N° 1357 - Rapport de M. Michel Piron sur le projet de loi , adopté, par le Sénat, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (n°1207)

N^°1357

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 décembre 2008

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, après déclaration d’urgence, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 1207),

PAR M. Michel PIRON

Député.

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Voir les numéros :

Sénat : 497 (2007-2008), rapport 8, avis 10 et 11, T.A. 3 (2008-2009)

INTRODUCTION 13

I. LA POLITIQUE MENÉE PAR LE GOUVERNEMENT DEPUIS 2002 A PERMIS UNE VÉRITABLE RELANCE DU SECTEUR DE LA CONSTRUCTION ET DU LOGEMENT 15

II. LA CRISE DE L’IMMOBILIER ET DU BÂTIMENT : UN RETOURNEMENT CONJONCTUREL MAJEUR 25

III. LES RÉFORMES MISES EN œUVRE PAR LE PROJET DE LOI : SIMPLIFIER LA LÉGISLATION ET AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT ET DE L’HÉBERGEMENT, DE L’URBANISME ET DE LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION 29

IV. LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION 41

TRAVAUX DE LA COMMISSION 49

I.— AUDITION DE MME CHRISTINE BOUTIN, MINISTRE DU LOGEMENT ET DE LA VILLE 49

II.— AUDITIONS 65

A.— M. JÉRÔME BÉDIER, PRÉSIDENT DE L’UNION D’ÉCONOMIE SOCIALE POUR LE LOGEMENT (1 % LOGEMENT) (UESL) 65

B.— M. JEAN-FRANÇOIS GABILLA, PRÉSIDENT DE LA FÉDÉRATION DES PROMOTEURS-CONSTRUCTEURS (FPC) ; MME DOMINIQUE DUJOLS, DIRECTRICE DES RELATIONS INSTITUTIONNELLES DE L’UNION SOCIALE POUR L’HABITAT (USH) ; ET M. STÉPHANE DAMBRINE, PRÉSIDENT DE L’UNION SOCIALE POUR L’HABITAT D’ÎLE-DE-FRANCE (AORIF) 75

III.— EXAMEN DES ARTICLES 95

Chapitre I^er : Dispositions relatives à la mobilisation des acteurs 95

Avant l’article 1^er 95

Article 1^er(article L. 411-9 du code de la construction et de l’habitation): Transformation des conventions globales de patrimoine en conventions d’utilité sociale et obligation pour les organismes HLM de conclure une convention avant le 31 décembre 2010 95

Article L. 411-9 du code de la construction et de l’habitation : Obligation d’élaborer un plan stratégique de patrimoine 97

Article additionnel après l’article premier : Agrément des organismes agissant en faveur du logement des personnes défavorisées 110

Article 2 (articles L. 423-14 et L. 452-1-1 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Prélèvement sur le potentiel financier des organismes d’HLM 111

Article L. 423-14 du code de la construction et de l’habitation : Prélèvement sur le potentiel financier des organismes HLM 111

Article L. 452-1-1 du code de la construction et de l’habitation : Fonds recevant le produit des prélèvements sur les organismes HLM 115

Après l’article 2 117

Article 3 (articles L. 313-1, L. 313-2 [nouveau], L. 313-3 [nouveau], L. 313-7, L. 313-11, L. 313-12, L. 313-13, L. 313-14, L. 313-15 et L. 313-16, L. 313-19, L. 313-20, L. 313-22, L. 313-23, L. 313-33, L. 313-34 [nouveau] et L. 313-35 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Réforme de la gouvernance du 1 % logement 118

Article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation : Régime juridique de la participation financière des employeurs à l’effort de construction 134

Article L. 313-2 du code de la construction et de l’habitation : Lissage des seuils d’effectifs pour l’application de la participation des employeurs à l’effort de construction 136

Article L. 313-3 du code de la construction et de l’habitation : Définition des ressources et des catégories d’emploi de la participation des employeurs à l’effort de construction 137

Article L. 313-7 du code de la construction et de l’habitation : Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction 140

Article L. 313-11 du code de la construction et de l’habitation : Composition du conseil d’administration de l’ANPEEC 141

Article L. 313-12 du code de la construction et de l’habitation : Modalités de financement de l’ANPEEC 142

Articles L. 313-13, L. 313-14, L. 313-15 et L. 313-16 du code de la construction et de l’habitation : Pouvoirs de sanction de l’ANPEEC 143

Article L. 313-19 du code de la construction et de l’habitation : Missions de l’Union d’économie sociale pour le logement 143

Article L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation : Fonds de l’Union d’économie sociale pour le logement 146

Article L. 313-21 du code de la construction et de l’habitation : Fonctions du conseil de surveillance de l’Union d’économie sociale pour le logement 147

Article L. 313-22 du code de la construction et de l’habitation : Budget de l’Union d’économie sociale pour le logement 148

Article L. 313-23 du code de la construction et de l’habitation : Commissaires du Gouvernement auprès de l’Union d’économie sociale pour le logement 148

Article L. 313-33 du code de la construction et de l’habitation : Association pour l’accès aux garanties locatives 149

Article L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation : Statut de l’association foncière logement 150

Article L. 313-35 du code de la construction et de l’habitation : Modalités d’application du chapitre III du titre Ier du livre troisième 151

Après l’article 3 159

Article 3 bis : Missions et gouvernance de l’Agence nationale de l’habitat 160

Article additionnel après l’article 3 bis : Transfert à l’ANAH des marchés de l’État en cours en matière de lutte contre l’habitat insalubre 167

Article additionnel après l’article 3 bis : Prorogation de la déduction « Borloo dans l’ancien » en cas de renouvellement du bail 167

Article additionnel après l’article 3 bis : Contrôle a posteriori du conventionnement sans travaux 168

Article additionnel après l’article 3 bis : Transmission par l’administration fiscale à l’ANAH des informations relatives à la vacance des logements 168

Après l’article 3 bis 168

Article 4 (articles L. 433-2, L. 433-3 et L. 433-4 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Régime juridique de la vente en état futur d’achèvement aux organismes HLM 169

Article L. 433-2 du code de la construction et de l’habitation : Encadrement de la faculté pour les organismes HLM de recourir à la VEFA 170

Article L. 433-3 du code de la construction et de l’habitation : Acquisition en VEFA de programmes de logements sans condition de surface 170

Article L. 433-4 du code de la construction et de l’habitation : Règles applicables aux appels d’offres des organismes HLM acquérant des logements en VEFA 170

Article additionnel après l’article 4 : Exonération totale d’impôt sur les sociétés en cas de cession d’immeubles à un organisme HLM 172

Article additionnel après l’article 4 : Exonération d’impôt sur le revenu sur les cessions d’immeubles aux organismes HLM 173

Article 4 bis : Amélioration de la clause anti-spéculative en cas de vente HLM bénéficiant d’une décote 173

Article additionnel après l’article 4 bis : Élargissement de la participation des associations de locataires à la signature d’accords collectifs de location 176

Article 5 (articles L. 443-7 et L. 443-7-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Information obligatoire sur le coût des travaux à prévoir lors de la vente d’un logement social et constitution d’avances en vue de financer les travaux votés 177

Article L. 443-7-1 du code de la construction et de l’habitation : Information annuelle des copropriétaires sur les travaux à prévoir et obligation de constituer des avances pour le financement des travaux votés 178

Après l’article 5 180

Article additionnel après l'article 5 : Rééchelonnement des échéances des travaux de mise en conformité des ascenseurs prévues par la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 182

Article 6 : Création d’une procédure d’alerte préventive dans les copropriétés faisant face à des problèmes financiers 183

Article additionnel après l’article 6 : Interdiction de cumul des activités de médiation immobilière et de commercialisation ou distribution de produits bancaires 189

Article 6 bis (article L. 132-3 du code de la construction et de l’habitation) : Simplification du régime de notification des injonctions de ravalement de façade 190

Article 6 ter : Modalités d’adaptation des règlements de copropriété aux évolutions législatives 191

Après l’article 6 ter 191

Chapitre II : Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés 192

Article 7 : Définition des objectifs du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés 196

Article 8 (articles L. 321-1-2, L. 321-1-3 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation, L. 321-1, L. 325-1 et L. 326-1 du code de l’urbanisme) : Mise en œuvre et gouvernance du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés 203

Article L. 321-1-2 du code de la construction et de l’habitation : Participation de l’ANAH au programme de requalification des quartiers anciens dégradés 205

Article L. 321-1-3 du code de la construction et de l’habitation : Création de fonds locaux de réhabilitation de l’habitat privé 206

Après l’article 8 208

Chapitre III : Mesures en faveur du développement d’une offre nouvelle de logements 209

Article 9 (articles L. 301-5-1, L. 302-1, L. 302-2, L. 302-3 et L. 302-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Renforcement du programme local de l’habitat 210

Article L. 302-4-1 du code de la construction et de l'habitation : obligation d'élaborer un PLH dans les communes de plus de 20 000 habitants 218

Après l’article 9 223

Article 9 bis (articles L. 123-1, L. 123-12 et L. 123-14 du code de l’urbanisme) : Mise en compatibilité du PLU avec le programme local de l’habitat 224

Article additionnel après l’article 9 bis : Intégration des dispositions du PLH dans le PLU lorsque celui couvre l’intégralité du territoire de l’EPCI 227

Article 9 ter (article L. 123-1 du code de l’urbanisme) : Introduction dans le PLU de prescriptions permettant d’adapter la taille des logements aux besoins des populations sur le territoire 228

Article 9 quater (articles L. 123-1, L. 123-2, L. 230-3, L. 230-4 et L. 230-4-1 du code de l’urbanisme) : Suppression du droit de délaissement imposé aux communes en contrepartie de l’institution d’une servitude en matière de réalisation de logements sociaux 229

Article additionnel après l’article 9 quater : Modification de la composition des sociétés publiques locales d’aménagement 230

Après l’article 9 quater 230

Article 9 quinquies (article L. 211-4 du code de l’urbanisme) : Droit de préemption urbain renforcé sur les cessions de parts de SCI 231

Article 9 sexies (articles L. 240-1 et L. 240-2 du code de l’urbanisme): Liste des établissements publics soumis au droit de priorité des communes 232

Article 9 septies (article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme) : Autorisation de constructions à usage d’habitation dans le périmètre d’anciens bâtiments agricoles 233

Article 9 octies (article 1607 bis du code général des impôts) : Répartition du produit de la taxe spéciale d’équipement entre établissement public foncier d’État et établissement public foncier local 233

Article 9 nonies (article 1607 bis du code général des impôts) : Mise en œuvre effective de l’exonération de la taxe spéciale d’équipement pour les organismes HLM et les sociétés d’économie mixte 235

Article 9 decies (article 1529 du code général des impôts) : Modification de l’assiette de la taxe sur les cessions de terrains rendus constructibles 236

Après l’article 9 decies 237

Article 9 undecies (articles L. 210-1 et L. 213-1 du code de l’urbanisme) : Exercice du droit de préemption par le préfet dans les communes faisant l’objet d’un arrêté de carence 238

Après l’article 9 undecies 239

Article 9 duodecies (article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales) : Consultation des pièces des dossiers d’urbanisme en mairie 239

Après l’article 9 duodecies 240

Article 10 (articles L. 123-1-1, L. 127-1, L. 127-2 et L. 128-3 [nouveau] du code de l’urbanisme) : Possibilité de majorer les règles de construction dans les PLU afin de favoriser l’optimisation du foncier 241

Article L. 127-1du code de l’urbanisme : Possibilité d’instaurer une majoration du volume constructible pouvant aller jusqu’à 50 % en vue de la réalisation de programmes de logements comprenant des logements sociaux 243

Article L. 128-3 [nouveau] du code de l’urbanisme : Conditions d’application combinée des articles L. 127-1 et L. 128-1 du code de l’urbanisme 245

Article 10 bis (article L. 531-6 du code du patrimoine) : Annulation des autorisations de fouilles archéologiques préventives en l’absence d’engagement des travaux dans les six mois suivant la délivrance de ces autorisations 246

Article additionnel après l’article 10 bis : Suppression des zones C des plans d’exposition au bruit pour les aérodromes dont le trafic est plafonné 248

Article 11 (articles L. 213-1 et L. 300-6 du code de l’urbanisme) : Extension du champ d’application des procédures d’opération d’intérêt national et de déclaration de projet 249

Article 12 (articles L. 332-11-3, L. 332-11-4 [nouveaux], L. 311-4, L. 332-11-1 et L. 332-10 du code de l’urbanisme, L. 421-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l’habitation) : Convention de projet urbain partenarial 251

Article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme : Définition et contenu de la convention de projet urbain partenarial 252

Article L. 332-11-4 du code de l’urbanisme : Exclusion des constructions édifiées dans le périmètre d’un PUP du champ d’application de la taxe locale d’équipement 253

Article 13 (article L. 123-5 du code de l’urbanisme) : Possibilité de déroger aux règles d’urbanisme pour permettre l’accessibilité des personnes handicapées à un logement 255

Article 13 bis (article L. 422-2 du code de l’urbanisme) : Transfert aux communes de la compétence pour délivrer un permis de construire à un office public de l’habitat 257

Article 14 : Possibilité pour l’Agence nationale de rénovation urbaine de financer la construction, l’acquisition et la rénovation de structures d’hébergement 258

Après l’article 14 260

Article 15 : Recentrage des dispositifs d’investissement locatif sur les zones tendues 260

Article additionnel après l’article 15 : Doublement du plafond du déficit imputable au titre de l’amortissement Robien 273

Après l’article 15 273

Article 16 : Extension de la TVA à taux réduit aux logements collectifs en accession sociale éligibles au Pass-foncier et plafonnement du prix de vente de certains logements en accession sociale à la propriété 275

Après l’article 16 281

Article additionnel après l’article 16 : Date de prise en compte des revenus des primo-accédants à la propriété 282

Article additionnel après l’article 16 : Extension à toutes les opérations d’accession sociale à la propriété du taux réduit de TVA 282

Article additionnel après l’article 16 : Garantie de répercussion du taux réduit de TVA sur l’acquéreur 283

Article additionnel après l’article 16 : Doublement du prêt à taux zéro jusqu’au 31 décembre 2010 283

Après l’article 16 283

Article additionnel après l’article 16 : Limitation du nombre de places de stationnement à construire dans le cadre d’opérations d’accession sociale à la propriété 287

Article 17 : Inclusion pendant cinq ans des logements acquis grâce à un contrat de location-accession ou un Pass foncier dans le décompte des logements sociaux prévu par l’article 55 de la loi SRU 287

Après l’article 17 296

Chapitre IV : Dispositions relatives à la mobilité dans le parc de logements 297

Article 18 : Interdiction pour les bailleurs personnes morales de recourir au cautionnement 298

Après l’article 18 302

Article 19 : Réduction des délais de sursis à exécution des décisions d’expulsion 302

Article additionnel après l’article 19 : Exclusion du moyen tiré du caractère inhabitable des locaux donnés à bail dans une requête en nullité ou en résiliation introduite par le bailleur 305

Après l’article 19 306

Article 19 bis : Instauration obligatoire des commissions de prévention des expulsions 306

Article additionnel après l’article 19 bis : Enquête sociale suivant l’assignation 309

Article 20 (articles L. 442-4-1, L. 442-4-2, L. 442-4-3, L. 442-4-4 et L. 442-4-5 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Mobilité dans le parc HLM pour les logements en sous-occupation ou occupés par des ménages aux revenus deux fois supérieurs aux plafonds de ressources 309

Article L. 442-3-1 du code de la construction et de l’habitation : Relogement des locataires du parc HLM en cas de sous-occupation de leur logement 310

Article L. 442-3-2 du code de la construction et de l’habitation : Relogement des locataires d’un logement adapté au handicap n’étant plus occupé par une personne présentant un handicap 313

Article L. 442-3-3 du code de la construction et de l’habitation : Requalification des contrats de location des locataires du parc HLM aux ressources supérieures au double des plafonds 315

Article L. 442-5-1 du code de la construction et de l’habitation : Évaluation de la situation des locataires du parc HLM assujettis au supplément de loyer de solidarité ou habitant un logement sous-occupé 318

Article L. 442-12 du code de la construction et de l’habitation : Définition juridique de la notion de personnes vivant au foyer 323

Article additionnel après l’article 20 : Exclusion des rachats d’immeubles par une société HLM du champ d’application des dispositions de la loi du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires 328

Article 20 bis (articles L. 472-1-8 [nouveau] et L. 481-1 à L. 482-4 du code de la construction et de l’habitation) : Adaptation des dispositions du projet de loi aux sociétés d’économie mixte 329

Article 21 : Minoration de 10,3 % des plafonds de ressources pour l’attribution de logements locatifs sociaux. 332

Chapitre V : Dispositions relatives à la lutte contre l’exclusion, à l’hébergement et à l’accès au logement 338

Article 22 A (article L. 444-1 du code de l’urbanisme) : Précision des types de terrains aménageables en aires d’accueil des gens du voyage 338

Article 22 (articles L. 121-14, L. 121-15 et L. 121-17 du code de l’action sociale et des familles et article L. 5223-1 du code du travail) : Réforme de l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé) 340

Article L. 121-15 du code de l’action sociale et des familles : Composition du conseil d’administration de l’ACSé et délégués de l’agence 341

Article L. 121-17 du code de l’action sociale et des familles : Élargissement des ressources de l’ACSé 342

Article L. 121-14 du code de l’action sociale et des familles : Réduction du champ des missions de l’ACSé 342

Article L. 5223-1 du code du travail : Élargissement des missions de l’ANAEM 343

Article 23 (articles L. 312-5-3 [nouveau], L. 311-9 et 312-5 et du code de l’action sociale et des familles, articles L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation, articles 2 et 3 de la loi n° 90-449, article 21 [supprimé] de la loi n° 94-624) : Réforme de l’hébergement des sans-abri 345

Article L. 312-5-3 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles : Réforme de la planification de l’hébergement des sans-abri 345

Article L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation : Définition des logements-foyers, des pensions de famille et des résidences sociales 352

Article 23 bis (articles L. 441-1-1 et L. 441-1-2 du code de la construction et de l’habitation) : Association des titulaires de droits de réservation aux conventions intercommunales et départementales de gestion du logement social 355

Article 23 ter (article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles) : Réforme du dispositif de veille sociale 356

Article 23 quater (article L. 345-2-1 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles) : Régionalisation du dispositif de veille sociale en Ile-de-France 357

Article 23 quinquies (article 4 de la loi n° 90-449) : Intégration d’une stratégie de mobilisation du parc privé dans les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées 358

Article 24 (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitat) : Régionalisation du droit au logement opposable (DALO) en Ile-de-France 359

Article 24 bis (article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation) : Encadrement du montant de l’astreinte à laquelle le juge peut condamner l’État pour méconnaissance du droit au logement opposable 363

Article 24 ter (article L. 441-2-3-2 du code de la construction et de l’habitation) : Association des communes et de leurs groupements à l’information sur le droit au logement 364

Article 24 quater : Mention de la superficie du logement dans les contrats de location 364

Article 24 quinquies (article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation) : Délégation directe du contingent préfectoral à un président d’EPCI 365

Article 25 : Définition de l’habitat indigne 367

Article 25 bis (articles L. 1331-28 et L. 1331-29 du code de la santé publique) : Facilitation des travaux exécutés d’office dans des logements insalubres 369

Article 25 ter (article L.111-6-1 du code de la construction sociale et de l’habitation) : Précision des types de divisions d’immeubles interdites 370

Article 25 quater : Transmission automatique des décisions judiciaires en matière de logement non décent 371

Article 25 quinquies (article 13-15 du code de l’expropriation) : Réduction des indemnités d’expropriation des exploitants d’hôtels meublés insalubres 372

Article 26 (articles L. 421-4, L. 422-2, L. 422-3, L. 444-3, L. 444-5, L. 444-6 et L. 444-7, L. 444-8 et L. 444-9 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Possibilité donnée aux organismes d’habitations à loyer modéré de se livrer à l’intermédiation locative 376

Article L. 444-7 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation : Régime général des contrats de location et de sous-location 377

Article L. 444-8 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation : Durée du contrat de location 378

Article L. 444-9 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation : Vie du contrat de sous-location 378

Article 27 (articles L. 321-5 et L. 321-10 du code de la construction et de l’habitation) : Modification du régime général de l’intermédiation locative 379

Chapitre VI : Dispositions diverses 381

Article 28 (articles 36-2, et 36-3, 36-4, 36-5 [nouveaux], 37, 38-1, 38-3 [supprimé] de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation française dans les départements du Bas-Rhin, Haut-Rhin et de la Moselle, articles 2 et 4 de la loi n° 2002-306, et article 21 de la loi n° 78-753) : Réforme du livre foncier en Alsace-Moselle 381

Article 29 : Modalités de restitution du dépôt de garantie 385

Article 30 (article L. 215-1-1 du code de la construction et de l’habitation) : Participations croisées entre SACICAP 386

Article 31 (article 150 U du code général des impôts) : Encouragement à la création d’établissements publics fonciers locaux (EPFL) 387

Article 32 (article L. 213-1 du code de l’urbanisme) : Simplification de la vente d’un bien soumis au droit de préemption à un EPFL 389

Article 33 (article L. 324-7 du code de l’urbanisme) : Simplification de la modification des statuts des EPFL 390

Article 34 (article L. 324-7 du code de l’urbanisme) : Simplification de la prise de décision par les EPFL 391

Article 35 (article 1642-1 et 1648 du code civil) : Harmonisation des motifs de contestation du bien acquis par contrat de vente d’immeuble à construire ou de vente d’immeuble à rénover (VIR) 391

Article 36 : Possibilité donnée aux organismes HLM et aux sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux de signer des contrats de conception-réalisation 393

Article 37 : Exonération des sociétés d’économie mixte de la loi MOP pour des biens achetés en VEFA 394

Article 38 (article L. 411-10 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Création d’un répertoire des logements locatifs sociaux 395

Article 39 (articles L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l’habitation) : Faculté offerte aux organismes HLM de gérer des résidences hôtelières à vocation sociale en partenariat 398

Article additionnel après l’article 39 : Modification du régime juridique du numéro unique de demande de logement social 398

Article additionnel après l’article 39 : Amélioration du dispositif de lutte contre l’ouverture illégale de surface commerciale 399

Après l’article 39 399

Article additionnel après l’article 39 : Révision des loyers « loi de 1948 » le 1^er juillet 400

Après l’article 39 400

Article additionnel après l’article 39 : Extension aux charges d’entretien et d’élimination des déchets de la possibilité de déroger par accord collectif à la liste des charges récupérables 401

Après l’article 39 401

Après l’article 39 402

TABLEAU COMPARATIF 403

Annexe 1 : Code de la construction et de l'habitation 705

Annexe 2 : Code général des impôts 731

Annexe 3 : Code de l’urbanisme 745

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 751

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 793

MESDAMES, MESSIEURS,

C’est dans un contexte conjoncturel de crise économique et financière majeure, et au premier chef, de crise du secteur du bâtiment, du secteur du crédit et du secteur immobilier que nous examinons le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, sur lequel le Gouvernement a déclaré l’urgence, et qui a fait l’objet d’une première lecture au Sénat.

Si le texte a été élaboré bien avant la crise mondiale que nous traversons, la situation d’aujourd’hui rend impérative l’adoption des mesures qu’il propose, afin de répondre à une situation ne correspondant plus uniquement à une crise territorialisée du logement et de l’hébergement, mais se doublant également d’une crise de la construction.

Il est impératif de maintenir un niveau élevé de construction pour répondre à un triple objectif, en effet :

– satisfaire une demande qui demeure élevée ;

– éviter l’effondrement de la filière ;

– sauvegarder l’emploi dans le secteur du bâtiment, sachant que la construction d’une unité de logement correspond à un à deux emplois.

Si le Gouvernement a mené une politique très active depuis 2002 afin d’enrayer la crise du logement, et si le secteur de la construction a enregistré jusqu’à la fin 2007 des résultats exceptionnels, le retournement actuel suppose l’adoption de mesures vigoureuses.

C’est pourquoi le rapporteur se félicite que le projet de loi soit fondé :

– sur la mobilisation de l’ensemble des acteurs : État, collectivités territoriales, organismes HLM, sociétés d’économie mixte, 1 % logement, Agence nationale de l’habitat, Agence nationale pour la rénovation urbaine, associations œuvrant en faveur du logement des personnes défavorisées, …

– sur une approche globale reliant la politique d’urbanisme, celle du logement, celle de l’hébergement, celle de la ville et celle de la lutte contre l’exclusion ;

– sur une approche à la fois conjoncturelle et structurelle, puisque le texte propose des réformes majeures s’agissant en particulier de la gouvernance.

Sans remettre en cause l’équilibre général du projet de loi, et dans un souci de soutien conjoncturel, la Commission a adopté un nombre important de mesures fiscales en faveur de l’investissement locatif et de l’accession sociale à la propriété.

Soutenant le projet de loi dans son ensemble, le rapporteur souhaiterait néanmoins soulever le problème d’une politique menée au fil de l’eau et de l’insuffisance de lien entre une politique de l’habitat et une politique de l’aménagement du territoire. Il s’interroge à cet égard quant à l’opportunité de mettre en place une organisation multipolaire du territoire, et tient à souligner l’importance, à l’heure du « Grenelle de l’environnement », de la question des déplacements et de l’attractivité des territoires.

Le rapporteur estime que s’agissant de la gouvernance de la politique du logement, une question majeure reste ouverte : celle de sa territorialisation des politiques. Ainsi, par exemple, s’agissant de la gouvernance du 1 % logement, la territorialisation suppose que les acteurs soient et restent étroitement liés aux collectivités locales.

En tout état de cause, la loi, quels que soient ses mérites dans un contexte aussi contraint, n’a pas prétention de répondre à toutes les questions – qui plus est, dans la durée. Ainsi, la question de « la ville » de demain et, plus généralement, le lien entre urbanisme et mixité sociale et fonctionnelle, face au triple problème de la relégation, de la périurbanisation et de la « gentrification » constitue un chantier encore neuf qui doit être considéré comme une prochaine priorité.

* *

I. LA POLITIQUE MENÉE PAR LE GOUVERNEMENT DEPUIS 2002 A PERMIS UNE VÉRITABLE RELANCE DU SECTEUR DE LA CONSTRUCTION ET DU LOGEMENT

Le projet de loi que nous examinons touche à de nombreux aspects de la politique du logement – gouvernance de la politique de construction, financement, amélioration de l’habitat, statut des copropriétés, rénovation des quartiers anciens, urbanisme, investissement locatif, accession sociale à la propriété, lutte contre l’exclusion, rapports locatifs, … Il mérite par conséquent d’être replacé dans le contexte normatif et économique au sein duquel il s’inscrit.

Depuis 2002, en effet, le législateur a adopté un nombre important de lois dans le secteur du logement, visant à enrayer une crise due à l’accumulation de retards en matière de construction pendant une quinzaine d’années (A).

Cette politique vigoureuse a enregistré des résultats très positifs, comme l’illustrent les chiffres du secteur de la construction (B).

A. Une politique active pour enrayer la crise du logement

1. Une réforme de la gouvernance du logement : entre modernisation et décentralisation

Si le projet de loi que nous examinons propose des évolutions majeures en termes de gouvernance de la politique du logement (qu’il s’agisse des organismes HLM ou du 1 % logement), ce mouvement d’ampleur avait été initié dès 2003-2004, avec deux lois majeures :

– la loi n° 2003-710 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1^er août 2003 ;

– la loi n° 2004-809 relative aux libertés et aux responsabilités locales du 13 août 2004.

La loi de 2003 apporte deux évolutions en matière de gouvernance. Elle crée tout d’abord un nouvel acteur, l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), chargé de la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine. En outre, elle réforme la gouvernance des sociétés anonymes (SA) d’habitation à loyer modéré (HLM), faisant disparaître la règle selon laquelle l’actionnaire majoritaire dans le capital d’une SA d’HLM ne peut détenir plus de dix voix. Depuis 2003, l’actionnaire majoritaire dispose de la majorité des droits de vote. Les collectivités locales, ou leurs groupements, et les représentants des locataires bénéficient d’au moins un tiers des droits de vote.

Quant à la loi « responsabilités locales », elle apporte de profondes modifications à la gouvernance de la politique du logement, faisant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d’un programme local de l’habitat (PLH), ainsi que des départements, les délégataires des aides à la pierre, dès lors qu’ils concluent une convention de délégation avec le préfet.

En outre, la loi de 2004 prévoit la mise en place, à titre facultatif, de conventions globales de patrimoine, pouvant être signées entre l’État et les organismes d’HLM.

De plus, la loi permet au préfet de déléguer son « contingent préfectoral » – correspondant à ses droits de réservation dans le parc HLM – au maire ou, avec l’accord de celui-ci, à la structure intercommunale.

A la suite de ces réformes initiées en 2003-2004, le législateur a profondément réformé le statut des offices HLM dans le cadre de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement : les offices publics d’HLM (OPHLM) et les offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) voient leurs statuts fusionner en un régime unique d’établissement public à caractère industriel et commercial, les offices publics de l’habitat (OPH). Les collectivités territoriales sont désormais majoritaires au sein du conseil d’administration des OPH.

La loi portant engagement national pour le logement (ENL) prévoit également la réforme des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI), transformées en sociétés ayant pour objet principal la réalisation d’opérations d’intérêt général dans le domaine de l’accession sociale à la propriété (SACICAP).

2. La relance de la construction de logements privés et sociaux

La relance de la production de logements locatifs privés

• la relance de la construction de logements locatifs privés

Afin d’enrayer l’important déséquilibre entre offre et demande de logements disponibles sur les marchés, la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l’urbanisme et l’habitat de 2003 crée un mécanisme d’amortissement fiscal « Robien ». Ce dispositif concerne les investissements neufs réalisés à compter du 1^er janvier 2003, et prévoit, par rapport aux dispositifs d’amortissement antérieurs :

– l’extension du bénéfice de l’amortissement aux acquisitions de logements anciens, à compter du 3 avril 2003, qui ne satisfont pas aux caractéristiques des logements décents et qui font l’objet d’une réhabilitation permettant de rapprocher, après travaux, leurs caractéristiques de celles d’un logement neuf ;

– l’extension aux locations déléguées, pour faciliter les investissements dans les résidences pour les étudiants et les personnes âgées ;

– et l’adaptation de la réglementation en faveur des sociétés civiles de placement immobilier (SCPI).

L’article 40 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement recentre le dispositif « Robien » :

– il est désormais possible de déduire au titre de l’amortissement du bien 6 % du prix d’acquisition du logement pendant les sept premières années et de 4 % de ce prix les deux années suivantes. La possibilité d’amortir le bien au-delà de neuf ans est donc supprimée et l’amortissement total est limité à 50 % ;

– le zonage et les plafonds de loyers ont été aménagés de façon à recentrer le dispositif « Robien » sur les zones tendues. La zone B a été divisée en deux sous-zones B1 et B2 et les plafonds de loyers ont été baissés en zone B2 et C.

Parallèlement, l’article 40 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) a créé un nouveau dispositif d’investissement locatif applicable à des logements aux loyers inférieurs aux prix du marché. Exception faite des possibilités d’amortissement, de déduction et des conditions de ressources du locataire, le régime juridique de ce dispositif est calqué sur celui du dispositif Robien. L’investisseur peut déduire 6 % les sept premières années et 4 % les deux années suivantes, soit un total de 50 %. La déduction est calculée sur le prix d’acquisition des locaux, lorsqu’il s’agit d’un logement neuf ou, lorsqu’il y a des travaux, sur le prix d’acquisition augmenté du montant des travaux de transformation ou de réhabilitation.

Le propriétaire peut également bénéficier de deux avantages fiscaux supplémentaires :

– une déduction spécifique, fixée à 30 % du montant des revenus fonciers, applicable pendant la période d’engagement de location de neuf ans, reconductible deux fois pour trois ans (soit une période d’engagement de neuf, douze ou quinze ans). L’application de cette déduction conduit à n’imposer l’investisseur que sur 70 % des loyers perçus ;

– la possibilité de bénéficier d’un complément de déduction au titre de l’amortissement, de 7,5 % ou de 15 % du prix de revient du logement selon que le contribuable choisit, à l’issue de la période initiale de location de neuf ans, de prolonger son engagement d’une ou de deux périodes triennales. Les conditions de loyer et de ressources doivent continuer à être respectées pendant toute la durée de la location. L’amortissement total, déductible du revenu de l’investisseur, représente 50 % du montant de l’opération au bout de neuf ans de location, 57,5 % du montant total de location au bout de douze ans et 65 % au bout de quinze ans.

Le propriétaire doit cependant prendre l’engagement de donner le bien en location nue à titre d’habitation principale à une personne autre qu’un membre de son foyer fiscal, dont les ressources sont inférieures à un plafond et à un loyer inférieur aux prix du marché, pendant une durée de neuf ans.

• L’amélioration du parc privé existant, et la mise en place du conventionnement sans travaux

La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale prévoit la réhabilitation, entre 2005 et 2009, de 200 000 logements à loyer modéré.

Elle a été complétée par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui transforme l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) en agence nationale de l’habitat. L’agence voit ses missions étendues puisqu’outre le conventionnement assorti d’une subvention de travaux au profit du propriétaire bailleur, elle peut désormais « conventionner » des logements sans subventionner de travaux d’amélioration (dispositif dit « Borloo dans l’ancien »).

La loi ENL renforce également les mesures de lutte contre l’insalubrité et la vacance, en ratifiant l’ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux. Cette ordonnance simplifie et harmonise les divers régimes de police administrative, facilite la réalisation de travaux, l’hébergement et le relogement des occupants, assure une meilleure préservation des droits des occupants et des propriétaires de bonne foi, facilite le traitement d’urgence des situations d’insalubrité, permet au maire d’appliquer des mesures d’urgence prises par le préfet et accélère les dispositifs d’expropriation des immeubles insalubres et non réhabilitables.

La loi crée un dispositif expérimental de déclaration de mise en location dans certaines agglomérations, pour les immeubles de plus de trente ans, et met en place des mesures pour lutter contre la vacance des logements (remise sur le marché des logements situés au-dessus des commerces, déduction des revenus fonciers pour les propriétaires qui remettent sur le marché des logements vacants, application de la taxe d’habitation aux logements demeurés vacants depuis plus de cinq ans, et situés dans des zones où la taxe sur les logements vacants ne s’applique pas).

La relance de la construction de logements sociaux : le programme national de rénovation urbaine et la mise en œuvre du plan de cohésion sociale

• La rénovation des quartiers

Afin de toucher l’ensemble des maillons de la chaîne du logement et de favoriser les parcours résidentiels, le législateur a complété les mesures fiscales en faveur du logement locatif privé, par deux grands programmes budgétaires pluriannuels en faveur de la rénovation et de la construction de logements locatifs sociaux : il s’agit du programme national de rénovation urbaine (PNRU), mis en place par la loi n° 2003-710 précitée, et du plan de cohésion sociale, mis en place par la loi n° 2005-35 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

La loi du 1^er août 2003 met en place le PNRU, poursuivant l’objectif de restructurer en profondeur les quartiers situés en zone urbaine sensible (ZUS), ainsi que les quartiers situés hors ZUS mais présentant les mêmes caractéristiques. A l’origine, la loi prévoyait la démolition de 200 000 logements très dégradés, la réhabilitation ou la restructuration de 200 000 logements, et la réalisation de 200 000 nouveaux logements sociaux, par remise sur le marché de logements vacants ou construction de logements neufs.

Le législateur a également créé l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), établissement public à caractère industriel et commercial, sorte de « guichet unique » chargé de mobiliser les financements pour la mise en œuvre du PNRU. L’objet de l’agence, est de simplifier et d’alléger le circuit de financement des opérations de rénovation urbaine, en centralisant, gérant et distribuant les subventions.

Initialement prévu pour 5 ans, le PNRU a été prolongé par plusieurs lois successives. Depuis la loi ENL du 13 juillet 2006, il est établi pour la période 2004-2013, et prévoit désormais une offre nouvelle de 250 000 logements locatifs sociaux. Il comprend également, dans les quartiers mentionnés au premier alinéa, la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux et, la résidentialisation d'un nombre équivalent de logements sociaux et en cas de nécessité liée à la vétusté, à l'inadaptation à la demande ou à la mise en œuvre du projet urbain, la démolition de 250 000 logements, cet effort global devant tenir compte des besoins spécifiques des quartiers concernés.

En outre depuis l’adoption de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses dispositions en faveur de la cohésion sociale, les crédits consacrés par l'État à la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine, ouverts par les lois de finances entre 2004 et 2013, sont fixés à 6 milliards d'euros, aucune dotation annuelle au cours de cette période ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros. Ils sont affectés, dans les conditions fixées par les lois de finances, à l’ANRU.

• La relance de la construction de logements sociaux sur l’ensemble du territoire

Parallèlement à ce programme, l’État a mis en place un grand plan de relance de la construction de logements locatifs sociaux, sur la période 2005-2009, correspondant au volet « logement » du plan de cohésion sociale.

L’article 87 de la loi de cohésion sociale prévoit la réalisation de 500 000 logements locatifs sociaux entre 2005 et 2009, ainsi que la mise à disposition des moyens financiers nécessaires à celle-ci. Ce plan comprend également des dispositions en faveur de la création de places d’hébergement d’urgence en centre d’hébergement et de réinsertion sociale, en centre d’accueil des demandeurs d’asile et en « maison-relais ».

Les évolutions du droit de l’urbanisme

Depuis la rénovation des documents d’urbanisme introduite par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi SRU), le droit de l’urbanisme a connu des évolutions majeures.

Tout d’abord, le régime des autorisations d’urbanismes a été profondément simplifié par l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme, ratifiée par la loi ENL.

Ensuite, la loi ENL comporte également des mesures :

– pour favoriser la mobilisation des terrains publics pour la construction de logements - l’État peut mettre en place des opérations d’intérêt national dans des périmètres qu’il définit, le préfet se substituant alors au maire ;

– pour renforcer la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme (les constructions réalisées sur le fondement d’un permis de construire irrégulier faisant l’objet d’une prescription administrative décennale ; l’action en démolition ayant été circonscrite ; le juge administratif pouvant n’annuler que partiellement un permis de construire ; l’intérêt à agir des associations de protection de la nature et de l’environnement étant encadré, ces associations devant par ailleurs avoir déposé leurs statuts préalablement à l’affichage de la demande du pétitionnaire) ;

– pour améliorer les outils d’acquisition foncière ;

– pour accroître la transparence sur le marché foncier (les services fiscaux transmettant gratuitement à l’État, aux collectivités et à leurs groupements, des éléments d’informations sur les valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations) ;

– soutenant fiscalement l’effort de construction des maires (qui voient renforcée la possibilité de majorer le montant de la taxe foncière sur les propriétés non bâties applicable aux terrains constructibles, et qui peuvent instituer une taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus qui ont été rendus constructibles du fait de leur classement par le PLU).

3. Un soutien accentué à l’accession sociale à la propriété

Afin de favoriser le parcours résidentiel et d’accroître le taux des ménages propriétaires (d’environ 56 % en France), la loi de finances pour 2005 a profondément modifié le dispositif du prêt à taux zéro (avance remboursable sans intérêt) : outre que son financement est transformé, d’une dépense budgétaire, en dépense fiscale (sous la forme d’un crédit d’impôt en faveur des établissements de crédit qui accordent le prêt), le prêt a été plus largement ouvert aux familles, et étendu au logement ancien.

La loi ENL complète cette réforme majeure par :

– l’application d’un taux réduit de TVA aux opérations réalisées dans un quartier en rénovation urbaine, ou jusqu’à 500 mètres de tels quartiers ;

– la mise en place d’une majoration de 15 000 euros sur le prêt à taux zéro, pour les ménages dont les revenus ne dépassent pas les plafonds de ressources applicables aux bénéficiaires d’un logement social de type « PLUS » (prêt locatif à usage social) ;

– la faculté pour les bailleurs sociaux de vendre les logements HLM à leurs locataires, tout en appliquant une décote ou une surcote de 35 % maximum par rapport au prix de vente évalué par les services fiscaux ;

– la possibilité de créer des sociétés civiles immobilières d’accession progressive à la propriété.

Les évolutions des normes de construction

La législation, en la matière, très évolutive, est en cours de modification dans le cadre de l’examen des dispositions du Grenelle de l’environnement. Les principales évolutions normatives concernent la législation sur la mise aux normes des ascenseurs, l’isolation énergétique (dans le cadre de la loi de programmation fixant les orientations de la politique énergétique, adoptée en 2005), et l’adaptation des logements au handicap, dans le cadre de la loi du 11 février 2005 sur l’accessibilité au bâti.

4. L’opposabilité du droit au logement

Enfin, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale constitue un texte marquant, consacrant l’opposabilité du droit au logement, et faisant de l’État le garant de ce droit. Les personnes mal logées se voient ouvrir un droit de recours amiable puis contentieux, devant le juge administratif, pour faire valoir ce droit.

Si l’État est désigné comme garant, il a la faculté, à titre expérimental, de déléguer ce rôle aux EPCI délégataires des aides à la pierre. Le recours amiable est intenté devant les commissions de médiation (désormais en place dans l’ensemble des départements, selon les informations transmises par le Gouvernement), qui examinent le cas des demandeurs d’un logement social ou d’une place d’hébergement qui n’ont pu voir leur demande satisfaite.

La loi DALO crée un recours contentieux, lorsque la commission de médiation a reconnu une demande comme prioritaire, et comme devant être satisfaite d’urgence.

La liste des demandeurs pouvant saisir sans délai la commission est la suivante : demandeurs de bonne foi dépourvus de logement, demandeurs ayant au moins deux enfants mineurs et logés dans un logement suroccupé ou indécent, personnes présentant un handicap ou ayant une personne à charge présentant un handicap. A compter du 1^er janvier 2012, le droit de recours sera ouvert à l’ensemble des demandeurs d’un logement social, et non aux seuls publics prioritaires.

Afin d’assurer l’effectivité de ce droit, les objectifs de construction de logements « très sociaux » sont renforcés (80 000 logements de type « PLUS » et « PLA-I » par an, dont au moins 20 000 PLA-I), un prélèvement est instauré pour les communes qui ne remplissent pas leurs obligations en matière de création de places d’hébergement d’urgence. La loi énonce le principe de non remise à la rue des personnes hébergées dans une structure temporaire, et prévoit la transformation de places d’hébergement d’urgence en places d’hébergement pérenne.

B. Une véritable relance du secteur

1. Une forte croissance du secteur de la construction jusqu’en 2007

Jusqu’en 2007, le secteur de la construction de logements a été marqué par une croissance exceptionnelle, bénéficiant d’une conjoncture macro-économique favorable, d’une forte progression des investissements des collectivités locales, et surtout de l’ensemble des mesures mises en œuvre par le Gouvernement et présentées ci-dessus par le rapporteur.

Autorisations de construire : une progression exceptionnelle

entre 2000 et 2007


autorisations de construire (en milliers)				évolution annuelle
année	total	individuel	collectif	total	individuel	collectif
2000	358,2	217,4	140,8
2001	353,2	212,9	140,3	-1,4 %	-2,0%	-0,4%
2002	346,7	213,0	133,7	-1,9%	0,0%	-4,7%
2003	376,3	222,4	153,9	8,5%	4,4%	15,1%
2004	457,2	247,9	209,2	21,5%	11,5%	36,0%
2005	509,7	265,4	244,4	11,5%	7,0%	16,8%
2006	556,4	275,4	281,0	9,2%	3,8%	15,0%
2007	530,2	262,3	267,8	-4,7%	-4,7%	-4,7%
2007/2000	48,0%	20,7%	90,2%

Source : MEEDAT - DAEI – SESP – SITADEL (en dates de prise en compte)

Mises en chantier


logements mis en chantier				évolution annuelle
année	total	individuel	collectif	total	individuel	collectif
2000	309,2	198,3	111,0
2001	302,2	190,7	111,6	-2,3 %	-3,8%	0,6%
2002	302,1	191,8	110,3	0,0%	0,6%	-1,2%
2003	313,5	192,8	120,7	3,8%	0,5%	9,4%
2004	362,2	216,2	146,0	15,6%	12,2%	21,0%
2005	410,3	228,8	181,4	13,3%	5,8%	24,3%
2006	420,2	230,3	189,9	2,4%	0,6%	4,7%
2007	426,0	227,2	198,8	1,4%	-1,3%	4,7%
2007/2000	37,8%	14,6%	79,2%

Source : MEEDDAT-DAEI – SESP – SITADEL (en dates de prise en compte)

Les mises en chantier traduisent les mêmes tendances. Ainsi, en 2007, un record a été atteint avec 436 000 mises en chantier soit 38 % de plus qu’en début de période.

Commercialisation de logements neufs par les promoteurs

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006(r)	2007(r)	2007/2000
Maison individuelle
Mise en vente	13 390	15 005	14 089	13 497	18 316	18 893	19 707	19 882
Ventes	12 573	13 791	14 326	15 701	16 566	18 526	16 645	16 876	34,2 %
Encours	8 020	8 975	8 599	6 381	7 843	8 085	11 258	14 239
Prix de vente par lot (en euros)	154 300	159 600	172 000	187 900	200 100	218 200	242 900	245 600

Appartement
Mise en vente	66 066	65 147	66 803	79 469	95 877	114 871	129 789	128 101
Ventes	62 610	66 376	71105	87 502	95 657	102 966	109 608	110 553	76,6 %
Encours	44 298	43 047	39 510	31 129	32 076	44 801	67 745	88 332
Prix de vente au m² (en euros)	2 025	2 114	2 245	2 358	2 560	2 850	3 072	3 281

Total
Mise en vente	79 456	80 152	80 892	92 966	114 193	133 764	149 496	147 983
Ventes	75 183	80 167	85 431	103 201	112 223	121 492	126 253	127 429	69,5 %
Encours	52 318	52 022	48109	37 510	39 919	52 886	79 003	102 571

Source : MEEDDAT/ SESP - Enquête Commercialisation des Logements Neufs

Les ventes des promoteurs ont atteint un niveau record en 2007 avec 127 429 logements vendus soit 70 % de plus qu’en 2000.

S’agissant de l’accession sociale à la propriété, après une baisse de 8 % en 2001 (101 121), les émissions de prêts à taux zéro pour le neuf et l’ancien sont restées quasiment stables jusqu’en 2003 autour de 100 000 prêts par an. L’année 2005, du fait de l’ouverture du prêt à taux zéro à l’ancien sans quotité de travaux (nouveau prêt mis en place à partir du 1^er février 2005), enregistre une augmentation globale historique soit près de 201 000 prêts émis. En 2006 et 2007, la croissance est très forte : 237 000 en 2006, 245 000 en 2007.

Pour le logement neuf seul, les distributions depuis 2000 sont les suivantes :

Nombre de prêts à taux zéro distribués pour la construction neuve

(en milliers)	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
- Prêt à 0 %	94	86	87	83	75	73	77	78

Source : SGFGAS

Après trois années très favorables, la croissance de l’activité du secteur du bâtiment s’est poursuivie à un rythme de 3,2 % en 2007 pour un chiffre d’affaires de 136,4 milliards d’euros hors taxes.

Malgré une décélération des ouvertures de chantier, l’activité du logement a continué de croître sous l’impulsion d’un nombre record de logements commencés. Le chiffre d’affaires hors taxes des entreprises de construction liée au logement neuf s’est élevé à 39,3 milliards d’euros en 2007. Après une croissance de 9,4 % en volume en 2005, 6,8 % en 2006, le résultat est de 1,3 % en 2007. La croissance a été très forte pour la construction de logements collectifs tandis que l’individuel s’est orienté à la baisse.

En outre, l’activité des entreprises de construction liée à l’entretien-amélioration du logement a fortement augmenté en 2007. Ce segment d’activité a compté pour 43 milliards d’euros hors taxes en 2007 avec une croissance annuelle de 3,2 % en volume.

2. Une hausse continue des agréments de logements locatifs sociaux

Les agréments de financement de logements locatifs sociaux ont également enregistré une progression exceptionnelle, qui traduit la mise en œuvre du plan de cohésion sociale :

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
PLUS - PLUS-CD		42 375	39 268	38 732	45 246	44 921	50 514	47 200
PLAI		5 424	5 188	5 034	6 037	7 538	7 672	13 737
Sous total PLUS + PLA-I		47 799	44 456	43 766	51 283	52 459	58 186	60 937
PLS		8 648	11 834	12 659	20 598	23 708	33 098	33 892
ANRU							6 596	8 995
Foncière						4 177	4 495	4 214
Total	42 262	56 447	56 290	56 425	71 881	80 344	102 375	108 038

Source : DGUHC

II. LA CRISE DE L’IMMOBILIER ET DU BÂTIMENT : UN RETOURNEMENT CONJONCTUREL MAJEUR

A. La crise dans le secteur de la construction

Le ralentissement cyclique de la conjoncture dans le secteur de la construction, observé depuis la fin de l’année 2007, s’est accentué en 2008 sous l’effet de la crise économique et financière.

Dans le secteur du logement, après plusieurs années de forte croissance, les mises en chantier connaissent un fort ralentissement :

(Source : CGDD/SOeS/SITADEL ; la courbe supérieure concerne les logements autorisés, la courbe inférieure, les logements commencés)

Le tableau suivant résume les évolutions en glissement annuel, d’après la base SITADEL disponible fin août 2008.


	Logements autorisés			Logements commencés
Comparaisons 2008/2007	Individuel	Collectif	Ensemble (1)	Individuel	Collectif	Ensemble (1)
juillet	-	-	-	-	-	-
juin	-	-	-	-	-	-
mai	-	-	-	-	-	-
3 derniers mois	-15,9 %	-16,6 %	-16,3 %	-5,4 %	-19,5 %	-12,1 %
6 derniers mois	-16,7 %	-16,8 %	-16,7 %	-15,6 %	-15,9 %	-15,7 %
7 premiers mois de l'année	-16,1 %	-16,5 %	-16,3 %	-15,2 %	-13,6 %	-14,5 %
12 derniers mois	-12,8 %	-12,6 %	-12,7 %	-9,5 %	-4,5 %	-7,2 %

Créations sur les 12 derniers mois (milliers)
Définition Sitadel	236,9	242,0	478,9	206,8	183,4	390,3

Source : MEEDAT - DAEI – SESP – SITADEL (en dates de prise en compte)

Sur les sept premiers mois de l’année, les autorisations de construire ont reculé de 16,3 % et les mises en chantier de 7,2 %.

Certes, le secteur du logement bénéficie de trois facteurs de soutien :

– l’évolution démographique ;

– les aides directes – le Gouvernement prévoyant, outre la poursuite du plan de cohésion sociale, l’achat de 30 000 logements en vente en l’état futur d’achèvement aux promoteurs ;

– la libération des terrains de l’État pour la construction ;

– l’ensemble des mesures fiscales en vigueur.

Cependant, la crise financière accentue le ralentissement de la construction, en raison :

– de la forte hausse des prix jusqu’à la mi-2008 ;

– du fort ralentissement de l’accès au crédit en raison, notamment de la hausse des taux.

Prévisions de mises en chantier en France, par type de logements :

B. Peut-on parler de « crise immobilière » ?

Ainsi que le rappelle l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL)⁽¹⁾, le marché immobilier est marqué par plusieurs phénomènes : une diminution des mises en chantier, un tassement des ventes de logements, l’allongement des délais de commercialisation, l’arrêt de la hausse des prix, voire, dans certaines zones, une amorce de baisse.

Cependant, selon l’agence, il faut employer la notion de « crise immobilière » de manière prudente, tant il est vrai qu’ « un élément à prendre en compte tient à la diversité des marchés du logement : on voit bien que la baisse la plus forte concerne les marchés les moins tendus. (…) C’est aujourd’hui dans les marchés les moins tendus que la chute des mises en chantier est la plus brutale. »

S’agissant du problème de l’offre de crédit, l’agence souligne qu’en France, à la différence de pays comme les États-Unis, la sinistralité sur les crédits aux accédants reste extrêmement faible, le fonds de garantie à l’accession sociale (FGAS) jouant d’ailleurs le rôle de garantie des prêts accordés aux primo-accédants modestes. En revanche, l’agence souligne le problème de manque de liquidités auquel doivent faire face les banques qui « éprouvent des difficultés à trouver les ressources longues dont ils ont besoin pour fabriquer des prêts à taux fixe ». En définitive, l’ANIL considère que « si le resserrement de l’offre de crédit n’est pas le facteur principal du retournement, il en accélère probablement l’ampleur ».

Ainsi que l’avait prévu l’agence dès septembre 2008, ce sont les acteurs de la filière de la construction neuve (comme cela a été illustré précédemment) qui souffrent au premier chef des ajustements conjoncturels.

C’est dans ce contexte conjoncturel fortement dégradé que le Parlement examine le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. S’il a été élaboré avant la crise financière qui a amplifié le ralentissement enregistré dès le début de l’année 2008, l’importance de l’adoption des mesures qu’il comporte a été accrue par les évolutions macro-économiques de l’automne.

A. La mobilisation des acteurs

1. La poursuite de la réforme de la gouvernance de la politique du logement

Largement engagée sous la législature précédente (cf. supra), la réforme de la gouvernance constitue l’un des axes majeurs du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

Les deux axes principaux privilégiés par le Gouvernement concernent deux acteurs majeurs du secteur :

– les organismes HLM ;

– le 1 % logement.

S’agissant des premiers, le projet de loi prévoit tout d’abord la transformation des conventions globales de patrimoine, actuellement facultatives, en convention d’utilité sociale, rendues obligatoires et dont le champ est étendu.

En outre, afin d’inciter les organismes HLM à se mobiliser en faveur de la construction, et d’éviter que certains bailleurs sociaux ne se contentent que de gérer leur patrimoine au lieu d’investir, l’article 2 met en place un prélèvement sur les organismes dont les investissements seront jugés insuffisants. Ce prélèvement alimentera la Caisse de garantie du logement locatif social.

Les organismes HLM voient également leur faculté d’acquérir des logements en vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) simplifiée et clarifiée par l’article 4 du projet de loi. Ce dispositif est d’ailleurs à reprocher des annonces formulées par le Président de la République le 1^er octobre dernier, concernant l’acquisition de 30 000 logements en VEFA auprès des promoteurs

S’agissant du 1 % logement, à la suite des préconisations de la Cour des comptes (cf. infra le commentaire de l’article 3) et de la Revue générale des politiques publiques (RGPP), le projet de loi substitue au système conventionnel, peu clair, une simplification et une hiérarchisation des normes relatives à l’emploi des fonds collectés. Tel qu’adopté par le Sénat, le projet de loi :

– détermine les grandes catégories d’emploi (qui relèvent donc du champ législatif) ;

– renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer la nature des emplois correspondant à ces grandes catégories, ainsi que leurs règles générales d’utilisation ;

En outre, l’article 3 propose une réforme des modalités de contrôle de l'utilisation de ces fonds, dont la mission incomberait néanmoins toujours à l'ANPEEC. Alors que l'Agence exerce aujourd'hui une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des collecteurs de la PEEC, elle verrait son rôle recentré sur une mission « d'étude, d'évaluation et de contrôle » relative à la PEEC. Le conseil d’administration de l’agence est resserré, les « contrôlés » que sont les collecteurs du 1 % logement n’y figurant plus.

Au vu de l’importance des critiques qui ont pu être formulées à l’égard de la gestion et de la gouvernance du 1 % logement, notamment par la Cour des Comptes, et dont le rapporteur fait état dans le commentaire qu’il propose sur l’article 3 du projet de loi, la Commission est favorable à la réforme proposée, s’agissant en particulier de mettre fin à l’empilement des conventions, et à recentrer l’ANPEEC sur ses missions de contrôle tout en modifiant la composition des membres de l’agence.

Elle propose néanmoins quelques aménagements à cet article (cf. infra).

2. La clarification des missions de l’ANAH

Poursuivant la réforme de l’ANAH engagée par la loi ENL en 2006, le Sénat a introduit au sein du projet de loi un article 3 bis qui clarifie les missions et le mode de financement de l’ANAH :

– ces missions sont ainsi explicitement étendues à la lutte contre l’habitat indigne ;

– en outre, afin de tenir compte des nouvelles modalités de financement de l’agence, l’article 3 bis précise que l’agence est administrée par un conseil d’administration comprenant :

– des représentants de l’État et de ses établissements publics ;

– des représentants des élus locaux et nationaux ;

– des personnalités qualifiées, dont un représentant de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL), des propriétaires, des locataires et des professionnels de l’immobilier.

B. L’amélioration du fonctionnement des copropriétés

Dans l’objectif de prévenir la dégradation des immeubles et la détérioration de la situation financière de certaines copropriétés, le présent projet de loi propose plusieurs mesures concrètes permettant d’améliorer le fonctionnement des copropriétés. Celles-ci visent notamment à prévoir une obligation de constituer des avances en vue du financement des travaux d’amélioration des parties communes pour les propriétaires ayant acquis un logement social (article 5) et à instituer une procédure d’alerte préventive sur la situation financière des copropriétés entraînant la désignation d’un mandataire ad hoc placé auprès du syndicat des copropriétaires afin d’élaborer des solutions pour rétablir l’équilibre financier (article 6). Cette procédure s’inscrit en amont de celle prévue à l’article 29-1 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 qui ne s’applique que lorsque l’équilibre financier du syndicat des copropriétaires est gravement compromis. Ces dispositions sont rassemblées, avec deux autres mesures plus ponctuelles introduites par le Sénat lors de l’examen du texte en première lecture, au sein du chapitre Ier bis.

C. Le Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés

Préconisée par le Conseil économique et social dans son rapport de janvier 2008 « Réunifier et réconcilier la ville » ⁽²⁾, la création du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés fait l’objet du chapitre II du présent projet de loi. Tout en se situant dans la lignée des dispositifs de rénovation urbaine mis en place dans le cadre de la politique de la ville depuis la fin des années 1970, le Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) témoigne d’une approche beaucoup plus globale, axée sur le développement durable des quartiers dans toutes ses acceptions (habitat, équipements, infrastructures de transport, activités économiques, services publics, espaces collectifs, etc). Il est cependant impératif que la requalification de ces quartiers n’aboutisse pas à un phénomène de « gentrification » mais respecte un principe d’équilibre permettant le maintien voire le développement de la mixité sociale. La réalisation de cet objectif ambitieux nécessitera des efforts importants en termes d’accompagnement social des habitants ainsi qu’une vigilance aiguë s’agissant de leur relogement au sein du quartier requalifié.

Le chapitre II comprend ainsi deux articles dont les dispositions s’inspirent des préconisations figurant dans le rapport de l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) remis en juin 2008 au ministre du logement et de la ville. L’article 7 définit l’objet du PNRQAD, les critères qui permettront de déterminer les quartiers éligibles, dresse la liste des actions susceptibles d’être mises en œuvre dans ce cadre et fixe des objectifs chiffrés pour la réalisation du PNRQAD qui s’étalera de 2009 à 2016. Il est ainsi prévu la réalisation de 30 000 logements locatifs sociaux et la réhabilitation de 60 000 logements privés. Quant à l’article 8, il précise les modalités de mise en œuvre du PNRQAD sous l’égide de l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) en prévoyant notamment la participation du fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC), des établissements publics d’aménagement, des établissements publics d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, des établissements publics locaux de rénovation urbaine et de l’ANAH (agence nationale de l’habitat), ainsi que la création de fonds locaux de réhabilitation de l’habitat privé.

D. Les mesures en faveur du développement d’une offre nouvelle de logements

Le chapitre III du présent projet de loi comprend un nombre important de mesures visant à créer des conditions favorables au développement d’une offre nouvelle de logements. Aux neuf articles du texte initial, le Sénat a adjoint un nombre important d’articles additionnels ayant trait au droit de l’urbanisme. Les articles 9 à 16 introduisent ainsi plusieurs modifications de portée très concrète dans le code de la construction et de l’habitation et dans le code de l’urbanisme afin d’apporter des solutions directement opérationnelles à la crise du logement. Parallèlement à ces ajouts, la Haute Assemblée a souhaité supprimer l’article 17 du projet de loi visant à favoriser l’accession à la propriété de personnes aux revenus modestes et à développer la mixité sociale par une offre de logements comprenant à la fois le locatif et l’accession. Elle a suivi en cela l’avis de son rapporteur, hostile à toute tentative de modification des dispositions résultant de l’article 55 de la loi « SRU » afin de ne pas rompre un équilibre déjà précaire et contesté. Le rapporteur comprend cette démarche à l’encontre de laquelle il ne souhaite pas aller. Il considère en effet que la cristallisation du débat autour des dispositions de l’article 55 de la loi « SRU » occulte la question de fond du lien entre urbanisme et mixité, qui nécessiterait une réflexion beaucoup plus large que le débat ouvert autour de cet article et mériterait à elle seule un texte novateur, ou du moins rénovateur, sur l’urbanisme pris dans sa globalité.

1. Renforcer la portée et l’effectivité du programme local de l’habitat

a) un contenu étoffé

L’article 9 du projet de loi définit plus précisément le contenu du programme d’actions détaillé du PLH en précisant qu’il indique :

– le nombre et le type de logements à réaliser ;

– les moyens, notamment fonciers, à mettre en œuvre ;

– l’échéancier prévisionnel de réalisation des logements et de lancement des opérations d’aménagement par l’EPCI ;

– les orientations relatives à l’application de certaines mesures prévues par le code de l’urbanisme, c'est-à-dire la possibilité dans le plan local d’urbanisme de délimiter : des emplacements réservés à des programmes de logements dans les zones urbaines ou à urbaniser (b de l’article L. 123-2) ; des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale (d de l’article L. 123-2 abrogé à l’article 9 quater qui l’intègre sous la forme d’un 16° dans l’article L. 123-1) ; des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux bénéficie d’une majoration du volume constructible résultant du COS pouvant aller jusqu’à 50 % (article L. 127-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 10 du projet de loi) ; des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d’une taille minimale qu’ils fixent (15° de l’article L. 123-1 issu de l’article 9 ter du projet de loi).

L’article 9 complète également la liste des « objectifs locaux à prendre en compte » que fournit le représentant de l’État dans le département à l’EPCI compétent en matière de PLH dans le cadre du « porter à connaissance » défini au 1^er alinéa de l’article L. 302-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH). Celle-ci ne comprend actuellement que les objectifs « en matière de diversité de l’habitat et de répartition équilibrée des différents types de logement dans l’agglomération concernée ». Devront désormais y figurer également les objectifs en matière de « renouvellement du parc immobilier et d’accroissement du nombre de logements et de places d’hébergement nécessaires ».

b) un contrôle accru sur sa mise en œuvre

L’article 9 prévoit un renforcement du contrôle de l’État sur la mise en œuvre du PLH qui passe notamment par :

– la soumission de la conclusion ou du renouvellement des conventions de délégation des aides à la pierre à la prise en compte des observations concernant le PLH émises par le préfet ou formulées par le comité régional de l’habitat en application de l’article L. 302-2 du CCH, ainsi que la possibilité de dénoncer la convention lorsque les résultats du « bilan triennal d’exécution du programme local de l’habitat » institué par le projet de loi à l’article L. 302-3 du CCH sont manifestement insuffisants ;

– l’insertion de deux nouveaux critères susceptibles d’entraîner des demandes de modification du PLH par le préfet : lorsque le PLH ne répond pas aux objectifs de « renouvellement du parc immobilier », d’une part, et « d’accroissement du nombre de logements et de places d’hébergement nécessaires » d’autre part, et l’impossibilité pour le PLH de devenir exécutoire tant que les modifications demandées par le préfet n’ont pas été prises en compte.

c) une extension de son application

L’obligation d’établir un programme local de l’habitat est étendue :

– à toutes les communautés de communes de plus de 30 000 habitants compétentes en matière d’habitat et comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants ;

– aux communes de plus de 20 000 habitants qui ne sont pas membres d’une communauté de communes de plus de 30 000 habitants compétentes en matière d’habitat, d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine.

d) une meilleure compatibilité du plan local d’urbanisme

L’article 9 du projet de loi prévoit une meilleure association à l’élaboration du PLH des communes et établissements publics compétents en matière de plan local d’urbanisme directement concernés (article L. 302-2 du CCH).

L’article 9 bis prévoit une réduction du délai de mise en compatibilité du plan local d’urbanisme (PLU) avec le programme local de l’habitat. Si, pour les cas nécessitant une révision du PLU, la durée actuelle de mise en conformité de trois ans est conservée, pour les cas où une simple modification du PLU suffit, le délai est ramené à un an.

L’article 9 bis vise, plus largement, à renforcer la compatibilité entre PLU et PLH en ne permettant pas que l’acte approuvant un PLU puisse devenir exécutoire si ses dispositions sont de nature à compromettre la réalisation d’un PLH en cours d’élaboration. Il prévoit en outre une « mise en conformité d’office » par le préfet lorsque la commune n’y procède pas elle-même.

2. Permettre la réalisation d’une offre de logements adaptée aux besoins des populations

a) la priorité au logement social

L’article 9 quater du projet de loi donne aux communes la possibilité pour les communes de délimiter dans le cadre des PLU des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale, c'est-à-dire des logements locatifs sociaux mais également des logements en accession sociale à la propriété.

L’article 9 undecies prévoit le transfert du droit de préemption urbain au préfet dans les communes faisant l’objet d’un constat de carence en vue de la réalisation de logements sociaux.

Les articles 10 bis, 36 et 37 visent quant à eux à contribuer à une accélération de la réalisation de logements sociaux :

– l’article 10 bis du projet de loi vise à encadrer les délais de réalisation des fouilles archéologiques préventives afin de ne pas entraver ou retarder de manière indue la réalisation des programmes de construction de logements sociaux ;

– suivant une recommandation du rapport de M. Etienne Pinte sur l’hébergement d’urgence et l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées, l’article 36 prévoit que les organismes HLM et les sociétés d’économie mixte pourront déroger aux règles relatives à la maîtrise d’ouvrage publique, et signer des contrats portant à la fois sur la réalisation d’études et sur la construction d’immeubles destinés au logement social ; quant à l’article 37, il exempte les sociétés d’économie mixte de ces mêmes règles lorsqu’elles acquièrent des biens par un contrat de vente en l’état futur d’achèvement (VEFA), alignant leur statut sur celui des organismes HLM. En facilitant la passation de marchés de construction, ces mesures devraient accroître sensiblement l’offre de logements sociaux, même si elles ne feront pas sentir leurs effets avant plusieurs années

Enfin, force est de constater que le pilotage des politiques de logement social souffre d’un manque de fiabilité et de fraîcheur des données utiles. Les outils de suivi statistiques, notamment, sont déficients. Le principal instrument de connaissance du logement social à l’échelon national est l’enquête sur le parc locatif social, réalisée par le ministère chargé de l’équipement, qui s’appuie sur des données partielles et porte sur la situation de l’année précédant de deux ans l’année en cours. L’article 38 du projet de loi, qui a été introduit au Sénat, prévoit la mise en place d’un outil plus systématique et réactif, le « répertoire des logements locatifs sociaux », qui sera abondé directement et obligatoirement par les bailleurs sociaux et sera accessible aux collectivités publiques. Il s’agit là d’une mesure primordiale, qui éclairera les politiques du logement dans toutes leurs dimensions.

b) la production de logements destinés aux familles

Les dispositions des articles 9 ter et 15 du projet de loi visent à lutter contre la multiplication des petits logements, favorisée par le plafonnement des aides fiscales à l’investissement locatif, alors que bien souvent ceux-ci ne sont pas adaptés aux besoins des populations. Le recentrage des dispositifs fiscaux « Robien » et « Borloo » dans les zones les plus tendues devrait contribuer à rapprocher l’offre de la demande. L’article 9 ter propose parallèlement de permettre aux communes de délimiter dans les PLU des secteurs dans lesquels un pourcentage de logements d’une taille minimale doit être appliqué.

c) l’accessibilité des personnes handicapées aux logements existants

L’article 13 du projet de loi modifie l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme afin d’autoriser les communes à délivrer des permis de construire dérogeant à une ou plusieurs règles d’urbanisme fixées par le plan local d’urbanisme afin de permettre l’accessibilité des personnes handicapées à un logement existant.

3. Simplifier les instruments dont disposent les pouvoirs publics en matière d’urbanisme

a) la mise en œuvre du droit de préemption urbain

Les conditions d’exercice du droit de préemption urbain sont améliorées par l’article 9 quinquies du projet de loi qui étend le droit de préemption urbain à la cession de la majorité des parts d’une société civile immobilière (SCI). Quant à l’article 9 undecies, comme indiqué précédemment, il transfère l’exercice du droit de préemption urbain au préfet dans les communes faisant l’objet d’un constat de carence en vue de la réalisation de logements sociaux.

b) la mise en œuvre du droit de priorité

L’article 9 sexies du projet de loi complète l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme relatif au droit de priorité sur tout projet de cession d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble situé sur leur territoire dont bénéficient les communes et établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain en vue de la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations. L’Assistance publique - Hôpitaux de Paris est ainsi insérée dans la liste des établissements entrant dans le champ de cet article, aux côtés de Réseau ferré de France (RFF), de la SNCF et de VNF (Voies navigables de France).

c) la mise en œuvre d’opérations d’aménagement

L’article 12 du projet de loi crée un nouvel instrument contractuel d’aménagement dénommé « projet urbain partenarial » permettant aux communes de signer une convention avec les propriétaires des terrains concernés par des opérations d’aménagement, les aménageurs ou les constructeurs fixant le programme des équipements à réaliser pour répondre aux besoins de l’opération ainsi que les conditions de leur prise en charge. Le projet urbain partenarial (PUP) se distingue à la fois de la zone d’aménagement concertée (ZAC) et du PAE (plan d’aménagement d’ensemble) tout en empruntant des éléments à chacun de ces dispositifs : ainsi, comme le PAE, le PUP est un moyen pour les communes de faire prendre en charge par les propriétaires fonciers, les aménageurs ou les constructeurs le coût d’équipements publics, toutefois il repose, comme la ZAC, sur un dispositif contractuel et constitue avant tout un outil partenarial d’aménagement.

4. Optimiser le foncier

L’article 10 du projet de loi vise à autoriser des assouplissements, à titre dérogatoire et temporaire, aux règles de construction afin de permettre une hausse de la densité urbaine. Il appartiendra désormais aux communes de déterminer, par une délibération motivée, les secteurs situés dans les zones urbaines délimitées par les PLU ou par les documents d’urbanisme en tenant lieu dans lesquels « un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l’emprise au sol et au coefficient d’occupation des sols (…) est autorisé pour permettre l’agrandissement de bâtiments à usage d’habitation » (sixième alinéa de l’article L. 123-1-1 du code de l’urbanisme introduit par l’article 12). Ce dépassement ne peut aller au-delà de 20 % pour chacune des règles concernées et ne peut aboutir, en l’absence de coefficient d’occupation des sols, à la création d’une surface habitable supérieure de plus de 20 % à la surface habitable existante. Un débat sein du conseil municipal sur l’opportunité de recourir à ces dispositions doit être organisé tous les trois ans.

L’article 10 élargit également le champ des dispositions introduites dans le cadre de la loi ENL afin d’autoriser une majoration du coefficient d’occupation des sols pouvant aller jusqu’à 50 % pour la réalisation de projets immobiliers comportant plus de 50 % de logements sociaux : il permet à l’ensemble des communes de pouvoir recourir à ces dispositions et supprime la limite temporelle initialement imposée. Ces dispositions seront désormais codifiées à l’article L. 127-1 du code de l’urbanisme dont les dispositions actuellement en vigueur disparaissent.

Enfin, cet article prévoit que les dispositions des articles L. 127-1 et L. 128-1 ⁽³⁾ du code de l’urbanisme ne sont pas exclusives les unes des autres : leur application combinée est autorisée sous réserve que celle-ci n’entraîne pas de majoration du coefficient d’occupation des sols supérieure à 50 %.

5. Adapter les outils fiscaux

a) le régime de la taxe spéciale d’équipement

Les articles 9 octies et 9 nonies introduisent plusieurs modifications dans le régime de la taxe spéciale d’équipement afin, d’une part, de limiter globalement à 20 euros par habitant le poids de la TSE, y compris lorsque deux établissements publics fonciers sont compétents pour la percevoir (établissements publics fonciers d’État et établissements publics fonciers locaux) et, d’autre part, d’exonérer effectivement de la TSE perçue par les établissements fonciers publics locaux les organismes HLM ainsi que les sociétés d’économie mixte.

b) l’assiette de la taxe sur les terrains rendus constructibles

L’article 9 decies substitue à l’assiette visée au III de l’article 1529 du code général des impôts une nouvelle assiette assise sur le « prix de cession diminué du prix d’acquisition stipulé dans les actes ». Ce nouveau mode de calcul permettra de rendre la taxe sur les terrains rendus constructibles plus juste et plus conforme à son objectif qu’elle ne l’est actuellement, en étant assise sur le prix de vente des terrains. En effet, cette taxe a été instituée afin de restituer aux communes une partie de la plus-value engendrée par l’ouverture des terrains agricoles à l’urbanisation.

c) l’extension de la TVA à 5,5 % pour les logements collectifs dans le cadre du PASS foncier

L’article 16 du projet de loi modifie le 3 octies de l’article 278 sexies du code général des impôts, et prévoit que le taux réduit de TVA s’appliquera désormais également aux ventes de logements collectifs, dans les conditions suivantes : être primo-accédant ; bénéficier d’une aide à l’accession sociale d’une ou plusieurs collectivités locales ou d’un groupement de collectivités ; disposer de revenus se situant sous les plafonds de ressources du PSLA ; bénéficier d’un prêt à remboursement différé octroyé par un organisme du 1 % logement. Ce dispositif prend fin au 31 décembre 2010. La simplification apportée au pass foncier dans le logement collectif devrait permettre de relancer ce dispositif qui n’a pas rencontré jusqu’à aujourd’hui le succès escompté.

E. Les dispositions relatives à la mobilité dans le parc de logements

1. Deux mesures de rééquilibrage des rapports locatifs dans le parc privé

Issu d’un engagement du Président de la République, mais amendé par le Sénat, l’article 18 restreint les possibilités de recourir au cautionnement :

– le cautionnement ne peut être demandé par un bailleur qui a souscrit une assurance garantissant les obligations locatives du locataire ;

– si le bailleur est une personne morale autre qu’une société civile constituée entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré, le cautionnement ne peut être demandé que s’il est apporté par un organisme dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État ou si le logement est loué à un étudiant ne bénéficiant pas d’une bourse de l’enseignement supérieur.

En contrepartie de cette mesure favorable au locataire, et en cohérence avec la politique de prévention des expulsions menée par le Gouvernement, l’article 19 du projet de loi réduit les délais de sursis à exécution des décisions judiciaires d’expulsion.

2. Un recentrage du parc HLM sur sa vocation sociale

L’article 20 du projet de loi tend à accroître la mobilité des locataires du parc HLM dans trois cas de figure :

– lorsque les locataires occupent un logement sous-occupé ;

– lorsque le logement est adapté au handicap mais qu’il n’est plus occupé par une personne présentant un handicap ;

– lorsque le ménage qui occupe le logement perçoit des revenus supérieurs au double des plafonds de ressources applicables au logement.

Cette dernière mesure est à rapprocher du dispositif prévu à l’article 21, qui aura un impact direct sur le nombre de ménages dépassant le double des plafonds de ressources, puisque l’article 21 minore de 10,3 % les plafonds de ressources applicables dans le parc HLM.

F. Des mesures ambitieuses en faveur de l’hébergement des sans-abri

Afin d’améliorer les capacités d’accueil des personnes sans domicile, la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat a mis à la charge de certaines communes des obligations en matière d’hébergement d’urgence. Les communes concernées doivent accueillir un nombre minimum de places d’hébergement. Le minimum varie selon la taille et la localisation des communes. La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a renforcé ces obligations et cherché à les rendre plus contraignantes.

Les données disponibles permettent cependant d’affirmer que ces dispositions sont restées peu appliquées. A l’été 2007, seules 30% des communes concernées avaient atteint les objectifs fixés par la loi.

L’article 23 du présent projet de loi apporte des réponses à ce problème, codifiées à l’article L. 312-5-3 nouveau du code de l’action sociale et des familles :

– il clarifie, en amont, la planification de l’hébergement des sans-abri en refondant les différents documents existant dans un document unique : le plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile ;

– il précise le mécanisme de sanction des obligations des communes en l’alignant sur les dispositions de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation (« prélèvement SRU ») ;

– il détaille les places d’hébergement concernées, qui ne seront pas limitées à l’hébergement d’urgence mais comprendront aussi des places d’hébergement de transition afin d’apporter une réponse globale au problème de l’hébergement des sans-abri.

G. Un aménagement pragmatique du droit au logement opposable

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a prévu que les personnes dites « supra-prioritaires » disposent d’un droit de recours contentieux pour faire valoir leur droit au logement depuis le 1^er décembre 2008.

Cependant, les marges de manœuvre à court terme sont faibles. La situation est particulièrement délicate dans certains départements de l’agglomération parisienne : la région Ile-de-France concentre deux tiers des demandes.

Dans cette perspective, l’article 24 du projet de loi institue des modalités d’attribution de logement spécifiques pour l’Ile-de-France. Les préfets pourront proposer aux personnes prioritaires d’être logées ou relogées dans un autre département que celui dans lequel ils ont fait leur demande (article L. 441-2-3 modifié du code de la construction et de l’habitation).

Cela permettra d’éviter que les capacités de relogement de certains départements soient saturées tandis qu’elles sont sous-utilisées dans d’autres départements. Les frontières départementales ont d’ailleurs beaucoup moins de sens en Ile-de-France que dans d’autres régions, étant donné l’importance des réseaux de transport en commun.

Le Sénat a proposé d’ajouter à cet article une disposition permettant de mettre en place plusieurs commissions de médiation par département afin qu’elles statuent sur les demandes dans de meilleures conditions : ces commissions sont en effet parfois encombrées.

H. Le renforcement de la connaissance de l’habitat indigne et des moyens de lutter contre celui-ci

La connaissance de l’habitat indigne, dont le nombre est estimé « à dire d’expert » à plus de 500 000, souffre de l’absence d’une définition établie. L’article 25 du projet de loi propose d’introduire, à l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, une définition claire, rassemblant des caractéristiques de l’habitat impropre par nature à l’habitation et du logement non décent.

L’identification des logements indignes est aussi améliorée par l’article 25 quater, qui rend automatique la transmission des décisions judiciaires en matière de logement non décent (article 6 modifié de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs).

La lutte contre l’habitat indigne est par ailleurs renforcée :

- l’article 25 bis permet, dans le cadre de la police de la salubrité, d’exécuter des travaux d’office sur des logements vacants (article 1331-29 modifié du code de la santé publique).

- l’article 25 quinquies réduit les indemnités d’expropriation des exploitants d’« hôtels meublés » du montant des travaux de remise en état et de relogement.

IV. LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

A. Aménager les mesures de réforme de la gouvernance de la politique du logement

Le rapporteur propose plusieurs aménagements au volet « réforme de la gouvernance » du projet de loi.

1. Une entrée en vigueur modulée du mécanisme de prélèvement sur les organismes HLM dont les investissements sont insuffisants

Si le rapporteur est favorable à la réforme proposée à l’article 1^er, qui a d’ailleurs fait l’objet d’une approbation de la part du « monde HLM » (cf. infra le compte rendu de l’audition de l’Union sociale pour l’habitat), il propose un aménagement du dispositif de prélèvement prévu à l’article 2.

Dans le projet de loi initial, en effet, le dispositif, qui prend en compte les investissements réalisés au cours des deux derniers exercices, devait être rétroactif, puisqu’il entrait en vigueur dès la publication de la loi, en 2009.

Le Sénat a remis en cause cette rétroactivité, en reportant à 2011 l’entrée en vigueur de l’article.

Dans un souci d’équilibre, le rapporteur propose une entrée en vigueur progressive du mécanisme : pour l'année 2010, il serait proposé de calculer le prélèvement sur le seul exercice 2009 si celui-ci est inférieur au prélèvement calculé sur 2008 et 2009. Cela permettrait ainsi d'atténuer les effets de la mesure pour les organismes qui auront repris une activité d'investissement en 2009.

2. Renforcer la concertation dans le cadre de la réforme du 1 % logement

Favorable à la réforme globale proposée à l’article 3, le rapporteur juge indispensable de prévoir explicitement au niveau de la loi une concertation, et non un simple avis consultatif, avec les partenaires sociaux sur l’emploi des fonds du 1 % logement.

B. Étendre les missions de l’ANAH

A l’article 3 bis, la Commission a ajouté aux missions de l’ANAH celles de l’amélioration des structures d’hébergement, et de l’exécution d’opérations de résorption d’habitat insalubre et de requalification d’immeubles et d’îlots d’habitat privé dégradé. Elle a également complété la liste des ressources de l’agence, qui sera désormais financée par le 1 % logement.

C. Renforcer et simplifier les dispositifs en faveur de l’accession sociale à la propriété et de l’investissement locatif

1. Une revalorisation de la déduction forfaitaire au titre de l’investissement locatif

La Commission propose de doubler, c’est-à-dire de porter à 21 400 euros, contre 10 700 euros dans le droit en vigueur, le montant de la déduction forfaitaire dont peuvent bénéficier les propriétaires dans le cadre de l’investissement locatif régi par l’article 31 du code général des impôts.

Elle estime en effet nécessaire, étant donné la conjoncture du secteur de la construction, de « doper » cet outil fiscal, par ailleurs recentré sur les zones tendues par le projet de loi.

2. Une amélioration du conventionnement ANAH sans travaux

Depuis la loi ENL, le propriétaire d'un logement ne peut bénéficier de l'avantage fiscal « Borloo dans l'ancien » (cf. supra) consenti en contrepartie du conventionnement de son logement avec l'ANAH qu'à la condition qu'il ait signé avec l’agence une convention.

Le rapporteur estime que cette disposition introduit une procédure lourde de vérification préalable au cas par cas des conditions du conventionnement. Un fonctionnement fluide du marché locatif conduit à privilégier une signature du bail aussi rapide que possible. C’est pourquoi il propose une simplification du dispositif.

Par ailleurs, le bénéfice de l’avantage fiscal est calé sur la durée de la convention qui, le plus souvent, ne coïncide pas avec la durée du bail. Dans ce cas, le bailleur ne bénéficie plus de l'avantage fiscal alors même que le loyer ne peut être augmenté qu'à l'issue du bail en cours et ce progressivement dans les conditions de l’article 17c de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Le rapporteur propose par conséquent d’aligner la durée de l’avantage fiscal après la date d’échéance de la convention et au plus tard jusqu’à la date prévue pour le renouvellement du bail.

3. Une simplification du Pass-foncier dans le logement individuel

Le rapporteur estime que le Pass-foncier constitue une aide puissante pour l’accession à la propriété des ménages modestes. Celle-ci s’avère d’autant plus utile que les ménages sont actuellement « dé-solvabilisés » par la hausse des taux et que les marges de baisse de prix sont d’autant plus faibles que l’opération est modeste.

En effet, le coût du terrain représente une faible part du prix des opérations les plus sociales.

Il considère que seule une aide puissante comme le Pass-foncier permettra de compenser cette « désolvabilisation ». L’élargissement de son bénéfice aux logements collectifs est donc une excellente mesure, car elle permettra de répondre à la demande qui s’exprime dans les zones tendues. De surcroît, le nouveau mécanisme, un prêt à différé de remboursement, est beaucoup plus simple que celui du portage foncier.

Ceux qui construisent une maison en secteur diffus pourraient bénéficier de ce nouveau mécanisme : il est donc proposé d’élargir explicitement aux personnes qui souhaitent faire construire une maison individuelle en secteur diffus la nouvelle modalité du Pass-foncier.

4. Une extension de la TVA à taux réduit à l’ensemble des opérations d’accession sociale à la propriété

A situation exceptionnelle, mesure exceptionnelle. La Commission propose l’adoption d’une mesure qui a toujours été chère à son Président, ce dernier ayant déjà fait une proposition analogue dans le cadre de l’examen du projet de loi portant engagement national pour le logement : l’extension du taux réduit de TVA à l’ensemble des opérations d’accession sociale à la propriété.

Cette mesure est en effet aujourd’hui restreinte aux seules opérations réalisées en zone ANRU ou jusqu’à 500 mètres de ces quartiers. Bien que la mesure soit coûteuse pour les finances publiques, elle répond à une aspiration majeure de tous nos concitoyens, dont le Président de la République s’est fait l’écho dans son programme de mandature.

5. Un doublement du prêt à taux zéro

Toujours dans le souci de soutenir l’activité de construction dans la période exceptionnelle que traverse notre économie, la Commission propose, à l’initiative de son Président et du rapporteur, un doublement du montant du prêt à taux zéro.

D. Rendre possible l’élaboration d’un seul document pour le PLU et le PLH

Sur proposition du rapporteur et du président, la Commission des affaires économiques a adopté un amendement prévoyant l’intégration des dispositions du programme local de l’habitat (PLH) dans le plan local d’urbanisme (PLU) lorsque celui-ci couvre l’intégralité du territoire de l’EPCI compétent.

Le projet de loi entend assurer, à travers les dispositions des articles 9 et 9 bis, une meilleure prise en compte dans les PLU des mesures prévues par les PLH, notamment par une association en amont des communes et EPCI directement concernés et par une réduction du délai de mise en compatibilité du PLU avec le PLH lorsqu’une simple modification est nécessaire en vue de permettre la réalisation d’un ou plusieurs programmes de logements.

Il est toutefois temps de franchir un pas supplémentaire pour simplifier les procédures en donnant la possibilité aux EPCI compétents de n’avoir plus qu’un seul document à élaborer. Cette fusion du PLU et du PLH permettra à la fois de renforcer la cohérence de la politique de l’habitat au niveau local et de faciliter sa mise en œuvre au travers de son principal instrument, le PLU. Les travaux du Grenelle de l’Environnement se sont largement orientés dans cette direction et il appartiendra à cet égard au projet de loi « Grenelle II » d’aller plus loin, en intégrant notamment la problématique des transports.

E. Faciliter la réalisation des opérations d’aménagement

Le projet de loi prévoit dans son article 12 la création d’un nouvel instrument contractuel visant à faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement et d’équipements publics. Il convient toutefois de s’assurer que les instruments existant par ailleurs fonctionnent. Or, il s’avère que les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) créées à titre expérimental, pour une durée de cinq ans, par l’article 20 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) connaissent un développement limité.

Ce nouvel outil constitue cependant le seul instrument dont les collectivités territoriales disposent pour réaliser des « prestations intégrées », appelées « in house » dans la jurisprudence communautaire relative aux conditions dans lesquelles une collectivité peut être dispensée d’appliquer les règles de mise en concurrence. En effet, en droit français, seules les SPLA peuvent réaliser ce type de prestations, car les sociétés d’économie mixte, compte tenu de la présence obligatoire d’au moins un actionnaire privé dans leur capital, ne peuvent être dans une relation de « in house » avec leurs collectivités.

Le manque d’engouement pour les SPLA semble à cet égard lié au fait que leur qualification de « société anonyme » implique un nombre minimal de sept actionnaires, ce qui constitue un frein important à la constitution de ces sociétés. C’est pourquoi la Commission des affaires économiques a adopté, sur proposition de son président et de son rapporteur, un amendement visant à desserrer cette contrainte en abaissant ce seuil à deux actionnaires.

F. Encadrer les délais de réalisation des fouilles archéologiques préventives afin d’accélérer la réalisation de logements

La Commission des affaires économiques a adopté un amendement cosigné par le rapporteur et M. Olivier Carré réécrivant les dispositions de l’article 10 bis introduit au Sénat par un amendement de M. Daniel Dubois afin de contribuer à accélérer la réalisation des logements sociaux en fixant un délai pour l’engagement des opérations d’archéologie préventive.

Cet amendement poursuit plusieurs objectifs :

– tout d’abord, il vise à insérer effectivement dans la partie du code du patrimoine relative à l’archéologie préventive les dispositions introduites par erreur dans l’article L. 531-6 du code du patrimoine, qui ne concerne pas les opérations de fouilles archéologiques préventives mais les opérations programmées de fouilles ;

– ensuite, il entend élargir leur application à l’ensemble des terrains destinés à la construction de logements et pas uniquement aux travaux en vue de la réalisation de logements sociaux ;

– enfin, il vise à poser non seulement un délai de six mois maximum pour l’engagement des opérations archéologiques mais également pour leur achèvement. L’amendement propose ainsi une nouvelle rédaction pour l’article 10 bis fixant un délai de 18 mois prorogeable une fois pour l’achèvement des opérations de fouilles. Sont ici visées les opérations de diagnostic préalable, pour lesquels le code du patrimoine prévoit un délai d’achèvement sans prévoir de délai d’engagement, et les opérations de fouilles archéologiques proprement dites, qu’elles soient réalisées par un opérateur choisi selon la procédure visée à l’article L. 523-9 du code du patrimoine ou, faute d’opérateur candidat, par l’Institut national de recherches archéologiques préventives (article L. 523-10 du code du patrimoine).

G. Mettre en place un système efficace d’obligations d’hébergement à la charge des communes

Sur proposition du rapporteur, la Commission a adopté deux amendements précisant le champ des communes soumises aux obligations d’hébergement et les possibilités de mutualiser les places d’hébergement (article L. 312-5-3 du code de l’action sociale et des familles).

L’article 23 cherche à rendre plus opérantes les obligations d’hébergement des communes afin d’améliorer la situation des personnes sans domicile. Un équilibre satisfaisant doit être trouvé entre des obligations précises et des aménagements locaux. Le cas des plus petites communes doit notamment être pris en compte, en raison des moyens financiers qui sont les leurs et de l’existence d’une taille optimale des centres d’hébergements.

La commission des affaires économiques a ainsi souhaité que les obligations d’hébergement ne soient portées qu’à la charge des communes soumises aux dispositions spéciales prévues aux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation, garantissant un seuil plancher de 3 500 habitants.

Elle a aussi restreint les cas de mutualisation introduits par le Sénat aux communes membres d’une intercommunalité compétente en matière de programme local de l’habitat et aux communes limitrophes décidant de se regrouper par convention, ces deux précisions ne figurant pas dans le texte du Sénat.

H. Adapter les propositions faites au titre du droit au logement opposable à la situation particulière du demandeur

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que les propositions de logement ou d’hébergement faites aux demandeurs prioritaires au titre du droit au logement opposable ne doivent pas être manifestement inadaptées à leur situation (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation).

Si elle est utile, la proposition de régionaliser le droit au logement opposable en Ile-de-France met en évidence une difficulté liée à l’exercice de ce droit. Lorsque le logement ou la solution d’hébergement proposé au demandeur prioritaire est trop éloigné de son lieu de travail par exemple, le demandeur refusera la proposition. L’effectivité du droit au logement est alors réduite et le risque de contentieux accru, sans qu’il soit possible de savoir comment le juge tranchera in fine la question.

La Commission a souhaité adopter un amendement « préventif » prévoyant que les propositions faites aux demandeurs prioritaires ne doivent pas être « manifestement inadaptées » à leur situation.

I. Renforcer la connaissance et les moyens de lutte contre l’habitat indigne

La Commission a adopté, sur les propositions du rapporteur et de M. Le Bouillonnec, plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 25 quinquies afin de prolonger l’effort de lutte contre l’habitat indigne engagé par le gouvernement.

Les dispositions figurant dans ces articles :

– prévoient la remontée automatique des informations relatives aux logements indignes et non décents vers les observatoires nominatifs départementaux de l’habitat indigne et assouplissent le secret fiscal afin de mieux pouvoir suivre ces logements ;

– clarifient le privilège immobilier spécial, qui permet à l’autorité publique qui effectue des travaux d’office de recouvrer plus facilement des créances nées de mesures utiles à tous les créanciers, et l’étendent aux travaux d’urgence ;

– majorent les créances nées de la substitution des autorités publiques aux copropriétaires défaillants d’intérêts moratoires ;

– définissent ce pouvoir de substitution comme un pouvoir propre du maire ;

– introduisent des incriminations pénales spécifiques en matière de police des hôtels meublés dangereux ;

– permettent aux autorités publiques de neutraliser l’accès aux immeubles frappés d’une interdiction d’habiter ;

– instituent un contrat de location temporaire afin de simplifier le statut juridique des bailleurs signant un contrat avec un autre bailleur pour satisfaire à l’obligation de reloger leurs locataires à laquelle ils peuvent être soumis dans certaines circonstances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— AUDITION DE MME CHRISTINE BOUTIN,
MINISTRE DU LOGEMENT ET DE LA VILLE

La commission a entendu Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 1207) (M. Michel Piron, rapporteur).

M. le président Patrick Ollier. Je suis heureux d’accueillir Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, pour une audition qui constitue en quelque sorte une introduction à la discussion des articles du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, sur lequel l’urgence a été déclarée.

Déposé en Conseil des ministres le 28 juillet, d’aucuns prétendent enrichi par le Sénat quand il en ressort selon moi affaibli, ce texte n’en demeure pas moins essentiel dans le contexte de crise immobilière et financière que nous connaissons. Nous avons d’ores et déjà procédé à un certain nombre d’auditions : outre celle de Mme la ministre, le 6 novembre, nous avons entendu le président du 1 % logement le 19 novembre ainsi que l’Union sociale pour l’habitat (USH) et la Fédération des promoteurs constructeurs le 25 novembre. En dehors de ces auditions qui se déroulent dans le cadre de la commission plénière, M. le rapporteur Michel Piron a entendu l’ensemble des organismes concernés tant par la politique du logement que par le projet lui-même, ce qui reflète d’ailleurs l’étendue du champ d’action de ce dernier qui comporte, comme les textes précédents – loi de programmation pour la cohésion sociale, engagement national pour le logement (ENL), en instituant le droit au logement opposable (DALO) – des dispositions concernant, par exemple, la gouvernance des HLM ou celle du 1 % logement.

Une question, madame le ministre, me tient particulièrement à cœur : qu’en est-il de la TVA à 5,5 % s’agissant de l’accession sociale à la propriété ?

Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville. Cette question me tient également à cœur, monsieur le président, et j’aurai l’occasion d’y revenir.

La déclaration d’urgence se justifie quant à elle particulièrement, certaines préconisations de ce texte pouvant en effet permettre de répondre à la crise de l’immobilier que nous connaissons même s’il a été élaboré avant son déclenchement. Je rappelle, par ailleurs, que 435 000 logements sociaux ont été construits l’an dernier et que, même si ce nombre est plus faible cette année, il se situera néanmoins au niveau de celui de 2004, lequel était déjà considérable. Le Président de la République a en outre récemment annoncé un plan ambitieux de soutien à l’immobilier avec l’achat de 30 000 logements en vente en état futur d’achèvement (VEFA), le passage de 20 000 à 30 000 achats de logements collectifs dans le cadre du PASS-foncier et, enfin, la mise à disposition de terrains.

Avec ce texte, je poursuis trois objectifs majeurs.

Premier objectif : soutenir la construction de logements. À cette fin, il convient de mobiliser les grands acteurs du logement que sont les organismes HLM et le 1 % logement dans le cadre de la stratégie pluriannuelle. Les bailleurs sociaux ont fait un remarquable travail puisqu’ils ont plus que doublé leur production en quelques années, mais mon projet de loi leur offre des outils supplémentaires : les conventions d’utilité sociale, qui devront être signées entre chaque bailleur et l’État d’ici à la fin de 2010, se substitueront ainsi aux conventions globales et permettront non seulement de définir les objectifs partagés avec l’État et les collectivités territoriales, mais également d’adapter précisément les politiques aux différents territoires. Nous proposons aussi de mettre en place une véritable solidarité financière entre les organismes avec un système de péréquation permettant de flécher les rares organismes HLM plus attentifs à leur trésorerie qu’à la construction de manière à opérer une réorientation. Par ailleurs, les VEFA reçoivent une définition juridique claire. Nous avons de surcroît rénové la gouvernance du 1 % logement en limitant les coûts de gestion et en réorientant l’utilisation des ressources vers les priorités de la politique publique du logement. La loi fixera les grandes catégories d’emplois ainsi que la nature des emplois ; les enveloppes correspondantes seront précisées par décret après avis des partenaires sociaux. Les discussions avec ces derniers ont d’ailleurs été cordiales et nous nous sommes entendus sur un certain nombre d’objectifs ambitieux, en particulier s’agissant d’une plus grande production de logements économiquement abordables, de la facilitation de l’accès ou du maintien en logement des personnes les plus fragiles et de l’intensification de la lutte contre l’habitat indigne. Au Sénat, enfin, les débats ont permis de préciser certains points, notamment en ce qui concerne le conseil d’administration de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL).

Le projet prévoit également l’extension du PASS-foncier au logement collectif, le Président de la République souhaitant réaliser 30 000 logements, en particulier en zone urbaine, grâce à ce dispositif. Afin de conserver la confiance des investisseurs privés, il est également important de maintenir les dispositifs d’investissements Robien et Borloo, mais en les recentrant sur les zones dans lesquelles la tension du marché locatif est forte. J’ajoute que cette procédure tant décriée a permis de réaliser plusieurs milliers de logements. Il faut également aider les maires à augmenter le nombre de constructions dans leur commune. J’avais souhaité à ce propos inclure dans le décompte des logements sociaux au titre de l’article 55 de la loi SRU des logements construits dans le cadre du PASS-foncier et du prêt social de location-accession (PSLA). Cela a certes suscité des débats mais, selon une étude du CREDOC, 88 % des Français se déclarent favorables à cette disposition – je rappelle que les logements destinés à l’accession sociale à la propriété ont les mêmes caractéristiques que les logements locatifs sociaux : même aide publique – avec une TVA à 5,5 % – même plafond de ressource, même personnes. Le Sénat en a décidé autrement, mais je suis persuadée que nous parviendrons à proposer une mesure apaisant les inquiétudes tout en favorisant le développement de ce type d’accession à la propriété. Je travaille d’ailleurs à un amendement en ce sens.

J’ai également défendu au Sénat un amendement – voté à l’unanimité – permettant aux préfets d’exercer le droit de préemption urbain à la place de la commune en cas de carence de celle-ci. J’ai aussi favorisé l’agrandissement des bâtiments à usage d’habitation en autorisant le dépassement des normes d’urbanisme jusqu’à 20 %.

Enfin, le texte renforce le caractère opérationnel des programmes locaux de l’habitat dont je propose que les objectifs soient fixés par commune afin de favoriser une adéquation entre la politique de l’ « aide à l’habitat » arrêtée sur le plan intercommunal et sa mise en œuvre sur le plan communal : telle est en effet la condition pour que les plans locaux d’urbanisme (PLU) deviennent de vrais outils au service de la construction.

Deuxième objectif : permettre aux classes modestes et moyennes d’accéder au logement. Pour ce faire, nous souhaitons ramener le parc HLM à sa vocation première. Selon le code de la construction et de l’habitation, l’attribution de logements locatifs sociaux « participe à la mise en œuvre du droit au logement afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées (…). L’attribution doit favoriser les chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers. »

Le projet propose donc d’abaisser de 10 % les plafonds de ressources pour l’accès au logement social afin d’annuler leur forte progression constatée ces dernières années en raison de l’effet mécanique lié à l’évolution du SMIC induit par le passage aux 35 heures. Lorsque 60 % de la population peut avoir juridiquement accès à un logement HLM – contre 70 % actuellement –, nous permettons aux personnes qui disposent de ressources modestes et aux personnes défavorisées d’y accéder plus facilement sans pour autant remettre en cause la mixité sociale.

Le texte vise également à accroître la mobilité dans le parc de logements sociaux, le taux de mobilité étant aujourd’hui très faible – 9 % sur le plan national et 7,4 % en Île-de-France. Il permettra également de libérer les logements sous-occupés et incitera les ménages disposant de revenus très élevés à quitter le parc social.

Il convient également de donner à ceux qui ne veulent pas ou ne peuvent pas accéder à un logement HLM la possibilité de disposer d’un logement abordable : tel est le sens des dispositions prises en début d’année tendant à indexer le prix des loyers sur un nouvel indice de référence fondé sur les prix à la consommation ou visant à réduire les dépôts de garantie de deux à un mois de loyer.

Le projet prévoit par ailleurs une mesure complémentaire interdisant le cumul d’une caution et d’une assurance pour impayé de loyer. Cette disposition prendra tout son sens dès qu’un dispositif de garantie mutualisé des risques locatifs géré par les partenaires sociaux sera effectif. J’ai souhaité que cela soit le cas d’ici à la fin de l’année, comme le précise d’ailleurs l’accord du 10 octobre dernier entre le 1 % et l’État.

Troisième objectif : lutter contre le mal-logement, impératif indissociable du droit au logement opposable. Afin d’aider les populations en difficulté à accéder plus facilement à des solutions d’hébergement d’urgence, il faut mobiliser à la fois les communes, les bailleurs sociaux et l’État.

L’article 2 de la loi DALO a créé l’obligation pour les communes de disposer d’une place d’hébergement par tranche de 2 000 habitants. Le texte que je propose précise les modalités d’application de ce principe afin de le rendre pleinement opératoire et prévoit en outre la mise en place d’une solidarité interdépartementale en Île-de-France : une commission de médiation « DALO » ayant, par exemple, décidé que tel public est prioritaire devra ainsi trouver un logement, mais pas obligatoirement dans le département de son ressort.

De plus, la loi devrait permettre aux bailleurs sociaux de prendre en gestion des logements dans le parc privé afin de les sous-louer à des ménages hébergés dans des hôtels ou des centres d’hébergement. Cette mesure attendue participera au développement d’une offre d’hébergement moins onéreuse et plus humaine.

L’habitat indigne constitue l’une des plaies de notre société, et c’est parce qu’il convient de mieux lutter contre ce fléau que le projet en donne une définition juridique précise, ce qui permettra notamment de limiter les agissements des marchands de sommeil.

J’ai également souhaité que soit engagé un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés avec la remise sur le marché de logements vacants, la transformation de logements sociaux de fait en logements sociaux de droit, ainsi que l’obligation de reloger en centre-ville dans des conditions de logements sociaux les personnes qui sont actuellement dans ces quartiers dégradés.

Ce projet a pour ambition de soutenir la construction et l’emploi, de répondre au besoin de logement de nos concitoyens et de relever les défis de la crise immobilière. Je vous fais confiance pour l’enrichir et je suis prête à accepter les amendements qui respecteraient ces objectifs !

M. Michel Piron, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le président, d’avoir souligné que nous avons organisé un grand nombre d’auditions. Je remercie également les membres de l’opposition, dont l’implication a été conséquente, ainsi que les rapporteurs pour avis.

Quid, madame la ministre, de la pérennité du financement du 1 % au-delà de 2011 ?

Une évaluation des dispositifs Garantie des risques locatifs (GRL) et PASS-Foncier me semble par ailleurs nécessaire sans que s’impose pour autant la mise en place d’un nouveau comité Théodule. Le réseau de l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL) ne pourrait-il, par exemple, s’en charger ?

S’agissant de l’articulation entre GRL et Garantie des loyers impayés (GLI), il semble que, outre la superposition d’un mécanisme subventionné et d’un produit de marché, un problème de ciblage des publics se soit posé. Pourriez-vous nous éclairer sur ce point ?

Quid du PASS-Travaux, dispositif désormais réorienté par le Grenelle de l’environnement en direction des économies d’énergie ?

Qu’en est-il de la participation financière des collectivités au PASS-foncier, laquelle constitue un frein à la mise en œuvre de ce dernier ? De la même manière, le peu de succès de ce mécanisme s’explique sans doute par la nécessaire avance du différentiel de TVA de 14,1 % pour les acquéreurs de logements individuels.

Enfin, qu’en est-il précisément des 30 000 logements en VEFA et, plus généralement, de l’état général du marché dans un contexte de forte crise ? La TVA à 5,5 % ne constituerait-elle pas une piste supplémentaire à explorer ?

M. le président Patrick Ollier. Même si le Sénat a supprimé, à tort, l’article 17, l’accession sociale à la propriété, j’y insiste, doit prendre toute sa place dans ce texte et être encouragée. Outre que nous devons en effet être capables de mettre en place une procédure lisible et accessible à travers un guichet unique dans les mairies, dont la faculté existe depuis la loi ENL, de nouvelles propositions concrètes doivent être formulées !

M. François Scellier, rapporteur pour avis de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan. Nombre de mesures de ce projet sont consensuelles et nous adhérons aux trois objectifs principaux que Madame le ministre a soulignés.

Elle a par ailleurs affirmé vouloir maintenir le dispositif de soutien à l’investissement locatif. Or, il me semble nécessaire d’aller plus loin tant les procédures Robien et Borloo ont été parfois décrédibilisées à la suite d’erreurs d’implantation. De ce point de vue, les mesures prévues par le projet afin de déterminer précisément les zones d’affectation vont dans le bon sens, même s’il est sans doute opportun de faire en sorte que les élus locaux eux-mêmes puissent les définir.

J’ai par ailleurs déposé un amendement visant à remplacer le dispositif d’amortissement par un système de réduction d’impôt et à élargir ainsi le nombre de contribuables pouvant investir dans le locatif privé.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Comme le disait M. le rapporteur, nous avons en effet procédé à un nombre important d’auditions, d’où il ressort que ce projet suscite interrogations et inquiétudes tant il bouleverse des stratégies en cours, y compris celles qui étaient mises en œuvre dans le cadre de conventions passées avec l’État. Ce n’est pas ainsi, madame le ministre, que vous apaiserez les acteurs susceptibles de répondre à la crise immobilière que nous traversons !

La pérennité du 1 % est ainsi remise en question, le hold-up de l’État hypothéquant gravement l’avenir.

Quid des conventions qui ont été passées ces dernières années et des problèmes juridiques qui ne manqueront pas de se poser compte tenu des obligations légales ? Quelle portée juridique leur accordez-vous ?

J’ajoute que le Parlement ne pourra exercer son contrôle sur les obligations résultant des lois SRU et ENL.

De plus, les nouvelles stratégies de conventions sociales – baisse du plafond, altération du droit au maintien dans les lieux – impliquent des modifications fondamentales fort inquiétantes quant à l’effectivité de la mixité sociale ou à la réhabilitation.

Enfin, l’État se désengageant de l’ANRU et les PALULOS ayant pratiquement disparu, faut-il comprendre que vous renoncez à promouvoir toute aide à la pierre ? Si oui, comment soutenir efficacement le logement social ? Un tel flou contribue peut-être à expliquer le trouble des sénateurs.

M. Olivier Carré. Je remercie M. le rapporteur, non seulement pour la méthode de travail qu’il a impulsée – tous les groupes ont été sollicités –, mais également pour son travail de fond puisque l’ensemble des acteurs ont été entendus.

Cette loi est d’autant plus bienvenue que la crise immobilière risque de déboucher sur une crise du logement. Dans ces conditions, le nouveau dispositif de convention d’utilité sociale, en particulier, me semble tout à fait adapté.

Comment, madame le ministre, envisagez-vous la mise en place du « bouclier logement » et, en particulier, la possibilité d’appliquer des loyers différents sur un même programme en fonction de la situation des habitants ? Je note par ailleurs qu’il s’agit là du meilleur moyen pour favoriser une réelle mixité sociale.

S’agissant du 1 % logement et de l’ANRU, j’attends confirmation de l’engagement de 12 milliards d’euros.

Enfin, deux questions essentielles me semblent devoir être posées. D’une part, comment la nouvelle procédure mise en œuvre dans le cadre du programme national de requalification des quartiers anciens – lesquels, à Orléans par exemple, abritent la plupart des RMIstes – s’articulera-t-elle avec les périmètres de restauration immobilière et les autres procédures ? D’autre part, comment les projets urbains partenariaux s’articuleront-ils sur le plan technique avec les zones d’aménagement concertées ?

M. Pierre Gosnat. Je note tout d’abord que l’association Droit au Logement (DAL) et Les Enfants de Don Quichotte viennent d’être condamnés par la justice. Or, si Mme le ministre a déclaré ce matin qu’elle ne tenait pas à commenter un jugement, Mme le garde des sceaux, elle, aurait fort bien pu demander au Parquet de ne pas poursuivre la procédure.

Quatre SDF viennent de mourir dans la rue. Certes, vous allez parler une fois de plus de l’urgence de la situation mais, l’urgence, cela se prépare et ce n’est pas ce que vous faites. Par ailleurs, si vous voulez vraiment vous mobiliser en faveur du logement et lutter contre l’exclusion, ce n’est pas le moment de remettre en cause les fondements de la loi SRU, laquelle n’est d’ailleurs même pas appliquée par tous les maires.

Le Gouvernement ne prend pas la mesure exacte de la situation de notre pays. Vous parlez de mobilisation, madame la ministre, mais qu’en est-il de celle de l’État ? De surcroît, non content d’organiser la mainmise économique et financière sur le 1% logement, vous faites preuve d’autoritarisme avec les conventions d’utilité sociale en imposant aux organismes sociaux la mise en œuvre de votre politique alors que les organismes du 1 % logement connaissent des difficultés pour appliquer leur propre programme !

Qu’en est-il de l’« accord » du 10 octobre ? Ne s’agit-il pas plutôt d’un simple relevé de discussion ?

S’agissant des surloyers, je ne suis pas d’accord avec vous. Certes, il faut que des catégories sociales différentes vivent dans les mêmes immeubles mais, avec votre mesure, un couple de fonctionnaires de catégorie B, par exemple, sera très lourdement pénalisé et n’aura pas d’autre solution que de partir. La sous-occupation pose quant à elle de douloureux problèmes : imaginez des personnes âgées ayant vécu dans un même immeuble pendant des années et qui seraient contraintes de le quitter !

Enfin, si 70 % des personnes peuvent prétendre à bénéficier d’un logement social, c’est que les faits sont têtus !

Mme le ministre. Il est certain, et je l’assume, que cette loi vise à réformer notre système.

La négociation a été engagée avec les partenaires sociaux afin de modifier le contenu et la gouvernance du 1 % logement, modification dont tout le monde convenait de la nécessité. Nous voulions également faire des économies et dégager des marges de manœuvre sur le budget de l’État afin de financer les priorités de la politique gouvernementale en matière de logement. Certes, il n’y a pas eu d’accord au sens formel, mais la portée de ce qui a été conclu est beaucoup plus forte puisque ces conclusions devaient être adoptées par le conseil d’administration du 1 % logement, ce qui a été fait. De 2009 à 2011, 850 millions d’euros annuels contribueront à financer l’ANRU – 320 millions d’euros –, l’ANAH – 380 millions d’euros– et les quartiers anciens dégradés – 50 millions d’euros.

Par ailleurs, ce texte a été élaboré alors que nous ne connaissions pas une crise aussi profonde et qu’il n’était pas question d’assouplir les contraintes européennes, notamment en matière de déficit. C’est pourquoi j’ai dû faire appel à des ressources extra-budgétaires relevant de la compétence de mon ministère et me tourner vers le 1 % logement. Il n’est nullement question que la contrainte dépasse les trois ans prévus par l’accord et j’espère que, passé ce délai, nous pourrons revenir à la situation antérieure. Je vous rappelle, à ce propos, que le 1 % logement a été créé en 1953 en raison d’un immense besoin de constructions que le budget de l’État ne parvenait pas à satisfaire. S’il a alors paru normal de faire appel au monde économique, pourquoi n’en irait-il pas de même aujourd’hui ?

J’ajoute que Mme Christine Lagarde a annoncé que des dispositions seraient rapidement prises dans le cadre d’un plan de relance en faveur de l’automobile et du logement.

La GRL, quant à elle, a été incluse dans les négociations avec le 1 % logement et il a été prévu de finaliser le processus avant la fin de l’année. Si tel est bien le cas, le cautionnement deviendra inutile. Quoi qu’il en soit, en tant que ministre du logement, vous comprendrez aisément que je ne tienne pas à opposer les propriétaires aux locataires ; je note simplement que, jusqu’ici, aucun signal positif n’a été envoyé en direction des premiers.

En ce qui concerne les PASS-foncier, chaque projet est soutenu par trois partenaires : le 1 % logement, la collectivité et l’État. Une banque et un promoteur-constructeur doivent également s’impliquer. À ce jour, 3 000 sont en cours et la demande demeure très forte. À titre personnel, je suis favorable à l’idée d’une réduction de la part des collectivités dans son financement mais nous verrons le 15 décembre quelles propositions pourront être formulées.

La situation des VEFA se débloque : outre que le Groupe Société nationale immobilière (SNI) prévoit l’achat de 10 000 logements, nous n’avons pas pris de retard sur les plans national, régional et départemental, même si la procédure est longue pour les HLM en raison de la dispersion des opérateurs. Des discussions ont commencé et des accords ont même été conclus.

Si je suis de surcroît très attachée aux dispositifs Robien et Borloo, je suis également émue par les abus qu’ils ont suscités. Nous travaillerons donc « dans la dentelle » de manière à répondre correctement aux besoins, et de façon très précise, en fonction des territoires.

Faut-il privilégier un système de réduction d’impôt à un dispositif d’amortissement ? Il m’importe avant tout d’être efficace, mais il conviendra sans doute d’examiner la question plus précisément.

S’agissant de l’ANRU, la loi du 5 mars 2007 a porté à 12 milliards d’euros le montant total du programme, lequel n’est en rien remis en cause par l’accord entre l’État et le 1 % logement : 557 quartiers ont été déclarés éligibles, dont 453 ont fait l’objet d’une validation en comité d’engagement ; plus de 10 milliards d’euros sont à ce jour mobilisés au titre de ces opérations. Un amendement à ce sujet, Monsieur Carré, devrait vous rassurer.

Les conventions, Monsieur Le Bouillonnec, s’appliquent quant à elles jusqu’à ce que les décrets d’application de la présente loi soient votés. Il me semble par ailleurs qu’en période de crise, il importe au premier chef de flécher les fonds, quels qu’ils soient, vers ceux qui en ont le plus besoin, alors que, jusqu’à présent, les prêts accordés par le 1 % logement l’étaient sans conditions de ressources.

L’accession sociale à la propriété doit bien entendu revenir dans notre débat et j’y travaille dans le cadre d’un amendement. Je ne comprends toujours pas pourquoi le Sénat a sabordé l’article 17, celui-ci précisant simplement qu’il était possible d’inclure les logements issus de l’accession sociale à la propriété dans les 20 % de logements sociaux que doivent comprendre les communes puisqu’il s’agit des mêmes personnes, des mêmes ressources et des mêmes aides de l’État.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Il ne s’agit en rien des mêmes personnes !

Mme le ministre. Si ! La loi SRU sera appliquée dans toute sa rigueur !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Vous voulez couvrir les maires qui ne font rien !

M. Pierre Gosnat. Le Sénat serait-il bolchevik ?

Mme le ministre. Outre que je suis la seule ministre du logement à avoir publié l’ensemble de la liste des communes relevant de la loi SRU, tous les arrêtés de carence seront également publiés dans la plus grande transparence ! L’accession sociale à la propriété, du reste, constitue un engagement du Président de la République, et cet engagement doit être respecté.

Une TVA à 5,5 % permettrait quant à elle de relancer le secteur de l’immobilier, mais aucun arbitrage n’a encore été rendu et je ne suis pas certaine d’obtenir satisfaction.

S’agissant du DAL et des Enfants de Don Quichotte, aucune poursuite n’a été engagée par le ministère du logement : c’est la préfecture de police qui a mené cette action et je n’ai pas, quant à moi, à commenter une décision de justice.

Je ne peux vous laisser dire, monsieur Gosnat, que nous agissons uniquement dans l’urgence. On dénombre environ 100 000 sans-abri dans notre pays et j’ai la fierté de pouvoir dire qu’il existe 99 600 places d’hébergement. Par ailleurs, cette année, 16 400 places ont été ouvertes, contre 13 186 en 2006. Avec 1,1 milliard d’euros, la France dispose du premier budget d’Europe en faveur des plus démunis.

Enfin, parce que l’exclusion est un sujet fort complexe qui ne se réduit pas à quelques chiffres, nous devons maintenant travailler à un meilleur fléchage de l’accueil en fonction des personnes.

Le nouveau barème de surloyer s’appliquera à compter du 1^er janvier et progressera en fonction du revenu des ménages concernés. Environ 140 000 d’entre eux sont concernés, soit 5 % des ménages logés dans le parc HLM. Si 60 % des Français répondent aux conditions de ressources pour bénéficier d’un logement HLM, seulement 22 % de ceux-ci y sont logés. Il me semble donc équitable que les personnes ayant un revenu supérieur cèdent leur place.

Le surloyer, par ailleurs, ne s’appliquera ni en ZUS ni en zone de revitalisation rurale et les intercommunalités peuvent tout à fait déterminer les quartiers où il en sera de même.

Enfin, les bailleurs sociaux ayant mis en œuvre une convention globale de patrimoine pourront prévoir un dispositif de surloyer dérogatoire. On dénombre 9 000 familles bénéficiant d’un revenu de 9 000 euros mensuels qui vivent en HLM et, moi, j’ai besoin de ces 9 000 logements !

M. François Brottes. Je note donc qu’en dessous du seuil de 9 000 euros mensuels les personnes n’auront pas de surloyer.

Mme le ministre. Ce n’est pas ce que j’ai dit.

M. François Brottes. Nous savons que Mme le ministre fait ce qu’elle peut et pas toujours ce qu’elle veut, mais elle pourra compter sur nous pour l’aider à aller plus loin sur un certain nombre de dossiers.

L’antienne du « tous propriétaires » n’est quant à elle pas plus convaincante que celle du « tous patrons », l’accession, sociale ou non, à la propriété étant, pour un certain nombre de personnes, tout bonnement impossible.

À moins de défendre la rétroactivité des textes, l’État devra par ailleurs tenir les engagements conventionnels qu’il a pris avant que la loi ne soit votée. Nous comptons donc sur vous pour que sa parole soit honorée…

Mme le ministre. Elle le sera.

M. François Brottes. … même si la loi définit de nouvelles priorités.

Par ailleurs, comment cette loi s’articule-t-elle avec les préconisations du Grenelle de l’environnement en matière de logement ?

M. Jean-Marie Morisset. En tant que rapporteur du projet portant création de l’UESL, en 1997, je note que des conventions ont toujours existé avec le 1 % logement et, parfois, pour des montants beaucoup plus importants.

Je rappelle que l’UESL a été créée afin de mieux utiliser le 1 % logement et qu’il faut veiller à ce qu’elle bénéficie toujours de sa capacité d’emprunt.

L’enveloppe du PASS-travaux, quant à elle, étant passée de 900 à 200 millions d’euros, comment le 1 % logement pourra-t-il honorer les engagements conclus ?

M. Olivier Dussopt. Je soulignerai tout d’abord que la ponction du 1 % logement pendant trois années successives à hauteur de 850 millions risque de mettre en péril ce dernier. S’il a été mis en place afin de faire face à des difficultés de l’État pour assurer un programme de constructions, il ne s’agissait aucunement de l’aider à boucler ses fins de mois.

Que comptez-vous proposer pour remplacer l’article 17 ?

Outre que la baisse du plafond de revenu pour accéder au logement social limitera un tel accès aux plus défavorisés d’entre les défavorisés, la mixité sociale sera réduite puisque des familles seront contraintes de partir.

Enfin, comment la SNI financera-t-elle l’achat de 10 000 VEFA compte tenu des moyens dont elle dispose ?

M. Gérard Hamel. Que l’on arrête de prétendre que l’État ne tiendra pas ses engagements alors qu’ils sont garantis jusqu’en 2011 et que l’ANRU dispose d’une trésorerie permettant d’honorer sans difficulté l’ensemble des conventions ! Au-delà, il est vrai que l’État devra trouver les moyens afin qu’il en soit de même pour celles que nous signons actuellement et qui l’engagent jusqu’en 2015.

La loi SRU sera, me semble-t-il, aussi sujette à polémiques que l’ISF tant que l’on ne définira pas mieux un certain nombre de termes : en effet, il ne s’agit pas tant de compter le nombre de logements sociaux par commune que d’évaluer les ressources à partir desquelles une famille peut en bénéficier en fonction de la situation concrète de telle ou telle commune. J’ai conscience que, si je présente un amendement allant dans ce sens, le tollé sera général, mais il me semble pourtant que cela relève du simple bon sens !

J’ajoute que la loi ENL prévoit qu’une commission départementale puis nationale examine un certain nombre de cas particuliers de manière que le ministre du logement puisse juger de la bonne volonté, ou de l’absence de bonne volonté, de telle ou telle commune. Arrêtons donc de faire des procès d’intention quand les moyens de sanctionner les communes qui voudraient passer entre les mailles du filet existent bel et bien !

M. Jean-Paul Lecoq. Les familles séparées risquent-elles d’être concernées par la sous-occupation de logements, la loi précisant que la garde d’un enfant implique de disposer d’un nombre de chambres suffisant ?

Les personnes qui font l’objet d’un refus bancaire sont-elles par ailleurs considérées comme « non expulsables » au même titre que celle qui vivent en ZUS, celles qui sont âgées de plus de 70 ans ou handicapées ? Peut-on, à ce propos, envisager de réfléchir à la notion de « handicap financier » ?

En matière de mixité sociale, que recouvre exactement la notion de « bouclier logement » ? Etes-vous prête à accepter des amendements visant à réquisitionner des logements dont les compteurs électrique et gazier ne tournent pas ? Les personnes qui seraient invitées à quitter leur logement pourraient-elles éviter de recourir au préavis ?

Le changement de la philosophie du 1 % empêchera-t-il les entreprises de contribuer au financement du logement de leurs propres salariés ?

Enfin, je rappelle que la loi SRU visait à ce que toutes les villes participent au développement du logement social et, en conséquence, à aider ceux qui ne peuvent pas bénéficier de l’accession sociale à la propriété.

Mme Fabienne Labrette-Ménager. Des logements sont parfois vacants parce qu’ils se trouvent dans certains quartiers ou que les immeubles dans lesquels ils se situent n’ont pas d’ascenseur. Ne pourrait-on pas procéder à des réservations en faveur des personnes âgées, des étudiants, des apprentis ou des intérimaires, dont les besoins sont spécifiques ? Par ailleurs, la loi favorisera-t-elle la colocation ?

M. Daniel Goldberg. Je suis d’accord avec M. Hamel lorsqu’il considère qu’il est nécessaire de passer d’une culture d’objectifs à une culture de résultats pour loger l’ensemble de la population dans le cadre d’une répartition équitable sur l’ensemble du territoire. Le « bouclier logement », par ailleurs, va également dans le bon sens. Mais, outre que nous avons besoin de connaître dès aujourd’hui le dispositif que vous proposerez pour remédier à la suppression de l’article 17, je considère également que les populations potentiellement intéressées par l’accession sociale à la propriété ne sont pas les mêmes que celles qui sont concernées par le logement locatif social.

Enfin, les 60 % de Français qui pourraient bénéficier du logement social ne sont pas tous demandeurs, madame le ministre, ce qui suffit à ruiner votre raisonnement.

M. Dominique Tian. Nombre de propriétaires s’inquiètent de la rédaction de l’article 18 supprimant la possibilité de demander une caution à un locataire si le propriétaire a souscrit une assurance le garantissant pour le non paiement du loyer. Or, ce système devenant déresponsabilisant, les impayés risquent ainsi d’augmenter sensiblement et la hausse des assurances ne manquerait pas d’être répercutée mécaniquement sur les loyers. Ne serait-il donc pas pertinent de limiter l’interdiction de caution aux seules locations couvertes par la GRL ?

M. Marc Goua. Le prélèvement sur le 1 % logement aura deux conséquences : non seulement les organismes collecteurs ne pourront plus conforter les fonds propres des bailleurs sociaux, mais ils ne pourront plus « solvabiliser » les programmes.

En outre, malgré une augmentation des constructions de 100 % en dix ans et une « désolvabilisation » de l’APL d’environ 20 %, l’aide à la pierre n’a pas connu une progression comparable. Que comptez-vous donc faire pour remédier à cette situation ?

S’agissant de la loi SRU, pourquoi ne pas maintenir les 20 % de logements sociaux et ajouter 5 % de logements dédiés à l’accession sociale à la propriété ?

Enfin, qu’en est-il du plan à venir annonçant une TVA à 5,5 % pour tous les logements et une augmentation du plafond du prêt à taux zéro (PTZ) ?

M. Dominique Le Méner. Si la réduction d’impôt me semble être une bonne solution pour l’acquéreur d’un logement, il convient de veiller à ce que la baisse de la TVA n’entraîne pas la seule réserve de la marge du promoteur dès lors qu’aujourd’hui de nombreux logements font l’objet de ventes promotionnelles par des opérateurs privés.

Certains sans-abri refusant obstinément un hébergement d’urgence, ne peut-on envisager la mise en place de contraintes ?

Enfin, les organismes sociaux pourront-ils accompagner des locataires qui, à la suite d’un licenciement, ne pourraient s’acquitter de leur loyer ?

Mme Annick Lepetit. Pourriez-vous, madame le ministre, expliciter le financement des PALULOS ?

Considérez-vous que le surloyer améliorera la mobilité dans le parc HLM quand seulement 5 % des locataires dépassent les plafonds de ressources et que moins de 6 000, sur 14 millions de logements, disposent de revenus deux fois supérieurs ?

Si le 1 % logement est désormais fléché sur les personnes les plus démunies, que reste-t-il de sa philosophie originelle ?

Mme Pascale Got. Le préavis peut-il être réduit pour les personnes qui tombent subitement malades et qui doivent changer de logement ?

Je trouve par ailleurs ce projet très timide quant à l’introduction d’une obligation de logement au titre de la solidarité et de la mixité sociale pour les personnes handicapées.

M. le président Patrick Ollier. Les réponses de Mme le ministre seront très brèves puisqu’elle a un rendez-vous impératif qu’elle ne peut en aucun cas retarder.

Mme le ministre. Monsieur Brottes, les conventions avec le 1 % logement seront remplacées par la loi, et le décret qui fixe les emplois reprendra les objectifs convenus avec les partenaires sociaux. Jusqu’à ce que la loi soit votée et publiée, ce sont les conventions ante qui s’appliqueront.

Monsieur Morisset, outre que les capacités de l’UESL seront maintenues, la baisse de l’enveloppe PASS-Travaux sera quant à elle compensée par la mise en œuvre des éco-prêts prévus par le Grenelle de l’environnement et les engagements pris antérieurement seront honorés.

Monsieur Dussopt, les emplois définis avec les partenaires sociaux sont compatibles avec l’équilibre financier du 1 % logement. L’achat des 10 000 logements en VEFA par la SNI est quant à lui financé par les ressources habituelles : fonds propres, subvention publique, emprunt.

Monsieur Lecoq, si le jugement de divorce pose le principe de la garde alternée, le logement ne peut être considéré comme sous-occupé.

Les entreprises continueront par ailleurs à financer le logement des salariés.

La loi, madame Labrette-Ménager, autorise la sous-location d’une partie d’un logement social à des personnes jeunes.

Monsieur Goldberg, on dénombre dans le cadre de l’article 55 de la loi SRU les logements HLM occupés par des personnes qui paient des surloyers et on refuserait de compter les logements des accédants à la propriété sous plafond de ressources HLM ? Cela me semble surprenant.

Monsieur Tian, l’objectif de la GRL est de rassurer les propriétaires bailleurs et, grâce à son développement, de rendre le cautionnement inutile. Il s’agit là d’un point fort du discours du Président de la République sur le logement prononcé à Vandoeuvre.

Concernant l’aide à la pierre, Monsieur Goua, les moyens financiers pour l’investissement, avec la contribution du 1 %, augmenteront en 2009.

Quant aux aides à la personne, l’indexation de l’APL sur l’indice de référence des loyers (IRL) garantit désormais une progression.

Monsieur Le Méner, nous allons étudier l’éventualité d’une contrainte d’hébergement des sans-abri lorsque la température est de moins 6 degrés, tout en sachant fort bien qu’en la matière il est très difficile d’agir.

Madame Lepetit, le financement des PALULOS sera dorénavant assuré par la péréquation entre les organismes ainsi que les gains supplémentaires liés aux surloyers.

M. le président Patrick Ollier. Je vous remercie, madame le ministre. La Commission n’exclut pas l’idée de vous entendre à nouveau si cela s’avère nécessaire.

II.— AUDITIONS

A.— M. JÉRÔME BÉDIER, PRÉSIDENT DE L’UNION D’ÉCONOMIE SOCIALE POUR LE LOGEMENT (1 % LOGEMENT) (UESL)

La commission a entendu M. Jérôme Bédier, président de l’Union d’économie sociale pour le logement (1 % logement) (UESL), en perspective de l’examen du projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 1207) (M. Michel Piron, rapporteur).

M. le président Patrick Ollier. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, notre rapporteur, M. Michel Piron, m’a demandé, pour préparer convenablement son travail, de fixer au vendredi 28 novembre, à quinze heures, le délai de dépôt des amendements qui seront examinés au cours des réunions des 2 et 3 décembre prochains, ce que j’ai accepté.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je le regrette, d’autant plus que notre calendrier était calé sur délai d’usage à la Commission et que, compte tenu de l’ordre du jour, nous aurions bien besoin d’un week-end de plus pour préparer nos amendements.

M. le président Patrick Ollier. Le délai de dépôt des amendements dépend du président de la commission compétente. Par ailleurs, le rapporteur a, lui aussi, besoin d’un week-end de plus pour conclure son travail. Ce sont là les aléas normaux du travail parlementaire.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Si rien ne change, cela ne servait à rien de modifier la Constitution !

M. le président Patrick Ollier. Si vous êtes mécontent, je vous suggère de me faire parvenir vos remarques par écrit. Nous sommes en effet réunis pour écouter M. Jérôme Bédier, président de l’Union d’économie sociale pour le logement, l’UESL, que je suis heureux d’accueillir dans le cadre de nos travaux préparatoires à l’examen du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. Nous souhaiterions connaître les réactions que lui inspire ce projet de loi, en particulier l’article 3 relatif à la gouvernance de l’UESL.

M. Michel Piron, rapporteur. Je me réjouis d’entendre une nouvelle fois M. Jérôme Bédier, en particulier sur les propos vigoureux qu’il a tenus récemment.

M. Jérôme Bédier, président de l’Union d’économie sociale pour le logement. Nous sommes, depuis le mois de juin, dans un processus de refondation du 1 % logement qui a commencé, il faut bien le reconnaître, dans un contexte extrêmement difficile. En effet, le Gouvernement entendait mettre le 1 % logement sous tutelle de l’administration et utiliser la collecte – 1,5 milliard d’euros – pour abonder des actions qui étaient financées jusqu’alors par des ressources budgétaires. Il a d’abord fallu s’assurer du point de vue des partenaires sociaux qui, depuis 1953, gèrent le 1 % logement, non sans moments de tension avec l’État, comme en 1981 et 1998.

Encore récemment, certains au sein du MEDEF trouvaient que le logement était plus de la compétence de l’État que des partenaires sociaux. Finalement, le conseil exécutif a tranché au mois de juillet : pour les entreprises, comme pour les salariés, le logement est un enjeu central, a fortiori dans la conjoncture actuelle. Tous les partenaires sociaux souhaitent donc continuer à jouer tout leur rôle dans la politique du logement, à condition de ne pas en être réduits à valider des décisions prises en dehors d’eux, pour permettre à l’État d’éviter d’avoir à considérer le 1 % logement comme un prélèvement obligatoire au sens du traité de Maastricht.

Dès lors, nous avons engagé des discussions avec les partenaires sociaux sur deux points essentiels : la gouvernance et l’emploi des fonds. Elles ont abouti à un accord – le protocole national interprofessionnel – qui a été signé le 17 septembre. Il s’agit d’un contrat qui servira de base à la refondation en cours. Vous verrez, en le lisant, qu’il est très ambitieux. En termes de gouvernance, il va loin dans les souhaits de rénovation des méthodes et, s’agissant des emplois, il définit des priorités. Elles sont peut-être un peu nombreuses, mais elles structureront l’action que nous devrons conduire.

Concernant l’emploi des fonds, les négociations menées avec le Gouvernement en septembre et en octobre ont abouti à un document intitulé « Résultat des discussions », qui vous a été communiqué. À cet égard, le Gouvernement ne veut plus de convention. En substance, en dehors des grandes orientations qui seront fixées dans la loi, les décisions seraient prises par décret. Il faut que nous réglions la méthode de négociation avec les pouvoirs publics car nous considérons qu’elle n’est pas encore calée. Cela ne nous a cependant pas empêchés de définir la nature des emplois des fonds qui se répartiront en trois grandes masses.

Premièrement, 1,5 milliard d’euros environ ira au logement locatif social et à la construction de nouveaux logements économiquement accessibles sous des formes diverses, par exemple dans le cadre du plan de cohésion sociale. Les montants consacrés à la Foncière Logement passeront de 750 millions à 500 millions d’euros en contrepartie d’une plus grande souplesse dans ses plans de financement, qui seront étalés sur vingt-cinq ans au lieu de quinze.

Deuxièmement, 1,4 milliard d’euros sera consacré au renouvellement urbain sous ses diverses formes, dont 770 millions d’euros pour l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, ANRU, 480 millions pour l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), 50 millions d’euros pour les quartiers anciens et 100 millions d’euros pour acquérir de l’habitat indigne qui sera réhabilité avec les moyens de l’ANAH.

Troisièmement, les aides aux personnes seront ventilées en deux formes d’aides : les prêts à l’accession, en faveur desquels l’effort, à hauteur de 500 millions d’euros, restera élevé, et le Pass-foncier. L’objectif de 30 000 Pass en deux ans est très ambitieux et il faudra en discuter les conditions car il n’est pas question d’acquérir en quantité des logements de mauvaise qualité. Nous sommes prêts, en tout cas, à nous endetter à hauteur d’un milliard d’euros si les fonds proviennent du livret A. Le défi est considérable, mais nous souhaitons montrer ainsi que nous ne restons pas étrangers aux priorités nationales en matière de logement. Nous avons également décidé de poursuivre des actions du type Loca-Pass, Mobili-Pass et garantie des risques locatifs, prévues dans le cadre de conventions précédentes.

Pour en venir au cœur du sujet, c'est-à-dire à la gouvernance, le Gouvernement ne veut plus également passer de convention. C’était pourtant la formule la plus simple même si elle avait un inconvénient que la Cour des Comptes avait relevé, à savoir que l’empilement des conventions produisait une sédimentation nuisible à la lisibilité globale du dispositif.

Nous souhaitons voir transcrit dans la loi un système qui s’inspire du droit du travail. Les partenaires sociaux discutent, proposent puis se tournent vers les pouvoirs publics qui transposent, mais qui aussi disposent, comme le débat sur la représentativité l’a montré puisque le Gouvernement a pu modifier les contours de la proposition qui lui avait été transmise. Nous concevons très bien que, sur tel ou tel aspect de la politique du logement, le Gouvernement prenne des décisions différentes, mais à condition qu’il le fasse sur la base des propositions des partenaires sociaux. Apparemment, le Gouvernement n’est pas contre, mais le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contrel l’exclusion, dans sa rédaction actuelle, ne précise pas que les emplois des fonds seront fixés sur proposition des partenaires sociaux. La formule retenue est ambiguë. Nous souhaiterions que l’expression « sur proposition des partenaires sociaux » apparaisse, sans qu’il s’agisse pour autant, comme certains s’en inquiètent, d’imposer une compétence liée. Dans notre esprit, les partenaires sociaux proposent ; ensuite, les pouvoirs publics décident. Nous avons préparé un amendement qui nous paraîtrait refléter exactement le système que nous voulons voir mettre en place.

Un autre problème tient au fait que la rédaction actuelle du projet de loi prévoit une application par voie de décret, simple ou en Conseil d’État. J’y vois en quelque sorte un collapsus de la méthode de négociation. Si les pouvoirs publics prennent des décrets sur la base du document issu du résultat des discussions − c’est-à-dire après discussion des termes d’un contrat ou d’une convention qui ne disent pas leur nom −, le Parlement ne sera en effet même pas partie prenante. Notre proposition consisterait à établir un document d’orientation, plutôt qu’un document budgétaire au sens juridique du terme, qui serait soumis au vote de telle sorte que les grands objectifs de la politique du logement auxquels nous travaillons soient logiquement approuvés par le Parlement. À cet égard, il conviendrait que la discussion ne se fasse pas en liaison trop étroite avec la loi de finances. Sur ce point, l’amendement déposé par M. Scellier, rapporteur spécial de la commission des finances, donne le sentiment, du fait du cadre retenu pour la discussion, que le 1 % logement est une ressource quasiment budgétaire. Pour sa part, le Gouvernement est attentif à ne pas en faire un prélèvement obligatoire, même s’il s’agit d’une contribution des entreprises à caractère obligatoire. Il nous paraît important de respecter cette logique.

Nous avons rédigé d’autres amendements qui sont moins fondamentaux. L’un consiste à clarifier le rôle de l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction – l’ANPEEC – qui, selon nous, doit jouer un rôle de contrôle et non pas d’évaluation. Si l’Agence lance des audits, elle sort de son rôle même si le contrôle doit aller au-delà des opérations comptables. L’évaluation nous semble incomber soit à l’État, soit à l’UESL elle-même.

Je termine avec la profonde réforme du 1 % logement que nous avons engagée. Nous avons déjà supprimé certaines organisations, nous en supprimerons sans doute d’autres puisque nous rationalisations le parc d’organisations nationales. Nous allons diminuer sensiblement le nombre de comités interprofessionnels du logement et la gouvernance sera modernisée. Nous avons entendu les messages qui nous ont été adressés par la Cour des comptes et repris de façon un peu polémique par la presse. Vous pouvez avoir confiance dans la détermination du MEDEF et, au-delà, de l’ensemble des partenaires sociaux. Dès la mi-décembre, nous nous réunirons pour nous mettre d’accord sur un premier plan de réforme. Nous avons l’intention que le 1 % logement, qui est un outil intéressant, soit le plus efficace possible en collaboration étroite sur le terrain avec les collectivités locales.

M. Michel Piron, rapporteur. S’agissant du financement et des moyens du 1 %, qu’en est-il de la bosse de 2011 ?

Par ailleurs, l’UESL s’est fixé un objectif de 5 000 ventes en état futur d’achèvement. Or, hier soir, nous avons entendu dire que les négociations étaient assez tumultueuses en raison de l’écart entre les prix proposés par l’acheteur et ceux attendus par le vendeur, sans parler du problème consistant à construire les bons logements aux bons endroits. Je fais confiance à votre perspicacité, mais quels sont les termes de vos discussions avec les promoteurs ?

Quant à la gouvernance, vous avez déclaré ne pas être satisfait par la formule du décret. Nous ne pouvons qu’être sensibles à la sollicitude que vous portez au Parlement qui doit avoir son mot à dire.

Concernant le document d’orientation, il semble qu’il ne s’agisse pas d’un document budgétaire, mais d’un outil d’information assez complet qui apporterait les précisions qui pourraient nous manquer dans le cadre budgétaire. Que faut-il comprendre quant à son caractère réel ?

Enfin, je conclus comme il se doit par une question plus générale sur la façon dont vous envisagez la construction à l’horizon 2009, même si l’exercice de prévision ne va pas de soi dans la conjoncture économique et financière.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Ayant déjà travaillé avec M. Jérôme Bédier dans le cadre de la sous-commission « logement et urbanisme », mes questions complémentaires porteront d’abord sur les conditions financières de pérennisation du 1 % logement. Les engagements tels qu’ils résulteraient des dispositions législatives seraient compris entre 4 et 5 milliards d’euros. La collecte complétée par le retour sur prêts permet de les remplir pendant environ quatre ans. Au-delà, la question se pose de la survie du 1 % logement en tant qu’opérateur. Le système jouait jusqu’à présent intelligemment sur ce qui relevait respectivement de la subvention et du prêt. Quels engagements les partenaires sociaux ont-ils obtenu du Gouvernement sur l’avenir du 1 % logement ? Personne n’imagine en effet que l’État puisse reprendre dans son budget le 1,5 milliard d’euros qui sera désormais assumé par le 1 % logement.

Quel sort sera réservé au Pass-travaux qui s’est révélé un instrument très important, sans doute le plus utilisé puisqu’il était accessible à la fois aux locataires et aux propriétaires, et qui a profité notamment aux artisans ? Il a mobilisé jusqu’à 900 millions d’euros. Or, vous prévoyez une enveloppe de 700 millions d’euros pour les prêts accession et les prêts Pass-ravaux, ce qui devrait les ramener à 200 millions d’euros. Acceptez-vous facilement de renoncer à un engagement aussi colossal que pertinent ? De plus, que deviendront les dossiers en cours d’instruction qui ont été montés avec la perspective d’une dotation de 300 millions d’euros ?

Enfin, il faudrait que le Gouvernement se prononce sur la nature de ses relations avec l’UESL. Quatre ou cinq conventions sont en cours, dont au moins deux reposent sur des obligations nées de la loi : renouvellement urbain, cohésion sociale. Ces conventions seront-elles caduques ? Si ce n’est pas le cas, quel sera le cadre juridique des obligations qui vous incombent toujours ? Est-il envisageable que votre établissement puisse adopter des stratégies en dehors de toute contractualisation assortie d’une échéance précise ?

M. Jean-Marie Morisset. Nous avons pris bonne note que les partenaires sociaux entendent conserver toute leur place dans le dispositif – ce qui est une bonne chose, mais pas à n’importe quelles conditions –, et bien compris les priorités qui sont les vôtres sur trois ans. Il faudra redéfinir la gouvernance pour lever les ambiguïtés ainsi que, outre la question de la pérennité des ressources, les rôles respectifs de l’UESL et de l’ANPEEC pour éviter les confusions.

Je souhaiterais par ailleurs connaître le montant de vos engagements pour l’année 2008 afin de mesurer les conséquences, dans chacun de vos domaines d’intervention, de ceux que vous avez pris à l’horizon 2009-2011. À ce propos, je souscris entièrement aux propos de mon collègue M. Jean-Yves Le Bouillonnec, concernant les Pass travaux. Au comité interprofessionnel du logement – CIL – Centre-Atlantique, la dotation correspondante, qui était de 5 millions d’euros en 2008, sera entièrement ponctionnée par le prélèvement qui lui est demandé alors même que le montant des dossiers traités à ce jour représente déjà 7 millions d’euros. Ce CIL a tout arrêté et se demande comment il va honorer les engagements qu’il a pris. Une clarification s’impose.

M. Serge Letchimy. S’agissant de la contribution du 1 % logement à la politique publique du logement dans les départements d’outre-mer, l’évolution est assez néfaste. Vous connaissez sûrement, Monsieur Jérôme Bédier, la situation catastrophique du logement social outre-mer…

M. Jérôme Bédier. Tout particulièrement en Guyane.

M. Serge Letchimy. …avec 80 000 logements indignes. Elle justifierait une mobilisation nationale.

Ne pensez-vous pas, par ailleurs, que l’organisation d’un actionnariat unique a modifié les stratégies de production de logements sociaux dans les départements d’outre-mer, en régulant la situation ?

Enfin, proposerez-vous une contribution plus forte en faveur de la production de logements intermédiaires dans les départements d’outre-mer ?

M. Jérôme Bédier. La question de la pérennité financière est évidemment centrale – le premier des cinq groupes de travail que nous avons mis en place s’appelle d’ailleurs « Pérennité financière à moyen et long terme ».

Des engagements ont été pris pour la période triennale qui vient. Pour autant, le caractère durable du fonctionnement du 1 % logement n’est pas garanti aujourd’hui. Le système a dérapé depuis 1998 ; le taux de subvention a énormément augmenté, s’établissant à 61 ou 61,5 %, ce qui est beaucoup trop. De fait, on ne génère plus le montant de retours nécessaire pour assurer l’équilibre interne du système ; il convient donc de revenir à un « mix » dans lequel les retours seraient plus importants. Mais il faut aussi apprécier nos autres marges de manœuvre financière. Ne devrait-on pas vendre une certaine partie de notre patrimoine, qui est de bonne qualité, pour dégager des ressources et réintervenir davantage ? De son côté, le Parlement pourrait envoyer un signe, par exemple en votant un amendement limitant à 50 % le taux de subvention de l’UESL, ou précisant que l’État ne peut pas préempter au-delà d’une certaine hauteur les emplois du 1 % logement. Nous sommes prêts à accompagner la politique du Gouvernement, quel qu’il soit, mais pas au point de remettre en cause la survie de notre organisation.

Le groupe de travail se penche sur différentes hypothèses. Nous procédons à des simulations et nous reviendrons vers vous sur ce sujet.

Des négociations ont lieu concernant les ventes en l’état futur d’achèvement – VEFA. Lors de notre conseil du 26 novembre, nous étudierons jusqu’où nous pourrions nous engager, par le canal des CIL voire par le canal de la Foncière ; nous pensons pouvoir contribuer à hauteur de 5 000 à 10 000 logements. Certes, les négociations sont compliquées par le fait que le marché attend des baisses de prix. En cas d’une anticipation encore plus brutale et plus forte du marché, les opérateurs pourraient hésiter à accepter les niveaux de prix actuellement proposés par les vendeurs. Je suis malgré tout assez confiant dans la mesure où nous avons, les uns et les autres, envie d’aboutir.

Par quel biais le Parlement pourrait-il intervenir ? Nous nous en remettons à votre sagesse. Nous ne voulons pas devenir une annexe de la loi de finances. – car nous nous voyons plutôt comme une annexe de la politique du logement. Nous ne désirons pas un texte contraignant, mais plutôt un document d’orientation qui ne ferait pas de nous une rubrique du budget de l’État. Quoi qu’il en soit, si le Parlement intervient, il y aura débat et nous pourrons resituer de manière transparente notre action parmi les priorités que s’est fixées la nation dans le domaine du logement.

La question du Pass travaux est au centre des discussions depuis trois mois. L’État étant revenu sur son engagement de payer la moitié de l’ANRU et ayant rompu unilatéralement la convention centrale, cet outil constituait notre seule marge de manœuvre. C’est la mort dans l’âme que nous avons fait cette proposition le concernant.

Dans la conjoncture actuelle, les conséquences sur le terrain de l’arrêt de fait des Pass-travaux seront très douloureuses. J’ai prévenu, au niveau le plus élevé, qu’il faudrait reconsidérer ensemble la question et « réamorcer la pompe » avec d’autres procédures, cet outil un peu diffus, souple, jouant un rôle « coagulant » positif dans un certain nombre d’initiatives menées au niveau local. Nous sommes prêts à en discuter avec le Gouvernement et à mobiliser éventuellement nos réseaux. Si l’on peut encore disposer de 500 millions d’euros, autant les consacrer à cette question, qui mérite d’être posée.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le ministère aurait proposé d’utiliser un prêt, à taux très réduit, de 1,9 %. Une telle information est-elle exacte ?

M. Jérôme Bédier. On a bien parlé de prêts, mais essentiellement pour les Pass-fonciers. L’État nous a suggéré d’emprunter. Nous étions très réticents pour des raisons liées à l’équilibre financier, mais nous avons finalement accepté de prendre cet endettement, sous deux conditions : premièrement, que ce soit sur ressources du livret A ; deuxièmement, que l’annuité de remboursement soit une annuité complète « intérêts et capital », pour éviter d’être dépendants d’éventuels retours, dont la probabilité est très discutable.

Nous sommes donc en train de monter un emprunt que nous rembourserions en en douze ans, intérêts et capital compris. Les retours seraient « de surcroît », venant en plus dans la masse. Mais en faisant cela, nous n’avons plus aucune ressource pour emprunter, notamment pour faire du Pass travaux.

S’agissant des conventions, la situation est très particulière. L’État a mis fin, de sa propre initiative, à la convention centrale, ce qui a été ressenti très violemment par les partenaires sociaux. Cela nous a choqués et nous a ôté toute confiance dans un système fondé sur le décret. Alors qu’il avait pris des engagements solennels, au bout de deux ans, l’État nous a déclaré que nous allions payer 100 % du dispositif ANRU.

Cela dit, nous sommes en train d’écheniller l’ensemble des conventions pour voir ce qui en subsiste, ce qui paraît caduc et ce qui pose problème. Nous comptons revenir rapidement vers le Gouvernement pour lui dire comment nous apprécions la situation, entre ce que nous allons poursuivre parce que cela fait partie de nos objectifs, prévus par la loi, et ce que nous n’allons peut-être pas pouvoir poursuivre, à moins de faire des arbitrages différents, parce que ce n’était pas prévu. Ces conventions comportent en effet de nombreux engagements « hors bilan ». Par exemple, s’agissant des départements d’outre-mer, une partie de la convention de 2006 réserve 100 millions d’euros à des interventions de recapitalisation de sociétés d’HLM. Mais ce n’est prévu nulle part dans le budget. Il faudra bien savoir si on le fait ou non ; et si on le fait, où l’on trouvera l’argent.

Nous ne sommes pas encore au bout de notre travail. Si l’idée d’un document de nature législative se concrétisait, ce serait le moyen de tout reprendre, de rénover et de simplifier.

M. le président Patrick Ollier. Vous avez dit que les sommes destinées à ces interventions de recapitalisation ne sont pas prévues dans les budgets. Pour quelle raison ? Le budget doit traduire les décisions de la convention.

M. Jérôme Bédier. Si tous les engagements de la convention étaient en année pleine dans le budget, ce dernier exploserait. Il s’agit en fait d’engagements sur une période, d’engagements « hors bilan.

Le Gouvernement passe son temps à nous demander de lui rendre service. Pour le plan de cohésion sociale, par exemple, il nous a été proposé de passer de 225 millions à 300 millions d’euros. Dans un tel système, rien n’est géré de manière consolidée, comme l’a d’ailleurs relevé la Cour des comptes qui considère qu’il faut reprendre l’ensemble des engagements et décider si on les mettra ou non en œuvre.

M. le président Patrick Ollier. Lorsqu’une convention est signée, elle doit être exécutée par les deux partenaires. Des objectifs sont alors fixés et chiffrés, et des plans pluriannuels prévisionnels sont établis. Si d’aventure, des problèmes apparaissent, le partenaire en difficulté des partenaires se tourne alors vers l’autre pour lui en faire part, même si cela doit se traduire par des tensions voire par une crise. Or je n’ai pas entendu parler de crise avec l’État, lequel en l’espèce n’est d’ailleurs peut-être pas le seul responsable.

M. Jérôme Bédier. La crise n’est pas de notre fait. C’est l’État lui-même qui a renoncé au système des conventions : il nous a déclaré, au mois de juin, qu’il ne respecterait plus l’accord sur l’ANRU et qu’il ne signerait plus de conventions avec nous. Lorsque nous avons voulu signer un document, nous avons passé une heure dans le bureau du ministère du logement pour savoir comment on l’appellerait ; finalement, on l’a appelé « Résultat des discussions », pour éviter le qualificatif de contrat ou de convention, dans la mesure où il n’était plus question d’en signer. Nous sommes maintenant dans une sorte de vide juridique que nous nous employons à combler.

M. le président Patrick Ollier. Je m’en souviens bien : c’était il y a quatre mois. Mais les conventions étaient opérationnelles à cette date et les 500 millions d’euros prévus pour les DOM-TOM l’étaient déjà depuis plusieurs années.

M. Jérôme Bédier. Il s’agit d’un engagement générique, pluriannuel.

M. le président Patrick Ollier. Je remarque qu’il n’a pas été respecté.

M. Jérôme Bédier. Mais si ! Un seul dossier, assez lourd, nous préoccupe : il concerne un plan de restructuration d’une société d’HLM, qui est évalué à 90 millions d’euros et pour lequel on demande aux ressources du 1 % logement 30 millions d’euros en subventions, ce qui est une somme colossale ; pour l’instant, nous sommes en discussion avec les partenaires afin de régler le problème. Mais nous n’avons rien dénoncé. Nous disons seulement que l’État lui-même a mis par terre le système des conventions et que nous devons refonder le système et déterminer avec lui, de manière très transparente, ce que l’on peut faire ou ne pas faire.

Par ailleurs, dès lors que nous devenons le financeur principal de l’ANRU et de l’ANAH, il me semblerait important de faire en sorte d’associer les partenaires sociaux de manière plus étroite. Nous ne demandons pas la multiplication des postes d’administrateurs, mais nous souhaitons jouer un rôle à l’ANRU, notamment dans le cadre du comité d’évaluation et être plus impliqués dans l’ANAH, par exemple en en exerçant la présidence. On pourrait également y créer un comité d’évaluation et de suivi, comme c’est le cas à l’ANRU. Nous allons écrire au ministère du logement pour confirmer ces points dont nous avons déjà discuté, mais nous souhaitions vous en informer.

M. Michel Piron, rapporteur. Il ne serait pas non plus aberrant d’envisager de placer un élu à la présidence de l’ANAH, dans la mesure où l’action de celle-ci est très territorialisée.

M. Jérôme Bédier. Il nous paraissait logique que la présidence de l’agence la plus importante, l’ANRU, soit attribuée à un élu et que la présidence de la plus petite agence soit attribuée à un représentant des partenaires sociaux. Cela concrétiserait la collaboration et la participation de l’ensemble des forces intéressées.

M. Michel Piron, raporteur. Je comprends bien l’intérêt d’associer plus étroitement les partenaires sociaux, mais je reste convaincu que l’un des facteurs majeurs de réussite de l’ANAH réside dans un partenariat étroit entre administratifs et élus.

M. Jérôme Bédier. Vous avez raison : les élus sont évidemment au centre du dispositif. Simplement, nous sommes à la recherche de gestes un peu forts permettant au 1 % logement, qui va tout de même financer 80 millions de l’ANAH, de s’impliquer et de s’identifier à cette politique, dont nous souhaitons devenir des acteurs dynamiques.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je mesure la nécessité de confier à l’UESL, constituée de partenaires sociaux, des responsabilités autres que celle d’assurer le financement des actions publiques. C’est bien la loi cependant qui disposait, s’agissant de l’ANRU, que c’est l’État qui intervenait financièrement. À partir du moment où il y a un transfert de financement de l’action publique, il est impossible que ceux qui collectent au nom des salariés et des employeurs ne soient pas aussi en situation d’assumer une responsabilité dans le processus. Il faut vraiment maintenir le tissu partenarial.

M. Jérôme Bédier. C’est bien notre état d’esprit. On nous a imposé ces prélèvements, mais nous avons préféré faire contre mauvaise fortune bon cœur et en profiter pour devenir, en partenariat avec les élus, des acteurs de référence sur ces sujets et pour aller plus loin. C’est pourquoi, alors que l’on nous demandait de mettre 480 millions d’euros sur l’ANAH, nous avons décidé d’apporter 100 millions d’euros supplémentaires de plus, pour acheter des logements classés comme de l’habitat indigne. Autant réfléchir et apporter une valeur ajoutée supplémentaire.

Nous parvenons à poursuivre toute une série d’actions auxquelles nous tenons – l’État prélevant 1,3 milliard d’euros sur un budget total de 4,2 milliards d’euros. Mais nous désirons que les conditions soient créées pour que la collaboration sur le terrain soit la plus efficace possible. Une des conditions est que les CIL soient un peu plus importants, disposent de davantage de ressources, surveillent bien la façon dont fonctionnent les sociétés d’HLM, etc. Nous allons y travailler.

M. le président Patrick Ollier. Monsieur le président, vous avez parfaitement répondu aux questions posées. Nous allons interroger de notre côté le Gouvernement.

La commission a entendu M. Jean-François Gabilla, président de la Fédération des promoteurs constructeurs (FPC), Mme Dominique Dujols, directrice des relations institutionnelles de l’Union sociale de l’habitat (USH), et M. Stéphane Dambrine, président de l’Union sociale pour l’habitat d’Île-de-France (AORIF), en perspective de l’examen du projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 1207) (M. Michel Piron, rapporteur).

Ces auditions font suite à un travail d’ensemble mené par le rapporteur du projet de loi, M. Michel Piron, la sous-commission logement et la commission plénière. Cette dernière a eu l’occasion d’auditionner la semaine dernière le 1 % logement et auditionnera demain le ministre du logement et de la ville.

Par ailleurs, dans le cadre de la sous-commission logement, qui réunit membres de la majorité et de l’opposition intéressés par les questions de logement, d’urbanisme et de politique de la ville, le rapporteur et ses collègues ont déjà eu l’occasion d’entendre l’ensemble des familles HLM, publiques et privées, ainsi que la Fédération des sociétés d’économie mixte. Ces familles ont leur unité, mais elles ont également fait part de leurs demandes individuelles, propres à répondre à leurs spécificités organiques.

Poursuivant ses travaux, la Commission souhaiterait aujourd’hui pouvoir recueillir l’avis de l’Union sociale pour l’habitat, en tant que fédération des familles d’organismes, d’une part, et la Fédération des promoteurs-constructeurs, d’autre part.

Le format de cette audition est un peu particulier puisque, ainsi que l’a souhaité M. Michel Piron, il s’agit d’une audition « contradictoire », qui devrait permettre d’enrichir le débat.

Il est donc d’abord proposé à chaque organisme de présenter brièvement son point de vue sur le projet de loi. Ensuite, nous procéderons à un échange de questions-réponses.

Mme Dominique Dujols, directrice des relations institutionnelles de l’Union sociale pour l’habitat. Je présenterai le point de vue de l’USH sur le projet de loi, avec M. Stéphane Dambrine, président de l’Union sociale de l’habitat d’Île-de-France, et M. Vincent Lourier, directeur de la Fédération nationale des coopératives HLM. Je n’ai pas l’intention de vous présenter la totalité de notre avis et de nos propositions, que vous retrouverez dans le document que je vous ai remis, m’en tenant aux points les plus importants.

Sur trois points qui nous tenaient particulièrement à cœur, deux ont été traités par le Sénat d’une manière qui nous convient.

Premièrement, nous sommes satisfaits de la suppression de l’article 17 de la loi qui modifiait l’article 55 de la loi SRU. Bien que cette loi soit imparfaite, les risques qui s’attachent à la volonté de l’améliorer sont assez élevés et nous ne souhaitions donc pas qu’elle soit modifiée.

Deuxièmement, le Sénat avait modifié la date d’entrée en vigueur du système de mutualisation et de péréquation entre organismes, destiné à prélever la trésorerie qui serait excédentaire par rapport aux besoins. Nous sommes favorables à cette disposition, à condition qu’elle ne soit pas rétroactive. Le Sénat a supprimé son caractère rétroactif, ce qui nous agrée.

Troisièmement, nous sommes préoccupés par l’instauration du contrat de trois ans pour les personnes en dépassement prononcé de ressources, c’est-à-dire par la fin du droit au maintien dans les lieux. Les quelques milliers de personnes concernées ne posent pas, en soi, de problème : celles qui dépassent de 100 % les plafonds de ressources peuvent tout de même trouver une solution dans le privé ou dans l’accession. Cependant, nous avions signé en décembre 2007 un accord avec le Gouvernement par lequel nous acceptions de leur appliquer un surloyer dissuasif – le décret est d’ailleurs sorti –, de mener une politique très active de mobilité et de faire « muter » le droit au maintien dans les lieux en droit au maintien dans le parc social. Nous considérons donc que l’État n’a pas de parole et nous ne sommes pas d’accord.

Venons-en aux articles du projet de loi.

À l’article 1^er, la convention d’utilité sociale représente une amélioration par rapport au conventionnement global, dans la mesure où le dispositif ne porte pas que sur les loyers et concerne l’ensemble des activités de l’organisme. Le Sénat a prévu l’association des EPCI dotés d’un PLH et des départements, et la signature obligatoire par la collectivité de rattachement. Nous aurions néanmoins souhaité que la convention d’utilité sociale soit également signée obligatoirement par les collectivités délégataires des aides à la pierre.

Ce même article prévoit la possibilité d’expérimenter le loyer en fonction des ressources. Nous sommes favorables à certaines expérimentations mais, tel qu’il est rédigé, le texte nous paraît dangereux : il ne garantit pas que les locataires qui sont en dessous des plafonds de ressources ne subiront pas de hausses de loyers, et il peut aboutir à substituer une sorte de sous-loyer interne à la politique d’APL. Il n’est pas question que la solidarité s’exerce entre locataires en dessous des plafonds de ressources. Nous proposons donc quelques améliorations qui ne vident pas l’article de son contenu, mais qui l’encadrent de meilleure façon.

L’article 2, qui rend le prélèvement applicable à partir de 2011, nous convient tel quel.

Concernant l’article 3, nous sommes très critiques. Le principal effet d’une telle réforme sera de prélever les ressources du 1 % logement pour les substituer à l’effort de l’État. Nous ne sommes pas d’accord.

Par ailleurs, concernant l’emploi des ressources, on n’a pas fait référence au Loca-pass. Or les locataires HLM continueront à relever du Loca-pass ; en effet, l’équivalent GRL pour le secteur HLM restera le Loca-pass, un peu modifié.

L’article 4 permet de faciliter les opérations en VEFA. Nous proposons un article additionnel à cet article. Il existe en effet une exonération totale pour les personnes physiques et partielle pour les personnes morales soumises à l’IS des plus-values de cession immobilière, soit à des organismes HLM soit à des collectivités pour construire du logement social. Pour l’année 2009, nous souhaiterions que l’exonération soit également totale pour les entreprises. Celles-ci auront peut-être besoin de trésorerie, mais leur projet de cession d’un patrimoine détenu parfois depuis très longtemps peut se heurter à l’ampleur des plus-values, qui sont calculées par rapport à la valeur nette comptable. Sans cession, il n’y a aucune recette fiscale pour l’État ni droit de mutation pour les collectivités. Ce ne serait pas une perte pour la collectivité de décider que, pendant un an, les entreprises seraient totalement exonérées ; en revanche, cela permettrait de mettre des terrains à disposition, à un moment où l’on souhaite soutenir l’activité du secteur de la construction.

L’article 5 traite principalement du fonctionnement des copropriétés issues de la vente HLM. Aujourd’hui, un organisme syndic, qui reste copropriétaire principal d’un immeuble qu’il a mis en copropriété pour céder des logements, ne peut pas procéder à une mise à disposition de ses personnels de proximité pour les occupants accédants. Résultat : soit les locataires restants paieraient la totalité du gardiennage et de l’entretien pour le compte des propriétaires, ce qui ne serait pas juste ; soit il faudrait doubler le personnel. Le Gouvernement est d’accord pour corriger la situation. Nous avons fait une proposition, qui est en cours de discussion, sur les aspects fiscaux. Si l’on veut pouvoir faire des mises en copropriété, une solution s’impose.

L’article 7 concerne le programme de requalification de quartiers anciens, dans le cadre duquel est prévue la réalisation de logements sociaux. Nous souhaiterions que l’on puisse également procéder à la réhabilitation de l’habitat social, dans la mesure où il y a également du logement social dans les quartiers anciens.

M. Dambrine reviendra sur l’article 9, puisque nos remarques concernent surtout l’Île-de-France.

À l’article 15, nous proposons que les contreparties des dispositifs Robien et Borloo soient plutôt fixées dans le cadre des PLH, ce qui n’empêche pas d’en discuter avec les promoteurs.

M. Lourier reviendra sur l’article 16, qui concerne le Pass-foncier.

Nous ne souhaitons pas que l’article 17 soit réintroduit d’une manière ou d’une autre.

Concernant l’article 20, j’ai déjà dit que nous n’étions pas favorables à la mise en cause du droit au maintien dans le parc social pour les personnes qui ont des revenus élevés, dans la mesure où le surloyer peut suffire à les faire partir et éviter de créer un sentiment de précarité chez d’autres ménages qui savent très bien que l’on risque de faire baisser le niveau des plafonds de ressources au bout d’un an ou deux.

Nous ne sommes pas hostiles aux mesures qui figurent dans la loi au titre de la sous-occupation dans les zones tendues et dans celles où l’on manque de grands logements. En revanche, tel qu’il est rédigé, le texte obligera les organismes à faire partir des gens, pour des zones où l’on n’a peut-être que de grands logements. Dans certaines zones, cela n’aurait aucun sens car il arrive que l’on manque de petits logements. Nous souhaitons que la question soit renvoyée aux politiques locales de l’habitat, dans le cadre du PLH ou de la convention d’utilité sociale, ou encore aux préfets, qui pourraient accorder des dérogations, comme ils le font déjà en cas de vacance.

Nous ne sommes pas hostiles à la baisse de 10 % des plafonds de ressources prévue à l’article 21. Je tiens cependant à apporter une clarification : on dit que 70 % ou 75 % de la population française sont éligibles au logement social, mais c’est faux. Il y a bien une telle proportion de la population dont les revenus entrent dans les plafonds, mais il faut savoir qu’un propriétaire occupant n’est pas éligible au logement social ; or, dans la catégorie concernée, on compte 50 % de propriétaires occupants. En réalité, seulement 35 % de la population sont actuellement éligibles, pour un parc de 18 % ; après application de la loi, il y en aura 30 %.

S’agissant des plafonds de ressources, nous souhaitons que, dans l’avenir, la règle de leur réévaluation annuelle suive l’indice du revenu médian, plutôt que l’IRL. Cela nous semble plus cohérent avec ce que nous voulons faire, en raison de la proportion de la population éligible.

M. Lourier commentera une disposition relative à l’accession.

Enfin, nous avons des propositions complémentaires à vous faire, qui figurent dans notre document. Nous voudrions insister sur l’une d’elles. Nous travaillons actuellement avec les associations d’habitants sur la façon de mettre en œuvre le Grenelle de l’environnement et, d’une manière générale, sur les travaux d’économie d’énergie. Les représentants de ces associations ont accepté pour la première fois, dans le principe, qu’une part raisonnable – encadrée par des accords collectifs locaux, eux-mêmes encadrés par un accord national – de l’investissement puisse être récupérée sur la quittance, sur une ligne séparée, à condition que l’État remplisse bien ses engagements au titre du Grenelle.

Nous avons travaillé sur deux propositions d’amendements. L’un permet le développement d’accords collectifs locaux : l’article 42 de la loi Méhaignerie de 1986-1989 est en effet rédigé de telle sorte que pratiquement aucun accord collectif local ne peut être signé dans les formes légales. Le second permet de faire apparaître sur une ligne séparée de la quittance cette part d’investissement.

M. Stéphane Dambrine, président de l’Union sociale pour l’habitat d’Île-de-France. Je serai assez bref, dans la mesure où l’Île-de-France n’est concernée que par quelques points particuliers.

L’article 9 fait suite à un travail mené par la ministre du logement concernant les états généraux du logement en Île-de-France. Les plans d’occupation des sols y sont plutôt restrictifs et, si l’on fait le compte des capacités à construire, on est largement en deçà de l’objectif des 60 000 logements. Par ailleurs, l’intercommunalité y est moins importante que dans le reste de la France. En conséquence, certaines grandes communes ne sont pas dans des périmètres intercommunaux et ne sont pas soumises à l’obligation de faire des programmes locaux de l’habitat.

Le projet de loi prévoit de rendre obligatoire, pour ces communes isolées, un PLH. C’est une bonne chose. Il prévoit aussi, pour les intercommunalités, que les PLH seront déclinés au niveau de chaque commune, de manière qu’ils soient directement prescriptifs au niveau des plans locaux d’urbanisme. Mais que se passera-t-il si une commune n’engage pas de PLH ? On avait évoqué un processus de substitution par l’État ou tout autre processus coercitif, qui n’est pas prévu dans la loi. Nous craignons que les communes concernées par cette obligation ne la mettent pas en œuvre.

Par ailleurs, le Sénat a amendé un certain nombre d’articles en prévoyant des documents en matière d’hébergement et d’accueil des plus défavorisés à l’échelle interdépartementale, c’est-à-dire à l’échelle des trois départements de la petite couronne et de Paris. Or le bassin d’habitat est la région. Il n’est pas logique de raisonner uniquement à l’échelle de la petite couronne. Les villes nouvelles de la grande couronne sont confrontées à des problématiques d’habitat assez proches de celles de la petite couronne. La problématique de la loi DALO est très forte dans le département du Val-d’Oise. En l’attente de la conclusion des débats sur la réorganisation de la région parisienne, il serait sage de faire de l’interdépartemental en Île-de-France au niveau de la région. Cette interdépartementalité limitée à la petite couronne ne nous semble plus tout fait cohérente avec la réalité de l’habitat de notre région.

M. Vincent Lourier, directeur de la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM. Je souhaite apporter quelques compléments relatifs à l’accession et, plus précisément, à l’un des impacts de l’article 21.

L’Union sociale pour l’habitat a une position très stricte sur l’article 55 de la loi SRU. Aujourd’hui, plus de 300 organisations font de l’accession sociale à la propriété dans le neuf et produisent chaque année entre 8 000 et 9 000 logements, dont un bon tiers répond à des critères de PSLA, Pass-foncier ou intervention en zone ANRU avec taux réduit de TVA. L’intervention de ces organismes répond à un encadrement juridique très strict, fixé par la loi SRU, qui prévoit que les logements s’adressent à des ménages sous plafonds de ressources qui achètent leur résidence principale. Il s’agit de logements dont les prix sont plafonnés. Ces ménages sont accompagnés pendant quinze ans par des garanties apportées par les opérateurs HLM, sous la forme de garantie de rachat, de garantie de relogement et d’assurance-revente. Cette activité répond bien à un objet social affirmé. Simplement, l’accès à ces logements se fait sous respect de plafonds de ressources, qui sont principalement des plafonds de ressources PLS.

L’article 21, qui prévoit une baisse du plafond de ressources d’accès au logement social – plafond PLUS – impacte la possibilité des candidats locataires à accéder aux logements des organismes HLM puisque les plafonds PLS sont indexés sur les plafonds PLUS – ils équivalent au plafond PLUS plus 30 %. Nous avons calculé qu’il aboutirait à l’éviction de 20 000 ménages, qui se retrouveraient exclus de ce dispositif. Ce point n’a pas pu être discuté au Sénat, à la suite des différentes « péripéties » auxquelles a donné lieu la discussion de l’article 21. Nous souhaiterions que les députés puissent s’en saisir.

Au-delà de l’article 21, nous proposons quelques améliorations au texte sorti du Sénat.

À l’article 16, les sénateurs ont rajouté le Pass-foncier à la liste des opérations pouvant bénéficier de la décote sur la cession de terrains publics. Nous proposons que les logements PSLA puissent également être concernés, puisqu’il s’agit de produits similaires.

Nous proposons aussi, à l’instar du maintien au niveau actuel des plafonds de ressources de l’accession sociale du PLS, le maintien du plafond de ressources pour accéder au taux réduit de TVA en zone ANRU. Ce plafond est également adossé au plafond PLS et, si l’article 21 passe, il sera également abaissé.

M. Jean-François Gabilla, président de la Fédération des promoteurs-constructeurs. Nous avons une position voisine de nos amis sur de nombreux points. Nous ne sommes pas forcément en opposition avec eux.

Nous n’avons pas pris officiellement position sur l’article 17. Nous pensons que l’inclusion de l’accession sociale dans le quota des logements sociaux est tout à fait légitime : ce n’est pas le logement qui est social, mais l’occupant du logement. Pourquoi serait-on social lorsque l’on est sous les plafonds de ressources dans un logement locatif alors qu’on ne le serait-on pas dans un logement en accession ? Une telle inclusion est donc cohérente si l’on veut développer l’accession sociale, que ce soit à partir du Pass-foncier, dans les zones ANRU ou dans le périmètre situé à 500 mètres de ces zones.

Sur l’article 3 relatif au 1 % logement, j’aurais tendance à rejoindre la remarque de l’USH. Nous regrettons le désengagement de l’État. Les quelque 800 millions du 1 % logement pourraient servir à la relance de la construction de logements, publics ou privés, et de l’accession. Ces ressources manqueront.

Nous avons également des craintes concernant le fonctionnement ultérieur de l’ANRU.

L’article 4 concerne la VEFA. Le projet de loi était déjà positif sur ce point. Le Sénat la fluidifie et l’assouplit, ce qui est une bonne chose. Aujourd’hui, dans le domaine de la promotion immobilière, nous assistons à une baisse de vente de 44 % par rapport au même trimestre de l’année précédente. La baisse relative trimestrielle s’accentue et nous terminerons l’année avec probablement 35 % ou 40 % de ventes en moins que l’année dernière dans le domaine du collectif et du groupé. Dans le secteur de la maison individuelle, la baisse attendue est de 30 %. Le problème du logement n’affecte pas que le secteur social. La logique d’exonération de plus-values, au moins pour l’année 2009, pourrait être appliquée à toute cession de logement, quelle que soit sa nature. L’objectif est en effet de relancer la mécanique.

Nous ferons deux remarques complémentaires sur l’article 9.

Nous sommes totalement opposés à la fixation, par le Sénat, d’une taille minimale de logements dans les PLU. Une telle disposition est d’abord contraire au droit de l’urbanisme qui, jusqu’à présent, prévoit une analyse des surfaces, des volumétries, de l’intégration dans le projet urbain, mais pas la détermination des surfaces. Elle est ensuite contraire à la réforme, mise en place le 1^er octobre 2007 et qui dispense le demandeur d’un permis de construire de fournir le plan d’étage courant, et donc l’analyse du contenu de l’immeuble.

Enfin, notre expérience sur le terrain nous a amenés à constater que la tendance des élus, qui sont les patrons en matière d’urbanisme, est d’aller toujours vers les grands logements. Cette tendance va à l’inverse de la grande majorité de la population française. Nous risquons donc de nous heurter à un problème de solvabilité et d’adéquation réelle des besoins. La taille moyenne des ménages par logement est aujourd’hui de 2,1 personnes. Pourquoi construire des logements de 4 ou 5 pièces ? Il suffit de consulter, dans les statistiques qui sont publiées, la manière dont les logements sont vendus dans notre secteur : les logements de 4 pièces et plus se vendent moins bien et moins facilement, et ont tendance à nous rester « sur les bras ».

Une disposition de cet article, réécrite par le Sénat, supprime la servitude d’urbanisme instaurée par la loi ENL et obligatoirement jointe au PLU, pour imposer la mixité sociale. Nous n’avons aucune opposition de principe à la mixité sociale, et nous regrettons que de très nombreuses collectivités locales n’aient pas appliqué cette disposition, qui a pour contrepartie un droit de délaissement au profit du propriétaire. Certaines se sont même arrogé le droit d’imposer la réalisation de logements sociaux sans transcription dans la servitude. Nous voyons là une absence totale de transparence. On ne peut pas non plus faire pression sur les propriétaires de terrain en leur disant qu’il y a une obligation de logement social et que leur terrain vaut moins cher que pour un logement libre. De ce point de vue, nous avons très mal vécu ces deux dernières années, depuis le vote de la loi ENL jusqu’à aujourd’hui.

Le projet de loi a supprimé cette disposition. La collectivité pourra maintenant imposer, dans les secteurs du PLU, un pourcentage de logements sociaux. Très bien ! Mais, si ce n’est pas fait, nous souhaitons qu’il soit clairement indiqué que la collectivité ne pourra pas demander la réalisation de logements sociaux. Nous ne sommes pas du tout contre la mixité, mais que le dispositif soit clair et transparent ! Si la contrainte de logements sociaux ne figure pas dans le PLU, il n’y a plus d’obligation. Dans ces conditions, à quoi cela peut-il servir ?

À l’article 10, le Sénat a introduit une disposition selon laquelle, en cas de retard et au bout de six mois, le préfet peut prononcer le retrait de l’autorisation des fouilles, uniquement au profit du logement social. Il y a de quoi bondir : les besoins concernent toute la chaîne du logement. Cette disposition est d’autant plus surprenante que la redevance d’archéologie préventive est exclusivement payée par le secteur privé, le logement social en étant dispensé. On ferait ainsi profiter ceux qui ne paient pas de certaines dispositions, au détriment de ceux qui paient, ce qui serait anormal. Je suis donc favorable à la disposition introduite par le Sénat, mais à la condition qu’elle soit étendue à la totalité de la chaîne du logement, parce que nous avons besoin de produire des logements, quelle que soit leur forme.

La création du projet urbain partenarial, ou PUP, à l’article 12, constitue une grande simplification dans la procédure d’aménagement sur des terrains dont un maître d’ouvrage, public ou privé, pourra prendre la maîtrise. Mais on ne voit pas pourquoi, une fois le PUP voté, il faudrait introduire un programme d’aménagement d’ensemble, ou PAE. Cela introduirait une complication inutile.

L’article 15 vise à relancer l’investissement locatif privé. Il faut cependant reconnaître que, depuis l’élaboration du projet de loi, en mars-avril, la conjoncture s’est considérablement dégradée.

S’agissant de la suppression de l’éligibilité aux dispositifs Robien et Borloo dans la zone C, je n’ai aucun état d’âme. Il me paraît légitime que l’aide de l’État se porte là où il y a des besoins de logements. J’ai toujours défendu cette position. Je voudrais néanmoins insister, notamment auprès des adversaires du Robien-Borloo, sur le fait que, en 2007, 64 000 logements HLM et SEM ont été réellement mis en chantier, contre 75 000 logements privés, et que, si ces dispositifs n’existaient pas, on ne saurait pas où loger les gens. Ce sera encore plus vrai en 2008 et en 2009, en raison de l’effondrement du marché d’accession à la propriété et de la forte baisse du marché locatif.

Il convient de relancer le dispositif d’incitation. Deux schémas sont envisageables : soit l’amélioration du dispositif de l’amortissement, soit la réduction d’impôt. C’est un sujet d’actualité et, pour un certain nombre de raisons, la Fédération des promoteurs n’est pas particulièrement favorable au système de réduction d’impôt.

Je terminerai sur l’accession à la propriété, les prix de vente et le Pass-foncier. Nous ne comprenons pas la raison du plafonnement des prix de vente. L’éligibilité aux avantages apportés par la loi – TVA à 5,5 % dans les zones ANRU et dans le périmètre des 500 mètres, comme dans celles du Pass-foncier – est liée à un certain plafond de ressources. Si l’on veut que l’acquéreur éventuel en bénéficie, il faut que le prix de vente soit compatible avec ses ressources et éviter les dépassements ; c’est la logique même d’une économie de marché. Je n’ai pas entendu que l’activité dans les zones ANRU ou dans le périmètre des 500 mètres ait entraîné des dépassements inadmissibles de prix.

C’est pourquoi nous demandons la suppression pure et simple de ce plafonnement. Si vous deviez le maintenir, la référence qui est faite au plafond du PSLA aboutira à vider de leur sens toutes les mesures prises. En effet, dans une logique de marché et de niveau des prix, il est impossible de vendre des logements dans des conditions normales, à 1 777 euros hors taxes en zone C. Dans les documents, nous avons indiqué des propositions de prix plus réalistes. N’oubliez pas qu’un prix plafond n’est pas forcément un prix atteint, lequel dépend des conditions du marché. En tout cas, les prix du PSLA ne permettront pas de relancer la construction.

Un des freins à la mise en place du Pass-foncier, notamment pour la maison individuelle, est sa complexité. Jusqu’à présent, le montage contractuel applicable pour les opérations de maisons individuelles groupées est le suivant : vendre le terrain ; passer un bail à construction entre le promoteur et la structure du 1 % logement ; transférer le bail à construction à l’acquéreur de la maison individuelle. Tout cela est lourd et coûteux. Nous avons donc apprécié que, dans le projet de loi, la notion de crédit différé que nous avions proposée dès janvier dernier s’applique bien aux ventes de maisons individuelles groupées.

Nous vous présentons trois propositions complémentaires.

Première proposition : dans une situation actuellement difficile, on pourrait proroger, comme ce fut le cas dans les années 90, la validité des permis de construire pour un an ou, mieux, pour deux ans, de manière à éviter de refaire tout un travail coûteux. Ce ne serait pas très compliqué.

Deuxièmement : on pourrait légèrement modifier la loi sur le handicap dans la construction. Nous ne remettons pas en cause la loi, bien que son coût économique n’ait sans doute pas été mesuré lorsqu’elle a été votée. Mais cette loi peut aboutir à des absurdités.

D’abord, elle est applicable uniquement dans les maisons groupées et dans le collectif, mais pas dans les maisons individuelles. Ensuite, nous avons, sous peine d’une amende de 45 000 euros et d’une interdiction de cinq ans d’exercice professionnel, l’obligation de livrer à l’acheteur un logement en tous points conforme à la réglementation concernant les handicapés – WC de 4 mètres carrés, etc. –; mais dès que celui-ci sera propriétaire, il aura le droit de casser tous ces aménagements. Il devra donc payer deux fois, et les problèmes liés au handicap ne seront pas réglés pour le futur.

Nous avons fait une proposition simple, qui respecterait l’esprit de la loi : la vente aurait lieu sur la base d’un plan de vente conforme à la réglementation concernant les handicapés ; les travaux modificatifs demandés par l’acquéreur seraient vérifiés par un bureau de contrôle pour éviter que le logement transformé ne puisse pas redevenir conforme au plan d’origine ; l’acquéreur serait autorisé à faire ces travaux conformément à ce contrôle, pour éviter qu’il ne paie deux fois. Une telle proposition avait été adoptée une première fois par la commission du Sénat, avant d’être retirée. Nous souhaitons qu’elle soit rétablie. Nous avons saisi en ce sens M. le député Chossy, qui fut le rapporteur de la loi sur le handicap.

Nous proposons une autre modification liée à l’amélioration de l’accession sociale : pour relancer la construction et contribuer à régler le problème du logement, serait instaurée une TVA à 5,5 % sous plafond de ressources, celles des zones ANRU, applicable aux ventes au titre de l’année 2009.

Enfin, toujours au titre de l’année 2009, nous proposons le doublement du prêt à taux zéro, avec modification de certains plafonds. Cette proposition vise surtout le secteur neuf. Dans ce secteur en effet, 7 % seulement des prêts à taux zéro servent à la construction en ville ; 25 % servent à la construction de maisons individuelles dans le secteur diffus, ce qui n’est pas le plus utile pour lutter contre l’étalement urbain ; et le reste va dans l’ancien. Ce doublement aurait des conséquences bénéfiques sur le développement durable et sur la construction.

M. Michel Piron, rapporteur. Je me félicite que des approches du logement qui peuvent être différentes aient pu être exposées. Notre objectif était d’enrichir le questionnement et, par la même, les réponses que nous pourrons y apporter. Merci d’avoir accepté cet exercice conjoint.

Nous avons déjà travaillé sur certaines propositions que vous nous aviez transmises et procédé à diverses auditions. Je me contenterai de vous demander quelques compléments et précisions.

Vous avez évoqué la nécessaire régionalisation de l’approche issue de la loi DALO en région parisienne. Tout le monde convient qu’il y a un problème de gouvernance dans la région. La loi DALO concernant à 60 % la région parisienne, il me semble légitime d’y consacrer un peu plus de temps. J’aimerais connaître votre point de vue à cet égard.

Vous avez évoqué l’idée d’un éventuel partage de l’effort entre bailleurs et locataires s’agissant d’investissements dans le domaine des économies d’énergie. L’USH comme les fédérations de locataires s’interrogent depuis longtemps sur l’évolution des charges, notamment à la suite de l’envolée des prix du carburant et du coût du chauffage. Indépendamment du Grenelle, à partir du moment où le coût du chauffage devient trop élevé, certains investissements baissent. Le taux moyen de retour économique peut être de l’ordre de sept ou huit ans, mais cela ne justifie pas forcément l’aide de l’État. Ne pourrait-on imaginer un partage de l’effort représenté par « le loyer plus les charges » ? Le bailleur investirait et le locataire contribuerait à l’effort d’investissement sans avoir à supporter de hausses de loyer liées à l’évolution de ses consommations. En bref, j’aimerais que vous nous apportiez des éclaircissements sur cette approche « loyer plus charges ».

On a parlé des grands logements, qui ne seraient pas forcément adaptés au marché. Mais j’ai aussi entendu l’inverse au cours de nos auditions. J’admets volontiers qu’il n’y a pas un marché, mais des marchés ; c’est d’ailleurs bien pour cela qu’il existe des zonages. Pour autant, que pensez-vous de la tendance des investisseurs de construire plutôt des studios, ce qui peut ne pas correspondre à la demande des familles ? Que savez-vous des demandes de celles-ci en matière de logements de type 3, 4 ou 5 ?

Vous avez parlé du dispositif d’incitation à venir et des plafonds. Vous avez fait remarquer que la région parisienne pouvait en quelque sorte être considérée « hors jeu ». Ne pensez-vous pas que nous manquons d’analyses un peu plus fines ? La zone C couvre une énorme partie du territoire national, sans doute 80 %. Ne contient-elle pas, ici ou là, des micro-marchés relativement tendus, qu’il ne s’agirait pas d’éliminer complètement ?

Cela dit, je reconnais la complexité de l’exercice. Plus on essaiera de faire « dans la dentelle », moins la politique sera lisible. J’aimais avoir votre sentiment sur ce point.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. J’aborderai simplement quelques points de la loi, en m’adressant indifféremment à Dominique Dujols ou à Stéphane Dambrine.

Premièrement, le projet de loi soulève de grandes questions s’agissant des dispositifs innovants au sens où ils modifient des règles anciennes – je ne parle pas du fond, mais de la forme.

La baisse du plafond, d’abord. Quelle en est la pertinence, comment la concevez-vous, quelle situation peut-elle engendrer ?

S’agissant de la sous-occupation, ensuite, il est prévu qu’on ne pourra pas payer un loyer plus cher pour le nouveau logement que pour celui qu’on quitte. Mais si l’on quitte un quatre pièces dans un logement ancien, on paiera plus cher un F3 neuf ! Dans ces conditions, la mixité sociale peut-elle rester un objectif ?

En outre, le droit au maintien dans les lieux est mis en cause avec un départ imposé en cas de sous-occupation ou de loyers supérieurs. Comment les acteurs du logement social apprécient les enjeux ?

Deuxièmement, l’État faisant supporter par le 1 % logement les engagements publics en matière d’ANRU et d’ANAH, une dimension a disparu : la réhabilitation, le droit commun de la PALULOS. N’y voyez-vous pas le risque de rendre totalement impossibles les opérations de réhabilitation de logements, du patrimoine des bailleurs sociaux ? Je mets ce questionnement en parallèle avec la disposition contenue dans le projet de loi sur le prélèvement réalisé sur des opérateurs qui tentent de construire des instruments financiers susceptibles de se substituer, demain, aux partenariats. Je rappelle que la loi de finances réduit de moitié l’enveloppe de la surcharge foncière s’agissant de la construction neuve. Que pensez-vous de cette stratégie dans le cadre de la loi ?

M. François Scellier. Je n’ai pas de questions complémentaires à celles de Michel Piron car nous connaissons les problématiques, un grand nombre d’auditions ayant été menées dans le cadre de la préparation de la loi de finances.

Face à la crise du logement, il faut effectivement insister sur la relance de l’investissement locatif qui, comme l’a démontré le rapport que nous avons déposé avec notre collègue Jean-Yves Lebouillonnec, est un indicateur, voire l’élément moteur qui permet de relancer le logement.

Je n’entrerai pas dans la querelle entre réduction d’impôt et amélioration de l’amortissement. Si je penche plutôt pour la première, l’essentiel est que le système reste incitatif car, actuellement, il est quasiment mort. Il y a une fantasmagorie autour du dispositif Robien, les investisseurs eux-mêmes ayant l’impression qu’on va leur vendre un produit plus ou moins frelaté !

Il faut aussi voir ce qu’il rapporte par ailleurs ! Sur ce point, la discussion reste de toute façon pendante.

S’agissant de l’accession sociale à la propriété – article 17 –, les points de vue sont différents selon le positionnement de chacun. Depuis très longtemps, nous menons les uns et les autres, de droite comme de gauche, une guerre idéologique sur cette question. Or l’important est le prix de sortie du logement, en accession ou en location, c’est-à-dire la valeur à laquelle il est mis sur le marché. Nous devons donc viser le plus grand nombre possible de logements accessibles par le plus grand nombre de Français. Le reste est accessoire. Nous sortirons difficilement de cette guerre d’usure si nous n’arrivons pas, un jour, à nous mettre d’accord sur une définition du logement social.

Pour le reste, je suis suffisamment éclairé par ce que j’ai entendu ce matin et cet après-midi.

M. François Brottes. M. Gabilla a donné une définition du logement social en indiquant que tous ceux qui avaient un revenu peu élevé étaient de fait dans un logement social. Ce ne sont donc pas 20 % qu’il faut inscrire, mais bien plus et, à cet égard, nous avons de bonnes heures de discussion devant nous.

Sur les opérateurs de HLM, j’ai deux interrogations.

La question des surloyers étant posée, nous allons traiter de la mobilité dans le parc de logements HLM. Or il y a deux points d’achoppement.

D’une part, la possibilité de permettre la mobilité des familles dans le parc HLM à l’intérieur d’une même commune, mais entre opérateurs différents. En tant que maire, j’ai essayé à plusieurs reprises de favoriser cette mobilité mais, s’il est possible de parler avec certains opérateurs, cela est impossible avec d’autres qui obéissent à une espèce de religion interne. Ce comportement autiste de certains opérateurs HLM est insupportable, car il est idiot de renvoyer tout le monde à la case départ, alors que des critères de scolarité, de handicap, de montant de loyer différent, de surendettement à éviter, pourraient être posés. C’est un vrai sujet.

D’autre part, la question de la colocation chez les opérateurs HLM. Je trouve la règle en vigueur absurde, car la pratique de la colocation est une solution intéressante pour les personnes âgées vivant dans un grand appartement et ne voulant pas quitter leur quartier. Comment organiser cela ? Y êtes-vous un peu ouvert ? Pourrions-nous y travailler par voie d’amendements ? Il serait bon que les positions ne soient pas trop rigides, faute de quoi nous ne pourrons pas nous en sortir !

Autre interrogation qui concerne aussi le parc privé : comment réagissez-vous par rapport à ce qui a été voté en première lecture dans le Grenelle 1 – je pense notamment aux 50 kWh par an et par mètre carré, un peu tripatouillés par certains, mais qui demeurent une contrainte !

M. le président Patrick Ollier. Le vocabulaire français est assez vaste pour ne pas utiliser ce genre de mot !

M. François Brottes. Je voulais dire que M. Ollier et quelques-uns de ses amis ont fait en sorte que le curseur soit posé légèrement ailleurs, mais il y a quand même une contrainte nouvelle qui sent bon le pragmatisme et qui est théoriquement là en vue d’améliorer les choses ! Avez-vous un avis sur ce point ? Pour une fois, des propositions financières sont faites dans le sens de l’État vers vous, et peut-être l’instrument utilisé sera-t-il le 1 % logement, mais c’est un cercle vertueux !

M. le président Patrick Ollier. J’ai déposé un amendement à ce sujet !

M. Pascal Deguilhem. Vous n’avez pas fait de commentaire sur l’article 4 ni sur les acquisitions éventuelles par les bailleurs de logements, soit en VEFA, soit déjà construits. Sans vouloir réengager le débat sur les « Robien », qui peuvent tout à fait être concernés dans ce cadre, que constatons-nous dans les territoires ? Il serait possible que des bailleurs acquièrent des logements à la fois très mal situés, très mal construits, ne répondant pas aux normes…

M. Jean-François Gabilla. Nous ne fabriquons pas ça !

M. Pascal Deguilhem. C’est simplement une remarque !

…ne répondant pas, disais-je, aux normes thermiques exigées aujourd’hui, et que ces bailleurs vendent finalement du logement social devenu aujourd’hui rentable. N’y a-t-il pas là une incongruité ?

M. le rapporteur. Les bailleurs sont responsables ! Je n’imagine pas une seconde que des bailleurs sociaux puissent commettre de tels actes !

M. Jean-Luc Pérat. On se préoccupe beaucoup aujourd’hui des personnes valides pour la construction, des jeunes couples pour l’accession et le logement social, mais on occulte un peu le vieillissement de la population et la place importante que les personnes âgées vont occuper dans notre société. Un certain nombre d’entre elles habite parfois dans des logements trop grands, leurs enfants étant partis. Nous devons prendre en considération leur place dans la société et leur implication dans le collectif – c’est aussi cela la mixité –, en leur offrant un positionnement dans la construction. Dans mon secteur, on a essayé de mettre en place des stratégies de cohabitation, permettant à des personnes âgées de vivre à deux ou à trois dans le même logement, ce qui est aussi un moyen de lutter contre l’isolement grâce à un véritable lien social, tout en facilitant la sécurité et les actions en matière de santé comme la lutte contre les maladies dégénératives, par exemple. Selon moi, les constructeurs et tous ceux en charge de la politique du logement devraient y réfléchir sérieusement, le vieillissement de la population étant inéluctable et beaucoup de personnes âgées voulant rester dans leur commune ou dans leur territoire. C’est un enjeu du XXIe siècle, même si cette solution n’est pas aussi facile à mettre en place dans le neuf.

M. Jean-Louis Gagnaire. Premièrement, le sujet des logements aménagés pour les personnes à mobilité réduite, vieillissantes ou handicapées, appelle plusieurs questions.

Je crains que les contraintes réglementaires ne se traduisent par une diminution des surfaces des pièces à vivre – c’est déjà le cas. Quelle est la bonne surface d’un logement qui doit permettre la circulation des personnes handicapées ? Je ne souhaite pas que ces contraintes réglementaires se traduisent par une dégradation des surfaces des pièces à vivre, à moins de se retrouver dans la situation que vous décriviez tout à l’heure, monsieur Gabilla, à savoir des propriétaires qui modifient l’emplacement des cloisons pour pouvoir réaménager ces appartements ou ces maisons, mais pour un mode vie convenant à un bien-portant. Comment aller plutôt vers une augmentation des surfaces totales ?

Se pose bien sûr la question du coût mais, si tout le monde était raisonnable dans la construction, certains surcoûts ne seraient pas forcément répercutés. Selon certains architectes, si les coûts d’agrandissement sont répercutés, les coûts d’honoraires peuvent ne pas l’être, notamment quand il s’agit de faire des logements un peu plus grands pour tenir compte des contraintes réglementaires en matière d’accès aux handicapés.

S’agissant des logements pour personnes handicapées, outre les surfaces et les accès à concevoir, la domotique doit aussi être intégrée pour rendre ces logements évolutifs dans le temps, grâce aux systèmes de surveillance, par exemple. Un certain nombre d’études sont réalisées, notamment par le groupe France Télécom, qui a beaucoup travaillé sur ces questions dans un laboratoire situé à Grenoble.

J’en viens à la production du logement locatif privé. Sans entrer dans la querelle sur les dispositifs Borloo et Robien, il est clair qu’ils ont entraîné des dérives, le logement étant appréhendé par les acquéreurs comme un produit de défiscalisation et vendu comme tel. Les dérives ont entraîné les déboires que l’on connaît : une spirale inflationniste due à la hausse du prix du mètre carré vendu, et donc du logement, et des réveils douloureux pour un certain nombre d’acquéreurs ne pouvant pas louer leur logement ou ne pouvant pas le louer au prix escompté. Comment inciter des propriétaires bailleurs à entrer dans une démarche d’épargne de long terme, et pas uniquement de court terme ? Ne lit-on pas trop souvent dans les journaux : achetez vite avant le 31 décembre pour pouvoir faire sauter une partie de vos impôts !

Sans nier la place des propriétaires bailleurs, tous ceux qui veulent du rendement à très court terme risquent d’être fortement déçus, sans compter les effets très néfastes sur le prix des logements. Comment modifier dans la loi cette approche, qui était peut-être valable il y a trois ou quatre ans, mais qui atteint ses limites aujourd’hui ? Il faut trouver de vraies solutions !

Mme Dominique Dujols. Une loi très contraignante a été votée sur le handicap, car rien n’est trop beau pour lutter contre le handicap et, un an plus tard, une loi Grenelle est adoptée, parce que rien n’est trop beau pour préserver la couche d’ozone. Or ces lois vont s’appliquer aux mêmes logements anciens et le manque de coordination induira un coût car les travaux ne seront pas réalisés au même moment, sachant qu’il y a toujours un problème de priorité entre les différentes normes à mettre en œuvre pour les logements anciens. Certes, les attentes par rapport à ces deux lois ne sont pas illégitimes, mais il aurait mieux valu se poser la question d’un grand programme de mise aux normes du patrimoine de logements et faire une seule loi sur la réhabilitation du parc ancien, incluant les dispositions du Grenelle, la sécurité incendie, l’adaptation au handicap.

Pourquoi l’État doit-il intervenir sur le logement social dans le Grenelle ?

Nous avons un parc de 4,2 millions de logements, dont les normes de consommation basse sont meilleures que la moyenne – 160 kW pour une moyenne de 230 kW par mètre carré et par an. Néanmoins, de 700 000 à 800 000 logements soit sont passés au travers des mises aux normes, soit ont été mis aux normes à une époque où celles-ci étaient trop peu contraignantes en matière d’économies d’énergie. Il faut donc maintenant s’y attaquer.

Avant le lancement du Grenelle, nous avions proposé au Gouvernement un programme de 6 000 euros par logement en moyenne, grâce à des prêts de la Caisse des dépôts, la PALULOS et des fonds propres. Le Gouvernement ayant souhaité aller beaucoup plus loin, nous sommes arrivés à un objectif de travaux correspondant à 15 000 ou 20 000 euros, avec une promesse de subvention de 20 % du total, soit environ 4 000 euros de subvention par logement. Entre-temps, on nous a annoncé qu’il n’y aurait plus de PALULOS en 2009, puisque la ligne fongible diminuera considérablement, ce que le 1 % ne compensera pas. Puis on nous annonce, pour le privé, un prêt à taux zéro jusqu’à 30 000 euros de quotité de prêt, et pour nous, un prêt à 1,9 jusqu’à 12 000 euros de quotité de prêt – on verra au bout de deux ans s’il est maintenu. À nous de nous débrouiller avec les fonds propres et les locataires pour le reste !

Pourquoi les locataires les plus modestes devraient-ils payer une plus grande part d’investissement que les propriétaires personnes physiques ou les autres locataires, la règle étant que l’investissement est récupéré dans les loyers – qui sont plafonnés chez nous vu la faible solvabilité des ménages –, sachant que l’APL ne couvre pas la totalité du loyer ? Si l’État n’améliore pas ces aides, nous ne pourrons pas faire de Grenelle dans le parc social. Les locataires acceptent, au-delà même des plafonds de loyers, et alors même que les charges ne doivent pas payer l’investissement, de prendre à leur charge une partie de la dépense ! Je ne pense pas qu’il y ait des investissements qui feraient baisser les consommations de 30 à 40 % et qui seraient récupérables en sept ans.

Actuellement, les locataires ne sont pas en mesure de venir au secours de l’État, qui a fait croître son exigence mais qui, au moment de la concrétiser, annonce qu’il n’a pas d’argent. Certes, en tant que contribuables et parents de futurs contribuables, nous sommes sensibles aux déficits publics, mais il fallait en rester à un programme de 6 000 euros par logement.

D’autre part, nous n’étions pas demandeurs de la baisse des plafonds, car elle n’est pas la solution au problème de pénurie de logements. En effet, abaisser les plafonds fait diminuer le seuil d’exclusion des ménages à la limite des classes moyennes, alors même qu’il risque d’y avoir un écart de loyer important par rapport aux loyers du secteur libre, ce qui se passe en zone tendue. Faire partir les gens en zone détendue est peut-être flatteur, mais n’a aucune utilité en termes de politique du logement. Dans les zones tendues où ce serait utile, par exemple à Paris, où le rapport des loyers est de un à quatre, si l’on demande à un couple d’infirmiers, dont les revenus dépassent de 42 % les plafonds de ressources, de partir parce qu’il encombre le logement social, où va-il aller ? Les files d’attente sont telles que les ménages qui entrent aujourd’hui dans le parc ne sont pas au sommet des plafonds de ressources. Nous ne nous sommes donc pas battus sur les plafonds car cela n’a aucun effet immédiat sur les catégories de nouveaux entrants. Cela peut en revanche avoir un effet de gonflement des surloyers, dont le barème ancien était souvent très symbolique et pas assez élevé pour les dépassements élevés, le barème à venir, conjugué aux 10 % de baisse des plafonds, devant s’appliquer au surloyer des locataires en place, ce que nous ne souhaitons pas. Il serait en effet logique qu’un ménage entré dans les plafonds ne paie pas, après quelques mois, un surloyer parce que les plafonds ont baissé.

Il ne s’agit pas là d’une politique porteuse !

Quant à la sous-occupation, c’est différent car il est nécessaire de mobiliser dans certains endroits, dont Paris, des logements plus grands. Mais il faut pouvoir le faire où c’est utile. C’est pourquoi nous souhaitions que cette question soit renvoyée aux politiques locales de l’habitat.

Il faut aussi admettre que les ménages très modestes ont droit à la solidarité familiale et que, aujourd’hui, avoir une pièce en trop ne doit pas être un motif pour chasser les gens. Une personne âgée doit pouvoir accueillir quelqu’un qui va l’aider si elle ne peut pas se payer les services d’une institution coûteuse, mais aussi ses petits-enfants, par exemple. La solidarité familiale doit aussi être permise en HLM. Malheureusement, l’INSEE a entrepris de changer la règle d’appréciation de la sous-occupation pour la diminuer – alors que, aujourd’hui, même si les logements construits ne sont pas assez grands, la surface moyenne occupée par ménage a augmenté.

Concernant le 1 % logement, il y a effectivement un problème. Le risque est de désintéresser les partenaires sociaux de la politique du logement, le 1 % logement étant aussi un moyen pour eux de participer aux discussions, même s’ils ne le faisaient pas assez, sur les politiques locales de l’habitat, sachant qu’il y a un lien entre le développement économique, l’emploi et le logement. Cet outil est ponctionné à un point tel que les partenaires sociaux vont en arriver à dire que les entreprises ne sont pas là pour abonder le budget de l’État ou pour se substituer à l’État. Si, au moment où il faut relancer la construction, une grande partie du 1 % logement est détournée de sa vocation première et la subvention à la surcharge foncière en zone tendue diminue, on aura une politique procyclique accentuant la baisse de l’activité dans la construction. Sans compter que nous sommes également très inquiets pour le Livret A, n’étant pas d’accord avec les projets de décret en cours d’adoption qui ne répondent pas aux engagements pris avant l’été.

J’en viens à l’article 17 favorisant l’accession à la propriété. Les revenus, c’est vrai, peuvent être égaux en accession et en locatif. Il n’empêche qu’il est très difficile de faire du locatif social dans certaines zones, parce que les gens ont peur des populations qui vont y venir. Si les revenus peuvent être les mêmes en accession nouvelle, ces populations ne sont pas les mêmes et ont du mal à être acceptés dans certains territoires.

Voilà notre position, qui ne méconnaît pas la nécessité d’encourager la politique d’accession à la propriété.

M. Stéphane Dambrine. Il y a effectivement une vraie difficulté en Île-de-France s’agissant du droit au logement opposable, cette région comptant plus de 60 % des demandeurs. La réponse ne passera que par un accroissement long et massif de l’offre de logements. Comme le dit Mme Dujols, il est dommage, au moment où le marché commence à se détendre et où notre mouvement peut jouer un rôle contracyclique en termes de constructions, que les subventions de surcharge foncière diminuent, notamment pour l’Île-de-France qui en consomme à peu près la moitié. Résultat : soit nous allons arrêter de construire, soit nous allons nous retourner vers les collectivités territoriales, qui, nous le savons, vont elles aussi connaître des difficultés.

Il faut continuer à « mettre le paquet » sur la construction dans les zones tendues, notamment par rapport au DALO qui nous inquiète car les demandes vont arriver massivement et les premiers recours seront déposés prochainement devant les tribunaux administratifs.

La disposition votée par le Sénat prévoyant une péréquation au niveau régional va dans le bon sens, tous les départements de l’Île-de-France n’étant pas égaux. Mais on pourrait aller plus loin, car un système où le préfet doit en appeler à la solidarité de son collègue ne peut pas fonctionner, sachant que les préfets travaillent de manière très départementaliste s’agissant du logement. Un système où le préfet de région jouerait un rôle pivot serait préférable.

Curieusement, en ce qui concerne le dispositif DALO, le Sénat a introduit une disposition régionale et, sur d’autres articles, une disposition uniquement sur la petite couronne. Je propose de simplifier tout cela et d’en rester à l’échelle régionale en attendant, comme l’a dit M. Piron, les évolutions éventuelles de gouvernance de la région parisienne.

M. Jean-François Gabilla. Je voudrais apporter deux précisions à mon intervention liminaire.

La première concerne le Pass-foncier, dont je disais qu’il est un excellent dispositif. Or, aujourd’hui, un certain nombre de collectivités locales ne le mettent pas en œuvre en ne décidant pas de voter une subvention, soit parce qu’elles ne veulent pas aider à l’accession sociale, soit parce qu’elles considèrent qu’elles n’ont pas les moyens de le faire. C’est pourquoi nous avons proposé que puisse être étudiée la possibilité de dispenser les collectivités locales de verser une subvention aux opérations du Pass-foncier pour l’habitat collectif, au moins au titre de l’année 2009, ce qui aurait l’avantage de lever l’obstacle financier. Cette mesure intéressante n’induirait pas de coût pour l’État, puisque ce n’est pas lui qui verse cette subvention, ni n’aurait beaucoup d’impact sur le prix du logement, l’important étant d’arriver à créer la solvabilité par la baisse de la TVA et la mise en œuvre du prêt à 1 %.

Deuxième précision : ce n’est pas le logement qui devient social par la catégorie de revenus, c’est l’acquéreur qui est social. En 2007, 47 000 logements PLUS et PLAI ont été mis en chantier et les personnes éligibles au plafond de revenus PLUS ont acheté 84 000 logements. La manière de traiter le problème social du logement passe donc aussi très largement par l’accession à la propriété.

Pour ce qui touche aux grands logements, le problème est simplement celui de la solvabilité. Aujourd’hui, les systèmes existants font qu’un investisseur personne physique – malheureusement, il n’y a quasiment plus d’investisseurs institutionnels qui achètent aujourd’hui – ne veut pas prendre le risque d’acheter un grand logement, mais préfère acheter un logement plus petit, plus intéressant en termes de sécurité et de rentabilité.

S’agissant de l’accession à la propriété, se pose purement et simplement un problème de solvabilité des acquéreurs. Il y en a, certes, mais ce n’est pas la majorité.

Parallèlement, le secteur privé ne peut pas répondre aux besoins importants qui s’expriment aujourd’hui en matière de logements locatifs. Et ce ne sont pas les mesures de réduction d’impôt, si elles sont adoptées, qui régleront le problème car la tendance sera plutôt aux petits logements.

Revenant à l’investissement locatif, je dirai que nous sommes pour la suppression ou plutôt la suspension du dispositif Robien-Borloo en zone C, où il y a moins de besoins. Certes, certaines villes en zone C, je pense à Draguignan, ont de réels besoins. Mais il faudrait faire passer en zone C des villes actuellement classées en zone B2.

S’agissant de l’incitation, je ne suis pas opposé par principe au système de la réduction d’impôt, mais je constate que, trop souvent, ceux qui se sont fait berner par le « Robien » sont des gens à qui l’on a vendu une réduction d’impôt et qui ont été appâtés par un dispositif financier. Ils sont, pour l’essentiel, non pas des promoteurs, mais plutôt des opérateurs dont nous n’avons pas voulu à la Fédération, et qui n’en sont pas membres, notre logique étant de vendre un produit immobilier, un logement qui corresponde à un besoin, et pas un produit fiscal. Je crains que la réduction d’impôt, dont ceux qui en sont à l’origine sont des défiscalisateurs purs, n’aboutisse à transformer à nouveau l’investissement locatif en un produit fiscal, alors qu’il concourt à la production et à l’économie sociale du pays et qu’il doit être considéré dans le long terme. Mieux vaut donc renforcer le dispositif d’amortissement car, même s’il présente des inconvénients, il est toujours possible de lui apporter un coup de « booster ».

S’il faut étudier les dispositifs de réduction d’impôt, faisons-le en regardant toutes ses composantes, et donc tous ses risques !

Quant aux 30 000 logements rachetés, y a-t-il un risque de rachats de biens dans certains quartiers dégradés ? C’est pour éviter ce genre de problème que la Fédération a demandé – et l’USH et le ministère étaient d’accord – que les bailleurs sociaux expriment les besoins de logements où ils existent pour que les promoteurs puissent y répondre et évitent de proposer n’importe quoi n’importe où.

Concernant le Grenelle de l’environnement, ayant fait partie des comités opérationnels, j’avoue avoir été perturbé de n’entendre parler que de consommation d’énergie primaire. Pour moi, le Grenelle, c’est aussi la réduction des gaz à effet de serre, et des dispositions sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone me paraissent intéressantes. Nous souhaitons y voir clair en ce qui concerne les normes à respecter en matière d’émission de gaz à effet de serre et de consommation d’énergie, car celles-ci induiront des transformations techniques très importantes.

La réglementation pour le handicap a conduit à faire des surfaces plus petites, pour une raison simple. Auparavant, on vendait, par exemple, un type 3 de 63 mètres carrés ; la réglementation handicap a fait que ce 63 mètres carrés est devenu un 68 mètres carrés. Or 5 mètres carrés de plus à construire représentent un coût, dont les honoraires des bureaux d’études et des architectes, et ces 5 mètres carrés, il faut les vendre. On se heurte alors à un problème de solvabilité des acquéreurs. C’est pourquoi la tendance aujourd’hui, et je le regrette, est à la construction de logements plus petits ne comportant, par exemple, plus d’entrée, plus de WC séparé de 4 mètres carrés, mais un WC dans la salle de bain, notamment. C’est dommage, mais c’est la conséquence de la fabrication des coûts. Car pour limiter les coûts de construction, il faut éviter de faire trop pour le bonheur des gens, faute de quoi ils ne pourront pas acheter.

Mme Fabienne Labrette-Ménager, vice-présidente. Madame, messieurs, nous vous remercions.

III.— EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre I^er

DISPOSITIONS RELATIVES À LA MOBILISATION DES ACTEURS

Avant l’article 1^er

Après avis défavorable du rapporteur, la commission rejette un amendement de M. Pierre Gosnat supprimant, notamment, le régime fiscal des sociétés d’investissements immobiliers cotées.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec tendant à réaffirmer le rôle de l’État dans la mise en œuvre du droit au logement et à vérifier qu’un taux minimal de 2% du PIB est affecté, chaque année, aux dépenses publiques en faveur du logement.

Article 1^er

(article L. 411-9 du code de la construction et de l’habitation)

Transformation des conventions globales de patrimoine en
conventions d’utilité sociale et obligation pour les organismes HLM
de conclure une convention avant le 31 décembre 2010

Dans le souci de répondre à l’objectif de « mobilisation » des acteurs de la politique du logement, affiché par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi, l’article 1^er transforme les conventions globales de patrimoine en convention d'utilité sociale et en rend obligatoire la conclusion par tout organisme HLM ou SEM de construction et de gestion de logements sociaux avant le 31 décembre 2010.

I. MODIFICATION D’ORDRE RÉDACTIONNEL

Le I de cet article n’a de portée que rédactionnelle, et a fait l’objet d’une modification, également d’ordre rédactionnel, par le rapporteur de la Commission des affaires économiques, M. Dominique Braye, ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement.

Votre rapporteur vous propose également un amendement rédactionnel à ce paragraphe.

II. L’OBLIGATION D’ÉLABORER UN PLAN STRATÉGIQUE DE PATRIMOINE

Le Sénat a introduit par voie d’amendement un paragraphe I bis qui crée un article L. 411-9 dans le code de la construction et de l’habitation.

A. Le rôle des plans stratégiques de patrimoine : fixer les évolutions du patrimoine des bailleurs

Les plans stratégiques de patrimoine ont été mis en place par le comité interministériel des villes du 1^er octobre 2001, et leur objet a été défini par voie de circulaire.

Ils fixent, à moyen-long terme, les évolutions du patrimoine des bailleurs sociaux dans le but d’assurer une meilleure adaptation de l'offre de logements à la demande.

La circulaire du 3 mai 2002 prévoit l'élaboration de ce plan, qui s'appuie sur un diagnostic et une analyse des enjeux, et qui doit se traduire par l'établissement d'un document dégageant, pour l'ensemble du parc détenu par le bailleur, des options claires à cinq et dix ans quant aux différentes évolutions possibles : maintien en l'état, réhabilitation, démolition avec ou sans reconstruction, vente. Ce plan doit ainsi permettre de définir des objectifs d'intervention sur le parc existant en tenant compte des contraintes et des atouts de l'environnement externe du patrimoine ainsi que des contraintes financières de l'organisme.

Comme l’a précisé, M. Dominique Braye, rapporteur au Sénat sur le présent projet de loi, « la quasi-totalité des organismes HLM seraient, à l'heure actuelle, couverts par des PSP, lesquels nécessiteront néanmoins une révision dans la perspective de la mise en place généralisée des conventions d'utilité sociale et des nouvelles contraintes en matière de performance énergétique. »

B. L’obligation, introduite par le Sénat, d’élaborer un plan stratégique de patrimoine

Dans le cadre de la transformation des conventions globales de patrimoine en conventions d’utilité sociale, le Gouvernement a prévu au II (cf. infra) que les organismes HLM concluent leurs conventions avec l’État sur la base du plan stratégique de patrimoine.

Ces documents n’étant actuellement définis que par circulaire, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, M. Dominique Braye, insérant dans le projet de loi un I bis, qui définit au niveau législatif la nature et le contenu des plans stratégiques de patrimoine.

Le rapporteur au Sénat a à cet égard souligné le « caractère essentiel du plan stratégique de patrimoine, qui constitue le préalable essentiel à toute conclusion de convention d’utilité sociale ».

Article L. 411-9 du code de la construction et de l’habitation

Obligation d’élaborer un plan stratégique de patrimoine

Cet article dispose que les organismes d’HLM élaborent un plan stratégique de patrimoine qui définit leur stratégie pour adapter leur offre de logement à la demande sur les différents secteurs géographiques où ils disposent d’un patrimoine, en tenant compte des orientations fixées par les programmes locaux de l’habitat.

L’amendement sénatorial précise que le plan comprend une analyse du parc de logements existants selon sa qualité, son attractivité et son positionnement sur les marchés locaux de l’habitat. Enfin, il définit l’évolution à moyen et long terme des différentes composantes de ce parc, ainsi que les choix d’investissement et de gestion qui en résultent. Il prévoit les perspectives de développement du patrimoine de l’organisme.

C. La position du rapporteur

Votre rapporteur estime, pour sa part, que dans le cadre d’une meilleure répartition des champs législatif et réglementaire, on aurait pu imaginer tout aussi bien – voire mieux – une déclinaison sobre des principes dans la loi, suivie des décrets, reprenant la plupart des dispositions des plans stratégiques de patrimoine et des conventions d’utilité sociale.

III. TRANSFORMATION DES CONVENTIONS GLOBALES DE PATRIMOINE EN CONVENTIONS D’UTILITÉ SOCIALE RENDUES OBLIGATOIRES

Le II de cet article substitue aux conventions globales de patrimoine, outils de contractualisation entre l’État et les organismes HLM (A) les conventions d’utilité sociale rendues obligatoires (B).

A. Les conventions globales de patrimoine, outil de contractualisation entre l’état et les organismes HLM

Afin de pallier les limites du conventionnement par programme (1), le législateur a mis en place en 2004, dans le cadre de la loi « responsabilités locales » ⁽⁴⁾, un dispositif de conventionnement global (2). L’objectif est de permettre aux organismes HLM et aux sociétés d’économiques qui le souhaitent de contractualiser avec l'État les grands aspects de leur politique de gestion patrimoniale et d'occupation sociale de leur parc de logements.

1. Le conventionnement par programme : un système ayant montré ses limites

a) La conclusion de conventions APL par programme vise la réalisation de chaque programme aidé

La réalisation de chaque programme aidé de logement social, quelle que soit la nature du bailleur (public ou privé) ou de l'opération (construction neuve, réhabilitation, acquisition-amélioration), donne lieu à la conclusion d'une convention entre le préfet et le bénéficiaire de l'aide. Le préfet est chargé de la négociation des clauses de la convention avec le bailleur et du contrôle de leur application. La convention permet aux locataires des logements concernés de percevoir l'aide personnalisée au logement (APL) lorsqu'ils y sont éligibles.

b) L’objet des conventions

Obligatoirement publiées au service des hypothèques, les conventions prévoient notamment le loyer maximal applicable par le bailleur et le pourcentage de réservation de logements dont dispose l'État sur le programme aidé.

Leur durée, qui est de neuf ans minimum, varie selon les types de financement et correspond en principe à la durée du prêt. Ces conventions sont reconduites tacitement par périodes de trois ans, sauf dénonciation préalable du bailleur.

Le remboursement du prêt par le propriétaire n'a aucune incidence sur la durée de la convention. La demande de résiliation par le propriétaire ne peut être faite que pour le terme de la convention. En cas de mutation à titre gratuit ou onéreux, la convention est transférée de plein droit au nouveau propriétaire.

Ainsi, selon les informations fournies par le rapporteur Braye au Sénat, « le nombre de logements locatifs sociaux conventionnés s'élevait à 4 531 860 au 1er janvier 2006. Ces logements étaient régis par 261 875 conventions APL, soit une moyenne de 17 logements par convention, relevant à 86 % des organismes HLM (soit 3 897 820 logements), les 14 % restants se répartissant à parts quasi égales entre les SEM, les bailleurs privés et d'autres bailleurs sociaux. »

c) Un système ayant montré ses limites

Le régime du conventionnement a présenté ses limites, en se traduisant par un système « stratifié » : chaque ensemble de logement couvert par une convention APL est en effet régi par des conditions économiques et sociales différant selon la date de signature de la convention.

Ce système a pu être à l’origine de situations d’iniquité, puisque le même type de logements, situés dans le même ensemble et pour des locataires au niveau de revenu comparable, peut être proposé à des loyers différents. En outre, on constate une forte disparité entre niveau de loyer dans les logements neufs – en l’occurrence le niveau de loyer sera plus élevé – et niveau de loyer dans les logements anciens, même s’ils sont de bonne qualité. Enfin, il s’agit d’un système morcelé, les conventions étant conclues programme par programme.

2. Le conventionnement global : une remise à plat contractuelle des politiques menées par les bailleurs HLM et SEM

Partant d’un tel constat, le législateur a mis en place en 2004 le système du conventionnement global, dans le cadre de la loi « responsabilités locales ».

Les articles L. 445-1 à L. 445-7 du code de la construction et de l’habitation disposent, dans le droit en vigueur, que les conventions globales de patrimoine peuvent être conclues pour une durée de six ans, sur la base des plans stratégiques de patrimoine (PSP) et en tenant compte des programmes locaux de l'habitat (PLH).

Peuvent actuellement conclure une telle convention les organismes HLM, les SEM ainsi que les unions d'économie sociale (UES).

a) Le rôle central de l’État dans la négociation des conventions

Les conventions sont signées avec l’État, et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et départements délégataires des aides à la pierre doivent être obligatoirement consultés sur les dispositions de la convention et peuvent en être signataires s'ils le souhaitent. Les conventions doivent également tenir compte des PLH.

b) Le contenu des conventions globales

Les conventions incluent :

– un classement des immeubles ou ensembles immobiliers détenus par l'organisme, lequel est établi en fonction du service rendu aux locataires et après concertation avec leurs organisations représentatives. Comme le précise l'article R. 445-4 du CCH, l'appréciation de ce service prend notamment en compte la qualité de la construction et des prestations techniques, la localisation et l'environnement de l'immeuble ;

– l'énoncé de la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme, qui doit en particulier comprendre un plan de mise en vente aux locataires et les orientations retenues pour le réinvestissement des fonds provenant de la vente ;

– les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires ;

– et, enfin, un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme.

Défini à l'article L. 445-2, ce cahier des charges récapitule les obligations de l'organisme relatives aux conditions d'occupation et de peuplement des logements ainsi qu'à la détermination des loyers. Il doit être révisé tous les six ans.

c) La fixation des loyers maxima

La signature d'une telle convention autorise l’organisme à fixer le loyer maximal applicable à chaque logement en tenant compte notamment de sa taille et de sa situation dans l'immeuble ou l'ensemble immobilier. L'organisme peut alors fixer librement les loyers applicables aux bénéficiaires des baux ou engagements en cours dans la limite des loyers maximaux. Toutefois, aucune augmentation de loyer ne doit entraîner, d'une année sur l'autre, une hausse qui excède de plus de 5 % le montant maximal résultant de la variation de l'indice de référence des loyers, sauf accord des associations représentatives de locataires ou des locataires.

De plus, les modifications des loyers des logements possédés par l'organisme qui résulteraient de la convention globale ne peuvent avoir pour effet de porter le montant maximal de la masse des loyers de l'ensemble des immeubles de l'organisme au-delà du montant maximal résultant, à la date d'établissement du cahier des charges, des conventions APL ou de la réglementation en vigueur.

Ce montant peut néanmoins être augmenté, pendant la durée de la convention et dans des conditions prévues par le cahier des charges, en vue d'assurer l'équilibre financier d'opérations d'amélioration modifiant le classement des immeubles.

Par ailleurs, le cahier des charges peut prévoir si nécessaire, lors de son établissement ou au moment du renouvellement de la convention, un montant maximal plus élevé que celui résultant des dispositions précédentes, à la demande d'un organisme et en vue de préserver ses équilibres financiers, après avis de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Ce montant maximal est actualisé au 1^er juillet de chaque année en fonction de l'évolution de l'indice de référence des loyers.

d) L’articulation du conventionnement global avec d’autres dispositifs

Si la convention globale peut contenir des stipulations dérogeant aux règles générales relatives au supplément de loyer de solidarité (SLS), cette dérogation doit être effectuée dans le respect des dispositions prévues par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui permet aux programmes locaux de l'habitat (PLH), lorsque les organismes HLM et les SEM gérant des logements sociaux ont été associés à son élaboration et après avis conforme du préfet, de déterminer les zones géographiques ou les quartiers dans lesquels le SLS ne s'applique pas et de fixer les orientations relatives à sa mise en œuvre. Ainsi, si les conventions globales de patrimoine peuvent déroger aux règles générales relatives aux SLS, ces dérogations doivent être conformes aux orientations des PLH en la matière si elles existent.

En outre, dans le cadre des délégations de gestion des aides à la pierre, les EPCI ou les départements délégataires peuvent, pour des secteurs géographiques déterminés et dans des limites fixées par décret en Conseil d'État, adapter les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux.

L'article L. 445-3 autorise néanmoins la convention globale de patrimoine à déroger à ces plafonds de ressources ayant fait l'objet d'adaptations par ces conventions de délégation.

e) La vérification du respect des engagements des bailleurs

Elle est effectuée tous les trois ans au vu des résultats de l'enquête sur l'occupation des logements HLM et son évolution. Les organismes transmettent à cet effet au préfet du département, pour chaque immeuble ou ensemble immobilier classé dans la meilleure catégorie de service rendu, les pourcentages des ménages, parmi l'ensemble des locataires et parmi les locataires ayant emménagé depuis moins de trois ans, dont les ressources déclarées à l'enquête n'excèdent pas, d'une part, les plafonds « PLUS », d'autre part, 60 % de ces mêmes plafonds.

Lorsque le préfet constate que cet engagement n'est pas rempli dans un immeuble ou un ensemble immobilier, il notifie à l'organisme que deux tiers des logements attribués dans ces immeubles postérieurement à cette notification devront l'être à des ménages dont les ressources n'excèdent pas 60 % des plafonds « PLUS » jusqu'à ce que l'organisme établisse que l'engagement est à nouveau respecté.

À l’inverse, lorsque les plafonds de ressources applicables à un immeuble ou un ensemble immobilier, lors de l'établissement du cahier des charges, n'excèdent pas ceux prévus au premier alinéa de l'article R. 331-12, le cahier des charges peut, afin de favoriser la mixité sociale, fixer un plafond de ressources supérieur dans la limite de 30 %. Lorsque l'organisme d'habitations à loyer modéré constate que les logements d'un même immeuble ou ensemble immobilier sont occupés à plus de 65 % par des ménages bénéficiant des aides personnelles au logement, il peut être dérogé, pour la durée restant à courir de la convention, à ces plafonds de ressources, sous certaines limites. Cette dérogation est subordonnée à l'accord du représentant de l'État dans le département de situation des logements et, le cas échéant, de l'EPCI ou du département délégataire si l'immeuble est situé dans le périmètre de la convention de délégation.

B. Le projet de loi : transformation des conventions globales en conventions d’utilité sociale, rendues obligatoires

Le II de l’article 1^er du projet de loi modifie l’article L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation.

1. La conclusion obligatoire d’une CUS

a) Le projet de loi initial du Gouvernement

Dans le projet de loi initial proposé par le Gouvernement, le 1° du II supprime le caractère facultatif du conventionnement global. Il rend obligatoire la conclusion d'une convention d'utilité sociale ⁽⁵⁾ avant le 31 décembre 2010. Conclue avec l’État sur la base du plan stratégique de patrimoine, et en tenant compte des PLH, la durée des CUS sera de six ans renouvelable.

b) Les modifications introduites par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de son rapporteur, M. Dominique Braye, ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement :

– qui précise cette rédaction, afin de tenir compte de l’introduction dans la loi, de la définition des plans stratégiques de patrimoine (cf. infra) ;

– qui insère un alinéa nouveau au 1° du I, précisant que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d’un PLH et les départements sont associés, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État, à l’élaboration des dispositions des CUS, relatives aux immeubles situés sur leur territoire. Les EPCI pourront être signataires des CUS conclues par les organismes disposant d’un patrimoine sur leur territoire.

Ainsi que l’a souligné M. Dominique Braye, « le droit en vigueur prévoit une consultation simple des EPCI et départements délégataires des aides à la pierre sur les stipulations des conventions portant sur les immeubles situés dans leur périmètre et leur permet d’être signataires. Sans aller jusqu’à rendre obligatoire la signature des conventions par ces acteurs, (…) [le rapporteur au Sénat] a souhaité étendre les modalités de participation des collectivités à ce processus conventionnel ainsi que le champ des collectivités concernées. »

2. Engagements pris par l’organisme

Le 2° du II définit le contenu des conventions, en termes d’engagements pris par l’organisme bailleur.

a) Le projet de loi du Gouvernement

Dans le dispositif initial proposé par le Gouvernement, le premier alinéa du 2° du II prévoit que la CUS comporte des indicateurs, définis par décret en Conseil d'État, permettant de mesurer si les objectifs fixés pour chaque aspect de la politique ont été atteints ⁽⁶⁾.

Le deuxième alinéa du 2 ° du II prévoit que si un organisme n'a pas adressé au préfet un projet de convention avant le 30 juin 2010, le ministre du logement peut retirer à l'organisme une ou plusieurs de ses compétences pendant une durée maximale de cinq ans. Pour la même durée, le ministre peut également procéder à une majoration de sa cotisation due à la CGLLS, à condition que cette majoration n'ait pas pour effet de porter son niveau dû au-delà du quintuple du montant initialement dû.

La cotisation des organismes HLM et des SEM à la Caisse de garantie des risques locatifs

Elle a pour assiette les loyers appelés au cours du dernier exercice. Elle peut être réduite par un certain nombre d'éléments (nombre de bénéficiaires des aides au logement, nombre de logements situés dans des zones franches urbaines, nombre de logements mis en service ou nouvellement conventionnés dans l'année). Son taux, qui ne peut excéder 1,5 %, et les montants des réfactions sont fixés par des arrêtés des ministres chargés du logement, de l'économie et des finances. En moyenne, le montant de la cotisation s'élève actuellement à 1 % de la masse des loyers.

Le troisième alinéa du 2° du II, dans sa version issue du projet de loi initial prévoit un dispositif de pénalité financière en cas de manquement d’un organisme aux engagements pris dans le cadre de la convention au cours de la durée d’exécution de la CUS. Cette pénalité, prononcée par le ministre du logement et proportionnée à l'écart constaté entre les objectifs définis par la convention et le degré de leur réalisation, ne pourrait excéder 100 euros par logement sur lequel l'organisme détient un droit réel, augmenté du montant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont il a, le cas échéant, bénéficié pour une fraction de son patrimoine au cours du dernier exercice connu. Cette pénalité serait recouvrée au bénéfice de la CGLLS selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

L’exonération de TFPB sur les logements locatifs sociaux

En application de l'article 1384 A du code général des impôts (CGI), les logements locatifs sociaux bénéficient d'une exonération de TFPB pendant quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement, à condition notamment d'être financés, à hauteur d'au moins 50 %, par un prêt locatif aidé ou réglementé (PLA-I, PLUS, PLS), un prêt accordé par les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), des subventions de collectivités territoriales ou le concours de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Depuis 1998, en application de l'article 1384 C du CGI, cette exonération est également applicable aux logements locatifs sociaux résultant d'opérations d'acquisition-amélioration. Pour ces opérations, le seuil des 50 % n'entre pas en compte et il suffit que le logement soit acquis avec le concours financier de l'État ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). En outre, depuis le 1er janvier 2002, les nouvelles constructions de logements sociaux répondant à plusieurs critères de qualité environnementale (définis au I bis de l'article 1384 A) profitent d'une exonération pendant une durée portée à vingt ans.

Depuis la publication de la loi du 18 janvier 2005, les logements sociaux construits en application du plan de cohésion sociale (entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009) sont exonérés de TFPB pendant une durée qui a été allongée à vingt-cinq ans. Les opérations répondant aux critères de qualité environnementale réalisés pendant la même période ont quant à eux vu cette durée d'exonération portée à trente ans par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Cet alinéa a été supprimé par le Sénat (cf. infra).

b) Les modifications apportées par le Sénat : introduction du principe d’une procédure contradictoire

À l’initiative de M. Dominique Braye, et avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement substituant à l’alinéa du 2° du II relatif aux pénalités (dernier alinéa) quatre alinéas, et ce afin d’inscrire dans la loi le principe d’une procédure contradictoire entre l'organisme et le représentant de l'État signataire de la convention.

Ainsi, le projet de loi issu du Sénat prévoit que si, au cours de la durée de la convention, le représentant de l'État signataire de la convention constate que l'organisme n'a pas respecté les engagements définis par la convention, il le met en demeure de présenter ses observations et, le cas échéant, de faire des propositions permettant de remédier aux manquements constatés dans un délai d'un mois.

Ce n’est qu’ensuite que, si cet examen de la situation de l'organisme démontre que celui-ci a gravement manqué, de son fait, à ses engagements, le représentant de l'État propose au ministre chargé du logement de prononcer une pénalité à son encontre.

Le montant de cette pénalité, proportionné à l'écart constaté entre les objectifs définis par la convention et leur degré de réalisation ainsi qu'à la gravité des manquements, ne peut excéder 100 € par logement sur lequel l'organisme détient un droit réel, augmenté du montant de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont il a, le cas échéant, bénéficié pour une fraction de son patrimoine au cours du dernier exercice connu.

Enfin, le Sénat a repris la disposition du texte initiale, prévoyant que la pénalité est recouvrée au bénéfice de la Caisse de garantie du logement locatif social.

IV. FACULTÉ DE NE PAS PROCÉDER IMMÉDIATEMENT À UNE RÉORGANISATION DES PLAFONDS DE LOYER

a) Le projet de loi initial

Dans sa rédaction initiale, le III modifiait l'article L. 445-2 du code de la construction et de l’habitation pour rendre facultative, pour la première convention d'utilité sociale établie par un organisme, l'insertion dans le cahier des charges de gestion sociale de dispositions relative à la « remise en ordre » des loyers.

L’objectif du dispositif était de préciser que les bailleurs n’ont pas obligation de procéder immédiatement à la réorganisation de la grille de leurs loyers maxima, à la suite du reclassement des immeubles par niveaux de qualité de service rendu.

b) Les modifications introduites par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, avec l’avis favorable du Gouvernement, prévoyant l’obligation pour les conventions d’utilité sociale, s’agissant des engagements qu’elles comportent en matière d’occupation sociale, de respecter le contenu des accords collectifs intercommunaux et départementaux.

En outre, le dispositif adopté par le Sénat réduit de douze à six ans la durée au-delà de laquelle les dispositions des conventions APL disparaissent, pour les logements construits après la promulgation de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, au profit de celles des conventions d'utilité sociale.

Cet amendement sénatorial a été sous-amendé par le Gouvernement, afin de prévoir que le cahier des charges de la convention d’utilité sociale précise les actions d’accompagnement menées, en lien avec les associations d’insertion, en faveur des personnes des difficultés particulières, notamment celles occupant les logements financés au moyen d’un prêt locatif aidé à l’intégration.

c) Modification proposée par le rapporteur

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