N° 1615
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 avril 2009.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
SUR LE PROJET DE LOI (n° 1216) relatif à la programmation militaire
pour les années 2009 à 2014
et portant diverses dispositions concernant la défense
TOME I
PAR MM. Patrick BEAUDOUIN et Yves FROMION,
Députés.
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Voir les numéros :
Assemblée nationale : 1552 et 1558
Pages
INTRODUCTION 9
PREMIÈRE PARTIE : LE NOUVEL ENVIRONNEMENT DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE 11
I. — LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DU LIVRE BLANC SUR LA DÉFENSE ET LA SÉCURITÉ NATIONALE 11
A. L’IDENTIFICATION DE NOUVELLES MENACES 12
1. Un nouveau contexte géostratégique 12
2. Cinq grandes fonctions stratégiques 13
B. UNE AMBITION EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE 15
1. Soutenir l’ambition européenne en matière de défense et de sécurité 16
2. Rénover la relation entre la France et l’OTAN 17
3. Pour une approche plus transparente des accords de défense 18
C. LA NOUVELLE PROBLÉMATIQUE DE LA SÉCURITÉ NATIONALE 21
a) Le caractère global de la stratégie de sécurité nationale 21
b) La répartition des rôles au service de l’efficacité opérationnelle 22
c) Une évolution toutefois inachevée 23
2. Un bouleversement des structures organiques et institutionnelles 23
a) Mieux assurer la primauté de la décision politique 23
b) Favoriser une meilleure cohérence des politiques au service de la sécurité nationale 25
D. UNE LOGIQUE D’ADAPTATION RÉGULIÈRE 25
1. Pour le Livre blanc 25
2. Pour la loi de programmation militaire 26
II. UN NOUVEAU CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER. 29
A. UN NOUVEAU CADRE POUR LES FINANCES DE L’ÉTAT 29
B. UN NOUVEAU CADRE BUDGÉTAIRE POUR LA DÉFENSE 31
C. DES FINANCEMENTS SÉCURISÉS 33
1. Les crédits d’équipement 33
2. Le financement des opérations extérieures 34
D. LE VOLET DÉFENSE DU PLAN DE RELANCE 35
1. 1,4 milliard d’euros pour les équipements 35
2. Une hausse des crédits pour la recherche et les infrastructures 36
3. Un financement et une mise en œuvre à surveiller 37
DEUXIÈME PARTIE : LES GRANDES ORIENTATIONS DU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 39
I. — LES PERSONNELS 39
A. LES DISPOSITIFS D’ACCOMPAGNEMENT DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS 39
1. Éléments généraux de cadrage 40
2. La mise en œuvre de la déflation des militaires 42
a) Les mesures permanentes d’incitations aux départs 42
b) La déflation des effectifs s’appuie sur trois dispositifs majeurs 43
3. La mise en œuvre de la déflation des effectifs des personnels civils 46
a) L’objectif de non remplacement des départs en retraite est déjà atteint 46
b) La mobilité externe doit tenir compte des capacités d’accueil des autres administrations 46
c) Les dispositifs d’incitations financières 47
4. Les dispositifs d’accompagnement des restructurations 49
B. LA CONDITION DES PERSONNELS MILITAIRES ET CIVILS 50
1. La mise en œuvre de la LPM coïncide avec le lancement du plan d’amélioration de la condition du personnel (PACP) 50
2. L’amélioration de la politique de recrutement des militaires 51
3. L’optimisation de la reconversion 52
II. — LES CINQ FONCTIONS STRATÉGIQUES 55
A. CONNAÎTRE ET ANTICIPER 55
1. Les ressources humaines 56
2. Les capacités satellitaires de la France 58
a) Les capacités satellitaires de renseignement 59
b) Les autres capacités satellitaires 61
1. Une dissuasion confortée dans ses principes 65
2. Les composantes de la dissuasion française 66
a) La composante océanique 66
b) La composante aéroportée 67
c) Les transmissions 68
3. La recherche et les études 68
1. Le recentrage du dispositif prépositionné 69
2. La lutte contre les trafics 70
3. La lutte contre la prolifération et la maîtrise des armements 70
1. S’adapter aux nouveaux enjeux 72
2. Les capacités de protection 73
3. Répondre à l’évolution des menaces 74
1. Période 2009 - 2014 76
a) Armée de terre 76
b) Armée de l’air 77
c) Marine 79
2. La seconde phase de programmation (2015-2020) poursuit les programmes engagés entre 2009 et 2014 80
a) Armée de terre 80
b) Armée de l’air 80
c) Marine 81
III. — LES CONDITIONS DE RÉALISATION DU CONTRAT OPÉRATIONNEL 83
A. L’ACTIVITÉ ET LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE 84
B. LE MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DES ÉQUIPEMENTS 84
IV. — UNE MOBILISATION GÉNÉRALE 87
A. LA RÉFORME DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 87
B. L’INDUSTRIE ET LA RECHERCHE 88
1. La conduite des programmes d’armement 88
2. Une industrie de la défense résolument tournée vers l’Europe 90
a) L’Europe, échelon pertinent pour l’industrie de défense 90
b) Des structures et des moyens à partager 91
3. Le rôle stratégique de la recherche 92
4. Un soutien dynamique aux exportations 96
C. L’ADHÉSION DE LA NATION 98
TRAVAUX DE LA COMMISSION 99
I. — DISCUSSION GÉNÉRALE 99
II. — EXAMEN DES ARTICLES 103
TITRE IER : DISPOSITIONS FINANCIÈRES 103
Chapitre Ier - Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et de la programmation financière 103
Article 1er: Contenu de la LPM 103
Article 2 : Approbation du rapport annexé 104
Article 3 : Programmation des crédits de paiement et des ressources exceptionnelles 132
Article 4 : Programmation des plafonds d’emplois et des réductions nettes d’effectifs 139
Chapitre II - Organisation des pouvoirs publics dans les domaines de la défense et de la sécurité nationale 144
Article 5 : Nouveaux concepts, nouveaux organes et nouvelle répartition des pouvoirs 144
Chapitre III - Mesures d’accompagnement des restructurations 157
Article 6 : Dispositions relatives à la mobilité des ouvriers de l’État en cas de restructuration 158
Chapitre IV - Dispositions relatives aux modalités de cession des installations de la défense et de la réindustrialisation 161
Article 7 : Changement de statut de la société financière régionale pour l’emploi et le développement (SOFRED) 163
Article 8 : Prolongation du régime dérogatoire pour la cession des immeubles de la défense 166
Article 9 : Prise en charge de la dépollution des emprises vendues par le ministère de la défense 167
Chapitre V - Ouverture du capital de certaines entreprises du secteur de la défense 169
Article 10 : Modification du statut de DCNS et des règles relatives à la mise à disposition d’agents publics 170
Après l’article 10 182
Article 11 : Privatisation de la société nationale des poudres et explosifs 183
Chapitre VI - Dispositions relatives au secret de la défense nationale 193
Article 12 : Perquisition dans des lieux classifiés ou contenant des éléments couverts par le secret de la défense nationale 196
Article 13 : Précision de la définition des secrets de la défense nationale et des incriminations d’atteinte au secret de la défense nationale 217
Article 14 : Compétences de la Commission consultative du secret de la défense nationale en matière de perquisition dans des lieux classifiés ou contenant des éléments couverts par le secret de la défense nationale 223
Chapitre VII - Dispositions diverses 229
Article 15 : Modalités de neutralisation d’appareils de communications électroniques 229
Article 16 : Nouvelle répartition des compétences dans le domaine de l’énergie nucléaire 230
Après l’article 16 231
Article 17 : Champ d’application de la loi 232
TABLEAU COMPARATIF 235
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 265
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 269
AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS DES RAPPORTEURS 349
I. — PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES 349
II. — DÉPLACEMENTS 351
INTRODUCTION
Le présent projet de loi de programmation militaire a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 29 octobre 2008 et sa discussion en séance publique n’intervient qu’en ce printemps 2009. Ce décalage a présenté des inconvénients certains : la loi de finances pour 2009 a été adoptée avant qu’il ait pu être débattu et la crise économique, dont le plan de relance voté en début d’année veut pallier les conséquences, a changé la donne, obligeant le Gouvernement à actualiser les données financières qui l’accompagnent. Mais ce retard est surtout préjudiciable pour nos armées : il est indispensable que la Nation leur donne une visibilité claire sur le soutien qui leur sera accordé pour leurs missions.
Et ce d’autant plus que notre pays a amorcé depuis l’élection présidentielle de 2007 une profonde réorganisation de notre outil de défense. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a ainsi proposé une adaptation de la stratégie aux nouvelles données de la mondialisation, notamment en appréhendant de façon globale nos intérêts de sécurité et en a tiré des conséquences sur les moyens à consacrer aux objectifs ainsi redéfinis.
Parallèlement, la révision générale des politiques publiques s’est traduite par une réforme du ministère de la défense, impliquant une refonte importante de la carte militaire, une rationalisation des fonctions de soutien et une modification du contrat opérationnel des armées.
C’est donc toute la communauté militaire, soumise à une transformation sans précédent, qui attend les décisions de la représentation nationale sur les orientations de la défense pour les prochaines années.
La commission de la défense a cependant mis à profit ces mois supplémentaires pour mener un travail en profondeur lui permettant, par le biais d’auditions nombreuses et variées, d’avoir en amont de la discussion les informations les plus complètes et précises possible.
En complément, les rapporteurs ont tenu de multiples réunions avec toutes les parties concernées par les différents articles du projet de loi.
Ils ont également pu avec Mme Patricia Adam, également membre de la commission, dresser en janvier de cette année un bilan de la programmation précédente qui a mis en lumière certaines lacunes de l’exécution, tant financières que capacitaires, auxquelles il fallait remédier pour assurer l’avenir de notre défense.
De fait, le projet de loi est l’aboutissement législatif des travaux engagés depuis mai 2007. La défense est le deuxième budget de l’État et le Gouvernement entend, malgré un contexte particulièrement contraint, lui assurer les crédits permettant à la France de rester l’une des principales puissances mondiales.
Le ministère bénéficiera en effet d’un budget en croissance au cours des prochaines années et les économies qu’il pourra réaliser du fait de sa réorganisation lui resteront entièrement affectées.
Incontestablement aussi, le texte tient compte des difficultés précédentes ; en témoignent par exemple l’effort sur l’aéromobilité, dont on connaît les problèmes, ou le nouveau mode de financement des OPEX.
Au bout du compte, les rapporteurs saluent le souci de cohérence et de sincérité du projet, même s’ils souhaitent que puissent être mieux pris en compte certains secteurs déterminants pour l’avenir, comme l’espace et la recherche.
De même ont-ils proposé des aménagements aux dispositions sur DCNS qui ont fait l’objet, tout comme celles sur la SNPE, d’un examen tout particulier en commission. Enfin, ils ont, pour le chapitre consacré à la protection du secret de la défense nationale, proposé des amendements pour conforter l’équilibre entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et la nécessité de garantir les moyens d’intervention des magistrats.
Le projet de loi sera discuté selon la nouvelle procédure prévue par l’article 42 de la Constitution : le texte qui sera issu des réunions de la commission sera celui qui sera débattu dans l’hémicycle. Les rapporteurs se réjouissent de l’importance nouvelle accordée ainsi aux travaux de la commission de la défense et ils souhaitent, conformément au rôle accru du Parlement en matière de contrôle, pouvoir suivre, année après année, l’exécution de la loi. Les dispositions du texte, qui prévoit notamment une évaluation régulière du Livre blanc, un rapport annuel du Gouvernement et une révision glissante de la programmation, devraient faciliter leur tâche.
PREMIÈRE PARTIE : LE NOUVEL ENVIRONNEMENT DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE
I. — LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DU LIVRE BLANC SUR LA DÉFENSE ET LA SÉCURITÉ NATIONALE
Troisième document de ce type publié sous la Ve République, le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale se distingue à plusieurs titres de ses prédécesseurs, parus en 1972 et en 1994. Il est le fruit d’une nouvelle méthode d’élaboration, plus ouverte et plus transparente, et s’inscrit, tout à la fois, dans un nouveau contexte stratégique, marqué par le continuum sécurité-défense et dans un nouvel environnement international, rendu plus complexe et plus incertain par la mondialisation.
Préparé par une commission à la composition diversifiée, dans laquelle le Parlement était représenté pour la première fois, et nourri de dix mois d’auditions et de déplacements, d’échanges et de réflexion, ce nouveau Livre blanc se compose de quatre chapitres qui permettent de décliner la réflexion du plus général au plus spécifique : l’environnement stratégique, l’ambition de la France en matière de défense et de sécurité, les moyens à y consacrer et enfin les réformes à opérer pour y parvenir.
Rendu public par le Président de la République le 17 juin 2008, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale répond à l’objectif de « parer aux risques et aux menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la nation » (1) en dressant une analyse stratégique globale pour les quinze années à venir et en proposant un cadre général pour l’élaboration d’une nouvelle politique de défense et de sécurité.
Comme l’indique l’introduction de son rapport annexé, la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014 constitue « la première étape de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de sécurité nationale définie par le Livre blanc ». Le texte a ainsi vocation à décliner, pour les forces armées, les orientations stratégiques et capacitaires préconisées par le Livre blanc afin de fixer les principes de la politique de défense et les moyens qui lui seront consacrés au cours de la période 2009-2014.
Ce projet de loi s’inscrit néanmoins dans une perspective à plus long terme puisque la traduction complète des objectifs fixés par le Livre blanc nécessitera une seconde loi de programmation. Il s’insère également dans une démarche itérative puisque tant le Livre blanc que la programmation feront l’objet d’un suivi régulier, et cette dernière sera révisée au bout de quatre ans afin de s’adapter aux évolutions du contexte stratégique et de l’environnement économique et financier.
A. L’IDENTIFICATION DE NOUVELLES MENACES
1. Un nouveau contexte géostratégique
• Le nouveau contexte géostratégique décrit par le Livre blanc est profondément marqué par la mondialisation, évènement majeur pour la sécurité internationale depuis la fin de la guerre froide. La mondialisation recèle des effets positifs, comme le renforcement de la solidarité internationale ou encore le développement des capacités de communication et d’information, mais génère également de nouvelles menaces pour la sécurité internationale : nouveaux acteurs (étatiques et non étatiques), nouvelles sources de tensions (économiques, financières et culturelles), nouvelles formes de violence (terrorisme, conflits asymétriques, développements des milices et armées privées), nouvelle hausse des dépenses militaires, nouvelle géographie stratégique (centrée sur l’Asie au détriment des puissances occidentales).
Face à cette évolution, le système de sécurité collective est fragilisé, sa légitimité et son efficacité étant battues en brèche par les logiques de puissance. Au total, le système international est devenu plus instable, moins contrôlé et très imprévisible. C’est pourquoi l’incertitude stratégique doit constituer le fondement de la politique de sécurité et de défense française.
Les conséquences de ce nouveau contexte pour la France et pour l’Europe sont de trois ordres. Elles peuvent tout d’abord être affectées par des conflits et tensions intervenant dans différentes zones du monde (« arc de crise » de l’Atlantique à l’océan Indien, Afrique sub-saharienne, Asie et est de l’Europe). Elles doivent ensuite faire face à de nouvelles menaces sur leur propre territoire (terrorisme, missiles, cyber-attaques, espionnage et stratégies d’influence, trafics criminels, risques naturels, sanitaires et technologiques). Enfin, leur stratégie doit intégrer de nouveaux paramètres, comme l’interconnexion croissante des menaces et des crises, la possibilité de ruptures brutales, la continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure et la nécessité d’apporter des réponses globales et non plus uniquement militaires aux crises internationales.
Selon le Livre blanc, une nouvelle approche de la stratégie de sécurité nationale est donc nécessaire. Celle-ci doit désormais être pensée de façon globale afin de répondre à un triple objectif : défendre la population et le territoire, assurer la contribution de la France à la sécurité européenne et internationale et défendre les valeurs du pacte républicain. La politique de défense, mais également une partie de la politique de sécurité intérieure ainsi que d’autres politiques publiques (diplomatie notamment) concourent à la réalisation de ces objectifs. Ensemble, elles doivent permettre à la France de disposer de nouvelles capacités d’anticipation, de réactivité, de résilience (après un agression ou une catastrophe majeures) et de montée en puissance de ses forces civiles et militaires (face à une menace globale).
• Le projet de loi ne reprend pas dans le détail les développements du Livre blanc sur le nouveau contexte stratégique mais confirme le caractère instable, imprévisible et brutal des évolutions de l’environnement. À cet égard, la formulation de la politique de défense demeure identique : elle doit assurer « la sécurité de la nation face aux risques d’agression armée, le respect de nos engagements internationaux en matière de défense, la contribution de la France au maintien de la paix et de la sécurité internationales, la participation à la protection de la population sur le territoire, en appui des dispositifs de sécurité intérieure et de sécurité civile, et à l’étranger » (2).
Parmi les menaces découlant de ce nouveau contexte, le projet de loi retient plus particulièrement ceux qui concernent le plus directement la politique de défense, c’est-à-dire le terrorisme d’inspiration djihadiste et le développement de missiles balistiques de longue portée par de nouvelles puissances. Il se refuse par ailleurs à exclure, à l’horizon de quinze ans couvert par le Livre blanc, le risque d’implication de la France et de ses partenaires européens ou alliés dans une guerre interétatique.
2. Cinq grandes fonctions stratégiques
Pour prendre en compte le contexte géostratégique né de la mondialisation, le Livre blanc considère que la sécurité nationale doit reposer sur un nouvel équilibre entre cinq grandes fonctions stratégiques : la connaissance et l’anticipation (en tout premier lieu), la prévention (des menaces et des guerres), la dissuasion nucléaire (destinée à protéger les intérêts vitaux de la Nation), la protection (de la population et du territoire) et l’intervention (principalement à l’extérieur du territoire et dans un cadre multinational).
Pour chacune de ces fonctions, dont l’ordre a été redéfini afin de mieux valoriser les deux fonctions primordiales – « Connaissance et anticipation » et « Dissuasion » – le projet de loi précise les objectifs et les contrats opérationnels correspondants, affinant ainsi les orientations fixées par le Livre blanc.
• Connaître et anticiper : cette fonction, majeure dans le contexte actuel, nécessite un renforcement systématique de tous les moyens de renseignement (humains et technologiques) ainsi qu’une adaptation du cadre juridique et du mode de gouvernance (création d’un Conseil national du renseignement et d’une nouvelle coordination des services). Cet effort sur le renseignement doit être complété par une meilleure connaissance des zones d’opérations potentielles (aspects militaires, politiques, culturels, géophysiques), une optimisation de l’apport du réseau diplomatique, l’implantation d’une démarche prospective au sein de l’État et une meilleure maîtrise de l’information.
Le projet de loi reprend à son compte cette priorité, qui peut seule garantir à la France son autonomie de décision et sa capacité d’initiative stratégique. La fonction « Connaissance et anticipation » doit notamment permettre d’« assurer la connaissance des risques, des menaces et des ruptures potentielles de tous types et d’anticiper les crises en renforçant les capteurs spatiaux et en développant une capacité de détection des tirs de missiles balistiques et d’alertes » (3).
• Dissuader : afin de disposer, de façon indépendante, des moyens adaptés pour répondre à la diversité nouvelle des menaces, le Livre blanc affirme la nécessité pour la France de conserver une force de dissuasion articulée en deux composantes complémentaires, renouvelées et strictement dimensionnées : une composante océanique (sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de nouvelle génération – SNLE-NG – emportant le missile M51) et une composante aéroportée (Mirage 2000-NK3 et Rafale emportant le missile air-sol moyenne portée amélioré (ASMP-A) à partir du territoire national et du porte-avions). L’objectif demeure strictement stratégique : il ne s’agit pas d’armes destinées au champ de bataille. La pérennité des capacités nécessite le maintien des compétences nationales dans le domaine des missiles et des sous-marins nucléaires.
Estimant que la dissuasion nucléaire demeure un fondement essentiel de la stratégie nationale, le projet de loi confirme le maintien des deux composantes. Cette fonction stratégique a vocation à « assurer la posture fixée par le Président de la République avec au moins un […] SNLE à la mer en permanence, des moyens de sûreté assurant la liberté d’action des SNLE, une capacité de frappe aérienne nucléaire disponible en permanence et des moyens d’accompagnement et de soutien de la composante aéroportée » (4).
• Prévenir : pour être efficace, la stratégie de prévention doit être collective et intégrée afin de mobiliser le plus efficacement possible toutes les ressources nécessaires. Dans cette logique, le Livre blanc souligne notamment la nécessité de renforcer la lutte contre les trafics et la prolifération ainsi que le contrôle des armements, d’assurer le déploiement préventif de moyens civils et militaires dans les zones de crises potentielles (avec un objectif de mutualisation européenne) et de réorienter la coopération de défense et de sécurité en révisant le dispositif prépositionné autour de deux pôles en Afrique (un par façade maritime) et d’un pôle dans le golfe Persique.
Le projet de loi reprend ces objectifs en précisant que la France doit « disposer de forces prépositionnées articulées à terme en deux points d’appui sur les façades occidentale et orientale de l’Afrique et pouvant intervenir dans la bande sahélienne, d’une présence renforcée (avec au moins une base) dans le Golfe Arabo-persique et d’une capacité de projection régionale dans certains DOM-COM (Antilles-Guyane, La Réunion, Nouvelle Calédonie) » (5).
• Protéger : pour satisfaire à la stratégie de sécurité globale, il est indispensable que la France se dote de capacités permettant d’assurer la protection permanente de la population et du territoire, y compris contre des risques non conventionnels (menaces NRBC (6), balistiques, informatiques). Pour ce faire, le Livre blanc recommande de développer les moyens de surveillance et de contrôle des espaces nationaux et de leurs approches, la capacité de réaction rapide et coordonnée des pouvoirs publics et le potentiel de résilience globale de la nation afin de maintenir, en toute circonstance, le bon fonctionnement de l’État et la continuité de la vie de la population.
Le projet de loi confirme la nécessité de prendre en compte l’évolution des menaces (notamment terroristes), de protéger la population et le territoire contre de nouvelles vulnérabilités et de renforcer les capacités de contrôle et de surveillance des espaces nationaux et de leurs approches. Les contrats opérationnels et les objectifs des armées devront intégrer cette mission stratégique afin de pouvoir faire face à une crise majeure et renforcer rapidement la posture permanente de sûreté.
• Intervenir : selon le Livre blanc, la France doit disposer, en permanence, de la capacité d’action extérieure nécessaire à la défense de ses intérêts de sécurité et à l’exercice de ses responsabilités (y compris dans la prévention des crises). Tout en répondant aux nécessités de « nation cadre » et « d’entrée en premier », les capacités militaires devront être polyvalentes, réactives, en nombre suffisant et interopérables avec les forces de nos alliés et partenaires.
Le projet de loi s’inscrit dans ces objectifs généraux en estimant que la France doit être en mesure de « contribuer à la sécurité nationale en participant à des opérations de stabilisation et de maintien de la paix et […] de faire face à un conflit majeur à l’extérieur du territoire dans un cadre multinational » (7). Les capacités d’intervention seront concentrées sur les zones de risques et d’intérêt stratégique évoquées plus haut, c’est-à-dire prioritairement l’axe de crise allant de l’Atlantique au golfe Arabo-persique et à l’océan Indien.
B. UNE AMBITION EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE
Dans un monde multipolaire à la complexité et à l’instabilité croissantes, la sécurité ne peut être assurée que de façon collective. Même si la France s’efforce de renforcer son autonomie stratégique et sa capacité d’initiative, elle se doit de participer activement à la sécurité mondiale. Telle est bien l’orientation du Livre blanc lorsqu’il affirme que « l’ambition française est de ne pas subir les effets de l’incertitude, mais d’être capable d’anticiper, de réagir et de peser sur les évolutions internationales » (8).
Pour ce faire, la France doit, toujours selon le Livre blanc, renforcer son action au sein de l’Union européenne, de l’Alliance atlantique et des organisations bilatérales (Nations Unies en tout premier lieu) et soutenir leurs efforts et interventions en faveur de la sécurité collective et de la paix mondiale.
Le projet de loi confirme l’ambition européenne et internationale de la France, qui doit contribuer « à rendre le système international plus équilibré et plus légitime » (9). Il reprend à ce sujet les principales orientations du Livre blanc en ce qui concerne la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et la relation transatlantique, tout en soulignant, en parallèle, la nécessité d’avoir une approche plus transparente des accords de défense.
1. Soutenir l’ambition européenne en matière de défense et de sécurité
Le Livre blanc estime que l’Union européenne est désormais en mesure de jouer un rôle central dans la sécurité du monde et de contribuer à construire une gouvernance internationale plus légitime et plus efficace. Des avancées importantes ont eu lieu en matière de sécurité et de défense depuis dix ans et les contributions de l’Union à la stabilité internationale se sont multipliées (17 opérations civiles et militaires), mais ces progrès demeurent fragiles.
Les dispositions novatrices du Traité de Lisbonne (clause de solidarité et d’assistance mutuelle, coopération structurée permanente) devraient permettre à la PESD de franchir un nouveau cap et à l’Union de renforcer ses capacités de gestion de crises. Un renforcement des coopérations industrielles et une approche mieux coordonnée de l’ensemble des questions de sécurité sont néanmoins nécessaires. La rédaction d’un Livre blanc européen en matière de défense et de sécurité permettrait de bien articuler tous ces enjeux.
Le projet de loi adopte l’objectif fixé par le Livre blanc d’une capacité européenne d’intervention globale de 60 000 hommes pendant un an sur un théâtre éloigné ainsi que celui de la conduite simultanée de deux à trois opérations de maintien ou de rétablissement de la paix et de plusieurs opérations civiles moins importantes. Il confirme la nécessité d’étudier la mutualisation de certains moyens opérationnels et de travailler à la montée en puissance des « capacités européennes de planification et de conduite d’opérations, civiles et militaires » (10).
Dans une approche résolument pragmatique, l’accent est mis sur les aspects capacitaires et industriels et sur la nécessité de développer des coopérations non seulement industrielles mais également structurelles et opérationnelles.
Les résultats de la présidence française de l’Union européenne durant le deuxième semestre 2008 constituent une illustration réussie de cette vision pragmatique. Outre le lancement de deux nouvelles missions (de « monitoring » en Georgie et de lutte contre la piraterie maritime dans le golfe d’Aden), plusieurs avancées concrètes ont en effet été obtenues en six mois : programme de modernisation des hélicoptères et d’entraînement des équipages, mise en place d’une flotte européenne de transport aérien, création d’une coopération en matière de groupe aéronaval, lancement du programme MUSIS (satellite d’observation militaire) et d’un programme de déminage maritime, mise en réseau des systèmes de surveillance maritime, ou encore initiative pour un Erasmus militaire.
Autant d’initiatives qui devront se poursuivre et s’amplifier dans les années à venir pour que l’Union européenne dispose effectivement des moyens de devenir « un acteur majeur de la gestion des crises et de la sécurité internationale » (11).
2. Rénover la relation entre la France et l’OTAN
Avec la fin de la guerre froide, l’OTAN, initialement créée pour constituer une alliance militaire défensive sur la base de l’article 5 du traité de Washington, a étendu son action aux missions de gestion des crises, au-delà des frontières de l’Alliance et sur des bases parfois strictement humanitaires. Elle doit néanmoins poursuivre sa rénovation afin d’ajuster ses missions et ses procédures à l’évolution des menaces et du contexte géostratégique et de mieux partager les responsabilités entre Américains et Européens.
En parallèle à cette évolution, les quinze dernières années ont été marquées par un rapprochement sensible de la France et de l’Alliance. Notre pays est aujourd’hui l’un des principaux contributeurs de l’OTAN, qu’il s’agisse des moyens financiers (13,75 % du budget civil et près de 13 % du budget militaire) ou des troupes présentes en opération (quatrième contribution sur 26 nations). Il est représenté dans la quasi-totalité des instances multilatérales de l’Alliance et participe pleinement aux structures qui définissent les choix politiques et militaires, comme le conseil de l’Atlantique Nord et le comité militaire.
En revanche, notre pays est absent de deux organes spécialisés créés après son retrait de l’organisation militaire en 1966, le comité des plans de défense et le groupe des plans nucléaires, et la présence française dans les structures permanentes de commandement reste limitée à une centaine d’officiers. Il existe donc un décalage entre la réalité des contributions de la France à l’OTAN et son niveau d’implication dans le commandement de l’Alliance.
Le monde de 2009 n’est plus celui de 1966. Les exigences d’indépendance nationale (notamment en matière de dissuasion) et de liberté de décision (en matière d’engagement) demeurent mais, comme le souligne le Livre blanc, « les transformations de l’environnement international, l’évolution de l’Alliance atlantique, l’engagement de la France dans les nouvelles missions de l’Alliance nous invitent à en revoir la traduction quarante ans plus tard » (12). Le positionnement particulier de la France au sein de l’OTAN est source d’incompréhension chez ses alliés et constitue désormais, pour certains de ses partenaires européens, un frein au développement de la PESD, soupçonnée de vouloir concurrencer l’Alliance.
Le Livre blanc, comme le projet de loi, estiment que le développement de la PESD et la rénovation de l’Alliance atlantique sont complémentaires et participent d’une même démarche à long terme. Chacune, avec ses spécificités, ses objectifs et sa dynamique propre, est nécessaire à la sécurité collective et à l’action de la France sur la scène internationale.
Le rapprochement avec la structure de commandement de l’OTAN permettra à la France de s’engager pleinement dans le processus de rénovation de l’Alliance et de jouer, en toute clarté, un rôle moteur dans la consolidation de la politique européenne de sécurité et de défense. Les principes devant présider à ce rapprochement sont comparables dans le Livre blanc et le projet de loi : indépendance nucléaire complète de la France et liberté totale d’appréciation et de décision des autorités françaises, tant sur les options stratégiques que sur l’engagement des forces. Le vote intervenu à l’issue du débat le 17 mars a entériné cette démarche.
3. Pour une approche plus transparente des accords de défense
Ces accords internationaux établissent des liens de solidarité et de coopération en matière de défense entre la France et un pays tiers. Leur forme est variable. Il peut s’agir de traités, d’accords ou encore de protocoles, généralement adoptés dans des cadres bilatéraux.
Le contenu de ces accords est divers. Ils peuvent ainsi comporter des dispositions portant coopération militaire technique (avant tout en matière de formation et plus ponctuellement pour la fourniture d’équipements) mais aussi des mécanismes de concertation et éventuellement d’intervention en cas de menace pesant sur l’intégrité du territoire de l’un des signataires, voire pour y maintenir l’ordre public.
Le Livre blanc a publié la liste des accords de défense en vigueur au 1er janvier 2008. Contenant souvent des dispositions fiscales ou relatives au statut des personnes, la plupart d’entre eux relèvent de l’article 53 de la Constitution. Il convient de distinguer ceux conclus avec des pays de l’Afrique francophone de ceux, plus récents, établis avec des États du golfe Persique.
Les premiers, majoritaires, ont été signés à l’issue du processus de décolonisation. La plupart d’entre eux sont toujours en vigueur, et lient la France avec le Cameroun (1974), la République centrafricaine (1960), les Comores (1978), la Côte-d’Ivoire (1961), Djibouti (1977 puis 1991), le Gabon (1960), le Sénégal (1974) et le Togo (1963). La ratification des accords concernant le Cameroun, les Comores et, pour celui portant surveillance de l’espace aérien de 1991, Djibouti, n’a pas nécessité d’autorisation législative.
Certains de ces accords ont notamment permis de fixer les conditions de stationnement des forces françaises de présence sur le territoire de ces États (Djibouti, Gabon, Sénégal). La réorganisation du dispositif français en Afrique conduit actuellement le Gouvernement à les renégocier.
Le second ensemble d’accords, plus récent, concerne les Émirats arabes unis (1995 (13)), le Koweït (1992) et le Qatar (1994 et 1998). Aucun n’a été ratifié en vertu d’une loi.
La teneur des accords décrits dans ces deux ensembles n’est que partiellement connue. Outre le fait que tous n’ont pas été approuvés ou ratifiés sur le fondement d’une autorisation parlementaire, de nombreuses interrogations se sont développées sur la présence réelle ou supposée de clauses confidentielles.
Ainsi, dans le cadre des partenariats africains, les accords permettent parfois l’intervention des troupes françaises pour le rétablissement de l’ordre public, sur le fondement de clauses qui n’ont pas toujours été rendues publiques (avec le Gabon par exemple). S’agissant de ceux liant la France au golfe Persique, il existe des interrogations quant à la teneur des clauses de solidarité qu’ils contiennent, celles-ci revêtant un caractère confidentiel souhaité par les États partenaires.
Cette situation ne paraît pas satisfaisante, dans la mesure où le contenu de ces accords peut conduire à engager la France sur les plans politique et militaire.
Dans le cas des partenariats africains, le rétablissement de l’ordre public dans un pays tiers équivaut dans les faits à soutenir des gouvernements dont la France ne se sent pas toujours solidaire sur le plan politique, et ce, en possible contradiction avec la volonté de ne pas interférer dans les affaires intérieures de nos partenaires. La crise ivoirienne a illustré les difficultés de positionnement que cette question pouvait soulever pour notre pays : l’intervention militaire visait certes à protéger les ressortissants français, mais elle a peiné à légitimer son positionnement dans un conflit interne dont les ressorts régionaux n’étaient pas clairs.
De leur côté, les accords avec les pays du Golfe contiennent des clauses confidentielles de concertation, systématique ou non, en cas de menace pesant sur la sécurité de l’État partenaire. Ils engagent ainsi la France dans un système d’alliances, ce qui certes correspond à son statut de puissance mondiale, mais qui l’implique dans une région traversée par de fortes tensions. Cela pourrait donc emporter d’importantes conséquences. Compte tenu de ces éléments, il est regrettable que la représentation nationale ne soit que partiellement, voire indirectement, informée de la conclusion comme des orientations de ces accords.
Le Livre blanc en a tiré les premières conséquences, annonçant qu’une « réorientation de la coopération de défense et de sécurité » se ferait « à travers une nouvelle conception des accords de défense, qui feront l’objet d’une information régulière du Parlement » (14). Il a en outre innové en publiant la liste des accords de défense bilatéraux liant la France au 1er janvier 2008. Cela constitue un progrès qu’il est nécessaire de compléter, l’enjeu principal de ces accords tenant davantage à ce qu’ils impliquent qu’à leur seule existence.
À la suite du Livre blanc, le projet de loi propose dans son rapport annexé que le Parlement soit effectivement informé « de la conclusion de ces accords » (15). Toutefois, cette rédaction ne répond que partiellement aux enjeux que ces accords représentent. Les rapporteurs souhaiteraient que soit instaurée une information systématique du Parlement sur les orientations de ces accords.
Une telle disposition n’interdirait pas une certaine souplesse dans sa mise en œuvre afin de ménager les intérêts diplomatiques de la France. De fait, l’information relative à certaines clauses pourrait n’être diffusée que de façon restreinte. Dans une telle configuration, il reviendrait au Gouvernement d’adapter la procédure d’information. Celle-ci pourrait se décliner selon des formats restreints (par l’information des seuls présidents de commissions concernées) ou plus ouverts (par exemple, par une déclaration du Gouvernement en séance publique).
S’agissant des accords en vigueur, il convient de relever la volonté affichée par le Gouvernement d’abroger « les clauses ou conventions relatives aux possibilités d’intervention de la France dans des missions de maintien de l’ordre » (16). Ces abrogations pourraient être entérinées à l’occasion de la négociation de nouveaux accords nous liant avec ces pays, dits « de partenariat » en matière de défense.
C’est dans ce cadre qu’est intervenue, le 13 mars 2009, la signature d’un accord de partenariat de défense entre le Togo et la France. Se substituant aux textes antérieurs, il permet notamment l’abrogation de l’accord de défense conclu en 1963 et de la convention relative à la participation des forces armées de la République française au maintien de l’ordre public au Togo signé le 5 mars 1958. Le Gouvernement a annoncé qu’il sera soumis au Parlement pour en autoriser la ratification.
C. LA NOUVELLE PROBLÉMATIQUE DE LA SÉCURITÉ NATIONALE
L’adaptation aux bouleversements engendrés par la mondialisation justifie la mise en place d’une stratégie d’ensemble en matière de sécurité nationale. Le projet de loi procède aux changements nécessaires en modifiant des dispositions clés du code de la défense. D’une part, il propose une définition de la stratégie de sécurité nationale en cohérence avec les recommandations formulées par le Livre blanc ; d’autre part, il procède à la refonte des dispositions relatives à l’organisation des pouvoirs publics.
L’efficacité opérationnelle est conditionnée par une meilleure cohérence des politiques publiques et par une nouvelle répartition des rôles entre acteurs ministériels. Le projet de loi satisfait temporairement cette double exigence, cette démarche devant être ultérieurement poursuivie.
a) Le caractère global de la stratégie de sécurité nationale
La stratégie de sécurité nationale rassemble tous les moyens permettant de couvrir l’ensemble des atteintes hostiles (les menaces) ou dépourvues d’intentions malveillantes (les risques non intentionnels). Cette nouvelle doctrine prend en compte le caractère instable, imprévisible et brutal des évolutions de notre environnement géopolitique. Elle se caractérise par la mise en œuvre d’une réponse collective et adaptée à la situation.
La stratégie couvre les nécessités de la sécurité extérieure (politique de défense) mais aussi les atteintes à la sécurité intérieure et recourt à ce titre aux moyens militaires, civils, économiques, diplomatiques ou sanitaires mobilisables à des degrés divers en fonction des circonstances.
La rapidité de réaction constitue une donnée fondamentale qu’il s’agisse d’une agression armée ou d’une catastrophe naturelle. La réponse est ainsi conditionnée par le développement des capacités de connaissance et d’anticipation, par l’aptitude à rétablir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics (résilience) et par la faculté de montée en puissance des différents moyens mobilisés.
b) La répartition des rôles au service de l’efficacité opérationnelle
Les attributions des différents ministres sont précisées dans le code de la défense pour tenir compte de leur contribution à la mise en œuvre de la stratégie.
• Toutes les politiques publiques concourant à la sécurité nationale sont abordées modifiant quelque peu le triptyque défense militaire - défense civile - défense économique de l’actuel code de la défense. La sécurité nationale s’organise autour des axes suivants :
— la politique de défense doit répondre à une agression armée et participer à la lutte contre les autres menaces justifiant une contribution des forces armées (terrorisme, crise sanitaire...).
— les politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile ont pour objet l’ordre public, la protection des personnes et des biens ainsi que la sauvegarde des installations d’intérêt général ;
— la politique de sécurité économique concourt à la continuité de l’activité et la protection des intérêts de la nation ;
— la politique étrangère implique la résolution diplomatique des crises internationales ainsi que la coordination des moyens de l’État à l’étranger ;
— les attributions spécifiques des autres départements ministériels sont désormais codifiées en matière de justice, santé ou environnement.
• Pour chacune de ces éléments, l’exigence d’anticipation et de réactivité est réaffirmée en conformité avec la priorité stratégique définie par le Livre blanc. À titre d’exemple, il revient au ministre de la défense d’assurer la prospective de défense, l’activité de renseignement extérieur et militaire ainsi que l’anticipation des crises « intéressant la défense ». Les attributions du ministre de l’intérieur et des ministres chargés de l’économie et du budget tiennent également compte de leur participation à la communauté du renseignement.
• La définition de la réponse aux crises comporte également une part de préparation ou de planification. Le ministre de la défense est chargé de l’entraînement des forces, du maintien en condition opérationnelle des matériels ou de la mise en condition d’emploi des forces. Les autres ministères contribuent, dans le cadre de leurs attributions, à la planification des réponses aux crises.
• La mise en œuvre de la réponse opérationnelle aux crises est partagée entre les ministères. En matière de défense, des contrats opérationnels propres à chaque armée sont définis, constituant ainsi le principe directeur de la réponse aux crises majeures. Le ministre de l’intérieur, quant à lui, peut notamment s’appuyer sur le contrat opérationnel de protection des armées et la coordination civilo-militaire au sein des zones de défense et de sécurité.
c) Une évolution toutefois inachevée
L’adjonction de la notion de sécurité nationale bouleverse la vision traditionnelle de la « Défense nationale » transcrite par l’ordonnance du 7 janvier 1959 (17) sur le fondement de l’article 34 de la Constitution (18). L’insertion de ce nouveau concept au sein du code de la défense permet d’élargir le champ de la loi à d’autres politiques publiques mais l’absence de point d’accroche dans le texte constitutionnel en limite la portée. Il en résulte ainsi une certaine ambiguïté qui rend délicate l’articulation entre les notions de défense nationale et de sécurité nationale.
Par ailleurs, si les nouvelles politiques publiques de défense, de sécurité intérieure et de sécurité civile, ou de sécurité économique sont désormais abordées dans le code de la défense, une mise à jour n’en reste pas moins nécessaire. En effet, les intitulés des parties, livres, titres et articles font toujours référence aux concepts traditionnels de la défense militaire, civile ou économique. Une réflexion plus approfondie est souhaitable afin de mieux évaluer les conséquences juridiques de ces changements conceptuels. La prochaine réforme du code devra actualiser les régimes de défense (mobilisation, mise en garde et réquisition) et intégrer ces modifications.
2. Un bouleversement des structures organiques et institutionnelles
L’organisation des pouvoirs publics résultant de l’ordonnance précitée est le produit d’un contexte historique et stratégique désormais dépassé. La stratégie de sécurité nationale exige donc une refonte du cadre institutionnel existant.
a) Mieux assurer la primauté de la décision politique
Le Livre blanc a conclu au renforcement des moyens du chef de l’État pour exercer pleinement sa « responsabilité éminente » (19).
À l’heure actuelle, les questions de défense et de sécurité intérieure sont abordées au sein de deux enceintes différenciées, le conseil de défense d’une part et le conseil de sécurité intérieur d’autre part, ne permettant pas d’aborder les sujets dans toutes leurs implications. S’il existe des mesures garantissant le coordination des deux structures en matière de sécurité intérieure intéressant la défense ou le renseignement (20), le système institutionnel pourrait être rendu plus vertueux en améliorant les conditions tant du dialogue interministériel que de l’expression des points de vue dans une structure unique.
• La création par le projet de loi du conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN) répond à ce morcellement. Il aura pour mission de définir les orientations en matière de programmation nucléaire, de dissuasion, de conduite des opérations extérieures, de planification des réponses aux crises majeures, de renseignement, de sécurité économique et énergétique, de programmation de sécurité intérieure et de lutte contre le terrorisme.
• Le CDSN pourra en outre se réunir en formations spécialisées. Structures à vocation pérenne, leur composition et leurs compétences seront précisément fixées par voie réglementaire. Deux formations sont actuellement prévues :
— le conseil national du renseignement (CNR) voit ses compétences définies par l’article 5 du projet de LPM. Il devra déterminer les orientations stratégiques et les priorités en matière de renseignement. Outre les membres du conseil de défense et de sécurité nationale, cette formation spécialisée comprend également les directeurs des services spécialisés de renseignement (21), ainsi que le coordonnateur du renseignement, clé de voûte du système (22). Placé sous l’autorité du secrétaire général de la présidence de la République, il est le point d’entrée des services de renseignement auprès du Président de la République, veille à la planification des objectifs et des moyens du renseignement, prépare les décisions du CNR et en suit l’exécution. Il joue enfin, dans certains cas, un rôle d’arbitrage entre les propositions qui peuvent être faites par les services. Comme le souligne M. Francis Delon, « cette volonté de piloter et de coordonner les activités de renseignement au plus haut niveau de l’État illustre très concrètement l’importance accordée à la nouvelle fonction stratégique « Connaissance et anticipation », mise en évidence par le Livre blanc » (23) ;
— le conseil des armements nucléaires, qui constitue la deuxième formation spécialisée, définira les orientations stratégiques et le suivi de l’avancement des programmes en matière de dissuasion nucléaire. Selon les informations transmises aux rapporteurs, il réunirait le Président de la République, le Premier ministre, le ministre de la défense, le chef d’état-major des armées, le délégué général pour l’armement et le directeur des applications militaires du commissariat à l’énergie atomique.
• Le conseil de défense et de sécurité nationale ainsi que ses formations spécialisées peuvent être réunis en formations restreintes. La composition ainsi que l’ordre du jour de ces conseils restreints sont déterminés par le Président de la République.
b) Favoriser une meilleure cohérence des politiques au service de la sécurité nationale
Le secrétariat du CDSN et de ses différentes formations sera assuré par le Secrétariat général de la défense nationale qui deviendra le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).
Toujours placé auprès du Premier ministre et travaillant en étroite liaison avec la présidence de la République, le SGDSN animera le dialogue interministériel. Selon l’actuel secrétaire général de la défense nationale, il devra présenter au chef de l’État et au Premier ministre « des dossiers argumentés, comprenant des options différenciées découlant des points de vue qui auront pu s’exprimer au cours de la procédure de préparation »(24).
Le SGDSN coordonnera aussi l’élaboration des plans gouvernementaux, qui seront prescrits par le CDSN et approuvés par le Premier ministre. Il s’assurera de la mise en œuvre par les ministères des mesures concourant à la stratégie de sécurité nationale, par exemple la préparation aux crises majeures.
À cet égard, le SGDN devra réorganiser profondément ses services. Ainsi une cellule d’appui dédiée au CNR sera-t-elle placée sous son contrôle direct du SGDSN pour tenir compte du nouvel axe stratégique dédié à la connaissance et à l’anticipation. Le SGDSN devrait également assurer la tutelle de la future agence nationale de la sécurité des systèmes d’information afin de prendre en compte la « cyber-menace » (25). Une attaque de grande ampleur de nos systèmes informatiques pourrait provoquer des effets similaires à ceux d’une agression classique.
D. UNE LOGIQUE D’ADAPTATION RÉGULIÈRE
Dans le contexte mouvant et incertain du monde actuel, l’adaptation régulière de la stratégie de sécurité nationale est plus que jamais une nécessité.
Pour préserver la capacité d’anticipation, d’action et d’influence de la France sur la scène internationale, les forces, les moyens d’action et les concepts stratégiques doivent conserver souplesse et adaptabilité et être régulièrement examinés afin de garantir leur adéquation aux enjeux géostratégiques et aux évolutions du système international.
Pour répondre à cette exigence, le Livre blanc prévoit une révision de la stratégie de sécurité nationale avant chaque programmation militaire, qui sera préparée par un suivi régulier des orientations du Livre blanc tant par le Gouvernement que la représentation nationale et les ministères responsables(26).
Le projet de loi reprend très précisément ces préconisations en détaillant la mise en place d’un dispositif de suivi des orientations du Livre blanc, qui comprendra au minimum chaque année « un point au Conseil de défense et de sécurité nationale, une évaluation présentée aux commissions compétentes du Parlement et un séminaire de stratégie générale » (27).
L’article 8 de la précédente loi de programmation militaire prévoyait l’organisation, tous les deux ans, d’un débat au Parlement sur les orientations de la politique de défense et leur mise en œuvre. Cette disposition n’a jamais été appliquée. Il reviendra donc aux commissions compétentes en matière de défense de rester vigilantes afin d’obtenir le respect du dispositif de suivi prévu par le présent projet de loi et de prolonger, ainsi, la contribution active du Parlement à l’élaboration de la stratégie de sécurité nationale.
2. Pour la loi de programmation militaire
Cette logique d’adaptation régulière est également appliquée à la loi de programmation militaire afin de garantir son ajustement aux évolutions et variations inhérentes à tout programme industriel et à la mise en œuvre d’une réforme interministérielle de grande ampleur. Les aléas du contexte économique et financier et leur impact sur la programmation des dépenses publiques doivent également pouvoir être pris en compte afin de conserver la meilleure adéquation possible entre les annuités programmées et les crédits réellement affectés et dépensés.
À cet effet, le projet de loi prévoit un dispositif complet de suivi et de révision à court et moyen terme, comprenant :
— un contrôle régulier de l’application de la loi sous forme d’un rapport annuel au Parlement sur son exécution (28). Les rapporteurs souhaiteraient que ce rapport consacre un point particulier aux efforts accomplis en matière de recherche amont, qui conditionnent les capacités futures de la France en matière d’industrie de défense, et qu’il soit complété par une présentation des grandes orientations de la politique industrielle de défense, notamment en matière de coopération européenne ;
— un point d’étape d’ensemble sur la programmation (pour les grandes masses budgétaires) à l’occasion de l’élaboration du prochain budget triennal en 2010 (29) ;
— et comme le recommandait le Livre blanc, une révision intermédiaire de la loi de programmation militaire au bout de quatre ans d’application (c’est-à-dire en 2012), qui conduira à l’adoption d’une nouvelle loi de programmation pour la période 2013-2018 (30). Cette révision permettra de prendre en compte l’évolution du contexte stratégique, telle qu’elle ressort notamment des travaux de suivi du Livre blanc évoqués précédemment, mais également la réalisation effective du plan d’équipement et les effets du plan de réforme du ministère de la défense, tant en matière d’emplois que de restructurations. Il faut espérer que des dérives financières et industrielles comme celles qui ont été constatées sur la précédente loi de programmation pourront ainsi être évitées.
La précédente loi de programmation militaire prévoyait également un rapport annuel au Parlement sur l’exécution de la loi, celui-ci devant donner lieu à un débat. Trois rapports seulement ont été publiés en 2006, 2007 et 2008 et ils n’ont jamais été suivis d’un débat spécifique. Comme cela a été souligné pour le suivi du Livre blanc, il reviendra donc au Parlement de faire respecter le dispositif de contrôle prévu par le présent projet, non seulement en ce qui concerne la publication et le contenu du rapport annuel d’exécution mais également pour la révision intermédiaire à quatre ans, particulièrement importante pour la crédibilité et l’efficacité de la programmation.
II. UN NOUVEAU CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER.
Le projet de loi consacre une nouvelle approche financière de la programmation militaire en intégrant ses orientations dans le nouveau cadre des finances de l’État. Par ailleurs, les crédits figurant dans la programmation ne se limitent plus aux seules dépenses d’investissement, mais couvrent l’ensemble du champ du ministère, sans pour autant renoncer à isoler les crédits d’équipement. Le financement des opérations extérieures est assuré par un abondement extérieur à la mission.
La dégradation de la situation économique mondiale bouleverse toutefois l’économie d’ensemble du projet de loi. Face à la crise, le Président de la République a présenté un plan de relance de l’économie. Son volet défense dégage quelque 2,4 milliards d’euros supplémentaires qui doivent être intégrées aux prévisions initiales.
A. UN NOUVEAU CADRE POUR LES FINANCES DE L’ÉTAT
Le projet de loi s’inscrit dans un environnement financier nouveau : grâce à la révision constitutionnelle, le Gouvernement est en mesure de proposer des lois trisannuelles de programmations des finances publiques. La première loi de programmation des finances publiques (LPFP) (31) fixe le montant des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) de chaque mission pour les trois années à venir. Le tableau suivant détaille l’évolution de la mission « Défense ».
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évolution des crédits de la mission « Défense »
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(en milliards d’euros)
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2009
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2010
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2011
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Autorisations d’engagement
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47,74
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36,97
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37,62
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Crédits de paiement
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37,34
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38,03
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38,58
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dont contribution au compte d’affectation spéciale "Pensions"
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6,98
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7,12
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7,24
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Source : article 6 de la LPFP 2009-2012.
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Cette logique est pertinente, d’autant qu’elle permet de mettre en cohérence l’autorisation parlementaire avec les engagements de la France auprès de l’Union européenne (32). Cette loi permet de donner de la visibilité aux engagements de l’État, ce qui est nécessaire du fait que les programmes considérés ont une importante durée de vie. Les opérations d’armement étant par nature de long terme, elles s’adaptent particulièrement bien à cette logique.
Pour autant, des questions demeurent quant à l’articulation entre la LPFP, les lois de finances initiales successives et la loi de programmation militaire. Seule la loi de finances initiale autorise l’État à engager une dépense ou à collecter une recette. Elle peut donc parfaitement contredire les dispositions d’une loi de programmation, ce qui est justifié par la nécessité d’ajuster, année après année, les hypothèses initiales de la programmation. L’évolution du contexte financier est ainsi prise en compte ; la dégradation de l’environnement économique pouvant par exemple nécessiter de renoncer, certaines années, à atteindre tous les objectifs, quitte à rattraper le retard les années suivantes.
Il est plus difficile de déterminer la nature des relations unissant deux lois de programmation. La LPFP ayant été adoptée avant que le projet de loi de programmation militaire ne soit examiné, ses dispositions pourraient être infirmées par le nouveau texte. La loi de programmation la plus récente aurait donc le dernier mot, ce qui signifierait que l’économie d’ensemble d’une programmation pourrait être remise en cause à l’occasion de l’examen de chaque nouvelle loi de programmation.
Au final, chaque texte serait porteur d’un référentiel financier différent. La détermination d’un référentiel budgétaire unique est pourtant nécessaire pour exercer un contrôle efficace de la programmation et pour s’assurer que, nonobstant les ajustements annuels, les engagements initiaux sont respectés, au moins dans leurs principes. Il convient bien de s’assurer que les différents textes ne vont pas conduire à une multiplication d’agrégats et d’indicateurs, ce qui serait au final nuisible à l’analyse.
Les rapporteurs déplorent par exemple que les agrégats du projet de loi ne correspondent pas aux agrégats budgétaires de la loi de finances initiale. Il peut être utile de regrouper certains programmes au sein d’un même ensemble, mais il faut pouvoir le reconstruire à partir des seules données de la loi de finances initiale, sans que les parlementaires ne soient contraints de s’en remettre au ministère de la défense. Par ailleurs, les incessants changements de nomenclature doivent cesser car ils contribuent à entretenir un sentiment de confusion et empêchent de contrôler efficacement l’exécution de l’autorisation parlementaire. Il est donc indispensable que les mêmes agrégats budgétaires soient utilisés dans tous les textes et pendant toute la durée de la programmation. Le périmètre exact de ces ensembles doit également être précisément fixé.
Cette exigence de cohérence et de coordination des finances publiques de l’État est renforcée par l’existence, pour la mission « Défense », d’autres éléments pluriannuels.
B. UN NOUVEAU CADRE BUDGÉTAIRE POUR LA DÉFENSE
● Lors de la présentation du Livre blanc le 17 juin 2008, le Président de la République s’est engagé « à consacrer 377 milliards d’euros d’ici 2020 à nos armées dont 200 milliards d’euros pour les équipements ». Cette décision donne une perspective d’ensemble appréciable et sanctuarise les crédits d’investissement.
Le projet de loi privilégie une approche d’ensemble : désormais tous les crédits de la mission « Défense » sont inscrits dans la programmation, indépendamment de leur nature. Vu la complexité de la manœuvre, il semble en effet difficile d’arrêter, dès aujourd’hui, des objectifs quantitatifs précis pour chaque catégorie de dépenses à l’horizon de 2014. Pour autant, la globalisation de la programmation n’interdit nullement d’isoler les crédits d’équipement, comme le prévoit le rapport annexé (33).
Ce choix s’explique notamment par la logique financière de la réforme du ministère de la défense engagée depuis le mois de juillet 2008. Elle repose en effet sur un principe de fongibilité des crédits entre les différents titres, les économies réalisées sur les dépenses de personnel et de fonctionnement devant permettre de dégager de nouvelles marges de manœuvre pour financer les programmes d’armement.
Le graphique ci-après présente le schéma financier global de la réforme sur la période couverte par le projet de loi. Il montre bien que les crédits d’équipement augmentent progressivement grâce à la diminution concomitante des autres dépenses.
Évolution des catégories de dépenses de la mission « défense » (2008-2014)
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(en milliards d’euros)
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Source : ministère de la défense.
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● Cette volonté de globalisation a par ailleurs été renforcée par l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Elle a modifié l’unité de référence, les crédits étant désormais appréciés au niveau de la mission, devenue l’unité de l’autorisation parlementaire (34). En outre, contrairement à l’ordonnance organique de 1959, la LOLF n’isole plus les « dépenses militaires en capital ». En ce qui concerne les crédits d’investissement, le titre 5 de la nouvelle nomenclature budgétaire (investissement) correspond pour l’essentiel aux dépenses qui figuraient précédemment aux titres V et VI, mais, pour conserver le même périmètre, il doit être complété par certaines actions relevant du titre 3 (fonctionnement). L’exemple des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle (MCO) est parlant : les crédits sont notamment répartis entre le titre 5 pour les opérations les plus lourdes et le titre 3 pour l’entretien courant. Limiter la nouvelle programmation au seul titre 5 exclurait alors une part conséquente des crédits de MCO.
Pour restreindre la nouvelle programmation aux dépenses d’équipement, il aurait fallu inventer un nouvel agrégat, dépassant la nomenclature budgétaire habituelle. Cela aurait contribué à compliquer inutilement la lecture des données budgétaires, d’autant que les rapporteurs budgétaires déplorent d’ores et déjà le caractère opaque de la répartition des crédits. Dès lors, plusieurs systèmes auraient cohabité, sans nécessaire coordination entre eux, rendant difficile voire impossible les contrôles externes.
C. DES FINANCEMENTS SÉCURISÉS
Au sein de l’enveloppe fixée par le Président de la République, le projet de loi propose toutefois de sanctuariser certaines dépenses considérées comme stratégiques. Il s’agit des dépenses d’équipement, et parmi elles, de certains programmes considérés comme prioritaires. Dans le même temps, le texte met en place de nouveaux mécanismes de financement permettant de couvrir les dépenses liées aux opérations extérieures sans diminuer les crédits de la mission.
1. Les crédits d’équipement
La globalisation des crédits de la programmation n’exclut pas de préserver les dépenses d’équipement. Sur la période de la programmation, ils bénéficient de 101,25 milliards d’euros, passant de 15,4 milliards d’euros en 2008 à plus de 18 milliards d’euros en 2014. Le graphique ci-après présente l’évolution annuelle de ces crédits.
Évolution des crédits d’équipement
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(en milliards d’euros 2008)
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Source : alinéa 469 du rapport annexé du projet de loi.
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Il est regrettable que le rapport annexé ne reprenne pas la nomenclature budgétaire existante. Selon le projet de loi, les crédits d’équipement couvrent « les crédits consacrés aux opérations d’armement, à la dissuasion, à l’entretien programmé des matériels et du personnel, à l’infrastructure et aux études de défense » (35), c’est-à-dire que la définition retenue dépasse largement le cadre du seul titre 5 de la nomenclature budgétaire. Durant l’exécution de la LPM, il sera donc nécessaire de reconstruire un agrégat financier spécifique pour vérifier que les jalons de la programmation sont bien respectés.
Le projet de loi décompose cette enveloppe de 101,25 milliards d’euros 2008 en cinq catégories de dépenses :
— 50,6 milliards d’euros pour les programmes à effet majeur (PEM), les programmes d’environnement et les équipements d’accompagnement ;
— 20,2 milliards d’euros pour la dissuasion, y compris les crédits d’étude, d’infrastructure et de MCO ;
— 17,2 milliards d’euros pour l’entretien programmé du matériel (36) ;
— 8 milliards d’euros pour les infrastructures et la politique immobilière de la défense ;
— 5,25 milliards d’euros pour les études de défense (hors dissuasion).
2. Le financement des opérations extérieures
Comme l’a relevé le rapport d’information sur l’exécution de la précédente LPM (37), le financement des opérations extérieures (OPEX) peut peser sur les crédits d’équipement. Grâce à un amendement parlementaire, la précédente LPM avait prévu qu’une somme serait réservée chaque année au financement des OPEX. Son montant a été constamment augmenté pour tenir compte des nouveaux engagements internationaux de la France. Le projet de loi s’inscrit dans cette logique et prévoit de l’augmenter de 60 millions d’euros en 2009, 2010 et 2011, pour atteindre un montant de 630 millions d’euros en 2011, cette somme représentant près de 75 % du coût des OPEX en 2008 et correspondant à la moyenne des quatre dernières années.
Par ailleurs, les surcoûts éventuels seront pris en charge par un « prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle » (38). Ce mécanisme a été mis en place pour la première fois par la loi de finances rectificative pour 2008 (39). L’engagement de forces françaises à l’étranger relevant de la politique internationale de la France, il semble justifié que l’ensemble des ministères participent à son financement.
D. LE VOLET DÉFENSE DU PLAN DE RELANCE
Face à la crise, le Président de la République a présenté le 4 décembre 2008 les principales orientations d’un plan de relance de l’économie passant par des nouvelles garanties accordées aux opérateurs privés et par une accélération des investissements publics. L’État va consacrer quelque 26 milliards d’euros à ces opérations dont près de 2,4 milliards d’euros pour la défense nationale. Ces crédits permettront d’anticiper des acquisitions d’équipements qui n’étaient programmées qu’après 2014. Ils financeront également des opérations immobilières. La loi de finances rectificative pour 2009 traduit ces objectifs en créant la mission « Plan de relance » (40).
Le tableau suivant récapitule les crédits affectés au volet défense du plan de relance.
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Répartition des crédits du volet défense du plan de relance
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(en millions d’euros courants)
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Autorisations d’engagement
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Crédits de paiement
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2009
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2010
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Études Amont
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110
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40
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70
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Équipements
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1 425
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725
|
700
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Patrimoine
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220
|
220
|
0
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Total
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1 755
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985
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770
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Source : ministère de la défense.
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Ce plan devrait sensiblement modifier la programmation militaire et notamment la répartition annuelle des crédits. Pour autant, il ne devrait avoir qu’un impact modéré sur l’enveloppe globale de 377 milliards d’euros d’ici à 2020. Le ministre du budget a en effet indiqué qu’un « milliard d’euros de crédits viendront en plus de l’enveloppe de la LPM 2009-2014 » (41), c’est-à-dire qu’ils devraient augmenter d’autant la somme totale, la portant à 378 milliards d’euros d’ici à 2020.
1. 1,4 milliard d’euros pour les équipements
Les crédits d’équipement devraient bénéficier de 1,4 milliard d’euros supplémentaires, l’objectif étant de soutenir les industries de défense les plus touchées par la crise, qu’il s’agisse de la filière munitionnaire, de l’industrie automobile ou de la construction navale. Pour ce faire, il est prévu de bouleverser le calendrier initial et de le compléter par de nouvelles commandes.
Parmi les opérations avancées, on remarque notamment le lancement d’un bâtiment de projection et de commandement (BPC type Mistral) dès 2009, l’accélération des livraisons des moyens de protection des hélicoptères (qui font notamment défaut au Tigre), l’acquisition dès 2009 des premiers bâtiments amphibies (prévue en 2012) ou encore des livraisons anticipées de munitions pour les blindés ou de jumelles infrarouges.
Le plan de relance supprime l’étalement des livraisons des VBCI en maintenant la cadence de production à 99 véhicules par an en 2009 et 2010. Au final, sur la période la LPM, 90 % des VBCI devraient être effectivement fournis au lieu des 80 % inscrits dans le projet de loi.
L’aéromobilité bénéficie de moyens supplémentaires avec la commande de cinq hélicoptères Caracal et l’inscription de la rénovation des Fennec (mise aux normes internationales de l’aviation civile). Ces appareils sont particulièrement utiles pour les missions de sauvegarde maritime, les Superfrelon actuellement en service connaissant régulièrement des avaries conséquentes. Ils équipent aussi les forces spéciales, en métropole ou sur des théâtres extérieurs (42). Les moyens de protection des hélicoptères des trois armées seront livrés dans de meilleurs délais, permettant notamment d’engager les appareils sur des théâtres difficiles où ils ne peuvent être actuellement déployés faute de ces protections.
Deux Rafale supplémentaires seront également livrés pendant la période. Cet avion bénéficiera en outre de nouvelles capacités utilisables en opérations extérieures dès 2009.
Pour répondre aux besoins de l’armée de terre, 15 petits blindés multirôles seront commandés pour une livraison prévue en 2009-2010. Les cadences de production du petit véhicule protégé (PVP) seront également accélérées, sans que la cible finale soit modifiée.
Dans le domaine spatial, la commande de stations Syracuse pour les forces terrestres et la marine sera anticipée. La production de données de géographie numérique et la préparation des futurs programmes sera accélérée, sans qu’aucune donnée calendaire ne soit encore disponible.
2. Une hausse des crédits pour la recherche et les infrastructures
L’immobilier de la défense fait l’objet de trois catégories de mesures dans le plan de relance. Grâce aux crédits supplémentaires, l’ensemble « des installations militaires du nouveau plan de stationnement [pourront…] bénéficier d’un même niveau de rénovation » (43). Le ministère pourra également engager certaines opérations structurantes d’infrastructure. Le plan de relance permettra enfin d’engager d’importantes rénovations dans les nécropoles et hauts lieux de mémoire à l’image de ce qui a été réalisé par le Royaume-Uni et l’Allemagne.
Par ailleurs, les sommes consacrées à la recherche et aux études seront augmentées de 110 millions d’euros supplémentaires, ce qui devrait les porter à 5,4 milliards d’euros sur la période.
3. Un financement et une mise en œuvre à surveiller
● Le volet défense du plan de relance consiste surtout en une accélération des engagements du projet de loi. Les modalités de financement doivent être examinées avec beaucoup d’attention car elles peuvent remettre en cause la cohérence financière et opérationnelle de la programmation.
Le modèle du projet de loi coïncide avec les grandes orientations des finances de l’État arrêtées par la loi de programmation des finances publiques. Par ailleurs, comme la loi de finances initiale pour 2009 fixe d’ores et déjà la première annuité de la programmation, l’intégralité de l’effort supplémentaire réalisé en 2009 devra être pris en charge par la mission « Plan de relance » créée par la loi de finances rectificative du 4 février 2009 (44).
● Ce mécanisme permet au ministère de la défense de faire face à toutes ses obligations même si les recettes exceptionnelles sont retardées. Il ne s’agit nullement d’une remise en cause des engagements de la précédente LPM mais au contraire d’une saine gestion comptable des crédits.
En 2010, il conviendra de s’assurer que le volet défense du plan de relance sera toujours financé par un abondement extérieur à la mission et qu’il ne sera pas pris en charge par un nouveau report de crédits.
● Pour mettre en œuvre le plan de relance dans les meilleurs délais, il a été décidé de procéder à des contractualisations rapides, le ministère attendant des industriels « une forte réactivité […] notamment pour la remise des offres ». L’objectif est ambitieux puisque 80 % des mesures doivent avoir été lancées d’ici à l’été 2009. À ce titre, la négociation pour le BPC est déjà entamée avec une échéance au mois d’avril. La date butoir est fixée au mois de juin pour les Caracal et au mois de juillet pour les PVP.
Ces éléments sont très encourageants et participent d’un véritable volontarisme politique. Il convient toutefois de s’assurer de la capacité des industries à accélérer leurs cadences de production. Cela suppose également que les armées s’adaptent à l’arrivée anticipée des matériels, qu’il s’agisse de leur réception, de leur validation ou de leur qualification de service actif.
● Enfin, bien que le projet de loi modifie le cadre budgétaire de la programmation, il faudra, chaque année, lors de l’examen du projet de loi de finances initiale, veiller à ce que ces engagements soient parfaitement respectés, sauf à remettre en cause les objectifs finaux.
DEUXIÈME PARTIE : LES GRANDES ORIENTATIONS
DU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
La précédente LPM avait prévu, outre un renforcement des effectifs des personnels engagés et des réservistes, une amélioration de la qualité du recrutement consolidant les bases de la professionnalisation après l’effort de transformation de la période 1997-2002. Dans le cadre de la mission d’information portant sur l’exécution de la LPM 2003-2008 (45), les rapporteurs ont souligné que la mise en place des textes relatifs à la condition militaire avait été ralentie par le processus de décision interministérielle. Le bilan de la politique de réserve opérationnelle leur apparaissait d’ailleurs mitigé.
L’actuel projet de loi met en œuvre le modèle défini par le Livre blanc et la RGPP se traduisant notamment par une ambitieuse réduction des effectifs, une amélioration de la condition des personnels civils et militaires et une professionnalisation de la politique de réserve :
— La déflation des effectifs est conditionnée par la publication de nombreux textes législatifs ou réglementaires favorisant l’incitation aux départs des personnels, leur reconversion ainsi que leur mobilité. Avec l’adoption du présent projet de loi, le ministère disposera de tous les outils permettant la réduction programmée des effectifs. Une instruction ministérielle (46) synthétisant les mesures applicables vient d’être publiée afin de permettre aux personnels concernés d’engager les démarches appropriées qu’entraînent les restructurations en cours ;
— Par ailleurs, le projet de loi, tirant les conclusions de la précédente programmation, conforte et améliore la condition des personnels ;
— En revanche, les rapporteurs semblent plus mesurés sur la politique de réserve, le projet n’apportant aucune perspective claire.
A. LES DISPOSITIFS D’ACCOMPAGNEMENT DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS
Les dispositifs d’accompagnement comprennent des mesures déjà existantes auxquelles s’ajoutent des procédures complémentaires justifiées par une ambitieuse cible de déflation.
Dans ce contexte, le ministère de la défense a tenté de faire valoir sa spécificité sans que celle-ci puisse se traduire dans tous les textes adoptés. Si les personnels militaires et les ouvriers de l’État bénéficient de dispositifs dérogatoires, les personnels civils non ouvriers relèvent de mesures communes à l’ensemble de la fonction publique de l’État (47).
Le coût total des mesures sociales d’accompagnement sur l’ensemble de la période représente un rythme annuel moyen de 150 millions d’euros. Elles financent les incitations aux départs et les aides à la mobilité. Ces mesures sont attribuées sur le fondement d’un arrêté fixant, pour la même période, la liste des établissements et organisations touchés par la réforme (48).
1. Éléments généraux de cadrage
• Les travaux relatifs au Livre blanc et à la RGPP ont conclu à la définition de nouveaux formats d’armées, conduisant à une déflation de 54 000 emplois sur la mission « Défense ». Les données transmises par le ministère de la défense divergeant quelque peu de cette cible, il convient de préciser les différences de périmètre ou de définition.
L’article 4 de la LPM fixe un objectif de réduction de 45 888 équivalents temps plein (ETP) sur la période 2009-2014. Deux raisons permettent d’expliquer la différence avec la cible initiale. Tout d’abord, la réduction des 54 000 emplois s’échelonne de l’année 2008 à l’année 2016 dont 46 577 ETP pour la période 2009-2014.
Le tableau ci-après en fixe le cadencement.
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Répartition de l’effort de réduction des effectifs au sein de la mission « Défense »
(en emplois)
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2008
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2009
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2010
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2011
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2012
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2013
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2014
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2015 2016
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Total général
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Programme 144
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68
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70
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91
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50
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50
|
50
|
50
|
87
|
516
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Programme 146
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700
|
646
|
518
|
339
|
381
|
381
|
381
|
111
|
3 456
|
Programme 178
|
3 866
|
7 264
|
7 303
|
7 168
|
7 000
|
7 000
|
7 000
|
2 286
|
48 887
|
Programme 212
|
218
|
159
|
164
|
185
|
110
|
110
|
110
|
86
|
1 141
|
TOTAL
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4 852
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8 139
|
8 076
|
7 742
|
7 540
|
7 540
|
7 540
|
2 570
|
54 000
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Source : ministère de la défense.
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L’évolution des effectifs doit également tenir compte des créations de postes dans le domaine « Connaissance et anticipation ». Ainsi, la réduction nette s’élève en réalité à 45 888 effectifs ETP alors que le chiffre de 46 577 représente une diminution brute.
Le tableau ci-après fixe le cadencement des créations de postes au bénéfice de la DGSE.
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Renforcement des effectifs de la fonction « Connaissance et anticipation »
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2008
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2009
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2010
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2011
|
2012
|
2013
|
2014
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Total général
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Créations de postes
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0
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140
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150
|
165
|
78
|
78
|
50
|
689
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Source : ministère de la défense.
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L’effort de déflation est de loin supérieur à celui que le ministère a connu pendant la période de professionnalisation, avec la suppression de plus de 40 000 postes militaires et de 13 500 postes de civils. L’effort doit porter essentiellement sur les fonctions de soutien, qui représentent 75 % de ces déflations.
• Pour atteindre cette cible, la programmation prévisionnelle de la manœuvre « ressources humaines » du ministère de la défense prévoit la suppression annuelle de 8 400 emplois sur la période 2009-2011. Ce chiffrage constitue en réalité une moyenne des réductions brutes d’effectifs portant non seulement sur la mission « Défense » mais aussi sur la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » (49). Le tableau suivant rend compte des mécanismes liés à la déflation.
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Estimation indicative des économies annuelles d’emplois
≈ 8 400
moyenne annuelle des trois premières années de la programmation
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MILITAIRES : 75 %
≈ 6 300
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CIVILS : 25 %
≈ 2 100
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64 %
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Régulation des flux
non-recrutements
non-renouvellement de contrat
≈ 4 000
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Régulation des flux
non-recrutements
≈ 1 250
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60 %
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17 %
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Reclassement dans les fonctions publiques≈ 1 100
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Mobilité externe
≈ 350
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17 %
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19 %
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Départs incités financièrement
≈ 1 200
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Départs incités financièrement
≈ 500
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23 %
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Source : ministère de la défense.
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2. La mise en œuvre de la déflation des militaires
Il est prévu de supprimer en moyenne 6 300 emplois de militaires par an, soit une déflation des effectifs qui s’ajoute aux sorties liées aux dispositifs permanents de reconversion professionnelle qualifiés de « respiration habituelle » (50) par le chef d’état-major des armées (CEMA). Pour ne pas tarir le recrutement des militaires, indispensable au renouvellement des générations, les armées doivent atteindre cet objectif en encourageant fortement les départs volontaires.
a) Les mesures permanentes d’incitations aux départs
Selon le ministère de la défense, 10 874 départs ont été comptabilisés au titre de ces dispositifs en 2007 (51).
Tout d’abord, les personnels militaires bénéficient sur demande agréée, dans les conditions fixées par l’article L. 4139-5 du code de la défense, de dispositions facilitant la reconversion dans le secteur privé : évaluation et orientation professionnelle pour préparer le retour à la vie civile, formation professionnelle, accompagnement vers l’emploi, congé de reconversion d’une durée de six mois.
En outre, le code de la défense prévoit également des dispositifs d’accès aux emplois de la fonction publique :
— aux termes de la procédure de « détachement-intégration », fixée par l’article L. 4138-9 du code de la défense, un militaire mis en détachement sur un emploi de l’une des trois fonctions publiques peut, sur demande agréée, être intégré dans un corps de fonctionnaires civils ;
— l’article L. 4139-2 du même code permet au militaire d’être détaché sur un emploi pour effectuer un stage probatoire d’une durée d’une année, à l’issue duquel il peut formuler une demande expresse d’intégration ;
— la procédure des emplois réservés, prévue par le code des pensions militaires d’invalidités et des victimes de guerre, permet le recrutement sur des emplois de catégorie B et C. Elle est notamment réservée aux invalides de guerre titulaires d’une pension militaire d’invalidité et aux personnes qui ont subi une atteinte à leur intégrité physique ou contracté une maladie dans le cadre de leur activité professionnelle et qui sont dans l’incapacité permanente de la poursuivre.
D’autres mesures facilitent l’accompagnement vers une seconde carrière professionnelle : outre la mise en disponibilité prévue par l’article L. 4139-9 du code de la défense, il convient de citer le versement de primes aux officiers sous contrat (52) ou de pécules pour les officiers de carrière quittant l’institution après 15 à 18 ans de service (53).
b) La déflation des effectifs s’appuie sur trois dispositifs majeurs
• Elle repose sur la régulation des flux, c’est-à-dire le non-renouvellement de contrats ou la baisse des recrutements qui permet une diminution de 4 000 emplois par an. Le ministre de la défense souligne toutefois « qu’il convient de maintenir un certain équilibre, l’exemple britannique d’arrêt complet des recrutements ayant montré quelles peuvent être les conséquences dommageables d’une telle mesure » (54). Les armées ont été sensibilisées au maintien des flux d’entrants et au recrutement en fonction du niveau d’encadrement anticipé en 2015. Dans le même esprit, le CEMA souligne qu’« il convient de veiller à conserver dans les rangs le personnel détenant des spécialités indispensables à l’engagement au maintien de nos capacités opérationnelles » (55).
• Par ailleurs, la déflation nécessite de reclasser plus largement les personnels dans d’autres fonctions publiques.
L’objectif fixé par le ministère de la défense est de permettre le reclassement supplémentaire d’environ 1 100 militaires par an, ce qui constitue un effort sans précédent dans un contexte de tensions pesant sur le marché de l’emploi. Or, le nombre total de militaires reclassés dans la fonction publique civile s’est réduit de moitié entre 2000 et 2006, passant de 1 220 à moins de 600 (56). Les rapporteurs ont pu constater que l’attente des armées à l’égard de l’ouverture des emplois civils aux militaires était forte, le ministère de la défense devant jouer un rôle moteur dans l’accueil des personnels reconvertis.
— La procédure de « détachement-intégration » est privilégiée en raison de sa souplesse. Elle devrait être améliorée aux termes de l’adoption du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique. En effet, son article 1er pose le principe général de l’ouverture des corps et des cadres d’emploi aux personnels relevant du statut général des militaires. Le détachement pourra s’effectuer entre corps et cadres d’emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, l’appréciation se faisant au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions.
Pour que ces dispositions soient mises en œuvre, il faut que les statuts particuliers concernés de la fonction publique prévoient le détachement de militaires dans ces corps. Par ailleurs l’application du nouveau dispositif suppose une harmonisation des règles statutaires par la voie réglementaire (règles de classement, valorisation des acquis). Or, les discussions interministérielles, pilotées par la direction générale de la fonction publique (DGAFP) achoppent sur le détachement des personnels sous-officiers dans les corps de catégorie B. Contrairement au ministère de la défense, la DGAFP estime que tous les sous-officiers n’ont pas vocation à être détachés dans les corps de catégorie B. En effet, il doit être tenu compte des équivalences tant du point de vue des conditions indiciaires que du niveau de sélection requis. Au regard de ces critères, les sous-officiers subalternes auraient plutôt vocation à être détachés dans des corps de catégorie C. Pour remédier à cette difficulté, deux solutions sont envisageables : soit une modification au cas par cas en ciblant d’abord les corps susceptibles d’être privilégiés par les militaires, soit l’adoption d’un décret transversal couvrant les corps des trois fonctions publiques (57).
— La procédure des emplois réservés a été améliorée. Des simplifications ont été apportées par la loi n°2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense (58). Les mesures prises améliorent l’appariement de l’offre et de la demande par l’établissement de listes d’aptitude régionale et nationale. En outre, la sélection s’effectue, non plus par examen, mais à partir d’un « passeport professionnel » du candidat retraçant ses qualifications et son expérience professionnelle. Ces modifications ont pour objet de remédier aux carences rencontrées dans la préparation aux examens, aux nombreuses défections enregistrées au moment des épreuves et au faible taux de nomination sur les postes offerts (59).
• Les mesures d’incitation financière doivent favoriser le départ de 1 200 militaires.
— Par voie d’amendement, le Gouvernement a introduit dans le projet de loi de finances pour 2009 un dispositif d’accompagnement pour les militaires amenés à quitter le ministère de la défense.
L’article 149 de la loi de finances initiale pour 2009 (60) prévoit le versement d’un pécule pour les militaires. Non soumis à l’impôt sur le revenu, son montant varie en fonction de l’ancienneté de service, et de la situation de l’intéressé par rapport à la limite d’âge de la retraite (61). Il est versé en deux tranches, la seconde fraction étant conditionnée à la reprise d’une activité professionnelle dans l’année suivant leur départ. Un décret (62) a été récemment publié afin d’en permettre l’application.
Selon les informations communiquées aux rapporteurs, le coût de cette mesure représente 70 millions d’euros en 2009, 93 millions d’euros en 2010 et près de 105 millions d’euros en 2011.
— Ce dispositif est renforcé par l’institution de l’indemnité spéciale de préparation de la reconversion pour la période 2009-2014 destinée à compenser la perte de revenu due au non-versement des primes de qualification pendant le congé de reconversion (63). Elle est allouée aux officiers, sous-officiers et officiers mariniers admis au bénéfice de ce congé. Une enveloppe annuelle de 2,6 millions d’euros est prévue pour la période 2009-2011.
3. La mise en œuvre de la déflation des effectifs des personnels civils
Il est prévu de supprimer en moyenne 2 100 emplois de fonctionnaires, contractuels et d’ouvriers de l’État. L’objectif doit être atteint grâce au non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, à la mobilité externe et à l’incitation financière aux départs. Les objectifs chiffrés correspondant à chacune de ces mesures ne constituent pas des données intangibles. Si la cible globale reste fixe, un dispositif pourra être davantage sollicité par rapport à un autre en fonction des contraintes ou des opportunités rencontrées.
La pyramide des âges dans la fonction publique facilite le flux des départs en retraite et permet déjà de répondre en grande partie à l’objectif recherché. A contrario, la mise en œuvre des deux autres dispositifs doit tenir compte non seulement des capacités d’accueil dans le cadre des mobilités externes mais aussi du caractère limité des aides financières dédiées aux personnels civils non ouvriers dans un contexte économique et social peu propice aux prises de risque.
a) L’objectif de non remplacement des départs en retraite est déjà atteint
Le non-remplacement des départs en retraite permettra de couvrir 60 % des réductions d’emplois, soit environ 1 250 postes. Un rapide aperçu des bilans sociaux du ministère de la défense confirme que cet objectif a déjà été atteint en 2006 et 2007 : la part des départs en retraite dans les flux de sorties définitives représente un peu plus de 80 % pour le personnel civil non ouvrier (64), et entre 75 % et 85 % pour les ouvriers de l’État (65).
b) La mobilité externe doit tenir compte des capacités d’accueil des autres administrations
L’encouragement à la mobilité externe vise à faciliter le reclassement d’environ 350 fonctionnaires par an non seulement au sein d’autres administrations de l’État mais aussi dans les autres fonctions publiques ce qui suppose une plus grande souplesse des mouvements.
Au sein de la fonction publique d’État, la fusion des corps participe de cette recherche de flexibilité. Par ailleurs, la loi du 2 février 2007 (66) aménage les règles de mise à disposition des fonctionnaires de façon à faciliter la mobilité d’une fonction publique à une autre. Enfin, le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, actuellement en examen au Parlement, introduit de nouvelles améliorations. Après son adoption, le droit à la mobilité serait reconnu à chaque fonctionnaire. Les détachements dans d’autres corps suivis d’une intégration devraient être systématisés tandis qu’une procédure d’intégration directe, c’est-à-dire sans détachement préalable, serait facilitée.
Toutefois, le levier de la mobilité doit tenir compte de la capacité d’accueil des autres administrations. On observera que le ministère de la défense n’est pas la seule institution à mettre en œuvre les préconisations de la RGPP. Or, la rationalisation des structures engagée par les autres administrations de l’État réduit les perspectives de recrutements externes, l’accent étant principalement mis sur le reclassement des personnels déjà employés. S’agissant des collectivités locales, les récents transferts de compétences pourraient limiter le levier du recrutement en raison d’étroites marges de manœuvre budgétaires.
c) Les dispositifs d’incitations financières
L’objectif d’indemnisation des départs volontaires doit permettre de couvrir environ 500 départs par an. Il convient cependant d’établir une distinction entre le dispositif conçu au profit des personnels civils non ouvriers et celui applicable aux ouvriers de l’État.
• L’indemnisation des personnels civils non ouvriers de l’État
L’indemnisation des fonctionnaires et agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée relève d’un dispositif commun à l’ensemble de la fonction publique de l’État (67). Sa définition et ses modalités d’application ne dépendent pas exclusivement du ministère de la défense, même si ce dernier a tenté de faire valoir sa spécificité. Elle est notamment attribuée aux personnels concernés par une restructuration et quittant l’administration à la suite d’une décision régulièrement acceptée.
Le montant de l’indemnité est modulé en fonction de l’ancienneté de service mais ne peut excéder une somme équivalente à 24 mois de rémunération brute. Elle reste soumise à l’impôt sur le revenu et aux cotisations sociales ce qui, de l’avis des représentants syndicaux, la rend peu attractive.
Les rapporteurs soulignent néanmoins que si l’indemnité versée aux militaires est défiscalisée, la base de calcul est constituée par le traitement indiciaire hors primes (68) ce qui permet d’obtenir une parité avec les personnels militaires.
Selon les estimations qui leur ont été transmises, le coût annuel du dispositif est de 6,1 millions d’euros. Cette dotation est prise en compte dans l’évaluation du budget triennal 2009-2011.
• L’indemnisation des ouvriers de l’État
Par voie d’amendement, le Gouvernement a introduit dans le projet de loi de finances pour 2009 un dispositif pour les ouvriers de l’État amenés à quitter le ministère de la défense entre 2009 et 2014. Cette mesure reprend largement le dispositif existant tout en le rendant plus vertueux.
L’article 150 de la loi de finances initiale pour 2009 (69) prévoit le versement d’une indemnité de départ volontaire pour les ouvriers de l’État lorsqu’ils sont en fonction dans un organisme figurant sur l’arrêté ministériel fixant la liste des établissements et services concernés par une restructuration. Elle est également accordée aux personnels dont le départ permet le reclassement d’un ouvrier issu d’un organisme restructuré.
Exonérée de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales, l’indemnité de départ volontaire, dont le montant est compris entre 49 470 et 91 470 euros, n’est versée qu’aux personnels se trouvant à plus de deux ans de l’âge de la retraite. Au contraire du système actuel, qui permet de profiter des mesures d’incitation jusqu’en fin de carrière (70), un profil dégressif des indemnités a été instauré pour inciter davantage au départ en milieu de carrière, soit entre 20 à 25 ans de service.
L’octroi de l’indemnité de départ volontaire ouvre également droit à une indemnisation au titre du chômage.
Les sommes versées au titre de ce dispositif se sont élevées à 57 millions d’euros en 2005, à 32 millions d’euros en 2006 et à 12 millions d’euros en 2007. La prévision de 28 millions d’euros pour 2009 vise le départ de 350 ouvriers de l’État et « se situe donc dans une moyenne basse », selon le ministre de la défense (71). Pour 2010 et 2011, les montants prévisionnels s’élèvent respectivement à 25 millions d’euros et 18,5 millions d’euros.
Un décret (72) a été récemment publié afin de permettre l’application de ce dispositif.
4. Les dispositifs d’accompagnement des restructurations
Des aides à la mobilité ont été instaurées pour favoriser les mutations découlant des restructurations. Leur coût global est évalué à un peu plus de 51 millions d’euros pour la période 2009-2014 dont environ 15 millions d’euros pour le personnel militaire et 36 millions d’euros pour le personnel civil.
• S’agissant des personnels militaires, plusieurs dispositifs sont prévus :
— l’indemnité pour charges militaires (ICM), prévue à l’article L. 4123-1 du code de la défense, tient déjà compte des sujétions propres à l’état militaire ;
— le complément et le supplément forfaitaires de l’ICM sont versés au profit des personnels chargés de famille recevant une nouvelle affectation prononcée d’office. Ces mesures de soutien ont été étendues au profit des agents non chargés de famille (73) ;
— l’allocation d’aide à la mobilité du conjoint, auparavant réservée aux personnels civils a été étendue aux militaires (74). Elle est allouée lorsque le conjoint ou le partenaire d’un pacte civil de solidarité doit abandonner son activité professionnelle en raison de la mutation ou du déplacement du bénéficiaire.
• Les fonctionnaires et agents contractuels titulaires d’un contrat à durée indéterminée peuvent prétendre aux dispositifs de droit commun prévus pour tous les agents de l’État notamment :
— la prime de restructuration complétée le cas échéant par l’allocation d’aide à la mobilité du conjoint, toutes deux prévues par le décret n°2008-366 du 17 avril 2008 ;
— l’indemnité temporaire de mobilité : fixée par le décret n°2008-369 du 17 avril 2008, elle est attribuée à la double condition de l’exercice réel d’une mobilité décidée à la demande de l’administration et de l’existence d’une difficulté particulière à pourvoir un emploi.
Une mesure dérogatoire, propre aux agents du ministère de la défense, a toutefois été adoptée (75). L’indemnité spécifique de restructuration est accordée en complément de la prime de restructuration. Son montant varie en fonction de la situation familiale et de la distance entre la localisation de l’ancienne affectation et celle du nouvel emploi.
• Les ouvriers de l’État bénéficient également de diverses mesures :
— l’indemnité de reconversion et le complément exceptionnel de restructuration (76), déjà prévus dans le cadre des réorganisations intervenues entre 2003 et 2008, ont été pérennisés. Les montants alloués varient selon la composition de la famille et selon la distance entre la localisation de l’ancienne affectation et celle du nouvel emploi ;
— en outre, le décret n°2008-647 du 30 juin 2008 étend aux ouvriers de l’État le bénéfice de l’allocation d’aide à la mobilité du conjoint et de l’indemnité temporaire de mobilité.
B. LA CONDITION DES PERSONNELS MILITAIRES ET CIVILS
Le rapport annexé au projet de loi fait de la politique des ressources humaines un facteur décisif de la réussite de la modernisation et de la transformation des armées (77). À cet effet, plusieurs axes ont été définis par le ministère de la défense pour préserver la condition des personnels militaires et civils.
1. La mise en œuvre de la LPM coïncide avec le lancement du plan d’amélioration de la condition du personnel (PACP)
Le montant du PACP s’élève à 89 millions d’euros en 2009, 115 en 2010 et 97 en 2011.
Pour la période 2009-2011, il concernera les personnels militaire et civil de la défense en poursuivant deux objectifs.
Tout d’abord, il vise à renforcer l’attractivité des carrières du personnel militaire : dans le prolongement de la réforme des statuts achevée en septembre 2008, un plan de revalorisation indiciaire, auquel est associé un volet indemnitaire, a été défini.
La réforme du statut général et des statuts particuliers avait notamment pour objectif de favoriser la lisibilité des carrières. Cette amélioration est renforcée par la refonte de l’échelonnement indiciaire associé à chaque statut particulier. Après une année 2008 consacrée, en avance de phase, à la revalorisation indiciaire des militaires du rang et des jeunes sergents, l’année 2009 verra la mise en œuvre de la première tranche des nouvelles grilles indiciaires (65,5 millions d’euros), les deuxième et troisième tranches intervenant en 2010 (91,4 millions d’euros) et 2011 (36,4 millions d’euros).
S’agissant du volet indemnitaire, l’harmonisation du système de primes applicable à l’outre-mer représente un effort budgétaire de 7 millions d’euros en 2009 puis 8,8 en 2010 et 13,1 en 2011.
Le PACP a également pour objectif de valoriser les parcours professionnels du personnel civil et répond à deux priorités :
— la poursuite de l’effort de requalification engagé ces dernières années au profit des filières technique et administrative ;
— à la suite de la mise en place de la rémunération au mérite, la refonte indemnitaire constitue la principale innovation par rapport à la LPM 2003-2008. Représentant un effort de 13,45 millions d’euros, la mesure consiste à accorder une prime aux agents les plus méritants et ceux ayant connu des lourdes charges de travail. En 2009, ce nouveau dispositif s’applique aux personnels administratifs de catégorie A.
2. L’amélioration de la politique de recrutement des militaires
Le projet de loi relève que le recrutement est essentiel pour maintenir un taux minimal de renouvellement des effectifs militaires de 10 % par an (78).
Pour y parvenir, le ministère de la défense procède à la mutualisation de ses chaînes de recrutement, faisant suite à une phase d’expérimentation effectuée en 2007 (79). Cette démarche ayant permis à la politique de recrutement de gagner en visibilité et en efficacité, un maillage de 110 centres d’information et de recrutement des forces armées (CIRFA) est en cours depuis l’été 2008. Point d’entrée unique, le CIRFA doit améliorer la qualité du service rendu au candidat à l’engagement (accueil commun des armées) et simplifier l’accès à l’information pour tous les partenaires externes (lycées, collèges).
3. L’optimisation de la reconversion
La mission d’information portant sur l’exécution de la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 a estimé qu’au-delà des résultats encourageants, « le dispositif de reconversion gagnerait à être optimisé (80) ». Le présent projet de LPM semble tirer les leçons de la dispersion de la chaîne de reconversion, le ministère de la défense étant pleinement conscient de l’importance de l’enjeu de reconversion tant pour l’efficacité de la réduction des effectifs que pour l’attractivité du métier militaire.
Une agence de reconversion de la défense doit être créée au cours de l’année 2009. Le calendrier de mise en place de cette structure unique prévoit outre un regroupement des services centraux sur le site de Balard, une première expérimentation des structures locales à Rennes et Bordeaux en début d’année 2009. Le dispositif devrait être stabilisé au 1er septembre 2010 et compter dix pôles intermédiaires de reconversion (81).
Selon les informations transmises aux rapporteurs, cette agence devrait être placée sous la tutelle de la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD). Les 920 personnels qui composent actuellement la fonction reconversion y seront affectés. Toutefois, le ministère de la défense prévoit d’optimiser son fonctionnement en réduisant les effectifs à 705 personnels en fin de programmation. Un protocole devrait permettre aux personnels militaires de la gendarmerie nationale de bénéficier des prestations de l’agence.
Les liens avec les partenaires du service public de l’emploi sont conservés et renforcés. La convention qui lie le ministère de la défense à l’agence nationale pour l’emploi, qui est arrivée à terme à la fin de l’année 2008, est en cours de renouvellement avec le Pôle Emploi.
Enfin, le ministère de la défense entend jouer un rôle moteur dans le cadre de la constitution des plateformes régionales de ressources humaines qui sont progressivement constituées auprès des préfets de région. Celles-ci doivent permettre aux personnels d’être orientés par des conseillers en fonction des bassins d’emplois. Le ministère de la défense financerait à ce titre 60 des 90 emplois qui seraient créés dans ce cadre.
La précédente programmation militaire devait contribuer à la réalisation du modèle d’armée 2015 qui prévoyait une cible de 100 000 réservistes. Pour l’atteindre, la LPM visait un objectif de 82 000 réservistes en 2008 pour une durée d’activité de l’ordre de 25 à 30 jours par an. En 2007, l’effectif réalisé s’est élevé à 58 827 réservistes pour 22,7 jours d’activité.
L’actuelle programmation ne comporte pas de buts aussi ambitieux. Elle ne fixe ni objectif quantitatif ni taux d’activité. Tout au plus, le projet de loi prévoit-il un objectif de personnels « prêts à souscrire un contrat d’au moins 30 jours par an et, dans certains cas, jusqu’à 200 […] » (82). Elle évoque, en outre, la nécessité d’apporter des compétences dont les armées ne disposent pas, d’accroître l’effort d’information et de recrutement et souligne l’intérêt de compenser les préjudices financiers subis par les personnes ou les entreprises.
Force est de constater que, mises à part les timides améliorations introduites au titre de la programmation précédente, aucun dispositif de financement n’est adossé à la réalisation de cette finalité. Ainsi, l’enveloppe allouée à la réserve, prévue par la programmation triennale 2009-2011, est d’un montant identique à celle des budgets 2007 et 2008, soit environ 76 millions d’euros.
Cette situation contraste fortement avec le volontarisme qui avait présidé à l’élaboration de la LPM 2003-2008. Néanmoins, des réflexions sont actuellement en cours afin d’améliorer la politique de réserve opérationnelle :
— le secrétariat d’État chargé de la défense et des anciens combattants a mandaté l’état-major des armées (EMA) pour examiner l’évolution de l’emploi de la réserve opérationnelle dans les missions extérieures ;
— en outre, l’EMA a demandé à ce que le secrétariat général de la défense nationale conduise une véritable réflexion sur l’utilisation de la réserve militaire en renfort du dispositif interministériel de gestion de crise.
Ces deux dossiers devraient déboucher, dans les mois qui viennent, sur une remise à plat du dispositif et sur la définition de nouveaux objectifs.
II. — LES CINQ FONCTIONS STRATÉGIQUES
A. CONNAÎTRE ET ANTICIPER
« Dans un environnement international marqué par de grandes incertitudes et des préavis qui peuvent être très courts, les moyens de la connaissance et de l’anticipation constituent la première ligne de défense d’un pays. Ils doivent offrir au décideur, le plus en amont possible de l’irruption des crises, des éléments d’appréciation de situation […] qui lui donnent une capacité de choix mieux étayée entre les modes d’action envisageables » (83).
Dans la droite ligne des préconisations du Livre blanc, la nouvelle fonction stratégique « Connaissance et anticipation » est considérée comme prioritaire par le projet de loi. Élément clé de l’autonomie nationale, elle est essentielle à la mise en œuvre des autres fonctions stratégiques, tant sur le plan civil que militaire, et ce, à toutes les niveaux : prévision, appréciation de situation, commandement, aide à la décision, éclairage et contrôle de l’action.
Cette fonction stratégique recouvre quatre domaines distincts :
— Le renseignement a pour objet de permettre aux plus hautes autorités de l’État d’anticiper et, à cette fin, de disposer d’une autonomie d’appréciation, de décision et d’action, en leur présentant, de façon aussi exhaustive et fidèle que possible, l’état des risques, des menaces et des opportunités dans les domaines les plus variés. L’acquisition du renseignement résulte de plusieurs ensembles : le recueil de l’information sur le terrain au moyen de sources humaines ou de capteurs techniques, l’action des services de renseignement, civils et militaires, et celle des unités militaires spécialisées. Dans tous les cas, l’information doit être exploitée, c’est-à-dire croisée, synthétisée et analysée, puis transmise, en fonction de son intérêt, aux décideurs.
— La connaissance des zones d’opérations potentielles est déterminante pour l’action militaire ; réalisée en priorité sur l’axe stratégique allant de l’Atlantique à l’océan Indien, elle est assurée par le recueil régulier d’informations au moyen des capteurs techniques (spatiaux, aériens, terrestres et navals) auxquels les forces ont accès ; elle bénéficie également de l’implantation des moyens prépositionnés en Afrique et dans le Golfe et des forces de souveraineté (Antilles-Guyane, océan Indien, Pacifique). Elle comprend également la fourniture des données géophysiques (84), désormais essentielles pour la maîtrise des systèmes de défense.
— L’analyse prospective conditionne la capacité à anticiper la montée en puissance de risques et de menaces, à évaluer les opportunités pour les intérêts français et européens et à orienter en temps utile les politiques et dispositifs de prévention et de réponse. Pour être véritablement opérationnelle, elle doit élargir ses centres d’intérêt (le projet de loi (85) cite notamment la géostratégie, la géopolitique, les sciences sociales et économiques, la recherche scientifique). Elle doit également bénéficier d’une bonne coordination au sein du ministère de la défense et dans le cadre interministériel, avec par exemple, comme le suggère le Livre blanc, la création d’un portail Internet permettant de présenter une vision globale des compétences des différents centres de prospective ainsi que « la mise en place de passerelles (lieux d’échange, filières, mobilité…), voire de moyens mis en commun ou en réseau (cellules de veille, centres de documentation…), entre les administrations et les milieux universitaires, les centres de recherche, les instituts privés et l’industrie » (86).
— La maîtrise de l’information, enfin, conditionne désormais l’autonomie stratégique. Cette notion « recouvre la capacité, tant pour les décideurs civils et militaires, que pour les agents de l’État déployés sur le terrain, d’accéder en temps utile à l’information et en faire un usage opérationnel efficace » (87). Elle repose sur quatre piliers : la transmission de l’information en temps utile, l’interopérabilité des réseaux d’information, la protection de l’information (qui permet d’assurer la confidentialité, la disponibilité et l’intégrité du système et de l’information traitée) et la vérification de cette même information, de sa fiabilité et de sa bonne circulation. Les capacités satellitaires sont ici tout particulièrement déterminantes.
Pour ce qui concerne plus strictement la programmation, trois types de moyens font l’objet d’une attention particulière dans le projet de loi : les ressources humaines, les équipements satellitaires et les drones.
1. Les ressources humaines
Sur la période 2009-2014, le renseignement bénéficiera d’un renforcement de ses effectifs de l’ordre de 700 personnes. Cet effort, considéré comme indispensable par le Livre blanc, permettra de restaurer les moyens humains des services de renseignement relevant de la mission « Défense » (c’est-à-dire la direction générale de la sécurité extérieure – DGSE, la direction du renseignement militaire – DRM et la direction de la protection et de la sécurité de la défense – DPSD), après une loi de programmation 2003-2008 qui n’aura pas permis d’ajuster les recrutements aux besoins de différents services.
À la différence de leurs principaux homologues, les services de renseignement français n’ont en effet pas bénéficié d’un véritable « effet 11 septembre ». Les trois services de renseignement relevant du ministère de la défense représentent environ 7 300 personnes, dont 4 500 pour la DGSE et 1 400 à la fois pour la DPSD et pour la DRM. Même en prenant en compte les services relevant d’autres ministères, et singulièrement la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), la taille de l’outil de renseignement français est inférieure à celle de ses deux partenaires essentiels que sont l’Allemagne et le Royaume-Uni. L’exercice de comparaison n’est cependant pas aisé, car l’efficacité d’ensemble d’un système de renseignement dépend de nombreux facteurs, dont l’organisation interne et les modes d’actions, lesquels sont par nature plus difficiles à analyser en raison d’impératifs évidents de discrétion. Il est néanmoins acquis, à niveau d’équipement technologique comparable, que ce sont les compétences humaines qui font la différence, et seule une progression sensible des effectifs, combinée à un recrutement visant prioritairement les spécialités critiques, peut permettre de faire face aux besoins exponentiels de traitement et d’exploitation des flux d’informations.
Compte tenu de la sensibilité particulière des données et des secteurs concernés, le projet de loi ne fournit pas de détail sur la répartition des 700 postes supplémentaires entre les différents services, mais il indique que les créations d’emploi programmées sur la période 2009-2014 sont destinées à renforcer les moyens consacrés à la lutte anti-terroriste, à la contre-prolifération, à la lutte contre la criminalité organisée, au contre-espionnage et à la lutte contre l’ingérence économique. Selon les indications communiquées aux rapporteurs, ces créations de postes devraient en pratique essentiellement bénéficier à la DGSE. En revanche il serait souhaitable, pour consolider l’effort globalement réalisé en faveur des services de renseignement, que les postes supplémentaires annoncés constituent des créations nettes d’emplois et donc que ces services ne se voient pas appliquer la règle du non-remplacement d’un départ en retraite sur deux.
Le projet de loi confirme également, comme le préconisait le Livre blanc, la nécessité d’harmoniser la gestion des différents services, tout particulièrement en matière de recrutement, de formation et de mobilité, et la création d’une académie du renseignement, qui, selon le Livre blanc, « développera un programme de formation, véritable " tronc commun ", défini entre les services, hébergé par eux et sanctionné par un brevet reconnu par tous » (88).
En parallèle à la réforme de l’organisation du renseignement (fusion des renseignements généraux et de la direction de la sécurité du territoire au sein de la DCRI, mise en place d’un Conseil national du renseignement et création d’un poste de coordonnateur national du renseignement placé auprès du Président de la République – cf. supra, I. de la première partie), des progrès ont d’ores et déjà été réalisés en matière de coopération et d’harmonisation.
Des comités de coordination par théâtres d’opération, placés sous le pilotage du cabinet du ministre de la défense, ont ainsi été mis en place à partir de 2006 et associent les services spécialisés du ministère (DRM, DGSE et DPSD) et les acteurs du renseignement en opération (commandants de forces, gendarmerie…). De même, en matière de renseignements d’origine technique, la DRM et la DGSE ont entamé en 2004 une démarche de mutualisation de leurs moyens de recueil afin de bénéficier d’un dispositif concerté et partagé et d’une meilleure synergie dans la collecte des données.
En ce qui concerne plus spécifiquement la formation, la DGSE et la DRM développent depuis déjà plusieurs années un partenariat qui a conduit à une véritable mutualisation des formations dans certains domaines de compétence. De son côté, la DPSD organise régulièrement des présentations de ses activités auprès des autres services de renseignement et leur propose des formations, notamment en matière de sécurité industrielle.
Au-delà de ces coopérations, la mise en place, comme le prévoit le projet de loi, de « parcours de carrière [offrant] plus de possibilités de mobilité entre les services » (89), ce qui suppose l’adoption de « normes communes de gestion de carrières […] s’agissant du recrutement du personnels, de leur mobilité mais aussi de la formation initiale et continue » (90), nécessitera, au préalable, un important travail de concertation et de définition précise des cœurs de métier de chacun des services. Une telle réforme devra donc être conduite sous l’autorité du coordonnateur national du renseignement.
2. Les capacités satellitaires de la France
Le projet de loi fait de la fonction « Connaissance et anticipation » une priorité de la prochaine programmation, précisant que « l’espace fera l’objet d’un effort spécifique » (91). Pour cela, les ressources allouées à l’espace seront progressivement doublées en moyenne annuelle d’ici à 2020. Cet objectif est extrêmement positif, mais les crédits consacrés à l’espace n’étant retracés dans aucun agrégat, il sera impossible de vérifier que cet engagement est bien respecté. La création d’un « commandement interarmées de l’espace sous l’autorité du chef d’état-major des armées » (92) pourrait toutefois permettre de mieux isoler ces sommes.
Le renseignement peut aujourd’hui s’appuyer sur un ensemble cohérent de satellites qu’il s’agisse du renseignement d’origine image (ROIM) ou d’origine électro-magnétique (ROEM). Les armées disposent par ailleurs de satellites de télécommunications ainsi que de satellites de données géophysiques.
a) Les capacités satellitaires de renseignement
Le renseignement d’origine image s’appuie aujourd’hui sur trois systèmes satellitaires complémentaires :
– le satellite Hélios 1A lancé en 1996, toujours opérationnel, qui apporte des images de jour ;
— le satellite Hélios 2A qui complète les données d’Hélios 1 avec une capacité de vision nuit et la détection d’activités thermiques ;
— une composante imagerie radar grâce à un échange capacitaire avec l’Allemagne (système SAR-lupe).
Ces ensembles seront renforcés en 2009 avec le lancement du satellite Hélios 2B et avec un accord d’échange d’images radar avec l’Italie (système Cosmo-skymed) et en 2010 avec le lancement du système Pléiades (satellites optiques à usage dual).
Le renseignement d’origine électromagnétique repose sur le démonstrateur Essaim, mis en orbite en décembre 2004, qui fonctionnera jusqu’en 2009. Les résultats d’Essaim ont conduit la France à développer un nouveau démonstrateur, Élisa, qui devrait être lancé en 2010. Ces deux systèmes ne donnent que des capacités pré-opérationnelles, c’est-à-dire que l’utilisation des données par les unités et les services n’est pas aboutie, faute de disposer des outils adaptés.
Les satellites aujourd’hui en service seront remplacés à l’horizon de 2017 par Musis pour l’image et par Ceres pour le ROEM. Dans les deux cas, les programmes sont développés en coopération avec nos partenaires européens. Ces programmes devraient être totalement opérationnels, avec des segments sols complets.
Le graphique suivant récapitule les engagements du projet de loi en matière satellitaire.
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Post Hélios (Musis)
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Hélios 2A
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Hélios 1A (au plus jusque 2010)
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Pléiades
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ROEM (2)
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Essaim
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CERES
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2017
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après 2017
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(1) Renseignement d’origine image.
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(2) Renseignement d’origine électro-magnétique.
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Source : ministère de la défense.
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Le graphique montre que la programmation se heurte à deux incertitudes majeures. Pour le ROIM, un risque de déficit capacitaire apparaît entre 2015 et 2017. Il est essentiellement lié à la durée de vie d’Hélios 2B et à la date d’entrée en service de Musis. L’exemple d’Hélios 1A pourrait inciter à l’optimisme, le système étant toujours opérationnel plus de dix ans après son lancement. À l’inverse, l’exemple d’Hélios 1B qui n’a été en service que cinq ans rappelle le caractère extrêmement aléatoire de ces prévisions. Le système Pléiades devrait certes permettre de maintenir une capacité de jour, mais la France risque d’être privée de données de nuit et de capacités d’observation thermique pendant plusieurs années.
La situation est plus préoccupante pour le ROEM puisque aucun système n’assurera la liaison entre Élisa qui s’achèvera en 2013 et Ceres qui n’entrera en service qu’en 2016. Outre l’affaiblissement de notre renseignement et la perte d’autonomie, ce décalage risque d’avoir des conséquences sur les équipes qui exploitent les données. Sans activité, elles seront dissoutes et il sera difficile de reconstituer leur savoir-faire après trois ans d’interruption.
Sauf à renoncer à toute ambition nationale en matière spatiale, il semble donc indispensable d’accélérer le lancement des programmes. Compte tenu de leur complexité, une décision doit intervenir dès aujourd’hui pour préciser les modalités et surtout le calendrier de la coopération. En tout état de cause, il convient de préserver ces équipements, tout retard pouvant avoir des conséquences de long terme très graves, avec le risque d’un décrochage définitif de la France dans le domaine spatial.
L’autonomie spatiale de la France doit impérativement être maintenue ; notre pays ne saurait dépendre de ses partenaires pour accéder à l’espace, d’autant que cela conditionne de plus en plus nos possibilités globales d’action, de réaction et de détection. Un décrochage en la matière serait définitif et aurait des répercussions très importantes, dépassant le seul cadre militaire.
b) Les autres capacités satellitaires
La défense a recours à d’autres systèmes satellitaires pour ses communications (satellites Syracuse III) ; elle utilise également les systèmes civils et commerciaux notamment pour les données géographiques ou météorologiques.
En matière de données géophysiques, le projet de loi se contente de préciser que le système Galileo, programme développé à l’échelon européen, « apportera une source indépendante de positionnement et de datation » (93), sans préciser à quelle échéance.
Quant aux télécommunications, Syracuse III a désormais fait la preuve de ses capacités et peut être facilement prolongé ou remplacé par les industriels du secteur. Le ministère de la défense étudie d’ailleurs la possibilité de céder à des opérateurs privés ces satellites, charge à eux d’assurer la transmission sécurisée des communications. Cette solution demande une analyse extrêmement fouillée sur le plan juridique et opérationnel. La perspective de recettes immédiates ne doit pas faire oublier le caractère stratégique de cette question. Quoi qu’il en soit, les aspects opérationnels doivent prévaloir et constituer le critère déterminant de décision.
Le projet de loi ne mentionne les capacités satellitaires en matière d’alerte avancée qu’en ce qui concerne la prévention et la lutte contre la prolifération et la maîtrise des armements (94), la nature de l’équipement répondant à ce besoin n’étant pas précisée. Bien que ce projet ne doive pas aboutir avant 2014, il importe de ne pas s’exclure de la course, sauf à peser à terme sur la crédibilité de notre dissuasion. Même s’il n’est pas envisageable que la France se dote d’un système de défense anti-missiles, elle doit se doter d’un système de surveillance qui dépasse le cadre d’un simple démonstrateur, c’est-à-dire qui soit effectivement utilisable par les forces. Plusieurs options sont actuellement envisageables (satellite en orbite géostationnaire ou constellation de petits satellites) ; elles doivent toutes faire l’objet d’une étude approfondie, en liaison avec nos principaux partenaires qui pourraient avoir intérêt à bénéficier de ces équipements.
La crédibilité de notre dissuasion suppose que nous n’excluions pas la possibilité de mettre en place un système d’alerte avancée. Pour réagir efficacement et rapidement, le Président de la République doit être averti immédiatement du tir de tout missile balistique et doit en connaître l’origine avec certitude.
Le projet SPIRALE (cf. infra) constitue une première étape pour la France mais il ne saurait lui donner une capacité réelle et durable en matière d’alerte avancée ; il doit être renforcé par un système complet.
Le Livre blanc fait clairement figurer les drones parmi les priorités de modernisation des armées puisqu’il prévoit que « la capacité en drones tactiques et de longue endurance, sera […] renforcée, aussi bien pour la surveillance et le renseignement que pour l’appui aux forces terrestres par des drones armés » (95).
Le projet de loi reprend cette priorité sans pour autant trancher définitivement entre les différentes options technologiques et industrielles actuellement ouvertes (96).
En France, la question des drones est un sujet difficile qui semble être, depuis plusieurs années, un terrain privilégié pour la confusion et l’indécision. Comme cela a été clairement analysé par le Livre blanc et réaffirmé par le projet de loi, l’obtention du renseignement est une fonction de plus en plus essentielle à la défense et à la sécurité d’une nation, et sa maîtrise garantit à un pays l’indépendance opérationnelle et tactique de ses forces armées. À l’heure où la plupart des armées modernes se dotent de cette capacité stratégique, maîtriser la technologie des drones et notre équipement dans ce domaine est donc un enjeu essentiel qui, jusqu’à présent, n’a pas été pris en compte à hauteur de son importance.
Pourtant, la loi de programmation militaire 2003-2008 s’était déjà attachée à souligner l’importance stratégique des drones et avait programmé l’acquisition de plusieurs types d’équipements. Elle avait même insisté sur le fait que « les drones devraient représenter un champ d’action privilégié en matière de coopération européenne ».
De son côté, la commission de la défense a régulièrement rappelé l’importance de ces équipements pour les armées et l’indépendance stratégique de la France, que ce soit à travers les avis sur le budget de l’armée de l’air ou encore dans le rapport d’information sur la recherche de défense et de sécurité publié en mars 2005 (97).
Il existe deux grands types de drones : les drones de combat, dits UCAV (Unmanned Combat Air Vehicle) – qui sont aujourd’hui considérés comme des successeurs possibles pour l’aviation de combat mais ne relèvent pas, à proprement parler, de la fonction stratégique « Connaissance et anticipation » –, et les drones de surveillance (ou Unmanned Air Vehicle – UAV), qui, de façon complémentaire des systèmes satellitaires et des vecteurs pilotés, permettent de disposer en permanence d’une surveillance du théâtre d’opération. Cette surveillance, exercée au profit de l’ensemble du dispositif interarmées, améliore la réactivité et l’efficacité globale des moyens engagés. Ces équipements peuvent également être utilisés sur le territoire national pour assurer des missions globales de sécurité. Ces drones peuvent enfin, en complément et selon leur format, remplir des fonctions de reconnaissance.
Au sein des drones de surveillance, trois types d’appareils coexistent :
— les drones de théâtre, qui volent très haut, restent longtemps en situation (au moins 24 heures) et transmettent de façon permanente, partout dans le monde, des informations à un centre de commandement ; les systèmes MALE (moyenne altitude longue endurance) et HALE (haute altitude longue endurance) appartiennent à cette catégorie ;
— les mini-drones de contact (moins de 20 kg), qui permettent aux forces en opération d’avoir une vision de ce qui se passe « derrière la colline » ; il s’agit alors de petits appareils qui volent à basse altitude et ont une courte durée d’autonomie ; le programme DRAC (EADS), qui est en cours de livraison à l’armée de terre, relève de cette catégorie ;
— les drones tactiques, qui occupent une situation intermédiaire entre les deux catégories précédentes, emportent un équipement plus ou moins sophistiqué (radar et boule optique par exemple) ; ces appareils devraient pouvoir également décoller à partir d’un navire.
Les crises afghane et irakienne ont rendu évidente l’utilité de ces différents équipements, même si leurs performances restent conditionnées par les contraintes géographiques et météorologiques. L’utilisation de drones de surveillance par l’armée américaine dans le golfe d’Aden, dans le cadre de la Task Force 151 chargée de la lutte contre la piraterie maritime, a également mis en valeur leur utilité pour des opérations navales.
Le projet de loi dispose que l’effort d’équipement doit tout à la fois porter sur les drones MALE et sur les drones tactiques « pour des missions d’observation, de reconnaissance et de surveillance électronique, voire d’appui au sol » (98), l’équipement en DRAC de l’armée de terre devant pour sa part être achevé d’ici à 2010, avec au total une centaine de systèmes.
En ce qui concerne les drones MALE, le système intérimaire de drone moyenne altitude longue endurance (SIDM), livré à l’armée de l’air par EADS avec cinq ans de retard, est entré en service fin 2008 et a fait son baptême du feu en Afghanistan au premier semestre 2009. Conçu initialement comme un dispositif intérimaire, le SIDM comporte trois vecteurs et deux stations de contrôle. Il a vocation à effectuer des missions de surveillance et reconnaissance tout temps, de jour et de nuit, ainsi que de désignation d’objectifs et d’illumination laser au profit d’autres systèmes d’armes. Des négociations sont en cours avec EADS pour l’acquisition d’un vecteur supplémentaire et la signature d’un contrat d’entretien couvrant l’activité opérationnelle ainsi que le traitement des obsolescences jusqu’en 2016. Prolonger ce système au-delà de cette date n’est pas envisageable et un risque de rupture capacitaire n’est pas à écarter.
Plusieurs possibilités existent pour l’équipement définitif en drones MALE : le projet Advanced UAV d’EADS, qui rassemble trois partenaires majeurs (France, Allemagne et Espagne), est actuellement en phase de levée de risques ; une offre concurrente et non sollicitée de Dassault et Thales, associés à l’Espagnol INDRA, constituée à partir de la plateforme israélienne Heron TP de IAI, complétée par des équipements français ; les systèmes Heron TP israélien et Predator B américain pour un achat sur étagère.
Le projet de loi ne se prononce pas sur la solution à adopter et prévoit simplement que, pour les drones de théâtre comme pour les drones tactiques, c’est au vu de l’expérience acquise que le choix des performances et du montage industriel sera fait. Toutes les options sont laissées ouvertes : achat sur étagère, location de services, développement de moyens nouveaux, éventuellement en coopération européenne. Ces possibilités devraient vraisemblablement se combiner (location et achat de matériels existants dans un premier temps puis développement par la suite) afin de franchir au mieux l’obstacle du trou capacitaire. Seule une borne de calendrier est posée : les ressources prévues pour cette stratégie d’acquisition combinée « seront réparties au plus tard en 2010, en fonction de l’affinement des analyses opérationnelles et techniques » (99).
Le programme de drones MALE figure dans le tableau récapitulatif des principaux équipements du projet de loi (100) : la cible est de trois systèmes, commandés durant la période 2009-2014 et livrés entre 2015 et 2020. Selon les informations communiquées aux rapporteurs, environ 140 millions d’euros pourraient être consacrés à ce programme sur la première loi de programmation.
Même si l’objectif peut sembler optimiste au regard de la situation actuelle, 2020, c’est déjà bien tard pour remplacer un système définitivement obsolète en 2016… Si l’achat sur étagère semble donc inévitable, il doit cependant constituer une simple étape et ne pas interrompre l’effort, car un tel choix pose indéniablement un problème d’indépendance nationale dans un domaine où la maîtrise des équipements et des technologies est essentielle.
1. Une dissuasion confortée dans ses principes
Le projet de loi s’inscrit dans la continuité des grandes orientations françaises en matière de dissuasion. Il réaffirme que sa crédibilité repose sur la possibilité pour le chef de l’État de disposer « d’une gamme d’options suffisamment large et de moyens adaptés à une grande diversité de situations », étant entendu qu’ils bénéficient de « l’environnement nécessaire à leur mise en œuvre autonome et en sûreté » (101). Pour cela, la double composante (océanique et aéroportée) est maintenue, l’effort de modernisation engagé depuis dix ans étant poursuivi. Pour autant, ces composantes seront redimensionnées pour tenir compte de l’évolution du contexte géopolitique et des menaces potentielles.
Le projet de loi prévoit ainsi de réduire d’un tiers « le nombre d’armes nucléaires, de missiles et d’avions de la composante aéroportée », l’arsenal de la France devant au final comporter « moins de trois cents têtes nucléaires ». Cette disposition est conforme aux engagements du Président de la République. À Cherbourg, le 21 mars 2008, il a en effet souhaité que la France applique le principe de la stricte suffisance en matière nucléaire, c’est-à-dire qu’elle doit maintenir « son arsenal au niveau le plus bas possible » compte tenu du contexte stratégique. Le Président de la République entend que la France s’implique plus dans le processus international de désarmement et gagne en transparence sur ce sujet particulièrement sensible et touchant aux intérêts stratégiques de notre pays. Cela ne remet nullement en cause les capacités nucléaires françaises qui sont confirmées dans leur principe et leur diversité. Au contraire, la rationalisation du dispositif permet d’en renforcer l’efficacité et la crédibilité : il s’agit d’avoir moins de têtes mais de pouvoir les utiliser avec encore plus de souplesse que précédemment. Par ailleurs, aucune disposition ne limite la puissance des têtes nucléaires, seul leur nombre est limité.
Pour financer les programmes de la dissuasion, y compris les études, les infrastructures et le MCO, le projet prévoit une enveloppe de 20,2 milliards d’euros 2008 sur la période. La précédente programmation ne faisait état que d’une moyenne annuelle de 2,825 milliards d’euros pour la fonction « Dissuasion », mais sans en préciser exactement le périmètre. Le projet de loi améliore la programmation en regroupant dans une même fonction stratégique les dépenses d’investissement, de recherche et de fonctionnement. Il augmente par ailleurs sensiblement les crédits pour la dissuasion proprement dite qui passent à une moyenne annuelle de plus de 3,3 milliards d’euros, ce qui correspond parfaitement aux besoins des dernières années. Cette hausse devrait permettre de compenser les surcoûts constatés lors de la précédente programmation.
Le projet de loi fixe des ambitions raisonnables en matière d’équipements même s’il convient d’être particulièrement vigilant au respect du calendrier, tout retard pouvant avoir de graves conséquences à long terme.
2. Les composantes de la dissuasion française
a) La composante océanique
La permanence à la mer est assurée par quatre sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) dont le renouvellement prendra fin en 2010 avec la livraison du Terrible, quatrième SNLE de nouvelle génération (NG). Il s’agira du premier SNLE adapté au nouveau missile nucléaire M51 équipé de têtes TN 75. À partir de 2010, tous les SNLE seront progressivement adaptés au M51. Le projet prévoit en outre que les M51 seront, à partir de 2015, dotés des têtes nucléaires océaniques (TNO), adaptées à de plus longues portées. Durant l’exécution de la programmation, il importera de veiller à l’état d’avancement de ce projet dimensionnant pour notre dissuasion.
Des efforts de modernisation doivent également être entrepris pour assurer la sécurité de la composante océanique. À ce titre, le renouvellement des sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) et des frégates anti-sous-marines constitue une priorité, tout comme le maintien des capacités des avions de patrouille maritime. Ces opérations sont absolument nécessaires, les équipages des SNLE devant être formés à bord des SNA. Les écarts calendaires entre les dates d’admission au service actif des sous-marins Barracuda et celles des désarmements des SNA Rubis vont entraîner des difficultés de gestion des personnels, qui seront aggravées par tout retard lié à un aléa technique ou financier. Une diminution du vivier des officiers de quart pour les SNLE est certainement l’événement le plus redouté. La réduction des effectifs parmi les personnels servant à bord des sous-marins doit être appréhendée avec beaucoup de prudence. Une fois désarmé, il est presque impossible de reconstituer un équipage composé de spécialistes de très haute valeur.
Beaucoup d’interrogations pèsent sur les capacités réelles des avions de patrouille maritime au vu de la situation de l’aéromobilité des armées. La réorganisation des implantations militaires devrait également peser sur leur utilisation puisque tous les appareils seront rattachés, à terme, à une seule base alors que les sous-marins sont amenés à intervenir indifféremment sur les côtes atlantique et méditerranéenne.
b) La composante aéroportée
La composante aéroportée va bénéficier de l’entrée en service du Rafale et des missiles air-sol moyenne portée améliorés (ASMP-A) équipés d’une nouvelle tête nucléaire aéroportée (TNA) dès 2009. Le plan de relance de l’économie devrait d’ailleurs accélérer les adaptations du Rafale afin de constituer dans les meilleurs délais un escadron à capacité nucléaire. Dans l’intervalle, l’ASMP-A équipera les Mirage 2000 N K3, c’est-à-dire la dernière version de cet avion qui a fait la preuve de ses capacités en matière de dissuasion aéroportée. Quoi qu’il en soit, le projet de loi prévoit que le Charles de Gaulle disposera d’avions équipés d’ASMP-A dès 2009. Ces objectifs sont très positifs, la composante aéroportée constituant un indispensable élément de visibilité et de souplesse. Avec les nouvelles capacités de pénétration de l’ASMP-A, la composante aéroportée renforce encore sa capacité d’intimidation.
Les avions porteurs de missiles nucléaires n’ont toutefois qu’un rayon d’action limité, sauf à être ravitaillés en vol. Tous les rapports de la commission de la défense ont souligné l’état d’obsolescence des ravitailleurs français. Le parc d’avions ravitailleurs est aujourd’hui constitué de 11 C135FR acquis (neufs) en 1964 et de trois KC135-R construits en 1962 et acquis en 1998. Leur remplacement par des MRTT (multi role taker and transport) doit intervenir au plus vite, sauf à fragiliser la composante aéroportée de la dissuasion. Pourtant, le projet de loi ne prévoit aucune livraison de ces appareils d’ici à 2014. Ce nombre semble d’autant plus faible que le complément qui devait être apporté par des A400M est aujourd’hui remis en cause par les retards conséquents de ce programme.
Il convient également de rappeler que les ravitailleurs constituent des relais essentiels de transmission à grande distance.
Le ministère a fait état de la possibilité de recourir à un partenariat public-privé pour cette opération. Au-delà des interrogations sur la pertinence d’un tel choix et des difficultés juridiques et techniques qu’il peut soulever, il est indispensable de prendre rapidement une décision sur ce sujet, de façon à ce que les forces disposent de ces appareils le plus tôt possible.
Souvent présentée comme la troisième composante de la dissuasion, les transmissions doivent bénéficier d’efforts similaires. Elles permettent au chef de l’État de délivrer, en tout temps et en tout lieu, de façon sûre, ses instructions aux unités chargées de la dissuasion nucléaire en général et aux SNLE en particulier. Le réseau actuel doit être remis à niveau et il est nécessaire de moderniser les stations opérant dans le domaine des très basses fréquences. Il s’agit à la fois de répondre à un certain nombre d’impératifs opérationnels et d’entretenir la compétence très pointue et rare des industriels concernés. Il conviendra de s’assurer que les lois de finances successives dégagent les moyens nécessaires à la poursuite de cet objectif.
3. La recherche et les études
La France ayant renoncé aux essais nucléaires, la crédibilité de sa dissuasion repose largement sur ses capacités de simulation et d’expérimentation. Pour maintenir des filières technologiques de haut niveau, internationalement reconnues, le projet de loi s’appuie sur le laser mégajoule (LMJ), sur les moyens de radiographie des armes et sur les moyens de calcul intensif numérique. Le commissariat à l’énergie atomique regroupe l’essentiel de ces moyens, même s’il travaille en association avec les structures de la délégation générale de l’armement et des armées.
Le projet de loi insiste sur l’importance de la préservation des compétences nationales dans le domaine des missiles, notamment balistiques, et des sous-marins nucléaires (102). La défense des intérêts nationaux stratégiques justifie en effet que les capacités de recherche, de production et d’entretien de pareils équipements restent l’apanage d’entreprises nationales soumises à un contrôle strict de l’État. Les articles 10 et 11 du projet soumettent d’ailleurs les entreprises DCNS et SNPE à ce type de sujétions.
Il n’en reste pas moins que les études pour la dissuasion ne font l’objet d’aucune sanctuarisation budgétaire car elles sont intégrées à l’enveloppe globale de 20,2 milliards d’euros précédemment évoquée. Il conviendra donc de s’assurer, en cours d’exécution, que les crédits consacrés à la recherche ne constituent pas une variable d’ajustement et permettent d’envisager sereinement l’avenir de la dissuasion.
L’effort de recherche détermine la crédibilité de la dissuasion de demain. Au moment où de nouveaux pays affirment leurs ambitions nucléaires et spatiales, la France doit maintenir une avance technologique suffisamment forte pour garantir son autonomie et pour pouvoir faire face à de nouvelles menaces ou au moins pour préserver sa place dans l’ordre international. Cette logique doit également être associée à la nécessité de ne pas se laisser distancer en ce qui concerne l’alerte avancée contre la menace balistique.
La fonction prévention a pour objet d’éviter l’apparition ou l’aggravation de crises. À cet égard, elle fait appel à une large palette de moyens : diplomatiques, économiques, militaires et juridiques. Globalement, le rapport annexé au projet de loi confirme les orientations du Livre blanc (103).
1. Le recentrage du dispositif prépositionné
Le Livre blanc préconise de faire évoluer notre dispositif prépositionné en concentrant les forces sur un axe géographique prioritaire, allant de l’Atlantique à la Méditerranée, au golfe Arabo-persique et à l’océan Indien.
À l’heure actuelle, la France assure une présence militaire dans le cadre de plusieurs déploiements (104) :
— les forces de souveraineté garantissent l’intégrité et la sécurité des territoires situés en outre-mer (Antilles, Guyane, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et sud de l’océan Indien) ;
— les forces de présence sont déployées dans des points d’appui africains en vertu d’accords de défense (Djibouti, Gabon, Sénégal) ;
— les forces engagées dans le cadre des opérations extérieures représentent 13 000 hommes dont environ 5 600 en Afrique, 3 400 sur le théâtre afghan, 1 900 au Liban et près de 2 000 dans les Balkans.
Aux termes du Livre blanc et du projet de loi (105), la France doit tenir compte des priorités suivantes :
— elle doit conserver une capacité de prévention et d’action sur les façades occidentale et orientale du continent africain, ainsi que dans la bande sahélienne, notamment pour lutter contre les trafics ou les actes de terrorisme ;
— dans le golfe Arabo-persique, les points d’appui sont renforcés, en particulier aux Émirats arabes unis (EAU). Le Président de la République a ainsi effectué une visite aux EAU, le 15 janvier 2008, au cours de laquelle un accord portant sur une présence militaire permanente a été signé. Il permet ainsi de prendre en compte l’importance croissante de l’Asie pour la sécurité internationale à partir de l’océan Indien ;
– des moyens importants sont affectés en Guyane afin de protéger le centre spatial guyanais et de lutter contre les activités illicites.
2. La lutte contre les trafics
La neutralisation des réseaux criminels avant qu’ils n’opèrent dans l’espace européen constitue un objectif important de la protection (106). Cette politique requiert notamment une coordination des moyens civils et militaires, nationaux et européens en vue de contrôler a priori les flux au sein de l’espace européen et de mieux assurer la surveillance des frontières de l’Union européenne.
3. La lutte contre la prolifération et la maîtrise des armements
• La prévention repose tout d’abord sur le renforcement du régime international de maîtrise des armements (107).
S’agissant des armes nucléaires, le traité de 1968 sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), qui a été prorogé pour une durée indéfinie en 1995, est considéré comme la pierre angulaire du régime de non-prolifération. L’agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) joue un rôle de premier plan en servant de corps mondial d’inspection pour vérifier notamment que les matières nucléaires utilisées dans 900 installations nucléaires de 70 pays environ ne sont pas détournées de leurs utilisations pacifiques légitimes à des fins militaires.
S’agissant des armes chimiques, l’entrée en vigueur en 1997 de la convention sur les armes chimiques a été une nouvelle étape dans un processus entamé en 1925 (108). Elle a créé, à travers l’organisation pour l’interdiction des armes chimiques, un régime strict de vérification internationale comprenant la collecte d’informations concernant les installations chimiques et des inspections régulières au niveau mondial.
S’agissant des armes biologiques, une convention internationale a bien été signée en 1972, mais elle ne prévoit pas de mécanisme de vérification.
La présidence française de l’Union européenne a engagé dès juillet 2008 le lancement d’un vaste chantier d’examen de la stratégie européenne de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive de 2003. Un nouveau plan d’action a été élaboré (109), s’articulant autour de quatre objectifs à remplir d’ici à 2010 :
— rendre prioritaires les questions de non-prolifération au sein de l’Union ;
— identifier les meilleures pratiques et les diffuser ;
— encourager une meilleure coordination entre États ;
— identifier les domaines où l’action de l’Union doit être intensifiée.
• La prévention prend aussi appui sur le contrôle des exportations dont le dispositif repose notamment sur la commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) (110).
Dans le domaine des armements conventionnels, la France exerce un contrôle rigoureux sur les exportations en fondant ses décisions sur une série de critères. Figurent parmi ceux-ci le respect des buts et principes de la Charte des Nations Unies, le respect des droits de l’Homme, le respect des embargos et d’autres mesures restrictives internationalement convenues, la maîtrise des armements, la non-contribution à l’instabilité régionale ou à la prolongation des conflits armés existants.
• Sur le plan militaire, l’acquisition d’une capacité de détection et d’alerte avancée contribue également à la lutte contre la menace balistique (111). À cet égard, deux micro-satellites du démonstrateur pour l’alerte avancée SPIRALE (Système préparatoire infrarouge pour l’alerte) ont été mis sur orbite géostationnaire par un lanceur Ariane V, le 12 février 2009. Le démonstrateur SPIRALE constitue une première étape dans l’élaboration de la composante spatiale d’un système d’alerte destiné à la surveillance des tirs et des activités d’essais de missiles balistiques de pays proliférants. L’acquisition d’un tel système répond aux objectifs fixés par le Livre blanc qui prévoit « face à la menace balistique, une capacité de détection et d’alerte des tirs de missiles […] d’ici 2020 » (112).
La fonction « Protection » assure la sécurité de la population sur le territoire national et contribue à la résilience de la Nation face aux risques et aux menaces de toute nature. Par « résilience de la Nation », il faut entendre la capacité des institutions et de la société à subir une attaque et à y apporter une réponse efficace.
1. S’adapter aux nouveaux enjeux
Cette fonction est l’objet de mutations importantes, en particulier du fait du développement de nouvelles vulnérabilités. L’évolution des menaces terroristes compte au premier rang de celles-ci.
Le projet de loi tire les conséquences de ces changements, en renforçant les moyens de protection, à la fois civils et militaires. En particulier, il est prévu d’améliorer les dispositifs de sécurité concernant certains éléments précis : installations d’importance vitale, mouvements sur le territoire et accès à celui-ci. Il prévoit également de renforcer le dispositif de défense aérienne et de sauvegarde maritime, ainsi que certaines capacités spécifiques des moyens de sécurité intérieure et de sécurité civile (« transport, santé, aide au déploiement, lutte contre les menaces NRBC » (113)).
Le rôle du service de santé des armées est conforté, notamment dans la lutte contre les menaces NRBC. Ce service, dont l’efficacité est régulièrement saluée, doit désormais rechercher la « meilleure interopérabilité » (114) possible avec les moyens civils au cours la nouvelle période
Parallèlement à ces efforts, il convient de mieux adapter les moyens de gestion de crise et de réaction rapide. Sur un plan méthodologique, le projet de loi préconise, pour le dispositif de sécurité intérieure et de sécurité civile, de lier les armées aux pouvoirs publics par des « contrats opérationnels et des objectifs » (115). En outre, la conception des plans locaux de protection et des exercices de sécurité doit associer plus étroitement les élus locaux.
Le contrat opérationnel de protection traduit ces priorités. Jusqu’à 10 000 hommes des forces terrestres sont mobilisables pour répondre aux crises majeures. En complément, les autorités pourront faire appel aux forces armées pour des besoins ponctuels, par exemple en aéromobilité, en santé ou encore pour la lutte contre les menaces NRBC. La posture permanente de sûreté aérienne devra être assurée (jusqu’à six patrouilles opérationnelles et quatre autres spécialisées dans la lutte contre les aéronefs lents). Sur le plan maritime, chacune des trois façades sera quadrillée par une frégate, deux chasseurs de mines et un avion de patrouille maritime.
Par ailleurs, l’ensemble des réseaux de transmission d’infrastructure du territoire national seront adaptés afin d’améliorer leurs capacités de résistance en cas de crise et d’accroître l’interopérabilité des moyens civils et militaires. À cette fin, l’opération dénommée SOCRATE NG prévue en 2012 doit rationaliser et fédérer l’ensemble des réseaux. Le projet de loi précise en outre que le partenariat public-privé « sera recherché » (116) pour l’acquisition et la gestion des réseaux.
2. Les capacités de protection
En ce qui concerne la surveillance de l’espace national et de ses abords, le projet définit trois espaces d’intervention différents : maritime, aérien et extra-atmosphérique.
La sauvegarde maritime allie les moyens armés de la marine et de la gendarmerie maritime. Ce pilier de la fonction « Protection » doit voir ses moyens renouvelés au cours des deux programmations à venir. Ainsi, à partir de 2009, la conversion en patrouilleurs hauturiers des neuf avisos A69 ainsi que celles de quatre aéronefs Atlantique 2 et de quatre Falcon 50 (117) permettra de maintenir la capacité de surveillance et d’intervention maritime, alors que de nombreux retraits de service sont prévus au cours des prochaines années. C’est à partir de 2014 que huit bâtiments de soutien et d’assistance hauturiers devraient remplacer la flotte actuelle. Le mode d’acquisition envisagé est celui du contrat de partenariat, au nom de « leur caractère dual » (118).
À plus long terme, de nouveaux patrouilleurs hauturiers doivent être livrés à partir de 2017. Le renouvellement des capacités aériennes de surveillance et d’intervention maritimes est quant à lui prévu l’année suivante.
En matière de sûreté aérienne, le projet de loi préconise de faire porter l’effort sur les capacités de surveillance du ciel et des approches du territoire. Elles reposent essentiellement sur le système de commandement et de conduite des opérations aériennes. Il est prévu que les centres français de détection et de contrôle participant à ce système répondent aux standards OTAN « d’ici 2014 » (119). Ce dispositif ne se limite pas exclusivement au territoire national puisque des accords avec nos pays voisins permettent la continuité des actions d’identification et d’interception par des avions de combat ou des hélicoptères en dehors de l’espace aérien français.
Le projet de loi prévoit en outre la modernisation des avions de détection et de commandement aéroportés, sans apporter plus de précision.
La surveillance de l’espace extra-atmosphérique est également mentionnée. Le radar GRAVES doit permettre à la France, d’ici à 2014, d’assurer une meilleure sécurité en orbite pour les satellites. Une approche européenne est préconisée. Le projet de loi annonce en effet le prolongement de la coopération initiée en 2007 avec l’Allemagne pour le couplage avec le système allemand de trajectographie TIRA du radar GRAVES. Ce dernier doit en outre s’intégrer pleinement dans le dispositif européen Space Situational Awareness, dont l’objet est de surveiller et d’enregistrer les objets et débris en orbite, d’identifier des satellites et d’assurer un service de météorologie spatiale. Le projet de loi soutient donc des démarches européennes d’optimisation, mais n’initie pas de nouveau programme.
Enfin, le projet de loi prévoit la réorganisation du dispositif de souveraineté outre–mer. La gendarmerie nationale et la sécurité civile se verront confier progressivement certaines missions de service public actuellement assumées par les armées. L’action de ces dernières sera recentrée sur la gestion des catastrophes naturelles, les atteintes à la sécurité du centre spatial guyanais, la lutte contre le narcotrafic et la maîtrise des flux migratoires. Cela se traduira par une forte diminution des effectifs militaires outre-mer, en moyenne de 40 % d’ici à 2011.
3. Répondre à l’évolution des menaces
La France est confrontée à des menaces variées qui exigent des capacités de protection diversifiées, en matière de détection, de sécurité de l’information, de lutte contre les menaces NRBC.
La capacité de détection et d’alerte avancée permet de mieux connaître les menaces potentielles, par exemple en surveillant les essais balistiques conduits par d’autres États. Le projet de loi prévoit l’accélération des études amont et de l’exploitation des informations collectées par les deux microsatellites SPIRALE. L’objectif est de permettre le lancement, « au plus tard en 2012 de la conception et de la réalisation des radars et satellites » (120). Des radars de très longue portée entreront en service opérationnel autour de 2015 et les satellites quatre ans plus tard.
Face aux menaces informatiques, une agence de la sécurité des systèmes d’information sera créée et placée sous la tutelle du futur SGDSN.
En ce qui concerne la menace NRBC, le projet de loi fixe comme priorité « la recherche d’une meilleure interopérabilité entre les moyens des ministères de l’intérieur et de la défense » (121). Cet effort de mutualisation se traduit concrètement par :
— l’instauration d’un comité stratégique interministériel de défense NRBC, chargé de coordonner en particulier les efforts de recherche et de formation ;
— la création d’un centre national de formation et d’entraînement NRBC civilo-militaire ;
— le renforcement de l’interopérabilité entre moyens civils et militaires.
On relèvera que la coordination de l’ensemble des moyens NRBC du ministère de la défense sera assurée par un service intégré à partir de 2015.
En outre, le projet de loi envisage l’achèvement de la modernisation des unités spécialisées en 2010. Les capacités de détection et d’analyse des menaces biologiques se trouveront renforcées. Ainsi, dans le cadre du programme DETECBIO (122), la livraison de trois équipements en 2012 et 2013 est prévue afin d’élargir le spectre de détection des agents biologiques. Ils seront suivis ultérieurement de six autres.
La France est exposée à une diversité de menaces auxquelles elle doit être en mesure de répondre. Les menaces militaires, celles de nature terroriste, l’éventualité d’une implication dans un conflit interétatique comme l’engagement des armées françaises dans des opérations extérieures de stabilisation nécessitent de disposer de moyens variés et performants.
La sécurité de la Nation et de la population, sur le territoire comme à l’étranger, en appui des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile le cas échéant, doit être assurée et les engagements internationaux respectés. La France a aussi vocation à participer au maintien de la paix et de la sécurité internationales.
Par ailleurs, en matière de gestion des crises, l’Union européenne entend se doter d’une capacité d’intervention globale de 60 000 hommes regroupant l’ensemble des composantes terrestres, aériennes et maritimes, déployables sur un théâtre éloigné pendant un an. Elle entend pouvoir conduire simultanément deux ou trois opérations de maintien ou rétablissement de la paix et plusieurs opérations civiles plus modestes sur des théâtres différents. L’engagement de la France s’inscrit dans ce dispositif.
Les moyens dont disposera notre pays ne lui permettent pas de disperser ses forces. Conformément aux préconisations du Livre blanc, les capacités d’intervention seront concentrées sur les zones où les risques de déstabilisation du pays et de l’Europe sont les plus élevés.
Comme on l’a déjà indiqué, le projet de loi prévoit l’abrogation des conventions ou des clauses relatives aux possibilités d’intervention de la France dans des missions de maintien de l’ordre.
La remise à niveau des moyens de combat, en particulier des moyens terrestres, doit être privilégiée. En outre, pour lui permettre de tenir son rang de nation-cadre, la France doit poursuivre ses programmes concernant les systèmes d’information et de commandement. L’objectif annoncé est de disposer d’un système d’information des armées et d’une capacité de commandement et de conduite des opérations aéronavales. Parallèlement, le renforcement de l’interopérabilité avec les forces de l’OTAN grâce au programme de système d’information de commandement des forces est affirmé. La lutte informatique offensive fait partie des priorités et les rapporteurs se félicitent de l’importance accordée à ce domaine.
La protection des forces, la numérisation de l’espace de bataille, l’aéromobilité et l’acquisition de moyens de frappe dans la profondeur sont prioritaires. Dans le cadre du programme Scorpion, environ trois brigades seront équipées d’ici à 2014 et la modernisation de cinq autres engagées. Les programmes de cohérence opérationnelle nécessaires font l’objet d’une vigilance particulière.
Pour contribuer à la protection des forces terrestres, les matériels en service seront renforcés par l’acquisition de brouilleurs ainsi que par une surprotection des véhicules déployés. Des équipements nouveaux seront également acquis. Le projet de loi prévoit la livraison d’ici à 2014 de 22 230 équipements Félin, soit 90 % de la cible (le Livre blanc en prévoit 25 000). Aucune livraison n’est à ce jour inscrite pour la période 2015-2020. Entre 2009 et 2014, la livraison de 80 % des VBCI, soit 495 véhicules sur un total de 650, est prévue. La programmation prévoit également la rénovation à mi-vie des missiles à très courte portée Mistral et la livraison de missiles sol-air à moyenne portée (SAMP/T) mais sans préciser ni l’objectif ni les délais. Le renouvellement des missiles terrestres ne sera pas achevé avant 2018. 1 500 missiles Mistral rénovés devraient être livrés entre 2012 et 2016 tandis que le programme de famille de missiles sol-air futurs (FSAF) sera poursuivi, la livraison d’environ 200 unités étant inscrite d’ici à 2014.
S’agissant de la numérisation de l’espace de bataille, le projet de loi prévoit la numérisation de cinq brigades d’ici à 2014, l’équipement de l’ensemble des forces terrestres devant être achevé en 2020.
Pour améliorer les moyens de combat aéromobile, le remplacement des hélicoptères d’attaque Gazelle par 80 Tigre est inscrit. Les premiers appareils ont été livrés et la première mise en service pleinement opérationnelle devrait intervenir au cours du premier semestre 2009. Le projet de loi prévoit d’initier le renouvellement des moyens d’aéromobilité intra-théâtre par la livraison des 23 premiers NH90-TTH (la cible reste de 133). La rénovation de 24 Cougar est également mentionnée ; la prolongation de leur durée de vie est indispensable pour limiter le déficit capacitaire préoccupant en moyens d’aéromobilité.
Pour assurer le transport et la logistique terrestre, la livraison de 500 porteurs polyvalents terrestres d’ici à 2014 (sur une cible de 1 800 à l’horizon 2020) et de petits véhicules protégés est programmée. L’utilité de ces derniers est indéniable mais l’objectif de 1 500 véhicules d’ici à 2015, à raison de 200 livraisons par an, paraît difficile à atteindre.
Les capacités d’appui des forces seront renforcées par la livraison de 69 systèmes CAESAR d’ici à 2011 et la rénovation de 26 lance-roquettes multiples en lance-roquettes unitaires (LRU) plus adaptés aux engagements actuels ; 500 roquettes pour les LRU devraient être livrées d’ici à 2012.
Il est regrettable que le projet de loi ne sanctuarise pas la complémentarité des programmes de cohérence opérationnelle, certes plus modestes mais essentiels. Les rapporteurs proposeront un amendement en ce sens.
Il est à noter que certaines de ces dispositions ont été modifiées par le plan de relance. Celui-ci permet par exemple le maintien de la cadence de production des VBCI à 99 véhicules par an en 2009 et 2010, ou encore l’acquisition accélérée de moyens de protection des hélicoptères ou de jumelles infrarouges (cf. supra).
Pour l’armée de l’air, l’effort d’équipement doit en premier lieu répondre à l’urgence en matière de transport. Analysant l’exécution de la précédente loi de programmation, les rapporteurs avaient relevé le développement d’un « déficit capacitaire » (123), notamment en mobilité stratégique (vers un théâtre) et tactique (sur un théâtre).
Le projet de loi entend combler ce déficit en permettant le remplacement progressif des aéronefs C160 Transall par des A400M, et celui des avions ravitailleurs C135 par des avions multirôles de ravitaillement en vol et de transport (MRTT). Selon le projet de loi, « les cadences d’acquisition seront fixées d’ici 2010 et présentées au Parlement » (124). Dix MRTT seront commandés au cours de la période 2009-2014 mais livrés au cours de la programmation suivante. Quatre autres seront livrés après 2020.
L’ambition de combler ce déficit capacitaire se heurte à des difficultés industrielles. L’entreprise EADS, fabricant de l’A400M, s’était engagée à des premières livraisons en 2009. Au début de cette année, l’industriel espérait un premier vol d’essai d’ici la fin 2009 et les premières livraisons en 2012, ce qui laissait envisager une mise en service opérationnelle en toute fin de programmation. Depuis lors, l’avionneur a fait état de doutes sur sa capacité à mener ce projet à son terme. Ces développements suscitent une grande inquiétude. Ils s’inscrivent toutefois dans un contexte de renégociation du contrat liant EADS aux clients de l’A400M. Certains d’entre eux envisagent en effet de demander le remboursement des avances qu’ils avaient consenties au titre de ce programme. Cela pourrait gravement fragiliser l’entreprise et compromettre définitivement ce projet. À cet égard, les rapporteurs se réjouissent du rôle moteur joué par la France pour maintenir un engagement ferme et cohérent des Européens en faveur de l’A400M.
La situation est également problématique en ce qui concerne les avions ravitailleurs. Le projet de loi met fin à une période d’hésitation en proposant l’acquisition des 14 MRTT selon « un partenariat public-privé ». Il prévoit la fixation des cadences d’acquisition d’ici à l’année 2010 mais le processus d’acquisition risque de n’être engagé qu’en fin de programmation.
De ce fait, l’objectif d’engager le remplacement de la flotte d’aéronefs tactiques par des A400M et des MRTT au cours de la programmation 2009-2014 paraît peu réaliste. Il est plus probable que le « déficit capacitaire » continue de se creuser, aggravé par le retrait programmé d’appareils trop anciens.
Face à ces tensions, l’armée de l’air ne devrait pas être en mesure d’honorer le contrat opérationnel défini par le Livre blanc, en matière de transport stratégique comme d’entraînement des pilotes.
Afin d’atténuer ces difficultés, le recours à des solutions d’affrètements sera reconduit (accord cadre SALIS (125)). Instaurés au cours de la précédente programmation, ils permettent à l’armée de l’air de louer des heures de vols de transporteurs Antonov et de participer à une mutualisation des capacités tactiques européennes. Le lancement en 2010 de l’acquisition des MRTT devrait toutefois atténuer le recours à ces solutions temporaires.
En outre, la modernisation progressive de l’aviation de combat sera engagée. Avant l’adoption du plan de relance de l’économie, l’armée de l’air devait acquérir environ 50 Rafale au cours de la programmation 2009-2014. Les cibles et cadences d’acquisition devront toutefois être revues en 2010 pour les programmations 2009-2014 et 2015-2020. Les flottes anciennes d’avions spécialisés seront remplacées à partir de 2014 par des Mirage 2000D multirôles. L’année 2014 verra également la livraison des nouveaux pods d’acquisition et de désignation laser.
Les capacités de détection et de contrôle de type SDCA (126)(ou Awacs en anglais) seront maintenues, sans que le projet de loi n’en mentionne le nombre. L’armée de l’air dispose actuellement de quatre appareils, ce qui correspond à la cible retenue par le Livre blanc.
Enfin, la capacité de frappe de précision de l’aviation de chasse devrait être renforcée par la version métrique de l’armement air-sol modulaire (AASM), qui se caractérise par sa grande précision, y compris de nuit. Il est prévu que cet équipement soit opérationnel au cours de l’année 2009. D’ici à la fin de la programmation, 1540 kits décamétriques et métriques doivent être livrés (2 350 autres d’ici à 2017).
Le projet de loi prévoit la poursuite des commandes de sous-marins nucléaires d’attaque Barracuda ; les premières livraisons interviendront à partir de 2017. La cible finale est de six unités (127). La livraison de deux exemplaires de FREMM est inscrite pour 2012 et 2014. Certains équipements sont précisés, dont l’hélicoptère de lutte anti-sous-marine NH90 destiné à remplacer les Lynx – un exemplaire par frégate de nouvelle génération Horizon et FREMM – ,mais aucun objectif de délai de mise en œuvre n’est fixé les concernant. Le missile de croisière naval équipera les FREMM à partir de 2013 ; le projet de loi prévoit la livraison de 60 unités, sur une cible finale de 200 missiles, sur la durée de la programmation.
L’accroissement de la flotte de BPC est prévu. La batellerie des BPC et des transports de chalands de débarquement (TCD) sera modernisée : de nouveaux engins de débarquement amphibie seront livrés à partir de 2011.
Pour faire face aux besoins de transports maritimes des forces, trois navires rouliers (Ro-Ro) seront mis à disposition dès cette année. Cette flotte sera portée à cinq unités en 2013. Un contrat de partenariat avec l’État permet de bénéficier de cette capacité.
La rénovation des exocets est inscrite mais sans objectif précis. Pour la lutte anti-sous-marine, la livraison de 300 torpilles MU90 est programmée d’ici à 2011.
Les programmes d’équipement de la Marine ont en partie bénéficié du plan de relance, avec, par exemple, le lancement d’un BPC dès 2009 (cf. supra).
2. La seconde phase de programmation (2015-2020) poursuit les programmes engagés entre 2009 et 2014
À partir de 2015, les véhicules de l’avant blindé seront progressivement remplacés par 2 300 véhicules blindés multirôles, 977 d’entre eux devant être livrés entre 2015 et 2020. La rénovation du char Leclerc sera également engagée. Enfin, à partir de 2018, l’engin blindé de reconnaissance de combat (EBRC) succédera à l’AMX 10 RC ; 72 EBRC sur une cible de 292 seront livrés d’ici à 2020.
Les moyens de combat de cinq brigades seront renouvelés à partir de 2015.
La numérisation de l’espace de bataille sera poursuivie par la mise en réseau des unités de contact et de leurs appuis. L’objectif annoncé est d’achever la numérisation des forces terrestres d’ici à 2020. Celle-ci s’inscrira dans un système interarmées.
L’achèvement du programme de rénovation du char Leclerc est annoncé. Le projet de loi prévoit l’amélioration des capacités contre les engins blindés et les chars par la mise en service d’un missile de combat de moyenne/longue portée. Ce dispositif sera en particulier déployé sur l’EBRC et le Tigre, la cible n’étant pas précisée.
Les 64 derniers CAESAR seront livrés. Le lancement d’un engin d’appui au combat sera initié en 2017, les premières livraisons intervenant à partir de 2020.
La poursuite de la modernisation du soutien logistique des forces projetées est programmée. Elle fixe une cible totale de 1 800 porteurs polyvalents terrestres (PPT) pour 2019 et la livraison de 3 850 véhicules légers tactiques polyvalents protégés (VLTP) entre 2015 et 2018 (sur une cible finale de 5 500).
La livraison de l’ensemble des Tigre est prévue d’ici à 2020. S’agissant des hélicoptères de manœuvre, la rénovation des Cougar encore en service devra être achevée et une partie des NH90 livrée (70 % de la cible). Le remplacement de la flotte d’hélicoptères légers ou moyens sera initié à partir de 2015. Un programme de 188 hélicoptères de la classe de quatre tonnes est inscrit à cet effet ; les premières livraisons interviendront à partir de 2018. Pour garantir le maintien d’une capacité minimale en matière d’aéromobilité, la rénovation de certains appareils est prévue.
La période 2015-2020 verra la consolidation du processus d’homogénéisation de la flotte d’avions de chasse, engagé au cours de la programmation 2009-2014. La poursuite de la livraison des Rafale ainsi que des Mirage 2000D multirôles (72 unités) permettra la constitution d’une flotte cohérente d’avions de combat qui, en incluant les appareils de la marine, comprendra 300 unités, dont 270 en ligne.
C’est au cours de cette période que le missile Météor devra entrer en service aux côtés de missiles de croisière SCALP, déjà livrés aux forces et qui seront maintenus en service sur Mirage 2000 D multirôles et Rafale. Il est prévu que 400 d’entre eux soient rénovés à partir de 2015 et livrés entre 2018 et 2021.
La livraison de drones de combat n’est, quant à elle, envisagée qu’au-delà de 2020.
La période 2015-2020 verra le renouvellement de la flotte de surface s’accélérer. Le programme FREMM sera poursuivi au-delà de la seconde période de programmation (2022), pour atteindre 11 bâtiments. La fin de la seconde période de programmation verra le remplacement des deux frégates anti-aériennes par deux FREMM affectées à terme à la mission de défense aérienne et anti-aérienne.
En matière de lutte anti-mines, des drones de surface et sous-marins ainsi que des bâtiments bases composeront le système de lutte anti-mines futur (SLAMF), dont la livraison d’une première capacité est prévue vers 2018. Il est à noter que ce projet doit faire l’objet d’une coopération au sein de l’agence européenne de défense.
La contribution de la marine aux capacités de projection de l’armée se renforcera. À l’horizon 2010, deux BPC de nouvelle génération remplaceront les deux TCD actuellement en service. Dans le même esprit, le projet de loi prévoit que la flotte logistique puisse « soutenir simultanément un groupe aéronaval et un groupe amphibie ou une force d’action navale sur deux théâtres d’opération distincts » (128).
L’adaptation de l’outil d’intervention aux combats asymétriques et en zone littorale sera prise en compte par l’acquisition, à l’horizon 2018, de missiles anti-navires légers pour hélicoptère.
Parallèlement, la livraison de 22 avions Atlantique 2 permettra la modernisation des capacités de patrouille maritime (129).
Les SNA et SNLE seront quant à eux équipés d’un nouveau type de torpille lourde à partir de 2015.
S’agissant des capacités de frappe et de projection en profondeur, le projet de loi envisage la livraison de 200 missiles de croisière navals en 2017, avec la mise en service immédiate d’une première capacité sur les sous-marins Barracuda.
On relèvera que la décision concernant la construction, ou non, d’un second porte-avions sera prise en 2011 ou en 2012. Le Livre blanc souligne son importance à terme, afin que la capacité du groupe aéronaval de la marine française atteigne une capacité de 100 %. Il renvoie effectivement la prise de décision aux années 2011-2012, tout en insistant, dès la période intermédiaire, sur l’utilité des coopérations européennes dans ce domaine, en particulier franco-britannique.
Le plan de relance vient également modifier à la marge la cadence l’acquisition (cf. supra).
III. — LES CONDITIONS DE RÉALISATION DU CONTRAT OPÉRATIONNEL
Le contrat opérationnel fixé par le projet de loi pour la dissuasion nucléaire, la protection et l’intervention dimensionne les capacités des forces. Pour la dissuasion, il impose le déploiement d’au moins un SNLE en permanence à la mer, la garantie de la sûreté des moyens nucléaires subaquatiques, une capacité permanente de frappe aérienne nucléaire et des moyens d’accompagnement et de soutien de la composante aéroportée.
En matière de protection, les forces terrestres doivent pouvoir mobiliser jusqu’à 10 000 hommes pour renforcer la sécurité des installations d’importance vitale ainsi que les mouvements sur le territoire et l’accès à celui-ci.
Enfin, les capacités d’intervention doivent permettre la projection jusqu’à 7 000 à 8 000 kilomètres, en 6 mois, d’une force terrestre de 30 000 hommes pour une durée d’un an suivie d’une action de stabilisation, d’une force aérienne de combat de 70 avions et d’une force navale ou aéronavale de deux à trois groupes d’intervention. En outre, le projet de loi impose la disponibilité permanente, et sous bref préavis, d’une capacité de réaction composée d’unités terrestres (5 000 hommes), aériennes et maritimes ainsi que des forces de présence et de souveraineté.
Conformément au Livre blanc, les armées devront être capables, en cas de crise majeure, de mettre en œuvre en quelques jours une force terrestre pouvant compter jusqu’à 10 000 hommes. Elle aura pour mission prioritaire d’assurer « la sécurité des points d’importance vitale, la liberté des voies de communication ainsi [que le] contrôle de l’accès du territoire » (130). « Des capacités militaires spécifiques dans les domaines de l’aéromobilité, de l’aéro-transport, du génie, de la santé, du NRBC, des liaisons et du soutien logistique » (131) pourront être mobilisées si nécessaire.
Les armées devront en outre être en mesure d’assurer un renforcement de la posture permanente de sûreté aérienne et celle de sûreté maritime.
Pour que ces objectifs ambitieux soient respectés, il est crucial que l’intendance suive. Cela implique, d’une part, que nos troupes bénéficient d’un entraînement suffisant et, d’autre part, que les coûts liés au MCO ne connaissent pas de dérives obérant les crédits d’équipement.
A. L’ACTIVITÉ ET LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE
Le projet de loi met l’accent sur l’activité et l’entraînement des forces et prévoit de dispenser un entraînement global qui sera complété par une formation spécifique pour chaque unité. Les contrats opérationnels dimensionnent les objectifs annuels d’activité qui doivent en outre répondre aux règles nationales en vigueur mais aussi à certaines normes OTAN.
Les objectifs d’activité fixés sont ambitieux et paraissent peu réalistes pour certains. La contrainte budgétaire ne s’est pas desserrée et la disponibilité technique opérationnelle des matériels n’a pas connu d’amélioration majeure.
Pour l’armée de terre, comment parvenir à 150 jours de préparation et d’activité opérationnelle par homme pour les unités opérationnelles alors que seuls 96 jours au mieux ont été réalisés sur la période de la précédente programmation qui en prévoyait 100 ? De même, la cible de 180 heures de vol par pilote d’hélicoptère est à nouveau avancée alors que la prévision 2008 est de 160 heures. Compte tenu des difficultés en matière d’aéromobilité, cet objectif semble difficile à atteindre. Il en est de même pour les pilotes de transport pour lesquels les objectifs de la période précédente, de 400 heures par pilote par an, sont reconduits. Ils n’ont pas été atteints, le maximum étant de 330 heures accomplies et, le plus souvent, le seuil des 300 heures n’a pas été franchi. Ce n’est qu’en 2014, soit à l’échéance de la présente loi, que les armées devraient retrouver la moitié de leur potentiel aéromobile.
Pour les pilotes d’hélicoptères de l’armée de l’air et de la marine ou des patrouilleurs maritimes, le bilan est meilleur. Les objectifs ont été atteints à plus de 95 %. Leur reconduction dans la nouvelle loi de programmation répond à une exigence de sécurité aérienne qu’il faudra s’efforcer de respecter.
Pour les pilotes de chasse de l’aéronavale ou de l’armée de l’air, le retour à la mer du Charles de Gaulle et la disponibilité des aéronefs devraient permettre d’atteindre les objectifs fixés. Le nombre de jours de mer affiché pour les bâtiments de la marine (100 jours) est une cible réaliste.
B. LE MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DES ÉQUIPEMENTS
Au cours de la précédente programmation, les dépenses de MCO ont fortement crû, en grande partie du fait d’une sous-évaluation initiale des coûts de la maintenance effectuée par les partenaires industriels. Cette croissance des coûts explique en partie la non-réalisation de certains programmes d’équipements, faute de crédits disponibles.
Le projet de loi en tire les conséquences, ce dont les rapporteurs se félicitent. Ainsi, dans le prolongement des actions engagées à la fin de la période 2003-2008, la poursuite de l’effort de rationalisation devrait encore améliorer la gestion du MCO. Il s’agira en premier lieu de généraliser la maîtrise d’ouvrage déléguée en la matière par la création du service interarmées de maintenance des matériels terrestres (SIMMT), qui prendra modèle sur le service de soutien de la flotte (SSF) et la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle du matériel aéronautique de la défense (SIMMAD).
Le projet de loi promeut les interactions entre les services en charge du MCO et ceux de la direction générale de l’armement, sans en expliciter cependant les modalités. Il est envisagé que le coût du MCO soit mieux maîtrisé grâce à une approche partenariale avec l’industrie. Le projet propose d’inclure dans ces contrats des indices de performance et de favoriser l’affichage de coûts consolidés. Dès son lancement, les coûts globaux et de détention d’un programme d’équipement seront définis. Il s’agit d’un progrès méthodologique de nature à contenir les dérives constatées lors de la précédente programmation.
Pour l’armée de terre, cette démarche globale de rationalisation des dépenses de MCO est complétée par la mise en œuvre d’une politique d’emploi et de gestion différenciée des parcs selon leur fonction. Ceci devrait contribuer à une plus grande concentration des efforts de maintenance et à l’amélioration de la disponibilité des équipements.
IV. — UNE MOBILISATION GÉNÉRALE
A. LA RÉFORME DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
Suite aux recommandations du Livre blanc et aux préconisations de la révision générale des politiques publiques, le ministère de la défense s’est engagé dans une réforme importante de façon à adapter ses structures aux nouveaux enjeux. Les restructurations visent surtout à dégager de nouvelles marges de manœuvre, les économies réalisées sur les titres 2 et 3 grâce à la suppression de 54 000 postes devant permettre de financer l’ensemble des programmes d’armement prévus par la loi de programmation militaire. Il est prévu que l’intégralité des économies réalisées sera réinvestie au profit exclusif de la défense.
Le ministère estime que sur la période 2009-2014 il est possible d’économiser quelque 2,7 milliards d’euros, déduction faite des mesures d’accompagnement. Pour atteindre cet objectif, il est prévu de modifier substantiellement la carte des implantations militaires, en créant des bases de défense, structures interarmées locales de soutien. Les organismes centraux seront également rationalisés avec la création d’une direction du soutien et la réforme du la fonction « achats ». Cette dernière a pour objectif de faire bénéficier les armées « d’un système au moins équivalent [à l’existant,] à moindre coût, tout en veillant en permanence à satisfaire les besoins des formations opérationnelles tant pour leur projection que pour leur préparation » (132). Dans cette logique, l’habillement, la restauration ou les infrastructures « feront l’objet d’externalisations qui permettront de réaliser des économies en bénéficiant de la performance économique des prestataires externes [, la] qualité des services [étant] ainsi améliorée » (133).
Aussi nécessaire que soit la réforme, elle apparaît extrêmement complexe et difficile à mettre en œuvre. La commission de la défense a d’ailleurs décidé de créer une mission d’information chargée de son évaluation et de son contrôle (134). Le rapport d’étape présenté le 11 février 2009 met en évidence plusieurs domaines d’incertitudes renforcés par la dégradation de l’environnement économique. Le calendrier de la réforme est difficile : tous les outils ne sont pas encore en place et ne permettent pas de procéder sereinement aux restructurations dès cette année. Pour réussir, la réforme ne saurait être imposée ; elle doit être partagée par l’ensemble des acteurs, et notamment par les personnels de la défense, civils et militaires. En tout état de cause, la concertation sociale doit être améliorée, les personnels ne devant pas être mis devant le fait accompli, mais impliqués dans cette démarche.
Une attention particulière doit être portée au volet humain de la réforme. De manière générale, il faut veiller à la préservation des fonctions opérationnelles, l’effort devant bien porter sur les fonctions de soutien. Le plan d’accompagnement des restructurations (PAR) est très compliqué à mettre en œuvre et il convient que les personnels bénéficient d’un suivi personnalisé à la hauteur des efforts qui leur sont demandés. Le projet de loi prévoit que ce plan sera doté de 123 millions d’euros en 2009, de 146 millions d’euros en 2010 et de 149 millions d’euros en 2011. En revanche, aucune information n’est fournie pour les années 2012 à 2014.
La réforme aura un impact territorial fort, nombre de zones voyant leurs implantations militaires disparaître ou se réduire drastiquement. Le ministère de la défense et le secrétariat d’État chargé de l’aménagement du territoire ont mis en place un plan d’accompagnement doté d’une enveloppe de 320 millions d’euros d’ici à 2015.
B. L’INDUSTRIE ET LA RECHERCHE
1. La conduite des programmes d’armement
L’amélioration de la conduite des programmes d’armement constitue un objectif majeur du projet de loi. Le pilotage de ces opérations apparaît aujourd’hui éclaté et peu efficace, ne réussissant pas à endiguer la tendance naturelle à la sur-spécification et à l’augmentation du coût. Le rapport d’information sur l’exécution de la précédente LPM relève d’ailleurs que la défense souffre d’une « multiplication de structures redondantes et parfois concurrentes sans qu’émerge une véritable instance d’arbitrage » (135) pour les grands programmes.
Le projet de loi propose donc de réarticuler les compétences, chaque opération relevant désormais d’une « équipe de programme [qui le] suivra […] de sa conception à sa réalisation » (136). Elle sera placée sous l’autorité du chef d’état-major des armées, pour les phases de définition et de conception puis pour la phase d’utilisation. Pour la négociation du contrat et la réalisation, elle relèvera du directeur général de l’armement. Cette organisation est pertinente : l’équipe est garante de la continuité du programme, seule son autorité de tutelle change selon les étapes de l’opération.
Cette décision achève la transformation des structures centrales : l’article premier du décret n° 2005-520 du 21 mai 2005 dispose que le chef d’état-major des armées est responsable, « en liaison avec le délégué général pour l’armement et le secrétaire général pour l’administration », de l’élaboration des travaux de planification et de programmation. Le projet de loi va plus loin puisqu’il définit des champs de compétences différents pour le chef d’état-major des armées et pour le délégué général, devenu directeur général. Ce changement de dénomination ne devrait pas bouleverser fondamentalement l’organisation de la délégation générale pour l’armement, qui deviendrait la direction générale de l’armement. Le changement de nom ne fait que rappeler que ce service fait partie intégrante du ministère de la défense, l’appellation de délégation pouvant prêter à confusion quant à la relation hiérarchique existant avec le ministre.
Ce partage des compétences, aussi positif soit-il, ne permet cependant pas de faire émerger une instance capable d’arbitrer dans des positions éventuellement divergentes entre le chef d’état-major des armées et le directeur général de l’armement. Le projet de loi crée donc le comité ministériel des investissements (CMI), chargé d’examiner « la satisfaction du besoin opérationnel, la stratégie de maîtrise des risques, le coût prévisionnel d’acquisition et le coût global de possession, la faisabilité financière d’ensemble, la stratégie d’acquisition à retenir, la politique de soutien et le potentiel de l’équipement à l’exportation » (137). Il travaille en liaison avec un comité financier qui doit procéder à « un examen contradictoire de la soutenabilité financière de la programmation et au suivi régulier de la politique d’engagements du ministère en matière d’investissements » (138), étant entendu que ce comité associe le ministère chargé du budget, c’est-à-dire que des représentants de la direction du budget y participent.
La capacité d’arbitrage du CMI n’a de sens que s’il est présidé par le ministre de la défense, qui doit seul pouvoir décider en dernier ressort. Le comité financier ne constitue en revanche qu’un lieu de confrontation des analyses financières de la défense et du ministère du budget ; il n’a donc pas besoin d’être présidé par une autorité politique à même d’arbitrer un éventuel désaccord.
Le champ de compétences du CMI, tel que fixé par le projet de loi, est extrêmement large et semble recouvrir l’ensemble des étapes d’un programme d’armement. Il convient bien de préciser que le comité n’est qu’une instance de contrôle final, chaque direction ou service restant maître des étapes qui relèvent de sa compétence. Le comité des investissements n’intervient qu’en cas de désaccord et se contente de contrôler la programmation d’ensemble. Dans cette logique, il lui appartiendra d’établir une classification des risques et de définir les modalités d’évocation des litiges éventuels. La procédure qui doit être créée est d’autant plus décisive que les difficultés se concentrent souvent sur des programmes de moindre importance financière, comme par exemple les petits programmes de cohérence opérationnelle. La composition de ce comité doit répondre à ces nécessités et associer l’ensemble des parties prenantes, qu’il s’agisse des concepteurs, des utilisateurs, des responsables du soutien ou des services financiers.
En ce qui concerne le comité financier, même si les rapporteurs se félicitent de la normalisation des relations entre la défense et le ministère chargé du budget, ils s’interrogent sur la capacité du ministère de la défense à s’opposer à l’expertise financière des services du budget. La direction des affaires financières de la défense semble aujourd’hui incapable de suivre avec précision les programmes d’armement, devant souvent s’en remettre aux services centraux du Trésor. Il importe que la création du comité rééquilibre bien les pouvoirs entre les deux ministères et mettent fin à toute forme de dépendance technique de la défense. Une attention particulière devra d’ailleurs être portée à l’évolution de la direction des affaires financières qui doit plus s’affirmer comme l’expert financier de la défense.
2. Une industrie de la défense résolument tournée vers l’Europe
a) L’Europe, échelon pertinent pour l’industrie de défense
En ce qui concerne l’industrie de défense, le projet de loi constate que l’échelle européenne est « la plus appropriée pour offrir la taille critique permettant d’allier compétitivité industrielle et autonomie stratégique » (139). Il faut concevoir et produire des équipements répondant à des spécifications particulières dans un environnement international, c’est-à-dire que les produits nationaux doivent résister à la comparaison avec des matériels produits par d’autres pays. À l’enjeu d’autonomie nationale, s’ajoute désormais la recherche du meilleur rapport entre la qualité et le prix. Plus généralement, la recherche de la compétitivité vise également à donner des perspectives d’avenir à l’industrie de défense : seules des entreprises performantes, innovantes et rentables pourront survivre au moment où les regroupements industriels se multiplient. Cet objectif s’inscrit dans la continuité des conclusions du Conseil européen du 18 décembre 2008 qui soulignaient la « nécessité stratégique et économique d’une restructuration de la base industrielle et technologique de défense ». Pour cela, ont été adoptées en première lecture deux propositions de directives du « paquet défense » relatives aux marchés publics de défense et de sécurité et aux transferts intracommunautaires des produits de défense. Elles devraient favoriser ces rapprochements ou du moins faciliter les échanges entre les différentes entreprises.
L’affirmation d’une politique industrielle européenne de défense ne conduit nullement à renoncer à toute ambition nationale en la matière. Le projet de loi identifie trois domaines complémentaires mais distincts, chacun d’entre eux pouvant faire l’objet d’un suivi spécifique :
— les activités liées à la souveraineté nationale (armes nucléaires, sous-marins, missiles balistiques…), garanties de l’autonomie et de la crédibilité de notre système de défense, sont maintenues dans un cercle national ;
— la majorité des acquisitions de défense non stratégiques (avions de combat, missiles, satellites…) peuvent relever de coopérations européennes, un développement commun supposant que les États se soient préalablement entendus sur la définition d’une politique commune en la matière, avec « la mise en place d’interdépendances librement consenties » (140);
— pour tous les autres équipements, c’est-à-dire tous les équipements dont la sécurité d’approvisionnement et la liberté d’emploi ne sont pas en jeu, la France peut librement se fournir sur le marché mondial.
Cette répartition apparaît pertinente et permet surtout d’identifier les éléments critiques de notre défense. Pour autant, cette volonté d’intégrer notre politique industrielle dans un cadre européen voire international n’est possible que si la France dispose d’entreprises nationales suffisamment robustes. Notre industrie de défense est encore trop morcelée et peine à s’organiser en groupes cohérents et indépendants. La coopération européenne ne doit pas se faire au détriment des industries françaises qui disposent d’une expertise et d’un savoir-faire très attractifs pour des investisseurs étrangers. Au contraire, notre base industrielle doit servir de socle à une base industrielle européenne de défense.
b) Des structures et des moyens à partager
Même si le projet de loi est très volontariste en matière de coopération, il rappelle que la France ne saurait prendre à sa charge l’intégralité de l’effort européen de défense compte tenu du « niveau actuel des budgets [… et du] coût croissant des systèmes d’armes ». Outre la question de la contribution relative des États membres, une réflexion d’ensemble doit être menée sur l’évaluation et le suivi des programmes d’armement. La situation du programme A400M doit par exemple être précisément analysée pour éviter que pareilles dérives ne se reproduisent. En tout état de cause, la volonté de chaque pays de disposer d’un « juste retour » national ne doit pas conduire à paralyser l’avancement d’un programme. Les structures de coopération doivent pour cela gagner en efficacité et renforcer leur autorité.
Comme les conclusions de la présidence française de l’Union européenne, le projet de loi insiste sur la nécessité de « structurer l’offre industrielle sur la base d’une harmonisation des besoins militaires […] et de l’identification de besoins communs » (141). Dans ce cadre l’agence européenne de défense (AED) doit assurer la convergence des besoins. Le projet ne mentionne pas l’organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR) qui apparaissait comme le « bras armé » de l’AED dans les conclusions de la présidence française. Au-delà de la réflexion d’ensemble sur leur place dans la coopération industrielle, il convient de préciser la nature des relations entre ces deux organismes. Aujourd’hui, ni l’AED ni l’OCCAR n’ont fait la preuve de leur professionnalisme, faute de moyens et de programmes. Dans les années à venir, ils devraient pouvoir s’affirmer. La France doit veiller à ce qu’ils assurent effectivement leurs missions et ne doit pas s’interdire de reprendre à son compte les programmes en cas de défaillance.
De manière générale, le projet de loi met l’accent sur la nécessité pour l’ensemble des acteurs industriels de participer à l’émergence de cette base industrielle européenne. Cette déclaration d’intention doit néanmoins se traduire effectivement, les organes étatiques de contrôle devant se montrer particulièrement exigeants avec l’ensemble des acteurs, qu’il s’agisse des industriels ou des structures de contrôle.
3. Le rôle stratégique de la recherche
• Le Livre blanc souligne clairement le rôle stratégique de la recherche dans la préparation de l’avenir technologique et des réponses aux besoins opérationnels futurs. Il insiste tout particulièrement sur la nécessité de maintenir, dans la durée, les compétences critiques, notamment dans les périodes marquées, comme actuellement, par l’achèvement des développements des principaux programmes (SNLE, Missile M51, Rafale, Tigre, NH90, VBCI…). Pour ce faire, il recommande « un effort accru dans les années à venir en matière de recherche et technologie (R&T) » (142).
Cet effort passe notamment par la construction de synergies entre, d’une part, les démarches de recherche en matière de sécurité et de défense et, d’autre part, la recherche civile et la recherche militaire, ainsi que par le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME) les plus innovantes et, enfin, la mobilisation des efforts au niveau européen à travers l’agence européenne de défense.
On peut néanmoins déplorer que le Livre blanc ne tire pas toutes les conséquences de cette recommandation en fixant un objectif mobilisateur. Alors que ce document décrit en détail les cibles à atteindre s’agissant des matériels devant être mis à la disposition des forces, il n’a malheureusement pas déterminé un objectif de dépenses souhaitable pour la recherche. Une telle démarche aurait présenté le mérite de donner une visibilité politique beaucoup plus forte à l’impératif de renforcement de la recherche de défense à l’horizon des deux prochaines lois de programmation.
• Le même reproche peut être fait au projet de loi : celui-ci consacre sans équivoque le rôle déterminant de la recherche dans l’adaptation continue de notre outil de défense et la préparation de l’avenir, en reprenant d’ailleurs les pistes de développement évoquées par le Livre blanc, mais il ne s’engage pas dans un accroissement résolu des moyens destinés aux dépenses de R&T.
Plusieurs priorités sont retenues pour chacune des fonctions stratégiques, en cohérence avec les objectifs formulés en matière d’équipement :
— pour la fonction « Connaissance et anticipation », l’objectif est de parvenir à maîtriser les technologies en matière d’obtention et d’exploitation du renseignement, de surveillance, de lutte informatique et d’opérations en réseau ainsi que de radio logicielle ; un accent particulier est mis sur toutes les technologies liées au spatial, qui relèvent effectivement des domaines critiques de souveraineté nécessitant un effort de recherche soutenu ;
— le maintien de la crédibilité de la dissuasion exige d’engager les études pour préparer la nouvelle génération de la composante océanique (successeur des SNLE de type Le Triomphant) et d’adapter les vecteurs (M51 et ASMP-A) à l’évolution de la menace ;
— pour la fonction « Protection », l’effort doit être poursuivi en matière de surveillance, d’interception des cibles furtives, mais également pour la défense NRBC, le soutien en matière de santé et la protection informatique ;
— dans le cadre de la fonction « Intervention », la priorité est donnée à la protection des forces ainsi qu’aux capacités de frappe dans la profondeur et de réponse aux menaces asymétriques ; l’aviation de combat, les missiles complexes et les munitions de précision sont plus spécifiquement visés ;
— enfin, pour le domaine de la prévention, la maîtrise de l’énergie et la protection de l’environnement doivent être privilégiés.
Le projet de loi affiche par ailleurs une véritable ambition en matière de coopération européenne dans le domaine de la R&T. Celle-ci devrait en particulier concerner les efforts d’innovation très en amont (dans le cadre de PME innovantes notamment), le développement de la logique des démonstrateurs technologiques – qui permettent de tester très tôt l’adéquation des solutions technologiques à une utilisation militaire et constituent un cadre structurant pour l’industrie européenne – et enfin la consolidation du socle technologique permettant de préserver notre supériorité stratégique en matière d’information et de renseignement (drones, radars passifs, communications numériques, technologies spatiales, de communication et de télécommunication).
Bien que le projet de loi ne cite pas explicitement l’AED comme élément clé de la coopération européenne en la matière, celle-ci constitue indéniablement un véritable forum de prospective et d’organisation de projets de recherche de défense. L’élaboration d’une stratégie européenne de R&T est en cours et l’agence a d’ores et déjà identifié 22 priorités technologiques pour l’Europe, ce qui devrait permettre ensuite d’en déduire une série de projets communs. S’agissant des opérations déjà engagées, un programme d’investissement conjoint a été retenu pour les concepts innovants et les technologies émergentes. Il a suscité l’intérêt de 11 États membres, pour un montant de 16 millions d’euros et doit être suivi par un deuxième programme sur le même thème. Le démonstrateur de fonction d’évitement des drones dans la circulation générale aérienne (MIDCAS) est pour sa part en cours de lancement, les premiers engagements étant prévus en 2009. L’AED propose également de créer un dispositif commun de veille technologique.
La mise en place de coopérations à l’échelle européenne se heurte cependant à la très grande concentration des budgets et des compétences de R&T de défense dans un nombre très réduit d’États. Les six signataires de la Letter of Intent – LoI – (soit l’Allemagne, l’Espagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et la Suède) représentent de fait plus de 95 % de l’ensemble de l’effort européen en la matière. Une large partie des coopérations restera donc avant tout réalisée dans un cadre bilatéral ou en associant un nombre réduit de partenaires.
Enfin, la coopération avec la recherche civile sera poursuivie afin de renforcer les synergies autour des technologies duales, notamment à travers « le renforcement des relations avec l’agence nationale de la recherche (ANR), l’orientation du programme budgétaire de recherche duale vers la recherche de base en matière de défense et l’élargissement de la recherche de défense à l’ensemble du secteur de la sécurité » (143).
La recherche duale est aujourd’hui financée par le programme 191 de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Le montant des crédits prévus pour 2009 est inchangé par rapport à 2008, soit 200 millions d’euros de crédits de paiement. Ils sont de nouveau répartis à hauteur de 165 millions d’euros pour le Centre national des études spatiales (CNES) et de 35 millions d’euros pour le CEA. La mise en place de l’équipe défense au sein du CNES à partir de 2003 constitue un bon exemple de coopération réussie et correspond pleinement à l’idée d’une meilleure prise en compte de la dualité. Outre ses avantages techniques, la formule a notamment permis d’en finir avec les anciennes querelles sur l’utilisation des crédits du budget civil de recherche et de développement.
Afin de renfoncer les synergies autour des technologies duales comme le préconise le projet de loi, les crédits du programme 191 devraient être considérés comme une véritable réserve réactive de crédits destinés à la recherche duale. On peut en effet s’interroger sur l’intérêt d’une reconduction à l’identique de l’affectation des dotations sur une trop longue période. En revanche, un examen régulier des tâches accomplies et des priorités permettrait de dégager des marges de manœuvre – même s’il s’agit parfois de quelques millions d’euros seulement – pour financer des projets à caractère innovant intéressant la défense, voire l’ensemble du secteur de la sécurité. On pourrait ainsi imaginer que des établissements publics de recherche sous tutelle du ministère de la défense, tel que l’office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), puissent en bénéficier pour financer tout ou partie d’un projet précis.
Les crédits des études de défense, hors dissuasion, atteindront au total, sur la période de programmation, 5,25 milliards d’euros soit, en moyenne annuelle, 875 millions d’euros (144) – sans que le projet de loi précise s’il s’agit d’euros courants ou d’euros constants. Sont comprises dans ce montant les études amont, les études prospectives, stratégiques et technico-opérationnelles ainsi que les subventions aux écoles et organismes de tutelle.
Comme cela a été souligné plus haut, il est regrettable que le périmètre des crédits destinés aux études de défense ne recoupe pas les agrégats statistiques utilisés par la loi de finances pour décrire les crédits de R&T en matière de défense. Cette différence est même source de confusion puisque l’agrégat budgétaire dénommé « études de défense » ne regroupe pas les même éléments que les crédits des études de défense visés par le projet de loi. Compte tenu des contraintes liées à l’application de l’article 40 de la Constitution (recevabilité financière des amendements), les rapporteurs ne sont cependant pas en mesure de corriger cette incohérence.
Si la comparaison avec les crédits figurant en loi de finances sera donc particulièrement complexe, il en est de même pour établir un parallèle avec les objectifs fixés par la précédente loi de programmation militaire puisque, là encore, la nomenclature utilisée est différente. On peut néanmoins relever que, pour les seules études amont, un effort considérable a été réalisé entre 2003 et 2008, les crédits qui leur étaient destinés ayant crû de plus de 60 %, il est vrai à partir d’un niveau de départ particulièrement faible. En comparaison, les objectifs de crédits pour la période 2009-2014 ne signent pas un engagement financier à la hauteur de l’ambition affichée par le projet de loi en matière de recherche.
Les rapporteurs auraient souhaité qu’un objectif d’un milliard d’euros pour les crédits d’études de défense soit fixé à l’horizon 2014. Un tel effort permettrait de prendre réellement en compte l’ampleur de la course à la supériorité technologique, véritable composante de la dissuasion stratégique, ainsi que l’effort de recherche considérable engagé par certains de nos partenaires et l’émergence de nouveaux acteurs, particulièrement dynamiques et ambitieux.
Dans l’idéal, afin d’éviter que les crédits de recherche soient considérés comme une variable d’ajustement budgétaire susceptible de régulation en cours d’exécution, 3,5 % des crédits de paiement annuels de la mission « Défense » devraient être sanctuarisés au profit des crédits des études de défense.
Les règles de recevabilité financière des amendements ne permettent pas aux rapporteurs de modifier le texte en sens. Ils devront donc se contenter d’alerter le Gouvernement sur les risques pour l’avenir de la sécurité de la France de ne pas accorder suffisamment d’attention et d’importance à la politique de recherche de défense.
4. Un soutien dynamique aux exportations
Le Livre blanc estime que les exportations constituent un volet essentiel de la stratégie industrielle de défense. Elles permettent en effet, tout à la fois, d’allonger les séries, de réduire le coût unitaire des matériels, de rendre les entreprises moins dépendantes du marché national et enfin, de contribuer au maintien des compétences critiques.
Dans un contexte de concurrence accrue sur le marché international, avec l’émergence de nouveaux pays exportateurs, une politique publique de soutien résolu aux entreprises doit être engagée, dans le respect de règles rigoureuses mais rationnelles de contrôle des exportations.
Le projet de loi reprend fidèlement (145), de façon moins détaillée, les préconisations du Livre blanc pour dynamiser les exportations d’armement.
Il encourage ainsi la présentation aux pays clients d’offres globales, « c’est-à-dire couvrant à la fois l’aide à la définition du besoin, le financement des projets, le suivi et le contrôle de l’exécution des contrats, la formation des personnels, l’assistance en matière d’entretien des équipements exportés » (146). Dans certains cas, l’État pourra être associé à la transaction, le Livre blanc évoquant des modalités d’intervention similaires à celles pratiquées par les États-Unis (facilitation de plans de financement par exemple). Une meilleure exploitation des possibilités offertes par le marché de l’occasion doit également être tentée.
Les perspectives d’exportation devront être prises en compte dès la préparation des programmes, notamment pour éviter les surenchères de spécifications qui rendent les équipements trop sophistiqués pour pouvoir intéresser des clients étrangers.
Enfin, la France et l’Europe devront renforcer leur influence en matière de normalisation. Celle-ci, comme le précise le Livre blanc (2), peut en effet constituer un levier permettant de placer en bonne position, via les normes, des technologies d’origine européenne sur des marchés à fort potentiel.
Une partie de ces recommandations a d’ores et déjà été prise en compte dans le plan stratégique de soutien aux exportations de défense établi par la DGA et validé par le Premier ministre en mars 2008. En parallèle, le dispositif de soutien aux exportations a été renforcé tant au niveau interministériel qu’au ministère de la défense afin de développer des synergies entre les différentes administrations intervenant en la matière, de rationaliser le dispositif des consultations de défense avec nos partenaires étrangers et de coordonner l’identification des prospects armement.
Une cellule de soutien aux exportations, chargée de coordonner les activités « exportations » des forces, a ainsi été mise en place au sein de l’état-major des armées. La commission interministérielle pour les exportations de défense et de sécurité, dont le secrétariat général est assuré par la DGA, a été installée par le Premier ministre en octobre 2007. Après que son périmètre a été élargi, en juin 2008, au soutien des grands contrats civils à l’exportation, elle a été renommée commission interministérielle d’appui aux contrats internationaux (CIACI). Une réunion mensuelle regroupant l’ensemble des services du ministère de la défense permet d’assurer le suivi et la mise en œuvre des décisions de la CIACI. Les industriels sont associés à la préparation et au debriefing de ces réunions.
En outre, la formation des attachés de défense aux questions industrielles et d’exportation a été renforcée et, pour plus d’efficacité, les fonctions d’attachés de défense et d’attachés d’armement sont appelées à fusionner.
Des efforts sont par ailleurs réalisés pour améliorer le traitement des demandes d’autorisation d’exportation d’armements (généralisation du traitement interministériel en réseau et du dépôt des demandes en ligne, développement des procédures d’agréments préalables globaux et d’autorisations globales d’exportations de matériels de guerre, attention particulière aux dossiers des PME-PMI).
Enfin, un certain nombre de mesures ont été engagées pour dynamiser les ventes françaises de matériels d’occasion, comme la création, à la DGA, d’une base de données des cessions d’équipements d’occasion et la réalisation d’un plan des équipements cessibles.
Pour consacrer les effort déjà réalisés et confirmer les responsabilités du ministère de la défense en matière de soutien aux exportations, les rapporteurs proposeront de compléter, à l’article 5, l’énoncé des missions du ministère en précisant qu’il « contribue à l’élaboration et à l’application de la politique d’exportation des équipements de défense ».
Compte tenu de ces différents efforts, les rapporteurs regrettent la forte diminution des crédits alloués à la direction de la coopération militaire et de défense du ministère des affaires étrangères et européennes. À court terme, ces restrictions émettent un signal contradictoire à l’intention des partenaires de la France. À moyen et long termes, elles risquent d’affecter l’objectif de dynamisation de nos exportations.
C. L’ADHÉSION DE LA NATION
L’adhésion de la Nation à la nouvelle stratégie globale de sécurité nationale passe par l’acquisition d’une véritable culture de défense et de sécurité qui permettra au citoyen de prendre conscience des risques et de comprendre les évènements. Plusieurs vecteurs peuvent y contribuer :
— le rôle des élus est conforté par l’information du Parlement sur les interventions des forces armées à l’étranger, l’association des élus locaux à la conception des plans locaux de protection et la formation des « correspondants de défense » (147) ;
— une meilleure formation des jeunes est recherchée grâce notamment à la rénovation de la journée d’appel et de préparation à la défense (148) ;
— le renforcement de la recherche et de la prospective dans les domaines intéressant la défense et la sécurité est également soutenu au travers de la création d’un pôle universitaire de recherche en sciences sociales de la défense et de la sécurité, et la fusion en 2009 de l’institut des hautes études de Défense nationale et du centre des hautes études de l’armement (149).
Force est de constater que le projet de loi ne prévoit aucun moyen budgétaire permettant d’accompagner ces objectifs. Surtout, il ne fixe aucune orientation visant à rationaliser les nombreuses initiatives menées dans le contexte de la professionnalisation des armées. Leur foisonnement ne permet pas l’émergence d’un dispositif cohérent et ne favorise pas une réelle symbiose entre l’institution militaire et nos concitoyens.
De surcroît, cette dispersion rend particulièrement difficile la diffusion d’un message lisible. Les réactions de surprise exprimées par nos concitoyens à la suite de l’embuscade d’Ouzbine du 18 août 2008 montrent ainsi le fossé important entre la perception des questions de défense et la réalité de l’engagement militaire.
Au-delà du projet de loi, des initiatives fortes devraient être engagées afin d’affermir un lien armée-Nation encore trop distendu.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission a examiné le présent projet de loi au cours de ses séances des mardi 7 et mercredi 8 avril 2009.
M. le président Guy Teissier. Je me réjouis que nous examinions – enfin ! – le projet de loi de programmation militaire que le Gouvernement a déposé en novembre dernier. Nous sommes tous conscients de la nécessité de débattre de ce texte très attendu par toute la communauté militaire et de défense, surtout en cette période de profonde réorganisation du ministère. Je salue d’ailleurs la présence de monsieur le ministre.
Je vais vous redire un mot de la procédure qui sera appliquée, sachant que je vous ai déjà adressé un courrier à ce propos et informés de vive voix lors de nos séances précédentes.
Nos rapporteurs, MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, vont nous rappeler les principales dispositions du projet et nous donner le fruit de leur réflexion, le ministre nous ayant déjà présenté le texte le 25 novembre dernier.
Nous aurons ensuite une discussion générale puis nous passerons à l’examen des articles et des amendements, sachant que ceux qui seront adoptés seront intégrés au texte qui servira de base à la discussion en séance publique. Je crois pouvoir être l’interprète de tous – et sans doute de vous-même, monsieur le ministre –, pour souhaiter un examen au plus tôt en séance publique. Or les choses semblaient compromises la semaine dernière. J’ai évoqué cette question lors de la conférence des Présidents et adressé des courriers au Président de la République et au Président de l’Assemblée pour leur faire part de notre préoccupation. Et j’ai de bonnes nouvelles à vous annoncer : sous réserve de confirmation, le projet devrait être examiné les lundi 18 et mardi 19 mai.
Pour en revenir au déroulement de la séance, je salue également la présence des rapporteurs des deux commissions saisies pour avis, M. Émile Blessig, pour la commission des lois, et M. Loïc Bouvard pour la commission des affaires étrangères.
J’ai procédé, comme le veut la nouvelle procédure, à un examen en amont de la recevabilité financière des amendements. Ceux qui ont été déclarés irrecevables ne viendront bien évidemment pas en discussion.
Je signale aussi la présence de collaborateurs de groupes, comme l’a récemment autorisé la Conférence des Présidents. Ils ne peuvent être appelés à s’exprimer et devront respecter les règles de confidentialité des travaux lorsqu’il s’agira d’informations non rendues publiques.
Enfin, monsieur le ministre, vous interviendrez bien évidemment lorsque vous le souhaiterez. Vous avez d’ailleurs des amendements à nous présenter. Dès que vous me les avez transmis je les ai adressés, comme je m’y étais engagé, aux membres de la commission.
M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Nous abordons l’examen du projet de loi de programmation militaire déposé il y a plus de cinq mois sur le bureau de l’Assemblée. Nous déplorons ce retard dont les inconvénients sont certains : la loi de finances pour 2009, première année de la programmation, a été votée avant que le projet n’ait été débattu. En outre, la crise économique a changé certaines données, et le Gouvernement nous présentera d’ailleurs des amendements qui actualisent certains chiffres et intègrent les effets du plan de relance.
Mais ce retard est surtout dommageable pour nos armées : le Livre blanc a été présenté à l’Assemblée il y a près d’un an et il n’est que temps que la communauté militaire trouve la traduction législative des orientations et des missions nouvelles que nous souhaitons lui donner.
Nous étions, comme vous monsieur le Président, très désireux que le texte puisse être examiné au plus tôt en séance publique et il faut donc se réjouir d’avoir maintenant une date.
Nous avons utilisé ces semaines supplémentaires pour mener un travail de fond, dans le droit fil de celui que nous avions engagé avec Mme Patricia Adam pour le bilan de la programmation 2003-2008. La commission a tenu 14 auditions, mais nous avons entendu de notre côté toutes les parties prenantes en nous focalisant sur les aspects financiers et industriels mais aussi sur les articles a priori plus éloignés de la programmation, comme ceux relatifs au secret de la défense nationale.
Comme l’indique l’introduction du rapport annexé, la loi de programmation militaire 2009-2014 constitue « la première étape de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de sécurité nationale définie par le Livre blanc ». Le projet décline donc, pour les armées, les orientations préconisées par le Livre blanc afin de fixer les principes de la politique de défense et les moyens qui lui seront consacrés au cours de la période 2009-2014.
Pour chacune de cinq fonctions stratégiques identifiées par le Livre blanc – « Connaissance et anticipation », « Dissuasion », « Prévention », « Protection », « Intervention » – le rapport annexé détaille les objectifs et les contrats opérationnels correspondants.
Le projet s’inscrit en outre dans une perspective à long terme puisque la traduction complète des objectifs fixés par le Livre blanc nécessitera une seconde loi de programmation, dont les grands axes et les principaux programmes sont évoqués dans le texte.
Le projet compte sept chapitres et 17 articles. Il est accompagné, comme il est de tradition, d’un rapport annexé dont nous discuterons plus précisément à l’article 2.
Si nous avons souhaité dans cette partie du texte que soient réaffirmés certains éléments, comme l’importance des programmes de cohérence opérationnelle de l’armée de terre ou la nécessité d’augmenter les crédits consacrés à l’espace et à la recherche, nous voulons souligner l’effort de sincérité et de cohérence de la démarche proposée : une évaluation régulière du Livre blanc est prévue, de même qu’une révision glissante de la programmation, ce qui devrait faciliter notre travail de contrôle et de suivi.
Les quatre articles du chapitre premier fixent les objectifs de la politique de défense et, plus particulièrement, la programmation financière. Ils traitent de l’évolution prévisionnelle des crédits de paiement de la mission défense, qui seront réactualisés par les amendements du Gouvernement. On peut d’ores et déjà observer que le texte englobe la totalité des crédits, hors charges de pensions, alors que les précédentes lois de programmation ne prévoyaient qu’une évolution des crédits d’équipement.
Le ministère bénéficiera d’un budget en croissance au cours des prochaines années, et les économies qu’il pourra réaliser du fait de la réorganisation lui resteront entièrement affectées ; c’est dire le sort favorable qui est fait à notre défense, et la priorité qui lui est attachée.
Le chapitre II et son article 5 traduisent les préconisations du Livre blanc en proposant un nouveau cadre institutionnel - avec la création d’un conseil de défense et de sécurité nationale –, et en redéfinissant les attributions des différents ministres.
Le chapitre III – article 6 – propose une mesure de validation législative de compensations accordées à certains personnels exposés à des risques particuliers d’insalubrité.
Le chapitre IV – articles 7, 8 et 9 – est relatif aux modalités de cession des installations de la défense et à la réindustrialisation des zones touchées par les restructurations.
Au sein du chapitre V, l’article 10 traite de DCNS et a déjà fait l’objet d’auditions et de débats au sein de notre commission. Nous avons complété notre information par d’autres réunions qui nous conduisent à vous présenter des aménagements répondant à certaines inquiétudes. L’article 11, qui concerne la SNPE, a déjà été évoqué par la commission.
Le chapitre VI et les articles 12, 13 et 14 ont trait au secret de la défense nationale. La commission des lois s’en est saisie et le rapporteur pour avis nous présentera les amendements qu’elle a adoptés. Nous avons de notre côté procédé à de nombreuses auditions et nous vous proposerons de modifier le texte, dans le même esprit que celui de la Commission des lois, avec le souci de conforter l’équilibre entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et la nécessité de garantir les moyens d’intervention des magistrats.
Le texte se termine par diverses dispositions concernant la défense et prévoit l’application du projet dans les départements, les régions et les collectivités d’outre-mer – chapitre VII, articles 15 à 17.
Nous aurons l’occasion de présenter en détail chacun de ces articles ainsi que nos amendements. Nous souhaitons que ce projet soit adopté pour apporter à la communauté militaire, qui attend depuis trop longtemps, les réponses du Parlement sur son avenir et sur ses missions.
II. — EXAMEN DES ARTICLES
La commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.
TITRE IER : DISPOSITIONS FINANCIÈRES
La Commission est saisie de l’amendement CD 1 de MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, rapporteurs.
M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Il s’agit de supprimer la mention d’un titre premier, le projet de loi ne comportant qu’un titre unique.
La Commission adopte l’amendement.
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Chapitre Ier
Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense
et de la programmation financière
La Commission examine l’amendement CD 2 des rapporteurs.
M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Cet amendement est destiné à distinguer la programmation financière des objectifs de la politique de défense.
La Commission adopte l’amendement.
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Article 1er
Contenu de la LPM
Les dispositions du chapitre premier à caractère programmatique le distinguent des autres chapitres, qui comportent des mesures normatives.
Le premier d’entre eux tient à la fixation des «objectifs de la politique de défense », ce qui recouvre non seulement les orientations stratégiques du dispositif militaire et civil du ministère de la défense, mais également les différentes missions qui leurs sont dévolues, selon les orientations déterminées dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.
Il est en outre fait mention de « la programmation militaire » associée. L’annexe au projet de loi décline notamment la répartition des crédits pour la période 2009-2014 permettant la mise en œuvre des objectifs précités.
Ainsi la programmation budgétaire en matière militaire permet aux armées et aux industries de disposer d’une visibilité à moyen terme tout en s’inscrivant dans l’objectif plus global d’équilibre des finances publiques.
Le présent projet de loi couvre la période 2009-2014 et on peut regretter que son examen soit postérieur à l’adoption de la loi de finances pour 2009.
Cependant, le pouvoir de contrôle du Parlement sur l’exécution de cette programmation sera renforcé par plusieurs dispositions. En premier lieu, une évaluation portant sur la mise en œuvre des orientations du Livre blanc sera présentée chaque année aux commissions compétentes. Dès 2010, à l’occasion de l’élaboration du prochain budget triennal, il sera réalisé un point d’étape d’ensemble de la programmation. Sa révision complète aura lieu quant à elle au bout de quatre ans, pour couvrir la période 2013-2018. Enfin, il convient de souligner que le présent projet de loi offre une grande visibilité sur le long terme, en traçant des perspectives au-delà de la présente programmation, telles que décrites dans la partie générale du présent rapport. À titre d’exemple, le rapport annexé propose deux phases d’acquisition des équipements d’intervention, l’une entre 2009 et 2014, et l’autre entre 2015 et 2020. Il s’agit là d’une approche en conformité avec le Livre blanc.
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La Commission examine l’amendement CD 3 des rapporteurs.
M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Cet amendement met la formulation de l’article 1er en conformité avec l’amendement précédent.
La Commission adopte l’amendement CD 3 des rapporteurs.
Elle adopte ensuite l’article 1er ainsi modifié.
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Article 2
Approbation du rapport annexé
Comme il est de tradition, les articles du projet de loi de programmation sont accompagnés d’un rapport annexé qui détaille les orientations de la politique de défense et les moyens qui lui sont consacrés. Celui-ci innove en proposant des perspectives au-delà de la période de programmation, et en couvrant tous les titres de la mission « Défense » (cf. commentaire de l’article 3).
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La Commission est saisie de l’amendement CD 115 de M. Jean-Jacques Candelier.
M. Jean-Jacques Candelier. Faisant pour la première fois usage des nouvelles dispositions du Règlement, je propose de supprimer cet article.
M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Avis défavorable car cela viderait le texte de sa substance et priverait le Gouvernement de la possibilité d’orienter la politique de défense.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CD 36 du Gouvernement.
M. Hervé Morin, ministre de la défense. Il s’agit d’intégrer le plan de relance dans la loi de programmation militaire, à hauteur de 1,080 milliard d’euros, 1,710 milliard d’euros provenant de la mission relance tandis que la mission défense est réduite de 630 millions d’euros. Au final, les crédits de la programmation passent de 184,8 milliards d’euros à 185,9 milliards d’euros.
M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Avis favorable.
M. Bernard Cazeneuve. C’est l’équation budgétaire de la LPM qui est ainsi modifiée. M. le ministre peut-il préciser comment sont financées les sommes injectées et quelles années de la LPM sont concernées ?
M. le ministre. Ces crédits viennent de la mission relance, il s’agit donc de crédits budgétaires. Ils permettront d’anticiper un certain nombre de dépenses. Ainsi, le troisième bâtiment de projection et de commandement (BPC) devrait être commandé très prochainement et non plus en fin de période. Globalement, l’enveloppe budgétaire du ministère va s’accroître en 2009 et 2010, puis se réduire jusqu’en 2014.
M. Bernard Cazeneuve. Dans le dispositif budgétaire pour 2009, vous tabliez sur 1,6 milliard de recettes exceptionnelles qui paraissent bien aléatoires puisqu’elles proviendraient des ventes de fréquences et d’actifs immobiliers. Or, si cette somme vient en déduction du 1,7 milliard d’euros engagé dans le cadre du plan de relance, le solde sera bien mince et on voit mal comment vous parviendrez à anticiper certains achats…
M. le ministre. Les recettes exceptionnelles inscrites au budget 2009 n’ont rien d’aléatoire. Nous sommes en train de monter les dossiers techniques. Ni l’équation budgétaire pour 2009 ni celle de la LPM ne sont remises en cause, il s’agit simplement d’engager une enveloppe supplémentaire de 1,080 milliard d’euros.
M. Bernard Cazeneuve. C’est le ministre du budget qui a dit, lors de son audition ici même, que ces recettes exceptionnelles risquaient d’être aléatoires, ce que confirment d’ailleurs trois articles de la presse spécialisée.
Mes questions ne traduisent aucune défiance, simplement nous devons exercer notre pouvoir de contrôle pour être certains de ce que nous votons… Or, si on n’est pas assuré d’obtenir 1,6 milliard d’euros grâce aux recettes exceptionnelles et que 1,7 milliard d’euros proviennent du plan de relance, on peut se demander si les achats anticipés seront bien financés.
M. le président Guy Teissier. Le ministre du budget nous a dit que 300 millions d’euros avaient déjà été engrangés et que la vente des fréquences n’aurait pas lieu cette année car l’armée n’est pas capable de basculer aussi vite vers un autre réseau. Il a ajouté que, contrairement à ce que nous avait dit le ministre de la défense et compte tenu du fait que le marché parisien ne s’était pas effondré comme on le pensait, il préférait avoir une gestion prudente des actifs de l’État, se refusant à confier la totalité des actifs immobiliers à une seule société de portage, émanation de la Caisse des dépôts. Il a déclaré préférer laisser une partie des actifs sur le marché, afin qu’ils soient vendus à un meilleur prix, grâce à un mécanisme de portage qui sera ultérieurement défini.
Les deux ministres se rejoignent donc dans la volonté de réaliser ces opérations dans les meilleures conditions.
M. le ministre. Voici les propos exacts du ministre du budget : « Même si les ventes de fréquences ou les ventes immobilières étaient reportées, nous mobiliserons 500 millions d’euros de report pour faire face à ces obligations. Par conséquent, même si l’immobilier s’effondre et même si nous ne parvenons pas à céder les fréquences dans les délais prévus, la défense ne connaîtra pas de difficultés de gestion en 2009. »
M. Bernard Cazeneuve. Dont acte. Je précise cependant que je posais cette question dans votre intérêt : exprimer notre méfiance à l’égard de promesses du ministre du budget visant à compenser la non-réalisation de certaines recettes permet de faire acter les décisions budgétaires.
La Commission adopte cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CD 153 de Mme Patricia Adam.
Mme Patricia Adam. Cet amendement, que je présente au nom de l’ensemble du groupe socialiste, vise à supprimer les alinéas correspondant à la première partie du rapport annexé qui définit la nouvelle stratégie de sécurité nationale.
Celle-ci provoquera un élargissement très important des pouvoirs du Président de la République, au détriment du Premier ministre, ce qui suppose la modification de l’ordonnance de 1959. Or, d’une part, il nous semble difficile de voter cet article sans connaître les modifications qui seront apportées à l’équilibre des pouvoirs et d’autre part, nous sommes très attachés à cette ordonnance qui a toujours été appliquée, pour ce qui concerne la défense et la sécurité, dans de bonnes conditions et avec un bon équilibre des pouvoirs, même durant les périodes de cohabitation.
M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Le Livre blanc propose une modernisation des concepts de défense pour mieux répondre aux nouvelles menaces, qui viennent souvent de l’intérieur.
La stratégie de sécurité nationale se caractérise par la mise en œuvre d’une réponse collective et adaptée aux répercussions sur notre territoire des évolutions de notre environnement géopolitique, dont le caractère instable, imprévisible et brutal doit être souligné.
Le rapport annexé rappelle la nécessaire articulation entre cette stratégie et la politique de défense qui y concourt. La sécurité nationale requiert en particulier la possibilité de mobiliser des moyens militaires, civils, économiques, sanitaires, voire diplomatiques. À cet égard, le projet de loi ne fait que compléter les dispositions de l’ordonnance de 1959, qui font de la défense militaire une déclinaison de la politique générale, aux côtés de la défense civile et de la défense économique.
Loin de répondre à la logique du tout sécuritaire, il s’agit d’organiser la répartition des actions opérationnelles entre les départements ministériels. Au ministère de la défense échoit la politique de défense, dont le rapport annexé fixe l’orientation avec précision, en fonction du contexte international, de nos obligations internationales et de nos intérêts. L’adoption de cet amendement aboutirait à nier les fonctions stratégiques et les contrats opérationnels qui caractérisent désormais la politique de défense.
Enfin, la création du conseil de défense et de sécurité nationale vise à apporter une réponse cohérente et coordonnée à une agression armée ou une catastrophe naturelle, sous la responsabilité du Président de la République, mais aussi du Premier ministre, qui dirige l’action du Gouvernement en la matière. Il serait incoh
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