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N
° 1357

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 décembre 2008

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, après déclaration d’urgence, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 1207),

PAR M. Michel PIRON

Député.

——

Voir les numéros :

Sénat : 497 (2007-2008), rapport 8, avis 10 et 11, T.A. 3 (2008-2009)

INTRODUCTION 13

I. LA POLITIQUE MENÉE PAR LE GOUVERNEMENT DEPUIS 2002 A PERMIS UNE VÉRITABLE RELANCE DU SECTEUR DE LA CONSTRUCTION ET DU LOGEMENT 15

II. LA CRISE DE L’IMMOBILIER ET DU BÂTIMENT : UN RETOURNEMENT CONJONCTUREL MAJEUR 25

III. LES RÉFORMES MISES EN œUVRE PAR LE PROJET DE LOI : SIMPLIFIER LA LÉGISLATION ET AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT ET DE L’HÉBERGEMENT, DE L’URBANISME ET DE LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION 29

IV. LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION 41

TRAVAUX DE LA COMMISSION 49

I.— AUDITION DE MME CHRISTINE BOUTIN, MINISTRE DU LOGEMENT ET DE LA VILLE 49

II.— AUDITIONS 65

A.— M. JÉRÔME BÉDIER, PRÉSIDENT DE L’UNION D’ÉCONOMIE SOCIALE POUR LE LOGEMENT (1 % LOGEMENT) (UESL) 65

B.— M. JEAN-FRANÇOIS GABILLA, PRÉSIDENT DE LA FÉDÉRATION DES PROMOTEURS-CONSTRUCTEURS (FPC) ; MME DOMINIQUE DUJOLS, DIRECTRICE DES RELATIONS INSTITUTIONNELLES DE L’UNION SOCIALE POUR L’HABITAT (USH) ; ET M. STÉPHANE DAMBRINE, PRÉSIDENT DE L’UNION SOCIALE POUR L’HABITAT D’ÎLE-DE-FRANCE (AORIF) 75

III.— EXAMEN DES ARTICLES 95

Chapitre Ier : Dispositions relatives à la mobilisation des acteurs 95

Avant l’article 1er 95

Article 1er (article L. 411-9 du code de la construction et de l’habitation): Transformation des conventions globales de patrimoine en conventions d’utilité sociale et obligation pour les organismes HLM de conclure une convention avant le 31 décembre 2010 95

Article L. 411-9 du code de la construction et de l’habitation : Obligation d’élaborer un plan stratégique de patrimoine 97

Article additionnel après l’article premier : Agrément des organismes agissant en faveur du logement des personnes défavorisées 110

Article 2 (articles L. 423-14 et L. 452-1-1 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Prélèvement sur le potentiel financier des organismes d’HLM 111

Article L. 423-14 du code de la construction et de l’habitation : Prélèvement sur le potentiel financier des organismes HLM 111

Article L. 452-1-1 du code de la construction et de l’habitation : Fonds recevant le produit des prélèvements sur les organismes HLM 115

Après l’article 2 117

Article 3 (articles L. 313-1, L. 313-2 [nouveau], L. 313-3 [nouveau], L. 313-7, L. 313-11, L. 313-12, L. 313-13, L. 313-14, L. 313-15 et L. 313-16, L. 313-19, L. 313-20, L. 313-22, L. 313-23, L. 313-33, L. 313-34 [nouveau] et L. 313-35 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Réforme de la gouvernance du 1 % logement 118

Article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation : Régime juridique de la participation financière des employeurs à l’effort de construction 134

Article L. 313-2 du code de la construction et de l’habitation : Lissage des seuils d’effectifs pour l’application de la participation des employeurs à l’effort de construction 136

Article L. 313-3 du code de la construction et de l’habitation : Définition des ressources et des catégories d’emploi de la participation des employeurs à l’effort de construction 137

Article L. 313-7 du code de la construction et de l’habitation : Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction 140

Article L. 313-11 du code de la construction et de l’habitation : Composition du conseil d’administration de l’ANPEEC 141

Article L. 313-12 du code de la construction et de l’habitation : Modalités de financement de l’ANPEEC 142

Articles L. 313-13, L. 313-14, L. 313-15 et L. 313-16 du code de la construction et de l’habitation : Pouvoirs de sanction de l’ANPEEC 143

Article L. 313-19 du code de la construction et de l’habitation : Missions de l’Union d’économie sociale pour le logement 143

Article L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation : Fonds de l’Union d’économie sociale pour le logement 146

Article L. 313-21 du code de la construction et de l’habitation : Fonctions du conseil de surveillance de l’Union d’économie sociale pour le logement 147

Article L. 313-22 du code de la construction et de l’habitation : Budget de l’Union d’économie sociale pour le logement 148

Article L. 313-23 du code de la construction et de l’habitation : Commissaires du Gouvernement auprès de l’Union d’économie sociale pour le logement 148

Article L. 313-33 du code de la construction et de l’habitation : Association pour l’accès aux garanties locatives 149

Article L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation : Statut de l’association foncière logement 150

Article L. 313-35 du code de la construction et de l’habitation : Modalités d’application du chapitre III du titre Ier du livre troisième 151

Après l’article 3 159

Article 3 bis : Missions et gouvernance de l’Agence nationale de l’habitat 160

Article additionnel après l’article 3 bis : Transfert à l’ANAH des marchés de l’État en cours en matière de lutte contre l’habitat insalubre 167

Article additionnel après l’article 3 bis : Prorogation de la déduction « Borloo dans l’ancien » en cas de renouvellement du bail 167

Article additionnel après l’article 3 bis : Contrôle a posteriori du conventionnement sans travaux 168

Article additionnel après l’article 3 bis : Transmission par l’administration fiscale à l’ANAH des informations relatives à la vacance des logements 168

Après l’article 3 bis 168

Article 4 (articles L. 433-2, L. 433-3 et L. 433-4 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Régime juridique de la vente en état futur d’achèvement aux organismes HLM 169

Article L. 433-2 du code de la construction et de l’habitation : Encadrement de la faculté pour les organismes HLM de recourir à la VEFA 170

Article L. 433-3 du code de la construction et de l’habitation : Acquisition en VEFA de programmes de logements sans condition de surface 170

Article L. 433-4 du code de la construction et de l’habitation : Règles applicables aux appels d’offres des organismes HLM acquérant des logements en VEFA 170

Article additionnel après l’article 4 : Exonération totale d’impôt sur les sociétés en cas de cession d’immeubles à un organisme HLM 172

Article additionnel après l’article 4 : Exonération d’impôt sur le revenu sur les cessions d’immeubles aux organismes HLM 173

Article 4 bis : Amélioration de la clause anti-spéculative en cas de vente HLM bénéficiant d’une décote 173

Article additionnel après l’article 4 bis : Élargissement de la participation des associations de locataires à la signature d’accords collectifs de location 176

Article 5 (articles L. 443-7 et L. 443-7-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Information obligatoire sur le coût des travaux à prévoir lors de la vente d’un logement social et constitution d’avances en vue de financer les travaux votés 177

Article L. 443-7-1 du code de la construction et de l’habitation : Information annuelle des copropriétaires sur les travaux à prévoir et obligation de constituer des avances pour le financement des travaux votés 178

Après l’article 5 180

Article additionnel après l'article 5 : Rééchelonnement des échéances des travaux de mise en conformité des ascenseurs prévues par la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 182

Article 6 : Création d’une procédure d’alerte préventive dans les copropriétés faisant face à des problèmes financiers 183

Article additionnel après l’article 6 : Interdiction de cumul des activités de médiation immobilière et de commercialisation ou distribution de produits bancaires 189

Article 6 bis (article L. 132-3 du code de la construction et de l’habitation) : Simplification du régime de notification des injonctions de ravalement de façade 190

Article 6 ter : Modalités d’adaptation des règlements de copropriété aux évolutions législatives 191

Après l’article 6 ter 191

Chapitre II : Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés 192

Article 7 : Définition des objectifs du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés 196

Article 8 (articles L. 321-1-2, L. 321-1-3 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation, L. 321-1, L. 325-1 et L. 326-1 du code de l’urbanisme) : Mise en œuvre et gouvernance du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés 203

Article L. 321-1-2 du code de la construction et de l’habitation : Participation de l’ANAH au programme de requalification des quartiers anciens dégradés 205

Article L. 321-1-3 du code de la construction et de l’habitation : Création de fonds locaux de réhabilitation de l’habitat privé 206

Après l’article 8 208

Chapitre III : Mesures en faveur du développement d’une offre nouvelle de logements 209

Article 9 (articles L. 301-5-1, L. 302-1, L. 302-2, L. 302-3 et L. 302-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Renforcement du programme local de l’habitat 210

Article L. 302-4-1 du code de la construction et de l'habitation : obligation d'élaborer un PLH dans les communes de plus de 20 000 habitants 218

Après l’article 9 223

Article 9 bis (articles L. 123-1, L. 123-12 et L. 123-14 du code de l’urbanisme) : Mise en compatibilité du PLU avec le programme local de l’habitat 224

Article additionnel après l’article 9 bis : Intégration des dispositions du PLH dans le PLU lorsque celui couvre l’intégralité du territoire de l’EPCI 227

Article 9 ter (article L. 123-1 du code de l’urbanisme) : Introduction dans le PLU de prescriptions permettant d’adapter la taille des logements aux besoins des populations sur le territoire 228

Article 9 quater (articles L. 123-1, L. 123-2, L. 230-3, L. 230-4 et L. 230-4-1 du code de l’urbanisme) : Suppression du droit de délaissement imposé aux communes en contrepartie de l’institution d’une servitude en matière de réalisation de logements sociaux 229

Article additionnel après l’article 9 quater : Modification de la composition des sociétés publiques locales d’aménagement 230

Après l’article 9 quater 230

Article 9 quinquies (article L. 211-4 du code de l’urbanisme) : Droit de préemption urbain renforcé sur les cessions de parts de SCI 231

Article 9 sexies (articles L. 240-1 et L. 240-2 du code de l’urbanisme): Liste des établissements publics soumis au droit de priorité des communes 232

Article 9 septies (article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme) : Autorisation de constructions à usage d’habitation dans le périmètre d’anciens bâtiments agricoles 233

Article 9 octies (article 1607 bis du code général des impôts) : Répartition du produit de la taxe spéciale d’équipement entre établissement public foncier d’État et établissement public foncier local 233

Article 9 nonies (article 1607 bis du code général des impôts) : Mise en œuvre effective de l’exonération de la taxe spéciale d’équipement pour les organismes HLM et les sociétés d’économie mixte 235

Article 9 decies (article 1529 du code général des impôts) : Modification de l’assiette de la taxe sur les cessions de terrains rendus constructibles 236

Après l’article 9 decies 237

Article 9 undecies (articles L. 210-1 et L. 213-1 du code de l’urbanisme) : Exercice du droit de préemption par le préfet dans les communes faisant l’objet d’un arrêté de carence 238

Après l’article 9 undecies 239

Article 9 duodecies (article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales) : Consultation des pièces des dossiers d’urbanisme en mairie 239

Après l’article 9 duodecies 240

Article 10 (articles L. 123-1-1, L. 127-1, L. 127-2 et L. 128-3 [nouveau] du code de l’urbanisme) : Possibilité de majorer les règles de construction dans les PLU afin de favoriser l’optimisation du foncier 241

Article L. 127-1du code de l’urbanisme : Possibilité d’instaurer une majoration du volume constructible pouvant aller jusqu’à 50 % en vue de la réalisation de programmes de logements comprenant des logements sociaux 243

Article L. 128-3 [nouveau] du code de l’urbanisme : Conditions d’application combinée des articles L. 127-1 et L. 128-1 du code de l’urbanisme 245

Article 10 bis (article L. 531-6 du code du patrimoine) : Annulation des autorisations de fouilles archéologiques préventives en l’absence d’engagement des travaux dans les six mois suivant la délivrance de ces autorisations 246

Article additionnel après l’article 10 bis : Suppression des zones C des plans d’exposition au bruit pour les aérodromes dont le trafic est plafonné 248

Article 11 (articles L. 213-1 et L. 300-6 du code de l’urbanisme) : Extension du champ d’application des procédures d’opération d’intérêt national et de déclaration de projet 249

Article 12 (articles L. 332-11-3, L. 332-11-4 [nouveaux], L. 311-4, L. 332-11-1 et L. 332-10 du code de l’urbanisme, L. 421-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l’habitation) : Convention de projet urbain partenarial 251

Article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme : Définition et contenu de la convention de projet urbain partenarial 252

Article L. 332-11-4 du code de l’urbanisme : Exclusion des constructions édifiées dans le périmètre d’un PUP du champ d’application de la taxe locale d’équipement 253

Article 13 (article L. 123-5 du code de l’urbanisme) : Possibilité de déroger aux règles d’urbanisme pour permettre l’accessibilité des personnes handicapées à un logement 255

Article 13 bis (article L. 422-2 du code de l’urbanisme) : Transfert aux communes de la compétence pour délivrer un permis de construire à un office public de l’habitat 257

Article 14 : Possibilité pour l’Agence nationale de rénovation urbaine de financer la construction, l’acquisition et la rénovation de structures d’hébergement 258

Après l’article 14 260

Article 15 : Recentrage des dispositifs d’investissement locatif sur les zones tendues 260

Article additionnel après l’article 15 : Doublement du plafond du déficit imputable au titre de l’amortissement Robien 273

Après l’article 15 273

Article 16 : Extension de la TVA à taux réduit aux logements collectifs en accession sociale éligibles au Pass-foncier et plafonnement du prix de vente de certains logements en accession sociale à la propriété 275

Après l’article 16 281

Article additionnel après l’article 16 : Date de prise en compte des revenus des primo-accédants à la propriété 282

Article additionnel après l’article 16 : Extension à toutes les opérations d’accession sociale à la propriété du taux réduit de TVA 282

Article additionnel après l’article 16 : Garantie de répercussion du taux réduit de TVA sur l’acquéreur 283

Article additionnel après l’article 16 : Doublement du prêt à taux zéro jusqu’au 31 décembre 2010 283

Après l’article 16 283

Article additionnel après l’article 16 : Limitation du nombre de places de stationnement à construire dans le cadre d’opérations d’accession sociale à la propriété 287

Article 17 : Inclusion pendant cinq ans des logements acquis grâce à un contrat de location-accession ou un Pass foncier dans le décompte des logements sociaux prévu par l’article 55 de la loi SRU 287

Après l’article 17 296

Chapitre IV : Dispositions relatives à la mobilité dans le parc de logements 297

Article 18 : Interdiction pour les bailleurs personnes morales de recourir au cautionnement 298

Après l’article 18 302

Article 19 : Réduction des délais de sursis à exécution des décisions d’expulsion 302

Article additionnel après l’article 19 : Exclusion du moyen tiré du caractère inhabitable des locaux donnés à bail dans une requête en nullité ou en résiliation introduite par le bailleur 305

Après l’article 19 306

Article 19 bis : Instauration obligatoire des commissions de prévention des expulsions 306

Article additionnel après l’article 19 bis : Enquête sociale suivant l’assignation 309

Article 20 (articles L. 442-4-1, L. 442-4-2, L. 442-4-3, L. 442-4-4 et L. 442-4-5 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Mobilité dans le parc HLM pour les logements en sous-occupation ou occupés par des ménages aux revenus deux fois supérieurs aux plafonds de ressources 309

Article L. 442-3-1 du code de la construction et de l’habitation : Relogement des locataires du parc HLM en cas de sous-occupation de leur logement 310

Article L. 442-3-2 du code de la construction et de l’habitation : Relogement des locataires d’un logement adapté au handicap n’étant plus occupé par une personne présentant un handicap 313

Article L. 442-3-3 du code de la construction et de l’habitation : Requalification des contrats de location des locataires du parc HLM aux ressources supérieures au double des plafonds 315

Article L. 442-5-1 du code de la construction et de l’habitation : Évaluation de la situation des locataires du parc HLM assujettis au supplément de loyer de solidarité ou habitant un logement sous-occupé 318

Article L. 442-12 du code de la construction et de l’habitation : Définition juridique de la notion de personnes vivant au foyer 323

Article additionnel après l’article 20 : Exclusion des rachats d’immeubles par une société HLM du champ d’application des dispositions de la loi du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires 328

Article 20 bis (articles L. 472-1-8 [nouveau] et L. 481-1 à L. 482-4 du code de la construction et de l’habitation) : Adaptation des dispositions du projet de loi aux sociétés d’économie mixte 329

Article 21 : Minoration de 10,3 % des plafonds de ressources pour l’attribution de logements locatifs sociaux. 332

Chapitre V : Dispositions relatives à la lutte contre l’exclusion, à l’hébergement et à l’accès au logement 338

Article 22 A (article L. 444-1 du code de l’urbanisme) : Précision des types de terrains aménageables en aires d’accueil des gens du voyage 338

Article 22 (articles L. 121-14, L. 121-15 et L. 121-17 du code de l’action sociale et des familles et article L. 5223-1 du code du travail) : Réforme de l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé) 340

Article L. 121-15 du code de l’action sociale et des familles : Composition du conseil d’administration de l’ACSé et délégués de l’agence 341

Article L. 121-17 du code de l’action sociale et des familles : Élargissement des ressources de l’ACSé 342

Article L. 121-14 du code de l’action sociale et des familles : Réduction du champ des missions de l’ACSé 342

Article L. 5223-1 du code du travail : Élargissement des missions de l’ANAEM 343

Article 23 (articles L. 312-5-3 [nouveau], L. 311-9 et 312-5 et du code de l’action sociale et des familles, articles L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation, articles 2 et 3 de la loi n° 90-449, article 21 [supprimé] de la loi n° 94-624) : Réforme de l’hébergement des sans-abri 345

Article L. 312-5-3 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles : Réforme de la planification de l’hébergement des sans-abri 345

Article L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation : Définition des logements-foyers, des pensions de famille et des résidences sociales 352

Article 23 bis (articles L. 441-1-1 et L. 441-1-2 du code de la construction et de l’habitation) : Association des titulaires de droits de réservation aux conventions intercommunales et départementales de gestion du logement social 355

Article 23 ter (article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles) : Réforme du dispositif de veille sociale 356

Article 23 quater (article L. 345-2-1 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles) : Régionalisation du dispositif de veille sociale en Ile-de-France 357

Article 23 quinquies (article 4 de la loi n° 90-449) : Intégration d’une stratégie de mobilisation du parc privé dans les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées 358

Article 24 (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitat) : Régionalisation du droit au logement opposable (DALO) en Ile-de-France 359

Article 24 bis (article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation) : Encadrement du montant de l’astreinte à laquelle le juge peut condamner l’État pour méconnaissance du droit au logement opposable 363

Article 24 ter (article L. 441-2-3-2 du code de la construction et de l’habitation) : Association des communes et de leurs groupements à l’information sur le droit au logement 364

Article 24 quater : Mention de la superficie du logement dans les contrats de location 364

Article 24 quinquies (article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation) : Délégation directe du contingent préfectoral à un président d’EPCI 365

Article 25 : Définition de l’habitat indigne 367

Article 25 bis (articles L. 1331-28 et L. 1331-29 du code de la santé publique) : Facilitation des travaux exécutés d’office dans des logements insalubres 369

Article 25 ter (article L.111-6-1 du code de la construction sociale et de l’habitation) : Précision des types de divisions d’immeubles interdites 370

Article 25 quater : Transmission automatique des décisions judiciaires en matière de logement non décent 371

Article 25 quinquies (article 13-15 du code de l’expropriation) : Réduction des indemnités d’expropriation des exploitants d’hôtels meublés insalubres 372

Article 26 (articles L. 421-4, L. 422-2, L. 422-3, L. 444-3, L. 444-5, L. 444-6 et L. 444-7, L. 444-8 et L. 444-9 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Possibilité donnée aux organismes d’habitations à loyer modéré de se livrer à l’intermédiation locative 376

Article L. 444-7 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation : Régime général des contrats de location et de sous-location 377

Article L. 444-8 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation : Durée du contrat de location 378

Article L. 444-9 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation : Vie du contrat de sous-location 378

Article 27 (articles L. 321-5 et L. 321-10 du code de la construction et de l’habitation) : Modification du régime général de l’intermédiation locative 379

Chapitre VI : Dispositions diverses 381

Article 28 (articles 36-2, et 36-3, 36-4, 36-5 [nouveaux], 37, 38-1, 38-3 [supprimé] de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation française dans les départements du Bas-Rhin, Haut-Rhin et de la Moselle, articles 2 et 4 de la loi n° 2002-306, et article 21 de la loi n° 78-753) : Réforme du livre foncier en Alsace-Moselle 381

Article 29 : Modalités de restitution du dépôt de garantie 385

Article 30 (article L. 215-1-1 du code de la construction et de l’habitation) : Participations croisées entre SACICAP 386

Article 31 (article 150 U du code général des impôts) : Encouragement à la création d’établissements publics fonciers locaux (EPFL) 387

Article 32 (article L. 213-1 du code de l’urbanisme) : Simplification de la vente d’un bien soumis au droit de préemption à un EPFL 389

Article 33 (article L. 324-7 du code de l’urbanisme) : Simplification de la modification des statuts des EPFL 390

Article 34 (article L. 324-7 du code de l’urbanisme) : Simplification de la prise de décision par les EPFL 391

Article 35 (article 1642-1 et 1648 du code civil) : Harmonisation des motifs de contestation du bien acquis par contrat de vente d’immeuble à construire ou de vente d’immeuble à rénover (VIR) 391

Article 36 : Possibilité donnée aux organismes HLM et aux sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux de signer des contrats de conception-réalisation 393

Article 37 : Exonération des sociétés d’économie mixte de la loi MOP pour des biens achetés en VEFA 394

Article 38 (article L. 411-10 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Création d’un répertoire des logements locatifs sociaux 395

Article 39 (articles L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l’habitation) : Faculté offerte aux organismes HLM de gérer des résidences hôtelières à vocation sociale en partenariat 398

Article additionnel après l’article 39 : Modification du régime juridique du numéro unique de demande de logement social 398

Article additionnel après l’article 39 : Amélioration du dispositif de lutte contre l’ouverture illégale de surface commerciale 399

Après l’article 39 399

Article additionnel après l’article 39 : Révision des loyers « loi de 1948 » le 1er juillet 400

Après l’article 39 400

Article additionnel après l’article 39 : Extension aux charges d’entretien et d’élimination des déchets de la possibilité de déroger par accord collectif à la liste des charges récupérables 401

Après l’article 39 401

Après l’article 39 402

TABLEAU COMPARATIF 403

Annexe 1 : Code de la construction et de l'habitation 705

Annexe 2 : Code général des impôts 731

Annexe 3 : Code de l’urbanisme 745

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 751

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 793

MESDAMES, MESSIEURS,

C’est dans un contexte conjoncturel de crise économique et financière majeure, et au premier chef, de crise du secteur du bâtiment, du secteur du crédit et du secteur immobilier que nous examinons le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, sur lequel le Gouvernement a déclaré l’urgence, et qui a fait l’objet d’une première lecture au Sénat.

Si le texte a été élaboré bien avant la crise mondiale que nous traversons, la situation d’aujourd’hui rend impérative l’adoption des mesures qu’il propose, afin de répondre à une situation ne correspondant plus uniquement à une crise territorialisée du logement et de l’hébergement, mais se doublant également d’une crise de la construction.

Il est impératif de maintenir un niveau élevé de construction pour répondre à un triple objectif, en effet :

– satisfaire une demande qui demeure élevée ;

– éviter l’effondrement de la filière ;

– sauvegarder l’emploi dans le secteur du bâtiment, sachant que la construction d’une unité de logement correspond à un à deux emplois.

Si le Gouvernement a mené une politique très active depuis 2002 afin d’enrayer la crise du logement, et si le secteur de la construction a enregistré jusqu’à la fin 2007 des résultats exceptionnels, le retournement actuel suppose l’adoption de mesures vigoureuses.

C’est pourquoi le rapporteur se félicite que le projet de loi soit fondé :

– sur la mobilisation de l’ensemble des acteurs : État, collectivités territoriales, organismes HLM, sociétés d’économie mixte, 1 % logement, Agence nationale de l’habitat, Agence nationale pour la rénovation urbaine, associations œuvrant en faveur du logement des personnes défavorisées, …

– sur une approche globale reliant la politique d’urbanisme, celle du logement, celle de l’hébergement, celle de la ville et celle de la lutte contre l’exclusion ;

– sur une approche à la fois conjoncturelle et structurelle, puisque le texte propose des réformes majeures s’agissant en particulier de la gouvernance.

Sans remettre en cause l’équilibre général du projet de loi, et dans un souci de soutien conjoncturel, la Commission a adopté un nombre important de mesures fiscales en faveur de l’investissement locatif et de l’accession sociale à la propriété.

Soutenant le projet de loi dans son ensemble, le rapporteur souhaiterait néanmoins soulever le problème d’une politique menée au fil de l’eau et de l’insuffisance de lien entre une politique de l’habitat et une politique de l’aménagement du territoire. Il s’interroge à cet égard quant à l’opportunité de mettre en place une organisation multipolaire du territoire, et tient à souligner l’importance, à l’heure du « Grenelle de l’environnement », de la question des déplacements et de l’attractivité des territoires.

Le rapporteur estime que s’agissant de la gouvernance de la politique du logement, une question majeure reste ouverte : celle de sa territorialisation des politiques. Ainsi, par exemple, s’agissant de la gouvernance du 1 % logement, la territorialisation suppose que les acteurs soient et restent étroitement liés aux collectivités locales.

En tout état de cause, la loi, quels que soient ses mérites dans un contexte aussi contraint, n’a pas prétention de répondre à toutes les questions – qui plus est, dans la durée. Ainsi, la question de « la ville » de demain et, plus généralement, le lien entre urbanisme et mixité sociale et fonctionnelle, face au triple problème de la relégation, de la périurbanisation et de la « gentrification » constitue un chantier encore neuf qui doit être considéré comme une prochaine priorité.

*

* *

I. LA POLITIQUE MENÉE PAR LE GOUVERNEMENT DEPUIS 2002 A PERMIS UNE VÉRITABLE RELANCE DU SECTEUR DE LA CONSTRUCTION ET DU LOGEMENT

Le projet de loi que nous examinons touche à de nombreux aspects de la politique du logement – gouvernance de la politique de construction, financement, amélioration de l’habitat, statut des copropriétés, rénovation des quartiers anciens, urbanisme, investissement locatif, accession sociale à la propriété, lutte contre l’exclusion, rapports locatifs, … Il mérite par conséquent d’être replacé dans le contexte normatif et économique au sein duquel il s’inscrit.

Depuis 2002, en effet, le législateur a adopté un nombre important de lois dans le secteur du logement, visant à enrayer une crise due à l’accumulation de retards en matière de construction pendant une quinzaine d’années (A).

Cette politique vigoureuse a enregistré des résultats très positifs, comme l’illustrent les chiffres du secteur de la construction (B).

A. Une politique active pour enrayer la crise du logement

1. Une réforme de la gouvernance du logement : entre modernisation et décentralisation

Si le projet de loi que nous examinons propose des évolutions majeures en termes de gouvernance de la politique du logement (qu’il s’agisse des organismes HLM ou du 1 % logement), ce mouvement d’ampleur avait été initié dès 2003-2004, avec deux lois majeures :

– la loi n° 2003-710 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 ;

– la loi n° 2004-809 relative aux libertés et aux responsabilités locales du 13 août 2004.

La loi de 2003 apporte deux évolutions en matière de gouvernance. Elle crée tout d’abord un nouvel acteur, l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), chargé de la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine. En outre, elle réforme la gouvernance des sociétés anonymes (SA) d’habitation à loyer modéré (HLM), faisant disparaître la règle selon laquelle l’actionnaire majoritaire dans le capital d’une SA d’HLM ne peut détenir plus de dix voix. Depuis 2003, l’actionnaire majoritaire dispose de la majorité des droits de vote. Les collectivités locales, ou leurs groupements, et les représentants des locataires bénéficient d’au moins un tiers des droits de vote.

Quant à la loi « responsabilités locales », elle apporte de profondes modifications à la gouvernance de la politique du logement, faisant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d’un programme local de l’habitat (PLH), ainsi que des départements, les délégataires des aides à la pierre, dès lors qu’ils concluent une convention de délégation avec le préfet.

En outre, la loi de 2004 prévoit la mise en place, à titre facultatif, de conventions globales de patrimoine, pouvant être signées entre l’État et les organismes d’HLM.

De plus, la loi permet au préfet de déléguer son « contingent préfectoral » – correspondant à ses droits de réservation dans le parc HLM – au maire ou, avec l’accord de celui-ci, à la structure intercommunale.

A la suite de ces réformes initiées en 2003-2004, le législateur a profondément réformé le statut des offices HLM dans le cadre de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement : les offices publics d’HLM (OPHLM) et les offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) voient leurs statuts fusionner en un régime unique d’établissement public à caractère industriel et commercial, les offices publics de l’habitat (OPH). Les collectivités territoriales sont désormais majoritaires au sein du conseil d’administration des OPH.

La loi portant engagement national pour le logement (ENL) prévoit également la réforme des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI), transformées en sociétés ayant pour objet principal la réalisation d’opérations d’intérêt général dans le domaine de l’accession sociale à la propriété (SACICAP).

2. La relance de la construction de logements privés et sociaux

La relance de la production de logements locatifs privés

• la relance de la construction de logements locatifs privés

Afin d’enrayer l’important déséquilibre entre offre et demande de logements disponibles sur les marchés, la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l’urbanisme et l’habitat de 2003 crée un mécanisme d’amortissement fiscal « Robien ». Ce dispositif concerne les investissements neufs réalisés à compter du 1er janvier 2003, et prévoit, par rapport aux dispositifs d’amortissement antérieurs :

– l’extension du bénéfice de l’amortissement aux acquisitions de logements anciens, à compter du 3 avril 2003, qui ne satisfont pas aux caractéristiques des logements décents et qui font l’objet d’une réhabilitation permettant de rapprocher, après travaux, leurs caractéristiques de celles d’un logement neuf ;

– l’extension aux locations déléguées, pour faciliter les investissements dans les résidences pour les étudiants et les personnes âgées ;

– et l’adaptation de la réglementation en faveur des sociétés civiles de placement immobilier (SCPI).

L’article 40 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement recentre le dispositif « Robien » :

– il est désormais possible de déduire au titre de l’amortissement du bien 6 % du prix d’acquisition du logement pendant les sept premières années et de 4 % de ce prix les deux années suivantes. La possibilité d’amortir le bien au-delà de neuf ans est donc supprimée et l’amortissement total est limité à 50 % ;

– le zonage et les plafonds de loyers ont été aménagés de façon à recentrer le dispositif « Robien » sur les zones tendues. La zone B a été divisée en deux sous-zones B1 et B2 et les plafonds de loyers ont été baissés en zone B2 et C.

Parallèlement, l’article 40 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) a créé un nouveau dispositif d’investissement locatif applicable à des logements aux loyers inférieurs aux prix du marché. Exception faite des possibilités d’amortissement, de déduction et des conditions de ressources du locataire, le régime juridique de ce dispositif est calqué sur celui du dispositif Robien. L’investisseur peut déduire 6 % les sept premières années et 4 % les deux années suivantes, soit un total de 50 %. La déduction est calculée sur le prix d’acquisition des locaux, lorsqu’il s’agit d’un logement neuf ou, lorsqu’il y a des travaux, sur le prix d’acquisition augmenté du montant des travaux de transformation ou de réhabilitation.

Le propriétaire peut également bénéficier de deux avantages fiscaux supplémentaires :

– une déduction spécifique, fixée à 30 % du montant des revenus fonciers, applicable pendant la période d’engagement de location de neuf ans, reconductible deux fois pour trois ans (soit une période d’engagement de neuf, douze ou quinze ans). L’application de cette déduction conduit à n’imposer l’investisseur que sur 70 % des loyers perçus ;

– la possibilité de bénéficier d’un complément de déduction au titre de l’amortissement, de 7,5 % ou de 15 % du prix de revient du logement selon que le contribuable choisit, à l’issue de la période initiale de location de neuf ans, de prolonger son engagement d’une ou de deux périodes triennales. Les conditions de loyer et de ressources doivent continuer à être respectées pendant toute la durée de la location. L’amortissement total, déductible du revenu de l’investisseur, représente 50 % du montant de l’opération au bout de neuf ans de location, 57,5 % du montant total de location au bout de douze ans et 65 % au bout de quinze ans.

Le propriétaire doit cependant prendre l’engagement de donner le bien en location nue à titre d’habitation principale à une personne autre qu’un membre de son foyer fiscal, dont les ressources sont inférieures à un plafond et à un loyer inférieur aux prix du marché, pendant une durée de neuf ans.

• L’amélioration du parc privé existant, et la mise en place du conventionnement sans travaux

La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale prévoit la réhabilitation, entre 2005 et 2009, de 200 000 logements à loyer modéré.

Elle a été complétée par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui transforme l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) en agence nationale de l’habitat. L’agence voit ses missions étendues puisqu’outre le conventionnement assorti d’une subvention de travaux au profit du propriétaire bailleur, elle peut désormais « conventionner » des logements sans subventionner de travaux d’amélioration (dispositif dit « Borloo dans l’ancien »).

La loi ENL renforce également les mesures de lutte contre l’insalubrité et la vacance, en ratifiant l’ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux. Cette ordonnance simplifie et harmonise les divers régimes de police administrative, facilite la réalisation de travaux, l’hébergement et le relogement des occupants, assure une meilleure préservation des droits des occupants et des propriétaires de bonne foi, facilite le traitement d’urgence des situations d’insalubrité, permet au maire d’appliquer des mesures d’urgence prises par le préfet et accélère les dispositifs d’expropriation des immeubles insalubres et non réhabilitables.

La loi crée un dispositif expérimental de déclaration de mise en location dans certaines agglomérations, pour les immeubles de plus de trente ans, et met en place des mesures pour lutter contre la vacance des logements (remise sur le marché des logements situés au-dessus des commerces, déduction des revenus fonciers pour les propriétaires qui remettent sur le marché des logements vacants, application de la taxe d’habitation aux logements demeurés vacants depuis plus de cinq ans, et situés dans des zones où la taxe sur les logements vacants ne s’applique pas).

La relance de la construction de logements sociaux : le programme national de rénovation urbaine et la mise en œuvre du plan de cohésion sociale

• La rénovation des quartiers

Afin de toucher l’ensemble des maillons de la chaîne du logement et de favoriser les parcours résidentiels, le législateur a complété les mesures fiscales en faveur du logement locatif privé, par deux grands programmes budgétaires pluriannuels en faveur de la rénovation et de la construction de logements locatifs sociaux : il s’agit du programme national de rénovation urbaine (PNRU), mis en place par la loi n° 2003-710 précitée, et du plan de cohésion sociale, mis en place par la loi n° 2005-35 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

La loi du 1er août 2003 met en place le PNRU, poursuivant l’objectif de restructurer en profondeur les quartiers situés en zone urbaine sensible (ZUS), ainsi que les quartiers situés hors ZUS mais présentant les mêmes caractéristiques. A l’origine, la loi prévoyait la démolition de 200 000 logements très dégradés, la réhabilitation ou la restructuration de 200 000 logements, et la réalisation de 200 000 nouveaux logements sociaux, par remise sur le marché de logements vacants ou construction de logements neufs.

Le législateur a également créé l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), établissement public à caractère industriel et commercial, sorte de « guichet unique » chargé de mobiliser les financements pour la mise en œuvre du PNRU. L’objet de l’agence, est de simplifier et d’alléger le circuit de financement des opérations de rénovation urbaine, en centralisant, gérant et distribuant les subventions.

Initialement prévu pour 5 ans, le PNRU a été prolongé par plusieurs lois successives. Depuis la loi ENL du 13 juillet 2006, il est établi pour la période 2004-2013, et prévoit désormais une offre nouvelle de 250 000 logements locatifs sociaux. Il comprend également, dans les quartiers mentionnés au premier alinéa, la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux et, la résidentialisation d'un nombre équivalent de logements sociaux et en cas de nécessité liée à la vétusté, à l'inadaptation à la demande ou à la mise en œuvre du projet urbain, la démolition de 250 000 logements, cet effort global devant tenir compte des besoins spécifiques des quartiers concernés.

En outre depuis l’adoption de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses dispositions en faveur de la cohésion sociale, les crédits consacrés par l'État à la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine, ouverts par les lois de finances entre 2004 et 2013, sont fixés à 6 milliards d'euros, aucune dotation annuelle au cours de cette période ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros. Ils sont affectés, dans les conditions fixées par les lois de finances, à l’ANRU.

• La relance de la construction de logements sociaux sur l’ensemble du territoire

Parallèlement à ce programme, l’État a mis en place un grand plan de relance de la construction de logements locatifs sociaux, sur la période 2005-2009, correspondant au volet « logement » du plan de cohésion sociale.

L’article 87 de la loi de cohésion sociale prévoit la réalisation de 500 000 logements locatifs sociaux entre 2005 et 2009, ainsi que la mise à disposition des moyens financiers nécessaires à celle-ci. Ce plan comprend également des dispositions en faveur de la création de places d’hébergement d’urgence en centre d’hébergement et de réinsertion sociale, en centre d’accueil des demandeurs d’asile et en « maison-relais ».

Les évolutions du droit de l’urbanisme

Depuis la rénovation des documents d’urbanisme introduite par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi SRU), le droit de l’urbanisme a connu des évolutions majeures.

Tout d’abord, le régime des autorisations d’urbanismes a été profondément simplifié par l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme, ratifiée par la loi ENL.

Ensuite, la loi ENL comporte également des mesures :

– pour favoriser la mobilisation des terrains publics pour la construction de logements - l’État peut mettre en place des opérations d’intérêt national dans des périmètres qu’il définit, le préfet se substituant alors au maire ;

– pour renforcer la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme (les constructions réalisées sur le fondement d’un permis de construire irrégulier faisant l’objet d’une prescription administrative décennale ; l’action en démolition ayant été circonscrite ; le juge administratif pouvant n’annuler que partiellement un permis de construire ; l’intérêt à agir des associations de protection de la nature et de l’environnement étant encadré, ces associations devant par ailleurs avoir déposé leurs statuts préalablement à l’affichage de la demande du pétitionnaire) ;

– pour améliorer les outils d’acquisition foncière ;

– pour accroître la transparence sur le marché foncier (les services fiscaux transmettant gratuitement à l’État, aux collectivités et à leurs groupements, des éléments d’informations sur les valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations) ;

– soutenant fiscalement l’effort de construction des maires (qui voient renforcée la possibilité de majorer le montant de la taxe foncière sur les propriétés non bâties applicable aux terrains constructibles, et qui peuvent instituer une taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus qui ont été rendus constructibles du fait de leur classement par le PLU).

3. Un soutien accentué à l’accession sociale à la propriété

Afin de favoriser le parcours résidentiel et d’accroître le taux des ménages propriétaires (d’environ 56 % en France), la loi de finances pour 2005 a profondément modifié le dispositif du prêt à taux zéro (avance remboursable sans intérêt) : outre que son financement est transformé, d’une dépense budgétaire, en dépense fiscale (sous la forme d’un crédit d’impôt en faveur des établissements de crédit qui accordent le prêt), le prêt a été plus largement ouvert aux familles, et étendu au logement ancien.

La loi ENL complète cette réforme majeure par :

– l’application d’un taux réduit de TVA aux opérations réalisées dans un quartier en rénovation urbaine, ou jusqu’à 500 mètres de tels quartiers ;

– la mise en place d’une majoration de 15 000 euros sur le prêt à taux zéro, pour les ménages dont les revenus ne dépassent pas les plafonds de ressources applicables aux bénéficiaires d’un logement social de type « PLUS » (prêt locatif à usage social) ;

– la faculté pour les bailleurs sociaux de vendre les logements HLM à leurs locataires, tout en appliquant une décote ou une surcote de 35 % maximum par rapport au prix de vente évalué par les services fiscaux ;

– la possibilité de créer des sociétés civiles immobilières d’accession progressive à la propriété.

Les évolutions des normes de construction

La législation, en la matière, très évolutive, est en cours de modification dans le cadre de l’examen des dispositions du Grenelle de l’environnement. Les principales évolutions normatives concernent la législation sur la mise aux normes des ascenseurs, l’isolation énergétique (dans le cadre de la loi de programmation fixant les orientations de la politique énergétique, adoptée en 2005), et l’adaptation des logements au handicap, dans le cadre de la loi du 11 février 2005 sur l’accessibilité au bâti.

4. L’opposabilité du droit au logement

Enfin, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale constitue un texte marquant, consacrant l’opposabilité du droit au logement, et faisant de l’État le garant de ce droit. Les personnes mal logées se voient ouvrir un droit de recours amiable puis contentieux, devant le juge administratif, pour faire valoir ce droit.

Si l’État est désigné comme garant, il a la faculté, à titre expérimental, de déléguer ce rôle aux EPCI délégataires des aides à la pierre. Le recours amiable est intenté devant les commissions de médiation (désormais en place dans l’ensemble des départements, selon les informations transmises par le Gouvernement), qui examinent le cas des demandeurs d’un logement social ou d’une place d’hébergement qui n’ont pu voir leur demande satisfaite.

La loi DALO crée un recours contentieux, lorsque la commission de médiation a reconnu une demande comme prioritaire, et comme devant être satisfaite d’urgence.

La liste des demandeurs pouvant saisir sans délai la commission est la suivante : demandeurs de bonne foi dépourvus de logement, demandeurs ayant au moins deux enfants mineurs et logés dans un logement suroccupé ou indécent, personnes présentant un handicap ou ayant une personne à charge présentant un handicap. A compter du 1er janvier 2012, le droit de recours sera ouvert à l’ensemble des demandeurs d’un logement social, et non aux seuls publics prioritaires.

Afin d’assurer l’effectivité de ce droit, les objectifs de construction de logements « très sociaux » sont renforcés (80 000 logements de type « PLUS » et « PLA-I » par an, dont au moins 20 000 PLA-I), un prélèvement est instauré pour les communes qui ne remplissent pas leurs obligations en matière de création de places d’hébergement d’urgence. La loi énonce le principe de non remise à la rue des personnes hébergées dans une structure temporaire, et prévoit la transformation de places d’hébergement d’urgence en places d’hébergement pérenne.

B. Une véritable relance du secteur

1. Une forte croissance du secteur de la construction jusqu’en 2007

Jusqu’en 2007, le secteur de la construction de logements a été marqué par une croissance exceptionnelle, bénéficiant d’une conjoncture macro-économique favorable, d’une forte progression des investissements des collectivités locales, et surtout de l’ensemble des mesures mises en œuvre par le Gouvernement et présentées ci-dessus par le rapporteur.

Autorisations de construire : une progression exceptionnelle

entre 2000 et 2007

autorisations de construire

(en milliers)

évolution annuelle

année

total

individuel

collectif

total

individuel

collectif

2000

358,2

217,4

140,8

     

2001

353,2

212,9

140,3

-1,4 %

-2,0%

-0,4%

2002

346,7

213,0

133,7

-1,9%

0,0%

-4,7%

2003

376,3

222,4

153,9

8,5%

4,4%

15,1%

2004

457,2

247,9

209,2

21,5%

11,5%

36,0%

2005

509,7

265,4

244,4

11,5%

7,0%

16,8%

2006

556,4

275,4

281,0

9,2%

3,8%

15,0%

2007

530,2

262,3

267,8

-4,7%

-4,7%

-4,7%

2007/2000

48,0%

20,7%

90,2%

     

Source : MEEDAT - DAEI – SESP – SITADEL (en dates de prise en compte)

Mises en chantier

logements mis en chantier

évolution annuelle

année

total

individuel

collectif

total

individuel

collectif

2000

309,2

198,3

111,0

     

2001

302,2

190,7

111,6

-2,3 %

-3,8%

0,6%

2002

302,1

191,8

110,3

0,0%

0,6%

-1,2%

2003

313,5

192,8

120,7

3,8%

0,5%

9,4%

2004

362,2

216,2

146,0

15,6%

12,2%

21,0%

2005

410,3

228,8

181,4

13,3%

5,8%

24,3%

2006

420,2

230,3

189,9

2,4%

0,6%

4,7%

2007

426,0

227,2

198,8

1,4%

-1,3%

4,7%

2007/2000

37,8%

14,6%

79,2%

 

 

 

Source : MEEDDAT-DAEI – SESP – SITADEL (en dates de prise en compte)

Les mises en chantier traduisent les mêmes tendances. Ainsi, en 2007, un record a été atteint avec 436 000 mises en chantier soit 38 % de plus qu’en début de période.

Commercialisation de logements neufs par les promoteurs

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006(r)

2007(r)

2007/2000

Maison individuelle

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mise en vente

13 390

15 005

14 089

13 497

18 316

18 893

19 707

19 882

 

Ventes

12 573

13 791

14 326

15 701

16 566

18 526

16 645

16 876

34,2 %

Encours

8 020

8 975

8 599

6 381

7 843

8 085

11 258

14 239

 

Prix de vente par lot

(en euros)

154 300

159 600

172 000

187 900

200 100

218 200

242 900

245 600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Appartement

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mise en vente

66 066

65 147

66 803

79 469

95 877

114 871

129 789

128 101

 

Ventes

62 610

66 376

71105

87 502

95 657

102 966

109 608

110 553

76,6 %

Encours

44 298

43 047

39 510

31 129

32 076

44 801

67 745

88 332

 

Prix de vente au m²

(en euros)

2 025

2 114

2 245

2 358

2 560

2 850

3 072

3 281

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Total

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mise en vente

79 456

80 152

80 892

92 966

114 193

133 764

149 496

147 983

 

Ventes

75 183

80 167

85 431

103 201

112 223

121 492

126 253

127 429

69,5 %

Encours

52 318

52 022

48109

37 510

39 919

52 886

79 003

102 571

 

Source : MEEDDAT/ SESP - Enquête Commercialisation des Logements Neufs

Les ventes des promoteurs ont atteint un niveau record en 2007 avec 127 429 logements vendus soit 70 % de plus qu’en 2000.

S’agissant de l’accession sociale à la propriété, après une baisse de 8 % en 2001 (101 121), les émissions de prêts à taux zéro pour le neuf et l’ancien sont restées quasiment stables jusqu’en 2003 autour de 100 000 prêts par an. L’année 2005, du fait de l’ouverture du prêt à taux zéro à l’ancien sans quotité de travaux (nouveau prêt mis en place à partir du 1er février 2005), enregistre une augmentation globale historique soit près de 201 000 prêts émis. En 2006 et 2007, la croissance est très forte : 237 000 en 2006, 245 000 en 2007.

Pour le logement neuf seul, les distributions depuis 2000 sont les suivantes :

Nombre de prêts à taux zéro distribués pour la construction neuve

(en milliers)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

- Prêt à 0 %

94

86

87

83

75

73

77

78

Source : SGFGAS

Après trois années très favorables, la croissance de l’activité du secteur du bâtiment s’est poursuivie à un rythme de 3,2 % en 2007 pour un chiffre d’affaires de 136,4 milliards d’euros hors taxes.

Malgré une décélération des ouvertures de chantier, l’activité du logement a continué de croître sous l’impulsion d’un nombre record de logements commencés. Le chiffre d’affaires hors taxes des entreprises de construction liée au logement neuf s’est élevé à 39,3 milliards d’euros en 2007. Après une croissance de 9,4 % en volume en 2005, 6,8 % en 2006, le résultat est de 1,3 % en 2007. La croissance a été très forte pour la construction de logements collectifs tandis que l’individuel s’est orienté à la baisse.

En outre, l’activité des entreprises de construction liée à l’entretien-amélioration du logement a fortement augmenté en 2007. Ce segment d’activité a compté pour 43 milliards d’euros hors taxes en 2007 avec une croissance annuelle de 3,2 % en volume.

2. Une hausse continue des agréments de logements locatifs sociaux

Les agréments de financement de logements locatifs sociaux ont également enregistré une progression exceptionnelle, qui traduit la mise en œuvre du plan de cohésion sociale :

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

PLUS - PLUS-CD

 

42 375

39 268

38 732

45 246

44 921

50 514

47 200

PLAI

 

5 424

5 188

5 034

6 037

7 538

7 672

13 737

Sous total PLUS + PLA-I

 

47 799

44 456

43 766

51 283

52 459

58 186

60 937

PLS

 

8 648

11 834

12 659

20 598

23 708

33 098

33 892

ANRU

           

6 596

8 995

Foncière

         

4 177

4 495

4 214

Total

42 262

56 447

56 290

56 425

71 881

80 344

102 375

108 038

Source : DGUHC

II. LA CRISE DE L’IMMOBILIER ET DU BÂTIMENT : UN RETOURNEMENT CONJONCTUREL MAJEUR

A. La crise dans le secteur de la construction

Le ralentissement cyclique de la conjoncture dans le secteur de la construction, observé depuis la fin de l’année 2007, s’est accentué en 2008 sous l’effet de la crise économique et financière.

Dans le secteur du logement, après plusieurs années de forte croissance, les mises en chantier connaissent un fort ralentissement :

(Source : CGDD/SOeS/SITADEL ; la courbe supérieure concerne les logements autorisés, la courbe inférieure, les logements commencés)

Le tableau suivant résume les évolutions en glissement annuel, d’après la base SITADEL disponible fin août 2008.

 

Logements autorisés

 

Logements commencés

 

Comparaisons 2008/2007

Individuel

Collectif

Ensemble (1)

Individuel

Collectif

Ensemble (1)

juillet

-

-

-

-

-

-

juin

-

-

-

-

-

-

mai

-

-

-

-

-

-

3 derniers mois

-15,9 %

-16,6 %

-16,3 %

-5,4 %

-19,5 %

-12,1 %

6 derniers mois

-16,7 %

-16,8 %

-16,7 %

-15,6 %

-15,9 %

-15,7 %

7 premiers mois de l'année

-16,1 %

-16,5 %

-16,3 %

-15,2 %

-13,6 %

-14,5 %

12 derniers mois

-12,8 %

-12,6 %

-12,7 %

-9,5 %

-4,5 %

-7,2 %

 

 

 

 

 

 

 

Créations sur les 12 derniers mois (milliers)

 

 

 

 

 

 

Définition Sitadel

236,9

242,0

478,9

206,8

183,4

390,3

 

 

 

 

 

 

 

Source : MEEDAT - DAEI – SESP – SITADEL (en dates de prise en compte)

Sur les sept premiers mois de l’année, les autorisations de construire ont reculé de 16,3 % et les mises en chantier de 7,2 %.

Certes, le secteur du logement bénéficie de trois facteurs de soutien :

– l’évolution démographique ;

– les aides directes – le Gouvernement prévoyant, outre la poursuite du plan de cohésion sociale, l’achat de 30 000 logements en vente en l’état futur d’achèvement aux promoteurs ;

– la libération des terrains de l’État pour la construction ;

– l’ensemble des mesures fiscales en vigueur.

Cependant, la crise financière accentue le ralentissement de la construction, en raison :

– de la forte hausse des prix jusqu’à la mi-2008 ;

– du fort ralentissement de l’accès au crédit en raison, notamment de la hausse des taux.

Prévisions de mises en chantier en France, par type de logements :

B. Peut-on parler de « crise immobilière » ?

Ainsi que le rappelle l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL)(1), le marché immobilier est marqué par plusieurs phénomènes : une diminution des mises en chantier, un tassement des ventes de logements, l’allongement des délais de commercialisation, l’arrêt de la hausse des prix, voire, dans certaines zones, une amorce de baisse.

Cependant, selon l’agence, il faut employer la notion de « crise immobilière » de manière prudente, tant il est vrai qu’ « un élément à prendre en compte tient à la diversité des marchés du logement : on voit bien que la baisse la plus forte concerne les marchés les moins tendus. (…) C’est aujourd’hui dans les marchés les moins tendus que la chute des mises en chantier est la plus brutale. »

S’agissant du problème de l’offre de crédit, l’agence souligne qu’en France, à la différence de pays comme les États-Unis, la sinistralité sur les crédits aux accédants reste extrêmement faible, le fonds de garantie à l’accession sociale (FGAS) jouant d’ailleurs le rôle de garantie des prêts accordés aux primo-accédants modestes. En revanche, l’agence souligne le problème de manque de liquidités auquel doivent faire face les banques qui « éprouvent des difficultés à trouver les ressources longues dont ils ont besoin pour fabriquer des prêts à taux fixe ». En définitive, l’ANIL considère que « si le resserrement de l’offre de crédit n’est pas le facteur principal du retournement, il en accélère probablement l’ampleur ».

Ainsi que l’avait prévu l’agence dès septembre 2008, ce sont les acteurs de la filière de la construction neuve (comme cela a été illustré précédemment) qui souffrent au premier chef des ajustements conjoncturels.

C’est dans ce contexte conjoncturel fortement dégradé que le Parlement examine le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. S’il a été élaboré avant la crise financière qui a amplifié le ralentissement enregistré dès le début de l’année 2008, l’importance de l’adoption des mesures qu’il comporte a été accrue par les évolutions macro-économiques de l’automne.

III. LES RÉFORMES MISES EN œUVRE PAR LE PROJET DE LOI : SIMPLIFIER LA LÉGISLATION ET AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT ET DE L’HÉBERGEMENT, DE L’URBANISME ET DE LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION

A. La mobilisation des acteurs

1. La poursuite de la réforme de la gouvernance de la politique du logement

Largement engagée sous la législature précédente (cf. supra), la réforme de la gouvernance constitue l’un des axes majeurs du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

Les deux axes principaux privilégiés par le Gouvernement concernent deux acteurs majeurs du secteur :

– les organismes HLM ;

– le 1 % logement.

S’agissant des premiers, le projet de loi prévoit tout d’abord la transformation des conventions globales de patrimoine, actuellement facultatives, en convention d’utilité sociale, rendues obligatoires et dont le champ est étendu.

En outre, afin d’inciter les organismes HLM à se mobiliser en faveur de la construction, et d’éviter que certains bailleurs sociaux ne se contentent que de gérer leur patrimoine au lieu d’investir, l’article 2 met en place un prélèvement sur les organismes dont les investissements seront jugés insuffisants. Ce prélèvement alimentera la Caisse de garantie du logement locatif social.

Les organismes HLM voient également leur faculté d’acquérir des logements en vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) simplifiée et clarifiée par l’article 4 du projet de loi. Ce dispositif est d’ailleurs à reprocher des annonces formulées par le Président de la République le 1er octobre dernier, concernant l’acquisition de 30 000 logements en VEFA auprès des promoteurs

S’agissant du 1 % logement, à la suite des préconisations de la Cour des comptes (cf. infra le commentaire de l’article 3) et de la Revue générale des politiques publiques (RGPP), le projet de loi substitue au système conventionnel, peu clair, une simplification et une hiérarchisation des normes relatives à l’emploi des fonds collectés. Tel qu’adopté par le Sénat, le projet de loi :

– détermine les grandes catégories d’emploi (qui relèvent donc du champ législatif) ;

– renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer la nature des emplois correspondant à ces grandes catégories, ainsi que leurs règles générales d’utilisation ;

En outre, l’article 3 propose une réforme des modalités de contrôle de l'utilisation de ces fonds, dont la mission incomberait néanmoins toujours à l'ANPEEC. Alors que l'Agence exerce aujourd'hui une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des collecteurs de la PEEC, elle verrait son rôle recentré sur une mission « d'étude, d'évaluation et de contrôle » relative à la PEEC. Le conseil d’administration de l’agence est resserré, les « contrôlés » que sont les collecteurs du 1 % logement n’y figurant plus.

Au vu de l’importance des critiques qui ont pu être formulées à l’égard de la gestion et de la gouvernance du 1 % logement, notamment par la Cour des Comptes, et dont le rapporteur fait état dans le commentaire qu’il propose sur l’article 3 du projet de loi, la Commission est favorable à la réforme proposée, s’agissant en particulier de mettre fin à l’empilement des conventions, et à recentrer l’ANPEEC sur ses missions de contrôle tout en modifiant la composition des membres de l’agence.

Elle propose néanmoins quelques aménagements à cet article (cf. infra).

2. La clarification des missions de l’ANAH

Poursuivant la réforme de l’ANAH engagée par la loi ENL en 2006, le Sénat a introduit au sein du projet de loi un article 3 bis qui clarifie les missions et le mode de financement de l’ANAH :

– ces missions sont ainsi explicitement étendues à la lutte contre l’habitat indigne ;

– en outre, afin de tenir compte des nouvelles modalités de financement de l’agence, l’article 3 bis précise que l’agence est administrée par un conseil d’administration comprenant :

– des représentants de l’État et de ses établissements publics ;

– des représentants des élus locaux et nationaux ;

– des personnalités qualifiées, dont un représentant de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL), des propriétaires, des locataires et des professionnels de l’immobilier.

B. L’amélioration du fonctionnement des copropriétés

Dans l’objectif de prévenir la dégradation des immeubles et la détérioration de la situation financière de certaines copropriétés, le présent projet de loi propose plusieurs mesures concrètes permettant d’améliorer le fonctionnement des copropriétés. Celles-ci visent notamment à prévoir une obligation de constituer des avances en vue du financement des travaux d’amélioration des parties communes pour les propriétaires ayant acquis un logement social (article 5) et à instituer une procédure d’alerte préventive sur la situation financière des copropriétés entraînant la désignation d’un mandataire ad hoc placé auprès du syndicat des copropriétaires afin d’élaborer des solutions pour rétablir l’équilibre financier (article 6). Cette procédure s’inscrit en amont de celle prévue à l’article 29-1 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 qui ne s’applique que lorsque l’équilibre financier du syndicat des copropriétaires est gravement compromis. Ces dispositions sont rassemblées, avec deux autres mesures plus ponctuelles introduites par le Sénat lors de l’examen du texte en première lecture, au sein du chapitre Ier bis.

C. Le Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés

Préconisée par le Conseil économique et social dans son rapport de janvier 2008 « Réunifier et réconcilier la ville » (2), la création du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés fait l’objet du chapitre II du présent projet de loi. Tout en se situant dans la lignée des dispositifs de rénovation urbaine mis en place dans le cadre de la politique de la ville depuis la fin des années 1970, le Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) témoigne d’une approche beaucoup plus globale, axée sur le développement durable des quartiers dans toutes ses acceptions (habitat, équipements, infrastructures de transport, activités économiques, services publics, espaces collectifs, etc). Il est cependant impératif que la requalification de ces quartiers n’aboutisse pas à un phénomène de « gentrification » mais respecte un principe d’équilibre permettant le maintien voire le développement de la mixité sociale. La réalisation de cet objectif ambitieux nécessitera des efforts importants en termes d’accompagnement social des habitants ainsi qu’une vigilance aiguë s’agissant de leur relogement au sein du quartier requalifié.

Le chapitre II comprend ainsi deux articles dont les dispositions s’inspirent des préconisations figurant dans le rapport de l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) remis en juin 2008 au ministre du logement et de la ville. L’article 7 définit l’objet du PNRQAD, les critères qui permettront de déterminer les quartiers éligibles, dresse la liste des actions susceptibles d’être mises en œuvre dans ce cadre et fixe des objectifs chiffrés pour la réalisation du PNRQAD qui s’étalera de 2009 à 2016. Il est ainsi prévu la réalisation de 30 000 logements locatifs sociaux et la réhabilitation de 60 000 logements privés. Quant à l’article 8, il précise les modalités de mise en œuvre du PNRQAD sous l’égide de l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) en prévoyant notamment la participation du fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC), des établissements publics d’aménagement, des établissements publics d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, des établissements publics locaux de rénovation urbaine et de l’ANAH (agence nationale de l’habitat), ainsi que la création de fonds locaux de réhabilitation de l’habitat privé.

D. Les mesures en faveur du développement d’une offre nouvelle de logements

Le chapitre III du présent projet de loi comprend un nombre important de mesures visant à créer des conditions favorables au développement d’une offre nouvelle de logements. Aux neuf articles du texte initial, le Sénat a adjoint un nombre important d’articles additionnels ayant trait au droit de l’urbanisme. Les articles 9 à 16 introduisent ainsi plusieurs modifications de portée très concrète dans le code de la construction et de l’habitation et dans le code de l’urbanisme afin d’apporter des solutions directement opérationnelles à la crise du logement. Parallèlement à ces ajouts, la Haute Assemblée a souhaité supprimer l’article 17 du projet de loi visant à favoriser l’accession à la propriété de personnes aux revenus modestes et à développer la mixité sociale par une offre de logements comprenant à la fois le locatif et l’accession. Elle a suivi en cela l’avis de son rapporteur, hostile à toute tentative de modification des dispositions résultant de l’article 55 de la loi « SRU » afin de ne pas rompre un équilibre déjà précaire et contesté. Le rapporteur comprend cette démarche à l’encontre de laquelle il ne souhaite pas aller. Il considère en effet que la cristallisation du débat autour des dispositions de l’article 55 de la loi « SRU » occulte la question de fond du lien entre urbanisme et mixité, qui nécessiterait une réflexion beaucoup plus large que le débat ouvert autour de cet article et mériterait à elle seule un texte novateur, ou du moins rénovateur, sur l’urbanisme pris dans sa globalité.

1. Renforcer la portée et l’effectivité du programme local de l’habitat

a) un contenu étoffé

L’article 9 du projet de loi définit plus précisément le contenu du programme d’actions détaillé du PLH en précisant qu’il indique :

– le nombre et le type de logements à réaliser ;

– les moyens, notamment fonciers, à mettre en œuvre ;

– l’échéancier prévisionnel de réalisation des logements et de lancement des opérations d’aménagement par l’EPCI ;

– les orientations relatives à l’application de certaines mesures prévues par le code de l’urbanisme, c'est-à-dire la possibilité dans le plan local d’urbanisme de délimiter : des emplacements réservés à des programmes de logements dans les zones urbaines ou à urbaniser (b de l’article L. 123-2) ; des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale (d de l’article L. 123-2 abrogé à l’article 9 quater qui l’intègre sous la forme d’un 16° dans l’article L. 123-1) ; des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux bénéficie d’une majoration du volume constructible résultant du COS pouvant aller jusqu’à 50 % (article L. 127-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 10 du projet de loi) ; des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d’une taille minimale qu’ils fixent (15° de l’article L. 123-1 issu de l’article 9 ter du projet de loi).

L’article 9 complète également la liste des « objectifs locaux à prendre en compte » que fournit le représentant de l’État dans le département à l’EPCI compétent en matière de PLH dans le cadre du « porter à connaissance » défini au 1er alinéa de l’article L. 302-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH). Celle-ci ne comprend actuellement que les objectifs « en matière de diversité de l’habitat et de répartition équilibrée des différents types de logement dans l’agglomération concernée ». Devront désormais y figurer également les objectifs en matière de « renouvellement du parc immobilier et d’accroissement du nombre de logements et de places d’hébergement nécessaires ».

b) un contrôle accru sur sa mise en œuvre

L’article 9 prévoit un renforcement du contrôle de l’État sur la mise en œuvre du PLH qui passe notamment par :

– la soumission de la conclusion ou du renouvellement des conventions de délégation des aides à la pierre à la prise en compte des observations concernant le PLH émises par le préfet ou formulées par le comité régional de l’habitat en application de l’article L. 302-2 du CCH, ainsi que la possibilité de dénoncer la convention lorsque les résultats du « bilan triennal d’exécution du programme local de l’habitat » institué par le projet de loi à l’article L. 302-3 du CCH sont manifestement insuffisants ;

– l’insertion de deux nouveaux critères susceptibles d’entraîner des demandes de modification du PLH par le préfet : lorsque le PLH ne répond pas aux objectifs de « renouvellement du parc immobilier », d’une part, et « d’accroissement du nombre de logements et de places d’hébergement nécessaires » d’autre part, et l’impossibilité pour le PLH de devenir exécutoire tant que les modifications demandées par le préfet n’ont pas été prises en compte.

c) une extension de son application

L’obligation d’établir un programme local de l’habitat est étendue :

– à toutes les communautés de communes de plus de 30 000 habitants compétentes en matière d’habitat et comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants ;

– aux communes de plus de 20 000 habitants qui ne sont pas membres d’une communauté de communes de plus de 30 000 habitants compétentes en matière d’habitat, d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine.

d) une meilleure compatibilité du plan local d’urbanisme

L’article 9 du projet de loi prévoit une meilleure association à l’élaboration du PLH des communes et établissements publics compétents en matière de plan local d’urbanisme directement concernés (article L. 302-2 du CCH).

L’article 9 bis prévoit une réduction du délai de mise en compatibilité du plan local d’urbanisme (PLU) avec le programme local de l’habitat. Si, pour les cas nécessitant une révision du PLU, la durée actuelle de mise en conformité de trois ans est conservée, pour les cas où une simple modification du PLU suffit, le délai est ramené à un an.

L’article 9 bis vise, plus largement, à renforcer la compatibilité entre PLU et PLH en ne permettant pas que l’acte approuvant un PLU puisse devenir exécutoire si ses dispositions sont de nature à compromettre la réalisation d’un PLH en cours d’élaboration. Il prévoit en outre une « mise en conformité d’office » par le préfet lorsque la commune n’y procède pas elle-même.

2. Permettre la réalisation d’une offre de logements adaptée aux besoins des populations

a) la priorité au logement social

L’article 9 quater du projet de loi donne aux communes la possibilité pour les communes de délimiter dans le cadre des PLU des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale, c'est-à-dire des logements locatifs sociaux mais également des logements en accession sociale à la propriété.

L’article 9 undecies prévoit le transfert du droit de préemption urbain au préfet dans les communes faisant l’objet d’un constat de carence en vue de la réalisation de logements sociaux.

Les articles 10 bis, 36 et 37 visent quant à eux à contribuer à une accélération de la réalisation de logements sociaux :

– l’article 10 bis du projet de loi vise à encadrer les délais de réalisation des fouilles archéologiques préventives afin de ne pas entraver ou retarder de manière indue la réalisation des programmes de construction de logements sociaux ;

– suivant une recommandation du rapport de M. Etienne Pinte sur l’hébergement d’urgence et l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées, l’article 36 prévoit que les organismes HLM et les sociétés d’économie mixte pourront déroger aux règles relatives à la maîtrise d’ouvrage publique, et signer des contrats portant à la fois sur la réalisation d’études et sur la construction d’immeubles destinés au logement social ; quant à l’article 37, il exempte les sociétés d’économie mixte de ces mêmes règles lorsqu’elles acquièrent des biens par un contrat de vente en l’état futur d’achèvement (VEFA), alignant leur statut sur celui des organismes HLM. En facilitant la passation de marchés de construction, ces mesures devraient accroître sensiblement l’offre de logements sociaux, même si elles ne feront pas sentir leurs effets avant plusieurs années

Enfin, force est de constater que le pilotage des politiques de logement social souffre d’un manque de fiabilité et de fraîcheur des données utiles. Les outils de suivi statistiques, notamment, sont déficients. Le principal instrument de connaissance du logement social à l’échelon national est l’enquête sur le parc locatif social, réalisée par le ministère chargé de l’équipement, qui s’appuie sur des données partielles et porte sur la situation de l’année précédant de deux ans l’année en cours. L’article 38 du projet de loi, qui a été introduit au Sénat, prévoit la mise en place d’un outil plus systématique et réactif, le « répertoire des logements locatifs sociaux », qui sera abondé directement et obligatoirement par les bailleurs sociaux et sera accessible aux collectivités publiques. Il s’agit là d’une mesure primordiale, qui éclairera les politiques du logement dans toutes leurs dimensions.

b) la production de logements destinés aux familles

Les dispositions des articles 9 ter et 15 du projet de loi visent à lutter contre la multiplication des petits logements, favorisée par le plafonnement des aides fiscales à l’investissement locatif, alors que bien souvent ceux-ci ne sont pas adaptés aux besoins des populations. Le recentrage des dispositifs fiscaux « Robien » et « Borloo » dans les zones les plus tendues devrait contribuer à rapprocher l’offre de la demande. L’article 9 ter propose parallèlement de permettre aux communes de délimiter dans les PLU des secteurs dans lesquels un pourcentage de logements d’une taille minimale doit être appliqué.

c) l’accessibilité des personnes handicapées aux logements existants

L’article 13 du projet de loi modifie l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme afin d’autoriser les communes à délivrer des permis de construire dérogeant à une ou plusieurs règles d’urbanisme fixées par le plan local d’urbanisme afin de permettre l’accessibilité des personnes handicapées à un logement existant.

3. Simplifier les instruments dont disposent les pouvoirs publics en matière d’urbanisme

a) la mise en œuvre du droit de préemption urbain

Les conditions d’exercice du droit de préemption urbain sont améliorées par l’article 9 quinquies du projet de loi qui étend le droit de préemption urbain à la cession de la majorité des parts d’une société civile immobilière (SCI). Quant à l’article 9 undecies, comme indiqué précédemment, il transfère l’exercice du droit de préemption urbain au préfet dans les communes faisant l’objet d’un constat de carence en vue de la réalisation de logements sociaux.

b) la mise en œuvre du droit de priorité

L’article 9 sexies du projet de loi complète l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme relatif au droit de priorité sur tout projet de cession d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble situé sur leur territoire dont bénéficient les communes et établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain en vue de la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations. L’Assistance publique - Hôpitaux de Paris est ainsi insérée dans la liste des établissements entrant dans le champ de cet article, aux côtés de Réseau ferré de France (RFF), de la SNCF et de VNF (Voies navigables de France).

c) la mise en œuvre d’opérations d’aménagement

L’article 12 du projet de loi crée un nouvel instrument contractuel d’aménagement dénommé « projet urbain partenarial » permettant aux communes de signer une convention avec les propriétaires des terrains concernés par des opérations d’aménagement, les aménageurs ou les constructeurs fixant le programme des équipements à réaliser pour répondre aux besoins de l’opération ainsi que les conditions de leur prise en charge. Le projet urbain partenarial (PUP) se distingue à la fois de la zone d’aménagement concertée (ZAC) et du PAE (plan d’aménagement d’ensemble) tout en empruntant des éléments à chacun de ces dispositifs : ainsi, comme le PAE, le PUP est un moyen pour les communes de faire prendre en charge par les propriétaires fonciers, les aménageurs ou les constructeurs le coût d’équipements publics, toutefois il repose, comme la ZAC, sur un dispositif contractuel et constitue avant tout un outil partenarial d’aménagement.

4. Optimiser le foncier

L’article 10 du projet de loi vise à autoriser des assouplissements, à titre dérogatoire et temporaire, aux règles de construction afin de permettre une hausse de la densité urbaine. Il appartiendra désormais aux communes de déterminer, par une délibération motivée, les secteurs situés dans les zones urbaines délimitées par les PLU ou par les documents d’urbanisme en tenant lieu dans lesquels « un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l’emprise au sol et au coefficient d’occupation des sols (…) est autorisé pour permettre l’agrandissement de bâtiments à usage d’habitation » (sixième alinéa de l’article L. 123-1-1 du code de l’urbanisme introduit par l’article 12). Ce dépassement ne peut aller au-delà de 20 % pour chacune des règles concernées et ne peut aboutir, en l’absence de coefficient d’occupation des sols, à la création d’une surface habitable supérieure de plus de 20 % à la surface habitable existante. Un débat sein du conseil municipal sur l’opportunité de recourir à ces dispositions doit être organisé tous les trois ans.

L’article 10 élargit également le champ des dispositions introduites dans le cadre de la loi ENL afin d’autoriser une majoration du coefficient d’occupation des sols pouvant aller jusqu’à 50 % pour la réalisation de projets immobiliers comportant plus de 50 % de logements sociaux : il permet à l’ensemble des communes de pouvoir recourir à ces dispositions et supprime la limite temporelle initialement imposée. Ces dispositions seront désormais codifiées à l’article L. 127-1 du code de l’urbanisme dont les dispositions actuellement en vigueur disparaissent.

Enfin, cet article prévoit que les dispositions des articles L. 127-1 et L. 128-1 (3) du code de l’urbanisme ne sont pas exclusives les unes des autres : leur application combinée est autorisée sous réserve que celle-ci n’entraîne pas de majoration du coefficient d’occupation des sols supérieure à 50 %.

5. Adapter les outils fiscaux

a) le régime de la taxe spéciale d’équipement

Les articles 9 octies et 9 nonies introduisent plusieurs modifications dans le régime de la taxe spéciale d’équipement afin, d’une part, de limiter globalement à 20 euros par habitant le poids de la TSE, y compris lorsque deux établissements publics fonciers sont compétents pour la percevoir (établissements publics fonciers d’État et établissements publics fonciers locaux) et, d’autre part, d’exonérer effectivement de la TSE perçue par les établissements fonciers publics locaux les organismes HLM ainsi que les sociétés d’économie mixte.

b) l’assiette de la taxe sur les terrains rendus constructibles

L’article 9 decies substitue à l’assiette visée au III de l’article 1529 du code général des impôts une nouvelle assiette assise sur le « prix de cession diminué du prix d’acquisition stipulé dans les actes ». Ce nouveau mode de calcul permettra de rendre la taxe sur les terrains rendus constructibles plus juste et plus conforme à son objectif qu’elle ne l’est actuellement, en étant assise sur le prix de vente des terrains. En effet, cette taxe a été instituée afin de restituer aux communes une partie de la plus-value engendrée par l’ouverture des terrains agricoles à l’urbanisation.

c) l’extension de la TVA à 5,5 % pour les logements collectifs dans le cadre du PASS foncier

L’article 16 du projet de loi modifie le 3 octies de l’article 278 sexies du code général des impôts, et prévoit que le taux réduit de TVA s’appliquera désormais également aux ventes de logements collectifs, dans les conditions suivantes : être primo-accédant ; bénéficier d’une aide à l’accession sociale d’une ou plusieurs collectivités locales ou d’un groupement de collectivités ; disposer de revenus se situant sous les plafonds de ressources du PSLA ; bénéficier d’un prêt à remboursement différé octroyé par un organisme du 1 % logement. Ce dispositif prend fin au 31 décembre 2010. La simplification apportée au pass foncier dans le logement collectif devrait permettre de relancer ce dispositif qui n’a pas rencontré jusqu’à aujourd’hui le succès escompté.

E. Les dispositions relatives à la mobilité dans le parc de logements

1. Deux mesures de rééquilibrage des rapports locatifs dans le parc privé

Issu d’un engagement du Président de la République, mais amendé par le Sénat, l’article 18 restreint les possibilités de recourir au cautionnement :

– le cautionnement ne peut être demandé par un bailleur qui a souscrit une assurance garantissant les obligations locatives du locataire ;

– si le bailleur est une personne morale autre qu’une société civile constituée entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré, le cautionnement ne peut être demandé que s’il est apporté par un organisme dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État ou si le logement est loué à un étudiant ne bénéficiant pas d’une bourse de l’enseignement supérieur.

En contrepartie de cette mesure favorable au locataire, et en cohérence avec la politique de prévention des expulsions menée par le Gouvernement, l’article 19 du projet de loi réduit les délais de sursis à exécution des décisions judiciaires d’expulsion.

2. Un recentrage du parc HLM sur sa vocation sociale

L’article 20 du projet de loi tend à accroître la mobilité des locataires du parc HLM dans trois cas de figure :

– lorsque les locataires occupent un logement sous-occupé ;

– lorsque le logement est adapté au handicap mais qu’il n’est plus occupé par une personne présentant un handicap ;

– lorsque le ménage qui occupe le logement perçoit des revenus supérieurs au double des plafonds de ressources applicables au logement.

Cette dernière mesure est à rapprocher du dispositif prévu à l’article 21, qui aura un impact direct sur le nombre de ménages dépassant le double des plafonds de ressources, puisque l’article 21 minore de 10,3 % les plafonds de ressources applicables dans le parc HLM.

F. Des mesures ambitieuses en faveur de l’hébergement des sans-abri

Afin d’améliorer les capacités d’accueil des personnes sans domicile, la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat a mis à la charge de certaines communes des obligations en matière d’hébergement d’urgence. Les communes concernées doivent accueillir un nombre minimum de places d’hébergement. Le minimum varie selon la taille et la localisation des communes. La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a renforcé ces obligations et cherché à les rendre plus contraignantes.

Les données disponibles permettent cependant d’affirmer que ces dispositions sont restées peu appliquées. A l’été 2007, seules 30% des communes concernées avaient atteint les objectifs fixés par la loi.

L’article 23 du présent projet de loi apporte des réponses à ce problème, codifiées à l’article L. 312-5-3 nouveau du code de l’action sociale et des familles :

– il clarifie, en amont, la planification de l’hébergement des sans-abri en refondant les différents documents existant dans un document unique : le plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile ;

– il précise le mécanisme de sanction des obligations des communes en l’alignant sur les dispositions de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation (« prélèvement SRU ») ;

– il détaille les places d’hébergement concernées, qui ne seront pas limitées à l’hébergement d’urgence mais comprendront aussi des places d’hébergement de transition afin d’apporter une réponse globale au problème de l’hébergement des sans-abri.

G. Un aménagement pragmatique du droit au logement opposable

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a prévu que les personnes dites « supra-prioritaires » disposent d’un droit de recours contentieux pour faire valoir leur droit au logement depuis le 1er décembre 2008.

Cependant, les marges de manœuvre à court terme sont faibles. La situation est particulièrement délicate dans certains départements de l’agglomération parisienne : la région Ile-de-France concentre deux tiers des demandes.

Dans cette perspective, l’article 24 du projet de loi institue des modalités d’attribution de logement spécifiques pour l’Ile-de-France. Les préfets pourront proposer aux personnes prioritaires d’être logées ou relogées dans un autre département que celui dans lequel ils ont fait leur demande (article L. 441-2-3 modifié du code de la construction et de l’habitation).

Cela permettra d’éviter que les capacités de relogement de certains départements soient saturées tandis qu’elles sont sous-utilisées dans d’autres départements. Les frontières départementales ont d’ailleurs beaucoup moins de sens en Ile-de-France que dans d’autres régions, étant donné l’importance des réseaux de transport en commun.

Le Sénat a proposé d’ajouter à cet article une disposition permettant de mettre en place plusieurs commissions de médiation par département afin qu’elles statuent sur les demandes dans de meilleures conditions : ces commissions sont en effet parfois encombrées.

H. Le renforcement de la connaissance de l’habitat indigne et des moyens de lutter contre celui-ci

La connaissance de l’habitat indigne, dont le nombre est estimé « à dire d’expert » à plus de 500 000, souffre de l’absence d’une définition établie. L’article 25 du projet de loi propose d’introduire, à l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, une définition claire, rassemblant des caractéristiques de l’habitat impropre par nature à l’habitation et du logement non décent.

L’identification des logements indignes est aussi améliorée par l’article 25 quater, qui rend automatique la transmission des décisions judiciaires en matière de logement non décent (article 6 modifié de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs).

La lutte contre l’habitat indigne est par ailleurs renforcée :

- l’article 25 bis permet, dans le cadre de la police de la salubrité, d’exécuter des travaux d’office sur des logements vacants (article 1331-29 modifié du code de la santé publique).

- l’article 25 quinquies réduit les indemnités d’expropriation des exploitants d’« hôtels meublés » du montant des travaux de remise en état et de relogement.

IV. LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

A.  Aménager les mesures de réforme de la gouvernance de la politique du logement

Le rapporteur propose plusieurs aménagements au volet « réforme de la gouvernance » du projet de loi.

1. Une entrée en vigueur modulée du mécanisme de prélèvement sur les organismes HLM dont les investissements sont insuffisants

Si le rapporteur est favorable à la réforme proposée à l’article 1er, qui a d’ailleurs fait l’objet d’une approbation de la part du « monde HLM » (cf. infra le compte rendu de l’audition de l’Union sociale pour l’habitat), il propose un aménagement du dispositif de prélèvement prévu à l’article 2.

Dans le projet de loi initial, en effet, le dispositif, qui prend en compte les investissements réalisés au cours des deux derniers exercices, devait être rétroactif, puisqu’il entrait en vigueur dès la publication de la loi, en 2009.

Le Sénat a remis en cause cette rétroactivité, en reportant à 2011 l’entrée en vigueur de l’article.

Dans un souci d’équilibre, le rapporteur propose une entrée en vigueur progressive du mécanisme : pour l'année 2010, il serait proposé de calculer le prélèvement sur le seul exercice 2009 si celui-ci est inférieur au prélèvement calculé sur 2008 et 2009. Cela permettrait ainsi d'atténuer les effets de la mesure pour les organismes qui auront repris une activité d'investissement en 2009.

2. Renforcer la concertation dans le cadre de la réforme du 1 % logement

Favorable à la réforme globale proposée à l’article 3, le rapporteur juge indispensable de prévoir explicitement au niveau de la loi une concertation, et non un simple avis consultatif, avec les partenaires sociaux sur l’emploi des fonds du 1 % logement.

B. Étendre les missions de l’ANAH

A l’article 3 bis, la Commission a ajouté aux missions de l’ANAH celles de l’amélioration des structures d’hébergement, et de l’exécution d’opérations de résorption d’habitat insalubre et de requalification d’immeubles et d’îlots d’habitat privé dégradé. Elle a également complété la liste des ressources de l’agence, qui sera désormais financée par le 1 % logement.

C. Renforcer et simplifier les dispositifs en faveur de l’accession sociale à la propriété et de l’investissement locatif

1. Une revalorisation de la déduction forfaitaire au titre de l’investissement locatif

La Commission propose de doubler, c’est-à-dire de porter à 21 400 euros, contre 10 700 euros dans le droit en vigueur, le montant de la déduction forfaitaire dont peuvent bénéficier les propriétaires dans le cadre de l’investissement locatif régi par l’article 31 du code général des impôts.

Elle estime en effet nécessaire, étant donné la conjoncture du secteur de la construction, de « doper » cet outil fiscal, par ailleurs recentré sur les zones tendues par le projet de loi.

2. Une amélioration du conventionnement ANAH sans travaux

Depuis la loi ENL, le propriétaire d'un logement ne peut bénéficier de l'avantage fiscal « Borloo dans l'ancien » (cf. supra) consenti en contrepartie du conventionnement de son logement avec l'ANAH qu'à la condition qu'il ait signé avec l’agence une convention.

Le rapporteur estime que cette disposition introduit une procédure lourde de vérification préalable au cas par cas des conditions du conventionnement. Un fonctionnement fluide du marché locatif conduit à privilégier une signature du bail aussi rapide que possible. C’est pourquoi il propose une simplification du dispositif.

Par ailleurs, le bénéfice de l’avantage fiscal est calé sur la durée de la convention qui, le plus souvent, ne coïncide pas avec la durée du bail. Dans ce cas, le bailleur ne bénéficie plus de l'avantage fiscal alors même que le loyer ne peut être augmenté qu'à l'issue du bail en cours et ce progressivement dans les conditions de l’article 17c de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Le rapporteur propose par conséquent d’aligner la durée de l’avantage fiscal après la date d’échéance de la convention et au plus tard jusqu’à la date prévue pour le renouvellement du bail.

3. Une simplification du Pass-foncier dans le logement individuel

Le rapporteur estime que le Pass-foncier constitue une aide puissante pour l’accession à la propriété des ménages modestes. Celle-ci s’avère d’autant plus utile que les ménages sont actuellement « dé-solvabilisés » par la hausse des taux et que les marges de baisse de prix sont d’autant plus faibles que l’opération est modeste.

En effet, le coût du terrain représente une faible part du prix des opérations les plus sociales.

Il considère que seule une aide puissante comme le Pass-foncier permettra de compenser cette « désolvabilisation ». L’élargissement de son bénéfice aux logements collectifs est donc une excellente mesure, car elle permettra de répondre à la demande qui s’exprime dans les zones tendues. De surcroît, le nouveau mécanisme, un prêt à différé de remboursement, est beaucoup plus simple que celui du portage foncier.

Ceux qui construisent une maison en secteur diffus pourraient bénéficier de ce nouveau mécanisme : il est donc proposé d’élargir explicitement aux personnes qui souhaitent faire construire une maison individuelle en secteur diffus la nouvelle modalité du Pass-foncier.

4. Une extension de la TVA à taux réduit à l’ensemble des opérations d’accession sociale à la propriété

A situation exceptionnelle, mesure exceptionnelle. La Commission propose l’adoption d’une mesure qui a toujours été chère à son Président, ce dernier ayant déjà fait une proposition analogue dans le cadre de l’examen du projet de loi portant engagement national pour le logement : l’extension du taux réduit de TVA à l’ensemble des opérations d’accession sociale à la propriété.

Cette mesure est en effet aujourd’hui restreinte aux seules opérations réalisées en zone ANRU ou jusqu’à 500 mètres de ces quartiers. Bien que la mesure soit coûteuse pour les finances publiques, elle répond à une aspiration majeure de tous nos concitoyens, dont le Président de la République s’est fait l’écho dans son programme de mandature.

5. Un doublement du prêt à taux zéro

Toujours dans le souci de soutenir l’activité de construction dans la période exceptionnelle que traverse notre économie, la Commission propose, à l’initiative de son Président et du rapporteur, un doublement du montant du prêt à taux zéro.

D. Rendre possible l’élaboration d’un seul document pour le PLU et le PLH

Sur proposition du rapporteur et du président, la Commission des affaires économiques a adopté un amendement prévoyant l’intégration des dispositions du programme local de l’habitat (PLH) dans le plan local d’urbanisme (PLU) lorsque celui-ci couvre l’intégralité du territoire de l’EPCI compétent.

Le projet de loi entend assurer, à travers les dispositions des articles 9 et 9 bis, une meilleure prise en compte dans les PLU des mesures prévues par les PLH, notamment par une association en amont des communes et EPCI directement concernés et par une réduction du délai de mise en compatibilité du PLU avec le PLH lorsqu’une simple modification est nécessaire en vue de permettre la réalisation d’un ou plusieurs programmes de logements.

Il est toutefois temps de franchir un pas supplémentaire pour simplifier les procédures en donnant la possibilité aux EPCI compétents de n’avoir plus qu’un seul document à élaborer. Cette fusion du PLU et du PLH permettra à la fois de renforcer la cohérence de la politique de l’habitat au niveau local et de faciliter sa mise en œuvre au travers de son principal instrument, le PLU. Les travaux du Grenelle de l’Environnement se sont largement orientés dans cette direction et il appartiendra à cet égard au projet de loi « Grenelle II » d’aller plus loin, en intégrant notamment la problématique des transports.

E. Faciliter la réalisation des opérations d’aménagement

Le projet de loi prévoit dans son article 12 la création d’un nouvel instrument contractuel visant à faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement et d’équipements publics. Il convient toutefois de s’assurer que les instruments existant par ailleurs fonctionnent. Or, il s’avère que les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) créées à titre expérimental, pour une durée de cinq ans, par l’article 20 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) connaissent un développement limité.

Ce nouvel outil constitue cependant le seul instrument dont les collectivités territoriales disposent pour réaliser des « prestations intégrées », appelées « in house » dans la jurisprudence communautaire relative aux conditions dans lesquelles une collectivité peut être dispensée d’appliquer les règles de mise en concurrence. En effet, en droit français, seules les SPLA peuvent réaliser ce type de prestations, car les sociétés d’économie mixte, compte tenu de la présence obligatoire d’au moins un actionnaire privé dans leur capital, ne peuvent être dans une relation de « in house » avec leurs collectivités.

Le manque d’engouement pour les SPLA semble à cet égard lié au fait que leur qualification de « société anonyme » implique un nombre minimal de sept actionnaires, ce qui constitue un frein important à la constitution de ces sociétés. C’est pourquoi la Commission des affaires économiques a adopté, sur proposition de son président et de son rapporteur, un amendement visant à desserrer cette contrainte en abaissant ce seuil à deux actionnaires.

F. Encadrer les délais de réalisation des fouilles archéologiques préventives afin d’accélérer la réalisation de logements

La Commission des affaires économiques a adopté un amendement cosigné par le rapporteur et M. Olivier Carré réécrivant les dispositions de l’article 10 bis introduit au Sénat par un amendement de M. Daniel Dubois afin de contribuer à accélérer la réalisation des logements sociaux en fixant un délai pour l’engagement des opérations d’archéologie préventive.

Cet amendement poursuit plusieurs objectifs :

– tout d’abord, il vise à insérer effectivement dans la partie du code du patrimoine relative à l’archéologie préventive les dispositions introduites par erreur dans l’article L. 531-6 du code du patrimoine, qui ne concerne pas les opérations de fouilles archéologiques préventives mais les opérations programmées de fouilles ;

– ensuite, il entend élargir leur application à l’ensemble des terrains destinés à la construction de logements et pas uniquement aux travaux en vue de la réalisation de logements sociaux ;

– enfin, il vise à poser non seulement un délai de six mois maximum pour l’engagement des opérations archéologiques mais également pour leur achèvement. L’amendement propose ainsi une nouvelle rédaction pour l’article 10 bis fixant un délai de 18 mois prorogeable une fois pour l’achèvement des opérations de fouilles. Sont ici visées les opérations de diagnostic préalable, pour lesquels le code du patrimoine prévoit un délai d’achèvement sans prévoir de délai d’engagement, et les opérations de fouilles archéologiques proprement dites, qu’elles soient réalisées par un opérateur choisi selon la procédure visée à l’article L. 523-9 du code du patrimoine ou, faute d’opérateur candidat, par l’Institut national de recherches archéologiques préventives (article L. 523-10 du code du patrimoine).

G. Mettre en place un système efficace d’obligations d’hébergement à la charge des communes

Sur proposition du rapporteur, la Commission a adopté deux amendements précisant le champ des communes soumises aux obligations d’hébergement et les possibilités de mutualiser les places d’hébergement (article L. 312-5-3 du code de l’action sociale et des familles).

L’article 23 cherche à rendre plus opérantes les obligations d’hébergement des communes afin d’améliorer la situation des personnes sans domicile. Un équilibre satisfaisant doit être trouvé entre des obligations précises et des aménagements locaux. Le cas des plus petites communes doit notamment être pris en compte, en raison des moyens financiers qui sont les leurs et de l’existence d’une taille optimale des centres d’hébergements.

La commission des affaires économiques a ainsi souhaité que les obligations d’hébergement ne soient portées qu’à la charge des communes soumises aux dispositions spéciales prévues aux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation, garantissant un seuil plancher de 3 500 habitants.

Elle a aussi restreint les cas de mutualisation introduits par le Sénat aux communes membres d’une intercommunalité compétente en matière de programme local de l’habitat et aux communes limitrophes décidant de se regrouper par convention, ces deux précisions ne figurant pas dans le texte du Sénat.

H. Adapter les propositions faites au titre du droit au logement opposable à la situation particulière du demandeur

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que les propositions de logement ou d’hébergement faites aux demandeurs prioritaires au titre du droit au logement opposable ne doivent pas être manifestement inadaptées à leur situation (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation).

Si elle est utile, la proposition de régionaliser le droit au logement opposable en Ile-de-France met en évidence une difficulté liée à l’exercice de ce droit. Lorsque le logement ou la solution d’hébergement proposé au demandeur prioritaire est trop éloigné de son lieu de travail par exemple, le demandeur refusera la proposition. L’effectivité du droit au logement est alors réduite et le risque de contentieux accru, sans qu’il soit possible de savoir comment le juge tranchera in fine la question.

La Commission a souhaité adopter un amendement « préventif » prévoyant que les propositions faites aux demandeurs prioritaires ne doivent pas être « manifestement inadaptées » à leur situation.

I. Renforcer la connaissance et les moyens de lutte contre l’habitat indigne

La Commission a adopté, sur les propositions du rapporteur et de M. Le Bouillonnec, plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 25 quinquies afin de prolonger l’effort de lutte contre l’habitat indigne engagé par le gouvernement.

Les dispositions figurant dans ces articles :

– prévoient la remontée automatique des informations relatives aux logements indignes et non décents vers les observatoires nominatifs départementaux de l’habitat indigne et assouplissent le secret fiscal afin de mieux pouvoir suivre ces logements ;

– clarifient le privilège immobilier spécial, qui permet à l’autorité publique qui effectue des travaux d’office de recouvrer plus facilement des créances nées de mesures utiles à tous les créanciers, et l’étendent aux travaux d’urgence ;

– majorent les créances nées de la substitution des autorités publiques aux copropriétaires défaillants d’intérêts moratoires ;

– définissent ce pouvoir de substitution comme un pouvoir propre du maire ;

– introduisent des incriminations pénales spécifiques en matière de police des hôtels meublés dangereux ;

– permettent aux autorités publiques de neutraliser l’accès aux immeubles frappés d’une interdiction d’habiter ;

– instituent un contrat de location temporaire afin de simplifier le statut juridique des bailleurs signant un contrat avec un autre bailleur pour satisfaire à l’obligation de reloger leurs locataires à laquelle ils peuvent être soumis dans certaines circonstances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— AUDITION DE MME CHRISTINE BOUTIN,
MINISTRE DU LOGEMENT ET DE LA VILLE

La commission a entendu Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 1207) (M. Michel Piron, rapporteur).

M. le président Patrick Ollier. Je suis heureux d’accueillir Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, pour une audition qui constitue en quelque sorte une introduction à la discussion des articles du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, sur lequel l’urgence a été déclarée.

Déposé en Conseil des ministres le 28 juillet, d’aucuns prétendent enrichi par le Sénat quand il en ressort selon moi affaibli, ce texte n’en demeure pas moins essentiel dans le contexte de crise immobilière et financière que nous connaissons. Nous avons d’ores et déjà procédé à un certain nombre d’auditions : outre celle de Mme la ministre, le 6 novembre, nous avons entendu le président du 1 % logement le 19 novembre ainsi que l’Union sociale pour l’habitat (USH) et la Fédération des promoteurs constructeurs le 25 novembre. En dehors de ces auditions qui se déroulent dans le cadre de la commission plénière, M. le rapporteur Michel Piron a entendu l’ensemble des organismes concernés tant par la politique du logement que par le projet lui-même, ce qui reflète d’ailleurs l’étendue du champ d’action de ce dernier qui comporte, comme les textes précédents – loi de programmation pour la cohésion sociale, engagement national pour le logement (ENL), en instituant le droit au logement opposable (DALO) – des dispositions concernant, par exemple, la gouvernance des HLM ou celle du 1 % logement.

Une question, madame le ministre, me tient particulièrement à cœur : qu’en est-il  de la TVA à 5,5 % s’agissant de l’accession sociale à la propriété ?

Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville. Cette question me tient également à cœur, monsieur le président, et j’aurai l’occasion d’y revenir.

La déclaration d’urgence se justifie quant à elle particulièrement, certaines préconisations de ce texte pouvant en effet permettre de répondre à la crise de l’immobilier que nous connaissons même s’il a été élaboré avant son déclenchement. Je rappelle, par ailleurs, que 435 000 logements sociaux ont été construits l’an dernier et que, même si ce nombre est plus faible cette année, il se situera néanmoins au niveau de celui de 2004, lequel était déjà considérable. Le Président de la République a en outre récemment annoncé un plan ambitieux de soutien à l’immobilier avec l’achat de 30 000 logements en vente en état futur d’achèvement (VEFA), le passage de 20 000 à 30 000 achats de logements collectifs dans le cadre du PASS-foncier et, enfin, la mise à disposition de terrains.

Avec ce texte, je poursuis trois objectifs majeurs.

Premier objectif : soutenir la construction de logements. À cette fin, il convient de mobiliser les grands acteurs du logement que sont les organismes HLM et le 1 % logement dans le cadre de la stratégie pluriannuelle. Les bailleurs sociaux ont fait un remarquable travail puisqu’ils ont plus que doublé leur production en quelques années, mais mon projet de loi leur offre des outils supplémentaires : les conventions d’utilité sociale, qui devront être signées entre chaque bailleur et l’État d’ici à la fin de 2010, se substitueront ainsi aux conventions globales et permettront non seulement de définir les objectifs partagés avec l’État et les collectivités territoriales, mais également d’adapter précisément les politiques aux différents territoires. Nous proposons aussi de mettre en place une véritable solidarité financière entre les organismes avec un système de péréquation permettant de flécher les rares organismes HLM plus attentifs à leur trésorerie qu’à la construction de manière à opérer une réorientation. Par ailleurs, les VEFA reçoivent une définition juridique claire. Nous avons de surcroît rénové la gouvernance du 1 % logement en limitant les coûts de gestion et en réorientant l’utilisation des ressources vers les priorités de la politique publique du logement. La loi fixera les grandes catégories d’emplois ainsi que la nature des emplois ; les enveloppes correspondantes seront précisées par décret après avis des partenaires sociaux. Les discussions avec ces derniers ont d’ailleurs été cordiales et nous nous sommes entendus sur un certain nombre d’objectifs ambitieux, en particulier s’agissant d’une plus grande production de logements économiquement abordables, de la facilitation de l’accès ou du maintien en logement des personnes les plus fragiles et de l’intensification de la lutte contre l’habitat indigne. Au Sénat, enfin, les débats ont permis de préciser certains points, notamment en ce qui concerne le conseil d’administration de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL).

Le projet prévoit également l’extension du PASS-foncier au logement collectif, le Président de la République souhaitant réaliser 30 000 logements, en particulier en zone urbaine, grâce à ce dispositif. Afin de conserver la confiance des investisseurs privés, il est également important de maintenir les dispositifs d’investissements Robien et Borloo, mais en les recentrant sur les zones dans lesquelles la tension du marché locatif est forte. J’ajoute que cette procédure tant décriée a permis de réaliser plusieurs milliers de logements. Il faut également aider les maires à augmenter le nombre de constructions dans leur commune. J’avais souhaité à ce propos inclure dans le décompte des logements sociaux au titre de l’article 55 de la loi SRU des logements construits dans le cadre du PASS-foncier et du prêt social de location-accession (PSLA). Cela a certes suscité des débats mais, selon une étude du CREDOC, 88 % des Français se déclarent favorables à cette disposition – je rappelle que les logements destinés à l’accession sociale à la propriété ont les mêmes caractéristiques que les logements locatifs sociaux : même aide publique – avec une TVA à 5,5 % – même plafond de ressource, même personnes. Le Sénat en a décidé autrement, mais je suis persuadée que nous parviendrons à proposer une mesure apaisant les inquiétudes tout en favorisant le développement de ce type d’accession à la propriété. Je travaille d’ailleurs à un amendement en ce sens.

J’ai également défendu au Sénat un amendement – voté à l’unanimité – permettant aux préfets d’exercer le droit de préemption urbain à la place de la commune en cas de carence de celle-ci. J’ai aussi favorisé l’agrandissement des bâtiments à usage d’habitation en autorisant le dépassement des normes d’urbanisme jusqu’à 20 %.

Enfin, le texte renforce le caractère opérationnel des programmes locaux de l’habitat dont je propose que les objectifs soient fixés par commune afin de favoriser une adéquation entre la politique de l’ « aide à l’habitat » arrêtée sur le plan intercommunal et sa mise en œuvre sur le plan communal : telle est en effet la condition pour que les plans locaux d’urbanisme (PLU) deviennent de vrais outils au service de la construction.

Deuxième objectif : permettre aux classes modestes et moyennes d’accéder au logement. Pour ce faire, nous souhaitons ramener le parc HLM à sa vocation première. Selon le code de la construction et de l’habitation, l’attribution de logements locatifs sociaux « participe à la mise en œuvre du droit au logement afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées (…). L’attribution doit favoriser les chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers. »

Le projet propose donc d’abaisser de 10 % les plafonds de ressources pour l’accès au logement social afin d’annuler leur forte progression constatée ces dernières années en raison de l’effet mécanique lié à l’évolution du SMIC induit par le passage aux 35 heures. Lorsque 60 % de la population peut avoir juridiquement accès à un logement HLM – contre 70 % actuellement –, nous permettons aux personnes qui disposent de ressources modestes et aux personnes défavorisées d’y accéder plus facilement sans pour autant remettre en cause la mixité sociale.

Le texte vise également à accroître la mobilité dans le parc de logements sociaux, le taux de mobilité étant aujourd’hui très faible – 9 % sur le plan national et 7,4 % en Île-de-France. Il permettra également de libérer les logements sous-occupés et incitera les ménages disposant de revenus très élevés à quitter le parc social.

Il convient également de donner à ceux qui ne veulent pas ou ne peuvent pas accéder à un logement HLM la possibilité de disposer d’un logement abordable : tel est le sens des dispositions prises en début d’année tendant à indexer le prix des loyers sur un nouvel indice de référence fondé sur les prix à la consommation ou visant à réduire les dépôts de garantie de deux à un mois de loyer.

Le projet prévoit par ailleurs une mesure complémentaire interdisant le cumul d’une caution et d’une assurance pour impayé de loyer. Cette disposition prendra tout son sens dès qu’un dispositif de garantie mutualisé des risques locatifs géré par les partenaires sociaux sera effectif. J’ai souhaité que cela soit le cas d’ici à la fin de l’année, comme le précise d’ailleurs l’accord du 10 octobre dernier entre le 1 % et l’État.

Troisième objectif : lutter contre le mal-logement, impératif indissociable du droit au logement opposable. Afin d’aider les populations en difficulté à accéder plus facilement à des solutions d’hébergement d’urgence, il faut mobiliser à la fois les communes, les bailleurs sociaux et l’État.

L’article 2 de la loi DALO a créé l’obligation pour les communes de disposer d’une place d’hébergement par tranche de 2 000 habitants. Le texte que je propose précise les modalités d’application de ce principe afin de le rendre pleinement opératoire et prévoit en outre la mise en place d’une solidarité interdépartementale en Île-de-France : une commission de médiation « DALO » ayant, par exemple, décidé que tel public est prioritaire devra ainsi trouver un logement, mais pas obligatoirement dans le département de son ressort.

De plus, la loi devrait permettre aux bailleurs sociaux de prendre en gestion des logements dans le parc privé afin de les sous-louer à des ménages hébergés dans des hôtels ou des centres d’hébergement. Cette mesure attendue participera au développement d’une offre d’hébergement moins onéreuse et plus humaine.

L’habitat indigne constitue l’une des plaies de notre société, et c’est parce qu’il convient de mieux lutter contre ce fléau que le projet en donne une définition juridique précise, ce qui permettra notamment de limiter les agissements des marchands de sommeil.

J’ai également souhaité que soit engagé un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés avec la remise sur le marché de logements vacants, la transformation de logements sociaux de fait en logements sociaux de droit, ainsi que l’obligation de reloger en centre-ville dans des conditions de logements sociaux les personnes qui sont actuellement dans ces quartiers dégradés.

Ce projet a pour ambition de soutenir la construction et l’emploi, de répondre au besoin de logement de nos concitoyens et de relever les défis de la crise immobilière. Je vous fais confiance pour l’enrichir et je suis prête à accepter les amendements qui respecteraient ces objectifs !

M. Michel Piron, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le président, d’avoir souligné que nous avons organisé un grand nombre d’auditions. Je remercie également les membres de l’opposition, dont l’implication a été conséquente, ainsi que les rapporteurs pour avis.

Quid, madame la ministre, de la pérennité du financement du 1 % au-delà de 2011 ?

Une évaluation des dispositifs Garantie des risques locatifs (GRL) et PASS-Foncier me semble par ailleurs nécessaire sans que s’impose pour autant la mise en place d’un nouveau comité Théodule. Le réseau de l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL) ne pourrait-il, par exemple, s’en charger ?

S’agissant de l’articulation entre GRL et Garantie des loyers impayés (GLI), il semble que, outre la superposition d’un mécanisme subventionné et d’un produit de marché, un problème de ciblage des publics se soit posé. Pourriez-vous nous éclairer sur ce point ?

Quid du PASS-Travaux, dispositif désormais réorienté par le Grenelle de l’environnement en direction des économies d’énergie ?

Qu’en est-il de la participation financière des collectivités au PASS-foncier, laquelle constitue un frein à la mise en œuvre de ce dernier ? De la même manière, le peu de succès de ce mécanisme s’explique sans doute par la nécessaire avance du différentiel de TVA de 14,1 % pour les acquéreurs de logements individuels.

Enfin, qu’en est-il précisément des 30 000 logements en VEFA et, plus généralement, de l’état général du marché dans un contexte de forte crise ? La TVA à 5,5 % ne constituerait-elle pas une piste supplémentaire à explorer ?

M. le président Patrick Ollier. Même si le Sénat a supprimé, à tort, l’article 17, l’accession sociale à la propriété, j’y insiste, doit prendre toute sa place dans ce texte et être encouragée. Outre que nous devons en effet être capables de mettre en place une procédure lisible et accessible à travers un guichet unique dans les mairies, dont la faculté existe depuis la loi ENL, de nouvelles propositions concrètes doivent être formulées !

M. François Scellier, rapporteur pour avis de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan. Nombre de mesures de ce projet sont consensuelles et nous adhérons aux trois objectifs principaux que Madame le ministre a soulignés.

Elle a par ailleurs affirmé vouloir maintenir le dispositif de soutien à l’investissement locatif. Or, il me semble nécessaire d’aller plus loin tant les procédures Robien et Borloo ont été parfois décrédibilisées à la suite d’erreurs d’implantation. De ce point de vue, les mesures prévues par le projet afin de déterminer précisément les zones d’affectation vont dans le bon sens, même s’il est sans doute opportun de faire en sorte que les élus locaux eux-mêmes puissent les définir.

J’ai par ailleurs déposé un amendement visant à remplacer le dispositif d’amortissement par un système de réduction d’impôt et à élargir ainsi le nombre de contribuables pouvant investir dans le locatif privé.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Comme le disait M. le rapporteur, nous avons en effet procédé à un nombre important d’auditions, d’où il ressort que ce projet suscite interrogations et inquiétudes tant il bouleverse des stratégies en cours, y compris celles qui étaient mises en œuvre dans le cadre de conventions passées avec l’État. Ce n’est pas ainsi, madame le ministre, que vous apaiserez les acteurs susceptibles de répondre à la crise immobilière que nous traversons !

La pérennité du 1 % est ainsi remise en question, le hold-up de l’État hypothéquant gravement l’avenir.

Quid des conventions qui ont été passées ces dernières années et des problèmes juridiques qui ne manqueront pas de se poser compte tenu des obligations légales ? Quelle portée juridique leur accordez-vous ?

J’ajoute que le Parlement ne pourra exercer son contrôle sur les obligations résultant des lois SRU et ENL.

De plus, les nouvelles stratégies de conventions sociales – baisse du plafond, altération du droit au maintien dans les lieux – impliquent des modifications fondamentales fort inquiétantes quant à l’effectivité de la mixité sociale ou à la réhabilitation.

Enfin, l’État se désengageant de l’ANRU et les PALULOS ayant pratiquement disparu, faut-il comprendre que vous renoncez à promouvoir toute aide à la pierre ? Si oui, comment soutenir efficacement le logement social ? Un tel flou contribue peut-être à expliquer le trouble des sénateurs.

M. Olivier Carré. Je remercie M. le rapporteur, non seulement pour la méthode de travail qu’il a impulsée – tous les groupes ont été sollicités –, mais également pour son travail de fond puisque l’ensemble des acteurs ont été entendus.

Cette loi est d’autant plus bienvenue que la crise immobilière risque de déboucher sur une crise du logement. Dans ces conditions, le nouveau dispositif de convention d’utilité sociale, en particulier, me semble tout à fait adapté.

Comment, madame le ministre, envisagez-vous la mise en place du « bouclier logement » et, en particulier, la possibilité d’appliquer des loyers différents sur un même programme en fonction de la situation des habitants ? Je note par ailleurs qu’il s’agit là du meilleur moyen pour favoriser une réelle mixité sociale.

S’agissant du 1 % logement et de l’ANRU, j’attends confirmation de l’engagement de 12 milliards d’euros.

Enfin, deux questions essentielles me semblent devoir être posées. D’une part, comment la nouvelle procédure mise en œuvre dans le cadre du programme national de requalification des quartiers anciens – lesquels, à Orléans par exemple, abritent la plupart des RMIstes – s’articulera-t-elle avec les périmètres de restauration immobilière et les autres procédures ? D’autre part, comment les projets urbains partenariaux s’articuleront-ils sur le plan technique avec les zones d’aménagement concertées ?

M. Pierre Gosnat. Je note tout d’abord que l’association Droit au Logement (DAL) et Les Enfants de Don Quichotte viennent d’être condamnés par la justice. Or, si Mme le ministre a déclaré ce matin qu’elle ne tenait pas à commenter un jugement, Mme le garde des sceaux, elle, aurait fort bien pu demander au Parquet de ne pas poursuivre la procédure.

Quatre SDF viennent de mourir dans la rue. Certes, vous allez parler une fois de plus de l’urgence de la situation mais, l’urgence, cela se prépare et ce n’est pas ce que vous faites. Par ailleurs, si vous voulez vraiment vous mobiliser en faveur du logement et lutter contre l’exclusion, ce n’est pas le moment de remettre en cause les fondements de la loi SRU, laquelle n’est d’ailleurs même pas appliquée par tous les maires.

Le Gouvernement ne prend pas la mesure exacte de la situation de notre pays. Vous parlez de mobilisation, madame la ministre, mais qu’en est-il de celle de l’État ? De surcroît, non content d’organiser la mainmise économique et financière sur le 1% logement, vous faites preuve d’autoritarisme avec les conventions d’utilité sociale en imposant aux organismes sociaux la mise en œuvre de votre politique alors que les organismes du 1 % logement connaissent des difficultés pour appliquer leur propre programme !

Qu’en est-il de l’« accord » du 10 octobre ? Ne s’agit-il pas plutôt d’un simple relevé de discussion ?

S’agissant des surloyers, je ne suis pas d’accord avec vous. Certes, il faut que des catégories sociales différentes vivent dans les mêmes immeubles mais, avec votre mesure, un couple de fonctionnaires de catégorie B, par exemple, sera très lourdement pénalisé et n’aura pas d’autre solution que de partir. La sous-occupation pose quant à elle de douloureux problèmes : imaginez des personnes âgées ayant vécu dans un même immeuble pendant des années et qui seraient contraintes de le quitter !

Enfin, si 70 % des personnes peuvent prétendre à bénéficier d’un logement social, c’est que les faits sont têtus !

Mme le ministre. Il est certain, et je l’assume, que cette loi vise à réformer notre système.

La négociation a été engagée avec les partenaires sociaux afin de modifier le contenu et la gouvernance du 1 % logement, modification dont tout le monde convenait de la nécessité. Nous voulions également faire des économies et dégager des marges de manœuvre sur le budget de l’État afin de financer les priorités de la politique gouvernementale en matière de logement. Certes, il n’y a pas eu d’accord au sens formel, mais la portée de ce qui a été conclu est beaucoup plus forte puisque ces conclusions devaient être adoptées par le conseil d’administration du 1 % logement, ce qui a été fait. De 2009 à 2011, 850 millions d’euros annuels contribueront à financer l’ANRU – 320 millions d’euros –, l’ANAH – 380 millions d’euros– et les quartiers anciens dégradés – 50 millions d’euros.

Par ailleurs, ce texte a été élaboré alors que nous ne connaissions pas une crise aussi profonde et qu’il n’était pas question d’assouplir les contraintes européennes, notamment en matière de déficit. C’est pourquoi j’ai dû faire appel à des ressources extra-budgétaires relevant de la compétence de mon ministère et me tourner vers le 1 % logement. Il n’est nullement question que la contrainte dépasse les trois ans prévus par l’accord et j’espère que, passé ce délai, nous pourrons revenir à la situation antérieure. Je vous rappelle, à ce propos, que le 1 % logement a été créé en 1953 en raison d’un immense besoin de constructions que le budget de l’État ne parvenait pas à satisfaire. S’il a alors paru normal de faire appel au monde économique, pourquoi n’en irait-il pas de même aujourd’hui ?

J’ajoute que Mme Christine Lagarde a annoncé que des dispositions seraient rapidement prises dans le cadre d’un plan de relance en faveur de l’automobile et du logement.

La GRL, quant à elle, a été incluse dans les négociations avec le 1 % logement et il a été prévu de finaliser le processus avant la fin de l’année. Si tel est bien le cas, le cautionnement deviendra inutile. Quoi qu’il en soit, en tant que ministre du logement, vous comprendrez aisément que je ne tienne pas à opposer les propriétaires aux locataires ; je note simplement que, jusqu’ici, aucun signal positif n’a été envoyé en direction des premiers.

En ce qui concerne les PASS-foncier, chaque projet est soutenu par trois partenaires : le 1 % logement, la collectivité et l’État. Une banque et un promoteur-constructeur doivent également s’impliquer. À ce jour, 3 000 sont en cours et la demande demeure très forte. À titre personnel, je suis favorable à l’idée d’une réduction de la part des collectivités dans son financement mais nous verrons le 15 décembre quelles propositions pourront être formulées.

La situation des VEFA se débloque : outre que le Groupe Société nationale immobilière (SNI) prévoit l’achat de 10 000 logements, nous n’avons pas pris de retard sur les plans national, régional et départemental, même si la procédure est longue pour les HLM en raison de la dispersion des opérateurs. Des discussions ont commencé et des accords ont même été conclus.

Si je suis de surcroît très attachée aux dispositifs Robien et Borloo, je suis également émue par les abus qu’ils ont suscités. Nous travaillerons donc « dans la dentelle » de manière à répondre correctement aux besoins, et de façon très précise, en fonction des territoires.

Faut-il privilégier un système de réduction d’impôt à un dispositif d’amortissement ? Il m’importe avant tout d’être efficace, mais il conviendra sans doute d’examiner la question plus précisément.

S’agissant de l’ANRU, la loi du 5 mars 2007 a porté à 12 milliards d’euros le montant total du programme, lequel n’est en rien remis en cause par l’accord entre l’État et le 1 % logement : 557 quartiers ont été déclarés éligibles, dont 453 ont fait l’objet d’une validation en comité d’engagement ; plus de 10 milliards d’euros sont à ce jour mobilisés au titre de ces opérations. Un amendement à ce sujet, Monsieur Carré, devrait vous rassurer.

Les conventions, Monsieur Le Bouillonnec, s’appliquent quant à elles jusqu’à ce que les décrets d’application de la présente loi soient votés. Il me semble par ailleurs qu’en période de crise, il importe au premier chef de flécher les fonds, quels qu’ils soient, vers ceux qui en ont le plus besoin, alors que, jusqu’à présent, les prêts accordés par le 1 % logement l’étaient sans conditions de ressources.

L’accession sociale à la propriété doit bien entendu revenir dans notre débat et j’y travaille dans le cadre d’un amendement. Je ne comprends toujours pas pourquoi le Sénat a sabordé l’article 17, celui-ci précisant simplement qu’il était possible d’inclure les logements issus de l’accession sociale à la propriété dans les 20 % de logements sociaux que doivent comprendre les communes puisqu’il s’agit des mêmes personnes, des mêmes ressources et des mêmes aides de l’État.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Il ne s’agit en rien des mêmes personnes !

Mme le ministre. Si ! La loi SRU sera appliquée dans toute sa rigueur !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Vous voulez couvrir les maires qui ne font rien !

M. Pierre Gosnat. Le Sénat serait-il bolchevik ?

Mme le ministre. Outre que je suis la seule ministre du logement à avoir publié l’ensemble de la liste des communes relevant de la loi SRU, tous les arrêtés de carence seront également publiés dans la plus grande transparence ! L’accession sociale à la propriété, du reste, constitue un engagement du Président de la République, et cet engagement doit être respecté.

Une TVA à 5,5 % permettrait quant à elle de relancer le secteur de l’immobilier, mais aucun arbitrage n’a encore été rendu et je ne suis pas certaine d’obtenir satisfaction.

S’agissant du DAL et des Enfants de Don Quichotte, aucune poursuite n’a été engagée par le ministère du logement : c’est la préfecture de police qui a mené cette action et je n’ai pas, quant à moi, à commenter une décision de justice.

Je ne peux vous laisser dire, monsieur Gosnat, que nous agissons uniquement dans l’urgence. On dénombre environ 100 000 sans-abri dans notre pays et j’ai la fierté de pouvoir dire qu’il existe 99 600 places d’hébergement. Par ailleurs, cette année, 16 400 places ont été ouvertes, contre 13 186 en 2006. Avec 1,1 milliard d’euros, la France dispose du premier budget d’Europe en faveur des plus démunis.

Enfin, parce que l’exclusion est un sujet fort complexe qui ne se réduit pas à quelques chiffres, nous devons maintenant travailler à un meilleur fléchage de l’accueil en fonction des personnes.

Le nouveau barème de surloyer s’appliquera à compter du 1er janvier et progressera en fonction du revenu des ménages concernés. Environ 140 000 d’entre eux sont concernés, soit 5 % des ménages logés dans le parc HLM. Si 60 % des Français répondent aux conditions de ressources pour bénéficier d’un logement HLM, seulement 22 % de ceux-ci y sont logés. Il me semble donc équitable que les personnes ayant un revenu supérieur cèdent leur place.

Le surloyer, par ailleurs, ne s’appliquera ni en ZUS ni en zone de revitalisation rurale et les intercommunalités peuvent tout à fait déterminer les quartiers où il en sera de même.

Enfin, les bailleurs sociaux ayant mis en œuvre une convention globale de patrimoine pourront prévoir un dispositif de surloyer dérogatoire. On dénombre 9 000 familles bénéficiant d’un revenu de 9 000 euros mensuels qui vivent en HLM et, moi, j’ai besoin de ces 9 000 logements !

M. François Brottes. Je note donc qu’en dessous du seuil de 9 000 euros mensuels les personnes n’auront pas de surloyer.

Mme le ministre. Ce n’est pas ce que j’ai dit.

M. François Brottes. Nous savons que Mme le ministre fait ce qu’elle peut et pas toujours ce qu’elle veut, mais elle pourra compter sur nous pour l’aider à aller plus loin sur un certain nombre de dossiers.

L’antienne du « tous propriétaires » n’est quant à elle pas plus convaincante que celle du « tous patrons », l’accession, sociale ou non, à la propriété étant, pour un certain nombre de personnes, tout bonnement impossible.

À moins de défendre la rétroactivité des textes, l’État devra par ailleurs tenir les engagements conventionnels qu’il a pris avant que la loi ne soit votée. Nous comptons donc sur vous pour que sa parole soit honorée…

Mme le ministre. Elle le sera.

M. François Brottes. … même si la loi définit de nouvelles priorités.

Par ailleurs, comment cette loi s’articule-t-elle avec les préconisations du Grenelle de l’environnement en matière de logement ?

M. Jean-Marie Morisset. En tant que rapporteur du projet portant création de l’UESL, en 1997, je note que des conventions ont toujours existé avec le 1 % logement et, parfois, pour des montants beaucoup plus importants.

Je rappelle que l’UESL a été créée afin de mieux utiliser le 1 % logement et qu’il faut veiller à ce qu’elle bénéficie toujours de sa capacité d’emprunt.

L’enveloppe du PASS-travaux, quant à elle, étant passée de 900 à 200 millions d’euros, comment le 1 % logement pourra-t-il honorer les engagements conclus ?

M. Olivier Dussopt. Je soulignerai tout d’abord que la ponction du 1 % logement pendant trois années successives à hauteur de 850 millions risque de mettre en péril ce dernier. S’il a été mis en place afin de faire face à des difficultés de l’État pour assurer un programme de constructions, il ne s’agissait aucunement de l’aider à boucler ses fins de mois.

Que comptez-vous proposer pour remplacer l’article 17 ?

Outre que la baisse du plafond de revenu pour accéder au logement social limitera un tel accès aux plus défavorisés d’entre les défavorisés, la mixité sociale sera réduite puisque des familles seront contraintes de partir.

Enfin, comment la SNI financera-t-elle l’achat de 10 000 VEFA compte tenu des moyens dont elle dispose ?

M. Gérard Hamel. Que l’on arrête de prétendre que l’État ne tiendra pas ses engagements alors qu’ils sont garantis jusqu’en 2011 et que l’ANRU dispose d’une trésorerie permettant d’honorer sans difficulté l’ensemble des conventions ! Au-delà, il est vrai que l’État devra trouver les moyens afin qu’il en soit de même pour celles que nous signons actuellement et qui l’engagent jusqu’en 2015.

La loi SRU sera, me semble-t-il, aussi sujette à polémiques que l’ISF tant que l’on ne définira pas mieux un certain nombre de termes : en effet, il ne s’agit pas tant de compter le nombre de logements sociaux par commune que d’évaluer les ressources à partir desquelles une famille peut en bénéficier en fonction de la situation concrète de telle ou telle commune. J’ai conscience que, si je présente un amendement allant dans ce sens, le tollé sera général, mais il me semble pourtant que cela relève du simple bon sens !

J’ajoute que la loi ENL prévoit qu’une commission départementale puis nationale examine un certain nombre de cas particuliers de manière que le ministre du logement puisse juger de la bonne volonté, ou de l’absence de bonne volonté, de telle ou telle commune. Arrêtons donc de faire des procès d’intention quand les moyens de sanctionner les communes qui voudraient passer entre les mailles du filet existent bel et bien !

M. Jean-Paul Lecoq. Les familles séparées risquent-elles d’être concernées par la sous-occupation de logements, la loi précisant que la garde d’un enfant implique de disposer d’un nombre de chambres suffisant ?

Les personnes qui font l’objet d’un refus bancaire sont-elles par ailleurs considérées comme « non expulsables » au même titre que celle qui vivent en ZUS, celles qui sont âgées de plus de 70 ans ou handicapées ? Peut-on, à ce propos, envisager de réfléchir à la notion de « handicap financier » ?

En matière de mixité sociale, que recouvre exactement la notion de « bouclier logement » ? Etes-vous prête à accepter des amendements visant à réquisitionner des logements dont les compteurs électrique et gazier ne tournent pas ? Les personnes qui seraient invitées à quitter leur logement pourraient-elles éviter de recourir au préavis ?

Le changement de la philosophie du 1 % empêchera-t-il les entreprises de contribuer au financement du logement de leurs propres salariés ?

Enfin, je rappelle que la loi SRU visait à ce que toutes les villes participent au développement du logement social et, en conséquence, à aider ceux qui ne peuvent pas bénéficier de l’accession sociale à la propriété.

Mme Fabienne Labrette-Ménager. Des logements sont parfois vacants parce qu’ils se trouvent dans certains quartiers ou que les immeubles dans lesquels ils se situent n’ont pas d’ascenseur. Ne pourrait-on pas procéder à des réservations en faveur des personnes âgées, des étudiants, des apprentis ou des intérimaires, dont les besoins sont spécifiques ? Par ailleurs, la loi favorisera-t-elle la colocation ?

M. Daniel Goldberg. Je suis d’accord avec M. Hamel lorsqu’il considère qu’il est nécessaire de passer d’une culture d’objectifs à une culture de résultats pour loger l’ensemble de la population dans le cadre d’une répartition équitable sur l’ensemble du territoire. Le « bouclier logement », par ailleurs, va également dans le bon sens. Mais, outre que nous avons besoin de connaître dès aujourd’hui le dispositif que vous proposerez pour remédier à la suppression de l’article 17, je considère également que les populations potentiellement intéressées par l’accession sociale à la propriété ne sont pas les mêmes que celles qui sont concernées par le logement locatif social.

Enfin, les 60 % de Français qui pourraient bénéficier du logement social ne sont pas tous demandeurs, madame le ministre, ce qui suffit à ruiner votre raisonnement.

M. Dominique Tian. Nombre de propriétaires s’inquiètent de la rédaction de l’article 18 supprimant la possibilité de demander une caution à un locataire si le propriétaire a souscrit une assurance le garantissant pour le non paiement du loyer. Or, ce système devenant déresponsabilisant, les impayés risquent ainsi d’augmenter sensiblement et la hausse des assurances ne manquerait pas d’être répercutée mécaniquement sur les loyers. Ne serait-il donc pas pertinent de limiter l’interdiction de caution aux seules locations couvertes par la GRL ?

M. Marc Goua. Le prélèvement sur le 1 % logement aura deux conséquences : non seulement les organismes collecteurs ne pourront plus conforter les fonds propres des bailleurs sociaux, mais ils ne pourront plus « solvabiliser » les programmes.

En outre, malgré une augmentation des constructions de 100 % en dix ans et une « désolvabilisation » de l’APL d’environ 20 %, l’aide à la pierre n’a pas connu une progression comparable. Que comptez-vous donc faire pour remédier à cette situation ?

S’agissant de la loi SRU, pourquoi ne pas maintenir les 20 % de logements sociaux et ajouter 5 % de logements dédiés à l’accession sociale à la propriété ?

Enfin, qu’en est-il du plan à venir annonçant une TVA à 5,5 % pour tous les logements et une augmentation du plafond du prêt à taux zéro (PTZ) ?

M. Dominique Le Méner. Si la réduction d’impôt me semble être une bonne solution pour l’acquéreur d’un logement, il convient de veiller à ce que la baisse de la TVA n’entraîne pas la seule réserve de la marge du promoteur dès lors qu’aujourd’hui de nombreux logements font l’objet de ventes promotionnelles par des opérateurs privés.

Certains sans-abri refusant obstinément un hébergement d’urgence, ne peut-on envisager la mise en place de contraintes ?

Enfin, les organismes sociaux pourront-ils accompagner des locataires qui, à la suite d’un licenciement, ne pourraient s’acquitter de leur loyer ?

Mme Annick Lepetit. Pourriez-vous, madame le ministre, expliciter le financement des PALULOS ?

Considérez-vous que le surloyer améliorera la mobilité dans le parc HLM quand seulement 5 % des locataires dépassent les plafonds de ressources et que moins de 6 000, sur 14 millions de logements, disposent de revenus deux fois supérieurs ?

Si le 1 % logement est désormais fléché sur les personnes les plus démunies, que reste-t-il de sa philosophie originelle ?

Mme Pascale Got. Le préavis peut-il être réduit pour les personnes qui tombent subitement malades et qui doivent changer de logement ?

Je trouve par ailleurs ce projet très timide quant à l’introduction d’une obligation de logement au titre de la solidarité et de la mixité sociale pour les personnes handicapées.

M. le président Patrick Ollier. Les réponses de Mme le ministre seront très brèves puisqu’elle a un rendez-vous impératif qu’elle ne peut en aucun cas retarder.

Mme le ministre. Monsieur Brottes, les conventions avec le 1 % logement seront remplacées par la loi, et le décret qui fixe les emplois reprendra les objectifs convenus avec les partenaires sociaux. Jusqu’à ce que la loi soit votée et publiée, ce sont les conventions ante qui s’appliqueront.

Monsieur Morisset, outre que les capacités de l’UESL seront maintenues, la baisse de l’enveloppe PASS-Travaux sera quant à elle compensée par la mise en œuvre des éco-prêts prévus par le Grenelle de l’environnement et les engagements pris antérieurement seront honorés.

Monsieur Dussopt, les emplois définis avec les partenaires sociaux sont compatibles avec l’équilibre financier du 1 % logement. L’achat des 10 000 logements en VEFA par la SNI est quant à lui financé par les ressources habituelles : fonds propres, subvention publique, emprunt.

Monsieur Lecoq, si le jugement de divorce pose le principe de la garde alternée, le logement ne peut être considéré comme sous-occupé.

Les entreprises continueront par ailleurs à financer le logement des salariés.

La loi, madame Labrette-Ménager, autorise la sous-location d’une partie d’un logement social à des personnes jeunes.

Monsieur Goldberg, on dénombre dans le cadre de l’article 55 de la loi SRU les logements HLM occupés par des personnes qui paient des surloyers et on refuserait de compter les logements des accédants à la propriété sous plafond de ressources HLM ? Cela me semble surprenant.

Monsieur Tian, l’objectif de la GRL est de rassurer les propriétaires bailleurs et, grâce à son développement, de rendre le cautionnement inutile. Il s’agit là d’un point fort du discours du Président de la République sur le logement prononcé à Vandoeuvre.

Concernant l’aide à la pierre, Monsieur Goua, les moyens financiers pour l’investissement, avec la contribution du 1 %, augmenteront en 2009.

Quant aux aides à la personne, l’indexation de l’APL sur l’indice de référence des loyers (IRL) garantit désormais une progression.

Monsieur Le Méner, nous allons étudier l’éventualité d’une contrainte d’hébergement des sans-abri lorsque la température est de moins 6 degrés, tout en sachant fort bien qu’en la matière il est très difficile d’agir.

Madame Lepetit, le financement des PALULOS sera dorénavant assuré par la péréquation entre les organismes ainsi que les gains supplémentaires liés aux surloyers.

M. le président Patrick Ollier. Je vous remercie, madame le ministre. La Commission n’exclut pas l’idée de vous entendre à nouveau si cela s’avère nécessaire.

II.— AUDITIONS

A.— M. JÉRÔME BÉDIER, PRÉSIDENT DE L’UNION D’ÉCONOMIE SOCIALE POUR LE LOGEMENT (1 % LOGEMENT) (UESL)

La commission a entendu M. Jérôme Bédier, président de l’Union d’économie sociale pour le logement (1 % logement) (UESL), en perspective de l’examen du projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 1207) (M. Michel Piron, rapporteur).

M. le président Patrick Ollier. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, notre rapporteur, M. Michel Piron, m’a demandé, pour préparer convenablement son travail, de fixer au vendredi 28 novembre, à quinze heures, le délai de dépôt des amendements qui seront examinés au cours des réunions des 2 et 3 décembre prochains, ce que j’ai accepté.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je le regrette, d’autant plus que notre calendrier était calé sur délai d’usage à la Commission et que, compte tenu de l’ordre du jour, nous aurions bien besoin d’un week-end de plus pour préparer nos amendements.

M. le président Patrick Ollier. Le délai de dépôt des amendements dépend du président de la commission compétente. Par ailleurs, le rapporteur a, lui aussi, besoin d’un week-end de plus pour conclure son travail. Ce sont là les aléas normaux du travail parlementaire.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Si rien ne change, cela ne servait à rien de modifier la Constitution !

M. le président Patrick Ollier. Si vous êtes mécontent, je vous suggère de me faire parvenir vos remarques par écrit. Nous sommes en effet réunis pour écouter M. Jérôme Bédier, président de l’Union d’économie sociale pour le logement, l’UESL, que je suis heureux d’accueillir dans le cadre de nos travaux préparatoires à l’examen du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. Nous souhaiterions connaître les réactions que lui inspire ce projet de loi, en particulier l’article 3 relatif à la gouvernance de l’UESL.

M. Michel Piron, rapporteur. Je me réjouis d’entendre une nouvelle fois M. Jérôme Bédier, en particulier sur les propos vigoureux qu’il a tenus récemment.

M. Jérôme Bédier, président de l’Union d’économie sociale pour le logement. Nous sommes, depuis le mois de juin, dans un processus de refondation du 1 % logement qui a commencé, il faut bien le reconnaître, dans un contexte extrêmement difficile. En effet, le Gouvernement entendait mettre le 1 % logement sous tutelle de l’administration et utiliser la collecte – 1,5 milliard d’euros – pour abonder des actions qui étaient financées jusqu’alors par des ressources budgétaires. Il a d’abord fallu s’assurer du point de vue des partenaires sociaux qui, depuis 1953, gèrent le 1 % logement, non sans moments de tension avec l’État, comme en 1981 et 1998.

Encore récemment, certains au sein du MEDEF trouvaient que le logement était plus de la compétence de l’État que des partenaires sociaux. Finalement, le conseil exécutif a tranché au mois de juillet : pour les entreprises, comme pour les salariés, le logement est un enjeu central, a fortiori dans la conjoncture actuelle. Tous les partenaires sociaux souhaitent donc continuer à jouer tout leur rôle dans la politique du logement, à condition de ne pas en être réduits à valider des décisions prises en dehors d’eux, pour permettre à l’État d’éviter d’avoir à considérer le 1 % logement comme un prélèvement obligatoire au sens du traité de Maastricht.

Dès lors, nous avons engagé des discussions avec les partenaires sociaux sur deux points essentiels : la gouvernance et l’emploi des fonds. Elles ont abouti à un accord – le protocole national interprofessionnel – qui a été signé le 17 septembre. Il s’agit d’un contrat qui servira de base à la refondation en cours. Vous verrez, en le lisant, qu’il est très ambitieux. En termes de gouvernance, il va loin dans les souhaits de rénovation des méthodes et, s’agissant des emplois, il définit des priorités. Elles sont peut-être un peu nombreuses, mais elles structureront l’action que nous devrons conduire.

Concernant l’emploi des fonds, les négociations menées avec le Gouvernement en septembre et en octobre ont abouti à un document intitulé « Résultat des discussions », qui vous a été communiqué. À cet égard, le Gouvernement ne veut plus de convention. En substance, en dehors des grandes orientations qui seront fixées dans la loi, les décisions seraient prises par décret. Il faut que nous réglions la méthode de négociation avec les pouvoirs publics car nous considérons qu’elle n’est pas encore calée. Cela ne nous a cependant pas empêchés de définir la nature des emplois des fonds qui se répartiront en trois grandes masses.

Premièrement, 1,5 milliard d’euros environ ira au logement locatif social et à la construction de nouveaux logements économiquement accessibles sous des formes diverses, par exemple dans le cadre du plan de cohésion sociale. Les montants consacrés à la Foncière Logement passeront de 750 millions à 500 millions d’euros en contrepartie d’une plus grande souplesse dans ses plans de financement, qui seront étalés sur vingt-cinq ans au lieu de quinze.

Deuxièmement, 1,4 milliard d’euros sera consacré au renouvellement urbain sous ses diverses formes, dont 770 millions d’euros pour l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, ANRU, 480 millions pour l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), 50 millions d’euros pour les quartiers anciens et 100 millions d’euros pour acquérir de l’habitat indigne qui sera réhabilité avec les moyens de l’ANAH.

Troisièmement, les aides aux personnes seront ventilées en deux formes d’aides : les prêts à l’accession, en faveur desquels l’effort, à hauteur de 500 millions d’euros, restera élevé, et le Pass-foncier. L’objectif de 30 000 Pass en deux ans est très ambitieux et il faudra en discuter les conditions car il n’est pas question d’acquérir en quantité des logements de mauvaise qualité. Nous sommes prêts, en tout cas, à nous endetter à hauteur d’un milliard d’euros si les fonds proviennent du livret A. Le défi est considérable, mais nous souhaitons montrer ainsi que nous ne restons pas étrangers aux priorités nationales en matière de logement. Nous avons également décidé de poursuivre des actions du type Loca-Pass, Mobili-Pass et garantie des risques locatifs, prévues dans le cadre de conventions précédentes.

Pour en venir au cœur du sujet, c'est-à-dire à la gouvernance, le Gouvernement ne veut plus également passer de convention. C’était pourtant la formule la plus simple même si elle avait un inconvénient que la Cour des Comptes avait relevé, à savoir que l’empilement des conventions produisait une sédimentation nuisible à la lisibilité globale du dispositif.

Nous souhaitons voir transcrit dans la loi un système qui s’inspire du droit du travail. Les partenaires sociaux discutent, proposent puis se tournent vers les pouvoirs publics qui transposent, mais qui aussi disposent, comme le débat sur la représentativité l’a montré puisque le Gouvernement a pu modifier les contours de la proposition qui lui avait été transmise. Nous concevons très bien que, sur tel ou tel aspect de la politique du logement, le Gouvernement prenne des décisions différentes, mais à condition qu’il le fasse sur la base des propositions des partenaires sociaux. Apparemment, le Gouvernement n’est pas contre, mais le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contrel l’exclusion, dans sa rédaction actuelle, ne précise pas que les emplois des fonds seront fixés sur proposition des partenaires sociaux. La formule retenue est ambiguë. Nous souhaiterions que l’expression « sur proposition des partenaires sociaux » apparaisse, sans qu’il s’agisse pour autant, comme certains s’en inquiètent, d’imposer une compétence liée. Dans notre esprit, les partenaires sociaux proposent ; ensuite, les pouvoirs publics décident. Nous avons préparé un amendement qui nous paraîtrait refléter exactement le système que nous voulons voir mettre en place.

Un autre problème tient au fait que la rédaction actuelle du projet de loi prévoit une application par voie de décret, simple ou en Conseil d’État. J’y vois en quelque sorte un collapsus de la méthode de négociation. Si les pouvoirs publics prennent des décrets sur la base du document issu du résultat des discussions − c’est-à-dire après discussion des termes d’un contrat ou d’une convention qui ne disent pas leur nom −, le Parlement ne sera en effet même pas partie prenante. Notre proposition consisterait à établir un document d’orientation, plutôt qu’un document budgétaire au sens juridique du terme, qui serait soumis au vote de telle sorte que les grands objectifs de la politique du logement auxquels nous travaillons soient logiquement approuvés par le Parlement. À cet égard, il conviendrait que la discussion ne se fasse pas en liaison trop étroite avec la loi de finances. Sur ce point, l’amendement déposé par M. Scellier, rapporteur spécial de la commission des finances, donne le sentiment, du fait du cadre retenu pour la discussion, que le 1 % logement est une ressource quasiment budgétaire. Pour sa part, le Gouvernement est attentif à ne pas en faire un prélèvement obligatoire, même s’il s’agit d’une contribution des entreprises à caractère obligatoire. Il nous paraît important de respecter cette logique.

Nous avons rédigé d’autres amendements qui sont moins fondamentaux. L’un consiste à clarifier le rôle de l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction – l’ANPEEC – qui, selon nous, doit jouer un rôle de contrôle et non pas d’évaluation. Si l’Agence lance des audits, elle sort de son rôle même si le contrôle doit aller au-delà des opérations comptables. L’évaluation nous semble incomber soit à l’État, soit à l’UESL elle-même.

Je termine avec la profonde réforme du 1 % logement que nous avons engagée. Nous avons déjà supprimé certaines organisations, nous en supprimerons sans doute d’autres puisque nous rationalisations le parc d’organisations nationales. Nous allons diminuer sensiblement le nombre de comités interprofessionnels du logement et la gouvernance sera modernisée. Nous avons entendu les messages qui nous ont été adressés par la Cour des comptes et repris de façon un peu polémique par la presse. Vous pouvez avoir confiance dans la détermination du MEDEF et, au-delà, de l’ensemble des partenaires sociaux. Dès la mi-décembre, nous nous réunirons pour nous mettre d’accord sur un premier plan de réforme. Nous avons l’intention que le 1 % logement, qui est un outil intéressant, soit le plus efficace possible en collaboration étroite sur le terrain avec les collectivités locales.

M. Michel Piron, rapporteur. S’agissant du financement et des moyens du 1 %, qu’en est-il de la bosse de 2011 ?

Par ailleurs, l’UESL s’est fixé un objectif de 5 000 ventes en état futur d’achèvement. Or, hier soir, nous avons entendu dire que les négociations étaient assez tumultueuses en raison de l’écart entre les prix proposés par l’acheteur et ceux attendus par le vendeur, sans parler du problème consistant à construire les bons logements aux bons endroits. Je fais confiance à votre perspicacité, mais quels sont les termes de vos discussions avec les promoteurs ?

Quant à la gouvernance, vous avez déclaré ne pas être satisfait par la formule du décret. Nous ne pouvons qu’être sensibles à la sollicitude que vous portez au Parlement qui doit avoir son mot à dire.

Concernant le document d’orientation, il semble qu’il ne s’agisse pas d’un document budgétaire, mais d’un outil d’information assez complet qui apporterait les précisions qui pourraient nous manquer dans le cadre budgétaire. Que faut-il comprendre quant à son caractère réel ?

Enfin, je conclus comme il se doit par une question plus générale sur la façon dont vous envisagez la construction à l’horizon 2009, même si l’exercice de prévision ne va pas de soi dans la conjoncture économique et financière.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Ayant déjà travaillé avec M. Jérôme Bédier dans le cadre de la sous-commission « logement et urbanisme », mes questions complémentaires porteront d’abord sur les conditions financières de pérennisation du 1 % logement. Les engagements tels qu’ils résulteraient des dispositions législatives seraient compris entre 4 et 5 milliards d’euros. La collecte complétée par le retour sur prêts permet de les remplir pendant environ quatre ans. Au-delà, la question se pose de la survie du 1 % logement en tant qu’opérateur. Le système jouait jusqu’à présent intelligemment sur ce qui relevait respectivement de la subvention et du prêt. Quels engagements les partenaires sociaux ont-ils obtenu du Gouvernement sur l’avenir du 1 % logement ? Personne n’imagine en effet que l’État puisse reprendre dans son budget le 1,5 milliard d’euros qui sera désormais assumé par le 1 % logement.

Quel sort sera réservé au Pass-travaux qui s’est révélé un instrument très important, sans doute le plus utilisé puisqu’il était accessible à la fois aux locataires et aux propriétaires, et qui a profité notamment aux artisans ? Il a mobilisé jusqu’à 900 millions d’euros. Or, vous prévoyez une enveloppe de 700 millions d’euros pour les prêts accession et les prêts Pass-ravaux, ce qui devrait les ramener à 200 millions d’euros. Acceptez-vous facilement de renoncer à un engagement aussi colossal que pertinent ? De plus, que deviendront les dossiers en cours d’instruction qui ont été montés avec la perspective d’une dotation de 300 millions d’euros ?

Enfin, il faudrait que le Gouvernement se prononce sur la nature de ses relations avec l’UESL. Quatre ou cinq conventions sont en cours, dont au moins deux reposent sur des obligations nées de la loi : renouvellement urbain, cohésion sociale. Ces conventions seront-elles caduques ? Si ce n’est pas le cas, quel sera le cadre juridique des obligations qui vous incombent toujours ? Est-il envisageable que votre établissement puisse adopter des stratégies en dehors de toute contractualisation assortie d’une échéance précise ?

M. Jean-Marie Morisset. Nous avons pris bonne note que les partenaires sociaux entendent conserver toute leur place dans le dispositif – ce qui est une bonne chose, mais pas à n’importe quelles conditions –, et bien compris les priorités qui sont les vôtres sur trois ans. Il faudra redéfinir la gouvernance pour lever les ambiguïtés ainsi que, outre la question de la pérennité des ressources, les rôles respectifs de l’UESL et de l’ANPEEC pour éviter les confusions.

Je souhaiterais par ailleurs connaître le montant de vos engagements pour l’année 2008 afin de mesurer les conséquences, dans chacun de vos domaines d’intervention, de ceux que vous avez pris à l’horizon 2009-2011. À ce propos, je souscris entièrement aux propos de mon collègue M. Jean-Yves Le Bouillonnec, concernant les Pass travaux. Au comité interprofessionnel du logement – CIL – Centre-Atlantique, la dotation correspondante, qui était de 5 millions d’euros en 2008, sera entièrement ponctionnée par le prélèvement qui lui est demandé alors même que le montant des dossiers traités à ce jour représente déjà 7 millions d’euros. Ce CIL a tout arrêté et se demande comment il va honorer les engagements qu’il a pris. Une clarification s’impose.

M. Serge Letchimy. S’agissant de la contribution du 1 % logement à la politique publique du logement dans les départements d’outre-mer, l’évolution est assez néfaste. Vous connaissez sûrement, Monsieur Jérôme Bédier, la situation catastrophique du logement social outre-mer…

M. Jérôme Bédier. Tout particulièrement en Guyane.

M. Serge Letchimy. …avec 80 000 logements indignes. Elle justifierait une mobilisation nationale.

Ne pensez-vous pas, par ailleurs, que l’organisation d’un actionnariat unique a modifié les stratégies de production de logements sociaux dans les départements d’outre-mer, en régulant la situation ?

Enfin, proposerez-vous une contribution plus forte en faveur de la production de logements intermédiaires dans les départements d’outre-mer ?

M. Jérôme Bédier. La question de la pérennité financière est évidemment centrale – le premier des cinq groupes de travail que nous avons mis en place s’appelle d’ailleurs « Pérennité financière à moyen et long terme ».

Des engagements ont été pris pour la période triennale qui vient. Pour autant, le caractère durable du fonctionnement du 1 % logement n’est pas garanti aujourd’hui. Le système a dérapé depuis 1998 ; le taux de subvention a énormément augmenté, s’établissant à 61 ou 61,5 %, ce qui est beaucoup trop. De fait, on ne génère plus le montant de retours nécessaire pour assurer l’équilibre interne du système ; il convient donc de revenir à un « mix » dans lequel les retours seraient plus importants. Mais il faut aussi apprécier nos autres marges de manœuvre financière. Ne devrait-on pas vendre une certaine partie de notre patrimoine, qui est de bonne qualité, pour dégager des ressources et réintervenir davantage ? De son côté, le Parlement pourrait envoyer un signe, par exemple en votant un amendement limitant à 50 % le taux de subvention de l’UESL, ou précisant que l’État ne peut pas préempter au-delà d’une certaine hauteur les emplois du 1 % logement. Nous sommes prêts à accompagner la politique du Gouvernement, quel qu’il soit, mais pas au point de remettre en cause la survie de notre organisation.

Le groupe de travail se penche sur différentes hypothèses. Nous procédons à des simulations et nous reviendrons vers vous sur ce sujet.

Des négociations ont lieu concernant les ventes en l’état futur d’achèvement – VEFA. Lors de notre conseil du 26 novembre, nous étudierons jusqu’où nous pourrions nous engager, par le canal des CIL voire par le canal de la Foncière ; nous pensons pouvoir contribuer à hauteur de 5 000 à 10 000 logements. Certes, les négociations sont compliquées par le fait que le marché attend des baisses de prix. En cas d’une anticipation encore plus brutale et plus forte du marché, les opérateurs pourraient hésiter à accepter les niveaux de prix actuellement proposés par les vendeurs. Je suis malgré tout assez confiant dans la mesure où nous avons, les uns et les autres, envie d’aboutir.

Par quel biais le Parlement pourrait-il intervenir ? Nous nous en remettons à votre sagesse. Nous ne voulons pas devenir une annexe de la loi de finances. – car nous nous voyons plutôt comme une annexe de la politique du logement. Nous ne désirons pas un texte contraignant, mais plutôt un document d’orientation qui ne ferait pas de nous une rubrique du budget de l’État. Quoi qu’il en soit, si le Parlement intervient, il y aura débat et nous pourrons resituer de manière transparente notre action parmi les priorités que s’est fixées la nation dans le domaine du logement.

La question du Pass travaux est au centre des discussions depuis trois mois. L’État étant revenu sur son engagement de payer la moitié de l’ANRU et ayant rompu unilatéralement la convention centrale, cet outil constituait notre seule marge de manœuvre. C’est la mort dans l’âme que nous avons fait cette proposition le concernant.

Dans la conjoncture actuelle, les conséquences sur le terrain de l’arrêt de fait des Pass-travaux seront très douloureuses. J’ai prévenu, au niveau le plus élevé, qu’il faudrait reconsidérer ensemble la question et « réamorcer la pompe » avec d’autres procédures, cet outil un peu diffus, souple, jouant un rôle « coagulant » positif dans un certain nombre d’initiatives menées au niveau local. Nous sommes prêts à en discuter avec le Gouvernement et à mobiliser éventuellement nos réseaux. Si l’on peut encore disposer de 500 millions d’euros, autant les consacrer à cette question, qui mérite d’être posée.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le ministère aurait proposé d’utiliser un prêt, à taux très réduit, de 1,9 %. Une telle information est-elle exacte ?

M. Jérôme Bédier. On a bien parlé de prêts, mais essentiellement pour les Pass-fonciers. L’État nous a suggéré d’emprunter. Nous étions très réticents pour des raisons liées à l’équilibre financier, mais nous avons finalement accepté de prendre cet endettement, sous deux conditions : premièrement, que ce soit sur ressources du livret A ; deuxièmement, que l’annuité de remboursement soit une annuité complète « intérêts et capital », pour éviter d’être dépendants d’éventuels retours, dont la probabilité est très discutable.

Nous sommes donc en train de monter un emprunt que nous rembourserions en en douze ans, intérêts et capital compris. Les retours seraient « de surcroît », venant en plus dans la masse. Mais en faisant cela, nous n’avons plus aucune ressource pour emprunter, notamment pour faire du Pass travaux.

S’agissant des conventions, la situation est très particulière. L’État a mis fin, de sa propre initiative, à la convention centrale, ce qui a été ressenti très violemment par les partenaires sociaux. Cela nous a choqués et nous a ôté toute confiance dans un système fondé sur le décret. Alors qu’il avait pris des engagements solennels, au bout de deux ans, l’État nous a déclaré que nous allions payer 100 % du dispositif ANRU.

Cela dit, nous sommes en train d’écheniller l’ensemble des conventions pour voir ce qui en subsiste, ce qui paraît caduc et ce qui pose problème. Nous comptons revenir rapidement vers le Gouvernement pour lui dire comment nous apprécions la situation, entre ce que nous allons poursuivre parce que cela fait partie de nos objectifs, prévus par la loi, et ce que nous n’allons peut-être pas pouvoir poursuivre, à moins de faire des arbitrages différents, parce que ce n’était pas prévu. Ces conventions comportent en effet de nombreux engagements « hors bilan ». Par exemple, s’agissant des départements d’outre-mer, une partie de la convention de 2006 réserve 100 millions d’euros à des interventions de recapitalisation de sociétés d’HLM. Mais ce n’est prévu nulle part dans le budget. Il faudra bien savoir si on le fait ou non ; et si on le fait, où l’on trouvera l’argent.

Nous ne sommes pas encore au bout de notre travail. Si l’idée d’un document de nature législative se concrétisait, ce serait le moyen de tout reprendre, de rénover et de simplifier.

M. le président Patrick Ollier. Vous avez dit que les sommes destinées à ces interventions de recapitalisation ne sont pas prévues dans les budgets. Pour quelle raison ? Le budget doit traduire les décisions de la convention.

M. Jérôme Bédier. Si tous les engagements de la convention étaient en année pleine dans le budget, ce dernier exploserait. Il s’agit en fait d’engagements sur une période, d’engagements « hors bilan.

Le Gouvernement passe son temps à nous demander de lui rendre service. Pour le plan de cohésion sociale, par exemple, il nous a été proposé de passer de 225 millions à 300 millions d’euros. Dans un tel système, rien n’est géré de manière consolidée, comme l’a d’ailleurs relevé la Cour des comptes qui considère qu’il faut reprendre l’ensemble des engagements et décider si on les mettra ou non en œuvre.

M. le président Patrick Ollier. Lorsqu’une convention est signée, elle doit être exécutée par les deux partenaires. Des objectifs sont alors fixés et chiffrés, et des plans pluriannuels prévisionnels sont établis. Si d’aventure, des problèmes apparaissent, le partenaire en difficulté des partenaires se tourne alors vers l’autre pour lui en faire part, même si cela doit se traduire par des tensions voire par une crise. Or je n’ai pas entendu parler de crise avec l’État, lequel en l’espèce n’est d’ailleurs peut-être pas le seul responsable.

M. Jérôme Bédier. La crise n’est pas de notre fait. C’est l’État lui-même qui a renoncé au système des conventions : il nous a déclaré, au mois de juin, qu’il ne respecterait plus l’accord sur l’ANRU et qu’il ne signerait plus de conventions avec nous. Lorsque nous avons voulu signer un document, nous avons passé une heure dans le bureau du ministère du logement pour savoir comment on l’appellerait ; finalement, on l’a appelé « Résultat des discussions », pour éviter le qualificatif de contrat ou de convention, dans la mesure où il n’était plus question d’en signer. Nous sommes maintenant dans une sorte de vide juridique que nous nous employons à combler.

M. le président Patrick Ollier. Je m’en souviens bien : c’était il y a quatre mois. Mais les conventions étaient opérationnelles à cette date et les 500 millions d’euros prévus pour les DOM-TOM l’étaient déjà depuis plusieurs années.

M. Jérôme Bédier. Il s’agit d’un engagement générique, pluriannuel.

M. le président Patrick Ollier. Je remarque qu’il n’a pas été respecté.

M. Jérôme Bédier. Mais si ! Un seul dossier, assez lourd, nous préoccupe : il concerne un plan de restructuration d’une société d’HLM, qui est évalué à 90 millions d’euros et pour lequel on demande aux ressources du 1 % logement 30 millions d’euros en subventions, ce qui est une somme colossale ; pour l’instant, nous sommes en discussion avec les partenaires afin de régler le problème. Mais nous n’avons rien dénoncé. Nous disons seulement que l’État lui-même a mis par terre le système des conventions et que nous devons refonder le système et déterminer avec lui, de manière très transparente, ce que l’on peut faire ou ne pas faire.

Par ailleurs, dès lors que nous devenons le financeur principal de l’ANRU et de l’ANAH, il me semblerait important de faire en sorte d’associer les partenaires sociaux de manière plus étroite. Nous ne demandons pas la multiplication des postes d’administrateurs, mais nous souhaitons jouer un rôle à l’ANRU, notamment dans le cadre du comité d’évaluation et être plus impliqués dans l’ANAH, par exemple en en exerçant la présidence. On pourrait également y créer un comité d’évaluation et de suivi, comme c’est le cas à l’ANRU. Nous allons écrire au ministère du logement pour confirmer ces points dont nous avons déjà discuté, mais nous souhaitions vous en informer.

M. Michel Piron, rapporteur. Il ne serait pas non plus aberrant d’envisager de placer un élu à la présidence de l’ANAH, dans la mesure où l’action de celle-ci est très territorialisée.

M. Jérôme Bédier. Il nous paraissait logique que la présidence de l’agence la plus importante, l’ANRU, soit attribuée à un élu et que la présidence de la plus petite agence soit attribuée à un représentant des partenaires sociaux. Cela concrétiserait la collaboration et la participation de l’ensemble des forces intéressées.

M. Michel Piron, raporteur. Je comprends bien l’intérêt d’associer plus étroitement les partenaires sociaux, mais je reste convaincu que l’un des facteurs majeurs de réussite de l’ANAH réside dans un partenariat étroit entre administratifs et élus.

M. Jérôme Bédier. Vous avez raison : les élus sont évidemment au centre du dispositif. Simplement, nous sommes à la recherche de gestes un peu forts permettant au 1 % logement, qui va tout de même financer 80 millions de l’ANAH, de s’impliquer et de s’identifier à cette politique, dont nous souhaitons devenir des acteurs dynamiques.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je mesure la nécessité de confier à l’UESL, constituée de partenaires sociaux, des responsabilités autres que celle d’assurer le financement des actions publiques. C’est bien la loi cependant qui disposait, s’agissant de l’ANRU, que c’est l’État qui intervenait financièrement. À partir du moment où il y a un transfert de financement de l’action publique, il est impossible que ceux qui collectent au nom des salariés et des employeurs ne soient pas aussi en situation d’assumer une responsabilité dans le processus. Il faut vraiment maintenir le tissu partenarial.

M. Jérôme Bédier. C’est bien notre état d’esprit. On nous a imposé ces prélèvements, mais nous avons préféré faire contre mauvaise fortune bon cœur et en profiter pour devenir, en partenariat avec les élus, des acteurs de référence sur ces sujets et pour aller plus loin. C’est pourquoi, alors que l’on nous demandait de mettre 480 millions d’euros sur l’ANAH, nous avons décidé d’apporter 100 millions d’euros supplémentaires de plus, pour acheter des logements classés comme de l’habitat indigne. Autant réfléchir et apporter une valeur ajoutée supplémentaire.

Nous parvenons à poursuivre toute une série d’actions auxquelles nous tenons – l’État prélevant 1,3 milliard d’euros sur un budget total de 4,2 milliards d’euros. Mais nous désirons que les conditions soient créées pour que la collaboration sur le terrain soit la plus efficace possible. Une des conditions est que les CIL soient un peu plus importants, disposent de davantage de ressources, surveillent bien la façon dont fonctionnent les sociétés d’HLM, etc. Nous allons y travailler.

M. le président Patrick Ollier. Monsieur le président, vous avez parfaitement répondu aux questions posées. Nous allons interroger de notre côté le Gouvernement.

B.— M. JEAN-FRANÇOIS GABILLA, PRÉSIDENT DE LA FÉDÉRATION DES PROMOTEURS-CONSTRUCTEURS (FPC) ; MME DOMINIQUE DUJOLS, DIRECTRICE DES RELATIONS INSTITUTIONNELLES DE L’UNION SOCIALE POUR L’HABITAT (USH) ; ET M. STÉPHANE DAMBRINE, PRÉSIDENT DE L’UNION SOCIALE POUR L’HABITAT D’ÎLE-DE-FRANCE (AORIF)

La commission a entendu M. Jean-François Gabilla, président de la Fédération des promoteurs constructeurs (FPC), Mme Dominique Dujols, directrice des relations institutionnelles de l’Union sociale de l’habitat (USH), et M. Stéphane Dambrine, président de l’Union sociale pour l’habitat d’Île-de-France (AORIF), en perspective de l’examen du projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 1207) (M. Michel Piron, rapporteur).

Ces auditions font suite à un travail d’ensemble mené par  le rapporteur du projet de loi, M. Michel Piron, la sous-commission logement et la commission plénière. Cette dernière a eu l’occasion d’auditionner la semaine dernière le 1 % logement  et auditionnera demain le ministre du logement et de la ville.

Par ailleurs, dans le cadre de la sous-commission logement, qui réunit membres de la majorité et de l’opposition intéressés par les questions de logement, d’urbanisme et de politique de la ville, le rapporteur et ses collègues ont déjà eu l’occasion d’entendre l’ensemble des familles HLM, publiques et privées, ainsi que la Fédération des sociétés d’économie mixte. Ces familles ont leur unité, mais elles ont également fait part de leurs demandes individuelles, propres à répondre à leurs spécificités organiques.

Poursuivant ses travaux, la Commission souhaiterait aujourd’hui pouvoir recueillir l’avis de l’Union sociale pour l’habitat, en tant que fédération des familles d’organismes, d’une part, et la Fédération des promoteurs-constructeurs, d’autre part.

Le format de cette audition est un peu particulier puisque, ainsi que l’a souhaité M. Michel Piron, il s’agit d’une audition « contradictoire », qui devrait permettre d’enrichir le débat.

Il est donc d’abord proposé à chaque organisme de présenter brièvement son point de vue sur le projet de loi. Ensuite, nous procéderons à un échange de questions-réponses.

Mme Dominique Dujols, directrice des relations institutionnelles de l’Union sociale pour l’habitat. Je présenterai le point de vue de l’USH sur le projet de loi, avec M. Stéphane Dambrine, président de l’Union sociale de l’habitat d’Île-de-France, et M. Vincent Lourier, directeur de la Fédération nationale des coopératives HLM. Je n’ai pas l’intention de vous présenter la totalité de notre avis et de nos propositions, que vous retrouverez dans le document que je vous ai remis, m’en tenant aux points les plus importants.

Sur trois points qui nous tenaient particulièrement à cœur, deux ont été traités par le Sénat d’une manière qui nous convient.

Premièrement, nous sommes satisfaits de la suppression de l’article 17 de la loi qui modifiait l’article 55 de la loi SRU. Bien que cette loi soit imparfaite, les risques qui s’attachent à la volonté de l’améliorer sont assez élevés et nous ne souhaitions donc pas qu’elle soit modifiée.

Deuxièmement, le Sénat avait modifié la date d’entrée en vigueur du système de mutualisation et de péréquation entre organismes, destiné à prélever la trésorerie qui serait excédentaire par rapport aux besoins. Nous sommes favorables à cette disposition, à condition qu’elle ne soit pas rétroactive. Le Sénat a supprimé son caractère rétroactif, ce qui nous agrée.

Troisièmement, nous sommes préoccupés par l’instauration du contrat de trois ans pour les personnes en dépassement prononcé de ressources, c’est-à-dire par la fin du droit au maintien dans les lieux. Les quelques milliers de personnes concernées ne posent pas, en soi, de problème : celles qui dépassent de 100 % les plafonds de ressources peuvent tout de même trouver une solution dans le privé ou dans l’accession. Cependant, nous avions signé en décembre 2007 un accord avec le Gouvernement par lequel nous acceptions de leur appliquer un surloyer dissuasif – le décret est d’ailleurs sorti –, de mener une politique très active de mobilité et de faire « muter » le droit au maintien dans les lieux en droit au maintien dans le parc social. Nous considérons donc que l’État n’a pas de parole et nous ne sommes pas d’accord.

Venons-en aux articles du projet de loi.

À l’article 1er, la convention d’utilité sociale représente une amélioration par rapport au conventionnement global, dans la mesure où le dispositif ne porte pas que sur les loyers et concerne l’ensemble des activités de l’organisme. Le Sénat a prévu l’association des EPCI dotés d’un PLH et des départements, et la signature obligatoire par la collectivité de rattachement. Nous aurions néanmoins souhaité que la convention d’utilité sociale soit également signée obligatoirement par les collectivités délégataires des aides à la pierre.

Ce même article prévoit la possibilité d’expérimenter le loyer en fonction des ressources. Nous sommes favorables à certaines expérimentations mais, tel qu’il est rédigé, le texte nous paraît dangereux : il ne garantit pas que les locataires qui sont en dessous des plafonds de ressources ne subiront pas de hausses de loyers, et il peut aboutir à substituer une sorte de sous-loyer interne à la politique d’APL. Il n’est pas question que la solidarité s’exerce entre locataires en dessous des plafonds de ressources. Nous proposons donc quelques améliorations qui ne vident pas l’article de son contenu, mais qui l’encadrent de meilleure façon.

L’article 2, qui rend le prélèvement applicable à partir de 2011, nous convient tel quel.

Concernant l’article 3, nous sommes très critiques. Le principal effet d’une telle réforme sera de prélever les ressources du 1 % logement  pour les substituer à l’effort de l’État. Nous ne sommes pas d’accord.

Par ailleurs, concernant l’emploi des ressources, on n’a pas fait référence au Loca-pass. Or les locataires HLM continueront à relever du Loca-pass ; en effet, l’équivalent GRL pour le secteur HLM restera le Loca-pass, un peu modifié.

L’article 4 permet de faciliter les opérations en VEFA. Nous proposons un article additionnel à cet article. Il existe en effet une exonération totale pour les personnes physiques et partielle pour les personnes morales soumises à l’IS des plus-values de cession immobilière, soit à des organismes HLM soit à des collectivités pour construire du logement social. Pour l’année 2009, nous souhaiterions que l’exonération soit également totale pour les entreprises. Celles-ci auront peut-être besoin de trésorerie, mais leur projet de cession d’un patrimoine détenu parfois depuis très longtemps peut se heurter à l’ampleur des plus-values, qui sont calculées par rapport à la valeur nette comptable. Sans cession, il n’y a aucune recette fiscale pour l’État ni droit de mutation pour les collectivités. Ce ne serait pas une perte pour la collectivité de décider que, pendant un an, les entreprises seraient totalement exonérées ; en revanche, cela permettrait de mettre des terrains à disposition, à un moment où l’on souhaite soutenir l’activité du secteur de la construction.

L’article 5 traite principalement du fonctionnement des copropriétés issues de la vente HLM. Aujourd’hui, un organisme syndic, qui reste copropriétaire principal d’un immeuble qu’il a mis en copropriété pour céder des logements, ne peut pas procéder à une mise à disposition de ses personnels de proximité pour les occupants accédants. Résultat : soit les locataires restants paieraient la totalité du gardiennage et de l’entretien pour le compte des propriétaires, ce qui ne serait pas juste ; soit il faudrait doubler le personnel. Le Gouvernement est d’accord pour corriger la situation. Nous avons fait une proposition, qui est en cours de discussion, sur les aspects fiscaux. Si l’on veut pouvoir faire des mises en copropriété, une solution s’impose.

L’article 7 concerne le programme de requalification de quartiers anciens, dans le cadre duquel est prévue la réalisation de logements sociaux. Nous souhaiterions que l’on puisse également procéder à la réhabilitation de l’habitat social, dans la mesure où il y a également du logement social dans les quartiers anciens.

M. Dambrine reviendra sur l’article 9, puisque nos remarques concernent surtout l’Île-de-France.

À l’article 15, nous proposons que les contreparties des dispositifs Robien et Borloo soient plutôt fixées dans le cadre des PLH, ce qui n’empêche pas d’en discuter avec les promoteurs.

M. Lourier reviendra sur l’article 16, qui concerne le Pass-foncier.

Nous ne souhaitons pas que l’article 17 soit réintroduit d’une manière ou d’une autre.

Concernant l’article 20, j’ai déjà dit que nous n’étions pas favorables à la mise en cause du droit au maintien dans le parc social pour les personnes qui ont des revenus élevés, dans la mesure où le surloyer peut suffire à les faire partir et éviter de créer un sentiment de précarité chez d’autres ménages qui savent très bien que l’on risque de faire baisser le niveau des plafonds de ressources au bout d’un an ou deux.

Nous ne sommes pas hostiles aux mesures qui figurent dans la loi au titre de la sous-occupation dans les zones tendues et dans celles où l’on manque de grands logements. En revanche, tel qu’il est rédigé, le texte obligera les organismes à faire partir des gens, pour des zones où l’on n’a peut-être que de grands logements. Dans certaines zones, cela n’aurait aucun sens car il arrive que l’on manque de petits logements. Nous souhaitons que la question soit renvoyée aux politiques locales de l’habitat, dans le cadre du PLH ou de la convention d’utilité sociale, ou encore aux préfets, qui pourraient accorder des dérogations, comme ils le font déjà en cas de vacance.

Nous ne sommes pas hostiles à la baisse de 10 % des plafonds de ressources prévue à l’article 21. Je tiens cependant à apporter une clarification : on dit que 70 % ou 75 % de la population française sont éligibles au logement social, mais c’est faux. Il y a bien une telle proportion de la population dont les revenus entrent dans les plafonds, mais il faut savoir qu’un propriétaire occupant n’est pas éligible au logement social ; or, dans la catégorie concernée, on compte 50 % de propriétaires occupants. En réalité, seulement 35 % de la population sont actuellement éligibles, pour un parc de 18 % ; après application de la loi, il y en aura 30 %.

S’agissant des plafonds de ressources, nous souhaitons que, dans l’avenir, la règle de leur réévaluation annuelle suive l’indice du revenu médian, plutôt que l’IRL. Cela nous semble plus cohérent avec ce que nous voulons faire, en raison de la proportion de la population éligible.

M. Lourier commentera une disposition relative à l’accession.

Enfin, nous avons des propositions complémentaires à vous faire, qui figurent dans notre document. Nous voudrions insister sur l’une d’elles. Nous travaillons actuellement avec les associations d’habitants sur la façon de mettre en œuvre le Grenelle de l’environnement et, d’une manière générale, sur les travaux d’économie d’énergie. Les représentants de ces associations ont accepté pour la première fois, dans le principe, qu’une part raisonnable – encadrée par des accords collectifs locaux, eux-mêmes encadrés par un accord national – de l’investissement puisse être récupérée sur la quittance, sur une ligne séparée, à condition que l’État remplisse bien ses engagements au titre du Grenelle.

Nous avons travaillé sur deux propositions d’amendements. L’un permet le développement d’accords collectifs locaux : l’article 42 de la loi Méhaignerie de 1986-1989 est en effet rédigé de telle sorte que pratiquement aucun accord collectif local ne peut être signé dans les formes légales. Le second permet de faire apparaître sur une ligne séparée de la quittance cette part d’investissement.

M. Stéphane Dambrine, président de l’Union sociale pour l’habitat d’Île-de-France. Je serai assez bref, dans la mesure où l’Île-de-France n’est concernée que par quelques points particuliers.

L’article 9 fait suite à un travail mené par la ministre du logement concernant les états généraux du logement en Île-de-France. Les plans d’occupation des sols y sont plutôt restrictifs et, si l’on fait le compte des capacités à construire, on est largement en deçà de l’objectif des 60 000 logements. Par ailleurs, l’intercommunalité y est moins importante que dans le reste de la France. En conséquence, certaines grandes communes ne sont pas dans des périmètres intercommunaux et ne sont pas soumises à l’obligation de faire des programmes locaux de l’habitat.

Le projet de loi prévoit de rendre obligatoire, pour ces communes isolées, un PLH. C’est une bonne chose. Il prévoit aussi, pour les intercommunalités, que les PLH seront déclinés au niveau de chaque commune, de manière qu’ils soient directement prescriptifs au niveau des plans locaux d’urbanisme. Mais que se passera-t-il si une commune n’engage pas de PLH ? On avait évoqué un processus de substitution par l’État ou tout autre processus coercitif, qui n’est pas prévu dans la loi. Nous craignons que les communes concernées par cette obligation ne la mettent pas en œuvre.

Par ailleurs, le Sénat a amendé un certain nombre d’articles en prévoyant des documents en matière d’hébergement et d’accueil des plus défavorisés à l’échelle interdépartementale, c’est-à-dire à l’échelle des trois départements de la petite couronne et de Paris. Or le bassin d’habitat est la région. Il n’est pas logique de raisonner uniquement à l’échelle de la petite couronne. Les villes nouvelles de la grande couronne sont confrontées à des problématiques d’habitat assez proches de celles de la petite couronne. La problématique de la loi DALO est très forte dans le département du Val-d’Oise. En l’attente de la conclusion des débats sur la réorganisation de la région parisienne, il serait sage de faire de l’interdépartemental en Île-de-France au niveau de la région. Cette interdépartementalité limitée à la petite couronne ne nous semble plus tout fait cohérente avec la réalité de l’habitat de notre région.

M. Vincent Lourier, directeur de la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM. Je souhaite apporter quelques compléments relatifs à l’accession et, plus précisément, à l’un des impacts de l’article 21.

L’Union sociale pour l’habitat a une position très stricte sur l’article 55 de la loi SRU. Aujourd’hui, plus de 300 organisations font de l’accession sociale à la propriété dans le neuf et produisent chaque année entre 8 000 et 9 000 logements, dont un bon tiers répond à des critères de PSLA, Pass-foncier ou intervention en zone ANRU avec taux réduit de TVA. L’intervention de ces organismes répond à un encadrement juridique très strict, fixé par la loi SRU, qui prévoit que les logements s’adressent à des ménages sous plafonds de ressources qui achètent leur résidence principale. Il s’agit de logements dont les prix sont plafonnés. Ces ménages sont accompagnés pendant quinze ans par des garanties apportées par les opérateurs HLM, sous la forme de garantie de rachat, de garantie de relogement et d’assurance-revente. Cette activité répond bien à un objet social affirmé. Simplement, l’accès à ces logements se fait sous respect de plafonds de ressources, qui sont principalement des plafonds de ressources PLS.

L’article 21, qui prévoit une baisse du plafond de ressources d’accès au logement social – plafond PLUS – impacte la possibilité des candidats locataires à accéder aux logements des organismes HLM puisque les plafonds PLS sont indexés sur les plafonds PLUS – ils équivalent au plafond PLUS plus 30 %. Nous avons calculé qu’il aboutirait à l’éviction de 20 000 ménages, qui se retrouveraient exclus de ce dispositif. Ce point n’a pas pu être discuté au Sénat, à la suite des différentes « péripéties » auxquelles a donné lieu la discussion de l’article 21. Nous souhaiterions que les députés puissent s’en saisir.

Au-delà de l’article 21, nous proposons quelques améliorations au texte sorti du Sénat.

À l’article 16, les sénateurs ont rajouté le Pass-foncier à la liste des opérations pouvant bénéficier de la décote sur la cession de terrains publics. Nous proposons que les logements PSLA puissent également être concernés, puisqu’il s’agit de produits similaires.

Nous proposons aussi, à l’instar du maintien au niveau actuel des plafonds de ressources de l’accession sociale du PLS, le maintien du plafond de ressources pour accéder au taux réduit de TVA en zone ANRU. Ce plafond est également adossé au plafond PLS et, si l’article 21 passe, il sera également abaissé.

M. Jean-François Gabilla, président de la Fédération des promoteurs-constructeurs. Nous avons une position voisine de nos amis sur de nombreux points. Nous ne sommes pas forcément en opposition avec eux.

Nous n’avons pas pris officiellement position sur l’article 17. Nous pensons que l’inclusion de l’accession sociale dans le quota des logements sociaux est tout à fait légitime : ce n’est pas le logement qui est social, mais l’occupant du logement. Pourquoi serait-on social lorsque l’on est sous les plafonds de ressources dans un logement locatif alors qu’on ne le serait-on pas dans un logement en accession ? Une telle inclusion est donc cohérente si l’on veut développer l’accession sociale, que ce soit à partir du Pass-foncier, dans les zones ANRU ou dans le périmètre situé à 500 mètres de ces zones.

Sur l’article 3 relatif au 1 % logement, j’aurais tendance à rejoindre la remarque de l’USH. Nous regrettons le désengagement de l’État. Les quelque 800 millions du 1 % logement pourraient servir à la relance de la construction de logements, publics ou privés, et de l’accession. Ces ressources manqueront.

Nous avons également des craintes concernant le fonctionnement ultérieur de l’ANRU.

L’article 4 concerne la VEFA. Le projet de loi était déjà positif sur ce point. Le Sénat la fluidifie et l’assouplit, ce qui est une bonne chose. Aujourd’hui, dans le domaine de la promotion immobilière, nous assistons à une baisse de vente de 44 % par rapport au même trimestre de l’année précédente. La baisse relative trimestrielle s’accentue et nous terminerons l’année avec probablement 35 % ou 40 % de ventes en moins que l’année dernière dans le domaine du collectif et du groupé. Dans le secteur de la maison individuelle, la baisse attendue est de 30 %. Le problème du logement n’affecte pas que le secteur social. La logique d’exonération de plus-values, au moins pour l’année 2009, pourrait être appliquée à toute cession de logement, quelle que soit sa nature. L’objectif est en effet de relancer la mécanique.

Nous ferons deux remarques complémentaires sur l’article 9.

Nous sommes totalement opposés à la fixation, par le Sénat, d’une taille minimale de logements dans les PLU. Une telle disposition est d’abord contraire au droit de l’urbanisme qui, jusqu’à présent, prévoit une analyse des surfaces, des volumétries, de l’intégration dans le projet urbain, mais pas la détermination des surfaces. Elle est ensuite contraire à la réforme, mise en place le 1er octobre 2007 et qui dispense le demandeur d’un permis de construire de fournir le plan d’étage courant, et donc l’analyse du contenu de l’immeuble.

Enfin, notre expérience sur le terrain nous a amenés à constater que la tendance des élus, qui sont les patrons en matière d’urbanisme, est d’aller toujours vers les grands logements. Cette tendance va à l’inverse de la grande majorité de la population française. Nous risquons donc de nous heurter à un problème de solvabilité et d’adéquation réelle des besoins. La taille moyenne des ménages par logement est aujourd’hui de 2,1 personnes. Pourquoi construire des logements de 4 ou 5 pièces ? Il suffit de consulter, dans les statistiques qui sont publiées, la manière dont les logements sont vendus dans notre secteur : les logements de 4 pièces et plus se vendent moins bien et moins facilement, et ont tendance à nous rester « sur les bras ».

Une disposition de cet article, réécrite par le Sénat, supprime la servitude d’urbanisme instaurée par la loi ENL et obligatoirement jointe au PLU, pour imposer la mixité sociale. Nous n’avons aucune opposition de principe à la mixité sociale, et nous regrettons que de très nombreuses collectivités locales n’aient pas appliqué cette disposition, qui a pour contrepartie un droit de délaissement au profit du propriétaire. Certaines se sont même arrogé le droit d’imposer la réalisation de logements sociaux sans transcription dans la servitude. Nous voyons là une absence totale de transparence. On ne peut pas non plus faire pression sur les propriétaires de terrain en leur disant qu’il y a une obligation de logement social et que leur terrain vaut moins cher que pour un logement libre. De ce point de vue, nous avons très mal vécu ces deux dernières années, depuis le vote de la loi ENL jusqu’à aujourd’hui.

Le projet de loi a supprimé cette disposition. La collectivité pourra maintenant imposer, dans les secteurs du PLU, un pourcentage de logements sociaux. Très bien ! Mais, si ce n’est pas fait, nous souhaitons qu’il soit clairement indiqué que la collectivité ne pourra pas demander la réalisation de logements sociaux. Nous ne sommes pas du tout contre la mixité, mais que le dispositif soit clair et transparent ! Si la contrainte de logements sociaux ne figure pas dans le PLU, il n’y a plus d’obligation. Dans ces conditions, à quoi cela peut-il servir ?

À l’article 10, le Sénat a introduit une disposition selon laquelle, en cas de retard et au bout de six mois, le préfet peut prononcer le retrait de l’autorisation des fouilles, uniquement au profit du logement social. Il y a de quoi bondir : les besoins concernent toute la chaîne du logement. Cette disposition est d’autant plus surprenante que la redevance d’archéologie préventive est exclusivement payée par le secteur privé, le logement social en étant dispensé. On ferait ainsi profiter ceux qui ne paient pas de certaines dispositions, au détriment de ceux qui paient, ce qui serait anormal. Je suis donc favorable à la disposition introduite par le Sénat, mais à la condition qu’elle soit étendue à la totalité de la chaîne du logement, parce que nous avons besoin de produire des logements, quelle que soit leur forme.

La création du projet urbain partenarial, ou PUP, à l’article 12, constitue une grande simplification dans la procédure d’aménagement sur des terrains dont un maître d’ouvrage, public ou privé, pourra prendre la maîtrise. Mais on ne voit pas pourquoi, une fois le PUP voté, il faudrait introduire un programme d’aménagement d’ensemble, ou PAE. Cela introduirait une complication inutile.

L’article 15 vise à relancer l’investissement locatif privé. Il faut cependant reconnaître que, depuis l’élaboration du projet de loi, en mars-avril, la conjoncture s’est considérablement dégradée.

S’agissant de la suppression de l’éligibilité aux dispositifs Robien et Borloo dans la zone C, je n’ai aucun état d’âme. Il me paraît légitime que l’aide de l’État se porte là où il y a des besoins de logements. J’ai toujours défendu cette position. Je voudrais néanmoins insister, notamment auprès des adversaires du Robien-Borloo, sur le fait que, en 2007, 64 000 logements HLM et SEM ont été réellement mis en chantier, contre 75 000 logements privés, et que, si ces dispositifs  n’existaient pas, on ne saurait pas où loger les gens. Ce sera encore plus vrai en 2008 et en 2009, en raison de l’effondrement du marché d’accession à la propriété et de la forte baisse du marché locatif.

Il convient de relancer le dispositif d’incitation. Deux schémas sont envisageables : soit l’amélioration du dispositif de l’amortissement, soit la réduction d’impôt. C’est un sujet d’actualité et, pour un certain nombre de raisons, la Fédération des promoteurs n’est pas particulièrement favorable au système de réduction d’impôt.

Je terminerai sur l’accession à la propriété, les prix de vente et le Pass-foncier. Nous ne comprenons pas la raison du plafonnement des prix de vente. L’éligibilité aux avantages apportés par la loi – TVA à 5,5 % dans les zones ANRU et dans le périmètre des 500 mètres, comme dans celles du Pass-foncier – est liée à un certain plafond de ressources. Si l’on veut que l’acquéreur éventuel en bénéficie, il faut que le prix de vente soit compatible avec ses ressources et éviter les dépassements ; c’est la logique même d’une économie de marché. Je n’ai pas entendu que l’activité dans les zones ANRU ou dans le périmètre des 500 mètres ait entraîné des dépassements inadmissibles de prix.

C’est pourquoi nous demandons la suppression pure et simple de ce plafonnement. Si vous deviez le maintenir, la référence qui est faite au plafond du PSLA aboutira à vider de leur sens toutes les mesures prises. En effet, dans une logique de marché et de niveau des prix, il est impossible de vendre des logements dans des conditions normales, à 1 777 euros hors taxes en zone C. Dans les documents, nous avons indiqué des propositions de prix plus réalistes. N’oubliez pas qu’un prix plafond n’est pas forcément un prix atteint, lequel dépend des conditions du marché. En tout cas, les prix du PSLA ne permettront pas de relancer la construction.

Un des freins à la mise en place du Pass-foncier, notamment pour la maison individuelle, est sa complexité. Jusqu’à présent, le montage contractuel applicable pour les opérations de maisons individuelles groupées est le suivant : vendre le terrain ; passer un bail à construction entre le promoteur et la structure du 1 % logement ; transférer le bail à construction à l’acquéreur de la maison individuelle. Tout cela est lourd et coûteux. Nous avons donc apprécié que, dans le projet de loi, la notion de crédit différé que nous avions proposée dès janvier dernier s’applique bien aux ventes de maisons individuelles groupées.

Nous vous présentons trois propositions complémentaires.

Première proposition : dans une situation actuellement difficile, on pourrait proroger, comme ce fut le cas dans les années 90, la validité des permis de construire pour un an ou, mieux, pour deux ans, de manière à éviter de refaire tout un travail coûteux. Ce ne serait pas très compliqué.

Deuxièmement : on pourrait légèrement modifier la loi sur le handicap dans la construction. Nous ne remettons pas en cause la loi, bien que son coût économique n’ait sans doute pas été mesuré lorsqu’elle a été votée. Mais cette loi peut aboutir à des absurdités.

D’abord, elle est applicable uniquement dans les maisons groupées et dans le collectif, mais pas dans les maisons individuelles. Ensuite, nous avons, sous peine d’une amende de 45 000 euros et d’une interdiction de cinq ans d’exercice professionnel, l’obligation de livrer à l’acheteur un logement en tous points conforme à la réglementation concernant les handicapés – WC de 4 mètres carrés, etc. –; mais dès que celui-ci sera propriétaire, il aura le droit de casser tous ces aménagements. Il devra donc payer deux fois, et les problèmes liés au handicap ne seront pas réglés pour le futur.

Nous avons fait une proposition simple, qui respecterait l’esprit de la loi : la vente aurait lieu sur la base d’un plan de vente conforme à la réglementation concernant les handicapés ; les travaux modificatifs demandés par l’acquéreur seraient vérifiés par un bureau de contrôle pour éviter que le logement transformé ne puisse pas redevenir conforme au plan d’origine ; l’acquéreur serait autorisé à faire ces travaux conformément à ce contrôle, pour éviter qu’il ne paie deux fois. Une telle proposition avait été adoptée une première fois par la commission du Sénat, avant d’être retirée. Nous souhaitons qu’elle soit rétablie. Nous avons saisi en ce sens M. le député Chossy, qui fut le rapporteur de la loi sur le handicap.

Nous proposons une autre modification liée à l’amélioration de l’accession sociale : pour relancer la construction et contribuer à régler le problème du logement, serait instaurée une TVA à 5,5 % sous plafond de ressources, celles des zones ANRU, applicable aux ventes au titre de l’année 2009.

Enfin, toujours au titre de l’année 2009, nous proposons le doublement du prêt à taux zéro, avec modification de certains plafonds. Cette proposition vise surtout le secteur neuf. Dans ce secteur en effet, 7 % seulement des prêts à taux zéro servent à la construction en ville ; 25 % servent à la construction de maisons individuelles dans le secteur diffus, ce qui n’est pas le plus utile pour lutter contre l’étalement urbain ; et le reste va dans l’ancien. Ce doublement aurait des conséquences bénéfiques sur le développement durable et sur la construction.

M. Michel Piron, rapporteur. Je me félicite que des approches du logement qui peuvent être différentes aient pu être exposées. Notre objectif était d’enrichir le questionnement et, par la même, les réponses que nous pourrons y apporter. Merci d’avoir accepté cet exercice conjoint.

Nous avons déjà travaillé sur certaines propositions que vous nous aviez transmises et procédé à diverses auditions. Je me contenterai de vous demander quelques compléments et précisions.

Vous avez évoqué la nécessaire régionalisation de l’approche issue de la loi DALO en région parisienne. Tout le monde convient qu’il y a un problème de gouvernance dans la région. La loi DALO concernant à 60 % la région parisienne, il me semble légitime d’y consacrer un peu plus de temps. J’aimerais connaître votre point de vue à cet égard.

Vous avez évoqué l’idée d’un éventuel partage de l’effort entre bailleurs et locataires s’agissant d’investissements dans le domaine des économies d’énergie. L’USH comme les fédérations de locataires s’interrogent depuis longtemps sur l’évolution des charges, notamment à la suite de l’envolée des prix du carburant et du coût du chauffage. Indépendamment du Grenelle, à partir du moment où le coût du chauffage devient trop élevé, certains investissements baissent. Le taux moyen de retour économique peut être de l’ordre de sept ou huit ans, mais cela ne justifie pas forcément l’aide de l’État. Ne pourrait-on imaginer un partage de l’effort représenté par « le loyer plus les charges » ? Le bailleur investirait et le locataire contribuerait à l’effort d’investissement sans avoir à supporter de hausses de loyer liées à l’évolution de ses consommations. En bref, j’aimerais que vous nous apportiez des éclaircissements sur cette approche « loyer plus charges ».

On a parlé des grands logements, qui ne seraient pas forcément adaptés au marché. Mais j’ai aussi entendu l’inverse au cours de nos auditions. J’admets volontiers qu’il n’y a pas un marché, mais des marchés ; c’est d’ailleurs bien pour cela qu’il existe des zonages. Pour autant, que pensez-vous de la tendance des investisseurs de construire plutôt des studios, ce qui peut ne pas correspondre à la demande des familles ? Que savez-vous des demandes de celles-ci en matière de logements de type 3, 4 ou 5 ?

Vous avez parlé du dispositif d’incitation à venir et des plafonds. Vous avez fait remarquer que la région parisienne pouvait en quelque sorte être considérée « hors jeu ». Ne pensez-vous pas que nous manquons d’analyses un peu plus fines ? La zone C couvre une énorme partie du territoire national, sans doute 80 %. Ne contient-elle pas, ici ou là, des micro-marchés relativement tendus, qu’il ne s’agirait pas d’éliminer complètement ?

Cela dit, je reconnais la complexité de l’exercice. Plus on essaiera de faire « dans la dentelle », moins la politique sera lisible. J’aimais avoir votre sentiment sur ce point.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. J’aborderai simplement quelques points de la loi, en m’adressant indifféremment à Dominique Dujols ou à Stéphane Dambrine.

Premièrement, le projet de loi soulève de grandes questions s’agissant des dispositifs innovants au sens où ils modifient des règles anciennes – je ne parle pas du fond, mais de la forme.

La baisse du plafond, d’abord. Quelle en est la pertinence, comment la concevez-vous, quelle situation peut-elle engendrer ?

S’agissant de la sous-occupation, ensuite, il est prévu qu’on ne pourra pas payer un loyer plus cher pour le nouveau logement que pour celui qu’on quitte. Mais si l’on quitte un quatre pièces dans un logement ancien, on paiera plus cher un F3 neuf ! Dans ces conditions, la mixité sociale peut-elle rester un objectif ?

En outre, le droit au maintien dans les lieux est mis en cause avec un départ imposé en cas de sous-occupation ou de loyers supérieurs. Comment les acteurs du logement social apprécient les enjeux ?

Deuxièmement, l’État faisant supporter par le 1 % logement les engagements publics en matière d’ANRU et d’ANAH, une dimension a disparu : la réhabilitation, le droit commun de la PALULOS. N’y voyez-vous pas le risque de rendre totalement impossibles les opérations de réhabilitation de logements, du patrimoine des bailleurs sociaux ? Je mets ce questionnement en parallèle avec la disposition contenue dans le projet de loi sur le prélèvement réalisé sur des opérateurs qui tentent de construire des instruments financiers susceptibles de se substituer, demain, aux partenariats. Je rappelle que la loi de finances réduit de moitié l’enveloppe de la surcharge foncière s’agissant de la construction neuve. Que pensez-vous de cette stratégie dans le cadre de la loi ?

M. François Scellier. Je n’ai pas de questions complémentaires à celles de Michel Piron car nous connaissons les problématiques, un grand nombre d’auditions ayant été menées dans le cadre de la préparation de la loi de finances.

Face à la crise du logement, il faut effectivement insister sur la relance de l’investissement locatif qui, comme l’a démontré le rapport que nous avons déposé avec notre collègue Jean-Yves Lebouillonnec, est un indicateur, voire l’élément moteur qui permet de relancer le logement.

Je n’entrerai pas dans la querelle entre réduction d’impôt et amélioration de l’amortissement. Si je penche plutôt pour la première, l’essentiel est que le système reste incitatif car, actuellement, il est quasiment mort. Il y a une fantasmagorie autour du dispositif Robien, les investisseurs eux-mêmes ayant l’impression qu’on va leur vendre un produit plus ou moins frelaté !

Il faut aussi voir ce qu’il rapporte par ailleurs ! Sur ce point, la discussion reste de toute façon pendante.

S’agissant de l’accession sociale à la propriété – article 17 –, les points de vue sont différents selon le positionnement de chacun. Depuis très longtemps, nous menons les uns et les autres, de droite comme de gauche, une guerre idéologique sur cette question. Or l’important est le prix de sortie du logement, en accession ou en location, c’est-à-dire la valeur à laquelle il est mis sur le marché. Nous devons donc viser le plus grand nombre possible de logements accessibles par le plus grand nombre de Français. Le reste est accessoire. Nous sortirons difficilement de cette guerre d’usure si nous n’arrivons pas, un jour, à nous mettre d’accord sur une définition du logement social.

Pour le reste, je suis suffisamment éclairé par ce que j’ai entendu ce matin et cet après-midi.

M. François Brottes. M. Gabilla a donné une définition du logement social en indiquant que tous ceux qui avaient un revenu peu élevé étaient de fait dans un logement social. Ce ne sont donc pas 20 % qu’il faut inscrire, mais bien plus et, à cet égard, nous avons de bonnes heures de discussion devant nous.

Sur les opérateurs de HLM, j’ai deux interrogations.

La question des surloyers étant posée, nous allons traiter de la mobilité dans le parc de logements HLM. Or il y a deux points d’achoppement.

D’une part, la possibilité de permettre la mobilité des familles dans le parc HLM à l’intérieur d’une même commune, mais entre opérateurs différents. En tant que maire, j’ai essayé à plusieurs reprises de favoriser cette mobilité mais, s’il est possible de parler avec certains opérateurs, cela est impossible avec d’autres qui obéissent à une espèce de religion interne. Ce comportement autiste de certains opérateurs HLM est insupportable, car il est idiot de renvoyer tout le monde à la case départ, alors que des critères de scolarité, de handicap, de montant de loyer différent, de surendettement à éviter, pourraient être posés. C’est un vrai sujet.

D’autre part, la question de la colocation chez les opérateurs HLM. Je trouve la règle en vigueur absurde, car la pratique de la colocation est une solution intéressante pour les personnes âgées vivant dans un grand appartement et ne voulant pas quitter leur quartier. Comment organiser cela ? Y êtes-vous un peu ouvert ? Pourrions-nous y travailler par voie d’amendements ? Il serait bon que les positions ne soient pas trop rigides, faute de quoi nous ne pourrons pas nous en sortir !

Autre interrogation qui concerne aussi le parc privé : comment réagissez-vous par rapport à ce qui a été voté en première lecture dans le Grenelle 1 – je pense notamment aux 50 kWh par an et par mètre carré, un peu tripatouillés par certains, mais qui demeurent une contrainte !

M. le président Patrick Ollier. Le vocabulaire français est assez vaste pour ne pas utiliser ce genre de mot !

M. François Brottes. Je voulais dire que M. Ollier et quelques-uns de ses amis ont fait en sorte que le curseur soit posé légèrement ailleurs, mais il y a quand même une contrainte nouvelle qui sent bon le pragmatisme et qui est théoriquement là en vue d’améliorer les choses ! Avez-vous un avis sur ce point ? Pour une fois, des propositions financières sont faites dans le sens de l’État vers vous, et peut-être l’instrument utilisé sera-t-il le 1 % logement, mais c’est un cercle vertueux !

M. le président Patrick Ollier. J’ai déposé un amendement à ce sujet !

M. Pascal Deguilhem. Vous n’avez pas fait de commentaire sur l’article 4 ni sur les acquisitions éventuelles par les bailleurs de logements, soit en VEFA, soit déjà construits. Sans vouloir réengager le débat sur les « Robien », qui peuvent tout à fait être concernés dans ce cadre, que constatons-nous dans les territoires ? Il serait possible que des bailleurs acquièrent des logements à la fois très mal situés, très mal construits, ne répondant pas aux normes…

M. Jean-François Gabilla. Nous ne fabriquons pas ça !

M. Pascal Deguilhem. C’est simplement une remarque !

…ne répondant pas, disais-je, aux normes thermiques exigées aujourd’hui, et que ces bailleurs vendent finalement du logement social devenu aujourd’hui rentable. N’y a-t-il pas là une incongruité ?

M. le rapporteur. Les bailleurs sont responsables ! Je n’imagine pas une seconde que des bailleurs sociaux puissent commettre de tels actes !

M. Jean-Luc Pérat. On se préoccupe beaucoup aujourd’hui des personnes valides pour la construction, des jeunes couples pour l’accession et le logement social, mais on occulte un peu le vieillissement de la population et la place importante que les personnes âgées vont occuper dans notre société. Un certain nombre d’entre elles habite parfois dans des logements trop grands, leurs enfants étant partis. Nous devons prendre en considération leur place dans la société et leur implication dans le collectif – c’est aussi cela la mixité –, en leur offrant un positionnement dans la construction. Dans mon secteur, on a essayé de mettre en place des stratégies de cohabitation, permettant à des personnes âgées de vivre à deux ou à trois dans le même logement, ce qui est aussi un moyen de lutter contre l’isolement grâce à un véritable lien social, tout en facilitant la sécurité et les actions en matière de santé comme la lutte contre les maladies dégénératives, par exemple. Selon moi, les constructeurs et tous ceux en charge de la politique du logement devraient y réfléchir sérieusement, le vieillissement de la population étant inéluctable et beaucoup de personnes âgées voulant rester dans leur commune ou dans leur territoire. C’est un enjeu du XXIe siècle, même si cette solution n’est pas aussi facile à mettre en place dans le neuf.

M. Jean-Louis Gagnaire. Premièrement, le sujet des logements aménagés pour les personnes à mobilité réduite, vieillissantes ou handicapées, appelle plusieurs questions.

Je crains que les contraintes réglementaires ne se traduisent par une diminution des surfaces des pièces à vivre – c’est déjà le cas. Quelle est la bonne surface d’un logement qui doit permettre la circulation des personnes handicapées ? Je ne souhaite pas que ces contraintes réglementaires se traduisent par une dégradation des surfaces des pièces à vivre, à moins de se retrouver dans la situation que vous décriviez tout à l’heure, monsieur Gabilla, à savoir des propriétaires qui modifient l’emplacement des cloisons pour pouvoir réaménager ces appartements ou ces maisons, mais pour un mode vie convenant à un bien-portant. Comment aller plutôt vers une augmentation des surfaces totales ?

Se pose bien sûr la question du coût mais, si tout le monde était raisonnable dans la construction, certains surcoûts ne seraient pas forcément répercutés. Selon certains architectes, si les coûts d’agrandissement sont répercutés, les coûts d’honoraires peuvent ne pas l’être, notamment quand il s’agit de faire des logements un peu plus grands pour tenir compte des contraintes réglementaires en matière d’accès aux handicapés.

S’agissant des logements pour personnes handicapées, outre les surfaces et les accès à concevoir, la domotique doit aussi être intégrée pour rendre ces logements évolutifs dans le temps, grâce aux systèmes de surveillance, par exemple. Un certain nombre d’études sont réalisées, notamment par le groupe France Télécom, qui a beaucoup travaillé sur ces questions dans un laboratoire situé à Grenoble.

J’en viens à la production du logement locatif privé. Sans entrer dans la querelle sur les dispositifs Borloo et Robien, il est clair qu’ils ont entraîné des dérives, le logement étant appréhendé par les acquéreurs comme un produit de défiscalisation et vendu comme tel. Les dérives ont entraîné les déboires que l’on connaît : une spirale inflationniste due à la hausse du prix du mètre carré vendu, et donc du logement, et des réveils douloureux pour un certain nombre d’acquéreurs ne pouvant pas louer leur logement ou ne pouvant pas le louer au prix escompté. Comment inciter des propriétaires bailleurs à entrer dans une démarche d’épargne de long terme, et pas uniquement de court terme ? Ne lit-on pas trop souvent dans les journaux : achetez vite avant le 31 décembre pour pouvoir faire sauter une partie de vos impôts !

Sans nier la place des propriétaires bailleurs, tous ceux qui veulent du rendement à très court terme risquent d’être fortement déçus, sans compter les effets très néfastes sur le prix des logements. Comment modifier dans la loi cette approche, qui était peut-être valable il y a trois ou quatre ans, mais qui atteint ses limites aujourd’hui ? Il faut trouver de vraies solutions !

Mme Dominique Dujols. Une loi très contraignante a été votée sur le handicap, car rien n’est trop beau pour lutter contre le handicap et, un an plus tard, une loi Grenelle est adoptée, parce que rien n’est trop beau pour préserver la couche d’ozone. Or ces lois vont s’appliquer aux mêmes logements anciens et le manque de coordination induira un coût car les travaux ne seront pas réalisés au même moment, sachant qu’il y a toujours un problème de priorité entre les différentes normes à mettre en œuvre pour les logements anciens. Certes, les attentes par rapport à ces deux lois ne sont pas illégitimes, mais il aurait mieux valu se poser la question d’un grand programme de mise aux normes du patrimoine de logements et faire une seule loi sur la réhabilitation du parc ancien, incluant les dispositions du Grenelle, la sécurité incendie, l’adaptation au handicap.

Pourquoi l’État doit-il intervenir sur le logement social dans le Grenelle ?

Nous avons un parc de 4,2 millions de logements, dont les normes de consommation basse sont meilleures que la moyenne – 160 kW pour une moyenne de 230 kW par mètre carré et par an. Néanmoins, de 700 000 à 800 000 logements soit sont passés au travers des mises aux normes, soit ont été mis aux normes à une époque où celles-ci étaient trop peu contraignantes en matière d’économies d’énergie. Il faut donc maintenant s’y attaquer.

Avant le lancement du Grenelle, nous avions proposé au Gouvernement un programme de 6 000 euros par logement en moyenne, grâce à des prêts de la Caisse des dépôts, la PALULOS et des fonds propres. Le Gouvernement ayant souhaité aller beaucoup plus loin, nous sommes arrivés à un objectif de travaux correspondant à 15 000 ou 20 000 euros, avec une promesse de subvention de 20 % du total, soit environ 4 000 euros de subvention par logement. Entre-temps, on nous a annoncé qu’il n’y aurait plus de PALULOS en 2009, puisque la ligne fongible diminuera considérablement, ce que le 1 % ne compensera pas. Puis on nous annonce, pour le privé, un prêt à taux zéro jusqu’à 30 000 euros de quotité de prêt, et pour nous, un prêt à 1,9 jusqu’à 12 000 euros de quotité de prêt – on verra au bout de deux ans s’il est maintenu. À nous de nous débrouiller avec les fonds propres et les locataires pour le reste !

Pourquoi les locataires les plus modestes devraient-ils payer une plus grande part d’investissement que les propriétaires personnes physiques ou les autres locataires, la règle étant que l’investissement est récupéré dans les loyers – qui sont plafonnés chez nous vu la faible solvabilité des ménages –, sachant que l’APL ne couvre pas la totalité du loyer ? Si l’État n’améliore pas ces aides, nous ne pourrons pas faire de Grenelle dans le parc social. Les locataires acceptent, au-delà même des plafonds de loyers, et alors même que les charges ne doivent pas payer l’investissement, de prendre à leur charge une partie de la dépense ! Je ne pense pas qu’il y ait des investissements qui feraient baisser les consommations de 30 à 40 % et qui seraient récupérables en sept ans.

Actuellement, les locataires ne sont pas en mesure de venir au secours de l’État, qui a fait croître son exigence mais qui, au moment de la concrétiser, annonce qu’il n’a pas d’argent. Certes, en tant que contribuables et parents de futurs contribuables, nous sommes sensibles aux déficits publics, mais il fallait en rester à un programme de 6 000 euros par logement.

D’autre part, nous n’étions pas demandeurs de la baisse des plafonds, car elle n’est pas la solution au problème de pénurie de logements. En effet, abaisser les plafonds fait diminuer le seuil d’exclusion des ménages à la limite des classes moyennes, alors même qu’il risque d’y avoir un écart de loyer important par rapport aux loyers du secteur libre, ce qui se passe en zone tendue. Faire partir les gens en zone détendue est peut-être flatteur, mais n’a aucune utilité en termes de politique du logement. Dans les zones tendues où ce serait utile, par exemple à Paris, où le rapport des loyers est de un à quatre, si l’on demande à un couple d’infirmiers, dont les revenus dépassent de 42 % les plafonds de ressources, de partir parce qu’il encombre le logement social, où va-il aller ? Les files d’attente sont telles que les ménages qui entrent aujourd’hui dans le parc ne sont pas au sommet des plafonds de ressources. Nous ne nous sommes donc pas battus sur les plafonds car cela n’a aucun effet immédiat sur les catégories de nouveaux entrants. Cela peut en revanche avoir un effet de gonflement des surloyers, dont le barème ancien était souvent très symbolique et pas assez élevé pour les dépassements élevés, le barème à venir, conjugué aux 10 % de baisse des plafonds, devant s’appliquer au surloyer des locataires en place, ce que nous ne souhaitons pas. Il serait en effet logique qu’un ménage entré dans les plafonds ne paie pas, après quelques mois, un surloyer parce que les plafonds ont baissé.

Il ne s’agit pas là d’une politique porteuse !

Quant à la sous-occupation, c’est différent car il est nécessaire de mobiliser dans certains endroits, dont Paris, des logements plus grands. Mais il faut pouvoir le faire où c’est utile. C’est pourquoi nous souhaitions que cette question soit renvoyée aux politiques locales de l’habitat.

Il faut aussi admettre que les ménages très modestes ont droit à la solidarité familiale et que, aujourd’hui, avoir une pièce en trop ne doit pas être un motif pour chasser les gens. Une personne âgée doit pouvoir accueillir quelqu’un qui va l’aider si elle ne peut pas se payer les services d’une institution coûteuse, mais aussi ses petits-enfants, par exemple. La solidarité familiale doit aussi être permise en HLM. Malheureusement, l’INSEE a entrepris de changer la règle d’appréciation de la sous-occupation pour la diminuer – alors que, aujourd’hui, même si les logements construits ne sont pas assez grands, la surface moyenne occupée par ménage a augmenté.

Concernant le 1 % logement, il y a effectivement un problème. Le risque est de désintéresser les partenaires sociaux de la politique du logement, le 1 % logement étant aussi un moyen pour eux de participer aux discussions, même s’ils ne le faisaient pas assez, sur les politiques locales de l’habitat, sachant qu’il y a un lien entre le développement économique, l’emploi et le logement. Cet outil est ponctionné à un point tel que les partenaires sociaux vont en arriver à dire que les entreprises ne sont pas là pour abonder le budget de l’État ou pour se substituer à l’État. Si, au moment où il faut relancer la construction, une grande partie du 1 % logement est détournée de sa vocation première et la subvention à la surcharge foncière en zone tendue diminue, on aura une politique procyclique accentuant la baisse de l’activité dans la construction. Sans compter que nous sommes également très inquiets pour le Livret A, n’étant pas d’accord avec les projets de décret en cours d’adoption qui ne répondent pas aux engagements pris avant l’été.

J’en viens à l’article 17 favorisant l’accession à la propriété. Les revenus, c’est vrai, peuvent être égaux en accession et en locatif. Il n’empêche qu’il est très difficile de faire du locatif social dans certaines zones, parce que les gens ont peur des populations qui vont y venir. Si les revenus peuvent être les mêmes en accession nouvelle, ces populations ne sont pas les mêmes et ont du mal à être acceptés dans certains territoires.

Voilà notre position, qui ne méconnaît pas la nécessité d’encourager la politique d’accession à la propriété.

M. Stéphane Dambrine. Il y a effectivement une vraie difficulté en Île-de-France s’agissant du droit au logement opposable, cette région comptant plus de 60 % des demandeurs. La réponse ne passera que par un accroissement long et massif de l’offre de logements. Comme le dit Mme Dujols, il est dommage, au moment où le marché commence à se détendre et où notre mouvement peut jouer un rôle contracyclique en termes de constructions, que les subventions de surcharge foncière diminuent, notamment pour l’Île-de-France qui en consomme à peu près la moitié. Résultat : soit nous allons arrêter de construire, soit nous allons nous retourner vers les collectivités territoriales, qui, nous le savons, vont elles aussi connaître des difficultés.

Il faut continuer à « mettre le paquet » sur la construction dans les zones tendues, notamment par rapport au DALO qui nous inquiète car les demandes vont arriver massivement et les premiers recours seront déposés prochainement devant les tribunaux administratifs.

La disposition votée par le Sénat prévoyant une péréquation au niveau régional va dans le bon sens, tous les départements de l’Île-de-France n’étant pas égaux. Mais on pourrait aller plus loin, car un système où le préfet doit en appeler à la solidarité de son collègue ne peut pas fonctionner, sachant que les préfets travaillent de manière très départementaliste s’agissant du logement. Un système où le préfet de région jouerait un rôle pivot serait préférable.

Curieusement, en ce qui concerne le dispositif DALO, le Sénat a introduit une disposition régionale et, sur d’autres articles, une disposition uniquement sur la petite couronne. Je propose de simplifier tout cela et d’en rester à l’échelle régionale en attendant, comme l’a dit M. Piron, les évolutions éventuelles de gouvernance de la région parisienne.

M. Jean-François Gabilla. Je voudrais apporter deux précisions à mon intervention liminaire.

La première concerne le Pass-foncier, dont je disais qu’il est un excellent dispositif. Or, aujourd’hui, un certain nombre de collectivités locales ne le mettent pas en œuvre en ne décidant pas de voter une subvention, soit parce qu’elles ne veulent pas aider à l’accession sociale, soit parce qu’elles considèrent qu’elles n’ont pas les moyens de le faire. C’est pourquoi nous avons proposé que puisse être étudiée la possibilité de dispenser les collectivités locales de verser une subvention aux opérations du Pass-foncier pour l’habitat collectif, au moins au titre de l’année 2009, ce qui aurait l’avantage de lever l’obstacle financier. Cette mesure intéressante n’induirait pas de coût pour l’État, puisque ce n’est pas lui qui verse cette subvention, ni n’aurait beaucoup d’impact sur le prix du logement, l’important étant d’arriver à créer la solvabilité par la baisse de la TVA et la mise en œuvre du prêt à 1 %.

Deuxième précision : ce n’est pas le logement qui devient social par la catégorie de revenus, c’est l’acquéreur qui est social. En 2007, 47 000 logements PLUS et PLAI ont été mis en chantier et les personnes éligibles au plafond de revenus PLUS ont acheté 84 000 logements. La manière de traiter le problème social du logement passe donc aussi très largement par l’accession à la propriété.

Pour ce qui touche aux grands logements, le problème est simplement celui de la solvabilité. Aujourd’hui, les systèmes existants font qu’un investisseur personne physique – malheureusement, il n’y a quasiment plus d’investisseurs institutionnels qui achètent aujourd’hui – ne veut pas prendre le risque d’acheter un grand logement, mais préfère acheter un logement plus petit, plus intéressant en termes de sécurité et de rentabilité.

S’agissant de l’accession à la propriété, se pose purement et simplement un problème de solvabilité des acquéreurs. Il y en a, certes, mais ce n’est pas la majorité.

Parallèlement, le secteur privé ne peut pas répondre aux besoins importants qui s’expriment aujourd’hui en matière de logements locatifs. Et ce ne sont pas les mesures de réduction d’impôt, si elles sont adoptées, qui régleront le problème car la tendance sera plutôt aux petits logements.

Revenant à l’investissement locatif, je dirai que nous sommes pour la suppression ou plutôt la suspension du dispositif Robien-Borloo en zone C, où il y a moins de besoins. Certes, certaines villes en zone C, je pense à Draguignan, ont de réels besoins. Mais il faudrait faire passer en zone C des villes actuellement classées en zone B2.

S’agissant de l’incitation, je ne suis pas opposé par principe au système de la réduction d’impôt, mais je constate que, trop souvent, ceux qui se sont fait berner par le « Robien » sont des gens à qui l’on a vendu une réduction d’impôt et qui ont été appâtés par un dispositif financier. Ils sont, pour l’essentiel, non pas des promoteurs, mais plutôt des opérateurs dont nous n’avons pas voulu à la Fédération, et qui n’en sont pas membres, notre logique étant de vendre un produit immobilier, un logement qui corresponde à un besoin, et pas un produit fiscal. Je crains que la réduction d’impôt, dont ceux qui en sont à l’origine sont des défiscalisateurs purs, n’aboutisse à transformer à nouveau l’investissement locatif en un produit fiscal, alors qu’il concourt à la production et à l’économie sociale du pays et qu’il doit être considéré dans le long terme. Mieux vaut donc renforcer le dispositif d’amortissement car, même s’il présente des inconvénients, il est toujours possible de lui apporter un coup de « booster ».

S’il faut étudier les dispositifs de réduction d’impôt, faisons-le en regardant toutes ses composantes, et donc tous ses risques !

Quant aux 30 000 logements rachetés, y a-t-il un risque de rachats de biens dans certains quartiers dégradés ? C’est pour éviter ce genre de problème que la Fédération a demandé – et l’USH et le ministère étaient d’accord – que les bailleurs sociaux expriment les besoins de logements où ils existent pour que les promoteurs puissent y répondre et évitent de proposer n’importe quoi n’importe où.

Concernant le Grenelle de l’environnement, ayant fait partie des comités opérationnels, j’avoue avoir été perturbé de n’entendre parler que de consommation d’énergie primaire. Pour moi, le Grenelle, c’est aussi la réduction des gaz à effet de serre, et des dispositions sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone me paraissent intéressantes. Nous souhaitons y voir clair en ce qui concerne les normes à respecter en matière d’émission de gaz à effet de serre et de consommation d’énergie, car celles-ci induiront des transformations techniques très importantes.

La réglementation pour le handicap a conduit à faire des surfaces plus petites, pour une raison simple. Auparavant, on vendait, par exemple, un type 3 de 63 mètres carrés ; la réglementation handicap a fait que ce 63 mètres carrés est devenu un 68 mètres carrés. Or 5 mètres carrés de plus à construire représentent un coût, dont les honoraires des bureaux d’études et des architectes, et ces 5 mètres carrés, il faut les vendre. On se heurte alors à un problème de solvabilité des acquéreurs. C’est pourquoi la tendance aujourd’hui, et je le regrette, est à la construction de logements plus petits ne comportant, par exemple, plus d’entrée, plus de WC séparé de 4 mètres carrés, mais un WC dans la salle de bain, notamment. C’est dommage, mais c’est la conséquence de la fabrication des coûts. Car pour limiter les coûts de construction, il faut éviter de faire trop pour le bonheur des gens, faute de quoi ils ne pourront pas acheter.

Mme Fabienne Labrette-Ménager, vice-présidente. Madame, messieurs, nous vous remercions.

III.— EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre Ier

DISPOSITIONS RELATIVES À LA MOBILISATION DES ACTEURS

Avant l’article 1er

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette un amendement de M. Pierre Gosnat supprimant, notamment, le régime fiscal des sociétés d’investissements immobiliers cotées.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec tendant à réaffirmer le rôle de l’État dans la mise en œuvre du droit au logement et à vérifier qu’un taux minimal de 2% du PIB est affecté, chaque année, aux dépenses publiques en faveur du logement.

Article 1er

(article L. 411-9 du code de la construction et de l’habitation)

Transformation des conventions globales de patrimoine en
conventions d’utilité sociale et obligation pour les organismes HLM
de conclure une convention avant le 31 décembre 2010

Dans le souci de répondre à l’objectif de « mobilisation » des acteurs de la politique du logement, affiché par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi, l’article 1er transforme les conventions globales de patrimoine en convention d'utilité sociale et en rend obligatoire la conclusion par tout organisme HLM ou SEM de construction et de gestion de logements sociaux avant le 31 décembre 2010.

I. MODIFICATION D’ORDRE RÉDACTIONNEL

Le I de cet article n’a de portée que rédactionnelle, et a fait l’objet d’une modification, également d’ordre rédactionnel, par le rapporteur de la Commission des affaires économiques, M. Dominique Braye, ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement.

Votre rapporteur vous propose également un amendement rédactionnel à ce paragraphe.

II. L’OBLIGATION D’ÉLABORER UN PLAN STRATÉGIQUE DE PATRIMOINE

Le Sénat a introduit par voie d’amendement un paragraphe I bis qui crée un article L. 411-9 dans le code de la construction et de l’habitation.

A. Le rôle des plans stratégiques de patrimoine : fixer les évolutions du patrimoine des bailleurs

Les plans stratégiques de patrimoine ont été mis en place par le comité interministériel des villes du 1er octobre 2001, et leur objet a été défini par voie de circulaire.

Ils fixent, à moyen-long terme, les évolutions du patrimoine des bailleurs sociaux dans le but d’assurer une meilleure adaptation de l'offre de logements à la demande.

La circulaire du 3 mai 2002 prévoit l'élaboration de ce plan, qui s'appuie sur un diagnostic et une analyse des enjeux, et qui doit se traduire par l'établissement d'un document dégageant, pour l'ensemble du parc détenu par le bailleur, des options claires à cinq et dix ans quant aux différentes évolutions possibles : maintien en l'état, réhabilitation, démolition avec ou sans reconstruction, vente. Ce plan doit ainsi permettre de définir des objectifs d'intervention sur le parc existant en tenant compte des contraintes et des atouts de l'environnement externe du patrimoine ainsi que des contraintes financières de l'organisme.

Comme l’a précisé, M. Dominique Braye, rapporteur au Sénat sur le présent projet de loi, « la quasi-totalité des organismes HLM seraient, à l'heure actuelle, couverts par des PSP, lesquels nécessiteront néanmoins une révision dans la perspective de la mise en place généralisée des conventions d'utilité sociale et des nouvelles contraintes en matière de performance énergétique. »

B. L’obligation, introduite par le Sénat, d’élaborer un plan stratégique de patrimoine

Dans le cadre de la transformation des conventions globales de patrimoine en conventions d’utilité sociale, le Gouvernement a prévu au II (cf. infra) que les organismes HLM concluent leurs conventions avec l’État sur la base du plan stratégique de patrimoine.

Ces documents n’étant actuellement définis que par circulaire, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, M. Dominique Braye, insérant dans le projet de loi un I bis, qui définit au niveau législatif la nature et le contenu des plans stratégiques de patrimoine.

Le rapporteur au Sénat a à cet égard souligné le « caractère essentiel du plan stratégique de patrimoine, qui constitue le préalable essentiel à toute conclusion de convention d’utilité sociale ».

Article L. 411-9 du code de la construction et de l’habitation

Obligation d’élaborer un plan stratégique de patrimoine

Cet article dispose que les organismes d’HLM élaborent un plan stratégique de patrimoine qui définit leur stratégie pour adapter leur offre de logement à la demande sur les différents secteurs géographiques où ils disposent d’un patrimoine, en tenant compte des orientations fixées par les programmes locaux de l’habitat.

L’amendement sénatorial précise que le plan comprend une analyse du parc de logements existants selon sa qualité, son attractivité et son positionnement sur les marchés locaux de l’habitat. Enfin, il définit l’évolution à moyen et long terme des différentes composantes de ce parc, ainsi que les choix d’investissement et de gestion qui en résultent. Il prévoit les perspectives de développement du patrimoine de l’organisme.

C. La position du rapporteur

Votre rapporteur estime, pour sa part, que dans le cadre d’une meilleure répartition des champs législatif et réglementaire, on aurait pu imaginer tout aussi bien – voire mieux – une déclinaison sobre des principes dans la loi, suivie des décrets, reprenant la plupart des dispositions des plans stratégiques de patrimoine et des conventions d’utilité sociale.

III. TRANSFORMATION DES CONVENTIONS GLOBALES DE PATRIMOINE EN CONVENTIONS D’UTILITÉ SOCIALE RENDUES OBLIGATOIRES

Le II de cet article substitue aux conventions globales de patrimoine, outils de contractualisation entre l’État et les organismes HLM (A) les conventions d’utilité sociale rendues obligatoires (B).

A. Les conventions globales de patrimoine, outil de contractualisation entre l’état et les organismes HLM

Afin de pallier les limites du conventionnement par programme (1), le législateur a mis en place en 2004, dans le cadre de la loi « responsabilités locales » (4), un dispositif de conventionnement global (2). L’objectif est de permettre aux organismes HLM et aux sociétés d’économiques qui le souhaitent de contractualiser avec l'État les grands aspects de leur politique de gestion patrimoniale et d'occupation sociale de leur parc de logements.

1. Le conventionnement par programme : un système ayant montré ses limites

a) La conclusion de conventions APL par programme vise la réalisation de chaque programme aidé

La réalisation de chaque programme aidé de logement social, quelle que soit la nature du bailleur (public ou privé) ou de l'opération (construction neuve, réhabilitation, acquisition-amélioration), donne lieu à la conclusion d'une convention entre le préfet et le bénéficiaire de l'aide. Le préfet est chargé de la négociation des clauses de la convention avec le bailleur et du contrôle de leur application. La convention permet aux locataires des logements concernés de percevoir l'aide personnalisée au logement (APL) lorsqu'ils y sont éligibles.

b) L’objet des conventions

Obligatoirement publiées au service des hypothèques, les conventions prévoient notamment le loyer maximal applicable par le bailleur et le pourcentage de réservation de logements dont dispose l'État sur le programme aidé.

Leur durée, qui est de neuf ans minimum, varie selon les types de financement et correspond en principe à la durée du prêt. Ces conventions sont reconduites tacitement par périodes de trois ans, sauf dénonciation préalable du bailleur.

Le remboursement du prêt par le propriétaire n'a aucune incidence sur la durée de la convention. La demande de résiliation par le propriétaire ne peut être faite que pour le terme de la convention. En cas de mutation à titre gratuit ou onéreux, la convention est transférée de plein droit au nouveau propriétaire.

Ainsi, selon les informations fournies par le rapporteur Braye au Sénat, « le nombre de logements locatifs sociaux conventionnés s'élevait à 4 531 860 au 1er janvier 2006. Ces logements étaient régis par 261 875 conventions APL, soit une moyenne de 17 logements par convention, relevant à 86 % des organismes HLM (soit 3 897 820 logements), les 14 % restants se répartissant à parts quasi égales entre les SEM, les bailleurs privés et d'autres bailleurs sociaux. »

c) Un système ayant montré ses limites

Le régime du conventionnement a présenté ses limites, en se traduisant par un système « stratifié » : chaque ensemble de logement couvert par une convention APL est en effet régi par des conditions économiques et sociales différant selon la date de signature de la convention.

Ce système a pu être à l’origine de situations d’iniquité, puisque le même type de logements, situés dans le même ensemble et pour des locataires au niveau de revenu comparable, peut être proposé à des loyers différents. En outre, on constate une forte disparité entre niveau de loyer dans les logements neufs – en l’occurrence le niveau de loyer sera plus élevé – et niveau de loyer dans les logements anciens, même s’ils sont de bonne qualité. Enfin, il s’agit d’un système morcelé, les conventions étant conclues programme par programme.

2. Le conventionnement global : une remise à plat contractuelle des politiques menées par les bailleurs HLM et SEM

Partant d’un tel constat, le législateur a mis en place en 2004 le système du conventionnement global, dans le cadre de la loi « responsabilités locales ».

Les articles L. 445-1 à L. 445-7 du code de la construction et de l’habitation disposent, dans le droit en vigueur, que les conventions globales de patrimoine peuvent être conclues pour une durée de six ans, sur la base des plans stratégiques de patrimoine (PSP) et en tenant compte des programmes locaux de l'habitat (PLH).

Peuvent actuellement conclure une telle convention les organismes HLM, les SEM ainsi que les unions d'économie sociale (UES).

a) Le rôle central de l’État dans la négociation des conventions

Les conventions sont signées avec l’État, et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et départements délégataires des aides à la pierre doivent être obligatoirement consultés sur les dispositions de la convention et peuvent en être signataires s'ils le souhaitent. Les conventions doivent également tenir compte des PLH.

b) Le contenu des conventions globales

Les conventions incluent :

– un classement des immeubles ou ensembles immobiliers détenus par l'organisme, lequel est établi en fonction du service rendu aux locataires et après concertation avec leurs organisations représentatives. Comme le précise l'article R. 445-4 du CCH, l'appréciation de ce service prend notamment en compte la qualité de la construction et des prestations techniques, la localisation et l'environnement de l'immeuble ;

– l'énoncé de la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme, qui doit en particulier comprendre un plan de mise en vente aux locataires et les orientations retenues pour le réinvestissement des fonds provenant de la vente ;

– les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires ;

– et, enfin, un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme.

Défini à l'article L. 445-2, ce cahier des charges récapitule les obligations de l'organisme relatives aux conditions d'occupation et de peuplement des logements ainsi qu'à la détermination des loyers. Il doit être révisé tous les six ans.

c) La fixation des loyers maxima

La signature d'une telle convention autorise l’organisme à fixer le loyer maximal applicable à chaque logement en tenant compte notamment de sa taille et de sa situation dans l'immeuble ou l'ensemble immobilier. L'organisme peut alors fixer librement les loyers applicables aux bénéficiaires des baux ou engagements en cours dans la limite des loyers maximaux. Toutefois, aucune augmentation de loyer ne doit entraîner, d'une année sur l'autre, une hausse qui excède de plus de 5 % le montant maximal résultant de la variation de l'indice de référence des loyers, sauf accord des associations représentatives de locataires ou des locataires.

De plus, les modifications des loyers des logements possédés par l'organisme qui résulteraient de la convention globale ne peuvent avoir pour effet de porter le montant maximal de la masse des loyers de l'ensemble des immeubles de l'organisme au-delà du montant maximal résultant, à la date d'établissement du cahier des charges, des conventions APL ou de la réglementation en vigueur.

Ce montant peut néanmoins être augmenté, pendant la durée de la convention et dans des conditions prévues par le cahier des charges, en vue d'assurer l'équilibre financier d'opérations d'amélioration modifiant le classement des immeubles.

Par ailleurs, le cahier des charges peut prévoir si nécessaire, lors de son établissement ou au moment du renouvellement de la convention, un montant maximal plus élevé que celui résultant des dispositions précédentes, à la demande d'un organisme et en vue de préserver ses équilibres financiers, après avis de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Ce montant maximal est actualisé au 1er juillet de chaque année en fonction de l'évolution de l'indice de référence des loyers.

d) L’articulation du conventionnement global avec d’autres dispositifs

Si la convention globale peut contenir des stipulations dérogeant aux règles générales relatives au supplément de loyer de solidarité (SLS), cette dérogation doit être effectuée dans le respect des dispositions prévues par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui permet aux programmes locaux de l'habitat (PLH), lorsque les organismes HLM et les SEM gérant des logements sociaux ont été associés à son élaboration et après avis conforme du préfet, de déterminer les zones géographiques ou les quartiers dans lesquels le SLS ne s'applique pas et de fixer les orientations relatives à sa mise en œuvre. Ainsi, si les conventions globales de patrimoine peuvent déroger aux règles générales relatives aux SLS, ces dérogations doivent être conformes aux orientations des PLH en la matière si elles existent.

En outre, dans le cadre des délégations de gestion des aides à la pierre, les EPCI ou les départements délégataires peuvent, pour des secteurs géographiques déterminés et dans des limites fixées par décret en Conseil d'État, adapter les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux.

L'article L. 445-3 autorise néanmoins la convention globale de patrimoine à déroger à ces plafonds de ressources ayant fait l'objet d'adaptations par ces conventions de délégation.

e) La vérification du respect des engagements des bailleurs

Elle est effectuée tous les trois ans au vu des résultats de l'enquête sur l'occupation des logements HLM et son évolution. Les organismes transmettent à cet effet au préfet du département, pour chaque immeuble ou ensemble immobilier classé dans la meilleure catégorie de service rendu, les pourcentages des ménages, parmi l'ensemble des locataires et parmi les locataires ayant emménagé depuis moins de trois ans, dont les ressources déclarées à l'enquête n'excèdent pas, d'une part, les plafonds « PLUS », d'autre part, 60 % de ces mêmes plafonds.

Lorsque le préfet constate que cet engagement n'est pas rempli dans un immeuble ou un ensemble immobilier, il notifie à l'organisme que deux tiers des logements attribués dans ces immeubles postérieurement à cette notification devront l'être à des ménages dont les ressources n'excèdent pas 60 % des plafonds « PLUS » jusqu'à ce que l'organisme établisse que l'engagement est à nouveau respecté.

À l’inverse, lorsque les plafonds de ressources applicables à un immeuble ou un ensemble immobilier, lors de l'établissement du cahier des charges, n'excèdent pas ceux prévus au premier alinéa de l'article R. 331-12, le cahier des charges peut, afin de favoriser la mixité sociale, fixer un plafond de ressources supérieur dans la limite de 30 %. Lorsque l'organisme d'habitations à loyer modéré constate que les logements d'un même immeuble ou ensemble immobilier sont occupés à plus de 65 % par des ménages bénéficiant des aides personnelles au logement, il peut être dérogé, pour la durée restant à courir de la convention, à ces plafonds de ressources, sous certaines limites. Cette dérogation est subordonnée à l'accord du représentant de l'État dans le département de situation des logements et, le cas échéant, de l'EPCI ou du département délégataire si l'immeuble est situé dans le périmètre de la convention de délégation.

B. Le projet de loi : transformation des conventions globales en conventions d’utilité sociale, rendues obligatoires

Le II de l’article 1er du projet de loi modifie l’article L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation.

1. La conclusion obligatoire d’une CUS

a) Le projet de loi initial du Gouvernement

Dans le projet de loi initial proposé par le Gouvernement, le 1° du II supprime le caractère facultatif du conventionnement global. Il rend obligatoire la conclusion d'une convention d'utilité sociale (5) avant le 31 décembre 2010. Conclue avec l’État sur la base du plan stratégique de patrimoine, et en tenant compte des PLH, la durée des CUS sera de six ans renouvelable.

b) Les modifications introduites par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de son rapporteur, M. Dominique Braye, ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement :

– qui précise cette rédaction, afin de tenir compte de l’introduction dans la loi, de la définition des plans stratégiques de patrimoine (cf. infra) ;

– qui insère un alinéa nouveau au 1° du I, précisant que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d’un PLH et les départements sont associés, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État, à l’élaboration des dispositions des CUS, relatives aux immeubles situés sur leur territoire. Les EPCI pourront être signataires des CUS conclues par les organismes disposant d’un patrimoine sur leur territoire.

Ainsi que l’a souligné M. Dominique Braye, « le droit en vigueur prévoit une consultation simple des EPCI et départements délégataires des aides à la pierre sur les stipulations des conventions portant sur les immeubles situés dans leur périmètre et leur permet d’être signataires. Sans aller jusqu’à rendre obligatoire la signature des conventions par ces acteurs, (…) [le rapporteur au Sénat] a souhaité étendre les modalités de participation des collectivités à ce processus conventionnel ainsi que le champ des collectivités concernées. »

2. Engagements pris par l’organisme

Le 2° du II définit le contenu des conventions, en termes d’engagements pris par l’organisme bailleur.

a) Le projet de loi du Gouvernement

Dans le dispositif initial proposé par le Gouvernement, le premier alinéa du 2° du II prévoit que la CUS comporte des indicateurs, définis par décret en Conseil d'État, permettant de mesurer si les objectifs fixés pour chaque aspect de la politique ont été atteints (6).

Le deuxième alinéa du 2 ° du II prévoit que si un organisme n'a pas adressé au préfet un projet de convention avant le 30 juin 2010, le ministre du logement peut retirer à l'organisme une ou plusieurs de ses compétences pendant une durée maximale de cinq ans. Pour la même durée, le ministre peut également procéder à une majoration de sa cotisation due à la CGLLS, à condition que cette majoration n'ait pas pour effet de porter son niveau dû au-delà du quintuple du montant initialement dû.

La cotisation des organismes HLM et des SEM à la Caisse de garantie des risques locatifs

Elle a pour assiette les loyers appelés au cours du dernier exercice. Elle peut être réduite par un certain nombre d'éléments (nombre de bénéficiaires des aides au logement, nombre de logements situés dans des zones franches urbaines, nombre de logements mis en service ou nouvellement conventionnés dans l'année). Son taux, qui ne peut excéder 1,5 %, et les montants des réfactions sont fixés par des arrêtés des ministres chargés du logement, de l'économie et des finances. En moyenne, le montant de la cotisation s'élève actuellement à 1 % de la masse des loyers.

Le troisième alinéa du 2° du II, dans sa version issue du projet de loi initial prévoit un dispositif de pénalité financière en cas de manquement d’un organisme aux engagements pris dans le cadre de la convention au cours de la durée d’exécution de la CUS. Cette pénalité, prononcée par le ministre du logement et proportionnée à l'écart constaté entre les objectifs définis par la convention et le degré de leur réalisation, ne pourrait excéder 100 euros par logement sur lequel l'organisme détient un droit réel, augmenté du montant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont il a, le cas échéant, bénéficié pour une fraction de son patrimoine au cours du dernier exercice connu. Cette pénalité serait recouvrée au bénéfice de la CGLLS selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

L’exonération de TFPB sur les logements locatifs sociaux

En application de l'article 1384 A du code général des impôts (CGI), les logements locatifs sociaux bénéficient d'une exonération de TFPB pendant quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement, à condition notamment d'être financés, à hauteur d'au moins 50 %, par un prêt locatif aidé ou réglementé (PLA-I, PLUS, PLS), un prêt accordé par les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), des subventions de collectivités territoriales ou le concours de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Depuis 1998, en application de l'article 1384 C du CGI, cette exonération est également applicable aux logements locatifs sociaux résultant d'opérations d'acquisition-amélioration. Pour ces opérations, le seuil des 50 % n'entre pas en compte et il suffit que le logement soit acquis avec le concours financier de l'État ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). En outre, depuis le 1er janvier 2002, les nouvelles constructions de logements sociaux répondant à plusieurs critères de qualité environnementale (définis au I bis de l'article 1384 A) profitent d'une exonération pendant une durée portée à vingt ans.

Depuis la publication de la loi du 18 janvier 2005, les logements sociaux construits en application du plan de cohésion sociale (entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009) sont exonérés de TFPB pendant une durée qui a été allongée à vingt-cinq ans. Les opérations répondant aux critères de qualité environnementale réalisés pendant la même période ont quant à eux vu cette durée d'exonération portée à trente ans par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Cet alinéa a été supprimé par le Sénat (cf. infra).

b) Les modifications apportées par le Sénat : introduction du principe d’une procédure contradictoire

À l’initiative de M. Dominique Braye, et avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement substituant à l’alinéa du 2° du II relatif aux pénalités (dernier alinéa) quatre alinéas, et ce afin d’inscrire dans la loi le principe d’une procédure contradictoire entre l'organisme et le représentant de l'État signataire de la convention.

Ainsi, le projet de loi issu du Sénat prévoit que si, au cours de la durée de la convention, le représentant de l'État signataire de la convention constate que l'organisme n'a pas respecté les engagements définis par la convention, il le met en demeure de présenter ses observations et, le cas échéant, de faire des propositions permettant de remédier aux manquements constatés dans un délai d'un mois.

Ce n’est qu’ensuite que, si cet examen de la situation de l'organisme démontre que celui-ci a gravement manqué, de son fait, à ses engagements, le représentant de l'État propose au ministre chargé du logement de prononcer une pénalité à son encontre.

Le montant de cette pénalité, proportionné à l'écart constaté entre les objectifs définis par la convention et leur degré de réalisation ainsi qu'à la gravité des manquements, ne peut excéder 100 € par logement sur lequel l'organisme détient un droit réel, augmenté du montant de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont il a, le cas échéant, bénéficié pour une fraction de son patrimoine au cours du dernier exercice connu.

Enfin, le Sénat a repris la disposition du texte initiale, prévoyant que la pénalité est recouvrée au bénéfice de la Caisse de garantie du logement locatif social.

IV. FACULTÉ DE NE PAS PROCÉDER IMMÉDIATEMENT À UNE RÉORGANISATION DES PLAFONDS DE LOYER

a) Le projet de loi initial

Dans sa rédaction initiale, le III modifiait l'article L. 445-2 du code de la construction et de l’habitation pour rendre facultative, pour la première convention d'utilité sociale établie par un organisme, l'insertion dans le cahier des charges de gestion sociale de dispositions relative à la « remise en ordre » des loyers.

L’objectif du dispositif était de préciser que les bailleurs n’ont pas obligation de procéder immédiatement à la réorganisation de la grille de leurs loyers maxima, à la suite du reclassement des immeubles par niveaux de qualité de service rendu.

b) Les modifications introduites par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, avec l’avis favorable du Gouvernement, prévoyant l’obligation pour les conventions d’utilité sociale, s’agissant des engagements qu’elles comportent en matière d’occupation sociale, de respecter le contenu des accords collectifs intercommunaux et départementaux.

En outre, le dispositif adopté par le Sénat réduit de douze à six ans la durée au-delà de laquelle les dispositions des conventions APL disparaissent, pour les logements construits après la promulgation de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, au profit de celles des conventions d'utilité sociale.

Cet amendement sénatorial a été sous-amendé par le Gouvernement, afin de prévoir que le cahier des charges de la convention d’utilité sociale précise les actions d’accompagnement menées, en lien avec les associations d’insertion, en faveur des personnes des difficultés particulières, notamment celles occupant les logements financés au moyen d’un prêt locatif aidé à l’intégration.

c) Modification proposée par le rapporteur

Par le biais de la modification introduite au III, le Sénat a supprimé le dispositif prévu initialement par le III. Votre rapporteur vous propose de rectifier cette erreur matérielle.

V. EXPÉRIMENTATION DU SYSTÈME DE LOYER PROGRESSIF

a) Le projet de loi initial

Le IV complète l'article L. 445-4 du code de la construction et de l’habitation, et dispose que la convention d'utilité sociale pourra prévoir, à titre expérimental et pour sa durée d'application, un dispositif permettant de moduler les loyers en fonction des revenus des locataires, nonobstant les plafonds de loyers fixés par les conventions APL. Ces loyers ne pourraient excéder une part des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer. Le minimum et le maximum de cette part, ainsi que les conditions de détermination des ressources des personnes vivant au foyer, seraient déterminés par décret en Conseil d'État.

Ainsi que l’a rappelé M. Dominique Braye, rapporteur au Sénat, «  un tel système s'inspire de la politique des loyers menée par l'association Foncière Logement (AFL) (7)».

Le projet de loi prévoit qu’un rapport d'évaluation devra être transmis au Parlement par le Gouvernement dans l'année suivant la fin des expérimentations engagées en matière de loyer progressif.

b) Les modifications introduites par le Sénat : suppression de la référence au rapport sur le bilan des expérimentations engagées

Outre une modification de nature rédactionnelle, le Sénat a adopté avec l’avis favorable du Gouvernement un amendement supprimant la référence au rapport sur le bilan des expérimentations engagées. M. Dominique Braye a en effet indiqué que ces expérimentations pourraient « démarrer à des dates différentes, [et qu’il apparaissait par conséquent] difficile de déterminer à quel moment ce rapport devra être remis au Parlement. » Le rapporteur au Sénat a également indiqué que le Gouvernement avait en tout état de cause la faculté d’informer le Parlement sans qu’il soit nécessaire de le préciser dans la loi.

Votre rapporteur partage tout à fait cet avis et vous propose le maintien de cette suppression.

VI. EXTENSION, PAR LE SÉNAT, À 2010 DU BÉNÉFICE DE L’ABATTEMENT SUR LA TAXE FONCIÈRE APPLICABLE AUX ORGANISMES HLM AYANT CONCLU UNE CONVENTION RELATIVE À L’ENTRETIEN ET À LA GESTION DU PARC

Sur proposition du rapporteur, M. Dominique Braye, ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un V qui étend à l'année 2010 le bénéfice de l'abattement de 30 % de la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les organismes HLM ayant conclu ou renouvelé en 2009 une convention relative à l'entretien et à la gestion du parc, ayant pour but d'améliorer la qualité du service rendu aux locataires.

Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a indiqué qu’il était peu probable que toutes les conventions d'utilité sociale, dont la conclusion ouvre également droit à cet avantage fiscal, soient signées au cours de l'année 2010. Il a par conséquent souhaité « assurer la jonction entre ces deux dispositifs ».

*

* *

La commission examine deux amendements, pouvant être soumis à discussion commune, tendant à supprimer l’article, respectivement déposés par M. Pierre Gosnat et M. Jean-Yves Le Bouillonnec. 

M. Pierre Gosnat. L’instauration de conventions d’utilité sociale fait peser une véritable menace sur les organismes de logements sociaux. Si les objectifs fixés ne sont pas atteints, il en résultera des sanctions. Par conséquent, les stratégies locales devront se couler dans un moule imposé par l’État.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je comprends mal que l’on veuille imposer des objectifs à des organismes qui exercent leurs compétences depuis des décennies, et dont le financement ne provient pas, de façon majoritaire, de l’État.

En outre, pourquoi faire prévaloir la volonté de ce dernier, alors qu’elle est étrangère aux stratégies suivies par les acteurs du logement social ? Cela réduira nécessairement l’engagement des partenaires au niveau local.

En dernier lieu, il serait tout de même singulier que l’État conduise la politique du logement bien qu’il ne la finance pas, et qu’il n’en soit pas responsable.

M. le Rapporteur. Avis défavorable à ces deux amendements de suppression. Les collectivités seront associées à l’élaboration des conventions, et l’Union sociale pour l’habitat a apporté son soutien à cette mesure lors de l’audition organisée le 25 novembre dernier.

La commission rejette les deux amendements.

Elle adopte ensuite un amendement rédactionnel du rapporteur.

Puis elle rejette, sur avis défavorable du rapporteur, un amendement de M. Serge Letchimy, défendu par Mme Frédérique Massat, tendant à préciser que les conventions d’utilité sociale prennent en compte la gestion urbaine de proximité.

La commission adopte successivement deux amendements rédactionnels du rapporteur.

Elle examine ensuite un amendement de M. Pierre Gosnat tendant à donner un caractère facultatif aux conventions d’utilité sociale.

M. Pierre Gosnat. Il s’agit d’une demande des acteurs du logement eux-mêmes.

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite deux amendements pouvant être soumis à discussion commune, respectivement déposés par M. Olivier Carré et par le rapporteur, tendant à préciser que les établissements publics de coopération intercommunale « ou » les départements sont associés à l’élaboration des conventions d’utilité sociale.

M. Olivier Carré. Dans sa rédaction actuelle, le texte est ambigu : il associe en effet les établissements publics de coopération intercommunale et les départements. Or, ces derniers n’ont pas la compétence « habitat » sur les territoires des EPCI dotés de leur propre plan local de l’habitat.

M. le Rapporteur. Dans le même esprit, mon amendement précise plus simplement que les EPCI ou les départements seront associés lorsqu’ils seront délégataires des aides à la pierre. C’est un « ou » inclusif, et non exclusif.

M. Olivier Carré retire son amendement pour cosigner celui du rapporteur, que la commission adopte.

Elle adopte ensuite un amendement rédactionnel du rapporteur.

Puis, la commission examine un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec tendant à éviter qu’un organisme HLM soit sanctionné lorsque l’absence d’élaboration d’une convention d’utilité sociale ne lui est pas imputable.

M. le Rapporteur. Cela va de soi. Avis défavorable.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous ne pouvons pourtant pas préjuger de la façon dont le préfet appréciera la situation.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle rejette successivement, après avis défavorable du rapporteur, deux amendements de M. Serge Letchimy, défendus par Mme Frédérique Massat, tendant à ce que la majoration de la cotisation prévue à l’alinéa 10 soit affectée au soutien, à la construction, à la réhabilitation et à l’acquisition de logements très sociaux.

La commission examine un amendement du rapporteur tendant à permettre aux organismes de déroger à l’application du sixième alinéa de l’article.

M. le Rapporteur. Il s’agit de rectifier une erreur matérielle : cette disposition avait été supprimée par erreur lors de la réécriture du paragraphe par le Sénat.

La commission adopte l’amendement.

Elle rejette ensuite un amendement de M. Pierre Gosnat tendant à supprimer les alinéas 20 et 21.

Puis, elle examine un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec tendant à encadrer l’expérimentation de modulation des loyers en fonction du revenu prévue à l’article 21.

M. Daniel Goldberg. Il s’agit notamment d’éviter toute diminution du reste à vivre des ménages.

M. le Rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement aborde un véritable problème, mais ce que vous proposez est d’une grande rigidité, alors qu’il faut au contraire faciliter la prise en compte de la diversité des situations. Je m’étonne en particulier que vous souhaitiez limiter l’application de cette disposition aux seules zones tendues.

La commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite un amendement rédactionnel du rapporteur.

Puis, elle examine un amendement de M. Olivier Carré tendant à proroger le dégrèvement de taxe foncière dans les zones urbaines sensibles (ZUS) au-delà de 2010 dans l’hypothèse où la convention pluriannuelle a été signée en 2009.

M. Olivier Carré. Il s’agit d’éviter que le dégrèvement soit limité à une seule année.

M. le Président Patrick Ollier. Je crains que votre amendement ne se heurte à l’article 40.

M. Olivier Carré. Je le représenterai donc dans le cadre de la réunion prévue par l’article 88 du règlement.

La commission adopte un amendement du rapporteur supprimant une précision inutile.

La commission examine ensuite un amendement de M. Pierre Gosnat tendant à ce que tout programme de construction de logement social établi par les organismes HLM comporte au moins 50 % de logements « PLUS » et  « PLAI ».

M. le Rapporteur. Une fois encore, le système proposé serait trop rigide et trop uniforme. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.


Puis elle examine un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec, présenté par M. Alain Cacheux, prévoyant que l’Union sociale pour l’habitat dépose tous les trois ans un rapport auprès du Parlement, où il pourra faire l’objet d’un débat public.

M. Jean-Yves le Bouillonnec. Un certain nombre de dispositions ont récemment consacré le désengagement du Parlement dans l’appréciation des politiques du logement, qu’il s’agisse du renouvellement urbain ou de l’ANAH. Nous proposons, par cette procédure, que le Parlement puisse porter un regard stratégique sur le logement social et que cela donne lieu à un débat public.

M. le Rapporteur. L’Union deviendrait alors juge et partie. Il serait plus déontologique de proposer que le Parlement se prononce sur un rapport du Gouvernement, établi sur la base d’un rapport de l’USH. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article premier ainsi modifié.

Article additionnel après l’article premier

Agrément des organismes agissant en faveur du logement des personnes défavorisées

La commission examine un article additionnel présenté par le rapporteur visant à redéfinir le régime des agréments des organismes agissant en faveur du logement des personnes défavorisées ainsi que le mode de mandatement de ces organismes.

M. le Rapporteur. Il s’agit de mettre en conformité le droit français avec la directive européenne « services », et de professionnaliser les organismes au niveau national. En lieu et place de la trentaine d’agréments existants à ce jour, trois grandes activités seraient répertoriées : la maîtrise d’ouvrage ; l’ingénierie sociale financière et technique ; et l’intermédiation locative. Enfin, cela permettrait d’apporter des garanties plus sérieuses aux associations d’intermédiation agréées par l’État, via la Caisse de garantie du logement locatif social.

M. Jean-Yves le Bouillonnec. Cet amendement comporte plusieurs pages : nous ne pourrons nous prononcer qu’après en avoir pris connaissance. Quel est l’avis des associations ?

M. le Rapporteur. Les unions d’économie sociale sont favorables.

La commission adopte l’amendement.

Après l’article 1er

Monsieur le Président déclare irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution un amendement de M. Gosnat, au motif qu’il implique un accroissement de charges.

Article 2

(articles L. 423-14 et L. 452-1-1 [nouveaux] du code
de la construction et de l’habitation)

Prélèvement sur le potentiel financier des organismes d’HLM

À l’instar de l’article 1er, le présent article vise à inciter à la mobilisation des organismes d’HLM dont les investissements en faveur de la construction de logements sociaux sont insuffisants. En instaurant un prélèvement sur le potentiel financier de ces organismes, l’objectif serait, selon les termes de l’exposé des motifs du projet de loi, de « renforcer la mutualisation des moyens entre organismes. »

I. INSTAURATION DU PRÉLÈVEMENT

A. Le projet de loi initial

Article L. 423-14 du code de la construction et de l’habitation

Prélèvement sur le potentiel financier des organismes HLM

1. Principe

Le I de cet article crée un article L. 423-14 dans le code de la construction et de l’habitation, prévoyant la soumission des organismes HLM à un prélèvement sur leurs ressources financières, lorsqu’au cours des deux derniers exercices comptables, leurs investissements annuels moyens sont restés inférieurs à une fraction de leur potentiel financier annuel moyen.

Ce potentiel est calculé sur la même période. L’exposé des motifs du projet de loi précise que « le potentiel financier constitue l’un des ratios, couramment utilisé par les bailleurs sociaux, permettant d’apprécier la situation financière des organismes. Il exprime l’écart existant, généralement positif, entre les ressources de long terme du bilan (fonds propres, subventions, emprunts) et les emplois stables exprimés par les valeurs immobilisées du même bilan (…). Très proche de la notion de « fonds de roulement », le potentiel financier en diffère par l’exclusion de ressources [ne pouvant être investies] qui sont d’une part, la provision pour gros entretien, d’autre part les dépôts de garantie des locataires. »

Le projet de loi précise que cette fraction ne peut être supérieure à la moitié du potentiel annuel moyen des deux derniers exercices.

2. Assiette

Le prélèvement sur les ressources serait calculé, selon un taux progressif, sur le potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices sans pouvoir excéder le tiers de celui-ci.

3. Modalités de recouvrement

Il serait recouvré selon les procédures, sûretés, garanties et sanctions applicables en matière de taxes sur le chiffre d’affaires.

4. Exonération

Le projet de loi initial dispose qu’il n’y a pas de prélèvement si le produit de celui-ci est inférieur à 10 000 euros ou si, à la date du prélèvement, l’organisme bénéficie des mesures de prévention ou de redressement de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Dans le droit en vigueur à l’article L. 452-1 du code de la construction et de l’habitation, la CGLLS est un établissement public à caractère administratif dont les missions consistent à :

– contribuer à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes ;

– favoriser la réorganisation et le regroupement des organismes et de financer des actions de formation ou de soutien technique pour leur permettre de mener des actions ou opérations de renouvellement urbain ;

– financer l’agence nationale pour la rénovation urbaine ;

– concourir, par ses participations aux frais de l'union et des fédérations groupant les organismes d'habitations à loyer modéré et aux frais de la fédération groupant les sociétés d'économie mixte, à assurer leur meilleur fonctionnement, la coordination de leurs activités, leurs investissements pour le développement des actions en faveur du logement social, en particulier la prévention des difficultés des organismes ;

– participer au financement des associations nationales de locataires représentatives qui siègent à la Commission nationale de concertation ;

– aider les ADIL à développer l'information en faveur du logement social.

5. Modalités de versement du prélèvement

Les organismes sont tenus de verser le prélèvement avant le 30 juin chaque année à la CGLLS, qui voit donc ses missions étendues par le projet de loi.

6. Sanctions en cas de non transmission des informations par les organismes

Le dernier alinéa du I du projet de loi initial prévoit que les organismes ne communiquant pas les informations relatives à l’application du dispositif sont soumis à une pénalité de 300 euros par logement locatif dont ils sont propriétaires.

Ce montant serait doublé en cas de récidive.

B. Les modifications introduites par le Sénat

Le Sénat a réécrit ce I (alinéas 1 à 7), par le biais d’un amendement de réécriture globale du rapporteur, M. Dominique Braye.

Tout d’abord, il a supprimé le caractère rétroactif de la mesure, en prévoyant, à l’alinéa 2 de l’article 2, qu’il ne s’applique qu’à compter du 1er janvier 2011. Afin d’exclure les organismes ayant une activité exclusivement dédiée à l’accession à la propriété, le Sénat a souhaité préciser que l’article 2 ne concerne que les organismes « disposant d’un patrimoine locatif ».

Le Sénat a également précisé qu’un décret en Conseil d’État fixe le niveau de la fraction du potentiel financier investie en deçà de laquelle le prélèvement est appliqué aux organismes.

Il a également décalé la date de versement du prélèvement au 30 novembre au lieu du 30 juin dans le projet de loi initial.

Il a précisé que les articles L. 452-5 et L. 452-6 du code de la construction et de l’habitation, relatifs aux cotisations (8) des organismes à la CGLLS, sont applicables au prélèvement.

C. La position de votre rapporteur

1. Sur le principe

Le rapporteur souscrit tout à fait aux objectifs visés par cet article : inciter les organismes à investir, surtout en cette période très tendue sur le marché de la construction, où la relance par l’offre publique peut contribuer à désengorger l’ensemble de la chaîne du logement. Il faut ajouter que dans le contexte de la mise en œuvre progressive de la loi DALO (les demandeurs prioritaires pouvant saisir le juge depuis le 1er décembre 2008), le dynamisme des organismes constructeurs est la condition sine qua non pour loger les publics prioritaires.

Il souligne à cet égard les propos de son homologue au Sénat, M. Dominique Braye, qui a indiqué :

« D’un côté, il y a des bailleurs sociaux qui ne construisent pas alors qu’ils le devraient, car ils sont dans les secteurs tendus : je le regrette, mais ceux-là sont pour moi des bailleurs sociaux coupables. Ils mènent une politique patrimoniale de propriétaires privés : leur principal objectif, leur préférence, est non pas la construction, mais bien le profit. D’un autre côté, il y a des bailleurs sociaux qui ne sont pas obligés de construire puisqu’ils sont dans des secteurs où il n’y a pas de tensions. Ceux-là ne sont pas coupables, mais nous voulons leur retirer une partie de leurs fonds pour les confier à des bailleurs qui sont, eux, dans les secteurs tendus, c'est-à-dire là où le besoin se fait le plus sentir. »

Le dispositif est fondé sur un mécanisme de péréquation entre les organismes, par le biais de la CGLLS. En outre, on peut considérer, dans le cas des organismes d’HLM situés dans les zones tendues, que le prélèvement aura un effet incitatif, et aura ainsi vocation à disparaître si les organismes adoptent une attitude « vertueuse ». Pour toutes ces raisons, le rapporteur se félicite du dispositif proposé.

2. Sur la date d’entrée en vigueur du dispositif

Le rapporteur souscrit à la nécessité de prévoir l’acceptabilité des règles dans le temps, sans pour autant être favorable à un report en 2011 de la mise en œuvre de cet article. C’est pourquoi il propose :

– de supprimer la référence au 1er janvier 2011 ;

– un dispositif de transition, pour les deux premières années : afin d'atténuer le caractère rétroactif de la mesure, pour l'année 2010, il serait proposé de calculer le prélèvement sur le seul exercice 2009 si celui-ci est inférieur au prélèvement calculé sur 2009 et 2008. Cela permettrait ainsi d'atténuer les effets de la mesure pour les organismes qui auront repris une activité d'investissement en 2009.

II. CRÉATION D’UN FONDS GÉRÉ PAR LA CGLLS, RECEVANT LE PRODUIT DES PRÉLÈVEMENTS

Article L. 452-1-1 du code de la construction et de l’habitation

Fonds recevant le produit des prélèvements sur les organismes HLM

Le II de cet article étend les missions de la CGLLS à la gestion d’un fonds constitué des prélèvements mis en place par le présent article, et destiné à aider les organismes HLM et les SEM à financer les opérations de construction et d’amélioration de leur parc de logements sociaux, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Le Sénat a proposé une nouvelle rédaction de ce paragraphe (alinéas 8 et 9), afin de ne plus faire mention des SEM, qui font désormais l’objet d’un article spécifique du projet de loi, l’article 20 bis (cf. infra le commentaire de cet article). En outre, il a replacé cette disposition au sein d’un nouvel article du code, l’article L. 452-1-1.

III. LISTE DES RESSOURCES DE LA CGLLS

Le III (alinéas 10 et 11) complète, au sein de l’article L. 452-3 du code de la construction et de l’habitation, la liste des ressources de la CGLLS, en y ajoutant le produit des pénalités et prélèvements relevant de l’article 1er (conventions d’utilité sociale, article L. 445-1) et de l’article 2 (article L. 423-14).

IV. APPLICATION DU DISPOSITIF AUX SOCIÉTÉS D’ÉCONOMIE MIXTE

Dans le projet de loi initial, le IV soumettait les SEM au dispositif de l’article 2. Le Sénat a supprimé ce paragraphe, et créé un article au sein du projet de loi, exclusivement consacré aux SEM : il s’agit de l’article 20 bis (cf. infra le commentaire de cet article).

V. MODALITÉS D’APPLICATION

Dans le projet de loi initial, le V prévoyait la fixation des modalités d’application de cet article par décret en Conseil d’État.

Le Sénat a supprimé ce paragraphe qu’il a réinséré dans les paragraphes précédents (cf. supra).

*

* *

La commission examine deux amendements de suppression déposés par M. Pierre Gosnat et par M. Jean-Yves le Bouillonnec.

Mme Annick Lepetit. L’expression « mutualisation » dissimule mal la volonté de s’attaquer à la cagnotte supposée des HLM. Ce dispositif met en place un prélèvement sur le réseau de financement de ces organismes au risque de pénaliser leurs futurs investissements.

Sur avis défavorable du rapporteur, la commission rejette ces amendements.

La commission adopte ensuite deux amendements rédactionnels du rapporteur.

Puis elle examine un amendement du rapporteur proposant de ne retenir que l’exercice 2009 pour le calcul du prélèvement, si cela s’avère plus favorable à l’organisme.

M. le Rapporteur. Il s’agit d’une alternative au mode de calcul retenu par le Sénat, afin que le caractère rétroactif de la mesure ne pénalise pas les organismes : le prélèvement est calculé soit sur le seul exercice 2009, soit sur la moyenne 2009-2008.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Il faut laisser aux bailleurs sociaux le temps de s’adapter à la nouvelle donne. L’enjeu n’est pas de les pénaliser mais de construire un partenariat. Nous proposerons des amendements qui permettent aux bailleurs sociaux de se mettre en situation, sans quoi cette disposition donnera l’impression que vous êtes en train de préparer la loi de finances pour 2010.

M. le Rapporteur. Les bailleurs sociaux disposeront de l’année 2009 pour s’adapter. Nous proposons un compromis entre le Gouvernement, qui souhaitait une application immédiate et le Sénat, qui voulait agir beaucoup plus tard.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine un amendement de M. Olivier Carré, donnant l’obligation de définir précisément et réglementairement la notion de potentiel financier, lequel servira d’assiette au calcul du prélèvement.

Le rapporteur ayant émis un avis favorable, la commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite un amendement de M. Serge Letchimy, défendu par Mme Frédérique Massat, ayant pour objet de favoriser le logement très social en insérant le mot « très » après le mot « locatifs » à l’alinéa 9.

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement.

Puis elle examine un amendement de M. Jean-Pierre Decool, visant à assurer la pérennité des activités des unions d’économie sociale en organisant la prévention des difficultés de ces organismes et la structuration d’un réseau.

M. Etienne Pinte. Il s’agit d’étendre la garantie aux associations et organismes agréés qui pratiquent la gestion locative en faveur des personnes défavorisées et, éventuellement, l’accompagnement social. Cette activité, reconnue sous le vocable « maîtrise d’ouvrage d’insertion », est assurée par des unions d’économie sociale dédiées. Dans l’attente de l’accès, d’ici trois ans, des UES à la CGLLS, l’amendement autorise cette dernière à soutenir les groupements d’organismes non HLM et SEM.

M. le Rapporteur. L’article additionnel que j’ai présenté tout à l’heure prévoit une procédure d’agrément, débouchant sur une autorisation de garantie CGLLS. Je vous propose de retirer cet amendement et de cosigner le mien.

M. le Président Patrick Ollier. Je propose que Mmes Labrette-Ménager, Vautrin, MM. Carré, Paternotte et moi-même soyons cosignataires de l’amendement du rapporteur.

L’amendement de M. Decool est retiré

Enfin, la commission adopte un amendement rédactionnel du rapporteur.

L’article 2 ainsi modifié est adopté.

Après l’article 2

La commission examine un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec, visant à proroger de cinq ans une disposition du plan de cohésion sociale consistant à allonger la durée d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties.

M. Pascal Deguilhem. Cette disposition permet de conforter l’équilibre financier des opérations de construction engagées par les bailleurs.

M. le Rapporteur. Essayons de rester calés sur le plan de cohésion sociale et de nous en tenir au 31 décembre 2009.

M. Etienne Pinte. En entrant progressivement dans le droit commun, les bailleurs sociaux rencontrent de nombreuses difficultés. Cette exonération leur permet de conserver une trésorerie pour financer les opérations autrefois subventionnées par l’État. Dans mon rapport, j’ai proposé également cette disposition. Je l’ai fait à la demande des bailleurs sociaux, que j’ai trouvée justifiée.

M. le Rapporteur. Nous sommes pour l’instant en 2008. Compte tenu du peu de lisibilité du paysage économique et social, je vous propose d’attendre la fin du plan de cohésion sociale. Avis défavorable.

Mme Catherine Vautrin. Je suis heureuse qu’il soit fait référence au plan de cohésion sociale ! Prévoyons une clause de discussion en milieu d’année prochaine mais il me semble pour le moment prématuré de s’engager.

La commission rejette l’amendement.

M. Le Président déclare irrecevable au titre de l’article 40 un amendement de M. Le Bouillonnec, fixant à 20 000 euros le plafond du livret A.

Article 3

(articles L. 313-1, L. 313-2 [nouveau], L. 313-3 [nouveau], L. 313-7, L. 313-11, L. 313-12, L. 313-13, L. 313-14, L. 313-15 et L. 313-16, L. 313-19, L. 313-20, L. 313-22, L. 313-23, L. 313-33, L. 313-34 [nouveau] et L. 313-35 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation)

Réforme de la gouvernance du 1 % logement

Cet article réforme la gouvernance du 1 % logement et propose :

– la suppression du mode de gestion conventionnel de l'emploi des fonds du 1 %, auquel se substitue un mécanisme de détermination des emplois par la loi et le règlement ;

– une réforme des modalités de contrôle de l'utilisation de ces fonds, dont la mission incomberait néanmoins toujours à l'ANPEEC. Alors que l'Agence exerce aujourd'hui une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des collecteurs de la PEEC, elle verrait son rôle recentré sur une mission « d'étude, d'évaluation et de contrôle » relative à la PEEC.

I. LE SYSTÈME DU 1 % LOGEMENT DANS LE DROIT EN VIGUEUR

En 1953, le législateur a généralisé la démarche volontaire de certains employeurs en faveur du logement de leurs salariés en imposant aux entreprises de contribuer au financement de la construction à hauteur de 1 % de la masse salariale. Cette contribution, dont l’appellation juridique est la « Participation des employeurs à l’effort de construction » (PEEC), a conservé le nom de « 1 % logement » dans le langage commun, alors même que son taux n’est plus que de 0,45 % depuis 1991.

Depuis 1996 et la création de l’Union d’économie sociale du logement (UESL), État et partenaires sociaux s’accordent par convention sur les politiques nationales d’emploi des fonds issus de la PEEC.

A. Le rôle indispensable du 1 % logement

1. Une organisation institutionnelle en réseau

Les collecteurs associés de l’UESL : les CIL et les CCI

Plus de 95 % de la collecte du « 1 % Logement » sont versés à des collecteurs financiers qui sont associés de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL), chambres de commerce et d’industrie (CCI) - au nombre de 14 fin 2007 contre 16 fin 2006 - ou comités interprofessionnels du logement (CIL) - au nombre de 102 fin 2007 contre 104 fin 2006.

Les CIL sont des associations à but non lucratif et à statut réglementé, administrées par des conseils d’administration composés de représentants des organisations syndicales d’employeurs, de représentants des organisations syndicales de salariés et de représentants des entreprises.

Les collecteurs non associés de l’UESL : les organismes HLM, les sociétés d’économie mixte et la SICF

Les collecteurs constructeurs que sont les organismes HLM et les SEM de logement social peuvent également, sous certaines conditions, recevoir le versement de la PEEC des employeurs pour les opérations locatives dont ils assurent la maîtrise d’ouvrage. Leur collecte s’élève à 11 millions d’euros en 2006. Deux tiers de cette collecte doivent être reversés, pendant la durée du plan de cohésion sociale, aux collecteurs associés de l’UESL.

La Société immobilière des chemins de fer (SICF), filiale de la SNCF, est également agréée comme collecteur (15 millions d’euros en 2006).

L’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC), établissement public chargé du contrôle des collecteurs

L’ANPEEC est un établissement public sous tutelle de l’État créé en 1987. Elle a pour objet principal le contrôle des collecteurs de la PEEC et des opérations réalisées à l’aide de la PEEC. Elle assure également une mission d’études statistiques (qui donne lieu à la publication d’un rapport annuel), de proposition en matière réglementaire sur la gestion du 1 %, de programmation de l’emploi des fonds de la PEEC consacrés aux emplois les plus sociaux (en application de la convention dite « 10 % » ou sur le fonds « 1/9ème » géré par l’agence) et de gestion d’un fonds de garantie des collecteurs.

Le conseil d’administration de l’agence est formé de quatre collèges de cinq membres (représentants des employeurs, des organisations syndicales de salariés, des collecteurs et de l’État). S’agissant du collège État, les ministres chargés respectivement du logement, des affaires sociales, de l’économie et du budget sont représentés. Le président de l’agence est élu pour trois ans par le conseil d’administration parmi les représentants des employeurs. Sa nomination est soumise à l’approbation du ministre chargé du logement.

Chacun des quatre collèges du conseil d’administration est représenté au comité permanent de l’agence. Composé du président de l’agence, de trois représentants des ministres, d’un représentant des salariés et d’un représentant des organismes collecteurs, le comité permanent peut être consulté par le président sur toute question relevant de ses attributions et donne un avis sur certains sujets (programme annuel de contrôle, rapports de contrôle, suites des contrôles, propositions réglementaires).

L’Union d’économie sociale du logement (UESL), tête de réseau des CIL et des CCI

L’Union d’économie sociale du logement (UESL), créée par la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996, joue le rôle de tête de réseau pour l’ensemble des CIL et des CCI. Elle représente les intérêts communs de ses associés, en particulier auprès des pouvoirs publics. À ce titre, elle conclut avec l’État les conventions permettant de définir les politiques nationales d’emplois des fonds issus de la PEEC, émet des recommandations qui s’imposent à ses associés collecteurs et rend un avis préalable sur certaines opérations financières relatives aux collecteurs financiers.

Société anonyme coopérative à capital variable, l’UESL a pour associés les CIL et CCI agréés à collecter la PEEC, ainsi que les organisations interprofessionnelles de salariés représentatives au plan national (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT, CGT-FO) et les organisations interprofessionnelles d’employeurs représentatives au plan national (MEDEF, CGPME). L’UESL est administrée par un conseil de 15 membres, représentant à parts égales les associés collecteurs, élus en son sein par le comité des collecteurs, les organisations syndicales d’employeurs associées et les organisations syndicales de salariés associées. Le président de l’UESL est élu par le conseil d’administration parmi ses membres. L’État est représenté au conseil d’administration de l’UESL par deux commissaires du gouvernement, désignés l’un par le ministre chargé de l’économie et des finances, l’autre par le ministre chargé du logement.

Un comité paritaire des emplois, organe « politique » de l’UESL, regroupe les organisations d’employeurs et de salariés. Il permet à ces organisations de définir en commun les orientations du 1 % Logement, notamment dans le cadre de la négociation de conventions avec l’État. Un comité des collecteurs se réunit en tant que de besoin à la demande des collecteurs et peut demander l’inscription de points à l’ordre du jour du conseil d’administration.

Pour l’exécution des conventions signées avec l’État, l’Union dispose d’un fonds d’intervention, auquel les associés apportent une contribution dont le montant est fixé par le conseil d’administration de l’Union. Il s’agit d’un fonds de mutualisation qui contribue à la bonne adaptation des ressources des associés collecteurs aux besoins locaux compte tenu des politiques nationales et locales d’emploi de la PEEC. Le fonds d’intervention est décomposé en plusieurs sections (Agence nationale pour la rénovation urbaine, Foncière Logement, foyers de travailleurs migrants, 10 %...), en fonction des emplois mutualisés.

Un fonds de soutien permet d’assurer la sécurisation des accédants « PAS » (prêts d’accession sociale) pour les générations de prêts antérieures à 2003 et un fonds spécifique assure le financement du dispositif de garantie des risques locatifs.

Enfin, un fonds de fonctionnement a pour objet de financer les frais de fonctionnement de l’Union et le remboursement des frais engagés par les partenaires sociaux dans leurs actions au sein de cette union. Tous ces fonds sont alimentés par appels de fonds auprès des associés collecteurs dont les montants sont définis par le conseil d’administration.

Le rôle indispensable de la Foncière logement dans la montée en puissance du programme national de rénovation urbaine

Le champ d’intervention de l’association Foncière Logement recoupe en grande partie le champ d’intervention de l’ANRU.

L’association Foncière Logement (AFL) a été constituée le 7 janvier 2002 par les partenaires sociaux en application des conventions entre l’État et l’UESL du 11 octobre et du 11 décembre 2001 et de l’article 116 de la loi de finances pour 2002. Son action est complémentaire de la montée en puissance des opérations de rénovation urbaine. Elle consiste en effet :

– d’une part, à réaliser des logements locatifs libres dans les quartiers faisant l’objet d’opérations de renouvellement urbain, sur des terrains reçus par l’association Foncière Logement en contrepartie du soutien du « 1 % Logement » au financement de la rénovation urbaine et en particulier de l’ANRU. Depuis la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, ces logements bénéficient du taux réduit de TVA s’ils sont loués à des ménages sous plafond de ressources de niveau PLI (prêt locatif intermédiaire) ainsi que d’une exonération de taxe foncière pendant 25 ans. Cette part de l’activité est qualifiée de « rénovation urbaine » ;

– d’autre part, à réaliser des logements locatifs sociaux dans les communes souffrant d’une insuffisance de l’offre locative sociale (communes déficitaires en logements sociaux au titre de l’article 55 de la loi SRU en particulier). Les logements sont alors soumis aux plafonds de loyers et de ressources et sont appelés « PLS Foncière » (prêt locatif social – Foncière). Ils bénéficient d’un taux de TVA à 5,5 %, ainsi que d’une exonération de taxe foncière pendant 25 ans. Ces logements entrent dans le décompte de la loi « SRU », mais ne peuvent pas représenter, commune par commune, plus de 30 % de l’engagement triennal. L’État et les partenaires sociaux ont arrêté pour chaque programme une règle d’occupation dite des trois tiers. Ainsi un tiers des locataires à l’entrée (origine ou renouvellement) doivent avoir des revenus inférieurs à 60 % des plafonds d’accès aux logements sociaux de niveau «  PLUS » (prêt locatif à usage social), un autre tiers des revenus compris entre 60 et 100 % de ces plafonds, et un dernier tiers entre 100 et 130 %. Le plafond de loyer résultant de la convention est le loyer PLS, même si l’association prévoit des loyers inférieurs pour les ménages dont les ressources sont inférieures au PLUS. Cette part de l’activité est qualifiée de « développement immobilier ».

Sur le plan financier, l’AFL assure la réalisation de ces opérations neuves en empruntant – à hauteur des rentrées locatives attendues sur la durée d’exploitation des logements – et en bénéficiant de subventions de l’UESL qui constituent les fonds propres de l’association. Le montant autorisé d’emprunt est fixé à 150 % des fonds propres.

Sur le plan de l’activité, il convient de distinguer la part « rénovation urbaine » de la part « développement immobilier ». En effet, la montée en puissance progressive du PNRU et du rythme des démolitions fait que les opérations de « rénovation urbaine » sont à un stade moins avancé. S’agissant du volet « rénovation urbaine », à fin 2007 162 dossiers dans 89 villes, représentant 4 000 logements, sont à l’étude. 13 chantiers sont en cours, dont 6 livrés au cours de l’année 2008. S’agissant du volet « développement immobilier », le nombre de logements engagés fin 2007 s’élève à 4 238 pour un montant de 935 millions d’euros (9). À fin 2007, l’association a acquis 20 282 logements en cumulé, pour un montant global de 4,2 milliards d’euros. Au 31 janvier 2008, 8 288 logements ont été livrés, dont 7 395 sont loués, 205 attribués mais non encore loués et 893 sont disponibles et non encore attribués.

2. Un système fondé sur la signature de conventions avec l’État

Depuis la création de l’UESL en 1996, les interventions du « 1 % Logement » ont fait l’objet de conventions signées avec l’État. Les plus importantes sont les suivantes :

– la convention du 3 août 1998, qui crée les aides « loca-pass (10) », « pass travaux (11) », et « securi-pass (12) » ;

– les conventions des 11 octobre et 11 décembre 2001, qui créent l’Association Foncière Logement (AFL) ;

– la convention du 10 septembre 2003, prévoyant la participation du « 1 % logement » au programme national de rénovation urbaine (PNRU) ;

– les conventions du 15 juillet et du 27 octobre 2004, qui prévoient l’accompagnement par le « 1 % logement » du volet logement du plan de cohésion sociale ;

– cinq conventions signées en 2006, créant notamment le Pass-GRL (13) et le Pass-foncier (14) .

3. Des interventions diverses

Il résulte des différentes conventions conclues entre l’État et l’UESL une diversité des interventions du 1 % Logement. Celles-ci peuvent néanmoins être réparties entre financement d’opérations locatives (locatif social, accompagnement de la politique de rénovation urbaine, locatif intermédiaire) et d’aides aux ménages (prêts accession et travaux, aides pour la location ou la mobilité).

Le tableau ci-après retrace l’évolution des emplois et des ressources, selon les principaux postes, des collecteurs financiers associés de l’UESL.

Les emplois se ventilent en 2006 en :

– aides aux personnes physiques pour 1,8 milliard d’euros. Cette catégorie d’emploi augmente constamment depuis 2002, en particulier sous l’effet de la progression du PASS-TRAVAUX (871 millions d’euros), du LOCA-PASS (404 millions d’euros) et d’autres nouveaux emplois pour un montant plus limité (MOBILI-PASS (15) en particulier). En revanche, les prêts à l’accession traditionnels diminuent (339 millions d’euros contre plus de 800 millions d’euros en 2000) ;

– financements de long terme aux bailleurs sociaux pour 596 millions d’euros en 2007 ;

– financement de l’association « Foncière Logement » (à hauteur de 726 millions d’euros en 2006 après 453 millions d’euros en 2005) et de l’ANRU (279 millions d’euros en 2006 après 679 millions d’euros en 2005).

L’effort en faveur des populations connaissant des difficultés particulières :

Une première convention du 14 mai 1997 a prévu que 10 % des ressources (collecte et retours de prêts) des collecteurs seraient employées en faveur des populations connaissant des difficultés particulières. Conclue initialement pour une durée de cinq ans, modifiée à plusieurs reprises et prolongée jusqu’en 2006, cette convention a fait l’objet d’un bilan au courant de l’année 2006. Sur la base de ce bilan, une nouvelle convention, dite « 10 % », a été conclue le 20 décembre 2006. Cette convention prolonge et aménage les engagements de la convention du 14 mai 1997, jusqu’au 31 décembre 2013.

Comme la convention d’origine, cette convention comprend deux volets :

– un plan pour les foyers de travailleurs migrants ; la participation financière du 1 % logement à la réalisation de ce plan est fixée à 274 millions d’euros pour cinq ans, ce montant pouvant être porté à 320 millions d’euros ;

– des aides en faveur les populations salariées ou en recherche d’emploi et leurs familles ayant des difficultés particulières : jeunes de moins de trente ans, salariés du secteur assujetti en mobilité professionnelle nécessitant un hébergement temporaire en logement meublé, salariés du secteur assujetti en mobilité professionnelle à la demande de l’entreprise ou en reprise d’emploi, salariés du secteur assujetti en situation ou en recherche d’emploi ayant des difficultés particulières d’accès ou de maintien dans le logement.

Les aides au secteur locatif social

L’aide au financement de la construction de logements locatifs sociaux en contrepartie de droits de réservation fait partie des emplois traditionnels du « 1 % logement ». Les engagements des collecteurs sur cette catégorie d’emploi ont été formalisés dans la convention du 3 août 1998, à hauteur de 690 millions d’euros de prêts par an.

L’avenant du 7 mars 2001 a créé un concours privilégié, le «  Milliard Plus », de 152 millions d’euros initialement (180 millions d’euros à compter de la convention du 10 septembre 2003) en faveur du logement locatif social pour limiter le désengagement du « 1 % » constaté sur les exercices antérieurs.

La convention du 27 octobre 2004 a modifié la forme des interventions en faveur du locatif social, partiellement transformées en subventions. Un concours financier dénommé « 1 % relance » a été institué pour 5 ans et a remplacé le « Milliard Plus » ainsi que les concours apportés au financement des logements de type PLUS et PLA-I.

Ce concours « 1 % relance » est désormais versé sous forme de subventions pour un montant annuel de 210 millions d’euros (soit 450 millions d’euros d’équivalent prêt), porté à 225 millions d’euros pour 2006 et 2007 par la convention du 22 mai 2006.

En dehors du « 1 % relance », l’intervention du « 1 % logement » en faveur du logement locatif social comprend :

– 70 millions d’euros de prêts répartis entre foyers de travailleurs migrants, PLS, PLI et opérations expérimentales ;

– 170 millions d’euros de prêts « 1 % rénovation urbaine » en faveur de la construction et de la réhabilitation de logements sociaux dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (150 millions d’euros en zone ANRU, 20 millions d’euros pour les opérations déconcentrées).

Certaines interventions ont été prévues ultérieurement en complément des aides au secteur locatif social :

– dans le domaine du logement des salariés saisonniers avec une expérimentation sur 3 ans et une enveloppe annuelle de 10 millions d’euros ;

– dans le domaine du logement locatif intermédiaire afin de permettre le financement d’opérations de construction dans le parc locatif privé ;

– en faveur de la remise sur le marché de logements vacants, aux côtés de l’ANAH, pour un montant annuel de 90 millions d’euros au plus.

L’accompagnement de la rénovation urbaine

Compte tenu des enjeux de la politique de rénovation urbaine, l’accompagnement de cette politique est devenu depuis 2001 une orientation majeure de l’emploi des ressources issues de la PEEC. L’engagement des partenaires sociaux de financer la rénovation urbaine atteint 6 milliards d’euros et prend plusieurs formes déclinées en enveloppes prévisionnelles comme suit :

Le versement de subventions à l’ANRU selon un échéancier ne pouvant dépasser les montants cumulés suivants :

En millions d’euros

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Versements annuels prévisionnels

200

200

240

390

445

455

445

445

445

505

500

450

450

450

350

Versements cumulés maximum

200

400

640

1 030

1 475

1 930

2 385

2 840

3 295

3 800

4 300

4 750

5 200

5 650

6 000

Prenant en considération les aléas possibles sur une échéance aussi lointaine, les partenaires sociaux et l’État ont prévu un point d’étape en 2009 afin de discuter d’adaptations éventuelles de cet échéancier.

Le financement de la bonification des prêts pour les projets de rénovation urbaine (PRU) :

Pour les années 2004 à 2006, une enveloppe du 1 % Logement de 160 millions d’euros a permis de bonifier l’enveloppe globale de 2,3 milliards d’euros de prêts PRU distribués par la Caisse des dépôts et consignations.

Pour les années 2006 à 2008, une nouvelle enveloppe de 4,5 milliards d’euros a été définie et le 1 % Logement contribue à hauteur de 39 % de la bonification nécessaire, soit 105 millions d’euros par an, le solde étant assuré par la CDC.

Le financement d’opérations hors zones ANRU :

Une enveloppe de 5 millions d’euros sera versée aux opérations de démolition de logements sociaux ou de copropriétés dégradées en dehors de la zone prioritaire de l’ANRU.

Le financement à profils spécifiques « 1 % rénovation urbaine » :

Une enveloppe annuelle de 170 millions d’euros est consacrée au financement d’opérations de réalisation de logements de type PLUS ou des opérations réalisées à l’aide de la PALULOS en zone prioritaire ANRU. Les caractéristiques de ces prêts sont les suivantes :

– pour les opérations de réalisation de logements de type PLUS, le taux annuel est de 1,25 %, sauf les 10 premières années où ce taux est de 0,6 %, la durée de remboursement est de 35 ans avec 25 ans de différé d’amortissement ;

– pour les opérations réalisées à l’aide de la PALULOS, le taux annuel est de 1,25 % et la durée de remboursement est de 15 ans avec 5 ans de différé d’amortissement.

Les aides aux personnes physiques

Les prêts à taux réduit aux salariés accédant à la propriété font partie des emplois traditionnels du « 1 % logement ». Depuis 1998, plusieurs autres aides ont été mises en place par la voie conventionnelle, pour la plupart selon le principe du droit ouvert : tout demandeur remplissant les conditions de l’aide peut en bénéficier, sans sélection de la part du collecteur.

La convention du 3 août 1998 a mis en œuvre :

– une sécurisation des accédants à la propriété. Le premier volet, réservé aux accédants modestes ayant souscrit un prêt à l’accession sociale (PAS) n’a pas été reconduit au-delà de 2003. Le second volet, destiné aux salariés en cas de perte d’emploi, est toujours en vigueur (SECURI-PASS) ;

– un prêt destiné à l’amélioration du logement (PASS-TRAVAUX), dont les modalités ont été revues par l’avenant du 7 mars 2001. Destinée aux salariés du secteur privé, d’un montant maximum de 8 000 € pouvant être porté à 9 600 € sous condition de ressources, l’aide prend la forme d’un prêt d’une durée maximale de 10 ans à un taux de 1,5 % ;

– une aide à la mobilité en secteur locatif (LOCA-PASS) comprenant deux volets et dont les modalités ont également été revues par l’avenant du 7 mars 2001 ainsi que par la convention du 15 juillet 2004. L’avance LOCA-PASS permet de financer le dépôt de garantie sous la forme d’un prêt sans intérêt. Elle a été étendue aux non-salariés par la convention du 21 décembre 2007 (à la suite de l’annonce de la diminution de deux mois à un mois du dépôt de garantie). La garantie LOCA-PASS apporte aux salariés, aux jeunes de moins de 30 ans en situation ou en recherche d’emploi et aux étudiants boursiers de l’État une caution à hauteur de 18 mois de loyer et charges locatives. Cette garantie a vocation à être remplacée à terme par la Garantie des risques locatifs (GRL – voir supra).

Les dispositifs suivants ont été créés ultérieurement :

– l’aide MOBILI-PASS, subvention aux salariés en mobilité professionnelle (avenant du 7 mars 2001) ;

– l’accompagnement du Prêt social de location-accession (PSLA) par un financement bonifié en phase locative (prêt de 1 % sur 15 ans dont 4 ans de différé) (convention du 15 juillet 2004) ;

– le dispositif de portage du prix du foncier, le PASS-FONCIER, a été mis en place pour favoriser l’accession populaire à la propriété dans le neuf en cas d’aide d’une ou plusieurs collectivités territoriales (convention du 20 décembre 2006) ;

– la garantie universelle des risques locatifs (PASS-GRL) consiste en une extension du champ de couverture des assurances contre les impayés de loyer (convention du 20 décembre 2006). Ce dispositif permet aux entreprises d’assurances de proposer aux bailleurs des contrats contre les risques d’impayés beaucoup moins sélectifs que les contrats classiques : indifférence quant à la nature du contrat de travail, taux d’effort maximal (après aide personnelle) porté à 50 %, pas d’exigence de caution.

II. LES CRITIQUES DU SYSTÈME

A. Une gestion coûteuse

1. Les critiques formulées par la Cour des comptes

Dans son rapport intitulé La Participation des employeurs à l’effort de construction, la Cour des Comptes formule un nombre important de critiques, selon plusieurs axes.

Les critiques portant sur les emplois de la PEEC

La Cour souligne tout d’abord la situation confuse des emplois de la PEEC, en raison de l’ « absence de choix clairs ». La Cour critique en particulier le système conventionnel, relevant que « l’extension du champ conventionnel n’a pas contribué à la qualité des normes de droit : les conventions ne sont pas publiées, ne comportent pas de mécanismes d’abrogation, ne sont pas codifiées et leur empilement a créé un volumineux corpus conventionnel (…). En l’absence d’actualisation des textes codifiés (…), nombre de dispositions conventionnelles et de pratiques contredisent les textes législatifs et réglementaires toujours en vigueur. »

La Cour estime également qu’en raison de logiques concurrentes, la réforme de 1998 ayant fixé de nouveaux principes tout en laissant subsister les anciens, n’a pas suffisamment clarifié les orientations du 1 % Logement.

Les relations entre collecteurs et entreprises sont qualifiées de distendues.

Les critiques portant sur la gouvernance

La Cour souligne la nécessité de clarifier les règles de la gouvernance, l’État s’étant effacé, tandis que les collecteurs ont vu leur pouvoir accru, notamment du fait qu’ils sont devenus actionnaires de référence d’un nombre important de sociétés d’HLM. Cet accroissement de pouvoir est également dû à la création de la Foncière Logement, et de comités régionaux dans le cadre de la mise en œuvre du plan de cohésion sociale.

Or, en dépit de ce pouvoir accru, la Cour dénonce les faiblesses de la gouvernance des acteurs de la PEEC. Ainsi, les instances dirigeantes de l’UESL et de l’ANPEEC (organe de contrôle) sont largement communes : des administrateurs appartiennent à la fois aux conseils d’administration et parfois aux bureaux des deux organismes.

« La situation actuelle empêche la distinction nécessaire entre la structure chargée de définir et d’exprimer les vues du mouvement du « 1 % », de négocier avec l’État les conventions relatives à l’emploi de la PEEC et d’orienter les évolutions du dispositif, et l’établissement public chargé du contrôle des collecteurs. (…) Une clarification des rôles paraît donc s’imposer. »

Les critiques portant sur le pilotage et la rationalisation du réseau

La Cour des Comptes relève l’absence de stratégie de réseau, estimant que « l’UESL aurait dû définir une stratégie volontariste pour aider les collecteurs à assumer [les] changements, tout en restructurant le réseau et en maintenant ses activités dans le strict cadre de son objet social ». Les magistrats soulignent également les lacunes du pilotage du réseau, rappelant le nombre excessif de collecteurs, l’opacité des fusions/absorptions de collecteurs, les coûts de gestion excessifs et la difficile fixation des modalités de mutualisation.

Les recommandations de la Cour des Comptes :

– assurer une séparation des missions, des pouvoirs et des mandats au sein de l’ANPEEC et de l’UESL afin de conforter chacune de ces instances dans son rôle en évitant les conflits d’intérêt ;

– adapter le statut des collecteurs à leurs missions actuelles ;

– mieux encadrer la diversification des collecteurs au regard de l’objet social des CIL ;

– faire en sorte que les groupes constitués autour de collecteurs soient tenus d’établir et de publier des comptes consolidés dès lors qu’ils contrôlent de manière exclusive ou conjointe une ou plusieurs autres entreprises ou qu’ils exercent une influence notable sur celles-ci de manière à assurer une réelle transparence financière de leur activité ;

– actualiser, reclasser et codifier en respectant la hiérarchie des normes l’ensemble des dispositions régissant l’activité des collecteurs et les emplois du 1 % logement.

2. La révision générale des politiques publiques

Les recommandations formulées lors de la révision générale des politiques publiques comprennent une diminution des frais de fonctionnement des collecteurs. Jusqu’à présent, les mouvements de regroupement des collecteurs se sont opérés à leur propre initiative et sans contrainte de la part de l’État. À l’occasion de la rénovation du secteur, le Gouvernement entend mener une politique active de rationalisation pour favoriser la diminution des coûts de fonctionnement, ce qui pourra nécessiter certains regroupements de collecteurs. Les partenaires sociaux de l’UESL seront mobilisés pour relayer et mettre en œuvre cette politique ainsi que l’ANPEEC pour veiller à son entrée effective en application.

L’État a par conséquent souhaité privilégier trois axes de réforme :

– le développement d’une culture de contrôle de gestion favorisant l’amélioration de la performance des collecteurs ; cet axe inclut la mise en place de référentiels de performance et le développement des comparaisons de coût et d’efficacité des pratiques des collecteurs ;

– le recentrage des collecteurs sur l’activité de collecte et la qualité d’actionnaire de référence d’organismes de logements sociaux ; cet axe prévoit la cession des autres activités non stratégiques des collecteurs (services financiers, promotion immobilière…) ;

– la mobilisation des paramètres réglementaires de manière à inciter à la plus grande maîtrise des coûts de gestion : diminution du taux de prélèvement pour frais de gestion autorisé sur la collecte, relèvement du seuil minimal de collecte justifiant un maintien de l’agrément.

Le ratio de coût de fonctionnement mis en place par l’UESL pour analyser la performance de gestion des collecteurs n’est plus approprié en raison de l’évolution de la structure des emplois des collecteurs vers davantage de subventions et moins de prêts. Le premier axe des mesures d’accompagnement ci-dessus devra permettre d’apporter des indicateurs plus adaptés.

Les enjeux financiers que représente la diminution des coûts de fonctionnement des collecteurs peuvent être appréciés par l’analyse du compte d’exploitation agrégé des collecteurs associés de l’UESL en 2007 :

– les charges d’exploitation des collecteurs représentent 305 millions d’euros, dont 169 millions d’euros au titre de consommations en provenance de tiers et 94 millions d’euros au titre de charges de personnel. La totalité des charges (qui comprend également des charges financières et exceptionnelles) représente 471 millions d’euros ;

– les produits d’exploitation des collecteurs sont constitués essentiellement des produits financiers (principalement des intérêts sur les prêts consentis) à hauteur de 408 millions d’euros et des prélèvements sur la collecte à hauteur de 125 millions d’euros. Le total des produits représente 599 millions d’euros ;

– le bénéfice net de 128 millions d’euros, lequel est majoritairement réaffecté aux ressources de la PEEC en application de la réglementation.

III. LE CONTEXTE DE LA RÉFORME

A. Le contexte budgétaire

Le 1 % Logement serait désormais appelé à financer les aides à la réhabilitation du parc privé distribuées par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), à hauteur d'environ 480 millions d'euros par an. Une telle évolution des modalités de financement est au demeurant actée dans le projet de loi de finances pour 2009, qui n'affecte à l'ANAH aucun crédit budgétaire pour financer ses interventions et ne lui accorde qu'une subvention de fonctionnement.

Le 1 % Logement serait également appelé à se substituer à l'État pour financer l'ANRU en lui versant désormais 800 millions d'euros chaque année. Enfin, la PEEC serait également mobilisée pour le financement du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés pour un montant d'environ 250 millions d'euros, même si le caractère progressif de la montée en charge du programme peut laisser supposer qu'une telle somme ne sera pas atteinte en 2009.

B. Le résultat des négociations entre le « 1 % logement » et l’État

RÉSULTAT des DISCUSSIONS entre L’ÉTAT
et les PARTENAIRES SOCIAUX – l0 octobre 2008

Selon les informations transmises au rapporteur par le « 1 % logement », « les discussions qui ont eu lieu entre l’État et les partenaires sociaux sur le 1 % logement, prenant en compte les orientations du Protocole National Interprofessionnel signé le 17 septembre, ont permis de constater des convergences sur les grands objectifs suivants pour les trois prochaines années :

– produire plus de logements économiquement accessibles, notamment pour les salariés des entreprises privées ;

– faciliter l’accès ou le maintien dans leur logement des ménages présentant des caractéristiques socio-économiques qui risquent de les exclure ;

– intensifier la lutte contre l’habitat indigne et le renouvellement urbain, y compris dans les quartiers anciens ;

– amplifier le développement d’une accession populaire à la propriété sécurisée.

Ces objectifs impliquent une nouvelle approche de la gouvernance du 1 % afin de clarifier le rôle de chacun des acteurs du 1 % logement et nécessitent de renforcer le pilotage et le suivi des actions qui seront engagées afin de répondre aux enjeux actuels :

Produire plus de logements économiquement accessibles notamment pour les salariés des entreprises privées.

1. Le 1 % logement accroîtra son effort en faveur du développement du parc des organismes de logement social en portant son aide globale de 225 millions à 300 millions d’euros par an.

2. Le 1 % mobilisera une enveloppe minimum de 300 millions d’euros pour financer la réalisation de 10 000 logements locatifs supplémentaires par an pendant 3 an

Dès 2008, une partie de ces moyens sera mobilisée pour répondre à hauteur de 5 000 logements à la demande du Président de la République que soient achetés 30 000 logements en vente en l’état futur d’achèvement.

3. Le 1 % mobilisera au moins 100 millions d’euros pour le développement d’une offre locative sociale privée 2 000 logements seront réalisés par des investisseurs privés qui bénéficieront d’une garantie de rachat par un bailleur social.

4. L’État accordera pour ces logements un contingent spécifique de 10 000 PLS par an ce qui représente un accompagnement exceptionnel de l’État à hauteur de 1 050 millions d’euros.

5. L’État poursuivra son soutien à l’action de la Foncière qui privilégiera les zones les plus tendues. Le Ministre propose que la durée de détention des logements soit portée à 25 ans.

Faciliter l’accès au logement ou le maintien dans leur logement des ménages présentant des caractéristiques socio-économiques qui risquent de les exclure.

1. Le Ministre confirme son souhait qu’un dispositif de garantie mutualisée des risques locatifs (GRL), géré par les partenaires sociaux soit effectif d’ici la fin 2008

2. Le 1 % mobilisera le quart de ses droits de réservation pour le logement des salariés de droit privé déclarés prioritaires par les commissions de médiation.

Intensifier la lutte contre l’habitat indigne et le renouvellement urbain, y compris dans les quartiers anciens.

1. Le 1 % acquerra en zones tendues entre 2 000 et 4 000 logements indignes sur trois ans. Ces logements pourront bénéficier d’une enveloppe de l’ANAH fléchée ;

2. Le 1 % portera sa participation au renouvellement urbain à hauteur de 770 millions d’euros par an. Il bénéficiera d’un contingent de réservations de 10 % des logements reconstruits ou réhabilités pris sur le contingent préfectoral ;

3. Le 1 % contribuera également au budget de l’ANAH à hauteur de 480 millions d’euros par an au titre de l’amélioration du parc privé. Il bénéficiera, outre l’enveloppe fléchée mentionnée ci-dessus, de droits de réservation de 5 000 logements avec un droit de suite ;

L’État associera les partenaires sociaux à la gouvernance et au fonctionnement de l’Agence ;

4. Le 1 % contribuera au programme national de requalification des quartiers anciens dégradés à hauteur de 150 m€ sur les 3 ans. II bénéficiera de contreparties à négocier.

Amplifier le développement d’une accession populaire à la propriété sécurisée.

I. Le 1 % financera par emprunt sur les deux prochaines années 30.000 PASS-foncier qui bénéficient d’une TVA à 5,5 % et d’un prêt à taux zéro. Un financement sur les ressources du livret A sera étudié.

2. Le 1 % poursuivra son fort en prêt accession à hauteur de 300 millions d’euros par an.

Le ministre est prêt à présenter ces orientations au Parlement dès la semaine prochaine, les partenaires sociaux les soumettront au prochain conseil d’administration de I’UESL. »

C. La mise en place d’un comité de réforme du 1 % logement

Dans le cadre de cette réforme globale, le 1 % Logement a mis en place un comité de réforme, chargé de faire toutes les propositions utiles pour renforcer l’efficacité du 1 % Logement et garantir les conditions de mise en œuvre du Protocole national interprofessionnel. Ce comité est composé de cinq groupes, afin de réfléchir aux problématiques suivantes :

– équilibre financier à moyen terme ;

– revue des organismes nationaux ;

– restructuration du réseau CIL ;

– méthodes de gestion ;

– politique de communication.

IV. LE PROJET DE LOI : UNE RÉFORME DE LA GOUVERNANCE FONDÉE SUR LA SUPPRESSION DU SYSTÈME CONVENTIONNEL ET LA SÉPARATION CONTRÔLEUR/CONTRÔLÉ

Le I (alinéas 1 à 149) modifie les dispositions du code de la construction et de l’habitation.

A. Le régime juridique de la participation des employeurs à l’effort de construction

Le 1° du I (alinéas 2 à 8) traite du régime juridique de la PEEC, au sein de l’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation, réécrit par l’article 3 du projet de loi.

Article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation

Régime juridique de la participation financière des employeurs à l’effort de construction

Dans le droit en vigueur, l’article L. 313-1 définit le niveau de la PEEC, son régime juridique et le champ des entreprises assujetties, ainsi que les grandes catégories d’emplois des fonds. Le projet de loi déplace ce dernier élément à l’article L. 313-3 qu’il rétablit.

À l’alinéa 3, le projet de loi initial prévoit que les employeurs occupant au minimum vingt salariés, à l’exception de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs, assujettis à la taxe sur les salaires, autres que ceux qui appartiennent à des professions relevant du régime agricole, doivent consacrer des sommes représentant 0,45 % du montant des rémunérations versées par eux au cours de l’exercice écoulé au financement d’actions dans le domaine du logement, en particulier du logement des salariés, et de la politique de la ville.

À l’initiative de M. Dominique Braye, tandis que le Gouvernement s’en remettait à la sagesse du Sénat, cette assemblée a supprimé la mention de la politique de la ville. L’auteur de l’amendement a indiqué que la PEEC avait avant tout « vocation à faciliter le logement des salariés et ne [constituait] pas un prélèvement obligatoire au sens juridique du terme qui permettrait à l’État d’utiliser ces fonds pour le financement des dépenses relevant d’autres secteurs. »

À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a réécrit, pour en améliorer la rédaction, les alinéas 4, 5 et 7, et a également inséré dans le projet de loi les alinéas 6 et 8.

L’alinéa 4, qui a fait l’objet de modifications rédactionnelles, est innovation par rapport au droit en vigueur. Il prévoit que l’obligation mentionnée à l’alinéa 3 prend la forme d’un versement à un organisme agréé par le ministre chargé du logement aux fins de collecter la PEEC. Les conditions de cet agrément sont définies par décret en Conseil d’État.

L’alinéa 5, qui ne figure pas non plus dans le droit en vigueur, précise qu’un employeur peut se libérer de cette obligation en investissant directement en faveur du logement de ses salariés.

L’alinéa 6 a été inséré par le Sénat, et permet aux entreprises de reporter sur les exercices postérieurs les excédents, par rapport à l'obligation de 0,45 %, qu'elles ont versés sur leurs ressources propres au titre du logement de leurs salariés. Ainsi que l’a indiqué le rapporteur au Sénat, « certaines entreprises dépensent dans l’année des sommes supérieures à 0,45 % de leur masse salariale, parce que leurs salariés ont des besoins. Il est bon qu’elles puissent reporter l’excédent des sommes qu’elles ont versées sur l’exercice suivant ».

Issu du projet de loi initial, l’alinéa 7 précise que l’article L. 313-1 est applicable aux établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) ainsi qu’aux organismes à caractère industriel et commercial de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements.

L’alinéa 8, inséré par le Sénat, précise que les dispositions de l’article L. 1111-2 du code du travail, qui précisent les modalités de calcul des effectifs dans les entreprises, s’appliquent au calcul de l’effectif pour l’application du 1 % logement.

B. Lissage des seuils d’effectifs

L’article L. 313-2 tel que rédigé par le projet de loi (alinéas 10 à 12) reprend le droit en vigueur aux trois derniers alinéas de l’actuel article L. 313-1, qui instaure les règles applicables aux employeurs qui, en raison de l’accroissement de leur effectif, atteignent ou dépassent le seul des vingt salariés à partir duquel la PEEC est due.

Article L. 313-2 du code de la construction et de l’habitation

Lissage des seuils d’effectifs pour l’application de la participation des employeurs à l’effort de construction

Afin de lisser l’effet de seuil, dû au passage à vingt salariés, c’est-à-dire pour ne pas pénaliser les entreprises accroissant leurs effectifs, l’alinéa 10 prévoit que la PEEC n’est pas due pendant les trois premières années. Puis la participation est progressive pendant les trois ans suivants (déduction de 75 % puis de 50 % puis de 25 % des sommes dues). Les employeurs ayant dépassé l’effectif avant le 1er septembre 2005 et qui, en 2005, bénéficiaient d’une dispense ou d’une réduction du montant de leur participation continuent à bénéficier de cette dispense ou de cette réduction dans les conditions antérieures.

Les alinéas 11 et 12 prévoient néanmoins que ce lissage n’est pas applicable lorsque l’accroissement de l’effectif résulte de la reprise ou de l’absorption d’une entreprise.

C. Une nouvelle hiérarchie des normes fondée sur la suppression du système conventionnel

L’article L. 313-3 a pour effet de supprimer le mode de gestion conventionnel de l'emploi des fonds du 1 %, auquel se substitue un mécanisme de détermination des emplois par la loi et le règlement.

Tel que rédigé par le Sénat, le projet de loi :

– détermine les grandes catégories d’emploi (qui relèvent donc du champ législatif) ;

– renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer la nature des emplois correspondant à ces grandes catégories, ainsi que leurs règles générales d’utilisation ;

– renvoie à un décret simple le soin de fixer les enveloppes minimales et maximales consacrées annuellement à chaque catégorie d’emploi.

Article L. 313-3 du code de la construction et de l’habitation

Définition des ressources et des catégories d’emploi de la participation des employeurs à l’effort de construction

L’article L. 313-3, réintroduit dans le code par le projet de loi définit, dans le projet de loi initial :

– la composition des ressources de la PEEC ;

– les catégories d’emploi.

Le projet de loi initial prévoit que les ressources de la PEEC sont composées des versements des employeurs et des retours des prêts antérieurement consentis à l’aide de ressources issues de la PEEC ainsi que, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État, de l’affectation du résultat des collecteurs agréés. Le Sénat n’a apporté qu’une modification marginale à cet alinéa (alinéa 13), précisant, à l’initiative de M. Philippe Dallier, qu’il s’agissait de l’affectation de tout ou partie de ce résultat.

Les alinéas suivants définissent les catégories d’emploi des ressources du 1 % logement. Le Sénat a amendé ces alinéas afin de modifier l’ordre d’énumération de ces catégories, à l’initiative de son rapporteur, qui a indiqué que « pour symbolique que soit une telle modification, [il considérait] nécessaire de mentionner en premier lieu les aides aux personnes physiques pour accéder à la propriété ou pour accéder au logement ainsi que les fonds consacrés au développement du parc de logements ».

Dans sa version issue du Sénat, les alinéas 14 à 21 prévoient que les ressources de la PEEC sont consacrées aux catégories d’emploi suivantes :

a) à des aides à des personnes physiques pour leurs projets d’accession à la propriété, de réhabilitation de leur logement, d’accès au logement locatif, de changement de logement ou de maintien dans celui-ci (alinéa 15) ;

b) au soutien à la construction, à la réhabilitation et à l’acquisition de logements locatifs sociaux, ainsi qu’à la production de logements locatifs intermédiaires (alinéa 16) ;

c) à des interventions à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la forme d’opérations relatives au logement ou à l’hébergement des personnes défavorisées et de dépenses d’accompagnement social (alinéa 17) ;

d) à la mise en œuvre du PNRU (alinéa 18) ;

e) à la participation à des actions de formation, d’information ou de réflexion menées par des associations agréées par l’État (alinéa 20) ;

f) au versement de compensations à des organismes d’assurance qui proposent des contrats d’assurance contre les impayés de loyer qui respectent un cahier des charges, fixé par décret en Conseil d’État (alinéa 21) : cet alinéa correspond à la garantie des revenus locatifs (GRL).

En outre, le Sénat a inséré une nouvelle catégorie à cette liste (alinéa 19), à l’initiative de M. Philippe Dallier : la mise en œuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés ainsi que le soutien à l’amélioration du parc privé (cf. infra le commentaire des articles 7 et 8 du projet de loi).

L’alinéa 22 est issu du projet de loi initial, et a fait l’objet d’une modification rédactionnelle de la Commission des affaires économiques du Sénat. Il précise que les interventions précitées peuvent prendre la forme de prêts, de prises de participation, d’octrois de garantie ou de subventions à des personnes physiques ou morales, à des opérateurs de l’État ou à des associations agréées par l’État.

Dans le projet de loi initial, l’alinéa 23 prévoyait que pour chaque catégorie d’emplois, la nature des emplois correspondants et leurs règles générales d’utilisation sont fixés par décret en Conseil d’État, pris après avis des représentants des organisations syndicales et patronales membre de l’UESL. Les enveloppes minimales et maximales seraient fixées par décret.

Cet alinéa a fait l’objet de modifications très importantes de la part du Sénat. Par le biais de deux amendements identiques de M. Thierry Repentin et de M. Michel Dubois, ayant recueilli un avis favorable de la Commission saisie au fond, tandis que le Gouvernement s’en remettait à la sagesse du Sénat, cette assemblée a réécrit la première phrase qui prévoit désormais que pour chaque catégorie d’emplois, la nature des emplois correspondants et leurs règles générales d’utilisation sont fixées par décret en Conseil d’État pris après avis ou sur proposition des représentants des organisations syndicales et patronales membres de l’UESL.

En outre, avec l’avis favorable de la Commission saisie au fond et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Philippe Dallier au nom de la Commission des finances, prévoyant une réécriture de la fin de l’alinéa, conservant néanmoins la disposition prévoyant la fixation par décret des enveloppes minimales et maximales.

Le Sénat a ainsi inséré la mention que « la répartition des ressources de la PEEC entre chacune des catégories d’emploi […] est fixée par un document de programmation établi pour une durée de trois ans par les ministres chargés du logement et du budget après consultation de l’UESL. Ce document de programmation ainsi que les prévisions de crédits correspondantes sont transmises au Parlement lors du dépôt des projets de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. » En outre, il est précisé que « le Parlement est saisi des répartitions annuelles lors du dépôt des projets de loi de finances ».

Le rapporteur partage le souci du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques du Sénat s’agissant de la nécessité d’apporter une information détaillée aux parlementaires sur l’emploi des fonds du 1 % logement, appelé, au moins de manière temporaire, à financer des politiques auparavant prises en charge, en tout ou partie, par l’État, ou décidées par lui (PNRU, ANAH, PNRQAD).

Il souhaite, pour sa part, renforcer la concertation avec les partenaires sociaux, et juge peu satisfaisante l’expression « pris après avis ou sur proposition », qui laisse planer un doute sur la mesure de la consultation des partenaires sociaux. Il propose donc plusieurs amendements prévoyant explicitement la concertation avec ces partenaires et, en outre, une obligation minimale de concertation triennale avec les partenaires sociaux, à compter du 1er janvier 2012.

Enfin, le projet de loi de finances pour 2009, tel qu’amendé par l’Assemblée nationale, prévoyant la publication par le Gouvernement d’un « jaune budgétaire » annexé chaque année au PLF, et détaillant l’emploi des fonds du 1 % logement, le rapporteur propose d’améliorer la rédaction proposée à cet égard par la Commission des finances du Sénat pour tenir compte du PLF 2009, sans modifier l’esprit du texte proposé par les sénateurs.

D. Un recentrage de l’ANPEEC sur une mission de contrôle qui est étendue

Les alinéas 24 à 75 de l’article 3 (3° à 8° bis du I) concernent l’ANPEEC.

Dans le droit en vigueur, l’agence exerce une mission générale d’élaboration des règles régissant les conditions d’activité des collecteurs de la PEEC. En revanche, le droit actuel ne prévoit pas explicitement pour l’ANPEEC une mission de contrôle de l’UESL ni des filiales des collecteurs, son rôle ayant été jusqu’ici limité au contrôle des collecteurs, au contrôle du respect des conventions signées entre l’UESL et l’État, et, sur demande de l’UESL, au contrôle du respect de ses recommandations par les associés.

Le projet de loi modifie profondément le dispositif : l’agence voit son rôle recentré sur sa mission d’étude, d’évaluation et de contrôle. Cette mission de contrôle est en outre étendue à l’ensemble des acteurs du 1 % logement.

Article L. 313-7 du code de la construction et de l’habitation

Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort
de construction

L’article L. 313-7 (alinéas 24 à 42) définit le rôle de l’agence. Il a fait l’objet d’une réécriture par le Sénat, à l’initiative de M. Dominique Braye, mais les modifications apportées sont d’ordre rédactionnel.

Les alinéas 25 et 26 (I de l’article L. 313-7) sont d’ordre général.

L’alinéa 25 reprend le droit en vigueur en précisant que l’ANPEEC est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC).

L’alinéa 26 constitue une véritable novation puisqu’il prévoit que l’agence est chargée d’une mission d’étude, d’évaluation et de contrôle relative à la PEEC.

Le rapporteur s’interroge sur la vocation de l’agence à procéder à des évaluations. Il propose par conséquent la suppression de cette mention.

Le II de l’article L. 313-7 (alinéas 27 à 37) définit le rôle de l’agence :

– suivi statistique, comptable et financier de la PEEC ;

– contrôle du respect des conditions d’agrément des organismes collecteurs et de suivi de leur performance en termes de gestion ;

– de contrôle du respect de la réglementation et des obligations de toute nature incombant aux organismes collecteurs, à l’UESL, aux filiales des collecteurs et de l’UESL et aux organismes bénéficiant de concours financiers des collecteurs ou de l’UESL ;

– de contrôle de l’emploi de la PEEC ;

– d’évaluation de la contribution de la PEEC aux catégories d’emploi mentionnées ci-dessus ;

– d’assistance à l’administration pour l’élaboration des règles applicables aux organismes collecteurs agréés.

Cette mention du rôle d’assistance à l’administration est issue d’un sous-amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la Commission des affaires économiques du Sénat, le ministre du logement et de la ville ayant précisé que ce sous-amendement visait à permettre aux ministères concernés de s’appuyer sur l’expertise de l’ANPEEC pour l’élaboration de la réglementation applicable aux organismes collecteurs.

Le III de l’article L. 313-7 (alinéas 38 à 43) reprend le droit actuel s’agissant des prérogatives dont dispose l’agence pour remplir ses missions :

– faculté de déterminer la liste, le modèle et les délais de transmission des documents et informations devant être remis à l’agence ;

– faculté de demander tous les renseignements, éclaircissements ou justifications nécessaires à l’exercice de sa mission ;

– faculté de demander la communication de tout document, notamment comptable ;

– possibilité de proposer au ministre la désignation de ceux de ses agents habilités à exercer les contrôles nécessaires à l’accomplissement de ses missions, ces agents étant astreints au secret professionnel.

Le Sénat a supprimé la mention selon laquelle « le contrôle exercé par l’agence s’effectue sans préjudice des compétences dévolues aux autres organes d’inspection et de contrôle concernés. »

L’alinéa 43 précise que les organismes HLM et les SEM sont exclus du champ de contrôle de l’agence.

Le bis du I (alinéa 44) est issu d’un amendement de M. Dominique Braye, et constitue une disposition de coordination.

Le 4° du I (alinéa 45) abroge l’article L. 313-9 qui, dans le droit en vigueur, rend l’agence compétente pour établir le programme d’emploi des fonds du « 1/9ème » prioritaire, accordé au logement des travailleurs immigrés et de leurs familles. Cette disposition est cohérente avec l’esprit de la réforme, consistant à recentrer l’ANPEEC sur ses missions de contrôle, l’UESL étant désormais chargée de financer le dispositif.

Le bis du I (alinéas 46 à 48) a été introduit dans le projet de loi par un amendement de M. Dominique Braye et est d’ordre rédactionnel.

Le 5° du I (alinéas 49 à 51) redéfinit la composition du conseil d’administration de l’agence, à l’article L. 313-11 du code de la construction et de l’habitation.

Article L. 313-11 du code de la construction et de l’habitation

Composition du conseil d’administration de l’ANPEEC

Dans le droit en vigueur, le conseil d’administration de l’agence comprend vingt membres, dont un quart :

– de représentants de l’État ;

– de représentants des organisations patronales ;

– de représentants des organisations syndicales ;

– de représentants des collecteurs.

Partant du principe que l’on ne peut être à la fois contrôleur et contrôle, le projet de loi resserre le dispositif : l’agence sera administrée par un conseil d’administration composé de cinq représentants de l’État et de trois personnalités désignées par le ministre chargé du logement en raison de leurs compétences en matière de logement. Les modalités d’organisation et de fonctionnement de l’agence seront déterminées par décret en Conseil d’État.

Le Sénat n’a pas modifié ces alinéas.

Le rapporteur est tout à fait favorable à cette clarification des rôles, qui reprend l’une des préconisations formulées par la Cour des comptes.

Le 6° du I (alinéas 52 à 54) propose une nouvelle rédaction de l’article L. 313-12, relatif au financement de l’agence.

Article L. 313-12 du code de la construction et de l’habitation

Modalités de financement de l’ANPEEC

Cette nouvelle rédaction n’apporte que des modifications rédactionnelles, l’agence restant financée par un prélèvement sur les sommes versées aux collecteurs.

Le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye proposant une nouvelle rédaction de ces alinéas, afin d’indiquer que l’ANPEEC est financée par un prélèvement, non pas sur les sommes versées au titre de la PEEC, mais sur ses ressources. Par ailleurs, la fixation de ces ressources a été renvoyée à un arrêté ministériel.

Le 7° du I (alinéas 55 à 72) modifie les articles L. 313-13 à L. 313-16, relatifs aux pouvoirs de sanctions de l’agence.

Articles L. 313-13, L. 313-14, L. 313-15 et L. 313-16 du code de la construction
et de l’habitation

Pouvoirs de sanction de l’ANPEEC

Parmi les principales modifications apportées par le projet de loi initial, la plupart sont d’ordre rédactionnel, dans un souci de coordination. À l’article L. 313-13, le projet de loi porte d’1,5 million à deux millions d’euros le plafond des sanctions pécuniaires que l’ANPEEC peut proposer au ministre de prononcer à l’encontre d’un collecteur en cas d’irrégularité grave dans l’emploi des fonds, de faute grave dans la gestion, de carence dans la réalisation de l’objet social ou de non respect des conditions d’agrément.

Avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur de la Commission des affaires économiques, visant à réorganiser et clarifier ces dispositions. Cet amendement réécrit l’ensemble du 7°, et insère un bis (alinéa 73) de coordination.

Les et bis du I (alinéas 74 et 75), proposés par la Commission des affaires économiques du Sénat, sont des alinéas actualisant des références juridiques.

E. Une redéfinition du rôle de l’UESL

Les 9° à 12° du I de l’article 3 (alinéas 76 à 131) concernent l’Union d’économie sociale pour le logement.

Le 9° du I (alinéas 76 à 100) concerne les missions de l’UESL et réécrit l’article L. 313-19.

Article L. 313-19 du code de la construction et de l’habitation

Missions de l’Union d’économie sociale pour le logement

Dans le droit en vigueur, cet article prévoit que l'Union d'économie sociale du logement :

1° Représente les intérêts communs de ses associés, notamment auprès des pouvoirs publics ;

2° Conclut avec l'État, après information des associés collecteurs, des conventions définissant des politiques nationales d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction et des ressources du fonds d'intervention de l'union, à mettre en œuvre par les associés collecteurs. L'union peut en outre conclure avec l'État des conventions ayant pour objet de favoriser la coopération entre associés, de coordonner les tâches de collecte, d'harmoniser les modalités d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction, de contribuer, avec les associations départementales d'information sur le logement qui ont signé une convention avec l'État, à l'information sur le logement des salariés et d'améliorer la gestion des associés collecteurs ;

bis Assure, à compter d'une date fixée par décret et dans des conditions fixées par convention avec l'État, le financement des aides au bénéfice des emprunteurs ayant souscrit des prêts garantis par le fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété ;

ter Assure, dans des conditions fixées par convention avec l'État, le financement des aides prévues au g de l'article L. 313-1 ;

3° Élabore, dans l'intérêt commun, des recommandations aux associés aux fins mentionnées au 2°. Ces recommandations ne peuvent déroger aux conventions ci-dessus mentionnées ;

bis Adresse aux associés des recommandations visant à la bonne application, dans les sociétés d’HLM dont ils sont actionnaires de référence, de la politique nationale de l'habitat et du renouvellement urbain qu'expriment les conventions conclues par l'État avec l'union regroupant les fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré ou conjointement avec cette union et l'Union d'économie sociale du logement ;

ter Adresse aux associés des recommandations visant à permettre le regroupement des actions des sociétés d’HLM détenues par les associés collecteurs sans pouvoir organiser de concentration nationale, à donner des consignes de vote sur les décisions prises en assemblée des actionnaires ou des administrateurs de ces mêmes sociétés lorsqu'elles portent sur des opérations liées à leur capital et à assurer, dans les sociétés dont ils sont actionnaires de référence, le respect des principes déontologiques qu'elle fixe. Ces recommandations ne peuvent déroger aux conventions conclues entre l'État et l'Union d'économie sociale du logement sur les mêmes objets ;

4° Donne, en considération des intérêts communs que l'union représente et des objectifs définis dans les conventions mentionnées au 2°, un avis conforme préalablement aux opérations par lesquelles les associés collecteurs :

– constituent, cèdent ou transforment des créances ou accordent des subventions avec les fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction, dans des conditions qui dérogent aux recommandations mentionnées au 3° ;

– convertissent ou transforment en titres ou subventions des créances constituées avec les fonds de même provenance ;

– prennent ou cèdent des participations financées avec les fonds de même provenance ;

5° Assure, dans les limites fixées par ses statuts, la gestion d'autres intérêts communs de ses associés et contribue au développement de leurs activités. Ces opérations sont retracées dans une comptabilité distincte.

Les associés collecteurs communiquent à l'union les renseignements nécessaires à l'exercice de sa mission.

Les statuts de l'union sont approuvés par décret.

Le projet de loi supprime la mention selon laquelle « l’Union conclut avec l’État, après information des associés collecteurs, des conventions définissant des politiques nationales d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction et des ressources du fonds d'intervention de l'union, à mettre en œuvre par les associés collecteurs, et selon laquelle l'union peut en outre conclure avec l'État des conventions ayant pour objet de favoriser la coopération entre associés, de coordonner les tâches de collecte, d'harmoniser les modalités d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction, de contribuer, avec les associations départementales d'information sur le logement qui ont signé une convention avec l'État, à l'information sur le logement des salariés et d'améliorer la gestion des associés collecteurs ».

Le projet de loi, qui a fait l’objet de modifications d’ordre rédactionnel au Sénat, à l’initiative de M. Dominique Braye, prévoit que l’UESL :

– représente les intérêts communs de ses associés ;

– gère les fonds mentionnés au 10° du I (alinéas 101 à 122) – cette précision est issue d’un sous-amendement de M. Philippe Dallier ;

– assure la mise en œuvre des politiques nationales d’emploi des ressources issues de la PEEC par les associés collecteurs ou par elle à partir de ressources appelées auprès des associés collecteurs ;

– mobilise l’ensemble des associés collecteurs pour la mise en œuvre de la loi DALO, notamment pour l’utilisation d’une partie de ses droits de réservation (cette disposition est une novation par rapport au droit en vigueur) ;

– veille : à la bonne application, dans les sociétés d’HLM dont les organismes collecteurs sont actionnaires de référence, de la politique nationale de l’habitat et de rénovation urbaine qu’expriment les conventions conclues par l’État avec l’Union sociale pour l’habitat ; à permettre le regroupement des actions des sociétés d’HLM détenues par les associés collecteurs sans pouvoir organiser de concentration nationale ; à donner des consignes de vote sur les décisions prises en assemblée des actionnaires ou des administrateurs de ces mêmes sociétés lorsqu’elles portent sur des opérations liées à leur capital ; à assurer dans les sociétés dont les organismes collecteurs sont actionnaires de référence, le respect des principes déontologiques qu’elle fixe ;

– assure : la coopération entre associés, la coordination des tâches de collecte, l’harmonisation des modalités d’emploi des fonds issus de la PEEC ; avec les ADIL, l’information sur le logement des salariés ; l’amélioration de la gestion des associés collecteurs ;

– élabore des recommandations aux associés, qui s’imposent à eux ;

– donne, en considération des intérêts communs qu’elle représente et des objectifs des politiques nationales d’emploi des ressources issues de la PEEC, un avis conforme préalablement à un certain nombre d’opérations réalisées par les associés collecteurs ;

– assure la gestion d’autres intérêts communs de ses associés.

L’alinéa 99 reprend également le droit en vigueur.

L’alinéa 100 a fait l’objet d’un sous-amendement de M. Philippe Dallier, afin de préciser que l’UESL est administrée par un conseil de surveillance et un directoire. L’objectif du rapporteur pour avis était de distinguer au sein de l’UESL les fonctions d’orientation politique qui sont confiées à un conseil de surveillance paritaire et les fonctions de gestion qui sont assurées par le directoire.

Le 10° du I (alinéas 101 à 118) concerne les fonds spécifiques de l’UESL, dédiés à des politiques particulières. Il réécrit l’article L. 313-20. Ces alinéas ont fait l’objet d’un amendement de M. Dominique Braye, de réorganisation de la rédaction de l’article L. 313-20, sous-amendé par le Gouvernement, afin de lever toute ambiguïté juridique en précisant que l’activité du fonds de garantie universelle des risques locatifs n’est pas une activité de réassurance.

Article L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation

Fonds de l’Union d’économie sociale pour le logement

L’alinéa 101 définit les trois fonds spécifiques de l’UESL :

– le fonds d’intervention ;

– le fonds d’interventions sociales ;

– le fonds de garantie universelle des risques locatifs (GURL).

L’alinéa 102 précise que le fonds d’interventions contribue à la bonne adaptation des ressources des associés collecteurs aux besoins locaux et à la bonne exécution par l’UESL des politiques nationales et locales d’emploi des ressources issues de la PEEC.

L’alinéa 103, qui concerne le fonds d’interventions sociales, renvoie à l’alinéa 17 du projet de loi.

Les alinéas 104 à 107 concernent le fonds de GURL, et reprennent le droit en vigueur. Ce fonds est chargé d’assurer le versement de compensations à des organismes d’assurances qui proposent des contrats d’assurance contre les impayés de loyer. Il peut en outre verser des garanties de loyer au titre des logements des organismes HLM, des SEM, des entreprises d’assurances, des établissements de crédit, et appartenant aux bailleurs personnes physiques ainsi qu’aux SCI familiales.

Le fonds est alimenté par une fraction des primes d’assurance confiés par les organismes d’assurance proposant la souscription d’un contrat d’assurance contre le risque d’impayés de loyer respectant un cahier des charges défini par voie réglementaire.

Les alinéas 108 à 118 concernent le financement de ces fonds et des règles comptables applicables. Ils ont également fait l’objet d’une réécriture globale par le Sénat, dans un souci d’amélioration rédactionnelle.

L’UESL est tenue de garantir l’équilibre financier de ces fonds, chaque associé apportant sa contribution à chaque fonds.

Le conseil de surveillance est chargé de fixer le montant des contributions sous forme de :

– versements ;

– transferts de créance ;

– d’inscriptions de dettes au bilan des associés.

Chaque fonds peut être alimenté par toutes ressources de l’Union.

Il est précisé que doivent être retracées dans une comptabilité distincte :

– les opérations de chacun des fonds ;

– au sein du fonds d’intervention, les opérations relatives à chacune des politiques d’emploi ;

– au sein du fonds de GURL, les opérations relatives au versement de compensations aux compagnies d’assurance, d’une part, et celles consacrées au versement de garanties de loyer et de charges aux bailleurs précités, d’autre part.

Le 10° bis (alinéas 119 à 122) est issu d’un amendement du Gouvernement. Il réécrit l’article L. 313-21 du code de la construction et de l’habitation.

Article L. 313-21 du code de la construction et de l’habitation

Fonctions du conseil de surveillance de l’Union d’économie sociale
pour le logement

Cet article prévoit que le conseil de surveillance de l’UESL détermine les orientations de l'activité de l'union et veille à leur mise en œuvre. Il se saisit de toute question intéressant la bonne marche de l'union et règle par ses délibérations les affaires qui la concernent. Il arrête les recommandations mentionnées à l'article L. 313-19 et les avis de l'union prévus par la loi ou la réglementation. Il autorise le recours à l'emprunt.

Il est précisé que le conseil de surveillance comporte cinq représentants permanents au plus désignés par les organisations d'employeurs associées et cinq représentants au plus désignés par les organisations de salariés associées. Un suppléant de chacun de ses représentants est désigné dans les mêmes conditions. Le conseil de surveillance est présidé par l'un des représentants désignés par les organisations d'employeurs associées. Les représentants et leur suppléant ne peuvent être actionnaire de l'union. Le conseil se réunit au moins trois fois dans l'année.

Enfin, le directoire est chargé de la mise en œuvre des délibérations prises par le conseil de surveillance. Il rend compte de son activité à chaque réunion du conseil de surveillance.

Le ministre du Logement et de la Ville a précisé que le dispositif proposé reprenait le résultat des discussions entre l’État et le 1 % logement.

Le 11° du I (alinéas 123 à 125) concerne le budget de l’UESL.

Article L. 313-22 du code de la construction et de l’habitation

Budget de l’Union d’économie sociale pour le logement

Dans le droit en vigueur, l’article L. 313-22 concerne la composition et les pouvoirs du comité paritaire des emplois, qui est composé des représentants permanents des organisations syndicales et patronales au sein du conseil d’administration de l’UESL. Son rôle consiste à présenter au conseil des propositions de délibération portant sur les politiques d’emploi des fonds de la PEEC en vue de la conclusion de conventions avec l’État.

En cohérence avec la suppression du système conventionnel, ces dispositions seraient supprimées au profit de la rédaction issue du projet de loi qui précise que le budget et le compte financier annuels de l’UESL seraient adoptés par son conseil de surveillance (la substitution de la notion de conseil de surveillance à celle de conseil d’administration résultant d’un amendement sénatorial).

L’état d’avancement de l’exécution du budget serait présenté trois fois par an au conseil, assorti de propositions correctrices en cas de décalage important par rapport aux prévisions budgétaires.

Le 12° du I (alinéas 126 à 131) concerne la représentation de l’État au sein de l’UESL. Les prérogatives des commissaires du Gouvernement sont très nettement renforcées.

Article L. 313-23 du code de la construction et de l’habitation

Commissaires du Gouvernement auprès de l’Union d’économie sociale
pour le logement

Dans le droit en vigueur, l’article L. 313-23 prévoit que deux commissaires du Gouvernement représentent l'État auprès de l'union. Ils assistent aux séances du conseil d'administration et peuvent se faire communiquer tous documents. Ils peuvent conjointement demander que l'union procède à une seconde délibération sur les avis conformes préalables à certaines opérations prévues par les collecteurs (cf. supra) et sur les décisions relatives aux contributions prévues à l'article L. 313-20 (contributions aux différents fonds mentionnés ci-dessus). La confirmation de la décision prise par le conseil d'administration en première délibération ne peut être acquise qu'à la majorité des membres composant le conseil.

Le projet de loi porte de deux à trois le nombre de commissaires du Gouvernement. Chacun peut demander l’inscription d’un ou plusieurs points à l’ordre du jour. Ils disposent d’un droit de veto :

– aux délibérations non compatibles avec le respect de l’équilibre entre les emplois et les ressources des fonds issus de la PEEC ;

– aux délibérations non conformes à la réglementation.

Les alinéas 132 à 139 (13 °, 13° bis, 13° ter, 14° et 15° du I de l’article 3) opèrent des modifications rédactionnelles de coordination. Ils ont fait l’objet de modifications rédactionnelles au Sénat.

F. Statut de l’association pour l’accès aux garanties locatives

Le 16° du I (alinéas 140 à 143) substitue aux actuelles dispositions de l’article L. 313-33 une définition de l’association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL).

Article L. 313-33 du code de la construction et de l’habitation

Association pour l’accès aux garanties locatives

Dans le droit en vigueur, l’article L. 313-33 prévoit qu’un décret en Conseil d'État détermine les modalités d'application du chapitre du code de la construction et de l’habitation relatif à la PEEC.

Ce dispositif est déplacé à l’article L. 313-34 (nouveau), figurant aux alinéas 145 et 146 de l’article 3.

Le projet de loi inscrit dans la loi l’existence de l’APAGL, dont les statuts doivent être approuvés par décret.

Sont commissaires du Gouvernement auprès de celle-ci les commissaires de Gouvernement auprès de l’UESL.

L’alinéa 143 précise que l’association est soumise au contrôle de la Cour des comptes, de l’inspection générale des finances, et des dispositions de la loi de 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés et soumettant certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence.

Son rôle consiste à organiser la GRL.

G. Codification des dispositions relatives à l’Association Foncière Logement

Les alinéas 145 à 148 sont issus d’un amendement de M. Dominique Braye ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement. Ils visent à codifier les dispositions relatives à l’association foncière logement, qui figurent actuellement à l’article 116 de la loi de finances pour 2002, et que le projet de loi reprenait sans pour autant les codifier.

Article L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation

Statut de l’association foncière logement

Le projet de loi prévoit que les statuts de l'association foncière logement sont approuvés par décret.

Sont commissaires du Gouvernement auprès de l'association, les commissaires du Gouvernement auprès de l'Union d'économie sociale du logement.

L'objet de l'association, soumise au contrôle de la Cour des comptes, de l'inspection générale des finances et aux dispositions du titre II de la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991 précitée, est de réaliser des programmes de logements contribuant à la mixité des villes et des quartiers. Ces programmes concernent, d'une part, la réalisation de logements locatifs libres dans les quartiers faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine et, d'autre part, la réalisation de logements locatifs sociaux dans les agglomérations se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements.

L'association est autorisée à contribuer par transfert d'actifs au financement des régimes de retraites complémentaires obligatoires des salariés du secteur privé par répartition, institués par voie d'accords collectifs interprofessionnels. Les apports et subventions reçus par cette association conformément à son objet pour le financement de ses immobilisations, les profits ou les pertes ainsi que les plus-values ou les moins-values réalisés à l'occasion des transferts d'actifs mentionnés à la phrase précédente, sont exclus de la base de calcul de l'impôt sur les sociétés. La fraction des amortissements correspondant au prix de revient des immobilisations financé directement ou indirectement par les apports et subventions mentionnés à la phrase précédente est également exclue de la base de calcul de l'impôt sur les sociétés de cette association et de toutes les autres personnes morales qui comptabilisent ces amortissements.

H. Modalités d’application du chapitre relatif à la PEEC

L’alinéa 149 insère un article nouveau dans le code de la construction et de l’habitation.

Article L. 313-35 du code de la construction et de l’habitation

Modalités d’application du chapitre III du titre Ier du livre troisième

Issu du projet de loi initial et déplacé par le Sénat, cet article nouveau vise à prévoir que les modalités d’application du chapitre du code de la construction et de l’habitation relatif à la PEEC font l’objet d’un décret en Conseil d’État.

II. DISPOSITIONS DE COORDINATION

Par coordination avec le recentrage de l’ANPEEC sur ses missions de contrôle, le II de l’article 3 (alinéa 150) précise que l’ensemble des actifs, passifs, droits et obligations de l’ANPEEC au titre de son activité de programmation du 1/9ème prioritaire est transféré au fonds d’interventions sociales de l’UESL.

Le III (alinéa 151) précise que le fonds de soutien de l’UESL est transformé en une section comptable du fonds d’intervention de l’Union.

Ce fonds de soutien rassemble les provisions destinées à financer la sécurisation des prêts d’accession sociale émis entre 1999 et 2003. Cette transformation part du constat que les sinistres ont été très inférieurs aux sommes provisionnées, le fonds étant en conséquence excédentaire. Ce fonds correspondant à une action très marginale, il est proposé de le transformer en section du fonds d’intervention.

Par coordination avec les dispositions codifiant l’Association Foncière logement (alinéas 144 à 148), le IV de l’article 3 (alinéas 152 et 153) supprime l’article 116 de la loi de finances pour 2002, qui créait cette association.

Le V (alinéas 154 à 156) procède à des modifications rédactionnelles au sein de l’article 85 de la loi de finances rectificatives pour 2007.

Le VI (alinéas 157 et 158) est issu d’un amendement de coordination de M. Philippe Dallier ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement et de la Commission des affaires économiques saisie au fond.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR

Étant donné l’importance des critiques qui ont pu être formulées à l’égard de la gestion et de la gouvernance du 1 % logement, et de l’importance des sommes en jeu, le rapporteur est favorable à la réforme proposée, s’agissant en particulier de mettre fin à l’empilement des conventions, et à recentrer l’ANPEEC sur ses missions de contrôle tout en modifiant la composition des membres de l’agence.

Cependant, comme il l’a précisé plus haut, il juge indispensable de prévoir explicitement au niveau de la loi une concertation, et non un simple avis consultatif, avec les partenaires sociaux sur l’emploi des fonds du 1 % logement.

Il propose en outre la reprise de certaines dispositions figurant dans le résultat des discussions entre l’État et le 1 % logement (cf. supra) visant à favoriser la mise en œuvre du droit au logement opposable.

Enfin, il propose de repousser à décembre 2009 la date limite d’entrée en vigueur des dispositions figurant à l’article 3.

*

* *

La commission examine deux amendements de suppression, présentés par MM. Gosnat et Le Bouillonnec.

M. Pierre Gosnat. Cet article met en œuvre un véritable détournement du 1 % logement au profit de la construction de logements sociaux, de la rénovation urbaine, de l’ANAH. Que reste-t-il qui soit du ressort de l’État ?

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Cet article participe du désengagement de l’État. Des présidents de grandes fédérations sont allés jusqu’à parler de « hold up » et Jérôme Bédier, président du 1 % logement, n’a pas été avare de critiques. Certaines décisions sont inquiétantes, voire catastrophiques, comme l’arrêt du prêt « Pass travaux » à compter du 1er octobre 2008. Si le 1 % logement est ainsi sollicité pendant trois ans, il ne pourra plus être engagé dans l’ensemble des dispositifs ni même répondre à ses obligations concernant le financement de l’ANRU.

Par ailleurs, aucun gouvernement ne sera capable de réinjecter 1,5 milliard d’euros dans le budget. Que se passera-t-il dans quatre ans ? Nous sommes en train d’inscrire dans un processus budgétaire l’impossibilité pour l’État d’assumer des éléments fondamentaux de son action en 2013. Nous nous battrons jusqu’au bout pour préserver ces sources de financement, dont nous aurons ultérieurement besoin.

M. le Rapporteur. L’expression « hold up » a été employée, je préfère parler de prise de sang, puisqu’il s’agit de revisiter la gouvernance et d’examiner la bonne santé de certaines activités du 1 % logement. Les ressources sont fléchées différemment, affectées pour certaines à de nouveaux emplois. Il me semble légitime de prendre des mesures particulières et transitoires dans le contexte économique que nous connaissons. Il y aura lieu de faire le point après la bosse que connaîtra le 1 % logement en 2011, mais nous n’en sommes pas là ! Avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette deux amendements de M. Pierre Gosnat ramenant de 20 à 10 salariés le seuil de taille des entreprises concernées par le 1 % logement. La commission rejette un amendement de M. Pierre Gosnat portant à 0,95 % la contribution du 1 % du logement aux politiques d’aide à la pierre.

La commission est saisie d’un amendement de M. le rapporteur visant à modifier, en la précisant, la composition des ressources de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC).

M. le Rapporteur. Cet amendement précise que sont inclus les emprunts éventuels de l’UESL et que sont déduits des ressources mentionnées les remboursements aux employeurs par les organismes collecteurs des versements au titre de la participation antérieurement réalisés sous forme de prêt.

La commission adopte cet amendement.

La commission est saisie d’un amendement de M. Jean-Pierre Decool visant à mettre en place un nouveau dispositif de prêt aidé aux organismes agréés.

M. Étienne Pinte. Les organismes agréés proposent environ 1 500 logements très sociaux par an mais pour assurer leurs obligations locatives, ils peuvent avoir besoin d’aides afin de refinancer des opérations particulièrement difficiles. Or, la réforme du 1 % logement risquant de remettre en cause la pérennité de l’assistance financière apportée par l’agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC) aux unions d’économie sociale à gestion désintéressée, cet amendement vise à sanctuariser cette aide.

M. le Rapporteur. Avis défavorable car cet amendement est satisfait de manière il est vrai générale par l’alinéa 17 de l’article 3 et les précisions à apporter relèvent quant à elles du champ réglementaire.

M. Étienne Pinte. En quoi est-il satisfait ?

M. le Rapporteur. Les ressources sont consacrées « à des interventions à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la forme d’opérations relatives au logement des personnes défavorisées et de dépenses d’accompagnement social ».

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’amendement de M. Decool concerne des organismes spécialisés.

M. le Rapporteur. Les précisions qui s’imposent relèvent du champ réglementaire.

M. Étienne Pinte. Je maintiens tout de même l’amendement.

La commission adopte cet amendement.

Elle est saisie d’un amendement de M. Jean-Pierre Decool tendant à consolider financièrement les associations agréées.

M. Étienne Pinte. Le développement de la location et de la sous-location implique de mettre en place un dispositif de garantie des structures assurant l’intermédiation. Cet amendement propose donc une extension de la garantie universelle du risque locatif (GURL).

M. le Rapporteur. Je vous propose de vous associer à l’amendement permettant d’obtenir cette garantie de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) après agrément.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie d’un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à assurer pour les bailleurs qui ne souhaitent pas recourir au système assurantiel de la GRL le versement du Locapass rénové dans les emplois ordinaires que peut financer la PEEC.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Cet amendement vise à insérer après l’alinéa 21 l’alinéa suivant : « g) Au versement de garanties de loyer et charges apportées aux bailleurs visés à l’article L 411-2, qui ne souscrivent pas de contrats d’assurance contre le risque de loyers impayés. »

M. le Rapporteur. Avis défavorable car cela relève du règlement.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. De plus en plus de dispositions législatives sont transférées au domaine réglementaire, alors que nul parmi nous ne peut bien entendu s’engager sur la rédaction d’un décret.

M. le Président Patrick Ollier. La commission des affaires économiques a déjà démontré, alors que le Règlement de l’Assemblée nationale ne le précisait pas formellement jusqu’à l’adoption de la réforme constitutionnelle, qu’elle savait contrôler l’exécution des lois. En l’occurrence, je proposerai la création d’une mission de contrôle avant la fin du mois de juin.

Mme Catherine Vautrin. Il est en effet indispensable de pouvoir suivre l’application de ce texte.

M. le Rapporteur. Je précise également qu’en la matière, on passe déjà de la convention au décret.

M. Étienne Pinte. Les rapporteurs devraient bénéficier d’un droit de suite quant au devenir des lois que nous votons. Je note à ce propos que des ministres ont parfois eu la bonne idée de faire part de leurs projets de décrets pendant la discussion des textes.

M. le Président Patrick Ollier. Devenez membre de notre commission, Monsieur Pinte ! En ce qui nous concerne, voilà deux ans que nous contrôlons l’exécution de la loi ! Et en cas de problème, nous convoquons le ministre afin qu’il puisse s’expliquer.

M. Étienne Pinte. Je vous félicite.

La commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte un amendement de M. le rapporteur visant à apporter une précision.

Elle est saisie d’un amendement de M. Gosnat et de deux amendements de M. le rapporteur pouvant être soumis à une discussion commune et tendant à associer les partenaires sociaux à l’emploi des fonds issus de la collecte du 1 %.

M. le Rapporteur. Défavorable à l’amendement de M. Gosnat. Les deux amendements que je propose tendent à préciser que la nature des emplois du 1 % logement et leurs règles d’utilisation sont prises après concertation avec les partenaires sociaux.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous sommes très en deçà des souhaits des gestionnaires du 1 % logement auxquels répondait l’amendement de M. Gosnat en indiquant que l’emploi de ces fonds devait se faire sur proposition des partenaires sociaux. Si l’on voulait désengager les entreprises du financement du 1 % logement, on ne s’y prendrait pas autrement.

M. le Rapporteur. Outre que nous sommes aux frontières de ce qui relève du contrat, de la loi et du décret, les partenaires sociaux peuvent exprimer un point de vue sans que le Parlement ou le Gouvernement soient liés à son mot à mot.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le Parlement n’aura pas voix au chapitre.

La commission rejette l’amendement de M. Gosnat et adopte les deux amendements de M. le rapporteur.

Elle est ensuite saisie d’un amendement rédactionnel de M. le rapporteur.

M. le Rapporteur. Cet amendement tire les conséquences de la modification opérée dans le PLF pour 2009 prévoyant la création d’un « jaune budgétaire » relatif à l’information annuelle du Parlement par le Gouvernement sur l’emploi des fonds du 1 % logement.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je rappelle que le Parlement a annulé une vingtaine de prescriptions législatives prévoyant la remise de rapports. Cette solution n’est pas satisfaisante.

La commission adopte cet amendement.

Elle est saisie d’un amendement de M. le rapporteur visant à inscrire dans la loi le principe d’une consultation triennale avec les partenaires sociaux sur l’emploi des fonds du 1 % logement.

M. le Rapporteur. J’espère que cette consultation triennale, sans pour autant lier le Gouvernement, donnera lieu à un débat.

M. Olivier Carré. N’est-il pas dommageable de ne prévoir une telle consultation qu’à compter du 1er janvier 2012 ?

M. le Rapporteur. La première consultation ayant eu lieu, cette date me semble tout à fait adéquate.

La commission adopte cet amendement.

Elle est ensuite saisie de quatre amendements pouvant être soumis à une discussion commune concernant l’ANPEEC. Le premier, de M. Pierre Gosnat, s’oppose à la mise sous tutelle de l’Agence ; le deuxième et le troisième, de M. le rapporteur, visent à recentrer son action sur le contrôle des fonds du 1 % logement ; le quatrième, de M. Pierre Gosnat, tend à ce que les agents du ministère exerçant le contrôle sur l’ANPEEC ne soient pas astreints au secret professionnel.

M. Pierre Gosnat. Parce que la mainmise sur le 1 % logement est une réalité, il convient de supprimer les alinéas 24 à 43 de cet article. Par ailleurs, pourquoi insister sur la question du secret professionnel alors que le Gouvernement souhaite promouvoir la nécessaire transparence ?

M. le Rapporteur. Avis défavorable. Il convient, par ailleurs, de recentrer les missions de l’ANPEEC sur le contrôle des fonds du 1 % logement, ce qui suppose bien évidemment une capacité d’auto-évaluation de l’Union d’économie sociale pour le logement dans des conditions de transparence, le Gouvernement devant également remplir sa mission de contrôle.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je suis étonné que l’on s’interroge sur la mission d’accompagnement, d’évaluation et d’étude de l’ANPEEC.

La commission rejette successivement les deux amendements de M. Gosnat, puis elle adopte les deux amendements du rapporteur.

Elle est ensuite saisie d’un amendement de M. Letchimy visant à supprimer l’alinéa 50.

Mme Frédérique Massat. Les dispositions présentées à l’alinéa 50 aboutiraient à l’éviction des partenaires sociaux du conseil d’administration de l’Agence au profit de l’État qui deviendrait seul décisionnaire.

M. le Rapporteur. Avis défavorable, la nouvelle gouvernance reposant sur la recomposition du conseil d’administration.

M. Frédérique Massat. L’État sera donc seul : cinq représentants de l’État et trois personnalités désignées par lui.

La commission rejette cet amendement.

Elle est saisie d’un amendement de M. Pierre Gosnat visant à modifier le conseil d’administration de l’ANPEEC.

M. Pierre Gosnat. Il convient, d’une part, que des parlementaires entrent au conseil d’administration de l’ANPEEC et, d’autre part, que les partenaires sociaux y soient maintenus.

M. le Rapporteur. Je rappelle que l’ANPEEC est une agence de contrôle et que l’on voit mal comment les contrôlés pourraient être aussi les contrôleurs. Avis défavorable.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Personne ne trouve à redire que la CGLLS soit largement constituée de représentants du corps social et des bailleurs sociaux.

M. Olivier Carré. Ce parallèle ne se justifie guère : c’est parce que les partenaires sociaux financent la CGLLS qu’ils ont souhaité faire partie de sa gouvernance alors que les missions de l’ANPEEC évoluent et qu’elles relèvent, aujourd’hui, du contrôle.

M. Pierre Gosnat. Outre que la modification des règles du jeu est particulièrement malvenue dans le contexte que nous connaissons, nous avons besoin de transparence et de sens des responsabilités. Or, ce n’est pas ce que vous apportez.

La commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite trois amendements rédactionnels de M. Le rapporteur.

Puis M. le rapporteur retire un amendement relatif au cautionnement des propriétaires louant leur logement dans le cadre de l’intermédiation locative.

M. Pierre Gosnat retire un amendement précisant qu’il est souhaitable de recentrer la GURL sur la compensation des impayés qu’ont à connaître les bailleurs sociaux.

La commission est saisie d’un amendement de M. Decool relatif à l’intermédiation.

M. Étienne Pinte. Il est essentiel, pour développer la location sous-location, qu’un dispositif de garantie des structures assurant l’intermédiation soit créé.

M. le Rapporteur. Il importe de trouver une articulation entre le propriétaire et les associations qui bénéficient du Locapass. Sans doute une expertise est-elle à mener avant le débat en séance publique.

M. Étienne Pinte. À revoir dans le cadre de la réunion de commission prévue par l’article 88 du règlement.

L’amendement est retiré.

M. Olivier Carré retire un amendement supprimant le dispositif d’affectation des ressources des collecteurs s’agissant des fonds d’intervention spécifiques du 1 % logement.

La commission adopte successivement trois amendements rédactionnels de M. le rapporteur.

Puis elle rejette un amendement de M. Pierre Gosnat prévoyant la participation de parlementaires au contrôle de l’UESL.

Puis elle est saisie d’un amendement de M. le rapporteur reprenant le résultat des discussions entre l’État et les partenaires sociaux du 10 octobre 2008.

M. le Rapporteur. Cet amendement réserve jusqu’au 31 décembre 2011, date limite de validité de ce résultat des discussions, un quart des droits à réservation dont disposent les organismes collecteurs du 1 % logement aux salariés et demandeurs d’emploi reconnus comme prioritaires par les commissions de médiation au titre du droit au logement opposable.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Est-ce comme cela que l’on donnera force de loi à un simple état des lieux ? Quid du maintien des conventions ? Vous voulez en fait maintenir ce que le Gouvernement a imposé aux partenaires sociaux !

La commission adopte cet amendement.

La commission adopte un amendement rédactionnel du rapporteur.

Elle est ensuite saisie d’un amendement de M. Olivier Carré tendant à appliquer aux logements proposés par l’Association Foncière Logement les critères de « logements locatifs à destination de ménages modestes ».

M. Olivier Carré. Le logement locatif social répond à des critères précis qui n’entrent pas dans le régime dérogatoire de la Foncière. Il convient d’y remédier.

M. le Rapporteur. L’idée est bonne, mais introduirait une complexité supplémentaire à laquelle je ne suis pas favorable. Je souhaite donc que l’amendement soit retiré.

M. Olivier Carré. J’accepte de le retirer, mais j’attire votre attention sur le fait que la notion de logements locatifs sociaux n’avait pas encore été associée à la Foncière. Elle sera désormais soumise à un corpus réglementaire qui ne risque pas de simplifier le système.

M. le Rapporteur. Cet amendement mériterait peut-être une autre rédaction.

L’amendement est retiré.

La commission adopte un amendement du rapporteur, qui réserve jusqu’au 31 décembre 2009 un quart des droits à réservation dont dispose la Foncière aux salariés et demandeurs d’emplois reconnus comme prioritaires par les commissions de médiation au titre du droit au logement opposable.

La commission adopte également un amendement du rapporteur tendant à préciser que les affectations de logements à des salariés ou à des demandeurs d’emploi désignés comme prioritaires par la commission de médiation sont également transmises à l’Association Foncière ou sont prises en compte sur le contingent du 1 % logement.

Elle est ensuite saisie d’un amendement du rapporteur tendant à différer l’entrée en vigueur des dispositions de l’article 3.

M. le Rapporteur. Dans la mesure où les dispositions relatives au 1 % logement  sont substantiellement modifiées par l’article 3, il ne semble pas possible de prévoir une entrée en vigueur immédiate des nouveaux textes : nous proposons donc de la reporter au 31 décembre 2009.

La commission adopte cet amendement.

Elle adopte également l’article 3 ainsi modifié.

Après l’article 3 

La commission est saisie d’un amendement de M. Lionnel Luca portant article additionnel après l’article 3 et prévoyant que le propriétaire, après le départ volontaire ou non du locataire, peut dresser un bilan des dégradations importantes constatées afin de bénéficier d’aides à la remise en état de son bien, sous la condition qu’il s’engage à le remettre sur le marché locatif avec un loyer modéré.

M. le Président Patrick Ollier. Cet amendement est irrecevable.

M. Louis Cosyns. Vous avez déclaré cet amendement irrecevable au titre de l’article 40, mais les aides de l’ANAH ne relèvent pas du budget de l’État !

M. le Président Patrick Ollier. En matière de recevabilité, les décisions du président ne sauraient être discutées ! Cela dit, l’amendement fait état d’aides apportées par l’État. L’invocation de l’article 40 de la Constitution n’est donc pas discutable en l’espèce. Je vous propose de déposer un amendement similaire dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

Article 3 bis

Missions et gouvernance de l’Agence nationale de l’habitat

Issu d’un amendement de M. Dominique Braye ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, l’article 3 bis complète la liste des missions de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), et modifie la composition du conseil d’administration de l’agence, afin de tirer les conséquences du changement de son mode de financement.

I. CLARIFICATION DES MISSIONS DE L’AGENCE

A. Le droit en vigueur

Depuis la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, l’ANAH a vu ses missions étendues.

En effet, l’agence, qui portait auparavant le nom d’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, et devenue depuis Agence nationale de l’habitat, a vu ses missions élargies par l’article 37 de la loi de 2006, permettant à celle-ci de signer avec les bailleurs des conventions sans nécessairement subventionner de travaux d’amélioration de l’habitat.

Ces conventions « sans travaux » engagent le bailleur à respecter des conditions relatives aux plafonds de ressources des locataires, au plafond de loyers ainsi qu’aux modalités de choix des locataires. L’objectif poursuivi par le législateur était d’augmenter le nombre de logements conventionnés que comprend le parc locatif privé à loyer modéré.

B. Le projet de loi issu du Sénat

L’article 3 bis modifie l’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation.

1. Clarification des missions de l’agence

Le a) du 1° (alinéa 3) clarifie le champ des missions de l’ANAH, en les étendant explicitement à la lutte contre l’habitat indigne. Cette extension a également été prise en compte dans le cadre du projet de loi de finances sur le programme « développement et amélioration de l’offre de logement » de la mission « ville et logement », avec la disparition du budget de l’État de l’action n° 3 « lutte contre l’habitat indigne ».

La réforme du financement de l’ANAH (16)

Les actions de l’ANAH devraient être financées en 2009 par le 1 % logement à hauteur de 480 millions d’euros.

SUBVENTIONS D’INVESTISSEMENT DE L’ANAH

(en millions d’euros)

Autorisations de programme

Crédits de paiement

2000

423,65

367,86

2001

379,11

353,33

2002

404

346

2003

422

441

2004

392

376

2005

462

395

2006

480

385

2007

482,51

328,68

2008

500

370

Source : Ministère du Logement et de la ville

L’ANAH bénéficiera d’une subvention de fonctionnement de l’État de 6 millions d’euros, soit une hausse de 2,4 % par rapport à 2008 et de 143 équivalents temps plein travaillé.

SUBVENTION DE FONCTIONNEMENT DE L’ÉTAT À L’ANAH

2000

2,97

2001

5,33

2002

5,18

2003

5,76

2004

6,10

2005

5,70

2006

5,69

2007

5,82

2008

5,86

2009

6

Source : Ministère du Logement et de la ville

PROGRAMME PRÉVISIONNEL DE L’ANAH EN 2009

Nombre de logements

Coût total

(en millions d’euros)

Production de logements à loyers maîtrisés

31 915

223,4

Remise sur le marché de logements vacants

3 000

9

Lutte contre l’habitat indigne

15 000

132,4

Traitement des copropriétés en difficultés

22 000

37,4

Amélioration des logements appartenant à des propriétaires modestes

30 000

81

Adaptation des logements au handicap et au vieillissement

14 500

42,05

Aide au développement durable

-

12

Fonctionnement

-

6

Prestations d’ingénierie

-

10

Total

553,3

Source : Projet annuel de performances pour 2009

Les objectifs de production de logements à loyers maîtrisés en 2009 sont de 12 500 logements sociaux conventionnés et de 4 000 logements à destination des ménages très défavorisés (environ 2 500 logements de ce type ont été subventionnés en 2007).

L’ANAH approfondira les missions qu’elle exerçait déjà en partie en matière de lutte contre l’habitat indigne. À ce titre, elle consacrera comme auparavant une partie de ses crédits en faveur des propriétaires. Ces interventions verront leur dotation budgétaire considérablement augmenter. En effet, l’ANAH traitera 15 000 de ces logements pour un coût estimé à 132,45 millions d’euros contre 78 millions d’euros en 2007. Sur ces 15 000 logements, 11 500 concerneront le traitement de l’habitat indigne stricto sensu et 3 500 la réalisation de travaux sur des logements dont l’état de dégradation aboutirait à court terme à une situation d’indignité.

L’ensemble des crédits nécessaires à la lutte contre l’habitat indigne sont transférés à l’ANAH. À ce titre, l’Agence apportera les financements nécessaires aux opérations de résorption de l’habitat insalubre irrémédiable (RHI) et de maîtrises d’œuvre urbaines et sociales (MOUS) insalubrité. D’autre part, elle assurera la gestion des crédits nécessaires à la mise en œuvre des mesures de police décidées par le préfet en matière d’habitat et mettra à disposition de ce dernier, sur sa seule demande, les crédits demandés.

S’agissant des compétences transférées, ce programme prévisionnel est le suivant.

INTERVENTIONS DE L’ANAH EN MATIÈRE DE
LUTTE CONTRE L’INSALUBRITÉ EN 2009

(en millions d’euro)

Logements

Financement

Résorption de l’habitat insalubre

400

12

Lutte contre l’habitat insalubre (travaux d’office d’urgence)

125

1,25

Lutte contre l’habitat insalubre (travaux d’office de droit commun)

125

2,5

MOUS

1 100

2,75

Saturnisme et diagnostics / hébergement insalubrité

-

11,5

Total

30

Source : ministère du Logement et de la ville

Le financement du programme de l’opérateur représentera 613 millions d’euros en 2009. Il précise « le coût de ce programme sera couvert par le produit de la taxe sur les logements vacants (TLV), estimée à 18 millions d’euros pour 2008, par une subvention de l’État d’un montant de 6 millions d’euros et par la contribution du « 1 % Logement » à raison de 480 millions d’euros. Ces crédits (504 millions d’euros au total) permettront de soutenir les engagements induits par ce programme en tenant compte du taux de chute constaté sur les engagements de l’ANAH. »

En 2009, dans le cadre de la réforme du 1 % logement et de l’extension des compétences de l’ANAH, les crédits relatifs à la résorption de l’habitat insalubre inscrits sur le budget de l’ANAH et pris en charge par le 1 % logement vont atteindre :

– 12 millions d’euros pour le financement d’opération RHI. Ce montant doit permettre de financer environ 400 logements pour un coût moyen de 30 000 euros ;

– 2,75 millions d’euros pour les maîtrises d’œuvre urbaines et sociales (MOUS) qui sont des dispositifs d’ingénierie technique et sociale à maîtrise d’ouvrage locale qui ont pour objet le traitement, par une équipe spécialisée, de l'insalubrité diffuse. Ces crédits permettraient de traiter près de 1 100 logements, soit un coût moyen au logement de 2 500 euros.

Ainsi que l’a précisé M. Dominique Braye, il s’agit de tenir compte « du rôle éminent que l’ANAH va être amenée à jouer dans la mise en œuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés » (PNRQAD).

2. Modification de la composition du conseil d’administration de l’agence

Afin de tenir compte des nouvelles modalités de financement de l’agence, le Sénat a prévu la mise en place d’un collège tripartite composé, d’abord, de représentants de l’État et des établissements publics, ensuite, de parlementaires et de représentants des élus locaux, et, enfin, de personnalités qualifiées, dont, un représentant de l’UESL, cette dernière devant désormais financer quasi intégralement l’agence.

Le rapporteur au Sénat, M. Dominique Braye, a indiqué qu’il souhaitait que « les élus locaux, qui sont très sollicités, notamment à travers les opérations programmées d’amélioration de l’habitat, les OPAH, puissent être largement représentés au sein de l’ANAH. (…) Le président et les membres du conseil d’administration seraient nommés par décret et le président serait choisi dans le collège des élus locaux et nationaux ou dans le collège des personnes qualifiées. »

Les alinéas 4 à 9 de l’article 3 bis précisent donc que l’agence est administrée par un conseil d’administration comprenant :

– des représentants de l’État et de ses établissements publics ;

– des représentants des élus locaux et nationaux ;

– des personnalités qualifiées, dont un représentant de l’UESL, des propriétaires, des locataires et des professionnels de l’immobilier.

Le texte précise également que le président et les membres du conseil d’administration sont nommés par décret, et que le président est désigné soit parmi les représentants des élus, soit parmi les personnalités qualifiées.

3. Représentation de l’ANAH au niveau local

Enfin, le Sénat a souhaité préciser que le préfet est le délégué territorial de l’ANAH dans le département.

*

* *

La commission est saisie d’un amendement de M. Pierre Gosnat tendant à supprimer l’alinéa 3 de l’article 3 bis.

M. Pierre Gosnat. L’ANAH n’a pas pour mission de participer à la lutte contre l’habitat indigne.

M. le Rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement, car l’ANAH juge favorablement ses nouvelles missions.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Au-delà de la question des compétences accordées à l’ANAH, il s’agit de supprimer des aides de l’État. Ces opérations seront désormais financées par le 1 % logement et, de ce fait, échapperont totalement à notre contrôle. Enfin, rien ne dit que l’ANAH sera en mesure de répondre aux enjeux sur tous les territoires. La mesure proposée aura donc de graves conséquences.

M. le Rapporteur. L’ANAH s’est émue de certains aspects de ce texte, mais ce point, sur lequel nous avons longuement consulté les partenaires sociaux, n’a pas fait l’objet du moindre désaccord. Pour le reste, la liaison entre l’ANAH et l’État ne me semble pas scandaleuse – elle est même souhaitable –, et il ne s’agit nullement d’un organisme privé.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de trois amendements de M. Jean-Pierre Decool tendant à compléter les nouvelles missions de l’ANAH.

M. Étienne Pinte. Le premier amendement prévoit la participation de l’ANAH à la lutte contre l’habitat indigne ; le deuxième, sa contribution à des opérations de résorption d’habitat insalubre et de requalification d’immeubles et d’îlots d’habitat privé dégradé ; le troisième précise que l’ANAH devra financer les actions menées par le représentant de l’État dans le département au titre des procédures de police de l’insalubrité et du saturnisme ou du relogement ou de l’hébergement des occupants.

M. le Rapporteur. Je suis totalement favorable à ces amendements, bien que leur recevabilité suscite quelques interrogations.

La Commission adopte ces trois amendements.

Elle examine ensuite un amendement de M. Jean-Pierre Decool tendant à doter l’ANAH d’un statut d’établissement public industriel et commercial.

M. Étienne Pinte. Dans la mesure où l’ANAH sera, à compter du 1er janvier 2009, financée très majoritairement par des fonds en provenance du 1 % logement, il apparaît opportun de la doter d’un statut d’EPIC.

Bien entendu, cette transformation ne fait pas obstacle au maintien d’un régime de comptabilité publique, dont les procédures de versement et de recouvrement correspondent bien à l’activité de l’Agence.

M. le Rapporteur. D’après l’expertise qui a été menée sur les conséquences juridiques d’une telle transformation, celle-ci serait source de graves contentieux, y compris par rapport au personnel. En effet, le juge aurait toujours la faculté de requalifier le contrat en contrat de droit public dans le cas où l’agent concerné aura une activité administrative, indépendamment de la qualification légale de l’établissement. L’insécurité juridique qui en découlerait me conduit à émettre un avis défavorable.

M. Étienne Pinte. Je précise que cette proposition a été faite à la demande de l’ANAH !

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite un amendement du rapporteur tendant à préciser les catégories juridiques d’élus locaux représentés au conseil d’administration de l’ANAH – élus nationaux, élus des départements, des établissements publics de coopération intercommunale et des communes.

M. le Rapporteur. La dimension intercommunale des élus doit être prise en compte.

La commission adopte cet amendement.

Elle est saisie d’un amendement du rapporteur portant sur la nomination du président du conseil d’administration de l’ANAH.

M. le Rapporteur. La nomination du président du conseil d’administration de l’ANAH doit faire l’objet d’un arrêté ministériel, et non d’un décret.

La Commission adopte cet amendement.

Elle examine un amendement du rapporteur tendant à préciser les nouvelles ressources de l’ANAH.

Mme Chantal Bourragué. Cet amendement mentionne notamment, parmi les nouvelles ressources de l’ANAH, les contributions du 1 % logement.

M. le Rapporteur. Avis favorable. L’amendement prévoit d’intégrer les ressources provenant de la participation des employeurs à l’effort de construction et de compléter les ressources de l’Agence grâce à une contribution des fournisseurs d’énergie à mobiliser dans le cadre des OPAH, par analogie avec l’expérience des bailleurs comme la SNI. Il prévoit également la perception de recettes accessoires.

La commission adopte cet amendement.

Le rapporteur retire un amendement visant à mentionner les recettes accessoires parmi les nouvelles ressources de l’ANAH.

La commission est saisie d’un amendement du rapporteur tendant à préciser le rôle du préfet de région dans l’administration de l’ANAH.

Mme Chantal Bourragué. Le délégué de l’Agence, dans la région ou en Corse, est le représentant de l’État dans la région ; dans le département, c’est le représentant de l’État dans le département.

M. le Rapporteur. Avis favorable.

La commission adopte cet amendement.

Elle examine ensuite un amendement du rapporteur tendant à définir les règles de majorité s’appliquant à la gestion des crédits.

M. le Rapporteur. Le décret en Conseil d’État dont l’objet est de déterminer les modalités de gestion et de fonctionnement de l’ANAH devra définir les règles de majorité nécessaires à la gestion des crédits relatifs à la lutte contre l’habitat indigne et à l’amélioration des structures d’hébergement.

La commission adopte cet amendement.

Elle adopte également l’article 3 bis modifié.

Article additionnel après l’article 3 bis 

Transfert à l’ANAH des marchés de l’État en cours en matière de lutte
contre l’habitat insalubre

La commission est saisie d’un amendement du rapporteur tendant à substituer l’ANAH à l’État pour les marchés et contrats en matière de lutte contre l’habitat insalubre.

Mme Chantal Bourragué. Cet amendement a pour objet de préciser que l’ANAH participe au financement des actions menées par les préfets en matière d’hébergement des occupants de constructions insalubres.

M. le Rapporteur. Avis favorable.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le transfert de la compétence de l’État à l’Agence entraîne le transfert des marchés et des actes contractuels en cours.

Mme Chantal Bourragué. En effet, puisque l’ANAH se substituera à l’État au sein des marchés concernés.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’amendement précise que ceux-ci seront exécutés dans les conditions antérieures au transfert jusqu’à leur échéance. En réalité, ce dispositif répare les improvisations de la loi…

Mme Chantal Bourragué. Il convient de préciser les missions de l’ANAH !

La commission adopte cet amendement.

Article additionnel après l’article 3 bis 

Prorogation de la déduction « Borloo dans l’ancien » en cas
de renouvellement du bail

La commission examine ensuite un amendement du rapporteur tendant à prolonger la durée de l’avantage fiscal «  Borloo dans l’ancien ».

M. le Rapporteur. Le bénéfice de l’avantage fiscal est calé sur la durée de la convention qui, le plus souvent, ne coïncide pas avec la durée du bail. Dans ce cas, le bailleur ne bénéficie plus de l’avantage fiscal, alors même que le loyer ne peut être augmenté qu’à l’issue du bail en cours. Cet amendement vise donc à reporter l’avantage fiscal après la date d’échéance de la convention ANAH, et au plus tard jusqu’à la date prévue pour le renouvellement du bail.

La commission adopte l’amendement.

Article additionnel après l’article 3 bis 

Contrôle a posteriori du conventionnement sans travaux

La commission est saisie d’un amendement du rapporteur tendant à faciliter les procédures entre l’administration fiscale et l’ANAH.

M. le Rapporteur. Cet amendement prévoit que l’ANAH communique à l’administration fiscale les renseignements a posteriori sur les dossiers de conventionnement sans travaux.

M. Olivier Carré. Cela me semble relever du domaine réglementaire !

M. le Rapporteur. Je ne le pense pas.

La commission adopte cet amendement.

Article additionnel après l’article 3 bis 

Transmission par l’administration fiscale à l’ANAH des informations relatives à la vacance des logements

La commission examine un amendement du rapporteur visant à faciliter la transmission d’informations par les services fiscaux à l’ANAH.

M. le Rapporteur. Cet amendement vise à prévoir la transmission gratuite à l’ANAH, par les services fiscaux, de l’information relative à la vacance de logements.

La commission adopte cet amendement.

Après l’article 3 bis

Elle est saisie de deux amendements de M. Jean-Pierre Decool tendant respectivement à porter au 1er janvier 2010 l’entrée en vigueur des dispositions du second alinéa du I de l’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation, et à préciser que les personnels de l’ANAH seront régis par les conditions générales de travail approuvées par décret avant le 1er janvier 2010.

Ces deux amendements sont retirés.

La commission examine un amendement de M. Jean-Pierre Decool visant à préciser les nouvelles missions de l’ANAH.

M. Étienne Pinte. L’article 3 bis du projet de loi complète les missions de l’Agence en précisant qu’elle participe à la lutte contre l’habitat indigne. Cet amendement tend à préciser cette extension et à lister plus explicitement ces nouvelles missions.

M. le Rapporteur. Avis favorable.

M. le Président Patrick Ollier. Je vous propose d’adopter cet amendement, qu’il faudra replacer à l’article 3 bis.

La commission adopte l’amendement.

Article 4

(articles L. 433-2, L. 433-3 et L. 433-4 [nouveaux] du code de la construction
et de l’habitation)

Régime juridique de la vente en état futur d’achèvement aux organismes HLM

Cet article clarifie le régime juridique de la VEFA pour les organismes HLM, afin de faciliter le recours au dispositif. Cet article s’inscrit dans le prolongement des annonces faites par le Président de la République en octobre dernier, prévoyant l’acquisition par les bailleurs sociaux de 30 000 logements en VEFA, à des prix décotés.

I. LA FACULTÉ DE RECOURIR À LA VEFA DANS LE DROIT EN VIGUEUR

La vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) se définit comme un contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à l’acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages deviennent la propriété de l’acquéreur au fur et à mesure de leur exécution.

L’acquéreur en paie le prix au fur et à mesure de l’état d’avancement des travaux, tandis que le cédant conserve les pouvoirs de maître d’ouvrage jusqu’à réception des travaux.

Bien qu’en principe, les bailleurs sociaux soient directement maîtres d’ouvrage de leur patrimoine, et qu’ils soient, dans ce cadre, soumis à la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique, ils ont recouru depuis quelques années à la VEFA, et le législateur et le pouvoir réglementaire ont par conséquent été amenés à encadrer un tel recours.

Ainsi que le rappelle M. Dominique Braye, la circulaire n° 2001-19 du 12 mars 2001 relative à la mise en œuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l’État pour 2001 prévoit que les organismes HLM ne peuvent acquérir directement en VEFA qu’un nombre minoritaire de logements dans une même opération. Par ailleurs, la jurisprudence a également encadré strictement le recours à la VEFA.

À l’inverse, l’article 55 de la loi portant engagement national pour le logement a accru les possibilités de recourir à la VEFA, les organismes HLM ayant depuis 2006 la faculté de vendre des ouvrages de bâtiment à d’autres organismes ou à des SEM, ou de les acquérir auprès d’eux.

II. LE PROJET DE LOI INITIAL

Article L. 433-2 du code de la construction et de l’habitation

Encadrement de la faculté pour les organismes HLM de recourir à la VEFA

Le projet de loi prévoit tout d’abord la faculté pour les organismes HLM d’acquérir des immeubles ayant des caractéristiques de logements-foyers, ou de résidences hôtelières à vocation sociale.

Il permet également l’acquisition d’ouvrages auprès d’un autre organisme d’HLM ou d’une SEM.

Enfin, les organismes peuvent acquérir des logements dans la limite d’une surface hors œuvre nette globale inférieure à la moitié de la surface hors œuvre nette totale du programme de construction dans lequel les logements sont inclus, à condition que le programme de construction ait été établi par un tiers et que les demandes de permis de construire aient été enregistrées.

Article L. 433-3 du code de la construction et de l’habitation

Acquisition en VEFA de programmes de logements sans condition de surface

Le projet de loi initial permet aux organismes HLM, ou à un groupement d’organismes, d’acquérir, sur des terrains dont il n’est pas propriétaire, auprès d’un ou plusieurs opérateurs, des programmes de logements ne correspondant pas aux conditions de surface ci-dessus.

En ce cas, l’organisme est tenu de recourir à un appel d’offres précisant le nombre, la répartition par catégories et les caractéristiques techniques des logements.

Article L. 433-4 du code de la construction et de l’habitation

Règles applicables aux appels d’offres des organismes HLM acquérant
des logements en VEFA

En conséquence de l’article L. 433-3, le projet de loi initial crée un article L. 433-4 qui encadre les appels d’offre des organismes HLM acquérant des logements en VEFA sans condition de surface. Dans cette hypothèse, les règles énoncées dans le code des marchés publics s’appliquent.

Le projet de loi prévoit que dans le cas des appels d’offre lancés par les organismes ou des groupements ne comprenant aucun office public de l’habitat, les règles applicables sont celles de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

Le rapporteur au Sénat, M. Dominique Braye, a estimé que « le seuil de 50 % de la SHON totale du programme ne [répondait] à aucune exigence de nature juridique ou économique [et qu’il] était susceptible de créer des difficultés dans les communes qui ont fait usage de la possibilité de délimiter des secteurs à l’intérieur desquels les programmes de logement doivent comporter une proportion minimale de logements sociaux. [Il s’est donc interrogé] sur les conditions de mise en œuvre du dispositif ».

C’est pourquoi le Sénat a adopté un amendement de rédaction globale de cet article, supprimant les articles L. 433-3 et L. 433-4.

L’article 4 dans sa version issue du Sénat comprend donc un article L. 433-2 prévoyant qu’un organisme HLM ou une SEM peut acquérir :

– des immeubles ayant les caractéristiques de logements foyers ou RHVS ;

– des ouvrages de bâtiment auprès d’un autre organisme ou d’une SEM ;

– des logements inclus dans un programme de construction, à condition que celui-ci ait été établi par un tiers et que les demandes de permis de construire aient déjà été déposées.

Le Sénat a donc supprimé toute condition de surface. Votre rapporteur approuve tout à fait cette suppression.

*

* *

La commission est saisie d’un amendement de M. Pierre Gosnat visant à supprimer l’article 4.

M. Pierre Gosnat. Nous contestons la possibilité pour les organismes HLM d’acquérir des logements inclus dans un programme de construction, considérant que ce n’est pas leur rôle.

M. le Rapporteur. Je suis très défavorable à cet amendement car, dans le contexte actuel, on ne peut que souhaiter, pour ceux qui cherchent un logement, que l’objectif soit atteint le plus rapidement possible !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Si la Société nationale immobilière semble avoir réglé ses problèmes, il n’en reste pas moins que 20 000 logements sociaux souffrent du décalage entre la volonté des opérateurs de vendre au plus haut niveau et la situation des bailleurs, notamment des collectivités. Il faut avant tout éviter les risques qu’encouraient les bailleurs faisant appel à la vente en l’état futur d’achèvement.

M. le Président Patrick Ollier. Nous créons des instruments, mais il ne nous appartient pas de préciser dans la loi qui va les utiliser !

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite un amendement rédactionnel du rapporteur tendant à corriger une erreur de référence à l’alinéa 2 de l’article 4.

La commission est saisie d’un amendement de M. Olivier Carré tendant à supprimer la nécessité du dépôt préalable d’un permis de construire pour une VEFA.

M. Olivier Carré. Afin de ne pas rendre trop restrictifs les programmes négociés par les bailleurs sociaux, le dépôt préalable d’un permis de construire ne semble pas nécessaire pour la conclusion d’un accord dès lors que le programme est connu.

M. le Rapporteur. En l’occurrence, c’est parce qu’il y a un permis de construire que nous ne sommes pas dans le cadre d’un marché public et que l’on n’est pas soumis aux règles de mise en concurrence.

M. Olivier Carré. Je retire donc l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission rejette un amendement de M. Pierre Gosnat tendant à prévoir une condition de surface pour autoriser les acquisitions en VEFA.

Elle adopte ensuite l’article 4 modifié.

Article additionnel après l’article 4 

Exonération totale d’impôt sur les sociétés en cas de cession d’immeubles à un organisme HLM

La commission est saisie d’un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec portant article additionnel après l’article 4 et tendant à exonérer d’impôt sur les sociétés les entreprises qui souhaitent céder leur immeuble à un organisme HLM.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Il s’agit d’étendre aux entreprises l’allégement fiscal dont bénéficient les particuliers en cas de vente à des organismes de logements sociaux.

M. le Rapporteur. Je suis très favorable à cet amendement.

La commission adopte l’amendement.

Article additionnel après l’article 4 

 Exonération d’impôt sur le revenu sur les cessions d’immeubles aux organismes HLM

La commission est ensuite saisie d’un autre amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à corriger les restrictions portant sur les cessions immobilières aux bailleurs sociaux.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Cet amendement a le même objet que le précédent.

M. le Rapporteur. J’y suis par conséquent tout aussi favorable.

La commission adopte cet amendement.

Article 4 bis

Amélioration de la clause anti-spéculative en cas de vente HLM
bénéficiant d’une décote

Inséré au sein du projet de loi par le Sénat à l’initiative du rapporteur, M. Dominique Braye, avec l’avis favorable du Gouvernement, cet article améliore la clause anti-spéculative prévue par la loi ENL, applicable aux reventes de logements HLM acquis par leur occupant, dès lors que celui-ci a bénéficié d’une décote.

I. LE DISPOSITIF MIS EN PLACE DANS LE CADRE DE LA LOI « ENL »

A. La décote en faveur des logements HLM vendus à leur locataire : un dispositif pour favoriser l’accession sociale

L’article 29 de la loi portant engagement national pour le logement, dite loi « ENL », codifié à l’article L. 443-12 du code de la construction et de l’habitation, a prévu la mise en place d’un système de décote ou de surcote pouvant atteindre 35 % du prix des logements HLM vendus à leurs locataires.

Cet article dispose que dans le cadre de ce type de ventes, le prix de vente est fixé par l'organisme propriétaire, après avis du maire de la commune d'implantation du logement vendu. Si le maire n'a pas répondu dans un délai de deux mois, son avis est réputé favorable. Lorsque l'acquéreur est une personne physique, le prix peut être inférieur ou supérieur de 35 % à l'évaluation faite par le service des domaines, en prenant pour base le prix d'un logement comparable libre d'occupation.

B. Le système anti-spéculatif : un système relativement complexe

Afin d’éviter toute spéculation, le législateur a introduit, pendant cinq ans après l’opération d’acquisition, une clause anti-spéculative, dont le dispositif est codifié à l’article L. 443-12-1 du code précité, qui dispose que l'acquéreur personne physique qui souhaite revendre son logement dans les cinq ans qui suivent l'acquisition est tenu d'en informer l'organisme d'habitations à loyer modéré, qui peut se porter acquéreur en priorité.

Lorsque l'acquéreur personne physique a acquis son logement à un prix inférieur à l'évaluation faite par le service des domaines et qu'il le vend dans les cinq ans suivant cette acquisition :

– si le prix de revente est supérieur à l'évaluation actualisée, il est tenu de verser à l'organisme d'habitations à loyer modéré une somme égale à la différence entre le prix d'acquisition et l'évaluation faite lors de l'acquisition ;

– si le prix de revente est supérieur au prix d'acquisition, mais inférieur à l'évaluation actualisée, il est tenu de verser à l'organisme d'habitations à loyer modéré une somme représentant la différence entre le prix d'acquisition et le prix de revente.

Ces prix s'entendent hors frais d'acte et accessoires à la vente. Lorsque l'acquéreur personne physique a acquis son logement à un prix inférieur à l'évaluation faite par le service des domaines et qu'il le loue dans les cinq ans qui suivent l'acquisition, le niveau de loyer ne doit pas excéder des plafonds fixés par l'autorité administrative.

A peine de nullité, le contrat de vente entre l'acquéreur et l'organisme d'habitations à loyer modéré comporte la mention de ces obligations.

II. LA SIMPLIFICATION PROPOSÉE PAR LE SÉNAT

Le rapporteur au Sénat, M. Dominique Braye, a estimé que le dispositif était « complexe à mettre en œuvre et inapplicable par les notaires, faute d’une définition claire de la valeur d’origine ou de la valeur actualisée ».

C’est pourquoi il a proposé, en insérant un article 4 bis dans le projet de loi, une simplification du dispositif. Il serait ainsi prévu d’obliger l’acquéreur ayant bénéficié d’une décote, et souhaitant revendre son bien dans les cinq ans suivant l’acquisition, à verser à l’organisme HLM une somme égale à la différence entre le prix de revente et le prix d’acquisition. Cette somme ne pourrait excéder l’écart constaté entre l’évaluation faite par le service des domaines lors de l’acquisition et le prix d’acquisition.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR

Le rapporteur approuve cette mesure de simplification, estimant que s’il est indispensable de disposer d’un système anti-spéculatif encadré dans le temps, afin d’éviter les effets d’aubaine, il reste qu’il est impératif que ce système demeure lisible et simple pour l’accédant.

*

* *

La commission est saisie d’un amendement tendant à alléger les contraintes et la réglementation qui pèsent sur la vente de logements sociaux.

M. Olivier Carré. L’article L. 443-12-1 du code de la construction et de l’habitation impose de relouer un logement acquis à un bailleur social aux mêmes conditions que celles que ce dernier pratiquait. Dans de très nombreux cas, cela nuit aux objectifs de mixité sociale. Je rappelle que diverses impositions frappent déjà les acquéreurs d’un logement social dont ils sont locataires. Si ceux-ci souhaitent quitter leur logement, ils doivent pouvoir le relouer dans les meilleures conditions.

M. le Président Patrick Ollier. Vous voulez porter atteinte à une disposition que j’avais moi-même fait voter pour empêcher la spéculation ?

M. Olivier Carré. Si nous voulons redonner de la valeur au foncier dans des secteurs où il est très dévalorisé, il convient de rejeter tout ce qui nuit à la revalorisation foncière. Je ne suis pas certain que les outils anti-spéculatifs aillent toujours dans ce sens.

M. le Président Patrick Ollier. La morale s’oppose à la valeur, mais la morale a gagné puisque nous nous opposerons à votre amendement !

M. le Rapporteur. Je suis parfaitement d’accord avec le président, car la morale ne s’évalue pas.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite un amendement de M. Olivier Carré tendant à exclure du dispositif anti-spéculatif prévu à l’article 4 bis les logements acquis en zone ANRU.

M. Olivier Carré. Cet amendement répond à la même logique que le précédent.

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement.

Elle est saisie d’un amendement de M. Olivier Carré visant à tenir compte de l’évaluation actualisée du service des domaines.

Cet amendement fait l’objet d’un sous-amendement du rapporteur tendant à en préciser les règles d’actualisation de cette évaluation.

M. Olivier Carré. La rédaction actuelle de l’article L. 443-12-1 du code de la construction et de l’habitation fait référence à l’évaluation initiale des domaines actualisée. L’assiette de référence du reversement de la plus-value ne doit pas être plus défavorable dans la nouvelle rédaction de l’article. Le sous-amendement du rapporteur en précise les règles d’actualisation.

M. le Rapporteur. Je suis favorable à l’amendement modifié par le sous-amendement, car je tiens à ce que les critères de l’actualisation soient connus.

La commission adopte le sous-amendement, ainsi que l’amendement modifié.

Elle adopte également l’article 4 bis ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 4 bis

 Élargissement de la participation des associations de locataires à la signature d’accords collectifs de location

La commission adopte un amendement du rapporteur portant article additionnel après l’article 4 bis et visant à préciser les modalités de conclusion d’un accord collectif de location conclu, en vertu de l’article 42 de la loi du 23 décembre 1986, soit avec une ou des associations de locataires, soit avec les locataires individuellement.

Chapitre Ier bis

DISPOSITIONS RELATIVES À L’AMÉLIORATION
DU FONCTIONNEMENT DES COPROPRIÉTÉS

Cette division et cet intitulé nouveaux ont été introduits lors de l’examen du texte en première lecture par le Sénat afin de rassembler au sein d’un chapitre spécifique les articles 5 et 6 du projet de loi qui apportent des aménagements aux règles de fonctionnement des copropriétés, notamment dans l’objectif de prévenir la dégradation des immeubles. L’article 5 pose ainsi une obligation, pour les propriétaires ayant acquis un logement social, de constituer des avances en vue du financement des travaux d’amélioration des parties communes et l’article 6 crée une procédure d’alerte préventive sur la situation financière de la copropriété.

Sur la proposition du rapporteur Dominique Braye, la Haute Assemblée a non seulement enrichi les dispositions de ces articles mais a également complété le chapitre Ier bis nouvellement créé par deux articles additionnels : l’article 6 bis, qui vise à simplifier le régime de notification des injonctions municipales de travaux de ravalement des façades, et l’article 6 ter qui prévoit l’application d’une règle de majorité simplifiée pour l’adoption des modifications du règlement de copropriété résultant de dispositions législatives.

Article 5

(articles L. 443-7 et L. 443-7-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation)

Information obligatoire sur le coût des travaux à prévoir lors de la vente d’un logement social et constitution d’avances en vue de financer les travaux votés

Alors que le projet de loi initial se contentait d’enjoindre les copropriétaires de logements sociaux à constituer des provisions spéciales pour financer les travaux d’amélioration de l’immeuble, rendant celles-ci obligatoires tout en laissant in fine l’assemblée générale libre de décider ou non de les créer, le texte issu du Sénat prévoit un dispositif beaucoup plus complet, qui met en place une chaîne d’information et de responsabilité cohérente.

Ainsi, le présent article pose désormais toute une série d’obligations nouvelles concernant les travaux d’amélioration des parties communes et des éléments communs des copropriétés constituées de logements sociaux vendus à leurs occupants. Tout d’abord, préalablement à la vente, il impose aux organismes d'habitations à loyer modéré de fournir à l’acquéreur une évaluation du montant des travaux à entreprendre dans la copropriété (article L. 443-7) ; ensuite, il prévoit une présentation annuelle de la liste de ces travaux devant l’assemblée générale des copropriétaires et, enfin, l’obligation pour ces derniers de constituer des avances en vue du financement des travaux votés (article L. 443-7-1).

Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 94-624 du 24 juillet 1994 relative à l’habitat, l’organisme d’habitations à loyer modéré qui cède un logement social à son occupant est tenu de fournir à ce dernier un certain nombre d’informations préalablement à la vente, essentiellement : le montant des charges locatives et, le cas échéant, de copropriété des deux dernières années, la liste des travaux réalisés les cinq dernières années sur les parties communes et, « en tant que de besoin », une liste des travaux d'amélioration des parties communes et des éléments d'équipement commun qu'il serait souhaitable d'entreprendre (dernier alinéa de l’article L. 443-7). Il est proposé de compléter cette énumération en précisant que la liste des travaux à prévoir doit être accompagnée d’une « évaluation du montant global de ces travaux et de la quote-part imputable à l’acquéreur » (alinéa 3).

Votre rapporteur approuve ces modifications qui permettront à l’occupant d’un logement social d’avoir une meilleure connaissance des implications financières de son achat et des responsabilités qui lui incomberont en tant que copropriétaire.

Article L. 443-7-1 du code de la construction et de l’habitation

Information annuelle des copropriétaires sur les travaux à prévoir et obligation de constituer des avances pour le financement des travaux votés

Comme l’a souligné M. Dominique Braye, dans son rapport au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, le texte proposé par le gouvernement pour l’article L. 443-7-1 du code de la construction et de l’habitatation n’est pas exempt de contradiction. Il dispose en effet que les travaux votés en assemblée générale « font l’objet de provisions spéciales » tout en soumettant la constitution de ses provisions aux dispositions du sixième alinéa de l’article 18 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Or celles-ci prévoient que la décision de constituer des provisions spéciales en vue de faire face aux travaux d'entretien ou de conservation des parties communes et des éléments d'équipement commun susceptibles d'être nécessaires dans les trois années à échoir et non encore décidés par l'assemblée générale est soumise au vote de l'assemblée générale, la décision étant prise à la majorité des copropriétaires. Ces derniers peuvent donc de fait s’exonérer de l’obligation prévue dans le texte.

Pour pallier cette incohérence, le Sénat a adopté une nouvelle rédaction de l’article L. 443-7-1. Tout d’abord, il est prévu que dans les copropriétés constituées en partie de logements issus de la vente de logements construits ou acquis depuis plus de dix ans par un organisme d'habitations à loyer modéré, le syndic présente tous les ans devant l’assemblée générale des copropriétaires la liste des travaux à entreprendre définis à l’article L. 443-7 (alinéa 5 du présent article).

Le deuxième alinéa de l’article L. 443-7-1 dispose ensuite, s’agissant des travaux votés, que ceux-ci « donnent lieu à la constitution d’avances, selon des modalités définies par l’assemblée générale », tout en précisant que l’organisme HLM, également copropriétaire, est exonéré de cette obligation (alinéa 6). Ces dispositions appellent plusieurs commentaires. Tout d’abord, il est à noter que le rapporteur du Sénat a préféré substituer la notion d’avance à celle de provision spéciale qui relève, comme indiqué précédemment, des dispositions du sixième alinéa de l’article 18 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 aux termes desquelles la constitution de ces provisions par la copropriété apparaît in fine facultatives. A contrario, la constitution d’avances sera bien obligatoire, seules ses modalités de mise en œuvre seront définies par l’assemblée générale des copropriétaires. Rappelons à cet égard que la notion d’avance, définie à l’article 45-1 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l’application de la loi du 10 juillet 1965, recouvre l’ensemble des fonds destinés, par règlement de copropriété ou par décision de l’assemblée générale, à constituer des réserves, ou qui représentent un emprunt du syndic auprès des copropriétaires ou de certains d’entre eux. Les avances sont remboursables. Soulignons enfin que le Sénat a expressément exclu les organismes HLM de l’application de ces dispositions, estimant que « la vente d’un seul logement dans un immeuble serait de nature à déstabiliser les équilibres comptables du bailleur. Il apparaît en conséquence plus logique que de telles avances soient constituées par le bailleur dans le cadre des procédures comptables qui lui sont propres » (17). Il apparaît en effet inutile d’assujettir l’organisme d'habitations à loyer modéré à l’obligation de constituer des avances dont le but est de permettre la réalisation de travaux d’amélioration des parties communes ou éléments communs de l’immeuble, lesquels ne sont généralement pas menés à bien, non par défaut de paiement du bailleur social, mais en raison de l’absence de fonds du côté des occupants de logements sociaux ayant acquis leurs logements.

Enfin, le dernier alinéa de l’article L. 443-7-1 (alinéa 7) fixe les modalités de dépôt et de gestion bancaires de ces avances en reprenant les dispositions initialement prévues dans le projet de loi pour les provisions spéciales (compte bancaire ou postal séparé ouvert au nom du syndicat des copropriétaires, avec une rubrique par copropriétaire, sans possibilité de fusion, de compensation ou d’unité de compte).

*

* *

La commission est saisie de trois amendements, pouvant être soumis à une discussion commune, tendant à réécrire l’article 5. Le premier est présenté par M. Jean-Yves Le Bouillonnec et les deux autres par M. Pierre Gosnat.

M. Daniel Goldberg. Le premier amendement vise à permettre aux organismes HLM, lorsqu’ils vendent des appartements, de mettre leur personnel d’entretien et de gardiennage à la disposition de l’ensemble de la copropriété.

M. Pierre Gosnat. Dans une période de crise du logement et de pénurie de logements sociaux, il convient d’interdire toute vente de logement social pendant une période de dix ans. Tel est le sens de mes deux amendements.

M. le Rapporteur. Le premier amendement soulève une vraie question qui est celle du devenir des personnels des organismes HLM assurant les activités de gardiennage et d’entretien dans les copropriétés où celui-ci a procédé à la vente d’une partie des logements. Je suis toutefois contraint de donner un avis défavorable, de même que pour les deux autres amendements car adopter l’un d’entre eux reviendrait à supprimer l’article 5 dans sa forme actuelle.

La commission rejette les trois amendements.

Elle adopte ensuite un amendement rédactionnel du rapporteur.

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette un amendement de M. Serge Letchimy visant à garantir que les fonctions de syndic de la copropriété seront assurées par l’organisme bailleur social tant qu’il demeurera propriétaire d’au moins un logement, sans que celui-ci ait la possibilité d’y renoncer.

La commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Serge Letchimy tendant à interdire, dans les départements d’outre-mer, que la cession du patrimoine HLM excède 49 % du parc d’un ensemble locatif déterminé.

Mme Frédérique Massat. Il convient de compléter l’article L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation afin de tenir compte de la situation spécifique des départements d’outre-mer. Dans sa rédaction actuelle, cet article ne comporte en effet qu’une disposition générale précisant que la décision d’aliéner ne peut avoir pour effet de réduire de manière excessive le parc de logements sociaux existant sur le territoire de la commune ou de l’agglomération concernée. Il convient d’être plus précis.

M. le Rapporteur. Avis défavorable : l’imposition d’un seuil uniforme sur l’ensemble d’un territoire ne me paraît pas répondre aux préoccupations exprimées.

Mme Frédérique Massat. Il ne s’agit pas de le faire sur l’ensemble d’un département, mais sur « un ensemble locatif déterminé » !

M. le Rapporteur. Qui déterminerait le périmètre de cet ensemble ? La rédaction actuelle de votre amendement laisse entendre que la totalité des départements d’outre-mer seraient susceptibles de se voir appliquer cette mesure.

Mme Frédérique Massat. Nous proposerons une nouvelle rédaction dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

La commission rejette cet amendement.

Elle adopte l’article 5 ainsi modifié.

Après l’article 5

La commission est saisie d’un amendement de M. Yanick Paternotte portant article additionnel après l’article 5.

M. Yanick Paternotte. Cet amendement vise à faire respecter les règles d’urbanisme qui, dans une perspective de développement durable, imposent aux promoteurs un nombre minimal de places de parking. Dans bien des cas, des lots sont revendus très rapidement à des personnes extérieures à la copropriété, ce qui constitue un détournement du permis de construire, voire du plan d’aménagement de zone s’il s’agit d’une ZAC. De surcroît, la transaction est parfois réalisée en liquide et donne lieu à des trafics illégaux. Enfin, en permettant à des personnes extérieures à la copropriété d’accéder à certaines parties communes, cette pratique crée de l’insécurité.

Le rapporteur m’a fait remarquer que cet amendement posait un problème de droit de propriété. Il convient cependant d’instaurer un dispositif rendant plus difficile la vente des lots accessoires : aujourd’hui, aucune autorisation de la copropriété n’est nécessaire, même quand ces lots sont liés au logement dans le permis de construire.

M. le Rapporteur. Je suggère à M. Paternotte de retirer son amendement : dans sa rédaction actuelle, il me semble en effet porter atteinte au droit de propriété sans pouvoir justifier d’un intérêt général. La vocation d’un parking est avant tout de recevoir des voitures !

M. Yanick Paternotte. Pourtant, la loi de 1965 contient déjà une atteinte au droit de libre disposition en permettant aux assemblées générales de procéder à la vente séparée de lots accessoires ! Cette loi mérite d’être revisitée.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Pour qu’il y ait de telles restrictions sur la vente d’un lot, il faut une motivation d’intérêt général. Il ne s’agit ici que d’une obligation de construire des places de parking. Seule l’unité foncière, associant l’appartement et la place de parking, pourrait résoudre la difficulté.

M. le Président Patrick Ollier. Il faut en tout cas trouver une solution constitutionnelle. Il me semble que ce texte sera déféré au Conseil constitutionnel !

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite un amendement de M. Lionnel Luca visant à garantir le principe du compte séparé pour les syndicats de copropriétaires.

M. Lionnel Luca. Il faut éviter que l’existence ou la gestion du compte séparé ne donnent lieu à des frais supplémentaires au profit du syndic, ce qui est trop souvent le cas aujourd’hui.

M. le Rapporteur. Je suis réticent : un compte séparé augmente nécessairement les coûts de gestion pour le syndic.

M. Lionnel Luca. Mais non !

M. le Président Patrick Ollier. Quoi qu’il en soit, la rédaction actuelle de l’amendement ne me semble pas correcte. M. Luca, ne voudriez-vous pas nous en proposer une nouvelle version dans le cadre de l’article 88 du Règlement ?

M. Lionnel Luca. C’est entendu, monsieur le président.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Tout cela confirme la nécessité de réviser la loi de 1965.

L’amendement est retiré.

Article additionnel après l'article 5

Rééchelonnement des échéances des travaux de mise en conformité des ascenseurs prévues par la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003

La commission est saisie d’un amendement de M. Lionnel Luca tendant à fixer les modalités de rémunération des syndics dans le cadre des prestations exceptionnelles.

M. Lionnel Luca. Il s’agit d’adopter le principe selon lequel l’assemblée générale vote la rémunération du syndic pour prestations exceptionnelles en même temps que les travaux concernés, de manière à préserver les intérêts des copropriétaires. Un avis publié par le Conseil national de la consommation a établi la liste des tâches de gestion courantes devant être incluses dans les honoraires forfaitaires. Il n’y a aucune raison de faire supporter aux copropriétaires le coût de ces travaux.

M. le Rapporteur. Là encore, mieux vaudrait prendre le temps d’examiner cette question dans le cadre de l’article 88. Votre proposition semble en effet relever du domaine réglementaire, puisque c’est un arrêté du 2 décembre 1986 qui a permis au syndic de fixer ses honoraires en distinguant gestion courante et prestations exceptionnelles, et que vous renvoyez vous-même très largement à un décret le soin de préciser ces modalités de rémunération.

L’amendement est retiré.

La commission examine un amendement de M. Lionel Tardy visant à permettre aux copropriétaires de bénéficier d’un avis indépendant sur les travaux de mise aux normes de sécurité des ascenseurs.

M. Lionel Tardy. Il y a trop d’abus en la matière !

M. le Rapporteur. Il faut éviter toute confusion des genres. Si l’on fait du contrôle technique, on n’établit pas de devis ! Pour éviter les abus, il suffit de faire jouer la concurrence. Avis défavorable.

La commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite un amendement de M. Lionnel Luca tendant, au premier alinéa de l’article L. 125-2-4 du code de la construction et de l’habitation, à remplacer les mots « quinze ans » par les mots « dix-huit ans ».

M. Lionnel Luca. La loi sur la modernisation des ascenseurs prévoit un échelonnement des travaux de mise en conformité. Face aux multiples difficultés rencontrées tant par les copropriétaires que par les ascensoristes, les premières échéances ont été reportées. Nous proposons d’en tirer les conséquences dans la loi, ce qui permettra de réduire la pression sur le marché des ascenseurs, qui favorise les tendances inflationnistes et porte atteinte à la qualité des travaux.

M. le Rapporteur. Avis défavorable. La première échéance a été repoussée par le Gouvernement parce que la chaîne de fabrication n’était pas prête. Mais il reste encore dix ans ! Nous procéderons bientôt à une évaluation, et il sera alors temps d’accorder d’éventuelles prolongations.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. La norme européenne a été établie par les ascensoristes européens ; elle a été appliquée en droit français par les ascensoristes français. Ceux-ci se révèlent incapables de tenir les délais et doivent faire appel à des sous-traitants incompétents. Or je rappelle que les copropriétaires, les bailleurs et les constructeurs sont responsables en cas d’accident.

La commission adopte cet amendement.

Article 6

Création d’une procédure d’alerte préventive dans les copropriétés
faisant face à des problèmes financiers

Les dispositions du présent article vise à introduire une procédure spécifique d’alerte dans les copropriétés connaissant des difficultés financières : déclenchée dès que les impayés atteignent 25 % du budget prévisionnel, cette procédure doit permettre, selon l’exposé des motifs du projet de loi d’apporter une réponse en amont, « avant qu’il ne devienne difficile et coûteux d’y remédier ».

En effet, si la section II du chapitre II de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis comprend déjà des dispositions particulières aux copropriétés en difficulté, celles-ci n’interviennent qu’en aval des crises, à titre curatif et non préventif. Ainsi l’actuel article 29-1 prévoit la désignation d’un administrateur provisoire par le président du tribunal de grande instance, à la demande des copropriétaires représentant ensemble 15 % au moins des voix du syndicat, du syndic ou du procureur de la République, uniquement « lorsque l'équilibre financier du syndicat des copropriétaires est gravement compromis ou si le syndicat est dans l'impossibilité de pourvoir à la conservation de l'immeuble ». L’objectif poursuivi par le gouvernement au travers des dispositions proposées au présent article est d’éviter de laisser les situations s’aggraver en ayant recours, de manière préventive, à la nomination d’un « observateur du syndicat » dès lors que les impayés atteignent 25 % du budget prévisionnel. Rappelons à cet égard qu’aux termes de l’article 14-1 de la loi du 10 juillet 1965, le syndicat des copropriétaires vote, chaque année, un budget prévisionnel pour faire face aux dépenses courantes de maintenance, de fonctionnement et d’administration des parties communes et équipements communs de l'immeuble. L’observateur du syndicat doit ensuite, dans un délai de trois mois, produire un rapport sur la situation financière du syndicat et l’état de l’immeuble et présenter des mesures de nature à permettre de redresser cette situation et d’améliorer l’état de l’immeuble.

Le dispositif prévu dans le projet de loi a cependant été largement réécrit par le Sénat, le rapporteur Dominique Braye estimant les mesures envisagées insuffisantes pour atteindre l’objectif fixé et jugeant plus efficace d’avoir recours à un mandataire ad hoc, selon la formule retenue à l’article L. 611-3 du code du commerce dans le cas des entreprises en difficulté, plutôt qu’à un observateur. Rappelons que le mandat ad hoc est un mécanisme par lequel un chef d’entreprise demande au tribunal la nomination à ses côtés d’une personne indépendante, extérieure à l’entreprise, afin de l’aider à analyser sa situation, ses difficultés, et à élaborer des solutions de redressement. Ainsi, lorsqu’une entreprise connaît des difficultés de nature à compromettre la continuité de l'exploitation, l’article L. 611-3 précité dispose que le président du tribunal de commerce ou du tribunal de grande instance (TGI) peut, à la demande du représentant de l’entreprise, désigner un mandataire ad hoc dont il détermine la mission (18). Dans les faits, celle-ci consiste à aider l’entreprise à trouver des solutions lui permettant d’assurer sa pérennité ; dans ce cadre, le mandataire ad hoc peut notamment assister le chef d’entreprise dans la négociation avec ses créanciers. Le mandat ad hoc est le stade le plus en amont des procédures préventives des difficultés des entreprises. Il se caractérise avant tout par sa souplesse car la désignation du mandataire n’opère aucun dessaisissement ni aucune immixtion dans la gestion.

Si le principe de la désignation d’une tierce personne pour épauler le syndic et l’aider à trouver des solutions aux difficultés financières rencontrées par la copropriété est conservé, les modalités concrètes d’intervention prévues par le Sénat via la désignation d’un mandataire ad hoc diffèrent donc de celles envisagées initialement par le gouvernement. Elles prennent la forme de deux articles nouveaux, l’article 29-1 A et l’article 29-1 B (1°), qui s’insèrent fort logiquement au début de la section II du chapitre II de la loi du 10 juillet 1965, juste avant les dispositions relatives la désignation d’un administrateur provisoire lorsque la situation financière du syndicat est gravement compromise. Ces dispositions sont ensuite modifiées afin de tenir compte de la nouvelle procédure introduite (2°).

L’article 29-1 A prévoit ainsi dans son premier alinéa la saisine obligatoire par le syndic du président du tribunal d’instance en vue de la désignation d’un mandataire ad hoc lorsque, à la clôture des comptes, les impayés atteignent 25 % du budget prévisionnel (alinéa 3). Signalons à cet égard que le vote sur le budget prévisionnel doit quant à lui intervenir dans un délai de six mois à compter du dernier jour de l’exercice comptable précédent. La mention d’un repère temporel permettant de savoir quand la procédure est susceptible d’être déclenchée est une précision utile, qui renforce la sécurité juridique du dispositif et constitue par ailleurs, pour les copropriétaires qui ne se seraient pas acquittés de leurs obligations, une incitation à régulariser leur situation. Le texte du Sénat précise que cette procédure donne lieu à un avis du conseil syndical, ce qui semble plutôt superfétatoire étant donné le contexte : une simple procédure d’information suffirait. Par ailleurs, si le mécanisme du mandat ad hoc est emprunté à l’article L. 611-3 du code du commerce, il semble inutile voire problématique d’y faire référence car il ne s’applique pas en l’espèce : votre rapporteur vous invitera donc à supprimer cette disposition.

L’article 29-1 A précise ensuite dans son deuxième alinéa qu’en l’absence de saisine par le syndic du président du TGI, une requête identique peut être déposée par les copropriétaires, sous réserve qu’ils représentent 15 % au moins des voix du syndicat (alinéa 4). Ces dispositions sont quasiment identiques à celles prévues dans le projet de loi initial pour la désignation d’un observateur, toutefois des améliorations rédactionnelles pourraient également être apportées dans la rédaction de cet alinéa. A noter que, dans les deux cas de saisine, il est demandé que des pièces justificatives concernant les créances dues soient fournies au tribunal, exigence ne figurant pas dans le texte gouvernemental.

Enfin, l’article 29-1 A permet également aux créanciers de saisir le président du tribunal de grande instance lorsque les factures d’abonnement et de fourniture d’eau ou d’énergie ou encore les factures de travaux votés et exécutés sont impayées depuis 12 mois et après envoi au syndic d’un commandement de payer resté infructueux (alinéa 5). Enfin, le texte issu du Sénat propose d’informer de cette procédure, non seulement le maire de la commune où est implanté l’immeuble concerné, mais également le représentant de l’État dans le département et, le cas échéant, le président de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale EPCI) compétent en matière d’habitat (alinéa 6).

L’article 29-1 B reprend globalement les dispositions que le gouvernement avait introduite dans le projet de loi initial sous la forme d’un article 29-2, en les adaptant au nouveau dispositif de mandat ad hoc. Ce faisant, le Sénat a étoffé les dispositions relatives à la mission du mandataire ad hoc, sans que cela se justifie pleinement aux yeux de votre rapporteur. En effet, à l’alinéa 7, tout en disposant qu’il appartient au président du TGI de préciser la mission du mandataire, l’article prévoit :

– la fourniture d’une analyse de la situation financière du syndicat et de l’état de l’immeuble (alinéa 7) ;

– l’élaboration de préconisations pour rétablir l’équilibre financier du syndicat des copropriétaires et, le cas échéant, la sécurité des occupants de l’immeuble (alinéa 7) ;

– et, éventuellement, la réalisation d’une mission de médiation ou de négociation avec les créanciers (alinéa 8).

Si votre rapporteur approuve le contenu donné à la mission du mandataire, qui correspond aux missions généralement confiées aux mandataires ad hoc en application de l’article L. 611-3 du code du commerce, il constate néanmoins que ces dispositions sont redondantes avec celles de l’alinéa 10 qui imposent au mandataire de fournir à l’issue de sa mission un rapport sur l’ensemble des points cités plus haut, à remettre au président du TGI. C’est pourquoi il considère qu’une rédaction plus ramassée des alinéas 7 et 8 de l’article serait plus cohérente.

Dans l’alinéa 9, il est indiqué que dans son ordonnance de jugement, le président du tribunal de grande instance précise l’imputation des frais afférents à la mission du mandataire ad hoc. Toutefois, cette compétence s’exercera dans un cadre précis, la Haute Assemblée ayant mentionné qu’en cas de saisine par le syndic ou par les copropriétaires, le coût sera supporté par l’un ou l’autre des requérants, voire conjointement par les deux, et que dans le troisième cas de figure (saisine par un créancier), il sera entièrement financé par le requérant. Notons que cette répartition de la charge financière de la désignation d’un mandataire diffère quelque peu de celle prévue par le projet de loi initial pour la désignation d’un observateur : le coût devait être initialement supporté par les copropriétaires en cas de saisine du président du TGI par le syndic et, inversement, par le syndic en cas de saisine par les copropriétaires. La solution proposée par le Sénat paraît à cet égard plus satisfaisante. Votre rapporteur note néanmoins que dans le droit commercial, ces dispositions ont été définies par voie réglementaire (19).

S’agissant du rapport que le mandataire ad hoc doit présenter au président du TGI, l’alinéa 10 fixe un délai de trois mois renouvelable une fois par le président du tribunal pour la remise de ce rapport. L’alinéa 11 précise quant à lui les destinataires de ce rapport, dont la liste a été étoffée par rapport au texte initial qui ne prévoyait que l’envoi, par le greffe du tribunal, au syndic et au maire de la commune où est implanté l’immeuble. Le Sénat y a ajouté : le conseil syndical, le président de l’organe délibérant de l’EPCI compétent en matière d’habitat, lorsqu’il existe, et le représentant de l’État dans le département. Les préfets et les EPCI compétents en matière d’habitat disposent en effet de prérogatives spécifiques concernant les copropriétés dégradées : les premiers sont habilités à mettre en œuvre des plans de sauvegarde visant à réaliser des travaux de conservation, à rétablir le fonctionnement des instances de la copropriété ou encore à assainir sa gestion et sa situation financière ; les seconds ont notamment pour mission, dans le cadre des programmes locaux de l’habitat (PLH), d’opérer un repérage des situations d’habitat indigne et des copropriétés dégradées. Les modifications introduites par le Sénat sont donc utiles pour que tous les acteurs concernés soient informés en amont des difficultés dont ils pourraient avoir à connaître par la suite.

Le dernier alinéa de l’article 29-1 B prévoit que le syndic inscrit l’examen du rapport à l’ordre du jour de la prochaine assemblée générale (alinéa 12). On notera que cette rédaction diffère quelque peu de celle retenue dans le projet de loi initial où il était question de mettre à l’ordre du jour de la prochaine AG « toutes les questions nécessaires à la mise en œuvre du rapport », ce qui plaçait cette initiative dans une démarche plus proactive.

Enfin, dans la mesure où le dispositif du mandat ad hoc a vocation à anticiper sur d’éventuels problèmes financiers plus lourds, dont le traitement fait l’objet des articles 29-1 et suivants de la loi du 10 juillet 1965, il est logique qu’il en soit tenu compte dans le cadre de la procédure de désignation d’un administrateur provisoire et dans la définition de la mission de ce dernier. Ainsi, au 2°, le dernier alinéa de l’article 29-1 est modifié afin de préciser que la durée de la mission de l’administrateur provisoire ne peut être inférieure à 12 mois et que, si aucun mandataire ad hoc n’est intervenu dans l’année qui précède, celui-ci est tenu de remettre un « rapport intermédiaire présentant les mesures à adopter pour redresser la situation financière du syndicat » au plus tard à l’issue des six premiers mois de sa mission. Enfin, à l’occasion de ces évolutions, la dernière phrase de l’alinéa est également modifiée afin d’introduire le représentant de l’État dans le département dans la liste des personnes compétentes pour demander au président du TGI de modifier la mission de l’administrateur provisoire, la prolonger ou y mettre fin (alinéa 14).

*

* *

La commission examine un amendement du rapporteur tendant à simplifier la rédaction de l’alinéa 3 de l’article 6.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Pourquoi a-t-on détaillé dans le texte de loi une procédure si usitée ?

M. le Rapporteur. La loi de 1965 prévoit qu’en cas de graves difficultés financières du syndic, un administrateur provisoire peut être désigné par le président du tribunal de grande instance. Le présent article correspond à une étape antérieure : c’est une mesure de prévention.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. En quoi le rôle de l’administrateur ad hoc désigné par le président du tribunal sera-t-il différent de celui du syndic, qui peut procéder aux recouvrements, y compris par une inscription hypothécaire ?

M. le Rapporteur. Vous confondez la procédure existante et celle créée par le texte tendant à la désignation d’un mandataire ad hoc. Celui-ci n’a pas vocation à se substituer au syndic mais à l’assister face aux créanciers, en jouant un rôle de médiation.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. On va donc provoquer des frais supplémentaires pour la copropriété en faisant intervenir une personne qui, à la différence du syndic, ne pourra pas réaliser de recouvrement ni d’inscription !

M. le Rapporteur. Il s’agit d’une médiation censée prévenir un conflit ultérieur. Il n’y a pas d’obligation de résultat !

La commission adopte cet amendement, ainsi qu’un autre amendement rédactionnel du rapporteur.

Elle est ensuite saisie d’un amendement de M. Didier Gonzales visant à permettre au maire de saisir, à la clôture des comptes annuels, le président du tribunal de grande instance pour qu’il désigne un mandataire ad hoc quand le syndic de copropriété se trouve en grave difficulté financière.

M. Didier Gonzales. Des telles situations peuvent avoir des conséquences directes sur la salubrité de l’habitat.

M. le Rapporteur. Avis défavorable. La procédure instituée étant préventive, elle ne concerne pas les copropriétés très dégradées. Le maire n’a pas à intervenir à cette étape. En revanche, il sera tenu informé en étant destinataire du rapport remis par le mandataire ad hoc au président du tribunal de grande instance.

L’amendement est retiré.

La commission adopte ensuite un amendement du rapporteur tendant à supprimer la dernière phrase de l’alinéa 4 de l’article 6.

Elle adopte également quatre amendements rédactionnels du rapporteur.

La commission examine ensuite un amendement de M. Didier Gonzales visant à permettre au maire d’intervenir dans le cadre de la procédure visée à l’article 29-1 de la loi du 10 juillet 1965.

M. le Rapporteur. Soyons clairs : le projet de loi ne modifie pas la procédure existante qui fonctionne, il institue en amont une mission de médiation. Cet amendement révèle une confusion entre administrateur provisoire et mandataire.

L’amendement est retiré.

La commission adopte un amendement du rapporteur corrigeant une erreur de référence à l’alinéa 14 de l’article 6.

Elle est ensuite saisie d’un amendement de M. Didier Gonzales tendant à compléter l’article 29-4 de la loi du 10 juillet 1965.

M. Didier Gonzales. Dans certains cas, la division ou la mise en œuvre d’un plan de sauvegarde ne suffisent pas à régler les dettes accumulées par le syndic d’une copropriété en difficulté. Cet amendement propose une solution qui s’apparente à la procédure de rétablissement personnel instituée par la loi Borloo du 1er août 2003. Cela permettrait de venir efficacement en aide aux copropriétaires en difficulté, et de les sortir d’un cercle vicieux dont profitent les marchands de sommeil.

M. le Rapporteur. Cet amendement est plutôt vigoureux, pour ne pas dire violent : il propose d’exproprier les propriétaires pour rembourser les dettes du syndic ! Ne serait-ce pas une atteinte un peu excessive au droit de propriété ?

M. Didier Gonzales. Dans des situations difficiles, il faut parfois faire preuve d’interventionnisme.

L’amendement de M. Didier Gonzales est retiré.

La commission adopte l’article 6 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 6

Interdiction de cumul des activités de médiation immobilière
et de commercialisation ou distribution de produits bancaires

La commission est saisie d’un amendement de M. Lionnel Luca portant article additionnel après l’article 6.

M. Lionnel Luca. Cet amendement vise à instaurer une indépendance absolue entre les établissements bancaires et les professionnels soumis à la loi Hoguet. Une réponse ministérielle du 21 août 2008 fait d’ailleurs état d’une enquête de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, consécutive à des plaintes de consommateurs. Il convient d’éviter que les intermédiaires immobiliers ne soient de plus en plus enclins à commercialiser des produits accessoires à leurs activités et à assurer le financement d’opérations immobilières qu’ils conduisent.

M. le Rapporteur. Sur le principe, je suis d’accord. Toutefois, s’il existe des abus liés à une trop grande confusion des genres, une double fonction permet aussi de gagner en efficacité. De même, pour assurer un prêt, il vaut parfois mieux faire appel à l’activité d’assurance de la banque qu’à des assureurs extérieurs. Un moyen terme serait d’instaurer une obligation générale d’information préalable sur cette double fonction. Il appartient ensuite au client de faire jouer la concurrence.

Je suis défavorable à l’amendement de M. Luca, même s’il faut distinguer les deux fonctions.

M. Lionnel Luca. Cette mesure fait l’objet d’une revendication de la part de la profession et une enquête est en cours. Je maintiens donc mon amendement.

M. Olivier Carré. Afin d’éviter les abus, il semble en effet préférable de le maintenir.

M. le Rapporteur. Il faut pouvoir distinguer très clairement ce qui relève de chacune des deux activités et prévoir une obligation d’information. Mais, dans le contexte actuel, il importe d’éviter qu’un excès de contraintes sur les acteurs ne nuise à la construction, aux mutations et, plus généralement, à la mobilité que nous souhaitons pour l’immobilier. Je suis donc, je le répète, défavorable à cet amendement.

La commission adopte l’amendement.

Article 6 bis

(article L. 132-3 du code de la construction et de l’habitation)

Simplification du régime de notification des injonctions
de ravalement de façade

Aux termes de l’article L. 132-1 du code de la construction et de l’habitation, « les façades des immeubles doivent être constamment tenues en bon état de propreté ». C’est pourquoi, la réalisation de travaux de ravalement est prévue tous les dix ans « sur l'injonction qui est faite au propriétaire par l'autorité municipale ». Il découle de ces dispositions que, dans le cas des immeubles soumis au régime de la loi du 10 juillet 1965, l’ensemble des copropriétaires est destinataire de l’injonction, ainsi, le cas échéant, que de l’arrêté municipal prescrivant les travaux, si ceux-ci n’ont pas été entrepris dans un délai de six mois (article L. 132-3) ou si, tout en étant engagés, ils n'ont pas été terminés dans l'année qui suit (article L. 132-4). Le Sénat ayant jugé cette procédure de notification trop lourde, il a complété l’article L. 132-3 par un alinéa précisant que pour les immeubles soumis au régime de la loi du 10 juillet 1965, la notification au syndic vaut notification à l’ensemble des copropriétaires, le syndic étant chargé d’informer ces derniers. Cet allègement vaut également pour la procédure visée à l’article L. 132-4, cet article se référant directement à l’article L. 132-3 pour son application. Il conviendrait néanmoins de faire en sorte que cette nouvelle procédure ne nuise pas à une bonne information des copropriétaires. Votre rapporteur note par ailleurs que le Sénat a souhaité conserver la notification à tous les propriétaires de l’injonction décennale de ravalement de façade (article L. 132-1).

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* *

La Commission adopte un amendement de précision du rapporteur, puis elle adopte l’article 6 bis ainsi modifié.

Article 6 ter

Modalités d’adaptation des règlements de copropriété
aux évolutions législatives

Aux termes de l’article 26 de la loi du 10 juillet 1965, les décisions concernant la modification, ou éventuellement l'établissement, du règlement de copropriété, dans la mesure où il concerne la jouissance, l'usage et l'administration des parties communes, sont prises à la majorité des membres du syndicat représentant au moins les deux tiers des voix. La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a toutefois introduit une dérogation à cette règle afin de faciliter la mise en œuvre des nombreuses dispositions relatives au statut de la copropriété des immeubles bâtis qu’elle comprenait. Aussi son article 81 prévoyait-il que dans les cinq ans suivant la promulgation de la loi, l'assemblée générale des copropriétaires pouvait décider, à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés, des adaptations du règlement de copropriété rendues nécessaires par les modifications législatives intervenues depuis son établissement (article 49 de la loi du 10 juillet 1965). Ces dispositions ont ensuite été repoussées à huit ans par l’article 94 I de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL), là aussi en raison des modifications introduites par le texte.

Prenant acte de la reconduite de cette dérogation a priori temporaire et considérant que la mise en conformité des règlements de copropriété à la loi ne peut souffrir d’exception et doit être menée à bien sans que des règles formelles trop contraignantes y fassent obstacle, le Sénat a souhaité, par le biais du présent article, rendre pérennes les dispositions de l’article 49 de la loi du 10 juillet 1965 et a pour ce faire supprimer la mention d’un quelconque délai pour leur mise en œuvre. Il s’agit là pour votre rapporteur d’une initiative de bon sens qu’il soutient.

*

* *

La Commission adopte un amendement du rapporteur tendant à permettre à l’assemblée générale de copropriété d’adopter les modifications du règlement de copropriété rendues nécessaires par les évolutions réglementaires à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés.

Elle adopte ensuite l’article 6 ter ainsi modifié.

Après l’article 6 ter

La Commission est saisie d’un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec instaurant un permis de mise en copropriété pour toute opération de division par lots d’immeuble d’au moins cinq logements.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous avons déjà déposé cet amendement, qui vise à lutter contre les ventes « à la découpe », lors de l’examen du texte sur le droit des locataires en cas de vente d'immeuble.

M. Michel Piron, rapporteur. Avis défavorable. La loi du 13 juin 2006 a déjà permis d’apporter des solutions en matière de vente à la découpe.

La Commission rejette l’amendement.

CHAPITRE II

PROGRAMME NATIONAL DE REQUALIFICATION
DES QUARTIERS ANCIENS DÉGRADÉS

En janvier 2008, le Conseil économique et social a proposé, dans son avis « Réunifier et réconcilier la ville » (20), le lancement d’un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés. Le CES constatait en effet qu’en dépit des résultats atteints grâce à la mise en place d’outils spécifiques tels que les opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI), les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), les programmes d’intérêt général (PIG), le programme national de lutte contre l’habitat indigne et surtout les OPAH –renouvellement urbains (21), toute une série de quartiers, voire parfois de véritables « morceaux de ville », n’avaient pu être sortis de leur processus de déqualification et de dévalorisation. Le conseil économique et social plaidait donc en faveur d’une intervention publique massive et de la création d’un dispositif global mettant en œuvre des pratiques innovantes en termes de synergie des outils et des acteurs. Pour le CES, l’idée d’un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés s’est donc imposée, avec d’autant plus de force que nous nous trouvons aujourd’hui dans un contexte de pression de la demande de logements, qui impose à la fois de « fluidifier » le potentiel considérable de logements de ces quartiers, dont le stock existe pour partie, et de maintenir une offre de logements à bas coûts, dans une optique de mixité sociale.

Ainsi, si le PNRQAD (programme national de requalification des quartiers anciens dégradés) se présente au premier abord comme le dernier avatar des dispositifs de rénovation urbaine mises en place dans le cadre de la politique de la ville – Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a elle-même déclaré devant le CES dans son allocution du 9 juillet 2008 que ce programme était « une étape supplémentaire à l’actuel PNRU » –, il se veut précurseur d’une nouvelle approche axée sur le développement durable des quartiers visant à apporter des solutions globales (habitat, commerce, services publics, voiries, espaces verts, etc) grâce la création de synergies entre l’ensemble des acteurs locaux. La priorité donnée au retour à la mixité sociale, à l’opposé des dynamiques de ségrégation que la requalification des centres-villes anciens a parfois favorisées, constitue à cet égard une des caractéristiques majeures de la démarche portée par ce nouveau programme.

RÉNOVATION URBAINE, RÉHABILITATION DES QUARTIERS :

UN BREF HISTORIQUE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

Comme le souligne d’emblée Henri Feltz dans l’introduction de l’avis du Conseil économique et social (CES) de juillet 2008 sur le PNRQAD, citant l’exemple des travaux entrepris à Paris dès le XIXème siècle par le baron Haussmann pour rénover les quartiers situés à l’intérieur de l’ancienne enceinte datant de Charles V, la problématique de la requalification des quartiers anciens dégradés n’est pas en soi une problématique nouvelle. Toutefois, cette question s’est faite plus prégnante au début des années 1970 : avec l’achèvement des « Trente glorieuses » et l’entrée dans une longue période de crise, la fierté des années 1950 d’habiter dans des « cités radieuses » fait place au désenchantement et à l’apparition d’une réalité urbaine, économique et sociale plus dure, renforçant la division sociale de l’espace urbain. C’est sur la base de constat que s’est construite la politique de la ville, politique publique de cohésion sociale et territoriale, visant à lutter contre les processus de ségrégation urbaine et sociale, notamment au travers d’opérations de réhabilitation des quartiers. Comme le souligne l’avis du CES « Réunifier et réconcilier la ville » présenté en janvier 2008 par Gérard Le Gall, « pour l’essentiel la politique de la ville est depuis trente ans une politique des quartiers ».

Les prémisses de cette politique, forgée dans les années 1980, sont perceptibles dès la décennie 1970, avec la création de l’agence nationale de l’habitat (ANAH) et de la procédure « Habitat et vie sociale » (1977), ancêtre des politiques de développement social urbain. Avec les premières crises dans les banlieues, les années 1980 marquent cependant un tournant, qui verra la définition d’une stratégie à part entière avec la création en 1983 du programme de développement social des quartiers (DSQ). À partir de 1984, près de 150 villes s’engagent ainsi aux côtés de l’État et de 18 Régions pour faire échec à la dégradation économique et sociale de 148 sites urbains. Toutefois, en dépit des nombreuses expérimentations, l’insuffisance des résultats obtenus incite l’État à s’engager plus directement. C’est la période d’institutionnalisation de la politique de la ville avec la nomination du premier délégué interministériel à la ville et au développement social urbain (1987) et la création de la délégation interministérielle à la ville (DIV) puis, à la fin de l’année 1990, la désignation d’un ministre de la ville et de 13 sous-préfets à la ville. L’adoption de la loi d’orientation pour la ville en juillet 1991 permet en outre de disposer d’un socle législatif au sein des codes de l’urbanisme et de l’habitat posant les principes et détaillant les moyens de la politique de la ville. Enfin, à côté du contrat de ville, l’idée de grands projets urbains est émise pour les territoires où les dysfonctionnements perdurent depuis des décennies, et exigent un investissement lourd. Ceux-ci deviendront en 2000 des « grands projets de ville ».

En 1996, le pacte de relance pour la ville définit une géographie prioritaire avec des périmètres d’intervention spécifiques : 700 zones urbaines sensibles (ZUS), 350 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et 38 zones franches (ZFU), sur lesquels les questions d’économie et d’emploi seront traitées en priorité. Parallèlement, avec la loi du 18 juillet 1999, dite « loi Chevènement », la coopération intercommunale devient la règle et la politique de la ville constitue une compétence obligatoire des communautés d’agglomération. Interviennent par ailleurs la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions de juillet 1998 qui fait prévaloir le droit au logement et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain de décembre 2000 (dite « loi SRU ») qui met en avant le principe de mixité et oblige les communes des grandes agglomérations à disposer d’au moins 20 % de logements locatifs sociaux sur leurs territoires.

Alors que la circulaire du 8 novembre 2002 avait déjà contribué à renouveler les politiques d’interventions publiques dans les quartiers en lançant les OPAH-RU (opérations programmées d’amélioration de l’habitat – renouvellement urbain), dans la période 2003-2007 est intervenue une série de lois modifiant sensiblement l’architecture de la politique de la ville, augmentant ses moyens et renforçant ses structures. Ainsi, en 2003, la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, dite « loi Borloo », réoriente de nouveau la politique de la ville en direction de la réhabilitation des quartiers dans les zones urbaines sensibles (ZUS). Un programme national de rénovation urbaine (PNRU) est lancé sur 5 ans, relayé par des programmes d’action locaux. L’Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU), est créée en 2004 pour instruire les dossiers de candidature et financer les projets de restructuration durable des quartiers. Les financements globalisés dans le programme national de rénovation urbaine (PNRU) relèvent de l’État, de l’union de l’économie sociale et de l’habitat (UESL), de la caisse des dépôts et consignations (CDC), de la caisse de garantie du logement locatif social au titre des bailleurs sociaux (CGLLS). Le plan de cohésion sociale issu de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale prolonge le PNRU et renforce les objectifs dans le secteur du logement qui visent ainsi, au total, la démolition de 250 000 logements très dégradés, la réhabilitation de 400 000 logements et la construction de 500 000 nouveaux logements locatifs sociaux entre 2007 et 2013 (591 000 depuis la loi sur le droit au logement opposable – DALO). Rappelons également qu’un autre volet de la loi de rénovation urbaine portait sur le développement économique des quartiers, recherché par le doublement du nombre de zones franches urbaines. Enfin, en mars 2006, le comité interministériel des villes a mis en place les « contrats urbains de cohésion sociale » (CUCS) qui succèdent à la génération des contrats de ville. Le contrat urbain de cohésion sociale est un contrat passé entre l’État et les collectivités territoriales qui engage chacun des partenaires à mettre en œuvre des actions concertées pour améliorer la vie quotidienne des habitants dans les quartiers connaissant des difficultés. Signés par le préfet et le maire (ou le président de l’Établissement public de coopération intercommunale) pour une période de trois ans (2007-2009), renouvelable une fois, ces contrats définissent un projet de développement pour chaque quartier avec des priorités d’action (accès à l’emploi et développement économique, amélioration du cadre de vie, réussite éducative, citoyenneté et prévention de la délinquance, santé). A ce jour, près de 490 contrats ont été signés. Ils concernent près de 2 200 quartiers.

Le chapitre II du projet de loi constitue la traduction législative de cette proposition du CES, dont les modalités concrètes de mise en œuvre ont fait l’objet d’un rapport commandé à l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) par la ministre du logement et de la ville (lettre de mission en date du 7 février 2008) et remis en juin 2008. La définition des objectifs et des modalités de mise en œuvre du PNRQAD, qui font l’objet respectivement des articles 7 et 8 du projet de loi, constitue une gageure que la représentation nationale aura naturellement à cœur de relever afin de garantir la réussite de ce programme exceptionnel.

Votre rapporteur tient toutefois à souligner d’emblée qu’il considère que les moyens financiers ne sont pour l’heure pas réunis pour garantir à ce dispositif toutes les chances de succès. En effet, outre le fait que les articles 7 et 8 ne posent pas de cadre budgétaire précis pour le financement de l’opération, contrairement à la pratique des projets de loi de programmation, les chiffres néanmoins avancés dans l’exposé des motifs du texte semblent très en deçà des besoins. Sur la base des coûts moyens constatés dans le cadre des « projets quartiers anciens » du PNRU, l’ANRU a ainsi estimé nécessaire la mobilisation de 11 milliards d’euros, tous financements confondus, pour faire face aux dépenses afférentes à la requalification d’une centaine de quartiers. Au sein de cette enveloppe, 3 milliards d’euros de participations nationales seraient requis. L’agence considère ces « financements indispensables pour permettre une intervention massive, seule à même de relancer une dynamique de revalorisation durable des quartiers ». L’exposé des motifs du projet de loi indique pour sa part que 2,5 milliards d’euros devraient être consacrés à la réalisation de ce programme sur la période 2009-2016, soit environ 312 millions d’euros par an, pris en charge par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC). Or, suite aux décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et notamment la réforme du 1 % logement (voir supra), l’ANAH doit désormais être entièrement financée par la PEEC, au même titre que l’ANRU. Après les discussions qui ont eu lieu entre l’État et les partenaires sociaux, ce sont quelque 1,4 milliards d’euros qui devraient être consacrés sur la période triennale 2009-2011 à la politique de rénovation urbaine, dont 770 millions d’euros pour le financement de l’ANRU et 480 millions d’euros pour l’ANAH. Au sein de cette enveloppe, le 1 % contribuera au programme national de requalification des quartiers anciens dégradés à hauteur de seulement 150 millions d’euros sur trois ans (soit 50 millions d’euros par an) tout en bénéficiant, bien sûr, de contreparties (22). Rien n’est dit par ailleurs de la suite de la programmation qui s’étale jusqu’en 2016. S’agissant uniquement de l’année 2009, la ministre Christine Boutin a cependant apporté lors de l’examen du texte en séance au Sénat les précisions suivantes : « l’ANRU et l’ANAH lanceront donc, au début de l’année prochaine, un appel à candidature pour sélectionner les premiers quartiers en juin 2009, dans la limite d’une enveloppe de 330 millions d’euros (…) Cette enveloppe compte 50 millions d’euros [au titre du 1 % logement]. (…) À ces 50 millions d’euros sur trois ans, il convient d’ajouter les 60 millions d’euros de l’ANAH sur trois ans par fléchage de crédits, conformément à la priorité donnée par le conseil d’administration de l’ANAH à l’habitat indigne (…). Il faut bien sûr y ajouter les financements classiques de droit commun sur ces quartiers avec les PLUS [prêts locatifs à usage social] et les PLAI [prêts locatifs aidés d’intégration] » (23). La ministre a en outre déclaré qu’il n’y aurait pas de prélèvement sur les financements de l’ANRU pour financer la rénovation des quartiers anciens dégradés, c'est-à-dire, vraisemblablement, pas de prélèvement sur les fonds consacrés au PNRU : en effet, dans la mesure où l’ANRU sera chargée de la mise en œuvre du PNRQAD, son budget de fonctionnement sera au moins mis à contribution. En conclusion, comme le soulignait Mme Brigitte Bout dans son avis fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi (24), il est clair qu’au final, le montage financier total du dispositif demandera un effort très important de la part des propriétaires, des investisseurs et des collectivités locales (25).

Article 7

Définition des objectifs du programme national de requalification
des quartiers anciens dégradés

L’alinéa 1 du présent article définit, assez sobrement, l’objet du PNRQAD : requalifier les quartiers anciens les plus dégradés tout en contribuant à la mixité sociale et au développement des activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments. La rédaction soumise à notre assemblée résulte de l’adoption d’un amendement du rapporteur pour avis de la commission des Finances du Sénat, M. Philippe Dallier, visant à mettre en évidence l’objectif d’équilibre entre habitat et activités qui doit, selon son auteur, être un des objectifs prioritaires du programme. L’amendement en question a cependant rendu la définition proposée encore plus elliptique sans réellement contribuer à une meilleure lisibilité du texte. Votre rapporteur vous proposera donc une nouvelle rédaction, plus fidèle au projet de loi initial mais qui tienne néanmoins compte des observations du Sénat, en étant accès autour des notions de mixité sociale, de rééquilibrage entre habitat et activités et de performance énergétique.

L’alinéa 2 définit les critères qui permettront de déterminer les quartiers éligibles au PNRQAD – selon l’exposé des motifs, 100 à 150 quartiers pour un maximum de 100 communes pourraient être concernés – tout en renvoyant à un décret le soin de fixer leur liste exacte. En revanche, il n’apporte aucune précision sur la procédure de sélection qui sera suivie pour établir cette liste. En effet, si l’ANRU, dans son rapport de juin 2008, a proposé une procédure en deux temps avec tout d’abord la constitution au niveau national d’une première liste de 150 à 200 sites prioritaires suivie d’un appel à candidature auprès des collectivités locales concernées, et ce afin d’éviter un saupoudrage des crédits, aucune disposition précise ne figure dans la loi. S’agissant des critères de sélection, l’alinéa 2 prévoit cependant que les quartiers éligibles devront présenter :

– soit une concentration élevée d’habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile. Cette disposition, prévue dans le projet de loi initial reprend les critères principaux retenus dans la définition de l’ANRU (voir encadré ci-après). S’agissant de la notion d’habitat indigne, il s’agit pour l’heure avant tout d’un concept politique et non juridique. Citée dans la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, dite « loi Besson » (26), dans sa version issue de l’article 60 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, elle n’est définie par aucun texte législatif. L’article 25 du projet de loi propose cependant de remédier à cette situation en complétant l’article 4 de la loi Besson afin d’y insérer une définition précise. Pour l’heure, on considère, par convention, que cette notion recouvre l’ensemble des situations d’habitat qui sont un déni au droit au logement et portent atteinte à la dignité humaine : logements, immeubles et locaux insalubres, locaux où le plomb est accessible (risque saturnin), immeubles menaçant ruine, hôtels meublés dangereux, habitats précaires, et dont la suppression, ou la réhabilitation, relève des pouvoirs de police administrative exercés par les maires et les préfets. La lutte contre l'habitat indigne figure en outre explicitement parmi les objectifs qui doivent être pris en compte par les programmes locaux de l'habitat (article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitat) ainsi que par les conventions de délégation des aides au logement signées entre l'État, les agglomérations ou les départements (article L. 301-5-2). Quant à une « situation économique et sociale particulièrement difficile », on voit aisément à quels cas de figure ce critère se rapporte. Il conviendra toutefois d’établir un instrument de mesure précis, tenant compte d’éléments tangibles (taux de chômage, taux de bénéficiaires de minima sociaux ou encore taux de pauvreté). D’après le ministère chargé du logement, cet instrument devrait être le fichier FILOCOM construit par la DGI pour le compte du ministère du logement (27) et qui permet d’identifier les parcs les plus dégradés à occupation très sociale (ressources des ménages occupants inférieures au seuil du logement très social). Dans son avis « Réunifier et réconcilier la ville », le CES souligne à cet égard que bien que les quartiers anciens dégradés soient moins l’objet d’explosions sociales et donc d’expositions médiatiques que certains territoires de grands ensembles, les situations de fragilité et de grande pauvreté y sont souvent plus marquées : ainsi, dans le parc locatif privé, qui compte encore plus de 200 000 logements insalubres et/ou précaires, habitent environ un million de ménages pauvres (revenus inférieurs à 30 % des plafonds HLM) ;

Définition des quartiers anciens dégradés par l’ANRU *

Ces quartiers se caractérisent par :

– une obsolescence du bâti avec un parc de logements très ancien et structurellement inadapté (typologie, taille, configuration, équipement de confort, etc) pouvant en outre présenter des risques pour la santé ou la sécurité des habitants. Selon les indications du fichier FILOCOM (données du parc privé potentiellement indigne – PPPI), entre 400 000 et 600 000 logements indignes (insalubres, en situation de péril, présentant un risque d’accessibilité au plomb ou indécents) seraient occupés à l’échelle nationale, en grande majorité situés dans des quartiers anciens dégradés ;

– une occupation par une population défavorisée et captive, pour laquelle ces quartiers jouent le rôle de « parc refuge » en raison de leur éviction du marché immobilier classique ainsi que du parc social. La  marginalisation d’un nombre croissant de ménages modestes par apport au marché du logement renforce d’ailleurs aujourd’hui cette tendance au développement d’un « parc social de fait » ;

– un marché immobilier spécialisé, organisé autour de propriétaires eux-mêmes captifs et dans l’incapacité d’agir ou de « marchands de sommeil » visant uniquement un rendement locatif élevé excluant toute volonté de réaliser des travaux. La dégradation et l’inadaptation du bâti excluent ces quartiers du marché immobilier classique pour les propriétaires et la structure même de la propriété renforce la spirale de dégradation.

Source : rapport au ministre du logement et de la ville, juin 2008

– soit une part élevée d’habitat dégradé vacant et un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements. Cette disposition a été introduite au Sénat par un amendement du rapporteur Dominique Braye. Elle s’appuie sur la définition des quartiers anciens dégradés donnée par le Conseil économique et social. Ce dernier estime en effet que les quartiers visés par le projet de loi correspondent à des quartiers « forgés avant 1945 », qui concentrent de l’habitat indigne et des logements sociaux construits avant 1949 et qui sont marqués par un fort taux de vacance (28).

Les alinéas 3 à 12 dressent ensuite la liste des actions susceptibles d’être mises en œuvre dans le cadre du PNRQAD. Les cinq premières (alinéa 4 à 8) concernent le domaine de l’habitat, prioritaire dans le cadre du programme :

– l’alinéa 4 vise ainsi la « requalification » des îlots d’habitat dégradé par l’acquisition et la revente du foncier, nu ou bâti. Cet alinéa mentionne également le relogement des habitants, qui fait par ailleurs l’objet d’un autre alinéa, l’alinéa 11. Des améliorations rédactionnelles seraient donc les bienvenues ;

– les dispositions de l’alinéa 5 ont été largement modifiées par un amendement du rapporteur au fond du Sénat, M. Dominique Braye. Là où le projet de loi visait, de manière très large, le développement de l’offre de logement et d’hébergement, les dispositions adoptées par la Haute Assemblée assignent précisément comme objectif au PNRQAD la production de logements locatifs sociaux, qui fait en outre l’objet d’objectifs chiffrés à l’alinéa 13, et de places d’hébergement. Enfin, elles prévoient également qu’il contribue à « la diversification de l’offre immobilière » qui est une traduction plus adéquate du terme de « requalification de l’offre de logement » employé dans le texte initial. Cette question constitue en effet, avec celle du relogement des habitants, un aspect important du maintien et du développement de la mixité sociale dans ces quartiers. Votre rapporteur signale à cette occasion qu’il n’est pas partisan d’un recours systématique au verbe « requalifier » ou au substantif « requalification », le plus souvent utilisés de manière impropre, en particulier lorsqu’il existe des synonymes plus pertinents ;

– l’alinéa 6 vise quant à lui les actions de réhabilitation du parc privé existant, qui relèveront notamment en termes de financement et d’actions incitatives de la responsabilité de l’ANAH.  Rappelons à cet égard qu’aux termes de l’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation, l’Agence nationale de l’habitat « a pour mission (…) de promouvoir le développement et la qualité du parc de logements privés existants ».

L’ANAH en chiffres *

En 2007, l’ANAH a accordé :

- plus de 560 millions d’euros de subventions aux propriétaires, générant 1,6 milliard de travaux éligibles ;

- et 10 millions d’euros de subventions d’ingénierie pour la définition, la réalisation et le suivi social de projets territoriaux.

Près de 140 000 logements ont été améliorés ou conventionnés avec des aides fiscales.

22 700 logements ont été traités au sein de copropriété en difficulté.

33 700 logements réhabilités à loyers maîtrisés.

7 200 logements indignes ont été réhabilités, pour un coût d’intervention de 10 900 euros par logement, soit au total 78 millions d’euros contre 57 millions en 2006 et 29 millions en 2005. La production d’un logement « très social » sur cinq s’accompagne d’une intervention de sortie d’habitat indigne pour un montant moyen de travaux subventionnables qui atteint alors 47 000 euros par logement (en zone de marché tendu, un tiers des logements très sociaux s’inscrivent dans ce type d’interventions lourdes).

Au total, l’action de l’ANAH a programmé plus de 560 opérations couvrant 22 500 communes.

* Source : Rapport d’activité 2007

Pourront également bénéficier de subventions de l’ANAH les actions portant sur l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments citée à l’alinéa 7 (précision importante ajoutée au Sénat sur la proposition du groupe socialiste), et la lutte contre l’habitat indigne visée à l’alinéa 8 (29). En ce qui concerne plus particulièrement la mise en œuvre des objectifs du Grenelle de l’environnement dans le domaine de l’habitat, l’ANAH a précisé dans son rapport d’activité 2007 qu’elle entendait en premier lieu « jouer son rôle traditionnel de capitalisation et de diffusion des connaissances ». Et, s’agissant des aides aux travaux, l’agence a estimé que son intervention devrait être ciblée sur deux axes : intégrer la dimension énergétique dans les travaux lourds, et réserver les aides spécifiques aux économies d’énergie aux publics les plus fragiles pour lutter contre la « précarité énergétique » (ménages modestes occupant des logements à forte déperdition thermique). Ces orientations sont conformes aux propositions du Comité opérationnel « Rénovation des bâtiments existants », présenté par M. Philippe Pelletier, président de l’ANAH, en février 2008 pour répondre à la « nécessité d’une incitation financière puissante à la rénovation énergétique accélérée du parc » et « s’attaquer à la précarité énergétique, en identifiant les logements les plus ‘énergivores’ » (30). Les actions entreprises par l’ANAH devraient en outre s’inscrire dans un cadre plus large qui sera vraisemblablement mis en place par le projet de loi de transition environnementale (Grenelle II) et dont les objectifs sont d’ores et déjà inscrits dans le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. Aussi l’article 3 du projet de loi, dans sa version issue du texte adopté en 1ère lecture à l’Assemblée nationale le 21 octobre 2008, prévoit-il qu’« un plan de rénovation énergétique et thermique des constructions, réalisé à grande échelle, réduira durablement les dépenses énergétiques, améliorera le pouvoir d’achat des ménages et contribuera à la réduction des émissions de dioxyde de carbone. Cette amélioration implique (…) la mise en œuvre d’un programme de rénovation accélérée du parc existant ». Et l’article 5 de préciser que « l’État se fixe comme objectif de réduire les consommations d’énergie du parc des bâtiments existants d’au moins 38 % d’ici à 2020 » notamment en programmant « la rénovation complète de 400 000 logements chaque année à compter de 2013 ».

– avec les alinéas 9, 10 et 11, on quitte le champ de l’habitat proprement dit pour s’intéresser aux autres enjeux du PNRQAD : en effet, les quartiers ne sont pas seulement des lieux d’habitation mais également des lieux de vie. L’aménagement des espaces et des équipements publics de proximité (alinéa 9) revêt à cet égard une dimension particulièrement importante car il contribue à la restauration d’activités collectives. Le Conseil économique et social a notamment insisté dans son avis de juillet 2008 sur la nécessaire réalisation, dans le cadre du programme, d’équipements de proximité à caractère social, associatif, sportif ou culturel à même de recréer du lien social et d’améliorer la qualité de vie des habitants. Ces éléments sont en effet indispensables à la « requalification sociétale » des quartiers qui, avec la redynamisation économique et commerciale et l’accompagnement des populations, constituent le « volet social » du programme (31). Sont logiquement citées ensuite : à l’alinéa 10, les actions de réorganisation ou création d’activités économiques et commerciales qui serviront à la fois les objectifs de mixité des fonctions de la ville, de mixité sociale et de création d’une dynamique positive en termes d’emploi et de création de richesse, et, à l’alinéa 11, les actions de relogement et d’accompagnement social des habitants. Là aussi, il s’agit d’une dimension cruciale du PNRQAD : d’une part, le relogement des ménages « en privilégiant leur maintien au sein du même quartier requalifié » et, d’autre part, l’accompagnement des personnes relogées, souvent des populations fragiles, cumulant les handicaps d’ordre sociaux, financiers mais également éducatifs et culturels  ;

– enfin, l’alinéa 12, dans une formulation quelque peu hasardeuse (« Les actions de ce programme peuvent porter notamment sur : (…) et toute action concourant à sa réussite, en particulier en matière d’études ou d’ingénierie ») prévoit le recours à des études et la production d’ingénierie. Votre rapporteur considère que si cette précision peut être utile, elle n’est pas du même niveau que les dispositions contenues aux alinéas précédents, dans la mesure où elle porte plus sur les modalités concrètes d’intervention des organismes chargés de mettre en œuvre le PNRQAD que sur les modes d’action prioritaires de ce programme. Plus généralement, la liste des opérations visées aux alinéas 4 à 12 n’étant pas limitative, en raison du « notamment » employé à l’alinéa 3, il est tout à fait inutile de préciser que toute action concourant à la réussite du programme pourra être mise en œuvre. En conséquence, votre rapporteur vous proposera un amendement de rédaction globale de cet alinéa.

L’alinéa 13 fixe ensuite des objectifs chiffrés pour la réalisation du PNRQAD qui s’étalera de 2009 à 2016. Ces chiffres ont été sensiblement modifiés lors de l’examen du texte au Sénat. En effet, le rapporteur Dominique Braye ayant constaté dans son rapport que les chiffres avancés dans le projet de loi étaient trompeurs car se recoupant partiellement, il a proposé de retenir les objectifs suivants :

– réalisation de 30 000 logements locatifs sociaux, « dont » 5 000 places d’hébergement ou logements de transition, faisant suite au traitement d’immeubles en recyclage foncier (soit, en réalité, 25 000 logements locatifs sociaux et 5 000 places d’hébergement) ;

– réhabilitation de 60 000 logements privés par l’ANAH, dont 20 000 logements locatifs à loyer maîtrisé conventionné.

L’alinéa a en outre été complété, sur la proposition de Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, afin de préciser que les logements locatifs privés bénéficiant d’une aide dans le cadre du PNRQAD devront faire l’objet d’une convention avec l’ANAH. Mme Bout précise dans son rapport que l’objet de ce conventionnement est de garantir que les logements qui seront mis sur le marché « le seront de manière financièrement accessible pour la population habitant déjà le quartier ». Si l’on comprend aisément que l’objectif poursuivi ici est d’apporter une garantie supplémentaire au relogement sur place des habitants, cet ajout du Sénat appelle néanmoins plusieurs remarques. Tout d’abord, cette précision juridique n’a pas grand-chose à faire dans un alinéa fixant des objectifs chiffrés. Ensuite, il n’est pas précisé si la référence au conventionnement qu’elle introduit correspond ou non au conventionnement habituellement pratiqué par l’ANAH portant sur des logements locatifs à loyer maîtrisé. Enfin, la rédaction de la phrase apparaît pour le moins approximative : ce ne sont pas en effet les logements qui bénéficient des aides, pas plus qu’ils ne concluent de conventions avec l’ANAH. Une nouvelle rédaction de cette disposition serait donc souhaitable, et un transfert au sein de l’article 8 dont le IV définit les modalités d’intervention de l’agence dans le cadre du PNRQAD serait également préférable.

Enfin, l’alinéa 14, introduit par un amendement de Philippe Dallier, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances du Sénat, prévoit que le gouvernement transmet au Parlement, tous les ans, avant le 1er octobre, un rapport faisant le point sur l’état d’avancement du PNRQAD et présentant un bilan de sa mise en œuvre.

*

* *

La Commission examine un amendement de suppression de l’article présenté par M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’État ne dégageant aucun moyen pour appliquer l’objectif affiché – requalifier les quartiers anciens – l’article est purement déclaratif. Il doit donc être supprimé.

M. le rapporteur. Peut-être les sommes débloquées sont-elles insuffisantes à vos yeux, mais dire que l’État ne dégage aucun moyen est excessif et la mesure mérite notre entier soutien. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement, puis elle adopte un amendement rédactionnel du rapporteur.

Elle est ensuite saisie d’un amendement de M. Olivier Carré tendant à inclure dans le dispositif les opérations de restauration immobilières déjà engagées et répondant aux dispositions de l’article L. 313-4 du code de l’urbanisme.

M. le rapporteur. Avis défavorable, non que la proposition soit inintéressante mais parce qu’il ne me paraît pas souhaitable d’introduire un critère de sélection supplémentaire. Cela étant, les communes concernées pourront bien entendu demander que leurs quartiers anciens dégradés soient inclus dans le programme de requalification s’ils répondent aux critères définis dans le projet.

M. Olivier Carré retire l’amendement.

La Commission adopte ensuite un amendement rédactionnel du rapporteur.

Puis elle adopte deux amendements identiques, respectivement du rapporteur et de M. Jean-Yves Le Bouillonnec, précisant que le programme national de requalification des quartiers anciens concerne également la réhabilitation du parc de logements sociaux existant.

La Commission adopte un amendement rédactionnel du rapporteur.

Elle examine ensuite un amendement du rapporteur tendant à distinguer, dans le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, les objectifs de réalisation de logements sociaux et les objectifs de création de places d’hébergement ou de logements de transition.

M. le rapporteur. Je propose à M. Jean-Pierre Decool, qui a déposé un amendement presque identique, de co-signer celui que je viens de présenter.

M. Étienne Pinte. En tant que co-auteur de l’amendement, j’y suis prêt, et je le retire.

Puis la Commission adopte successivement deux amendements du rapporteur, le premier tendant à supprimer des précisions apportées par le Sénat, qui trouveront mieux leur place à l’article 8, le second étant d’ordre rédactionnel.

Elle examine ensuite un amendement, présenté par M. Serge Letchimy et soutenu par Mme Frédérique Massat, tendant à permettre la prise en compte, dans le cadre du programme de requalification des quartiers anciens dégradés, des enjeux spécifiques aux départements d’outre-mer.

Mme Frédérique Massat. Je précise qu’il s’agit d’une demande des élus concernés, dont les territoires présentent des enjeux spécifiques en matière d’indivision, d’insalubrité, mais aussi de risques naturels. A besoins spécifiques, action spécifique.

M. le Rapporteur. Sur le fond, je suis d’accord, mais l’amendement est déjà satisfait par l’instauration du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD). Il est prévu que des solutions spécifiques seront apportées à chaque situation spécifique. Par conséquent, avis défavorable.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Cet amendement – comme tous ceux qui sont relatifs à l’outre mer – correspond à un besoin constaté sur le terrain. Or, dans la rédaction actuelle du texte, je ne vois pas comment le PNRQAD permettra de résoudre les problèmes qui se posent actuellement.

M. le Rapporteur. En prévoyant des dispositions propres à l’Outre-mer, on pourrait laisser entendre, a contrario, que ces mêmes difficultés ne seront pas prises en compte, lorsqu’elles existent, dans d’autres territoires.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 7 ainsi modifié.

Article 8

(articles L. 321-1-2, L. 321-1-3 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation, L. 321-1, L. 325-1 et L. 326-1 du code de l’urbanisme)

Mise en œuvre et gouvernance du programme national de requalification
des quartiers anciens dégradés

Le présent article précise les modalités de mise en œuvre du PNRQAD sous l’égide de l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU). Le choix de l’ANRU pour mener à bien ce projet semble s’être imposé d’emblée, en raison de l’expérience acquise par l’agence dans le cadre du PNRU. Celle-ci a d’ailleurs proposé, dans le cadre du rapport remis à Christine Boutin en juin 2008, de retenir dans le cadre du PNRQAD des procédures identiques à celles mises en place pour l’instruction et la gestion des projets éligibles au PNRU.

L’article est composé de quatre paragraphes (32) visant respectivement à : donner compétence à l’ANRU pour orchestrer les différentes interventions concourant à la réalisation du programme (I) ; prévoir l’intervention du FISAC (fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce) dans le cadre de la relance des activités économiques de proximité (III) ; prévoir l’intervention de l’ANAH ainsi que la constitution de fonds locaux de réhabilitation de l’habitat privé (IV) ; modifier le code de l’urbanisme afin de permettre aux établissements publics d’aménagement, aux EPARECA (établissements publics d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux) et aux établissements publics locaux de rénovation urbaine d’intervenir dans les quartiers anciens dégradés (V).

Le I insère un nouvel article, l’article 10-1, au sein de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine afin de préciser les modalités d’intervention de l’ANRU dans le cadre du PNRQAD. Alors que ces dispositions devaient être intégrées au sein de l’article 10 de la loi, le Sénat a préféré que leur soit consacré un article spécifique afin de bien distinguer le nouveau programme du PNRU. L’alinéa 2 dispose ainsi, sur le modèle de l’article 10 précité, que l’ANRU contribue à la mise en œuvre du PNRQAD en accordant des concours financiers aux collectivités territoriales, aux EPCI et aux organismes publics ou privés qui conduisent les opérations concourant à la réalisation du programme. Il est en outre précisé que l’agence agira, comme dans le cadre du PNRU, par voie de conventions pluriannuelles conclues avec les bénéficiaires des fonds, auxquelles il peut toutefois être dérogé lorsque le niveau des concours financiers le justifie.

Présentation de l’ANRU

• Objectifs et fondamentaux

L’agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) met en œuvre le PNRU (plan national de rénovation urbaine), programme institué par la loi du 1er août 2003 pour la ville et la rénovation urbaine afin de produire un effort national sans précédent de transformation des quartiers fragiles classés en zones urbaines sensibles (ZUS) ainsi que, par exception, dans les quartiers hors ZUS présentant néanmoins les mêmes difficultés socioéconomiques (quartiers dits de l’article 6). 530 quartiers doivent ainsi être rénovés d’ici 2013, améliorant le cadre de vie de près de 4 millions d’habitants.

Pour ce faire, l’agence approuve des projets globaux qu’elle finance sur des fonds publics et privés. Elle apporte ainsi son soutien financier aux collectivités locales, aux établissements publics et aux organismes privés ou publics qui élaborent et conduisent, dans le cadre de ces projets, des opérations de rénovation urbaine concernant tant les logements que les équipements publics et les aménagements urbains. La démarche de l’ANRU s’inscrit ainsi dans la dynamique de la politique de la ville en soutenant une démarche de développement durable des quartiers visant à la fois à favoriser le désenclavement et renforcer l’attractivité de ces territoires, permettre un meilleur accès à l’emploi, à l’éducation, à la culture et, plus globalement, créer les conditions d’un renouveau territorial et social.

• Démarche partenariale

La mobilisation de tous les acteurs est essentielle à la réussite des projets portés dans le cadre du PNRU. C’est pourquoi l’ANRU n’a pas seulement une fonction de guichet. Elle constitue avant tout un outil partenarial conçu pour une responsabilisation maximale des acteurs locaux : implication des habitants concernés à travers des actions de concertation et la mobilisation de toutes les solidarités au niveau de l’agglomération, du département, de la région ; collaboration étroite entre les collectivités et le préfet de département, délégué territorial de l’ANRU ; volonté et engagement de multiples maîtres d’ouvrage.

• Fonctionnement

Le préfet assure l’instruction du projet qui donne lieu à la signature d’une convention pluriannuelle. Les services de l’État instruisent localement le dossier élaboré par la collectivité locale, porteuse du projet, et ses partenaires. Le préfet veille également à la qualité du projet et à l’engagement des partenaires financiers locaux. Celui-ci est ensuite transmis au comité d’engagement qui, au sein de l’ANRU, est chargé d’examiner les projets et de préparer, par ses avis, les décisions du conseil d’administration, lorsque cela est nécessaire. Le premier critère pris en compte pour définir la participation financière de l’ANRU est celui de l’utilité même du projet pour la rénovation urbaine du quartier. Le montant de l’aide est aussi conditionné par l’effort de la collectivité locale et des autres partenaires financiers, et modulé en fonction de la situation financière de ceux-ci.

Source : rapport d’activité 2007

Les dispositions du II (alinéa 3) ayant été transférées au sein du IV, les dispositions suivantes concernent les modalités d’utilisation du fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC). Le III (alinéa 4) se contente à cet égard de prévoir que celles-ci seront fixées par décret en Conseil d’État. D’après les informations dont dispose votre rapporteur, la mobilisation du FISAC devrait à la fois permettre de soutenir les professionnels présents sur ces quartiers afin qu’ils améliorent leurs pratiques et leurs espaces professionnels et d’accompagner les professionnels implantés dans les quartiers afin qu’ils puissent tout d’abord maintenir leur activité pendant la période de travaux puis bénéficier ensuite des retombées liées à la requalification opérée. Rappelons que le champ d’intervention du FISAC, élargi à plusieurs reprises, concerne « des opérations collectives visant à la sauvegarde de l’activité des commerçants et des artisans dans des secteurs touchés par les mutations sociales consécutives à l’évolution du commerce et de l’artisanat, à des opérations favorisant la transmission ou la restructuration d’entreprises commerciales ou artisanales ainsi qu’au financement des régimes d’assurance vieillesse de base des professions artisanales, industrielles et commerciales » (article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989). 

Le IV du présent article vise les actions du PNRQAD concernant l’habitat avec, d’une part, la définition, dans un nouvel article L. 321-1-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH), des missions de l’ANAH dans le cadre du programme et, d’autre part, la création de fonds locaux de réhabilitation de l’habitat privé régis par les dispositions d’un nouvel article L. 321-1-3 de ce même code.

Article L. 321-1-2 du code de la construction et de l’habitation

Participation de l’ANAH au programme de requalification des quartiers anciens dégradés

L’article L. 321-1-2 du CCH (alinéa 6) prévoit que l’ANAH contribue à la mise en œuvre des actions du PNRQAD relatives à « la réhabilitation du parc privé et à la lutte contre l’habitat indigne », précisions apportées par le Sénat. On constate toutefois que l’assignation, dans l’article 7, d’un objectif d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments au PNRQAD n’a pas été suivie d’une modification coordonnée des dispositions du présent article. Votre rapporteur vous proposera de remédier à cet oubli.

Article L. 321-1-3 du code de la construction et de l’habitation

Création de fonds locaux de réhabilitation de l’habitat privé

L’article L. 321-1-3 du CCH (alinéa 7) crée un nouvel instrument financier d’intervention dans le domaine de l’habitat à travers les fonds locaux de réhabilitation de l’habitat privé. Le nouvel article précise que ceux-ci sont créés par convention entre l’ANAH, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ainsi que, le cas échéant, tout organisme public ou privé afin de regrouper leurs financements dans le but de réaliser des opérations de réhabilitation de l’habitat privé. Ce nouveau dispositif permettra de simplifier les procédures en faisant office de guichet unique recouvrant les différentes contributions financières, l’instruction et la gestion des projets tout en créant un effet de levier non négligeable pour le financement de la réhabilitation des logements privés. Le rapporteur au fond du Sénat ayant d’ailleurs trouvé cette avancée particulièrement pertinente, il a décidé de proposer la suppression de toute référence au PNRQAD. Le champ d’intervention de ce nouvel instrument n’est donc pas limité aux seules opérations entrant dans le cadre du programme. Se démarquant du texte initial, les sénateurs ont également modifié les dispositions de l’alinéa suivant afin de clarifier les conditions de gestion de ces fonds (alinéa 8). Là où le projet de loi prévoyait une gestion du fonds par celui des partenaires désigné dans ce but avant de renvoyer largement au décret dans l’alinéa 10 (33), le Sénat a tenu à préciser plusieurs points :

– il appartient à la convention conclue entre l’ANAH, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ainsi que, le cas échéant, tout organisme public ou privé de désigner le responsable de la gestion du fonds qui est soit la collectivité territoriale, soit l’EPCI compétent en matière de programme local de l’habitat (alinéa 8) ;

– le responsable comptable et financier du fonds est en outre chargé d’assurer l’instruction et le traitement des demandes et de prendre les décisions d’attribution des aides (alinéa 8) ;

– celui-ci peut néanmoins déléguer l’instruction et le traitement des demandes d’aides à un organisme public ou privé en échange d’une rémunération (alinéa 9). En application des dispositions du V, il pourrait notamment s’agir d’un établissement public d’aménagement, de l’établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) ou d’un établissement public local de rénovation urbaine.

Le V modifie en effet le code de l’urbanisme afin de permettre à certains établissements publics d’intervenir dans le cadre des délégations visées au nouvel article L. 321-1-3 du CCH. Là encore, il faut noter que le Sénat a supprimé toute référence au PNRQAD, ouvrant la possibilité pour ces organismes d’intervenir en tant que délégataires même lorsqu’ils ne procèdent pas à des opérations de requalification des quartiers anciens dégradés. Sont concernés :

– les établissements publics d’aménagement, visés au a) de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme. On signalera que le projet de loi initial incluait également dans ce dispositif les établissements publics fonciers : leur intervention dans le cadre d’activités concurrentielles – comme les délégations prévues à l’alinéa 9 – n’est toutefois pas autorisée, cette mention a donc été supprimée (alinéa 13) ;

– l’établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux défini par l’article L. 325-1 du code de l’urbanisme. Créé par le pacte de relance pour la ville (loi du 14 novembre 1996) et son décret d’application (décret n° 97-130 du 12 février 1997), l’EPARECA a pour vocation de restructurer les pôles commerciaux situés sur les territoires de la géographie prioritaire de la politique de la ville. A cet égard, on notera qu’à l’occasion des modifications introduites au sein de l’article L. 325-1, la référence aux contrats de ville est remplacée par une référence aux CUCS. L’EPARECA investit dans des opérations à faible rentabilité, intervient sur des sites où la lourdeur du régime de la copropriété décourage l’initiative privée et finance la revitalisation commerciale dans les sites où les propriétaires privés n’ont plus les moyens ou la volonté d’investir, le tout sans apporter de subventions (alinéa 14) ;

– et enfin des établissements publics locaux de rénovation urbaine visés à l’article L. 326-1 de ce même code (alinéa 16). Les EPLRU correspondent à une nouvelle catégorie d’établissements publics locaux crée par la loi du 1er août 2003 pour la ville et la rénovation urbaine et mis à disposition des collectivités territoriales pour mettre en œuvre les programmes de rénovation urbaine.

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* *

La Commission est saisie de deux amendements identiques, respectivement déposés par M. Pierre Gosnat et M. Jean-Yves Le Bouillonnec, le second étant défendu par M. Pascal Deguilhem, tendant à supprimer l’article.

M. Pascal Deguilhem. Les objectifs sont louables, mais les moyens ne sont malheureusement pas au rendez-vous. Vous allez notamment charger l’Agence nationale pour la rénovation urbaine de multiples missions, sans que nous sachions précisément comment elle pourra les réaliser.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ces amendements identiques.

Puis elle adopte successivement un amendement de précision et un amendement de coordination, tous deux déposés par le rapporteur.

La Commission adopte ensuite un amendement du rapporteur tendant à réinsérer dans le texte les dispositions relatives aux modalités de conventionnement des logements éligibles à une aide dans le cadre du programme, précédemment supprimées à l’alinéa 6 de l’article 7.

Puis elle adopte successivement quatre amendements rédactionnels déposés par le rapporteur.

Enfin, la Commission adopte l’article 8 ainsi modifié.

Après l’article 8

La Commission est saisie d’un amendement de M. Serge Letchimy, défendu par Mme Frédérique Massat, tendant à majorer de 10 % l’imposition sur les plus-values immobilières dans les périmètres de rénovation urbaine et de requalification d’îlots anciens dégradés afin d’alimenter un fonds national de requalification des quartiers anciens dégradés.

Mme Frédérique Massat. Ce pare-feu vise à éviter la spéculation et la rétention de terrains et de logements dans des territoires où la pression foncière est très forte, notamment dans l’outre-mer.

M. le Rapporteur. La question de la spéculation immobilière se pose effectivement, mais cet amendement ne permettra pas de lui apporter une réponse satisfaisante, car les propriétaires occupants ne sont pas imposés sur la plus-value réalisée à l’occasion de la vente de leur résidence principale.

Ajoutons à cela que les aides dont bénéficient les propriétaires bailleurs font l’objet de règles spécifiques dans le cadre d’un conventionnement, et qu’il ne faudrait pas décourager les investissements, lesquels reposent à la fois sur la rentabilité locative du bien et sur la plus-value finale que les propriétaires bailleurs peuvent espérer réaliser.

En dernier lieu, je regrette que vous ne précisiez ni l’objet ni les modalités de gestion du fonds de requalification que vous souhaitez instaurer.

Pour toutes ces raisons, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

CHAPITRE III

MESURES EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT
D’UNE OFFRE NOUVELLE DE LOGEMENTS

Le chapitre III est un des chapitres les plus étoffés du projet de loi : il comprend en effet 21 articles visant à créer des conditions favorables au développement d’une offre nouvelle de logements. Les articles sont pour la plupart issus d’amendements adoptés lors de l’examen du texte en première lecture au Sénat. Si elles poursuivent un objectif commun, les dispositions contenues ici sont donc très diverses.

L’article 9 modifie les dispositions du code de la construction et de l’habitation relatives aux programmes locaux de l’habitat (PLH), alors que les articles suivants, dont 11 sont issus d’amendements sénatoriaux, concernent essentiellement le code de l’urbanisme. Les articles 9 bis à 9 quater apportent ainsi des modifications aux dispositions régissant les plans locaux d’urbanisme (PLU). Les articles 9 quinquies à 9 duodecies contiennent des mesures variées, allant de l’exercice du droit de préemption urbain aux modalités de consultation des dossiers d’urbanisme par les conseils municipaux, en passant par la rénovation des bâtiments agricoles. L’article 10 modifie également le code de l’urbanisme afin de permettre une optimisation du foncier bâti. L’article 10 bis encadre la réalisation des fouilles archéologiques préventives afin qu’elles n’entravent pas la réalisation de logements. Les dispositions de l’article 11 étendent le champ des opérations d’intérêt national. L’article 12 crée un nouvel instrument – le projet urbain partenarial – afin d’encourager le développement de l’urbanisme opérationnel d’initiative privée. L’article 13 vise à renforcer l’accessibilité au logement des personnes handicapées. L’article 14 ouvre la possibilité à l’ANRU de financer des actions portant sur des structures d’hébergement ou des logements de transition. Enfin, l’article 15 vise à recentrer les dispositifs « Robien » et « Borloo » d’aide à l’investissement locatif privé et l’article 16 constitue une nouvelle avancée dans la promotion de l'accession sociale à la propriété en étendant à la construction de logements collectifs l’application du « PASS FONCIER », déjà utilisé pour la construction de maisons individuelles, qui ouvre droit à une TVA au taux réduit de 5,5 %.

Il convient en revanche de souligner que le Sénat a supprimé les dispositions de l’article 17 du projet de loi qui avaient pour objectif d’intégrer les logements construits grâce à des dispositifs d’aide à l’accession sociale à la propriété dans le décompte des logements sociaux définis à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation (article 55 de la « loi SRU »).

Article 9

(articles L. 301-5-1, L. 302-1, L. 302-2, L. 302-3 et L. 302-4-1 [nouveau]
du code de la construction et de l’habitation)

Renforcement du programme local de l’habitat

Le présent article modifie le code de la construction et de l’habitation (CCH) afin de renforcer l’efficacité du programme local de l’habitat (PLH). Le texte s’inscrit à cet égard dans la continuité des lois relatives à la ville ou à l’habitat qui, tout au long des années 1990 et 2000, ont régulièrement apporté des modifications ponctuelles, souvent de portée très concrète, pour améliorer le dispositif du PLH.

Le programme local de l’habitat

Ÿ Historique et évolutions

Instauré par la loi de décentralisation relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État du 7 janvier 1983, le PLH était à l’origine un document par lequel une commune ou un groupement de communes pouvait afficher, en cohérence avec l’exercice de ses compétences en matière d’urbanisme, ses choix et ses priorités en matière d’habitat et notamment en matière de logement pour les personnes mal logées ou défavorisées. La loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 a défini son contenu et mis en place une procédure d’élaboration. Les dispositions relatives au PLH ont ensuite fait l’objet d’aménagements en 1995 et 1996 avec les lois relatives à la diversité de l’habitat et au pacte de relance pour la ville. Le régime juridique des PLH, inséré dans le code de la construction et de l’habitation (CCH), a de nouveau été modifié par la « loi SRU » du 13 décembre 2000 avant d’être substantiellement réformé par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Celle-ci a marqué une nouvelle étape dans l’histoire des programmes locaux de l’habitat en consacrant le niveau intercommunal comme l’échelle d’élaboration du PLH et de mise en œuvre des politiques locales de l’habitat. Elle leur a également donné une nouvelle portée en subordonnant la délégation des aides à la pierre à l’existence de tels plans. La loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 (ENL) est allée plus loin en rendant le PLH obligatoire pour toutes les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, les communautés urbaines et les communautés d’agglomération.

Ÿ Définition

L’article L. 302-1 du CCH détermine l’objet du PLH : définir « pour une durée au moins égale à six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements». Il est notamment censé apporter une réponse aux besoins particuliers des personnes mal logées, défavorisées ou présentant des difficultés particulières ainsi qu’à ceux des étudiants.

Ÿ Instruments

Le PLH comprend pour l’ensemble des communes membres de l’EPCI :

– un diagnostic sur le fonctionnement du marché local du logement et sur les conditions d’habitat. Une connaissance partagée au sein de l’EPCI de la situtation du territoire doit permettre d’identifier les secteurs à enjeux, définir les orientations de la politique de l’habitat et choisir les actions retenues. S’agissant de l’offre de logements, le diagnostic doit être dynamique et doit mettre en évidence les interactions entre les parcs privé et public. Il comprend une analyse des différents secteurs de l’offre de logements, privés et sociaux, individuels et collectifs et de l’offre d’hébergement. Il doit par ailleurs permettre le repérage situations d’habitat indigne, des copropriétés dégradées et des besoins en réhabilitation. Enfin, la connaissance du marché foncier est également une donnée essentielle ;

– un document d’orientation qui définit, au vu du diagnostic, les principes et objectifs du programme local de l’habitat. L’alinéa 4 de l’article L. 302-1 du CCH précise qu’ils tiennent notamment compte de l'évolution démographique et économique, de l'évaluation des besoins des habitants actuels et futurs, de la desserte en transports et des options d'aménagement déterminées par le schéma directeur ou le schéma de secteur, lorsqu'ils existent. Le contenu précis du document d’orientation est défini à l’article R. 302-12 du CCH ;

– un programme d’actions détaillé par secteurs géographiques. L’article R. 302-1-3 prévoit qu’il indique :

– les modalités de suivi et d’évaluation du PLH ainsi que les conditions de mise en place d’un dispositif d’observation de l’habitat ;

– les objectifs quantifiés et la localisation de l’offre nouvelle de logement et d’hébergement. Dans le cas où l’EPCI comprend sur son territoire des communes déficitaires en logements sociaux au sens de la « loi SRU », il précise la répartition prévisionnelle du nombre de logements nécessaires pour atteindre les objectifs prévus par l’article 55 entre les différentes communes membres de l’EPCI ;

– la liste des principales actions envisagées pour l’amélioration et la réhabilitation du parc de logements publics et privés existant ainsi que, le cas échéant les dispositifs opérationnels auxquels il est envisagé de recourir ;

– la description des opérations de rénovation urbaine envisagées, en précisant les modalités de reconstitution de l’offre de logement social liées à ces opérations ;

– les interventions en matière foncière permettant la réalisation du programme ;

– le cas échéant, les incidences de la mise en œuvre des actions retenues sur les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales, dans chaque secteur géographique.

Le programme d’actions évalue également les moyens financiers nécessaires à sa mise en œuvre et précise pour chaque type d’actions, la catégorie d’intervenant en charge de sa réalisation.

Ÿ Coordination de la politique d’urbanisme et d’habitat

– l’articulation des SCOT et des programmes locaux de l’habitat : le PLH définit les orientations de la politique de l’habitat qui tiennent compte des options d’aménagement et des objectifs du SCOT relatifs à l’équilibre social de l’habitat et à la production de logements. Le PLH doit être compatible avec le SCOT.

– les plans locaux d’urbanisme permettent la mise en œuvre des PLH : les PLH ont vocation à décliner le programme d’actions par secteurs géographiques et à préciser les incidences de ce programme d’actions sur les PLU. Le plan local d’urbanisme doit être compatible avec le PLH. Le rapport de compatibilité implique que le PLU ne doit pas empêcher la mise en œuvre du PLH. En pratique, il est nécessaire que le PLU favorise explicitement la réalisation des objectifs du PLH. Dans les cas où le PLH est adopté après l’approbation du PLU et lorsque les dispositions de celui-ci ne sont pas compatibles avec le PLH, le PLU doit être révisé dans un délai de trois ans. A défaut le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan.

– le rôle de l’État : même si la définition et la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat incombent en premier lieu aux collectivités locales concernées et à leurs groupements, l’État est garant des principes de solidarité et de développement équilibré des territoires, tout particulièrement sur la question du logement. Le rôle de l’État est stratégique pour assurer la cohérence des politiques locales conduites dans les différents territoires, notamment au niveau des documents d’urbanisme (SCOT, PLU) et des PLH. L’État intervient au travers de deux dispositifs spécifiques : le « porter à connaissance » et « l’association » pour l’élaboration des documents d’urbanisme et du PLH. Aux termes de l’article L. 302-2 du CCH, le représentant de l’État doit en effet porter à la connaissance de l’EPCI toutes informations utiles ainsi que les objectifs locaux à prendre en compte en matière de diversité de l’habitat et de répartition équilibrée des différents types de logements. Le « porter à connaissance » précède et initialise « l’association » des services de l’État à l’élaboration du PLH. L’association, prévue par la loi, est l’occasion pour l’État d’exprimer son point de vue et de soumettre au débat ses enjeux territoriaux

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Le présent article qui ne comprend pas moins de neuf paragraphes (sept dans le projet de loi initial) a été substantiellement modifié par le Sénat. Les paragraphes I, III et IV visent à renforcer le contrôle de l’État sur le contenu et la réalisation du PLH afin d’inciter les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à adopter des objectifs et obtenir des résultats véritablement ambitieux. Le II complète la liste des éléments devant figurer dans le PLH. Le V impose l’obligation d’élaborer un PLH à toutes les communes de plus de 20 000 habitants ne faisant pas partie d’une communauté de communes compétentes en matière d’habitat, d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine. Enfin, les paragraphes VI à IX concernent les modalités d’application de ces dispositions.

Le I modifie les dispositions relatives aux conditions de délégation aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d’un PLH de la gestion des aides à la pierre (34). Rappelons que depuis le 1er janvier 2005, les EPCI ayant élaboré un programme local de l’habitat ou les départements qui en font la demande peuvent bénéficier d’une délégation de l’attribution des aides à la pierre dans le cadre d’une convention avec l’État. Le I vise à renforcer les conditions d’une telle délégation, déjà encadrées par l’article L. 301-5-1 du CCH :

– en soumettant la conclusion ou le renouvellement des conventions de délégation à la prise en compte des observations concernant le PLH émises par le préfet ou formulées par le comité régional de l’habitat en application de l’article L. 302-2. Signalons que cet article est modifié au III qui, d’une part, complète la liste des griefs que le préfet peut avoir à l’encontre du PLH au-delà de sa seule inadéquation à « l'objectif de répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements » et, d’autre part, donne au comité régional de l’habitat la possibilité d’émettre soit des réserves soit un avis négatif sur le PLH, éléments susceptibles de servir de support à des demandes motivées de modifications de la part du préfet. Il conviendra d’ailleurs de tenir compte de ces modifications dans les références à l’article L. 302-2 figurant dans le présent paragraphe ;

– en prévoyant la possibilité de dénoncer la convention lorsque les résultats du « bilan triennal d’exécution du programme local de l’habitat » institué par le IV (article L. 302-3) sont manifestement insuffisants.

Le du I, introduit par le biais d’un amendement présenté par le sénateur Daniel Raoul, complète tout d’abord le 1er alinéa de l’article L. 301-5-1 du CCH afin de préciser que le préfet dispose de trois mois pour donner soit son approbation à la convention de délégation soit son refus, qui doit être motivé (alinéas 2 et 3). Le reprend les dispositions du projet de loi initial en prévoyant que la convention ne peut être conclue ou renouvelée lorsque le préfet estime que ses demandes motivées de modifications ou l’avis émis par le comité régional de l’habitat n’ont pas suffisamment été pris en compte par l’EPCI (alinéa 5). Le représentant de l’État a également la possibilité de dénoncer la convention en cas de résultats insuffisants (alinéa 6).

Le comité régional de l'habitat

Ÿ Composition

Le CRH est composé de trois collèges comprenant respectivement :

– des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements (présidents du conseil régional, du conseil général, des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des syndicats d'agglomération nouvelle compétents en matière de programme local de l'habitat, et des communautés de communes ayant conclu une convention de délégation des aides à la pierre, ou leurs représentants) ;

– des professionnels intervenant dans les domaines du logement, de l'immobilier, de la construction ou de la mise en œuvre des moyens financiers correspondants ;

– des représentants d'organisations d'usagers, de bailleurs privés, d'associations d'insertion et de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement, des partenaires sociaux associés à la gestion de la participation des employeurs à l'effort de construction et de personnalités qualifiées.

Les membres sont nommés pour une période de six ans renouvelable.

Le CRH est présidé par le préfet de région et les préfets de département assistent de droit, avec voix consultative, aux séances du comité qui se réunit au moins une fois par an sur convocation de son président.

Ÿ Compétences

Aux termes de l’article R. 362-1 du CCH, le comité régional de l'habitat émet chaque année, sur la base d'un rapport présenté par le préfet de région, un avis sur :

1° La satisfaction des besoins en logement des différentes catégories de population ;

2° Les orientations de la politique de l'habitat dans la région et des actions engagées par l'État et les collectivités territoriales ;

3° La programmation annuelle des différentes aides publiques au logement dans la région et la coordination de ces financements, en particulier ceux de l'État, de ses établissements publics, des collectivités territoriales et de leurs groupements et de la participation des employeurs à l'effort de construction ;

4° Les modalités d'application dans la région des principes qui régissent l'attribution des logements locatifs sociaux ;

5° Les politiques menées dans la région en faveur du logement des populations défavorisées et des populations immigrées.

Il est également consulté, entre autres, sur le projet de répartition des crédits publics concernant les aides à la pierre entre les EPCI et les départements, sur les projets de programmes locaux de l'habitat et sur les projets de plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées. Certaines de ses compétences peuvent être déléguées en tout ou partie par le CRH à son bureau ou aux commissions spécialisées constituées en son sein.

Le II modifie l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation qui définit le programme local de l’habitat, son contenu et ses modalités d’action. Le projet de loi initial visait, à travers deux subdivisions, d’une part, à compléter la liste des moyens à mettre en œuvre dans le cadre du PLH en prévoyant de nouvelles orientations relatives à l’échéancier prévisionnel de réalisation de logements et au recours à certaines servitudes ou facultés existantes dans le code de l’urbanisme (35) et, d’autre part, à instituer un programme d’actions détaillé par communes. Le texte qui est soumis à l’Assemblée nationale comporte désormais neuf subdivisions, issues d’un amendement de rédaction globale du rapporteur Dominique Braye sous-amendé par MM. Dallier, Raoul et Repentin.

Le introduit ainsi un nouvel alinéa après le premier alinéa de l’article L. 302-1 afin de préciser qu’un programme interdépartemental de l’habitat est élaboré dans les deux ans suivant la publication de la loi pour Paris et ses départements limitrophes, c'est-à-dire la Seine-Saint-Denis, le Val de Marne et les Hauts-de-Seine (alinéa 9). Issue d’une proposition de M. Dallier qualifiée par ce dernier d’ « amendement d’appel », cette disposition avait initialement pour objet de souligner la nécessité d’établir en Ile-de-France un « PLH » sur un périmètre cohérent. Suite au débat fourni ayant eu lieu sur cet amendement, le Sénat a cependant opté en faveur d’un programme interdépartemental de l’habitat. Si chacun peut convenir que la situation de Paris et de l’Ile-de-France en termes de population, d’emploi, de transport et de logement appelle un traitement spécifique, l’insertion de cette disposition n’est pas sans poser problème. On peut en effet s’interroger sur l’opportunité de légiférer en la matière alors que se multiplient les initiatives ayant trait au « grand Paris », toutes plus ou moins sur la base de périmètres différents (Paris et petite couronne et/ou villes nouvelles et/ou grande couronne) et qu’un secrétariat d’État chargé du développement de la région capitale a récemment été créé en vue de réfléchir à cette problématique. Votre rapporteur salue néanmoins l’initiative courageuse du sénateur Dallier et reconnaît la pertinence de la question qu’il a souhaité soulever par le biais de cet amendement. D’un strict point de vue technique, la disposition insérée dans le texte pose également plusieurs problèmes. Tout d’abord, celle-ci n’a pas à figurer dans l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation qui concerne uniquement les PLH. De plus, celle-ci ne comporte aucune précision sur les modalités d’élaboration de ce nouveau programme de l’habitat, et en particulier sur les collectivités ou les établissements publics compétents pour intervenir, ce qui la rend de fait inopérante. Enfin, on peut s’interroger sur l’opportunité d’imposer un délai de mise en œuvre, et ce d’autant plus que ce type de précision n’a pas vocation à être codifié. Ainsi, votre rapporteur ne peut envisager que deux solutions : supprimer purement et simplement cette disposition qui dénature le contenu de l’article L. 302-1 soit la retranscrire ailleurs dans le texte en lui donnant un contenu plus substantiel.

Le vise à fixer sans ambiguïté la durée des PLH à six ans, alors les dispositions du 3ème alinéa de l’article L. 302-1 prévoient aujourd’hui « une durée au moins égale à six ans » (alinéa 10).

Le précise les objectifs et principes devant être pris en compte dans le cadre du PLH en insérant, au milieu des dispositions du 4ème alinéa de l’article L. 302-1, une référence à la « nécessité de lutter contre l’étalement urbain » (alinéa 12). Celle-ci vise à reprendre la mention que le projet de loi initial voulait inscrire dans le cinquième alinéa de ce même article relative à la « nécessité de modérer la consommation d’espace ». Quelques améliorations formelles sont également introduites : la référence au schéma directeur est remplacé par une référence au SCOT et la référence au protocole d’occupation du patrimoine social est supprimée, ce dispositif ayant lui-même été supprimé par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL).

Le supprime par coordination le cinquième alinéa de l’article L. 302-1 dont les dispositions seront reprises ultérieurement dans le quatorzième alinéa de ce même article (alinéa 13).

Le introduit une modification au sein de la seconde phrase du sixième alinéa de l’article L. 302-1 qui dispose que le diagnostic prévu dans le cadre du PLH « inclut un repérage des situations d’habitat indigne et des copropriétés dégradées ». En effet, comme nous l’avons précisé plus haut, l’article 25 du projet de loi introduit dans la loi du 31 mai 1990 (loi Besson) une définition de l’habitat indigne à laquelle il convient désormais de faire référence.

Le est issu d’un amendement présenté par M. Daniel Raoul visant à intégrer dans la liste des opérations qui doivent concourir à la réalisation du PLH les actions mises en œuvres dans le cadre du PNRQAD (alinéa 16). Rappelons que sont déjà visées dans cette liste les opérations concernant le développement de l’offre de logement, le renouvellement urbain et la réhabilitation de l’habitat.

Le modifie quant à lui le quatorzième alinéa de l’article L. 302-1 afin, d’une part, de reprendre les dispositions du texte initial relatives à la création d’un programme d’actions détaillé par communes et, d’autre part, de réintégrer les dispositions du cinquième alinéa de ce même article supprimées au 4°. Cet alinéa est ainsi remplacé par cinq nouveaux alinéas (alinéas 18 à 22) définissant le contenu du programme d’actions détaillé. Le projet de loi prévoit que le PLH comprend un programme d’actions détaillé par commune et, le cas échéant, par secteur géographique, accompagné d’un échéancier prévisionnel (alinéa 18). Cette précision, qui ne figurait pas dans le texte initial, peut paraître redondante avec les dispositions qui prévoient un échéancier prévisionnel de réalisation de logements et de lancement des opérations d’aménagement (alinéa 21), actions qui sont au cœur du programme d’actions détaillé. En outre, il faut rappeler qu’un bilan triennal d’exécution du PLH est introduit au IV du présent article. Peut-être n’est-il pas impératif en ce cas d’élaborer un échéancier prévisionnel pour la réalisation de chaque programme d’action détaillé ?

Le contenu du programme d’actions détaillé fait l’objet des alinéas 19 à 22 ; il comprend :

– le nombre et le type de logements à réaliser, précision qui ne figurait ni dans le CCH ni dans le projet de loi initial ;

– les moyens, notamment fonciers, à mettre en œuvre (reprise des dispositions du cinquième alinéa de l’article L. 302-1) ;

– l’échéancier prévisionnel de réalisation des logements et de lancement des opérations d’aménagement par l’EPCI ;

– les orientations relatives à l’application de certaines mesures prévues par le code de l’urbanisme. Il s’agit de la possibilité :

Ÿ de délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des emplacements réservés à des programmes de logements dans le cadre du PLU (b de l’article L. 123-2) ;

Ÿ de délimiter des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements que le PLU définit dans le respect des objectifs de mixité sociale (d de l’article L. 123-2 abrogé par l’article 9 quater du présent projet de loi qui réintègre néanmoins ces dispositions sous la forme d’un 16° dans l’article L. 123-1) ;

Ÿ de délimiter, par une délibération du conseil municipal, des secteurs dans lesquels une majoration du coefficient d’occupation des sols (COS) peut être accordée en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux dans la limite de 20 % (article L. 127-1 modifié par l’article 10 du projet de loi : celui-ci devrait désormais permettre aux communes ou EPCI compétents de délimiter des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux bénéficie d’une majoration du volume constructible résultant du COS pouvant aller jusqu’à 50 %) ;

Ÿ de délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d’une taille minimale fixée par le PLU (15° de l’article L. 123-1 créé par l’article 9 ter du projet de loi introduit par amendement lors de l’examen du texte au Sénat).

Le étend l’obligation d’établir un programme local de l’habitat à toutes les communautés de communes de plus de 30 000 habitants compétentes en matière d’habitat et comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants. Rappelons que la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 (ENL) avait déjà rendu le PLH obligatoire pour toutes les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, les communautés urbaines et les communautés d’agglomération (avant dernier alinéa de l’article L. 302-1 du CCH). A cet égard, M. Dominique Braye fait remarquer dans son rapport sur le projet de loi présenté au nom de la commission des affaires économiques du Sénat que le seuil actuel « conduit donc à limiter à 12 le nombre de communautés de communes assujetties à cette exigence et à exclure un grand nombre de territoires dans lesquels, compte tenu des enjeux en matière de politique de l’habitat, l’élaboration d’un tel document serait opportune ». Il estime qu’avec le dispositif proposé, quelque 90 communautés de communes supplémentaires se trouveraient concernées par l’obligation de se doter d’un PLH. Les dispositions de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 302-1 sont donc modifiées afin d’intégrer les nouvelles communautés de communes concernées (alinéa 24).

Enfin, le introduit des modifications de coordination au sein du dernier alinéa de l’article L. 302-1 dont les dispositions ont été introduites par la loi ENL afin de prendre en compte les cas où le périmètre des EPCI compétents en matière de PLH diffère de celui des bassins d’habitat (36) ou des pays : un syndicat mixte peut alors réaliser des études de cadrage sur l’habitat destinées à servir de base à l’élaboration du PLH. La rédaction proposée à l’alinéa 26 par le sénateur Thierry Repentin vise à élargir le champ des syndicats mixtes susceptibles d’intervenir dans ce cadre et à citer également les communes au titre des bénéficiaires de ces études, afin de tenir compte des dispositions du V du présent article qui prévoit d’imposer aux communes de plus de 20 000 habitants l’obligation d’élaborer un PLH.

Le III vise à modifier les procédures du « porter à connaissance » et de l’association de l’État à l’élaboration du PLH et à renforcer le contrôle de ce dernier sur son contenu (article L. 302-2 du CCH). Si le présent paragraphe est, comme le précédent, issu d’un amendement de rédaction globale du rapporteur Dominique Braye, les modifications introduites dans le projet de loi initial sont toutefois moindres.

Le vise à compléter la liste des « objectifs locaux à prendre en compte » que fournit le représentant de l’État dans le département à l’EPCI compétent en matière de PLH dans le cadre du « porter à connaissance » défini au 1er alinéa de l’article L. 302-2 (alinéa 29). Celle-ci ne comprend actuellement que les objectifs « en matière de diversité de l’habitat et de répartition équilibrée des différents types de logement dans l’agglomération concernée ». Devront désormais y figurer également les objectifs en matière de « renouvellement du parc immobilier et d’accroissement du nombre de logements et de places d’hébergement nécessaires » en référence aux éléments visés au quatrième alinéa de l’article L. 302-1 que le PLH doit prendre en compte. Le Sénat a par ailleurs précisé de façon tout à fait opportune que le délai de trois mois, dans lequel le préfet est censé intervenir, court à partir de la transmission de la délibération engageant la procédure d’élaboration du PLH. Le Sénat n’a en revanche pas apporté d’amélioration rédactionnelle. Il semblerait cependant que cela soit nécessaire afin de clarifier la référence qui est faite au quatrième alinéa de l’article L. 302-1. En effet, dans l’état actuel du texte, le préfet est censé porter à la connaissance de l’EPCI les objectifs à prendre en compte « (…) selon les critères du quatrième alinéa de l’article L. 302-1 », qui ne comprend pas de critères en lien avec cette procédure. L’interprétation de ces dispositions fait plutôt penser que les éléments doivent être fournis par le préfet « afin de renseigner les critères visés dans cet alinéa ». Un éclaircissement est en tout cas nécessaire.

Le vise à préciser que les EPCI compétents en matière d’urbanisme auxquels, en application du 3ème alinéa de l’article L. 302-2 du CCH, l’EPCI compétent en matière d’habitat doit soumettre le projet de PLH sont les EPCI « compétents en matière de PLU associés aux études préalables au projet ou à l’élaboration du projet » (alinéa 30). Ces dispositions seraient toutefois plus à leur place au sein du 2ème alinéa de l’article L. 302-2 qui prévoit déjà que « l'établissement public de coopération intercommunale associe à l'élaboration du programme local de l'habitat l'État ainsi que toute autre personne morale qu'il juge utile ».

Le remplace le dernier alinéa de l’article L. 302-2, qui prévoit l’envoi, par le représentant de l’État, de demandes motivées de modification du PLH à l’EPCI lorsque le programme « ne répond pas à l’objectif de répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements », par trois nouveaux alinéas. Le premier reprend le texte actuellement en vigueur en y insérant deux nouveaux critères susceptibles d’entraîner des demandes de modification : lorsque le PLH ne répond pas aux objectifs de « renouvellement du parc immobilier », d’une part, et « d’accroissement du nombre de logements et de places d’hébergement nécessaires », d’autre part (alinéa 32). Ces dispositions reprennent le texte du projet de loi initial, de même que celles de l’alinéa suivant qui prévoit un nouveau cas de figure, lui aussi susceptible d’entraîner des demandes de modification du PLH : celui dans lequel le comité régional de l’habitat (CRH), saisi en application du 4ème alinéa de l’article L. 302-2, émet un avis défavorable ou des réserves sur le projet de programme local de l’habitat. Le représentant de l’État peut alors également transmettre à l’EPCI des demandes motivées de modification (alinéa 33). Enfin, le dernier alinéa précise que la délibération approuvant le PLH ne devient exécutoire que deux mois après sa transmission au représentant de l’État, lequel peut, pendant ce délai, notifier à l’EPCI des demandes de modifications liées à l’insuffisance du PLH par rapport aux objectifs fixés ou à un avis négatif ou des réserves du CRH. Si tel est le cas, le PLH n’est in fine rendu applicable que lorsque les demandes exprimées ont effectivement été prises en compte et les modifications demandées apportées (alinéa 34).

Le IV du présent article vise à instituer un bilan du PLH en deux étapes : la première au bout de trois ans de réalisation et la seconde à la fin du programme. Pour ce faire, l’article L. 302-3 du CCH, qui prévoit déjà une délibération annuelle « sur l’état de réalisation du programme (…) et son adaptation à l’évolution de la situation sociale et démographique », est complété par un nouvel alinéa précisant que l’EPCI communique à l’État et au comité régional de l’habitat le bilan triennal et le bilan final de la réalisation du PLH. Signalons que la soumission des communes de plus de 20 000 habitants, auxquelles le projet de loi impose d’élaborer un PLH, à cette disposition a été renvoyée par le Sénat au paragraphe V.

Article L. 302-4-1 du code de la construction et de l’habitation

Obligation d’élaborer un PLH dans les communes de plus de 20 000 habitants

Le V prévoit en effet, par le biais d’un article L. 302-4-1, que les dispositions des articles L. 302-1 à L. 302-4 (37) sont applicables aux communes de plus de 20 000 habitants qui ne sont pas membres d’une communauté de communes de plus de 30 000 habitants compétentes en matière d’habitat, d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine (alinéa 38). Notons à cet égard que le Sénat a abaissé le seuil de population déterminant les communes auxquelles s’impose l’obligation d’élaborer un PLH, en le faisant passer de 30 000 à 20 000. Le rapport de M. Dominique Braye fournit à cet égard un tableau très éclairant sur les effets de ce changement de seuil qui fait entrer 31 communes supplémentaires dans le dispositif dont 20 sur le territoire de l’Ile-de-France (38).

Enfin, les dispositions des paragraphes VI et VII du projet de loi initial concernant le code de l’urbanisme ont été renvoyées par le Sénat après l’article 9 afin de laisser place à quatre nouveaux paragraphes (paragraphes VI à IX) prévoyant les modalités d’application des dispositions qui précèdent. Le VI reprend les dispositions transitoires concernant l’obligation de se doter d’un PLH avant le 13 juillet 2009 posée par la loi ENL aux chefs des communautés de communes de plus de 50 000 habitants compétentes en matière d’habitat comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, aux communautés urbaines et aux communautés d’agglomération (avant-dernier alinéa de l’article L. 302-1). Il les complète par ailleurs par des dispositions similaires concernant les communautés de communes de plus de 30 000 habitants comprenant une commune de plus de 10 000 habitants visées au 8° du II : celles-ci disposeront d’un délai de deux ans pour adopter leur PLH. Le paragraphe VII fixe en outre un même délai de deux ans pour les communes de plus de 20 000 habitants visées au V. On soulignera que le non-respect de ces délais n’est assorti d’aucune sanction. Ces dispositions ont néanmoins un poids politique qui pèsera sur les collectivités responsables de leur mise en œuvre. Le VIII vise quant à lui à permettre la prolongation, pour une année, des conventions de délégation des aides à la pierre conclues à titre dérogatoire par des EPCI non dotés d’un PLH (alinéa 41). La loi du 13 août 2004 a en effet autorisé ces EPCI à conclure des conventions de délégation jusqu’au 31 décembre 2006 pour une durée de trois ans – au lieu de six – tout en soumettant leur renouvellement ultérieur à l’adoption effective d’un PLH. Le rapporteur au fond du Sénat, M. Dominique Braye, invoque dans son rapport des retards dans l’élaboration de certains PLH, liés notamment au contexte des élections municipales de 2008 et au renouvellement des exécutifs communautaires. Votre rapporteur n’est pas enclin à encourager de telles dérogations, et ce d’autant plus que parallèlement, dans le I du présent article, les conditions de délégation des aides à la pierre sont durcies pour les EPCI disposant déjà d’un programme local de l’habitat. Toutefois, dans la mesure où un nombre limité d’EPCI semblent concernés par cette mesure (17 d’après le rapport de M. Braye), il n’apparaît pas indispensable de remettre en cause le geste qu’a voulu faire le Sénat en direction de ces établissements. Enfin, le IX, introduit par un amendement du sénateur Roland Ries, vise à aménager l’entrée en vigueur des dispositions du présent article afin de faire en sorte que les programmes locaux de l’habitat qui auraient été récemment adoptés soient mis en conformité avec ces dispositions avant leur prochain renouvellement et que ceux qui doivent être prochainement révisés puissent intégrer ces modifications à l’occasion de cette révision sans avoir à le faire dès l’entrée en vigueur de la loi. Aussi est-il prévu à l’alinéa 42 que les PLH adoptés depuis moins de cinq ans sont mis en conformité avec les dispositions de la loi dans un délai d’un an à compter de sa publication.

*

* *

La Commission adopte un amendement, déposé par le rapporteur, tendant à coordonner les dispositions de l’alinéa 5 avec celles du III du présent article.

Puis, elle examine un amendement du rapporteur tendant à supprimer les alinéas 8 et 9, relatifs à l’instauration d’un programme interdépartemental de l’habitat pour Paris et ses départements limitrophes.

M. le Rapporteur. Dans la rédaction actuelle du texte, ces dispositions sont artificiellement rattachées à l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation, qui concerne les seuls programmes locaux d’habitat. Je propose de les supprimer dans un premier temps, puis de leur consacrer une section spécifique dans le code à la faveur d’un amendement ultérieur.

La Commission adopte l’amendement.

Après avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite un amendement déposé par M. Olivier Carré précisant que les équipements publics existants doivent être pris en compte lors de l’élaboration du programme local de l’habitat.

Puis, elle est saisie d’un amendement du rapporteur tendant à supprimer la référence à un échéancier prévisionnel de réalisation des programmes locaux d’habitat, cette disposition étant en grande partie redondante avec celle prévoyant un échéancier prévisionnel de réalisation de logements.

M. le Rapporteur. Cette mention ne s’impose pas.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite un amendement, déposé par M. Serge Letchimy et défendu par Mme Frédérique Massat, tendant à autoriser, dans les départements d’outre-mer, les communes de plus de 30 000 habitants et les EPCI de plus de 100 000 habitants à créer un office foncier.

M. le Rapporteur. Avis défavorable. Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ont déjà la possibilité de créer des établissements publics fonciers. Pourquoi créer une nouvelle catégorie juridique ? Ne complexifions pas les structures.

Mme Frédérique Massat. Il s’agit de territoires présentant des besoins particuliers. Comme l’a déjà indiqué Jean-Yves Le Bouillonnec, les amendements que nous défendons correspondent aux demandes des élus locaux. Il faut adapter les moyens d’action aux spécificités locales.

M. le Rapporteur. Rien ne s’oppose aujourd’hui à la création de tels établissements publics fonciers. Cela étant, je suis tout à fait disposé à examiner dans le détail s’il existe de véritables difficultés sur le terrain. S’il le faut, nous pourrons alors revenir sur ce sujet dans le cadre de l’article 88.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement cinq amendements du rapporteur, le premier d’entre eux étant rédactionnel, le second apportant une précision au texte, le troisième étant de coordination, le quatrième rédactionnel et le dernier de coordination.

Elle examine ensuite un amendement du rapporteur tendant à introduire à cet endroit du texte et en les complétant des dispositions relatives à l’instauration d’un plan interdépartemental de l’habitat pour Paris et ses départements limitrophes, dispositions qui figuraient auparavant à l’alinéa 9.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Pourquoi se limiter à Paris et à ses départements limitrophes, alors que le bassin d’habitat s’étend au-delà ? Il faut dépasser le cadre actuel. Même si la majorité n’a pas encore voulu franchir le pas, il me semble que nous sommes tous d’accord sur ce sujet. Les capacités d’intervention des bailleurs sociaux et du préfet sont aujourd’hui trop limitées.

M. le Rapporteur. Je rappelle que nous avons déjà amélioré la rédaction issue du Sénat en insérant la région d’Île-de-France dans le dispositif. Chacun sait que le mieux est ennemi du bien. Aussi, veillons à ne pas nous aventurer trop loin.

La Commission adopte l’amendement du rapporteur.

Puis elle adopte successivement deux amendements du rapporteur, le premier apportant une précision au texte, le second étant de nature rédactionnelle.

Elle examine ensuite un amendement de M. Olivier Carré tendant à compléter la liste des servitudes issues du droit de l’environnement à prendre en compte pour déterminer les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU en introduisant une référence aux risques naturels majeurs.

M. le Rapporteur. Avis défavorable. Le classement en zone de danger ou de précaution n’emporte pas toujours les mêmes effets : toute construction n’est pas interdite de façon générale et absolue. La rédaction de l’amendement me semble donc trop large.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 9 ainsi modifié.

Après l’article 9 

La Commission est saisie d’un amendement, présenté par M. Jean-Pierre Decool et soutenu par M. Étienne Pinte, tendant à ce que les programmes locaux de l’habitat (PLH) détaillent, par commune et, le cas échéant, par secteur géographique, le nombre et le calendrier des logements à construire dans le cadre des PLS, des PLUS, des PLAI et des conventionnements avec l’ANAH.

M. Étienne Pinte. Il s’agit de renforcer l’opérationnalité et la visibilité des PLH, notamment en vue de faire apparaître les objectifs de développement de l’offre de logements « très sociaux ». Il faut veiller à ce que les politiques menées correspondent à la situation économique et sociale des ménages.

M. Pierre Gosnat. Je voterai cet amendement. Bien qu’il ne prévoit pas de quantification des objectifs, ce que je regrette, il a tout de même la vertu de faire apparaître la nature des logements à construire.

M. le Rapporteur. Avis défavorable. Nous avons adopté à l’article 9 une nouvelle rédaction de l’article L. 302-1, laquelle prévoit déjà que les programmes d’action détaillés par commune, et le cas échant par secteur géographique, indiquent le nombre et le type de logements à réaliser. Nous ne pouvons pas modifier une seconde fois la rédaction de cet article.

M. Serge Poignant, président. Il aurait fallu déposer un amendement au bon endroit du texte.

M. le Rapporteur. J’ajoute que les précisions souhaitées relèvent du champ réglementaire ; elles n’entrent pas dans le domaine de la loi.

M. Étienne Pinte. Je m’étonne de cet argument : vous venez en effet de reprocher à un autre amendement de présenter un champ trop large. En l’occurrence, il s’agit simplement de préciser les catégories de logements à réaliser.

M. Daniel Goldberg. Pour ma part, je vois mal pourquoi des considérations de nature géographique relèveraient du domaine de la loi, alors que des considérations tenant à la typologie seraient de nature réglementaire.

Sur le fond, chacun sait que les différents types de logements sociaux ne correspondent pas aux mêmes besoins. Certaines zones ont besoin de plus de PLS, d’autres d’un plus grand nombre de PLAI. La typologie retenue par l’amendement d’Etienne Pinte offre donc un grand intérêt.


M. le rapporteur.
Il est bien précisé, dans les alinéas 18 et 19 du texte proposé pour l’article 9, que le programme local de l’habitat indique pour chaque commune ou secteur le nombre et les types de logements à réaliser. Il n’appartient pas à la loi de décliner aussi précisément que le propose l’amendement les types de logements visés.

M. Daniel Goldberg. Cette précision ne concerne pas uniquement les logements sociaux.

M. le rapporteur. Précisément, elle les inclut.

M. Serge Poignant, président. Cet amendement ne peut être accepté en l’état. Je vous propose de le retirer ou de le rectifier.

M. Etienne Pinte. Ne partageant pas cette analyse, je le maintiens.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à inclure la liste des terrains publics dans le porter à connaissance transmis par les préfets aux communes dans le cadre de l’élaboration de leur plan local d’urbanisme.

M. Olivier Dussopt. Il s’agit de la liste des terrains compris dans le périmètre de la commune ou du groupement dont l’État, des établissements publics ou des entreprises publiques sont propriétaires.

M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait par l’article L. 121-2-1 du code de l’urbanisme qui prévoit que le représentant de l’État dans le département transmet au maire ou au président de l’EPCI qui en fait la demande la liste des immeubles – terrains bâtis ou non bâtis – appartenant à l’État et à ses établissements publics.