communs à l’impôt sur le revenu et à l’impôt sur les sociétés, comme le crédit d’impôt pour dépenses de recherche (articles 199 ter B à 199 quater A figurant au 1° du II de la section V du chapitre I du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts) ;

– la réduction d’impôt accordée aux adhérents de centres de gestion ou d’associations agréés (art. 199 quater B) ;

– la réduction d’impôt au titre des cotisations versées aux organisations syndicales (art. 199 quater C) ;

– la réduction d’impôt au titre des frais de scolarité d’enfants poursuivant des études secondaires ou supérieures (art. 199 quater F) ;

– la réduction d’impôt accordée au titre de certaines primes d’assurance (art. 199 septies) ;

– la réduction d’impôt au titre d’emprunts souscrits pour la reprise d’une entreprise (art. 199 terdecies–0 B) ;

– la réduction d’impôt au titre des dépenses afférentes à la dépendance (art. 199 quindecies) ;

– la réduction d’impôt au titre des prestations compensatoires réglées en capital (art. 199 octodecies) ;

– la réduction d’impôt au titre des intérêts du différé de paiement accordé lors de la transmission d’une exploitation agricole (art. 199 vicies A) ;

– la réduction d’impôt au titre des dons (art. 200 et 200 bis) ;

– le crédit d’impôt pour l’acquisition de certains équipements de l’habitation principale (art. 200 quater A) ;

– la prime pour l’emploi (art. 200 sexies) ;

– la réduction d’impôt au titre de l’aide apportée à certains créateurs d’entreprise (art. 200 octies) ;

– la réduction d’impôt au titre des cotisations versées aux associations syndicales chargées du défrichement forestier (art. 200 decies A) ;

– le crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé de certains exploitants agricoles (art. 200 undecies) ;

– les réductions d’impôt pour le mécénat des entreprises (art. 238) et pour l’acquisition de certains biens culturels (art. 238 bis-0 AB) ;

– les réductions d’impôt liées à l’application du quotient familial (2 de l’article 197), à la réfaction d’impôt dans les DOM (3 de l’article 197) et à la décote (4 de l’article 197).

A contrario, les réductions et crédits d’impôt pris en compte pour l’application du plafonnement sont :

– les réductions d’impôt au titre des investissements dans l’immobilier de loisir (art. 199 decies E à 199 decies F) ;

– la réduction d’impôt au titre d’investissement ou de travaux forestiers (art. 199 decies H) ;

– la réduction d’impôt au titre des investissements dans des résidences hôtelières à vocation sociale (art. 199 decies I) ;

– les réductions d’impôt au titre des investissements réalisés outre-mer (art. 199 undecies A et 199 undecies B) ;

– les réductions d’impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de certaines sociétés ou de certains fonds (art. 199 terdecies–0 A) ;

– la réduction ou le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile ou les services à la personne (art. 199 sexdecies) ;

– la réduction d’impôt au titre de la déclaration de revenus par voie électronique (art. 199 novodecies) ;

– la réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital de SOFICA (art. 199 unvicies) ;

– la réduction d’impôt au titre de travaux de conservation ou de restauration d’objets classés (art. 199 duovicies) ;

– le crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur du développement durable (art. 200 quater) ;

– le crédit d’impôt pour frais de garde des jeunes enfants (art. 200 quater B) ;

– le crédit d’impôt au titre des revenus distribués (art. 200 septies) ;

– le crédit d'impôt pour primes d'assurance contre les loyers impayés (art. 200 nonies) ;

– le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale (art. 200 quaterdecies).

Seraient donc inclus dans le champ du plafonnement les dispositifs qui y figuraient dans le dispositif de plafonnement global adopté par l’Assemblée nationale en 2005, ainsi que deux dispositifs institués postérieurement : le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale et la réduction d’impôt au titre de travaux de conservation ou de restauration d’objets classés.

Les réductions d’impôt dont la création est proposée par d’autres amendements au présent projet de loi (réduction d’impôt se substituant au régime Malraux, réduction d’impôt ouverte à certains loueurs en meublé non professionnels, réduction d’impôt se substituant à la déductibilité des souscriptions au capital des Sofipêche et réduction d’impôt se substituant à la déductibilité des versements aux comptes épargne-codéveloppement) seraient également incluses dans le champ du plafonnement.

L’avantage en impôt procuré par l’imputation sur le revenu global des charges et de la fraction supérieure à 10 700 euros des déficits afférents à des immeubles classés monuments historiques, inscrits à l’inventaire supplémentaire ou ayant fait l’objet d’un agrément ministériel qui ne sont pas ouverts au public serait pris en compte pour l’appréciation du plafond.

Pour tenir compte de la spécificité de la réduction d’impôt acquise au titre d’investissements outre-mer donnant lieu à rétrocession, cette réduction d’impôt ne serait prise en compte, pour le calcul du plafonnement, qu’après application d’un abattement représentatif de la rétrocession minimale légale.

Le niveau du plafond serait fixé à la somme de 10 % du revenu imposable au barème de l’impôt sur le revenu du contribuable et de 25 000 euros.

Ce niveau de plafond interdirait aux contribuables dont les revenus sont les plus élevés d’annuler totalement leur cotisation d’impôt par le jeu des dispositifs inclus dans le champ du plafonnement.

Le niveau de revenu à partir duquel la cotisation d’impôt ne serait plus annulable en totalité s’établirait à environ 160 000 euros pour un couple sans enfant. Pour ce couple, le plafond applicable serait, en effet, de 41 000 euros pour une cotisation d’impôt brut d’environ 40 000 euros (sur la base du barème prévu pour les revenus de 2008).

Pour des contribuables dont les revenus sont plus élevés, le niveau du plafond interdirait l’annulation complète de l’impôt par le jeu des dispositifs pris en compte. La cotisation d’impôt s’accroît, en principe, au rythme de 40 % du revenu perçu au-delà du seuil à partir duquel la cotisation d’impôt ne serait plus annulable en totalité, tandis que le plafond ne s’accroît que de 10 % de ce revenu marginal. En conséquence, la cotisation d’impôt ne pouvant être annulée par le jeu des dispositifs pris en compte sera croissante avec le revenu du contribuable, assurant la progressivité du dispositif.

Enfin, le plafonnement jouerait à compter de l’imposition des revenus de 2009, et ne présenterait donc pas d’effet rétroactif pour ne pas pénaliser les décisions d’investissement antérieures au 1^er janvier 2009.

M. le Rapporteur général. Cet amendement reprend l’assiette du plafonnement global prévu par la loi de finances pour 2006, mais annulé par le Conseil constitutionnel en raison de son inintelligibilité et de son imprévisibilité.

Nous avons donc retenu les niches qui relèvent du choix du contribuable – investissement locatif, avantage Madelin, investissement outre-mer, emploi à domicile – et non celles qui relèvent d’une situation « subie » – installation d’équipements en raison d’un handicap, versement d’une prestation compensatoire à la suite d’un divorce, etc.

Nous avons également exclu du dispositif les avantages fiscaux applicables à la fois à une société et à une entreprise individuelle, pour ne pas défavoriser cette dernière.

En revanche, il convenait d’inclure deux dispositifs créés depuis 2005 : la réduction d’impôt au titre de travaux de conservation ou de restauration d’objets classés et le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale.

Sachant que le plafond global ne peut être inférieur au plus élevé des plafonds individuels – 40 000 euros après restitution – mais qu’il convient aussi de raisonner en pourcentage du revenu, nous vous proposons de prévoir un plafonnement global correspondant à 25 000 euros plus 10 % du revenu.

Un dispositif alternatif, qui permettrait d’opter entre une somme plafond – 50 000 euros – et un pourcentage du revenu brut – 10 ou 15 % –, instituerait une discontinuité en créant une « zone grise » de contribuables dont le plafond serait fixe alors que leur cotisation d’impôt augmenterait.

La solution retenue a été testée. Il s’agit d’un dispositif très puissant de réintégration de l’impôt. Les très gros revenus, qui se voient appliquer un taux marginal de 40 %, pouvaient défiscaliser la totalité ; désormais, ils ne pourront plus défiscaliser que 10 % de leurs revenus : ce dispositif permet donc de réintégrer les trois quarts de l’impôt dû. Cela pourrait concerner 3 000 contribuables, pour un produit attendu, y compris l’effet des mesures de plafonnement dispositif par dispositif, de l’ordre de 200 millions d’euros. L’impôt redevient progressif.

M. le président Didier Migaud. Il faut tenir compte du bouclier fiscal.

M. le Rapporteur général. Je ne comprends pas le raisonnement qui consiste à relier bouclier fiscal et plafonnement global – deux concepts très différents – au point de proposer un amendement visant à réintégrer la majoration d’impôts dans le bouclier afin que celui-ci n’efface pas la perte de l’avantage fiscal due au plafonnement. Il y a peut-être quinze ou vingt personnes qui à la fois bénéficient du bouclier fiscal et défiscalisent au point d’être concernées par le plafonnement global.

M. le président Didier Migaud. Ces situations existent.

M. le Rapporteur général. Il peut s’agir de personnes qui bénéficient du dispositif Malraux. Le Président a soulevé le fait qu’il n’était pas normal de minorer le revenu pris au dénominateur à hauteur des défiscalisations d’assiette, mais puisque nous venons de transformer cet avantage en réduction d’impôt, l’amendement du Président présenté en première partie est, par construction, satisfait.

M. le président Didier Migaud. Pas pour ce qui concerne les monuments historiques non ouverts au public.

M. le Rapporteur général. Le mieux est souvent l’ennemi du bien.

M. le président Didier Migaud. Le dispositif que je préconise, d’une grande simplicité, prévoit que le bouclier fiscal s’applique aux revenus réels, non minorés. C’est un principe que les contribuables saisiraient parfaitement et qui contribuerait à légitimer le bouclier fiscal. Vous avez tort de ne pas aller jusqu’au bout !

M. Jean-Michel Fourgous. L’équité fiscale est une notion chère à notre pays. Mais la crise actuelle pourrait être la pire que nous ayons jamais connue et conduire au tapis 20 % de nos entreprises avant le mois d’avril. Déjà les chefs d’entreprises, devant la baisse des commandes, craignent de voir fondre leur trésorerie et leurs fonds propres et d’aucuns songent à fermer et partir. Cela n’est encore qu’une hypothèse, mais si nous devions voir un million de personnes perdre leur travail, l’intérêt national n’exigerait-il pas alors de traiter de façon exceptionnelle les niches concernant le renforcement des fonds propres des entreprises ?

Nous devons conserver toute notre capacité à attirer les capitaux et les talents. Ce sont ceux qui gagnent plusieurs millions d’euros par an qui nous aideront à sortir de la crise.

M. Jérôme Cahuzac. Ils ont commencé par nous y mettre !

M. Jean-Michel Fourgous. Le clivage gauche-droite et nos antiennes sur le capital doivent s’effacer devant le sauvetage de notre économie, de l’emploi marchand, du niveau de vie, qui dépendent, je le rappelle, des entreprises. C’est un tsunami qui nous attend !

M. Charles de Courson. Je suis d’accord sur le principe du dispositif proposé par le Rapporteur général. Mais tracer la ligne de partage entre les situations « subies » et les avantages relevant d’un choix me semble quelque peu hasardeux, s’agissant par exemple de l’épargne retraite ou des dons.

Mais soyons pragmatiques : ne rêvons pas à un système parfait, qui, s’il existait, risquerait d’être invalidé par le Conseil constitutionnel. Commençons avec ce dispositif, quitte à le compléter les prochaines années.

M. le Rapporteur général. Le Président souhaitait que les avantages retraite soient inclus dans le champ, mais il lui a été répondu qu’il s’agissait d’une situation subie, tout le monde étant appelé à vieillir. Les dons ne figurent pas non plus dans l’assiette car on estime qu’ils sont consentis à fonds perdus.

M. Jérôme Cahuzac. Monsieur Fourgous, le débat n’est pas entre le capital et le travail. Nous avons été très nombreux sur nos bancs à dénoncer l’absence d’une politique de l’offre et nous avons signalé, dès 2007, la baisse de la capacité d’autofinancement, l’écroulement de l’investissement et la grande difficulté des entreprises à obtenir des concours bancaires. Nous sommes au moins aussi sensibles que vous au sort des entreprises, mais c’est à vous d’adopter des dispositions qui leur soient favorables. Or je constate, à regret, que les dispositifs mis en place ne fonctionnent pas.

Il est indéniable que certains avantages fiscaux relèvent d’une situation subie, mais pour d’autres, l’interprétation est plus litigieuse. Il est difficile de nettoyer le code des impôts et je salue le travail remarquable du Rapporteur général à cet égard.

Le produit fiscal – 200 millions – que ce dispositif permettra de préserver est de 60 millions inférieur au coût du bouclier fiscal.

L’exemple d’un revenu d’un million d’euros a certes été judicieusement choisi, mais regardons plutôt du côté des mille plus hauts revenus, supérieurs à 2,5 millions : pour eux la défiscalisation peut s’élever jusqu’à 295 000 euros : cet étrange dispositif, qui rapporte de l’argent à l’État pour des revenus inférieurs, ne changera en l’occurrence rien pour eux.

M. Jean Launay. Notre discussion a lieu dans un moment crucial et, si nous entendons les arguments invoqués à propos du bouclier fiscal, la question de la participation de chacun à l’effort collectif n’en demeure pas moins posée. En tout état de cause, il m’aurait paru plus judicieux de retenir la proposition du président Migaud relative à l’impôt minimum.

M. Nicolas Forissier. Je tiens tout de même à souligner que la défiscalisation implique pour le contribuable de participer également à l’effort national, quoique sur un mode différent. En outre, elle contribue également à soutenir les classes moyennes, par exemple en favorisant le développement des emplois à domicile. Enfin, elle permet à l’État de réaliser des économies, comme dans le cadre des dispositifs « Malraux » ou relatifs aux DOM-TOM et à la création d’entreprises.

De plus, dans le contexte que nous connaissons, il importe de donner un signal fort visant à renforcer les fonds propres des PME. J’ai ainsi constaté dans le cadre de la mission parlementaire dédiée à cette question combien l’amorçage, en particulier, était délicat pour les jeunes entreprises et j’ai déposé un amendement visant à modifier le plafond du dispositif « Madelin » afin d’essayer d’améliorer leur situation.

M. le Rapporteur général. La réduction d’impôt sur la fortune visant à favoriser l’investissement des PME s’est révélée très efficace. Alors que la dépense fiscale s’élevait à 180 millions dans le cadre du dispositif Madelin, elle est désormais, après un an, de 620 millions au titre de la réduction d’ISF. En outre, s’il est sans doute possible d’aider au développement de l’amorçage, je m’interroge sur la méthode : comment, dans un même budget, plafonner un certain nombre d’avantages et en « déplafonner » d’autres ? Le collectif budgétaire serait un support plus adéquat. J’ajoute que la réduction d’impôt Madelin étant égale à 25 % du montant du versement et limitée à 40 000 euros par an pour un couple, nous disposons d’une petite marge.

Enfin, je rappelle qu’au moment de la grande crise de 1929, Roosevelt a augmenté fortement les impôts des plus hauts revenus - c’est également ce que M. Obama s’apprête à faire, de même que les gouvernements anglais et allemands. Si l’on veut que l’État solidaire intervienne, il faut qu’il en ait les moyens.

M. Nicolas Forissier. Il n’est en rien contradictoire de veiller à la fois à plafonner les niches et à mieux les flécher, notamment afin de favoriser l’amorçage.

M. le Rapporteur général. Le collectif budgétaire y veillera.

M. Nicolas Forissier. Un bon « tiens ! » vaut mieux que deux « tu l’auras » !

M. Charles de Courson. En sa sagesse, le Nouveau Centre n’est favorable ni à une baisse ni à une hausse des prélèvements obligatoires. Dans la loi de programmation, leur taux, d’ailleurs, demeure fixé à 43,2 % et je m’en réjouis car il convient d’améliorer l’état de nos finances publiques avant de songer à baisser les impôts.

Par ailleurs, quid de la rétroactivité potentielle de plafonnement global, en particulier en ce qui concerne les avantages pluriannuels ?

M. le Rapporteur général. Il ne sera pas tenu compte dans le calcul du plafond des avantages résultant d’opérations engagées avant le 1^er janvier 2009.

M. Charles de Courson. Le montant de 200 millions évoluera donc mais à quelle hauteur ? De plus, comment les investisseurs se comporteront-ils, en particulier dans les DOM-TOM d’où proviendra l’essentiel des économies réalisées ? Quid, donc, de la substituabilité ?

M. le Rapporteur général. En l’occurrence, elle sera limitée compte tenu des montants énormes de la défiscalisation prévue par l’article 199 undecies B. Ce sont des impôts supplémentaires qui, en grande partie, seront perçus.

M. Charles de Courson. Quid d’éventuelles migrations fiscales même si l’impôt sur le revenu, dans notre pays, n’est pas aussi lourd que certains le prétendent ?

M. le Rapporteur général. Je n’y crois pas : d’une part, notre réforme de l’impôt sur le revenu nous permet désormais d’être compétitifs – taux marginal de 40 %, intégration dans le barème des 20 % d’abattement. Un quart de la baisse de l’impôt sur le revenu a ainsi concerné les 100 000 plus hauts revenus. D’autre part, seul un petit nombre de contribuables très fortunés pratiquent une défiscalisation outrancière. En outre, selon une étude demandée par M. Migaud en 1998, les départs pour raisons fiscales – un par jour à ce moment-là - étaient motivés par la conjonction de l’ISF et de l’IR. Il est vrai que, s’ils sont bien moins nombreux à quitter notre pays aujourd’hui, nous ne savons pas pour autant ce qu’il en est d’éventuels retours.

M. le président Didier Migaud. Si je salue l’honnêteté de M. le Rapporteur général – notre système d’imposition est en effet très compétitif - je répète que le surcroît d’imposition escompté ne concerne pas les bénéficiaires du bouclier fiscal.

M. le Rapporteur général. Mais si ! Je rappelle qu’ils peuvent être imposés jusqu’à 50 % de leur revenu.

M. le président Didier Migaud. Le bouclier fiscal ne s’applique pas qu’au seul revenu mais à la CSG, à l’ISF, aux impôts locaux, aux prélèvements sociaux, etc. Le problème demeure d’ailleurs de savoir quel devrait être son contenu exact.

M. Jean-Michel Fourgous. Ne pourrait-on pas réaliser une étude précise sur ces contribuables qui quittent encore notre pays ?

M. le Rapporteur général. Cette étude devrait être quantitative, certes, mais également qualitative.

M. Jean-Michel Fourgous. En tout cas, elle devra être réalisée par un organisme indépendant.

M. le président Didier Migaud. M. Piketty en a déjà rendu une fort intéressante voilà deux ans.

La Commission adopte l’amendement du Rapporteur général relatif au plafonnement global (amendement n° II-448).

Elle rejette ensuite deux amendements de M. Jérôme Cahuzac tendant à plafonner globalement respectivement la réduction du revenu imposable et la réduction d’impôt.

* *

Article additionnel après l’article 44

Limitation du bénéfice de la demi-part attribuée aux personnes vivant seules et ayant élevé des enfants

La Commission examine deux amendements de M. Charles de Courson tendant à limiter le bénéfice de la demi-part attribuée après le départ des enfants aux personnes qui ont élevé seules des enfants pendant au moins dix années, selon le premier amendement, et pendant au moins cinq années selon le second, à aligner le plafond de l’avantage fiscal en résultant à 855 euros et à le réduire progressivement pour les bénéficiaires actuels du dispositif perdant cette demi-part supplémentaire du fait de la réforme proposée.

M. Charles de Courson. Le droit fiscal récompense les ruptures d’union alors qu’il devrait être neutre s’agissant de la situation maritale de chacun. L’objet de ces deux amendements est de mettre fin à cette anomalie fiscale en cessant progressivement d’accorder le bénéfice de la demi-part aux contribuables qui n’ont pas élevé seuls leurs enfants et de le limiter à ceux qui ont élevé seuls ces enfants pendant au moins dix ou cinq ans – ce dernier délai ayant d’ailleurs recueilli l’accord de nos collègues de gauche.

M. le Rapporteur général. L’idée du Gouvernement est plutôt de supprimer totalement l’avantage – avec une sortie en biseau –, une fois le dernier enfant parti du foyer fiscal. En attendant, je propose d’adopter l’amendement prévoyant un délai de cinq années. Il n’est que temps, depuis 1996, de lancer, de façon douce, le débat sur la pertinence de ce dispositif.

Après que M. Charles de Courson a retiré le premier amendement, la Commission adopte le second qui instaure le délai de cinq années (amendement n°II-449).

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Après l’article 44

La Commission rejette un amendement de M. Charles de Courson visant à réduire l’avantage fiscal octroyé aux contribuables domiciliés dans les départements d’outre-mer.

Elle est ensuite saisie de deux amendements de M. Nicolas Forissier tendant à quintupler le plafond de la réduction d’impôt sur le revenu pour les personnes physiques souscrivant au capital des PME en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement, qui vise à modifier le dispositif Madelin, avait été adopté par la Commission lors de l’examen du projet de loi de modernisation de l’économie, mais retiré en séance à la demande du Gouvernement afin qu’il soit plutôt présenté en loi de finances.

Il tend à flécher davantage le dispositif en direction des petites entreprises en phase d’amorçage et de démarrage en portant les plafonds annuels des versements ouvrant droit à la réduction d’impôt sur le revenu à 100 000 euros pour une personne seule et à 200 000 euros pour un couple au lieu de respectivement 20 000 et 40 000 euros aujourd’hui. La réduction d’impôt correspondante, située à 25 %, passerait donc dans le même temps de 5 000 ou 10 000 euros à 25 000 ou 50 000 euros.

Il s’agit à la fois d’augmenter le nombre des business angels – les investisseurs providentiels – et de concentrer l’avantage fiscal sur l’entreprise au moment où, une fois constituée, elle a besoin des premiers 400 000 ou 500 000 euros nécessaires pour se développer, par exemple à l’exportation. C’est en effet à ce moment de sa vie que la PME a des difficultés pour trouver des investisseurs, et non lorsqu’elle est bien assise : le secteur bancaire ou les fonds d’investissement sont alors là pour répondre à ses besoins de recapitalisation.

Le dispositif actuel continuerait à s’appliquer, mais il serait « dopé » dans le cas d’investissement spécifique dans les PME en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion. Je parle là de petites entreprises au sens communautaire du terme, c'est-à-dire des entreprises comptant moins de 250 salariés – en l’occurrence moins de 50 salariés, précision qui pourrait d’ailleurs faire l’objet d’un sous-amendement – et moins de 10 millions d’euros de total de bilan.

Ce serait là un moyen de renforcer en fonds propres les petites entreprises, qui se heurtent actuellement au credit crunch. C'est en effet à l’amorçage que les risques sont les plus grands, et les seuls à même de prendre un risque, ce sont justement les business angels, ces cadres supérieurs ou ces personnes qui ont vendu leur entreprise et souhaitent investir dans le développement d’une autre, au lieu de faire simplement des placements ou de la déductibilité fiscale de confort.

Il convient d’autant plus de développer le nombre des investisseurs providentiels – on n’en compte en France que 4 000 ou 6 000 contre 40 000 en Grande-Bretagne et 400 000 aux États-Unis – dont l’intervention – toutes les études le montrent – permet de créer énormément d’emplois.

En outre, le dispositif ne coûterait rien car il s’appliquerait pour 95 % à la même population qui aujourd'hui défiscalise dans d’autres domaines, mais qui, devant l’attractivité de la mesure, flécherait sa défiscalisation vers la création et le développement d’entreprises plutôt que vers le patrimoine ou la location meublée.

M. le Rapporteur général. Je ne peux qu’être favorable à une amélioration du dispositif Madelin en faveur des entreprises en phase d’amorçage. L’amendement soulève cependant plusieurs problèmes.

D’une part, la multiplication par cinq du plafond annuel de versements aboutirait pour un ménage à une réduction d’impôt de 50 000 euros, soit une somme très supérieure au plafond examiné précédemment. Un doublement du plafond me paraîtrait plus raisonnable, soit 20 000 euros de réduction d’impôt pour un ménage. Un minimum de cohérence est nécessaire entre les différents plafonds.

D’autre part, le dispositif Madelin n’a jamais été notifié à la Commission européenne. Dès lors que l’on modifie substantiellement ce mécanisme très ancien, il faudra alors le notifier à Bruxelles sans savoir ce que sera sa réaction.

Enfin l’amendement, tel qu’il est rédigé, conduirait toutes les entreprises en phase d’amorçage à être éligibles, y compris par exemple un commerce de textile, alors que nous avons tous plutôt à l’esprit les JEI, les jeunes entreprises innovantes.

M. Nicolas Forissier. Un commerçant en textile peut déjà bénéficier du dispositif Madelin qui plafonne la réduction d’impôt à 5 000 ou 10 000 euros. La mesure que je propose s’adresse aux PME au sens communautaire du terme – ce qui devrait éviter tout problème en la matière avec la Commission européenne –, et oriente la défiscalisation de sommes élevées en direction d’entreprises innovantes en développement qui ont besoin de capitaux importants.

S’il faut en tout cas se caler sur les 40 000 euros de réduction d’impôt pour investissement productif dans les DOM-TOM, je suis prêt, pour ma part, à multiplier par quatre et non plus par cinq les plafonds de versements actuels, soit 80 000 et 160 000 euros.

M. le Rapporteur général. C'est oublier que, contrairement à l’outre-mer, cette mesure comporte une contrepartie patrimoniale.

M. Jérôme Cahuzac. La mesure proposée est séduisante, mais vaine. Nous n’avons plus en effet les moyens de créer une dépense fiscale supplémentaire. Si le Gouvernement et sa majorité estiment que le choix des entreprises est prioritaire aujourd'hui – ce que je ne suis pas loin de penser – qu’ils réorientent alors la dépense fiscale actuelle vers les entreprises !

Mme Arlette Grosskost. Le choix doit rester à l’initiative de chaque contribuable. En outre, contrairement aux autres niches, celle-ci implique de courir un vrai risque. On peut donc très bien permettre d’investir davantage en la matière.

M. Charles de Courson. L’argument soulevé par le Rapporteur général concernant la réaction de la Commission de Bruxelles ne devrait pas poser de problème puisque l’amendement porte sur les PME au sens communautaire du terme.

M. le Rapporteur général. Le problème est que le dispositif proposé porte sur les entreprises innovantes de moins de 50 salariés, ce que ne sous-entend pas la notion communautaire de PME de moins de 250 salariés. La cible n'est pas la même.

M. Nicolas Forissier. Dans sa notion d’entreprise communautaire, Bruxelles prend en tout cas en compte les différentes phases d’amorçage, de démarrage et d’expansion. L’idée de soutenir les entreprises de moins de 50 salariés – comme je le proposais par un sous-amendement – et de moins de 10 millions d’euros de total de bilan, en phase d’amorçage, n'est pas contradictoire avec cette notion.

M. Charles de Courson. S’agissant par ailleurs de la multiplication par cinq des plafonds annuels de versements, j’ai bien compris l’argument de M. le Rapporteur général, et je ne serai pas défavorable également, le dispositif Madelin n’ayant pas été réévalué depuis des années, à un doublement.

M. le Rapporteur général. À condition que la mesure ne porte que sur le segment amorçage et non sur l’ensemble du dispositif Madelin.

Quant à la réévaluation, les possibilités de report ont été améliorées en 2007.

M. Charles de Courson. Mais le plafond n’a pas été réévalué depuis 1986.

M. Nicolas Forissier. Il est de 800 000 euros en Grande-Bretagne.

M. Jérôme Cahuzac. Tout le monde y paye l’impôt !

M. Jean-Pierre Gorges. Il est toujours surprenant de voir limiter l’utilisation d’un dispositif avantageux. Souvent, c'est l’État qui est là pour faire marcher l’économie.

M. Jérôme Cahuzac. C'est l’État qui doit faire marcher l’économie ? Voilà qui est nouveau chez vous !

M. Jean-Pierre Gorges. Or voilà que ce sont des particuliers qui, avec le très bon dispositif proposé, prendront des risques : il y a vraiment une contradiction à vouloir le limiter.

M. le Rapporteur général. La limite ne porte que sur le montant de la réduction d’impôt.

M. Marc Laffineur. Vous seriez donc favorable à l’amendement si l’avantage fiscal était simplement doublé ?

M. le Rapporteur général. À condition de préciser la cible visée et de prévoir un plafond de réduction d’impôt moins important, je serais prêt à accepter l’amendement.

M. Philippe Vigier. Entre une multiplication par deux ou par cinq de l’avantage fiscal, peut-être la Commission pourrait-elle accepter un triplement, en raison de la prise de risque de l’investisseur ? Faute de rattrapage depuis quinze ans, cet avantage a dû perdre au moins 40 % de sa valeur.

M. Nicolas Forissier. Ainsi que l’a fait remarquer Mme Arlette Grosskost, il y a une vraie prise de risque, y compris au regard des investissements dans les DOM-TOM.

Quant aux choix que M. Cahuzac nous demande de faire, j’estime pour ma part qu’il n’y a pas à choisir puisque la population de contribuables concernée est la même, à savoir celle qui défiscalise déjà. C'est d’ailleurs pourquoi j’estime que le coût fiscal de la mesure serait marginal voire inexistant.

S’agissant de l’ISF évoqué incidemment par Gilles Carrez, si certaines possibilités d’investissement ont quelque peu détourné l’objectif initial du dispositif Madelin, nombre de personnes qui ne payent pas cet impôt ont tout de même envie d’être des investisseurs providentiels. Tout argument selon lequel la mesure permettrait surtout de ne pas payer d’ISF n'est donc pas recevable.

Je ne sais par ailleurs si le quintuplement de l’avantage est excessif. En tout cas, j’ai compris qu’il ne fallait pas dépasser, dans le cadre d’un équilibre général, les 40 000 euros de réduction d’impôt prévus pour l’investissement productif outre-mer. On peut s’en tenir à cette ligne raisonnable. Après tout, défiscaliser pour des petites entreprises qui vont créer de l’emploi vaut autant que défiscaliser dans les DOM-TOM. Le problème avant tout est en effet de trouver une incitation suffisamment forte pour drainer des investisseurs providentiels vers les PME.

M. Marc Laffineur. Je reviens sur l’argument selon lequel il faudrait notifier la mesure à la Commission européenne si le dispositif Madelin est par trop changé. Il n’y aura pas besoin de notification si le plafond de 40 000 euros est retenu, puisqu’il ne correspondrait alors qu’à une réactualisation du dispositif sur quinze ans.

M. le Rapporteur général. Reste le problème de la cible. Une pizzeria en phase d’amorçage à La Châtre pourrait être éligible alors que cela ne semble pas être.

M. Nicolas Forissier. Quelqu’un qui ouvre une pizzeria à La Châtre n’a pas besoin de 100 000 euros.

M. le président Didier Migaud. On peut craindre tout de même les mêmes dérives qu’en outre-mer.

M. le Rapporteur général. Il est possible que le Gouvernement soit ouvert à la mesure proposée sous réserve que le dispositif Madelin ne risque pas une obligation de notification et que la cible soit bien définie. Aussi, je propose à M. Forissier de réexaminer ensemble son amendement et de le déposer ultérieurement.

M. le président Didier Migaud. Cela me semble raisonnable.

M. Jérôme Cahuzac. Il faut bien encadrer la mesure si l’on ne veut pas louper la cible, comme cela est arrivé dans les DOM-TOM.

M. Nicolas Forissier retire ses deux amendements.

* *

Article 45

Instauration d’un prêt à taux zéro destiné au financement de travaux de rénovation afin d’améliorer la performance énergétique des logements anciens

Texte du projet de loi :

I.- Après l’article 244 quater S du code général des impôts, il est inséré un article 244 quater U ainsi rédigé :

« Art. 244 quater U.- I. - 1. Les établissements de crédit mentionnés à l’article L. 511-1 du code monétaire et financier passibles de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt sur le revenu ou d’un impôt équivalent, ayant leur siège dans un État membre de la Communauté européenne, ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale, peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt au titre d’avances remboursables ne portant pas intérêt versées au cours de l’année d’imposition ou de l’exercice pour financer des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale de logements achevés avant le 1^er janvier 1990 et utilisés ou destinés à être utilisés en tant que résidence principale.

« 2. Les travaux mentionnés au 1 sont constitués :

« 1° soit de travaux, qui correspondent à une combinaison d’au moins deux des catégories suivantes :

« a) Travaux d’isolation thermique performants des toitures ;

« b) Travaux d’isolation thermique performants des murs donnant sur l’extérieur ;

« c) Travaux d’isolation thermique performants des parois vitrées donnant sur l’extérieur ;

« d) Travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

« e) Travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

« f) Travaux d'installation d'équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.

« 2° soit de travaux permettant d’atteindre une performance énergétique globale minimale du logement.

« Les modalités de détermination des travaux mentionnés aux 1° et 2° sont fixées par décret.

« 3. L’avance remboursable sans intérêt peut être consentie aux personnes suivantes :

« 1° Aux personnes physiques à raison de travaux réalisés dans leur habitation principale lorsqu’elles en sont propriétaires ou dans des logements qu’elles donnent en location ou qu’elles s’engagent à donner en location ;

« 2° Aux sociétés civiles non soumises à l’impôt sur les sociétés dont au moins un des associés est une personne physique, lorsqu’elles mettent l’immeuble faisant l’objet des travaux gratuitement à la disposition de l’un de leurs associés personne physique, qu’elles le donnent en location ou s’engagent à le donner en location ;

« 3° Aux personnes physiques membres d’un syndicat de copropriétaires, à raison du prorata qui leur revient des travaux entrepris sur les parties et équipements communs ou sur les parties privatives à usage commun de la copropriété dans laquelle elles possèdent leur habitation principale ou des logements qu’elles donnent ou s’engagent à donner en location ;

« 4° Aux sociétés civiles non soumises à l’impôt sur les sociétés dont au moins un des associés est une personne physique, membres d’un syndicat de copropriétaires, à raison du prorata qui leur revient des travaux entrepris sur les parties et équipements communs ou sur les parties privatives à usage commun de la copropriété dans laquelle elles possèdent un logement qu’elles mettent gratuitement à la disposition de l’un de leurs associés personne physique, donnent en location ou s’engagent à donner en location.

« 4. Le montant de l’avance remboursable ne peut excéder 300 € par mètre carré de superficie telle que définie par l’article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, dans la limite de 30 000 € par logement.

« 5. L’emprunteur fournit à l’établissement de crédit mentionné au 1, à l’appui de sa demande d’avance remboursable sans intérêt, un descriptif et un devis détaillés des travaux envisagés ainsi qu’un document justifiant la superficie de son logement. Il transmet, dans un délai de deux ans à compter de la date d’octroi de l’avance par l’établissement de crédit mentionné au 1, tous les éléments justifiant que les travaux ont été effectivement réalisés conformément au descriptif et au devis détaillés et satisfont aux conditions prévues aux 1 et 2. Un décret fixe les modalités d’application de ces dispositions.

« II.– Le montant du crédit d’impôt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l’avance remboursable sans intérêt et les mensualités d’un prêt consenti sur une durée maximale de 120 mois à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de l’avance remboursable sans intérêt.

« Le crédit d’impôt fait naître au profit de l’établissement de crédit une créance, inaliénable et incessible, d’égal montant. Cette créance constitue un produit imposable rattaché à hauteur d’un cinquième au titre de l’exercice au cours duquel l’établissement de crédit a versé des avances remboursables sans intérêt et par fractions égales sur les quatre exercices suivants.

« En cas de fusion, la créance de la société absorbée est transférée à la société absorbante. En cas de scission ou d’apport partiel d’actif, la créance est transmise à la société bénéficiaire des apports à la condition que l’ensemble des avances remboursables ne portant pas intérêt y afférentes et versées par la société scindée ou apporteuse soient transférées à la société bénéficiaire des apports.

« III.– Le bénéfice du crédit d’impôt est subordonné à la conclusion d’une convention entre l’établissement de crédit mentionné au I et l’État, conforme à une convention type approuvée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie, du logement et de l’environnement.

« IV.– Une convention conclue entre l’établissement de crédit mentionné au I et l’organisme chargé de gérer le Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété mentionné à l’article L. 312-1 du code de la construction et de l’habitation définit les modalités de déclaration par l’établissement de crédit des avances remboursables, le contrôle de l’éligibilité des avances remboursables et le suivi des crédits d’impôt.

« V.– L’organisme chargé de gérer le Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété mentionné au IV est tenu de fournir à l’administration fiscale dans les quatre mois de la clôture de l’exercice de chaque établissement de crédit les informations relatives aux avances remboursables sans intérêt versées par chaque établissement de crédit, le montant total des crédits d’impôt correspondants obtenus ainsi que leur suivi.

« VI.– Lorsque les sociétés de personnes mentionnées aux articles 8 et 238 bis L, ou groupements mentionnés aux articles 239 quater, 239 quater B et 239 quater C ne sont pas soumis à l’impôt sur les sociétés, le crédit d’impôt peut être utilisé par les associés proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou ces groupements, à condition qu’il s’agisse de redevables de l’impôt sur les sociétés ou de personnes physiques participant à l’exploitation au sens du 1° bis du I de l’article 156.

« VII.– Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article autres que celles dont il est prévu qu’elles sont fixées par décret, et notamment les modalités de calcul du crédit d’impôt et de détermination du taux mentionné au II, ainsi que les caractéristiques financières et les conditions d’attribution de l’avance remboursable sans intérêt. »

II.– Après l’article 199 ter Q du même code, il est inséré un article 199 ter S ainsi rédigé :

« Art. 199 ter S.- I. - Le crédit d’impôt défini à l’article 244 quater U est imputé à hauteur d’un cinquième de son montant sur l’impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l’année au cours de laquelle l’établissement de crédit a versé des avances remboursables dans les conditions prévues à cet article et par fractions égales sur l’impôt sur le revenu dû au titre des quatre années suivantes. Si la fraction du crédit d’impôt excède l’impôt dû au titre de chacune de ces années, l’excédent est restitué.

« II.– 1. Si, pendant la durée de remboursement de l’avance, et tant que celle-ci n’est pas intégralement remboursée, il apparaît que les conditions mentionnées au I de l’article 244 quater U fixées pour l’octroi de l’avance remboursable n’ont pas été respectées, la fraction du crédit d’impôt afférente aux travaux concernés est reversée par l’établissement de crédit. Toutefois, lorsque le montant de ces travaux n’excède pas 15 % du montant total des travaux mentionnés au 1 du I de l’article 244 quater U et faisant l’objet de l’avance remboursable, aucun remboursement n’est dû.

« 2. Si, pendant la durée de remboursement de l’avance, et tant que celle-ci n’est pas intégralement remboursée, les conditions relatives à l’affectation du logement mentionnées au I de l’article 244 quater U fixées pour l’octroi de l’avance remboursable ne sont plus respectées, les fractions de crédit d’impôt restant à imputer ne peuvent plus être utilisées par l’établissement de crédit.

« 3. L’offre de l’avance remboursable sans intérêt émise par l’établissement de crédit peut prévoir de rendre exigible cette avance auprès des bénéficiaires dans les cas mentionnés aux 1 et 2 selon des modalités définies par décret en Conseil d’État.

« III.– En cas de remboursement anticipé de l’avance remboursable mentionnée à l’article 244 quater U intervenant pendant la durée d’imputation du crédit d’impôt, les fractions de crédit d’impôt restant à imputer ne peuvent plus être utilisées par l’établissement de crédit. »

III.– Après l’article 220 X du même code, il est inséré un article 220 Z ainsi rédigé :

« Art. 220 Z.- Le crédit d’impôt défini à l’article 244 quater U est imputé sur l’impôt sur les sociétés dû par l’entreprise dans les conditions prévues à l’article 199 ter S. »

IV.- Le 1 de l’article 223 O du même code est complété par un x ainsi rédigé :

« x. Des crédits d’impôt dégagés par chaque société du groupe en application de l’article 244 quater U ; les dispositions de l’article 220 Z s’appliquent à la somme de ces crédits d’impôt. »

V. –Après le 1 de l’article 200 quater du même code, il est inséré un 1 bis ainsi rédigé :

« 1 bis. La fraction des dépenses de travaux financée par une avance remboursable sans intérêt dans les conditions prévues à l’article 244 quater U ne peut pas ouvrir droit aux dispositions du présent article. »

VI. - Un décret fixe les modalités d’application des II à V du présent article.

VII.- Les I à IV s’appliquent aux avances remboursables émises entre le premier jour du premier mois suivant la publication du décret en Conseil d’État prévu au VII de l’article 244 quater U du code général des impôts et le 31 décembre 2013.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé, sur le modèle du prêt à taux zéro, de créer un prêt à taux zéro destiné à financer des travaux d’amélioration de la performance thermique des logements anciens à usage de résidence principale.

Cette mesure est destinée à favoriser le développement d’opérations de travaux lourds qui permettront de faire sensiblement diminuer la consommation énergétique aux fins de chauffage des logements anciens les moins performants en levant l’obstacle à leur réalisation que peut constituer le coût de tels travaux.

Aussi, ce prêt à taux zéro serait accordé pour la réalisation d’ensembles de travaux cohérents qui devront répondre à une combinaison d’au moins deux des catégories suivantes :

– Travaux d’isolation thermique performants des toitures ;

– Travaux d’isolation thermique performants des murs donnant sur l’extérieur ;

– Travaux d’isolation thermique performants des parois vitrées donnant sur l’extérieur ;

– Travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

– Travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

– Travaux d'installation d'équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.

Le prêt à taux zéro serait également accordé dès lors que les travaux concernés amènent le logement à un niveau de performance énergétique minimal. Il serait limité aux travaux concernant des logements non soumis à la réglementation thermique de 1988 car les logements construits depuis cette date respectent déjà des conditions d’isolation des bâtiments et de rendement des installations de chauffage.

Il bénéficierait à l’ensemble des ménages, quel que soit le niveau de leurs ressources, et son montant maximum, qui serait fonction de l’ensemble de travaux réalisé, serait plafonné à 300 €/m² dans la limite globale de 30 000 € par logement.

Le présent article prévoit un financement public du dispositif analogue à celui du prêt à taux zéro (article 244 quater J du code général des impôts) destiné à financer l’acquisition de la résidence principale des primo-accédants : les établissements financiers qui accorderaient de tels prêts bénéficieraient ainsi d’un crédit d’impôt destiné à compenser leur manque à gagner.

Observations et décision de la Commission :

Le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, actuellement en discussion, énonce pour objectif général la division par quatre des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050, avec une réduction d’au moins 20 % d’ici 2020. Le secteur du bâtiment est jugé prioritaire, car il consomme plus de 40 % de l’énergie finale et contribue pour près du quart aux émissions de gaz à effet de serre. Bien qu’esquissées dans ce projet de loi, les dispositions fiscales de mise en œuvre figurent dans le présent projet de loi de finances.

Ses articles 45 et 50 ont trait aux améliorations qui sont effectuées dans des logements anciens : mise en place d’un prêt à taux zéro pour les travaux de rénovation et refonte du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable. Il s’agit de mesures incitatives, puisque le parc de bâtiments serait « seulement » soumis aux échéances générales proposées par le projet de loi de programme (réduction d’au moins 38 % d’ici 2020 de la consommation énergétique des bâtiments existants, réduction d’au moins 20 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020, et division par quatre entre 1990 et 2050). La proposition de rendre obligatoires certains travaux à partir de 2012-2013 pour les logements les plus énergivores n’a en effet pas été retenue.

Sur le volet du neuf en revanche, les articles 46, 47 et 49 contiennent des mesures incitatives tendant à anticiper l’application de nouvelles contraintes fortes liées au durcissement des normes existantes prévu à l’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. Les articles 46, 47 et 48 prévoient en outre une éco-conditionnalité tendant à réserver le bénéfice de certains avantages aux logements neufs respectant la réglementation thermique en vigueur.

Le présent article tend à instituer un crédit d’impôt sur les bénéfices au titre d’avances remboursables ne portant pas intérêt versées pour financer des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale de logements achevés avant le 1^er janvier 1990 et utilisés ou destinés à usage de résidence principale. Ce crédit s’appliquerait aux avances émises jusqu’au 31 décembre 2013. L’objectif recherché est la rénovation lourde de 80 000 logements la première année, puis d’un flux annuel de 80 000 logements supplémentaires, c'est-à-dire 160 000 nouveaux logements la deuxième année, 240 000 la troisième, 320 000 la quatrième et 400 000 la cinquième. Ces chiffres sont à comparer avec le nombre de travaux de rénovation lourds engagés à ce jour. L’observatoire permanent de l’amélioration énergétique du logement (OPEN) mis en place par l’ADEME constate qu’en 2006, les travaux de rénovation énergétique (isolation et chauffage principalement) ont concerné 2,52 millions de logements pour une somme totale de 12,78 milliards d’euros hors taxes. 3 % de ces logements faisaient l’objet d’une rénovation dite « exemplaire », c’est-à-dire combinant trois types de travaux (chauffage, ouverture et murs ou toiture), chaque action étant réalisée avec un niveau de performance élevé.

Dans son principe l’octroi d’un prêt à taux zéro permettrait aux économies d’énergie réalisées de rembourser les échéances du prêt, même si le niveau d’économie permise par une rénovation dépend en fait de la consommation d’énergie initiale et du prix de l’énergie. Il s’agit d’une mesure d’ampleur considérable tant en matière énergétique et environnementale que s’agissant de ses effets sur l’activité économique, l’emploi dans le secteur du bâtiment et le pouvoir d’achat des ménages. L’objectif est en effet bien plus ambitieux que celui affiché par le crédit d’impôt sur le revenu puisque le dispositif ne sera ouvert que pour la réalisation d’un « bouquet de travaux », c'est-à-dire d’ensembles cohérents d’amélioration de la performance thermique du logement. Comme il avait été annoncé, la simple installation de laine de verre dans un grenier ne suffira pas.

Les modalités de ce crédit d’impôt sont largement inspirées de celles existant pour le nouveau prêt à taux zéro (NPTZ) ⁽³⁹⁾, même si le champ d’application présente des différences notables, non seulement quant à la qualité des opérations éligibles – il s’agit de financer des travaux dans l’ancien et non une acquisition – mais aussi des bénéficiaires. Particulièrement – et malgré un mécanisme de plafonnement des avances à 300 euros par mètre carré dans la limite de 30 000 euros, montant moyen d’une rénovation lourde – l’ouverture à l’ensemble des personnes physiques ainsi qu’à certaines personnes morales, sans considération de ressources, peut faire craindre une dérive du coût.

* *

Le I du présent article insère un article 244 quater U dans le code général des impôts instituant un crédit d’impôt au titre des avances remboursables finançant des travaux d’amélioration de la performance énergétique des logements achevés avant le 1^er janvier 1990.

Les II et III du présent article insèrent deux articles dans le code général des impôts définissant les modalités d’imputation et de reversement du crédit d’impôt, applicables dans des termes identiques aux établissements relevant de l’impôt sur le revenu (nouvel article 199 ter S) et à ceux assujettis à l’impôt sur les sociétés (nouvel article 220 Z).

Le IV du présent article précise les conséquences pour le régime des groupes.

Le V exclut, pour une même dépense, le cumul du prêt ouvrant droit à crédit d’impôt avec le crédit d’impôt sur le revenu de l’article 200 quater du code général des impôts.

Le VI renvoie à un décret le soin de déterminer les modalités d’application des I à V.

Le VII précise les modalités d’entrée en vigueur du nouveau crédit d’impôt en retenant les avances émises à compter du premier jour du premier mois suivant la parution du décret en Conseil d’État définissant les modalités d’application du crédit d’impôt et jusqu’au 31 décembre 2013.

A.– LES BÉNÉFICIAIRES DU CRÉDIT D’IMPÔT

a) Les établissements de crédit concernés

Aux termes du 1 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article, pourraient bénéficier du crédit d’impôt l’ensemble des établissements de crédit, personnes morales effectuant à titre habituel des opérations de banque ⁽⁴⁰⁾ et pouvant effectuer des opérations connexes à ces activités ⁽⁴¹⁾, passibles de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu (ou d’un impôt équivalent), ayant leur siège dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État partie à l’Espace économique européen si cet État a signé avec la France une convention fiscale contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale.

En effet, en vertu de l’accord sur l’Espace économique européen, les pays membres de l’EEE mais non membres de la Communauté européenne ne peuvent être exclus des présentes mesures (il s’agit de la Norvège, de l’Islande et du Liechtenstein). La condition tenant à ce que les pays partie à l’EEE doivent également avoir signé avec la France une convention fiscale qui contient une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale exclut en pratique les sociétés dont le siège est situé au Liechtenstein. En effet, des trois États précités parties à l'EEE (Norvège, Islande et Liechtenstein), il apparaît que :

– la Norvège a conclu le 19 décembre 1980 une convention fiscale prévoyant une assistance administrative par l'échange de renseignements et l'assistance au recouvrement en matière d'impôt sur le revenu et d'impôt de solidarité sur la fortune ;

– l'Islande a conclu le 29 septembre 1990 une convention fiscale prévoyant une assistance administrative par l'échange de renseignements et l'assistance au recensement en matière d'impôt sur le revenu ;

– le Liechtenstein n'a pas conclu de convention fiscale avec la France. Il convient de souligner que le Lichtenstein est d’ailleurs inscrit sur la liste de l'OCDE des paradis fiscaux non coopératifs (avec Andorre et Monaco).

Cette condition de localisation du siège porte sur le « siège de direction effective » et non le siège social. Elle s’appuie donc sur la réglementation en matière de répartition des bases d’imposition entre États. Le siège de direction effective s'entend du lieu où sont principalement concentrés les organes de direction, d'administration et de contrôle de la personne morale, déterminant la résidence fiscale de la société. Le fait que le siège statutaire soit établi dans un État de la Communauté européenne ou de l’EEE éligible ne suffit donc pas à ouvrir droit à l'exonération si la direction effective de la société est établie hors de ce territoire.

b) La signature de conventions avec l’État et la société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété à l’instar du dispositif du NPTZ

Le III du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I
du présent article subordonne le bénéfice du crédit d’impôt à la conclusion d’une convention entre l’établissement de crédit et l’État conforme à une convention type.

Le IV du nouvel article 244 quater U prévoit également une convention conclue entre l’établissement de crédit et l’organisme chargé de gérer le « fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété » mentionné à l’article L. 312-1 du code de la construction et de l’habitation : la société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS). La SGFGAS est une société anonyme dont les statuts ont été approuvés par décret ; deux commissaires du Gouvernement (un représentant du ministre chargé des finances et un représentant du ministre chargé du logement) assistent au conseil d’administration et disposent chacun d’un droit de veto sur les décisions affectant l’engagement financier de l’État. Cette convention aurait pour objet la définition des modalités de déclaration par l’établissement de crédit des avances remboursables, le contrôle de l’éligibilité des avances remboursables et le suivi des crédits d’impôt.

Le V du nouvel article 244 quater U précise les informations que doit fournir, dans les quatre mois suivant la clôture de l'exercice de chaque établissement de crédit, l'organisme chargé de gérer le fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété à l’administration fiscale, à savoir les informations relatives aux avances remboursables sans intérêt versées par chaque établissement, le montant total des crédits d’impôt correspondants obtenus ainsi que leur suivi.

La garantie du fonds de garantie de l’accession à la propriété (FGAS) est une garantie de l’État avec participation financière des établissements prêteurs (articles L 312–1, R 312–3–1 à R 312–3–3 du code de la construction et de l’habitation), intervenant en cas de difficulté financière de l’emprunteur, pour couvrir la perte du prêteur. Le FGAS apporte sa garantie aux prêts à l’accession sociale (PAS), qui appartiennent à la catégorie des prêts conventionnés (PC) ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement, et aux prêts à taux zéro accordés à des personnes disposant de revenus entrant dans les plafonds fixés pour le bénéfice des PAS (article L. 312–1 du code de la construction et de l’habitation).

Un sinistre est indemnisable par le FGAS quand le produit de la vente du gage est insuffisant pour rembourser le prêt. Pour les prêts émis à compter du 1^er janvier 2007, les paramètres de sinistralité sont les suivants :

– pour une sinistralité inférieure à 0,26 % en actuariel (chaque année de la vie du prêt, en proportion de l’encours à la fin de l’année précédente), 50 % du coût du sinistre pèse sur l’établissement ;

– entre 0,26 et 0,78 %, le coût du sinistre lui échoit intégralement ;

– au-delà de 0,78 %, l’État seul le supporte.

La définition très large du sinistre indemnisable permet, grâce à cette garantie, d'intervenir non seulement dans les cas classiques de contentieux débouchant sur une vente (prise en charge des « sinistres définitifs »), mais également en amont des phases contentieuses pour l'emprunteur de bonne foi qui se trouve, pour une raison particulière (chômage, divorce, maladie...), dans l'impossibilité de faire face à ses échéances (prise en charge des « sinistres provisoires »).

Dans le cadre de la loi de finances pour 2006, le dispositif de garantie a été réformé, étant précisé que pour les prêts émis jusqu’en 2006 inclus, la garantie est désormais intégralement assurée par l’État, qui a reçu, en contrepartie, la totalité des disponibilités présentes sur le FGAS à la fin de l’année 2005. Pour les prêts émis à compter de 2007, le versement a priori d’une cotisation à un fonds est remplacé par un engagement sur signature : l’État et les établissements de crédit versent l’indemnisation à leur charge uniquement au moment de la survenance d’un sinistre. Ce changement de mécanisme est imperceptible pour les emprunteurs qui bénéficient toujours, sous conditions de ressources, d’une garantie de l’État facilitant leur accès au crédit immobilier.

S’agissant du NPTZ, la SGFGAS a reçu mandat de gérer le dispositif. Elle est chargée par l'État de déterminer les éléments de calcul du montant du crédit d'impôt afférent aux prêts accordés par l'établissement de crédit dans les conditions fixées aux articles R.318-14 et R.318-16 du code de la construction et de l'habitation, et d'adresser le résultat dudit calcul à l'établissement de crédit d'une part, et à l'administration fiscale d'autre part. La SGFGAS a signé une convention avec l'État. De nouvelles conventions ont également été conclues avec chacun des établissements de crédit souhaitant distribuer le NPTZ et ayant précédemment conclu une convention d'affiliation au dispositif avec l'État. C’est un dispositif de même nature qui est donc mis en place par le présent article.

S’agissant du contrôle, la SGFGAS procède à des contrôles sur pièces et sur place afin de s’assurer du respect de la réglementation.

B.– LA BASE DU CRÉDIT D’IMPÔT

Ouvriraient droit au crédit d’impôt les avances remboursables ne portant pas intérêt consenties et effectivement versées par les établissements prêteurs à des personnes finançant par ce moyen des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale des logements. Les termes d’avances remboursables ne portant pas intérêt, qui sont aussi ceux utilisés pour le NPTZ, sont directement repris de l’article R. 318-1 du code de la construction et de l’habitation.

1.– Les destinataires des avances remboursables

L’avance serait réservée aux personnes qui réalisent des travaux dans un logement utilisé comme résidence principale ou destiné à cet usage (selon le 1 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article). Cette condition de destination du logement figure pour le bénéfice du NPTZ. Cependant, le champ des bénéficiaires des avances est bien plus large que pour ce dernier. En effet, d’une part, les personnes physiques ne seraient pas seules concernées. D’autre part, le logement pourrait être utilisé (ou destiné à l’être) comme résidence principale par une autre personne que le bénéficiaire.

Le 3 du I du nouvel article 244 quater U vise six types de situations (il convient, compte tenu du 1 du I du nouvel article 244 quater U, d’entendre que le bien est utilisé comme résidence principale ou destiné à l’être, cette précision n’étant pas expressément reprise dans le 3 du I dans la rédaction proposée) :

– les personnes physiques propriétaires de leur habitation principale à raison de travaux qu’elles y réalisent (1° du 3) ;

– les personnes physiques propriétaires d’un logement loué à une personne qui en fait sa résidence principale ou qu’elles s’engagent à donner en location à une personne qui en fera cet usage, à raison des travaux qu’elles y réalisent
(1° du 3) ;

– les sociétés civiles non soumises à l’impôt sur les sociétés dont au moins un des associés est une personne physique lorsqu’elles mettent l’immeuble faisant l’objet de travaux gratuitement à la disposition de l’un de leur associé personne physique, qu’elles le donnent en location ou s’y engagent. Il s’agit d’inclure dans le champ de l’avantage les couples non mariés qui acquièrent un bien en constituant une société civile immobilière (SCI) pour en faire leur résidence principale (2° du 3) ;

– les personnes physiques membres de syndicats de copropriétaires à raison du prorata des travaux qui leur revient entrepris « sur les parties et équipements communs ou sur les parties privatives à usage commun » de la copropriété dans laquelle elles possèdent leur habitation principale (3° du 3) ;

– les personnes physiques membres d’un syndicat de co-propriétaire dans les mêmes conditions lorsque les logements qu’elles possèdent sont donnés en location ou qu’elles s’engagent à donner en location à une personne qui en fait sa résidence principale (3° du 3),

– les sociétés civiles membres d’un syndicat de copropriétaires, dans les mêmes conditions, lorsqu’elles y possède un logement mis gratuitement à la disposition de l’un de leur associé personne physique ou qu’elles donnent en location ou s’y engagent (4° du 3).

On peut souligner les différences avec le champ des bénéficiaires du NPTZ qui, rappelons-le, est ouvert aux personnes physiques, dont les ressources n’excèdent pas certains plafonds pour financer la première accession à la propriété utilisée comme résidence principale. L’objet de l’éco-PTZ, qui exclut pour l’essentiel les travaux dans les résidences secondaires, est spécifique et il est tout à fait justifié de permettre à plus de personnes d’en bénéficier.

S’agissant de l’éligibilité des travaux réalisés dans des logements mis en location, la démarche est intéressante en ce qu’elle aboutira à des économies pour les locataires, qui par définition n’engagent pas des travaux de cette nature dans le logement. Les propriétaires ne sont en effet pas incités à améliorer la performance énergétique d’un logement qu’ils n’habitent pas au-delà des normes minimales requises. Cela apporterait une réponse concrète aux problèmes de pouvoir d’achat de nombreux locataires du parc ancien. La question du coût du loyer en regard de la réduction de la facture d’énergie permise devra faire l’objet d’une attention particulière pour que le bailleur ne capte pas l’intégralité de l’avantage.

Concernant les travaux de copropriété, leur éligibilité garantit une neutralité du dispositif entre les logements individuels et les logements collectifs. Les travaux éligibles relèvent pour ces derniers plutôt des parties communes et la combinaison de deux catégories de travaux aurait été difficile sur les parties privatives. En revanche, la notion de « parties privatives à usage commun » n’existe pas à ce jour. L’avant-projet de loi de transition environnementale (Grenelle 2) prévoit une levée des obstacles à la réalisation des travaux en copropriété. Dans ce cadre, certains types de travaux définis par décret pourront être considérés comme des « travaux d’intérêt commun », que la copropriété pourra décider de réaliser, même si ceux-ci interviennent en partie privative. Il s’agit essentiellement des travaux de remplacement des fenêtres en immeuble à chauffage collectif, car ces travaux ne sont rentables pour l’occupant d’un appartement que s’ils sont réalisés pour l’ensemble du bâtiment. Si l’on maintenait la référence à une catégorie qui n’existe pas encore, la formulation retenue par le présent article pourrait être modifiée pour être cohérente avec celle de l’avant-projet de loi Grenelle 2 (« travaux d’intérêt commun »). En effet il s’agit bien de l’intérêt des travaux qui est commun à l’ensemble de la copropriété, l’usage restant dans la pratique privatif.

2.– Les travaux financés par des avances ouvrant droit au crédit d’impôt

Le 1 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article circonscrit l’application du crédit d’impôt aux avances versées pour financer « des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale » et uniquement de « logements achevés avant le 1^er janvier 1990 ». Le principe du nouveau crédit d’impôt est en effet d’améliorer la performance énergétique de logements présentant une consommation énergétique élevée. La date du 1^er janvier 1990 est fixée par référence à l’entrée en vigueur de la réglementation thermique 1988 pour les mises en chantier intervenues en 1989. S’agissant des logements construits depuis cette date, qui disposent notamment d’une isolation des parois opaques, le crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts apparaît plus adapté. Pour ceux qui seront acquis neufs ou en l’état d’achèvement à compter d’une date prochaine, ils pourront bénéficier une majoration du prêt à taux zéro, sous réserve des conditions particulières d’éligibilité à ce dispositif (condition de ressources et primo-accession).

Le 2 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article établit la liste des travaux éligibles aux avances remboursables ne portant pas intérêt ouvrant droit, pour l’établissement prêteur, à un crédit d’impôt. Plus précisément, afin que le nouveau dispositif soit utilisé pour des travaux ayant un impact significatif sur la performance énergétique des logements, deux types de travaux sont éligibles : soit au travers d’un objectif de moyen soit d’un objectif de résultat. Le dernier alinéa du 2 du I renvoie à un décret le soin de fixer « les modalités de détermination des travaux » de l’une et l’autre possibilité.

● Soit les avances doivent financer des travaux permettant d’atteindre une performance énergétique globale minimale du logement (2° du 2). On pourrait imaginer par exemple de retenir un seuil de 150 kWhep/m² en énergie primaire, étant rappelé que la moyenne du parc résidentiel français est de 240 kWhep/m². (ce seuil est le plafond fixé par l’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement pour la rénovation des 800 000 logements sociaux les moins performants du point de vue de la consommation énergétique) ;

● Soit les avances doivent financer des travaux correspondant à une combinaison d’au moins deux catégories de travaux (1° du 2). Le prêt couvrira l’ensemble des dépenses engagées pour les travaux, c’est-à-dire la fourniture et la pose, les travaux annexes et la maîtrise d’œuvre. L’éco-PTZ serait alors accordé pour la réalisation d’un ensemble de travaux cohérents comprenant au moins deux des catégories de travaux suivantes :

– travaux d’isolation thermique performants des toitures ;

– travaux d’isolation thermique performants des murs donnant sur l’extérieur ;

– travaux d’isolation thermique performants des parois vitrées donnant sur l’extérieur ;

– travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

– travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

– travaux d'installation d'équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.

Il ne s’agit que de catégories de travaux dont l’adjectif « performants » ne permet pas d’appréhender ceux qui seront éligibles et selon quelle ligne de partage. C’est le décret prévu au dernier alinéa du 2 du I du nouvel article 244 quater U qui, en fonction des caractéristiques du logement, définira des « bouquets de travaux » cohérents dont la réalisation permettrait d’améliorer de manière importante sa performance énergétique. Les différentes typologies de logements et de situation à distinguer dans ces exemples devraient être :

– les interventions en maison individuelle. Celles-ci sont en général plus consommatrices d’énergie que les appartements, mais les possibilités d’intervention sont également en général plus importantes (possibilité d’isoler par l’extérieur, d’intervenir sur la toiture,…) ;

– les interventions dans un appartement en logement collectif ;

– les interventions sur l’ensemble d’un bâtiment de plusieurs logements par la copropriété ou un propriétaire unique.

D’après les informations transmises au Rapporteur général, il serait mis au point plusieurs types de bouquets de travaux : des bouquets ambitieux pour une rénovation complète du logement (isolation, équipements de chauffage, eau chaude sanitaire…) et des bouquets « intermédiaires » avec des associations d’actions pour une amélioration tout de même significative.

Par ailleurs, le prêt, donc l’avantage de taux, couvrira l’ensemble des dépenses engagées pour les travaux, c’est-à-dire la fourniture et la pose, les travaux annexes et la maîtrise d’œuvre.

La constitution de bouquets de travaux est inspirée du dispositif allemand (prêts de la banque KFW). Celui-ci propose une aide à la rénovation des logements existants, consistant, soit en une aide pour des actions isolées, ce qui est à rapprocher du crédit d’impôt 200 quater en France, soit en une aide pour une rénovation plus globale combinant plusieurs actions, ce qui est comparable au projet d’éco-PTZ. Dans ce dernier cas, le propriétaire peut choisir entre une subvention ou un crédit à taux avantageux : les intérêts sont bas et garantis sur dix ans, tandis que la réalisation d’objectifs d’économie d’énergie donne lieu à un bonus pour le remboursement du principal. Les travaux à effectuer pour en bénéficier sont proches de ceux en cours de définition pour l’éco-PTZ (isolation des parois et fenêtres, remplacement du système de chauffage). Le prêt couvre aussi l’ensemble des dépenses engagées pour les travaux. Il est enfin possible, en alternative au recours à un bouquet de travaux, de viser une performance du logement en faisant appel à un programme de travaux « sur mesure » établi par un expert (bureau d’études thermiques).

3.– Une avance dont le montant serait plafonné

Aux termes du 4 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article, dans une optique de maîtrise du coût et de l’efficacité de la dépense fiscale, le montant de l’avance remboursable sans intérêt ouvrant droit au crédit d’impôt est affecté d’une double limite :

– 300 euros par mètre carré de superficie, s’entendant au sens de l’article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, c'est-à-dire la surface dite « Carrez »,

– et 30 000 euros par logement, ce second plafond s’appliquant donc aux logements d’une surface au moins égale à 100 mètres carrés (que la limite de 300 euros par mètre carré soit atteinte ou non).

Compte tenu de la complexité et de la particularité de chaque opération, d’après les informations transmises au Rapporteur général, il serait envisagé à ce stade de la réflexion de mettre en place un système simple pour déterminer les plafonds applicables. Une hypothèse retenue consisterait à plafonner à 200 euros par mètre carré un éco-PTZ finançant un bouquet de deux actions et à plafonner à 300 euros par mètre carré un éco-PTZ finançant un bouquet de trois actions ou plus et pour les travaux permettant d’atteindre une performance énergétique globale minimale, le plafond s’appliquant dans les deux cas dans la limite de 100 mètres carrés.

4.– Les obligations incombant au demandeur de l’avance et les modalités d’octroi et de contrôle pour les établissements de crédits

Le 5 du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article énonce la nature des obligations incombant au demandeur de l’avance et dont les modalités seront définies par décret :

– au stade de la demande, à l’appui de cette dernière, il doit produire à l’établissement de crédit « un descriptif et un devis détaillé des travaux envisagés ainsi qu’un document justifiant la superficie de son logement ». Cette dernière information permet de calculer le plafond applicable à l’avance (300 euros par mètre carré). La référence à la loi Carrez peut poser problème pour les maisons individuelles puisque cette loi ne concerne que les biens en copropriété (lots ou fraction de lots). Une réponse ministérielle publiée au JO de l'Assemblée nationale le 26 décembre 2006) indiquait d'ailleurs qu'il « n'apparaît pas nécessaire d'étendre le dispositif issu de la loi Carrez aux ventes de logements auxquels le régime de la copropriété ne s'applique pas » ⁽⁴²⁾. L’effet dissuasif des obligations mises à la charge des emprunteurs ne doit pas être négligé.

Sur le descriptif devra également figurer l’année d’achèvement de l’immeuble.

En revanche, ce document ne ferait pas état des économies potentielles réalisées après rénovation. En effet, les dépenses de consommation d’énergie après travaux ne peuvent être déterminées avec certitude. Elles sont aussi liées à des facteurs exogènes, à commencer par le prix des matières premières et le comportement de l’occupant (qui peut être un locataire). L’appréciation de la limite d’endettement de l’emprunteur sera donc faite sous la responsabilité de l’établissement prêteur, qui pourra tenir compte d’un pourcentage prudentiel des économies d’énergie ou nouer un partenariat avec un professionnel ;

– après l’octroi de l’avance, dans un délai de deux ans à compter de la date de cet octroi, le bénéficiaire de l’avance doit transmettre à l’établissement de crédit prêteur tous les éléments justifiant que les travaux ont été effectivement réalisés et satisfont aux conditions d’éligibilité. Il est bien sûr indispensable que les avances soient bien utilisées aux fins prévues et que la réalisation effective des travaux soit contrôlée. Une telle justification existe déjà pour le NPTZ pour les acquisitions avec travaux. Le contrôle a posteriori sur l’éligibilité des travaux à l’avance se limiterait quant à lui à faire un rapprochement par rapport au devis initial au moyen d’une certification remise.

Par ailleurs, il conviendra que les dispositions réglementaires précisent les documents que le demandeur de l’avance devra produire attestant de la destination du logement. La condition de résidence principale fait l’objet d’une déclaration sur l’honneur de la part du propriétaire dans le cadre du NPTZ. Cette disposition devrait être simplement étendue à la déclaration de location du bien. Ces déclarations seraient étayées par des justificatifs pour les logements déjà occupés à titre de résidence principale, par le propriétaire ou un locataire. Pour les logements non loués au moment des travaux ou acquis au moment des travaux (acquisition-rénovation), l’emprunteur devrait confirmer la condition de résidence principale dans un délai de deux ans. Ce délai paraîtrait approprié dans la mesure où le propriétaire dispose de deux ans pour réaliser les travaux et où il ne peut être envisagé une occupation du bien en période de chantier. S’agissant des contrôles, de manière analogue à ce que pratique la SGFGAS pour le NPTZ, des inspecteurs pourront contrôler le contenu des dossiers auprès des banques.

5.– Le non-cumul avec l’article 200 quater du code général des impôts

Le V du I du nouvel article 244 quater U dans la rédaction proposée par le I du présent article exclut la possibilité de cumuler le bénéfice d’une avance remboursable ouvrant droit, pour l’établissement prêteur, au crédit d’impôt créé et le bénéfice du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable de l’article 200 quater du code général des impôts. Un foyer devra donc arbitrer entre les deux avantages. Il demeurera toutefois possible de bénéficier pour une même opération des deux dispositifs si le bouquet éligible à l’éco-PTZ n’englobe pas la totalité des équipements installés.

Pour que le principe du non-cumul soit efficace, il convient de prévoir une déclaration à l’administration fiscale, par les établissements octroyant ou gérant des éco-PTZ, permettant de faire un rapprochement entre les contribuables bénéficiaires d’un éco-PTZ et ceux demandant le crédit d’impôt au titre d’une même année. À défaut, aucun contrôle autre qu’aléatoire ne pourrait être effectué.

Par ailleurs, la condition de non-cumul doit également s’appliquer pour l’obtention de plusieurs éco-PTZ pour la même opération de rénovation ou sur des opérations successives. Il s’agirait d’éviter un contournement du plafond par la souscription de plusieurs prêts.

En revanche, l’éco-PTZ sera cumulable avec les autres dispositifs fiscaux qui pourraient trouver à s’appliquer, particulièrement : pour les propriétaires occupants, le crédit d’impôt sur les intérêts emprunts et le NPTZ (opération d’acquisition d’un logement ancien avec rénovation) ; pour les propriétaires bailleurs, la déduction des charges sur les revenus fonciers, qui serait incompatible avec le bénéfice du crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts.

Exemple d’éco-PTZ

Jacques et Maryse sont propriétaires d’un pavillon de 130 m² (dont 95 m² de surface habitable) qu’ils ont acheté en 1976 dans la banlieue bordelaise. Afin de réduire au maximum leur facture énergétique, ils souhaitent y faire réaliser des travaux de rénovation et optent pour la réalisation d’un bouquet de travaux très ambitieux. Ils reçoivent un devis d’un montant total de 32 000 euros, dont 29 000 euros au titre des travaux destinés à améliorer la performance énergétique de leur logement :

– 12 000 euros TTC au titre des travaux d’isolation thermique (isolation thermique performante de la toiture et des murs donnant sur l’extérieur) ;

– 8 000 euros TTC pour le remplacement des fenêtres ;

– 9 000 euros TTC pour l’installation d’une pompe à chaleur air-eau.

Jacques et Maryse pourront bénéficier d’un prêt à taux zéro pour le financement de ces travaux. Ce prêt sera plafonné à 300 euros par m² et ne pourra pas excéder la somme de 30 000 euros.

Compte tenu de l'ampleur de ces travaux, la banque pourra leur accorder un prêt à taux zéro pour un montant de 28 500 euros (300 euros x 95 m²) et bénéficiera en contrepartie d'un crédit d'impôt compensant son manque à gagner.

Dans cet exemple, la durée de l'éco-PTZ accordé à Jacques et Maryse sera au moins égale à 10 ans. Sur cette durée, ils seront donc dispensés d'acquitter les intérêts normalement dus (environ 8 500 euros pour un prêt au taux de 5,40 %) et rembourseront une part importante du capital emprunté grâce aux économies résultant de la baisse de leur facture énergétique.

Le bénéfice de l’éco-PTZ étant exclusif de celui du crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, le couple ne pourra pas bénéficier du crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie et du développement durable.

Cependant, si le couple avait également décidé d’installer des panneaux photovoltaïques, il aurait pu bénéficier de ce crédit d’impôt à raison de cet investissement dont le financement n’est pas assuré par l’éco-PTZ. De même, s’il avait opté pour un bouquet de travaux limité aux seuls travaux d’isolation et de remplacement des fenêtres, l’acquisition de la pompe à chaleur aurait ouvert droit au bénéfice du crédit d’impôt.

C.– LE CALCUL DU MONTANT DU CRÉDIT D’IMPÔT

1.– Modalités de calcul

Aux termes du premier alinéa du II du nouvel article 244 quater U, le montant du crédit d’impôt serait égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l’avance remboursable sans intérêt et les mensualités d’un prêt consenti sur une durée maximale de 120 mois à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de l’avance remboursable sans intérêt. La référence à une durée maximale de prêt de 120 mois (10 ans) est une nouveauté par rapport au dispositif du NPTZ puisqu’il s’agit ici de financer des travaux et qu’une durée moyenne de dix ans paraît justifiée pour procéder à une comparaison. Or il s’agit dans la rédaction proposée d’une durée maximale et non moyenne. Si certains travaux impliqueront une durée moindre (7 ou 8 ans), les travaux très lourds et coûteux devraient pourvoir faire l’objet d’un prêt d’une durée supérieure pour les emprunteurs n’ayant pas les moyens d’assumer une dépense mensuelle importante. Seule cette solution permettrait de payer ou presque les échéances du prêt avec les économies sur les factures d’énergie. Il convient d’être vigilant à ne pas exclure des bouquets ambitieux les personnes à revenus modestes ou moyens.

Le deuxième alinéa du II du nouvel article 244 quater U prévoit que les modalités de calcul du crédit d’impôt et de détermination de ce taux seraient fixées par décret en Conseil d’État. Compte tenu de la complexité et de la particularité de chaque opération, comme indiqué précédemment, il serait envisagé à ce stade de la réflexion de mettre en place un système simple. S’agissant de la détermination de la durée de remboursement, celle-ci serait fonction du montant du prêt, seule donnée appréciable réglementairement, par opposition au taux d’endettement, et à l’économie d’énergie. Aucune modulation en fonction de la localisation géographique ne serait prévue. L’allongement de la durée contribuerait à prendre partiellement en charge la hausse de mensualité corrélée à la hausse du montant. Il serait ainsi tenu compte d’une économie d’énergie supérieure allant avec des travaux plus importants.

2.– Imputation

● Les II et III du présent article insèrent des dispositions relatives à l’imputation du crédit d’impôt dans le chapitre premier du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts, qui est consacré à l’impôt sur le revenu (le II créerait un nouvel article 199 ter S) et dans le deuxième chapitre ayant trait à l’impôt sur les bénéfices des sociétés et autres personnes morales (le III créerait un nouvel article 220 X). Ces dispositions sont nécessaires parce que l’article 244 quater U, qu’il est proposé de créer et qui fixerait le régime du crédit d’impôt, serait, quant à lui, inséré dans le chapitre IV contenant les dispositions communes à l’impôt sur les sociétés et à l’impôt sur le revenu. Les modalités d’imputation proposées par le présent article (I de l’article 199 ter S et article 220 X) seraient identiques, que l’entreprise soit assujettie à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés.

Comme pour le NPTZ, le crédit d’impôt serait ainsi versé en cinq parts égales sur cinq ans. Il serait imputé à hauteur d’un cinquième de son montant sur l’impôt dû par la société prêteuse au titre de l’année pendant laquelle l’avance a été accordée. Les quatre années suivantes, le crédit d’impôt serait imputé de la même manière sur l’impôt dû à hauteur d’un cinquième de son montant. Chaque année, si le crédit d’impôt excède le montant de l’impôt dû, l’excédent ferait l’objet d’une restitution de la part de l’administration fiscale.

3.– Une créance imposable

Le deuxième alinéa du II du nouvel article 244 quater U énonce que le crédit d'impôt institué fait naître au profit de l'établissement de crédit une créance, inaliénable et incessible, d'égal montant. Le troisième alinéa du II du nouvel article 244 quater U prévoit une dérogation à la condition d’incessibilité en cas de restructuration, identique à celle introduite pour le NPTZ par l’article 31 de la loi de finances pour 2006 (n°2005-1719 du 30 décembre 2005). Plus précisément, la créance est transférée à la société absorbante en cas de fusion. Ce transfert est également possible en cas de scission ou d’apport partiel d’actif, à la condition que l’ensemble des avances remboursables ne portant pas intérêt versées par la société scindée ou apporteuse soit transférées à la société bénéficiaire des apports. Les modalités et le rythme d’imputation demeurent inchangés.

Selon la deuxième phrase du deuxième alinéa du II du nouvel article 244 quater U, la créance constitue un produit imposable pour la détermination du résultat fiscal et est rattachée à hauteur d'un cinquième au titre de l'exercice au cours duquel l'établissement de crédit a versé des avances remboursables sans intérêt et par fractions égales sur les exercices suivants. Il convient donc de déduire extra-comptablement quatre-cinquièmes du montant de la créance au titre de l'exercice au cours duquel cette créance de crédit d'impôt est comptabilisée, afin de n'en imposer qu'un cinquième. Au titre des quatre années suivantes, l'établissement de crédit devra réintégrer extra-comptablement un cinquième de la créance.

4.– Remise en cause du crédit d’impôt

En ce qui concerne les modalités de reprise, énoncées au II de l’article 199 ter S du code général des impôts dans sa rédaction proposée par le II du présent article, il est prévu deux cas de figure. Pendant la durée de remboursement de l’avance, et tant que celle-ci n’est pas intégralement remboursée :

– si les conditions relatives à l’affectation du logement ne sont plus respectées, les fractions de crédit d’impôt restant à imputer ne peuvent plus être utilisées par l’établissement de crédit (2 du II de l’article 199 ter S). Le respect de ces conditions prend une importance particulière s’agissant des logements destinés à la location, dès lors que cette condition doit être respectée jusqu’au terme du remboursement. Ainsi, si le logement devient ou redevient à usage d’habitation secondaire, la fraction de l’avance restant à imputer ne peut plus l’être. Il en est de même si le logement n’est plus habité à titre de résidence principale. Sans qu’il soit besoin de l’imposer par la voie réglementaire, les contrats de prêts pourront demander aux emprunteurs d’apporter une justification périodique de la destination du logement et de son utilisation ;

– s’il apparaît que les conditions fixées pour l’octroi de l’avance n’ont pas été respectées, la fraction du crédit d’impôt afférente aux travaux concernés est reversée par l’établissement de crédit (1 du II de l’article 199 ter S). Il convient de souligner à cet égard la différence existant avec l’actuel dispositif du NPTZ. Pour ce dernier, sauf erreur manifeste de la banque ou travaux non réalisés, il n’y a pas de reprise du crédit d’impôt mais des régularisations pour l’emprunteur. Pour l’éco-PTZ, le montant du crédit d’impôt est recalculé. Par exemple, si sur trois catégories de travaux seules deux sont effectuées, la fraction correspondant à celle qui ne l’a pas été est reprise au prorata. Les travaux réalisés doivent bien sûr demeurer éligibles : si le décret prévoit que l’ensemble des fenêtres doivent être changées, le fait que neuf l’ont été dans une maison en comprenant dix, conduira à reprendre l’ensemble du crédit d’impôt.

La reprise du crédit d’impôt s’accompagne d’une tolérance de gestion. Aucun remboursement n’est dû si la fraction du crédit d’impôt afférente aux travaux concernés n’excède pas 15% des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale du logement. Il est en effet difficile de modifier un prêt et un changement de marque d’un matériel par exemple ne doit pas avoir des conséquences disproportionnées.

Le 3 du II de l’article 199 ter S prévoit que l’offre d’avance émise par l’établissement de crédit peut rendre exigible l’avance auprès des bénéficiaires dans les deux cas de reprise. Un décret un Conseil d’État définit les modalités selon lesquelles cette possibilité est ouverte.

En cas de remboursement anticipé du prêt à taux zéro (III de l’article 199 ter S du code général des impôts dans sa rédaction proposée par le présent article) et s’il n’est pas transféré sur un autre bien répondant aux conditions d’octroi d’un prêt à taux zéro, la fraction du crédit d’impôt déterminée en fonction de la durée résiduelle du prêt au moment de son remboursement anticipé serait imputée dans les conditions précédemment décrites. En l’absence de possibilité d’imputation, le crédit d’impôt devrait être reversé par l’établissement prêteur. Ainsi, en cas de remboursement anticipé, la banque ne percevrait pas la part du crédit d’impôt ayant vocation à couvrir l’absence d’intérêt pour la durée du prêt restant à courir au moment du remboursement anticipé. Le crédit d’impôt serait donc recalculé et le trop perçu serait imputé, d’abord sur les crédits d’impôt de l’année, puis sur les crédits d’impôt nés les années précédentes.

D.– LES SITUATIONS PARTICULIÈRES

● Le dispositif proposé par le VI du nouvel article 244 quater U tend à reprendre les dispositions traditionnelles en matière de crédit d’impôt pour les entreprises. Il est rappelé que dans les sociétés de personnes et les groupements n’ayant pas opté pour l’impôt sur les sociétés, les bénéfices sont imposés, non pas au nom de la société, mais au nom personnel des associés et en proportion des parts détenues dans la société (les associés peuvent être des redevables de l’impôt sur les sociétés ou des personnes physiques). Ainsi, dans ces sociétés et groupements, le crédit d’impôt serait perçu par ces associés en proportion de leurs droits dans la société.

Les sociétés de personnes (lorsqu’elles n’ont pas opté pour l’assujettissement à l’impôt sur les sociétés) et les groupements (qui ont un régime fiscal proche de celui des sociétés de personnes ou leur sont fiscalement assimilés) concernés dans le cadre du présent article sont :

– les sociétés visées à l’article 8 du code général des impôts (notamment les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite simple, les sociétés civiles n’exerçant pas une activité industrielle ou commerciale et ne revêtant pas le caractère d’une société de capitaux, les sociétés en participation pour l’imposition des membres qui sont indéfiniment responsables et dont les noms sont connus de l’administration, les sociétés à responsabilité limitée dont les membres ont opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes (SARL de famille), les sociétés à responsabilité limitée dont l’associé unique est une personne physique) ;

– les sociétés créées de fait (article 238 bis L du code général des impôts) ;

– les groupements d’intérêt économique (article 239 quater du code général des impôts) ;

– les groupements d’intérêt public (article 239 quater B du code général des impôts) ;

– les groupements européens d’intérêt économique (article 239 quater C du code général des impôts).

Il est en outre précisé que les personnes physiques membres de sociétés de personnes ne peuvent pas bénéficier du crédit d’impôt lorsqu’elles ne participent pas de manière personnelle, continue et directe à l’accomplissement des actes nécessaires à l’activité (mention du 1°bis de l’article 156 du code général des impôts).

● Le IV du présent article, qui insérerait un x dans l’article 223 O du code général des impôts, a trait au cas des groupes de sociétés. L’impôt n’est dans le régime de groupe pas dû par les sociétés du groupe mais par la société mère, laquelle est redevable de l’impôt sur les sociétés pour le compte de toutes les sociétés du groupe et vers laquelle remonte l’ensemble des crédits d’impôt constitués au niveau des sociétés du groupe.

E.– ENTRÉE EN VIGUEUR ET COÛT

Le VII du présent article prévoit une application des I à IV, c'est-à-dire des dispositions relatives à l’éco-PTZ, aux avances remboursables émises entre le premier jour du mois suivant la publication du décret en Conseil d’État fixant les modalités d’application du nouvel article 244 quater U et le 31 décembre 2013. En d’autres termes, le coût fiscal s’étale sur les années 2010 à 2018. Il est à noter que le délai fixé entre la parution du décret et l’entrée en vigueur ne suffira probablement pas aux établissements de crédit pour effectivement proposer des éco-PTZ. Ces établissements doivent en effet ajuster les systèmes d'informations et former les conseillers dans les réseaux.

S’agissant du rapport coût / efficacité, il apparaît intuitivement que chaque propriétaire a intérêt à réaliser des travaux qui conduisent à réduire sa facture d’énergie avec un amortissement du coût accéléré. S’il est opportun d’aider les ménages ne disposant pas des ressources nécessaires à la réalisation de ces travaux, il est utile de s’interroger sur la nécessité d’aider ceux qui sont aptes à engager des dépenses qu’ils amortiront par la suite. Ces ménages bénéficient d’ailleurs déjà d’un dispositif de faveur : le crédit d’impôt en faveur des énergies renouvelables et du développement durable prévu à l’article 200 quater du code général des impôts.

À l’inverse, si l’utilité environnementale de la réalisation d’un ensemble de travaux lourds est indéniable, l’arbitrage avec ledit crédit d’impôt (les deux dispositifs seront exclusifs l’un de l’autre) n’est pas clairement en faveur du premier, le second étant en outre pour partie conforté (extension aux bailleurs, inclusion partielle de la main-d’œuvre) alors qu’il avait été question de le restreindre fortement afin de financer la mise en place de l’éco-PTZ.

Quels sont les avantages de l’éco-PTZ par rapport au crédit d’impôt ? L’éco-PTZ sera calculé en tenant de l’ensemble des coûts induits (dépose, pose, travaux induits, maîtrise d’œuvre). Le crédit d’impôt, lui, rembourse une fraction (entre 15 et 50 %) du coût de l’équipement ou des matériaux utilisés dans les travaux, mais ne prend pas en compte les travaux induits (par exemple, en cas de remplacement de chaudière, il ne prend pas en compte le tubage d’un conduit de cheminée, pourtant nécessaire) ni le coût de la pose. L’article 50 du présent projet de loi prévoit la prise en compte de la pose dans le crédit d’impôt, mais uniquement pour les travaux d’isolation des parois opaques. De plus, pour les travaux d’un montant important, la fraction des dépenses non financées par l’éco-PTZ continuerait d’ouvrir droit au bénéfice du crédit d’impôt dans les conditions de droit commun. Ces avantages suffiront-ils à motiver des dépenses plus lourdes par rapport au bénéfice d’un crédit d’impôt, c'est-à-dire d’un remboursement partiel de la dépense ?

Si l’on fait le pari de l’efficacité de cette mesure nouvelle dans l’ensemble du paysage fiscal, bien que le dispositif institué soit limité dans le temps aux avances émises au plus tard le 31 décembre 2013, cette période est suffisamment longue (la mesure fiscale s’éteint en 2018) pour qu’un risque de dérive soit pris au sérieux. Sur la base du nombre de logements rénovés précédemment évoqué (400 000 en 2014), et en prenant l’hypothèse d’un prêt moyen de 20 000 euros remboursable sur dix ans, soit un coût annuel de 1 035 euros par prêt, le coût du crédit d’impôt est estimé à 1 244 millions d’euros pour l’année de pic, c’est-à-dire 2014, correspondant une dépense fiscale de 908 millions d’euros. La durée du prêt est une variable fondamentale du coût (une durée moyenne inférieure à dix ans minorerait les chiffres présentés) ; le taux d’intérêt de marché en est une autre. Les tableaux et graphique suivants présentent le montant du crédit d’impôt et le coût fiscal afférent de 2010 à 2018.

(en millions d’euros)


Crédit d’impôt		Années
Génération	Logements	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
2009	80 000	83	83	83	83	83	–	–	–	–
2010	160 000	–	166	166	166	166	166	–	–	–
2011	240 000	–	–	249	249	249	249	249	–
2012	320 000	–	–	–	332	332	332	332	332	–
2013	400 000	–	–	–	–	415	415	415	415	415
Total		83	249	498	829	1 244	1 161	995	746	415

Source : Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

Le crédit d’impôt constitue pour l’établissement de crédit bénéficiaire un produit imposable à l’impôt sur les sociétés (33%). En 2006, le taux d’imposition réel moyen pour les établissements bénéficiaires était de 27 %. Sous cette hypothèse la dépense fiscale afférente au crédit d’impôt serait la suivante :

(en millions d’euros)


Crédit d’impôts		Années
Génération	Logements	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
2009	80 000	61	61	61	61	61	–	–	–	–
2010	160 000	–	121	121	121	121	121	–	–	–
2011	240 000	–	–	182	182	182	182	182	–
2012	320 000	–	–	–	242	242	242	242	242	–
2013	400 000	–	–	–	–	303	303	303	303	303
Total		61	182	363	605	908	848	727	545	303

Source : Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

L’on comprend évidemment l’intention tout à fait louable de progressivement améliorer la performance énergétique du parc de logement, ce qui passe immanquablement par des améliorations dans les logements anciens. La mise en place de cet éco-PTZ fait d’ailleurs écho à la majoration du PTZ (prévue à l’article 46) pour les logements neufs respectant la norme BBC et, une fois celle-ci obligatoire, à énergie positive … à la différence près que tous les ménages ne sont pas éligibles au NPTZ acquisition du fait notamment de la condition de ressources.

Il convient de souligner que le coût fiscal estimé est supérieur à celui du NPTZ en année pleine. Le non-cumul avec le crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater du code général des impôts apparaît à cet égard plus que nécessaire. En outre, le coût d’un dispositif de prêt à taux zéro dépend du taux de marché (les estimations de coût ont toutefois été réalisées à partir des taux applicables aux prêts à taux zéro cette année).

S’il est justifié, comme indiqué précédemment, de prévoir un champ de bénéficiaires plus large que pour le NPTZ, il n’en demeure pas moins, d’une part, que le parallèle avec la mesure de majoration du NPTZ prévue à l’article 46 fréquemment avancé n’est pas exact, cette majoration n’étant par définition ouverte qu’à ceux remplissant les conditions d’éligibilité au NPTZ. D’autre part, cela n’implique pas que les modalités de l’éco-PTZ doivent être les mêmes selon qu’on dispose de revenus entrant dans les plafonds fixés pour le NPTZ ou au contraire supérieurs.

Il est évident que la majorité, les trois-quarts peut-être même, des personnes qui aujourd’hui se lancent dans des travaux de rénovation sont au-dessus desdits plafonds. Les exclure du champ de l’avantage amoindrirait considérablement l’efficacité de la mesure. Pour autant, il serait raisonnable de considérer que l’attractivité de l’avantage resterait effective avec un prêt à des conditions moins avantageuses.

L’ensemble de ces interrogations conduit le Rapporteur général à souhaiter une évaluation approfondie bien avant le 31 décembre 2013 et à proposer de mieux maîtriser le coût et l’efficacité du dispositif par une modulation de la durée des prêts en fonction des ressources des emprunteurs.

Il s’agirait d’élargir le champ des bénéficiaires potentiels en réduisant le montant des échéances pour les emprunteurs disposant de ressources inférieures aux plafonds fixés pour le bénéfice du NPTZ. À défaut, l’éco-PTZ ne leur offrirait pas une solution satisfaisante. A contrario, il conviendrait de réduire la durée du prêt, donc l’avantage et la dépense fiscale, pour ceux disposant de ressources leur permettant d’avancer les sommes qu’ils récupéreront par réduction de leur facture d’énergie. Cette réduction ne réduirait pas sensiblement l’attractivité de l’avantage, comme en atteste l’exemple allemand. Si l’efficacité de la mesure s’avérait insuffisante, il serait toujours possible de fixer une durée des prêts commune à tous les bénéficiaires dans une loi de finances ultérieure.

* *

La Commission examine un amendement de M. Daniel Garrigue, tendant à étendre le bénéfice de l’éco-PTZ à la rénovation des logements achevés avant 1995.

M. Daniel Garrigue. Le souci de la performance énergétique des logements est récent et affectait peu de constructions avant 1995.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement : d’abord, les logements construits depuis 1990 ont été soumis à la réglementation thermique de 1998 qui impose des normes d’isolation ; ensuite, l’éco-PTZ est réservé à la rénovation de logements anciens qui exigent des travaux lourds. Les logements plus récents, qui n’ont besoin que d’une rénovation ciblée, relèvent du crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts.

M. Charles de Courson. Pourquoi ne pas intégrer le dispositif de l’article 45 au plafonnement des niches fiscales ?

M. le Rapporteur général. Le dispositif proposé par M. Borloo est complexe, puisqu’il passe par le détour de l’impôt sur les sociétés. Or le plafonnement des niches porte sur l’impôt sur le revenu. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite un autre amendement de M. Daniel Garrigue, visant à intégrer les travaux d’installation de ventilation et de récupération des eaux pluviales dans le bouquet de travaux relevant de l’éco-PTZ.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable : la logique de l’éco-PTZ est de concentrer l’avantage fiscal au bénéfice des équipements les plus performants au plan thermique, ce que ne sont pas les systèmes de ventilation. Le projet de loi soumet d’ailleurs le crédit d’impôt de l’article 200 quater à cette même logique.

M. Daniel Garrigue. Certains systèmes de ventilation ne consomment pas du tout d’énergie.

M. Charles de Courson. Un système aussi performant que le puits canadien est exclu de cet avantage fiscal.

M. le Rapporteur général. Je vous propose de réexaminer, dans le cadre de l’article 88, la rédaction de cet amendement, afin d’en réduire le champ tout en veillant à l’intégration du puits canadien dans la liste des travaux relevant de l’éco-PTZ.

Cet amendement est retiré par son auteur.

M. Daniel Garrigue retire un autre amendement, tendant à intégrer les travaux de menuiserie extérieure dans le bouquet de travaux relevant de l’éco-PTZ, après que le Rapporteur général l’a jugé satisfait.

La Commission examine deux amendements de M. Daniel Garrigue, tendant à préciser que les systèmes de chauffage et de production d’eau chaude relèvent de l’éco-PTZ et non chaque type d’équipement pris isolément.

M. Daniel Garrigue. La conjonction de coordination « et » me semble moins exclusive que « ou ».

M. Charles de Courson. C’est le contraire !

M. Jérôme Cahuzac. C’est la conjonction « et » qui est exclusive !

M. Daniel Garrigue retire ses deux amendements.

La Commission examine un amendement de M. Daniel Garrigue, faisant passer de deux à trois ans à compter de l’octroi du prêt le délai de transmission des documents prouvant la réalisation des travaux.

M. Daniel Garrigue. Il s’agit de laisser aux ménages une plus grande latitude pour réaliser ces travaux.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement car, sur le plan fiscal, on ne peut remonter au-delà de trois ans pour reprendre un avantage.

M. Daniel Garrigue retire son amendement.

La Commission adopte un amendement de M. Gilles Carrez, précisant que le dispositif ne s’applique qu’à une seule avance remboursable par logement (amendement n° II-450).

Elle examine ensuite un amendement de M. Daniel Garrigue, fixant à dix ans la durée maximale de remboursement de l’éco-PTZ.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement tend à nous garantir contre toute restriction de la durée de l’éco-PTZ par voie réglementaire.

M. le Rapporteur général. Cette durée est déjà de dix ans, puisque le crédit d’impôt en faveur des banques consentant ce prêt, réparti sur cinq ans, sera calculé à partir du différentiel entre les mensualités de l’éco-PTZ et celles d’un prêt consenti sur une durée maximale de dix ans à des conditions normales. Je suis donc défavorable à l’amendement.

Le mécanisme du prêt à taux zéro rend difficile toute évaluation préalable du coût de ce nouveau dispositif, dont le suivi sera assuré par le Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété, le FGAS. Il est cependant à craindre qu’il ne se révèle plus coûteux encore pour les finances publiques que le PTZ, dont le coût s’élève déjà à 700 millions d’euros.

M. Charles de Courson. Ce mécanisme de calcul de l’avantage fiscal par comparaison avec un prêt classique sur dix ans permettrait de l’intégrer au plafonnement des niches fiscales, comme nous venons de le faire pour le crédit d’impôt sur les intérêts immobiliers instauré par la loi TEPA.

M. le Rapporteur général. Le mérite du PTZ est d’encourager l’accession sociale à la propriété, puisqu’il est soumis à conditions de ressources. Il n’est pas opportun de l’intégrer dans un plafonnement global. Tel n’est pas le cas de l’éco-PTZ, qui est une pure niche fiscale. Cependant, un dispositif de plafonnement trop complexe encourrait la censure du Conseil constitutionnel.

M. Daniel Garrigue retire son amendement.

La Commission examine ensuite un amendement de M. Gilles Carrez, tendant à moduler la durée maximale de l’éco-PTZ en fonction des ressources des emprunteurs.

M. le Rapporteur général. En l’état actuel du texte, l’éco-PTZ est accessible à tous quel que soit le niveau de ressources. À l’étranger, notamment en Allemagne, les dispositifs de même nature proposent non pas une suppression totale des intérêts mais un taux bonifié.

À l’évidence, seuls les contribuables les plus aisés pourront bénéficier du montant maximal de ce prêt, qui est fixé à 30 000 euros par logement. Pour les ménages modestes, le ministère de l’écologie fait valoir que les économies d’énergie réalisées pourront couvrir une partie des mensualités dues, mais il faut pour cela porter la durée du prêt à quinze ans. Dans cette dernière hypothèse, on engage des coûts très importants pour les finances publiques tout en se rendant complètement vulnérable aux variations des taux d’intérêt. On ne peut se montrer aussi généreux sans poser des conditions de ressources.

Cet amendement vise à allonger la durée maximale du prêt au bénéfice des ménages dont les ressources sont inférieures aux plafonds pour le bénéfice du PTZ et, en contrepartie, à réduire cette durée à huit ans pour les autres ménages. J’aurais préféré que cette seconde catégorie se voie proposer un système de bonification, mais on se heurte à des difficultés techniques et de principe. D’où cette proposition médiane.

M. Charles de Courson. Ne pourrait-on résoudre le problème en réintégrant dans le revenu fiscal l’avantage procuré par la non-fiscalisation ? On est en train de gâcher de l’argent public en accordant des prêts à taux zéro à des personnes qui n’en ont nul besoin !

M. le Rapporteur général. L’avantage de ma proposition est qu’elle préserve l’architecture de l’éco-PTZ. Un ménage qui a des ressources élevées n’a pas besoin d’emprunter à taux zéro sur dix ou quinze ans.

M. Charles de Courson. Il n’a pas besoin de PTZ du tout !

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-451).

Puis elle examine un autre amendement de M. Gilles Carrez, visant à faciliter le contrôle de l’administration fiscale sur les éco-PTZ.

M. le Rapporteur général. L’article 45 exclut que l’éco-PTZ puisse se cumuler avec le crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater du code général des impôts pour différents dispositifs d’économies d’énergie. Encore faut-il pouvoir exercer un contrôle. À cet effet, mon amendement prévoit d’étendre à l’éco-PTZ l’obligation de déclaration à l’administration fiscale existant pour le PTZ. Celle-ci pourra ainsi croiser les informations.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-452).

Elle examine ensuite un amendement de M. Jérôme Cahuzac, tendant à élargir l’application du I de l’article 45 à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficie de l’autonomie fiscale.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 45 ainsi modifié.

* *

Article 46

Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du prêt à taux zéro en faveur de l’accession à la propriété

Texte du projet de loi :

I.– Le I de l’article 244 quater J du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le logement a été acquis neuf, en l’état futur d’achèvement ou que le bénéficiaire de l’avance l’a fait construire, il doit présenter des caractéristiques thermiques et une performance énergétique conformes aux prescriptions de l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation. Le respect de cette condition est justifié selon des modalités définies par décret. » ;

2° Après l’avant dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le montant de l’avance remboursable sans intérêt est majoré d’un montant maximum de 20 000 € pour les opérations portant sur la construction ou l’acquisition de logements neufs dont le niveau élevé de performance énergétique globale déterminé dans des conditions fixées par décret en Conseil d’état et justifié par le bénéficiaire de l’avance, est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur. »

II.– 1° Le 1° du I s’applique aux avances remboursables attribuées pour la construction ou l’acquisition de logements neufs ou en l’état futur d’achèvement qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret mentionné au deuxième alinéa du 1° du I, et au plus tard à compter du 1^er janvier 2010.

2° Le 2° du I s’applique aux avances remboursables attribuées pour la construction ou l’acquisition de logements neufs ou en l’état futur d’achèvement à compter du premier jour du premier mois suivant la publication du décret en Conseil d’état mentionné au deuxième alinéa du 2° du I, et au plus tard à compter du 1^er janvier 2010.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article propose de modifier le dispositif de prêt à taux zéro pour l’acquisition de la résidence principale des primo-accédants sur deux points.

D’une part, le bénéfice de ce dispositif serait réservé, dans le cas des logements neufs, aux acquisitions ou aux constructions pour lesquelles le bénéficiaire justifie du respect des normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique imposées aux logements par la législation.

D’autre part, le montant du prêt à taux zéro serait majoré à hauteur de 20 000 € au maximum pour les acquisitions de logements neufs présentant une performance énergétique globale élevée, c'est-à-dire aux logements répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, aux seuls logements dits à énergie positive. L’objectif poursuivi est d’inciter les ménages à se porter acquéreur de logements très en avance sur la réglementation thermique en leur accordant un avantage supplémentaire destiné à compenser une fraction des surcoûts liés au respect de ces normes.

Les règles applicables en cas d’acquisition de logements anciens demeureraient inchangées.

En pratique, l’application effective de la première mesure serait différée dans l’attente de l’entrée en vigueur de l’obligation pour le maître d’ouvrage de fournir, à l’achèvement des travaux, à l’autorité qui a délivré le permis de construire un document, établi par un tiers indépendant, attestant que le maître d’ouvrage a pris en compte la réglementation thermique. Ce document, servirait non seulement à satisfaire la nouvelle obligation, introduite par la loi d’application du Grenelle de l’environnement, mais aussi à bénéficier de l’avantage fiscal.

Observations et décision de la Commission :

L’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement prévoit l’évolution de la réglementation thermique :

– à compter de la fin 2012 (ou fin 2010 pour les bâtiments publics et le secteur tertiaire), les demandes de permis de construire déposées devront respecter la norme « bâtiment basse consommation » (« BBC »), fixée dans la rédaction proposée à 50 KWH/m2/an d’énergie primaire ;

– puis la norme « bâtiment à énergie positive » ou « BEPOS » (le bâtiment produit plus d’énergie qu’il n’en consomme) sera applicable aux constructions neuves faisant l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de la fin 2020.

Pour favoriser l’application de la norme BBC avant qu’elle ne devienne obligatoire, puis de la norme BEPOS dès 2013, trois dispositifs sont aménagés et « verdis » par le présent projet de loi.

Pour l’achat d’un logement neuf à niveau de performance énergétique élevé, c'est-à-dire qui excède la norme applicable à date donnée, il est institué :

– une majoration du montant du prêt à taux zéro de 20 000 € maximum (article 46) ;

– un relèvement du taux de la déduction des intérêts d’emprunt à 40 % et un étalement allongé à sept ans au lieu de cinq (article 47) ;

– une exonération totale ou à hauteur de 50 % de taxe foncière sur délibération des collectivités territoriales (article 49).

Ces mesures vont inciter les promoteurs et les constructeurs à proposer sans délai dans leur catalogue des logements présentant une performance énergétique élevée, objectif qui ne peut qu’être partagé.

Par ailleurs, les deux premiers dispositifs (NPTZ, déduction des intérêts d’emprunt) ainsi que ceux en faveur des investissements locatifs « Robien » et « Borloo » seraient réservés aux acquisitions ou constructions de logements neufs respectant la réglementation thermique (articles 46, 47 et 48 du présent projet de loi). En effet, la conception d’un bâtiment énergétiquement performant impose qu’au stade du dépôt de la demande de permis de construire, le maître d’ouvrage ait pris des engagements en matière de conception énergétique du futur bâtiment et, bien évidemment, les applique. Le projet de loi de transition environnementale (Grenelle 2), au stade de l’avant-projet, créerait à son article 1^er une attestation de prise en compte de la réglementation thermique à l’achèvement des travaux.

Votre Rapporteur général souhaite attirer l’attention sur l’exercice difficile qui lui est soumis. Les commentaires de ces articles portent sur des dispositions fiscales prises par répercussion de textes qui sont actuellement au stade de projet de loi (Grenelle 1) ou d’avant-projet de loi (Grenelle 2). La seule définition de la norme BBC, dont il est rappelons-le proposé par l’incitation fiscale d’anticiper la mise en œuvre, donne lieu à de nombreux débats compte tenu des implications en matière de choix de filière énergétique ⁽⁴³⁾.

En réalité, d’après les informations transmises au Rapporteur général, ce n’est pas à la réglementation d’application de la norme BBC en cours de discussion mais à l’actuel label Haute performance énergétique niveau BBC mis en place par un arrêté du 8 mai 2007 qu’il sera renvoyé. Cela permettra une mise en œuvre rapide des majorations. En revanche, il faut être conscient que la réglementation BBC finale pourra présenter des divergences plus ou moins marginales avec celle du label actuel. N’eut-il pas mieux valu attendre quelque peu ? Cette remarque vaut particulièrement pour la majoration proposée pour le nouveau prêt à taux zéro puisque le dispositif dans sa version actuelle arrive à échéance au 31 décembre 2009 et qu’il pourrait être refondu ou du moins aménagé à l’occasion de sa reconduction.

Quant au principe de réserver le bénéfice d’une dépense fiscale à l’acquisition de logements conformes à la réglementation thermique en vigueur, aujourd’hui RT2005, demain norme BBC et après-demain norme BEPOS, il est intellectuellement séduisant et présente une logique indéniable. L’avantage n’est cependant pas accordé au constructeur soumis à ces normes mais à l’acquéreur. Celui-ci pourrait devoir faire face, soit à la non application d’un avantage qu’il avait anticipé lors de sa décision d’investissement, soit même, s’agissant du NPTZ et de la déduction des intérêts d’emprunt, à une remise en cause d’un avantage obtenu en cas de non respect de la loi par le constructeur. Cette possibilité doit impérativement demeurer théorique.

En tout état de cause, en adoptant dès à présent toute une série de mesures conditionnées par l’adoption de lois futures, il est adressé un double signal aux constructeurs : mettez un terme à la mise sur le marché de logements non conformes et développez la construction de logements énergétiquement très performants.

Le présent article concerne le prêt à taux zéro pour l’acquisition de logements neufs et procède donc à deux types d’aménagements :

– verdissement par majoration du montant du prêt ;

– et restriction aux logements conformes à la réglementation thermique en vigueur par reprise de l’avantage en cas de non production d’un document.

Le coût est estimé à 400 000 euros en 2010 mais 32 millions d’euros en 2013 et 2014.

Dès lors que l’enveloppe de 20 000 euros s’ajoute au montant d’un prêt à taux zéro, il convient de rappeler en premier lieu quelles sont les modalités d’octroi de ces prêts remboursables sans intérêt dans le neuf pour connaître les bénéficiaires de la majoration et les montants de prêt in fine applicables.

I.– LE NOUVEAU PRÊT À TAUX ZÉRO

La loi de finances pour 2005 a profondément remanié le prêt à taux zéro, devenu « nouveau prêt à taux zéro » ou « NPTZ ». Les caractéristiques financières et les conditions d’attribution sont définies par le décret en Conseil d’État n° 2005-69 du 31 janvier 2005 et un arrêté du 31 janvier 2005. Trois arrêtés du 31 janvier 2005 portent approbation des nouvelles conventions types régissant les rapports entre l’État et les établissements de crédit, entre l’État et la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), ainsi qu’entre les établissements de crédit et la SGFGAS. Le décret n° 2005–567 du 23 mai 2005 précise les obligations déclaratives et les modalités de détermination et d’imputation du crédit d’impôt sur les sociétés destiné à compenser le coût de l’absence d’intérêts perçus par les établissements de crédit distributeurs du nouveau prêt à 0 %. Ces nouvelles dispositions sont applicables aux avances remboursables émises entre le 1^er février 2005 et le 31 décembre 2009.

● Les opérations éligibles

Depuis 2005, le prêt à 0 % est étendu à l’acquisition de logements anciens sans conditions de travaux, des normes de surface et d’habitabilité étant en contrepartie instituées. Les opérations éligibles sont :

– les opérations de construction ou d’acquisition d’un logement neuf ;

– les opérations d’acquisition d’un logement existant avec ou sans travaux d’amélioration ;

– les opérations de location-accession pour chacun des types d’opérations précédents.

S’agissant de la construction ou de l’acquisition d’un logement neuf, le NPTZ peut financer les opérations suivantes :

– la construction d’une maison individuelle, avec ou sans acquisition du terrain ;

– l’acquisition d’un logement neuf (appartement ou maison) construit ou vendu en l’état futur d’achèvement et n’ayant jamais fait l’objet d’une occupation.

L’acquisition et l’aménagement à usage de logements de locaux non destinés à l’habitation ou leur transformation seule sont assimilés à de la construction neuve.

● Les bénéficiaires

Le nouveau prêt à 0 % est destiné aux personnes physiques qui n’ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l’offre de prêt. Les ressources de ces personnes doivent être inférieures à des plafonds. Le respect de ces plafonds est apprécié au regard de la somme des revenus fiscaux de référence des personnes destinées à occuper le logement, en distinguant deux périodes selon la date d’émission de l’offre :

– du 1^er janvier au 31 mai : ressources de l’avant-dernière année précédant celle de l’offre de prêt ; cette période est portée à trois mois au lieu de deux dans le dispositif antérieur ;

– du 1^er juin au 31 décembre : ressources de l’année précédant celle de l’offre de prêt.

Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d’implantation du logement ⁽⁴⁴⁾. Les plafonds de ressources ont été augmentés, par le décret n° 2006-93 du 31 janvier 2006, dans la zone A correspondant à la grande agglomération d’Île de France, la Côte d’Azur et le Genevois français, afin que les ménages disposant de ressources moyennes puissent aussi bénéficier du prêt à 0 % pour réaliser leur projet d’accession à la propriété dans les communes où les prix de l’immobilier sont les plus élevés. La loi de finances rectificative pour 2006 a relevé le montant total des ressources des ménages pour l’obtention de l’avance remboursable sans intérêt, en portant le nouveau plafond de ressources maximal à 64 875 euros annuels (en revenu fiscal de référence). La modification des plafonds, qui tient compte de la composition des ménages et concerne les communes où les prix de l’immobilier sont les plus élevés, a été prise par décret en Conseil d’État n° 2006-93 du 31 janvier 2006 et est entrée en vigueur le 1^er février 2006. Ces plafonds de ressources ont été adaptés par le décret n° 2007–464 du 27 mars 2007 pour tenir compte de la réforme de l'impôt sur le revenu (intégration de l'abattement d'assiette de 20 %). Les modifications opérées ont donc eu pour effet d’augmenter les plafonds de ressources de 25 %.

(en euros)


Nombre de personnes destinées à occuper le logement	*Zone A ()**	Zone B ou C
1 personne	31 250	23 688
2 personnes	43 750	31 588
3 personnes	50 000	36 538
4 personnes	56 875	40 488
5 personnes et plus	64 875	44 425
(*) Le zonage est celui du dispositif d’investissement locatif « Robien »

● Le montant du prêt

Le montant maximal de l’avance est égal à la moins élevée des sommes résultant des deux calculs suivants :

– 20 % du coût de l’opération retenu dans la limite d’un montant maximal en fonction du nombre de personnes destinées à occuper le logement, de la localisation de l’opération et de la nature du logement (neuf ou ancien) ; ce taux est porté à 30 % dans les zones urbaines sensibles et dans les zones franches urbaines ;

– 50 % du montant du ou des autres prêts d’une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l’opération.

Le tableau suivant montre les montants maximaux de prêt à 0 % pour l’acquisition d’un logement neuf.

(en euros)

Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zones B et C
1 personne	16 000	11 000
2 personnes	22 500	16 500
3 personnes	25 000	19 000
4 personnes	27 500	21 500
5 personnes	30 000	24 000
6 personnes et plus	32 500	26 500

L’article 30 de la loi n° 2006–872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement prévoit que le NPTZ peut être majoré d’un montant pouvant atteindre 15 000 euros lorsque l’opération d’accession sociale bénéficie d’une aide d’une ou de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités du lieu d’implantation du logement. L’aide peut prendre la forme d’une subvention, d’une bonification permettant l’octroi d’un prêt ne portant pas intérêt ou portant intérêt à un taux réduit par rapport aux conditions du marché ou d’une mise à disposition par bail emphytéotique ou bail à construction du terrain d’implantation du logement sous réserve que le bail ne prévoit pas le versement d’un loyer ou d’une redevance supérieure à 15 euros par an.

Cette amélioration du NPTZ concerne les ménages qui disposent de ressources inférieures ou égales aux plafonds d’accès au logement locatif social PLUS et acquièrent un logement neuf. Le ménage bénéficiera ainsi d’une aide double pour réaliser son projet : aide de l’État et aide d’une collectivité territoriale. Cette mesure est entrée en vigueur le 1^erjanvier 2007. Elle doit inciter des locataires du parc social à faire construire ou à acquérir un logement neuf, et ainsi contribuer à une meilleure fluidité dans le parc locatif. Le montant de la majoration du NPTZ peut s’élever jusqu’à 15 000 euros pour un logement situé en zone A et devant accueillir au moins 4 personnes.

● Modalités du prêt

La loi de finances pour 2005 a instauré un nouveau mode de financement du prêt à 0 % et rendu possibles ces améliorations. Auparavant, le coût de l’absence d’intérêts perçus par les établissements de crédit distributeurs du prêt était compensé par l’État au moyen de subventions budgétaires. Désormais, le coût de l’absence d’intérêts sur le NPTZ est compensé aux établissements de crédit distributeurs par un crédit d’impôt sur les sociétés. Le NPTZ est distribué par les établissements de crédit habilités à cet effet par convention avec l’État. Le montant du crédit d’impôt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l’avance remboursable sans intérêt et les mensualités d’un prêt consenti à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de prêt à 0 %.

Les modalités de remboursement du prêt à 0 % dépendent du revenu fiscal de référence du ménage. Cette modulation des conditions de remboursement de l’aide publique permet d’ajuster la mensualité à la charge des ménages en fonction de leurs moyens financiers. Les profils de remboursement du prêt à 0 % sont définis en fonction de deux périodes :

• La période 1 correspond à la durée de différé d’amortissement pour les trois premières tranches du barème (correspondant à un revenu fiscal de référence inférieur ou égal à 23 688 €). Pour les ménages appartenant aux deux premières tranches, la durée du différé a été portée à 18 ans en 2005 ; elle a été portée à 15 ans pour la troisième tranche. Pour la tranche de revenus la plus modeste (revenu fiscal de référence inférieur à 15 801 €), la mensualité est nulle pendant cette période (le différé est total). Pour les tranches suivantes du barème, où le prêt à 0 % n’est pas assorti d’une période de différé, la période 1 correspond à la durée de remboursement. La durée de cette période peut être réduite à la demande de l’emprunteur jusqu’à un minimum de six ans.

• La période 2 ne s’applique qu’aux trois premières tranches du barème et correspond au remboursement de la fraction du prêt ayant fait l’objet du différé.

(en euros)


Tranches de revenu fiscal de référence	% du prêt avec différé	Période 1		Période 2
Tranches de revenu fiscal de référence	% du prêt avec différé	Durée maximale	Mensualités pour 10 000 euros empruntés ⁽¹⁾	Durée	Mensualités pour 10 000 euros empruntés
Moins de 15 801 euros	100 %	216 mois	–	48 mois	208,33
De 15 801 euros à 19 750 euros	75 %	216 mois	11,57	36 mois	208,33
De 19 751 euros à 23 688 euros	50 %	180 mois	27,78	24 mois	208,33
De 23 689 euros à 31 588 euros	0 %	96 mois	104,17	–	–
31 589 euros et plus	0 %	72 mois	138,89	–	–

(1) Mensualité calculée pour le montant maximal du prêt hors assurance.

Depuis le 1^er janvier 2007, les durées de remboursement sont allongées lorsque le NPTZ fait l’objet d’une majoration. Dans ce cas, les modalités de remboursement sont les suivantes :

(en euros)


Tranches de revenu fiscal de référence	% du prêt avec différé	Période 1		Période 2
Tranches de revenu fiscal de référence	% du prêt avec différé	Durée maximale	Mensualités pour 10 000 euros empruntés ⁽¹⁾	Durée	Mensualités pour 10 000 euros empruntés
Moins de 15 801 euros	100 %	216 mois	-	72 mois	138,89
De 15 801 euros à 19 750 euros	75 %	216 mois	11,57	54 mois	138,89
De 19 751 euros à 23 688 euros	50 %	180 mois	27,78	36 mois	138,89
De 23 689 euros à 31 588 euros	0 %	144 mois	69,44	-	-
31 589 euros et plus	0 %	108 mois	92,59	-	-

(1) Mensualité calculée pour le montant maximal du prêt hors assurance.

● Le coût fiscal du NPTZ

Le nombre d’émissions de NPTZ a encore progressé en 2007, avec 245 000 prêts, soit 3 % de progression par rapport à 2006. Cette progression, obtenue notamment par l’entrée en vigueur de la majoration du prêt en cas d’aide d’une collectivité locale, s’inscrit en retrait par rapport à celle, constatée les années précédentes, qui était tirée par la montée en puissance du NPTZ et le très fort dynamisme du marché immobilier. Pour le premier semestre 2008, 121 169 prêts ont été accordés.

Le montant prêté en 2007 atteint 3,761 milliards d’euros, pour un montant total d’opérations concernées de 33,5 milliards d'euros. Le montant moyen de l’opération financée a progressé de 4,3% en 2007, contre 8,4% entre 2005 et 2006, et atteint 147 000 euros (143 600 au premier semestre 2008). Le montant moyen du prêt à taux zéro est de 17 600 euros. La quotité du NPTZ est, en 2007, de 13,3 % dans le neuf et 11,1 % dans l’ancien.

78 544 opérations financées par un NPTZ ont concerné le secteur du neuf en 2007, soit 32 % de l’ensemble des opérations. Malgré une baisse de la part de l’individuel neuf (– 2,6 % par rapport à 2006), ce type de logement demeure le plus fréquent avec 27 % de l’ensemble des opérations. La part des maisons continue sa diminution, mais prévaut toujours sur les appartements (67 % contre 68 % en 2006). Pour l’année 2007, 736 prêts majorés du fait d’une aide de la part d’une collectivité territoriale sont totalisés en métropole.

Le coût total des dépenses fiscales en faveur du logement relevant du programme 135 « Développement et amélioration de l’offre de logement » de la mission « Ville et logement » s’élève à 12,748 milliards d’euros. La dépense fiscale liée au PTZ était de 300 millions d’euros en 2007 et est estimée à 700 millions d’euros pour 2009. Pour les NPTZ mis en place en 2007, le montant moyen de crédit d’impôt atteint 7 093 € pour les opérations neuves et 6 044 € pour les opérations dans l’ancien, soit 6 377 € pour l’ensemble des opérations. L’augmentation résulte pour une très large part de la progression du taux d’intérêt entre 2006 et 2007. En 2006, ces chiffres étaient respectivement de 6 583 € pour les opérations neuves et 5 514 € pour les opérations dans l’ancien, soit 5 867 € pour l’ensemble des opérations. Pour les 21 175 émissions de prêts à 0 % dans le neuf au 2^e semestre 2008, le montant moyen du prêt à 0 % est de 18 480 euros et le montant moyen de l’opération de 158 140 euros. Le crédit d’impôt moyen par prêt est de 7 588 euros.

Le coût total pour les prêts mis en place chaque année et le coût unitaire moyen pour l’État d’un prêt à 0 %, de 2000 à 2007, sont présentés dans le tableau suivant (les montants présentés tiennent compte des PTZ mis en force et non des prêts émis lors de l’année).

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Coût unitaire moyen du PTZ pour l'État (en €)	8 288	8 140	7 792	7 022	6 215	5 737	5 866	6 370
Coût total des PTZ pour l'État (en M€)	915	822	777	655	518	1 049	1 350	1 548

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Le tableau suivant présente le passage du crédit d’impôt d’une génération à celui d’une année donnée, puis de sa conversion en dépense fiscale. Cette dernière couvre l’ensemble des prêts donnant lieu à imputation d’un crédit d’impôt une année donnée, quelle que soit l’année de leur émission, et intègre le caractère imposable du crédit d’impôt au titre du NPTZ (la dépense fiscale est mesurée à 67 % du montant du crédit d’impôt).

(en millions d’euros)


Comptabilisation par année d’imputation		Année d’imposition de la dépense fiscale
Génération (année de mise en force des prêts)	Total	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
2005	1 049	210	210	210	210	210
2006	1 350		270	270	270	270	270
2007	1 548			310	310	310	310	310
2008	1 522				304	304	304	304	304
2009	1 401					280	280	280	280	280
2010	392						78	78	78	78	78
Crédit d’impôt imputé par an	7 263	210	480	789	1 094	1 374	1 243	973	663	359	78
Dépense fiscale imputée par an		141	321	529	733	921	833	652	444	240	53

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

II.– LES AMÉNAGEMENTS OPÉRÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le I du présent article apporte deux modifications introduites à l’article 244 quater J du code général des impôts pour les acquisitions de logements neufs :

– la première tend à conditionner le dispositif du prêt à taux zéro au respect de caractéristiques thermiques et de critères de performance énergétique en vigueur ;

– la seconde tend à instituer une majoration du montant du prêt d’un montant maximum de 20 000 euros lorsque le logement présente un niveau élevé de performance énergétique.

On peut souligner s’agissant de la majoration qu’il n’est pas prévu de limitation spécifique dans le temps dès lors que le dispositif du prêt à taux zéro lui-même en comporte une (31 décembre 2009). Pour mémoire, un rapport d’évaluation doit être remis au Parlement avant le 30 novembre 2008 sur l’efficacité du dispositif des intérêts d’emprunt qui pose le problème de l’articulation avec le NPTZ. Il eut été préférable qu’un aménagement du NPTZ de la nature de celui proposé par le présent article s’intègre dans une refonte d’ensemble du dispositif sur la base des conclusions du rapport et à l’aune du nécessaire soutien à l’accession à la propriété, des contraintes budgétaires et de la situation du secteur immobilier. Si la prorogation d’un NPTZ au-delà du 31 décembre 2009 paraît acquise, les modalités des prêts pourraient évoluer, y compris dans un souci d’efficacité de la dépense.

A.– LA CONDITION DE PRÉSENTER DES CARACTÉRISTIQUES THERMIQUES ET UNE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE CONFORME

Le 1° du I du présent article subordonne le bénéfice du NPTZ dans le neuf au respect de l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation.

1.– L’article L.111-9 du code de la construction et de l’habitation et la réglementation RT 2005

L’article L.111–9 dans sa rédaction actuelle (et l’article L. 111–10 pour les bâtiments existants) permet d’imposer des exigences de performance énergétiques et de créer des labels de performance énergétique. Il dispose que les caractéristiques thermiques et la performance énergétique des bâtiments neufs, ainsi que les catégories d'ouvrages et de locaux soumis à la réglementation thermique, sont fixées par décret en Conseil d'État. Cet article a été renforcé par l’article 27 de la loi n° 2005–781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique qui a transposé la directive européenne n° 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments.

L'article 2 de la directive n° 2002/91/CE définit la performance énergétique comme « la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée pour répondre aux différents besoins liés à une utilisation standardisée du bâtiment, ce qui peut inclure entre autres le chauffage, l'eau chaude, le système de refroidissement, la ventilation et l'éclairage. Cette quantité est exprimée par un ou plusieurs indicateurs numériques résultant d'un calcul, compte tenu de l'isolation, des caractéristiques techniques et des caractéristiques des installations, de la conception et de l'emplacement eu égard aux paramètres climatiques, à l'exposition solaire et à l'incidence des structures avoisinantes, de l'auto-production d'énergie et d'autres facteurs, y compris le climat intérieur, qui influencent la demande d'énergie ». Est considéré comme bâtiment toute « construction dotée d'un toit et de murs, dans laquelle de l'énergie est utilisée pour réguler le climat intérieur ». D'après cette même directive, le secteur du bâtiment (résidentiel et tertiaire) représente 40 % de la consommation finale d'énergie dans la Communauté et sa part ne cesse de croître.

La directive n° 2002/91/CE a renforcé les obligations existantes par deux biais :

– elle fixe des exigences de performance énergétique, et non plus seulement de caractéristiques thermiques (« les bâtiments neufs [devront] répondre à des exigences minimales en matière de performance énergétique adaptées aux conditions climatiques locales » ⁽⁴⁵⁾). Elle inclut ainsi par exemple la climatisation ou l'éclairage ;

– elle s'applique obligatoirement à la construction de nouveaux bâtiments, mais également obligatoirement aux grosses rénovations et à la mise en place de certains équipements dans les bâtiments.

Elle prévoit ainsi que les maîtres d'ouvrage des constructions nouvelles ou des rénovations lourdes devront réaliser des études préalables d'approvisionnement en énergie leur permettant d'apprécier les avantages que peut leur procurer l'emploi d'énergies renouvelables et d'améliorer la performance énergétique des bâtiments en cause (articles 5 et 6 de la directive).

L’article 27 de la loi de programme n° 2005–781 du 13 juillet 2005 précitée a transposé l'article 5 de la directive par une modification de l'article L. 111–9 du code de la construction et de l’habitation :

– étendant à la performance énergétique les dispositions existantes en matière de réglementation thermique, le pouvoir réglementaire devant déterminer le champ d'application de l'article, compte tenu des exemptions autorisées par la directive ⁽⁴⁶⁾;

– prévoyant la réalisation d'une étude de faisabilité technique et économique avant le début de la construction, afin de permettre au maître d'ouvrage de disposer d'une information exhaustive sur les systèmes d'approvisionnement en énergie utilisables. Pour certaines catégories de bâtiments, l'étude doit en outre envisager le recours à une proportion minimum d'énergies renouvelables. Il est renvoyé à un décret le soin de déterminer les catégories de bâtiments astreintes et les valeurs retenues pour chaque catégorie de constructions, la directive recommandant que « pour les bâtiments neufs d'une superficie utile totale supérieure à 1000 m², les États membres veillent à ce que d'autres systèmes fassent l'objet d'une étude de faisabilité technique, environnementale et économique ».

Le décret n° 2006–592 du 24 mai 2006 a modifié l’article R. 111–20 du code de la construction et de l’habitation en conséquence, les dispositions nouvelles étant applicables à tous les projets de construction ayant fait l'objet d'une demande de permis ou d'une déclaration préalable déposée à compter du 1^er septembre 2006. L’arrêté du 24 mai 2006 a précisé les modalités d’application de ces dispositions. Ces deux textes constituent la RT 2005 (pour réglementation thermique 2005) qui s’applique pour les bâtiments neufs de tous types dont le permis de construire est déposé depuis le 1^er septembre 2006.

Par ailleurs, le décret n° 2007–363 du 19 mars 2007 a inséré un article R. 111–22–1 relatif à l’étude de faisabilité technique, applicable aux bâtiments ou parties de bâtiments ou aux opérations de construction de bâtiments dont la date de dépôt de la demande de permis de construire est postérieure au 31 décembre 2007. Il a également inséré un article R. 131–29 relatif au refroidissement des immeubles, applicable au neuf à compter du 1^er juillet 2007.

Un arrêté du 8 mai 2007 fixe le contenu et les conditions d'attribution du label « haute performance énergétique » qui vise des « bâtiments basse consommation ». Ce label se base sur des critères de performance énergétique uniquement, il est cependant délivré dans le cadre d’une certification plus globale sur la qualité du bâtiment, afin de ne pas labelliser des logements qui seraient performants du point de vue énergétique mais qui ne garantiraient pas une qualité minimale sur les autres thématiques (acoustique, qualité d’air intérieur, sécurité…). La certification du bâtiment est établie par un organisme certificateur ayant passé une convention avec l’État l’autorisant à délivrer le label. Ces organismes sont en outre accrédités par le Comité français d’accréditation (COFRAC) et s’engagent, via leur convention avec l’État, à procéder systématiquement à l’examen des pièces techniques relatives aux projets de construction, et à un nombre important de contrôles in situ.

Si l’exigence de haute performance énergétique s’exprime de manière globale pour le bâtiment, les caractéristiques de l’enveloppe et des équipements performants du bâtiment participent à cette performance. En outre, la conception architecturale et bioclimatique (orientation, compacité, optimisation des apports solaires…) doit nécessairement faire l’objet d’une étude approfondie pour atteindre cette norme. Le recours aux énergies renouvelables est également un moyen souvent mis en œuvre pour atteindre le niveau BBC. On ne peut donc pas définir strictement la liste des équipements utilisés dans les constructions BBC. Pour autant, on constate grâce aux retours sur les labels mis en place que les équipements utilisés le plus couramment dans ce type de bâtiment sont les chaudières à condensation, les pompes à chaleur, ainsi que les équipements de chauffage et d’eau chaude sanitaire utilisant les énergies renouvelables.

2.– Les modifications qu’introduiraient les lois Grenelle 1 et Grenelle 2

L’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (Grenelle 1) prévoit l’évolution de la réglementation thermique mettant en œuvre l’article L. 111–9 pour passer à moyen terme à la règle bâtiments basse consommation (BBC) puis à long terme à la règle bâtiments à énergie positive (BEPOS). Il propose également de compléter l’article pour pouvoir introduire des exigences environnementales dans les labels. Inspiré de l’actuel label « haute qualité environnementale » (HQE), il s’agit de permettre la définition d’un futur label devant être fondé sur des exigences de performances environnementales globales portant sur l’ensemble du cycle de vie du bâtiment, en prenant notamment en considération : les ressources nécessaires en énergie, en eau, les émissions équivalentes de CO₂ et de polluants, la qualité de l’air intérieur, les déchets produits.

L’article 1^er de l’avant-projet de loi de transition environnementale (Grenelle 2) proposerait quant à lui – et ce dès l’entrée en application de la loi – de préciser et compléter l’article L. 111–9.

D’une part, l’expression « les caractéristiques thermiques et la performance énergétique » serait remplacée par celle de « les caractéristiques énergétiques et environnementales et la performance énergétique et environnementale », complétée par la précision suivante : « notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, de la consommation d’eau et de la production des déchets de constructions nouvelles ». La formulation proposée pour les différentes éco-conditionnalités instituées par le présent projet de loi renvoie à l’actuelle rédaction de l’article L. 111–9.

D’autre part, le même article 1^er insèrerait un article L. 111–9–1 dans le code de la construction et de l’habitation prévoyant un document, dont les modalités seraient fixées par décret, attestant que le maître d’ouvrage a pris en compte la réglementation thermique. Actuellement, seul le maître d’ouvrage s’engage formellement sur le respect des règles de construction lors de la signature de la demande de permis de construire. Le diagnostic de performance énergétique, document produit obligatoirement à la fin des travaux de construction par un diagnostiqueur, est un document à vocation informative sur le niveau de consommation du bâtiment, d’un niveau de détail ne permettant pas de justifier du respect de la réglementation thermique.

La mesure envisagée consisterait donc à mettre en place un engagement de la responsabilité d’un acteur de la construction sur le respect de la réglementation thermique, par l’introduction d’une obligation de produire une attestation de performance énergétique à la fin des travaux, attestation qui serait jointe à la déclaration d’achèvement des travaux. Elle serait délivrée par un contrôle technique ou une personne habilitée à délivrer des diagnostics de performance énergétique.

L’introduction d’une attestation de performance énergétique à la fin des travaux pourrait en réalité se faire en deux étapes :

– à court terme : instauration, par la voie législative, de l’obligation de fournir à l’autorité qui a délivré le permis de construire ou l’autorisation de travaux, un document certifiant que les éléments effectivement mis en œuvre dans le bâtiment correspondent aux données utilisées pour le calcul réglementaire ou l’application d’une solution technique réglementaire ;

– à moyen terme : mise au point d’une méthodologie pour permettre d’obtenir, à un coût abordable, une vérification du bâtiment réalisée par rapport à la réglementation thermique, incluant une vérification de la conformité de la note de calcul à la réglementation thermique.

En l’absence de transmission de cette étude par le maître d’ouvrage, celle-ci pourrait être demandée par le préfet, la collectivité locale ou les fonctionnaires et agents commissionnés à cet effet en vertu de l’article L. 151–1 du code de la construction et de l’habitation. Si le bâtiment est alors non conforme à la réglementation thermique, des sanctions seraient prévues à l’article L. 152–4, à savoir une amende de 45 000 euros et en cas de récidive six mois d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.

L’existence de cette attestation est la condition préalable à la mise sous condition effective des avantages fiscaux liés à l’acquisition d’un logement neuf.

3.– La mise sous condition de l’octroi d’un NPTZ dans le neuf

La première phrase du 1° du I du présent article énonce que le logement neuf, plus précisément le logement acquis neuf, en l’état futur d’achèvement ou construit par le bénéficiaire doit « présenter des caractéristiques thermiques et une performance énergétique conformes aux prescriptions de l’article L. 111–9 du code de la construction et de l’habitation ».

Le 1° du II du présent article prévoit une application de ces dispositions aux avances remboursables attribuées pour des logements qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret précisant les modalités de justification et au plus tard le 1^er janvier 2010. Cette rédaction appelle deux remarques :

– la date du 1^er janvier 2010 est postérieure à la date de fin du dispositif du NPTZ, qui est, rappelons-le, celle du 31 décembre 2009, le présupposé étant une reconduction du NPTZ, du moins dans son principe ;

– le fait de viser la date du permis de construire ne produit aucun effet rétroactif alors même que les permis octroyés depuis le 1^er septembre 2006 sont censés respecter la RT 2005. Cette disposition tend à neutraliser les effets négatifs qui pourraient résulter de l’éco-conditionnalité instituée, l’objectif étant qu’aucun prêt lié à des constructions en cours ne se trouve fragilisé parce que le constructeur n’aurait pas transmis l’attestation justifiant du respect de la réglementation.

La deuxième phrase du 1° du I du présent article renvoie à un décret le soin de définir les modalités de justification du respect de cette condition nouvelle. Il s’agirait du décret pris en application de la loi de transition environnementale de l’environnement (Grenelle 2) relatif à l’attestation de conformité.

Il résulte de la disposition proposée que le logement pour lequel l’acquéreur bénéficie d’un NPTZ devra respecter, pour les permis de construire délivrés à compter de l’entrée en vigueur de cette condition, la réglementation thermique 2005, puis, sous réserve de l’adoption du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, ceux délivrés à compter de 2012 la norme BBC et, enfin, ceux délivrés à compter de 2020 la norme BEPOS. En résumé, pour les logements neufs – il n’est évidemment pas question de logements anciens – la réglementation applicable devra être appliquée, à défaut de quoi l’acquéreur du logement perdra le bénéfice du NPTZ.

Car comme le rappelle l’exposé des motifs, les normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétiques sont « imposées aux logements par la législation ». Le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire avance qu’une part non négligeable des logements neufs ne respecterait pas la réglementation ⁽⁴⁷⁾. L’obligation de fournir une attestation qu’introduirait la loi Grenelle 2 devrait toutefois résorber les cas de non respect de la législation en vigueur. Des moyens coercitifs pourraient également être envisagés au niveau du maître d’ouvrage. En d’autres termes, l’essentiel est d’encadrer strictement les obligations qu’instituera la prochaine loi de transition environnementale pour s’assurer du respect effectif de la réglementation thermique par les constructeurs.

L’utilisation de l’outil fiscal comme mode de sanction peut laisser perplexe car l’éco-condition s’applique à l’acquéreur et non au constructeur qui est seul soumis au respect de la réglementation thermique. Traiter un problème de défaut d’application de la loi par des constructeurs par le biais d’une reprise de l’avantage accordé à l’acquéreur, plus précisément à l’établissement de crédit octroyant le prêt, ne va pas de soi. Le maître d’ouvrage est responsable devant la loi de l’application de la réglementation de la construction. Lorsque l’emprunteur est lui-même maître d’ouvrage, c’est sa responsabilité qui est engagée et l’outil fiscal semble approprié. Dans la majorité des cas, l’emprunteur n’est pas le maître d’ouvrage (vente en l’état futur d’achèvement auprès d’un promoteur ou contrat de construction de maison individuelle faisant porter la responsabilité du respect du code de la construction et de l’habitation sur le constructeur).

Il s’agit bien dans la rédaction proposée de demander que « le bénéficiaire » justifie du respect de la norme. Hors le cas d’un logement acquis achevé, le logement est en cours de construction et un prêt à taux zéro a déjà été accordé pour financer l’opération de construction ou d’acquisition en l’état futur d’achèvement. Il ne s’agit donc pas d’une sélectivité des investissements couverts en amont. On peut certes imaginer que la « pression » mise sur l’emprunteur le conduira à la reporter sur le maître d’ouvrage pour que le logement soit livré conforme à la réglementation thermique. Ce raisonnement n’est pas totalement convaincant ; des cas de remise en cause pourraient se produire.

L’acquéreur étant le bénéficiaire indirect du crédit d’impôt, le non respect de la réglementation thermique à l’achèvement des travaux provoquerait la reprise du crédit d’impôt à l’établissement. L’article 199 ter I qui définit les modalités d’imputation et de reprise du crédit d’impôt prévoit au 1 de son II : « Si, pendant la durée de remboursement de l’avance, et tant que celle-ci n’est pas intégralement remboursée, il apparaît que les conditions mentionnées au I de l’article 244 quater J fixées pour l’octroi de l’avance remboursable n’ont pas été respectées, le crédit d’impôt est reversé par l’établissement de crédit ». L’éco-conditionnalité proposée serait introduite au I de l’article 244 quater J. Il ne fait nul doute qu’à l’entrée en vigueur de l’éco-condition, les établissements de crédit n’ayant aucun moyen de surveiller les constructeurs et aucune raison d’assumer un risque de défaillance légale de ces derniers, ils prévoiront dans leur contrat de prêt la possibilité de récupérer les sommes correspondant au crédit d’impôt perdu auprès des emprunteurs.

Au-delà des principes, le PTZ est un prêt sous condition de ressources, qui s’adresse donc notamment à des personnes aux revenus modestes qui pourraient se retrouver en situation difficile. La possibilité de se retourner contre le constructeur ne règle en effet pas le problème immédiat de la remise en cause de l’avance. Certains emprunteurs n’ont pas les moyens financiers, le « reste à vivre » suffisant, pour assumer un prêt assorti d’un taux d’intérêt de marché en lieu et place du montage financier qui leur avait été proposé, qui contient en outre des mécanismes de différés. Il est impensable que l’éco-condition conduise effectivement à une reprise de l’avantage et à une remise en cause du montage de financement.

Ce problème se pose différemment pour l’éco-condition instituée à l’article 48 du présent projet de loi pour le bénéfice des avantages liés au régime d’investissements locatifs Robien et Borloo. La période d’amortissement a en effet pour point de départ le premier jour du mois de l’achèvement de l’immeuble ou, pour les logements acquis neufs ou en VEFA, de son acquisition si elle est postérieure (h du 1° du I de l’article 39 du code général des impôts). Il n’y a donc pas reprise de l’avantage mais non application de l’avantage. Les conditions dans lesquelles ces opérations sont réalisées seraient néanmoins modifiées, fragilisant le montage financier d’acquisition ayant intégré l’avantage dans le calcul de la dépense. S’agissant de l’éco-condition introduite par l’article 47 du présent projet de loi relative à la déduction des intérêts d’emprunts, les intérêts intercalaires étant éligibles au dispositif, elle conduirait à une reprise des avantages déjà obtenus et à l’impossibilité de poursuivre la déduction. Sur le premier point, une tolérance administrative est envisageable. Elle ne règlerait toutefois pas la remise en cause de l’équilibre économique de l’opération.

Que les choses soient claires. Il s’agit bien d’aboutir à une situation dans laquelle tout constructeur qui ne respecterait pas les normes en vigueur se retrouve avec des logements invendus et invendables. Les acquéreurs devront pouvoir disposer d’un délai suffisant pour la mise en conformité à la charge du constructeur avant reprise de l’avantage, période le cas échéant assortie d’une pénalité dissuasive pour les maîtres d’ouvrage. Ce point est fondamental. La possibilité pour les VEFA que l’acquéreur ait la capacité de renoncer à l’acquisition, et pas uniquement de consigner le solde, ne doit pas non plus être exclue ⁽⁴⁸⁾. D’abord cela constituerait une menace sérieuse. Ensuite, si l’on considère que le non respect de la réglementation constitue assez un motif sérieux pour reprendre un avantage dont bénéficie une personne non directement soumise à l’obligation de la respecter, on voit mal pourquoi ce ne serait pas un motif sérieux de renoncement. Le report de l’entrée dans les lieux et les relations avec le maître d’ouvrage pour la mise en conformité constituent des vraies contraintes.

Ces aménagements pourront bien sûr figurer dans le projet de loi de transition environnementale (Grenelle 2). Votre Rapporteur général ne souhaite pas proposer la suppression de ces articles dans l’attente de l’adoption de ce texte. En effet, l’entrée en vigueur des éco-conditionnalités est de toutes façons conditionnée à la publication des textes réglementaires d’application du Grenelle 2 et l’adoption de ces articles permettra d’adresser dès à présent un signal fort un signal fort aux constructeurs. Il souhaite en revanche avoir toutes les garanties sur les effets pratiques du dispositif.

B.– UNE MAJORATION DE 20 000 EUROS POUR LE NEUF AVEC NIVEAU ÉLEVÉ DE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE GLOBALE

Le 2° du I du présent article instaure une majoration de 20 000 euros pour les NPTZ accordés pour les logements construits ou acquis neufs présentant un niveau élevé de performance énergétique globale. L’objet de cette majoration est d’orienter les acquisitions vers ce type de logements en compensant le surcoût à la construction induit par leur profil énergétique.

Le montant de 20 000 euros correspond au surcoût moyen induit par le respect de la norme BBC. Pour définir le niveau de la norme BBC, plusieurs simulations ont été réalisées par le Gouvernement, qui permettent de définir les prestations à réaliser pour respecter cette norme dans des constructions neuves « types » (maisons individuelles et immeubles collectifs d’habitation). Le chiffrage du coût de ces prestations par rapport aux prestations courantes qui correspondent au niveau RT 2005, conduit à un surcoût qui varie entre 130 et 280 €/m², avec une moyenne à 180 €/m². Compte tenu de la surface moyenne des logements construits aujourd’hui (107 m²), le surcoût moyen par logement est proche de 20 000 euros. L’objectif affiché étant de promouvoir très fortement la norme BBC par des dispositifs incitatifs, avant que celle-ci devienne réglementaire en 2012, la majoration proposée permettrait de prendre en compte la totalité du surcoût (dans la limite du surcoût moyen).

Les montants maximum de NPTZ dans le neuf seraient donc les suivants (hors majoration conditionnée à l’aide d’une collectivité territoriale) :

(en euros)

Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zones B et C
1 personne	36 000	31 000
2 personnes	42 500	36 500
3 personnes	45 000	39 000
4 personnes	47 500	41 500
5 personnes	50 000	44 000
6 personnes et plus	52 500	46 500

1.– Une majoration pour les logements présentant un niveau élevé de performance énergétique

Le 2° du I du présent article insère donc un nouvel alinéa dans l’article 224 quater J prévoyant la majoration du montant de l’avance remboursable sans intérêt pour la construction ou l’acquisition de logements neufs dont « le niveau élevé de performance énergétique globale […] est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur ». L’exposé des motifs fait référence aux « logements répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, aux seuls logements dits à énergie positive ».

Les logements concernés seraient les logements construits ou acquis neufs. Les logements acquis en l’état futur d’achèvement sont bien entendu implicitement dans le champ de la majoration.

Ce « niveau élevé de performance énergétique globale » serait déterminé selon des modalités définies par décret en conseil d’État. D’après les informations transmises au Rapporteur général, le décret se limitera à renvoyer au label Haute performance énergétique niveau BBC institué par l’arrêté du 9 mais 2007 précité, puis à la réglementation BBC à proprement parler une fois que les textes d’application de la norme BBC visée dans la future loi Grenelle 1 auront été publiés, enfin, lorsque cette dernière deviendra obligatoire, le décret sera à nouveau modifié pour viser la réglementation BEPOS. Un décret simple paraît suffisant pour procéder à ces différents envois.

Enfin, ce niveau élevé de performance énergétique devra être justifié par le bénéficiaire de l’avance. On peut supposer qu’une attestation devra être jointe à la demande de prêt, mais aussi postérieurement à l’achèvement des travaux s’agissant des logements construits ou acquis en VEFA. En pratique, dans un premier temps, le maître d’ouvrage sollicitera le label haute performance énergétique niveau BBC et obtiendra la certification à l’issue des travaux. Une certification analogue sera introduite une fois la réglementation BBC définie, puis une fois la réglementation BEPOS définie.

Cette vérification du respect de la réglementation BBC pose un problème identique à celle de l’éco-conditionnalité. La majoration étant introduite au I de l’article 244 quater J, les modalités de reprise de l’avantage auprès de l’établissement présentées plus haut trouveraient également à s’appliquer. Les mêmes remarques sont donc formulées.

2.– Le montant de la majoration

Qui dit majoration nouvelle, dit réaménagement des modalités du prêt dans sa totalité et particulièrement des modalités de remboursement. Le barème doit ainsi tenir compte de la majoration nouvelle pour ne pas conduire à une mensualité excessive lors de la période de remboursement du prêt. À défaut, à durée inchangée, une augmentation importante du montant du prêt à 0 % pourrait se traduire par une hausse de la mensualité jusqu’à un niveau pouvant excéder la capacité de remboursement mensuelle des accédants. Les durées du barème de remboursement seraient donc ajustées.

Pour mémoire, différents cas d’augmentation de durée existent déjà (majoration ENL, majoration dans les ZUS). Il existe ainsi plusieurs barèmes en France métropolitaine, avec des volumes parfois très faibles, ce qui entraîne une complexité dans la distribution et des coûts de gestion. Une fois encore, il eut été préférable de repenser l’ensemble du dispositif du NPTZ pour aboutir à une version 2010 lisible, avec remise à plat de tous les cas de majoration du PTZ.

Le 2° du I du présent article institue une majoration « d’un montant maximum de 20 000 euros ». En d’autres termes, ce montant doit être décliné ; le coup de pouce donné à l’acquisition d’un logement performant devant croître avec la taille du logement plus qu’avec son coût. La majoration ne peut conduire à un financement supérieur au montant de l’opération. D’après les premières informations transmises au Rapporteur général, non définitives, il serait envisagé de majorer le montant du NPTZ d’une somme fonction du nombre de personnes destinées à occuper le logement ; principe retenu pour la majoration applicable aux logements bénéficiant d’une aide d’une collectivité territoriale.

Il ne serait pas envisagé de retenir une déclinaison en fonction de zones géographiques. En effet, le zonage pertinent (zones thermiques : H1/H2/H3) est déjà pris en compte dans les critères de la norme BBC (les seuils de consommation sont déclinés par zone, de manière à ce que la norme corresponde à des prestations techniques équivalentes).

Le montant de la majoration pourrait s’établir à 15 000 euros lorsque le nombre de personnes destinées à occuper le logement est au maximum de trois, et à 20 000 euros lorsque ce nombre est de quatre et plus. Il s’agit d’ordre de grandeurs.

Pour fixer ces modalités financières, un décret en Conseil d’État est nécessaire. C’est postérieurement à celui-ci que doit intervenir l’entrée en vigueur de la majoration.

3.– L’entrée en vigueur de la majoration introduite

Le 2° du II du présent article prévoit une entrée en vigueur à compter du premier jour du premier mois suivant la publication du décret fixant les modalités de la majoration introduite. Seront ainsi concernées les avances remboursables attribuées pour la construction ou l’acquisition de logements neufs ou en l’état futur d’achèvement à compter de cette date. Par cohérence avec la solution choisie pour les modalités d’application des autres dispositions de l’article 244 quater J, il conviendrait de viser des avances remboursables « émises » à compter d’une certaine date.

On peut souligner que les différentes éco-conditionnalités introduites par le présent projet de loi (articles 46, 47 et 48) ont des modalités d’entrée en vigueur identiques : elles s’appliqueront aux logements dont le permis de construire a été déposé à compter de la publication du décret précisant les modalités de justification du respect de la réglementation.

En revanche, la majoration du PTZ, d’une part, et celle du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt et de l’exonération facultative de taxe foncière (articles 47 et 50) ne présentent pas d’entrée en vigueur commune alors même qu’elles font toutes références au niveau élevé de performance énergétique globale défini par décret. La première entrera en vigueur pour les prêts accordés postérieurement à la publication d’un décret (premier jour du premier mois suivant), les deux autres aux acquisitions et constructions effectuées à compter du 1^er janvier 2009. Cette différence s’explique par la possibilité d’appliquer pour l’impôt payé en 2010 la majoration du crédit d’impôt et l’exonération de taxe foncière portant sur des opérations 2009, quand bien même les modalités de cette majoration ne seraient définies que courant 2009. En revanche, aucune majoration de prêt ne peut être accordée en 2009 avant que les modalités d’application ne soient définies.

À cet égard, il paraît évident que l’entrée en vigueur doit dépendre du décret fixant les modalités financières de l’avance évoqué supra, et non du décret relatif au niveau de performance énergétique élevé.

4.– Le coût de la majoration

Les estimations provisoires du surcoût par rapport au NPTZ de base dans le neuf transmises au Rapporteur général sont les suivantes, déclinées par année d’émission (offre du prêt à 0 %) et d’imputation (« versement ») du crédit d’impôt aux banques, ce crédit d’impôt étant versé sur cinq ans. Il est supposé que le dispositif du NPTZ sera prorogé.

CRÉDIT D’IMPÔT CORRESPONDANT AUX PRÊTS ÉMIS


			Année d’émission
Année d’amission	Montant de crédit d’impôt	Nombre de logements	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
2008	0	0	0	0	0	0	0
2009	2,8	320		0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
2010	21	2 400			4,2	4,2	4,2	4,2	4,2
2011	55,9	6 400				11,2	11,2	11,2	11,2	11,2
2012	139,8	16 000					28,0	28,0	28,0	28,0	28,0
Total			0	0,6	4,8	16	43,9	44	43,4	39,2	28,0

Source : ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

Le crédit d’impôt constitue pour l’établissement de crédit bénéficiaire un produit imposable à l’impôt sur les sociétés (33 %). En 2006, le taux d’imposition réel moyen pour les établissements bénéficiaires était de 27 %. Sous cette hypothèse la dépense fiscale afférente au crédit d’impôt serait la suivante :

DÉPENSE FISCALE ANNUELLE POUR L’ÉTAT


			Année d’émission
Année d’amission	Dépense fiscale	Nombre de logements	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
2008	0	0	0	0	0	0	0
2009	2	320		0,4	0,4	0,4	0,4	0,4
2010	15,3	2 400			3,1	3,1	3,1	3,1	3,1
2011	40,8	6 400				8,2	8,2	8,2	8,2	8,2
2012	102	16 000					20,4	20,4	20,4	20,4	20,4
Total			0	0,4	3,5	11,6	32	32	31,6	28,6	20,4

Source : ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

* *

La Commission examine tout d’abord un amendement de M. Gilles Carrez, tendant à inclure explicitement les logements acquis en l’état futur d’achèvement dans le dispositif de majoration du nouveau PTZ instituée pour les logements présentant une performance énergétique globale élevée.

M. le Rapporteur général. Après l’éco-PTZ, nous en revenons au PTZ, créé par M. Borloo lorsqu’il était ministre chargé du logement.

M. Charles de Courson. Pourra-t-on désormais bénéficier de deux prêts à taux zéro ?

M. le Rapporteur général. Oui. Un ménage dont les revenus sont inférieurs au plafond a droit au PTZ. Pour ses autres emprunts, il bénéficie en outre du crédit d’impôt prévu par la loi TEPA. Enfin, s’il a acheté son logement dans l’ancien, il pourra se lancer dans des travaux éligibles à l’éco-PTZ tout en profitant de l’article 200 quater pour un équipement supplémentaire. Ce sont donc quatre dispositifs de niche fiscale qui s’appliqueront au même logement !

M. Charles de Courson. L’ancien PTZ a été étendu aux travaux de réhabilitation. Qu’est-ce qui interdit le cumul avec les nouveaux dispositifs ?

M. le président Didier Migaud. Je pense que cette précision sera donnée par voie règlementaire.

M. Richard Mallié. Les « niches fiscales », comme on les appelle, correspondent tout de même à la volonté politique d’un gouvernement et d’une majorité. Lorsque l’acquisition aidée par le PTZ se fait dans l’ancien, il y a toutes les chances pour que le logement ne soit pas aux normes environnementales. Il paraît donc normal que le ménage puisse bénéficier d’un deuxième dispositif d’aide.

M. le Rapporteur général. L’administration fiscale pourra vérifier que les travaux bénéficiant de l’éco-PTZ n’ont pas déjà fait l’objet d’un PTZ. On ne peut financer deux fois la même chose.

Cela dit, vu la multiplicité des dispositifs, il ne faut pas se faire d’illusions !

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-453).

Puis, après avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette un amendement de M. Jérôme Cahuzac, tendant à rendre applicable à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon le prêt à taux zéro en faveur de l’accession à la propriété.

Elle adopte ensuite l’article 46 ainsi modifié.

* *

Article additionnel après l’article 46

Prolongation de la déduction pour souscription au capital des sociétés agréées ayant pour objet l’acquisition des contrats d’approvisionnement à long terme d’électricité

La Commission examine ensuite un amendement de M. Michel Bouvard, tendant à prolonger la période d’apport pour le consortium des industries électro-intensives, prévu à l’article 238 bis HV du code général des impôts.

M. Michel Bouvard. La Commission européenne n’a validé l’accord entre EDF et le consortium EXELTIUM que le 31 juillet 2008. Le premier appel d’offres n’a permis de couvrir qu’une partie de la demande des industriels. En outre, les établissements bancaires, en raison de la crise financière, sont revenus sur leur promesse de prêt.

M. le Rapporteur général. Avis favorable à cette troisième prorogation. Cela étant, le Gouvernement devrait reprendre le dispositif dans le collectif budgétaire afin de le rendre compatible avec les règles communautaires de la concurrence.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-454).

* *

Après l’article 46

Après avis défavorable du Rapporteur général, la Commission rejette un amendement de M. Michel Bouvard, portant article additionnel après l’article 46 et visant à étendre le bénéfice de l’amortissement exceptionnel prévu à l’article 39 AB du code général des impôts aux bâtiments permettant l’exploitation des matériels destinés à économiser l’énergie et des équipements de production d’énergie renouvelable.

Elle examine ensuite un amendement de M. Nicolas Forissier, relatif au crédit d’impôt recherche (CIR) pour les PME.

M. Nicolas Forissier. Il est indispensable de préciser dans les textes que, pour les PME, les avances remboursables doivent être déduites de l’assiette des dépenses éligibles au CIR non pas l’année de leur versement, mais l’année où, une fois le projet de recherche terminé et en cas d’échec de celui-ci, leur caractère de subvention est avéré. Cette disposition permettrait de protéger la trésorerie des PME innovantes.

Pour répondre à l’objection de la Cour des comptes concernant le paiement indu d’un crédit d’impôt à certaines entreprises, l’amendement prévoit également un mécanisme de suivi qui permettrait à l’administration fiscale d’apprécier, le moment venu, le remboursement ou le non-remboursement des avances.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable car l’amendement pose un réel problème de suivi. Par ailleurs, le CIR a déjà été considérablement amélioré par l’article 69 de la loi de finances pour 2008.

M. Charles de Courson. Il est vrai que ces avances remboursables, venant en réduction de l’assiette du CIR dès leur versement, impactent désormais négativement la trésorerie ces entreprises.

M. Nicolas Forissier. Je conçois que le processus de suivi paraisse compliqué, mais l’administration fiscale dispose des outils nécessaires. De plus, c’est maintenant que les PME ont besoin de ce crédit d’impôt, et non plusieurs années après.

M. le Rapporteur général. Ce point a été tranché l’an dernier. Je ne vois pas pourquoi nous y reviendrions aujourd’hui.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac, visant à abaisser le plafond de ressources donnant droit au NPTZ et à augmenter le montant maximal de l’avance remboursable.

M. Jérôme Cahuzac. Le plafond de ressources du NPTZ a été augmenté de façon excessive. Par cet amendement, nous proposons de recentrer le dispositif sur ceux qui en ont vraiment besoin.

M. le Rapporteur général. Dans le contexte immobilier actuel, il semble difficile d’abaisser le plafond de ressources. D’autre part, le rapport que nous avions demandé sur l’articulation entre le crédit d’impôt de la loi TEPA et le PTZ sera remis avant la fin de ce mois. Le dispositif du PTZ arrivant à expiration le 31 décembre 2009, mieux vaut mettre à profit l’année 2009 pour élaborer un nouveau dispositif applicable à partir de 2010.

La Commission rejette cet amendement.

* *

Article 47

Prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou la construction de l’habitation principale

Texte du projet de loi :

I.– L’article 200 quaterdecies du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le dernier alinéa du I est complété par deux phrases ainsi rédigées :

« En outre, le logement acquis neuf, en l’état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire doit présenter des caractéristiques thermiques et une performance énergétique conformes aux prescriptions de l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation. Le contribuable justifie du respect de cette dernière condition selon des modalités définies par décret. » ;

2° Le III est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation aux dispositions du premier alinéa, lorsque le contribuable acquiert ou fait construire un logement neuf dont le niveau élevé de performance énergétique globale, déterminé dans des conditions fixées par décret et justifié par le bénéficiaire, est supérieur à celui qu'impose la législation en vigueur, les intérêts ouvrant droit au crédit d’impôt sont ceux payés au titre des sept premières annuités. » ;

3° Le V est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le taux mentionné au premier alinéa est porté à 40 % lorsque l’acquisition ou la construction porte sur un logement mentionné au troisième alinéa du III. » ;

4° Dans la première phrase du dernier alinéa du VI, après les mots : « les cinq », sont insérés les mots : « ou les sept ».

II.– Le 1° du I s’applique aux logements acquis neufs, en l’état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire, qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret mentionné au dit 1° du I et au plus tard à compter du 1^er janvier 2010. Les 2° à 4° du I s’appliquent aux logements acquis à compter du 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article propose de modifier le crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts des emprunts contractés pour l’acquisition de la résidence principale (dispositif issu de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat du 21 août 2007) sur deux points.

D’une part, le bénéfice de ce dispositif serait réservé aux acquisitions ou aux constructions de logements neufs pour lesquelles le bénéficiaire justifie du respect des normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique imposées aux logements par la législation.

D’autre part, afin d’inciter les ménages à se porter acquéreur de logements très en avance sur la réglementation thermique, un avantage supplémentaire leur serait accordé en cas d’acquisition d’un logement neuf présentant une performance énergétique globale élevée, c’est-à-dire d’un logement répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, d’un logement présentant une consommation d’énergie primaire inférieure à la quantité d’énergie qu’ils produisent à partir de sources renouvelables (bâtiment à énergie positive). L’avantage supplémentaire prendrait la forme d’un allongement de la période d’application du crédit d’impôt (prise en compte des sept premières annuités et non plus des cinq premières) et d’une majoration de l’avantage fiscal puisque le taux du crédit d’impôt serait fixé à 40 % pendant toute cette période.

Les règles applicables en cas d’acquisition de logements anciens demeureraient inchangées.

En pratique, l'application effective de la première mesure serait différée dans l'attente de la publication d'un décret d'application. Ce dernier ne serait pas publié avant l'entrée en vigueur de l'obligation, prévue par la loi d'application du Grenelle de l'environnement, pour le maître d'ouvrage de fournir à l'issue de l'achèvement des travaux à l'autorité qui a délivré le permis de construire un document, établi par un tiers indépendant et attestant que le maître d'ouvrage a pris en compte la réglementation thermique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article aménage le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale :

– d’une part, il le subordonne au respect des normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des logements ;

– d’autre part, la durée du crédit d’impôt est allongée à sept ans et son taux porté à 40 % pour l’acquisition ou la construction d’un logement neuf dont la performance énergétique est supérieure à la législation en vigueur.

I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT SUR LES INTÉRÊTS D’EMPRUNT IMMOBILIER

L’article 5 de la loi n° 2007–1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, codifié à l’article 200 quaterdecies du code général des impôts, a institué un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt contracté auprès d’établissements financiers pour l’acquisition ou la construction d’un logement affecté à l’habitation principale du contribuable ⁽⁴⁹⁾.

Applicable aux opérations pour lesquelles l'acte authentique d'acquisition a été signé à compter du 6 mai 2007 et aux constructions pour lesquelles une déclaration d'ouverture de chantier a été effectuée à compter de cette date, ce crédit d’impôt est limité aux cinq premières annuités de remboursement de l’emprunt et plafonné comme suit :

(en euros)


	Personne célibataire, veuve ou divorcée	Personne handicapée célibataire, veuve ou divorcée	Couple	Couple dont l’un des membres est handicapé	Couple avec une personne à charge	Couple avec deux personnes à charge
Plafond des intérêts	3 750	7 500	7 500	15 000	8 000	8 500
Taux du crédit d’impôt	20 %
Plafond du crédit d’impôt	750	1 500	1 500	3 000	1 600	1 700

Par ailleurs, l’article 13 de la loi de finances pour 2008 a précisé que le taux du crédit d’impôt « est porté à 40 % pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement ». Les montants ci-dessus sont donc doublés pour la première année d’application du crédit d’impôt.

Ce crédit d’impôt est en outre cumulable avec le « prêt à taux zéro » et l’ensemble des prêts bonifiés – mais exclusif de la réduction d’impôt de
l’article 199 undecies A du code général des impôts relatif aux investissements outre-mer.

Le décret n° 2008–360 du 16 avril 2008 a fixé les conditions d’application de ce crédit d’impôt, en particulier les documents et attestations que le contribuable bénéficiaire doit tenir à la disposition de l’administration fiscale.

Le coût de ce crédit d’impôt s’est élevé en 2008 à 230 millions d’euros. Il atteindra 1,17 milliard d’euros en 2009.

II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A.– LA SUBORDINATION DU CRÉDIT D’IMPÔT AU RESPECT DE CERTAINES CARACTÉRISTIQUES THERMIQUES OU DE PERFORMANCES ÉNERGÉTIQUES POUR LES LOGEMENTS NEUFS

Les logements neufs, acquis en VEFA (vente en état futur d’achèvement ou « achat sur plan ») ou que le contribuable fait construire, sont éligibles au crédit d’impôt de l’article 200 quaterdecies du code général des impôts, dans les conditions fixées par celui-ci, au même titre que les logements anciens. S’agissant des caractéristiques du logement, le dernier alinéa du I dispose seulement que celui-ci « doit, au jour de l’affectation à usage d’habitation principale du bénéficiaire du crédit d’impôt, satisfaire aux normes minimales de surface et d’habitabilité mentionnées à l’article 244 J » du même code.

Le 1° du I du présent article prévoit que les logements neufs, acquis en VEFA ou que le contribuable fait construire, doivent présenter des caractéristiques thermiques et une performance énergétique conformes aux dispositions de l’article L. 111–9 du code de la construction et de l’habitation (CCH). En outre, le contribuable devra justifier du respect de cette dernière condition selon des modalités définies par décret.

L’article L. 111–9 du CCH renvoie au décret n° 2006–592 du 24 mai 2006 qui a modifié l’article R. 111–20 du même code. Avec l’arrêté du 24 mai 2006 qui en a précisé les modalités d’application, il constitue la RT 2005 (pour réglementation thermique 2005) qui s’applique pour les bâtiments neufs de tous types dont le permis de construire est déposé depuis le 1^er septembre 2006 ⁽⁵⁰⁾.

Comme l’article 46 pour le « prêt à taux zéro » et l’article 48 pour les investissements locatifs « Robien » et « Borloo », le présent article subordonne donc le bénéfice d’un avantage fiscal à la performance énergétique du logement. Cependant, cette « éco-conditionnalité » se limite aux logements neufs et ne concernera pas les logements anciens.

B.– UN CRÉDIT D’IMPÔT « RENFORCÉ » POUR L’ACQUISITION DE LOGEMENTS ALLANT AU-DELÀ DE LA RÉGLEMENTATION EN VIGUEUR

Les travaux du « Grenelle de l’environnement » ont mis en évidence que le secteur du bâtiment consomme plus de 40 % de l’énergie finale et contribue pour près du quart aux émissions nationales de gaz à effet de serre. À ce titre, il représente, selon les termes de l’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, « le principal gisement d’économies d’énergie exploitable immédiatement ». Ce même article fixe ainsi des objectifs ambitieux de réduction des consommations d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre. De plus, « pour atteindre ces objectifs, les acquéreurs de logements dont la performance énergétique excédera les seuils fixés par la réglementation applicable pourront bénéficier d’un avantage supplémentaire au titre de l’aide à l’accession ».

Afin d’inciter les contribuables à acquérir ou à faire construire des logements dont la performance énergétique est supérieure aux normes en vigueur, – c'est-à-dire en pratique d’un logement répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, d’un logement présentant une consommation d’énergie inférieure à la quantité d’énergie qu’ils produisent à partir de sources renouvelables (bâtiment à énergie positive) –, le présent article s’attache à limiter le surcoût qu’ils représentent par deux mesures cumulatives.

1.– L’allongement à sept ans de la durée du crédit d’impôt

Le 2° du I du présent article complète le III de l’article 200 quaterdecies par un nouvel alinéa disposant que lorsque le contribuable acquiert un logement neuf, en l’état futur d’achèvement ou fait construire un logement dont le niveau élevé de performance énergétique global, fixé par décret (lequel renverra à l’arrêté du 8 mai 2007 fixant le contenu de la norme BBC), est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur, les intérêts ouvrant droit au crédit d’impôt sont ceux payés au titre des sept premières annuités.

Par coordination avec cet allongement de la durée, le 4° du I du présent article insère, dans la première phrase du dernier alinéa du VI de l’article 200 quaterdecies, après les mots « les cinq », les mots « ou les sept ».

2.– Le doublement du taux du crédit d’impôt

Le 3° du I du présent article complète le V de l’article 200 quaterdecies par un nouvel alinéa disposant que le taux du crédit d’impôt, fixé à 20 % ⁽⁵¹⁾, est porté à 40 % lorsque le contribuable acquiert un logement dont la performance énergétique globale est supérieure à la réglementation en vigueur.

CAS D’UNE PERSONNE SEULE AYANT ACQUIS UN LOGEMENT DONT LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE GLOBALE EST SUPÉRIEURE À LA RÉGLEMENTATION

	Montant maximal du crédit d’impôt actuel	Montant maximal du crédit d’impôt « renforcé »
Première annuité	1 500	1 500
Deuxième annuité	750	1 500
Troisième annuité	750	1 500
Quatrième annuité	750	1 500
Cinquième annuité	750	1 500
Sixième annuité	0	1 500
Septième annuité	0	1 500
Total	4 500	10 500

CAS D’UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS AYANT ACQUIS UN LOGEMENT DONT LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE GLOBALE EST SUPÉRIEURE À LA RÉGLEMENTATION

	Montant maximal du crédit d’impôt actuel	Montant maximal du crédit d’impôt « renforcé »
Première annuité	3 000	3 000
Deuxième annuité	1 500	3 000
Troisième annuité	1 500	3 000
Quatrième annuité	1 500	3 000
Cinquième annuité	1 500	3 000
Sixième annuité	0	3 000
Septième annuité	0	3 000
Total	9 000	21 000

CAS D’UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS AYANT ACQUIS UN LOGEMENT DONT
LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE GLOBALE EST SUPÉRIEURE À LA RÉGLEMENTATION

	Montant maximal du crédit d’impôt actuel	Montant maximal du crédit d’impôt « renforcé »
Première annuité	3 400	3 400
Deuxième annuité	1 700	3 400
Troisième annuité	1 700	3 400
Quatrième annuité	1 700	3 400
Cinquième annuité	1 700	3 400
Sixième annuité	0	3 400
Septième annuité	0	3 400
Total	10 200	23 800

Le montant du crédit d’impôt est donc plus que doublé en cas d’acquisition d’un logement dont la performance énergétique globale est supérieure à la réglementation en vigueur. Il peut atteindre, saturé, des sommes substantielles, et compenser ainsi, pour une large part, les surcoûts d’une telle performance énergétique, et ce d’autant plus qu’il peut se cumuler avec le PTZ.

3.– La justification du niveau élevé de performance énergétique

Afin de bénéficier de ce crédit d’impôt « renforcé », le contribuable devra être en mesure, aux termes du 2° du I du présent article, de « justifier » que son logement présente un niveau de performance énergétique supérieur à ce qu’impose la législation en vigueur. En pratique, cette justification sera aisée puisque le maître d’ouvrage peut d’ores et déjà solliciter, selon des modalités fixées par l’arrêté du 8 mai 2007 précité, d’un organisme certifié le label « haute performance énergétique », lequel s’applique aux bâtiments respectant la norme BBC. Selon les informations communiquées au Rapporteur général par le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi et le MEEDDAT, ce label « HPE » suffira, sous réserve des précisions apportées par instruction, comme justificatif pour le bénéfice du crédit d’impôt « renforcé ».

III.– COÛT ET ENTRÉE EN VIGUEUR

Les dates d’entrée en vigueur sont, en application du II du présent article, différentes selon les dispositions.

La subordination du crédit d’impôt, s’agissant des logements neufs, au respect des dispositions de l’article L. 111–9 du CCH s’appliquera aux logements qui feront l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret prévu par la deuxième phrase du 1° du I du présent article, et au plus tard le 1^er janvier 2010.

Ce décret, qui fixera les modalités de justification du respect de la nouvelle éco-conditionnalité pour le bénéfice du crédit d’impôt, ne sera pas publié avant l'entrée en vigueur de l'obligation, prévue dans la future loi dite
« Grenelle II », pour le maître d'ouvrage de fournir à l'issue de l'achèvement des travaux à l'autorité qui a délivré le permis de construire un document, établi par un tiers indépendant, attestant qu’il a pris en compte la réglementation thermique.

Quant au crédit d’impôt « renforcé » pour les logements neufs dont le niveau de performance énergétique globale est supérieur à celui qu’impose la réglementation en vigueur, il s’appliquera aux logements acquis dès le
1^er janvier 2009, la question de la justification du niveau de performance énergétique étant réglée par le label « HPE ».

Le coût de ces mesures, selon les chiffres transmis par le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, sera nul en 2010, de 2 millions d’euros en 2011 et de 20 millions d’euros en 2012, à mesure que l’offre en logements basse consommation ou à énergie positive s’accroîtra.

* *

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la Commission rejette un amendement de M. Jérôme Cahuzac, tendant à rendre applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale.

Elle adopte ensuite l’article 47 sans modification.

* *

Article 48

Mise en place d’une « éco-conditionnalité » pour le bénéfice des dispositifs fiscaux en faveur des investissements locatifs

Texte du projet de loi :

I.– Le h du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La déduction au titre de l’amortissement des logements acquis neuf, en l’état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire n’est applicable qu’aux logements dont les caractéristiques thermiques et la performance énergétique sont conformes aux prescriptions de l’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation. Le respect de cette condition est justifié par le contribuable selon des modalités définies par décret. »

II.– Le I s’applique aux logements acquis neufs, en état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire, qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret mentionné au I, et au plus tard à compter du 1^er janvier 2010.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article propose de réserver l’application des dispositifs fiscaux en faveur des investissements locatifs « Robien » et « Borloo » aux seuls logements pour lesquels le contribuable justifie du respect des normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique imposées aux logements par la législation.

L'application effective de cette mesure serait différée dans l'attente de la publication d'un décret d'application. Ce dernier ne serait pas publié avant l'entrée en vigueur de l'obligation, prévue par la loi d'application du Grenelle de l'environnement, pour le maître d'ouvrage de fournir à l'issue de l'achèvement des travaux à l'autorité qui a délivré le permis de construire un document, établi par un tiers indépendant et attestant que le maître d'ouvrage a pris en compte la réglementation thermique. En d'autres termes, ce document servirait non seulement à satisfaire la nouvelle obligation introduite par la loi d'application du Grenelle mais aussi à bénéficier de l'avantage fiscal.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article subordonne le bénéfice des dispositifs d’amortissement des logements neufs dits « Robien » et « Borloo » au respect des normes thermiques en vigueur.

I.– LES DISPOSITIFS D’AMORTISSEMENT DES LOGEMENTS NEUFS DITS « ROBIEN » ET « BORLOO »

A.– LE DISPOSITIF « ROBIEN »

Le dispositif dit « Robien » permet à certains propriétaires de bénéficier d'une déduction au titre de l'amortissement dans les conditions et limites prévues au h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts. Sous certaines conditions, les associés de certaines sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) peuvent également bénéficier de cette même déduction pour certaines souscriptions en numéraire, à hauteur de 95 % du prix de souscription (article 31 bis du code général des impôts). L'article 40 de la loi n° 2006–872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a apporté des aménagements en recentrant le dispositif pour investissements réalisés à compter du 1^er septembre 2006.

Hors le cas des SCPI, peuvent bénéficier de l’avantage les personnes physiques ou associés de sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés ⁽⁵²⁾, propriétaires de logements (propriétés urbaines à usage d’habitation) situés en France, départements d’outre-mer compris, qu’ils soient ou non fiscalement domiciliés en France, dont les revenus provenant de la location sont imposés dans la catégorie des revenus fonciers.

L'investissement doit être réalisé à titre onéreux et appartenir à une des catégories suivantes :

– l'acquisition de logements neufs ;

– l'acquisition de logements en l'état futur d'achèvement ;

– l'acquisition de logements qui ont fait l'objet de la part du vendeur de travaux de transformation ou de réhabilitation ;

– l'acquisition de locaux inachevés ;

– les logements que le contribuable fait construire ;

– l'acquisition de locaux affectés à un usage autre que l'habitation en vue de leur transformation en logements ;

– l'acquisition de logements ne satisfaisant pas aux caractéristiques de décence en vue de leur réhabilitation.

La déduction au titre de l'amortissement ne s'applique que si le contribuable en fait la demande et est subordonnée à un engagement de location nue, de manière effective et continue, à usage de résidence principale du locataire pendant une durée de neuf ans, ce locataire ne pouvant être le propriétaire ou un membre de son foyer fiscal ⁽⁵³⁾. Par ailleurs, le loyer mensuel par mètre carré ne doit pas être supérieur à celui fixé à l'article 2 terdecies B de l'annexe III au code général des impôts. Le plafond de loyer mensuel par mètre carré diffère selon la zone dans laquelle se situe l'immeuble donné en location. Ainsi, pour les baux conclus en 2008, les plafonds mensuels de loyers par mètre carré, charges non comprises, sont fixés à 21,02 euros en zone A, 14,61 euros en zone B1, 11,95 euros en zone B2 et 8,76 euros en zone C. Les plafonds de loyers sont relevés chaque année, au 1^er janvier, dans la même proportion que la variation de l'indice de référence des loyers (IRL) publié par l'INSEE.

S’agissant de l’amortissement, le point de départ est, selon le cas, le premier jour de l'acquisition du logement ou le premier jour du mois de l'achèvement du logement ou des travaux. La déduction est égale à 6 % du prix d'acquisition ou de revient du logement pour les sept premières années et à 4 % de ce prix pour les deux années suivantes. À l'issue de cette période de neuf ans, le dispositif « Robien-recentré » ne permet plus au propriétaire de poursuivre l'amortissement du bien et le total des déductions représente donc 50 % de la valeur du logement.

Le propriétaire qui réalise des dépenses de reconstruction ou d'agrandissement dans un logement pour lequel il a opté pour la déduction au titre de l'amortissement peut également opter pour l'amortissement de ces dépenses. Ces travaux bénéficient alors d'une déduction annuelle égale à 6 % pendant sept ans et à 4 % pendant deux ans. Les dépenses d’amélioration ne peuvent être prises en compte que sous la forme d'une déduction au titre de l'amortissement égale à 10 % du montant de la dépense pendant dix ans.

La rupture par le propriétaire ou l'associé de son engagement de location ou de conservation des parts entraîne la réintégration dans le revenu net foncier de l'année au cours de laquelle elle intervient, des amortissements déduits au cours de la période couverte par cet engagement. Aucune remise en cause de l'avantage fiscal n'est effectuée lorsque le non-respect de l'engagement de location ou de conservation des parts intervient si l'un des époux soumis à imposition commune devient invalide ou est licencié par son employeur ou décède.

B.– LE DISPOSITIF « BORLOO »

Le 3° du I de l’article 40 de la loi portant engagement national pour le logement a créé un dispositif « Borloo-neuf » (parfois dénommé « Borloo-populaire ») qui complète le dispositif « Robien-recentré » lorsque le logement neuf est donné en location à titre d'habitation principale dans le secteur intermédiaire. Pour l'application du dispositif « Borloo-neuf », le contribuable doit avoir opté pour le « Robien-recentré » et respecter certaines conditions supplémentaires ci-après présentées.

Le propriétaire, qui opte pour le dispositif « Borloo-neuf », bénéficie en plus de la déduction des revenus fonciers au titre de l'amortissement « Robien-recentré » égale à 6 % par an pendant sept ans et 4 % pendant deux ans, de deux avantages fiscaux supplémentaires :

– une déduction spécifique fixée à 30 % du montant des revenus bruts, applicable pendant la période d'engagement de location de neuf ans, reconductible deux fois pour trois ans ;

– la possibilité de bénéficier d'un complément de déduction des revenus fonciers au titre de l'amortissement de 7,5 % ou 15 % du prix de revient du logement, selon qu'est choisie, à l'issue de la période initiale de location de neuf ans, une prorogation d'engagement d'une ou de deux périodes triennales. Tant que les conditions de loyer et de ressources du locataire restent remplies, le propriétaire peut, par périodes de trois ans et pendant une durée maximale de six ans, bénéficier d'un complément de déduction au titre de l'amortissement « Robien-recentré » égal à 2,5 % par an du prix d'acquisition ou de revient du logement en cas de poursuite, de renouvellement du bail ou de changement de titulaire du bail. En cas de non-respect des conditions de location ou de cession du logement, les compléments de déductions pratiqués pendant l'ensemble de la période triennale sont remis en cause dans les conditions de droit commun. Le total des déductions peut donc représenter 50 %, 57,5 % ou 65 % de la valeur du logement, selon la durée de la période d'engagement.

Pour les souscriptions en numéraire au capital de SCPI, le dispositif « Borloo neuf » prend la forme :

– d'un complément de déduction au titre de l'amortissement « Robien-SCPI recentré » en autorisant, lorsque les logements détenus par la SCPI sont donnés en location dans le cadre du dispositif « Borloo-neuf », de pouvoir proroger d'une ou de deux périodes triennales le bénéfice de la déduction au titre de l'amortissement des parts pratiquée par le porteur (2,5 % de 95 %) ;

– d'une déduction spécifique de 30 % pratiquée par la SCPI au prorata des droits détenus par les porteurs de parts qui ont demandé le bénéfice de la déduction au titre de l'amortissement prévu à l'article 31 bis du CGI.

Pour bénéficier du dispositif « Borloo-neuf », le bailleur doit donner son bien en location sous certaines conditions de loyers plus restrictives et à des locataires qui satisfont à certaines conditions de ressources. Les plafonds de loyer mensuel, charges non comprises, sont fixés aux quatre cinquièmes (4/5), arrondis au centime d'euro supérieur, de ceux applicables pour le dispositif « Robien-recentré ». Pour les baux conclus en 2008, les plafonds de loyer mensuel par mètre carré, charges non comprises, sont fixés à 16,82 euros en zone A, 11,69 euros en zone B1, 9,56 euros en zone B2 et 7,01 euros en zone C.

Les ressources du locataire ne doivent pas excéder les plafonds fixés par l'article 2 terdecies C de l'annexe III au CGI. Pour les baux conclus en 2008, les plafonds de ressources s’étalent de 28 672 euros pour une personne seule en zone C à 121 533 euros pour une personne seule ou en couple avec quatre enfants à charge ⁽⁵⁴⁾. Les ressources du locataire ou sous-locataire s'entendent du revenu fiscal de référence au sens du 1° du IV de l'article 1417 du CGI, figurant sur l'avis d'impôt sur le revenu établi au titre des revenus de l'avant-dernière année précédant celle de la signature du contrat de location. Si les ressources du locataire deviennent supérieures au plafond autorisé, entre l'année de référence et la mise en location ou au cours de la période couverte par le bail, l'avantage fiscal n'est pas remis en cause. Il en est de même en cas de reconduction tacite ou expresse du bail avec un même locataire.

L'engagement de location doit prévoir que le locataire est une personne autre que l'un des ascendants ou descendants du propriétaire ou, lorsque l'immeuble est la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, une personne autre qu'un des associés ou un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant d'un associé. Toutefois, le bailleur pourra suspendre son engagement de location à l'issue d'une période de location d'au moins trois ans, pour mettre le logement à la disposition à titre onéreux ou gratuit d'un ascendant ou descendant. Durant la période de mise à disposition du logement, qui ne peut excéder neuf ans, l'avantage fiscal n'est pas appliqué.

II.– L’INTRODUCTION D’UNE ÉCO-CONDITIONNALITÉ

Le présent article conditionne le bénéfice des avantages « Borloo » et « Robien » au respect des prescriptions de l’article L. 111–9 du code de la construction et de l’habitation, dans des conditions identiques à celles prévues aux articles 46, 47 et 49 du projet de loi. L’éco-conditionnalité instituée, subordonnée à l’adoption de la loi Grenelle 2 encore au stade d’avant-projet, brièvement présentée infra, est détaillée dans le commentaire de l’article 46.

Ce dernier met notamment l’accent, outre la présentation de la réglementation thermique et de ses évolutions prochaines, sur les conséquences d’une condition pesant sur les acquéreurs et liée à une obligation du constructeur.

Le I du présent article insère un alinéa au h du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts réservant l’application de la déduction à l’amortissement des logements (acquis neufs, en l’état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire) dont « les caractéristiques thermiques et la performance énergétique sont conformes » à la réglementation thermique en vigueur.

Le respect de cette condition est justifié par le contribuable selon des modalités définies par décret.

Une attestation délivrée à l’achèvement des travaux étant prévue par l’avant-projet de la loi Grenelle 2, le II du présent article prévoit que l’éco-conditionnalité s’appliquera aux logements qui ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée à compter de l’entrée en vigueur du décret prévoyant les modalités de justification du respect des normes, et au plus tard le 1^er janvier 2010.

* *

La Commission adopte l’article 48 sans modification.

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Article additionnel après l’article 48

Exonération des plus-values pour les cessions réalisées au profit des sociétés de crédit-bail

La Commission est tout d’abord saisie d’un amendement de M. Nicolas Forissier, portant article additionnel après l’article 48 et tendant à exonérer d’imposition sur les bénéfices la plus-value dégagée lors de la cession d’un immeuble à une société de crédit-bail immobilier, afin que celle-ci en concède immédiatement la jouissance à l’entreprise vendeuse par un contrat de crédit-bail, en contrepartie de l’affectation en fonds propres pendant cinq ans de la somme ainsi économisée.

M. Nicolas Forissier. Il s’agit de permettre aux entreprises de se refinancer en cédant une partie de leur immobilier et en le relouant immédiatement en crédit-bail, dans des conditions de neutralité fiscale. Cette mesure peut également être intéressante pour l’État, sous forme de rentrées de TVA.

M. le Rapporteur général. Il faut veiller à ne pas créer de distorsions fiscales par rapport aux immeubles détenus directement par les entreprises. Cet amendement permet au souscripteur d’un contrat de crédit-bail, devenu propriétaire de son bien à l’issue de celui-ci, de le vendre à un autre crédit-bailleur en faisant une plus-value exonérée d’imposition, alors qu’il a déjà bénéficié, dans son compte d’exploitation, de la déduction des loyers au titre du crédit-bail. Or le cédant perçoit bien le prix de la vente.

M. Nicolas Forissier. Il ne s’agit pas d’un montage pour échapper à l’impôt : l’objectif est de permettre à l’entreprise d’améliorer sa trésorerie et de renforcer ses fonds propres. Cela me paraît constituer une bonne réponse au credit crunch. C’est une pratique courante dans beaucoup de pays. Actuellement, faute d’exonération, les entreprises sont conduites à surévaluer leurs biens pour inclure le coût prévisionnel de la plus-value.

M. Michel Bouvard. Et elles font appel aux collectivités locales.

M. Nicolas Forissier. Lesquelles se sentent obligées de les racheter pour les revendre en crédit-bail à l’entreprise, en effet.

Le Rapporteur général s’en remet à la sagesse de la Commission, qui adopte l’amendement (amendement n° II-455).

* *

Article additionnel après l’article 48

Restriction du champ d’application de la réduction d’ISF au titre de souscriptions au capital de holdings

La Commission est saisie de deux amendements de M. Nicolas Forissier, pouvant être soumis à une discussion commune. Ils visent à modifier le 3 du I de l’article 885-0 V bis du CGI en précisant que les sociétés holdings doivent prendre l’engagement d’investir au moins 60 % de leur actif net dans des entreprises de moins de dix ans en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion.

M. Nicolas Forissier. Nous proposons d’améliorer une mesure mise en place par la loi TEPA, dont l’objectif a été quelque peu dévoyé, en conditionnant l’avantage fiscal au titre de l’ISF à l’agrément des holdings par OSEO ou tout autre organisme prévu par décret, le but étant de soutenir les petites entreprises.

M. le Rapporteur général. Ces amendements sont sympathiques, des montages abusifs ayant été constatés. Mais il y a holding et holding, et je voudrais être sûr qu’on ne risque pas de créer des effets pervers. Néanmoins, nous pouvons adopter un tel amendement, sous réserve de la discussion en séance publique, au cours de laquelle le ministre présentera sans doute des arguments dont je ne dispose pas aujourd’hui.

Le premier amendement ayant été retiré, le second est adopté (amendement n° II-456).

* *

Après l’article 48

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Charles de Courson, visant à étendre le mécanisme d’abattement pour durée de détention aux associés de sociétés soumises à l’impôt sur le revenu.

M. Charles de Courson. Les cessions à titre onéreux de titres détenus par les associés de sociétés soumises à l’impôt sur le revenu qui n’exercent pas leur activité dans ladite société relèvent du régime des plus-values des particuliers. Il s’agit de faire bénéficier ceux-ci de l’abattement pour durée de détention, actuellement réservé aux seuls associés de sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés.

M. le Rapporteur général. Un problème se pose, surtout dans la perspective de l’exonération complète des plus-values mobilières d’ici à quelques années, mais adopter cet amendement en faveur des associés passifs créerait une distorsion par rapport aux associés actifs, lesquels resteraient soumis aux plafonds existants en matière de plus-values professionnelles. Mieux vaudrait revenir sur le sujet dans le cadre de l’article 88, et donner au Gouvernement l’occasion de prendre l’engagement de régler la question, peut-être dès le prochain collectif.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie d’un autre amendement de M. Charles de Courson, visant à étendre l’exonération prévue à l’article 151 nonies du CGI aux plus-values professionnelles en report du fait de la cessation d’activité de l’associé lorsque les parts sociales sont transmises à titre gratuit, dès lors que l’activité est poursuivie pendant au moins cinq ans.

M. Charles de Courson. Il s’agit, dans un souci d’équité et de cohérence, d’étendre le dispositif applicable à la plus-value professionnelle constatée à l’occasion de la transmission à titre gratuit de parts d’une société dans laquelle le cédant exerce son activité professionnelle, et qui bénéficie d’un report d’imposition et est définitivement exonérée si l’activité est poursuivie pendant au moins cinq ans après la transmission.

M. le Rapporteur général. Nous avons eu un long débat à ce sujet l’an dernier, et nous avions accepté l’amendement dans le cas de plus-value en report du fait de la transformation du statut juridique de l’entreprise ; mais il y avait poursuite de l’activité, alors que, dans le cas présent, celle-ci est interrompue puisque l’associé a cessé son activité. Or la continuité de l’activité doit être une condition de l’exonération.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite un amendement de M. Nicolas Forissier, tendant à étendre le régime applicable aux sociétés immobilières pour le commerce et l’industrie – SICOMI – prévu par l’article 239 sexies aux opérations faites par les organismes de crédit-bail ou de crédit-bail immobilier au profit d’une entreprise.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement, complémentaire du premier sur le crédit-bail, vise à supprimer l’obligation de réintégrer le sur-amortissement pour assurer la neutralité de l’opération.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Les ZRR et ZRU notamment font l’objet d’un traitement particulier, mais une généralisation n’est pas souhaitable.

L’amendement est retiré.

La Commission est ensuite saisie de deux amendements de M. Nicolas Forissier, pouvant être soumis à une discussion commune. Ils tendent à ouvrir l’avantage fiscal au titre de l’ISF à des sociétés d’investissement habilitées, constituées sous la forme de sociétés de capital-risque (SCR) et prenant l’engagement d’investir au minimum 60 % de leurs actifs dans des entreprises répondant à la définition européenne de « petite entreprise communautaire ».

M. Nicolas Forissier. Il s’agit de mettre en place un outil spécifiquement dédié aux business angels, en alignant les avantages accordés pour les investissements à travers ces holdings SCR sur ceux applicables aux investissements à travers les fonds d’investissement – FCPR, FCPI et FIP.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà eu ce débat à plusieurs reprises, mais il y a là un problème de principe : on ne doit pas cumuler sur un même objet plusieurs avantages fiscaux. Or les SCR sont exonérées d’impôt sur les sociétés.

Les deux amendements sont retirés.

La Commission est saisie d’un amendement de M. Didier Migaud, ayant pour effet de neutraliser, dans le calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal, les effets du plafonnement global des niches fiscales.

M. le président Didier Migaud. Le plafonnement global des réductions d’impôt va dans le bon sens, mais les contribuables bénéficiant du bouclier fiscal récupéreront par leur droit à restitution les sommes qu’ils seront amenés à verser par application du plafonnement. Mon amendement a donc pour but de neutraliser l’effet du plafonnement global des niches fiscales dans le calcul du droit à restitution. Il revient à poser la question de l’existence même du bouclier fiscal. Comme nous l’avons vu également dans le débat sur le financement du RSA, toute imposition nouvelle, toute limitation de niche fiscale reste sans effet sur tous les contribuables qui bénéficient du bouclier.

M. le Rapporteur général. Ils sont fort peu nombreux à être concernés par les deux dispositifs.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de trois amendements pouvant être soumis à une discussion commune : le premier, de M. Jérôme Cahuzac, vise à plafonner, dans le calcul du revenu pris en compte dans le bouclier fiscal, la diminution résultant de certains déficits ; le deuxième, également de M. Jérôme Cahuzac, tend à éviter que ce revenu ne soit diminué des cotisations versées à des plans d’épargne retraite ; le troisième, de M. Didier Migaud, prévoit ces deux types de corrections.

M. Jérôme Cahuzac. Pour tenir compte des amendements précédemment adoptés, il faut rectifier le premier amendement, pour ne viser que les déficits liés au régime des monuments historiques. Il pose la question du revenu fiscal de référence servant à calculer le droit à restitution. On s’est en effet aperçu que le revenu pris en compte pour le calcul du bouclier fiscal n’était pas le revenu réel, mais le revenu minoré par l’effet de niches fiscales, ce qui n’est satisfaisant ni sur le plan de l’efficacité fiscale, ni sur celui de la justice.

M. le président Didier Migaud. Nous avons déjà présenté en première partie des amendements apportant des corrections, mais ceux-ci conservent toute leur pertinence puisqu’il reste encore des dispositifs qui permettent de diminuer le revenu imposable – monuments historiques, dispositif « Robien », retraite par capitalisation.

On ne peut pas être gagnant deux fois, au niveau du revenu imposable et au niveau de l’impôt effectivement versé. Le bouclier fiscal doit s’appliquer au revenu réel, sans aucune minoration. Tel est l’objet de mon amendement.

M. le Rapporteur général. Les cotisations de retraite par capitalisation ne sont pas prises en compte dans le plafonnement des niches. Elles minorent le revenu imposable, comme celui pris en compte pour le calcul du bouclier. Il en est de même pour les pensions alimentaires. Ne nous lançons pas dans la réintégration d’éléments exonérés.

M. le président Didier Migaud. Le principe est simple : le bouclier fiscal doit s’appliquer sur le revenu réel.

M. Marc Laffineur. Le président de la Commission veut conforter le bouclier fiscal !

M. le président Didier Migaud. Je veux le débarrasser de ses scories ; restera ensuite le débat de fond. Le Président de la République en personne a déclaré que personne ne doit payer plus de 50 % de ce qu’il gagne. En minorant le revenu pris en compte, il me semble que vous affaiblissez votre raisonnement.

Mme Arlette Grosskost. Lorsque le bouclier fiscal a été créé, personne n’a rien dit !

M. le président Didier Migaud. Nous nous sommes aperçu qu’un contribuable déclarant un revenu imposable de 3 700 euros par an mais possédant un patrimoine de 15 millions d’euros recevait du fisc un chèque de plus de 200 000 euros au titre du bouclier ! Il est clair que de tels contribuables bénéficient pleinement des niches fiscales. S’ils étaient au courant, nos concitoyens ne le comprendraient pas.

M. Charles de Courson. Je suis d’accord avec vous au moins pour ce qui concerne l’épargne salariale défiscalisée : PERP, Préfon, etc.

M. le président Didier Migaud. Mon amendement porte également sur le « de Robien » et les monuments historiques. J’affirme que le bouclier fiscal doit s’appliquer au revenu réel, avant déductions fiscales.

M. Jean-Pierre Gorges. Il faut rédiger l’amendement aussi simplement que vous le dites.

M. Charles de Courson. Il me semble effectivement logique, à ceci près qu’il remet peut-être en cause le dispositif de Robien.

M. Jérôme Cahuzac. Mais non !

M. le président Didier Migaud. Les amortissements de Robien viennent en déduction du revenu imposable, mais n’entrent pas dans le calcul du bouclier. Je répète que le bouclier fiscal doit s’appliquer au revenu net sans minoration fiscale.

M. Jean-Pierre Gorges. En France, personne ne doit payer plus de 50 % de ce qu’il a gagné.

M. le président Didier Migaud. Exactement. C’est une question de principe. Honnêtement, vous avez intérêt à ce que la Commission adopte cet amendement.

M. le Rapporteur général. Je reste défavorable à cet amendement car les cotisations au PERP ou à la Préfon n’ont pas été incluses dans le plafonnement global.

M. le président Didier Migaud. Ce point de vue est indéfendable. Vous créez une inégalité entre les bénéficiaires du bouclier fiscal et les autres contribuables.

M. le Rapporteur général. Je recherche la cohérence entre le plafonnement global et le bouclier.

M. Jérôme Cahuzac. Je ne vois pas en quoi cet amendement remet en cause le plafonnement global. Les personnes qui ont déjà la chance de pouvoir se constituer une retraite par capitalisation en bénéficient en outre pour minorer leur impôt sur le revenu ; et vous souhaitez octroyer un troisième avantage à certaines d’entre elles : ne pas tenir compte de cette minoration dans le calcul du revenu de référence du bouclier. Et le président de la Commission a raison : ce système conduit à ce que deux personnes cotisant la même somme au titre de la retraite par capitalisation ne bénéficient pas des mêmes avantages.

M. Charles de Courson. Je comprends les hésitations du Rapporteur général car il veut garantir la cohérence du dispositif d’ensemble.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à la multiplication des définitions du revenu fiscal de référence. Le principe de cohérence appelle à une réflexion complémentaire.

M. Charles de Courson. Je comprends votre souci. Si l’épargne défiscalisée était incluse dans le plafonnement global, on pourrait l’inclure dans le calcul du bouclier. Mais elle ne l’est pas. J’avais suggéré de l’y mettre, car cette niche pose un vrai problème : le rachat est possible entre votre année d’adhésion et la seizième année qui suit. En adhérant à 36 ans on peut donc racheter un maximum de vingt fois 6 000 euros, soit 120 000 euros. Ces sommes énormes peuvent ouvrir droit à des déficits reportables. Quant aux monuments historiques…

M. le Rapporteur général. Ceux qui ne sont pas ouverts au public ne sont pas concernés. Or l’amendement ne le précise pas.

M. le président Didier Migaud. Vous pouvez modifier sa rédaction.

M. Marc Laffineur. Ce débat montre que nous devons encore réfléchir à la question. Il faut renvoyer cet amendement à l’article 88.

M. le président Didier Migaud. Je souhaite que nous votions dès ce soir et, s’il est rejeté, je le redéposerai. Le bouclier fiscal s’applique-t-il au revenu réel, comme vous l’avez toujours dit dans vos campagnes électorales ? Tout autre raisonnement ne tiendrait pas car il ouvrirait la voie à de multiples exceptions. C’est une question de principe, indépendamment de l’appréciation que l’on porte sur le bouclier fiscal.

M. Jean-Pierre Gorges. Vous allez légitimer le bouclier fiscal !

M. le président Didier Migaud. Il s’agit en tout cas de nettoyer le dispositif, de le rendre moins injuste. Je voudrais au moins que vous reteniez le principe de mon amendement. Nous pourrons nous accorder sur la rédaction avec Gilles Carrez, d’ici à lundi.

M. le Rapporteur général. La Commission ne se prononce pas sur des principes mais sur les amendements tels qu’ils sont rédigés.

M. le président Didier Migaud. Corrigez sa rédaction !

M. Michel Bouvard. Nous ne sommes pas défavorables au principe mais la mesure doit être mise en cohérence avec l’ensemble du dispositif.

M. le Rapporteur général. Je répète que je suis défavorable à ces amendements tels qu’ils sont rédigés. Nous travaillerons à une rédaction, mais je ne suis pas certain que nous y parviendrons car nous découvrirons de nouvelles difficultés. Concernant la notion de « revenu net » qui a d’ailleurs supplanté celle de « revenu net des frais professionnels », certains points méritent clarification, y compris sur les abattements. Nous avons réglé l’essentiel des problèmes en transformant en réduction d’impôt ce qui réduisait le plus fortement le revenu.

M. Nicolas Forissier. Si nous rejetons ces amendements, ce n’est pas par défiance mais parce que nous jugeons qu’un travail préliminaire est nécessaire.

M. le président Didier Migaud. Vous affaiblissez considérablement votre raisonnement. Lundi prochain, je vous présenterai deux amendements, dont un de principe.

La Commission rejette successivement les deux amendements de M. Jérôme Cahuzac et celui du président Didier Migaud.

Elle est ensuite saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac tendant à réintégrer les gains retirés de la cession des valeurs mobilières dans le calcul du bouclier fiscal jusqu’à 25 000 euros par foyer.

Après avis défavorable du Rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

La Commission est saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac tendant à ce que l’application du bouclier fiscal ne puisse ramener le montant d’impôt de la solidarité sur la fortune en dessous d’une cotisation minimale calculée pour chaque tranche d’imposition du patrimoine.

Après avis défavorable du Rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

* *

Article 49

Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements économes en énergie

Texte du projet de loi :

I.– L’article 1383-0 B du code général des impôts est ainsi modifié :

1. Les dispositions actuelles constituent un I.

2. Il est complété par un II ainsi rédigé :

« II.– Les dispositions prévues au I s’appliquent dans les mêmes conditions aux logements achevés entre le 1^er janvier 1989 et le 31 décembre 2008. »

II.– Après l’article 1383-0 B du code général des impôts, il est inséré un article 1383-0 B bis ainsi rédigé :

« Art. 1383-0 B bis.– 1. Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d’une fiscalité propre peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues au I de l’article 1639 A bis, exonérer de la taxe foncière sur les propriétés bâties à concurrence de 50 % ou de 100 %, les constructions de logements neufs achevées à compter du 1^er janvier 2009 dont le niveau élevé de performance énergétique globale, déterminé dans des conditions fixées par décret, est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur.

« La délibération porte sur la part revenant à chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

« Cette exonération s’applique pendant une durée de cinq ans à compter de l’année qui suit celle de l’achèvement de la construction.

« 2. Lorsque les conditions requises pour bénéficier de l’exonération prévue à l’article 1383 sont remplies et en l’absence de délibération contraire prise conformément au V dudit article, l’exonération au titre du présent article s’applique à compter de la troisième année qui suit celle de l’achèvement de la construction.

« 3. Pour bénéficier de l’exonération, le propriétaire adresse au service des impôts du lieu de situation de la construction, avant le 1^er janvier de la première année au titre de laquelle l’exonération est applicable, une déclaration comportant tous les éléments d’identification des biens. Cette déclaration doit être accompagnée de tous les éléments justifiant que la construction remplit les critères de performance énergétique.

III.– Dans le a du 2 du II de l’article 1639 A quater du même code, après la référence : « 1383-0 B, », il est inséré la référence : « 1383-0 B bis, ».

IV.– Les dispositions du présent article s’appliquent à compter des impositions établies au titre de 2010.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article étend le bénéfice de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties des constructions économes en énergie achevées avant le 1^er janvier 1989 à concurrence de 50 % ou 100 % sur délibération des collectivités territoriales, aux constructions achevées entre le 1^er janvier 1989 et le 31 décembre 2008.

Il permet également aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d’exonérer pour cinq ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties, à concurrence de 50 % ou de 100 % les constructions de logements neufs achevées à compter du 1^er janvier 2009 qui présentent une performance énergétique globale élevée, c'est-à-dire les logements répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) tant que cette norme ne sera pas obligatoire, puis les logements dont la consommation d’énergie primaire est inférieure à la quantité d’énergie qu’ils produisent à partir de sources renouvelables (bâtiments dits à énergie positive).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article s’inscrit dans un ensemble de mesure visant à décliner l’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, qui prévoit l’évolution de la réglementation thermique. Il vise à permettre aux collectivités locales d’exonérer partiellement ou totalement de taxe foncière les logements dont le niveau de performance énergétique est élevé. Il propose également d’étendre aux logements récents l’exonération facultative instaurée en 2006 au profit des propriétaires exécutant des travaux d’amélioration énergétique.

I.– LES EXONÉRATIONS DE TFPB EXISTANTES EN FAVEUR DES ÉCONOMIES D’ÉNERGIE DANS LES LOGEMENTS

A.– L’ALLONGEMENT DE LA DURÉE DE L’EXONÉRATION DE TFPB POUR LES LOGEMENTS SOCIAUX SATISFAISANT À DES CRITÈRES ENVIRONNEMENTAUX

L’article 1384 A du code général des impôts prévoit une exonération totale de taxe foncière sur les propriétés bâties de 15 ans pour les logements sociaux construits pour au moins 50% au moyen d’un prêt locatif à usage social (PLUS), locatif aidé à l’intégration (PLA-I) ou locatif social (PLS).

Depuis le 1^er janvier 2002, cette exonération est portée à 20 ans, en application du I bis du même article, lorsque les logements concernés satisfont à des critères de qualité environnementale, parmi lesquels la performance énergétique, ou encore l’utilisation d’énergies renouvelables. Il faut signaler que la perte de recettes résultant de cette exonération obligatoire est compensée aux collectivités locales par un prélèvement sur les recettes de l’État. Le Rapporteur général rappelle que l’article 15 du présent projet de loi de finances prévoit qu’à compter de 2009 cette compensation intègrera les variables d’ajustement du périmètre normé des concours de l’État aux collectivités territoriales.

B.– LE DÉGRÈVEMENT DE TFPB POUR LES PROPRIÉTAIRES DE LOGEMENTS SOCIAUX AU TITRE DES DÉPENSES ENGAGÉES EN FAVEUR DES ÉCONOMIES D’ÉNERGIE.

Un dégrèvement de cotisation de taxe foncière est également accordé aux organismes HLM et sociétés d’économies mixtes pour les travaux d’économie d’énergie réalisés dans les logements sociaux. L’article 1391 E du code général des impôts, créé par l’article 68 de la loi d’orientation sur l’énergie (loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005), prévoit que le dégrèvement est égal à 25 % des dépenses éligibles.

3.– L’exonération facultative de TFPB pour les propriétaires de logements anciens engageant d’importants travaux en faveur des économies d’énergie

L’article 31 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a instauré une exonération facultative de taxe foncière au profit des propriétaires engageant d’importants travaux en faveur des économies d’énergie.

Les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent exonérer, totalement ou partiellement et chacun pour la part qui les concerne, les logements achevés avant le 1^er janvier 1989 pour lesquels leur propriétaire a engagé un montant minimum de dépenses d’équipement en faveur des économies d’énergie, effectuées à compter du 1^er janvier 2007 et ouvrant droit au crédit d’impôt sur le revenu prévu à l’article 200 quater du code général des impôts. Le plancher de dépenses ouvrant droit à l’exonération a été fixé à 10 000 euros sur une année ou 15 000 euros sur trois ans.

L’exonération est applicable pour une durée de cinq ans à compter de l’année suivant celle du paiement du montant total des dépenses mentionnées ci-dessus, et peut être de 50 % ou de 100 % de la cotisation de TFPB due à la collectivité ayant délibéré. Elle ne peut pas être renouvelée au cours des dix années suivant celle de l’expiration d’une période d’exonération.

La perte de recettes consécutive à l’instauration de cette exonération facultative n’est pas compensée aux collectivités locales.

II.– LA PREMIÈRE MESURE PROPOSÉE : UNE EXTENSION DE L’EXONÉRATION DE TFPB EN FAVEUR DES PROPRIÉTAIRES DE LOGEMENTS ANCIENS ENGAGEANT DES TRAVAUX EN FAVEUR DES ÉCONOMIES D’ÉNERGIE

Les alinéas 1 à 4 du présent article proposent d’étendre le régime d’exonération facultative de TFPB applicable en cas de travaux importants en faveur des économies d’énergie. Il s’agirait d’ouvrir le bénéfice de l’exonération aux travaux éligibles au crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater du code général des impôts et exécutés dans les logements construits postérieurement au 1^er janvier 1989. Ce crédit d’impôt est présenté dans le commentaire de l’article 50.

L’extension ainsi proposée par le présent article amène la commission des Finances à se pencher à nouveau sur un dispositif dont elle avait critiqué, lors de son instauration tant l’objectif que le calibrage. Si certaines de ces critiques avaient finalement été affaiblies, en 2006, par le compromis proposé par le Gouvernement, elles semblent retrouver toute leur actualité, et une pertinence accrue, en ce qui concerne l’extension du dispositif au parc immobilier récent.

A.– UNE EXONÉRATION FACULTATIVE DONT LE CALIBRAGE DEMEURE DISCUTABLE

Lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2006, la commission des Finances avait suivi l’argumentaire du Rapporteur général proposant de ne pas instaurer l’exonération, laquelle semblait critiquable tant à raison des critères d’éligibilité proposés que parce qu’elle générait un cumul d’avantages fiscaux autour du même objectif d’intérêt général.

En définitive, l’exonération a été adoptée par le Parlement après que le Gouvernement eut proposé une solution de compromis portant notamment sur les logements éligibles et le montant minimal des travaux requis, sans qu’une telle solution fasse pour autant tomber les critiques de principe.

1.– Le cumul d’avantages fiscaux en cas de travaux en faveur des économies d’énergie dans le logement

L’exonération créée en 2006 (art. 1383-0 B du code général des impôts), lorsqu’elle est instaurée par une collectivité, cible précisément les logements anciens « qui ont fait l'objet, par le propriétaire, de dépenses d'équipement mentionnées à l'article 200 quater et réalisées selon les modalités prévues au 6 du même article ». L’article 31 de la loi de finances rectificative pour 2006 a donc permis aux collectivités locales de renforcer l’incitation entourant ces travaux par un avantage supplémentaire consenti sur un vecteur fiscal différent.

Ainsi que le Rapporteur général l’avait indiqué devant la commission des Finances lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2006 : « La multiplication des supports fiscaux utilisés pour un même objectif d’incitation n’apparaît guère souhaitable. Les dépenses en faveur des économies d’énergie ouvrent droit au crédit d’impôt sur le revenu de l’article 200 quater du code général des impôts. Il n’apparaît pas raisonnable que les mêmes dépenses ouvrent droit, par ailleurs, à une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties ».

Il faut d’ailleurs signaler que le cumul est en réalité plus complexe, puisque l’acquisition et la pose de la plupart des équipements visés font l’objet d’un taux réduit de TVA si le logement a été acheté depuis plus de 2 ans. Ainsi, lorsque les collectivités locales ont délibéré pour instaurer l’exonération prévue par l’article 1383-0 B du code général des impôts, un propriétaire choisissant de remplacer les douze fenêtres de son logement par des baies vitrées en verre phonique et thermique de dernière génération bénéficie :

– d’une TVA à 5,5 % sur l’ensemble de la fourniture et de la pose des vitrages ;

– d’un crédit d’impôt sur le revenu égal à 50 % de sa dépense d’acquisition des vitrages ;

– d’une exonération de 5 ans soit de la moitié, soit de la totalité de sa taxe foncière.

On notera que si ce propriétaire est marié, le plafond du crédit d’impôt (16 000 euros) et le plancher de l’exonération de TFPB (10 000 euros sur un an) sont alors compatibles, de sorte que le contribuable peut, selon les cas, effacer totalement sa dépense au moyen des avantages fiscaux consentis.

2.– Les critères actuels d’éligibilité à l’exonération

a) Le critère d’ancienneté du logement

L’article 1383-0 B du code général des impôts prévoit que l’exonération s’applique aux propriétaires engageant des travaux dans les logements livrés avant le 1^er janvier 1989.

Le choix de cette date a résulté d’un compromis en plusieurs étapes entre :

– la position initiale du Gouvernement, qui souhaitait réserver la mesure au parc immobilier le plus ancien construit avant même la première normalisation thermique ;

– la position de la commission des Finances, qui avait jugé qu’une telle restriction laisserait de côté un parc immobilier considérable dans des villes ayant connu une urbanisation massive à partir de la fin des années 1970, sans qu’il soit prouvé que les logements construits en grand nombre à cette époque soient réellement économes en énergie.

Le choix de la date finalement retenue a résulté de la proposition judicieuse de la commission des Finances du Sénat, dont le Rapporteur général a souligné qu’il serait « plus logique de retenir la date du 1er janvier 1989, date d'application de la réforme des caractéristiques thermiques des bâtiments d'habitation qui a notamment valorisé les systèmes de chauffage économes en énergie et à haut rendement ainsi que le renforcement de l'isolation ».

b) Le critère du montant des dépenses engagées

Le critère prévu par l’article 1383-0 B repose sur la réalisation d’un investissement supérieur à 10 000 euros en un an, ou 15 000 euros sur trois ans, par logement. Ce montant est apprécié au regard des critères de l’article 200 quater du code général des impôts, c'est-à-dire en ne prenant en compte que le prix d’acquisition des équipements (chaudières économes, isolants thermiques, pompes à chaleur…), à l’exclusion de celui de la main d’œuvre nécessaire à leur installation.

Toutefois, comme le Rapporteur général l’indiquait en 2006, ce critère limite sans doute l’efficacité de la mesure proposée. En effet, les équipements les plus coûteux (pompe à chaleur ou chauffe-eau solaire, par exemple) ne pouvant être installés dans les immeubles collectifs d’habitation, la possibilité d’atteindre le plancher de dépenses d’acquisition d’équipements par les seules dépenses d’achat de chaudières économes en énergie ou de verres isolants serait réservée :

– soit aux appartements de très grande taille, en raison de la quantité d’isolation nécessaire ;

– soit aux maisons individuelles qui seraient équipées en pompe à chaleur ou en capteurs solaires ;

– soit aux propriétaires choisissant des produits extrêmement coûteux (par exemple, certains verres autonettoyants, phoniques et thermiques de très haute gamme) ;

– soit aux vastes projets de rénovation du logement, incluant tous les matériaux d’isolation (laines de verre ou minérales pour les parois et le toit, mais également verres isolants pour les ouvrants) mais aussi les équipements de production de chaleur.

B.– L’EXTENSION PROPOSÉE AU PARC IMMOBILIER RÉCENT

Le présent article propose d’élargir la possibilité d’exonérer, sous les mêmes conditions de délibération et de montant des dépenses engagées, aux propriétaires exécutant des travaux dans les logements construits depuis le 1^er janvier 1989. En modifiant sensiblement l’ambition première du dispositif, cette extension mérite que ses faiblesses soient à nouveau discutées.

1.– L’extension aux immeubles construits de 1989 à 2009

L’alinéa 4 du présent article complète l’article 1383-0 B du code général des impôts par un paragraphe indiquant que « Les dispositions prévues au I s’appliquent dans les mêmes conditions aux logements achevés entre le 1^er janvier 1989 et le 31 décembre 2008. »

Cette mesure soulève une problématique de fond tenant à l’incitation fiscale elle-même et une question formelle relative à la validité juridique des délibérations prises depuis 2006.

a) La question de la limite de temps

Le présent article vise manifestement à compléter la logique qui avait initialement présidé à l’adoption de l’article 1383-0 B – c'est-à-dire le soutien à la rénovation des logements anciens dans un but d’économiser l’énergie – par la recherche d’un objectif de soutien au remplacement des équipements des logements récents.

En effet, comme l’avait rappelé en 2006 le Rapporteur général du Sénat, M. Philippe Marini, à compter de 1989, les logements ont eu à respecter une norme thermique plus contraignante qu’auparavant à la fois en matière d’isolation et de production de chaleur. Dès lors, étendre à ces logements une exonération conditionnée par l’exécution de travaux éligibles au crédit d’impôt constitue une incitation à améliorer une performance énergétique déjà élevée, par comparaison à la performance moyenne du parc immobilier national.

En outre, le Rapporteur général souligne que, si tel est bien l’objectif poursuivi par cette mesure, alors aucune raison ne justifie de la limiter aux logements actuels. Au contraire, si l’on considère qu’il est justifié que les collectivités locales subventionnent les travaux d’économies d’énergie entrepris par un propriétaire sur un logement qui vient juste de lui être livré, dans le but d’aller au-delà de la norme en vigueur, alors l’exonération devrait être également étendue aux logements construits à compter de 2009.

b) L’articulation avec l’exonération en vigueur

Le présent article ne précise pas l’articulation de ce nouveau périmètre des logements éligibles à l’exonération avec les dispositions actuelles de l’article 1383-0 B du code général des impôts. Le Rapporteur général s’interroge notamment sur la validité juridique des délibérations qui ont été prises sur le fondement de cet article depuis le 1^er janvier 2007.

Sont-elles rapportées mécaniquement, toujours valables mais avec une assiette étendue, ou encore inchangées sans pour autant s’appliquer à la nouvelle assiette ?

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, il semble que le Gouvernement ait entendu doubler la faculté offerte actuellement aux collectivités locales d’une deuxième possibilité d’exonération, dans des conditions strictement identiques, pour les logements construits de 1989 à aujourd’hui. Ceci signifie que les collectivités locales ayant déjà délibéré pour instaurer l’exonération prévue à l’article 1383-0 B verront leur décision perdurer sur la même assiette, à charge pour elles de délibérer à nouveau, le cas échéant, pour élargir le dispositif aux logements récents. Cette interprétation de la rédaction de l’article, qui devra être confirmée par la future instruction, conduit également à penser que si les deux dispositifs d’exonération étaient instaurés parallèlement par une collectivité, rien n’interdirait qu’un taux différent (50 % ou 100 %) s’applique à chaque assiette.

Le Rapporteur général rappelle également que, tout comme pour l’exonération actuellement applicable, la perte de recettes qui résulterait pour les collectivités de l’instauration facultative de la mesure proposée ne sera pas compensée par l’Etat.

2.– L’exonération en faveur des travaux dans des logements récents pose à nouveau la question du cumul d’avantages fiscaux

Le Rapporteur général souligne cependant que l’extension proposée par le présent article relance avec une acuité accrue les critiques qu’avait encourues le dispositif en 2006.

Premièrement, la réforme du crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts, prévue par l’article 50 du présent projet de loi de finances, altèrera les conditions d’application de l’exonération de TFPB. C’est notamment le cas de la modification des dépenses éligibles, puisque ledit article propose d’en exclure la plupart des équipements les plus coûteux en faveur des économies d’énergie (chaudière à basse température et certaines pompes à chaleur). Le Rapporteur général observe que le plancher des dépenses déclenchant l’exonération de TFPB ne s’en verra que plus difficile à atteindre pour les propriétaires, de sorte que l’avantage ici étendu concernera encore plus précisément qu’auparavant les propriétaires d’immeubles de très grande taille.

Deuxièmement, cette restriction de l’assiette des dépenses éligibles au crédit d’impôt devrait peu affecter l’exonération de TFPB qui pourrait être accordée lors de rénovations complètes de logements assez anciens, c'est-à-dire la cible principale de l’actuel article 1383–0 B. En effet, il est aujourd’hui estimé que le montant moyen d’une telle rénovation – sans y inclure d’équipement particulièrement coûteux – s’établit autour de 20 000 euros. En revanche, cette modification de l’assiette du crédit d’impôt place l’extension proposée au présent article sous un jour surprenant. En effet, dès lors que, sur des logements très récents et peu énergivores, il n’est pas question d’une rénovation globale, et qu’en outre les équipements les plus chers ne sont plus éligibles, le Rapporteur général s’interroge sur le profil des contribuables qui pourraient réellement remplir les conditions de cette exonération de TFPB.

Troisièmement, la question de la pertinence du cumul d’avantages fiscaux autour du même objectif d’intérêt général doit être à nouveau posée. Dans le cadre de la réforme du crédit d’impôt, l’article 50 du présent projet de loi de finances – qui en étend le bénéfice à des bailleurs d’habitation principale – prévoit d’exclure les dépenses prises en compte des charges déductibles du revenu foncier imposable. Il s’agit précisément d’éviter que le contribuable bailleur puisse cumuler le crédit d’impôt sur certaines dépenses, et les déduire de surcroît de son revenu foncier afin d’en tirer un deuxième avantage fiscal. Cette précaution sage et empreinte de bon sens affaiblit par comparaison les mérites de la mesure proposée par le présent article, dont les exemples suivants permettent de jauger les effets :

Jules et Jim ont acquis un pavillon de 120 m², livré en juillet 2006, et conforme aux normes en vigueur, en particulier la RT2005. Leur commune, leur département et leur région de résidence délibèrent afin d’instaurer la nouvelle exonération, à concurrence de 100 %. La cotisation de TFPB de Jules et Jim s’élèvera en 2009 à 750 euros.

Ils choisissent de poser, en janvier 2009, trois fenêtres de toit isolantes, et de remplacer leurs baies vitrées par des verres phoniques, qui sont également thermiques. Profitant de cette occasion, ils font également procéder à l’isolation de leurs combles afin d’aménager une pièce de jeu pour leurs enfants.

Le coût des matériaux d’isolation s’élève à 600 euros. La pose de ces matériaux par un artisan leur revient à 1 400 euros. Les vitrages coûtent 8 000 euros. Leur pose coûte 1 000 euros. La totalité de l’opération leur revient à 11 000 euros (sur l’ensemble de ces charges, Jules et Jim ont bénéficié d’un taux réduit de TVA, qui a constitué une perte de recettes de 1 470 euros pour l’État).

Jules et Jim bénéficieront en 2009 d’un crédit d’impôt de 25 % des dépenses engagées, hors pose des vitrages, soit 10 000/4 = 2 500 euros. Ils seront également exonérés de TFPB pendant 5 ans, soit un avantage fiscal de 5 x 750 = 3 750 euros.

Par conséquent, sur le coût total de l’opération engagée par Jules et Jim de 12 470 euros, dont le bénéfice en termes d’économie d’énergie semble relativement modeste, les collectivités publiques auront pris en charge 7 720 euros, soit 62 % du prix.

Clémentine et Frédéric entrent, en décembre 2008, dans un appartement neuf de 150 m², au dernier étage d’un immeuble de standing élevé et de très haute qualité environnementale labellisée. Leur cotisation de TFPB devrait s’élever à compter de 2009 à 1 300 euros. Les collectivités territoriales délibèrent toutes afin d’instaurer la nouvelle exonération, à concurrence de 100 %.

Dès l’apparition des frimas de janvier, ils font poser deux cheminées avec insert, d’un montant unitaire de 6 621 euros. La pose, et l’installation des conduits leur coûtent 3 000 euros. Au total, cette opération leur revient à 16 242 euros.

Ils bénéficieront en 2010 d’un crédit d’impôt de 50 % du coût des équipements, c'est-à-dire 6 621 euros. En outre, ils seront exonérés 5 années supplémentaires de TFPB (après les deux premières années d’exonération de droit commun), soit un avantage fiscal de 5 x 1 300 = 6 500 euros.

Les collectivités publiques auront donc subventionné à concurrence de 13 121 euros, soit 80,8 %, l’investissement de Clémentine et Frédéric en faveur du développement durable.

III.– LA SECONDE MESURE PROPOSÉE : UNE NOUVELLE EXONÉRATION FACULTATIVE DE TFPB EN FAVEUR DES LOGEMENTS NEUFS PRÉSENTANT UN NIVEAU ÉLEVÉ DE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE

Les alinéas 5 à 10 du présent article proposent d’ouvrir aux collectivités locales la faculté d’exonérer de TFPB, à hauteur de 50 % ou de 100 % de la part revenant à chacune d’entre elles, durant cinq ans, les logements achevés à compter du 1^er janvier 2009 « dont le niveau élevé de performance énergétique globale, déterminé dans des conditions fixées par décret, est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur ».

A.– UNE NOUVELLE FORME D’INCITATION À LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE QUI JUSTIFIE UNE MESURE FISCALE NOUVELLE

L’article 4 du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (Grenelle 1) prévoit l’évolution de la réglementation thermique, afin de passer à moyen terme à la règle bâtiments basse consommation (BBC) puis à long terme à la règle bâtiments à énergie positive (BEPOS). Il propose également d’introduire des exigences environnementales dans les labels. Inspiré de l’actuel label « haute qualité environnementale » (HQE), il s’agit de permettre la définition d’un futur label devant être fondé sur des exigences de performances environnementales globales portant sur l’ensemble du cycle de vie du bâtiment, en prenant notamment en considération : les ressources nécessaires en énergie, en eau, les émissions équivalentes de CO₂ et de polluants, la qualité de l’air intérieur, les déchets produits.

1.– La clarification bienvenue des rôles respectifs de la norme et de l’avantage fiscal en matière de logements neufs ou récents

D’emblée, le Rapporteur général tient à souligner la rupture intéressante constituée par ce type de mesures dérivées du Grenelle 1.

Il rappelle, en effet, que la commission des Finances avait été conduite à proposer, puis obtenir, la suppression d’un article du projet de loi de finances rectificative pour 2006, qui proposait déjà d’instaurer une exonération facultative de TFPB en faveur des logements neufs économes en énergie. Suivant le Rapporteur général, puis emportant la conviction du Gouvernement, la Commission avait jugé à l’époque, d’une part, qu’il n’était pas raisonnable de faire se cumuler des avantages fiscaux au profit du seul respect des normes thermiques en vigueur, et, d’autre part, que l’incitation fiscale serait utilisée à meilleur escient en direction des logements anciens particulièrement consommateurs d’énergie.

La mesure proposée par le présent article procède d’une toute autre logique, et vise à inciter fiscalement les constructeurs et les futurs propriétaires à se projeter dans l’avenir, au-delà des normes en vigueur, au profit d’une consommation énergétique plus faible, qui demain devra constituer la règle. Il s’agit donc d’inciter à un comportement jugé vertueux et d’intérêt général, que ne résume pas le seul respect de la réglementation.

Le Rapporteur général souligne également que cet usage de l’incitation fiscale gomme pour l’essentiel les effets d’aubaine et de captation de l’avantage consenti, qui altèrent parfois les mesures de ce type. En effet, il s’agit bel et bien d’encourager les futurs propriétaires à assumer un renchérissement du coût de leur construction, qui n’a rien d’obligatoire, en leur rétrocédant une fraction de leur investissement en faveur d’une moindre consommation énergétique.

2.– Une exonération sous éco-condition de performance énergétique élevée

L’éco-conditionnalité de l’exonération instaurée par le présent article est semblable à celle prévue pour les majorations du nouveau PTZ et du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt, prévues par les articles 46 et 47 du présent projet de loi de finances. Le Rapporteur général a décrit plus en détail cette éco-conditionnalité dans les commentaires de ces deux articles.

L’exonération serait réservée aux logements achevés après le 1^er janvier 2009, dont le « niveau élevé de performance énergétique globale » serait déterminé par décret. En pratique, le décret se limitera à renvoyer à la réglementation BBC. Lorsque cette dernière deviendra obligatoire, le décret sera modifié pour viser la réglementation BEPOS.

Le Rapporteur général relève malgré tout que, conséquence de l’éco-conditionnalité commune, il restera possible de cumuler des avantages fiscaux autour du même objectif. En effet, sous la réserve de l’éligibilité propre à ces dispositifs, les bénéficiaires de l’exonération de TFPB proposée par le présent article pourraient également avoir bénéficié du NPTZ majoré et du crédit d’impôt majoré sur les intérêts d’emprunt pour acquérir leur logement.

B.– LES CONDITIONS D’APPLICATION DE L’EXONÉRATION PROPOSÉE

1.– Une exonération facultative

Le présent article propose d’insérer un nouvel article 1383-0 B bis dans le code général des impôts.

Le 1 de cet article offrirait aux collectivités locales et aux EPCI à fiscalité propre la faculté d’exonérer de TFPB les logements neufs, achevés après le 1^er janvier 2009, et dont le niveau de performance énergétique est supérieur à celui prévu par la réglementation. Pour instaurer l’exonération, les collectivités locales et EPCI devraient délibérer dans les conditions de droit commun prévues à l’article 1639 A bis (c'est-à-dire avant le 1^er octobre pour une entrée en vigueur l’année suivante), l’alinéa 11 du présent article assurant la coordination de cette condition dans le cas des fusions d’EPCI. L’alinéa 12 prévoit en conséquence que la faculté d’instaurer l’exonération s’applique à compter des impositions établies au titre de 2010 (premières délibérations avant le 1^er octobre 2009).

Il est également prévu que l’exonération décidée porterait uniquement sur la part revenant à la collectivité ou à l’EPCI ayant délibéré, et qu’elle s’appliquerait pendant 5 ans, à compter de l’année suivant celle de l’achèvement de la construction. Ce calcul de la durée de l’exonération appelle donc une articulation spécifique avec l’exonération de droit commun des immeubles neufs, que le Rapporteur général détaille ci-dessous.

Par ailleurs, le 3 du nouvel article 1383-0 B bis prévoit le régime déclaratif subordonnant l’obtention de l’exonération. Ce dispositif usuel prévoit au cas d’espèce que la déclaration, qui devra être remise aux services fiscaux au cours de l’année civile d’achèvement de la construction, sera accompagnée des pièces justifiant le respect de l’éco-conditionnalité.

Le Rapporteur général précise que la perte de recettes qui résulterait de la décision des collectivités locales d’appliquer cette exonération facultative ne serait pas compensée par l’État.

2.– L’articulation avec les dispositifs existants

a) Le cumul avec l’exonération de droit commun des logements neufs

L’article 1383 du code général des impôts prévoit une exonération de droit commun des constructions neuves durant les deux années suivant celle de l’achèvement. Toutefois, ce même article dispose que les communes et les EPCI à fiscalité propre peuvent, par délibération, supprimer cette exonération pour la part leur revenant.

En raison de cette dernière faculté, le futur article 1383–0 B bis dispose, en son paragraphe 2, que l’exonération instaurée s’appliquera à compter de la troisième année suivant l’achèvement, si la faculté d’annuler l’exonération de droit commun de deux ans n’a pas été remise en cause par la commune ou/et l’EPCI. Dans le silence de l’article sur ce point, le Rapporteur général considère qu’il faut entendre qu’en cas d’annulation de l’exonération communale ou intercommunale de deux ans, l’exonération prévue par l’article 1383-0 B bis s’appliquerait, le cas échéant, dès l’année suivant l’achèvement pour la commune et/ou l’EPCI, et à compter de la troisième année, le cas échéant, pour le département et la région.

b) L’extinction au bénéfice des autres exonérations temporaires plus longues

Le Rapporteur général souligne cependant que cette précision apportée à l’article 1383–0 B bis n’épuise pas la question de la concordance de l’exonération proposée avec les nombreux autres dispositifs du code général des impôts. Se pose notamment la question de cette articulation avec les exonérations temporaires de longue durée applicables aux logements sociaux neufs (articles 1384 à 1384 D du code général des impôts).

En vertu d’un principe général, en cas de concurrence entre une exonération de plein droit et une exonération facultative de TFPB, la première s’applique en priorité. Il en va notamment ainsi des exonérations de longue durée en faveur des logements sociaux dont la durée minimale est de dix ans. En outre, dans le silence de l’article 1383-0 B bis sur un éventuel cumul des périodes exonérées, il convient de considérer que ces exonérations de plein droit dont la durée est plus longue « éteignent », le cas échéant, celle, facultative et plus courte, proposée par le présent article.

En tout état de cause, et bien que les critères de ces deux dispositifs appellent une homogénéisation, le Rapporteur général rappelle que les constructions de logements sociaux neufs à usage locatif bénéficient d’ores et déjà, en vertu du I bis de l’article 1384 A du code général des impôts, d’une exonération totale de TFPB durant 20 ans, lorsqu’ils souscrivent à plusieurs critères de qualité environnementale. Cette exonération, plus avantageuse que celle de l’article 1383-0 B bis, est, par ailleurs, compensée aux collectivités locales.

* *

La Commission adopte l’article 49 sans modification.

* *

Article 50

Rénovation du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable

Texte du projet de loi :

I.– L’article 200 quater du code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Le 1 est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« 1. Les contribuables domiciliés en France au sens de l’article 4 B peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l’amélioration de la qualité environnementale du logement dont ils sont propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit et qu’ils affectent à leur habitation principale ou de logements achevés depuis plus de deux ans dont ils sont propriétaires et qu’ils s’engagent à louer nus à usage d’habitation principale, pendant une durée minimale de cinq ans, à des personnes autres que leur conjoint ou un membre de leur foyer fiscal.

« Ce crédit d’impôt s’applique : » ;

2° Le a est supprimé ;

3° Dans le premier alinéa du c, après les mots : « pompes à chaleur » sont insérés les mots : « , autres que air/air, » ;

4° Il est ajouté un f ainsi rédigé :

« f. Aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2012, au titre de :

« 1° La pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques ;

« 2° La réalisation, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire, du diagnostic de performance énergétique défini à l’article L. 134-1 du code de la construction et de l’habitation. Pour un même logement, un seul diagnostic de performance énergétique ouvre droit au crédit d’impôt par période de cinq ans ;

« 5° Dans le b et dans les 1°, 2° et 3° des c, d et e, l’année : « 2009 » est remplacée par l’année : « 2012 ».

B.– Le 2 est ainsi modifié :

1° Dans la première phrase, les mots : « du ministre chargé » sont remplacés par les mots : « conjoint des ministres chargés de l’énergie, du logement et » ;

2° Dans la dernière phrase, les mots : « des ministres chargés de l’environnement et du logement » sont remplacés par les mots : « conjoints des ministres chargés de l’environnement, du logement et du budget ».

C.– Le 4 est ainsi modifié :

1° La première phrase est ainsi rédigée :

« Pour un même logement que le propriétaire, le locataire ou l’occupant à titre gratuit affecte à son habitation principale, le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt ne peut excéder, au titre d’une période de cinq années consécutives comprises entre le 1^er janvier 2005 et le 31 décembre 2012, la somme de 8 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 16 000 euros pour un couple soumis à imposition commune. » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Pour un même logement donné en location, le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt pour le bailleur ne peut pas excéder, pour la période du 1^er janvier 2009 au 31 décembre 2012, la somme de 8 000 euros. Au titre de la même année, le nombre de logements donnés en location et faisant l’objet de dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt est limité à trois par foyer fiscal. »

D.– Le 5 est ainsi modifié :

1° Le a est supprimé ;

2° Le c est ainsi rédigé :

« c. 50 % du montant des équipements mentionnés au c du 1. Toutefois, pour les chaudières et équipements de chauffage ou de production d’eau chaude indépendants fonctionnant au bois ou autres biomasses et les pompes à chaleur, ce taux est ramené à 40 % pour les dépenses payées en 2009 et à 25 % pour les dépenses payées à compter du 1^er janvier 2010 ; lorsque ces appareils sont installés dans un logement achevé avant le 1^er janvier 1977 et que les dépenses sont réalisées au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de son acquisition à titre onéreux ou gratuit, le taux est fixé à 40 %. »

2° Il est ajouté un e et un f ainsi rédigés :

« e. 25 % du montant des dépenses mentionnées au 1° du f du 1. Toutefois, lorsque les dépenses concernent un logement achevé avant le 1^er janvier 1977 et sont réalisées au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de son acquisition à titre onéreux ou gratuit, le taux est fixé à 40 %. »

« f. 50 % du montant des dépenses mentionnées au 2° du f du 1. »

E.– Le 6 est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi modifié :

a) Les mots : « et appareils » sont remplacés par les mots : « , appareils et travaux de pose » ;

b) Il est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Les dépenses de diagnostic de performance énergétique mentionnées au 2° du f du 1 s’entendent de celles figurant sur la facture délivrée par une personne mentionnée à l’article L. 271-6 du code de la construction et de l’habitation. Cette facture comporte la mention que le diagnostic de performance énergétique a été réalisé en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire. »

2° Le second alinéa est ainsi rédigé :

« Le crédit d’impôt est accordé sur présentation de l’attestation mentionnée au premier alinéa ou des factures, autres que les factures d’acompte, des personnes ayant réalisé le diagnostic de performance énergétique ou des entreprises ayant réalisé les travaux. Ces factures comportent, outre les mentions prévues à l’article 289, le lieu de réalisation des travaux ou du diagnostic de performance énergétique, la nature de ces travaux ainsi que la désignation, le montant et, le cas échéant, les caractéristiques et les critères de performances mentionnés à la deuxième phrase du 2, des équipements, matériaux et appareils. Dans le cas d’un logement achevé avant le 1^er janvier 1977, le bénéfice du taux de 40 % mentionné au b, à la dernière phrase du c et au e du 5 est subordonnée à la justification de la date d’acquisition et de l’ancienneté du logement. Lorsque le bénéficiaire du crédit d’impôt n’est pas en mesure de produire une facture ou une attestation mentionnant les caractéristiques et les critères de performance conformément à l’arrêté mentionné au 2, ou de justifier, selon le cas, de la réalisation d’un diagnostic de performance énergétique, de l’ancienneté du logement et de sa date d’acquisition, il fait l’objet, au titre de l’année d’imputation et dans la limite du crédit d’impôt obtenu, d’une reprise égale à 25 %, 40 %, ou 50 % de la dépense non justifiée, selon le taux du crédit d’impôt qui s’est appliqué. »

F.– Il est ajouté un 6 bis ainsi rédigé :

« 6 bis. La durée de l’engagement de location mentionné au premier alinéa du 1 s’apprécie à compter de la date de réalisation des dépenses ou, lorsque le logement n’est pas loué à cette date, à compter de la mise en location qui doit prendre effet, pour chaque logement concerné, dans les douze mois qui suivent la réalisation des dépenses. En cas de non-respect de cet engagement, le ou les crédits d’impôt obtenus pour chaque logement concerné font l’objet d’une reprise au titre de l’année au cours de laquelle l’engagement n’est pas respecté. »

II.– Le b du 1° du I de l’article 31 du même code est complété par les mots : « ainsi que des dépenses au titre desquelles le propriétaire bénéficie du crédit d’impôt sur le revenu prévu à l’article 200 quater ».

III.– Les dispositions du présent article s’appliquent aux dépenses payées à compter du 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de rénover le crédit d’impôt sur le revenu « développement durable » prévu à l’article 200 quater du code général des impôts afin d’en améliorer l’efficacité. Les aménagements qu’il est proposé d’apporter sont les suivants :

– le dispositif, qui s’applique jusqu’au 31 décembre 2009, serait prorogé jusqu’à la fin de l’année 2012. Le plafond des dépenses éligibles (8 000 € ou 16 000 € selon la composition du foyer fiscal) serait inchangé et s’apprécierait sur cinq années consécutives ;

– le champ d’application du crédit d’impôt, actuellement réservé aux dépenses afférentes à la résidence principale occupée par le contribuable, serait étendu aux dépenses supportées par les bailleurs personnes physiques pour des travaux réalisés dans des logements achevés depuis plus de deux ans qu’ils s’engagent à louer nus pendant une durée d’au moins cinq ans à des personnes qui en font leur résidence principale : il s’agit d’inciter les propriétaires à réaliser des travaux d’économie d’énergie dans les immeubles qu’ils donnent en location. Le plafond des dépenses éligibles serait fixé à 8 000 € par logement et, au titre de la même année, l’avantage serait limité à trois logements donnés en location ;

– les chaudières à basse température seraient exclues du champ d’application du crédit d’impôt. En effet, ces équipements constituent désormais l’entrée de gamme du marché et non les systèmes les plus performants. Par ailleurs, ils répondent aux prescriptions minimales obligatoires dans les logements neufs pour l’application de la réglementation thermique 2005 en matière de chaudière à combustible fossile, ce qui constitue déjà un soutien à la filière ;

– les pompes à chaleur air/air qui sont facilement réversibles et souvent utilisées pour la climatisation des logements, ne seraient plus éligibles, le crédit d’impôt ayant vocation à orienter la demande en faveur des appareils de chauffage les plus performants du marché ;

– le taux applicable aux appareils de chauffage au bois et aux pompes à chaleur (50 %) serait ramené progressivement de 50 à 25 % ou à 40 % selon la date d’achèvement de l’immeuble. La croissance des ventes pour ces appareils étant très soutenue, le soutien public se justifie moins ;

– le champ d’application du crédit d’impôt serait étendu aux frais de main-d’œuvre pour les travaux d’isolation thermique des parois opaques (taux de 25 % ou 40 % selon la date d’achèvement de l’immeuble) : ces travaux, qui améliorent la performance énergétique des logements, sont aujourd’hui paradoxalement peu aidés. Les frais de main-d’œuvre, importants pour ce type de travaux, n’ouvrent pas droit au bénéfice du crédit d’impôt ;

– le champ d’application du crédit d’impôt serait étendu aux frais engagés lors des diagnostics de performance énergétique ou DPE (taux de 50 %) : il est en effet utile d’inciter les ménages à réaliser des DPE afin qu’ils prennent conscience des caractéristiques thermiques réelles de leur logement. Les diagnostics rendus obligatoires par la loi (en cas de cession ou de location d’un logement) n’ouvriraient pas droit au crédit d’impôt. La mesure serait enfin limitée à un seul DPE par période de cinq ans.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’aménager le crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts en faveur des économies d’énergie et du développement durable.

I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT EN FAVEUR DES ÉCONOMIES D’ÉNERGIE
ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

A.– LE DISPOSITIF

Afin d’améliorer la lisibilité d’un dispositif que des modifications successives avaient profondément altérée depuis sa création par l’article 5 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999), l’article 90 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004) a recentré le crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts sur les dépenses en faveur des économies d’énergie et du développement durable. Par la suite, l’article 83 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005–1719 du 30 décembre 2005) puis l’article 49 de la loi n° 2006–172 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques ont élargi et renforcé ce crédit d’impôt.

Les dispositions de l’article 200 quater du code général des impôts ont été précisées par les instruction fiscales 5 B 26–05 du 1^er septembre 2005, 5 B 17–06 du 18 mai 2006 et 5 B-18-07 du 3 août 2007.

1.– Les équipements, matériaux et appareils éligibles

En application du 1 de l’article 200 quater du code général des impôts, sont éligibles au crédit d’impôt les dépenses afférentes à l’habitation principale du contribuable située en France et réalisées entre le 1^er janvier 2005 et le 31 décembre 2009. Le crédit d’impôt s’applique :

– aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans au titre de l’acquisition de chaudières à basse température, de chaudières à condensation et de matériaux d’isolation thermique et d’appareils de régulation de chauffage ;

– aux dépenses d’acquisition des équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable et des pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production de chaleur, payées entre le 1^er janvier 2005 et le 31 décembre 2009 dans le cadre de travaux réalisés dans un logement achevé, intégrés à un logement acquis neuf entre ces mêmes dates ou intégrés à un logement acquis en état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire, achevé entre ces mêmes dates ;

– au coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération, payés entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2009 dans le cadre de travaux réalisés dans un logement achevé, intégrés à un logement acquis neuf entre ces mêmes dates ou intégrés à un logement acquis en état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire, achevé entre ces mêmes dates ;

– au coût des équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales, payés entre le 1^er janvier 2007 et le 31 décembre 2009 dans le cadre de travaux réalisés dans un logement achevé, intégrés à un logement acquis neuf entre ces mêmes dates ou intégrés à un logement acquis en état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire, achevé entre ces mêmes dates.

L’article 18 bis de l’annexe IV au code général des impôts fixe, en application du 2 de l’article 200 quater, la liste limitative des équipements et matériaux éligibles et les critères de performances minimales requis pour l’application du crédit d’impôt. S’agissant des équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales, l’arrêté du 21 août 2007, non codifié, a précisé les conditions d'usage de l'eau de pluie dans l'habitat et les conditions d'installation, d'entretien et de surveillance de ces équipements.

2.– Le montant du crédit d’impôt

En application du 5 de l’article 200 quater du code général des impôts, le taux du crédit d’impôt est égal à :

– 15 % du montant correspondant au prix d’acquisition de la chaudière à basse température ;

– 25 % du montant correspondant au prix d’acquisition, selon le cas, de la chaudière à condensation, du matériau d’isolation thermique ou de l’appareil de régulation de chauffage ; ce taux est porté à 40 % lorsque les dépenses concernent un logement achevé avant le 1^er janvier 1977 et sont réalisées au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de son acquisition à titre onéreux ou gratuit ;

– 50 % du montant correspondant au coût de l’équipement de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable ou des pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production de chaleur ;

– 25 % du montant correspondant au coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération, et au coût des équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales.

Sont cependant exclus de l’assiette du crédit d’impôt les frais de main-d’œuvre correspondant à la pose des équipements, matériaux et appareils et à l’installation ou au remplacement des équipements de production d’énergie utilisant une énergie renouvelable ou des pompes à chaleur spécifiques ainsi que les frais annexes comme les frais administratifs ou financiers.

Enfin, le 4 de l’article 200 quater dispose que pour une même résidence, le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt ne peut excéder, pour la période du 1^er janvier 2005 au 31 décembre 2009, la somme de 8 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, et de 16 000 euros pour un couple marié soumis à imposition commune. Cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge au sens des articles 196 et 196 B du code général des impôts. Cette majoration est fixée à 500 euros pour le second enfant et à 600 euros par enfant à partir du troisième ⁽⁵⁵⁾.

3.– L’imputation du crédit d’impôt

En application du 3 de l’article 200 quater du code général des impôts, « le crédit d’impôt s’applique pour le calcul de l’impôt dû au titre de l’année du paiement de la dépense par le contribuable ou, dans les cas prévus aux 2° et 3° du c, d et e du 1 ⁽⁵⁶⁾, au titre de l’année d’achèvement du logement ou de son acquisition si elle est postérieure ».

De manière classique, aux termes du 7 du même article, le crédit d’impôt est imputé sur l’impôt sur le revenu après imputation des réductions d’impôts mentionnées aux articles 199 quater B à 200 bis, des crédits d’impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires. S’il excède l’impôt dû, l’excédent est restitué.

4.– La justification des dépenses et les sanctions applicables

Aux termes du deuxième alinéa du 6 de l’article 200 quater du code général des impôts, le crédit d’impôt est accordé sur présentation d’une facture de l’entreprise ayant réalisé les travaux. En application des instructions fiscales précitées, celle-ci doit comporter, outre les mentions obligatoires prévues à l’article 242 nonies A de l’annexe II au code général des impôts auquel renvoie l’article 289 du même code :

– l’adresse de réalisation et la nature des travaux ;

– la désignation et le prix unitaire des équipements, matériaux et appareils éligibles au crédit d’impôt ;

– le cas échéant, les normes et critères techniques de performance mentionnés dans l’arrêté ministériel du 9 février 2005 ;

– le cas échéant, la date du paiement de la somme due au principal et, selon le cas, des différents paiements dus au titre d’acomptes.

De plus, aux termes du même deuxième alinéa du 6 de l’article 200 quater, lorsque le bénéficiaire du crédit d’impôt n’est pas en mesure de produire une facture ou une attestation mentionnant les caractéristiques et les critères de performance, il fait l’objet, au titre de l’année d’imputation et dans la limite du crédit d’impôt obtenu, d’une reprise égale à 15 %, 25 % ou 50 % de la dépense non justifiée, selon le taux du crédit d’impôt qui s’est appliqué.

B.– UNE EFFICACITÉ INCONTESTABLE, MAIS UN COÛT CONSIDÉRABLE

1.– Une efficacité incontestable

Deux études ont été réalisées afin d’évaluer l’efficacité du crédit d’impôt de l’article 200 quater. La première, réalisée par la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), s’est attachée à évaluer l’efficacité du crédit d’impôt au regard des émissions de CO₂évitées. Le graphique suivant croise le coût budgétaire des différents types de dépenses éligibles au crédit d’impôt avec le coût unitaire d’une tonne de CO₂évitée :

Les travaux d’efficacité énergétique (isolation des murs, chaudières à basse température, chaudières à condensation) conjuguent un faible coût budgétaire et un bon rendement CO₂. Les résultats satisfaisants obtenus pour les chaudières collectives sont toutefois très sensibles aux hypothèses sur le nombre moyen d’appartements alimentés par une chaudière. Il en va de même s’agissant des murs, pour lesquels l’élasticité du coût unitaire de la tonne de CO₂ évitée à la surface moyenne isolée (SMI) est élevée.

En dépit de son efficacité, l’isolation des parois opaques représente le « parent pauvre » du crédit d’impôt (5 % du montant total du crédit d’impôt sur la période 2005-2007 lui est consacré), alors même que l’isolation des murs, des toitures et des planchers représente un enjeu majeur en termes de maîtrise de l’énergie dans le bâtiment. En tout état de cause, l’existence de ce crédit d’impôt ne paraît pas constituer un facteur déclenchant pour ces travaux dans la mesure où il ne couvre que 2 à 4 % de leur coût total.

Les énergies renouvelables – excepté le solaire thermique – occupent une position intermédiaire (montant de défiscalisation raisonnable, coût de la tonne de CO₂ évité correct). Le cas du solaire thermique est spécifique : le rendement public de l’euro investi est en effet très faible puisqu’il faut dépenser 300 euros pour économiser une tonne de CO2. Après prise en compte des gains réalisés sur la facture énergétique du fait du changement de combustible, il apparaît toutefois que le niveau de défiscalisation absorbe entièrement le surcoût privé de l’investissement pour les particuliers, également très élevé (de 315 à 420€/t de CO₂selon le moyen de production pris en référence).

Enfin, l’isolation thermique des parois vitrées se démarque nettement avec un coût budgétaire très élevé (près de 500 millions d’euros en 2006) et un bilan CO₂ très moyen. Ce type d’équipements se caractérise en outre par de forts effets d’aubaine. Les critères d’éligibilité des fenêtres sont si peu contraignants que le crédit d’impôt couvre actuellement près de 80 % du marché de la fenêtre industrielle.

Une étude de l’ADEME ⁽⁵⁷⁾ a également décrit l’incidence du crédit d’impôt sur les créations d’emplois, ainsi que son coût net compte tenu du surcroît d’activité et donc des prélèvements obligatoires induits.

Au titre de l’année 2006, les principales conclusions de cette étude sont les suivantes :

– le coût brut du crédit d’impôt est évalué à environ 1 milliard d’euros mais la mise en œuvre du dispositif génère un surcroît de prélèvements obligatoires de l’ordre de 500 millions d’euros de telle sorte que son coût net n’est que de 500 millions d’euros ;

– compte tenu du surcroît d’activité généré par ces investissements, le nombre total de créations d’emplois est d’environ 14 000, ce qui, ramené au coût précité, conduit à un coût par emploi d’environ 35 000 euros par an.

Par comparaison, selon une étude menée en janvier 2006 par le Centre d’études de l’emploi, le coût moyen d’un emploi peu qualifié, créé ou sauvegardé par les mesures d’exonération de cotisations patronales sur les bas salaires, est nettement inférieur puisqu’il s’élève à environ 20 000 euros par an.
2.– Un coût considérable

Depuis que le crédit d’impôt a été créé sous sa forme actuelle par l’article 90 de la loi de finances pour 2005, tous les aménagements dont il a fait l’objet ont à la fois élargi la liste des équipements et matériaux éligibles et augmenté les taux applicables. Il n’est donc pas étonnant que la dépense fiscale au titre de ce dispositif ait considérablement augmenté, au point qu’elle semble désormais hors de contrôle, comme le montre le tableau suivant :

(en millions d’euros)

	2005	2006	2007	2008 (LFI)
Coût du crédit d’impôt de l’article 200 quater	400	990	1 900	2 400

Le scénario « noir » d’un crédit d’impôt à 2,4 milliards d’euros en 2008 ne s’est cependant pas réalisé en raison de l’arrêté du 13 novembre 2007 qui a restreint le champ d’application de celui-ci dans l’article 18 bis de l’annexe IV au code général des impôts. Selon l’annexe Voies et moyens du projet de loi de finances pour 2009, le coût en 2008 de ce crédit d’impôt s’est élevé à « seulement » 2,05 milliards d’euros, soit une économie de 350 millions d’euros sur la prévision initiale ⁽⁵⁸⁾.

Il n’en reste pas moins que la dépense fiscale reste considérable, son explosion résultant en pratique du fait que le crédit d’impôt fonctionne « à guichet ouvert » sans aucun plafonnement, au contraire d’une subvention budgétaire qui peut être aisément « pilotée ».

II.– UN CRÉDIT D’IMPÔT ÉLARGI, CONCENTRÉ ET PROROGÉ

A.– L’ÉLARGISSEMENT, SOUS CONDITIONS, DU CRÉDIT D’IMPÔT
AUX TRAVAUX EFFECTUÉS DANS UN LOGEMENT LOUÉ

En application du 1 de l’article 200 quater du code général des impôts, le crédit d’impôt s’applique aux travaux effectués dans une habitation principale située en France, achevée depuis plus de deux ans ou non, acquis en VEFA ou intégrés à un logement neuf ou que le contribuable fait construire.

Aux termes du 1° du A du I du présent article, les contribuables bénéficieront désormais du crédit d’impôt au titre des dépenses qu’ils supporteront pour l’amélioration de la qualité environnementale du logement dont ils sont propriétaires, locataires ou occupant à titre gratuit et qu’ils affectent à leur habitation principale, mais également « de logements achevés depuis plus de deux ans qu’ils s’engagent à louer nus pendant une durée minimale de cinq ans à des personnes autres que leur conjoint ou un membre de leur foyer fiscal, qui en font leur habitation principale ». Un tel élargissement du crédit d’impôt découle de l’article 5 de la loi de programme relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, actuellement en discussion.

Quatre conditions sont donc posées pour que le contribuable bailleur puisse bénéficier du crédit d’impôt de l’article 200 quater :

– le logement doit être achevé depuis plus de deux ans. Par conséquent, un contribuable qui achète un logement neuf pour le louer ne pourra pas bénéficier du crédit d’impôt. En effet, il s’agit de favoriser la rénovation thermique des logements anciens, les logements neufs étant supposés respecter les normes existantes en matière de performance énergétique (normes RT 2005) ;

– le logement doit être loué nu. Les travaux portant sur des logements loués meublés, qui bénéficient déjà d’un régime d’imposition favorable, seront donc exclus de l’assiette du crédit d’impôt ;

– le contribuable devra s’engager à louer son logement pendant une durée minimale de cinq ans, durée qui correspond également à la période d’application du plafond des dépenses ; en application du F du I du présent article, si le logement n’est pas loué dans les douze mois qui suivent la réalisation des dépenses, le ou les crédits d’impôt obtenus pour chaque logement concerné feront l’objet d’une reprise au titre de l’année au cours de laquelle l’engagement n’est pas respecté ;

– enfin, le locataire, qui ne pourra être le conjoint du contribuable ni un membre de son foyer fiscal, devra faire dudit logement son habitation principale.

Plus généralement, le même 1° du A du I du présent article améliore la rédaction du 1 de l’article 200 quater du code général des impôts. Désormais, seront visés les contribuables « domiciliés en France au sens de l’article 4 B » du même code. Sera ainsi reprise la formule classique appliquée dans ce code à l’ensemble des crédits d’impôt.

Enfin, le 2° du C du I du présent article complète le 4 de l’article 200 quater par un nouvel alinéa disposant que, s’agissant des logements donnés en location, le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt pour les contribuables bailleurs ne peut excéder, pour la période du 1^er janvier 2009 au
31 décembre 2012 et pour un même logement, la somme de 8 000 euros, soit un montant identique à celui actuellement applicable à l’habitation principale (mais sans prise en compte de la composition du foyer fiscal).

Cependant, il est précisé qu’au titre de la même année, le nombre de logements donnés en location et faisant l’objet de dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt est limité à trois. Par conséquent, un contribuable bailleur pourra procéder, sur la période 2009-2012 (4 années), à la rénovation de 12 logements maximum pour un montant total maximum de dépenses éligibles de 96 000 euros (4 x 3 x 8 000 euros) ⁽⁵⁹⁾.

B.– L’AMÉNAGEMENT DU CHAMP DES ÉQUIPEMENTS ÉLIGIBLES

1.– Les équipements désormais exclus

Le 2° du A du I du présent article supprime de l’assiette du crédit d’impôt les dépenses d’acquisition de chaudières à basse température. En effet, ces équipements qui, il y a quelques années, présentaient une performance énergétique importante constituent désormais l’entrée de gamme du marché des chaudières. De plus, ils répondent aux prescriptions minimales obligatoires dans les logements neufs pour l’application de la norme RT 2005 en matière de chaudière à combustible fossile, ce qui constitue déjà un soutien à la filière. Par coordination, le 1° du D du I du présent article supprime, dans le 5 de l’article 200 quater, l’alinéa fixant le taux applicable à ces équipements.

Le 3° du A du I du présent article limite l’assiette du crédit d’impôt, s’agissant des dépenses d’acquisition des pompes à chaleur, aux pompes à chaleur « autres que air/air ». L’exclusion des pompes à chaleur air/air, qui sont facilement réversibles et souvent utilisées pour la climatisation des logements, a pour objet d’orienter la demande en faveur des appareils de chauffage les plus performants du marché.

2.– Les opérations nouvellement éligibles

Le 4° du A du I du présent article insère dans le 1 de l’article 200 quater du code général des impôts un f disposant que sont éligibles au crédit d’impôt les dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2012 au titre de :

a) La pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques

L’extension de l’assiette du crédit d’impôt aux frais de main-d’œuvre pour la pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques se justifie par le fait qu’ils représentent une part très importante des dépenses pour ce type de travaux qui, par ailleurs, améliorent significativement la performance énergétique des logements.

En application du 2° du D du I du présent article, le taux applicable est fixé à 25 %. Toutefois, lorsque ces dépenses concernent un logement achevé avant le 1^er janvier 1977 et sont réalisées au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de son acquisition à titre onéreux ou gratuit, le taux est porté à 40 % ⁽⁶⁰⁾ (le contribuable devra être en mesure de justifier la date d’acquisition et l’ancienneté du logement).

Enfin, par coordination, le 1° du E du I du présent article aménage la rédaction du 6 de l’article 200 quater relatif au contrôle du crédit d’impôt.

b) La réalisation d’un diagnostic de performance énergétique

Sera désormais intégré dans l’assiette du crédit d’impôt, aux termes du 4° du A du I du présent article, le coût de réalisation (compris entre 150 et 200 euros en moyenne), en dehors des cas où celui-ci est obligatoire, d’un diagnostic de performance énergétique défini à l’article L. 134-1 du code de la construction et de l’habitation.

En effet, il apparaît nécessaire d’inciter les contribuables à réaliser un diagnostic de performance énergétique de leur habitation en dehors des cas où celui-ci est obligatoire, c'est-à-dire lors de la vente ou de la location d’un logement. Par ailleurs, pour un même logement, un seul diagnostic de performance énergétique est éligible par période de cinq ans.

En application du 2° du D du I du présent article, le taux du crédit d’impôt applicable aux dépenses de réalisation d’un diagnostic de performance énergétique est fixé à 50 %.

De plus, le 1° du E du I du présent article dispose que les dépenses de diagnostic de performance énergétique s’entendent de celles figurant sur la facture délivrée par une personne mentionnée à l’article L. 271-6 du code de la construction et de l’habitation. Cette facture comporte la mention que le diagnostic a été réalisé en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire ⁽⁶¹⁾.

Enfin, par coordination, le 2° du E du I du présent article aménage la rédaction du 6 de l’article 200 quater afin de tenir compte, pour la justification des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt, de l’élargissement de celles-ci au diagnostic de performance énergétique.

3.– Le décret fixant la liste des équipements, appareils et matériaux éligibles

Actuellement, en application du 2 de l’article 200 quater, le ministre chargé du budget est seul signataire de l’arrêté fixant la liste des équipements, matériaux et appareils ouvrant droit au crédit d’impôt. Le B du I du présent article substitue à celui-ci un arrêté conjoint des ministres chargés de l’énergie, de l’environnement, de la construction, du logement et du budget. Les effets de cette disposition seront limités en pratique puisque les arrêtés pris pour l’application de ce crédit d’impôt font déjà l’objet de consultations auprès de l’ensemble des ministères concernés (logement, environnement, santé).

C.– LA RÉDUCTION DU TAUX APPLICABLE À CERTAINS ÉQUIPEMENTS DE PRODUCTION D’ÉNERGIE UTILISANT UNE SOURCE D’ÉNERGIE RENOUVELABLE ET DES POMPES À CHALEUR

Actuellement fixé à 50 %, le taux normalement applicable aux dépenses d’acquisition des équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable et des pompes à chaleur n’est pas modifié par le 2° du D du I du présent article. En revanche, pour les chaudières et équipements de chauffage ou de production d’eau chaude indépendant fonctionnant au bois ou autres biomasses et les pompes à chaleur, ce taux sera ramené :

– à 40 % pour les dépenses payées en 2009 ;

– et à 25 % pour les dépenses payées à compter de 2010.

Toutefois, lorsque ces mêmes appareils sont installés dans un logement achevé avant le 1^er janvier 1977 et que les dépenses sont réalisées au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de son acquisition à titre onéreux ou gratuit, le taux sera et restera fixé à 40 %.

D.– LA NON- DÉDUCTIBILITÉ AU TITRE DES CHARGES DE COPROPRIÉTÉ

En application du b du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts, les dépenses d'amélioration afférentes aux locaux d'habitation sont déductibles pour la détermination du revenu foncier net, à l'exclusion toutefois des frais correspondant à des travaux de construction, de reconstruction ou d'agrandissement.

Cependant, en application du II du présent article et afin d’éviter un cumul d’avantages fiscaux pour le propriétaire bailleur, les dépenses au titre desquelles celui-ci bénéficie du crédit d’impôt de l’article 200 quater ne seront plus déductibles pour la détermination de son revenu foncier net.

E.– LA PROROGATION DU CRÉDIT D’IMPÔT AU 31 DÉCEMBRE 2012

Le crédit d’impôt de l’article 200 quater expire au 31 décembre 2009. Le 5° du A du I du présent article le proroge en substituant, dans le b et dans les 1°, 2° et 3° des c, d et e dudit article, définissant les dépenses éligibles, l’année 2012 à l’année 2009.

De plus, en substituant aux mots « pour la période allant du 1^er janvier 2005 au 31 décembre 2009 » les mots « au titre d’une période de cinq années consécutives comprises entre le 1^er janvier 2005 et le 31 décembre 2012 » dans le 4 de l’article 200 quater relatif au plafond du crédit d’impôt, et en prévoyant un calcul de celui-ci sur cinq années consécutives, le 1° du C du I du présent article empêche certains contribuables ayant déjà saturé le crédit d’impôt d’en bénéficier à nouveau (du moins pour leur habitation principale).

III.– ENTRÉE EN VIGUEUR ET COÛT

En application du III, les dispositions du présent article s’appliqueront aux dépenses payées à compter du 1^er janvier 2009.

Le tableau ci-dessous récapitule, selon les informations communiquées par le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, les conséquences budgétaires pour l’État, en 2010, des mesures prévues par le présent article :

(en millions d’euros)

Référence dans le code général des impôts	Disposition	Gain	coût
1 de l’article 200 quater	Élargissement de l’assiette aux dépenses de performance énergétique effectuées dans les logements donnés en location	–	135
a du 1 de l’article 200 quater	Exclusion des chaudières à basse température de l’assiette	40	–
c du 1 de l’article 200 quater	Exclusion de certaines pompes à chaleur de l’assiette	160	–
1° du f du 1 de l’article 200 quater	Élargissement de l’assiette à la pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques	–	250
2° du f du 1 de l’article 200 quater	Élargissement de l’assiette au diagnostic de performance énergétique	–	3
c du 5 de l’article 200 quater	Réduction du taux applicable à certains équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable et aux pompes à chaleur	220	–
b du 1° du I de l’article 31	Non-déductibilité au titre des charges de copropriété	50	–

Par conséquent, l’ensemble des mesures proposées par le présent article devrait se traduire pour l’État par un gain de l’ordre de 80 millions d’euros en 2010.

* *

M. Michel Diefenbacher retire un amendement tendant à intégrer dans l’assiette du crédit d’impôt les frais de main d’œuvre pour la pose des matériaux, équipements et matériels éligibles.

La Commission est saisie de deux amendements pouvant faire l’objet d’une discussion commune, tendant à encourager le renouvellement des appareils de chauffage au bois domestique.

Elle examine tout d’abord un amendement de M. Michel Bouvard proposant de maintenir à 40 % le taux du crédit d’impôt pour l’acquisition d’un appareil moderne remplaçant un appareil installé avant 1993.

M. Michel Bouvard. Il convient d’encourager le remplacement des appareils anciens, peu performants, par des modèles récents.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Le taux de 40 % sera maintenu dès lors que l’appareil sera installé dans un logement achevé avant le 1^er janvier 1977. Surtout, la défiscalisation au titre de l’article 200 quater est devenue la première niche fiscale de l’impôt sur le revenu : elle est passée de 900 millions d’euros de dépense fiscale en 2006 à 2 milliards d’euros cette année. L’objet du présent article consiste à limiter la défiscalisation applicable à certains équipements pour en créer d’autres, notamment au profit des propriétaires bailleurs.

M. Michel Bouvard retire cet amendement.

La Commission examine ensuite un amendement de M. Jean-Pierre Balligand proposant de limiter la diminution du taux du crédit d’impôt prévu pour l’acquisition d’un appareil de chauffage au bois ou autres biomasses dès lors que celui-ci remplace un appareil installé avant 1993.

Après avis défavorable du Rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

L’article 50 est adopté sans modification.

* *

Article 51

Mesures d’incitation à la réalisation d’investissements en faveur de la restructuration foncière forestière

Texte du projet de loi :

I.– L’article 199 decies H du code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Dans le 1, les mots : « jusqu’au 31 décembre 2010, réalisent des investissements forestiers. » sont remplacés par les mots : « jusqu’au 31 décembre 2013, réalisent les opérations forestières mentionnées au 2. »

B.– Le 2 est ainsi modifié :

1° Dans le cinquième alinéa du a et dans le b, après les mots : « décret du 28 juin 1930 », est inséré le mot : « modifié » ;

2° Les d et e sont ainsi rédigés :

« d. Aux dépenses de travaux forestiers effectués dans une propriété lorsqu’elle constitue une unité de gestion d’au moins 10 hectares d’un seul tenant et qu’elle présente l’une des garanties de gestion durable prévues à l’article L. 8 du code forestier, sous réserve des deux conditions suivantes :

« – Le contribuable doit prendre l’engagement de conserver cette propriété jusqu’au 31 décembre de la huitième année suivant celle des travaux et d’appliquer, pendant la même durée, l’une des garanties de gestion durable prévues à l’article L. 8 du code forestier ;

« – Les travaux de plantation doivent être effectués avec des graines et des plants forestiers conformes aux prescriptions des arrêtés régionaux relatifs aux aides de l’État à l’investissement forestier pris conformément au titre V du livre V de la partie réglementaire du code forestier.

« e. Aux dépenses de travaux forestiers payées par un groupement forestier ou une société d’épargne forestière dont le contribuable est membre, lorsque la propriété du groupement ou de la société sur laquelle sont réalisés les travaux constitue une unité de gestion d’au moins 10 hectares d’un seul tenant et qu’elle présente l’une des garanties de gestion durable prévues à l’article L. 8 du code forestier, sous réserve des trois conditions suivantes :

« – L’associé doit prendre l’engagement de conserver les parts du groupement ou de la société jusqu’au 31 décembre de la quatrième année suivant celle des travaux ;

« – Le groupement ou la société doit prendre l’engagement de conserver les parcelles qui ont fait l’objet de travaux ouvrant droit à réduction d’impôt jusqu’au 31 décembre de la huitième année suivant celle des travaux et d’appliquer, pendant la même durée, l’une des garanties de gestion durable prévues à l’article L. 8 du code forestier ;

3° Il est ajouté un f ainsi rédigé :

« f. À la rémunération versée par le contribuable, par un groupement forestier ou une société d’épargne forestière dont le contribuable est membre, pour la réalisation d’un contrat conclu pour la gestion de bois et forêts d’une surface inférieure à 25 hectares, avec un expert forestier au sens de l’article L. 171-1 du code rural, avec une coopérative forestière ou une organisation de producteurs au sens de l’article L. 551-1 du code rural ou avec l’Office national des forêts en application de l’article L. 224-6 du code forestier, sous réserve des trois conditions suivantes :

« – Le contrat de gestion doit prévoir la réalisation de programmes de travaux et de coupes sur des terrains en nature de bois et forêts dans le respect de l’une des garanties de gestion durable prévues à l’article L. 8 du code forestier ;

« – Ces coupes doivent être cédées, soit dans le cadre d’un mandat de vente avec un expert forestier, soit en exécution d’un contrat d’apport conclu avec une coopérative ou une organisation de producteurs, soit dans les conditions prescrites à l’article L. 224-6 du code forestier précité ;

« – Ces coupes doivent être commercialisées à destination d’unités de transformation du bois ou de leur filiales d’approvisionnement par voie de contrats d’approvisionnement annuels reconductibles ou pluriannuels.

« Les conditions et les modalités d’application de ces dispositions seront fixées par décret. »

C.– Le 3 est ainsi modifié :

1° Dans le a, le chiffre : « 10 » est remplacé par le chiffre : « 5 » ;

2° Le e est complété par les mots : « ou la société » ;

3° Il est ajouté un f ainsi rédigé :

« f. Des dépenses de rémunération mentionnées au f du 2 et payées par le contribuable ou de la fraction de ces dépenses payées par le groupement ou la société correspondant aux droits que le contribuable détient dans ces derniers. »

D.– Le 3 bis est ainsi rédigé :

« Le prix d’acquisition ou de souscription mentionné aux a et b du 3 et la fraction du prix d’acquisition ou de souscription mentionnée au c du 3 sont globalement retenus dans la limite de 5 700 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et 11 400 euros pour un couple marié ou les partenaires liés par un pacte civil de solidarité, soumis à une imposition commune.

« Les dépenses et la fraction des dépenses mentionnées aux d et e du 3 sont globalement retenues dans la limite de 6 250 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et 12 500 euros pour un couple marié ou les partenaires liés par un pacte civil de solidarité, soumis à une imposition commune. Lorsque ces dépenses dépassent cette limite, la fraction excédentaire est retenue :

« a. au titre des quatre années suivant celle du paiement des travaux et dans la même limite ;

« b. au titre des huit années suivant celle du paiement des travaux en cas de sinistre forestier pour lequel les dispositions mentionnées au premier alinéa de l’article 1398 s’appliquent, et dans la même limite.

« Les dépenses et la fraction des dépenses mentionnées au f du 3 sont globalement retenues dans la limite de 2 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 4 000 euros pour un couple marié ou les partenaires liés par un pacte civil de solidarité, soumis à une imposition commune, sous réserve que soient produites avec la déclaration prévue à l’article 170, la facture du contrat de gestion et l’attestation délivrée par l’opérateur certifiant que la cession et la commercialisation des coupes sont réalisées dans les conditions du f du 2. »

E.– Le 4 est ainsi rédigé :

« La réduction d’impôt s’applique pour le calcul de l’impôt dû :

« a. au titre de l’année d’acquisition des terrains mentionnés au a du 2 et de l’année d’acquisition ou de souscription des parts mentionnées aux b et c du 2 ;

« b. au titre de l’année du paiement des dépenses mentionnées aux d et e du 2 et, le cas échéant, des quatre années suivantes ou des huit années suivantes en cas de sinistre forestier, conformément au 3 bis ;

« c. au titre de l’année du paiement des dépenses de rémunération mentionnées au f du 2. »

II.– Les dispositions du I s’appliquent aux dépenses payées à compter du 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Créée par la loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006, la réduction d’impôt au titre des investissements forestiers permet d’encourager les propriétaires forestiers à réaliser des travaux de plantation et d’amélioration de leurs parcelles afin d’améliorer le renouvellement des ressources forestières. À ce titre, ils bénéficient d’une réduction d’impôt à hauteur de 25 % de leurs dépenses d’investissement retenues dans les limites de 1 250 € ou de 2 500 € selon leur situation familiale. En outre, les dépenses de travaux forestiers payées par un groupement forestier sont également éligibles à la réduction d’impôt au bénéfice des porteurs de parts du groupement. Elles sont alors retenues pour la fraction des précédentes limites correspondant aux droits que le contribuable détient dans ce groupement.

Afin de renforcer l’incitation à la réalisation de travaux forestiers, il est proposé de quintupler le plafond des dépenses éligibles à la réduction d’impôt, de supprimer le plafond commun aux dépenses d’acquisition de bois et forêts et de travaux forestiers et de permettre le report sur les quatre années suivantes, voire huit en cas de sinistre forestier, des dépenses de travaux éligibles à la réduction d’impôt qui excèdent le plafond. En outre, il apparaît plus équitable que le plafond retenu en cas d’investissements forestiers par le biais d’un groupement forestier ne soit plus fractionné à proportion des droits que le contribuable détient dans le groupement. Enfin, une réduction de la durée pendant laquelle les parcelles ou les parts de groupements forestiers ou de sociétés d’épargne forestière doivent être conservées et de celle pendant laquelle une garantie de gestion durable (au lieu d’un plan simple de gestion ou d’un règlement type de gestion agréé) doit être appliquée participerait au renforcement du dispositif.

Enfin, il est proposé d’étendre le champ de la réduction d’impôt à la rémunération versée pour la réalisation d’un contrat conclu pour la gestion des bois et forêts d’une surface inférieure à 25 hectares avec un expert forestier afin de dynamiser la gestion forestière des propriétaires, à condition qu’ils contractualisent l’offre de bois avec la filière située en aval et présentent des garanties de gestion durable.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article modifie le régime de la réduction d’impôt accordée au titre des investissements forestiers, parfois dénommé « dispositif d’encouragement fiscal à l’investissement forestier » ou « DÉFI Forêt ».

Afin de lutter contre le morcellement et de favoriser l’investissement forestier, la loi d’orientation forestière du 9 juillet 2001 a mis en place une réduction d’impôt sur le revenu, accordée aux personnes physiques qui acquièrent, dans la limite de 25 hectares, des terrains boisés ou à boiser afin de constituer des unités de gestion d’un seul tenant d’au moins 10 hectares (seuil abaissé à 5 ha dans le cadre de la loi de finances pour 2008).

Par ailleurs, la loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006 a permis l’application de cette réduction d’impôt aux dépenses de travaux forestiers effectués par des personnes physiques ou des groupements forestiers dans des unités de gestion d’au moins 10 hectares.

Le régime de la réduction d’impôt accordée au titre des investissements forestiers est établi par l’article 199 decies du code général des impôts.

Celui-ci prévoit qu’une réduction d’impôt est accordée aux personnes physiques qui réalisent certains investissements forestiers : acquisition de terrains en nature de bois et forêts ou de terrains nus à boiser, souscriptions ou acquisitions en numéraire de parts d’intérêt de groupements forestiers ⁽⁶²⁾, souscriptions au capital des sociétés d’épargne forestière ⁽⁶³⁾, dépenses de travaux forestiers payées par un propriétaire direct ou un groupement forestier.

Cette réduction d’impôt est subordonnée à un certain nombre de conditions, variables selon la nature de l’investissement, dont le non respect conduit à une reprise au titre de l’année de rupture d’un de ces engagements.

La base de la réduction d’impôt est constituée le plus souvent par les dépenses engagées, à l’exception des souscriptions de parts de sociétés d’épargne forestières, retenues à hauteur de 60 % de leur valeur. Cette base ne peut toutefois excéder 5 700 euros pour une personne seule et 11 400 euros pour un couple. Ce plafond global est accompagné d’un sous plafond spécifique pour les dépenses de travaux forestiers, s’élevant à 1 250 euros pour une personne seule et 2 500 euros pour un couple.

Le taux de la réduction d’impôt s’élève à 25 %.

En 2008, à s’en tenir aux estimations contenues dans le tome II de l’annexe « Évaluation des voies et moyens », ce dispositif a bénéficié à 3 540 entreprises et ménages pour une dépense fiscale de 4 millions d’euros.

La volonté de renforcer l’efficacité du DÉFI Forêt résulte notamment des conclusions des Assises de la Forêt (novembre 2007–janvier 2008) (cf., dans le tome II du présent rapport général, le commentaire sur l’article 7, relatif à la majoration du taux d’amortissement dégressif pour certains matériels des entreprises de première transformation du bois).

Trois mesures principales sont ainsi proposées : la prorogation de la date d’extinction du dispositif, l’amélioration du régime « DÉFI Travaux », et la création d’un régime « DEFI Contrat ». Ces mesures s’appliqueraient aux dépenses payées à compter du 1^er janvier 2009 (paragraphe II du texte proposé pour l’article 199 decies H du code général des impôts).

I.– LA PROROGATION DE LA DATE D’EXTINCTION DU DISPOSITIF

L’alinéa 2 du texte proposé pour le présent article étend jusqu’au 31 décembre 2013 l’application de l’article 199 decies H du code général des impôts, qui, dans sa rédaction actuelle, prévoit son extinction au 31 décembre 2010.

Cette disposition confirme la volonté constante du législateur que cette dépense fiscale ait un caractère temporaire et que son efficacité soit régulièrement évaluée.

On rappellera ainsi que l’article 117 de la loi n° 2005–157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a élargi le champ d'application de la réduction d'impôt depuis l'imposition des revenus de l'année 2004. De la même manière, l'article 64 de la loi n° 2006–11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole a étendu encore le champ d'application de la réduction d'impôt et adapté ses modalités de calcul depuis l'imposition des revenus de l’année 2006.

S’agissant des acquisitions de terrains et de parts de groupements forestiers ou de sociétés d’épargne forestière, le texte proposé ne modifie pas le droit existant, sous réserve d’une exception.

Pour les acquisitions de terrains en nature de bois et forêts ou de terrains nus à boiser en massif de montagne en effet, l’article 66 de la loi de finances pour 2008 a réduit de 10 à 5 hectares la taille minimale des unités de gestion ouvrant droit à la réduction d’impôt, la base de la réduction d’impôt étant constituée par le prix d’acquisition.

Toutefois, en l’état actuel du droit, lorsque l'acquisition de terrains permet de constituer une unité de gestion d'au moins 10 hectares, elle est calculée en ajoutant à cette base le prix des acquisitions de terrains en nature de bois et forêts ou de terrains nus à boiser réalisées les trois années précédentes pour constituer cette unité et pour lesquels l'acquéreur prend l’engagement de les conserver 15 ans et d’appliquer un plan simple de gestion.

L’alinéa 20 du présent article ramène la surface minimale de l’unité de gestion ouvrant droit à l’élargissement précité de la base de la réduction d’impôt de 10 à 5 hectares.

Il convient de remarquer que le texte proposé par l’alinéa 2 substitue à la notion « d’investissements forestiers » celle d’ « opérations forestières », ce glissement sémantique témoignant d’une extension du champ d’application du dispositif.

II.– L’AMÉLIORATION DU RÉGIME « DÉFI TRAVAUX »

C’est l'article 64 de la loi n° 2006–11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole qui a élargi le champ d'application de la réduction d'impôt aux travaux forestiers. Le présent article propose tant un assouplissement des engagements à souscrire qu’une augmentation du montant de la réduction d’impôt.

A.– L’ASSOUPLISSEMENT DES ENGAGEMENTS À SOUSCRIRE

1.– Les dépenses de travaux forestiers payées par un propriétaire direct

En l’état actuel du droit, sont éligibles à la réduction d’impôt les dépenses de travaux forestiers payées entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2010 dans une propriété lorsqu'elle constitue une unité de gestion d'au moins 10 hectares d'un seul tenant et qu'elle est gérée en application d'un plan simple de gestion ou d'un règlement type de gestion agréé ou approuvé par le centre régional de la propriété forestière, ou d'un règlement type de gestion auquel le propriétaire a adhéré avant la réalisation des travaux.

Dans cette situation, le contribuable doit prendre l'engagement de conserver cette propriété jusqu'au 31 décembre de la quinzième année suivant celle du paiement total des travaux et d'appliquer, pendant la même durée, un plan simple de gestion ou un règlement type de gestion agréé ou approuvé par le centre régional de la propriété forestière.

Le texte proposé, dans ses alinéas 6, 7 et 8, maintient le seuil d’éligibilité à 10 hectares d’un seul tenant mais assouplit les règles actuelles sur deux points.

S’agissant de la propriété éligible, l’exigence d’un plan simple de gestion ou d’un règlement est abandonnée au profit de celle d’une des garanties de gestion durable prévues à l’article L. 8 du code forestier ⁽⁶⁴⁾.

Par ailleurs, l’engagement de durée de conservation de la propriété forestière est ramené de 15 à 8 ans : l’alinéa 7 prévoit que le contribuable doit prendre l’engagement de conserver cette propriété jusqu’au 31 décembre de la huitième année suivant celle des travaux et d’appliquer, pendant la même durée, une des garanties de gestion durable.

L’éligibilité des dépenses de travaux forestiers est enfin subordonnée par l’alinéa 8 à l’utilisation « des graines et des plants forestiers conformes aux prescriptions des arrêtés régionaux relatifs aux aides de l’État à l’investissement forestier pris conformément au titre V du livre V de la partie réglementaire du code forestier ».

2.– Les dépenses de travaux forestiers payées par un groupement forestier ou une société d’épargne forestière

En l’état actuel du droit, sont éligibles à la réduction d’impôt les dépenses de travaux forestiers payées entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2010 par un groupement forestier dont le contribuable est membre, lorsque la propriété du groupement forestier sur laquelle sont réalisés les travaux constitue une unité de gestion d'au moins 10 hectares d'un seul tenant, gérée en application d'un plan simple de gestion ou d'un règlement type de gestion agréé ou approuvé par le centre régional de la propriété forestière.

Dans cette situation, l'associé doit prendre l'engagement de conserver les parts du groupement jusqu'au 31 décembre de la huitième année suivant celle du paiement des travaux. Le groupement forestier ou la société d'épargne forestière doit prendre l'engagement d'appliquer pendant quinze ans un plan simple de gestion ou un règlement type de gestion agréé ou approuvé par le centre régional de la propriété forestière et de conserver pendant la même durée les parcelles qui ont fait l'objet des travaux ouvrant droit à réduction d'impôt. Le délai de quinze ans commence à courir à compter de la date de paiement des travaux forestiers.

Conformément à l'article 46 AGK de l'annexe III au code général des impôts, les travaux forestiers éligibles à la réduction d'impôt au titre de l'imposition des revenus des années 2006 et suivantes sont les travaux de plantation, de reconstitution, de renouvellement, de sauvegarde et d'amélioration des peuplements et les travaux de création et d'amélioration des dessertes. Sont également éligibles à la réduction d'impôt, les frais de maîtrise d'œuvre directement liés aux travaux énumérés ci-dessus.

Le texte proposé prévoit dans ses alinéas 9 à 12 le maintien du seuil d’éligibilité à 10 hectares d’un seul tenant mais assouplit les règles actuelles sur quatre points.

Le dispositif est en premier lieu étendu aux sociétés d’épargne forestière.

S’agissant de la propriété éligible, et comme pour les propriétaires particuliers, l’exigence d’un plan simple de gestion ou d’un règlement est abandonnée au profit de celle d’une des garanties de gestion durable prévues à l’article L. 8 du code forestier.

Par ailleurs, l’engagement de conservation des parts du groupement ou de la société est, pour le contribuable, ramené de huit à quatre ans.

Enfin, l’engagement de durée de conservation de la propriété forestière est ramené de quinze à huit ans : l’alinéa 7 prévoit que le contribuable doit prendre l’engagement de conserver cette propriété jusqu’au 31 décembre de la huitième année suivant celle des travaux et d’appliquer, pendant la même durée, une des garanties de gestion durable.

B.– L’AUGMENTATION DU MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT

Celle-ci résulte à la fois de l’élargissement de la base de la réduction d’impôt et d’une augmentation de ses limites.

En l’état actuel du droit, les dépenses de travaux forestiers sont retenues dans la limite de 1 250 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 2 500 euros pour un couple marié ou les partenaires liés par un pacte civil de solidarité, soumis à une imposition commune. Toutefois, lorsque la propriété fait l'objet d'un sinistre forestier, pour lequel le contribuable bénéficie d'un dégrèvement de taxe foncière prévu au premier alinéa de l'article 1398 du code général des impôts (grêle, inondation, gelée, incendie ou autres événements extraordinaires), la base de la réduction d'impôt, au titre des travaux forestiers qui en découlent, est uniquement limitée par le plafond global de 5 700 euros ou de 11 400 euros selon la situation familiale du bénéficiaire, dans l'hypothèse où les dépenses de travaux forestiers consécutifs au sinistre sont payées avant le 31 décembre de l'année qui suit celle au cours de laquelle le sinistre est intervenu.

De surcroît, et toujours en l’état actuel du droit, les dépenses de travaux forestiers payées par un groupement forestier sont retenues pour la fraction des précédentes limites correspondant aux droits des contribuables dans ces structures.

La nouvelle rédaction proposée pour le paragraphe 3 bis de l’article 199 decies H du code général des impôts modifie cette réglementation sur cinq points essentiels :

– l’alinéa 26 quintuple le plafond relatif à ces dépenses, qui passe à 6 250 euros ou 12 500 euros selon la situation familiale du contribuable ;

– l’alinéa 27 institue une possibilité de report durant quatre années si les dépenses dépassent cette limite ;

– l’alinéa 28 étend cette faculté à huit années en cas de sinistre forestier au sens de l’article 1398 du code général des impôts ;

– le plafonnement commun aux dépenses d’acquisition de bois et forêts et de travaux forestiers est supprimé ;

– le plafond retenu en cas d’investissements forestiers par le biais d’un groupement forestier ou d’une société d’épargne forestière n’est plus fractionné à proportion des droits que le contribuable détient dans le groupement ou la société.

III.– LA CRÉATION D’UN « DÉFI CONTRAT »

Ce dispositif a pour ambition d’inciter fiscalement les petits et moyens propriétaires (de 0 à 25 hectares) à mettre leur forêt en gestion effective. Il les aidera, via le contrat de gestion, à identifier le potentiel de production de leurs forêts, à s’orienter vers la réalisation de contrats d’approvisionnement durable et à planifier les travaux afférents, y compris à vocation environnementale, en collaboration avec un opérateur économique (coopérative ou expert forestier) garant d’une gestion durable.

A.– DÉPENSES ÉLIGIBLES

Les alinéas 14 à 18 prévoient d’étendre le champ de la réduction d’impôt à la rémunération versée pour la réalisation d’un contrat conclu pour la gestion des bois et forêts d’une surface inférieure à 25 hectares avec un expert forestier, afin de dynamiser la gestion forestière des propriétaires, à condition qu’ils contractualisent l’offre de bois avec la filière située en aval et présentent des garanties de gestion durable.

L’alinéa 14 précise que cette rémunération peut être versée par un propriétaire personne physique, par un groupement forestier ou par une société d’épargne forestière dont le contribuable est membre. Elle doit l’être à un expert financier, une coopérative forestière ou l’Office national des forêts.

Les alinéas 15 à 18 précisent trois conditions supplémentaires et cumulatives que doivent remplir ces dépenses.

Le contrat de gestion doit en premier lieu prévoir la réalisation de programmes de travaux et de coupes dans le respect de l’une des garanties de gestion durable prévues à l’article L. 8 du code forestier.

Ces coupes doivent en second lieu être cédées, soit dans le cadre d’un mandat de vente avec un expert forestier, soit en exécution d’un contrat d’apport conclu avec une coopérative ou une organisation de producteurs, soit en exécution d’un contrat conclu avec l’Office national des forêts.

Ces coupes doivent enfin être commercialisées à destination d’unités de transformation du bois ou de leurs filiales d’approvisionnement par voie de contrats d’approvisionnement annuels reconductibles ou pluriannuels.

B.– MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT

Tirant la conséquence logique de l’inclusion de cette catégorie de dépenses dans les opérations éligibles à la réduction d’impôt, l’alinéa 23 propose de les retenir dans la base de la réduction d’impôt à hauteur de leur totalité lorsqu’elles sont payées directement par le contribuable et de la fraction correspondant aux droits que celui-ci détient dans le groupement ou la société dans les autres cas.

Le texte proposé par l’alinéa 29 prévoit que les dépenses ou la fraction des dépenses de rémunérations versées pour la réalisation d’un contrat conclu pour la gestion des bois et forêts sont globalement retenues dans la limite de 2 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 4 000 euros pour un couple marié ou les partenaires liés par un pacte civil de solidarité, soumis à une imposition commune, sous réserve que soient produites la facture du contrat de gestion et l’attestation délivrée par l’opérateur certifiant que la cession et la commercialisation des coupes sont réalisées conformément aux exigences prévues.

La réduction d’impôt s’élèvera donc à 500 ou 1 000 euros en fonction de la situation familiale du contribuable.

* *

La Commission adopte l’article 51 sans modification.

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Article 52

Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terrains agricoles exploités selon le mode de production biologique

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article 1395 F du code général des impôts, il est inséré un article 1395 G ainsi rédigé :

« Art. 1395 G. – I. Les conseils municipaux et les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues au I de l’article 1639 A bis, exonérer de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, pendant une durée de cinq ans, les propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories définies à l’article 18 de l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908 lorsqu’elles sont exploitées selon le mode de production biologique prévu au règlement (CEE) n° 834/2007 du conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) n° 2092/91.

« L’exonération est applicable à compter de l’année qui suit celle au titre de laquelle une attestation d’engagement d’exploitation suivant le mode de production biologique a été délivrée pour la première fois par un organisme certificateur agréé. Elle cesse définitivement de s’appliquer à compter du 1^er janvier de l’année qui suit celle au cours de laquelle les parcelles ne sont plus exploitées selon le mode de production biologique.

« La délibération porte sur la totalité de la part revenant à chaque commune ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

« II.– Les dispositions du I ne s’appliquent pas aux propriétés non bâties qui bénéficient des exonérations totales prévues aux articles 1394 B, aux 1° et 1° bis de l’article 1395, au II de l’article 1395 B, au II de l’article 1395 D, aux articles 1395 E et 1395 F ainsi qu’à l’article 1649.

« L’exonération prévue au I s’applique après les exonérations partielles prévues à l’article 1394 B bis, au 1° ter de l’article 1395 et au I de l’article 1395 D.

« Lorsque les conditions requises pour bénéficier de l’exonération prévue à l’article 1394 C et celles prévues au I sont remplies, l’exonération prévue à l’article 1394 C est applicable. Toutefois, lorsque la délibération prise sur le fondement de ce dernier article est rapportée, le bénéfice des dispositions du I est accordé pour la période restant à courir à compter de l’année au titre de laquelle l’exonération prévue à l’article 1394 C cesse de s’appliquer.

« Lorsque les conditions requises pour bénéficier de l’exonération prévue à l’article 1395 A et celles prévues au I sont remplies et que la durée d’exonération applicable conformément à l’article 1395 A est inférieure ou égale à cinq ans l’exonération prévue au I est applicable. Toutefois, le bénéfice des dispositions du 1395 A est accordé à l’expiration de la période d’application de l’exonération prévue au I pour la période restant à courir.

« Lorsque les conditions requises pour bénéficier de l’exonération prévue à l’article 1395 A et celles prévues au I sont remplies et que la durée d’exonération applicable conformément à l’article 1395 A est supérieure à cinq ans, l’exonération prévue à l’article 1395 A est applicable. Toutefois, le bénéfice des dispositions du I est accordé à l’expiration de la période d’application de l’exonération prévue à l’article 1395 A pour la période restant à courir.

« III.– Pour bénéficier de l’exonération, le propriétaire adresse au service des impôts, avant le 1^er janvier de chaque année, la liste des parcelles concernées accompagnée du document justificatif annuel délivré par l’organisme certificateur agréé mentionné au deuxième alinéa du I, conformément aux dispositions de l’article 29 du règlement (CE) n° 834/2007 du conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques.

« IV.– Le bénéfice de l’exonération prévue au I est subordonnée au respect du règlement (CE) n° 1535/2007 de la commission du 20 décembre 2007 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne aux aides de minimis dans le secteur de la production de produits agricoles. »

II.– Dans le a du 2 du II de l’article 1639 A quater du même code, après la référence : « 1395 B », il est inséré la référence : « 1395 G ».

III.– Après le sixième alinéa de l’article L. 415-3 du code rural, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Le montant de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties prévu à l’article 1395 G du code général des impôts doit, lorsque les propriétés concernées sont données à bail, être intégralement rétrocédé aux preneurs des propriétés considérées. À cet effet, le bailleur impute cet avantage sur le montant de la taxe qu’il met à la charge du preneur en application du troisième alinéa. Lorsque ce montant est inférieur à l’avantage, le bailleur déduit du montant du fermage dû par le preneur, le montant qui n’a pu être imputé.

IV.– Les dispositions du présent article s’appliquent à compter des impositions établies au titre de 2010 pour les parcelles qui sont exploitées selon le mode de production biologique à compter du 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’agriculture biologique est un mode de production agricole non polluant et respectueux de l’environnement, créateur d’emplois et qui fait par ailleurs l’objet d’une demande nationale forte, la France étant importatrice nette de produits issus de l’agriculture biologique.

Afin de porter l’offre française en matière de produits biologiques à un niveau suffisant pour permettre de satisfaire les objectifs fixés dans le Grenelle de l’environnement, il est souhaitable d’inciter les exploitants à augmenter les surfaces consacrées à l’agriculture biologique.

À cette fin, il est proposé de permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale d’accompagner les exploitants pratiquant l’agriculture biologique en leur accordant un avantage en matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Cette exonération sur délibération ne sera pas compensée par l’état.

Enfin, cet article prévoit également que cette exonération de taxe foncière doit bénéficier à l’exploitant du terrain exploité selon le mode de production biologique qu’il en soit le propriétaire ou le locataire.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article ouvre aux communes et EPCI la faculté d’exonérer de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB), pour une durée de cinq ans, les terres agricoles exploitées suivant le mode biologique.

I.– DÉVELOPPER LA SURFACE CONSACRÉE À L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE : UN ENGAGEMENT DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT QUI NÉCESSITE UN ACCOMPAGNEMENT SPÉCIFIQUE

Le développement soutenu de l’agriculture biologique est un des enjeux du Grenelle de l’environnement. En effet, au-delà du développement strictement économique des filières biologiques ou de la qualité des produits, l’agriculture biologique constitue une garantie de développement durable des territoires. Ainsi, les conclusions du Grenelle de l’environnement soulignent la nécessité, non seulement de soutenir la filière bio, mais également d’augmenter la surface agricole consacrée à ce type d’exploitation plus soucieuse de l’environnement.

A.– L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE EN 2008

L’agriculture biologique constitue en France un des cinq signes officiels d’identification de la qualité et de l’origine, avec les AOC, les Indications géographiques protégées, les Spécialités traditionnelles garanties et le Label rouge. L'Agriculture Biologique garantit, pour sa part, une qualité attachée à un mode de production respectueux de l'environnement et du bien-être animal.

1.– Une agriculture encadrée

Elle se distingue par un mode de production fondé notamment sur la non utilisation de produits chimiques de synthèse, le recyclage des matières organiques, la rotation des cultures et la lutte biologique. L’élevage, de type extensif, fait appel aux médecines douces et respecte le bien être des animaux.

Pour être commercialisé comme issu de l’agriculture biologique, tout produit doit avoir été contrôlé et certifié par un organisme de contrôle agréé par les pouvoirs publics. Tout opérateur (agriculteur, préparateur, distributeur ou importateur) doit également déclarer son activité chaque année auprès des pouvoirs publics. Le ou les contrôle(s) annuel(s) portent sur l’ensemble du système de production : parcelles agricoles, lieux de stockage, transformation, comptabilité matière, conformité des recettes et produits correspondants, garanties données par les fournisseurs, étiquettes… Un certificat est délivré par l’organisme certificateur pour les produits jugés conformes à la réglementation en vigueur au vu des résultats des contrôles.

2.– Une filière dynamique

En 2007, 11 978 exploitations agricoles étaient engagées dans l’agriculture biologique, soit 3 % de plus qu’en 2006. Les exploitations biologiques représentaient 2 % des exploitations agricoles françaises.

Pourtant, l’économie du bio connaît une croissance continue qui ne s’est pas démentie en 2007. En effet, pour 2007, le marché des produits alimentaires issus de l’agriculture biologique a été estimé à 1,9 milliard d’euros hors taxe (contre 1,7 milliard en 2006). Ce marché est en augmentation constante, avec une croissance moyenne annuelle de l’ordre de 10 % ces dix dernières années en France. Les produits bio sont essentiellement commercialisés dans trois circuits de distribution : magasins spécialisés, grandes et moyennes surfaces (GMS) et vente directe.

Les principaux marchés de l’agriculture bio en France concernent les fruits et légumes, puisqu’ils ont générés en 2007 264 millions d'euros de chiffres d’affaire (16 % du marché bio global), les pains et farines bio (190 millions d'euros et 12 % du marché) et les vins issus de raisins biologiques et autres alcools (179 millions d'euros, 11 % du marché).

3.– Une agriculture encore trop peu étendue

La superficie en mode de production biologique était en 2007 de 557 133 hectares, soit seulement 2 % de la surface agricole utilisée (SAU) nationale.

De 2001 à 2007, une progression moyenne du nombre d’exploitations bio de 2,2 % par an a été enregistrée dans un contexte où le nombre total d’exploitations agricoles était en baisse chaque année. Pourtant, la surface agricole exploitée suivant le mode de production biologique (certifiée bio ou en conversion) n’a augmenté que de 0,8 % en 2007 par rapport à 2006 ⁽⁶⁵⁾. Depuis 2003, les surfaces certifiées ont donc trop peu augmenté, contrastant avec les chiffres de la commercialisation. Ce décalage s’explique par la progression très sensible du taux de valorisation des produits bio, si bien que la production étiquetée « bio » mise sur le marché s’est accrue à due proportion.

Dans ce contexte, l’article 28 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement fixe un objectif clair : « la surface agricole utile en agriculture biologique devrait atteindre 6 % en 2012 et 20 % en 2020. »

B.– LE SOUTIEN À L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE N’EST PAS CIBLÉ SUR L’ACCROISSEMENT DE LA SURFACE EXPLOITÉE EN MODE BIOLOGIQUE

Cependant, le Rapporteur général observe que les soutiens apportés à l’agriculture biologique ne sont pas particulièrement ciblés sur cet objectif d’accroissement de la surface exploitée en bio.

1.– Le soutien à la production n’incite pas à l’accroissement de la surface

Le principal outil de soutien à la filière biologique est le crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater L du code général des impôts. Cet avantage fiscal est forfaitaire puisqu’il s’élève à 1 200 euros, majorés de 200 euros par hectare exploité en mode biologique, dans la limite de 4 hectares.

Le montant de ce crédit d’impôt n’est donc pas en lui-même incitatif, encore moins en ce qui concerne l’accroissement de la surface exploitée. En effet, le crédit d’impôt est octroyé aux entreprises agricoles qui réalise au moins 40 % de leurs recettes sur des activités certifiées en agriculture biologique. Il s’agit donc d’un instrument de soutien économique la filière bio, non d’incitation à l’accroissement de la surface des parcelles exploitées en mode bio.

Le Rapporteur général indique, par ailleurs, que l’augmentation du crédit d’impôt, prévue par l’article 53 du présent projet de loi de finances, ne modifiera pas l’analyse de son peu d’effet sur l’accroissement des surfaces.

La forte corrélation entre le nombre d’exploitations bio et la surface totale exploitée en mode bio s’explique par le fait que les trois-quarts des agriculteurs notifiés réalisent 100 % de leur activité en mode biologique. Le ralentissement de l’accroissement de la surface exploitée en bio résulte de l’essoufflement des conversions.

Source : AgenceBio

2.– Le soutien à la conversion

Jusqu’en 2008, les aides à la conversion à l’agriculture biologique reposaient sur le conventionnement des exploitants tout d’abord jusqu’en 2002 au moyen de certains contrats territoriaux d’exploitation (CTE), puis à compter de 2003 au moyen de certains contrats d’agriculture durable (CAD), aucun de ces deux instruments n’étant spécifique à la filière biologique. Le Rapporteur général observe, à cet égard, que le coup d’arrêt constaté sur l’augmentation du nombre de conversions coïncide chronologiquement avec le remplacement du premier type de contrats par le deuxième.

Dans le cadre du nouveau Programme de développement rural 2007–2013 de la PAC, un nouveau dispositif d’aides à la conversion a été mis en place. Il consiste en une aide annuelle versée pendant les 5 années d’engagement à la conversion. Cette aide dépend du nombre d’hectares exploités en mode biologique et du type de culture de chaque parcelle. Le Rapporteur général relève que le montant maximum par hectare est de 600 euros par an (pour le maraîchage) et que l’aide annuelle est plafonnée à 7 600 euros (22 800 euros pour l’ensemble d’un GAEC).

En tout état de cause, ce nouveau dispositif d’aide à la conversion est trop récent pour que son efficacité à inciter à la mise en exploitation biologique de nouvelles parcelles puisse être évaluée. C’est pourquoi le Gouvernement a estimé que l’objectif énoncé dans le Grenelle de l’environnement d’extension de la surface exploitée en mode bio nécessitait un renforcement de l’incitation par la fiscalité.

II.– LA MESURE PROPOSÉE : UNE EXONÉRATION FACULTATIVE DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES AGRICOLES EXPLOITÉES EN MODE BIOLOGIQUE

Le présent article propose d’insérer un nouvel article 1395 G dans le code général des impôts afin de permettre aux communes et EPCI à fiscalité propre d’exonérer de TFNB, pour 5 ans, les parcelles exploitées en mode biologique.

A.– LES CONDITIONS D’APPLICATION DE L’EXONÉRATION PROPOSÉE

1.– Les conditions d’instauration de l’exonération

Le Rapporteur général rappelle que les terres agricoles, c'est-à-dire les propriétés non bâties des première à sixième, huitième et neuvième catégories définies à l’article 18 de l’instruction du 31 décembre 1908, sont totalement exonérées des parts départementales et régionales de la TFNB, depuis 1993, en application des articles 1586 D et 1599 ter D du code général des impôts.

La faculté d’exonérer les parcelles biologiques ne concerne donc plus que les communes et les EPCI à fiscalité additionnelle. Cette exonération facultative, décidée par la commune ou l’EPCI, ne serait pas compensée par l’Etat.

Le I de l’article 1395 G proposé prévoit que, pour instaurer l’exonération, les communes et EPCI doivent délibérer dans les conditions de droit commun prévues à l’article 1639 A bis (c'est-à-dire avant le 1^er octobre pour une entrée en vigueur l’année suivante), l’alinéa 12 du présent article assurant la coordination de cette condition dans le cas des fusions d’EPCI.

2.– Les conditions tenant à une nouvelle exploitation biologique des terres

Les parcelles éligibles à l’exonération sont celles qui sont exploitées « selon le mode de production biologique prévu au règlement (CEE) n° 834/2007 du conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) n° 2092/91 ».

Cette condition d’exploitation se déclinerait dans les conditions suivantes :

– l’alinéa 15 du présent article prévoit que l’exonération s’appliquerait pour les impositions établies à compter de 2010 (premières délibérations avant le 1^er octobre 2009), pour les parcelles qui commenceraient d’être exploitées en mode bio à compter du 1^er janvier 2009 ;

– de plus, le I de l’article 1395 G proposé indique que l’exonération serait applicable à compter l’année suivant celle de la délivrance de l’engagement d’exploitation bio par l’organisme de certification, qui marque le début du processus de conversion des parcelles ;

– le même paragraphe restreint toutefois l’éligibilité à l’exonération aux exploitants qui s’engagent pour la première fois dans l’agriculture biologique ;

– il prévoit également que l’exonération cesse de s’appliquer de plein droit dès la première année où l’organisme certificateur constate que les parcelles ne sont plus exploitées en mode biologique ;

– enfin, le III de l’article 1395 G proposé fixe un régime déclaratif à la charge du propriétaire des terres, qui doit fournir pour chaque année aux services fiscaux la liste des parcelles concernées accompagnée des justifications apportées par l’organisme de certification.

Le Rapporteur général approuve pleinement le caractère très ciblé de l’exonération proposée qui ne concernerait que l’imposition des parcelles exploitées en mode biologique (et non pas l’ensemble des terres exploitées par le contribuable), et serait restreinte aux nouvelles parcelles bio exploitées par un agriculteur commençant sa conversion à compter de 2009.

En revanche, il observe que la phase de conversion comprend une période transitoire durant laquelle les parcelles ne peuvent être considérées comme produisant pleinement selon un mode biologique. Il conviendra donc que l’instruction fiscale commentant cet article 1395 G précise que les parcelles exonérées s’entendent également de celles en phase de conversion.

3.– La rétrocession de l’avantage fiscal à l’exploitant des terres

Les alinéas 13 et 14 du présent article prévoit un dispositif de rétrocession de l’exonération proposée au preneur des parcelles, lorsque celles-ci sont données à bail.

En effet, en vertu du principe général fixé à l’article 1400 du code général des impôts, les propriétés sont imposées au nom du propriétaire, de l’usufruitier, de l’emphytéote ou du preneur à bail à construction ou à réhabilitation. Ces cas ne couvrant pas les fermages, l’article L. 415–3 du code rural dispose que « les dépenses afférentes aux voies communales et aux chemins ruraux sont supportées par le preneur. À cet effet, il est mis à sa charge, au profit du bailleur, une fraction du montant global de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties portant sur les biens pris à bail. » Par parallélisme, l’exonération de 20 % de la part communale et intercommunale de la TFNB est répercutée dans des conditions symétriques sur la quote-part de taxe payée par le preneur.

Le présent article propose un dispositif comparable de rétrocession, mais conduisant à répercuter sur la cotisation mise à charge du preneur à bail l’intégralité de l’avantage fiscal obtenu. Le présent article complète à cette fin l’article L. 415–3 du code rural. Afin que le preneur bénéficie en intégralité des effets de l’exonération que sa conversion à l’agriculture biologique fait naître, il est notamment prévu que, si le montant de l’exonération excède la part de la cotisation de taxe mise à charge du preneur, celui-ci voit son fermage réduit à due concurrence de la fraction excédentaire. Le Rapporteur général observe donc que ce mécanisme de rétrocession irait plus loin que celui applicable à l’exonération partielle de plein droit, la répercussion intégrale de l’exonération étant justifiée par le fait que le preneur est seul responsable de son obtention.

Afin d’assurer la pleine opérabilité du dispositif ainsi conçu, le Rapporteur général relève qu’une coordination pourrait s’avérer utile dans le paragraphe III de l’article 1395 G proposé, qui fixe le régime déclaratif dont l’exonération est assortie. En effet, le bailleur n’ayant guère intérêt à agir pour l’obtention de l’exonération (qui de facto ne bénéficiera qu’à son preneur) et ne disposant pas nécessairement, par ailleurs, des informations et justificatifs qui sont demandés à l’exploitant concernant les parcelles, il semblerait pertinent de prévoir que les obligations déclaratives incombent au preneur, lorsque les parcelles sont données à bail.

B.– L’ARTICULATION DE LA MESURE PROPOSÉE AVEC LES DISPOSITIFS EXISTANTS

Le II de l’article 1395 G organise l’articulation de la nouvelle exonération facultative avec les autres dispositifs actuellement en vigueur.

1.– L’articulation avec les exonérations totales impératives

Le premier alinéa du II de l’article 1395 G exclut l’application de la nouvelle exonération lorsque les propriétés concernées bénéficient par ailleurs d’une exonération totale, permanente ou temporaire d’une durée supérieure. Il n’y a pas lieu, en effet, dans ces cas, de chercher à distinguer au sein des propriétés imposées au chef du même contribuable les parcelles exploitées ou non en mode bio. C’est le cas :

– des propriétés sises en Corse (art. 1394 B, CGI) ;

– des terrains plantés en bois et de ceux boisés en nature de futaie ayant fait l’objet d’une régénération naturelle (1° et 1° bis de l’art. 1395 du CGI) ;

– des terrains nouvellement plantés en arbres truffiers à compter de 2005 (II de l’art. 1395 B du CGI) ;

– des prés (2^ème catégorie) et des landes (6^ème catégorie) situées en zones naturelles humides (II de l’art. 1395 D du CGI) ;

– des propriétés situées en zone Natura 2000 (art. 1395 E du CGI) ;

– des propriétés situées dans les DOM au sein d’un cœur de parc national (art. 1395 F du CGI).

2.– L’articulation avec les exonérations partielles impératives

Le deuxième alinéa du II de l’article 1395 G articule la nouvelle exonération avec les autres exonérations partielles impératives. Il indique que la nouvelle exonération porte sur la part restant due par le contribuable après application, le cas échéant, de ces exonérations impératives. Cette précision est nécessaire pour sécuriser la compensation versée aux communes et EPCI au titre de ces exonérations partielles impératives.

Il s’agit :

– de l’exonération permanente de 20 % de la part communale et intercommunale de TFNB sur les terres agricoles (1394 B bis du CGI) ;

– de l’exonération de 25 % sur 15 ans des terrains boisés présentant un état de futaie irrégulière en équilibre de régénération (1° ter de l’art. 1395 du CGI) ;

– de l’exonération de 50 % sur 5 ans des prés (2^ème catégorie) et des landes (6^ème catégorie) situés en zones humides (I de l’art. 1395 D du CGI).

3.– L’articulation avec les exonérations facultatives

Les trois derniers alinéas du II de l’article 1395 G articulent la nouvelle exonération avec les deux autres dispositifs facultatifs actuellement en vigueur.

S’agissant de l’exonération totale et permanente que les communes et EPCI peuvent accorder aux terrains plantés en oliviers (art. 1394 C du CGI), l’article précise qu’elle s’applique à l’évidence en priorité sur celle applicables aux parcelles biologiques. Toutefois, si la délibération exonérant les plantations d’oliviers venait à être rapportée, l’exonération des plantations biologiques s’appliquerait, le cas échéant, pour le solde de la période des 5 années restant à courir.

S’agissant de l’exonération totale pour 8 ans que les communes et EPCI peuvent accorder aux terrains nouvellement plantés en noyers (art. 1395 A du CGI), l’article prévoit que les deux périodes d’exonération se cumuleraient.

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La Commission adopte l’article 52 sans modification.

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Article additionnel après l’article 52

Revalorisation des valeurs locatives

La Commission est saisie de deux amendements, faisant l’objet d’une discussion commune.

Elle examine tout d’abord un amendement de M. Michel Bouvard tendant à réévaluer les bases de la fiscalité locale en fonction de l’inflation prévisionnelle.

M. Michel Bouvard. Je propose une revalorisation de 2 %.

La Commission examine ensuite un amendement de M. Marc Laffineur tendant à réévaluer les bases de la fiscalité locale en fonction de l’inflation prévisionnelle, accrue d’un rattrapage partiel de l’écart constaté en 2008 entre la prévision et l’inflation réelle.

M. Marc Laffineur. Pour aider les collectivités locales à faire face aux difficultés qu’on peut prévoir, je propose, pour ma part, de réévaluer les bases de 3 % pour rattraper le retard de 2008 et faire face aux prévisions pour 2009.

M. Michel Bouvard retire son amendement, au profit de celui de M. Marc Laffineur.

M. Charles de Courson. Il est important, avant toute revalorisation, de savoir si les revenus des terres et des bâtiments ont augmenté. Or, la plupart du temps, nous n’en tenons aucun compte et nous appliquons les mêmes taux à toutes les catégories. Il serait opportun d’indexer l’assiette de la taxe d’habitation sur l’évolution des loyers, ce qui consisterait pour l’année 2009 à ne pas l’augmenter. De même pour les terres et l’immobilier industriel, il faudrait se rapprocher des évolutions réelles, dont l’inflation n’est pas un bon index.

M. Jérôme Cahuzac. Je ne suis pas hostile à une revalorisation, mais cela revient à augmenter les prélèvements sur les ménages, ce que vous vous étiez engagés à ne pas faire.

M. Marc Laffineur. Il n’est pas cohérent de changer d’indice dans chaque projet de loi de finances. Depuis plusieurs années, les loyers augmentent beaucoup plus que l’inflation. Je propose de suivre l’indice de l’inflation et de rattraper le retard pris l’année dernière.

Après avis favorable du Rapporteur général, la Commission adopte l’amendement de M. Marc Laffineur (amendement n° II-457).

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Article additionnel après l’article 52

Extension de l’exonération de taxe locale d’équipement en zones d’aménagement concerté

La Commission est saisie d’un amendement de M. Marc Laffineur tendant à permettre aux communes d’étendre la liste des équipements dont la prise en charge par les constructeurs ouvre droit à exonération de la taxe locale d’équipement dans les zones d’aménagement concerté.

M. Marc Laffineur. Depuis plusieurs années, dans les zones d’aménagement concerté, les constructeurs qui réalisent des équipements d’infrastructure – voirie, places de stationnement, espaces verts – bénéficient de cette exonération.

Pour conserver la mainmise sur leur patrimoine foncier, les communes sont presque toujours obligées de réaliser des zones d’aménagement concerté. Je propose donc de donner plus de souplesse au dispositif en leur permettant d’obliger les promoteurs à réaliser des équipements publics tels que crèches ou écoles s’ils veulent être exonérés.

M. le Rapporteur général. Je suis tout à fait favorable à cet amendement.

M. Richard Mallié. Je suis surpris, car les conventions de ZAC contraignent les promoteurs à réaliser certains équipements. Cela relève d’une négociation entre le conseil municipal et le promoteur.

M. Marc Laffineur. Certes, mais une commune qui souhaite que la ZAC dispose d’infrastructures est forcément amenée à utiliser l’exonération de la taxe locale d’équipement. Or, du fait des contraintes administratives, les maires sont souvent obligés de réaliser des ZAC. Il est donc important qu’ils puissent disposer du produit de la taxe locale d’équipement pour réaliser ces infrastructures ou que celles-ci soient prises en charge.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-458).

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Article additionnel après l’article 52

Relèvement du plafond de la taxe spéciale d’équipement perçue par l’établissement public foncier de Normandie

La Commission est saisie d’un amendement de M. Pierre Bourguignon tendant à relever le plafond de la taxe spéciale d’équipement perçue par l’établissement public foncier de Normandie.

M. Jérôme Cahuzac. M. Bourguignon m’a demandé de vous présenter cet amendement qui concerne l’établissement public de Normandie. Cet établissement, dont l’activité est très soutenue depuis plusieurs années, bénéficie d’une taxe spéciale d’équipement additionnelle à la fiscalité directe locale. Or, le plafond de la taxe spéciale d’équipement, qui s’élève aujourd’hui à 6,8 millions, est inchangé depuis 1986.

M. le Rapporteur général. Je suis favorable à cet amendement. Cet établissement foncier, créé dès les années 1960 sous le nom d’établissement public de la Basse-Seine, est un modèle de gestion et ses acquisitions judicieuses lui ont permis de ne jamais atteindre le plafond de la taxe.

M. Charles de Courson. Il existe d’autres établissements publics : pourquoi n’appliquer la revalorisation qu’à celui-là ?

M. le Rapporteur général. Parce que l’établissement public de Normandie n’a bénéficié récemment d’aucune revalorisation, contrairement aux autres établissements.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-459).

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Article additionnel après l’article 52

Révision générale des bases de la fiscalité directe locale

La Commission est saisie de deux amendements identiques de M. Marc Laffineur et de M. Jean-Pierre Balligand, qui prévoient de procéder dès le 1^er janvier 2009 à une révision générale des bases de la fiscalité directe locale.

M. Marc Laffineur. 2009 sera l’année de la réforme de la fiscalité locale : à ce titre, nous souhaitons une révision des valeurs locatives, celle réalisée en 1990 n’ayant jamais été appliquée. Ainsi, les communes qui considèrent que les valeurs locatives ont évolué depuis 1990 pourront les réévaluer. Celles qui veulent conserver les valeurs de 1990 le pourront également.

Cette disposition pose aussi la question de la valeur vénale des biens. Je vous rappelle notre désaccord, exprimé lors de la commission élargie avec la ministre de l’intérieur. Mais les mutations se font à un rythme très différent selon les quartiers ; cela pose en outre le problème des logements sociaux. C’est pourquoi nous préférons la révision des valeurs locatives.

M. le Rapporteur général. Je suis favorable à ces amendements.

M. Jean-Pierre Gorges. Quelle est exactement leur portée ?

M. Marc Laffineur. Ces amendements permettront de connaître la position du Gouvernement sur cette réforme.

La Commission adopte ces amendements identiques (amendement n° II-460).

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Après l’article 52

La Commission est saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Elle a tout d’abord examiné un amendement de M. Marc Le Fur tendant à maintenir d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties sur les locaux agricoles, lorsque ceux-ci servent à produire de l’électricité d’origine éolienne ou photovoltaïque.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Charles de Courson tendant à assujettir à la taxe professionnelle les locaux agricoles servant de support à des installations de production d’électricité photovoltaïque.

M. Charles de Courson. De plus en plus d’exploitants utilisent le toit de leur bâtiment pour installer un dispositif photovoltaïque. Comment imposer un dispositif qui pour certains change la nature des bâtiments agricoles, et pour d’autres maintient le caractère agricole du foncier bâti ?

M. le Rapporteur général. Je crois savoir que le Gouvernement s’apprête à nous présenter un dispositif en ce sens dans le collectif budgétaire. Je vous propose donc de déposer ces amendements dans le cadre de l’article 88.

Les amendements sont retirés.

La Commission est saisie d’un amendement de M. Michel Bouvard tendant à réévaluer la valeur locative des immeubles à chaque mutation.

M. Michel Bouvard. Compte tenu du travail engagé sur la réforme de la fiscalité locale, je le retire.

La Commission est saisie de deux amendements de M. Patrice Martin-Lalande, tendant à généraliser la mensualisation du paiement de la redevance et de la taxe d’habitation.

M. le Rapporteur général. Je n’y suis pas favorable. Si la mensualisation devient le droit commun, le contribuable qui ne souhaite pas être mensualisé devra faire une démarche pour ne pas l’être, ce qui n’est pas souhaitable.

La Commission rejette ces amendements.

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Article 53

Augmentation du montant du plafond du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique

Texte du projet de loi :

I.– L’article 244 quater L du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa du I est remplacé par les dispositions suivantes :

« Les entreprises agricoles bénéficient d’un crédit d’impôt au titre de chacune des années comprises entre 2005 et 2010 au cours desquelles au moins 40 % de leurs recettes proviennent d’activités mentionnées à l’article 63 relevant du mode de production biologique conformément aux règles fixées dans le règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l’étiquetage de produits biologiques. »

2° Dans le 1° du II, les montants : « 1 200 € », « 800 € » et « 200 € » sont respectivement remplacés par les montants : « 2 400 € », « 1 600 € » et « 400 € ».

II.– Le I s’applique à compter de l’impôt sur le revenu dû au titre de 2009 et à l’impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cette mesure vise à encourager la production de produits issus de l’agriculture biologique.

Afin de renforcer l’efficacité du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique, il est proposé de doubler le montant du plafond du crédit d’impôt et, également, de doubler le montant de la majoration accordée par hectare exploité selon le mode de production biologique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de renforcer, en doublant son montant, le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique.

I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT EN FAVEUR DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE

L’article 75 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole a institué un crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique, codifié à l’article 244 quater L du code général des impôts. En sont bénéficiaires les entreprises agricoles :

– dont au moins 40 % de leurs recettes annuelles proviennent d'activités mentionnées à l'article 63 du code général des impôts ⁽⁶⁶⁾;

– et qui ont fait l'objet d'une certification en agriculture biologique au sens de l'article 8 du règlement (CEE) n° 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991, concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires ⁽⁶⁷⁾.

Toutefois, ne peuvent bénéficier du crédit d’impôt les entreprises agricoles titulaires, au 1^er mai de l'année civile ou de l'exercice au cours duquel le crédit d'impôt est calculé, d'un contrat territorial d'exploitation ou d'un contrat d'agriculture durable comprenant une mesure d'aide à la conversion à l'agriculture biologique, sauf si au moins 50 % de la surface de leur exploitation est en mode de production biologique, ces mêmes 50 % ne bénéficiant pas d'aide à la conversion.

Le décret n° 2006-793 du 4 juillet 2006 a précisé les modalités d’application de ce crédit d’impôt, en particulier les obligations déclaratives auxquelles est subordonnée la demande.

Le montant du crédit d'impôt s'élève à 1 200 euros. Il est majoré, dans la limite de 800 euros, de 200 euros par hectare exploité selon le mode de production biologique ⁽⁶⁸⁾.

Prorogé jusqu’en 2010 par l’article 56 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007), le coût de ce crédit d’impôt s’est élevé à 10 millions d’euros en 2007 et le nombre de ses bénéficiaires est évalué
à 4 300.

II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A.– LE DOUBLEMENT DU MONTANT DU CRÉDIT D’IMPÔT

Le 2° du I du présent article a un triple objet :

– il double le montant du crédit d’impôt, qui s’établit désormais à 2 400 euros ;

– il porte le montant de la majoration par hectare exploité selon le mode de production biologique de 200 à 400 euros ;

– il porte la limite de ladite majoration de 800 à 1 600 euros.

Le coût du doublement du montant du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique est estimé à 10 millions d’euros par an.

B.– UNE ADAPTATION DE LA RÉFÉRENCE COMMUNAUTAIRE

Le 1° du I du présent article a pour objet de substituer, dans le premier alinéa du I de l’article 244 quater L du code général des impôts, au règlement (CEE) n° 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991, le règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 qui abroge celui-ci et le remplace à compter du 1^er janvier 2009.

Le II du présent article dispose enfin que ces dispositions s’appliquent à compter de l’impôt sur le revenu dû au titre de 2009 et à l’impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 1^er janvier 2009.

* *

La Commission adopte l’article 53 sans modification.

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Article 54

Relèvement des taux de la redevance pour pollutions diffuses

Texte du projet de loi :

I.– L'article L. 213-10-8 du code de l'environnement est ainsi modifié :

1° Le II est ainsi rédigé :

« L'assiette de la redevance est la masse de substances classées, conformément aux catégories définies pour l’application de l’article L. 4411-6 du code du travail, comme très toxiques, toxiques, cancérogènes, mutagènes, toxiques pour la reproduction ou dangereuses pour l'environnement, contenues dans les produits mentionnés au I. » ;

2° Le III est ainsi rédigé :

« Le taux de la redevance, exprimé en euros par kilogramme, est fixé :

« 1° À compter du 1^er janvier 2009 :

« a) à 1,7 pour les substances dangereuses pour l’environnement, sauf celles d’entre elles relevant de la famille chimique minérale, pour lesquelles il est fixé à 0,7 ;

« b) à 4,4 pour les substances toxiques, très toxiques, cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction ;

« 2° À compter du 1^er janvier 2010 :

« a) à 2,3 pour les substances dangereuses pour l’environnement, sauf celles d’entre elles relevant de la famille chimique minérale, pour lesquelles il est fixé à 1 ;

« b) à 5,7 pour les substances toxiques, très toxiques, cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction ;

« 3° À compter du 1^er janvier 2011 :

« a) à 2,8 pour les substances dangereuses pour l’environnement, sauf celles d’entre elles relevant de la famille chimique minérale, pour lesquelles il est fixé à 1,2 ;

« b) à 7,1 pour les substances toxiques, très toxiques, cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction ;

« Pour chacun des produits mentionnés au I, la personne détentrice de l’autorisation de mise sur le marché, responsable de la mise sur le marché, met à la disposition des agences de l’eau et des distributeurs les informations relatives à ce produit nécessaires au calcul de la redevance. » ;

3° Le V est ainsi rédigé :

« V. - La fraction du produit de la redevance excédant un montant annuel de 43 millions d’euros est affectée à l’office national interprofessionnel des grandes cultures au titre de ses missions de protection de l’environnement. »

II.- Il est inséré dans le code de l’environnement, après l’article L. 213-11-12, un article L. 213-11-12-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 213-11-12-1.- La redevance mentionnée à l’article L. 213-10-8 donne lieu avant le 30 juin de chaque année, au titre de la redevance due à raison des ventes réalisées au cours de la période du 1^er janvier au 31 décembre de la même année, au versement d’un acompte fixé à 40 % du montant de la redevance due à raison des ventes réalisées au cours de la période du 1^er janvier au 31 décembre de l’année précédente. »

Exposé des motifs du projet de loi :

La loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 a créé au bénéfice des agences de l’eau une redevance pour pollutions diffuses, concernant les substances contenues dans les pesticides, dont le taux plafond dépend de la dangerosité des substances :

– 1,2 € par kg pour les substances dangereuses pour l’environnement ;

– 0,5 € par kg pour la famille chimique minérale ;

– 3 € par kg pour les substances toxiques, très toxiques, cancérogènes, mutagènes ou tératogènes.

Il est proposé de supprimer la possibilité de modulation dont disposent les agences de l’eau pour fixer les taux de la redevance. Les taux seraient ainsi dorénavant fixés par la loi et s’appliqueraient de manière uniforme sur l’ensemble du territoire.

En outre, afin de permettre le financement des mesures, prévues par le Grenelle de l’environnement, visant à réduire l’emploi de pesticides par les exploitants agricoles, ces taux seraient progressivement relevés de 1,2 €/kg à 2,8 €/kg pour les substances dangereuses pour l’environnement, de 0,5 €/kg à 1,2 €/kg pour les substances de la famille chimique minérale et de 3 €/kg à 7,1 €/kg pour les substances très dangereuses pour la santé humaine.

Les produits supplémentaires seraient, dans un premier temps, affectés à l’office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) au titre de ses missions de protection de l’environnement, puis à l’office unique agricole lorsque ce dernier se substituera à l’ONIGC.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’aménager le régime et de relever les taux de la redevance pour pollutions diffuses.

I.– LA REDEVANCE POUR POLLUTIONS DIFFUSES

L’article 84 de la loi n° 2006–1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques a substitué à la composante « produits antiparasitaires » de la TGAP une redevance pour pollutions diffuses, affectée aux Agences de l’eau, dont le régime est fixé par l’article L. 213–10–8 du code de l’environnement. Perçu à compter du 1^er janvier 2008, le produit de la redevance est estimé à 43 millions d’euros au titre de 2008 (versés en 2009).

A.– LES REDEVABLES DE LA REDEVANCE

En application du I de l’article L. 213–10–8 du code de l’environnement, est redevable de la redevance pour pollutions diffuses « toute personne distribuant les produits visés à l’article L. 253–1 du code rural en vertu de l’agrément visé à l’article L. 254–1 du même code ». 6 000 à 7 000 distributeurs sont redevables de la redevance.

Les produits visés à l’article L. 253–1 du code rural sont les produits phytopharmaceutiques définis comme les préparations contenant une ou plusieurs substances actives et les produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés présentés sous la forme dans laquelle ils sont livrés à l'utilisateur final, destinés à :

– protéger les végétaux ou produits végétaux contre tous les organismes nuisibles ou à prévenir leur action ;

– exercer une action sur les processus vitaux des végétaux, dans la mesure où il ne s'agit pas de substances nutritives ;

– assurer la conservation des produits végétaux, à l'exception des substances et produits faisant l'objet d'une réglementation communautaire particulière relative aux agents conservateurs ;

– détruire les végétaux indésirables ;

– et détruire des parties de végétaux, freiner ou prévenir une croissance indésirable des végétaux.

La mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit aux utilisateurs des produits à usage agricole sont subordonnées, en application de
l’article L. 254–1 du code rural, à la détention d'un agrément et à la tenue d'un registre. Dans ce registre, mis à la disposition des agences de l’eau et de l’autorité administrative, les distributeurs de produits phytosanitaires doivent inscrire :

– le nom commercial du produit ;

– le numéro d’autorisation de mise sur le marché ;

– la quantité vendue, exprimée en kilogramme ;

– le montant de la redevance correspondante.

B.– L’ASSIETTE DE LA REDEVANCE

En application du II de l’article L. 213–10–8 du code de l’environnement, l’assiette de la redevance est la quantité de substances classées, en application des articles L. 231–6 du code du travail et L. 5132–2 du code de la santé publique, comme très toxiques, toxiques, cancérigènes, tératogènes ⁽⁶⁹⁾, mutagènes, toxiques pour la reproduction ou dangereuse pour l’environnement, contenue dans les produits mentionnés au I du même article L. 213–10–8. L’arrêté du 7 décembre 2007 a établi, en application de l’article R. 213-48-13 du code de l’environnement, la liste des substances soumises à la redevance pour pollutions diffuses.

C.– LE TAUX DE LA REDEVANCE

Le III de l’article L. 213–10–8 du code de l’environnement dispose que le taux de la redevance est fixé par les agences de l’eau, en fonction de la teneur des eaux du bassin en produits visés au I du même article, dans la limite :

– de 1,2 €/kg pour les substance dangereuses pour l’environnement et de 0,5 €/kg pour celles relevant de la famille chimique minérale ⁽⁷⁰⁾. Le taux réduit applicable à ces dernières, qui peuvent être utilisées en agriculture biologique, résulte du fait qu’elles nécessitent, pour être efficaces, d’être appliquées à des doses importantes (d’où, en l’absence d’un taux réduit, un montant de redevance par hectare traité plus important que pour les autres produits contenant des substances classées dangereuses pour l’environnement) ;

– de 3 €/kg pour les substances toxiques, très toxiques, cancérigènes, mutagènes ou tératogènes.

Les modalités de calcul de la redevance ont été fixées par le
décret n° 2007–1311 du 5 septembre 2007.

D.– L’EXIGIBILITÉ ET LE RECOUVREMENT DE LA REDEVANCE

En application du IV de l’article L. 213–10–8 du code de l’environnement, la redevance est exigible lors de la vente à l’utilisateur final. Les distributeurs feront apparaître, à compter du 1^er janvier 2009, le montant de la redevance qu’ils ont acquittée au titre du produit distribué sur leurs factures, à l’exception des produits distribués portant la mention « emploi autorisé dans les jardins ».

Les modalités de recouvrement de la redevance pour pollutions diffuses ont été fixées par le décret n° 2007–1357 du 14 septembre 2007. Les redevables déclarent aux agences de l’eau dont relèvent leurs établissements, avant le 1^er avril (pour la première fois en 2009), les éléments nécessaires au calcul de la redevance due au titre de l’année précédente, sur la base desquels les agences de l’eau émettent un titre de recette.

Enfin, afin de développer des pratiques permettant de réduire la pollution de l'eau par les produits phytopharmaceutiques, le V du même article autorise les agences de l'eau à verser une prime à l'utilisateur final dans la limite de 30 % de la redevance acquittée. Cette limite est portée à 50 % si la majorité des agriculteurs d'un bassin versant ont contractualisé avec l'agence de l'eau une mesure agro-environnementale dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de l'environnement (qui n’a jamais été publié…).

II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A.– L’AMÉNAGEMENT DE RÉFÉRENCE DE L’ASSIETTE

Le 1° du I du présent article substitue, dans le I de l’article L. 213–10–8 du code de l’environnement, à la référence aux articles L. 231–6 du code du travail et L. 5132–2 du code de la santé publique la référence « aux catégories définies pour l’application de l’article L. 4411–6 du code du travail ». En effet, la réforme de la codification de ce code par les décrets n° 2008-243 et 2008-244 du
7 mars 2008 a abrogé l’article L. 231-6 et transféré son contenu dans les articles L. 4411-6, R. 4411-69, R. 4411-70 et R. 4411-71. De plus, les dispositions de l’arrêté du 7 décembre 2007 pris en application de ces articles sont identiques à celles de l’article L. 5132-2, raison pour laquelle la référence à celui-ci est supprimée.

B.– LE RELÈVEMENT DES TAUX DE LA REDEVANCE JUSQU’EN 2011

Le 2° du I du présent article a pour objet de relever, au 1^er janvier de chaque année jusqu’en 2011, les taux de la redevance pour pollutions diffuses :

(en euros par kilogramme)

Substances	2008	2009	2010	2011
Substances dangereuses pour l’environnement	1,2	1,7	2,3	2,8
Substances dangereuses pour l’environnement relevant de la famille chimique minérale	0,5	0,7	1	1,2
Substances toxiques, très toxiques, cancérigènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction	3	4,4	5,7	7,1

Il résulte du présent article que, d’ici à 2011, les taux de la redevance pour pollutions diffuses auront plus que doublé, la hiérarchie des taux entre ceux applicables aux substances dangereuses pour l’environnement relevant de la famille chimique minérale et aux substances toxiques, très toxiques, cancérigènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction étant cependant préservée. En revanche, ces taux seront fixes et les agences de l’eau n’auront plus la possibilité de les moduler à la baisse.

L’objectif de cette forte augmentation des taux est de couvrir les besoins en financements complémentaires du plan Ecophyto 2018 issu du « Grenelle de l’environnement », notamment l’action qui vise à cibler en priorité les actions de réduction des phytosanitaires sur les amonts de captage d’eau potable menacés par les pollutions diffuses. Cette action rejoint une autre action du Grenelle sur la protection des 500 captages les plus menacés.

Le produit de la redevance pour pollutions diffuses devrait ainsi s’établir à 75,9 millions d’euros en 2009, 97 millions d’euros en 2010, mais 80,4 millions d’euros en 2011 en raison de l’interdiction progressive, décidée par le « Grenelle de l’environnement », des substances les plus dangereuses pour l’environnement (qui sont également les plus fortement taxées).

C.– LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ, POUR LES AGENCES DE L’EAU, DE VERSER UNE PRIME À L’UTILISATEUR FINAL DE PRODUITS PHYTOSANITAIRES

En application du V de l’article L. 213–10–8 du code de l’environnement, les agences de l'eau ont actuellement la possibilité de verser une prime (égale à 30 ou 50 % de la redevance acquittée) à l'utilisateur final de produits phytosanitaires. Le 3° du I du présent article supprime cette possibilité en raison des inconvénients que présente ladite prime :

– son montant est fonction du montant de la redevance acquittée ; par conséquent, les agriculteurs les plus vertueux, qui consomment peu de pesticides, percevraient les aides les plus faibles ;

– de plus, son montant serait très faible (autour de 30 €/exploitation agricole en moyenne) dans la mesure où le montant de redevance acquittée par exploitation est très faible (moins de 3 % des achats de produits phytosanitaires soit quelques dixièmes de pourcentage de l'excédent brut d'exploitation), d'où un effet incitatif très faible et des coûts de gestion disproportionnés.

Les agences de l’eau ont en outre fait savoir qu’elles préféreront mobiliser le produit de la redevance pour financer des opérations d'intérêt collectif pour la lutte contre les pollutions diffuses (subventions aux collectivités territoriales ou aux agriculteurs s'engageant dans de telles opérations) que verser une telle prime.

D.– L’AMÉNAGEMENT DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT

Le II du présent article a pour objet d’insérer dans le code de l’environnement un nouvel article L. 213–11–12–1 disposant que la redevance pour pollutions diffuses donne lieu, avant le 30 juin de chaque année, au titre de la redevance due à raison des ventes réalisées au cours de la période du 1^er janvier au 31 décembre de la même année, au versement d’un acompte fixé à 40 % du montant de la redevance due à raison des ventes réalisées au cours de la période du 1^er janvier au 31 décembre de l’année précédente.

Par conséquent, les agences de l’eau bénéficieront, en 2009, non seulement du produit de la redevance due au titre de l’année 2008 (soit 43 millions d’euros), mais également d’un acompte au titre de 2009 (égal à 40 % de ce produit, soit 17,2 millions d’euros).

Enfin, par cohérence avec la rédaction du décret n° 2007-1311 du
5 septembre 2007 précité, le 2° du I du présent article aménage celle du dernier alinéa du III de l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement relatif à la transmission aux distributeurs des éléments nécessaires au calcul de la redevance. Désormais ceux-ci seront transmis par « la personne détentrice de l’autorisation de mise sur le marché, responsable de la mise sur le marché » du produit phytosanitaire, et non plus par « les responsables de mise sur le marché ».

E.– L’AFFECTATION DE LA FRACTION DU PRODUIT DE LA REDEVANCE À L’OFFICE INTERPROFESSIONNEL DES GRANDES CULTURES (ONIGC)

Le 3° du I du présent article a pour objet d’affecter à l’office national interprofessionnel des grandes cultures (ONICG) la fraction du produit de la redevance pour pollutions diffuses excédant un montant annuel de 43 millions d’euros au titre de ses missions de protection de l’environnement soit, en pratique, la totalité du surcroît de recettes résultant de l’augmentation des taux.

L’office national interprofessionnel des grandes cultures

L’office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) est un établissement public à caractère industriel et commercial qui a pris le relais, au 1^er juin 2006, de l’ONIC (Office National Interprofessionnel des Céréales), de l’ONIOL (Office National Interprofessionnel des Oléagineux, protéagineux et cultures textiles) et du FIRS (Fonds d’Intervention et de Régularisation du marché du Sucre).

Il a pour mission, en application de l’article L. 621-3 du code rural :

– de fédérer l'ensemble des trois filières grandes cultures (production, stockage, transformation, commercialisation...) ;

– d’assurer en France la mise en œuvre des mesures de marché européennes : stockage public et restitutions à l'exportation ;

– de prendre en charge la politique nationale du secteur : octroi de la garantie d'aval aux collecteurs agréés, suivi des marchés et prévisions ;

– de contribuer au développement économique des différentes filières et à la promotion de la qualité des céréales françaises à l'étranger.

L’ONIGC qui est un organisme de gestion et de promotion des trois filières de grandes cultures, n’a pas, aujourd’hui, de mission de protection de l’environnement et n’a pas vocation à en avoir. Cependant, selon les informations communiquées au Rapporteur général, un établissement public rassemblant l’ensemble des offices agricoles (dont l’ONIGC) – dénommé FranceAgriMer – sera créé au début de l’année 2009 afin, notamment, de mettre en œuvre le plan Ecophyto 2018. L’affectation d’une fraction du produit de la redevance à l’ONIGC n’a donc pas d’autre objet que de préparer l’affectation prochaine, « réelle » et pérenne de ladite fraction à ce nouvel organisme.

Par ailleurs, le recouvrement de la redevance pour pollutions diffuses étant éclaté entre les 6 agences de l’eau, un décret (ou un arrêté) sera nécessaire pour déterminer le montant que chacune d’entre elles devra reverser à l’ONIGC (puis à FranceAgriMer) une fois atteint le produit global de 43 millions d’euros.

* *

La Commission est saisie d’un amendement de M. Jean Launay tendant à supprimer l’affectation d’une fraction du produit de la redevance pour pollutions diffuses à l’ONICG.

M. Jean Launay. L’article 54 prévoit le relèvement des taux de la redevance pour pollutions diffuses. Les objectifs de la loi sur l’eau de 2006 étaient de rendre constitutionnelles les redevances des agences de l’eau, de garantir leur autonomie, d’inventer les politiques publiques destinées à atteindre les objectifs de la directive-cadre sur l’eau et de simplifier la gouvernance pour optimiser les politiques environnementales. En proposant de supprimer les alinéas 16 et 17 de cet article, nous entendons respecter la loi sur l’eau et l’autonomie interne des agences.

L’article 54 prévoit en effet d’affecter la recette de la redevance à un nouvel organisme : l’Office national interprofessionnel des grandes cultures (ONICG). Afin de rétablir le principe de gouvernance unique et de conforter le rôle des agences, nous proposons de rejeter cette affectation spécifique qui nuit à la lisibilité des politiques publiques et risque de créer des conflits. Nous n’avons pas besoin d’une nouvelle administration pour gérer le produit de cette taxe, qui va augmenter.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement, mais je voudrais rassurer M. Launay : tout d’abord, seul le surcroît du produit de la taxe, au-delà de 43 millions d’euros, sera affecté à l’ONICG, puis à un organisme unique issu de la fusion des six offices agricoles actuels. Cet organisme devra gérer le produit de cette taxe dans le cadre d’un plan élaboré avec le ministère de l’agriculture. La gestion sera ainsi plus cohérente que si elle était éclatée entre les six agences de l’eau.

M. Jean Launay. Mais le Grenelle de l’environnement prévoit d’encadrer l’usage des pesticides et des produits phytosanitaires. C’est un objectif de santé publique. Je maintiens qu’en affectant ce surplus de recettes à un organisme autre que les agences, dont le rôle spécifique est de lutter contre les pollutions diffuses, nous portons atteinte à la gouvernance et aux moyens des agences, et au principe « pollueur payeur » : c’est plutôt la mise en œuvre d’un principe « pollueur payé »... Je préfère laisser aux agences le pouvoir de ventiler les surplus de recettes liés à l’application de la surtaxe sur ces produits phytosanitaires.

M. Jean-Marie Binetruy. L’Office permettra aux agriculteurs de s’adapter, ce qui n’est pas le cas des agences de l’eau.

M. Marc Laffineur. Les agriculteurs font des efforts considérables et prennent conscience de la nécessité de diminuer la consommation de produits polluants. Ces aides les y aideront : je suis donc défavorable à cet amendement.

M. Charles de Courson. Cette nouvelle structure sera-t-elle un opérateur au sens de la LOLF ?

M. le Rapporteur général. Ce sera un établissement public administratif.

M. Jean Launay. Cet amendement pose la question de l’affectation de la taxe, mais il ne coûte rien. C’est pour avoir une vision globale en la matière que nous avons conforté les agences de l’eau au niveau des districts hydrographiques.

Je ne conteste pas les efforts entrepris par les agriculteurs en matière de pratiques raisonnées, mais ils sont représentés dans les agences de l’eau. Et nous avons exprimé dans le Grenelle de l’environnement la volonté d’instaurer une surtaxe sur les produits dangereux et très toxiques. Il est évident qu’elle doit être très élevée, afin de dissuader l’usage de ces produits. Affecter le surplus à un autre organisme est une atteinte à la bonne gouvernance des agences et risque d’affaiblir la lutte contre les pollutions diffuses. Il me semble donc nécessaire d’adopter cet amendement.

La Commission rejette cet amendement, puis adopte l’article 54 sans modification.

* *

Article 55

Affectations de droits sur les tabacs

Texte du projet de loi :

I.– L’article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi rédigé :

« Art. 61. – Les sommes à percevoir à compter du 1^er janvier 2009, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l’article 575 du code général des impôts, sont réparties dans les conditions suivantes :

« a) Une fraction égale à 29,13 % est affectée à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole pour contribuer au financement des dépenses prévues au 2° de l’article L. 722-8 du code rural ;

« b) Une fraction égale à 23,23 % est affectée à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole pour contribuer au financement des dépenses prévues au 3° de l’article L. 722-8 du code rural ;

« c) Une fraction égale à 34,34 % est affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés ;

« d) Une fraction égale à 1,48 % est affectée au Fonds national d’aide au logement mentionné à l’article L. 351-6 du code de la construction et de l’habitation ;

« e) Une fraction égale à 0,31 % est affectée au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante institué par le III de l’article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) ;

« f) Une fraction égale à 10,26 % est affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale mentionnés au 1 du III de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, selon les modalités prévues aux dixième et onzième alinéas du 1 et aux 2 et 3 du même III ;

« g) Une fraction égale à 1,25 % est affectée au fonds de solidarité mentionné à l’article 1^er de la loi n° 82-3939 du 4 novembre 1982. »

II.– Dans l’article 4 de l’ordonnance n° 2005-895 du 2 août 2005 relevant certains seuils de prélèvements obligatoires et tendant à favoriser l'exercice d'une activité salariée dans des secteurs professionnels connaissant des difficultés de recrutement, les mots : « et L. 951-1 du code du travail » sont supprimés ; les mots : « les organismes » sont remplacés par les mots : « l’organisme », et les mots : « respectivement aux articles » sont remplacés par les mots : « à l’article ».

III.– L’article 18 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 est abrogé.

IV.– Dans le huitième alinéa (1°) de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, le pourcentage : « 30,00 % » est remplacé par le pourcentage : « 34,34 % ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le I du présent article modifie comme suit la répartition du droit de consommation sur les tabacs prévu à l’article 575 du code général des impôts :

– il transfère à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) la fraction de 52,36 % dont bénéficiait le Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) et précise les parts consacrées aux dépenses d’assurance maladie et aux dépenses d’assurance vieillesse des non salariés agricoles ;

– il met fin à l’attribution de 4,34 % au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (fonds CMU-C) et affecte cette fraction à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ;

– il met fin à l’attribution d’une fraction de 1,25 % au fonds national de péréquation, pour l’affecter au fonds de solidarité.

À l’occasion de la reprise de la dette du FFIPSA, la CCMSA se voit confier la gestion du régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles. La répartition de la fraction du produit affectée à la CCMSA entre les branches maladie et vieillesse est précisée. Cette répartition permet d'assurer la neutralité de l’intégration financière de la branche maladie au régime général.

L’augmentation de la taxe sur le chiffre d’affaire santé des organismes complémentaires au profit du fonds CMU-C permet de mettre un terme à l’affectation de 4,34 % du droit de consommation sur les tabacs existant à son bénéfice. Cette fraction est affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés. Cette mesure a pour résultat de réduire le nombre d’attributaires de cette taxe, et d’accroître ainsi la lisibilité des relations financières entre l’État et la sécurité sociale.

La fraction de droits de consommation sur les tabacs antérieurement affectée au Fonds national de péréquation (1,25 %) est réaffectée au Fonds de solidarité, établissement public chargé de recueillir les moyens de financement du régime de solidarité chômage. Elle permettra de diversifier ses ressources et de contribuer à son équilibre financier.

Le II procède à la coordination des dispositions relatives à la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle.

Afin de favoriser l’embauche des salariés dans les petites entreprises, l’ordonnance n° 2005-895 du 2 août 2005 a diminué le taux de la participation au développement de la formation professionnelle due par les entreprises de 10 à 19 salariés.

L’article 4 de cette ordonnance a prévu que les organismes collecteurs de cette participation concernés par cette diminution perçoivent une compensation dans des conditions déterminées en loi de finances. L’article 18 de la loi de finances rectificative pour 2006 a mis en œuvre cette compensation sous la forme d’une affectation d’une fraction de 1,25 % de droits de consommation sur les tabacs au Fonds national de péréquation mentionné à l’article L. 6332-18 du code du travail.

Compte tenu de l’évolution très dynamique des recettes de la participation au développement de la formation professionnelle, cet article revient sur ce principe de compensation et abroge l’article 18 de la loi de finances rectificative pour 2006 précitée.

Le III procède à la coordination des dispositions relatives à l’augmentation de la fraction du droit de consommation sur les tabacs affectée à la CNAMTS, en modifiant les dispositions correspondantes du code de la sécurité sociale.

Cet article n’a pas d’impact sur les recettes de l’État.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à modifier, à compter du 1^er janvier 2009, la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs prévu à l’article 575 du code général des impôts. Il est dépourvu d’effet sur les recettes de l’État, ce dernier ayant renoncé depuis 2007 à la fraction du produit des « droits tabacs » qui lui restait affectée ⁽⁷¹⁾.

La répartition du produit de ces droits, régulièrement ajustée par le législateur, est actuellement fixée à l’article 61 de la loi de finances initiale pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004). Trois séries de modifications sont proposées au présent article.

I.– LES MODIFICATIONS RELATIVES AU RÉGIME DE PROTECTION SOCIALE DES NON-SALARIÉS AGRICOLES

Les alinéas 3 et 4 du présent article tendent à tirer les conséquences de la réforme du financement du régime de protection sociale des non-salariés agricoles proposée, à titre principal, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et, à titre subsidiaire, dans le présent projet de loi de finances.

L’article 16 du projet de loi de financement de la sécurité sociale vise en effet à supprimer à compter de 2009 le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), après que l’État a repris la dette accumulée par le Fonds depuis sa création en 2004 ⁽⁷²⁾. Aux termes du même article 16, l’intégralité des recettes actuelles du FFIPSA seraient transférées à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), et la branche « maladie, invalidité et maternité » des non-salariés agricoles serait désormais financièrement intégrée au régime général de la sécurité sociale. Pour assurer la neutralité de cette intégration pour les comptes de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM-TS), la CCMSA bénéficierait en outre d’une ressource supplémentaire, sous forme d’une affectation du produit de la taxe sur les véhicules de sociétés (article 27 du présent projet de loi de finances).

Jusqu’à sa suppression programmée en 2009, le FFIPSA – et, avant lui, le BAPSA ⁽⁷³⁾ – recevait chaque année une fraction du produit des droits tabacs. Fixée à 52,36 %, elle devrait lui rapporter près de 5 milliards d’euros en 2008. Aux termes des alinéas 3 et 4 du présent article, cette ressource serait désormais directement affectée à la CCMSA. Conséquence nécessaire de l’intégration de la branche maladie au régime général, elle sera scindée en deux fractions, afin de permettre une affectation différenciée à :

– l’assurance maladie, invalidité et maternité des non-salariés agricoles (visée au 2° de l’article L. 722-8 du code rural), qui bénéficierait de 29,13 % du produit des droits tabacs, soit 2 785 millions d’euros en 2009 ;

– l’assurance vieillesse des non-salariés agricoles (visée au 3° de l’article L. 722-8 du code rural), qui bénéficierait de 23,23 % du produit des droits tabacs, soit 2 221 millions d’euros en 2009.

Par coordination avec le présent article, le 4° de l’article L. 731-2 et le 4° de l’article L. 731-3 du code rural, dans leur rédaction proposée à l’article 16 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, mentionnent ces fractions de droits tabacs parmi les ressources du régime des non-salariés agricoles.

II.– LES MODIFICATIONS RELATIVES AU RÉGIME GÉNÉRAL
DE SÉCURITÉ SOCIALE

L’alinéa 5 du présent article tend à mettre fin à l’affectation au Fonds de financement de la protection maladie complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (dit « Fonds CMUc ») de 4,34 % du produit des droits tabacs et à majorer à due concurrence la fraction déjà affectée à la CNAM-TS, ainsi portée à 34,34 %. La CNAM-TS bénéficierait donc d’une ressource de 3,8 milliards d’euros en 2009, soit 415 millions d’euros de plus que ce que lui aurait apporté l’actuelle clé de répartition du produit des droits tabacs.

Le Fonds CMUc assure le financement de la couverture maladie universelle et, depuis 2005, de l’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé. Il a bénéficié d’une fraction de 1,88 % du produit des droits tabacs à compter de la loi de finances initiale pour 2006 (article 57), permettant de réduire la subvention budgétaire de l’État d’environ 180 millions d’euros. Cette fraction a été portée à 4,34 % par la loi de finances initiale pour 2007 (article 54), amenant la recette affectée à 407 millions d’euros en 2007 et à 413 millions d’euros en 2008. Le Fonds CMUc perçoit également le produit de la taxe due par les organismes complémentaires sur leur chiffre d’affaires « santé » ⁽⁷⁴⁾, le produit de la taxe sur les alcools de plus de 25 degrés ⁽⁷⁵⁾, une dotation de l’assurance maladie visant à financer l’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé et une subvention d’équilibre du programme Protection maladie (de 50 millions d’euros en 2008).

L’article 12 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 tend à augmenter le taux de la taxe sur les organismes complémentaires de 2,5 % à 5,9 %, procurant ainsi au Fonds CMUc une recette de 1 763 millions d’euros l’année prochaine, à comparer à 712 millions d’euros en 2008. Cette ressource étant suffisante pour lui permettre de faire face à ses dépenses, aucune subvention du budget de l’État ne serait nécessaire et c’est la CNAM-TS qui serait désormais affectataire :

– de la fraction précitée de 4,34 % du produit des droits tabacs, en application de l’alinéa 5 du présent article ;

– du produit de la taxe sur les alcools de plus de 25 degrés, estimé à 420 millions d’euros en 2009, en application de l’article 12 précité. Ce dernier prévoit par ailleurs que les excédents du Fonds CMUc (138 millions d’euros en 2009) seront chaque année affectés à la CNAM-TS.

On peut voir dans ces différentes modifications une source de clarification : la couverture maladie universelle et l’aide à la complémentaire santé seraient désormais financées par le seul Fonds CMUc, alimenté par le prélèvement sur les organismes complémentaires, tandis que la CNAM-TS se recentrerait de son côté sur sa fonction de financement de la protection maladie de base.

L’alinéa 12 du présent article tend à assurer la coordination du relèvement de la fraction affectée à la CNAM-TS proposée à l’alinéa 5 avec l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale relatif aux ressources de la branche maladie du régime général de sécurité sociale.

III.– LES MODIFICATIONS RELATIVES AU SECTEUR DE L’EMPLOI ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Les alinéas 9 à 11 du présent article tendent, à compter de 2009, à supprimer la fraction de 1,25 % du produit des droits tabacs jusqu’alors affectée au Fonds unique de péréquation et à l’attribuer au Fonds de solidarité.

A.– LA SUPPRESSION DE LA FRACTION AFFECTÉE AU FONDS UNIQUE DE PÉRÉQUATION

Le Fonds unique de péréquation (FUP) est un organisme intervenant dans le secteur de la formation professionnelle, chargé de recueillir les excédents de ressources des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), et d’organiser la péréquation des sommes dédiées à la professionnalisation et au congé individuel de formation. Depuis 2006, le FUP bénéficie d’une fraction du produit des droits tabacs destinée à compenser les pertes de recettes entraînées par le dispositif d’allégement des contributions financières des entreprises en cas de franchissement de certains seuils d’effectifs.

Plusieurs obligations financières à la charge des entreprises sont en effet subordonnées à une condition d’effectifs, expliquant que le franchissement de certains seuils, celui de dix salariés notamment, soit particulièrement coûteux. L’ordonnance n° 2005-895 du 21 août 2005 ⁽⁷⁶⁾ a limité ce coût, en diminuant la participation des employeurs dans trois domaines : l’effort de construction, le financement du Fonds national d’aide au logement et le développement de la formation professionnelle. Dans ce dernier domaine, l’article 3 de l’ordonnance a institué un régime spécifique applicable aux entreprises de 10 à 19 salariés, caractérisé notamment par une diminution à 1,05 % (au lieu de 1,6 %) de la part minimale du montant des rémunérations devant être consacrée au financement du développement de la formation professionnelle ⁽⁷⁷⁾.

Conformément au 4° de l’article unique de la loi ayant habilité le Gouvernement à agir par ordonnance ⁽⁷⁸⁾, ces allégements de prélèvements obligatoires ont été effectués « moyennant une compensation par l’État de la diminution éventuelle des ressources pour les bénéficiaires des versements et contributions » concernés. Trois organismes, visés à l’article 4 de l’ordonnance précitée, bénéficient ainsi de compensations financières :

– l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL), société centralisant les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction (« 1 % logement »). La compensation est assurée, en application de l’article 57 de la loi de finances initiale pour 2006, par l’affectation d’une fraction de 80,25 % de la part non affectée, au sens de l’article L. 4414-7 du code général des collectivités territoriales, du produit annuel de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage perçue dans la région Île-de-France en application de l’article 231 ter du code général des impôts (soit 131 millions d’euros en 2009) ;

– le Fonds national d’aide au logement (FNAL), qui assure le financement de l’allocation de logement et des dépenses de gestion s’y rapportant. La compensation est assurée, en application du même article 57, par l’affectation d’une fraction du produit des droits tabacs de 1,48 % (soit 141 millions d’euros en 2009). L’alinéa 6 du présent article tend à reconduire cette affectation ;

– le FUP précité, également affectataire d’une part du produit des droits tabacs, exprimée en valeur absolue en 2006 (114 millions d’euros) puis sous forme d’une fraction de 1,21 % en 2007 (soit 114 millions d’euros) et de 1,25 % en 2008 (soit 119 millions d’euros) ⁽⁷⁹⁾. L’actuel alinéa 2 du I de l’article 18 de la loi de finances rectificative pour 2006 précise que le FUP « reverse le montant qui lui est ainsi affecté aux organismes paritaires agréés par l’État au titre du congé individuel de formation ou agréés au titre des contrats ou des périodes de professionnalisation et du droit individuel à la formation, en compensation des pertes de recettes que ces organismes ont supportées en application de l’article 3 de l’ordonnance » précitée.

Laissant inchangées les compensations financières bénéficiant à l’UESL et au FNAL, le présent article tend à mettre fin à la compensation prévue en faveur du FUP. Selon le Gouvernement, les excédents dégagés par cet organisme ces dernières années (entre 200 millions d’euros et 400 millions d’euros entre 2005 et 2007) autoriseraient une telle suppression ⁽⁸⁰⁾. L’excédent de trésorerie attendu à la fin de cette année pourrait atteindre près de 275 millions d’euros, selon les données provisoires actuellement disponibles (voir le tableau ci-dessous).

SITUATION DE TRÉSORERIE DU FONDS UNIQUE DE PÉRÉQUATION

(en millions d’euros)

	2007	2008	2009
Trésorerie en début d’exercice	349,1	434,7	273,5
Encaissements	550,6	366,5	201,8
Décaissement	465,0	527,7	292,0
Trésorerie en fin d’exercice	434,7	273,5	183,3

N.B. : les données 2009 intègre l’effet de la modification proposée au présent article.

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Techniquement, la suppression de l’affectation de ressources au FUP se ferait selon les modalités suivantes :

– l’alinéa 10 supprimerait toute référence au FUP dans l’article 4 de l’ordonnance de 2005, lequel pose actuellement le principe de la compensation des éventuelles pertes de ressources pour le Fonds résultant des allégements de prélèvements institués par l’ordonnance ;

– l’alinéa 11 abrogerait l’article 18 de la loi de finances rectificative pour 2006 précitée, qui prévoit l’affectation d’une fraction du produit des droits tabacs au FUP, à charge pour ce dernier de redistribuer cette ressource aux OPCA ;

– la nouvelle répartition des droits tabacs figurant à l’article 61 de la loi de finances initiale pour 2005 précitée, proposée aux alinéas 2 à 9, ne mentionnerait plus le FUP.

Cette moindre ressource pour le FUP d’environ 120 millions d’euros en 2009 permettrait corrélativement de prévoir une nouvelle affectation du même montant au bénéfice du Fonds de solidarité.

B.– L’AFFECTATION PROPOSÉE EN FAVEUR DU FONDS DE SOLIDARITÉ

Le Fonds de solidarité est un établissement public administratif créé par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d’emploi ⁽⁸¹⁾. Il rassemble les moyens de financement des allocations de solidarité versées aux demandeurs d’emploi qui ne peuvent bénéficier du régime d’assurance chômage. Selon le projet annuel de performances du programme Accès et retour à l’emploi, le Fonds de solidarité financera en 2009 :

– l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ;

– l’allocation équivalent retraite (AER) pour les bénéficiaires constatés au 31 décembre 2008, cette allocation étant supprimée à compter du 1^er janvier 2009 ;

– l’allocation de fin de formation (AFF) pour les bénéficiaires dont les droits ont été ouverts avant le 31 décembre 2008, cette allocation n’étant plus prise en charge par le Fonds de solidarité à compter du 1^er janvier 2009 ;

– l’ACCRE-ASS qui permet le versement pendant un an de l’allocation de solidarité spécifique à taux plein aux allocataires de l’ASS bénéficiant du dispositif d’aide à la création et à la reprise d’entreprise (ACCRE) ;

– la prime de retour à l’emploi (PRE) et les primes mensuelles pour les bénéficiaires de l’ASS reprenant une activité ;

– l’activation de l’ASS, versée par le CNASEA ⁽⁸²⁾ sous forme d’aide aux employeurs embauchant un bénéficiaire de cette allocation en contrat d’avenir ou en contrat d’insertion-revenu minimum activité (CI-RMA) ;

– les allocations de solidarité des intermittents du spectacle.

ÉQUILIBRE FINANCIER DU FONDS DE SOLIDARITÉ EN 2009

(en millions d’euros)


Dépenses		Recettes
ASS	1 941	Contribution de solidarité	1 272
AER	591	Droits tabacs ^(a)	120
AFF	50	Subvention budgétaire	1 467
ACCRE-ASS	37
PRE + intéressement ASS	92
Activation ASS	114
Fonds intermittents	35
Total	2 859	Total	2 859

(a) Affectation de recette proposée au présent article. À noter que le PAP évoque une recette tirée des droits tabacs de 114 millions d’euros, alors que l’évaluation (plus récente) figurant dans l’annexe des Voies et moyens (tome 1) est de 120 millions d’euros. Dans le tableau ci-dessus, le Rapporteur général a donc minoré à due concurrence la subvention budgétaire de l’État.

Source : projet annuel de performances du programme Accès et retour à l’emploi.

Le Fonds de solidarité est normalement financé par deux canaux :

– la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % versée par les agents du secteur public. Créée par la loi de 1982 précitée, cette contribution est prélevée à la source par les employeurs des fonctionnaires et autres agents publics. Elle devrait rapporter 1,3 milliard d’euros en 2009 ;

– une subvention d’équilibre de l’État, versée depuis le programme Accès et retour à l’emploi de la mission Travail et emploi, prévue à 1,5 milliard d’euros pour 2009.

Toutefois, ces dernières années, plusieurs autres ressources ont été mobilisées en faveur du Fonds de solidarité, principalement dans le but de réduire la subvention du budget général. Le Fonds a ainsi bénéficié en 2007 d’une cession de créance de l’État sur l’Unédic de 770 millions d’euros (article 50 de la loi de finances initiale pour 2007) ⁽⁸³⁾. En 2008, le Fonds de solidarité a reçu un versement exceptionnel de 200 millions d’euros du FUP, en vue du financement de l’allocation de fin de formation (III de l’article 134 de la loi de finances pour 2008).

Cette contribution du FUP au financement de dépenses – jusqu’alors – prises en charge par le Fonds de solidarité serait donc en quelque sorte prolongée à l’issue du présent article : l’affectation de la fraction de 1,25 % du produit des droits tabacs apporterait 120 millions d’euros l’année prochaine au Fonds de solidarité, permettant à l’État de réduire d’autant la subvention budgétaire inscrite sur le programme Accès et retour à l’emploi.

IV.– SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS PROPOSÉES AU PRÉSENT ARTICLE

Les alinéas 6, 7 et 8 du présent article se bornent à reconduire les fractions de droits tabacs d’ores et déjà affectées au FNAL, au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCCATA) et aux différentes caisses de sécurité sociale bénéficiaires d’une compensation des pertes de recettes entraînées par les allégements généraux de cotisations sociales (« panier de recettes » prévu à l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale).

À titre de récapitulation, le tableau ci-dessous présente, en pourcentage et en millions d’euros, la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs en 2007, 2008 et 2009, telle qu’elle découlerait de l’adoption du présent article (les cases sur fond grisé signalent les changements).


RÉPARTITION DU PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS
	en pourcentage			en millions d’euros
	2007	2008	2009	2007	2008	2009
FFIPSA	52,36	52,36	–	4 912	4 979	–
CCMSA maladie	–	–	29,13	–	–	2 785
CCMSA vieillesse	–	–	23,23	–	–	2 221
CNAM-TS	30	30	34,34	2 814	2 853	3 283
Fonds CMUc	4,34	4,34	–	407	413	–
FNAL	1,48	1,48	1,48	139	141	141
FCCATA	0,31	0,31	0,31	29	29	30
Caisses L.131-8 CSS ^(a)	8,61	10,26	10,26	808	976	981
CNAMTS - CNAF - CNAVTS ^(b)	1,69	–	–	159	–	–
FUP	1,21	1,25	–	114	119	–
Fonds de solidarité	–	–	1,25	–	–	120
Total	100	100	100	9 381	9 509	9 560
(a) Caisses affectataires des compensations liées aux allégements généraux de cotisations sociales (CNAMTS, CNAF, CNAVTS, CCMSA, ENIM, CRPCN, CANSSM, SNCF et RATP). (b) Affectation visant à alléger les frais financiers occasionnés en 2007 par les dettes de l’État à l’égard du régime général.

Enfin, le tableau présenté ci-après synthétise les effets des redistributions des fractions du produit des droits tabacs proposées au présent article.

EFFETS DE LA MODIFICATION DE LA CLÉ DE RÉPARTITION DES DROITS TABACS

(en millions d’euros)

	Ancienne clé (a)	Nouvelle clé (b)	Écart (b – a)
FFIPSA	5 006	–	– 5 006
CCMSA (maladie)	–	2 785	+ 2 785
CCMSA (vieillesse)	–	2 221	+ 2 221
CNAMTS	2 868	3 283	+ 415
Fonds CMUc	415	–	– 415
FNAL	141	141	–
FCCATA	30	30	–
Caisses L.131-8 CSS	981	981	–
FUP	120	–	– 120
Fonds de solidarité	–	120	+ 120
Total	9 560	9 560

(a) Application de la clé actuelle au produit 2009 des droits tabacs.

(b) Application de la clé proposée au présent article au produit 2009 des droits tabacs.

Pour conclure, il convient de souligner que la présente répartition nécessitera probablement quelques adaptations par voie d’amendement au présent article, afin de tenir compte des modifications des affectations des droits sur les tabacs et sur les alcools proposées par M. Yves Bur et adoptées par l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

* *

La Commission adopte l’article 55 sans modification.

Après l’article 55

La Commission est saisie d’un amendement de M. Richard Mallié tendant à soumettre les contribuables imposés selon le régime micro qui ne font pas appel aux services d’un expert-comptable ou d’une agence de gestion et de comptabilité à un contrôle formel de leurs documents par un organisme agréé.

M. Richard Mallié. Cet amendement a pour objet d’étendre le contrôle des centres de gestion agréés aux déclarations de TVA. Il devrait permettre de détecter et de rectifier les anomalies relevées avant tout contrôle fiscal et d’améliorer la qualité des déclarations. Un test réalisé récemment a démontré les bienfaits de ce dispositif attendu par les organismes de gestion agréés. Je propose également la présentation d’un compte rendu annuel de mission aux services fiscaux qui assurera la transparence. En contrepartie, je vous propose de ramener de trois à deux ans – plus l’année en cours – le délai de prescription.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement – ainsi qu’aux deux suivants – créant des dispositions plus favorables aux OGA et à leurs adhérents grâce à une substitution partielle de l’OGA à l’administration fiscale. Je propose de nous en tenir à l’amendement adopté en première partie de la loi de finances : en contrepartie du pouvoir de donner un visa fiscal confié aux experts comptables, les OGA pourront, par le biais du statut d’association de comptabilité et de gestion, se transformer en organisme comptable – de sorte que leurs adhérents soient dispensés de recourir à un expert comptable.

M. Richard Mallié. Preuve est faite qu’il y a eu, depuis trente ans, une amélioration des déclarations des adhérents et une plus grande transparence. Les organismes de gestion agréée – CGA et AGA – ont montré qu’ils étaient capables de faire le travail de l’administration. Après l’adoption de l’amendement défendu par M. de Courson – similaire en tous points à celui que j’avais proposé lors de l’examen de la loi de modernisation de l’économie – il conviendrait d’aller plus loin avec la déclaration de TVA.

La Commission rejette l’amendement.

Après avis défavorable du Rapporteur général, la Commission rejette successivement deux amendements de M. Richard Mallié, le premier tendant à rendre obligatoire le recours à un OGA pour les micro-entreprises à compter de leur troisième année d’activité, le second portant sur les garanties accrues apportées aux contribuables adhérant à ces organismes.

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Jean-Louis Dumont, visant à instaurer une taxe sur le gaz naturel utilisé pour la production d’hydrogène à des fins de raffinage pétrolier.

M. Jean Launay. Au-delà de la taxation du gaz naturel dans ce cas précis, il s’agit d’inciter les industriels à produire plutôt de l’hydrogène renouvelable, et de créer les conditions de substitution progressive de l’hydrogène au pétrole.

M. le Rapporteur général. Cette taxe sur des éléments nécessaires au raffinage du pétrole viendrait s’ajouter à une TIPP déjà lourde. Je suis défavorable à cette accumulation de taxes.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 55

Création d’une annexe au projet de loi de finances présentant des scénarios de croissance alternatifs

M. le président Didier Migaud présente un amendement visant à demander au Gouvernement de présenter deux scénarios alternatifs à celui retenu pour la construction du projet de loi de finances qui précisent les effets d’hypothèse, de croissance différentes.

M. le président Didier Migaud. Il est proposé que le Gouvernement puisse faire état de ces scénarios dans une annexe au PLF. L’exemple de cette année montre que ce pourrait être utile.

M. le Rapporteur général. Avis favorable. Si ce dispositif avait existé, le Gouvernement aurait pu, cette année, s’appuyer sur un document figurant déjà en première partie du PLF pour le changement d’orientation qui vient d’intervenir.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II-461).

II.– Autres mesures

Administration générale et territoriale de l’État

Article 56

Création d’un droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la carte nationale d’identité (CNI)

Texte du projet de loi :

I.– Dans la section II du chapitre II du titre IV du Livre premier du code général des impôts, il est ajouté, après le III, un IV ainsi rédigé :

« IV.– Carte nationale d’identité.

« Art. 960. – Le renouvellement d’une carte nationale d’identité plus de douze mois avant sa date d’expiration est soumis à un droit de timbre dont le tarif est fixé à 25 €.

« Par dérogation au premier alinéa, le renouvellement de cette carte est exonéré de ce droit de timbre dans les cas suivants :

« 1° La modification de l’état civil ;

« 2° Le changement d’adresse ;

« 3° L’erreur imputable à l’administration ;

« 4° Lorsque la carte d’identité n’est pas dotée d’un composant électronique. »

II.– Dans l’article 955 du même code, après les mots : « Les passeports, » sont ajoutés les mots : « les cartes nationales d’identité, ».

III.– Le produit du droit de timbre mentionné à l’article 960 du code général des impôts est affecté à l’Agence nationale des titres sécurisés.

Exposé des motifs du projet de loi :

La nouvelle carte nationale d’identité (CNI) représente une avancée majeure en termes de sécurisation des titres d’identité. Son caractère biométrique représente, en effet, une garantie de protection de l’identité de la personne et permet la mise en œuvre de nouveaux services, comme la possibilité de s’identifier à distance par la signature électronique.

L’acquittement d’un droit de timbre permettra de réduire la fraude à l’identité. Il a en effet été constaté depuis 1997 – date à laquelle les CNI sont devenues gratuites – une forte augmentation des déclarations de perte ou de vol (700 000 en 2007 contre 70 000 en 1997), dont une part importante est frauduleuse.

Le produit de cette taxe sera affecté à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui est chargée de la production et de la distribution de ce titre. Le plan de déploiement de la CNI électronique prévoit une montée en charge progressive de la production de ce nouveau titre au premier semestre 2009.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État qui ont été examinés par la Commission le 14 octobre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 2 : M. Marc Le Fur, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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M. le Président Didier Migaud. La Commission est saisie d’un amendement de M. Marc Le Fur, Rapporteur spécial, tendant à limiter le droit de timbre de 25 euros aux cas de non présentation de la carte d’identité lors de son renouvellement.

M. Marc Le Fur, rapporteur spécial. L’augmentation du droit de timbre perçu lors des demandes de passeport est prévue par l’article 30 du présent projet de loi, puisqu’elle a sa place dans la première partie de la loi de finances. La gratuité de la carte nationale d’identité a entraîné une multiplication des demandes de renouvellement, qui sont passées de 70 000 à 700 000 entre 1997 et 2007, avec des conséquences en termes de gâchis, de négligences et de fraude. Le Gouvernement propose de percevoir une taxe de 25 euros pour les cartes renouvelées plus d’un an avant leur date de caducité. S’il faut inciter les citoyens à être vigilants, la gratuité est un principe qui demeure et qui doit être réaffirmé. L’obligation de communiquer l’ancienne carte d’identité est une idée de bon sens.

M. François Scellier. En somme, la perte de la carte d’identité vaudrait donc 25 euros.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-3 rect.) et l’article 56 ainsi modifié.

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Article 57

Création d’un droit de timbre perçu par l’État lors de la délivrance du certificat d’immatriculation d’un véhicule

Texte du projet de loi :

I.– Dans la section II du chapitre II du titre IV du Livre premier du code général des impôts, il est ajouté, après le IV, un V ainsi rédigé :

« V : Certificat d’immatriculation des véhicules.

« Art. 961. – I.– La délivrance du certificat d’immatriculation d’un véhicule neuf ou d’occasion est soumise à un droit de timbre dit « taxe pour la gestion des certificats d’immatriculation des véhicules » dont le montant est fixé à 4 euros.

« II.– Le 3 et le 4 de l’article 1599 octodecies et l’article 1599 novodecies A s’appliquent à la taxe pour la gestion des certificats d’immatriculation des véhicules.

« III.– Le droit de timbre mentionné au I est perçu selon les modalités applicables à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules mentionnée à l’article 1599 quindecies. »

II.– Dans le premier alinéa de l’article 1599 quindecies du même code, après le mot : « régions » sont ajoutés les mots : « et de la collectivité territoriale de Corse ».

III.– Dans le 1 du I de l’article 1599 sexdecies du même code, après le mot : « région » sont ajoutés les mots : « et de la collectivité territoriale de Corse », et après les mots : « conseil régional » sont ajoutés les mots : « ou du conseil exécutif de Corse ».

IV.– Dans l’article 1599 novodecies du même code, après les mots : « conseil régional » sont ajoutés les mots : « ou le conseil exécutif de Corse ».

V.– Dans l’article 1599 novodecies A du même code, les mots : « Le conseil régional peut » sont remplacés par les mots : « Le conseil régional ou le conseil exécutif de Corse peuvent ».

VI.– Le produit du droit de timbre mentionné à l’article 961 du code général des impôts est affecté à l’Agence nationale des titres sécurisés.

VII.– L’article 961 du code général des impôts est applicable à Mayotte.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le nouveau système d’immatriculation des véhicules (SIV) se traduit par une refonte du dispositif de délivrance des certificats d’immatriculation et par un changement du mode de numérotation dont la série actuelle expirera prochainement. La première immatriculation restera valable tout au long de l’existence du véhicule, quel que soit le lieu de résidence de ses propriétaires successifs. L’entrée en vigueur du SIV est prévue au 1^er janvier 2009.

Une taxe est instaurée pour assurer le financement de la fabrication des certificats d’immatriculation et le fonctionnement du système informatique d’immatriculation.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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Un amendement de M. Marc Le Fur, rapporteur spécial, tendant à supprimer cet article, est retiré.

M. le Président Didier Migaud. La Commission est saisie d’un amendement de M. Marc Le Fur, rapporteur spécial, tendant à remplacer le montant de taxe de 4 euros par un montant de 0,50 euro par cheval fiscal.

M. Marc Le Fur, rapporteur spécial. Actuellement la carte grise est confectionnée dans les préfectures sur des fichiers départementaux. Cette carte conditionne l’émission des plaques minéralogiques mentionnant le numéro du département. Ce dispositif doit évoluer vers un système centralisé avec une structure nationale basée à Charleville-Mézières et qui serait alimentée par les préfectures. Une plaque minéralogique affectée au véhicule tout au long de sa vie permettrait de lutter contre le vol. Il s’agit d’une réforme probablement impopulaire mais qui est rendue nécessaire par l’économie qu’elle permettrait de 600 emplois remplissant des tâches répétitives dans les préfectures. Ce système devait initialement être financé par ces économies, mais un arbitrage rendu en septembre dernier, justifié par la situation des finances publiques, a entraîné la création d’une taxe affectée de 4 euros. Cette taxe serait versée à l’achat d’un véhicule, neuf ou d’occasion, pour financer l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS). Certes, les particuliers auront un meilleur service et seront dispensés de certaines formalités. On peut également reconnaître la nécessité d’assurer le financement de l’ANTS. Cette dernière perçoit déjà la taxe de 2,5 euros sur les cartes grises, établie par un décret d’août 2008 pour couvrir le coût de l’affranchissement de l’envoi à domicile de la carte grise.

Mon amendement a ainsi pour objet de prendre en compte la puissance du véhicule et donc les ressources du contribuable et les contraintes environnementales.

M. François Scellier. Cette taxe est à contre-courant des évolutions récentes en matière d’administration électronique. Quelle est sa justification alors que pour les trajets en avion ou en train les passagers impriment leur billet à leur domicile via Internet ? Dès lors la raison semble résider uniquement dans le financement de l’ANTS. Enfin l’amendement proposé par le rapporteur, s’il introduit une équité en fonction de la puissance fiscale, aboutit à un montant de la taxe plus élevé pour les véhicules supérieurs à quatre chevaux fiscaux.

Le Président Didier Migaud. Les cartes grises sont imprimées sur un papier spécial : on ne peut actuellement envisager de les délivrer par Internet.

M. Marc Le Fur, rapporteur spécial. L’« e-administration » ne dispensera pas de l’envoi de la carte grise, qui seule permettra un contrôle de la propriété effective du véhicule.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-4) et l’article 57 ainsi modifié.

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Article 58

Création d’une dotation pour les titres sécurisés

Texte du projet de loi :

Dans le chapitre V du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, il est ajouté une section VI ainsi rédigée :

« Section VI.– Dotation relative à l’enregistrement des demandes et à la remise des titres sécurisés.

« Art. L. 2335-16.– Il est institué une dotation annuelle de fonctionnement en faveur des communes équipées en stations d’enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d’identité électroniques, appelées « dotation pour les titres sécurisés ».

« Cette dotation a pour but d’indemniser l’enregistrement des demandes et la remise des documents précités aux personnes sollicitant un titre et ne résidant pas dans la commune équipée.

« Cette dotation forfaitaire s’élève à 3 200 euros par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1^er janvier de l’année en cours.

« Ce montant évolue chaque année, à compter de 2010, en fonction du taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement.

« Pour les stations installées entre le 1^er janvier 2008 et le 28 juin 2009, le montant de la dotation est établi au prorata temporis, à compter du 1^er juillet 2009. »

Exposé des motifs du projet de loi :

La dotation pour les titres sécurisés est créée pour indemniser, forfaitairement et annuellement, les communes équipées par l’État en stations d’enregistrement des demandes et de remise des titres d’identité et de voyage sécurisés, pour l’activité générée par les demandes de titres émanant de citoyens ne résidant pas dans la commune d’implantation.

Cette demande est évaluée forfaitairement à 30 % de l’activité de la station, elle-même évaluée sur la base de 2 500 titres (passeports et cartes nationales d’identité électroniques) par an et par station.

En année pleine, et à compter de l’achèvement du déploiement des stations (au pus tard le 28 juin 2009 conformément au règlement européen du 13 décembre 2004), le montant retenu pour cette indemnité est de 3 200 euros par an par station en fonctionnement au 1^er janvier de l’année en cours, soit un total de 12 millions d’euros par an.

Avant cette date, le déploiement des stations se déroulera de manière progressive à compter d’octobre 2008.

Étant donné la montée en puissance du dispositif et le calendrier de déploiement, et par mesure d’équité envers les communes, il est proposé de retenir pour l’attribution de la dotation en 2009, les principes suivants :

– pour les stations en fonctionnement avant le 1^er janvier 2009, le montant de la dotation 2009 est de 3 200 euros par station ;

– pour les stations entrées en fonctionnement au cours du 1^er semestre 2009, le montant est proratisé à compter du 1^er juillet 2009, ce qui correspond à une dotation 2009 de 1 600 euros.

Le montant de la dotation pour 2009 est ainsi établi à 6,34 millions d’euros. Un audit sur le coût du dispositif pour les communes équipées sera réalisé en tenant compte de l’activité réelle des stations et des flux des usagers au terme d’une première année d’expérience. Au vu de cet audit, le montant de l’indemnité pourra être révisée en 2011, à la hausse ou à la baisse, si un écart concernant un nombre important de communes était constaté.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 58 sans modification.

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Agriculture, pêche, affaires rurales

Article 59

Fixation du plafond d’augmentation de la taxe pour frais de chambres d’agriculture

Texte du projet de loi :

Dans le deuxième alinéa de l’article L. 514-1 du code rural, les mots : « pour 2008, à 1,7 % » sont remplacés par les mots : « pour 2009, à 1,5 % ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article fixe le plafond annuel d’augmentation du produit de la taxe pour frais de chambres d’agriculture pour 2009, conformément au dispositif prévu à l’article 34 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000), applicable à l’ensemble des chambres départementales d’agriculture.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales, qui ont été examinés par la Commission le mercredi 22 octobre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 3 : M. Nicolas Forissier, Rapporteur spécial.)

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 59 sans modification.

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Aide publique au développement

Après l’article 59

M. le Président Didier Migaud. Nous sommes saisis d’un amendement de M. Michel Bouvard portant article additionnel après l’article 59. Il vise à prévoir que l’État peut déléguer au Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire (FONJEP) le soin de verser, pour le compte de l’État, des subventions destinées au financement de projets de solidarité internationale ainsi que des indemnités ou cotisations relatives au volontariat de solidarité internationale aux associations agréées dans ce cadre. Il semble que des organisations non gouvernementales soient favorables à cet amendement.

M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial de la mission Aide publique au développement. Je suis défavorable à cet amendement, dont je soupçonne qu’il soit en réalité une manière pour le ministère des Affaires étrangères et européennes d’économiser des dépenses de personnel.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial, la Commission rejette l’amendement.

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Écologie, développement et aménagement durables

Article 60

Instauration d’une taxe due par les poids lourds à raison de l’utilisation de certaines infrastructures

Texte du projet de loi :

I.– A.– L’article 285 septies du code des douanes est ainsi rédigé :

« Art. 285 septies.– I.– 1. Dans la région Alsace, les véhicules de transport de marchandises qui empruntent le réseau routier sont soumis à une taxe.

« 2. Le réseau routier mentionné au 1 est constitué par les autoroutes, routes nationales, ou routes appartenant à des collectivités territoriales pouvant constituer des itinéraires alternatifs à des autoroutes à péage, situées ou non sur le territoire douanier, ou à des autoroutes et routes nationales soumises à la présente taxe.

« La liste des routes et autoroutes soumises à la taxe est déterminée par décret en Conseil d’État, pris après avis de leurs assemblées délibérantes pour les routes appartenant à des collectivités territoriales.

« Les routes et autoroutes mentionnées au premier alinéa sont découpées en sections de tarification. À chaque section de tarification est associé un point de tarification. Ces sections de tarification, ainsi que les points de tarification associés, sont définis par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget. La longueur maximale des sections de tarification est de quinze kilomètres.

« 3. Les véhicules de transport de marchandises mentionnés au 1 s’entendent des véhicules seuls ou tractant une remorque, dont le poids total en charge autorisé, ou dont le poids total roulant autorisé pour les ensembles articulés, est égal ou supérieur à douze tonnes.

« Ne sont toutefois pas considérés comme des véhicules de transport de marchandises, les véhicules d’intérêt général prioritaires et les véhicules et matériels agricoles définis par voie réglementaire, ainsi que les véhicules militaires.

« II.– La taxe est due par le propriétaire des véhicules mentionnés au 3 du I.

« Toutefois, lorsque le véhicule de transport de marchandises fait l’objet soit d’un contrat de crédit-bail, soit d’un contrat de location de deux ans ou plus, la taxe est due par le locataire ou le sous-locataire.

« III.– Le fait générateur intervient et la taxe devient exigible lors du franchissement, par un véhicule de transport de marchandises défini au 3 du I, d’un point de tarification mentionné au troisième alinéa du 2 du I.

« IV.– 1. L’assiette de la taxe due est constituée par la longueur des sections de tarification empruntées par le véhicule, exprimée en kilomètre, après arrondissement à la centaine de mètres la plus proche.

« 2. Pour chaque section de tarification, le taux kilométrique de la taxe est fonction de la catégorie du véhicule. Les catégories, qui reposent sur le nombre d’essieux des véhicules, sont déterminées par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget.

« Le taux kilométrique est modulé en fonction de la classe d’émission EURO du véhicule, au sens de l’annexe 0 de la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du conseil du 17 juin 1999, relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures, et, le cas échéant, en fonction du niveau de congestion de la section de tarification.

« Un décret précise les conditions dans lesquelles le niveau de congestion de la section de tarification est pris en compte.

« En cas de défaut de justification par le redevable de la classe d’émission EURO ou du nombre d’essieux du véhicule, le taux kilométrique est déterminé en retenant respectivement la classe ou la catégorie à laquelle correspond le taux kilométrique le plus élevé. »

« 3. Le taux de la taxe est compris entre 0,015 € et 0,2 € par essieu et par kilomètre.

« 4. Un arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget fixe le taux de la taxe lorsque la voie concernée relève du domaine public de l’État. Lorsque la voie est la propriété d’une collectivité autre que l’État, le taux est fixé par arrêté conjoint des mêmes ministres sur avis de l’organe délibérant de la collectivité.

« 5. Pour chaque section de tarification empruntée, le montant de la taxe est égal au produit de la longueur de la section par le taux kilométrique déterminé conformément aux dispositions des 2 à 4.

« V.– 1. A compter de l'entrée en vigueur de la taxe prévue au présent article, les véhicules de transport de marchandises mentionnés au 3 du I doivent disposer d'un équipement électronique embarqué permettant l'enregistrement automatique, à chaque franchissement d'un point de tarification, des éléments nécessaires à la liquidation de ladite taxe lorsqu’ils circulent sur le réseau mentionné au 2 du I.

« 2. La taxe due au titre des trajets effectués est liquidée à partir des informations collectées automatiquement au moyen de l’équipement électronique embarqué mentionné au 1 du V.

« 3. Lorsque le redevable a passé un contrat avec une société habilitée lui fournissant un service de télépéage, la taxe est liquidée et son montant est communiqué à cette société au plus tard le dixième jour de chaque mois, sur le fondement de l’ensemble des trajets taxables réalisés par le redevable au cours du mois précédent et pour lesquels il a utilisé l’équipement électronique embarqué fourni par la société habilitée.

« 4. Dans les autres cas, la taxe est liquidée et son montant est communiqué au redevable au plus tard le dixième jour de chaque mois sur le fondement de l’ensemble des trajets taxables réalisés par le redevable au cours du mois précédent et pour lesquels il a utilisé l’équipement électronique embarqué.

« 5. 1° Un décret en Conseil d’État définit les modalités de communication du montant de la taxe aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage mentionnées au 3 ainsi que les conditions dans lesquelles le redevable peut avoir accès à l’état récapitulatif des trajets et au détail de la tarification retenue dans les cas visés au 4.

« 2° Un décret en Conseil d’État fixe les modalités, y compris financières, selon lesquelles les équipements électroniques embarqués mentionnés au 1 sont mis à disposition des redevables soumis aux dispositions du 4.

« 3° Un arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget fixe les caractéristiques techniques des équipements électroniques embarqués mentionnés au 1.

« 4° Un arrêté conjoint des ministres mentionnés au 3° définit les conditions dans lesquelles une société fournissant un service de télépéage peut être habilitée en vue de mettre à disposition des redevables mentionnés au 3 les équipements électroniques embarqués et d'acquitter la taxe pour leur compte.

« VI.– 1. Lorsque le redevable a passé un contrat avec une société habilitée lui fournissant un service de télépéage, la taxe est acquittée par cette société au plus tard le dixième jour du mois suivant la liquidation.

« Lorsque tout ou partie de la taxe n’a pas été payée à la date limite de paiement et en l’absence d’une réclamation assortie d’une demande de sursis de paiement, un avis de rappel, prévoyant une majoration de 10 % du montant de la taxe non acquitté, est adressé à la société habilitée fournissant un service de télépéage avant la notification du titre exécutoire.

« 2. Dans les cas prévus au 4 du V, la taxe est acquittée par le redevable au plus tard le dixième jour du mois suivant la liquidation.

« Un décret en Conseil d’État précise les conditions dans lesquelles la taxe est acquittée. Il peut prévoir des mécanismes particuliers pour les redevables occasionnels.

« Lorsque tout ou partie de la taxe n’a pas été payée à la date limite de paiement et en l’absence d’une réclamation assortie d’une demande de sursis de paiement, un avis de rappel, prévoyant une majoration de 10 % du montant de la taxe non acquitté, est adressé au redevable avant la notification du titre exécutoire.

« 3. La taxe est recouvrée par l’administration des douanes et droits indirects selon les règles, garanties, privilèges et sanctions prévus par le présent code.

« VII.– 1. Les manquements au regard de la taxe sont réprimés, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées comme en matière de douane.

« Les propriétaires, utilisateurs ou conducteurs de véhicules doivent présenter, à première réquisition, aux agents des douanes, de la police nationale, de la gendarmerie nationale et du contrôle des transports terrestres, tous les éléments et documents susceptibles de justifier la régularité de la circulation desdits véhicules sur le réseau taxable.

« 2. Lorsqu’il est constaté, une irrégularité ou une omission ayant pour but ou pour résultat d’éluder ou de compromettre le recouvrement de la taxe, le redevable en manquement au regard de ses obligations fait l’objet d’une taxation forfaitaire égale au produit du taux défini aux 2 à 4 du IV par une distance forfaitaire de 130 kilomètres. Le montant de taxe forfaitaire est doublé en cas d’existence d’une autre irrégularité au cours des trente derniers jours.

« Le montant de la taxe forfaitaire prévue au premier alinéa est communiqué au redevable selon les modalités fixées par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget. Elle est exigible dès sa communication au redevable.

« Lorsque l’irrégularité est constatée par des agents de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou du contrôle des transports terrestres, ces derniers en informent les services des douanes qui mettent en œuvre la procédure de taxation forfaitaire.

« Le redevable dispose de la possibilité d’apporter la preuve de la distance réellement parcourue sur le réseau taxable par le véhicule en manquement. Lorsque cette preuve est apportée, la taxation forfaitaire est abandonnée pour une taxation réelle.

« 3. Sans préjudice des dispositions du 2, est passible d’une amende maximale de 750 € toute omission ou irrégularité ayant pour but ou pour résultat d’éluder ou de compromettre le recouvrement de la taxe.

« 4. Les agents mentionnés au deuxième alinéa du 1 et habilités par les textes particuliers qui leur sont applicables disposent des pouvoirs d’investigation et de constatation nécessaires à la mise en œuvre des contrôles prévus à l’alinéa précité. Ces agents peuvent immobiliser le véhicule en manquement pour mettre en œuvre l’amende mentionnée au 3 dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État.

« 5. Les constatations d’irrégularités effectuées par des appareils de contrôle automatique homologués font foi jusqu’à preuve du contraire.

« VIII.– Aux fins d’établissement de l’assiette de la taxe, de son recouvrement et des contrôles nécessaires, un dispositif de traitement automatisé des données à caractère personnel sera mis en œuvre, conformément aux modalités prévues par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

« IX.– S’agissant des voies appartenant au réseau routier national, le produit de la taxe est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transports de France.

« Par ailleurs, l’État rétrocède aux collectivités territoriales le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l’usage du réseau routier dont elles sont propriétaires déduction faite des coûts exposés y afférents. Un arrêté conjoint des ministres chargés des transports, du budget et des collectivités territoriales fixe le montant de cette retenue. »

B.– Sauf dispositions contraires, les modalités d’application du A sont fixées par décret en Conseil d’État.

C.– Les dispositions du A entrent en vigueur à une date fixée par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget et au plus tard le 31 décembre 2010.

II.– A.– Dans le titre X du code des douanes, le chapitre II est ainsi rédigé :

« CHAPITRE II

« TAXE NATIONALE SUR LES VÉHICULES DE TRANSPORT DE MARCHANDISES

« Section I

« Champ d’application

« Art. 269.– Les véhicules de transport de marchandises qui empruntent le réseau routier sont soumis à une taxe.

« Art. 270.– I.– Le réseau routier mentionné à l’article 269 est constitué par :

« 1° Les autoroutes et routes appartenant au domaine public routier national défini à l’article L. 121-1 du code de la voirie routière, à l’exception des autoroutes et routes soumises à péage ;

« 2° Les routes appartenant à des collectivités territoriales, lorsque ces routes supportent ou sont susceptibles de supporter un report significatif de trafic en provenance des autoroutes à péages, des routes mentionnées au 1° ou, des autoroutes ou routes situées hors du territoire douanier et soumises à péages, redevances ou taxation.

« II.– Les routes et autoroutes mentionnées au I sont découpées en sections de tarification correspondant aux portions de voie situées entre deux intersections successives avec des voies publiques. Lorsque ces intersections sont très proches l’une de l’autre, les portions de voie taxable contiguës peuvent être fusionnées dans une même section de tarification. Un point de tarification est associé à chaque section de tarification.

« Les sections de tarification et les points de tarification qui y sont associés, sont définis par arrêté conjoint du ministre chargé des transports et du ministre chargé du budget.

« III.– Un décret en Conseil d’État, pris après avis des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, fixe la liste des routes mentionnées au 2° du I.

« Art. 271.– Les véhicules de transport de marchandises mentionnés à l’article 269 s’entendent des véhicules seuls ou tractant une remorque dont le poids total en charge autorisé ou, le poids total roulant autorisé s’il s’agit d’ensembles articulés, est supérieur à trois tonnes et demi.

« Section 2

« Redevables

« Art. 272.– La taxe mentionnée à l’article 269 est due par le propriétaire du véhicule de transport de marchandises.

« Section 3

« Fait générateur et exigibilité de la taxe

« Art. 273.– Le fait générateur intervient et la taxe est exigible lors du franchissement, par un véhicule de transport de marchandises mentionné à l’article 271, d’un point de tarification mentionné au II de l’article 270.

« Section 4

« Assiette, taux et barème

« Art. 274.– L’assiette de la taxe due est constituée par la longueur des sections de tarification empruntées par le véhicule, exprimée en kilomètre, après arrondissement à la centaine de mètres la plus proche.

« Art. 275.– 1. Pour chaque section de tarification, le taux kilométrique de la taxe est fonction du nombre d’essieux du véhicule soumis à la taxe.

« Ce taux est modulé en fonction de la classe d’émission EURO du véhicule au sens de l’annexe 0 de la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du conseil du 17 juin 1999, relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures et, le cas échéant, en fonction du niveau de congestion de la section de tarification.

« Un décret précise les conditions dans lesquelles le niveau de congestion de la section de tarification est pris en compte.

« 2. Le taux kilométrique est compris entre 0,05 € et 0,30 € par kilomètre.

« 3. Le taux kilométrique de la taxe et les modulations qui lui sont appliquées sont déterminés chaque année par un arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget.

« 4. Pour chaque section de tarification, le montant de la taxe est égal au produit de la longueur de la section de tarification empruntée par le taux kilométrique déterminé conformément aux dispositions des 1 à 3.

« Section 5

« Liquidation de la taxe

« Art. 276.– 1. À compter de l'entrée en vigueur de la taxe, les véhicules de transport de marchandises mentionnés à l’article 269 et immatriculés en France doivent disposer d'un équipement électronique embarqué permettant l'enregistrement automatique, à chaque franchissement d'un point de tarification, des éléments nécessaires à la liquidation de ladite taxe.

« À compter de la même date, les véhicules de transport de marchandises mentionnés à l’article 269 et immatriculés hors de France sont tenus de disposer d’un tel équipement lorsqu’ils circulent sur le réseau mentionné à l’article 270.

« 2. La taxe due au titre des trajets effectués est liquidée à partir des informations collectées automatiquement au moyen de l’équipement électronique embarqué mentionné au 1.

« 4. Dans les autres cas, la taxe est liquidée et son montant est communiqué au redevable au plus tard le dixième jour de chaque mois, sur le fondement de l’ensemble des trajets taxables réalisés par le redevable au cours du mois précédent et pour lesquels il a utilisé l’équipement électronique embarqué.

« Art. 277.– 1. Un décret en Conseil d’État définit les modalités de communication du montant aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage mentionnées au 3 de l’article 276 ainsi que les conditions dans lesquelles le redevable peut avoir accès à l’état récapitulatif des trajets et au détail de la tarification retenue dans les cas visés au 4 de l’article 276.

« 2. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités, y compris financières, selon lesquelles les équipements électroniques embarqués mentionnés au 1 de l’article 276 sont mis à disposition des redevables soumis aux dispositions du 4 de l'article 276.

« 3. Un arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget fixe les caractéristiques techniques des équipements électroniques embarqués mentionnés au 1 de l’article 276.

« 4. Un arrêté conjoint des ministres mentionnés au 3 définit les conditions dans lesquelles une société fournissant un service de télépéage peut être habilitée en vue de mettre à disposition des redevables visés au 3 de l'article 276 les équipements électroniques embarqués et d'acquitter la taxe pour leur compte.

« Section 6

« Paiement de la taxe

« Art. 278.– Lorsque le redevable a passé un contrat avec une société habilitée fournissant un service de télépéage, la taxe est acquittée par cette société pour le compte du redevable au plus tard le dixième jour du mois suivant la liquidation.

« Lorsque tout ou partie de la taxe n’a pas été payée à la date limite de paiement et en l’absence d’une réclamation assortie d’une demande de sursis de paiement, un avis de rappel, prévoyant une majoration de 10 % du montant de la taxe non acquitté, est adressé à la société habilitée lui fournissant un service de télépéage avant la notification du titre exécutoire.

« Art. 279.– Dans les cas prévus au 4 de l’article 276, la taxe est acquittée par le redevable au plus tard le dixième jour du mois suivant la liquidation.

« Un décret en Conseil d’État précise les conditions dans lesquelles la taxe est acquittée. Il peut prévoir des mécanismes particuliers pour les redevables occasionnels.

« Lorsque tout ou partie de la taxe n’a pas été payée à la date limite de paiement et en l’absence d’une réclamation assortie d’une demande de sursis de paiement, un avis de rappel, prévoyant une majoration de 10 % du montant de la taxe non acquitté, est adressé au redevable avant la notification du titre exécutoire.

« Art. 280.– La taxe est recouvrée par l’administration des douanes et droits indirects selon les règles, garanties, privilèges et sanctions prévus par le présent code.

« Section 7

« Recherche, constatation, sanction et poursuite

« Art. 281.– Les manquements au regard de la taxe sont réprimés, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées comme en matière de douane.

« Les propriétaires, utilisateurs ou conducteurs de véhicules doivent présenter, à première réquisition, aux agents des douanes, de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou du contrôle des transports terrestres, tous les éléments et documents susceptibles de justifier la régularité de la circulation desdits véhicules sur le réseau taxable.

« Art. 282.– Lorsqu’il est constaté, une irrégularité ou une omission ayant pour but ou pour résultat d’éluder ou de compromettre le recouvrement de la taxe, le redevable en manquement au regard de ses obligations fait l’objet d’une taxation forfaitaire égale au produit du taux défini aux 1 à 3 de l’article 275 par une distance forfaitaire de 500 kilomètres. Le montant de la taxe forfaitaire est doublé en cas d’existence d’une autre irrégularité au cours des trente derniers jours.

« Le montant de la taxation forfaitaire prévue au premier alinéa est communiqué au redevable selon les modalités fixées par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget. Elle est exigible dès sa communication au redevable.

« Art. 283.– Sans préjudice des dispositions de l’article 282, est passible d’une amende maximale de 750 € toute omission ou irrégularité ayant pour but ou pour résultat d’éluder ou de compromettre le recouvrement de la taxe.

« Art. 283 bis.– Les agents mentionnés au deuxième alinéa de l’article 281 et habilités par les textes particuliers qui leur sont applicables disposent des pouvoirs d’investigation et de constatation nécessaires à la mise en œuvre des contrôles prévus à l’alinéa précité. Ces agents peuvent immobiliser le véhicule en manquement pour mettre en œuvre l’amende mentionnée à l'article 283 dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État.

« Art. 283 ter.– Les constatations d’irrégularités effectuées par des appareils de contrôle automatique homologués font foi jusqu’à preuve du contraire.

« Section 8

« Affectation du produit de la taxe

« Art. 283 quater.– Le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l’usage du réseau routier national est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transports de France.

« L’État rétrocède aux collectivités territoriales le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l’usage du réseau routier dont elles sont propriétaires, déduction faite des coûts exposés y afférents. Un arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget fixe le montant de cette retenue.

« Section 9

« Dispositions diverses

« Art. 283 quinquies.– Aux fins d’établissement de l’assiette de la taxe, de son recouvrement et des contrôles nécessaires, un dispositif de traitement automatisé des données à caractère personnel sera mis en œuvre, conformément aux modalités prévues par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. »

B.– Sauf dispositions contraires, les modalités d’application du A sont fixées par décret en Conseil d’État.

C.– Les dispositions du A entrent en vigueur à une date fixée par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget et au plus tard au 31 décembre 2011.

L’article 285 septies du code des douanes est abrogé à compter de la date d’entrée en vigueur de la taxe prévue au A.

III.– A.– Pour l’application de la taxe sur les poids lourds prévue aux articles 269 à 283 quinquies et 285 septies du code des douanes, l’État est autorisé, dans les conditions définies au B, à confier à un ou plusieurs prestataires extérieurs les missions suivantes :

1° Le financement, la conception, la réalisation, l’exploitation, l’entretien et la maintenance du dispositif technique nécessaire à la mise en œuvre de la taxe, y compris le dispositif de traitement automatisé et la mise à disposition des équipements électroniques embarqués ;

2° La collecte de l’ensemble des informations nécessaires à l’établissement de la taxe ;

3° La liquidation du montant de la taxe ;

4° La communication aux redevables et aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage, dans les conditions prévues par les décrets en Conseil d’État mentionnés au 1 de l’article 277 et au 4 du V de l’article 285 septies du code des douanes, du montant de taxe due ;

5° Le recouvrement des sommes facturées aux redevables ou aux sociétés habilitées fournissant à ces derniers un service de télépéage, l’administration des douanes et droits indirects restant seule compétente pour l’engagement des procédures de recouvrement forcé ;

6° La notification aux redevables et aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage de l’avis de rappel mentionné aux articles 278 et 279 ainsi qu’au VI de l’article 285 septies du code des douanes ;

7° Le financement, la conception, la réalisation, l’exploitation, l’entretien et la maintenance des appareils de contrôle automatique permettant de détecter les véhicules en infraction au regard des dispositions régissant les taxes visées au premier alinéa ;

8° La constatation des manquements au regard de la taxe détectés au moyen des appareils mentionnés au 7° et la notification aux redevables concernés, ou le cas échéant à la société habilitée mentionnée au 3 de l’article 276 du code des douanes et au 3 du V du 285 septies du même code, de la taxation forfaitaire prévue à l’article 282 du code des douanes et au 2 du VII de l’article 285 septies du même code ;

Pour l’application des 6° et 8°, le prestataire est autorisé à percevoir, en sus de la taxation forfaitaire, des frais de dossier dans des conditions définies par décret en Conseil d’État ;

9° Le recouvrement des sommes acquittées à la suite des procédures prévues aux 6° et 8° et des frais de dossier ;

B.– 1° Le prestataire assure les missions énumérées au A sous le contrôle de l’État. Ce contrôle comporte des investigations dans les locaux du prestataire pour s’assurer notamment de la fiabilité du dispositif technique et des traitements mis en œuvre dans l’exercice des missions ;

2° Les personnels du prestataire amenés à intervenir dans le cadre des missions prévues aux 5°, 6°, 8° et 9° du A sont agréés par le préfet du département du siège social du prestataire et sont tenues à l’obligation du secret professionnel définie aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. Dans leurs relations avec les redevables ou leurs représentants, ces personnels indiquent agir pour le compte de l’État ;

3° Le prestataire est titulaire d’une commission délivrée par l’administration des douanes et droits indirects dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État. Il est seul responsable de la collecte de la taxe vis-à-vis de l’administration des douanes et droits indirects. Il verse au comptable des douanes désigné à cet effet, par virement, le vingt-cinquième jour du mois suivant la liquidation, la taxe facturée accompagnée des données ayant permis la liquidation de cette taxe, ainsi que la taxe recouvrée à la suite des procédures prévues à l'article 282 du code des douanes et au 2 du VII de l’article 285 septies du même code.

Le prestataire fournit une garantie financière assurant dans tous les cas le versement au comptable des douanes désigné des sommes facturées ;

4° Les recettes collectées pour le compte de l’État font l’objet d’une comptabilité distincte retraçant l’ensemble des opérations liées aux missions qui sont confiées au prestataire. Elles sont versées sur un compte spécifique unique qui ne pourra être mouvementé que par des sommes relatives à la taxe. Ces recettes ne peuvent donner lieu à aucun placement par le ou les prestataires.

Le prestataire extérieur n’est pas soumis aux règles de la comptabilité publique pour les opérations afférentes aux recettes collectées dans le cadre des missions définies au A ;

5° Lorsque les procédures prévues aux articles 282 et au VII de l’article 285 septies n’ont pas été suivies de paiement ou de contestation dans un délai de trente jours, le prestataire transmet aux agents des douanes les éléments permettant de mettre en œuvre les procédures de recouvrement forcé.

6° Les opérations afférentes aux recettes collectées dans le cadre des missions définies au A sont soumises à la vérification de la Cour des Comptes.

C.– Un décret en Conseil d’État définit les modalités d’application des A et B.

IV.– Le I de l’article L. 330-2 du code de la route est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« 11° Aux fonctionnaires de la police nationale et du contrôle des transports terrestres ainsi qu’aux militaires de la gendarmerie nationale, aux seules fins de vérifier la régularité de la situation des redevables au regard des taxes sur les poids lourds prévues aux articles 269 à 283 quinquies et 285 septies du code des douanes et d’identifier les auteurs des manquements au regard de ces taxes ;

« 12° Aux personnels agréés du prestataire autorisé par l’État à exploiter les appareils de contrôle automatique et à procéder à la constatation des manquements au regard des taxes sur les poids lourds prévues aux articles 269 à 283 quinquies et 285 septies du code des douanes, aux seules fins de vérifier la régularité de la situation des redevables au regard de ces taxes et d’identifier les auteurs des manquements au regard de ces taxes. »

V.– L’article 24 de la loi n° 95-96 du 1^er février 1995 concernant les clauses abusives et la présentation des contrats et régissant diverses activités d’ordre économique et commercial est ainsi modifié :

1° Au I, il est inséré après le cinquième alinéa, un alinéa ainsi rédigé :

« – des charges acquittées au titre des taxes prévues aux articles 269 à 283 quater et 285 septies du code des douanes pour l’usage des voies du réseau routier taxable par les véhicules de transport de marchandises. » ;

2° Les III bis, IV et V deviennent respectivement les V, VI et VII ;

3° Il est inséré un IV ainsi rédigé :

« IV.– Lorsque le contrat de transport n’a pas prévu les charges acquittées au titre du sixième alinéa du I et que le transporteur les a effectivement acquittées pour la réalisation de l’opération de transport, le prix du transport est révisé de plein droit pour prendre en compte la charge correspondante et la facture fait apparaître les charges supportées par l’entreprise au titre de ces taxes. » ;

4° Au V nouveau, les références : « II et III » sont remplacées par les références : « II, III et IV » ;

5° Au VI nouveau, les références : « II, III et III bis » sont remplacées par les références : « II, III, IV et V ».

VI.– Le 10° de l’article 412 du code des douanes est abrogé.

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux conclusions du Grenelle de l’environnement, cet article instaure au niveau national une taxe kilométrique consistant à faire payer aux poids lourds, au moyen de techniques modernes de télépéage, l’usage du réseau routier national non concédé, actuellement gratuit, et des routes départementales ou communales susceptibles de subir de ce fait un report significatif de trafic.

Cette taxe a pour objectif de réduire les impacts environnementaux du transport de marchandises en imposant un signal prix au transport routier et d’accélérer le financement des infrastructures nécessaires à la mise en œuvre de la politique de transport durable, dans une perspective multimodale.

Inspiré des dispositifs existant dans d’autres pays européens, dont l’Allemagne, ce dispositif concernera tous les poids lourds, y compris étrangers. Afin de ne pas peser sur l’équilibre économique du secteur des transports, la répercussion de la taxe en pied de facture sera rendue obligatoire, sous peine de sanctions pénales.

Le produit de la taxe sera affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF). Il sera rétrocédé aux collectivités territoriales le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l’usage du réseau routier dont elles sont propriétaires, déduction faite des coûts exposés y afférents.

Étant donné la complexité du projet, les missions de collecte, d’établissement, de recouvrement et de contrôle de ces taxes pourront être confiées, sous le contrôle de l’État, à un prestataire privé.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes de la mission Écologie, développement et aménagement durables, qui ont été examinés par la Commission le 8 octobre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 16 : M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial).

Il fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 60 sans modification.

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Article 61

Augmentation du taux de prélèvement pour l’alimentation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)

Texte du projet de loi :

Dans la première phrase du deuxième alinéa du II de l'article L. 561-3 du code de l'environnement, le pourcentage : « 8 % » est remplacé par le pourcentage : « 12 % ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, dit « fonds Barnier ») finance des études et des travaux dans le domaine de la prévention des risques naturels majeurs. Ses ressources sont issues d’un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles figurant dans les contrats d’assurances.

Pour permettre le renforcement des actions de prévention, mis en avant dans le Grenelle de l’environnement, l’article porte, à partir de 2009, le taux maximal du prélèvement alimentant le FPRNM de 8 à 12 % du prélèvement sur le produit des primes d’assurances.

Le Gouvernement engagera, dès la publication de la loi de finances, les consultations légales dans l’objectif de porter dans les meilleurs délais le taux de la contribution à 12 %. Ce financement supplémentaire doit permettre, notamment, l'accélération de la mise en place du plan « Séisme Antilles » ainsi que la réduction de l’exposition des populations aux risques d’inondation.

Avec ce taux, les ressources annuelles du fonds sont estimées à 160 millions d’euros.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables de la mission Écologie, développement et aménagement durables, qui ont été examinés par la Commission le 15 octobre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 13 : M. Jacques Pélissard, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 61 sans modification

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Immigration, asile et intégration

Article 62

Détermination des ressources propres du futur opérateur en charge de la politique d’immigration et d’intégration

Texte du projet de loi :

I.– Le chapitre premier du titre premier du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est complété par une section IV ainsi rédigée :

« Section IV. Dispositions fiscales.

« Art. L. 311-13.– A.– La délivrance d’un premier titre de séjour figurant parmi ceux mentionnés aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 311-2 donne lieu à la perception, au profit de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations ou de l’établissement public appelé à lui succéder, d’une taxe dont le montant est fixé par décret entre 200 euros et 340 euros. Ces limites sont respectivement ramenées à 55 euros et 70 euros pour les étrangers auxquels est délivrée une carte de séjour au titre des articles L. 313-7 et L. 313-7-1, du 9° de l’article L. 313-11, du 3° de l’article L. 314-11, ainsi que la carte de séjour portant la mention « salarié » ou « salarié en mission » prévue au 1° et au 5° de l’article L. 313-10. Elles sont ramenées à 100 euros et 170 euros pour les étrangers entrés en France au titre du regroupement familial en tant qu’enfants mineurs.

« Ces dispositions ne sont pas applicables aux étrangers qui sollicitent un titre de séjour au titre des 10° et 11° de l’article L. 313-11, de l’article L. 313-13, et des 4°, 5°, 6°, 8° et 9° de l’article L. 314-11, ni aux travailleurs temporaires et saisonniers mentionnés au 1° et au 4° de l’article L. 313-10. La délivrance d’un visa de long séjour valant ou dispensant de titre de séjour donne lieu, outre les droits de visa prévus par la réglementation en vigueur, à la perception, au profit de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations ou de l’établissement public appelé à lui succéder, de la taxe correspondant au titre de séjour que ce visa remplace.

« B.– Le renouvellement des titres de séjour ainsi que la fourniture de duplicata donnent lieu à la perception, au profit de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations ou de l’établissement public appelé à lui succéder, d’une taxe dont le montant est fixé par décret entre un minimum égal à 55 euros et un maximum égal à 110 euros. Ces limites sont respectivement ramenées à 15 euros et 30 euros pour les étrangers auxquels est délivrée une carte de séjour au titre de l’article L. 313-7. La taxe de renouvellement n'est acquittée qu'une fois par période d'un an. Elle n’est pas exigée des réfugiés et des étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire.

« C.– La délivrance, le renouvellement et la fourniture de duplicata des documents de circulation délivrés aux étrangers mineurs au titre des articles L. 321-3 et L. 321-4 donnent lieu à la perception, au profit de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations ou de l’établissement public appelé à lui succéder, d’une taxe dont le montant est de 30 euros.

« D.– Ces taxes sont acquittées soit au moyen de timbres mobiles d’un modèle spécial à l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations ou de l’établissement public appelé à lui succéder, soit par la voie électronique au moyen d’un timbre dématérialisé, dans les conditions prévues au chapitre II du titre IV de la première partie du livre premier du code général des impôts.

« E.– Les modalités d’application du présent article sont précisées, en tant que de besoin, par décret.

« Art. L. 311-13-1.– Les dispositions de l’article L. 311-13 sont applicables à la délivrance, au renouvellement et à la fourniture de duplicata des titres de séjour et des documents de circulation pour étrangers mineurs prévus par les traités ou accords internationaux, sauf stipulations contraires prévues par ces traités ou accords.

« Art. L. 311-14.– Tout employeur qui embauche un travailleur étranger acquitte, lors de la première entrée en France de cet étranger ou lors de sa première admission au séjour en qualité de salarié, une taxe au profit de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations ou de l’établissement public appelé à lui succéder.

« Lorsque l’embauche intervient pour une durée supérieure ou égale à douze mois, le montant de cette taxe est de :

« – 900 euros lorsque le salaire versé à ce travailleur étranger est inférieur ou égal à une fois et demie le montant mensuel à temps plein du salaire minimum de croissance ;

« – 1 600 euros lorsque le salaire versé à ce travailleur étranger est supérieur à une fois et demie le montant mensuel à temps plein du salaire minimum de croissance.

« Lorsque l’embauche intervient pour un emploi temporaire d’une durée supérieure à trois mois et inférieure à douze mois, le montant de cette taxe, fixé par décret, varie selon le niveau du salaire dans des limites comprises entre 50 euros et 300 euros.

« Lorsque l’embauche intervient pour un emploi à caractère saisonnier, le montant de cette taxe est modulé selon la durée de l’embauche à raison de 50 euros par mois d’activité salariée complet ou incomplet. Chaque embauche donne lieu à l’acquittement de la taxe.

« La taxe prévue au présent article est perçue comme en matière de recettes des établissements publics nationaux à caractère administratif.

« Les modalités d’application du présent article sont précisées, en tant que de besoin, par décret. »

II.– La cinquième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 311-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est ainsi rédigée :

« Toutes ces formations et prestations sont dispensées gratuitement et financées par l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations ou de l’établissement public appelé à lui succéder. »

III.– La section IV du chapitre II du titre III de la dernière partie du livre premier du code général des impôts et l’article L. 5221-10 du code du travail sont abrogés.

IV.– Les dispositions du premier alinéa de l’article L. 311-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne sont pas applicables avant le 31 décembre 2011 aux conjoints et aux enfants d’étrangers dont la demande de regroupement familial a été autorisée avant la publication de la présente loi et ayant acquitté à ce titre la redevance prévue par la réglementation en vigueur.

V.– Les dispositions de l’article L. 311-14 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile s’appliquent aux demandes d'autorisation de travail présentées par l’employeur postérieurement à la publication de la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), cet article prévoit les ressources propres du futur opérateur interlocuteur unique en matière d’immigration et d’intégration, à savoir l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

Ce nouvel opérateur rassemblera les missions et les moyens de l’Agence nationale d’accueil des étrangers et des migrants (ANAEM) et d’une partie de l’Agence pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE).

Dans l’attente de la création de cet opérateur, cet article prévoit ses modalités de financement en définissant ses ressources propres. Les taxes et redevances perçues actuellement par l’ANAEM sont redéfinies en prévoyant outre leur transfert - dès sa création - à l’Office français de l’immigration et de l’intégration, la simplification de leur régime (élargissement de l’assiette, suppression des exemptions, remplacement des redevances pour services rendus, dont le fondement est devenu obsolète, par des taxes).

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Immigration, asile et intégration, qui ont été examinés par la Commission le 29 octobre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 27 : Mme Béatrice Pavy, Rapporteure spéciale).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 62 sans modification.

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Article 63

Révision des catégories de bénéficiaires de l’allocation temporaire d’attente (ATA)

Texte du projet de loi :

Le 1° de l’article L. 5423-9 du code du travail est ainsi rédigé :

« 1° Les demandeurs d’asile qui, à la suite d’une décision de rejet devenue définitive, présentent une demande de réexamen à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, à l’exception des cas humanitaires signalés par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides dans les conditions prévues par voie réglementaire. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article tire les conséquences de l’annulation partielle, par le Conseil d’État (16 juin 2008), du décret n° 2006-1380 du 13 novembre 2006 relatif à l’allocation temporaire d’attente.

D’une part, le décret du 13 novembre 2006 a été annulé en tant qu’il met en œuvre le 1° de l’article L. 5423-9 du code du travail jugé contraire à la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des étrangers dans les États membres. Cette disposition excluait du bénéfice de l’allocation les ressortissants de pays considérés comme des pays d’origine sûrs et les ressortissants de pays pour lesquels l’article 1C5 de la convention de Genève a été mis en œuvre. Le présent article abroge la disposition du code du travail contraire aux conventions.

D’autre part, l’article R. 5423-22 du code du travail, qui dispose que « le droit à l’allocation temporaire d’attente ne peut être ouvert qu’une fois », a été jugé contraire à la loi, qui ne prévoit pas une telle exclusion des demandeurs d’asile en réexamen. La directive précitée autorisant le refus du bénéfice des conditions d’accueil lorsqu’un demandeur d’asile a déjà introduit une demande dans le même État membre, il est proposé d’insérer cette exclusion dans la loi.

Cette disposition génère une économie sur le budget de l’État de 6 millions d’euros.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 63 sans modification.

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Outre-mer

Article 64

Dotation exceptionnelle liée à la réforme de l’état civil dans les communes de Mayotte, et dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires de Mayotte

Texte du projet de loi :

Dans le premier alinéa des articles L. 2572-62 et L. 2572-65 du code général des collectivités territoriales, l’année : « 2008 » est remplacée par l’année : « 2011 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article reconduit - jusqu’en 2011 et en faveur des communes de Mayotte - le versement de la dotation exceptionnelle liée à la réforme de l’état civil (dont l’échéance est prévue fin 2008), ainsi que celui de la dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires.

Réforme de l’état civil :

La dotation exceptionnelle liée à la réforme de l’état civil représente 300 000 euros par an. Ces crédits sont destinés à la sécurisation et la mise aux normes des locaux, à l’achat de fournitures et à la maintenance du matériel dans le cadre des opérations d’état civil conduites par les communes de Mayotte. Afin de mettre en place un état civil exhaustif, il apparaît nécessaire de poursuivre ces opérations jusqu’en 2011.

Reconduction de la dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires de Mayotte :

Les communes mahoraises ne disposent pas de recettes fiscales locales suffisantes pour leur permettre d’assumer seules le financement de leurs charges dans le domaine scolaire. De plus, compte tenu de la croissance de la population de Mayotte (4 % en moyenne annuelle), les dépenses d’entretien et de construction des écoles à la charge des communes connaissent une augmentation significative. La mise en place des pré-requis nécessaires à la réforme de la fiscalité directe locale à Mayotte nécessitera plusieurs années. Il est considéré, à ce jour, que ces travaux s’échelonneront au moins jusqu’en 2011. Son montant s’élèvera en 2009 à 4 582 504 millions d’euros (+ 3,8 % par rapport à la dotation 2008, soit l’évolution prévisionnelle de la population scolaire des écoles élémentaires et préélémentaires dans cette collectivité).

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Outre-mer, qui ont été examinés par la Commission le 14 octobre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 30 : M. Jérôme Cahuzac, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

* *

La Commission adopte l’article 64 sans modification.

Article 65

Réforme des exonérations de cotisations patronales
en faveur de l’outre-mer

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, il est ajouté un article L. 752-3-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 752-3-2. - I.– En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique à La Réunion et à Saint-Martin, les employeurs, à l’exclusion des entreprises publiques et établissements publics mentionnés à l’article L. 2233-1 du code du travail, sont exonérés du paiement des cotisations à leur charge au titre de la législation de sécurité sociale à l’exclusion de celles dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, dans les conditions définies au présent article.

« II.– L’exonération s’applique :

« 1° Aux entreprises, employeurs et organismes mentionnés au premier alinéa de l’article L. 2211-1 du code du travail, occupant dix salariés au plus. Si l’effectif vient à dépasser le seuil de dix salariés, le bénéfice intégral de l’exonération est maintenu dans la limite des dix salariés précédemment occupés ou, en cas de départ, remplacés. Un décret fixe les conditions dans lesquelles le bénéfice de l’exonération est acquis dans le cas où l’effectif d’une entreprise passe au-dessous de onze salariés ;

« 2° Aux entreprises, quel que soit leur effectif, du secteur du bâtiment et des travaux publics, de l’industrie, de la restauration, de la presse, de la production audiovisuelle, des énergies renouvelables, des nouvelles technologies de l’information et de la communication et des centres d’appel, de la pêche, des cultures marines, de l’aquaculture, de l’agriculture, y compris les coopératives agricoles et sociétés d’intérêt collectif agricoles et leurs unions, les coopératives maritimes et leurs unions, du tourisme, de la restauration de tourisme et de l’hôtellerie ;

« 3° Aux entreprises de transport aérien assurant :

« a) La liaison entre la métropole et la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon ou Mayotte ;

« b) La liaison entre ces départements ou collectivités ;

« c) La desserte intérieure de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion ou de Saint-Martin.

« Seuls sont pris en compte les personnels de ces entreprises concourant exclusivement à ces dessertes et affectés dans des établissements situés dans l’un de ces départements ou à Saint-Martin ;

« 4° Aux entreprises assurant la desserte maritime ou fluviale de plusieurs points de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion ou de Saint-Martin, ou la liaison entre les ports de ces départements ou collectivités ou la liaison entre les ports de la Réunion ou de Mayotte.

« III.– Le montant de l’exonération est calculé chaque mois civil, pour chaque salarié, en fonction de sa rémunération telle que définie à l’article L. 242-1. Lorsque la rémunération horaire est inférieure à un seuil égal au salaire minimum de croissance majoré de 40 %, le montant de l’exonération est égal au montant des cotisations à la charge de l’employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales. À partir de ce seuil, le montant de l’exonération décroît de manière linéaire et devient nul lorsque la rémunération horaire est égale à 3,8 fois le salaire minimum de croissance.

« IV.– Par dérogation aux dispositions du paragraphe précédent, le montant de l’exonération est égal au montant des cotisations à la charge de l’employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales lorsque la rémunération horaire est inférieure à un seuil égal au salaire minimum de croissance majoré de 60 %, puis décroît de manière linéaire à partir de ce seuil, et devient nul lorsque la rémunération horaire est égale à 4,5 fois le salaire minimum de croissance, pour les entreprises situées en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique ou à La Réunion respectant les conditions suivantes :

« 1° Employer moins de deux cent cinquante salariés et avoir réalisé un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros ;

« 2° Avoir une activité principale relevant de l’un des secteurs d’activité éligibles à la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B ou correspondant à l’une des activités suivantes : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises ;

« 3° Être soumises de plein droit ou sur option à un régime réel d’imposition.

« 4° À l’exception des entreprises situées en Guyane, dans les îles des Saintes, à Marie-Galante, et à la Désirade, exercer leur activité principale dans l’un des secteurs suivants :

« a) Recherche et développement ou technologies de l’information et de la communication ;

« b) Tourisme, environnement ou énergies renouvelables pour les entreprises situées en Martinique et en Guadeloupe ;

« c) Tourisme, agro-nutrition ou énergies renouvelables pour les entreprises situées à La Réunion ;

« 5° À l'exception des entreprises situées en Guyane, dans les îles des Saintes, à Marie-Galante, et à la Désirade, avoir :

« a) Signé avec un organisme public de recherche ou une université une convention, agréée par l’autorité administrative, portant sur un programme de recherche dans le cadre d’un projet de développement sur l’un de ces territoires si les dépenses de recherche, définies aux a à g du II de l’article 244 quater B du code général des impôts, engagées dans le cadre de cette convention représentent au moins 5 % des charges totales engagées par l’entreprise au titre de l’exercice au cours duquel l’abattement est pratiqué ;

« b) Ou réalisé des opérations sous le bénéfice du régime de transformation sous douane défini aux articles 130 à 136 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaire si le chiffre d’affaires provenant de ces opérations représente au moins un tiers du chiffre d’affaires de l’exploitation au titre de l’exercice au cours duquel l’abattement est pratiqué.

« Les conditions prévues aux 1° et 2° s’apprécient à la clôture de chaque exercice.

« V.– Pour l’application des dispositions du présent article, l’effectif pris en compte est celui qui est employé par l’entreprise dans chacune des collectivités mentionnées au I, tous établissements confondus dans le cas où l‘entreprise compte plusieurs établissements dans la même collectivité. L’effectif est apprécié dans les conditions prévues par les articles L. 1111-2 et L. 1251-54 du code du travail.

« Lorsque dans une même entreprise ou un même établissement sont exercées plusieurs activités, l’exonération est applicable au titre de l’activité exercée par chacun des salariés employés.

« VI.– Le bénéfice de l’exonération prévue au présent article est subordonné au fait, pour l’employeur, d’être à jour de ses obligations déclaratives ou de paiement à l’égard de l’organisme de recouvrement. La condition de paiement est considérée comme remplie dès lors que l’employeur a d’une part souscrit et respecte un plan d’apurement des cotisations restant dues et d’autre part acquitte les cotisations en cours à leur date normale d’exigibilité.

« Les exonérations prévues par le présent article ne peuvent être cumulées avec une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales de sécurité sociale, à l’exception de la déduction forfaitaire prévue à l’article L. 241-18.

« VII.– Le bénéfice de l’exonération prévue au présent article, ainsi que de tous autres allègements et exonérations de cotisations patronales prévus par le présent code, est subordonné au fait, pour l’entreprise ou le chef d’entreprise, de ne pas avoir fait l’objet d’une condamnation pénale passée en force de chose jugée soit pour fraude fiscale, soit pour travail dissimulé, marchandage ou prêt illicite de main-d’œuvre, en application des articles L. 5224-2, L. 8224-1, L. 8224-3, L. 8224-4, L. 8224-5, L. 8224-6, L. 8234-1 et L. 8234-2 du code du travail.

« Lorsqu’un organisme chargé du recouvrement est avisé, par la transmission du procès-verbal établi par un des agents de contrôle mentionnés à l’article L. 8271-1 du code du travail, de la commission d’une des infractions mentionnées à l’alinéa précédent, il suspend la mise en œuvre des exonérations prévues par le présent article jusqu’au terme de la procédure judiciaire.

« VIII.– Un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application du présent article. »

II.– L’article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale est modifié comme suit :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « Dans les départements mentionnés à l’article L. 751-1 » sont remplacés par les mots : « A Saint-Pierre-et-Miquelon » ;

2° Dans le troisième alinéa, les mots : « à l’article L. 131-2 » et : « de l’article L. 421-2 » sont remplacés respectivement par les mots : « au premier alinéa de l’article L. 2211-1 » et : « des articles L. 1111-2 et L. 1251-54 » ;

3° Dans le 2° du I, au premier alinéa du 3° du I, au II, au III, la référence : « L. 131-2 » est remplacée par la référence : « L. 2211-1 » ;

4° Dans le deuxième alinéa du 3° du I, les mots : « dans l’un de ces départements ou de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon » sont remplacés par les mots : « à Saint-Pierre-et-Miquelon » ;

5° Dans le troisième alinéa du 3° du I, les mots : « les entreprises assurant la desserte maritime ou fluviale de plusieurs points de chacun des départements d’outre-mer ou de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, ou la liaison entre les ports de Guadeloupe, Martinique et Guyane, ou la, liaison entre les ports de La Réunion et de Mayotte » sont remplacés par les mots : « les entreprises de Saint-Pierre-et-Miquelon assurant la desserte maritime ou fluviale de plusieurs points des îles de Saint-Pierre-et-Miquelon » ;

6° Dans le quatrième alinéa du 3° du I, les références : « L. 421-1 » et : « L. 421-2 » sont remplacées respectivement par les références : « L. 1111-2 » et : « L. 1251-24 » ;

7° Le V est remplacé par les dispositions suivantes :

« V.– Le bénéfice de l’exonération prévue au présent article est subordonné au fait, pour l’entreprise ou le chef d’entreprise, de ne pas avoir fait l’objet d’une condamnation pénale soit pour fraude fiscale, soit pour travail dissimulé, marchandage ou prêt illicite de main-d’œuvre, en application des articles L. 5224-2, L. 8224-1, L. 8224-3, L. 8224-4, L. 8224-5, L. 8224-6, L. 8234-1 et L. 8234-2 du code du travail. »

III.– Les dispositions du présent article sont applicables aux cotisations afférentes aux salaires et rémunérations dus à compter du 1^er avril 2009. Les cotisations susceptibles de faire l’objet d’un plan d’apurement mentionné au VI de l’article L. 752-3-2 sont celles qui restaient dues à la date de la publication de la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article comprend plusieurs mesures destinées à rendre plus efficiente l’intervention publique en la concentrant sur les salaires pour lesquels l’impact des exonérations est le plus fort, et en subordonnant sa mise en œuvre au respect par les entreprises des règles qui s’imposent à elles. Pour autant, il s’agit de maintenir un dispositif différencié de celui applicable en métropole, compte tenu des handicaps structurels des départements et collectivités d’outre-mer.

La loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003 a introduit trois groupes d’activités professionnelles, bénéficiant d’un plafond différencié d’exonérations. Par souci de simplification, la réforme crée un plafond unique applicable au périmètre des entreprises actuellement exonérées. Fixé à 1,4 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), il constitue le point de départ d’une exonération linéairement dégressive, qui s’annule lorsque le salaire atteint 3,8 fois le SMIC.

La loi renforce ce dispositif par une mesure d’exonération plus incitative qui s’applique aux entreprises qui bénéficieront, tel que prévu par le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer, des mesures fiscales les plus incitatives dans le cadre des zones franches globales d’activités. Pour ces entreprises, le plafond de 1,4 SMIC est porté à 1,6 SMIC, et l’exonération devient nulle à 3,8 SMIC au lieu de 4,5 SMIC.

La loi du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l’emploi dans les départements et collectivités d’outre-mer a subordonné le bénéfice des exonérations aux entreprises à jour de leurs cotisations. Malgré les efforts accrus des organismes chargés du recouvrement, une part de celles-ci ne respecte pas ce principe d’équité qu’il convient de rappeler dans la loi, en l’assortissant de modalités de régularisation (plan d’apurement) adaptées aux entreprises qui connaissent de réelles difficultés économiques.

La réforme est appliquée aux départements d’outre-mer, ainsi qu’à Saint-Martin du fait de la situation économique de cette collectivité récente.

La collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui se trouve hors du champ de la réforme fiscale prévue dans le projet de loi pour le développement économique, est exclue de la réforme des exonérations de cotisations sociales. Les dispositions issues de la loi du 21 juillet 2003 continueront à s’y appliquer. Le II du présent article modifie en ce sens l’article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale.

L’ensemble de ces dispositions s’applique à compter du 1^er avril 2009.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

* *

La Commission est saisie d’un amendement du Rapporteur spécial tendant à la suppression de l’article 65.

M. Jérôme Cahuzac, rapporteur spécial. Cet article réforme le dispositif d’exonération de cotisations patronales spécifique à l’outre-mer, dont il modifie le champ d’application et qu’il simplifie en instituant un plafond unique à 1,4 SMIC. Si j’approuve le caractère dégressif du nouveau dispositif, je juge cet article inapplicable, du fait notamment que sa rédaction renvoie à des dispositifs qui n’existent pas encore. Il convient, soit que l’exécutif réécrive cet article, soit que ce nouveau régime d’exonération ne soit examiné que dans le cadre du PLODEOM.

Pour ces raisons, je recommande la suppression de cet article, même si – et il y a là une difficulté – l’économie de dépenses sociales qu’il devrait permettre est déjà prise en compte par le projet de loi de finances.

M. Hervé Mariton. La courbe de dégressivité pourrait être modifiée, de façon à favoriser les emplois de cadres intermédiaires, tout en limitant les effets d’aubaine.

M. Jérôme Cahuzac, rapporteur spécial. Ce débat, intéressant en soi, n’a pas d’objet si ce dispositif est en concurrence avec d’autres dispositifs plus favorables prévus par le PLODEOM.

M. Michel Diefenbacher. La solution du rapporteur serait plus douloureuse encore que celle proposée par le texte. La présence de ce dispositif en loi de finances initiale n’est pas anormale, d’autant que cela lui permettra de s’appliquer dès le 1^er avril. Nous pouvons l’adopter, et demander au Gouvernement de proposer des amendements permettant de résoudre les difficultés juridiques nées du fait que ces dispositions ont été sorties de leur contexte juridique d’origine.

M. Michel Bouvard. La présence dans la loi de finances des dispositions qui ont un coût budgétaire ou fiscal est conforme constante à la doctrine de la commission. J’hésite donc à renvoyer cette disposition à un autre texte, même si je comprends la difficulté.

M. Jérôme Cahuzac, rapporteur spécial. Adopter cet article obligerait le Gouvernement à amender le texte, ce qui impliquera des contorsions périlleuses dont je doute qu’elles aboutissent à un texte cohérent.

M. Victorin Lurel. Au-delà de ces problèmes juridiques, le contexte politique est défavorable à l’adoption dès la loi de finances de ce texte, à propos duquel le Président de la République va s’entretenir avec l’intergroupe parlementaire. Alors que l’examen du PLODEOM, prévu depuis 2007, est renvoyé à une date indéterminée, on ne cesse de faire voter en loi de finances ou de financement des réductions des acquis économiques et sociaux en faveur de l’outre-mer, qu’il s’agisse de la TVANPR, des ITR ou du plafonnement des niches fiscales, sans oublier le financement du RSA. Si justifiées que puissent être ces mesures, nous en percevrons les inconvénients immédiatement, et les éventuels bienfaits plus tard seulement. Il convient de respecter l’engagement du Président de la République de réserver à ce type de dispositions un unique texte global. Pourquoi se précipiter pour voter un texte dont l’entrée en vigueur est prévue pour avril, et qui suscite des interrogations au sein même de la majorité parlementaire ?

La Commission rejette l’amendement du Rapporteur spécial puis adopte l’article 65 sans modification.

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Recherche et enseignement supérieur

Article 66

Prorogation pour trois ans du soutien aux pôles de compétitivité

Texte du projet de loi :

Dans le 3 du I de l’article 24 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, l’année : « 2008 » est remplacée par l’année : « 2011 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article reconduit pour trois ans, sur la période 2009-2011, la politique de soutien aux pôles de compétitivité, conformément à l'annonce faite par le Président de la République en date du 26 juin 2008. Cette décision tire les conséquences des conclusions de l’évaluation menée par des auditeurs externes, sous l'égide de la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT).

Ce soutien budgétaire direct (fonds unique interministériel et dépenses d’animation des pôles) représente une partie de l’enveloppe de 1,5 milliard d’euros annoncée par le Président de la République. Cette mesure se traduit par une budgétisation sur cette période d’une enveloppe d’autorisations d’engagement de 650 millions d’euros, directement affectée aux pôles de compétitivité, pour le financement des projets de recherche et développement collaboratifs et le soutien à l’animation.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Recherche et Enseignement supérieur : Politique de la recherche qui ont été examinés par la Commission le 16 octobre 2008 (le rapport n° 1198, annexe n° 34 : M. Daniel Garrigue, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

* *

M. Daniel Garrigue, rapporteur spécial. Cet article proroge pour trois ans le dispositif des pôles de compétitivité.

On ne peut avoir sur ces pôles qu’un avis très positif – à une réserve près : on en compte aujourd’hui soixante et onze, mais ils sont très inégaux. L’évaluation réalisée à l’issue de la première période de trois ans les a classés en trois catégories : trente-six ont réussi à créer une dynamique positive, vingt-deux n’ont atteint leurs objectifs que partiellement et treize doivent faire l’objet d’une reconfiguration. Je pense qu’il faut certes proroger le dispositif, mais en même temps demander la remise en cause des pôles qui ne répondraient pas aux objectifs poursuivis.

M. Bruno Le Maire. Je partage l’avis de M. le rapporteur spécial. La dynamique des pôles de compétitivité ne doit pas être remise en cause ; en revanche nous avons impérativement besoin d’une évaluation plus précise des résultats obtenus, en termes d’emplois, de dépôts de brevet, de liens entre les universités, les centres de recherche et les entreprises, et de résultats économiques.

Par ailleurs, ces pôles n’ont de sens que s’ils possèdent une dimension internationale, voire mondiale. Or beaucoup d’entre eux ne répondent pas à cette exigence et n’arrivent pas à atteindre l’objectif qui leur est assigné, c’est-à-dire de tirer vers le haut un territoire en créant une synergie entre recherche, industrie et économie.

M. le président Didier Migaud. J’approuve totalement ces observations. Nous ne pouvons pas nous contenter de proroger le dispositif.

La Commission adopte l’article 66 sans modification.

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Relations avec les collectivités territoriales

Article 67

Modification, en faveur de la péréquation, des règles d’évolution de certaines composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Texte du projet de loi :

I.– Le onzième alinéa de l’article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :

« En 2009, le complément de garantie dû à chaque commune correspond à son montant de 2008 diminué de 2 %. »

II.– Le quatrième alinéa de l’article L. 2334-13 du même code est complété par une phrase ainsi rédigée :

« En 2009, cette garantie est calculée de telle sorte que le total des attributions revenant aux communes d’outre-mer au titre de la dotation globale de fonctionnement, hors les montants correspondant au complément de garantie prévu au 4° de l’article L. 2334-7, progresse au moins comme l’ensemble des ressources affectées à cette dotation. »

III.– La deuxième phrase du cinquième alinéa de l’article L. 3334-3 du même code est remplacée par la phrase suivante :

« Ces taux sont au plus égaux, pour la dotation de base et sa garantie, respectivement à 70 % et 50 % du taux de croissance de l’ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »

IV.– L’article L. 3334-6-1 du même code est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa, les mots : « au double du » sont remplacés par les mots : « à 1,5 fois le » ;

2° Le dixième alinéa est supprimé ;

3° Dans le douzième alinéa, les mots : « des deux précédents alinéas » sont remplacés par les mots : « du précédent alinéa » et les mots : « ces alinéas » sont remplacés par les mots : « cet alinéa ».

V.– Dans la deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 3334-7-1, après les mots : « chaque année » sont ajoutés les mots : « au plus ».

VI.– La deuxième phrase du dernier alinéa de l’article L. 4332-8 est complétée par les mots :

« , après prélèvement de la quote-part consacrée aux régions d’outre-mer. »

VII.– Le II de l’article L. 5211-29 est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « ne peut être inférieure » sont remplacés par les mots : « est au plus égale » ;

2° Dans la dernière phrase du quatrième alinéa, les mots : « au moins » sont remplacés par les mots : « au plus ».

VIII.– Les deuxième et troisième alinéas du I de l’article L. 5211-30 sont remplacés par les sept alinéas suivants :

« À compter du 1^er janvier 2009, la somme affectée à la catégorie des communautés urbaines est répartie de telle sorte que l’attribution revenant à chacune d’entre elles est égale au produit de sa population par la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés urbaines, augmenté, le cas échéant, d’une garantie.

« En 2009, cette dotation moyenne est fixée à 60 € par habitant.

« Les communautés urbaines créées avant le 1^er janvier 2009 bénéficient d'une garantie, lorsque le montant prévu au 1° ci-dessous est supérieur au montant prévu au 2°. Elle est égale en 2009 à la différence entre :

« 1° le montant de la dotation d'intercommunalité perçue par la communauté urbaine en 2008, indexé selon un taux fixé par le Comité des finances locales, qui ne peut excéder le taux d’évolution pour 2009 de la dotation forfaitaire prévue à l’article L. 2334-7 ;

« 2° le produit de sa population au 1^er janvier 2009 par le montant moyen mentionné au troisième alinéa du présent I.

« Pour les communautés urbaines créées en 2008, le 1° correspond au produit de leur population à la date de leur création par la dotation moyenne par habitant pour 2008 de la catégorie des communautés urbaines, indexée selon un taux fixé par le Comité des finances locales, qui ne peut excéder le taux d’évolution pour 2009 de la dotation forfaitaire prévue à l’article L. 2334-7.

« À compter de 2010, le montant de l’attribution totale par habitant due à chaque communauté urbaine évolue chaque année selon un taux fixé par le Comité des finances locales dans la limite du taux d’évolution de la dotation forfaitaire prévue à l’article L. 2334-7. »

IX.– Dans le neuvième alinéa du II de l’article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « qui progresse », sont ajoutés les mots : « au plus ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le Gouvernement souhaite renforcer la solidarité en faveur des collectivités territoriales les plus défavorisées. Cet article propose donc - pour chaque catégorie de collectivité territoriale ainsi que pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) - différentes mesures permettant de dégager des marges de manœuvre supplémentaires en matière d’évolution des dotations de péréquation de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Afin de renforcer la solidarité en faveur des communes les plus défavorisées, le I vise à dégager des marges en faveur des dotations de péréquation par une diminution en 2009 de 2 % du complément de garantie. Cette mesure permettra de dégager 105 millions d’euros et concernera 34 500 communes.

Mis en place en 2005 à l’occasion de la réforme de la DGF, le complément de garantie a effectivement contribué à pérenniser les écarts de dotations historiques qui existaient auparavant entre communes de taille comparable, dans la dotation forfaitaire des communes.

Le II neutralise l’impact de cette mesure sur le calcul de la garantie de progression minimale au taux de la DGF versée aux communes d’outre-mer. Le III et le V ont pour objectif d’accroître la solidarité entre départements les plus défavorisés, en alignant les modalités d’évolution de la dotation de compensation des départements et de la dotation de base des départements sur les fourchettes d’indexation de la dotation forfaitaire des communes. Ces alinéas élargissent également les marges de choix du Comité des finances locales (CFL) sur ce point.

Le IV concentre le bénéfice de la dotation de péréquation urbaine (DPU) sur les départements les plus défavorisés. Il propose, dans la même logique que la disposition consistant à réduire le nombre de communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, de réduire le nombre de départements éligibles à la DPU.

Le VI s’inscrit dans la suite de la loi de finances pour 2008, qui a aménagé la part péréquation de la DGF des régions en introduisant une garantie de sortie, permettant d’assurer aux régions perdant l’éligibilité à la péréquation une attribution égale à la moitié de leur attribution au titre de l’exercice précédent.

Il neutralise le poids des garanties de sortie, consacrées aux régions de métropole, sur la part péréquation versée aux régions d’outre-mer. En effet, compte tenu des mécanismes internes de répartition de la DGF, les garanties de sortie des régions de métropole viendraient minorer la masse disponible pour la répartition de la part péréquation des régions d’outre-mer.

Les VII à IX s’appliquent aux dotations de la DGF destinées aux EPCI. Les VII et IX alignent les modalités d’évolution de la dotation d’intercommunalité par habitant des différentes catégories de groupements (communautés d’agglomération, communautés de communes à TPU bonifié, syndicats d’agglomération nouvelle) sur les fourchettes d’indexation de la dotation forfaitaire des communes.

Le VII préserve néanmoins le rattrapage du montant de la dotation des communautés de communes par rapport aux communautés d'agglomération, souhaité par le CFL dans son rapport de 2004.

Le VIII réduit les montants de dotation d’intercommunalité bénéficiant aux nouvelles communautés urbaines (CU) qui ont pour effet de réduire les montants disponibles pour la péréquation. Pour ce faire, il prévoit un montant par habitant de 60 €. Pour préserver les équilibres budgétaires des CU existantes, un complément de garantie est mis en place. Cette disposition resserre progressivement les écarts de dotations importants existant entre les différentes catégories d’EPCI à fiscalité propre. La dotation moyenne par habitant des CU s’établit en effet aujourd’hui à 85,87 €, contre 23,74 € par habitant pour les communautés de communes (CC) à TPU non bonifiée, 33,02 € par habitant pour les CC à TPU bonifiée et 44,53 € par habitant pour les communautés d’agglomération. Elle permet par ailleurs au CFL de disposer de marges de manœuvre supplémentaires pour financer la péréquation entre les communes.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales qui ont été examinés par la Commission le 4 novembre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 38 : M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

* *

La Commission rejette d’abord un amendement présenté par M. Henri Nayrou tendant à supprimer l’écrêtement du complément de garantie prévu par l’article, puis un amendement du même auteur visant à limiter cet écrêtement, le Rapporteur spécial s’y déclarant défavorable.

La Commission adopte ensuite un amendement présenté par MM Marc Laffineur, Rapporteur spécial, et Gilles Carrez tendant à soutenir, en 2009, le niveau de la dotation globale de fonctionnement allouée aux communes qui verraient leur population baisser de plus de 10 % à la suite du recensement rénové (amendement n° II-241).

La Commission est saisie de deux amendements présentés par M. Dominique Baert, tendant à indexer la dotation d’intercommunalité des communautés d’agglomération et des communautés urbaines sur l’évolution prévisionnelle des prix.

M. Charles de Courson. Je trouve choquants les amendements de cette nature dont l’effet est de protéger les collectivités qui sont déjà les mieux dotées.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur spécial, la Commission rejette ces amendements.

La Commission est saisie d’un amendement de MM. Marc Laffineur, Rapporteur spécial, et Gilles Carrez tendant à supprimer le régime spécifique de dotation d’intercommunalité instauré par l’article au bénéfice des nouvelles communautés urbaines qui seraient créées avant la fin de l’année 2008.

M. Charles de Courson. Je soutiens cet amendement car il n’y a pas lieu d’entretenir davantage ce que je ne peux considérer que comme des rentes de situation au profit des communautés urbaines.

M. Jean-Pierre Gorges. Quelles sont les justifications de la différence de traitement entre les communautés urbaines (dont la dotation atteint 85,87 euros par habitant) et les communautés d’agglomération (dont la dotation atteint seulement 44,53 euros par habitant) ? Du point de vue des compétences exercées par l’intercommunalité, il me semble qu’il n’y en a pas et qu’il conviendrait de fixer un montant commun de dotation par habitant pour ces deux catégories d’intercommunalité.

M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial. Il faut tout de même noter que les communautés urbaines exercent des compétences obligatoires supplémentaires par rapport aux communautés d’agglomération. D’une manière générale, le cadre juridique d’intégration des communautés urbaines est plus contraignant. Une différence de traitement peut donc se justifier.

M. Jean-Pierre Gorges. La distinction devrait se fonder uniquement sur le coefficient d’intégration fiscale de chaque EPCI.

M. Pierre Bourguignon. Vous ne pouvez vous contenter de dénoncer abruptement le maintien de rentes de situation. Le regroupement de communes au sein de communautés urbaines, auquel nous restons favorables, a été fortement encouragé par la loi, grâce à l’octroi d’une dotation d’intercommunalité avantageuse. On peut certes s’interroger sur la pertinence du maintien de l’incitation pour les futures communautés, mais ne manquons pas à la parole donnée en revenant sur la dotation de celles qui se sont créées depuis longtemps parce qu’elles y avaient été incitées.

M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial. L’objectif de cet article est de ramener à un niveau plus raisonnable la dotation des communautés urbaines qui se créent à compter d’aujourd’hui, et non de remettre en cause les équilibres financiers historiques. Il s’agit aussi de privilégier la péréquation communale, tout en conservant pour les communautés urbaines un montant de dotation incitatif fixé à 60 euros par habitant. Cet amendement ne poursuit pas d’autre objectif que de sécuriser l’article.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-243).

La Commission rejette un amendement présenté par M. Dominique Baert tendant à actualiser le montant de la dotation versée, en 2008, aux communautés urbaines de façon à prendre compte le recensement de la population en 2009, le Rapporteur spécial s’y déclarant défavorable.

La Commission est saisie d’un amendement présenté par M. Gilles Carrez tendant à prendre en compte de manière dégressive la baisse de population des communes membres de syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) à la suite du recensement rénové.

M. Gilles Carrez. Cet amendement est la reprise d’une proposition du groupe de travail du Comité des finances locales sur l’impact du recensement rénové, en vue de faire « atterrir en douceur » les communes membres de SAN dans le droit commun du recensement. En effet, elles ont bénéficié de règles de dénombrement avantageuses durant plusieurs années, qui ont conduit à majorer leur population réelle. Ces règles tombant d’elles-mêmes avec le nouveau recensement, certaines baisses de population seront brutales dans les SAN.

Suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission adopte cet amendement (amendement n° II-244).

La Commission adopte ensuite l’article 67 ainsi modifié.

* *

Après l’article 67

Le Rapporteur spécial ayant émis un avis défavorable, la commission rejette un amendement présenté par M. Henri Nayrou tendant à ce que la localisation d’une commune en zone de montagne soit mieux prise en considération dans la répartition des concours aux collectivités territoriales.

La commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Henri Nayrou tendant à créer un nouveau critère de répartition de la dotation de solidarité rurale, en vue de prendre en compte les territoires à haute valeur environnementale.

M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial. Il ne faut pas méconnaître les spécificités des territoires montagnards, qui sont souvent défendues avec constance. Toutefois, j’observe que ces particularités, et les charges qui en découlent, sont déjà prises en considération au sein de plusieurs dotations, je suis donc défavorable au fait d’aller plus loin à ce stade.

M. Michel Bouvard. Cet amendement a le mérite de poser un problème sur lequel il faudra revenir dans le cadre de la réflexion globale sur la réforme de la fiscalité locale car les contraintes environnementales sont de plus en plus lourdes, dans les zones de montagne comme sur le littoral. Cette problématique devra donc être étudiée précisément.

La Commission rejette cet amendement.

* *

Article 68

Révision du droit à compensation des régions au titre de la compétence « Services régionaux de voyageurs » (SRV)

Texte du projet de loi :

I.– Le huitième alinéa de l’article L. 1614-8-1 du code général des collectivités territoriales est complété par la phrase suivante :

« La part de la compensation correspondant à la contribution pour l'exploitation des services transférés est calculée hors taxe sur la valeur ajoutée. »

II.– La dotation générale de décentralisation des régions inscrite au sein du programme « Concours financiers aux régions » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est minorée, à compter du 1^er janvier 2009, de 82 774 323 euros.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article révise le montant du droit à compensation des régions au titre de la compétence « services régionaux de voyageurs » à compter de 2009. La part « contribution pour l'exploitation des services transférés » versée par l’État comprenait jusqu’à présent un montant destiné à compenser l’assujettissement de cette subvention à la taxe sur la valeur ajoutée à taux réduit.

Or, suite à l’évolution de la jurisprudence communautaire, les subventions d’exploitation versées par les régions à la SNCF ne sont plus assujetties à la TVA. Le montant du droit à compensation des régions doit donc être modifié afin de tenir compte de ce nouveau contexte juridique, comme le prévoit le I de l’article qui propose d’inscrire cette modification dans le code général des collectivités territoriales.

Cette modification réduit le montant du droit à compensation de 82,8 millions d’euros et se traduit, en 2009, par une minoration à due concurrence de la dotation générale de décentralisation des régions inscrite au sein du programme 121 : « Concours financiers aux régions » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

* *

La Commission adopte l’article 68 sans modification.

Article 69

Modulation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) communale, dans une logique de péréquation

Texte du projet de loi :

Le IV de l’article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2009, toute diminution de cette dotation par rapport au montant de l’année précédente est modulée de telle sorte que supportent une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne de la dotation de compensation, par rapport à 2008, les communes dont le potentiel financier par habitant, calculé conformément aux articles L. 2334-2 et L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales, au titre de l’année précédente, est inférieur à 95 % du potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes du même groupe démographique, au sens de l’article L. 2334-3 du même code, au titre de la même année, et dont la dotation de compensation représente plus de 5 % de la dotation globale de fonctionnement dont elles ont bénéficié l’année précédente. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article vise, dans une logique de péréquation, à atténuer les effets de la diminution de la dotation de compensation de taxe professionnelle (DCTP) en 2009 au profit des communes les plus défavorisées.

Ce dispositif de péréquation limite la baisse de la DCTP supportée par les communes qui répondent aux deux conditions suivantes :

– celles dont le potentiel financier par habitant était inférieur, en 2008, à 95 % du potentiel financier moyen par habitant de leur strate démographique ;

– et celles pour lesquelles la DCTP représentait une part importante de leurs ressources en 2008 : plus de 5 % de leur dotation globale de fonctionnement.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

* *

La Commission adopte l’article 69 sans modification.

* *

Article 70

Réforme de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU)

Texte du projet de loi :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le quatrième alinéa de l’article L. 2334-1 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Pour 2009, et à titre dérogatoire, elle s’établit au minimum à 70 millions d’euros. »

2° Le 1° de l’article L. 2334-16 est remplacé par les dispositions suivantes :

« 1° La première moitié des communes de 10 000 habitants et plus, classées, chaque année, en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges défini à l'article L. 2334-17 ; »

3° L’article L. 2334-17 est ainsi modifié :

a) Le 2° est abrogé et le 3° et le 4° deviennent respectivement le 2° et le 3°.

b) Le sixième alinéa est supprimé.

c) Dans le huitième alinéa, la référence : « 4° » est remplacé par la référence : « 3° ».

d) La première phrase du neuvième alinéa est remplacée par la phrase suivante :

« L'indice synthétique de ressources et de charges est obtenu par addition des rapports mentionnés aux 1°, 2° et 3° en pondérant le premier par 50 %, le deuxième par 35 % et le troisième par 15 %. »

4° Le deuxième alinéa de l’article L. 2334-18-2 est remplacé par l’alinéa suivant :

« Pour la détermination de la dotation revenant aux communes éligibles, il est appliqué au produit défini au premier alinéa un coefficient multiplicateur supplémentaire égal à un, augmenté du rapport entre la population des zones urbaines sensibles et la population totale de la commune. » ;

5° L’article L. 2531-14 est ainsi modifié :

a) Le 2° du II est remplacé par les dispositions suivantes :

« 2° Du rapport entre la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune et la proportion de logements sociaux dans le total de logements des communes de 10 000 habitants et plus de la région d'Île-de-France ; »

b) Après le 4° du II, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les logements sociaux retenus pour l'application du présent article sont les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré, aux sociétés d'économie mixte locales et aux filiales de la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations, à l'exclusion des logements-foyers mentionnés au 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation. Les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte locales sont tenus de fournir au représentant de l'État dans la région Île-de-France, chaque année avant le 31 octobre, un inventaire par commune des logements sociaux dont ils sont propriétaires au 1^er janvier. Le défaut de production de cet inventaire ou la production d'un inventaire erroné peut donner lieu à l'application par le représentant de l’État d'une amende de 1 500 euros recouvrée comme en matière de taxe sur les salaires. Un décret fixe le contenu de l'inventaire mentionné ci-dessus. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article propose, à la demande du Président de la République et en concertation avec les membres du Comité des finances locales, une nouvelle répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), afin d’en améliorer l’efficacité péréquatrice, l’objectif étant de concentrer davantage la solidarité nationale en faveur des « communes pauvres ayant des pauvres ».

Plusieurs dispositions sont proposées :

1. Recentrage du dispositif sur les communes les plus défavorisées :

Jusqu’à présent les trois quarts des communes de plus de 10 000 habitants étaient éligibles à la DSU. Cet article propose de réduire le nombre de communes éligibles à la moitié des communes de plus de 10 000 habitants afin de concentrer l’effort sur les communes les plus démunies et améliorer la péréquation communale.

2. Amélioration des critères de répartition :

Les communes éligibles à la DSU sont déterminées par un classement se fondant sur un indice synthétique de ressources et de charges obtenu par addition :

– du rapport entre le potentiel financier par habitant des communes de la strate et le potentiel financier par habitant de la commune (pondéré à 45 %) ;

– du rapport entre la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune et la proportion de logements sociaux dans le total des logements des communes de la strate (pondéré à 15 %) ;

– du rapport entre la proportion du total des bénéficiaires d'aides au logement dans le nombre total de logements de la commune et cette même proportion constatée dans l'ensemble des communes de la strate (pondéré à 30 %) ;

– du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes de la strate et le revenu par habitant de la commune (pondéré à 10 %).

L’étude des critères actuels de répartition de la DSU montre que la variable « nombre de logements sociaux » n’est pas pertinente dans l’appréciation des difficultés communales. Cette variable est, tout d’abord, fortement corrélée avec la variable « nombre de bénéficiaires des allocations logements ». Ensuite, elle ne prend en compte que les populations résidant dans le parc public et ne permet pas donc de prendre en compte la population pauvre résidant dans le parc privé. Il est donc proposé de supprimer la variable « nombre de logements sociaux » de l’indice synthétique de ressources et de charges et de réévaluer les pondérations affectées aux autres variables composants cet indice synthétique.

Cet article propose un indice synthétique de ressources et de charges obtenu par addition :

– du rapport entre le potentiel financier par habitant des communes de la strate et le potentiel financier par habitant de la commune (pondéré à 50 %) ;

– du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes de la strate et le revenu par habitant de la commune (pondéré à 15 %).

Les dispositions relatives au logement social étant supprimées des articles relatifs à la DSU, il convient dès lors de réintroduire ces éléments dans l’article relatif au fonds de solidarité des communes d’Île-de-France, qui faisait référence aux logements sociaux visés à l’article L. 2334-17.

3. Modification du poids du zonage ZUS et ZFU existant dans la répartition de la DSU depuis 2005 :

Créées en 2005, dans le cadre du plan de cohésion sociale, les pondérations d’attributions de DSU allouées aux communes éligibles au prorata de leur proportion de population résidant en ZUS et ZFU avaient pour objectif de concentrer sur quelques années l’effort financier de l’État en faveur de certaines communes en difficulté afin de leur permettre de s’engager dans la marche de rénovation urbaine.

Si la démarche a produit les effets escomptés, il convient de revoir aujourd’hui cette logique pour plusieurs raisons :

- ce dispositif a érodé la vocation originelle de la DSU, en tant que dotation péréquatrice ; la DSU étant effectivement répartie à enveloppe fermée, cette majoration d’attribution a poussé à la baisse les dotations attribuées aux autres communes (les communes concernées perçoivent plus de 80 % de la DSU pour la strate des communes de plus de 10 000 habitants), indépendamment de leur classement au regard des critères de ressources et de charges ;

– les coefficients de majoration reposent sur des zonages ZUS et ZFU que la Cour des comptes et le Parlement ont récemment jugé comme partiellement obsolètes ;

– ce dispositif produit un effet de cliquet : il décourage les communes bénéficiaires de ces majorations de sortir peu à peu de la logique de ZUS ou ZFU.

En conséquence, cet article supprime la majoration de dotation accordée au titre des populations en ZFU et réduit (dans certains cas supprime) le poids de la majoration de DSU relative aux populations en ZUS.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission rejette un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard tendant à supprimer l’article.

Elle adopte ensuite un amendement de M. Marc Laffineur, Rapporteur spécial, tendant à reconduire, en 2009, le montant de la dotation versée à toutes les communes éligibles sur la base des critères actuellement en vigueur, et à concentrer sur les 170 communes les plus pauvres, l’augmentation de 70 millions d’euros de la DSU prévue par l’article (amendement n° II-245).

La Commission adopte ensuite l’article 70 ainsi modifié.

* *

Article 71

Création d’une dotation de développement urbain (DDU)

Texte du projet de loi :

I.– Dans le chapitre IV du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, il est ajouté une section 6 ainsi rédigée :

« Section 6 - Dotation de développement urbain

« Art. L. 2334-4.– Il est institué une dotation budgétaire intitulée dotation de développement urbain.

« Peuvent bénéficier de cette dotation les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale prévue à l’article L. 2334-15 qui figurent parmi les cent premières d’un classement de ces communes établi chaque année en fonction de critères tirés notamment de la proportion de population résidant dans des quartiers inclus dans les zones prioritaires de la politique de la ville, du revenu fiscal moyen des habitants de ces quartiers et du potentiel financier.

« Lorsque la compétence en matière de politique de la ville a été transférée par une commune éligible à un établissement public de coopération intercommunale, celui-ci peut bénéficier, sur décision du représentant de l’État dans le département, de la dotation de développement urbain pour le compte de cette collectivité.

« Les crédits de la dotation de développement urbain sont répartis entre les départements en tenant compte du nombre de communes éligibles dans chaque département et de leur classement selon les critères mentionnés ci-dessus.

« Pour l’utilisation de ces crédits, le représentant de l’État dans le département conclut une convention avec la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale. Il arrête les attributions de dotations sur la base d’objectifs prioritaires fixés chaque année par le Gouvernement.

« La population à prendre en compte pour l'application du présent article est celle définie à l'article L. 2334-2.

« Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret en conseil d’État. »

II.– Le montant de la dotation créée par le I est fixé à 50 millions d’euros en 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

La mesure proposée crée une nouvelle dotation nommée « dotation de développement urbain», destinée aux communes percevant la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et confrontées par ailleurs à des charges particulièrement lourdes au regard de la politique de la ville.

L’objectif de cette dotation est de financer, sur la base d’un partenariat entre l’État et les collectivités territoriales, des projets d'aménagement et de développement urbains répondant à des politiques prioritaires fixées par le Comité interministériel des villes.

Cette dotation, dont le montant s’élève à 50 millions d’euros d’autorisations d’engagement en 2009, est attribuée par le représentant de l’État dans le département à un nombre restreint de collectivités (100).

Cette subvention, pouvant aussi bien être attribuée aux communes éligibles qu’à leurs groupements s’ils en ont la compétence, vise à aider au mieux les territoires pauvres ayant des pauvres en garantissant une attribution plus efficace et plus juste des crédits dans un cadre contractuel permettant de prendre en compte les spécificités de chaque territoire.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 71 sans modification.

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Article 72

Création du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article L. 2335-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2335-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2335-2-1.– Il est institué un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées.

« La répartition des crédits du fonds tient compte de l’évolution des ressources des communes concernées par ce plan. Elle est fixée par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget.

« Par dérogation aux articles L. 2224-1 et L. 2224-2, les subventions accordées au titre du fonds peuvent être reversées, en tout ou partie, aux services publics communaux à caractère industriel ou commercial afin de compenser les effets sur leur exploitation du redéploiement territorial des armées. »

II.– Le montant du fonds créé par le I est fixé à 5 millions d’euros en 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article prévoit la création du fonds d’accompagnement des communes au titre de la refonte du plan de stationnement des armées annoncé par le Premier ministre dans une circulaire du 25 juillet 2008.

Il s’agit d’une aide au fonctionnement destinée à permettre l’adaptation progressive des ressources de ces communes aux nouvelles conditions démographiques résultant d’une restructuration des implantations militaires sur le territoire national prévue dans le cadre de la refonte du plan de stationnement des armées qui doit être mis en œuvre entre 2009 et 2015.

Cette aide peut être destinée à équilibrer temporairement les budgets des services publics locaux, soumis à une règle stricte d’équilibre, impactés par une variation sensible du nombre d’usagers potentiels. Les aides sont versées aux communes qui peuvent, dans la limite du montant qui leur a été attribué, reverser cette aide à des budgets annexes communaux.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 72 sans modification.

Santé

Article 73

Simplification du régime des taxes affectées à l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS)

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 1123-8 du code de la santé publique est ainsi modifié :

1° Dans le quatrième alinéa, les mots : « ou à l'article L. 1123-9 » sont supprimés ;

2° Dans le cinquième alinéa, après les mots : « du 2° de l’article L. 1121-1, » sont insérés les mots : « sauf lorsqu’elle porte sur une modification substantielle d’une recherche, » et les mots : « ou de l’article L. 1123-9 » sont supprimés ;

3° Dans le huitième alinéa, le pourcentage : « 10 % » est remplacé par le pourcentage : « 30 % ».

II.– Les articles L. 5124-12, L. 5124-17-1 et L. 5124-17-2 du même code sont abrogés.

III.– Dans le premier alinéa de l’article L. 5121-16 du même code, après les mots : « renouvellement de cette autorisation » sont insérés les mots : « ou toute demande d’autorisation ou de renouvellement d’autorisation d’importation parallèle délivrée dans les conditions fixées par le décret prévu par le 12° de l’article L. 5124-18 ».

IV.– L’article L. 5121-17 du même code est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, après les mots : « Communauté européenne » sont insérés les mots : « ou bénéficiaires d’une autorisation d’importation parallèle délivrée dans les conditions fixées par le décret prévu au 12° de l’article L. 5124-18 » ;

2° Dans le deuxième alinéa, après les mots : « mise sur le marché » sont insérés les mots : « ou de l’autorisation d’importation parallèle mentionnée au premier alinéa ».

V.– La seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 5211-5-2 du même code est ainsi rédigée :

« Elle est exigible des fabricants de dispositifs médicaux ou de leurs mandataires ainsi que de toute personne morale ou physique qui se livre à la fabrication, la distribution ou l’importation, même à titre accessoire, de dispositifs médicaux. »

VI.– Le 2° de l’article L. 5211-6 du même code est supprimé.

VII.– Les dispositions du présent article entrent en vigueur au 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) assure une grande partie de son financement par la perception de taxes et redevances, notamment dix taxes touchant les laboratoires pharmaceutiques, ainsi que la taxe sur les dispositifs médicaux perçue auprès des professionnels. Dans son rapport d’information sur la prescription, la consommation et la fiscalité des médicaments d’avril 2008, la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) de l’Assemblée nationale s’est interrogée sur le nombre et la complexité de ces taxes.

Dans un souci de simplification, le mode de calcul de la taxe sur les recherches biomédicales est modifié : la part de la taxe relative aux modifications ultérieures intervenant après le dépôt du dossier initial de la recherche (en moyenne près de 3 modifications par recherche) est supprimée et la taxe relative à l’autorisation initiale délivrée par l’AFSSAPS est augmentée. Les mêmes dispositions sont prévues pour la taxe additionnelle perçue au profit des comités de protection des personnes à l’occasion des demandes d’avis formulées auprès de ces organismes. Il est enfin proposé d’augmenter de 10 % à 30 % le taux réduit dont bénéficient aujourd’hui les promoteurs institutionnels afin de réduire progressivement les disparités de traitement entre promoteurs privés et promoteurs institutionnels. C’est l’objet du I du présent article.

Il est également proposé de supprimer :

– la taxe relative au certificat pour les médicaments exportés, dont le rendement est aujourd’hui nul ;

– la taxe relative aux demandes d’autorisation ou de renouvellement d’importation parallèle ;

– la taxe annuelle relative aux ventes des médicaments bénéficiant d’une autorisation d’importation parallèle, dont le support législatif est fusionné avec celui de la taxe relative aux ventes de spécialités pharmaceutiques bénéficiant d’une autorisation de mise sur le marché.

Les V et VI clarifient et améliorent les modalités de recouvrement de la taxe sur les dispositifs médicaux déjà perçue par l’AFSSAPS en identifiant de façon plus précise les professionnels assujettis et soumis à obligation déclarative auprès de l’agence.

Ces mesures génèrent pour l’AFSSAPS 1,5 million d’euros de recettes supplémentaires.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Santé, qui ont été examinés par la Commission le 12 novembre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 40 : M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial.)

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

* *

La Commission adopte l’article 73 sans modification.

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Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 74

Renforcement de la convergence tarifaire et de la rationalisation des coûts dans les établissements médico-sociaux financés par l’État

Texte du projet de loi :

Il est ajouté dans le deuxième alinéa de l’article L. 314-4 du code de l’action sociale et des familles une dernière phrase ainsi rédigée :

« À cet effet, un arrêté interministériel fixe, annuellement, les tarifs plafonds ou les règles de calcul desdits tarifs plafonds pour les différentes catégories d’établissements sociaux et médico-sociaux mentionnés au premier alinéa, ainsi que les règles permettant de ramener les tarifs pratiqués au niveau des tarifs plafonds. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article a pour objectif de permettre la convergence tarifaire entre les établissements financés sur le budget de l’État : les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) et les centres d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS). En effet, ces établissements sont aujourd’hui financés à partir de leurs charges et non en fonction des ressources. Il en résulte des disparités dans les facteurs de coûts qui ne sont pas acceptables.

Des outils de régulation doivent permettre d’assurer une meilleure allocation budgétaire, dans un cadre d’amélioration de la gestion des établissements. Au-delà de la voie contractuelle - contrat passé entre l’établissement et l’État pour définir les objectifs et les moyens de la structure -, il est proposé d’instaurer des tarifs plafonds, permettant d’assurer la convergence des tarifs appliqués.

Ce dispositif permettra également une harmonisation des tarifications avec le secteur des établissements médico-sociaux pour personnes handicapées et personnes âgées financés par l’assurance maladie, qui ont fait l’objet d’une mesure similaire en 2008, à l’occasion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

En ce qui concerne les ESAT, la mesure a vocation à s’appliquer dès 2009. Pour les CHRS, elle pourra être engagée en 2010.

L’économie sur le budget de l’État générée par cette mesure s’élève à 4 millions d’euros.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances qui ont été examinés par la Commission le 3 novembre 2008 rapport n° 1198, annexe n° 43 : M. Jean-Marie Binetruy, Rapporteur spécial.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 74 sans modification.

Article 75

Mesures de réforme de l’allocation de parent isolé (API)

Texte du projet de loi :

Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Dans l’article L. 523-1, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« L’allocation de soutien familial est ouverte de plein droit aux bénéficiaires de l’allocation de parent isolé qui assument la charge effective et permanente d’un ou plusieurs enfants remplissant l’une des conditions précédemment mentionnées.

2° Dans l’article L. 552-1, après les mots : « allocation de parent isolé », sont ajoutés les mots : « de l’allocation de soutien familial versée dans les conditions prévues au cinquième alinéa de l’article L. 523-1 ».

3° Après l’article L. 524-7, il est ajouté un article L. 524-8 ainsi rédigé :

« Art. L. 524-8.– Tout paiement indu d’allocation ou de la prime forfaitaire mentionnée à l’article L. 524-5 peut, sous réserve que l’allocataire n’en conteste pas le caractère indu, être récupéré par retenue sur le montant des allocations ou de primes forfaitaires à échoir ou par remboursement de la dette selon les modalités fixées aux premier et troisième alinéas de l’article L. 262-41 du code de l’action sociale et des familles ainsi qu’au 2° de l’article L. 262-22 du même code.

« La créance de l’organisme peut être réduite ou remise en cas de précarité de la situation du débiteur, sauf en cas de manœuvre frauduleuse ou de fausses déclarations. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article met en œuvre plusieurs mesures de réforme de l’allocation parent isolé (API) :

1° Instauration d’une subsidiarité automatique entre l’API et l’allocation de soutien familial : les 1° et 2° font coïncider automatiquement l’ouverture du droit à l’API et l’ouverture du droit à l’ASF.

Selon les textes en vigueur, le bénéficiaire de l’API dispose d’un délai de deux mois pour faire valoir ses droits à l’ASF. L’allocataire doit donc effectuer une demande spécifique pour l’ouverture du droit à l’ASF, alors même que les bénéficiaires de l’API remplissent de fait les conditions requises pour l’ouverture de ce droit.

En vue de faciliter l’accès au droit à l’ASF des allocataires de l’API, il est proposé d’ouvrir automatiquement les droits à l’ASF aux bénéficiaires de l’API. Cette mesure ne modifie pas l’obligation faite à l’allocataire de faire valoir ses droits à créances alimentaires. En effet, il appartient toujours à l’allocataire de saisir le juge aux fins de fixation d’une pension alimentaire une fois ses droits à ASF ouverts.

2° Modification des règles de récupération de l’API : le 3° aligne les règles de récupération de l’API sur celles qui s’appliquent au revenu minimum d’insertion (RMI), afin de simplifier les règles en vigueur et d’améliorer le taux de récupération des indus. La récupération des indus d’API est actuellement régie par un dispositif complexe qui rend son application assez difficile. L’alignement des réglementations relatives aux récupérations d’indus devrait permettre également d’aligner le taux de recouvrement en API sur le taux constaté en RMI.

L’ensemble de ces mesures génère une économie sur le budget de l’État de 28,5 millions d’euros en année pleine.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

* *

La Commission adopte un amendement rédactionnel de M. Jean-Marie Binetruy, Rapporteur spécial des crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (amendement n° II-196), puis l’article 75 ainsi modifié.

* *

Article 76

Mesures en faveur de l’emploi des bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et réforme des modalités de revalorisation de l’allocation

Texte du projet de loi :

I.– Il est inséré après l’article L. 821-7-2 du code de la sécurité sociale un article L. 821-7-3 ainsi rédigé :

« Art. L. 821-7-3.– Une procédure de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé mentionnée à l’article L. 5213-2 du code du travail est engagée à l’occasion de l’instruction de toute demande d’attribution ou de renouvellement de l’allocation aux adultes handicapés. »

II.– L’article L. 5213-2 du code du travail est ainsi rédigé :

« La qualité de travailleur handicapé est reconnue par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées mentionnée à l’article L. 241-5 du code de l’action sociale et des familles. Cette reconnaissance s’accompagne d’une orientation vers un établissement ou service d’aide par le travail, vers le marché du travail ou vers un centre de rééducation professionnelle. L’orientation vers un établissement ou service d’aide par le travail, vers le marché du travail ou vers un centre de rééducation professionnelle vaut reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. »

III.– Le 2° de l’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale est abrogé. Le 3° devient le 2°.

IV.– Il est inséré après l’article L. 821-3 du code de la sécurité sociale un article L. 821-3-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 821-3-1.– Le montant de l’allocation aux adultes handicapés est fixé par décret.

« Le coefficient annuel de revalorisation de l’allocation est au moins égal à l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour l’année considérée.

« Ce minimum de revalorisation est réajusté si l’évolution constatée des prix à la consommation hors tabac, mentionnée dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour l’année suivante, est différente de celle qui avait été initialement prévue.

« Le minimum de revalorisation mentionné au deuxième alinéa peut être assuré au moyen de plusieurs révisions du montant de l’allocation dans l’année. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article vise à favoriser l’emploi des bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) tout en réformant le mécanisme de revalorisation de cette prestation. Plusieurs mesures sont mises en œuvre :

1° Systématisation, dans le cadre de la demande d’AAH, de l’évaluation des capacités professionnelles du demandeur :

Actuellement, la procédure de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) n’est pas systématique et fait l’objet d’une démarche distincte de la demande d’allocation. Cette mesure facilitera une meilleure orientation professionnelle des personnes handicapées et constitue l’un des leviers de la mise en œuvre du Pacte national pour l’emploi des personnes handicapées et de la réforme du dispositif de cumul de l’allocation et de revenus d’activité.

2° Lier de façon systématique la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) et l’orientation vers le travail :

Cette disposition complète la précédente et lui donne une portée opérationnelle : désormais, toute RQTH sera automatiquement accompagnée d’une décision d’orientation professionnelle, vers le milieu du travail, vers une formation en centre de rééducation professionnelle (CRP) ou vers un établissement ou service d’aide par le travail (ESAT) ; de façon réciproque, et pour assurer la cohérence du dispositif, toute décision d’orientation vers le milieu du travail vaudra RQTH. Cette mesure permet de s’assurer que toute personne en capacité de travailler sera orientée professionnellement ; elle permet par ailleurs d’améliorer l’action des acteurs du placement dans l’emploi (ANPE, Cap Emploi).

3° Suppression d’une condition d’accès à l’AAH exigeant que le demandeur n’ait pas occupé d’emploi pendant l’année précédant sa demande :

Cette condition apparait contradictoire avec l’existence d’un dispositif permettant le cumul de l’AAH avec des revenus d’activité et injuste pour les personnes qui ont occupé un emploi en les sanctionnant par rapport à celles qui n’en ont pas occupé.

4° Création d’un mécanisme d’indexation spécifique à l’AAH (revalorisation au moins égale à l’évolution prévisionnelle des prix) et autorisant la revalorisation de l’AAH de 25 % d’ici 2012.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte un amendement rédactionnel de M. Jean-Marie Binetruy, Rapporteur spécial de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (amendement n° II-197), puis l’article 76 ainsi modifié.

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Article additionnel après l’article 76

Création d’un document de politique transversale relatif à la promotion de l’égalité entre hommes et femmes

La Commission adopte un amendement portant article additionnel après l’article 76 de M. Jean-Marie Binetruy, Rapporteur spécial de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, tendant à créer, en annexe au projet de loi de finances, un document de politique transversale relatif à la promotion de l’égalité entre hommes et femmes (amendement n° II-195).

Sport, jeunesse et vie associative

Article 77

Régularisation de transferts au Centre national pour le développement du sport (CNDS)

Texte du projet de loi :

Dans le dernier alinéa du I de l’article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 les mots : « aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics » sont supprimés.

Exposé des motifs du projet de loi :

La loi de finances pour 2006 a transféré au Centre national pour le développement du sport (CNDS) « les droits et obligations afférents à la gestion des subventions d'équipement sportif aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics relevant des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » du budget général ». Cette formulation visait les opérations inscrites à l’ancien chapitre 66-50 « Subventions d’équipement aux collectivités » (articles 40 et 50) du budget général.

L’ensemble des opérations figurant à ces comptes au 31 décembre 2005 a bien été transféré au CNDS, selon le tableau des opérations figurant à la comptabilité spéciale des investissements de l’État pour les articles du chapitre susmentionnés. Il s’avère cependant que quelques opérations concernent également des personnes privées et non des collectivités territoriales ou des établissements publics (associations, voire personnes physiques dans le cas des refuges de montagne).

Cet article définit donc plus précisément le champ du transfert opéré au 1^er janvier 2006 en le faisant porter sur « les droits et obligations, nés avant l’entrée en vigueur de la présente loi, afférents à la gestion des subventions d'équipement sportif relevant des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » du budget général », pour le faire correspondre avec la réalité du transfert comptable opéré.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative qui ont été examinés par la Commission le 30 octobre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 44 : M. Henri Nayrou, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 77 sans modification.

Article 78

Aménagement du droit à l’image collective (DIC) des sportifs professionnels

Texte du projet de loi :

Le chapitre II du titre II du livre II du code du sport est modifié ainsi qu’il suit :

I.– Dans le 3° du II de l’article L. 222-2 du code du sport, le mot : « double » est remplacé par le mot : « quadruple ».

II.– Le III de l’article L. 222-2 du même code est ainsi rédigé :

« III.– En l’absence d’une convention collective, pour une discipline sportive, contenant l’ensemble des stipulations mentionnées au 2° du II, un décret détermine la part de rémunération prévue au 1° du II. »

III.– Après l’article L. 222-2, sont insérés les articles L. 222-2-1 et L. 222-2-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 222-2-1.– Les stipulations des conventions collectives en vigueur prévoyant un seuil inférieur au quadruple du plafond au-delà duquel les dispositions du I de l’article L. 222-2 trouvent à s’appliquer cessent de produire leurs effets à compter du 1^er janvier 2010.

« Art. L. 222-2-2.– Pour l’application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale transmet annuellement à l’autorité administrative compétente les données, rendues anonymes, relatives au montant de la rémunération de chaque sportif professionnel qui lui sont transmises par les sociétés mentionnées aux articles L. 122-2 et L. 122-12.

« Les modalités d’application du présent article sont fixées par voie réglementaire. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Le droit à l’image collective (DIC) a pour objectif de préserver la compétitivité des clubs sportifs professionnels français en incitant ces derniers à conserver des joueurs talentueux.

Le dispositif permet d’assurer la couverture jusqu’à 30 % de la rémunération des joueurs sous forme de droits d’image, exempts de charges sociales (autres que la contribution sociale généralisée et la contribution au remboursement de la dette sociale).

Cet article cible le dispositif sur les sportifs les mieux rémunérés et, à ce titre, vise à renforcer l’attractivité internationale des clubs sportifs professionnels.

La mesure génère pour le budget de l’État une économie de 3,3 millions d’euros.

Observations et décision de la Commission :

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

* *

La Commission adopte l’article 78 sans modification.

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Travail et emploi

Article 79

Mesures en faveur de la formation et de l’insertion professionnelles des travailleurs handicapés

Texte du projet de loi :

I.– Il est institué en 2009, au bénéfice du Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles, une contribution de cinquante millions d’euros à la charge de l’Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées, assise sur les ressources du Fonds de développement pour l’insertion professionnelle des handicapés, mentionné à l’article L. 5214-1 du code du travail, en vue du financement de la rémunération des stagiaires de formation professionnelle handicapés.

Le versement de cette contribution se fera en deux fois, la première avant le 1^er juin 2009 et la seconde avant le 1^er décembre 2009. Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à cette contribution sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

II.– Dans le 3° de l’article L. 6222-2 du code du travail, les mots : « et dont l’âge maximal, fixé par décret, ne peut être supérieur à trente ans » sont supprimés.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article porte sur des dispositifs et actions favorisant la formation et l’insertion des travailleurs handicapés.

L’article institue au premier alinéa une contribution de 50 millions d’euros prélevée sur les réserves du Fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés (FDIPH) géré par l’AGEFIPH. Les recettes du fonds sont constituées des sommes versées par les employeurs ne s’acquittant pas de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés dans la proportion de 6 % de l’effectif total de leurs salariés.

Le FDIPH a pour objet d’accroître les moyens consacrés à l’insertion des handicapés en milieu ordinaire de travail en finançant des actions de formation et d’insertion ainsi que des adaptations de postes pour les travailleurs handicapés. Cet article lui permet par ailleurs de contribuer au financement de la rémunération des stagiaires handicapés, assurée pour le compte de l’État par le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles ; cette contribution s’inscrit dans l’objectif du FDIPH de favoriser l’insertion des personnes handicapées en milieu ordinaire du travail, notamment par des actions de formation professionnelle.

Il est proposé au deuxième alinéa, conformément à l’annonce faite par le secrétaire d’État chargé de l’emploi lors de la conférence nationale du handicap du 10 juin dernier, de supprimer la limite d’âge de 30 ans pour l’accès aux contrats d’apprentissage des travailleurs handicapés. Ces derniers rencontrent en effet un double problème de niveau de qualification (83 % personnes handicapées ont une qualification inférieure ou égale au BEP) et d’accès à l’emploi (le taux de chômage était de 20 % en 2007).

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi, qui ont été examinés par la Commission le 5 novembre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 46 : M. Gaëtan Gorce, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

La Commission rejette un amendement de suppression de l’article présenté par M. Gaëtan Gorce, Rapporteur spécial, et visant à empêcher la ponction de 50 millions d’euros proposée par le Gouvernement sur le Fonds de développement pour l’insertion professionnelle des handicapés géré par l’Agefiph.

La Commission adopte ensuite l’article 79 sans modification.

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Article 80

Suppression de la prise en charge par l’État de l’allocation de fin de formation (AFF)

Texte du projet de loi :

I. - L’article L. 5423-7 du code du travail est abrogé à compter du 1^er janvier 2009.

II. - Les allocataires qui, à la date mentionnée au I, bénéficient de l’allocation prévue par l’article L. 5423-7 du code du travail, continuent à la percevoir jusqu’à l’expiration de leurs droits. Les coûts afférents au maintien du bénéfice de cette allocation restent à la charge du fonds de solidarité mentionné à l'article 1^er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans un contexte financier alors très difficile pour l’Unédic, l’État a pris en charge, jusqu’en 2008, le financement de la prolongation de l’indemnisation de certains demandeurs d’emploi en formation, sous la forme de l’« allocation de fin de formation ».

Il est proposé de supprimer, à compter du 1^er janvier 2009, la prise en charge financière par l’État des nouveaux flux de cette allocation de fin de formation (AFF). Le fonds de solidarité - financé par le budget de l’État - continuera à prendre en charge le financement de l’allocation attribuée aux demandeurs d’emploi avant le 1^er janvier 2009.

La réforme devrait inciter à des entrées en formation plus précoces pendant la période d’indemnisation en allocation de retour à l’emploi (donnant droit à une rémunération en allocation de retour à l’emploi-formation [AREF]), favorisant ainsi les parcours de reconversion ou d’adaptation vers les métiers en tension.

La réforme simplifie également le mode de financement d’une même action de formation (qui a aujourd’hui deux financeurs : Assédic et État).

Dans cette logique, les partenaires sociaux pourraient décider d’adapter le dispositif de l’AREF, dans le cadre de la prochaine convention d’assurance chômage, afin de prendre en charge la formation des demandeurs d’emploi qui ont épuisé leurs droits à l’assurance chômage et qui ont entrepris une formation leur permettant d’accéder à un emploi pour lequel sont identifiées des difficultés de recrutement.

Cette mesure engendre une économie de près de 169 millions d’euros sur le budget de l’État en 2009.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la Politique du travail et de l’emploi de la mission Travail et emploi, qui ont été examinés par la Commission le 5 novembre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 45 : M. Frédéric Lefebvre, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 80 sans modification.

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Article 81

Réduction du taux de l’abattement de cotisations patronales de sécurité sociale applicable aux particuliers employeurs

Texte du projet de loi :

Dans le troisième alinéa de l’article L. 133-7 du code de la sécurité sociale, le nombre : « quinze » est remplacé par le nombre : « dix ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article porte à dix points la réduction de cotisations patronales de sécurité sociale dues par les particuliers employeurs. Il entraîne la diminution de la compensation versée par l’État à la sécurité sociale au titre de cette exonération, soit une économie de l’ordre de 93 millions d’euros pour l’exercice 2009 par rapport à la prévision tendancielle des caisses de sécurité sociale.

La réduction de cotisations patronales de sécurité sociale dues par les particuliers employeurs a été instituée par la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne.

Cette loi a accordé aux particuliers employeurs une exonération de cotisations de sécurité sociale de 15 points lorsqu’ils déclarent leurs salariés sur une base réelle, afin de favoriser la déclaration sur base réelle au détriment de la déclaration au forfait. En 2007, 60 à 70 % des particuliers employeurs ont déclaré leurs salariés sur la base du salaire réel. Cette évolution, voulue par la loi du 26 juillet 2005, autorise dorénavant une réduction partielle de cet avantage.

Ne pas supprimer cet avantage mais seulement en réduire le montant permet ainsi de continuer à accompagner le développement du secteur des services à la personne tout en contribuant à l’indispensable maîtrise de nos dépenses publiques.

Il faut souligner que les autres incitations au recours aux services à la personne, dont l’impact financier et le caractère incitatif sont, pour les ménages, très supérieurs aux seules exonérations de charges, sont bien évidemment maintenues. Tel est le cas des réductions et crédit d’impôt attachés à l’emploi d’un salarié à domicile, dont le coût total est estimé à 2,7 milliards d’euros en 2009, et des grandes facilités offertes par le chèque emploi-service universel.

Les dispositions de cet article n’affectent pas, non plus, les exonérations spécifiques bénéficiant aux personnes de plus de 70 ans, dépendantes, invalides, handicapées ou ayant un enfant handicapé, ainsi que les bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie, lorsqu’ils recourent à des services à la personne.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi, qui ont été examinés par la Commission le 5 novembre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 46 : M. Gaëtan Gorce, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission est saisie de deux amendements de suppression de l’article présentés par M. Hervé Mariton et de M. Frédéric Lefebvre.

Mme Marie-Anne Montchamp. Ces amendements visent à maintenir inchangé l’abattement de cotisations patronales de sécurité sociale applicable aux particuliers employeurs.

Il serait paradoxal, dans une conjoncture économique fragile, de saper l’un des principaux gisements d’emplois en France. Selon le rapport récemment remis par Mme Michèle Debonneuil, inspectrice générale des finances, 235 000 emplois ont été créés entre 2006 et 2007 dans les activités de service à la personne.

Il faut continuer à encourager les particuliers employeurs à embaucher, en conservant un régime fiscal et social attractif.

M. Charles de Courson, président. Quel est le coût de cet abattement ?

Mme Marie-Anne Montchamp. La compensation versée par l’État à la Sécurité sociale du fait du maintien de ce dispositif sera de l’ordre de 93 millions d’euros pour l’exercice 2009.

M. Gaëtan Gorce, Rapporteur spécial. Le coût des dispositifs de soutien aux services à la personne est déjà très élevé puisqu’il atteignait 4,629 milliards d’euros en 2007. Dans un contexte de « stress budgétaire », il serait plus raisonnable de limiter ce type de dépenses fiscales ou sociales.

Ces dispositifs souffrent également de l’absence d’évaluation et il est très difficile de mesurer précisément leur efficacité pour créer des emplois.

Contre l’avis du Rapporteur spécial, la Commission adopte ces amendements de suppression (amendement n° II–296).

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Ville et logement

Article 82

Modification du régime des exonérations de cotisations sociales en faveur des zones franches urbaines (ZFU)

Texte du projet de loi :

La loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville est ainsi modifiée :

I.– Le premier alinéa du I de l’article 12 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« À partir du 1^er janvier 2009, le montant de l’exonération décroît de manière linéaire lorsque la rémunération horaire est supérieure au salaire minimum de croissance majoré de 40 % et devient nul lorsque la rémunération horaire est égale à 2,4 fois le salaire minimum de croissance du 1^er janvier 2009 au 31 décembre 2009 inclus, à 2,2 fois le salaire minimum de croissance du 1^er janvier 2010 au 31 décembre 2010 inclus, et à 2 fois le salaire minimum de croissance à partir du 1^er janvier 2011. »

II.– Dans le premier alinéa du II bis du même article, les mots : « avant le 1^er janvier 2009 » sont remplacés par les mots : « avant le 31 décembre 2011 ».

III.– Le V bis du même article est abrogé.

IV.– Dans le V quinquies du même article, les mots : « et aux deuxième et troisième alinéas du III » sont supprimés.

V.– La dernière phrase du septième alinéa de l’article 12-1 est supprimée.

VI.– Les troisième et quatrième alinéas du I de l’article 14 sont supprimés.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article modifie le régime d’exonération de cotisations sociales en faveur des zones franches urbaines (ZFU).

Il plafonne le niveau de salaire ouvrant droit à exonération totale de cotisations sociales (hors cotisations accidents du travail-maladies professionnelles) dans les ZFU à 1,4 SMIC. Au-delà de ce seuil, le montant de l’exonération est dégressif, jusqu’à s’annuler lorsque la rémunération est égale à un seuil de sortie (2,4 SMIC en 2009 ; 2,2 SMIC en 2010 ; 2 SMIC en 2011). Cette mesure - comparable à la modification des exonérations en faveur des zones de redynamisation urbaine et zones de revitalisation rurale votée en loi de finances pour 2008 - concentre l’intervention publique sur les salaires les moins élevés et favorise ainsi le recrutement de salariés initialement moins qualifiés, pour lesquels une aide à l’embauche peut constituer une incitation réelle à la création d’emploi.

L’article met également fin aux mécanismes complexes de sortie progressive du dispositif, dont le bénéfice à taux plein reste de cinq années. À l’issue de cette période, les emplois relèvent du dispositif d’allègements généraux de cotisations sociales, concentrés sur les bas salaires.

L’économie générée sur le budget de l’État s’établit à 100 millions d’euros.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Ville et logement : Ville qui ont été examinés par la Commission le 7 novembre 2008 (rapport n° 1198, annexe n° 47 : M. François Goulard, Rapporteur spécial).

Il a fait l’objet d’un commentaire dans l’annexe précitée.

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La Commission adopte l’article 82 sans modification.

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Article additionnel après l’article 82

Rapport sur la contribution de la participation des employeurs à l’effort de construction au financement du programme national de rénovation urbaine et de l’agence nationale de l’habitat

La Commission examine un amendement de M. François Scellier, Rapporteur spécial, tendant à créer un rapport sur la contribution de la participation des employeurs à l’effort de construction au financement du programme national de rénovation urbaine et de l’agence nationale de l’habitat

M. François Scellier, Rapporteur spécial. Je propose, par cet amendement relatif à l’information du Parlement, la création d’une annexe générale au projet de loi de finances relative à la contribution dite « 1 % logement », pour l’année en cours et l’année suivante. Le projet de loi de mobilisation pour le logement, actuellement en cours de discussion, prévoit un recentrage des missions prises en charge par le « 1 % logement », qui financera les actions de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et le programme de rénovation urbaine. Il convient d’éviter que cette « débudgétisation » n’affaiblisse l’information dont le Parlement est en droit de disposer.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II-334).

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Avances à l’audiovisuel public

Article additionnel après l’article 82

Prorogation pour un an d'une mesure de dégrèvement de redevance audiovisuelle

Au cours de sa première séance du 29 octobre 2008, la Commission est saisie d'un amendement de M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur spécial de la mission Avances à l’audiovisuel public, tendant à proroger pour l'année 2009 le régime des « droits acquis » des bénéficiaires d'exonérations de la redevance audiovisuelle, jusqu'à ce que soient tirées les conclusions du rapport qui doit être remis au Gouvernement sur cette question.

M. Charles de Courson. Où en est ce rapport du Gouvernement ? Depuis un an, il n'a pas manqué de temps pour le préparer !

M. Patrice Martin-Lalande, président. Il sera disponible d'ici la séance publique du 13 novembre.

M. Charles de Courson. La ministre de la Culture et de la communication a rappelé que l'intention du Gouvernement restait d'aligner le régime de la redevance audiovisuelle sur celui de la taxe d'habitation.

M. Patrice Martin-Lalande, président. C'est effectivement la règle actuelle de droit commun. Les mêmes exonérations valent à la fois pour la taxe d'habitation et pour la redevance, puisque l'on a adossé la perception de la redevance sur le régime de la taxe d'habitation. Mais il existe une catégorie d'environ 700 000 personnes, âgées, aux revenus limités, et qui étaient jusque-là exonérées de redevance audiovisuelle sans être exonérées de taxe d'habitation. Il a été estimé qu'il y avait une sorte de « droit acquis » à l'exonération et qu'il était bon qu'on en sorte progressivement. L'amendement que je propose vise à assurer la sortie progressive de ces personnes du dispositif.

M. Charles de Courson. Sait-on quel est le coût de ce régime ?

M. Patrice Martin-Lalande, président. On l'évalue à 85 millions d'euros environ.

M. Charles de Courson. Comment ce manque est-il compensé ?

M. Patrice Martin-Lalande, président. Les exonérations sont remboursées par l'État, il y aura donc une augmentation de ces remboursements en 2009. Pour le service public de l'audiovisuel, ces mouvements financiers sont neutralisés. J'ajoute que, d'autre part, la redevance sera indexée sur l'inflation, à compter de cette année.

M. Charles de Courson. L'Assemblée nationale a adopté la première partie du projet de loi de finances. Est-ce que l'amendement a sa place en seconde partie ?

M. Patrice Martin-Lalande, président. Je l'avais initialement déposé sur la première partie, mais il m'a été objecté par le président de la commission des Finances, que, s'agissant d'une taxe affectée, la disposition avait place en seconde partie.

M. Charles de Courson. Sur le fond, il faut sortir de cette situation.

M. Patrice Martin-Lalande, président. Mon amendement propose d'en sortir progressivement. Il n'y a pas de nouveaux entrants dans la catégorie des « droits acquis » et chaque année, environ 15 % des personnes concernées sortent du dispositif. Il convient d'abord d'analyser le rapport du Gouvernement relatif à cette question avant de prendre une décision quant à la cessation définitive de ces « droits acquis ».

La Commission adopte l'amendement (amendement n° II-116).

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Article additionnel après l’article 82

Instauration d'une exonération de redevance audiovisuelle au bénéfice des associations socioculturelles et sportives des établissements pénitentiaires

La Commission est ensuite saisie d'un amendement de M. René Couanau tendant à exonérer de redevance audiovisuelle les associations socioculturelles et sportives (ASCS) des établissements pénitentiaires, pour mettre fin à la disparité de traitement entre les détenus qui sont propriétaires de leur téléviseur, actuellement exonérés, et ceux qui en sont locataires.

M. Patrice Martin-Lalande, président. Je soutiens cet amendement. Il existe une inégalité quant au paiement de la redevance audiovisuelle en prison. En prison on ne paie pas de taxe d'habitation. Les détenus qui sont propriétaires de leur téléviseur sont alors exonérés de redevance. En revanche, ceux qui en sont locataires voient le prix de leur location majoré d'une partie du montant de la redevance payée par le loueur. Il convient de mettre fin à cette inégalité. Le loueur serait exonéré de redevance et pourrait donc diminuer le montant du loyer à due concurrence.

M. Charles de Courson. Qu'est-ce qui garantira une telle répercussion sur le prix de la location ?

M. Patrice Martin-Lalande, président. Il s'agira d'y veiller dans les textes d'application. J'ajoute que les loueurs concernés sont des associations qui ont pour but d'améliorer les conditions de vie des détenus. On les voit mal s'abstenir de répercuter l'exonération de redevance sur le prix de location du téléviseur.

La Commission adopte l'amendement (amendement n° II-117).

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Article additionnel après l’article 82

Rapport au Parlement relatif aux coûts de gestion de la redevance audiovisuelle

La Commission est ensuite saisie d'un amendement de M. Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission Avances à l’audiovisuel public, prévoyant la remise par le Gouvernement au parlement, avant le 30 juin 2009, d'un rapport analysant l'évolution des frais d'assiette, de recouvrement et de trésorerie de la redevance audiovisuelle depuis 2004.

M. Patrice Martin-Lalande, président. Cet amendement est motivé par le constat d'une tendance haussière des frais d'assiette, de recouvrement et de trésorerie de la redevance audiovisuelle : 40 millions d'euros en 2008, 45 millions d'euros estimés pour 2009, soit une croissance de 12,5 %. Or cette augmentation demeure à ce jour inexpliquée. Il s'agit donc de demander au Gouvernement d'analyser les raisons de cette évolution.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II-118).

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Article additionnel après l’article 82

Rapport au Parlement relatif aux conséquences d'un éventuel élargissement de l'assiette de la redevance audiovisuelle

La Commission est enfin saisie d'un amendement de M. Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission Avances à l’audiovisuel public, tendant à prévoir que le Gouvernement remet au Parlement, avant le 30 juin 2009, un rapport relatif aux avantages et aux inconvénients du maintien de l'exonération de redevance audiovisuelle pour les ordinateurs.

M. Patrice Martin-Lalande, président. L'article 1605 du code général des impôts dispose que « la redevance audiovisuelle est due par toutes les personnes physiques imposables à la taxe d'habitation (…) à la condition de détenir (…) un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision pour l'usage privatif du foyer. ». Or, l'instruction fiscale n° 05-029-A8 de la direction générale de la Comptabilité publique prévoit que « les ordinateurs équipés pour la réception des chaînes de télévision ne sont pas taxés ».

À terme, de plus en plus de personnes recevront la télévision sur les nouveaux supports. On ne saurait donc priver l'audiovisuel de cette ressource. C'est également une question d'égalité devant l'impôt, les contribuables recevant la télévision sur un poste « traditionnel » acquittant la redevance, tandis que les personnes la recevant sur les nouveaux supports y échappent. Enfin, il s'agit de voir respecté le principe de neutralité technologique, selon lequel il ne saurait y avoir, pour un même service, un régime différent selon qu'il est rendu par une technologie ou par une autre. Je précise qu'il ne s'agit pas d'ajouter une seconde redevance audiovisuelle aux foyers qui la paient déjà. Il s'agit d'y voir plus clair, en demandant au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport faisant le point sur ce problème.

M. Charles de Courson. Je ne vois pas comment on pourra trouver des moyens de contrôle satisfaisants.

M. Patrice Martin-Lalande, président. D'où l'idée d'un rapport éclaircissant les sujets qui font débat. Je rappelle que de plus en plus de personnes recevront les services télévisuels par le biais de ces nouveaux supports. Serait-il normal que certains paient la redevance et d'autres non sous prétexte qu'on a des difficultés à les contrôler ? Il y aurait une inégalité fiscale qui serait choquante et un appauvrissement des ressources de l'audiovisuel qui serait dangereux.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° II- 119).

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Au cours de sa troisième séance du 12 novembre 2008, la Commission adopte l’ensemble du projet de loi de finances pour 2009 ainsi modifié.

(La suite de ce rapport est disponible au format pdf).

²() Article 41 de l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

⁴() La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, Rapport au Gouvernement, septembre 2005, p. 47.

⁶() Est principal un opérateur qui apporte une contribution significative à la performance d’un programme ou reçoit une fraction importante du budget de ce programme

⁷() Le plafonnement des reports de crédits de paiement était applicable dès la transition 2005-2006 (article 62 de la LOLF).

⁸() Voir le projet de loi n° 1216 relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.

⁹() Le Rapporteur général rappelle qu’à compter de 2009, le programme Gendarmerie nationale relève de la responsabilité du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

¹⁰() Selon le projet annuel de performances du programme, le projet Copernic a pour objectif de faire évoluer les systèmes d’information fiscaux de la Direction générale des finances publiques « un nouveau système unique, décloisonné et partagé, centré sur l’usager, via la mise en place du compte fiscal pour les particuliers comme pour les entreprises ».

¹¹() Alors qu’aujourd’hui les ministères disposent de plusieurs systèmes d’information pour la gestion financière de l’État, Chorus est un progiciel destiné à intégrer l’ensemble des acteurs de la dépense, des recettes non fiscales et de la comptabilité au sein d’un applicatif informatique unique.

¹²() Pas moins de 14 programmes et de 10 ministères contribuent à ce plan en 2009.

¹³() Le terme de « dotations » n’apparaît pas très heureux, dès lors qu’il renvoie à une notion spécifique fixée à l’article 7 de la LOLF.

¹⁴() Voir le rapport du Rapporteur général sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, n° 1155, octobre 2008.

¹⁵() Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson, Rapport d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, n° 1058, juillet 2008.

¹⁶() La doctrine précise que si « les travaux doivent aboutir à une restauration complète d'un immeuble bâti », ce qui exclut du bénéfice du dispositif les dépenses afférentes aux « travaux qui n'en permettent qu'une restauration partielle », « il n'est pas nécessaire que les travaux portent sur toutes les parties de l'immeuble, lorsque certaines d'entre elles ne nécessitent aucune intervention. » (DB 5 D-3122, n° 30).

¹⁷() La doctrine précise qu’« avoir l'initiative de l'opération signifie se comporter en maître de l'ouvrage, c'est-à-dire effectuer en particulier les démarches administratives, faire procéder à des études architecturales et de réalisation et surveiller les travaux » mais que ces « dispositions ne s'opposent pas à ce que le propriétaire ou la personne morale habilitée confie par mandat tout ou partie des démarches ou prestations de direction et de surveillance des travaux à réaliser à un ou plusieurs maîtres d'oeuvre professionnels »
(DB 5 D-3122, n° 38).

¹⁸() Rapport n° 946, « Maîtriser la dépense fiscale pour un impôt plus juste et plus efficace ».

²¹() Aux termes d’arrêts du Conseil d’État du 17 décembre 1976 et du 14 décembre 1977 cités dans le BOI précité, n° 11.

²²() La mission d’information de la Commission sur les niches fiscales a, en effet, constaté que seuls 10 % des contribuables utilisant les dispositions du régime Malraux ont imputé à ce titre, sur leur revenu global de 2006, plus de 77 063 euros. Les simulations réalisées par le Gouvernement pour chiffrer l’impact des dispositions du présent article, évaluent le nombre de contribuables concernés par le plafonnement proposé, à environ 200.

²³() D’après une étude communiquée par la direction de l’architecture et du patrimoine du ministère de la culture à la mission d’information de la Commission sur les niches fiscales, citée page 53 du rapport de celle-ci (rapport n° 946). Cette fourchette de coût n’exclut naturellement pas que des opérations puissent être plus onéreuses pour des restaurations particulièrement soignées ou moins pour des opérations plus légères.

²⁴() Il s’agit là de l’avantage fiscal propre aux modalités dérogatoires auquel peut s’ajouter, sans limitation de montant, l’avantage fiscal résultant de l’effacement des loyers de l’immeuble restauré ou d’autres revenus fonciers par des charges dont la déduction n’est autorisée que dans le cadre d’une opération relevant du régime Malraux.

²⁵() L’imputation de ce déficit ou la déduction d’autres revenus fonciers des charges dont la déduction n’est autorisée que dans le cadre d’une opération relevant du régime Malraux peut produire des avantages ne relevant pas du seul impôt sur le revenu en permettant au contribuable :

²⁶() Plus précisément, il s’agit des provisions afférentes aux travaux mentionnés à l’article 44 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l'application de la loi n° 65–557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis auquel renvoie l’article 14-2 de la loi n° 65–557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis cité au a quater du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts.

²⁷() Ainsi, si un contribuable réalise en 2008 un investissement de 1,525 million d’euros défiscalisé à hauteur de 50 % et que son IR dû au titre de chacune des années 2008 à 2013 est de 100 000 euros, son impôt sera de facto annulé pendant ces 6 années, à l’issue desquelles la somme de 162 500 euros lui sera versée par l’État (soit 50 % de 1 525 000 euros – 6 x 100 000 euros).

²⁸() En réalité, le dépôt de garantie est plutôt de 10 %, le différentiel étant financé par différentes subventions, notamment par remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée non perçue récupérable (TVA NPR). Les subventions n’entrent pas dans la base de calcul de l’avantage fiscal. Afin de conserver une base de 100 facilitant la présentation du montage, le raisonnement a été volontairement simplifié. L’intégration des subventions au montage en modifie l’équilibre économique, soit en conduisant à une rétrocession effective supérieure et à un avantage en impôt moindre à apport fiscal constant du contribuable, soit en permettant à celui-ci un apport inférieur.

²⁹() Sans tenir compte de l’éventuel effet du quotient familial (c’est-à-dire pour l’ensemble des parts du foyer fiscal). Il s’agit, en effet, de prendre en compte le revenu dont l’imposition au barème produit l’impôt brut dû par le contribuable sur lequel les réductions d’impôt peuvent s’imputer.

³⁰() Est considéré comme location meublée, la location d’un logement garni de meubles lui assurant un « minimum d'habitabilité » (RM, M. Desanlis, JO, AN du 28 janvier 1980, p. 279, n° 17701).

³¹() Une location habituelle étant possible y compris lorsqu’elle n’est que saisonnière.

³⁴() Le contribuable pourra être considéré comme professionnel si les recettes qu’il tire de la location meublée (LM) excèdent la moitié du montant de ses autres revenus (AR) pris en compte minoré du montant de son déficit au titre de la location meublée. Si ce déficit correspond au triple des recettes, il en résulte que le contribuable sera professionnel si LM > (AR – 3xLM)/2 donc si 5 x LM > AR.

³⁵() Outre que le cas semble relativement marginal (en particulier compte tenu des dispositions transitoires prévues et qui seront présentées infra), il devrait en résulter des conséquences limitées pour les intéressés. La principale différence entre le régime des loueurs professionnels et celui des loueurs non professionnels est, en effet, la possibilité réservée aux premiers d’imputer un déficit (illimité) sur le revenu global. Comme on le verra, le projet de loi ouvre toutefois une possibilité nouvelle d’imputation (dans la limite de 10 700 euros par an) pour les loueurs non professionnels. Le loueur meublé professionnel en l’état du droit mais percevant des recettes locatives inférieures à 23 000 euros ne perdrait donc, en pratique, que la possibilité d’imputer la fraction de son déficit supérieure à 10 700 euros. En revanche, ces contribuables perdraient, le cas échéant, le bénéfice du régime des plus-values professionnelles.

³⁶() En supposant une rentabilité locative brute de l’ordre de 5 %, l’actif immobilisé dans les immeubles loués meublés doit, pour que les recettes correspondantes égalent les autres revenus du foyer, être tel que 5 % de sa valeur excède le montant des (autres) revenus annuels d’activité du foyer. Il en résulte que l’actif immobilisé doit, sous ces hypothèses, excéder 20 années de revenus d’activité du foyer, hors loyers de la location meublée.

³⁷() La spécificité du régime des loueurs meublés est de se voir appliquer une définition ad hoc du caractère professionnel de l’activité. Une disposition légale spécifique (dernière phrase du 1° bis du I de l’article 156 du code général des impôts) assimile la location meublée non professionnelle aux activités industrielles et commerciales conduites sans participation personnelle, directe et continue à l’exploitation d’un membre du foyer fiscal. C’est par a contrario de cette disposition que la participation personnelle, directe et continue à l’exploitation d’un membre du foyer fiscal n’est pas appliquée pour la location meublée professionnelle et que l’imputation sur le revenu global est autorisée (conformément au droit commun) sans prise en compte de ce critère.

³⁸() et donc pas, a contrario, sur de futurs revenus tirés d’une activité de location meublée professionnelle.

³⁹() Le dispositif du nouveau prêt à taux zéro est présenté dans le commentaire de l’article 46 du présent projet de loi procédant, notamment, à sa majoration pour certaines acquisitions ou constructions.

⁴⁰() Les opérations de banque sont définies à l’article L. 311–1 du code monétaire et financier et comprennent la réception de fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que la mise à la disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement.

⁴¹() Les opérations connexes aux opérations de banque sont définies à l’article L. 311–2 du code monétaire et financier et sont les opérations de change, les opérations sur or, métaux précieux et pièces, le placement, la souscription, l’achat, la gestion, la garde et la vente de valeurs mobilières et de tout produit financier, le conseil et l’assistance en matière de gestion de patrimoine, etc.

⁴²() Réponse ministérielle n° 13683 à la question n° 10754 de M. Marlin Franck publiée au JOAN le 17 octobre 2006.

⁴³() Une norme de 50 KWH/m2/an en moyenne exclut pratiquement la filière électrique. Un amendement du Président Patrick Ollier a ainsi été adopté en première lecture au cours de la séance du soir du 9 octobre, prévoyant que le seuil de 50 Kwh/m2/an d'énergie primaire pour les bâtiments neufs à compter de 2012 pourra être modulé pour les énergies qui présentent un bilan avantageux en termes d'émissions de gaz à effet de serre. Il précise en outre que chaque filière énergétique devra réduire très fortement les exigences de consommation d'énergie définies par les réglementations auxquelles elle est assujettie.

⁴⁶() L’article 4 de la directive ouvre des possibilités d’exemption pour les catégories suivantes :

⁴⁷() La réglementation thermique applicable aux bâtiments neufs, comme les autres réglementations du domaine de la construction sont contrôlables par des agents assermentés de l’État et des collectivités locales, en vertu de l’article L.151-1 et suivants du code de la Construction. Une synthèse des contrôles opérés sur la réglementation thermique précédemment en vigueur (dite RT 2000) a été opérée par les services de l’Etat. Environ 8% des opérations de construction de logements font l’objet d’un contrôle. Il ressort de cette synthèse que 20% des opérations contrôlées ne respectaient pas la règle de plafonnement de la consommation maximale théorique.

⁴⁸() La vente en l'état futur d'achèvement est un contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à l'acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages à venir deviennent la propriété de l'acquéreur au fur et à mesure de leur exécution ; l'acquéreur est tenu d'en payer le prix à mesure de l'avancement des travaux. Le vendeur conserve les pouvoirs de maître de l'ouvrage jusqu'à la réception des travaux. Les défauts de conformité substantiels autorisent à refuser la livraison (maison inhabitable). Les défauts de conformité se regardent par rapport au descriptif détaillé de l’habitation (article L. 261–11 et R. 261–13 du code la construction et de l’habitation). Ce document est déposé au rang des minutes du notaire du programme, avant la première vente. Les défauts de conformité non substantiels autorisent quant à eux à consigner le solde du prix. La loi définit le pourcentage maximal du prix total que l'acheteur devra payer à différents stades de la construction. Ainsi, les versements ne doivent pas dépasser 35 % du prix total à l'achèvement des fondations, 70 % à la mise hors d'eau et 95 % à l'achèvement de l'immeuble. Le solde de 5 % au moins est versé le jour de la livraison du logement, sauf si l'acquéreur fait des réserves.

⁴⁹() Pour une analyse complète de ce dispositif, voir Gilles Carrez, Rapport sur le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, n° 62, juillet 2007, p. 121.

⁵⁰() Pour une analyse complète de ces normes, voir le commentaire de l’article 46.

⁵¹() Mais à 40 % pour les intérêts versés au titre de la première annuité.

⁵²() Sous réserve que les parts soient détenues dans le cadre de la gestion de leur patrimoine privé.

⁵³() Toutefois la location du logement consentie à un organisme public ou privé qui le donne en sous-location nue à usage d'habitation principale à une personne autre que le propriétaire du logement, son conjoint ou les membres de son foyer fiscal ne fait pas obstacle au bénéfice de la déduction à condition que cet organisme ne fournisse aucune prestation hôtelière ou parahôtelière

⁵⁴() Majoration de 13 545 euros en zone A par personne à charge à partir de la cinquième.

⁵⁵() Les sommes de 400 euros, 500 euros et 600 euros sont divisées par deux lorsqu’il s’agit d’un enfant réputé à charge égale de l’un ou l’autre de ses parents. Pour l’application de ces dispositions, les enfants réputés à charge égale de chacun des parents sont décomptés en premier.

⁵⁶() C'est-à-dire dans le cas des équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable ou les pompes à chaleur, des équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération et des équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales.

⁵⁸() En raison de la progression spontanée des dépenses désormais exclues, l’économie s’élève même à 770 millions d’euros à compter de 2009.

⁵⁹() Et ce, en plus d’un éventuel crédit d’impôt de 8000 euros (ou plus selon la composition de son foyer fiscal) au titre de son habitation principale.

⁶⁰() Le choix du 1^er janvier 1977 s’explique par l’entrée en vigueur, à compter de cette date, de normes de construction plus rigoureuses en matière d’isolation thermique des logements.

⁶¹() Il apparaît cependant difficile de contrôler l’usage qu’il sera fait de ce diagnostic énergétique. En effet, un contribuable pourra toujours l’utiliser en cas de revente ultérieure du bien. Mais dans ce cas, les services fiscaux seront en droit de remettre en cause le crédit d’impôt obtenu à ce titre.

⁶²() Les groupements forestiers sont des sociétés civiles à objet forestier constituées par les propriétaires de bois ou de terrains à reboiser. L’objet des groupements est limité à l’acquisition, la constitution ou la mise en valeur des massifs forestiers, à l’exclusion des opérations de transformation des produits forestiers au-delà des sciages (articles L. 241-1 à L. 246-2 du code forestier).

⁶³() Les sociétés d'épargne forestière ont pour objet principal l'acquisition et la gestion d'un patrimoine forestier ; leur actif est constitué, d'une part, pour 60 % au moins de bois ou forêts, de parts d'intérêt de groupements forestiers ou de sociétés dont l'objet exclusif est la détention de bois et forêts et, d'autre part, de liquidités ou valeurs assimilées (article L. 214-85 du code monétaire et financier)

⁶⁴() Le plan simple de gestion ou le règlement agréé ne constituent que deux des nombreux indices permettant de considérer des forêts comme présentant des garanties de gestion durable.

⁶⁵() Les surfaces certifiées bio étaient quasiment les mêmes qu’en 2006 (– 0,5%), alors que les surfaces en conversion étaient en augmentation de 12,4%. Celles-ci représentaient 11 % des surfaces totales certifiées en France en 2007.

⁶⁶() L’article 63 du code général des impôts définit les activités dont les revenus sont pris en compte pour la détermination du bénéfice agricole.

⁶⁷() Pour être certifié en agriculture biologique au sens de l’article 8 du règlement (CEE) n° 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991, un producteur doit notifier cette activité à l’autorité compétente de l’Etat membre où l’activité est exercée et soumettre son entreprise au régime de contrôle visé à l’article 9.

⁶⁸() Pour le calcul du crédit d'impôt des groupements agricoles d'exploitation en commun, le montant susmentionné est multiplié par le nombre d'associés, sans que le crédit d'impôt ainsi obtenu puisse excéder trois fois le crédit d'impôt calculé dans les conditions de droit commun.

⁷⁰() Les substances relevant de la famille chimique minérale sont en 2009 : le chlorate de sodium, le sulfate de cuivre et différentes formes de cuivre (cuivre de l'oxyde cuivreux, cuivre, cuivre de l'oxychlorure de cuivre, cuivre du carbonate de cuivre, cuivre du sulfate tetracuivrique et tricalcique).

⁷¹() Article 5 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007).

⁷²() Article 27 du présent projet de loi de finances. Le Rapporteur général renvoie à son commentaire de cet article dans le Tome 2 du présent rapport général.

⁷³() Budget annexe des prestations sociales des non-salariés agricoles. L’affectation au BAPSA d’une fraction des droits tabacs avait été prévue à l’article 41 de la loi de finances pour 2004 afin de se substituer à une affectation d’une fraction de TVA.

⁷⁴() C’est-à-dire les primes ou les cotisations d’assurance de protection complémentaire santé. Cette contribution est prévue à l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale.

⁷⁵() Taxe prévue aux articles L. 245-7 à L. 245-12 du code de la sécurité sociale.

⁷⁶() Ordonnance n° 2005-895 du 2 août 2005 relevant certains seuils de prélèvements obligatoires et tendant à favoriser l’exercice d'une activité salariée dans des secteurs professionnels connaissant des difficultés de recrutement.

⁷⁷() Disposition désormais codifiée à l’article L. 6331-14 du nouveau code du travail.

⁷⁸() Loi n° 2005-846 du 26 juillet 2005 habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d’urgence pour l’emploi.

⁷⁹() Affectations respectivement prévues à l’article 18 de la loi de finances rectificative pour 2006, à l’article 5 de la loi de finances rectificative pour 2007 et à l’article 54 de la loi de finances initiale pour 2008.

⁸⁰() D’ailleurs, l’article 145 de la loi de finances initiale pour 2007 avait institué un prélèvement exceptionnel de 175 millions d’euros sur ces excédents, afin de compléter le financement de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Voir également infra, B.

⁸¹() Cette loi ayant été abrogée à compter du 1^er mai 2008, le Fonds de solidarité est désormais visé aux articles L. 5423-24 et suivants du nouveau code du travail.

⁸²() Centre national d’aménagement des structures et exploitations agricoles.

⁸³() Le Fonds a ensuite titrisé cette créance auprès d’un établissement bancaire pour un montant de 654 millions d’euros. En gestion 2007, l’État a donc augmenté sa subvention d’équilibre de 115 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, montant correspondant à la différence entre la valeur nominale de la créance détenue par le Fonds et le montant obtenu par lui lors de sa titrisation (cette différence s’expliquant par le fait que cette créance ne porte pas intérêt et qu’elle n’est exigible auprès de l’Unédic qu’à partir de 2011).