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Amendements  sur le projet ou la proposition

N° 1615

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 avril 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
SUR LE PROJET DE LOI (n° 1216)
relatif à la programmation militaire
pour les années
2009 à 2014
et portant diverses dispositions concernant la
défense

TOME I

PAR MM. Patrick BEAUDOUIN et Yves FROMION,

Députés.

——

Voir les numéros : 

Assemblée nationale : 1552 et 1558

S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION 9

PREMIÈRE PARTIE : LE NOUVEL ENVIRONNEMENT DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE 11

I. —  LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DU LIVRE BLANC SUR LA DÉFENSE ET LA SÉCURITÉ NATIONALE 11

A. L’IDENTIFICATION DE NOUVELLES MENACES 12

1. Un nouveau contexte géostratégique 12

2. Cinq grandes fonctions stratégiques 13

B. UNE AMBITION EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE 15

1. Soutenir l’ambition européenne en matière de défense et de sécurité 16

2. Rénover la relation entre la France et l’OTAN 17

3. Pour une approche plus transparente des accords de défense 18

C. LA NOUVELLE PROBLÉMATIQUE DE LA SÉCURITÉ NATIONALE 21

1. Un nouvel enjeu 21

a) Le caractère global de la stratégie de sécurité nationale 21

b) La répartition des rôles au service de l’efficacité opérationnelle 22

c) Une évolution toutefois inachevée 23

2. Un bouleversement des structures organiques et institutionnelles 23

a) Mieux assurer la primauté de la décision politique 23

b) Favoriser une meilleure cohérence des politiques au service de la sécurité nationale 25

D. UNE LOGIQUE D’ADAPTATION RÉGULIÈRE 25

1. Pour le Livre blanc 25

2. Pour la loi de programmation militaire 26

II. UN NOUVEAU CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER. 29

A. UN NOUVEAU CADRE POUR LES FINANCES DE L’ÉTAT 29

B. UN NOUVEAU CADRE BUDGÉTAIRE POUR LA DÉFENSE 31

C. DES FINANCEMENTS SÉCURISÉS 33

1. Les crédits d’équipement 33

2. Le financement des opérations extérieures 34

D. LE VOLET DÉFENSE DU PLAN DE RELANCE 35

1. 1,4 milliard d’euros pour les équipements 35

2. Une hausse des crédits pour la recherche et les infrastructures 36

3. Un financement et une mise en œuvre à surveiller 37

DEUXIÈME PARTIE : LES GRANDES ORIENTATIONS DU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 39

I. —  LES PERSONNELS 39

A. LES DISPOSITIFS D’ACCOMPAGNEMENT DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS 39

1. Éléments généraux de cadrage 40

2. La mise en œuvre de la déflation des militaires 42

a) Les mesures permanentes d’incitations aux départs 42

b) La déflation des effectifs s’appuie sur trois dispositifs majeurs 43

3. La mise en œuvre de la déflation des effectifs des personnels civils 46

a) L’objectif de non remplacement des départs en retraite est déjà atteint 46

b) La mobilité externe doit tenir compte des capacités d’accueil des autres administrations 46

c) Les dispositifs d’incitations financières 47

4. Les dispositifs d’accompagnement des restructurations 49

B. LA CONDITION DES PERSONNELS MILITAIRES ET CIVILS 50

1. La mise en œuvre de la LPM coïncide avec le lancement du plan d’amélioration de la condition du personnel (PACP) 50

2. L’amélioration de la politique de recrutement des militaires 51

3. L’optimisation de la reconversion 52

C. LA RÉSERVE 53

II. —  LES CINQ FONCTIONS STRATÉGIQUES 55

A. CONNAÎTRE ET ANTICIPER 55

1. Les ressources humaines 56

2. Les capacités satellitaires de la France 58

a) Les capacités satellitaires de renseignement 59

b) Les autres capacités satellitaires 61

3. Les drones 62

B. DISSUADER 65

1. Une dissuasion confortée dans ses principes 65

2. Les composantes de la dissuasion française 66

a) La composante océanique 66

b) La composante aéroportée 67

c) Les transmissions 68

3. La recherche et les études 68

C. PRÉVENIR 69

1. Le recentrage du dispositif prépositionné 69

2. La lutte contre les trafics 70

3.  La lutte contre la prolifération et la maîtrise des armements 70

D. PROTÉGER 72

1. S’adapter aux nouveaux enjeux 72

2. Les capacités de protection 73

3. Répondre à l’évolution des menaces 74

E. INTERVENIR 75

1. Période 2009 - 2014 76

a) Armée de terre 76

b) Armée de l’air 77

c) Marine 79

2. La seconde phase de programmation (2015-2020) poursuit les programmes engagés entre 2009 et 2014 80

a) Armée de terre 80

b) Armée de l’air 80

c) Marine 81

III. —  LES CONDITIONS DE RÉALISATION DU CONTRAT OPÉRATIONNEL 83

A. L’ACTIVITÉ ET LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE 84

B. LE MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DES ÉQUIPEMENTS 84

IV. —  UNE MOBILISATION GÉNÉRALE 87

A. LA RÉFORME DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 87

B. L’INDUSTRIE ET LA RECHERCHE 88

1. La conduite des programmes d’armement 88

2. Une industrie de la défense résolument tournée vers l’Europe 90

a) L’Europe, échelon pertinent pour l’industrie de défense 90

b) Des structures et des moyens à partager 91

3. Le rôle stratégique de la recherche 92

4. Un soutien dynamique aux exportations 96

C. L’ADHÉSION DE LA NATION 98

TRAVAUX DE LA COMMISSION 99

I. —  DISCUSSION GÉNÉRALE 99

II. —  EXAMEN DES ARTICLES 103

TITRE IER : DISPOSITIONS FINANCIÈRES 103

Chapitre Ier - Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et de la programmation financière 103

Article 1er: Contenu de la LPM 103

Article 2 : Approbation du rapport annexé 104

Article 3 : Programmation des crédits de paiement et des ressources exceptionnelles 132

Article 4 : Programmation des plafonds d’emplois et des réductions nettes d’effectifs 139

Chapitre II - Organisation des pouvoirs publics dans les domaines de la défense et de la sécurité nationale 144

Article 5 : Nouveaux concepts, nouveaux organes et nouvelle répartition des pouvoirs 144

Chapitre III - Mesures d’accompagnement des restructurations 157

Avant l’article 6 157

Article 6 : Dispositions relatives à la mobilité des ouvriers de l’État en cas de restructuration 158

Chapitre IV - Dispositions relatives aux modalités de cession des installations de la défense et de la réindustrialisation 161

Avant l’article 7 161

Article 7 : Changement de statut de la société financière régionale pour l’emploi et le développement (SOFRED) 163

Article 8 : Prolongation du régime dérogatoire pour la cession des immeubles de la défense 166

Article 9 : Prise en charge de la dépollution des emprises vendues par le ministère de la défense 167

Chapitre V - Ouverture du capital de certaines entreprises du secteur de la défense 169

Article 10 : Modification du statut de DCNS et des règles relatives à la mise à disposition d’agents publics 170

Après l’article 10 182

Article 11 : Privatisation de la société nationale des poudres et explosifs 183

Chapitre VI - Dispositions relatives au secret de la défense nationale 193

Article 12 : Perquisition dans des lieux classifiés ou contenant des éléments couverts par le secret de la défense nationale 196

Article 13 : Précision de la définition des secrets de la défense nationale et des incriminations d’atteinte au secret de la défense nationale 217

Avant l’article 14 223

Article 14 : Compétences de la Commission consultative du secret de la défense nationale en matière de perquisition dans des lieux classifiés ou contenant des éléments couverts par le secret de la défense nationale 223

Chapitre VII - Dispositions diverses 229

Article 15 : Modalités de neutralisation d’appareils de communications électroniques 229

Article 16 : Nouvelle répartition des compétences dans le domaine de l’énergie nucléaire 230

Après l’article 16 231

Article 17 : Champ d’application de la loi 232

TABLEAU COMPARATIF 235

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 265

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION  269

AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS DES RAPPORTEURS 349

I. —  PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES 349

II. —  DÉPLACEMENTS 351

INTRODUCTION

Le présent projet de loi de programmation militaire a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 29 octobre 2008 et sa discussion en séance publique n’intervient qu’en ce printemps 2009. Ce décalage a présenté des inconvénients certains : la loi de finances pour 2009 a été adoptée avant qu’il ait pu être débattu et la crise économique, dont le plan de relance voté en début d’année veut pallier les conséquences, a changé la donne, obligeant le Gouvernement à actualiser les données financières qui l’accompagnent. Mais ce retard est surtout préjudiciable pour nos armées : il est indispensable que la Nation leur donne une visibilité claire sur le soutien qui leur sera accordé pour leurs missions.

Et ce d’autant plus que notre pays a amorcé depuis l’élection présidentielle de 2007 une profonde réorganisation de notre outil de défense. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a ainsi proposé une adaptation de la stratégie aux nouvelles données de la mondialisation, notamment en appréhendant de façon globale nos intérêts de sécurité et en a tiré des conséquences sur les moyens à consacrer aux objectifs ainsi redéfinis.

Parallèlement, la révision générale des politiques publiques s’est traduite par une réforme du ministère de la défense, impliquant une refonte importante de la carte militaire, une rationalisation des fonctions de soutien et une modification du contrat opérationnel des armées.

C’est donc toute la communauté militaire, soumise à une transformation sans précédent, qui attend les décisions de la représentation nationale sur les orientations de la défense pour les prochaines années.

La commission de la défense a cependant mis à profit ces mois supplémentaires pour mener un travail en profondeur lui permettant, par le biais d’auditions nombreuses et variées, d’avoir en amont de la discussion les informations les plus complètes et précises possible.

En complément, les rapporteurs ont tenu de multiples réunions avec toutes les parties concernées par les différents articles du projet de loi.

Ils ont également pu avec Mme Patricia Adam, également membre de la commission, dresser en janvier de cette année un bilan de la programmation précédente qui a mis en lumière certaines lacunes de l’exécution, tant financières que capacitaires, auxquelles il fallait remédier pour assurer l’avenir de notre défense.

De fait, le projet de loi est l’aboutissement législatif des travaux engagés depuis mai 2007. La défense est le deuxième budget de l’État et le Gouvernement entend, malgré un contexte particulièrement contraint, lui assurer les crédits permettant à la France de rester l’une des principales puissances mondiales.

Le ministère bénéficiera en effet d’un budget en croissance au cours des prochaines années et les économies qu’il pourra réaliser du fait de sa réorganisation lui resteront entièrement affectées.

Incontestablement aussi, le texte tient compte des difficultés précédentes ; en témoignent par exemple l’effort sur l’aéromobilité, dont on connaît les problèmes, ou le nouveau mode de financement des OPEX.

Au bout du compte, les rapporteurs saluent le souci de cohérence et de sincérité du projet, même s’ils souhaitent que puissent être mieux pris en compte certains secteurs déterminants pour l’avenir, comme l’espace et la recherche.

De même ont-ils proposé des aménagements aux dispositions sur DCNS qui ont fait l’objet, tout comme celles sur la SNPE, d’un examen tout particulier en commission. Enfin, ils ont, pour le chapitre consacré à la protection du secret de la défense nationale, proposé des amendements pour conforter l’équilibre entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et la nécessité de garantir les moyens d’intervention des magistrats.

Le projet de loi sera discuté selon la nouvelle procédure prévue par l’article 42 de la Constitution : le texte qui sera issu des réunions de la commission sera celui qui sera débattu dans l’hémicycle. Les rapporteurs se réjouissent de l’importance nouvelle accordée ainsi aux travaux de la commission de la défense et ils souhaitent, conformément au rôle accru du Parlement en matière de contrôle, pouvoir suivre, année après année, l’exécution de la loi. Les dispositions du texte, qui prévoit notamment une évaluation régulière du Livre blanc, un rapport annuel du Gouvernement et une révision glissante de la programmation, devraient faciliter leur tâche.

PREMIÈRE PARTIE : LE NOUVEL ENVIRONNEMENT DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE

I. —  LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DU LIVRE BLANC SUR LA DÉFENSE ET LA SÉCURITÉ NATIONALE

Troisième document de ce type publié sous la Ve République, le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale se distingue à plusieurs titres de ses prédécesseurs, parus en 1972 et en 1994. Il est le fruit d’une nouvelle méthode d’élaboration, plus ouverte et plus transparente, et s’inscrit, tout à la fois, dans un nouveau contexte stratégique, marqué par le continuum sécurité-défense et dans un nouvel environnement international, rendu plus complexe et plus incertain par la mondialisation.

Préparé par une commission à la composition diversifiée, dans laquelle le Parlement était représenté pour la première fois, et nourri de dix mois d’auditions et de déplacements, d’échanges et de réflexion, ce nouveau Livre blanc se compose de quatre chapitres qui permettent de décliner la réflexion du plus général au plus spécifique : l’environnement stratégique, l’ambition de la France en matière de défense et de sécurité, les moyens à y consacrer et enfin les réformes à opérer pour y parvenir.

Rendu public par le Président de la République le 17 juin 2008, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale répond à l’objectif de « parer aux risques et aux menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la nation » (1) en dressant une analyse stratégique globale pour les quinze années à venir et en proposant un cadre général pour l’élaboration d’une nouvelle politique de défense et de sécurité.

Comme l’indique l’introduction de son rapport annexé, la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014 constitue « la première étape de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de sécurité nationale définie par le Livre blanc ». Le texte a ainsi vocation à décliner, pour les forces armées, les orientations stratégiques et capacitaires préconisées par le Livre blanc afin de fixer les principes de la politique de défense et les moyens qui lui seront consacrés au cours de la période 2009-2014.

Ce projet de loi s’inscrit néanmoins dans une perspective à plus long terme puisque la traduction complète des objectifs fixés par le Livre blanc nécessitera une seconde loi de programmation. Il s’insère également dans une démarche itérative puisque tant le Livre blanc que la programmation feront l’objet d’un suivi régulier, et cette dernière sera révisée au bout de quatre ans afin de s’adapter aux évolutions du contexte stratégique et de l’environnement économique et financier.

A. L’IDENTIFICATION DE NOUVELLES MENACES

1. Un nouveau contexte géostratégique

• Le nouveau contexte géostratégique décrit par le Livre blanc est profondément marqué par la mondialisation, évènement majeur pour la sécurité internationale depuis la fin de la guerre froide. La mondialisation recèle des effets positifs, comme le renforcement de la solidarité internationale ou encore le développement des capacités de communication et d’information, mais génère également de nouvelles menaces pour la sécurité internationale : nouveaux acteurs (étatiques et non étatiques), nouvelles sources de tensions (économiques, financières et culturelles), nouvelles formes de violence (terrorisme, conflits asymétriques, développements des milices et armées privées), nouvelle hausse des dépenses militaires, nouvelle géographie stratégique (centrée sur l’Asie au détriment des puissances occidentales).

Face à cette évolution, le système de sécurité collective est fragilisé, sa légitimité et son efficacité étant battues en brèche par les logiques de puissance. Au total, le système international est devenu plus instable, moins contrôlé et très imprévisible. C’est pourquoi l’incertitude stratégique doit constituer le fondement de la politique de sécurité et de défense française.

Les conséquences de ce nouveau contexte pour la France et pour l’Europe sont de trois ordres. Elles peuvent tout d’abord être affectées par des conflits et tensions intervenant dans différentes zones du monde (« arc de crise » de l’Atlantique à l’océan Indien, Afrique sub-saharienne, Asie et est de l’Europe). Elles doivent ensuite faire face à de nouvelles menaces sur leur propre territoire (terrorisme, missiles, cyber-attaques, espionnage et stratégies d’influence, trafics criminels, risques naturels, sanitaires et technologiques). Enfin, leur stratégie doit intégrer de nouveaux paramètres, comme l’interconnexion croissante des menaces et des crises, la possibilité de ruptures brutales, la continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure et la nécessité d’apporter des réponses globales et non plus uniquement militaires aux crises internationales.

Selon le Livre blanc, une nouvelle approche de la stratégie de sécurité nationale est donc nécessaire. Celle-ci doit désormais être pensée de façon globale afin de répondre à un triple objectif : défendre la population et le territoire, assurer la contribution de la France à la sécurité européenne et internationale et défendre les valeurs du pacte républicain. La politique de défense, mais également une partie de la politique de sécurité intérieure ainsi que d’autres politiques publiques (diplomatie notamment) concourent à la réalisation de ces objectifs. Ensemble, elles doivent permettre à la France de disposer de nouvelles capacités d’anticipation, de réactivité, de résilience (après un agression ou une catastrophe majeures) et de montée en puissance de ses forces civiles et militaires (face à une menace globale).

• Le projet de loi ne reprend pas dans le détail les développements du Livre blanc sur le nouveau contexte stratégique mais confirme le caractère instable, imprévisible et brutal des évolutions de l’environnement. À cet égard, la formulation de la politique de défense demeure identique : elle doit assurer « la sécurité de la nation face aux risques d’agression armée, le respect de nos engagements internationaux en matière de défense, la contribution de la France au maintien de la paix et de la sécurité internationales, la participation à la protection de la population sur le territoire, en appui des dispositifs de sécurité intérieure et de sécurité civile, et à l’étranger » (2).

Parmi les menaces découlant de ce nouveau contexte, le projet de loi retient plus particulièrement ceux qui concernent le plus directement la politique de défense, c’est-à-dire le terrorisme d’inspiration djihadiste et le développement de missiles balistiques de longue portée par de nouvelles puissances. Il se refuse par ailleurs à exclure, à l’horizon de quinze ans couvert par le Livre blanc, le risque d’implication de la France et de ses partenaires européens ou alliés dans une guerre interétatique.

2. Cinq grandes fonctions stratégiques

Pour prendre en compte le contexte géostratégique né de la mondialisation, le Livre blanc considère que la sécurité nationale doit reposer sur un nouvel équilibre entre cinq grandes fonctions stratégiques : la connaissance et l’anticipation (en tout premier lieu), la prévention (des menaces et des guerres), la dissuasion nucléaire (destinée à protéger les intérêts vitaux de la Nation), la protection (de la population et du territoire) et l’intervention (principalement à l’extérieur du territoire et dans un cadre multinational).

Pour chacune de ces fonctions, dont l’ordre a été redéfini afin de mieux valoriser les deux fonctions primordiales – « Connaissance et anticipation » et « Dissuasion » – le projet de loi précise les objectifs et les contrats opérationnels correspondants, affinant ainsi les orientations fixées par le Livre blanc.

• Connaître et anticiper : cette fonction, majeure dans le contexte actuel, nécessite un renforcement systématique de tous les moyens de renseignement (humains et technologiques) ainsi qu’une adaptation du cadre juridique et du mode de gouvernance (création d’un Conseil national du renseignement et d’une nouvelle coordination des services). Cet effort sur le renseignement doit être complété par une meilleure connaissance des zones d’opérations potentielles (aspects militaires, politiques, culturels, géophysiques), une optimisation de l’apport du réseau diplomatique, l’implantation d’une démarche prospective au sein de l’État et une meilleure maîtrise de l’information.

Le projet de loi reprend à son compte cette priorité, qui peut seule garantir à la France son autonomie de décision et sa capacité d’initiative stratégique. La fonction « Connaissance et anticipation » doit notamment permettre d’« assurer la connaissance des risques, des menaces et des ruptures potentielles de tous types et d’anticiper les crises en renforçant les capteurs spatiaux et en développant une capacité de détection des tirs de missiles balistiques et d’alertes » (3).

• Dissuader : afin de disposer, de façon indépendante, des moyens adaptés pour répondre à la diversité nouvelle des menaces, le Livre blanc affirme la nécessité pour la France de conserver une force de dissuasion articulée en deux composantes complémentaires, renouvelées et strictement dimensionnées : une composante océanique (sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de nouvelle génération – SNLE-NG – emportant le missile M51) et une composante aéroportée (Mirage 2000-NK3 et Rafale emportant le missile air-sol moyenne portée amélioré (ASMP-A) à partir du territoire national et du porte-avions). L’objectif demeure strictement stratégique : il ne s’agit pas d’armes destinées au champ de bataille. La pérennité des capacités nécessite le maintien des compétences nationales dans le domaine des missiles et des sous-marins nucléaires.

Estimant que la dissuasion nucléaire demeure un fondement essentiel de la stratégie nationale, le projet de loi confirme le maintien des deux composantes. Cette fonction stratégique a vocation à « assurer la posture fixée par le Président de la République avec au moins un […] SNLE à la mer en permanence, des moyens de sûreté assurant la liberté d’action des SNLE, une capacité de frappe aérienne nucléaire disponible en permanence et des moyens d’accompagnement et de soutien de la composante aéroportée » (4).

• Prévenir : pour être efficace, la stratégie de prévention doit être collective et intégrée afin de mobiliser le plus efficacement possible toutes les ressources nécessaires. Dans cette logique, le Livre blanc souligne notamment la nécessité de renforcer la lutte contre les trafics et la prolifération ainsi que le contrôle des armements, d’assurer le déploiement préventif de moyens civils et militaires dans les zones de crises potentielles (avec un objectif de mutualisation européenne) et de réorienter la coopération de défense et de sécurité en révisant le dispositif prépositionné autour de deux pôles en Afrique (un par façade maritime) et d’un pôle dans le golfe Persique.

Le projet de loi reprend ces objectifs en précisant que la France doit « disposer de forces prépositionnées articulées à terme en deux points d’appui sur les façades occidentale et orientale de l’Afrique et pouvant intervenir dans la bande sahélienne, d’une présence renforcée (avec au moins une base) dans le Golfe Arabo-persique et d’une capacité de projection régionale dans certains DOM-COM (Antilles-Guyane, La Réunion, Nouvelle Calédonie) » (5).

• Protéger : pour satisfaire à la stratégie de sécurité globale, il est indispensable que la France se dote de capacités permettant d’assurer la protection permanente de la population et du territoire, y compris contre des risques non conventionnels (menaces NRBC (6), balistiques, informatiques). Pour ce faire, le Livre blanc recommande de développer les moyens de surveillance et de contrôle des espaces nationaux et de leurs approches, la capacité de réaction rapide et coordonnée des pouvoirs publics et le potentiel de résilience globale de la nation afin de maintenir, en toute circonstance, le bon fonctionnement de l’État et la continuité de la vie de la population.

Le projet de loi confirme la nécessité de prendre en compte l’évolution des menaces (notamment terroristes), de protéger la population et le territoire contre de nouvelles vulnérabilités et de renforcer les capacités de contrôle et de surveillance des espaces nationaux et de leurs approches. Les contrats opérationnels et les objectifs des armées devront intégrer cette mission stratégique afin de pouvoir faire face à une crise majeure et renforcer rapidement la posture permanente de sûreté.

• Intervenir : selon le Livre blanc, la France doit disposer, en permanence, de la capacité d’action extérieure nécessaire à la défense de ses intérêts de sécurité et à l’exercice de ses responsabilités (y compris dans la prévention des crises). Tout en répondant aux nécessités de « nation cadre » et « d’entrée en premier », les capacités militaires devront être polyvalentes, réactives, en nombre suffisant et interopérables avec les forces de nos alliés et partenaires.

Le projet de loi s’inscrit dans ces objectifs généraux en estimant que la France doit être en mesure de « contribuer à la sécurité nationale en participant à des opérations de stabilisation et de maintien de la paix et […] de faire face à un conflit majeur à l’extérieur du territoire dans un cadre multinational »  (7). Les capacités d’intervention seront concentrées sur les zones de risques et d’intérêt stratégique évoquées plus haut, c’est-à-dire prioritairement l’axe de crise allant de l’Atlantique au golfe Arabo-persique et à l’océan Indien.

B. UNE AMBITION EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE

Dans un monde multipolaire à la complexité et à l’instabilité croissantes, la sécurité ne peut être assurée que de façon collective. Même si la France s’efforce de renforcer son autonomie stratégique et sa capacité d’initiative, elle se doit de participer activement à la sécurité mondiale. Telle est bien l’orientation du Livre blanc lorsqu’il affirme que « l’ambition française est de ne pas subir les effets de l’incertitude, mais d’être capable d’anticiper, de réagir et de peser sur les évolutions internationales » (8).

Pour ce faire, la France doit, toujours selon le Livre blanc, renforcer son action au sein de l’Union européenne, de l’Alliance atlantique et des organisations bilatérales (Nations Unies en tout premier lieu) et soutenir leurs efforts et interventions en faveur de la sécurité collective et de la paix mondiale.

Le projet de loi confirme l’ambition européenne et internationale de la France, qui doit contribuer « à rendre le système international plus équilibré et plus légitime » (9). Il reprend à ce sujet les principales orientations du Livre blanc en ce qui concerne la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et la relation transatlantique, tout en soulignant, en parallèle, la nécessité d’avoir une approche plus transparente des accords de défense.

1. Soutenir l’ambition européenne en matière de défense et de sécurité

Le Livre blanc estime que l’Union européenne est désormais en mesure de jouer un rôle central dans la sécurité du monde et de contribuer à construire une gouvernance internationale plus légitime et plus efficace. Des avancées importantes ont eu lieu en matière de sécurité et de défense depuis dix ans et les contributions de l’Union à la stabilité internationale se sont multipliées (17 opérations civiles et militaires), mais ces progrès demeurent fragiles.

Les dispositions novatrices du Traité de Lisbonne (clause de solidarité et d’assistance mutuelle, coopération structurée permanente) devraient permettre à la PESD de franchir un nouveau cap et à l’Union de renforcer ses capacités de gestion de crises. Un renforcement des coopérations industrielles et une approche mieux coordonnée de l’ensemble des questions de sécurité sont néanmoins nécessaires. La rédaction d’un Livre blanc européen en matière de défense et de sécurité permettrait de bien articuler tous ces enjeux.

Le projet de loi adopte l’objectif fixé par le Livre blanc d’une capacité européenne d’intervention globale de 60 000 hommes pendant un an sur un théâtre éloigné ainsi que celui de la conduite simultanée de deux à trois opérations de maintien ou de rétablissement de la paix et de plusieurs opérations civiles moins importantes. Il confirme la nécessité d’étudier la mutualisation de certains moyens opérationnels et de travailler à la montée en puissance des « capacités européennes de planification et de conduite d’opérations, civiles et militaires » (10).

Dans une approche résolument pragmatique, l’accent est mis sur les aspects capacitaires et industriels et sur la nécessité de développer des coopérations non seulement industrielles mais également structurelles et opérationnelles.

Les résultats de la présidence française de l’Union européenne durant le deuxième semestre 2008 constituent une illustration réussie de cette vision pragmatique. Outre le lancement de deux nouvelles missions (de « monitoring » en Georgie et de lutte contre la piraterie maritime dans le golfe d’Aden), plusieurs avancées concrètes ont en effet été obtenues en six mois : programme de modernisation des hélicoptères et d’entraînement des équipages, mise en place d’une flotte européenne de transport aérien, création d’une coopération en matière de groupe aéronaval, lancement du programme MUSIS (satellite d’observation militaire) et d’un programme de déminage maritime, mise en réseau des systèmes de surveillance maritime, ou encore initiative pour un Erasmus militaire.

Autant d’initiatives qui devront se poursuivre et s’amplifier dans les années à venir pour que l’Union européenne dispose effectivement des moyens de devenir « un acteur majeur de la gestion des crises et de la sécurité internationale » (11).

2. Rénover la relation entre la France et l’OTAN

Avec la fin de la guerre froide, l’OTAN, initialement créée pour constituer une alliance militaire défensive sur la base de l’article 5 du traité de Washington, a étendu son action aux missions de gestion des crises, au-delà des frontières de l’Alliance et sur des bases parfois strictement humanitaires. Elle doit néanmoins poursuivre sa rénovation afin d’ajuster ses missions et ses procédures à l’évolution des menaces et du contexte géostratégique et de mieux partager les responsabilités entre Américains et Européens.

En parallèle à cette évolution, les quinze dernières années ont été marquées par un rapprochement sensible de la France et de l’Alliance. Notre pays est aujourd’hui l’un des principaux contributeurs de l’OTAN, qu’il s’agisse des moyens financiers (13,75 % du budget civil et près de 13 % du budget militaire) ou des troupes présentes en opération (quatrième contribution sur 26 nations). Il est représenté dans la quasi-totalité des instances multilatérales de l’Alliance et participe pleinement aux structures qui définissent les choix politiques et militaires, comme le conseil de l’Atlantique Nord et le comité militaire.

En revanche, notre pays est absent de deux organes spécialisés créés après son retrait de l’organisation militaire en 1966, le comité des plans de défense et le groupe des plans nucléaires, et la présence française dans les structures permanentes de commandement reste limitée à une centaine d’officiers. Il existe donc un décalage entre la réalité des contributions de la France à l’OTAN et son niveau d’implication dans le commandement de l’Alliance.

Le monde de 2009 n’est plus celui de 1966. Les exigences d’indépendance nationale (notamment en matière de dissuasion) et de liberté de décision (en matière d’engagement) demeurent mais, comme le souligne le Livre blanc, « les transformations de l’environnement international, l’évolution de l’Alliance atlantique, l’engagement de la France dans les nouvelles missions de l’Alliance nous invitent à en revoir la traduction quarante ans plus tard » (12). Le positionnement particulier de la France au sein de l’OTAN est source d’incompréhension chez ses alliés et constitue désormais, pour certains de ses partenaires européens, un frein au développement de la PESD, soupçonnée de vouloir concurrencer l’Alliance.

Le Livre blanc, comme le projet de loi, estiment que le développement de la PESD et la rénovation de l’Alliance atlantique sont complémentaires et participent d’une même démarche à long terme. Chacune, avec ses spécificités, ses objectifs et sa dynamique propre, est nécessaire à la sécurité collective et à l’action de la France sur la scène internationale.

Le rapprochement avec la structure de commandement de l’OTAN permettra à la France de s’engager pleinement dans le processus de rénovation de l’Alliance et de jouer, en toute clarté, un rôle moteur dans la consolidation de la politique européenne de sécurité et de défense. Les principes devant présider à ce rapprochement sont comparables dans le Livre blanc et le projet de loi : indépendance nucléaire complète de la France et liberté totale d’appréciation et de décision des autorités françaises, tant sur les options stratégiques que sur l’engagement des forces. Le vote intervenu à l’issue du débat le 17 mars a entériné cette démarche.

3. Pour une approche plus transparente des accords de défense

Ces accords internationaux établissent des liens de solidarité et de coopération en matière de défense entre la France et un pays tiers. Leur forme est variable. Il peut s’agir de traités, d’accords ou encore de protocoles, généralement adoptés dans des cadres bilatéraux.

Le contenu de ces accords est divers. Ils peuvent ainsi comporter des dispositions portant coopération militaire technique (avant tout en matière de formation et plus ponctuellement pour la fourniture d’équipements) mais aussi des mécanismes de concertation et éventuellement d’intervention en cas de menace pesant sur l’intégrité du territoire de l’un des signataires, voire pour y maintenir l’ordre public.

Le Livre blanc a publié la liste des accords de défense en vigueur au 1er janvier 2008. Contenant souvent des dispositions fiscales ou relatives au statut des personnes, la plupart d’entre eux relèvent de l’article 53 de la Constitution. Il convient de distinguer ceux conclus avec des pays de l’Afrique francophone de ceux, plus récents, établis avec des États du golfe Persique.

Les premiers, majoritaires, ont été signés à l’issue du processus de décolonisation. La plupart d’entre eux sont toujours en vigueur, et lient la France avec le Cameroun (1974), la République centrafricaine (1960), les Comores (1978), la Côte-d’Ivoire (1961), Djibouti (1977 puis 1991), le Gabon (1960), le Sénégal (1974) et le Togo (1963). La ratification des accords concernant le Cameroun, les Comores et, pour celui portant surveillance de l’espace aérien de 1991, Djibouti, n’a pas nécessité d’autorisation législative.

Certains de ces accords ont notamment permis de fixer les conditions de stationnement des forces françaises de présence sur le territoire de ces États (Djibouti, Gabon, Sénégal). La réorganisation du dispositif français en Afrique conduit actuellement le Gouvernement à les renégocier.

Le second ensemble d’accords, plus récent, concerne les Émirats arabes unis (1995 (13)), le Koweït (1992) et le Qatar (1994 et 1998). Aucun n’a été ratifié en vertu d’une loi.

La teneur des accords décrits dans ces deux ensembles n’est que partiellement connue. Outre le fait que tous n’ont pas été approuvés ou ratifiés sur le fondement d’une autorisation parlementaire, de nombreuses interrogations se sont développées sur la présence réelle ou supposée de clauses confidentielles.

Ainsi, dans le cadre des partenariats africains, les accords permettent parfois l’intervention des troupes françaises pour le rétablissement de l’ordre public, sur le fondement de clauses qui n’ont pas toujours été rendues publiques (avec le Gabon par exemple). S’agissant de ceux liant la France au golfe Persique, il existe des interrogations quant à la teneur des clauses de solidarité qu’ils contiennent, celles-ci revêtant un caractère confidentiel souhaité par les États partenaires.

Cette situation ne paraît pas satisfaisante, dans la mesure où le contenu de ces accords peut conduire à engager la France sur les plans politique et militaire.

Dans le cas des partenariats africains, le rétablissement de l’ordre public dans un pays tiers équivaut dans les faits à soutenir des gouvernements dont la France ne se sent pas toujours solidaire sur le plan politique, et ce, en possible contradiction avec la volonté de ne pas interférer dans les affaires intérieures de nos partenaires. La crise ivoirienne a illustré les difficultés de positionnement que cette question pouvait soulever pour notre pays : l’intervention militaire visait certes à protéger les ressortissants français, mais elle a peiné à légitimer son positionnement dans un conflit interne dont les ressorts régionaux n’étaient pas clairs.

De leur côté, les accords avec les pays du Golfe contiennent des clauses confidentielles de concertation, systématique ou non, en cas de menace pesant sur la sécurité de l’État partenaire. Ils engagent ainsi la France dans un système d’alliances, ce qui certes correspond à son statut de puissance mondiale, mais qui l’implique dans une région traversée par de fortes tensions. Cela pourrait donc emporter d’importantes conséquences. Compte tenu de ces éléments, il est regrettable que la représentation nationale ne soit que partiellement, voire indirectement, informée de la conclusion comme des orientations de ces accords.

Le Livre blanc en a tiré les premières conséquences, annonçant qu’une « réorientation de la coopération de défense et de sécurité » se ferait « à travers une nouvelle conception des accords de défense, qui feront l’objet d’une information régulière du Parlement » (14). Il a en outre innové en publiant la liste des accords de défense bilatéraux liant la France au 1er janvier 2008. Cela constitue un progrès qu’il est nécessaire de compléter, l’enjeu principal de ces accords tenant davantage à ce qu’ils impliquent qu’à leur seule existence.

À la suite du Livre blanc, le projet de loi propose dans son rapport annexé que le Parlement soit effectivement informé « de la conclusion de ces accords » (15). Toutefois, cette rédaction ne répond que partiellement aux enjeux que ces accords représentent. Les rapporteurs souhaiteraient que soit instaurée une information systématique du Parlement sur les orientations de ces accords.

Une telle disposition n’interdirait pas une certaine souplesse dans sa mise en œuvre afin de ménager les intérêts diplomatiques de la France. De fait, l’information relative à certaines clauses pourrait n’être diffusée que de façon restreinte. Dans une telle configuration, il reviendrait au Gouvernement d’adapter la procédure d’information. Celle-ci pourrait se décliner selon des formats restreints (par l’information des seuls présidents de commissions concernées) ou plus ouverts (par exemple, par une déclaration du Gouvernement en séance publique).

S’agissant des accords en vigueur, il convient de relever la volonté affichée par le Gouvernement d’abroger « les clauses ou conventions relatives aux possibilités d’intervention de la France dans des missions de maintien de l’ordre » (16). Ces abrogations pourraient être entérinées à l’occasion de la négociation de nouveaux accords nous liant avec ces pays, dits « de partenariat » en matière de défense.

C’est dans ce cadre qu’est intervenue, le 13 mars 2009, la signature d’un accord de partenariat de défense entre le Togo et la France. Se substituant aux textes antérieurs, il permet notamment l’abrogation de l’accord de défense conclu en 1963 et de la convention relative à la participation des forces armées de la République française au maintien de l’ordre public au Togo signé le 5 mars 1958. Le Gouvernement a annoncé qu’il sera soumis au Parlement pour en autoriser la ratification.

C. LA NOUVELLE PROBLÉMATIQUE DE LA SÉCURITÉ NATIONALE

L’adaptation aux bouleversements engendrés par la mondialisation justifie la mise en place d’une stratégie d’ensemble en matière de sécurité nationale. Le projet de loi procède aux changements nécessaires en modifiant des dispositions clés du code de la défense. D’une part, il propose une définition de la stratégie de sécurité nationale en cohérence avec les recommandations formulées par le Livre blanc ; d’autre part, il procède à la refonte des dispositions relatives à l’organisation des pouvoirs publics.

1. Un nouvel enjeu

L’efficacité opérationnelle est conditionnée par une meilleure cohérence des politiques publiques et par une nouvelle répartition des rôles entre acteurs ministériels. Le projet de loi satisfait temporairement cette double exigence, cette démarche devant être ultérieurement poursuivie.

a) Le caractère global de la stratégie de sécurité nationale

La stratégie de sécurité nationale rassemble tous les moyens permettant de couvrir l’ensemble des atteintes hostiles (les menaces) ou dépourvues d’intentions malveillantes (les risques non intentionnels). Cette nouvelle doctrine prend en compte le caractère instable, imprévisible et brutal des évolutions de notre environnement géopolitique. Elle se caractérise par la mise en œuvre d’une réponse collective et adaptée à la situation.

La stratégie couvre les nécessités de la sécurité extérieure (politique de défense) mais aussi les atteintes à la sécurité intérieure et recourt à ce titre aux moyens militaires, civils, économiques, diplomatiques ou sanitaires mobilisables à des degrés divers en fonction des circonstances.

La rapidité de réaction constitue une donnée fondamentale qu’il s’agisse d’une agression armée ou d’une catastrophe naturelle. La réponse est ainsi conditionnée par le développement des capacités de connaissance et d’anticipation, par l’aptitude à rétablir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics (résilience) et par la faculté de montée en puissance des différents moyens mobilisés.

b) La répartition des rôles au service de l’efficacité opérationnelle

Les attributions des différents ministres sont précisées dans le code de la défense pour tenir compte de leur contribution à la mise en œuvre de la stratégie.

• Toutes les politiques publiques concourant à la sécurité nationale sont abordées modifiant quelque peu le triptyque défense militaire - défense civile - défense économique de l’actuel code de la défense. La sécurité nationale s’organise autour des axes suivants :

— la politique de défense doit répondre à une agression armée et participer à la lutte contre les autres menaces justifiant une contribution des forces armées (terrorisme, crise sanitaire...).

— les politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile ont pour objet l’ordre public, la protection des personnes et des biens ainsi que la sauvegarde des installations d’intérêt général ;

— la politique de sécurité économique concourt à la continuité de l’activité et la protection des intérêts de la nation ;

— la politique étrangère implique la résolution diplomatique des crises internationales ainsi que la coordination des moyens de l’État à l’étranger ;

— les attributions spécifiques des autres départements ministériels sont désormais codifiées en matière de justice, santé ou environnement.

• Pour chacune de ces éléments, l’exigence d’anticipation et de réactivité est réaffirmée en conformité avec la priorité stratégique définie par le Livre blanc. À titre d’exemple, il revient au ministre de la défense d’assurer la prospective de défense, l’activité de renseignement extérieur et militaire ainsi que l’anticipation des crises « intéressant la défense ». Les attributions du ministre de l’intérieur et des ministres chargés de l’économie et du budget tiennent également compte de leur participation à la communauté du renseignement.

• La définition de la réponse aux crises comporte également une part de préparation ou de planification. Le ministre de la défense est chargé de l’entraînement des forces, du maintien en condition opérationnelle des matériels ou de la mise en condition d’emploi des forces. Les autres ministères contribuent, dans le cadre de leurs attributions, à la planification des réponses aux crises.

• La mise en œuvre de la réponse opérationnelle aux crises est partagée entre les ministères. En matière de défense, des contrats opérationnels propres à chaque armée sont définis, constituant ainsi le principe directeur de la réponse aux crises majeures. Le ministre de l’intérieur, quant à lui, peut notamment s’appuyer sur le contrat opérationnel de protection des armées et la coordination civilo-militaire au sein des zones de défense et de sécurité.

c) Une évolution toutefois inachevée

L’adjonction de la notion de sécurité nationale bouleverse la vision traditionnelle de la « Défense nationale » transcrite par l’ordonnance du 7 janvier 1959 (17) sur le fondement de l’article 34 de la Constitution (18). L’insertion de ce nouveau concept au sein du code de la défense permet d’élargir le champ de la loi à d’autres politiques publiques mais l’absence de point d’accroche dans le texte constitutionnel en limite la portée. Il en résulte ainsi une certaine ambiguïté qui rend délicate l’articulation entre les notions de défense nationale et de sécurité nationale.

Par ailleurs, si les nouvelles politiques publiques de défense, de sécurité intérieure et de sécurité civile, ou de sécurité économique sont désormais abordées dans le code de la défense, une mise à jour n’en reste pas moins nécessaire. En effet, les intitulés des parties, livres, titres et articles font toujours référence aux concepts traditionnels de la défense militaire, civile ou économique. Une réflexion plus approfondie est souhaitable afin de mieux évaluer les conséquences juridiques de ces changements conceptuels. La prochaine réforme du code devra actualiser les régimes de défense (mobilisation, mise en garde et réquisition) et intégrer ces modifications.

2. Un bouleversement des structures organiques et institutionnelles

L’organisation des pouvoirs publics résultant de l’ordonnance précitée est le produit d’un contexte historique et stratégique désormais dépassé. La stratégie de sécurité nationale exige donc une refonte du cadre institutionnel existant.

a) Mieux assurer la primauté de la décision politique

Le Livre blanc a conclu au renforcement des moyens du chef de l’État pour exercer pleinement sa « responsabilité éminente » (19).

À l’heure actuelle, les questions de défense et de sécurité intérieure sont abordées au sein de deux enceintes différenciées, le conseil de défense d’une part et le conseil de sécurité intérieur d’autre part, ne permettant pas d’aborder les sujets dans toutes leurs implications. S’il existe des mesures garantissant le coordination des deux structures en matière de sécurité intérieure intéressant la défense ou le renseignement (20), le système institutionnel pourrait être rendu plus vertueux en améliorant les conditions tant du dialogue interministériel que de l’expression des points de vue dans une structure unique.

• La création par le projet de loi du conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN) répond à ce morcellement. Il aura pour mission de définir les orientations en matière de programmation nucléaire, de dissuasion, de conduite des opérations extérieures, de planification des réponses aux crises majeures, de renseignement, de sécurité économique et énergétique, de programmation de sécurité intérieure et de lutte contre le terrorisme.

• Le CDSN pourra en outre se réunir en formations spécialisées. Structures à vocation pérenne, leur composition et leurs compétences seront précisément fixées par voie réglementaire. Deux formations sont actuellement prévues :

— le conseil national du renseignement (CNR) voit ses compétences définies par l’article 5 du projet de LPM. Il devra déterminer les orientations stratégiques et les priorités en matière de renseignement. Outre les membres du conseil de défense et de sécurité nationale, cette formation spécialisée comprend également les directeurs des services spécialisés de renseignement (21), ainsi que le coordonnateur du renseignement, clé de voûte du système (22). Placé sous l’autorité du secrétaire général de la présidence de la République, il est le point d’entrée des services de renseignement auprès du Président de la République, veille à la planification des objectifs et des moyens du renseignement, prépare les décisions du CNR et en suit l’exécution. Il joue enfin, dans certains cas, un rôle d’arbitrage entre les propositions qui peuvent être faites par les services. Comme le souligne M. Francis Delon, « cette volonté de piloter et de coordonner les activités de renseignement au plus haut niveau de l’État illustre très concrètement l’importance accordée à la nouvelle fonction stratégique « Connaissance et anticipation », mise en évidence par le Livre blanc » (23) ;

— le conseil des armements nucléaires, qui constitue la deuxième formation spécialisée, définira les orientations stratégiques et le suivi de l’avancement des programmes en matière de dissuasion nucléaire. Selon les informations transmises aux rapporteurs, il réunirait le Président de la République, le Premier ministre, le ministre de la défense, le chef d’état-major des armées, le délégué général pour l’armement et le directeur des applications militaires du commissariat à l’énergie atomique.

• Le conseil de défense et de sécurité nationale ainsi que ses formations spécialisées peuvent être réunis en formations restreintes. La composition ainsi que l’ordre du jour de ces conseils restreints sont déterminés par le Président de la République.

b) Favoriser une meilleure cohérence des politiques au service de la sécurité nationale

Le secrétariat du CDSN et de ses différentes formations sera assuré par le Secrétariat général de la défense nationale qui deviendra le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

Toujours placé auprès du Premier ministre et travaillant en étroite liaison avec la présidence de la République, le SGDSN animera le dialogue interministériel. Selon l’actuel secrétaire général de la défense nationale, il devra présenter au chef de l’État et au Premier ministre « des dossiers argumentés, comprenant des options différenciées découlant des points de vue qui auront pu s’exprimer au cours de la procédure de préparation »(24).

Le SGDSN coordonnera aussi l’élaboration des plans gouvernementaux, qui seront prescrits par le CDSN et approuvés par le Premier ministre. Il s’assurera de la mise en œuvre par les ministères des mesures concourant à la stratégie de sécurité nationale, par exemple la préparation aux crises majeures.

À cet égard, le SGDN devra réorganiser profondément ses services. Ainsi une cellule d’appui dédiée au CNR sera-t-elle placée sous son contrôle direct du SGDSN pour tenir compte du nouvel axe stratégique dédié à la connaissance et à l’anticipation. Le SGDSN devrait également assurer la tutelle de la future agence nationale de la sécurité des systèmes d’information afin de prendre en compte la « cyber-menace » (25). Une attaque de grande ampleur de nos systèmes informatiques pourrait provoquer des effets similaires à ceux d’une agression classique.

D. UNE LOGIQUE D’ADAPTATION RÉGULIÈRE

1. Pour le Livre blanc

Dans le contexte mouvant et incertain du monde actuel, l’adaptation régulière de la stratégie de sécurité nationale est plus que jamais une nécessité.

Pour préserver la capacité d’anticipation, d’action et d’influence de la France sur la scène internationale, les forces, les moyens d’action et les concepts stratégiques doivent conserver souplesse et adaptabilité et être régulièrement examinés afin de garantir leur adéquation aux enjeux géostratégiques et aux évolutions du système international.

Pour répondre à cette exigence, le Livre blanc prévoit une révision de la stratégie de sécurité nationale avant chaque programmation militaire, qui sera préparée par un suivi régulier des orientations du Livre blanc tant par le Gouvernement que la représentation nationale et les ministères responsables(26).

Le projet de loi reprend très précisément ces préconisations en détaillant la mise en place d’un dispositif de suivi des orientations du Livre blanc, qui comprendra au minimum chaque année « un point au Conseil de défense et de sécurité nationale, une évaluation présentée aux commissions compétentes du Parlement et un séminaire de stratégie générale » (27).

L’article 8 de la précédente loi de programmation militaire prévoyait l’organisation, tous les deux ans, d’un débat au Parlement sur les orientations de la politique de défense et leur mise en œuvre. Cette disposition n’a jamais été appliquée. Il reviendra donc aux commissions compétentes en matière de défense de rester vigilantes afin d’obtenir le respect du dispositif de suivi prévu par le présent projet de loi et de prolonger, ainsi, la contribution active du Parlement à l’élaboration de la stratégie de sécurité nationale.

2. Pour la loi de programmation militaire

Cette logique d’adaptation régulière est également appliquée à la loi de programmation militaire afin de garantir son ajustement aux évolutions et variations inhérentes à tout programme industriel et à la mise en œuvre d’une réforme interministérielle de grande ampleur. Les aléas du contexte économique et financier et leur impact sur la programmation des dépenses publiques doivent également pouvoir être pris en compte afin de conserver la meilleure adéquation possible entre les annuités programmées et les crédits réellement affectés et dépensés.

À cet effet, le projet de loi prévoit un dispositif complet de suivi et de révision à court et moyen terme, comprenant :

— un contrôle régulier de l’application de la loi sous forme d’un rapport annuel au Parlement sur son exécution (28). Les rapporteurs souhaiteraient que ce rapport consacre un point particulier aux efforts accomplis en matière de recherche amont, qui conditionnent les capacités futures de la France en matière d’industrie de défense, et qu’il soit complété par une présentation des grandes orientations de la politique industrielle de défense, notamment en matière de coopération européenne ;

— un point d’étape d’ensemble sur la programmation (pour les grandes masses budgétaires) à l’occasion de l’élaboration du prochain budget triennal en 2010 (29) ;

— et comme le recommandait le Livre blanc, une révision intermédiaire de la loi de programmation militaire au bout de quatre ans d’application (c’est-à-dire en 2012), qui conduira à l’adoption d’une nouvelle loi de programmation pour la période 2013-2018 (30). Cette révision permettra de prendre en compte l’évolution du contexte stratégique, telle qu’elle ressort notamment des travaux de suivi du Livre blanc évoqués précédemment, mais également la réalisation effective du plan d’équipement et les effets du plan de réforme du ministère de la défense, tant en matière d’emplois que de restructurations. Il faut espérer que des dérives financières et industrielles comme celles qui ont été constatées sur la précédente loi de programmation pourront ainsi être évitées.

La précédente loi de programmation militaire prévoyait également un rapport annuel au Parlement sur l’exécution de la loi, celui-ci devant donner lieu à un débat. Trois rapports seulement ont été publiés en 2006, 2007 et 2008 et ils n’ont jamais été suivis d’un débat spécifique. Comme cela a été souligné pour le suivi du Livre blanc, il reviendra donc au Parlement de faire respecter le dispositif de contrôle prévu par le présent projet, non seulement en ce qui concerne la publication et le contenu du rapport annuel d’exécution mais également pour la révision intermédiaire à quatre ans, particulièrement importante pour la crédibilité et l’efficacité de la programmation.

II. UN NOUVEAU CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER.

Le projet de loi consacre une nouvelle approche financière de la programmation militaire en intégrant ses orientations dans le nouveau cadre des finances de l’État. Par ailleurs, les crédits figurant dans la programmation ne se limitent plus aux seules dépenses d’investissement, mais couvrent l’ensemble du champ du ministère, sans pour autant renoncer à isoler les crédits d’équipement. Le financement des opérations extérieures est assuré par un abondement extérieur à la mission.

La dégradation de la situation économique mondiale bouleverse toutefois l’économie d’ensemble du projet de loi. Face à la crise, le Président de la République a présenté un plan de relance de l’économie. Son volet défense dégage quelque 2,4 milliards d’euros supplémentaires qui doivent être intégrées aux prévisions initiales.

A. UN NOUVEAU CADRE POUR LES FINANCES DE L’ÉTAT

Le projet de loi s’inscrit dans un environnement financier nouveau : grâce à la révision constitutionnelle, le Gouvernement est en mesure de proposer des lois trisannuelles de programmations des finances publiques. La première loi de programmation des finances publiques (LPFP) (31) fixe le montant des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) de chaque mission pour les trois années à venir. Le tableau suivant détaille l’évolution de la mission « Défense ».

évolution des crédits de la mission « Défense »

(en milliards d’euros)

 

2009

2010

2011

Autorisations d’engagement

47,74

36,97

37,62

Crédits de paiement

37,34

38,03

38,58

dont contribution au compte d’affectation spéciale "Pensions"

6,98

7,12

7,24

Source : article 6 de la LPFP 2009-2012.

Cette logique est pertinente, d’autant qu’elle permet de mettre en cohérence l’autorisation parlementaire avec les engagements de la France auprès de l’Union européenne (32). Cette loi permet de donner de la visibilité aux engagements de l’État, ce qui est nécessaire du fait que les programmes considérés ont une importante durée de vie. Les opérations d’armement étant par nature de long terme, elles s’adaptent particulièrement bien à cette logique.

Pour autant, des questions demeurent quant à l’articulation entre la LPFP, les lois de finances initiales successives et la loi de programmation militaire. Seule la loi de finances initiale autorise l’État à engager une dépense ou à collecter une recette. Elle peut donc parfaitement contredire les dispositions d’une loi de programmation, ce qui est justifié par la nécessité d’ajuster, année après année, les hypothèses initiales de la programmation. L’évolution du contexte financier est ainsi prise en compte ; la dégradation de l’environnement économique pouvant par exemple nécessiter de renoncer, certaines années, à atteindre tous les objectifs, quitte à rattraper le retard les années suivantes.

Il est plus difficile de déterminer la nature des relations unissant deux lois de programmation. La LPFP ayant été adoptée avant que le projet de loi de programmation militaire ne soit examiné, ses dispositions pourraient être infirmées par le nouveau texte. La loi de programmation la plus récente aurait donc le dernier mot, ce qui signifierait que l’économie d’ensemble d’une programmation pourrait être remise en cause à l’occasion de l’examen de chaque nouvelle loi de programmation.

Au final, chaque texte serait porteur d’un référentiel financier différent. La détermination d’un référentiel budgétaire unique est pourtant nécessaire pour exercer un contrôle efficace de la programmation et pour s’assurer que, nonobstant les ajustements annuels, les engagements initiaux sont respectés, au moins dans leurs principes. Il convient bien de s’assurer que les différents textes ne vont pas conduire à une multiplication d’agrégats et d’indicateurs, ce qui serait au final nuisible à l’analyse.

Les rapporteurs déplorent par exemple que les agrégats du projet de loi ne correspondent pas aux agrégats budgétaires de la loi de finances initiale. Il peut être utile de regrouper certains programmes au sein d’un même ensemble, mais il faut pouvoir le reconstruire à partir des seules données de la loi de finances initiale, sans que les parlementaires ne soient contraints de s’en remettre au ministère de la défense. Par ailleurs, les incessants changements de nomenclature doivent cesser car ils contribuent à entretenir un sentiment de confusion et empêchent de contrôler efficacement l’exécution de l’autorisation parlementaire. Il est donc indispensable que les mêmes agrégats budgétaires soient utilisés dans tous les textes et pendant toute la durée de la programmation. Le périmètre exact de ces ensembles doit également être précisément fixé.

Cette exigence de cohérence et de coordination des finances publiques de l’État est renforcée par l’existence, pour la mission « Défense », d’autres éléments pluriannuels.

B. UN NOUVEAU CADRE BUDGÉTAIRE POUR LA DÉFENSE

● Lors de la présentation du Livre blanc le 17 juin 2008, le Président de la République s’est engagé « à consacrer 377 milliards d’euros d’ici 2020 à nos armées dont 200 milliards d’euros pour les équipements ». Cette décision donne une perspective d’ensemble appréciable et sanctuarise les crédits d’investissement.

Le projet de loi privilégie une approche d’ensemble : désormais tous les crédits de la mission « Défense » sont inscrits dans la programmation, indépendamment de leur nature. Vu la complexité de la manœuvre, il semble en effet difficile d’arrêter, dès aujourd’hui, des objectifs quantitatifs précis pour chaque catégorie de dépenses à l’horizon de 2014. Pour autant, la globalisation de la programmation n’interdit nullement d’isoler les crédits d’équipement, comme le prévoit le rapport annexé (33).

Ce choix s’explique notamment par la logique financière de la réforme du ministère de la défense engagée depuis le mois de juillet 2008. Elle repose en effet sur un principe de fongibilité des crédits entre les différents titres, les économies réalisées sur les dépenses de personnel et de fonctionnement devant permettre de dégager de nouvelles marges de manœuvre pour financer les programmes d’armement.

Le graphique ci-après présente le schéma financier global de la réforme sur la période couverte par le projet de loi. Il montre bien que les crédits d’équipement augmentent progressivement grâce à la diminution concomitante des autres dépenses.

Évolution des catégories de dépenses de la mission « défense » (2008-2014)

(en milliards d’euros)

Source : ministère de la défense.

● Cette volonté de globalisation a par ailleurs été renforcée par l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Elle a modifié l’unité de référence, les crédits étant désormais appréciés au niveau de la mission, devenue l’unité de l’autorisation parlementaire (34). En outre, contrairement à l’ordonnance organique de 1959, la LOLF n’isole plus les « dépenses militaires en capital ». En ce qui concerne les crédits d’investissement, le titre 5 de la nouvelle nomenclature budgétaire (investissement) correspond pour l’essentiel aux dépenses qui figuraient précédemment aux titres V et VI, mais, pour conserver le même périmètre, il doit être complété par certaines actions relevant du titre 3 (fonctionnement). L’exemple des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle (MCO) est parlant : les crédits sont notamment répartis entre le titre 5 pour les opérations les plus lourdes et le titre 3 pour l’entretien courant. Limiter la nouvelle programmation au seul titre 5 exclurait alors une part conséquente des crédits de MCO.

Pour restreindre la nouvelle programmation aux dépenses d’équipement, il aurait fallu inventer un nouvel agrégat, dépassant la nomenclature budgétaire habituelle. Cela aurait contribué à compliquer inutilement la lecture des données budgétaires, d’autant que les rapporteurs budgétaires déplorent d’ores et déjà le caractère opaque de la répartition des crédits. Dès lors, plusieurs systèmes auraient cohabité, sans nécessaire coordination entre eux, rendant difficile voire impossible les contrôles externes.

C. DES FINANCEMENTS SÉCURISÉS

Au sein de l’enveloppe fixée par le Président de la République, le projet de loi propose toutefois de sanctuariser certaines dépenses considérées comme stratégiques. Il s’agit des dépenses d’équipement, et parmi elles, de certains programmes considérés comme prioritaires. Dans le même temps, le texte met en place de nouveaux mécanismes de financement permettant de couvrir les dépenses liées aux opérations extérieures sans diminuer les crédits de la mission.

1. Les crédits d’équipement

La globalisation des crédits de la programmation n’exclut pas de préserver les dépenses d’équipement. Sur la période de la programmation, ils bénéficient de 101,25 milliards d’euros, passant de 15,4 milliards d’euros en 2008 à plus de 18 milliards d’euros en 2014. Le graphique ci-après présente l’évolution annuelle de ces crédits.

Évolution des crédits d’équipement

(en milliards d’euros 2008)

Source : alinéa 469 du rapport annexé du projet de loi.

Il est regrettable que le rapport annexé ne reprenne pas la nomenclature budgétaire existante. Selon le projet de loi, les crédits d’équipement couvrent « les crédits consacrés aux opérations d’armement, à la dissuasion, à l’entretien programmé des matériels et du personnel, à l’infrastructure et aux études de défense » (35), c’est-à-dire que la définition retenue dépasse largement le cadre du seul titre 5 de la nomenclature budgétaire. Durant l’exécution de la LPM, il sera donc nécessaire de reconstruire un agrégat financier spécifique pour vérifier que les jalons de la programmation sont bien respectés.

Le projet de loi décompose cette enveloppe de 101,25 milliards d’euros 2008 en cinq catégories de dépenses :

— 50,6 milliards d’euros pour les programmes à effet majeur (PEM), les programmes d’environnement et les équipements d’accompagnement ;

— 20,2 milliards d’euros pour la dissuasion, y compris les crédits d’étude, d’infrastructure et de MCO ;

— 17,2 milliards d’euros pour l’entretien programmé du matériel (36) ;

— 8 milliards d’euros pour les infrastructures et la politique immobilière de la défense ;

— 5,25 milliards d’euros pour les études de défense (hors dissuasion).

2. Le financement des opérations extérieures

Comme l’a relevé le rapport d’information sur l’exécution de la précédente LPM (37), le financement des opérations extérieures (OPEX) peut peser sur les crédits d’équipement. Grâce à un amendement parlementaire, la précédente LPM avait prévu qu’une somme serait réservée chaque année au financement des OPEX. Son montant a été constamment augmenté pour tenir compte des nouveaux engagements internationaux de la France. Le projet de loi s’inscrit dans cette logique et prévoit de l’augmenter de 60 millions d’euros en 2009, 2010 et 2011, pour atteindre un montant de 630 millions d’euros en 2011, cette somme représentant près de 75 % du coût des OPEX en 2008 et correspondant à la moyenne des quatre dernières années.

Par ailleurs, les surcoûts éventuels seront pris en charge par un « prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle » (38). Ce mécanisme a été mis en place pour la première fois par la loi de finances rectificative pour 2008 (39). L’engagement de forces françaises à l’étranger relevant de la politique internationale de la France, il semble justifié que l’ensemble des ministères participent à son financement.

D. LE VOLET DÉFENSE DU PLAN DE RELANCE

Face à la crise, le Président de la République a présenté le 4 décembre 2008 les principales orientations d’un plan de relance de l’économie passant par des nouvelles garanties accordées aux opérateurs privés et par une accélération des investissements publics. L’État va consacrer quelque 26 milliards d’euros à ces opérations dont près de 2,4 milliards d’euros pour la défense nationale. Ces crédits permettront d’anticiper des acquisitions d’équipements qui n’étaient programmées qu’après 2014. Ils financeront également des opérations immobilières. La loi de finances rectificative pour 2009 traduit ces objectifs en créant la mission « Plan de relance » (40).

Le tableau suivant récapitule les crédits affectés au volet défense du plan de relance.

Répartition des crédits du volet défense du plan de relance

(en millions d’euros courants)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

2009

2010

Études Amont

110

40

70

Équipements

1 425

725

700

Patrimoine

220

220

0

Total

1 755

985

770

Source : ministère de la défense.

Ce plan devrait sensiblement modifier la programmation militaire et notamment la répartition annuelle des crédits. Pour autant, il ne devrait avoir qu’un impact modéré sur l’enveloppe globale de 377 milliards d’euros d’ici à 2020. Le ministre du budget a en effet indiqué qu’un « milliard d’euros de crédits viendront en plus de l’enveloppe de la LPM 2009-2014 » (41), c’est-à-dire qu’ils devraient augmenter d’autant la somme totale, la portant à 378 milliards d’euros d’ici à 2020.

1. 1,4 milliard d’euros pour les équipements

Les crédits d’équipement devraient bénéficier de 1,4 milliard d’euros supplémentaires, l’objectif étant de soutenir les industries de défense les plus touchées par la crise, qu’il s’agisse de la filière munitionnaire, de l’industrie automobile ou de la construction navale. Pour ce faire, il est prévu de bouleverser le calendrier initial et de le compléter par de nouvelles commandes.

Parmi les opérations avancées, on remarque notamment le lancement d’un bâtiment de projection et de commandement (BPC type Mistral) dès 2009, l’accélération des livraisons des moyens de protection des hélicoptères (qui font notamment défaut au Tigre), l’acquisition dès 2009 des premiers bâtiments amphibies (prévue en 2012) ou encore des livraisons anticipées de munitions pour les blindés ou de jumelles infrarouges.

Le plan de relance supprime l’étalement des livraisons des VBCI en maintenant la cadence de production à 99 véhicules par an en 2009 et 2010. Au final, sur la période la LPM, 90 % des VBCI devraient être effectivement fournis au lieu des 80 % inscrits dans le projet de loi.

L’aéromobilité bénéficie de moyens supplémentaires avec la commande de cinq hélicoptères Caracal et l’inscription de la rénovation des Fennec (mise aux normes internationales de l’aviation civile). Ces appareils sont particulièrement utiles pour les missions de sauvegarde maritime, les Superfrelon actuellement en service connaissant régulièrement des avaries conséquentes. Ils équipent aussi les forces spéciales, en métropole ou sur des théâtres extérieurs (42). Les moyens de protection des hélicoptères des trois armées seront livrés dans de meilleurs délais, permettant notamment d’engager les appareils sur des théâtres difficiles où ils ne peuvent être actuellement déployés faute de ces protections.

Deux Rafale supplémentaires seront également livrés pendant la période. Cet avion bénéficiera en outre de nouvelles capacités utilisables en opérations extérieures dès 2009.

Pour répondre aux besoins de l’armée de terre, 15 petits blindés multirôles seront commandés pour une livraison prévue en 2009-2010. Les cadences de production du petit véhicule protégé (PVP) seront également accélérées, sans que la cible finale soit modifiée.

Dans le domaine spatial, la commande de stations Syracuse pour les forces terrestres et la marine sera anticipée. La production de données de géographie numérique et la préparation des futurs programmes sera accélérée, sans qu’aucune donnée calendaire ne soit encore disponible.

2. Une hausse des crédits pour la recherche et les infrastructures

L’immobilier de la défense fait l’objet de trois catégories de mesures dans le plan de relance. Grâce aux crédits supplémentaires, l’ensemble « des installations militaires du nouveau plan de stationnement [pourront…] bénéficier d’un même niveau de rénovation » (43). Le ministère pourra également engager certaines opérations structurantes d’infrastructure. Le plan de relance permettra enfin d’engager d’importantes rénovations dans les nécropoles et hauts lieux de mémoire à l’image de ce qui a été réalisé par le Royaume-Uni et l’Allemagne.

Par ailleurs, les sommes consacrées à la recherche et aux études seront augmentées de 110 millions d’euros supplémentaires, ce qui devrait les porter à 5,4 milliards d’euros sur la période.

3. Un financement et une mise en œuvre à surveiller

● Le volet défense du plan de relance consiste surtout en une accélération des engagements du projet de loi. Les modalités de financement doivent être examinées avec beaucoup d’attention car elles peuvent remettre en cause la cohérence financière et opérationnelle de la programmation.

Le modèle du projet de loi coïncide avec les grandes orientations des finances de l’État arrêtées par la loi de programmation des finances publiques. Par ailleurs, comme la loi de finances initiale pour 2009 fixe d’ores et déjà la première annuité de la programmation, l’intégralité de l’effort supplémentaire réalisé en 2009 devra être pris en charge par la mission « Plan de relance » créée par la loi de finances rectificative du 4 février 2009 (44).

● Ce mécanisme permet au ministère de la défense de faire face à toutes ses obligations même si les recettes exceptionnelles sont retardées. Il ne s’agit nullement d’une remise en cause des engagements de la précédente LPM mais au contraire d’une saine gestion comptable des crédits.

En 2010, il conviendra de s’assurer que le volet défense du plan de relance sera toujours financé par un abondement extérieur à la mission et qu’il ne sera pas pris en charge par un nouveau report de crédits.

● Pour mettre en œuvre le plan de relance dans les meilleurs délais, il a été décidé de procéder à des contractualisations rapides, le ministère attendant des industriels « une forte réactivité […] notamment pour la remise des offres ». L’objectif est ambitieux puisque 80 % des mesures doivent avoir été lancées d’ici à l’été 2009. À ce titre, la négociation pour le BPC est déjà entamée avec une échéance au mois d’avril. La date butoir est fixée au mois de juin pour les Caracal et au mois de juillet pour les PVP.

Ces éléments sont très encourageants et participent d’un véritable volontarisme politique. Il convient toutefois de s’assurer de la capacité des industries à accélérer leurs cadences de production. Cela suppose également que les armées s’adaptent à l’arrivée anticipée des matériels, qu’il s’agisse de leur réception, de leur validation ou de leur qualification de service actif.

● Enfin, bien que le projet de loi modifie le cadre budgétaire de la programmation, il faudra, chaque année, lors de l’examen du projet de loi de finances initiale, veiller à ce que ces engagements soient parfaitement respectés, sauf à remettre en cause les objectifs finaux.

DEUXIÈME PARTIE : LES GRANDES ORIENTATIONS
DU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

I. —  LES PERSONNELS

La précédente LPM avait prévu, outre un renforcement des effectifs des personnels engagés et des réservistes, une amélioration de la qualité du recrutement consolidant les bases de la professionnalisation après l’effort de transformation de la période 1997-2002. Dans le cadre de la mission d’information portant sur l’exécution de la LPM 2003-2008 (45), les rapporteurs ont souligné que la mise en place des textes relatifs à la condition militaire avait été ralentie par le processus de décision interministérielle. Le bilan de la politique de réserve opérationnelle leur apparaissait d’ailleurs mitigé.

L’actuel projet de loi met en œuvre le modèle défini par le Livre blanc et la RGPP se traduisant notamment par une ambitieuse réduction des effectifs, une amélioration de la condition des personnels civils et militaires et une professionnalisation de la politique de réserve :

— La déflation des effectifs est conditionnée par la publication de nombreux textes législatifs ou réglementaires favorisant l’incitation aux départs des personnels, leur reconversion ainsi que leur mobilité. Avec l’adoption du présent projet de loi, le ministère disposera de tous les outils permettant la réduction programmée des effectifs. Une instruction ministérielle (46) synthétisant les mesures applicables vient d’être publiée afin de permettre aux personnels concernés d’engager les démarches appropriées qu’entraînent les restructurations en cours ;

— Par ailleurs, le projet de loi, tirant les conclusions de la précédente programmation, conforte et améliore la condition des personnels ;

— En revanche, les rapporteurs semblent plus mesurés sur la politique de réserve, le projet n’apportant aucune perspective claire.

A. LES DISPOSITIFS D’ACCOMPAGNEMENT DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS

Les dispositifs d’accompagnement comprennent des mesures déjà existantes auxquelles s’ajoutent des procédures complémentaires justifiées par une ambitieuse cible de déflation.

Dans ce contexte, le ministère de la défense a tenté de faire valoir sa spécificité sans que celle-ci puisse se traduire dans tous les textes adoptés. Si les personnels militaires et les ouvriers de l’État bénéficient de dispositifs dérogatoires, les personnels civils non ouvriers relèvent de mesures communes à l’ensemble de la fonction publique de l’État (47).

Le coût total des mesures sociales d’accompagnement sur l’ensemble de la période représente un rythme annuel moyen de 150 millions d’euros. Elles financent les incitations aux départs et les aides à la mobilité. Ces mesures sont attribuées sur le fondement d’un arrêté fixant, pour la même période, la liste des établissements et organisations touchés par la réforme (48).

1. Éléments généraux de cadrage

• Les travaux relatifs au Livre blanc et à la RGPP ont conclu à la définition de nouveaux formats d’armées, conduisant à une déflation de 54 000 emplois sur la mission « Défense ». Les données transmises par le ministère de la défense divergeant quelque peu de cette cible, il convient de préciser les différences de périmètre ou de définition.

L’article 4 de la LPM fixe un objectif de réduction de 45 888 équivalents temps plein (ETP) sur la période 2009-2014. Deux raisons permettent d’expliquer la différence avec la cible initiale. Tout d’abord, la réduction des 54 000 emplois s’échelonne de l’année 2008 à l’année 2016 dont 46 577 ETP pour la période 2009-2014.

Le tableau ci-après en fixe le cadencement.

Répartition de l’effort de réduction des effectifs au sein de la mission « Défense »

(en emplois)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015 2016

Total général

Programme 144

68

70

91

50

50

50

50

87

516

Programme 146

700

646

518

339

381

381

381

111

3 456

Programme 178

3 866

7 264

7 303

7 168

7 000

7 000

7 000

2 286

48 887

Programme 212

218

159

164

185

110

110

110

86

1 141

TOTAL

4 852

8 139

8 076

7 742

7 540

7 540

7 540

2 570

54 000

Source : ministère de la défense.

L’évolution des effectifs doit également tenir compte des créations de postes dans le domaine « Connaissance et anticipation ». Ainsi, la réduction nette s’élève en réalité à 45 888 effectifs ETP alors que le chiffre de 46 577 représente une diminution brute.

Le tableau ci-après fixe le cadencement des créations de postes au bénéfice de la DGSE.

Renforcement des effectifs de la fonction « Connaissance et anticipation »

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Total général

Créations de postes

0

140

150

165

78

78

50

689

Source : ministère de la défense.

L’effort de déflation est de loin supérieur à celui que le ministère a connu pendant la période de professionnalisation, avec la suppression de plus de 40 000 postes militaires et de 13 500 postes de civils. L’effort doit porter essentiellement sur les fonctions de soutien, qui représentent 75 % de ces déflations.

• Pour atteindre cette cible, la programmation prévisionnelle de la manœuvre « ressources humaines » du ministère de la défense prévoit la suppression annuelle de 8 400 emplois sur la période 2009-2011. Ce chiffrage constitue en réalité une moyenne des réductions brutes d’effectifs portant non seulement sur la mission « Défense » mais aussi sur la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » (49). Le tableau suivant rend compte des mécanismes liés à la déflation.

Estimation indicative des économies annuelles d’emplois

 8 400

moyenne annuelle des trois premières années de la programmation

 

MILITAIRES : 75 %

 6 300

 

CIVILS : 25 %

≈ 2 100

     

64 %


Régulation des flux

non-recrutements

non-renouvellement de contrat

 4 000

 

Régulation des flux

non-recrutements

 1 250

60 %

         

17 %


Reclassement dans les fonctions publiques
 1 100

 

Mobilité externe

 350

17 %

         

19 %


Départs incités financièrement

 1 200

 

Départs incités financièrement

 500

23 %

Source : ministère de la défense.

2. La mise en œuvre de la déflation des militaires

Il est prévu de supprimer en moyenne 6 300 emplois de militaires par an, soit une déflation des effectifs qui s’ajoute aux sorties liées aux dispositifs permanents de reconversion professionnelle qualifiés de « respiration habituelle » (50) par le chef d’état-major des armées (CEMA). Pour ne pas tarir le recrutement des militaires, indispensable au renouvellement des générations, les armées doivent atteindre cet objectif en encourageant fortement les départs volontaires.

a) Les mesures permanentes d’incitations aux départs

Selon le ministère de la défense, 10 874 départs ont été comptabilisés au titre de ces dispositifs en 2007 (51).

Tout d’abord, les personnels militaires bénéficient sur demande agréée, dans les conditions fixées par l’article L. 4139-5 du code de la défense, de dispositions facilitant la reconversion dans le secteur privé : évaluation et orientation professionnelle pour préparer le retour à la vie civile, formation professionnelle, accompagnement vers l’emploi, congé de reconversion d’une durée de six mois.

En outre, le code de la défense prévoit également des dispositifs d’accès aux emplois de la fonction publique :

— aux termes de la procédure de « détachement-intégration », fixée par l’article L. 4138-9 du code de la défense, un militaire mis en détachement sur un emploi de l’une des trois fonctions publiques peut, sur demande agréée, être intégré dans un corps de fonctionnaires civils ;

— l’article L. 4139-2 du même code permet au militaire d’être détaché sur un emploi pour effectuer un stage probatoire d’une durée d’une année, à l’issue duquel il peut formuler une demande expresse d’intégration ;

— la procédure des emplois réservés, prévue par le code des pensions militaires d’invalidités et des victimes de guerre, permet le recrutement sur des emplois de catégorie B et C. Elle est notamment réservée aux invalides de guerre titulaires d’une pension militaire d’invalidité et aux personnes qui ont subi une atteinte à leur intégrité physique ou contracté une maladie dans le cadre de leur activité professionnelle et qui sont dans l’incapacité permanente de la poursuivre.

D’autres mesures facilitent l’accompagnement vers une seconde carrière professionnelle : outre la mise en disponibilité prévue par l’article L. 4139-9 du code de la défense, il convient de citer le versement de primes aux officiers sous contrat (52) ou de pécules pour les officiers de carrière quittant l’institution après 15 à 18 ans de service (53).

b) La déflation des effectifs s’appuie sur trois dispositifs majeurs

• Elle repose sur la régulation des flux, c’est-à-dire le non-renouvellement de contrats ou la baisse des recrutements qui permet une diminution de 4 000 emplois par an. Le ministre de la défense souligne toutefois « qu’il convient de maintenir un certain équilibre, l’exemple britannique d’arrêt complet des recrutements ayant montré quelles peuvent être les conséquences dommageables d’une telle mesure » (54). Les armées ont été sensibilisées au maintien des flux d’entrants et au recrutement en fonction du niveau d’encadrement anticipé en 2015. Dans le même esprit, le CEMA souligne qu’« il convient de veiller à conserver dans les rangs le personnel détenant des spécialités indispensables à l’engagement au maintien de nos capacités opérationnelles » (55).

• Par ailleurs, la déflation nécessite de reclasser plus largement les personnels dans d’autres fonctions publiques.

L’objectif fixé par le ministère de la défense est de permettre le reclassement supplémentaire d’environ 1 100 militaires par an, ce qui constitue un effort sans précédent dans un contexte de tensions pesant sur le marché de l’emploi. Or, le nombre total de militaires reclassés dans la fonction publique civile s’est réduit de moitié entre 2000 et 2006, passant de 1 220 à moins de 600 (56). Les rapporteurs ont pu constater que l’attente des armées à l’égard de l’ouverture des emplois civils aux militaires était forte, le ministère de la défense devant jouer un rôle moteur dans l’accueil des personnels reconvertis.

— La procédure de « détachement-intégration » est privilégiée en raison de sa souplesse. Elle devrait être améliorée aux termes de l’adoption du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique. En effet, son article 1er pose le principe général de l’ouverture des corps et des cadres d’emploi aux personnels relevant du statut général des militaires. Le détachement pourra s’effectuer entre corps et cadres d’emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, l’appréciation se faisant au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions.

Pour que ces dispositions soient mises en œuvre, il faut que les statuts particuliers concernés de la fonction publique prévoient le détachement de militaires dans ces corps. Par ailleurs l’application du nouveau dispositif suppose une harmonisation des règles statutaires par la voie réglementaire (règles de classement, valorisation des acquis). Or, les discussions interministérielles, pilotées par la direction générale de la fonction publique (DGAFP) achoppent sur le détachement des personnels sous-officiers dans les corps de catégorie B. Contrairement au ministère de la défense, la DGAFP estime que tous les sous-officiers n’ont pas vocation à être détachés dans les corps de catégorie B. En effet, il doit être tenu compte des équivalences tant du point de vue des conditions indiciaires que du niveau de sélection requis. Au regard de ces critères, les sous-officiers subalternes auraient plutôt vocation à être détachés dans des corps de catégorie C. Pour remédier à cette difficulté, deux solutions sont envisageables : soit une modification au cas par cas en ciblant d’abord les corps susceptibles d’être privilégiés par les militaires, soit l’adoption d’un décret transversal couvrant les corps des trois fonctions publiques (57).

— La procédure des emplois réservés a été améliorée. Des simplifications ont été apportées par la loi n°2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense (58). Les mesures prises améliorent l’appariement de l’offre et de la demande par l’établissement de listes d’aptitude régionale et nationale. En outre, la sélection s’effectue, non plus par examen, mais à partir d’un « passeport professionnel » du candidat retraçant ses qualifications et son expérience professionnelle. Ces modifications ont pour objet de remédier aux carences rencontrées dans la préparation aux examens, aux nombreuses défections enregistrées au moment des épreuves et au faible taux de nomination sur les postes offerts (59).

• Les mesures d’incitation financière doivent favoriser le départ de 1 200 militaires.

— Par voie d’amendement, le Gouvernement a introduit dans le projet de loi de finances pour 2009 un dispositif d’accompagnement pour les militaires amenés à quitter le ministère de la défense.

L’article 149 de la loi de finances initiale pour 2009 (60) prévoit le versement d’un pécule pour les militaires. Non soumis à l’impôt sur le revenu, son montant varie en fonction de l’ancienneté de service, et de la situation de l’intéressé par rapport à la limite d’âge de la retraite (61). Il est versé en deux tranches, la seconde fraction étant conditionnée à la reprise d’une activité professionnelle dans l’année suivant leur départ. Un décret (62) a été récemment publié afin d’en permettre l’application.

Selon les informations communiquées aux rapporteurs, le coût de cette mesure représente 70 millions d’euros en 2009, 93 millions d’euros en 2010 et près de 105 millions d’euros en 2011.

— Ce dispositif est renforcé par l’institution de l’indemnité spéciale de préparation de la reconversion pour la période 2009-2014 destinée à compenser la perte de revenu due au non-versement des primes de qualification pendant le congé de reconversion (63). Elle est allouée aux officiers, sous-officiers et officiers mariniers admis au bénéfice de ce congé. Une enveloppe annuelle de 2,6 millions d’euros est prévue pour la période 2009-2011.

3. La mise en œuvre de la déflation des effectifs des personnels civils

Il est prévu de supprimer en moyenne 2 100 emplois de fonctionnaires, contractuels et d’ouvriers de l’État. L’objectif doit être atteint grâce au non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, à la mobilité externe et à l’incitation financière aux départs. Les objectifs chiffrés correspondant à chacune de ces mesures ne constituent pas des données intangibles. Si la cible globale reste fixe, un dispositif pourra être davantage sollicité par rapport à un autre en fonction des contraintes ou des opportunités rencontrées.

La pyramide des âges dans la fonction publique facilite le flux des départs en retraite et permet déjà de répondre en grande partie à l’objectif recherché. A contrario, la mise en œuvre des deux autres dispositifs doit tenir compte non seulement des capacités d’accueil dans le cadre des mobilités externes mais aussi du caractère limité des aides financières dédiées aux personnels civils non ouvriers dans un contexte économique et social peu propice aux prises de risque.

a) L’objectif de non remplacement des départs en retraite est déjà atteint

Le non-remplacement des départs en retraite permettra de couvrir 60 % des réductions d’emplois, soit environ 1 250 postes. Un rapide aperçu des bilans sociaux du ministère de la défense confirme que cet objectif a déjà été atteint en 2006 et 2007 : la part des départs en retraite dans les flux de sorties définitives représente un peu plus de 80 % pour le personnel civil non ouvrier (64), et entre 75 % et 85 % pour les ouvriers de l’État (65).

b) La mobilité externe doit tenir compte des capacités d’accueil des autres administrations

L’encouragement à la mobilité externe vise à faciliter le reclassement d’environ 350 fonctionnaires par an non seulement au sein d’autres administrations de l’État mais aussi dans les autres fonctions publiques ce qui suppose une plus grande souplesse des mouvements.

Au sein de la fonction publique d’État, la fusion des corps participe de cette recherche de flexibilité. Par ailleurs, la loi du 2 février 2007 (66) aménage les règles de mise à disposition des fonctionnaires de façon à faciliter la mobilité d’une fonction publique à une autre. Enfin, le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, actuellement en examen au Parlement, introduit de nouvelles améliorations. Après son adoption, le droit à la mobilité serait reconnu à chaque fonctionnaire. Les détachements dans d’autres corps suivis d’une intégration devraient être systématisés tandis qu’une procédure d’intégration directe, c’est-à-dire sans détachement préalable, serait facilitée.

Toutefois, le levier de la mobilité doit tenir compte de la capacité d’accueil des autres administrations. On observera que le ministère de la défense n’est pas la seule institution à mettre en œuvre les préconisations de la RGPP. Or, la rationalisation des structures engagée par les autres administrations de l’État réduit les perspectives de recrutements externes, l’accent étant principalement mis sur le reclassement des personnels déjà employés. S’agissant des collectivités locales, les récents transferts de compétences pourraient limiter le levier du recrutement en raison d’étroites marges de manœuvre budgétaires.

c) Les dispositifs d’incitations financières

L’objectif d’indemnisation des départs volontaires doit permettre de couvrir environ 500 départs par an. Il convient cependant d’établir une distinction entre le dispositif conçu au profit des personnels civils non ouvriers et celui applicable aux ouvriers de l’État.

• L’indemnisation des personnels civils non ouvriers de l’État

L’indemnisation des fonctionnaires et agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée relève d’un dispositif commun à l’ensemble de la fonction publique de l’État (67). Sa définition et ses modalités d’application ne dépendent pas exclusivement du ministère de la défense, même si ce dernier a tenté de faire valoir sa spécificité. Elle est notamment attribuée aux personnels concernés par une restructuration et quittant l’administration à la suite d’une décision régulièrement acceptée.

Le montant de l’indemnité est modulé en fonction de l’ancienneté de service mais ne peut excéder une somme équivalente à 24 mois de rémunération brute. Elle reste soumise à l’impôt sur le revenu et aux cotisations sociales ce qui, de l’avis des représentants syndicaux, la rend peu attractive.

Les rapporteurs soulignent néanmoins que si l’indemnité versée aux militaires est défiscalisée, la base de calcul est constituée par le traitement indiciaire hors primes (68) ce qui permet d’obtenir une parité avec les personnels militaires.

Selon les estimations qui leur ont été transmises, le coût annuel du dispositif est de 6,1 millions d’euros. Cette dotation est prise en compte dans l’évaluation du budget triennal 2009-2011.

• L’indemnisation des ouvriers de l’État

Par voie d’amendement, le Gouvernement a introduit dans le projet de loi de finances pour 2009 un dispositif pour les ouvriers de l’État amenés à quitter le ministère de la défense entre 2009 et 2014. Cette mesure reprend largement le dispositif existant tout en le rendant plus vertueux.

L’article 150 de la loi de finances initiale pour 2009 (69) prévoit le versement d’une indemnité de départ volontaire pour les ouvriers de l’État lorsqu’ils sont en fonction dans un organisme figurant sur l’arrêté ministériel fixant la liste des établissements et services concernés par une restructuration. Elle est également accordée aux personnels dont le départ permet le reclassement d’un ouvrier issu d’un organisme restructuré.

Exonérée de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales, l’indemnité de départ volontaire, dont le montant est compris entre 49 470 et 91 470 euros, n’est versée qu’aux personnels se trouvant à plus de deux ans de l’âge de la retraite. Au contraire du système actuel, qui permet de profiter des mesures d’incitation jusqu’en fin de carrière (70), un profil dégressif des indemnités a été instauré pour inciter davantage au départ en milieu de carrière, soit entre 20 à 25 ans de service.

L’octroi de l’indemnité de départ volontaire ouvre également droit à une indemnisation au titre du chômage.

Les sommes versées au titre de ce dispositif se sont élevées à 57 millions d’euros en 2005, à 32 millions d’euros en 2006 et à 12 millions d’euros en 2007. La prévision de 28 millions d’euros pour 2009 vise le départ de 350 ouvriers de l’État et « se situe donc dans une moyenne basse », selon le ministre de la défense (71). Pour 2010 et 2011, les montants prévisionnels s’élèvent respectivement à 25 millions d’euros et 18,5 millions d’euros.

Un décret (72) a été récemment publié afin de permettre l’application de ce dispositif.

4. Les dispositifs d’accompagnement des restructurations

Des aides à la mobilité ont été instaurées pour favoriser les mutations découlant des restructurations. Leur coût global est évalué à un peu plus de 51 millions d’euros pour la période 2009-2014 dont environ 15 millions d’euros pour le personnel militaire et 36 millions d’euros pour le personnel civil.

• S’agissant des personnels militaires, plusieurs dispositifs sont prévus :

— l’indemnité pour charges militaires (ICM), prévue à l’article L. 4123-1 du code de la défense, tient déjà compte des sujétions propres à l’état militaire ;

— le complément et le supplément forfaitaires de l’ICM sont versés au profit des personnels chargés de famille recevant une nouvelle affectation prononcée d’office. Ces mesures de soutien ont été étendues au profit des agents non chargés de famille (73) ;

— l’allocation d’aide à la mobilité du conjoint, auparavant réservée aux personnels civils a été étendue aux militaires (74). Elle est allouée lorsque le conjoint ou le partenaire d’un pacte civil de solidarité doit abandonner son activité professionnelle en raison de la mutation ou du déplacement du bénéficiaire.

• Les fonctionnaires et agents contractuels titulaires d’un contrat à durée indéterminée peuvent prétendre aux dispositifs de droit commun prévus pour tous les agents de l’État notamment :

— la prime de restructuration complétée le cas échéant par l’allocation d’aide à la mobilité du conjoint, toutes deux prévues par le décret n°2008-366 du 17 avril 2008 ;

— l’indemnité temporaire de mobilité : fixée par le décret n°2008-369 du 17 avril 2008, elle est attribuée à la double condition de l’exercice réel d’une mobilité décidée à la demande de l’administration et de l’existence d’une difficulté particulière à pourvoir un emploi.

Une mesure dérogatoire, propre aux agents du ministère de la défense, a toutefois été adoptée (75). L’indemnité spécifique de restructuration est accordée en complément de la prime de restructuration. Son montant varie en fonction de la situation familiale et de la distance entre la localisation de l’ancienne affectation et celle du nouvel emploi.

• Les ouvriers de l’État bénéficient également de diverses mesures :

— l’indemnité de reconversion et le complément exceptionnel de restructuration (76), déjà prévus dans le cadre des réorganisations intervenues entre 2003 et 2008, ont été pérennisés. Les montants alloués varient selon la composition de la famille et selon la distance entre la localisation de l’ancienne affectation et celle du nouvel emploi ;

— en outre, le décret n°2008-647 du 30 juin 2008 étend aux ouvriers de l’État le bénéfice de l’allocation d’aide à la mobilité du conjoint et de l’indemnité temporaire de mobilité.

B. LA CONDITION DES PERSONNELS MILITAIRES ET CIVILS

Le rapport annexé au projet de loi fait de la politique des ressources humaines un facteur décisif de la réussite de la modernisation et de la transformation des armées (77). À cet effet, plusieurs axes ont été définis par le ministère de la défense pour préserver la condition des personnels militaires et civils.

1. La mise en œuvre de la LPM coïncide avec le lancement du plan d’amélioration de la condition du personnel (PACP)

Le montant du PACP s’élève à 89 millions d’euros en 2009, 115 en 2010 et 97 en 2011.

Pour la période 2009-2011, il concernera les personnels militaire et civil de la défense en poursuivant deux objectifs.

Tout d’abord, il vise à renforcer l’attractivité des carrières du personnel militaire : dans le prolongement de la réforme des statuts achevée en septembre 2008, un plan de revalorisation indiciaire, auquel est associé un volet indemnitaire, a été défini.

La réforme du statut général et des statuts particuliers avait notamment pour objectif de favoriser la lisibilité des carrières. Cette amélioration est renforcée par la refonte de l’échelonnement indiciaire associé à chaque statut particulier. Après une année 2008 consacrée, en avance de phase, à la revalorisation indiciaire des militaires du rang et des jeunes sergents, l’année 2009 verra la mise en œuvre de la première tranche des nouvelles grilles indiciaires (65,5 millions d’euros), les deuxième et troisième tranches intervenant en 2010 (91,4 millions d’euros) et 2011 (36,4 millions d’euros).

S’agissant du volet indemnitaire, l’harmonisation du système de primes applicable à l’outre-mer représente un effort budgétaire de 7 millions d’euros en 2009 puis 8,8 en 2010 et 13,1 en 2011.

Le PACP a également pour objectif de valoriser les parcours professionnels du personnel civil et répond à deux priorités :

— la poursuite de l’effort de requalification engagé ces dernières années au profit des filières technique et administrative ;

— à la suite de la mise en place de la rémunération au mérite, la refonte indemnitaire constitue la principale innovation par rapport à la LPM 2003-2008. Représentant un effort de 13,45 millions d’euros, la mesure consiste à accorder une prime aux agents les plus méritants et ceux ayant connu des lourdes charges de travail. En 2009, ce nouveau dispositif s’applique aux personnels administratifs de catégorie A.

2. L’amélioration de la politique de recrutement des militaires

Le projet de loi relève que le recrutement est essentiel pour maintenir un taux minimal de renouvellement des effectifs militaires de 10 % par an (78).

Pour y parvenir, le ministère de la défense procède à la mutualisation de ses chaînes de recrutement, faisant suite à une phase d’expérimentation effectuée en 2007 (79). Cette démarche ayant permis à la politique de recrutement de gagner en visibilité et en efficacité, un maillage de 110 centres d’information et de recrutement des forces armées (CIRFA) est en cours depuis l’été 2008. Point d’entrée unique, le CIRFA doit améliorer la qualité du service rendu au candidat à l’engagement (accueil commun des armées) et simplifier l’accès à l’information pour tous les partenaires externes (lycées, collèges).

3. L’optimisation de la reconversion

La mission d’information portant sur l’exécution de la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 a estimé qu’au-delà des résultats encourageants, « le dispositif de reconversion gagnerait à être optimisé (80) ». Le présent projet de LPM semble tirer les leçons de la dispersion de la chaîne de reconversion, le ministère de la défense étant pleinement conscient de l’importance de l’enjeu de reconversion tant pour l’efficacité de la réduction des effectifs que pour l’attractivité du métier militaire.

Une agence de reconversion de la défense doit être créée au cours de l’année 2009. Le calendrier de mise en place de cette structure unique prévoit outre un regroupement des services centraux sur le site de Balard, une première expérimentation des structures locales à Rennes et Bordeaux en début d’année 2009. Le dispositif devrait être stabilisé au 1er septembre 2010 et compter dix pôles intermédiaires de reconversion (81).

Selon les informations transmises aux rapporteurs, cette agence devrait être placée sous la tutelle de la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD). Les 920 personnels qui composent actuellement la fonction reconversion y seront affectés. Toutefois, le ministère de la défense prévoit d’optimiser son fonctionnement en réduisant les effectifs à 705 personnels en fin de programmation. Un protocole devrait permettre aux personnels militaires de la gendarmerie nationale de bénéficier des prestations de l’agence.

Les liens avec les partenaires du service public de l’emploi sont conservés et renforcés. La convention qui lie le ministère de la défense à l’agence nationale pour l’emploi, qui est arrivée à terme à la fin de l’année 2008, est en cours de renouvellement avec le Pôle Emploi.

Enfin, le ministère de la défense entend jouer un rôle moteur dans le cadre de la constitution des plateformes régionales de ressources humaines qui sont progressivement constituées auprès des préfets de région. Celles-ci doivent permettre aux personnels d’être orientés par des conseillers en fonction des bassins d’emplois. Le ministère de la défense financerait à ce titre 60 des 90 emplois qui seraient créés dans ce cadre.

C. LA RÉSERVE

La précédente programmation militaire devait contribuer à la réalisation du modèle d’armée 2015 qui prévoyait une cible de 100 000 réservistes. Pour l’atteindre, la LPM visait un objectif de 82 000 réservistes en 2008 pour une durée d’activité de l’ordre de 25 à 30 jours par an. En 2007, l’effectif réalisé s’est élevé à 58 827 réservistes pour 22,7 jours d’activité.

L’actuelle programmation ne comporte pas de buts aussi ambitieux. Elle ne fixe ni objectif quantitatif ni taux d’activité. Tout au plus, le projet de loi prévoit-il un objectif de personnels « prêts à souscrire un contrat d’au moins 30 jours par an et, dans certains cas, jusqu’à 200 […] » (82). Elle évoque, en outre, la nécessité d’apporter des compétences dont les armées ne disposent pas, d’accroître l’effort d’information et de recrutement et souligne l’intérêt de compenser les préjudices financiers subis par les personnes ou les entreprises.

Force est de constater que, mises à part les timides améliorations introduites au titre de la programmation précédente, aucun dispositif de financement n’est adossé à la réalisation de cette finalité. Ainsi, l’enveloppe allouée à la réserve, prévue par la programmation triennale 2009-2011, est d’un montant identique à celle des budgets 2007 et 2008, soit environ 76 millions d’euros.

Cette situation contraste fortement avec le volontarisme qui avait présidé à l’élaboration de la LPM 2003-2008. Néanmoins, des réflexions sont actuellement en cours afin d’améliorer la politique de réserve opérationnelle :

— le secrétariat d’État chargé de la défense et des anciens combattants a mandaté l’état-major des armées (EMA) pour examiner l’évolution de l’emploi de la réserve opérationnelle dans les missions extérieures ;

— en outre, l’EMA a demandé à ce que le secrétariat général de la défense nationale conduise une véritable réflexion sur l’utilisation de la réserve militaire en renfort du dispositif interministériel de gestion de crise.

Ces deux dossiers devraient déboucher, dans les mois qui viennent, sur une remise à plat du dispositif et sur la définition de nouveaux objectifs.

II. —  LES CINQ FONCTIONS STRATÉGIQUES

A. CONNAÎTRE ET ANTICIPER

« Dans un environnement international marqué par de grandes incertitudes et des préavis qui peuvent être très courts, les moyens de la connaissance et de l’anticipation constituent la première ligne de défense d’un pays. Ils doivent offrir au décideur, le plus en amont possible de l’irruption des crises, des éléments d’appréciation de situation […] qui lui donnent une capacité de choix mieux étayée entre les modes d’action envisageables » (83).

Dans la droite ligne des préconisations du Livre blanc, la nouvelle fonction stratégique « Connaissance et anticipation » est considérée comme prioritaire par le projet de loi. Élément clé de l’autonomie nationale, elle est essentielle à la mise en œuvre des autres fonctions stratégiques, tant sur le plan civil que militaire, et ce, à toutes les niveaux : prévision, appréciation de situation, commandement, aide à la décision, éclairage et contrôle de l’action.

Cette fonction stratégique recouvre quatre domaines distincts :

— Le renseignement a pour objet de permettre aux plus hautes autorités de l’État d’anticiper et, à cette fin, de disposer d’une autonomie d’appréciation, de décision et d’action, en leur présentant, de façon aussi exhaustive et fidèle que possible, l’état des risques, des menaces et des opportunités dans les domaines les plus variés. L’acquisition du renseignement résulte de plusieurs ensembles : le recueil de l’information sur le terrain au moyen de sources humaines ou de capteurs techniques, l’action des services de renseignement, civils et militaires, et celle des unités militaires spécialisées. Dans tous les cas, l’information doit être exploitée, c’est-à-dire croisée, synthétisée et analysée, puis transmise, en fonction de son intérêt, aux décideurs.

— La connaissance des zones d’opérations potentielles est déterminante pour l’action militaire ; réalisée en priorité sur l’axe stratégique allant de l’Atlantique à l’océan Indien, elle est assurée par le recueil régulier d’informations au moyen des capteurs techniques (spatiaux, aériens, terrestres et navals) auxquels les forces ont accès ; elle bénéficie également de l’implantation des moyens prépositionnés en Afrique et dans le Golfe et des forces de souveraineté (Antilles-Guyane, océan Indien, Pacifique). Elle comprend également la fourniture des données géophysiques (84), désormais essentielles pour la maîtrise des systèmes de défense.

— L’analyse prospective conditionne la capacité à anticiper la montée en puissance de risques et de menaces, à évaluer les opportunités pour les intérêts français et européens et à orienter en temps utile les politiques et dispositifs de prévention et de réponse. Pour être véritablement opérationnelle, elle doit élargir ses centres d’intérêt (le projet de loi (85) cite notamment la géostratégie, la géopolitique, les sciences sociales et économiques, la recherche scientifique). Elle doit également bénéficier d’une bonne coordination au sein du ministère de la défense et dans le cadre interministériel, avec par exemple, comme le suggère le Livre blanc, la création d’un portail Internet permettant de présenter une vision globale des compétences des différents centres de prospective ainsi que « la mise en place de passerelles (lieux d’échange, filières, mobilité…), voire de moyens mis en commun ou en réseau (cellules de veille, centres de documentation…), entre les administrations et les milieux universitaires, les centres de recherche, les instituts privés et l’industrie » (86).

— La maîtrise de l’information, enfin, conditionne désormais l’autonomie stratégique. Cette notion « recouvre la capacité, tant pour les décideurs civils et militaires, que pour les agents de l’État déployés sur le terrain, d’accéder en temps utile à l’information et en faire un usage opérationnel efficace » (87). Elle repose sur quatre piliers : la transmission de l’information en temps utile, l’interopérabilité des réseaux d’information, la protection de l’information (qui permet d’assurer la confidentialité, la disponibilité et l’intégrité du système et de l’information traitée) et la vérification de cette même information, de sa fiabilité et de sa bonne circulation. Les capacités satellitaires sont ici tout particulièrement déterminantes.

Pour ce qui concerne plus strictement la programmation, trois types de moyens font l’objet d’une attention particulière dans le projet de loi : les ressources humaines, les équipements satellitaires et les drones.

1. Les ressources humaines

Sur la période 2009-2014, le renseignement bénéficiera d’un renforcement de ses effectifs de l’ordre de 700 personnes. Cet effort, considéré comme indispensable par le Livre blanc, permettra de restaurer les moyens humains des services de renseignement relevant de la mission « Défense » (c’est-à-dire la direction générale de la sécurité extérieure – DGSE, la direction du renseignement militaire – DRM et la direction de la protection et de la sécurité de la défense – DPSD), après une loi de programmation 2003-2008 qui n’aura pas permis d’ajuster les recrutements aux besoins de différents services.

À la différence de leurs principaux homologues, les services de renseignement français n’ont en effet pas bénéficié d’un véritable « effet 11 septembre ». Les trois services de renseignement relevant du ministère de la défense représentent environ 7 300 personnes, dont 4 500 pour la DGSE et 1 400 à la fois pour la DPSD et pour la DRM. Même en prenant en compte les services relevant d’autres ministères, et singulièrement la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), la taille de l’outil de renseignement français est inférieure à celle de ses deux partenaires essentiels que sont l’Allemagne et le Royaume-Uni. L’exercice de comparaison n’est cependant pas aisé, car l’efficacité d’ensemble d’un système de renseignement dépend de nombreux facteurs, dont l’organisation interne et les modes d’actions, lesquels sont par nature plus difficiles à analyser en raison d’impératifs évidents de discrétion. Il est néanmoins acquis, à niveau d’équipement technologique comparable, que ce sont les compétences humaines qui font la différence, et seule une progression sensible des effectifs, combinée à un recrutement visant prioritairement les spécialités critiques, peut permettre de faire face aux besoins exponentiels de traitement et d’exploitation des flux d’informations.

Compte tenu de la sensibilité particulière des données et des secteurs concernés, le projet de loi ne fournit pas de détail sur la répartition des 700 postes supplémentaires entre les différents services, mais il indique que les créations d’emploi programmées sur la période 2009-2014 sont destinées à renforcer les moyens consacrés à la lutte anti-terroriste, à la contre-prolifération, à la lutte contre la criminalité organisée, au contre-espionnage et à la lutte contre l’ingérence économique. Selon les indications communiquées aux rapporteurs, ces créations de postes devraient en pratique essentiellement bénéficier à la DGSE. En revanche il serait souhaitable, pour consolider l’effort globalement réalisé en faveur des services de renseignement, que les postes supplémentaires annoncés constituent des créations nettes d’emplois et donc que ces services ne se voient pas appliquer la règle du non-remplacement d’un départ en retraite sur deux.

Le projet de loi confirme également, comme le préconisait le Livre blanc, la nécessité d’harmoniser la gestion des différents services, tout particulièrement en matière de recrutement, de formation et de mobilité, et la création d’une académie du renseignement, qui, selon le Livre blanc, « développera un programme de formation, véritable " tronc commun ", défini entre les services, hébergé par eux et sanctionné par un brevet reconnu par tous » (88).

En parallèle à la réforme de l’organisation du renseignement (fusion des renseignements généraux et de la direction de la sécurité du territoire au sein de la DCRI, mise en place d’un Conseil national du renseignement et création d’un poste de coordonnateur national du renseignement placé auprès du Président de la République – cf. supra, I. de la première partie), des progrès ont d’ores et déjà été réalisés en matière de coopération et d’harmonisation.

Des comités de coordination par théâtres d’opération, placés sous le pilotage du cabinet du ministre de la défense, ont ainsi été mis en place à partir de 2006 et associent les services spécialisés du ministère (DRM, DGSE et DPSD) et les acteurs du renseignement en opération (commandants de forces, gendarmerie…). De même, en matière de renseignements d’origine technique, la DRM et la DGSE ont entamé en 2004 une démarche de mutualisation de leurs moyens de recueil afin de bénéficier d’un dispositif concerté et partagé et d’une meilleure synergie dans la collecte des données.

En ce qui concerne plus spécifiquement la formation, la DGSE et la DRM développent depuis déjà plusieurs années un partenariat qui a conduit à une véritable mutualisation des formations dans certains domaines de compétence. De son côté, la DPSD organise régulièrement des présentations de ses activités auprès des autres services de renseignement et leur propose des formations, notamment en matière de sécurité industrielle.

Au-delà de ces coopérations, la mise en place, comme le prévoit le projet de loi, de « parcours de carrière [offrant] plus de possibilités de mobilité entre les services » (89), ce qui suppose l’adoption de « normes communes de gestion de carrières […] s’agissant du recrutement du personnels, de leur mobilité mais aussi de la formation initiale et continue » (90), nécessitera, au préalable, un important travail de concertation et de définition précise des cœurs de métier de chacun des services. Une telle réforme devra donc être conduite sous l’autorité du coordonnateur national du renseignement.

2. Les capacités satellitaires de la France

Le projet de loi fait de la fonction « Connaissance et anticipation » une priorité de la prochaine programmation, précisant que « l’espace fera l’objet d’un effort spécifique » (91). Pour cela, les ressources allouées à l’espace seront progressivement doublées en moyenne annuelle d’ici à 2020. Cet objectif est extrêmement positif, mais les crédits consacrés à l’espace n’étant retracés dans aucun agrégat, il sera impossible de vérifier que cet engagement est bien respecté. La création d’un « commandement interarmées de l’espace sous l’autorité du chef d’état-major des armées » (92) pourrait toutefois permettre de mieux isoler ces sommes.

Le renseignement peut aujourd’hui s’appuyer sur un ensemble cohérent de satellites qu’il s’agisse du renseignement d’origine image (ROIM) ou d’origine électro-magnétique (ROEM). Les armées disposent par ailleurs de satellites de télécommunications ainsi que de satellites de données géophysiques.

a) Les capacités satellitaires de renseignement

Le renseignement d’origine image s’appuie aujourd’hui sur trois systèmes satellitaires complémentaires :

– le satellite Hélios 1A lancé en 1996, toujours opérationnel, qui apporte des images de jour ;

— le satellite Hélios 2A qui complète les données d’Hélios 1 avec une capacité de vision nuit et la détection d’activités thermiques ;

— une composante imagerie radar grâce à un échange capacitaire avec l’Allemagne (système SAR-lupe).

Ces ensembles seront renforcés en 2009 avec le lancement du satellite Hélios 2B et avec un accord d’échange d’images radar avec l’Italie (système Cosmo-skymed) et en 2010 avec le lancement du système Pléiades (satellites optiques à usage dual).

Le renseignement d’origine électromagnétique repose sur le démonstrateur Essaim, mis en orbite en décembre 2004, qui fonctionnera jusqu’en 2009. Les résultats d’Essaim ont conduit la France à développer un nouveau démonstrateur, Élisa, qui devrait être lancé en 2010. Ces deux systèmes ne donnent que des capacités pré-opérationnelles, c’est-à-dire que l’utilisation des données par les unités et les services n’est pas aboutie, faute de disposer des outils adaptés.

Les satellites aujourd’hui en service seront remplacés à l’horizon de 2017 par Musis pour l’image et par Ceres pour le ROEM. Dans les deux cas, les programmes sont développés en coopération avec nos partenaires européens. Ces programmes devraient être totalement opérationnels, avec des segments sols complets.

Le graphique suivant récapitule les engagements du projet de loi en matière satellitaire.

Évolution des capacités satellitaires françaises

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ROIM (1)

Capacités jour et infrarouge

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Post Hélios (Musis)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hélios 2A

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Hélios 2B

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Capacités jour

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hélios 1A (au plus jusque 2010)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Pléiades

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                     

 

Radar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


SAR-Lupe + Cosmo-skymed

 

 

 

                                 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

     

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ROEM (2)

 

Essaim

 

 

 

 

 

 

 

CERES

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ELISA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                         
   

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

après 2017

 

 

(1) Renseignement d’origine image.

(2) Renseignement d’origine électro-magnétique.

Source : ministère de la défense.

Le graphique montre que la programmation se heurte à deux incertitudes majeures. Pour le ROIM, un risque de déficit capacitaire apparaît entre 2015 et 2017. Il est essentiellement lié à la durée de vie d’Hélios 2B et à la date d’entrée en service de Musis. L’exemple d’Hélios 1A pourrait inciter à l’optimisme, le système étant toujours opérationnel plus de dix ans après son lancement. À l’inverse, l’exemple d’Hélios 1B qui n’a été en service que cinq ans rappelle le caractère extrêmement aléatoire de ces prévisions. Le système Pléiades devrait certes permettre de maintenir une capacité de jour, mais la France risque d’être privée de données de nuit et de capacités d’observation thermique pendant plusieurs années.

La situation est plus préoccupante pour le ROEM puisque aucun système n’assurera la liaison entre Élisa qui s’achèvera en 2013 et Ceres qui n’entrera en service qu’en 2016. Outre l’affaiblissement de notre renseignement et la perte d’autonomie, ce décalage risque d’avoir des conséquences sur les équipes qui exploitent les données. Sans activité, elles seront dissoutes et il sera difficile de reconstituer leur savoir-faire après trois ans d’interruption.

Sauf à renoncer à toute ambition nationale en matière spatiale, il semble donc indispensable d’accélérer le lancement des programmes. Compte tenu de leur complexité, une décision doit intervenir dès aujourd’hui pour préciser les modalités et surtout le calendrier de la coopération. En tout état de cause, il convient de préserver ces équipements, tout retard pouvant avoir des conséquences de long terme très graves, avec le risque d’un décrochage définitif de la France dans le domaine spatial.

L’autonomie spatiale de la France doit impérativement être maintenue ; notre pays ne saurait dépendre de ses partenaires pour accéder à l’espace, d’autant que cela conditionne de plus en plus nos possibilités globales d’action, de réaction et de détection. Un décrochage en la matière serait définitif et aurait des répercussions très importantes, dépassant le seul cadre militaire.

b) Les autres capacités satellitaires

La défense a recours à d’autres systèmes satellitaires pour ses communications (satellites Syracuse III) ; elle utilise également les systèmes civils et commerciaux notamment pour les données géographiques ou météorologiques.

En matière de données géophysiques, le projet de loi se contente de préciser que le système Galileo, programme développé à l’échelon européen, « apportera une source indépendante de positionnement et de datation » (93), sans préciser à quelle échéance.

Quant aux télécommunications, Syracuse III a désormais fait la preuve de ses capacités et peut être facilement prolongé ou remplacé par les industriels du secteur. Le ministère de la défense étudie d’ailleurs la possibilité de céder à des opérateurs privés ces satellites, charge à eux d’assurer la transmission sécurisée des communications. Cette solution demande une analyse extrêmement fouillée sur le plan juridique et opérationnel. La perspective de recettes immédiates ne doit pas faire oublier le caractère stratégique de cette question. Quoi qu’il en soit, les aspects opérationnels doivent prévaloir et constituer le critère déterminant de décision.

Le projet de loi ne mentionne les capacités satellitaires en matière d’alerte avancée qu’en ce qui concerne la prévention et la lutte contre la prolifération et la maîtrise des armements (94), la nature de l’équipement répondant à ce besoin n’étant pas précisée. Bien que ce projet ne doive pas aboutir avant 2014, il importe de ne pas s’exclure de la course, sauf à peser à terme sur la crédibilité de notre dissuasion. Même s’il n’est pas envisageable que la France se dote d’un système de défense anti-missiles, elle doit se doter d’un système de surveillance qui dépasse le cadre d’un simple démonstrateur, c’est-à-dire qui soit effectivement utilisable par les forces. Plusieurs options sont actuellement envisageables (satellite en orbite géostationnaire ou constellation de petits satellites) ; elles doivent toutes faire l’objet d’une étude approfondie, en liaison avec nos principaux partenaires qui pourraient avoir intérêt à bénéficier de ces équipements.

La crédibilité de notre dissuasion suppose que nous n’excluions pas la possibilité de mettre en place un système d’alerte avancée. Pour réagir efficacement et rapidement, le Président de la République doit être averti immédiatement du tir de tout missile balistique et doit en connaître l’origine avec certitude.

Le projet SPIRALE (cf. infra) constitue une première étape pour la France mais il ne saurait lui donner une capacité réelle et durable en matière d’alerte avancée ; il doit être renforcé par un système complet.

3. Les drones

Le Livre blanc fait clairement figurer les drones parmi les priorités de modernisation des armées puisqu’il prévoit que « la capacité en drones tactiques et de longue endurance, sera […] renforcée, aussi bien pour la surveillance et le renseignement que pour l’appui aux forces terrestres par des drones armés » (95).

Le projet de loi reprend cette priorité sans pour autant trancher définitivement entre les différentes options technologiques et industrielles actuellement ouvertes (96).

En France, la question des drones est un sujet difficile qui semble être, depuis plusieurs années, un terrain privilégié pour la confusion et l’indécision. Comme cela a été clairement analysé par le Livre blanc et réaffirmé par le projet de loi, l’obtention du renseignement est une fonction de plus en plus essentielle à la défense et à la sécurité d’une nation, et sa maîtrise garantit à un pays l’indépendance opérationnelle et tactique de ses forces armées. À l’heure où la plupart des armées modernes se dotent de cette capacité stratégique, maîtriser la technologie des drones et notre équipement dans ce domaine est donc un enjeu essentiel qui, jusqu’à présent, n’a pas été pris en compte à hauteur de son importance.

Pourtant, la loi de programmation militaire 2003-2008 s’était déjà attachée à souligner l’importance stratégique des drones et avait programmé l’acquisition de plusieurs types d’équipements. Elle avait même insisté sur le fait que « les drones devraient représenter un champ d’action privilégié en matière de coopération européenne ».

De son côté, la commission de la défense a régulièrement rappelé l’importance de ces équipements pour les armées et l’indépendance stratégique de la France, que ce soit à travers les avis sur le budget de l’armée de l’air ou encore dans le rapport d’information sur la recherche de défense et de sécurité publié en mars 2005 (97).

Il existe deux grands types de drones : les drones de combat, dits UCAV (Unmanned Combat Air Vehicle) – qui sont aujourd’hui considérés comme des successeurs possibles pour l’aviation de combat mais ne relèvent pas, à proprement parler, de la fonction stratégique « Connaissance et anticipation » –, et les drones de surveillance (ou Unmanned Air Vehicle – UAV), qui, de façon complémentaire des systèmes satellitaires et des vecteurs pilotés, permettent de disposer en permanence d’une surveillance du théâtre d’opération. Cette surveillance, exercée au profit de l’ensemble du dispositif interarmées, améliore la réactivité et l’efficacité globale des moyens engagés. Ces équipements peuvent également être utilisés sur le territoire national pour assurer des missions globales de sécurité. Ces drones peuvent enfin, en complément et selon leur format, remplir des fonctions de reconnaissance.

Au sein des drones de surveillance, trois types d’appareils coexistent :

— les drones de théâtre, qui volent très haut, restent longtemps en situation (au moins 24 heures) et transmettent de façon permanente, partout dans le monde, des informations à un centre de commandement ; les systèmes MALE (moyenne altitude longue endurance) et HALE (haute altitude longue endurance) appartiennent à cette catégorie ;

— les mini-drones de contact (moins de 20 kg), qui permettent aux forces en opération d’avoir une vision de ce qui se passe « derrière la colline » ; il s’agit alors de petits appareils qui volent à basse altitude et ont une courte durée d’autonomie ; le programme DRAC (EADS), qui est en cours de livraison à l’armée de terre, relève de cette catégorie ;

— les drones tactiques, qui occupent une situation intermédiaire entre les deux catégories précédentes, emportent un équipement plus ou moins sophistiqué (radar et boule optique par exemple) ; ces appareils devraient pouvoir également décoller à partir d’un navire.

Les crises afghane et irakienne ont rendu évidente l’utilité de ces différents équipements, même si leurs performances restent conditionnées par les contraintes géographiques et météorologiques. L’utilisation de drones de surveillance par l’armée américaine dans le golfe d’Aden, dans le cadre de la Task Force 151 chargée de la lutte contre la piraterie maritime, a également mis en valeur leur utilité pour des opérations navales.

Le projet de loi dispose que l’effort d’équipement doit tout à la fois porter sur les drones MALE et sur les drones tactiques « pour des missions d’observation, de reconnaissance et de surveillance électronique, voire d’appui au sol » (98), l’équipement en DRAC de l’armée de terre devant pour sa part être achevé d’ici à 2010, avec au total une centaine de systèmes.

En ce qui concerne les drones MALE, le système intérimaire de drone moyenne altitude longue endurance (SIDM), livré à l’armée de l’air par EADS avec cinq ans de retard, est entré en service fin 2008 et a fait son baptême du feu en Afghanistan au premier semestre 2009. Conçu initialement comme un dispositif intérimaire, le SIDM comporte trois vecteurs et deux stations de contrôle. Il a vocation à effectuer des missions de surveillance et reconnaissance tout temps, de jour et de nuit, ainsi que de désignation d’objectifs et d’illumination laser au profit d’autres systèmes d’armes. Des négociations sont en cours avec EADS pour l’acquisition d’un vecteur supplémentaire et la signature d’un contrat d’entretien couvrant l’activité opérationnelle ainsi que le traitement des obsolescences jusqu’en 2016. Prolonger ce système au-delà de cette date n’est pas envisageable et un risque de rupture capacitaire n’est pas à écarter.

Plusieurs possibilités existent pour l’équipement définitif en drones MALE : le projet Advanced UAV d’EADS, qui rassemble trois partenaires majeurs (France, Allemagne et Espagne), est actuellement en phase de levée de risques ; une offre concurrente et non sollicitée de Dassault et Thales, associés à l’Espagnol INDRA, constituée à partir de la plateforme israélienne Heron TP de IAI, complétée par des équipements français ; les systèmes Heron TP israélien et Predator B américain pour un achat sur étagère.

Le projet de loi ne se prononce pas sur la solution à adopter et prévoit simplement que, pour les drones de théâtre comme pour les drones tactiques, c’est au vu de l’expérience acquise que le choix des performances et du montage industriel sera fait. Toutes les options sont laissées ouvertes : achat sur étagère, location de services, développement de moyens nouveaux, éventuellement en coopération européenne. Ces possibilités devraient vraisemblablement se combiner (location et achat de matériels existants dans un premier temps puis développement par la suite) afin de franchir au mieux l’obstacle du trou capacitaire. Seule une borne de calendrier est posée : les ressources prévues pour cette stratégie d’acquisition combinée « seront réparties au plus tard en 2010, en fonction de l’affinement des analyses opérationnelles et techniques » (99).

Le programme de drones MALE figure dans le tableau récapitulatif des principaux équipements du projet de loi (100) : la cible est de trois systèmes, commandés durant la période 2009-2014 et livrés entre 2015 et 2020. Selon les informations communiquées aux rapporteurs, environ 140 millions d’euros pourraient être consacrés à ce programme sur la première loi de programmation.

Même si l’objectif peut sembler optimiste au regard de la situation actuelle, 2020, c’est déjà bien tard pour remplacer un système définitivement obsolète en 2016… Si l’achat sur étagère semble donc inévitable, il doit cependant constituer une simple étape et ne pas interrompre l’effort, car un tel choix pose indéniablement un problème d’indépendance nationale dans un domaine où la maîtrise des équipements et des technologies est essentielle.

B. DISSUADER

1. Une dissuasion confortée dans ses principes

Le projet de loi s’inscrit dans la continuité des grandes orientations françaises en matière de dissuasion. Il réaffirme que sa crédibilité repose sur la possibilité pour le chef de l’État de disposer « d’une gamme d’options suffisamment large et de moyens adaptés à une grande diversité de situations », étant entendu qu’ils bénéficient de « l’environnement nécessaire à leur mise en œuvre autonome et en sûreté » (101). Pour cela, la double composante (océanique et aéroportée) est maintenue, l’effort de modernisation engagé depuis dix ans étant poursuivi. Pour autant, ces composantes seront redimensionnées pour tenir compte de l’évolution du contexte géopolitique et des menaces potentielles.

Le projet de loi prévoit ainsi de réduire d’un tiers « le nombre d’armes nucléaires, de missiles et d’avions de la composante aéroportée », l’arsenal de la France devant au final comporter « moins de trois cents têtes nucléaires ». Cette disposition est conforme aux engagements du Président de la République. À Cherbourg, le 21 mars 2008, il a en effet souhaité que la France applique le principe de la stricte suffisance en matière nucléaire, c’est-à-dire qu’elle doit maintenir « son arsenal au niveau le plus bas possible » compte tenu du contexte stratégique. Le Président de la République entend que la France s’implique plus dans le processus international de désarmement et gagne en transparence sur ce sujet particulièrement sensible et touchant aux intérêts stratégiques de notre pays. Cela ne remet nullement en cause les capacités nucléaires françaises qui sont confirmées dans leur principe et leur diversité. Au contraire, la rationalisation du dispositif permet d’en renforcer l’efficacité et la crédibilité : il s’agit d’avoir moins de têtes mais de pouvoir les utiliser avec encore plus de souplesse que précédemment. Par ailleurs, aucune disposition ne limite la puissance des têtes nucléaires, seul leur nombre est limité.

Pour financer les programmes de la dissuasion, y compris les études, les infrastructures et le MCO, le projet prévoit une enveloppe de 20,2 milliards d’euros 2008 sur la période. La précédente programmation ne faisait état que d’une moyenne annuelle de 2,825 milliards d’euros pour la fonction « Dissuasion », mais sans en préciser exactement le périmètre. Le projet de loi améliore la programmation en regroupant dans une même fonction stratégique les dépenses d’investissement, de recherche et de fonctionnement. Il augmente par ailleurs sensiblement les crédits pour la dissuasion proprement dite qui passent à une moyenne annuelle de plus de 3,3 milliards d’euros, ce qui correspond parfaitement aux besoins des dernières années. Cette hausse devrait permettre de compenser les surcoûts constatés lors de la précédente programmation.

Le projet de loi fixe des ambitions raisonnables en matière d’équipements même s’il convient d’être particulièrement vigilant au respect du calendrier, tout retard pouvant avoir de graves conséquences à long terme.

2. Les composantes de la dissuasion française

a) La composante océanique

La permanence à la mer est assurée par quatre sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) dont le renouvellement prendra fin en 2010 avec la livraison du Terrible, quatrième SNLE de nouvelle génération (NG). Il s’agira du premier SNLE adapté au nouveau missile nucléaire M51 équipé de têtes TN 75. À partir de 2010, tous les SNLE seront progressivement adaptés au M51. Le projet prévoit en outre que les M51 seront, à partir de 2015, dotés des têtes nucléaires océaniques (TNO), adaptées à de plus longues portées. Durant l’exécution de la programmation, il importera de veiller à l’état d’avancement de ce projet dimensionnant pour notre dissuasion.

Des efforts de modernisation doivent également être entrepris pour assurer la sécurité de la composante océanique. À ce titre, le renouvellement des sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) et des frégates anti-sous-marines constitue une priorité, tout comme le maintien des capacités des avions de patrouille maritime. Ces opérations sont absolument nécessaires, les équipages des SNLE devant être formés à bord des SNA. Les écarts calendaires entre les dates d’admission au service actif des sous-marins Barracuda et celles des désarmements des SNA Rubis vont entraîner des difficultés de gestion des personnels, qui seront aggravées par tout retard lié à un aléa technique ou financier. Une diminution du vivier des officiers de quart pour les SNLE est certainement l’événement le plus redouté. La réduction des effectifs parmi les personnels servant à bord des sous-marins doit être appréhendée avec beaucoup de prudence. Une fois désarmé, il est presque impossible de reconstituer un équipage composé de spécialistes de très haute valeur.

Beaucoup d’interrogations pèsent sur les capacités réelles des avions de patrouille maritime au vu de la situation de l’aéromobilité des armées. La réorganisation des implantations militaires devrait également peser sur leur utilisation puisque tous les appareils seront rattachés, à terme, à une seule base alors que les sous-marins sont amenés à intervenir indifféremment sur les côtes atlantique et méditerranéenne.

b) La composante aéroportée

La composante aéroportée va bénéficier de l’entrée en service du Rafale et des missiles air-sol moyenne portée améliorés (ASMP-A) équipés d’une nouvelle tête nucléaire aéroportée (TNA) dès 2009. Le plan de relance de l’économie devrait d’ailleurs accélérer les adaptations du Rafale afin de constituer dans les meilleurs délais un escadron à capacité nucléaire. Dans l’intervalle, l’ASMP-A équipera les Mirage 2000 N K3, c’est-à-dire la dernière version de cet avion qui a fait la preuve de ses capacités en matière de dissuasion aéroportée. Quoi qu’il en soit, le projet de loi prévoit que le Charles de Gaulle disposera d’avions équipés d’ASMP-A dès 2009. Ces objectifs sont très positifs, la composante aéroportée constituant un indispensable élément de visibilité et de souplesse. Avec les nouvelles capacités de pénétration de l’ASMP-A, la composante aéroportée renforce encore sa capacité d’intimidation.

Les avions porteurs de missiles nucléaires n’ont toutefois qu’un rayon d’action limité, sauf à être ravitaillés en vol. Tous les rapports de la commission de la défense ont souligné l’état d’obsolescence des ravitailleurs français. Le parc d’avions ravitailleurs est aujourd’hui constitué de 11 C135FR acquis (neufs) en 1964 et de trois KC135-R construits en 1962 et acquis en 1998. Leur remplacement par des MRTT (multi role taker and transport) doit intervenir au plus vite, sauf à fragiliser la composante aéroportée de la dissuasion. Pourtant, le projet de loi ne prévoit aucune livraison de ces appareils d’ici à 2014. Ce nombre semble d’autant plus faible que le complément qui devait être apporté par des A400M est aujourd’hui remis en cause par les retards conséquents de ce programme.

Il convient également de rappeler que les ravitailleurs constituent des relais essentiels de transmission à grande distance.

Le ministère a fait état de la possibilité de recourir à un partenariat public-privé pour cette opération. Au-delà des interrogations sur la pertinence d’un tel choix et des difficultés juridiques et techniques qu’il peut soulever, il est indispensable de prendre rapidement une décision sur ce sujet, de façon à ce que les forces disposent de ces appareils le plus tôt possible.

c) Les transmissions

Souvent présentée comme la troisième composante de la dissuasion, les transmissions doivent bénéficier d’efforts similaires. Elles permettent au chef de l’État de délivrer, en tout temps et en tout lieu, de façon sûre, ses instructions aux unités chargées de la dissuasion nucléaire en général et aux SNLE en particulier. Le réseau actuel doit être remis à niveau et il est nécessaire de moderniser les stations opérant dans le domaine des très basses fréquences. Il s’agit à la fois de répondre à un certain nombre d’impératifs opérationnels et d’entretenir la compétence très pointue et rare des industriels concernés. Il conviendra de s’assurer que les lois de finances successives dégagent les moyens nécessaires à la poursuite de cet objectif.

3. La recherche et les études

La France ayant renoncé aux essais nucléaires, la crédibilité de sa dissuasion repose largement sur ses capacités de simulation et d’expérimentation. Pour maintenir des filières technologiques de haut niveau, internationalement reconnues, le projet de loi s’appuie sur le laser mégajoule (LMJ), sur les moyens de radiographie des armes et sur les moyens de calcul intensif numérique. Le commissariat à l’énergie atomique regroupe l’essentiel de ces moyens, même s’il travaille en association avec les structures de la délégation générale de l’armement et des armées.

Le projet de loi insiste sur l’importance de la préservation des compétences nationales dans le domaine des missiles, notamment balistiques, et des sous-marins nucléaires (102). La défense des intérêts nationaux stratégiques justifie en effet que les capacités de recherche, de production et d’entretien de pareils équipements restent l’apanage d’entreprises nationales soumises à un contrôle strict de l’État. Les articles 10 et 11 du projet soumettent d’ailleurs les entreprises DCNS et SNPE à ce type de sujétions.

Il n’en reste pas moins que les études pour la dissuasion ne font l’objet d’aucune sanctuarisation budgétaire car elles sont intégrées à l’enveloppe globale de 20,2 milliards d’euros précédemment évoquée. Il conviendra donc de s’assurer, en cours d’exécution, que les crédits consacrés à la recherche ne constituent pas une variable d’ajustement et permettent d’envisager sereinement l’avenir de la dissuasion.

L’effort de recherche détermine la crédibilité de la dissuasion de demain. Au moment où de nouveaux pays affirment leurs ambitions nucléaires et spatiales, la France doit maintenir une avance technologique suffisamment forte pour garantir son autonomie et pour pouvoir faire face à de nouvelles menaces ou au moins pour préserver sa place dans l’ordre international. Cette logique doit également être associée à la nécessité de ne pas se laisser distancer en ce qui concerne l’alerte avancée contre la menace balistique.

C. PRÉVENIR

La fonction prévention a pour objet d’éviter l’apparition ou l’aggravation de crises. À cet égard, elle fait appel à une large palette de moyens : diplomatiques, économiques, militaires et juridiques. Globalement, le rapport annexé au projet de loi confirme les orientations du Livre blanc (103).

1. Le recentrage du dispositif prépositionné

Le Livre blanc préconise de faire évoluer notre dispositif prépositionné en concentrant les forces sur un axe géographique prioritaire, allant de l’Atlantique à la Méditerranée, au golfe Arabo-persique et à l’océan Indien.

À l’heure actuelle, la France assure une présence militaire dans le cadre de plusieurs déploiements (104) :

— les forces de souveraineté garantissent l’intégrité et la sécurité des territoires situés en outre-mer (Antilles, Guyane, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et sud de l’océan Indien) ;

— les forces de présence sont déployées dans des points d’appui africains en vertu d’accords de défense (Djibouti, Gabon, Sénégal) ;

— les forces engagées dans le cadre des opérations extérieures représentent 13 000 hommes dont environ 5 600 en Afrique, 3 400 sur le théâtre afghan, 1 900 au Liban et près de 2 000 dans les Balkans.

Aux termes du Livre blanc et du projet de loi (105), la France doit tenir compte des priorités suivantes :

— elle doit conserver une capacité de prévention et d’action sur les façades occidentale et orientale du continent africain, ainsi que dans la bande sahélienne, notamment pour lutter contre les trafics ou les actes de terrorisme ;

— dans le golfe Arabo-persique, les points d’appui sont renforcés, en particulier aux Émirats arabes unis (EAU). Le Président de la République a ainsi effectué une visite aux EAU, le 15 janvier 2008, au cours de laquelle un accord portant sur une présence militaire permanente a été signé. Il permet ainsi de prendre en compte l’importance croissante de l’Asie pour la sécurité internationale à partir de l’océan Indien ;

– des moyens importants sont affectés en Guyane afin de protéger le centre spatial guyanais et de lutter contre les activités illicites.

2. La lutte contre les trafics

La neutralisation des réseaux criminels avant qu’ils n’opèrent dans l’espace européen constitue un objectif important de la protection (106). Cette politique requiert notamment une coordination des moyens civils et militaires, nationaux et européens en vue de contrôler a priori les flux au sein de l’espace européen et de mieux assurer la surveillance des frontières de l’Union européenne.

3.  La lutte contre la prolifération et la maîtrise des armements

• La prévention repose tout d’abord sur le renforcement du régime international de maîtrise des armements (107).

S’agissant des armes nucléaires, le traité de 1968 sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), qui a été prorogé pour une durée indéfinie en 1995, est considéré comme la pierre angulaire du régime de non-prolifération. L’agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) joue un rôle de premier plan en servant de corps mondial d’inspection pour vérifier notamment que les matières nucléaires utilisées dans 900 installations nucléaires de 70 pays environ ne sont pas détournées de leurs utilisations pacifiques légitimes à des fins militaires.

S’agissant des armes chimiques, l’entrée en vigueur en 1997 de la convention sur les armes chimiques a été une nouvelle étape dans un processus entamé en 1925 (108). Elle a créé, à travers l’organisation pour l’interdiction des armes chimiques, un régime strict de vérification internationale comprenant la collecte d’informations concernant les installations chimiques et des inspections régulières au niveau mondial.

S’agissant des armes biologiques, une convention internationale a bien été signée en 1972, mais elle ne prévoit pas de mécanisme de vérification.

La présidence française de l’Union européenne a engagé dès juillet 2008 le lancement d’un vaste chantier d’examen de la stratégie européenne de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive de 2003. Un nouveau plan d’action a été élaboré (109), s’articulant autour de quatre objectifs à remplir d’ici à 2010 :

— rendre prioritaires les questions de non-prolifération au sein de l’Union ;

— identifier les meilleures pratiques et les diffuser ;

— encourager une meilleure coordination entre États ;

— identifier les domaines où l’action de l’Union doit être intensifiée.

• La prévention prend aussi appui sur le contrôle des exportations dont le dispositif repose notamment sur la commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) (110).

Dans le domaine des armements conventionnels, la France exerce un contrôle rigoureux sur les exportations en fondant ses décisions sur une série de critères. Figurent parmi ceux-ci le respect des buts et principes de la Charte des Nations Unies, le respect des droits de l’Homme, le respect des embargos et d’autres mesures restrictives internationalement convenues, la maîtrise des armements, la non-contribution à l’instabilité régionale ou à la prolongation des conflits armés existants.

• Sur le plan militaire, l’acquisition d’une capacité de détection et d’alerte avancée contribue également à la lutte contre la menace balistique (111). À cet égard, deux micro-satellites du démonstrateur pour l’alerte avancée SPIRALE (Système préparatoire infrarouge pour l’alerte) ont été mis sur orbite géostationnaire par un lanceur Ariane V, le 12 février 2009. Le démonstrateur SPIRALE constitue une première étape dans l’élaboration de la composante spatiale d’un système d’alerte destiné à la surveillance des tirs et des activités d’essais de missiles balistiques de pays proliférants. L’acquisition d’un tel système répond aux objectifs fixés par le Livre blanc qui prévoit « face à la menace balistique, une capacité de détection et d’alerte des tirs de missiles […] d’ici 2020 » (112).

D. PROTÉGER

La fonction « Protection » assure la sécurité de la population sur le territoire national et contribue à la résilience de la Nation face aux risques et aux menaces de toute nature. Par « résilience de la Nation », il faut entendre la capacité des institutions et de la société à subir une attaque et à y apporter une réponse efficace.

1. S’adapter aux nouveaux enjeux

Cette fonction est l’objet de mutations importantes, en particulier du fait du développement de nouvelles vulnérabilités. L’évolution des menaces terroristes compte au premier rang de celles-ci.

Le projet de loi tire les conséquences de ces changements, en renforçant les moyens de protection, à la fois civils et militaires. En particulier, il est prévu d’améliorer les dispositifs de sécurité concernant certains éléments précis : installations d’importance vitale, mouvements sur le territoire et accès à celui-ci. Il prévoit également de renforcer le dispositif de défense aérienne et de sauvegarde maritime, ainsi que certaines capacités spécifiques des moyens de sécurité intérieure et de sécurité civile (« transport, santé, aide au déploiement, lutte contre les menaces NRBC » (113)).

Le rôle du service de santé des armées est conforté, notamment dans la lutte contre les menaces NRBC. Ce service, dont l’efficacité est régulièrement saluée, doit désormais rechercher la « meilleure interopérabilité » (114) possible avec les moyens civils au cours la nouvelle période

Parallèlement à ces efforts, il convient de mieux adapter les moyens de gestion de crise et de réaction rapide. Sur un plan méthodologique, le projet de loi préconise, pour le dispositif de sécurité intérieure et de sécurité civile, de lier les armées aux pouvoirs publics par des « contrats opérationnels et des objectifs » (115). En outre, la conception des plans locaux de protection et des exercices de sécurité doit associer plus étroitement les élus locaux.

Le contrat opérationnel de protection traduit ces priorités. Jusqu’à 10 000 hommes des forces terrestres sont mobilisables pour répondre aux crises majeures. En complément, les autorités pourront faire appel aux forces armées pour des besoins ponctuels, par exemple en aéromobilité, en santé ou encore pour la lutte contre les menaces NRBC. La posture permanente de sûreté aérienne devra être assurée (jusqu’à six patrouilles opérationnelles et quatre autres spécialisées dans la lutte contre les aéronefs lents). Sur le plan maritime, chacune des trois façades sera quadrillée par une frégate, deux chasseurs de mines et un avion de patrouille maritime.

Par ailleurs, l’ensemble des réseaux de transmission d’infrastructure du territoire national seront adaptés afin d’améliorer leurs capacités de résistance en cas de crise et d’accroître l’interopérabilité des moyens civils et militaires. À cette fin, l’opération dénommée SOCRATE NG prévue en 2012 doit rationaliser et fédérer l’ensemble des réseaux. Le projet de loi précise en outre que le partenariat public-privé « sera recherché » (116) pour l’acquisition et la gestion des réseaux.

2. Les capacités de protection

En ce qui concerne la surveillance de l’espace national et de ses abords, le projet définit trois espaces d’intervention différents : maritime, aérien et extra-atmosphérique.

La sauvegarde maritime allie les moyens armés de la marine et de la gendarmerie maritime. Ce pilier de la fonction « Protection » doit voir ses moyens renouvelés au cours des deux programmations à venir. Ainsi, à partir de 2009, la conversion en patrouilleurs hauturiers des neuf avisos A69 ainsi que celles de quatre aéronefs Atlantique 2 et de quatre Falcon 50 (117) permettra de maintenir la capacité de surveillance et d’intervention maritime, alors que de nombreux retraits de service sont prévus au cours des prochaines années. C’est à partir de 2014 que huit bâtiments de soutien et d’assistance hauturiers devraient remplacer la flotte actuelle. Le mode d’acquisition envisagé est celui du contrat de partenariat, au nom de « leur caractère dual » (118).

À plus long terme, de nouveaux patrouilleurs hauturiers doivent être livrés à partir de 2017. Le renouvellement des capacités aériennes de surveillance et d’intervention maritimes est quant à lui prévu l’année suivante.

En matière de sûreté aérienne, le projet de loi préconise de faire porter l’effort sur les capacités de surveillance du ciel et des approches du territoire. Elles reposent essentiellement sur le système de commandement et de conduite des opérations aériennes. Il est prévu que les centres français de détection et de contrôle participant à ce système répondent aux standards OTAN « d’ici 2014 » (119). Ce dispositif ne se limite pas exclusivement au territoire national puisque des accords avec nos pays voisins permettent la continuité des actions d’identification et d’interception par des avions de combat ou des hélicoptères en dehors de l’espace aérien français.

Le projet de loi prévoit en outre la modernisation des avions de détection et de commandement aéroportés, sans apporter plus de précision.

La surveillance de l’espace extra-atmosphérique est également mentionnée. Le radar GRAVES doit permettre à la France, d’ici à 2014, d’assurer une meilleure sécurité en orbite pour les satellites. Une approche européenne est préconisée. Le projet de loi annonce en effet le prolongement de la coopération initiée en 2007 avec l’Allemagne pour le couplage avec le système allemand de trajectographie TIRA du radar GRAVES. Ce dernier doit en outre s’intégrer pleinement dans le dispositif européen Space Situational Awareness, dont l’objet est de surveiller et d’enregistrer les objets et débris en orbite, d’identifier des satellites et d’assurer un service de météorologie spatiale. Le projet de loi soutient donc des démarches européennes d’optimisation, mais n’initie pas de nouveau programme.

Enfin, le projet de loi prévoit la réorganisation du dispositif de souveraineté outre–mer. La gendarmerie nationale et la sécurité civile se verront confier progressivement certaines missions de service public actuellement assumées par les armées. L’action de ces dernières sera recentrée sur la gestion des catastrophes naturelles, les atteintes à la sécurité du centre spatial guyanais, la lutte contre le narcotrafic et la maîtrise des flux migratoires. Cela se traduira par une forte diminution des effectifs militaires outre-mer, en moyenne de 40 % d’ici à 2011.

3. Répondre à l’évolution des menaces

La France est confrontée à des menaces variées qui exigent des capacités de protection diversifiées, en matière de détection, de sécurité de l’information, de lutte contre les menaces NRBC.

La capacité de détection et d’alerte avancée permet de mieux connaître les menaces potentielles, par exemple en surveillant les essais balistiques conduits par d’autres États. Le projet de loi prévoit l’accélération des études amont et de l’exploitation des informations collectées par les deux microsatellites SPIRALE. L’objectif est de permettre le lancement, « au plus tard en 2012 de la conception et de la réalisation des radars et satellites » (120). Des radars de très longue portée entreront en service opérationnel autour de 2015 et les satellites quatre ans plus tard.

Face aux menaces informatiques, une agence de la sécurité des systèmes d’information sera créée et placée sous la tutelle du futur SGDSN.

En ce qui concerne la menace NRBC, le projet de loi fixe comme priorité « la recherche d’une meilleure interopérabilité entre les moyens des ministères de l’intérieur et de la défense » (121). Cet effort de mutualisation se traduit concrètement par :

— l’instauration d’un comité stratégique interministériel de défense NRBC, chargé de coordonner en particulier les efforts de recherche et de formation ;

— la création d’un centre national de formation et d’entraînement NRBC civilo-militaire ;

— le renforcement de l’interopérabilité entre moyens civils et militaires.

On relèvera que la coordination de l’ensemble des moyens NRBC du ministère de la défense sera assurée par un service intégré à partir de 2015.

En outre, le projet de loi envisage l’achèvement de la modernisation des unités spécialisées en 2010. Les capacités de détection et d’analyse des menaces biologiques se trouveront renforcées. Ainsi, dans le cadre du programme DETECBIO (122), la livraison de trois équipements en 2012 et 2013 est prévue afin d’élargir le spectre de détection des agents biologiques. Ils seront suivis ultérieurement de six autres.

E. INTERVENIR

La France est exposée à une diversité de menaces auxquelles elle doit être en mesure de répondre. Les menaces militaires, celles de nature terroriste, l’éventualité d’une implication dans un conflit interétatique comme l’engagement des armées françaises dans des opérations extérieures de stabilisation nécessitent de disposer de moyens variés et performants.

La sécurité de la Nation et de la population, sur le territoire comme à l’étranger, en appui des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile le cas échéant, doit être assurée et les engagements internationaux respectés. La France a aussi vocation à participer au maintien de la paix et de la sécurité internationales.

Par ailleurs, en matière de gestion des crises, l’Union européenne entend se doter d’une capacité d’intervention globale de 60 000 hommes regroupant l’ensemble des composantes terrestres, aériennes et maritimes, déployables sur un théâtre éloigné pendant un an. Elle entend pouvoir conduire simultanément deux ou trois opérations de maintien ou rétablissement de la paix et plusieurs opérations civiles plus modestes sur des théâtres différents. L’engagement de la France s’inscrit dans ce dispositif.

Les moyens dont disposera notre pays ne lui permettent pas de disperser ses forces. Conformément aux préconisations du Livre blanc, les capacités d’intervention seront concentrées sur les zones où les risques de déstabilisation du pays et de l’Europe sont les plus élevés.

Comme on l’a déjà indiqué, le projet de loi prévoit l’abrogation des conventions ou des clauses relatives aux possibilités d’intervention de la France dans des missions de maintien de l’ordre.

1. Période 2009 - 2014

La remise à niveau des moyens de combat, en particulier des moyens terrestres, doit être privilégiée. En outre, pour lui permettre de tenir son rang de nation-cadre, la France doit poursuivre ses programmes concernant les systèmes d’information et de commandement. L’objectif annoncé est de disposer d’un système d’information des armées et d’une capacité de commandement et de conduite des opérations aéronavales. Parallèlement, le renforcement de l’interopérabilité avec les forces de l’OTAN grâce au programme de système d’information de commandement des forces est affirmé. La lutte informatique offensive fait partie des priorités et les rapporteurs se félicitent de l’importance accordée à ce domaine.

a) Armée de terre

La protection des forces, la numérisation de l’espace de bataille, l’aéromobilité et l’acquisition de moyens de frappe dans la profondeur sont prioritaires. Dans le cadre du programme Scorpion, environ trois brigades seront équipées d’ici à 2014 et la modernisation de cinq autres engagées. Les programmes de cohérence opérationnelle nécessaires font l’objet d’une vigilance particulière.

Pour contribuer à la protection des forces terrestres, les matériels en service seront renforcés par l’acquisition de brouilleurs ainsi que par une surprotection des véhicules déployés. Des équipements nouveaux seront également acquis. Le projet de loi prévoit la livraison d’ici à 2014 de 22 230 équipements Félin, soit 90 % de la cible (le Livre blanc en prévoit 25 000). Aucune livraison n’est à ce jour inscrite pour la période 2015-2020. Entre 2009 et 2014, la livraison de 80 % des VBCI, soit 495 véhicules sur un total de 650, est prévue. La programmation prévoit également la rénovation à mi-vie des missiles à très courte portée Mistral et la livraison de missiles sol-air à moyenne portée (SAMP/T) mais sans préciser ni l’objectif ni les délais. Le renouvellement des missiles terrestres ne sera pas achevé avant 2018. 1 500 missiles Mistral rénovés devraient être livrés entre 2012 et 2016 tandis que le programme de famille de missiles sol-air futurs (FSAF) sera poursuivi, la livraison d’environ 200 unités étant inscrite d’ici à 2014.

S’agissant de la numérisation de l’espace de bataille, le projet de loi prévoit la numérisation de cinq brigades d’ici à 2014, l’équipement de l’ensemble des forces terrestres devant être achevé en 2020.

Pour améliorer les moyens de combat aéromobile, le remplacement des hélicoptères d’attaque Gazelle par 80 Tigre est inscrit. Les premiers appareils ont été livrés et la première mise en service pleinement opérationnelle devrait intervenir au cours du premier semestre 2009. Le projet de loi prévoit d’initier le renouvellement des moyens d’aéromobilité intra-théâtre par la livraison des 23 premiers NH90-TTH (la cible reste de 133). La rénovation de 24 Cougar est également mentionnée ; la prolongation de leur durée de vie est indispensable pour limiter le déficit capacitaire préoccupant en moyens d’aéromobilité.

Pour assurer le transport et la logistique terrestre, la livraison de 500 porteurs polyvalents terrestres d’ici à 2014 (sur une cible de 1 800 à l’horizon 2020) et de petits véhicules protégés est programmée. L’utilité de ces derniers est indéniable mais l’objectif de 1 500 véhicules d’ici à 2015, à raison de 200 livraisons par an, paraît difficile à atteindre.

Les capacités d’appui des forces seront renforcées par la livraison de 69 systèmes CAESAR d’ici à 2011 et la rénovation de 26 lance-roquettes multiples en lance-roquettes unitaires (LRU) plus adaptés aux engagements actuels ; 500 roquettes pour les LRU devraient être livrées d’ici à 2012.

Il est regrettable que le projet de loi ne sanctuarise pas la complémentarité des programmes de cohérence opérationnelle, certes plus modestes mais essentiels. Les rapporteurs proposeront un amendement en ce sens.

Il est à noter que certaines de ces dispositions ont été modifiées par le plan de relance. Celui-ci permet par exemple le maintien de la cadence de production des VBCI à 99 véhicules par an en 2009 et 2010, ou encore l’acquisition accélérée de moyens de protection des hélicoptères ou de jumelles infrarouges (cf. supra).

b) Armée de l’air

Pour l’armée de l’air, l’effort d’équipement doit en premier lieu répondre à l’urgence en matière de transport. Analysant l’exécution de la précédente loi de programmation, les rapporteurs avaient relevé le développement d’un « déficit capacitaire » (123), notamment en mobilité stratégique (vers un théâtre) et tactique (sur un théâtre).

Le projet de loi entend combler ce déficit en permettant le remplacement progressif des aéronefs C160 Transall par des A400M, et celui des avions ravitailleurs C135 par des avions multirôles de ravitaillement en vol et de transport (MRTT). Selon le projet de loi, « les cadences d’acquisition seront fixées d’ici 2010 et présentées au Parlement » (124). Dix MRTT seront commandés au cours de la période 2009-2014 mais livrés au cours de la programmation suivante. Quatre autres seront livrés après 2020.

L’ambition de combler ce déficit capacitaire se heurte à des difficultés industrielles. L’entreprise EADS, fabricant de l’A400M, s’était engagée à des premières livraisons en 2009. Au début de cette année, l’industriel espérait un premier vol d’essai d’ici la fin 2009 et les premières livraisons en 2012, ce qui laissait envisager une mise en service opérationnelle en toute fin de programmation. Depuis lors, l’avionneur a fait état de doutes sur sa capacité à mener ce projet à son terme. Ces développements suscitent une grande inquiétude. Ils s’inscrivent toutefois dans un contexte de renégociation du contrat liant EADS aux clients de l’A400M. Certains d’entre eux envisagent en effet de demander le remboursement des avances qu’ils avaient consenties au titre de ce programme. Cela pourrait gravement fragiliser l’entreprise et compromettre définitivement ce projet. À cet égard, les rapporteurs se réjouissent du rôle moteur joué par la France pour maintenir un engagement ferme et cohérent des Européens en faveur de l’A400M.

La situation est également problématique en ce qui concerne les avions ravitailleurs. Le projet de loi met fin à une période d’hésitation en proposant l’acquisition des 14 MRTT selon « un partenariat public-privé ». Il prévoit la fixation des cadences d’acquisition d’ici à l’année 2010 mais le processus d’acquisition risque de n’être engagé qu’en fin de programmation.

De ce fait, l’objectif d’engager le remplacement de la flotte d’aéronefs tactiques par des A400M et des MRTT au cours de la programmation 2009-2014 paraît peu réaliste. Il est plus probable que le « déficit capacitaire » continue de se creuser, aggravé par le retrait programmé d’appareils trop anciens.

Face à ces tensions, l’armée de l’air ne devrait pas être en mesure d’honorer le contrat opérationnel défini par le Livre blanc, en matière de transport stratégique comme d’entraînement des pilotes.

Afin d’atténuer ces difficultés, le recours à des solutions d’affrètements sera reconduit (accord cadre SALIS (125)). Instaurés au cours de la précédente programmation, ils permettent à l’armée de l’air de louer des heures de vols de transporteurs Antonov et de participer à une mutualisation des capacités tactiques européennes. Le lancement en 2010 de l’acquisition des MRTT devrait toutefois atténuer le recours à ces solutions temporaires.

En outre, la modernisation progressive de l’aviation de combat sera engagée. Avant l’adoption du plan de relance de l’économie, l’armée de l’air devait acquérir environ 50 Rafale au cours de la programmation 2009-2014. Les cibles et cadences d’acquisition devront toutefois être revues en 2010 pour les programmations 2009-2014 et 2015-2020. Les flottes anciennes d’avions spécialisés seront remplacées à partir de 2014 par des Mirage 2000D multirôles. L’année 2014 verra également la livraison des nouveaux pods d’acquisition et de désignation laser.

Les capacités de détection et de contrôle de type SDCA (126)(ou Awacs en anglais) seront maintenues, sans que le projet de loi n’en mentionne le nombre. L’armée de l’air dispose actuellement de quatre appareils, ce qui correspond à la cible retenue par le Livre blanc.

Enfin, la capacité de frappe de précision de l’aviation de chasse devrait être renforcée par la version métrique de l’armement air-sol modulaire (AASM), qui se caractérise par sa grande précision, y compris de nuit. Il est prévu que cet équipement soit opérationnel au cours de l’année 2009. D’ici à la fin de la programmation, 1540 kits décamétriques et métriques doivent être livrés (2 350 autres d’ici à 2017).

c) Marine

Le projet de loi prévoit la poursuite des commandes de sous-marins nucléaires d’attaque Barracuda ; les premières livraisons interviendront à partir de 2017. La cible finale est de six unités (127). La livraison de deux exemplaires de FREMM est inscrite pour 2012 et 2014. Certains équipements sont précisés, dont l’hélicoptère de lutte anti-sous-marine NH90 destiné à remplacer les Lynx – un exemplaire par frégate de nouvelle génération Horizon et FREMM – ,mais aucun objectif de délai de mise en œuvre n’est fixé les concernant. Le missile de croisière naval équipera les FREMM à partir de 2013 ; le projet de loi prévoit la livraison de 60 unités, sur une cible finale de 200 missiles, sur la durée de la programmation.

L’accroissement de la flotte de BPC est prévu. La batellerie des BPC et des transports de chalands de débarquement (TCD) sera modernisée : de nouveaux engins de débarquement amphibie seront livrés à partir de 2011.

Pour faire face aux besoins de transports maritimes des forces, trois navires rouliers (Ro-Ro) seront mis à disposition dès cette année. Cette flotte sera portée à cinq unités en 2013. Un contrat de partenariat avec l’État permet de bénéficier de cette capacité.

La rénovation des exocets est inscrite mais sans objectif précis. Pour la lutte anti-sous-marine, la livraison de 300 torpilles MU90 est programmée d’ici à 2011.

Les programmes d’équipement de la Marine ont en partie bénéficié du plan de relance, avec, par exemple, le lancement d’un BPC dès 2009 (cf. supra).

2. La seconde phase de programmation (2015-2020) poursuit les programmes engagés entre 2009 et 2014

a) Armée de terre

À partir de 2015, les véhicules de l’avant blindé seront progressivement remplacés par 2 300 véhicules blindés multirôles, 977 d’entre eux devant être livrés entre 2015 et 2020. La rénovation du char Leclerc sera également engagée. Enfin, à partir de 2018, l’engin blindé de reconnaissance de combat (EBRC) succédera à l’AMX 10 RC ; 72 EBRC sur une cible de 292 seront livrés d’ici à 2020.

Les moyens de combat de cinq brigades seront renouvelés à partir de 2015.

La numérisation de l’espace de bataille sera poursuivie par la mise en réseau des unités de contact et de leurs appuis. L’objectif annoncé est d’achever la numérisation des forces terrestres d’ici à 2020. Celle-ci s’inscrira dans un système interarmées.

L’achèvement du programme de rénovation du char Leclerc est annoncé. Le projet de loi prévoit l’amélioration des capacités contre les engins blindés et les chars par la mise en service d’un missile de combat de moyenne/longue portée. Ce dispositif sera en particulier déployé sur l’EBRC et le Tigre, la cible n’étant pas précisée.

Les 64 derniers CAESAR seront livrés. Le lancement d’un engin d’appui au combat sera initié en 2017, les premières livraisons intervenant à partir de 2020.

La poursuite de la modernisation du soutien logistique des forces projetées est programmée. Elle fixe une cible totale de 1 800 porteurs polyvalents terrestres (PPT) pour 2019 et la livraison de 3 850 véhicules légers tactiques polyvalents protégés (VLTP) entre 2015 et 2018 (sur une cible finale de 5 500).

La livraison de l’ensemble des Tigre est prévue d’ici à 2020. S’agissant des hélicoptères de manœuvre, la rénovation des Cougar encore en service devra être achevée et une partie des NH90 livrée (70 % de la cible). Le remplacement de la flotte d’hélicoptères légers ou moyens sera initié à partir de 2015. Un programme de 188 hélicoptères de la classe de quatre tonnes est inscrit à cet effet ; les premières livraisons interviendront à partir de 2018. Pour garantir le maintien d’une capacité minimale en matière d’aéromobilité, la rénovation de certains appareils est prévue.

b) Armée de l’air

La période 2015-2020 verra la consolidation du processus d’homogénéisation de la flotte d’avions de chasse, engagé au cours de la programmation 2009-2014. La poursuite de la livraison des Rafale ainsi que des Mirage 2000D multirôles (72 unités) permettra la constitution d’une flotte cohérente d’avions de combat qui, en incluant les appareils de la marine, comprendra 300 unités, dont 270 en ligne.

C’est au cours de cette période que le missile Météor devra entrer en service aux côtés de missiles de croisière SCALP, déjà livrés aux forces et qui seront maintenus en service sur Mirage 2000 D multirôles et Rafale. Il est prévu que 400 d’entre eux soient rénovés à partir de 2015 et livrés entre 2018 et 2021.

La livraison de drones de combat n’est, quant à elle, envisagée qu’au-delà de 2020.

c) Marine

La période 2015-2020 verra le renouvellement de la flotte de surface s’accélérer. Le programme FREMM sera poursuivi au-delà de la seconde période de programmation (2022), pour atteindre 11 bâtiments. La fin de la seconde période de programmation verra le remplacement des deux frégates anti-aériennes par deux FREMM affectées à terme à la mission de défense aérienne et anti-aérienne.

En matière de lutte anti-mines, des drones de surface et sous-marins ainsi que des bâtiments bases composeront le système de lutte anti-mines futur (SLAMF), dont la livraison d’une première capacité est prévue vers 2018. Il est à noter que ce projet doit faire l’objet d’une coopération au sein de l’agence européenne de défense.

La contribution de la marine aux capacités de projection de l’armée se renforcera. À l’horizon 2010, deux BPC de nouvelle génération remplaceront les deux TCD actuellement en service. Dans le même esprit, le projet de loi prévoit que la flotte logistique puisse « soutenir simultanément un groupe aéronaval et un groupe amphibie ou une force d’action navale sur deux théâtres d’opération distincts » (128).

L’adaptation de l’outil d’intervention aux combats asymétriques et en zone littorale sera prise en compte par l’acquisition, à l’horizon 2018, de missiles anti-navires légers pour hélicoptère.

Parallèlement, la livraison de 22 avions Atlantique 2 permettra la modernisation des capacités de patrouille maritime (129).

Les SNA et SNLE seront quant à eux équipés d’un nouveau type de torpille lourde à partir de 2015.

S’agissant des capacités de frappe et de projection en profondeur, le projet de loi envisage la livraison de 200 missiles de croisière navals en 2017, avec la mise en service immédiate d’une première capacité sur les sous-marins Barracuda.

On relèvera que la décision concernant la construction, ou non, d’un second porte-avions sera prise en 2011 ou en 2012. Le Livre blanc souligne son importance à terme, afin que la capacité du groupe aéronaval de la marine française atteigne une capacité de 100 %. Il renvoie effectivement la prise de décision aux années 2011-2012, tout en insistant, dès la période intermédiaire, sur l’utilité des coopérations européennes dans ce domaine, en particulier franco-britannique.

Le plan de relance vient également modifier à la marge la cadence l’acquisition (cf. supra).

III. —  LES CONDITIONS DE RÉALISATION DU CONTRAT OPÉRATIONNEL

Le contrat opérationnel fixé par le projet de loi pour la dissuasion nucléaire, la protection et l’intervention dimensionne les capacités des forces. Pour la dissuasion, il impose le déploiement d’au moins un SNLE en permanence à la mer, la garantie de la sûreté des moyens nucléaires subaquatiques, une capacité permanente de frappe aérienne nucléaire et des moyens d’accompagnement et de soutien de la composante aéroportée.

En matière de protection, les forces terrestres doivent pouvoir mobiliser jusqu’à 10 000 hommes pour renforcer la sécurité des installations d’importance vitale ainsi que les mouvements sur le territoire et l’accès à celui-ci.

Enfin, les capacités d’intervention doivent permettre la projection jusqu’à 7 000 à 8 000 kilomètres, en 6 mois, d’une force terrestre de 30 000 hommes pour une durée d’un an suivie d’une action de stabilisation, d’une force aérienne de combat de 70 avions et d’une force navale ou aéronavale de deux à trois groupes d’intervention. En outre, le projet de loi impose la disponibilité permanente, et sous bref préavis, d’une capacité de réaction composée d’unités terrestres (5 000 hommes), aériennes et maritimes ainsi que des forces de présence et de souveraineté.

Conformément au Livre blanc, les armées devront être capables, en cas de crise majeure, de mettre en œuvre en quelques jours une force terrestre pouvant compter jusqu’à 10 000 hommes. Elle aura pour mission prioritaire d’assurer « la sécurité des points d’importance vitale, la liberté des voies de communication ainsi [que le] contrôle de l’accès du territoire » (130). « Des capacités militaires spécifiques dans les domaines de l’aéromobilité, de l’aéro-transport, du génie, de la santé, du NRBC, des liaisons et du soutien logistique » (131) pourront être mobilisées si nécessaire.

Les armées devront en outre être en mesure d’assurer un renforcement de la posture permanente de sûreté aérienne et celle de sûreté maritime.

Pour que ces objectifs ambitieux soient respectés, il est crucial que l’intendance suive. Cela implique, d’une part, que nos troupes bénéficient d’un entraînement suffisant et, d’autre part, que les coûts liés au MCO ne connaissent pas de dérives obérant les crédits d’équipement.

A. L’ACTIVITÉ ET LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE

Le projet de loi met l’accent sur l’activité et l’entraînement des forces et prévoit de dispenser un entraînement global qui sera complété par une formation spécifique pour chaque unité. Les contrats opérationnels dimensionnent les objectifs annuels d’activité qui doivent en outre répondre aux règles nationales en vigueur mais aussi à certaines normes OTAN.

Les objectifs d’activité fixés sont ambitieux et paraissent peu réalistes pour certains. La contrainte budgétaire ne s’est pas desserrée et la disponibilité technique opérationnelle des matériels n’a pas connu d’amélioration majeure.

Pour l’armée de terre, comment parvenir à 150 jours de préparation et d’activité opérationnelle par homme pour les unités opérationnelles alors que seuls 96 jours au mieux ont été réalisés sur la période de la précédente programmation qui en prévoyait 100 ? De même, la cible de 180 heures de vol par pilote d’hélicoptère est à nouveau avancée alors que la prévision 2008 est de 160 heures. Compte tenu des difficultés en matière d’aéromobilité, cet objectif semble difficile à atteindre. Il en est de même pour les pilotes de transport pour lesquels les objectifs de la période précédente, de 400 heures par pilote par an, sont reconduits. Ils n’ont pas été atteints, le maximum étant de 330 heures accomplies et, le plus souvent, le seuil des 300 heures n’a pas été franchi. Ce n’est qu’en 2014, soit à l’échéance de la présente loi, que les armées devraient retrouver la moitié de leur potentiel aéromobile.

Pour les pilotes d’hélicoptères de l’armée de l’air et de la marine ou des patrouilleurs maritimes, le bilan est meilleur. Les objectifs ont été atteints à plus de 95 %. Leur reconduction dans la nouvelle loi de programmation répond à une exigence de sécurité aérienne qu’il faudra s’efforcer de respecter.

Pour les pilotes de chasse de l’aéronavale ou de l’armée de l’air, le retour à la mer du Charles de Gaulle et la disponibilité des aéronefs devraient permettre d’atteindre les objectifs fixés. Le nombre de jours de mer affiché pour les bâtiments de la marine (100 jours) est une cible réaliste.

B. LE MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DES ÉQUIPEMENTS

Au cours de la précédente programmation, les dépenses de MCO ont fortement crû, en grande partie du fait d’une sous-évaluation initiale des coûts de la maintenance effectuée par les partenaires industriels. Cette croissance des coûts explique en partie la non-réalisation de certains programmes d’équipements, faute de crédits disponibles.

Le projet de loi en tire les conséquences, ce dont les rapporteurs se félicitent. Ainsi, dans le prolongement des actions engagées à la fin de la période 2003-2008, la poursuite de l’effort de rationalisation devrait encore améliorer la gestion du MCO. Il s’agira en premier lieu de généraliser la maîtrise d’ouvrage déléguée en la matière par la création du service interarmées de maintenance des matériels terrestres (SIMMT), qui prendra modèle sur le service de soutien de la flotte (SSF) et la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle du matériel aéronautique de la défense (SIMMAD).

Le projet de loi promeut les interactions entre les services en charge du MCO et ceux de la direction générale de l’armement, sans en expliciter cependant les modalités. Il est envisagé que le coût du MCO soit mieux maîtrisé grâce à une approche partenariale avec l’industrie. Le projet propose d’inclure dans ces contrats des indices de performance et de favoriser l’affichage de coûts consolidés. Dès son lancement, les coûts globaux et de détention d’un programme d’équipement seront définis. Il s’agit d’un progrès méthodologique de nature à contenir les dérives constatées lors de la précédente programmation.

Pour l’armée de terre, cette démarche globale de rationalisation des dépenses de MCO est complétée par la mise en œuvre d’une politique d’emploi et de gestion différenciée des parcs selon leur fonction. Ceci devrait contribuer à une plus grande concentration des efforts de maintenance et à l’amélioration de la disponibilité des équipements.

IV. —  UNE MOBILISATION GÉNÉRALE

A. LA RÉFORME DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

Suite aux recommandations du Livre blanc et aux préconisations de la révision générale des politiques publiques, le ministère de la défense s’est engagé dans une réforme importante de façon à adapter ses structures aux nouveaux enjeux. Les restructurations visent surtout à dégager de nouvelles marges de manœuvre, les économies réalisées sur les titres 2 et 3 grâce à la suppression de 54 000 postes devant permettre de financer l’ensemble des programmes d’armement prévus par la loi de programmation militaire. Il est prévu que l’intégralité des économies réalisées sera réinvestie au profit exclusif de la défense.

Le ministère estime que sur la période 2009-2014 il est possible d’économiser quelque 2,7 milliards d’euros, déduction faite des mesures d’accompagnement. Pour atteindre cet objectif, il est prévu de modifier substantiellement la carte des implantations militaires, en créant des bases de défense, structures interarmées locales de soutien. Les organismes centraux seront également rationalisés avec la création d’une direction du soutien et la réforme du la fonction « achats ». Cette dernière a pour objectif de faire bénéficier les armées « d’un système au moins équivalent [à l’existant,] à moindre coût, tout en veillant en permanence à satisfaire les besoins des formations opérationnelles tant pour leur projection que pour leur préparation » (132). Dans cette logique, l’habillement, la restauration ou les infrastructures « feront l’objet d’externalisations qui permettront de réaliser des économies en bénéficiant de la performance économique des prestataires externes [, la] qualité des services [étant] ainsi améliorée » (133).

Aussi nécessaire que soit la réforme, elle apparaît extrêmement complexe et difficile à mettre en œuvre. La commission de la défense a d’ailleurs décidé de créer une mission d’information chargée de son évaluation et de son contrôle (134). Le rapport d’étape présenté le 11 février 2009 met en évidence plusieurs domaines d’incertitudes renforcés par la dégradation de l’environnement économique. Le calendrier de la réforme est difficile : tous les outils ne sont pas encore en place et ne permettent pas de procéder sereinement aux restructurations dès cette année. Pour réussir, la réforme ne saurait être imposée ; elle doit être partagée par l’ensemble des acteurs, et notamment par les personnels de la défense, civils et militaires. En tout état de cause, la concertation sociale doit être améliorée, les personnels ne devant pas être mis devant le fait accompli, mais impliqués dans cette démarche.

Une attention particulière doit être portée au volet humain de la réforme. De manière générale, il faut veiller à la préservation des fonctions opérationnelles, l’effort devant bien porter sur les fonctions de soutien. Le plan d’accompagnement des restructurations (PAR) est très compliqué à mettre en œuvre et il convient que les personnels bénéficient d’un suivi personnalisé à la hauteur des efforts qui leur sont demandés. Le projet de loi prévoit que ce plan sera doté de 123 millions d’euros en 2009, de 146 millions d’euros en 2010 et de 149 millions d’euros en 2011. En revanche, aucune information n’est fournie pour les années 2012 à 2014.

La réforme aura un impact territorial fort, nombre de zones voyant leurs implantations militaires disparaître ou se réduire drastiquement. Le ministère de la défense et le secrétariat d’État chargé de l’aménagement du territoire ont mis en place un plan d’accompagnement doté d’une enveloppe de 320 millions d’euros d’ici à 2015.

B. L’INDUSTRIE ET LA RECHERCHE

1. La conduite des programmes d’armement

L’amélioration de la conduite des programmes d’armement constitue un objectif majeur du projet de loi. Le pilotage de ces opérations apparaît aujourd’hui éclaté et peu efficace, ne réussissant pas à endiguer la tendance naturelle à la sur-spécification et à l’augmentation du coût. Le rapport d’information sur l’exécution de la précédente LPM relève d’ailleurs que la défense souffre d’une « multiplication de structures redondantes et parfois concurrentes sans qu’émerge une véritable instance d’arbitrage » (135) pour les grands programmes.

Le projet de loi propose donc de réarticuler les compétences, chaque opération relevant désormais d’une « équipe de programme [qui le] suivra […] de sa conception à sa réalisation » (136). Elle sera placée sous l’autorité du chef d’état-major des armées, pour les phases de définition et de conception puis pour la phase d’utilisation. Pour la négociation du contrat et la réalisation, elle relèvera du directeur général de l’armement. Cette organisation est pertinente : l’équipe est garante de la continuité du programme, seule son autorité de tutelle change selon les étapes de l’opération.

Cette décision achève la transformation des structures centrales : l’article premier du décret n° 2005-520 du 21 mai 2005 dispose que le chef d’état-major des armées est responsable, « en liaison avec le délégué général pour l’armement et le secrétaire général pour l’administration », de l’élaboration des travaux de planification et de programmation. Le projet de loi va plus loin puisqu’il définit des champs de compétences différents pour le chef d’état-major des armées et pour le délégué général, devenu directeur général. Ce changement de dénomination ne devrait pas bouleverser fondamentalement l’organisation de la délégation générale pour l’armement, qui deviendrait la direction générale de l’armement. Le changement de nom ne fait que rappeler que ce service fait partie intégrante du ministère de la défense, l’appellation de délégation pouvant prêter à confusion quant à la relation hiérarchique existant avec le ministre.

Ce partage des compétences, aussi positif soit-il, ne permet cependant pas de faire émerger une instance capable d’arbitrer dans des positions éventuellement divergentes entre le chef d’état-major des armées et le directeur général de l’armement. Le projet de loi crée donc le comité ministériel des investissements (CMI), chargé d’examiner « la satisfaction du besoin opérationnel, la stratégie de maîtrise des risques, le coût prévisionnel d’acquisition et le coût global de possession, la faisabilité financière d’ensemble, la stratégie d’acquisition à retenir, la politique de soutien et le potentiel de l’équipement à l’exportation » (137). Il travaille en liaison avec un comité financier qui doit procéder à « un examen contradictoire de la soutenabilité financière de la programmation et au suivi régulier de la politique d’engagements du ministère en matière d’investissements » (138), étant entendu que ce comité associe le ministère chargé du budget, c’est-à-dire que des représentants de la direction du budget y participent.

La capacité d’arbitrage du CMI n’a de sens que s’il est présidé par le ministre de la défense, qui doit seul pouvoir décider en dernier ressort. Le comité financier ne constitue en revanche qu’un lieu de confrontation des analyses financières de la défense et du ministère du budget ; il n’a donc pas besoin d’être présidé par une autorité politique à même d’arbitrer un éventuel désaccord.

Le champ de compétences du CMI, tel que fixé par le projet de loi, est extrêmement large et semble recouvrir l’ensemble des étapes d’un programme d’armement. Il convient bien de préciser que le comité n’est qu’une instance de contrôle final, chaque direction ou service restant maître des étapes qui relèvent de sa compétence. Le comité des investissements n’intervient qu’en cas de désaccord et se contente de contrôler la programmation d’ensemble. Dans cette logique, il lui appartiendra d’établir une classification des risques et de définir les modalités d’évocation des litiges éventuels. La procédure qui doit être créée est d’autant plus décisive que les difficultés se concentrent souvent sur des programmes de moindre importance financière, comme par exemple les petits programmes de cohérence opérationnelle. La composition de ce comité doit répondre à ces nécessités et associer l’ensemble des parties prenantes, qu’il s’agisse des concepteurs, des utilisateurs, des responsables du soutien ou des services financiers.

En ce qui concerne le comité financier, même si les rapporteurs se félicitent de la normalisation des relations entre la défense et le ministère chargé du budget, ils s’interrogent sur la capacité du ministère de la défense à s’opposer à l’expertise financière des services du budget. La direction des affaires financières de la défense semble aujourd’hui incapable de suivre avec précision les programmes d’armement, devant souvent s’en remettre aux services centraux du Trésor. Il importe que la création du comité rééquilibre bien les pouvoirs entre les deux ministères et mettent fin à toute forme de dépendance technique de la défense. Une attention particulière devra d’ailleurs être portée à l’évolution de la direction des affaires financières qui doit plus s’affirmer comme l’expert financier de la défense.

2. Une industrie de la défense résolument tournée vers l’Europe

a) L’Europe, échelon pertinent pour l’industrie de défense

En ce qui concerne l’industrie de défense, le projet de loi constate que l’échelle européenne est « la plus appropriée pour offrir la taille critique permettant d’allier compétitivité industrielle et autonomie stratégique » (139). Il faut concevoir et produire des équipements répondant à des spécifications particulières dans un environnement international, c’est-à-dire que les produits nationaux doivent résister à la comparaison avec des matériels produits par d’autres pays. À l’enjeu d’autonomie nationale, s’ajoute désormais la recherche du meilleur rapport entre la qualité et le prix. Plus généralement, la recherche de la compétitivité vise également à donner des perspectives d’avenir à l’industrie de défense : seules des entreprises performantes, innovantes et rentables pourront survivre au moment où les regroupements industriels se multiplient. Cet objectif s’inscrit dans la continuité des conclusions du Conseil européen du 18 décembre 2008 qui soulignaient la « nécessité stratégique et économique d’une restructuration de la base industrielle et technologique de défense ». Pour cela, ont été adoptées en première lecture deux propositions de directives du « paquet défense » relatives aux marchés publics de défense et de sécurité et aux transferts intracommunautaires des produits de défense. Elles devraient favoriser ces rapprochements ou du moins faciliter les échanges entre les différentes entreprises.

L’affirmation d’une politique industrielle européenne de défense ne conduit nullement à renoncer à toute ambition nationale en la matière. Le projet de loi identifie trois domaines complémentaires mais distincts, chacun d’entre eux pouvant faire l’objet d’un suivi spécifique :

— les activités liées à la souveraineté nationale (armes nucléaires, sous-marins, missiles balistiques…), garanties de l’autonomie et de la crédibilité de notre système de défense, sont maintenues dans un cercle national ;

— la majorité des acquisitions de défense non stratégiques (avions de combat, missiles, satellites…) peuvent relever de coopérations européennes, un développement commun supposant que les États se soient préalablement entendus sur la définition d’une politique commune en la matière, avec « la mise en place d’interdépendances librement consenties » (140);

— pour tous les autres équipements, c’est-à-dire tous les équipements dont la sécurité d’approvisionnement et la liberté d’emploi ne sont pas en jeu, la France peut librement se fournir sur le marché mondial.

Cette répartition apparaît pertinente et permet surtout d’identifier les éléments critiques de notre défense. Pour autant, cette volonté d’intégrer notre politique industrielle dans un cadre européen voire international n’est possible que si la France dispose d’entreprises nationales suffisamment robustes. Notre industrie de défense est encore trop morcelée et peine à s’organiser en groupes cohérents et indépendants. La coopération européenne ne doit pas se faire au détriment des industries françaises qui disposent d’une expertise et d’un savoir-faire très attractifs pour des investisseurs étrangers. Au contraire, notre base industrielle doit servir de socle à une base industrielle européenne de défense.

b) Des structures et des moyens à partager

Même si le projet de loi est très volontariste en matière de coopération, il rappelle que la France ne saurait prendre à sa charge l’intégralité de l’effort européen de défense compte tenu du « niveau actuel des budgets [… et du] coût croissant des systèmes d’armes ». Outre la question de la contribution relative des États membres, une réflexion d’ensemble doit être menée sur l’évaluation et le suivi des programmes d’armement. La situation du programme A400M doit par exemple être précisément analysée pour éviter que pareilles dérives ne se reproduisent. En tout état de cause, la volonté de chaque pays de disposer d’un « juste retour » national ne doit pas conduire à paralyser l’avancement d’un programme. Les structures de coopération doivent pour cela gagner en efficacité et renforcer leur autorité.

Comme les conclusions de la présidence française de l’Union européenne, le projet de loi insiste sur la nécessité de « structurer l’offre industrielle sur la base d’une harmonisation des besoins militaires […] et de l’identification de besoins communs » (141). Dans ce cadre l’agence européenne de défense (AED) doit assurer la convergence des besoins. Le projet ne mentionne pas l’organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR) qui apparaissait comme le « bras armé » de l’AED dans les conclusions de la présidence française. Au-delà de la réflexion d’ensemble sur leur place dans la coopération industrielle, il convient de préciser la nature des relations entre ces deux organismes. Aujourd’hui, ni l’AED ni l’OCCAR n’ont fait la preuve de leur professionnalisme, faute de moyens et de programmes. Dans les années à venir, ils devraient pouvoir s’affirmer. La France doit veiller à ce qu’ils assurent effectivement leurs missions et ne doit pas s’interdire de reprendre à son compte les programmes en cas de défaillance.

De manière générale, le projet de loi met l’accent sur la nécessité pour l’ensemble des acteurs industriels de participer à l’émergence de cette base industrielle européenne. Cette déclaration d’intention doit néanmoins se traduire effectivement, les organes étatiques de contrôle devant se montrer particulièrement exigeants avec l’ensemble des acteurs, qu’il s’agisse des industriels ou des structures de contrôle.

3. Le rôle stratégique de la recherche

• Le Livre blanc souligne clairement le rôle stratégique de la recherche dans la préparation de l’avenir technologique et des réponses aux besoins opérationnels futurs. Il insiste tout particulièrement sur la nécessité de maintenir, dans la durée, les compétences critiques, notamment dans les périodes marquées, comme actuellement, par l’achèvement des développements des principaux programmes (SNLE, Missile M51, Rafale, Tigre, NH90, VBCI…). Pour ce faire, il recommande « un effort accru dans les années à venir en matière de recherche et technologie (R&T) » (142).

Cet effort passe notamment par la construction de synergies entre, d’une part, les démarches de recherche en matière de sécurité et de défense et, d’autre part, la recherche civile et la recherche militaire, ainsi que par le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME) les plus innovantes et, enfin, la mobilisation des efforts au niveau européen à travers l’agence européenne de défense.

On peut néanmoins déplorer que le Livre blanc ne tire pas toutes les conséquences de cette recommandation en fixant un objectif mobilisateur. Alors que ce document décrit en détail les cibles à atteindre s’agissant des matériels devant être mis à la disposition des forces, il n’a malheureusement pas déterminé un objectif de dépenses souhaitable pour la recherche. Une telle démarche aurait présenté le mérite de donner une visibilité politique beaucoup plus forte à l’impératif de renforcement de la recherche de défense à l’horizon des deux prochaines lois de programmation.

• Le même reproche peut être fait au projet de loi : celui-ci consacre sans équivoque le rôle déterminant de la recherche dans l’adaptation continue de notre outil de défense et la préparation de l’avenir, en reprenant d’ailleurs les pistes de développement évoquées par le Livre blanc, mais il ne s’engage pas dans un accroissement résolu des moyens destinés aux dépenses de R&T.

Plusieurs priorités sont retenues pour chacune des fonctions stratégiques, en cohérence avec les objectifs formulés en matière d’équipement :

— pour la fonction « Connaissance et anticipation », l’objectif est de parvenir à maîtriser les technologies en matière d’obtention et d’exploitation du renseignement, de surveillance, de lutte informatique et d’opérations en réseau ainsi que de radio logicielle ; un accent particulier est mis sur toutes les technologies liées au spatial, qui relèvent effectivement des domaines critiques de souveraineté nécessitant un effort de recherche soutenu ;

— le maintien de la crédibilité de la dissuasion exige d’engager les études pour préparer la nouvelle génération de la composante océanique (successeur des SNLE de type Le Triomphant) et d’adapter les vecteurs (M51 et ASMP-A) à l’évolution de la menace ;

— pour la fonction « Protection », l’effort doit être poursuivi en matière de surveillance, d’interception des cibles furtives, mais également pour la défense NRBC, le soutien en matière de santé et la protection informatique ;

— dans le cadre de la fonction « Intervention », la priorité est donnée à la protection des forces ainsi qu’aux capacités de frappe dans la profondeur et de réponse aux menaces asymétriques ; l’aviation de combat, les missiles complexes et les munitions de précision sont plus spécifiquement visés ;

— enfin, pour le domaine de la prévention, la maîtrise de l’énergie et la protection de l’environnement doivent être privilégiés.

Le projet de loi affiche par ailleurs une véritable ambition en matière de coopération européenne dans le domaine de la R&T. Celle-ci devrait en particulier concerner les efforts d’innovation très en amont (dans le cadre de PME innovantes notamment), le développement de la logique des démonstrateurs technologiques – qui permettent de tester très tôt l’adéquation des solutions technologiques à une utilisation militaire et constituent un cadre structurant pour l’industrie européenne – et enfin la consolidation du socle technologique permettant de préserver notre supériorité stratégique en matière d’information et de renseignement (drones, radars passifs, communications numériques, technologies spatiales, de communication et de télécommunication).

Bien que le projet de loi ne cite pas explicitement l’AED comme élément clé de la coopération européenne en la matière, celle-ci constitue indéniablement un véritable forum de prospective et d’organisation de projets de recherche de défense. L’élaboration d’une stratégie européenne de R&T est en cours et l’agence a d’ores et déjà identifié 22 priorités technologiques pour l’Europe, ce qui devrait permettre ensuite d’en déduire une série de projets communs. S’agissant des opérations déjà engagées, un programme d’investissement conjoint a été retenu pour les concepts innovants et les technologies émergentes. Il a suscité l’intérêt de 11 États membres, pour un montant de 16 millions d’euros et doit être suivi par un deuxième programme sur le même thème. Le démonstrateur de fonction d’évitement des drones dans la circulation générale aérienne (MIDCAS) est pour sa part en cours de lancement, les premiers engagements étant prévus en 2009. L’AED propose également de créer un dispositif commun de veille technologique.

La mise en place de coopérations à l’échelle européenne se heurte cependant à la très grande concentration des budgets et des compétences de R&T de défense dans un nombre très réduit d’États. Les six signataires de la Letter of Intent – LoI – (soit l’Allemagne, l’Espagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et la Suède) représentent de fait plus de 95 % de l’ensemble de l’effort européen en la matière. Une large partie des coopérations restera donc avant tout réalisée dans un cadre bilatéral ou en associant un nombre réduit de partenaires.

Enfin, la coopération avec la recherche civile sera poursuivie afin de renforcer les synergies autour des technologies duales, notamment à travers « le renforcement des relations avec l’agence nationale de la recherche (ANR), l’orientation du programme budgétaire de recherche duale vers la recherche de base en matière de défense et l’élargissement de la recherche de défense à l’ensemble du secteur de la sécurité » (143).

La recherche duale est aujourd’hui financée par le programme 191 de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Le montant des crédits prévus pour 2009 est inchangé par rapport à 2008, soit 200 millions d’euros de crédits de paiement. Ils sont de nouveau répartis à hauteur de 165 millions d’euros pour le Centre national des études spatiales (CNES) et de 35 millions d’euros pour le CEA. La mise en place de l’équipe défense au sein du CNES à partir de 2003 constitue un bon exemple de coopération réussie et correspond pleinement à l’idée d’une meilleure prise en compte de la dualité. Outre ses avantages techniques, la formule a notamment permis d’en finir avec les anciennes querelles sur l’utilisation des crédits du budget civil de recherche et de développement.

Afin de renfoncer les synergies autour des technologies duales comme le préconise le projet de loi, les crédits du programme 191 devraient être considérés comme une véritable réserve réactive de crédits destinés à la recherche duale. On peut en effet s’interroger sur l’intérêt d’une reconduction à l’identique de l’affectation des dotations sur une trop longue période. En revanche, un examen régulier des tâches accomplies et des priorités permettrait de dégager des marges de manœuvre – même s’il s’agit parfois de quelques millions d’euros seulement – pour financer des projets à caractère innovant intéressant la défense, voire l’ensemble du secteur de la sécurité. On pourrait ainsi imaginer que des établissements publics de recherche sous tutelle du ministère de la défense, tel que l’office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), puissent en bénéficier pour financer tout ou partie d’un projet précis.

Les crédits des études de défense, hors dissuasion, atteindront au total, sur la période de programmation, 5,25 milliards d’euros soit, en moyenne annuelle, 875 millions d’euros (144) – sans que le projet de loi précise s’il s’agit d’euros courants ou d’euros constants. Sont comprises dans ce montant les études amont, les études prospectives, stratégiques et technico-opérationnelles ainsi que les subventions aux écoles et organismes de tutelle.

Comme cela a été souligné plus haut, il est regrettable que le périmètre des crédits destinés aux études de défense ne recoupe pas les agrégats statistiques utilisés par la loi de finances pour décrire les crédits de R&T en matière de défense. Cette différence est même source de confusion puisque l’agrégat budgétaire dénommé « études de défense » ne regroupe pas les même éléments que les crédits des études de défense visés par le projet de loi. Compte tenu des contraintes liées à l’application de l’article 40 de la Constitution (recevabilité financière des amendements), les rapporteurs ne sont cependant pas en mesure de corriger cette incohérence.

Si la comparaison avec les crédits figurant en loi de finances sera donc particulièrement complexe, il en est de même pour établir un parallèle avec les objectifs fixés par la précédente loi de programmation militaire puisque, là encore, la nomenclature utilisée est différente. On peut néanmoins relever que, pour les seules études amont, un effort considérable a été réalisé entre 2003 et 2008, les crédits qui leur étaient destinés ayant crû de plus de 60 %, il est vrai à partir d’un niveau de départ particulièrement faible. En comparaison, les objectifs de crédits pour la période 2009-2014 ne signent pas un engagement financier à la hauteur de l’ambition affichée par le projet de loi en matière de recherche.

Les rapporteurs auraient souhaité qu’un objectif d’un milliard d’euros pour les crédits d’études de défense soit fixé à l’horizon 2014. Un tel effort permettrait de prendre réellement en compte l’ampleur de la course à la supériorité technologique, véritable composante de la dissuasion stratégique, ainsi que l’effort de recherche considérable engagé par certains de nos partenaires et l’émergence de nouveaux acteurs, particulièrement dynamiques et ambitieux.

Dans l’idéal, afin d’éviter que les crédits de recherche soient considérés comme une variable d’ajustement budgétaire susceptible de régulation en cours d’exécution, 3,5 % des crédits de paiement annuels de la mission « Défense » devraient être sanctuarisés au profit des crédits des études de défense.

Les règles de recevabilité financière des amendements ne permettent pas aux rapporteurs de modifier le texte en sens. Ils devront donc se contenter d’alerter le Gouvernement sur les risques pour l’avenir de la sécurité de la France de ne pas accorder suffisamment d’attention et d’importance à la politique de recherche de défense.

4. Un soutien dynamique aux exportations

Le Livre blanc estime que les exportations constituent un volet essentiel de la stratégie industrielle de défense. Elles permettent en effet, tout à la fois, d’allonger les séries, de réduire le coût unitaire des matériels, de rendre les entreprises moins dépendantes du marché national et enfin, de contribuer au maintien des compétences critiques.

Dans un contexte de concurrence accrue sur le marché international, avec l’émergence de nouveaux pays exportateurs, une politique publique de soutien résolu aux entreprises doit être engagée, dans le respect de règles rigoureuses mais rationnelles de contrôle des exportations.

Le projet de loi reprend fidèlement (145), de façon moins détaillée, les préconisations du Livre blanc pour dynamiser les exportations d’armement.

Il encourage ainsi la présentation aux pays clients d’offres globales, « c’est-à-dire couvrant à la fois l’aide à la définition du besoin, le financement des projets, le suivi et le contrôle de l’exécution des contrats, la formation des personnels, l’assistance en matière d’entretien des équipements exportés » (146). Dans certains cas, l’État pourra être associé à la transaction, le Livre blanc évoquant des modalités d’intervention similaires à celles pratiquées par les États-Unis (facilitation de plans de financement par exemple). Une meilleure exploitation des possibilités offertes par le marché de l’occasion doit également être tentée.

Les perspectives d’exportation devront être prises en compte dès la préparation des programmes, notamment pour éviter les surenchères de spécifications qui rendent les équipements trop sophistiqués pour pouvoir intéresser des clients étrangers.

Enfin, la France et l’Europe devront renforcer leur influence en matière de normalisation. Celle-ci, comme le précise le Livre blanc (2), peut en effet constituer un levier permettant de placer en bonne position, via les normes, des technologies d’origine européenne sur des marchés à fort potentiel.

Une partie de ces recommandations a d’ores et déjà été prise en compte dans le plan stratégique de soutien aux exportations de défense établi par la DGA et validé par le Premier ministre en mars 2008. En parallèle, le dispositif de soutien aux exportations a été renforcé tant au niveau interministériel qu’au ministère de la défense afin de développer des synergies entre les différentes administrations intervenant en la matière, de rationaliser le dispositif des consultations de défense avec nos partenaires étrangers et de coordonner l’identification des prospects armement.

Une cellule de soutien aux exportations, chargée de coordonner les activités « exportations » des forces, a ainsi été mise en place au sein de l’état-major des armées. La commission interministérielle pour les exportations de défense et de sécurité, dont le secrétariat général est assuré par la DGA, a été installée par le Premier ministre en octobre 2007. Après que son périmètre a été élargi, en juin 2008, au soutien des grands contrats civils à l’exportation, elle a été renommée commission interministérielle d’appui aux contrats internationaux (CIACI). Une réunion mensuelle regroupant l’ensemble des services du ministère de la défense permet d’assurer le suivi et la mise en œuvre des décisions de la CIACI. Les industriels sont associés à la préparation et au debriefing de ces réunions.

En outre, la formation des attachés de défense aux questions industrielles et d’exportation a été renforcée et, pour plus d’efficacité, les fonctions d’attachés de défense et d’attachés d’armement sont appelées à fusionner.

Des efforts sont par ailleurs réalisés pour améliorer le traitement des demandes d’autorisation d’exportation d’armements (généralisation du traitement interministériel en réseau et du dépôt des demandes en ligne, développement des procédures d’agréments préalables globaux et d’autorisations globales d’exportations de matériels de guerre, attention particulière aux dossiers des PME-PMI).

Enfin, un certain nombre de mesures ont été engagées pour dynamiser les ventes françaises de matériels d’occasion, comme la création, à la DGA, d’une base de données des cessions d’équipements d’occasion et la réalisation d’un plan des équipements cessibles.

Pour consacrer les effort déjà réalisés et confirmer les responsabilités du ministère de la défense en matière de soutien aux exportations, les rapporteurs proposeront de compléter, à l’article 5, l’énoncé des missions du ministère en précisant qu’il « contribue à l’élaboration et à l’application de la politique d’exportation des équipements de défense ».

Compte tenu de ces différents efforts, les rapporteurs regrettent la forte diminution des crédits alloués à la direction de la coopération militaire et de défense du ministère des affaires étrangères et européennes. À court terme, ces restrictions émettent un signal contradictoire à l’intention des partenaires de la France. À moyen et long termes, elles risquent d’affecter l’objectif de dynamisation de nos exportations.

C. L’ADHÉSION DE LA NATION

L’adhésion de la Nation à la nouvelle stratégie globale de sécurité nationale passe par l’acquisition d’une véritable culture de défense et de sécurité qui permettra au citoyen de prendre conscience des risques et de comprendre les évènements. Plusieurs vecteurs peuvent y contribuer :

— le rôle des élus est conforté par l’information du Parlement sur les interventions des forces armées à l’étranger, l’association des élus locaux à la conception des plans locaux de protection et la formation des « correspondants de défense » (147) ;

— une meilleure formation des jeunes est recherchée grâce notamment à la rénovation de la journée d’appel et de préparation à la défense (148) ;

— le renforcement de la recherche et de la prospective dans les domaines intéressant la défense et la sécurité est également soutenu au travers de la création d’un pôle universitaire de recherche en sciences sociales de la défense et de la sécurité, et la fusion en 2009 de l’institut des hautes études de Défense nationale et du centre des hautes études de l’armement (149).

Force est de constater que le projet de loi ne prévoit aucun moyen budgétaire permettant d’accompagner ces objectifs. Surtout, il ne fixe aucune orientation visant à rationaliser les nombreuses initiatives menées dans le contexte de la professionnalisation des armées. Leur foisonnement ne permet pas l’émergence d’un dispositif cohérent et ne favorise pas une réelle symbiose entre l’institution militaire et nos concitoyens.

De surcroît, cette dispersion rend particulièrement difficile la diffusion d’un message lisible. Les réactions de surprise exprimées par nos concitoyens à la suite de l’embuscade d’Ouzbine du 18 août 2008 montrent ainsi le fossé important entre la perception des questions de défense et la réalité de l’engagement militaire.

Au-delà du projet de loi, des initiatives fortes devraient être engagées afin d’affermir un lien armée-Nation encore trop distendu.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. —  DISCUSSION GÉNÉRALE

La commission a examiné le présent projet de loi au cours de ses séances des mardi 7 et mercredi 8 avril 2009.

M. le président Guy Teissier. Je me réjouis que nous examinions – enfin ! – le projet de loi de programmation militaire que le Gouvernement a déposé en novembre dernier. Nous sommes tous conscients de la nécessité de débattre de ce texte très attendu par toute la communauté militaire et de défense, surtout en cette période de profonde réorganisation du ministère. Je salue d’ailleurs la présence de monsieur le ministre.

Je vais vous redire un mot de la procédure qui sera appliquée, sachant que je vous ai déjà adressé un courrier à ce propos et informés de vive voix lors de nos séances précédentes.

Nos rapporteurs, MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, vont nous rappeler les principales dispositions du projet et nous donner le fruit de leur réflexion, le ministre nous ayant déjà présenté le texte le 25 novembre dernier.

Nous aurons ensuite une discussion générale puis nous passerons à l’examen des articles et des amendements, sachant que ceux qui seront adoptés seront intégrés au texte qui servira de base à la discussion en séance publique. Je crois pouvoir être l’interprète de tous – et sans doute de vous-même, monsieur le ministre –, pour souhaiter un examen au plus tôt en séance publique. Or les choses semblaient compromises la semaine dernière. J’ai évoqué cette question lors de la conférence des Présidents et adressé des courriers au Président de la République et au Président de l’Assemblée pour leur faire part de notre préoccupation. Et j’ai de bonnes nouvelles à vous annoncer : sous réserve de confirmation, le projet devrait être examiné les lundi 18 et mardi 19 mai.

Pour en revenir au déroulement de la séance, je salue également la présence des rapporteurs des deux commissions saisies pour avis, M. Émile Blessig, pour la commission des lois, et M. Loïc Bouvard pour la commission des affaires étrangères.

J’ai procédé, comme le veut la nouvelle procédure, à un examen en amont de la recevabilité financière des amendements. Ceux qui ont été déclarés irrecevables ne viendront bien évidemment pas en discussion.

Je signale aussi la présence de collaborateurs de groupes, comme l’a récemment autorisé la Conférence des Présidents. Ils ne peuvent être appelés à s’exprimer et devront respecter les règles de confidentialité des travaux lorsqu’il s’agira d’informations non rendues publiques.

Enfin, monsieur le ministre, vous interviendrez bien évidemment lorsque vous le souhaiterez. Vous avez d’ailleurs des amendements à nous présenter. Dès que vous me les avez transmis je les ai adressés, comme je m’y étais engagé, aux membres de la commission.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Nous abordons l’examen du projet de loi de programmation militaire déposé il y a plus de cinq mois sur le bureau de l’Assemblée. Nous déplorons ce retard dont les inconvénients sont certains : la loi de finances pour 2009, première année de la programmation, a été votée avant que le projet n’ait été débattu. En outre, la crise économique a changé certaines données, et le Gouvernement nous présentera d’ailleurs des amendements qui actualisent certains chiffres et intègrent les effets du plan de relance.

Mais ce retard est surtout dommageable pour nos armées : le Livre blanc a été présenté à l’Assemblée il y a près d’un an et il n’est que temps que la communauté militaire trouve la traduction législative des orientations et des missions nouvelles que nous souhaitons lui donner.

Nous étions, comme vous monsieur le Président, très désireux que le texte puisse être examiné au plus tôt en séance publique et il faut donc se réjouir d’avoir maintenant une date.

Nous avons utilisé ces semaines supplémentaires pour mener un travail de fond, dans le droit fil de celui que nous avions engagé avec Mme Patricia Adam pour le bilan de la programmation 2003-2008. La commission a tenu 14 auditions, mais nous avons entendu de notre côté toutes les parties prenantes en nous focalisant sur les aspects financiers et industriels mais aussi sur les articles a priori plus éloignés de la programmation, comme ceux relatifs au secret de la défense nationale.

Comme l’indique l’introduction du rapport annexé, la loi de programmation militaire 2009-2014 constitue « la première étape de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de sécurité nationale définie par le Livre blanc ». Le projet décline donc, pour les armées, les orientations préconisées par le Livre blanc afin de fixer les principes de la politique de défense et les moyens qui lui seront consacrés au cours de la période 2009-2014.

Pour chacune de cinq fonctions stratégiques identifiées par le Livre blanc – « Connaissance et anticipation », « Dissuasion », « Prévention », « Protection », « Intervention » – le rapport annexé détaille les objectifs et les contrats opérationnels correspondants.

Le projet s’inscrit en outre dans une perspective à long terme puisque la traduction complète des objectifs fixés par le Livre blanc nécessitera une seconde loi de programmation, dont les grands axes et les principaux programmes sont évoqués dans le texte.

Le projet compte sept chapitres et 17 articles. Il est accompagné, comme il est de tradition, d’un rapport annexé dont nous discuterons plus précisément à l’article 2.

Si nous avons souhaité dans cette partie du texte que soient réaffirmés certains éléments, comme l’importance des programmes de cohérence opérationnelle de l’armée de terre ou la nécessité d’augmenter les crédits consacrés à l’espace et à la recherche, nous voulons souligner l’effort de sincérité et de cohérence de la démarche proposée : une évaluation régulière du Livre blanc est prévue, de même qu’une révision glissante de la programmation, ce qui devrait faciliter notre travail de contrôle et de suivi.

Les quatre articles du chapitre premier fixent les objectifs de la politique de défense et, plus particulièrement, la programmation financière. Ils traitent de l’évolution prévisionnelle des crédits de paiement de la mission défense, qui seront réactualisés par les amendements du Gouvernement. On peut d’ores et déjà observer que le texte englobe la totalité des crédits, hors charges de pensions, alors que les précédentes lois de programmation ne prévoyaient qu’une évolution des crédits d’équipement.

Le ministère bénéficiera d’un budget en croissance au cours des prochaines années, et les économies qu’il pourra réaliser du fait de la réorganisation lui resteront entièrement affectées ; c’est dire le sort favorable qui est fait à notre défense, et la priorité qui lui est attachée.

Le chapitre II et son article 5 traduisent les préconisations du Livre blanc en proposant un nouveau cadre institutionnel - avec la création d’un conseil de défense et de sécurité nationale –, et en redéfinissant les attributions des différents ministres.

Le chapitre III – article 6 – propose une mesure de validation législative de compensations accordées à certains personnels exposés à des risques particuliers d’insalubrité.

Le chapitre IV – articles 7, 8 et 9 – est relatif aux modalités de cession des installations de la défense et à la réindustrialisation des zones touchées par les restructurations.

Au sein du chapitre V, l’article 10 traite de DCNS et a déjà fait l’objet d’auditions et de débats au sein de notre commission. Nous avons complété notre information par d’autres réunions qui nous conduisent à vous présenter des aménagements répondant à certaines inquiétudes. L’article 11, qui concerne la SNPE, a déjà été évoqué par la commission.

Le chapitre VI et les articles 12, 13 et 14 ont trait au secret de la défense nationale. La commission des lois s’en est saisie et le rapporteur pour avis nous présentera les amendements qu’elle a adoptés. Nous avons de notre côté procédé à de nombreuses auditions et nous vous proposerons de modifier le texte, dans le même esprit que celui de la Commission des lois, avec le souci de conforter l’équilibre entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et la nécessité de garantir les moyens d’intervention des magistrats.

Le texte se termine par diverses dispositions concernant la défense et prévoit l’application du projet dans les départements, les régions et les collectivités d’outre-mer – chapitre VII, articles 15 à 17.

Nous aurons l’occasion de présenter en détail chacun de ces articles ainsi que nos amendements. Nous souhaitons que ce projet soit adopté pour apporter à la communauté militaire, qui attend depuis trop longtemps, les réponses du Parlement sur son avenir et sur ses missions.

II. —  EXAMEN DES ARTICLES

La commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.

TITRE IER : DISPOSITIONS FINANCIÈRES

La Commission est saisie de l’amendement CD 1 de MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Il s’agit de supprimer la mention d’un titre premier, le projet de loi ne comportant qu’un titre unique.

La Commission adopte l’amendement.

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Chapitre Ier

Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense
et de la programmation financière

La Commission examine l’amendement CD 2 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Cet amendement est destiné à distinguer la programmation financière des objectifs de la politique de défense.

La Commission adopte l’amendement.

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Article 1er

Contenu de la LPM

Les dispositions du chapitre premier à caractère programmatique le distinguent des autres chapitres, qui comportent des mesures normatives.

Le premier d’entre eux tient à la fixation des «objectifs de la politique de défense », ce qui recouvre non seulement les orientations stratégiques du dispositif militaire et civil du ministère de la défense, mais également les différentes missions qui leurs sont dévolues, selon les orientations déterminées dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Il est en outre fait mention de « la programmation militaire » associée. L’annexe au projet de loi décline notamment la répartition des crédits pour la période 2009-2014 permettant la mise en œuvre des objectifs précités.

Ainsi la programmation budgétaire en matière militaire permet aux armées et aux industries de disposer d’une visibilité à moyen terme tout en s’inscrivant dans l’objectif plus global d’équilibre des finances publiques.

Le présent projet de loi couvre la période 2009-2014 et on peut regretter que son examen soit postérieur à l’adoption de la loi de finances pour 2009.

Cependant, le pouvoir de contrôle du Parlement sur l’exécution de cette programmation sera renforcé par plusieurs dispositions. En premier lieu, une évaluation portant sur la mise en œuvre des orientations du Livre blanc sera présentée chaque année aux commissions compétentes. Dès 2010, à l’occasion de l’élaboration du prochain budget triennal, il sera réalisé un point d’étape d’ensemble de la programmation. Sa révision complète aura lieu quant à elle au bout de quatre ans, pour couvrir la période 2013-2018. Enfin, il convient de souligner que le présent projet de loi offre une grande visibilité sur le long terme, en traçant des perspectives au-delà de la présente programmation, telles que décrites dans la partie générale du présent rapport. À titre d’exemple, le rapport annexé propose deux phases d’acquisition des équipements d’intervention, l’une entre 2009 et 2014, et l’autre entre 2015 et 2020. Il s’agit là d’une approche en conformité avec le Livre blanc.

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La Commission examine l’amendement CD 3 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Cet amendement met la formulation de l’article 1er en conformité avec l’amendement précédent.

La Commission adopte l’amendement CD 3 des rapporteurs.

Elle adopte ensuite l’article 1er ainsi modifié.

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Article 2

Approbation du rapport annexé

Comme il est de tradition, les articles du projet de loi de programmation sont accompagnés d’un rapport annexé qui détaille les orientations de la politique de défense et les moyens qui lui sont consacrés. Celui-ci innove en proposant des perspectives au-delà de la période de programmation, et en couvrant tous les titres de la mission « Défense » (cf. commentaire de l’article 3).

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La Commission est saisie de l’amendement CD 115 de M. Jean-Jacques Candelier.

M. Jean-Jacques Candelier. Faisant pour la première fois usage des nouvelles dispositions du Règlement, je propose de supprimer cet article.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Avis défavorable car cela viderait le texte de sa substance et priverait le Gouvernement de la possibilité d’orienter la politique de défense.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD 36 du Gouvernement.

M. Hervé Morin, ministre de la défense. Il s’agit d’intégrer le plan de relance dans la loi de programmation militaire, à hauteur de 1,080 milliard d’euros, 1,710 milliard d’euros provenant de la mission relance tandis que la mission défense est réduite de 630 millions d’euros. Au final, les crédits de la programmation passent de 184,8 milliards d’euros à 185,9 milliards d’euros.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Avis favorable.

M. Bernard Cazeneuve. C’est l’équation budgétaire de la LPM qui est ainsi modifiée. M. le ministre peut-il préciser comment sont financées les sommes injectées et quelles années de la LPM sont concernées ?

M. le ministre. Ces crédits viennent de la mission relance, il s’agit donc de crédits budgétaires. Ils permettront d’anticiper un certain nombre de dépenses. Ainsi, le troisième bâtiment de projection et de commandement (BPC) devrait être commandé très prochainement et non plus en fin de période. Globalement, l’enveloppe budgétaire du ministère va s’accroître en 2009 et 2010, puis se réduire jusqu’en 2014.

M. Bernard Cazeneuve. Dans le dispositif budgétaire pour 2009, vous tabliez sur 1,6 milliard de recettes exceptionnelles qui paraissent bien aléatoires puisqu’elles proviendraient des ventes de fréquences et d’actifs immobiliers. Or, si cette somme vient en déduction du 1,7 milliard d’euros engagé dans le cadre du plan de relance, le solde sera bien mince et on voit mal comment vous parviendrez à anticiper certains achats…

M. le ministre. Les recettes exceptionnelles inscrites au budget 2009 n’ont rien d’aléatoire. Nous sommes en train de monter les dossiers techniques. Ni l’équation budgétaire pour 2009 ni celle de la LPM ne sont remises en cause, il s’agit simplement d’engager une enveloppe supplémentaire de 1,080 milliard d’euros.

M. Bernard Cazeneuve. C’est le ministre du budget qui a dit, lors de son audition ici même, que ces recettes exceptionnelles risquaient d’être aléatoires, ce que confirment d’ailleurs trois articles de la presse spécialisée.

Mes questions ne traduisent aucune défiance, simplement nous devons exercer notre pouvoir de contrôle pour être certains de ce que nous votons… Or, si on n’est pas assuré d’obtenir 1,6 milliard d’euros grâce aux recettes exceptionnelles et que 1,7 milliard d’euros proviennent du plan de relance, on peut se demander si les achats anticipés seront bien financés.

M. le président Guy Teissier. Le ministre du budget nous a dit que 300 millions d’euros avaient déjà été engrangés et que la vente des fréquences n’aurait pas lieu cette année car l’armée n’est pas capable de basculer aussi vite vers un autre réseau. Il a ajouté que, contrairement à ce que nous avait dit le ministre de la défense et compte tenu du fait que le marché parisien ne s’était pas effondré comme on le pensait, il préférait avoir une gestion prudente des actifs de l’État, se refusant à confier la totalité des actifs immobiliers à une seule société de portage, émanation de la Caisse des dépôts. Il a déclaré préférer laisser une partie des actifs sur le marché, afin qu’ils soient vendus à un meilleur prix, grâce à un mécanisme de portage qui sera ultérieurement défini.

Les deux ministres se rejoignent donc dans la volonté de réaliser ces opérations dans les meilleures conditions.

M. le ministre. Voici les propos exacts du ministre du budget : « Même si les ventes de fréquences ou les ventes immobilières étaient reportées, nous mobiliserons 500 millions d’euros de report pour faire face à ces obligations. Par conséquent, même si l’immobilier s’effondre et même si nous ne parvenons pas à céder les fréquences dans les délais prévus, la défense ne connaîtra pas de difficultés de gestion en 2009. »

M. Bernard Cazeneuve. Dont acte. Je précise cependant que je posais cette question dans votre intérêt : exprimer notre méfiance à l’égard de promesses du ministre du budget visant à compenser la non-réalisation de certaines recettes permet de faire acter les décisions budgétaires.

La Commission adopte cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD 153 de Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. Cet amendement, que je présente au nom de l’ensemble du groupe socialiste, vise à supprimer les alinéas correspondant à la première partie du rapport annexé qui définit la nouvelle stratégie de sécurité nationale.

Celle-ci provoquera un élargissement très important des pouvoirs du Président de la République, au détriment du Premier ministre, ce qui suppose la modification de l’ordonnance de 1959. Or, d’une part, il nous semble difficile de voter cet article sans connaître les modifications qui seront apportées à l’équilibre des pouvoirs et d’autre part, nous sommes très attachés à cette ordonnance qui a toujours été appliquée, pour ce qui concerne la défense et la sécurité, dans de bonnes conditions et avec un bon équilibre des pouvoirs, même durant les périodes de cohabitation.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Le Livre blanc propose une modernisation des concepts de défense pour mieux répondre aux nouvelles menaces, qui viennent souvent de l’intérieur.

La stratégie de sécurité nationale se caractérise par la mise en œuvre d’une réponse collective et adaptée aux répercussions sur notre territoire des évolutions de notre environnement géopolitique, dont le caractère instable, imprévisible et brutal doit être souligné.

Le rapport annexé rappelle la nécessaire articulation entre cette stratégie et la politique de défense qui y concourt. La sécurité nationale requiert en particulier la possibilité de mobiliser des moyens militaires, civils, économiques, sanitaires, voire diplomatiques. À cet égard, le projet de loi ne fait que compléter les dispositions de l’ordonnance de 1959, qui font de la défense militaire une déclinaison de la politique générale, aux côtés de la défense civile et de la défense économique.

Loin de répondre à la logique du tout sécuritaire, il s’agit d’organiser la répartition des actions opérationnelles entre les départements ministériels. Au ministère de la défense échoit la politique de défense, dont le rapport annexé fixe l’orientation avec précision, en fonction du contexte international, de nos obligations internationales et de nos intérêts. L’adoption de cet amendement aboutirait à nier les fonctions stratégiques et les contrats opérationnels qui caractérisent désormais la politique de défense.

Enfin, la création du conseil de défense et de sécurité nationale vise à apporter une réponse cohérente et coordonnée à une agression armée ou une catastrophe naturelle, sous la responsabilité du Président de la République, mais aussi du Premier ministre, qui dirige l’action du Gouvernement en la matière. Il serait incohérent de nier ces implications multiples.

J’émets donc un avis défavorable.

M. le président Guy Teissier. J’ajoute qu’en supprimant ces alinéas, nous remettrions en cause l’esprit même du Livre blanc.

M. Patricia Adam. Telle est bien notre intention.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD 177 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Je souhaiterais, avant de présenter cet amendement, souligner que l’article 40 de la Constitution semble faire parfois l’objet d’une interprétation très large. Pourquoi l’a-t-on opposé à un de mes amendements proposant de promouvoir l’enseignement des langues étrangères, en particulier orientales ?

M. le président Guy Teissier. La mise en œuvre de l’article 40 de la Constitution est tout sauf arbitraire, la jurisprudence de la Commission des finances étant établie de longue date. Je vous précise par ailleurs que l’examen de la recevabilité s’est fait en collaboration avec le président de la Commission des finances, Didier Migaud. Je me tiens à votre disposition pour expliquer mes décisions. En l’occurrence, l’amendement est irrecevable car il crée ou aggrave une charge de l’État en rendant obligatoire l’enseignement des langues orientales.

M. Philippe Folliot. L’outre-mer, les terres australes antarctiques françaises et les zones économiques exclusives qui leur sont rattachées sont absents du projet de loi, alors qu’il s’agit d’un enjeu stratégique majeur pour notre pays. Or, ces territoires sont actuellement menacés par la piraterie, les trafics de marchandises et de personnes ainsi que par le pillage des ressources naturelles. En outre, ce sont de formidables réservoirs de biodiversité ; ils révèleront peut-être demain de nouvelles ressources à exploiter : énergies de substitution, algues, nodules polymétalliques ou hydrates de méthane.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement répond à des préoccupations louables, mais son positionnement dans le texte est hasardeux : les enjeux qu’il souligne ne constituent pas à proprement parler un « infléchissement » du contexte stratégique. Il s’agit plutôt d’une particularité devant être prise en compte par les fonctions stratégiques de prévention et de protection.

M. le ministre. Même avis : cela fait des décennies que ces considérations sont intégrées dans notre réflexion stratégique. Toutefois, sur le fond, je suis d’accord avec M. Philippe Folliot.

L’amendement CD 177 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CD 80 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement vise à corriger ce qui est pour moi l’une des plus graves lacunes de ce texte : l’absence des mots « défense européenne ». Une « ambition européenne » sans défense européenne, cela ne veut rien dire !

C’est de surcroît une rupture importante, car tous les chefs d’État et de gouvernement précédents s’étaient accordés pour promouvoir une défense européenne. Par ailleurs, le traité de Lisbonne fait explicitement référence à la notion de « défense commune européenne ». Enfin, le Premier ministre avait justifié le retour de la France dans le commandement militaire intégré de l’OTAN par sa volonté de faire progresser la coopération européenne en la matière. Je propose donc d’intituler le paragraphe 1.2.1 du rapport annexé : « La Défense européenne ».

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. La formulation proposée par M. Daniel Garrigue mettrait certes l’accent sur la construction d’une Europe de la défense, mais elle réduirait du même coup le champ du paragraphe, dans la mesure où l’article 42.1 du traité de Lisbonne stipule clairement que la défense européenne est l’une des composantes de la politique de sécurité et de défense commune. L’expression « ambition européenne » permet au contraire d’évoquer tous les enjeux liés à la défense et à la sécurité. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD 81 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement tend à donner une définition ambitieuse de la défense européenne, sur le modèle de la défense nationale.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Avis défavorable : il ne faudrait pas que la politique française de défense se réduise à la construction d’une défense européenne. L’article 42.2 du traité de Lisbonne précise d’ailleurs qu’il appartient aux États « de définir progressivement une politique de défense commune ». En outre, la rédaction proposée entretient une confusion entre les responsabilités de la France et celles de l’Union. Le paragraphe du rapport annexé concerné vise à définir le champ de compétence de l’Union, non à présenter la défense française comme une partie de la défense européenne.

M. le ministre. L’Européen convaincu que je suis ne peut que partager l’ambition de M. Daniel Garrigue. Mais la France ne peut pas concevoir seule l’Europe de la défense ! Définir la défense européenne comme la défense du « territoire, des habitants et des intérêts vitaux des États-membres », ce qui sous-tend la notion de dissuasion, me semble aller très loin. Aujourd’hui, aucun État membre ne souhaite une armée européenne intégrée, pas même la France : qui serait prêt à placer une grande partie de notre défense et de notre sécurité sous une autorité supranationale ? Même moi, je ne peux souscrire à votre formulation, car je n’ai aucune envie de confier aux vingt-sept États membres la sécurité de nos concitoyens ! Nous sommes nombreux à avoir pour ambition de construire une puissance européenne, mais votre amendement va bien au-delà.

Mme Patricia Adam. Je comprends votre position monsieur le ministre, mais elle ne me semble pas en contradiction avec l’amendement proposé. Le Livre blanc était très attendu par nos partenaires européens qui souhaitaient connaître l’ambition de la France en matière de défense. Il me semble important de la décrire en ces termes. Certes, la défense européenne doit être une construction commune, mais qu’un pays soit en avance et affirme sa volonté ne me choque pas, bien au contraire.

M. Daniel Garrigue. La construction d’une défense européenne ne suppose nullement, monsieur le ministre, la création d’une armée européenne : elle peut très bien s’appuyer sur des unités mises à disposition par les États membres.

M. le ministre. Ce que prévoit le traité de Lisbonne, c’est une « politique européenne de sécurité et de défense ». Si l’on a utilisé ces termes-là, c’est parce que les Européens veulent avant tout se doter de capacités militaires communes.

M. Bernard Cazeneuve. Le présent débat est une sorte de résurgence de celui sur le retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN. Une grande partie de ceux qui doutaient de la nécessité de cette décision craignaient qu’elle ne signe la fin de la volonté des États membres de construire ensemble une politique européenne de sécurité et de défense, détachée du parapluie américain. Dès lors que le Gouvernement nous assure du contraire, il n’y a aucune raison de refuser toute mention du concept d’Europe de la défense dans ce texte ! Au contraire, cela permettrait de reconstruire le consensus qui a été brisé.

M. Yves Fromion, rapporteur. Je rappelle que si les Irlandais et les Tchèques finissent par adopter le traité de Lisbonne, le mécanisme de l’Europe de la défense se mettra de facto en route. Les États membres qui le souhaiteront auront tout loisir de le conforter, en particulier grâce à la coopération structurée permanente.

M. le ministre. L’ambition européenne affichée n’est pas médiocre : il est question d’une capacité globale d’intervention de 60 000 hommes déployés pendant un an sur un théâtre éloigné, d’un accent mis sur l’industrie de la défense et sur l’agence européenne de défense. Les coopérations recherchées ne sont pas seulement industrielles, mais aussi culturelles et opérationnelles et l’Europe doit être un acteur efficace de protection contre les risques.

M. Bernard Cazeneuve. Loin de faire aucun procès au ministre, nous cherchons à proposer des éléments de consensus. La proposition de M. Daniel Garrigue va dans ce sens, en ce qu’elle vise à affirmer que nous sommes tous convaincus de la nécessité de faire l’Europe de la défense. Il n’est pas sans risque toutefois d’associer au débat sur l’Europe de la défense les pays qui n’appartiennent pas à l’Union : il n’y a dès lors rien d’étonnant à ce que le Président des États-Unis évoque sans nous avoir préalablement consultés l’entrée dans l’Union européenne de tel ou tel pays.

M. Daniel Garrigue. À vous entendre, monsieur le ministre, il semblerait que la réintégration des structures intégrées de l’OTAN prévaut et que la défense européenne se limite à la participation à des opérations extérieures. Il est inquiétant que la défense de l’Europe n’apparaisse pas comme telle dans le texte.

M. Serge Grouard. En matière de défense et de construction européenne, les mots ont un sens précis. Gardons-nous d’un débat strictement national qui oublierait nos partenaires européens. Évoquer dans le texte, à une ligne d’intervalle, la « défense européenne » et l’« intérêt vital » d’un pays peut exposer la France au reproche de vouloir insidieusement étendre sa dissuasion nucléaire sur tout ou partie du territoire européen, ce qui serait précisément préjudiciable à l’Europe de la défense.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD 82 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Pour faire droit au souci du ministre d’envisager la défense européenne en tenant compte de nos partenaires, l’amendement propose de reprendre les termes employés dans l’article 28 A du Traité de Lisbonne.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Le Traité de Lisbonne précise que la politique de sécurité et de défense commune inclut la définition progressive d’une politique de défense commune de l’Union. L’amendement, qui s’inspire en effet des termes du traité, s’en écarte toutefois en omettant notamment la notion de sécurité, ce qui pourrait produire une certaine ambiguïté. Évoquant la participation de la France à l’Europe de la défense, cet amendement s’insère mal, en outre, dans le paragraphe du rapport annexé relatif aux moyens européens de défense. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD 83 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. L’amendement tend à souligner la volonté de la France de s’acheminer vers une défense commune de l’Union par des coopérations structurées ou renforcées. Ce serait, là encore, s’inscrire dans l’esprit du Traité de Lisbonne ; mais je crains que tel ne soit pas votre souhait.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. L’amendement laisse à penser que le processus envisagé ne serait qu’une première étape. Il renvoie par ailleurs à « une » coopération structurée permanente alors qu’il n’en existe précisément qu’une seule, conformément aux stipulations de l’article 42 du Traité. Il évoque enfin une coopération renforcée, laquelle est impossible dans le domaine de la défense. L’amendement est donc inapplicable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD 84 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. L’amendement tend à réintégrer dans le projet de loi la mention de la clause de défense mutuelle prévue par le Traité de Lisbonne. Il s’agit de mentionner les moyens « militaires et autres » qui figuraient à l’article 5 du Traité de Bruxelles sur l’Union de l’Europe occidentale, lequel n’a plus d’objet depuis la mise en place de la politique européenne de sécurité et de défense.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Le paragraphe 7 de l’article 42 du Traité de Lisbonne précise qu’« au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir ». Cette modification est très positive, mais elle ne saurait conduire un État à imposer aux autres de lui porter effectivement aide et assistance. M. Garrigue, qui estime nécessaire d’indiquer que la France veillera à ce que ses partenaires respectent leurs engagements, douterait-il ab initio de leur sincérité ? Enfin, je rappelle que les missions de Petersberg prévoient déjà que les États membres participent à des missions humanitaires ou d’évacuation des ressortissants de l’Union, quelle que soit la nationalité de ces derniers. De même, il est prévu que les États s’engagent dans des missions de maintien de la paix ou de combat pour la gestion des crises, y compris des missions de rétablissement de la paix. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD 85 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement tend à relancer le débat sur la notion de dissuasion concertée. Le terme, employé par Alain Juppé, fait suite à l’idée de « dissuasion élargie » avancée dès la fin des années 1970 par le général Guy Méry, puis reprise par le président Valéry Giscard d’Estaing, avant que le président François Mitterrand n’évoque une défense nucléaire commune.

La sanctuarisation du territoire national ne suffit pas et une concertation avec nos partenaires est nécessaire sur les conditions d’emploi de la dissuasion nucléaire.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Le Président de la République a rappelé que la dissuasion reste le pivot central de notre indépendance nationale et contribue à la sécurité de nos alliés. Dans son discours de Cherbourg, il a proposé d’engager avec ceux de nos partenaires européens qui le souhaiteraient un dialogue ouvert sur le rôle de la dissuasion et sa contribution à notre sécurité commune. Cet engagement rend inutile l’ajout de cet objectif au projet de loi, et cela d’autant moins que les différences de terminologie pourraient entraîner d’inutiles divergences d’interprétation. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD 86 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Je pose ici le problème de la défense antimissile, totalement évacué du projet de loi qui nous est soumis. La dissuasion traditionnelle, celle du faible au fort, ne correspond plus à la menace actuelle, les agresseurs n’étant pas toujours identifiables ou pouvant obéir à une rationalité différente de la nôtre.

La défense antimissile n’est pas incompatible avec la dissuasion nucléaire et le fait d’aborder la question permettrait d’approfondir la complémentarité éventuelle de ces deux concepts. Cela permettrait également d’aborder les problèmes que posent, notamment vis-à-vis de la Russie, les initiatives prises en la matière par les États-Unis avec la Pologne et la République tchèque. Cela permettrait enfin d’examiner les enjeux technologiques d’un tel programme.

M. Jean-Claude Viollet. Ce débat récurrent comporte plusieurs aspects. Tout d’abord, le développement d’un tel système de défense revient à reconnaître l’insuffisance de la dissuasion. La question n’a, au demeurant, rien à voir avec le dispositif d’alerte avancée. Cela serait propre, en outre, à relancer la course à l’armement nucléaire au moment même où les États, y compris les États-Unis, manifestent leur volonté de contenir ce phénomène. En troisième lieu, malgré les demandes des industriels pour ouvrir un tel marché, il n’est pas certain que nous soyons en mesure de supporter l’effort financier que représenterait le développement d’un tel programme.

M. Garrigue pose des questions fortes, mais la dissuasion doit rester nationale, car notre pays, à la différence de certains de ses partenaires, en possède encore les clés.

M. le ministre. Dans le cadre de l’Alliance atlantique, la France a toujours eu une position très réservée quant à une défense antimissile. Je souscris aux arguments de M. Viollet : ce système induit le risque d’une nouvelle course à l’armement et son coût, 15 à 30 milliards d’euros au moins, pose, dans un contexte budgétaire très contraint, la question de savoir quelles en seraient les conséquences pour nos capacités militaires conventionnelles et classiques. Nous avons plus besoin de VBCI ou de Barracuda que de défense antimissile.

On estime aujourd’hui que cinq scenarii sont possibles, qui vont de l’interconnexion des systèmes de défense antimissile existants à un système global.

Plusieurs problèmes se posent, dont le premier est celui de l’analyse de la menace. En tout état de cause, la défense antimissile est inopérante face à une puissance nucléaire de premier rang et on ignore quelle serait son efficacité face à une puissance balistique rustique. Par ailleurs, qui aurait la clé du dispositif ? Enfin se pose le problème de la construction technique appropriée.

La question n’en est pas moins intéressante et elle mériterait un rapport parlementaire.

M. Daniel Garrigue. Face à la dissuasion nucléaire, qui est celle du fort au faible, la défense antimissile est la dissuasion du sage au fou. Mais il importe de « ré-européaniser » le débat sur la défense antimissile, alors qu’il semble nous échapper actuellement. J’ajoute que cette question dépasse même le cadre de l’OTAN, ce qui prouve bien que les rapports entre les États membres de l’Alliance sont inégaux.

Ce serait aussi une manière de rouvrir le dialogue avec la Russie. C’est, enfin, un enjeu technologique qui concerne l’Union européenne entière. À défaut de tout résoudre, il importe au moins d’ouvrir le débat.

M. le président Guy Teissier. Je suis très favorable à une réflexion parlementaire sur cette intéressante question.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Une réflexion sur ces questions serait assurément bien venue. J’émets toutefois un avis défavorable sur l’amendement, car il serait dangereux de mentionner explicitement certains pays, notamment la Russie, comme partenaires à cette discussion. Une telle rédaction constituerait un véritable carcan diplomatique et militaire et nuirait, au bout du compte, à la liberté et à la qualité du dialogue.

M. Jean-Claude Viollet. Les négociations en cours entre les États-Unis et certains pays sur la mise en place d’un bouclier antimissile ne doivent pas conditionner notre positionnement sur cet outil. En revanche, la France, puisqu’elle vient de rejoindre le commandement intégré de l’OTAN, doit y faire entendre sa voix. Le secrétaire général de l’OTAN, auditionné par notre commission, a d’ailleurs jugé inacceptable que de telles décisions se prennent en dehors de l’OTAN. L’une des manières de faire entendre un message à nos amis russes consiste à dire clairement qu’il n’est pas question qu’un partenaire de l’OTAN s’arroge le droit d’implanter de telles armes sur le territoire d’un pays de l’Alliance sans qu’il y ait eu débat au sein de celle-ci.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de deux amendements en discussion commune : l’amendement CD 87 de M. Daniel Garrigue et l’amendement CD 111 de MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, rapporteurs.

M. Daniel Garrigue. L’amendement CD 87 est en quelque sorte un amendement de coordination, qui supposait que nous ayons préalablement défini la défense européenne, comme le proposaient mes amendements précédents. La défense européenne ayant été repoussée avec eux, il est à craindre que ce soit aussi le sort qui attend celui-ci. Je le présenterai de nouveau lors de l’examen du texte en séance publique.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. L’amendement CD 111 est rédactionnel ; il permet d’insister sur les progrès que doit accomplir l’Union européenne en matière de gestion des crises et de sécurité internationale.

M. Jean-Pierre Soisson. En entendant M. Daniel Garrigue annoncer qu’il reprendra en séance publique son amendement si nous le rejetons en commission, je me demande quel est l’intérêt de la nouvelle procédure d’examen des textes que nous inaugurons.

M. le président Guy Teissier. Mon cher collègue, le texte examiné en séance publique sera celui qu’aura élaboré notre Commission. Les amendements rejetés n’y seront donc pas pris en compte. Rien n’interdira, en revanche, à M. Daniel Garrigue de proposer des amendements qui porteront sur le nouveau texte.

La Commission rejette l’amendement CD 87, puis adopte l’amendement CD 111.

La Commission est saisie d’un amendement CD 88 de M. Daniel Garrigue.

M. le président Guy Teissier. Je propose que cet amendement soit discuté ultérieurement, en même temps que l’amendement CD 170.

M. Daniel Garrigue. Je suis d’accord.

L’amendement est réservé.

La Commission examine l’amendement CD 89 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. La défense européenne, c’est-à-dire la défense du territoire des États membres et de leur population, n’est traitée que de façon secondaire dans le texte alors qu’elle devrait être une ambition prioritaire. Je retire néanmoins cet amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie ensuite de l’amendement CD 90 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Étant hostile au retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN et attaché à la constitution d’une défense européenne, je voudrais que l’Union européenne forme le pilier européen de l’Alliance atlantique. Je regrette que vous ayez fait un choix différent.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. La rédaction actuelle du projet affirme que l’OTAN et l’Union européenne sont complémentaires et que le renforcement de cette dernière et la rénovation de l’OTAN constituent les deux volets d’une même démarche. L’amendement de M. Garrigue tend au contraire à opposer les deux institutions et fragiliserait la cohérence de la politique française de coopération globale en matière de défense. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CD 91 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Il s’agit de remplacer le terme « OTAN » par les termes « Alliance atlantique ».

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Cela n’apporte rien, et risque même de créer une confusion. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine l’amendement CD 92 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement supprime deux phrases illustrant une tendance gravissime, que l’on retrouve jusque dans la déclaration commune de Mme Angela Merkel et de M. Nicolas Sarkozy et qui consiste à mettre l’OTAN et l’Union européenne sur le même plan et à évoquer des « valeurs communes ». Mais l’OTAN et l’Union n’ont ni la même finalité, ni les mêmes valeurs. Le mélange des genres est tout à fait déplorable et conduit à terme à l’abdication par les Européens de leur souveraineté et de leur liberté. Une autre confusion est entretenue entre la sécurité intérieure et extérieure, c’est-à-dire entre le domaine de la défense proprement dit et celui de la sécurité, ce qui me paraît masquer un arrière-plan sécuritaire quelque peu préoccupant.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Cet amendement fait perdre son sens au texte. Il rejette la complémentarité et la cohérence qui existent entre l’OTAN et l’Union européenne.

Mme Patricia Adam. C’est au contraire un excellent amendement. La nouvelle relation transatlantique qui nous est proposée présente l’Union européenne et l’OTAN comme deux organes ayant le même objectif, mais l’Union est une construction beaucoup plus vaste qu’une alliance de défense. Le projet de loi est peut-être conforme à ce qu’est l’OTAN aujourd’hui, mais assurément pas à ce qu’est l’Europe.

M. Serge Grouard. Au lieu de supprimer ces deux phrases, ne pourrait-on remplacer « l’Union européenne » par « la politique de sécurité et de défense commune » ou par la mention de la politique européenne de sécurité et de défense?

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. La dernière phrase de l’alinéa 26 pourrait alors se lire ainsi : « Le renforcement de la politique de sécurité et de défense commune et la rénovation de l’OTAN constituent donc les deux volets d’une même démarche ». J’y suis favorable.

La Commission adopte l’amendement oral (CD 194) de M. Serge Grouard. En conséquence, l’amendement CD 92 de M. Daniel Garrigue tombe.

Elle est saisie de l’amendement CD 93 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Inscrire dans la loi que le rapprochement de la structure de commandement de l’OTAN « devrait s’effectuer » dans le respect de certains principes ne plaide guère pour le respect réel de ces principes ! Je propose de remplacer cette expression par « ne peut se faire que ».

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Il est vrai que le respect de ces principes ne saurait être hypothétique, mais la rédaction proposée me paraît quelque peu péremptoire. Je propose une formulation plus simple : « Un nouveau rapprochement avec la structure de commandement de l’OTAN s’effectue dans le respect des principes suivants… ».

M. le ministre. Cela serait encore mieux en substituant aux mots « Un nouveau rapprochement » les mots « Le rapprochement ».

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Je suis d’accord.

M. Daniel Garrigue. Pour ma part, je maintiens mon amendement.

La Commission adopte l’amendement oral (CD 195) proposé par le rapporteur. En conséquence, l’amendement CD 93 de M. Daniel Garrigue tombe.

La Commission examine ensuite l’amendement CD 94 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Je propose de mentionner parmi les principes à défendre la libre détermination de nos concepts stratégiques et de nos scénarios de crise ; autrement dit, d’une part, la doctrine d’emploi de nos forces et, d’autre part, les hypothèses dans lesquelles nous les engageons. Si nous perdons cette libre détermination, nous aurons tout abandonné.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Les principes cités à cet alinéa me semblent déjà assurer cette liberté mais étant donné que l’amendement ne modifie pas l’esprit du texte, je veux bien lui donner un avis favorable.

M. le ministre. Les principes qui figurent dans le texte, à savoir l’indépendance complète de nos forces nucléaires, la liberté d’appréciation des autorités françaises, l’absence d’automaticité, le maintien des moyens de l’autonomie stratégique, la liberté permanente de décision, sont nettement plus larges ! Cet ajout serait pure redondance.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CD 95 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Il s’agit de préciser qu’une force française ne peut être placée sous commandement de l’OTAN qu’à titre exceptionnel et en raison de circonstances très particulières.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. La rédaction actuelle indique clairement qu’aucune force française ne saurait être placée en permanence sous le commandement de l’OTAN en temps de paix. L’amendement se montre beaucoup plus restrictif. Il n’y a pas d’intérêt à se rapprocher de l’OTAN pour ne jamais y participer ! Par ailleurs, il n’est guère acceptable de dicter au Gouvernement la doctrine de l’emploi des forces françaises. Avis défavorable.

M. le ministre. À chaque fois que nous menons des opérations avec l’OTAN, c’est sous son commandement et Daniel Garrigue ne s’en est jamais ému ! C’est d’ailleurs normal puisque, même dans ce cas, nos forces relèvent à chaque instant de l’autorité nationale et que le chef des armées peut toujours refuser une intervention.

M. Daniel Garrigue. Mon amendement lie la mise sous commandement de l’OTAN à une opération. Votre texte est beaucoup plus extensif, puisqu’il l’autorise dès lors qu’on n’est plus en temps de paix. Ma définition est plus précise.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CD 178 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Le retour de la France dans le commandement intégré doit s’accompagner d’une réforme en profondeur de l’Alliance et de la mise en place d’un pilier européen autonome. On peut regretter que ce travail n’ait pas été engagé en position de force, c’est-à-dire avant la décision de réintégration. Faire émerger une véritable défense européenne au sein de l’OTAN, avec son identité et sa stratégie propre, m’apparaît indispensable non seulement pour l’image de la France dans le monde mais aussi pour la construction de la politique européenne de sécurité et de défense. Cet amendement bénéficie d’un prestigieux parrainage : à la fois du Président de la République, qui souhaite une réforme en profondeur de l’OTAN, et du président John Fitzgerald Kennedy, qui fut le premier, en 1963 à Berlin, à dessiner la perspective de ce pilier européen.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Si une réforme en profondeur de l’organisation atlantique est tout à fait envisageable, la proposition concernant le pilier européen est plus délicate : si elle était acceptée, le rapport annexé s’immiscerait dans les débats internes de l’OTAN et imposerait un axe unique d’évolution. En outre, cette rédaction est difficilement compatible avec les autres dispositions qui insistent sur la complémentarité entre l’OTAN et la défense européenne. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine l’amendement CD 96 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Il s’agit d’insérer un nouvel alinéa précisant que nous ne pourrons rester dans l’OTAN et être tenus par ses règles si les Américains continuent à développer leur projet de défense antimissile sur le territoire européen en dehors de l’OTAN. La situation serait en effet par trop inégale.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Si nous conservons toute notre appréciation sur notre force nucléaire, pourquoi les autres pays ne seraient-ils pas libres de discuter avec qui ils veulent ? Nous partageons l’intérêt de M. Garrigue pour la défense antimissile, mais il serait dangereux de mentionner un seul pays, la Russie, comme partenaire de cette discussion. Un tel carcan finirait par nuire à la liberté du dialogue. Avis défavorable.

M. le ministre. Si tout devait se tenir dans l’OTAN, je serais pour le coup inquiet pour notre indépendance ! Cette proposition est en contradiction totale avec les propos antérieurs de M. Garrigue : chacun doit mener ses relations diplomatiques avec qui il souhaite, membre ou non de l’Alliance atlantique. En outre, la nouvelle administration américaine a ouvert des discussions avec la Russie sur ce sujet.

M. Daniel Garrigue. J’admets que ma rédaction n’est pas irréprochable, mais que devient la défense européenne si les Américains viennent installer des défenses antimissiles sur le territoire européen ?

M. Serge Grouard. Il me semble que cet amendement, comme beaucoup d’autres, ne relève en rien du domaine législatif.

M. le président Guy Teissier. Ils portent sur le texte du rapport annexé, dont nous sommes saisis.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CD 167 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement précise, pour répondre aux craintes qui s’expriment, que des militaires ne peuvent pas être mis à la disposition de l’OTAN au détriment de nos missions diplomatiques ou des coopérations militaires bilatérales que nous menons par ailleurs.

M. Jean-Pierre Soisson. Cet amendement est pleinement du domaine réglementaire. Vous criez à la remise en cause de la politique extérieure de la France, mais vous remettez en question le pouvoir personnel du ministre sur les forces armées !

M. le ministre. Il est vrai que le ministre doit rester maître de son administration. Par ailleurs, les réductions d’effectifs dont Daniel Garrigue a pu entendre parler n’ont rien à voir avec la réintégration du commandement militaire : elles ont été décidées il y a un an. Je voulais que les attachés d’armement et les attachés de défense arrêtent de passer leur temps à se renvoyer les dossiers. Afin que le poste diplomatique soit le plus cohérent possible, les deux fonctions ont donc été fusionnées, sauf dans les pays avec lesquels nous avons des relations militaires importantes. Ensuite, aucune réflexion n’avait été menée depuis des décennies sur notre présence dans certaines zones du globe. J’ai donc adapté nos effectifs à la situation actuelle. Je ne vois en particulier aucune raison à maintenir des attachés d’armement dans des pays avec lesquels nous n’avons pas de contrat d’armement en perspective et où notre coopération industrielle est faible. C’est de la bonne gestion.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Tout est dit. En outre, les termes « au détriment » sont trop vagues.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CD 97 de M. Daniel Garrigue qu’il retire aussitôt.

La Commission en vient à l’amendement CD 179 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Cet amendement précise la définition de notre territoire : « terrestre et maritime, métropolitain et d’outre-mer ». Les espaces maritimes font l’objet de nouvelles menaces telles que la piraterie, le pillage de ressources ou le trafic de marchandises et de personnes. Il faut également prêter une attention particulière aux territoires d’outre-mer, qui sont spécialement vulnérables.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Cette rédaction pour le moins surprenante laisse supposer qu’il existe différentes sortes de territoires. Elle est contraire à un principe majeur : la République française est une et indivisible.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine l’amendement CD 98 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Il est tout à fait regrettable que le projet de loi de programmation ne comporte pas un mot sur l’Afrique. Cet amendement répare cet oubli.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. La définition de la politique étrangère de la France envers les États africains ne relève pas de la loi de programmation militaire. Par ailleurs, un paragraphe du texte est spécifiquement consacré aux accords de défense. Cet amendement est donc placé à un mauvais endroit. Je relève également qu’il semble ignorer l’existence d’organisations de coopération entre les États africains, je pense notamment à l’Union africaine, qui a des contacts réguliers avec l’Union européenne.

La Commission rejette cet amendement, ainsi que, toujours avec un avis défavorable du rapporteur, l’amendement CD 99 de M. Daniel Garrigue sur le même sujet.

Elle examine ensuite saisie deux amendements en discussion commune : l’amendement CD 155 de Mme Patricia Adam et l’amendement CD 4 des rapporteurs.

Mme François Olivier-Coupeau. Dans son souci de conférer un rôle croissant au Parlement, le Président de la République avait affirmé que celui-ci aurait à connaître des dispositions qui lient la France à des pays tiers, notamment dans le domaine de la défense et du maintien de l’ordre. Il s’agissait en fait de rendre publics les accords de défense bilatéraux. Mais le rapport annexé n’évoque plus que la communication de la conclusion d’accords à venir, s’ils contiennent des clauses d’engagement militaire. C’est très insuffisant. L’amendement CD 155 propose donc que le contenu des accords de défense présents et à venir soit communiqué sans délai à la représentation nationale. Toutefois, certaines dispositions n’ayant pas à être diffusées, seules les commissions compétentes en seraient destinataires.

M. Bernard Cazeneuve. Le Président de la République avait clairement dit vouloir rendre publics la liste et le contenu des accords de coopération et de défense. Il semble qu’on en soit revenu à la simple liste et aux accords nouveaux. Qu’en est-il donc du stock, très important, des accords qui n’ont jamais été portés à la connaissance de la représentation nationale et qui datent parfois des années 1960, comme celui qui a été évoqué pour justifier un engagement en Côte-d’Ivoire ?

M. Jean-Pierre Soisson. Que veut dire, dans une loi, l’expression « sans délai » ?

M. le ministre. La liste des accords figure dans le Livre blanc. Mais en donner le contenu précis est impossible lorsque les pays signataires y sont opposés.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Je partage l’objectif de l’amendement présenté par Mme Patricia Adam, mais la formulation retenue imposerait une procédure uniforme pour tous les textes, y compris ceux requérant un haut degré de confidentialité.

Le rapport d’information sur le contrôle parlementaire des opérations extérieures de M. François Lamy, en date du 8 mars 2000, proposait que soient transmis pour information aux assemblées les accords de coopération militaire sans caractère secret. L’intérêt diplomatique de la France impose en effet que des clauses soient parfois tenues secrètes.

Le Livre blanc sur la sécurité nationale a innové en publiant leur liste, permettant de mettre fin aux fantasmes qui y étaient liés. De plus, aux termes de l’article 53 de la Constitution, ces accords n’ont pas systématiquement nécessité d’autorisation législative pour être ratifiés.

Le projet de loi propose que le Parlement soit désormais informé de la conclusion des accords. Mais cela est insuffisant, puisque l’enjeu politique est de savoir ce qu’ils contiennent. Avec l’amendement CD 4, Yves Fromion et moi-même proposons que le Parlement soit informé de la conclusion et des orientations de ces accords, ce qui a le mérite de laisser au Gouvernement les marges de manœuvre diplomatique dont il a besoin.

Mme Patricia Adam. Le Président de la République avait évoqué la possibilité de rediscuter, voire d’annuler certains de ces accords. Où en est-on ? Le Parlement sera-t-il informé ?

M. Bernard Cazeneuve. La réforme constitutionnelle a prévu que le Parlement serait systématiquement consulté sur un engagement en opération extérieure, en vertu d’accords de coopération. Mais comment feront les parlementaires pour exercer leurs prérogatives, s’ils ne peuvent avoir une connaissance pleine et entière de ces accords ?

M. le ministre. Des discussions portant sur l’ensemble des accords sont en cours, et je m’engage à vous informer de leurs conclusions, le moment venu. S’il fallait mettre en œuvre un accord de défense, il appartiendrait en effet au Gouvernement d’indiquer à la Commission de la défense le contenu de cet accord ou d’en révéler la clause secrète.

La Commission rejette l’amendement CD 155, puis elle adopte l’amendement CD 4.

Elle examine ensuite l’amendement CD 182 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Cet amendement a pour objet de préciser que l’action de l’État dans le domaine maritime s’exerce avant tout dans les eaux territoriales françaises. Cela inclut l’océan Pacifique, qui connaît également des zones d’insécurité.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Avis défavorable. L’alinéa en question porte sur la fonction stratégique de prévention alors que l’amendement vise la protection. En outre, celui-ci est satisfait par l’alinéa 136 du rapport annexé.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CD 183 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Cet amendement vise à ajouter à la liste des risques majeurs concernant les DOM-TOM le risque de pillage des ressources naturelles et de la biodiversité.

M. Jean-Pierre Soisson. Il conviendrait de préciser qu’il s’agit de la protection de la biodiversité.

M. Yves Fromion, rapporteur. Cet amendement peut porter à confusion : la lutte contre la dégradation de la biodiversité ne peut relever de la loi de programmation militaire. Je propose donc de le modifier en supprimant les termes « et de la biodiversité ».

M. Philippe Folliot. Je souscris à cette correction.

L’amendement CD 183, ainsi rectifié, est adopté.

La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD 169 des rapporteurs.

Puis elle examine l’amendement CD 5 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de précision. Les équipements de l’armée de terre reposent aussi sur des programmes de petite envergure financière dont la réalisation conditionne la cohérence entre petits et grands équipements.

Le rapport d’information portant sur l’exécution de la précédente loi de programmation militaire avait pointé l’insuffisante identification des programmes de cohérence opérationnelle, relevant notamment que de nombreux arbitrages défavorables avaient conduit au lissage des commandes.

L’amendement vise à identifier certains de ces programmes pour permettre aux parlementaires d’effectuer un meilleur suivi.

La Commission adopte l’amendement CD 5.

Elle examine ensuite l’amendement CD 37 du Gouvernement.

M. le ministre. Le plan de relance permettra d’acheter quinze Aravis. D’où cet amendement.

M. Jean-Claude Viollet. Pourquoi les tourelleaux ne figurent-ils pas dans le plan de relance ? Disposera-t-on d’un équipement opérationnel complet avec ces Aravis ?

M. le ministre. Les tourelleaux sont fabriqués à l’étranger et ne participent donc pas à la relance de l’économie française. Mais ils seront acquis de manière simultanée afin que les Aravis soient pleinement opérationnels.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CD 37 du Gouvernement.

Puis elle est saisie de l’amendement CD 38 du Gouvernement.

M. le ministre. Il s’agit de prévoir une augmentation de la cadence de production des VBCI.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.

La Commission en vient à l’amendement CD 39 du Gouvernement.

M. le ministre. Il s’agit de prévoir une augmentation de la cadence de production des PVP.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD 40 du Gouvernement.

M. le ministre. Le plan de relance prévoit l’acquisition de cinq hélicoptères Caracal supplémentaires. D’où cet amendement.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

La Commission examine l’amendement CD 41 du Gouvernement et le sous-amendement CD 166 de M. Gilbert Le Bris.

M. le ministre. Cet amendement prend en compte le fait que, dans le cadre du plan de relance, un troisième bâtiment de projection et de commandement (BPC) sera commandé dès 2009.

M. Gilbert Le Bris. La Jeanne d’Arc a fait son temps. Il est prévu d’utiliser comme école d’application des officiers de marine l’un des BPC disponibles lors de la campagne annuelle. Le sous-amendement CD 166 vise à affecter à ces activités le troisième BPC et ce, de manière prioritaire. Il serait ainsi conçu dès le départ pour cette polyvalence.

M. le ministre. Laissez au ministre de la défense le soin de choisir entre les différents bâtiments. Ce que vous demandez ne relève pas du domaine de la loi.

Le BPC, fût-il polyvalent, ne peut pas être qu’un bâtiment école : d’une part, parce que la campagne d’application doit se dérouler sur un bâtiment pleinement opérationnel ; d’autre part, parce que nous n’avons pas les moyens d’affecter un bâtiment à une seule mission.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette le sous-amendement. Puis elle adopte, après avis favorable du rapporteur, l’amendement CD 41.

La Commission en vient à l’amendement CD 42 du Gouvernement.

M. le ministre. Cet amendement est la conséquence de l’anticipation par le plan de relance de la commande d’un des deux BPC prévus en programmation. Il prévoit la livraison d’un quatrième BPC à l’horizon 2020.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.

Puis la Commission est saisie de l’amendement CD 156 de Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. Conformément aux préconisations du rapport sur la précédente loi de programmation, cet amendement propose que le tableau des engagements communiqué au Parlement soit actualisé tous les trois mois, ce qui permettra aux parlementaires de suivre les commandes et d’être informés de leurs aléas éventuels.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Avis défavorable. Les opérations étant de très longue durée, le délai de trois mois paraît restrictif. En outre, les paramètres permettant le suivi des programmes figurent dans l’examen trimestriel de l’exécution des crédits.

M. Jean-Claude Viollet. Nous souhaitons que l’ensemble des membres de la Commission en soient destinataires.

M. le présidentGuy Teissier. Si le ministre en est d’accord, je suis prêt à communiquer ces informations à tous les membres de la Commission.

Mme Patricia Adam. Si vous vous y engagez, je retire cet amendement.

L’amendement CD 156 est retiré.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte un amendement de conséquence du Gouvernement, CD 43.

Elle examine ensuite l’amendement CD 6 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Les forces armées comprennent les armées, les services de soutien, santé et essences, et la gendarmerie nationale. Cet amendement vise à supprimer le mot « forces » dans l’alinéa 313 du rapport annexé. En effet, l’expression « forces armées » est impropre puisque ne sont présentés que les formats des composantes terrestres, aériennes et maritimes, soit les « armées ».

La Commission adopte cet amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CD 174 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. L’externalisation ne doit pas se faire au détriment des services proposés aux militaires, notamment en opérations extérieures (OPEX). Je n’imagine pas que des entreprises de restauration privées puisse se rendre en Afghanistan. Des moyens militaires minimaux de restauration, d’habillement, d’approvisionnement et de gestion des infrastructures doivent être maintenus.

Cet amendement tend également à privilégier, dans la mesure du possible, les partenariats public-privé.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Cet amendement va dans le bon sens car il rend possible l’externalisation sans pour autant l’imposer. Par ailleurs, il est crucial que la France conserve sur son sol certains savoir-faire dans le domaine militaire. Il convient également de veiller au maintien d’une capacité autonome de nos armées à gérer certaines prestations, notamment en OPEX. C’est une question d’efficacité et de sécurité. Enfin, cet amendement propose de rechercher, sans toutefois les imposer, les partenariats public-privé.

Toutefois, certaines formulations risquant de rendre le dispositif inapplicable ou inefficace, je m’en remets à la sagesse de la Commission.

M. le ministre. Nous menons cette année une expérience d’externalisation sur la base de Creil. Nous recourrons ensuite à l’externalisation si elle est pertinente sur le plan économique à moyen terme et si elle n’obère pas les capacités opérationnelles des armées. Il n’est pas question d’envoyer les entreprises privées dans les OPEX. L’externalisation ne doit enfin pas mener à la constitution d’oligopoles, mais au contraire, doit permettre de faire vivre les PME.

Certaines formulations sont en effet inadéquates : si la loi impose le « maintien d’une capacité nationale de fabrication d’habillement militaire », il sera difficile de traiter avec les entreprises françaises qui sous-traitent à l’étranger ou de respecter les règles des appels d’offres européens.

Il serait souhaitable que M. Philippe Folliot retire son amendement et qu’il travaille à une nouvelle rédaction qui pourrait alors être examinée en séance publique.

L’amendement CD 174 est retiré.

La Commission examine l’amendement CD 158 de M. Bernard Cazeneuve.

Mme Patricia Adam. Toute opération d’externalisation et tout partenariat public-privé doivent faire l’objet d’une étude d’impact préalable, ce qui rejoint d’ailleurs une remarque précédente du ministre.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Les partenariats public-privé ainsi que l’externalisation sont des outils particulièrement utiles, mais il ne s’agit que d’outils. Il faut donc y recourir de façon pragmatique, dès lors que leur utilisation répond à l’intérêt général.

Cet amendement permettra au Gouvernement de prendre ses décisions, comme au Parlement de les contrôler, à la lumière d’informations objectives et hors de toute approche idéologique. J’émets donc un avis favorable.

La Commission adopte l’amendement CD 158.

Puis elle en vient à l’amendement CD 159 de M. Bernard Cazeneuve.

Mme Patricia Adam. Il convient d’intégrer, tant dans les budgets des programmes que dans les coûts prévisionnels de possession, les coûts de déconstruction des matériels, et ce dès leur lancement.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Il semble difficile voire impossible de déterminer dès le départ le coût d’une déconstruction, les programmes d’armement ayant une durée de vie très longue.

M. le ministre. Que l’on s’interroge sur un tel coût ne me semble pourtant pas inutile, même si l’estimation peut conserver une part d’incertitude.

M. Yves Fromion, rapporteur. M. Patrick Beaudouin et moi-même défendrons par la suite un amendement CD 105 qui permet de prendre en compte la problématique du démantèlement, car on ne peut plus se contenter aujourd’hui de construire et de vendre des matériels. J’invite donc nos collègues à s’y rallier.

M. Jean-Claude Viollet. Il me semble que le terme « coûts de possession » doit être compris comme intégrant l’acquisition, l’usage et le démantèlement des matériels.

L’amendement CD 159 est retiré au profit de l’amendement CD 105.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CD 55 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Dans le souci de tendre à une plus grande efficacité dans la prise de décision, il importe que le ministre de la défense préside en personne le comité ministériel des investissements, nouvelle instance d’arbitrage pour les grands programmes d’armement.

M. le ministre. C’est ce qu’il fait !

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Nous souhaitons que cela soit inscrit dans la loi.

La Commission adopte l’amendement CD 55.

Puis elle examine l’amendement CD 162 de Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. Il serait utile que le comité financier informe le Parlement trois fois par an de ses conclusions pour éviter tout retard dans l’exécution de la loi de programmation militaire.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Une telle disposition est inapplicable dans la mesure où le comité financier ne rend aucune conclusion. Il ne s’agit que d’un lieu de confrontation d’analyses et de dialogue entre le ministère de la défense et celui du budget.

M. le ministre. Il s’agit du fonctionnement interne de l’exécutif.

L’amendement CD 162 est retiré.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CD 163 de M. Jean-Claude Viollet.

M. Jean-Claude Viollet. La Commission doit disposer d’une mission permanente de suivi des opérations d’équipement afin que le Parlement soit parfaitement informé de la conduite et de l’évolution des grands programmes d’armement.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Il appartient à notre commission et à notre assemblée de décider des modalités de suivi. Il serait plus que surprenant que la loi puisse s’immiscer dans le fonctionnement interne de l’Assemblée.

Il conviendrait plutôt, afin d’assurer le suivi de certains grands programmes, que des rapports d’information soient confiés à des membres de la Commission.

L’amendement CD 163 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CD 189 de M. Alain Rousset.

Mme Françoise Olivier-Coupeau. S’inspirant de ce que fait Électricité de France qui, lors de la construction des centrales nucléaires, non seulement prévoit les coûts de déconstruction, mais les provisionne chaque année, cet amendement propose d’inscrire le développement technologique des équipements de la défense dans une démarche de développement durable.

À la demande de M. Patrick Beaudouin, rapporteur, l’amendement CD 189 est retiré au profit de l’amendement CD 105.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CD 164 de M. Bernard Cazeneuve.

Mme Patricia Adam. Parmi les trois cercles stratégiques définis en matière de politique d’acquisition, la France doit soutenir davantage les entreprises nationales qui souhaitent contribuer au développement des technologies du deuxième cercle, celui au sein duquel notre pays souhaite coopérer et créer des interdépendances entre États européens. En effet, le développement de la base industrielle et technologique de défense européenne est l’une des conditions du développement de la politique européenne de sécurité et de défense.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Une telle précision me semble superfétatoire et je ne saisis pas bien son apport pratique. Avec ce deuxième cercle, la France souhaite coopérer et créer des interdépendances entre États européens. Elle agit donc bien à l’intérieur du cadre de référence qu’est l’Europe.

Mme Patricia Adam. Il s’agit de souligner l’importance de s’investir dans un domaine trop longtemps sous-estimé.

La Commission rejette l’amendement CD 164.

Puis elle examine l’amendement CD 105 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Une véritable compétence industrielle en matière de démantèlement des équipements de défense, notamment des matériels fortement polluants, non seulement serait conforme aux engagements du Grenelle de l’environnement, mais permettrait également de développer une filière française d’excellence, dont les industriels soulignent eux-mêmes qu’elle constituerait un avantage pour l’export en permettant de proposer une solution globale à leurs clients.

La filière de déconstruction dont nous souhaitons ainsi l’émergence rejoint les souhaits de nos collègues du groupe SRC.

L’amendement CD 105 est adopté.

La Commission en vient à l’amendements CD 88 de M. Daniel Garrigue, qui avait été réservé et fait l’objet d’une discussion commune avec l’amendement CD 170 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. L’amendement CD 170 reprend l’amendement CD 88 de M. Garrigue qui insiste sur la nécessité de coordonner les efforts européens faits au profit de la recherche.

M. Daniel Garrigue. Ne conviendrait-il pas alors de faire mention, comme je l’ai fait, du programme EUREKA, qui relève d’une coopération intergouvernementale, et non pas seulement du programme communautaire qu’est le PCRD ?

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Il faudrait alors mentionner tous les programmes de coopération !

Après que M. Daniel Garrigue a retiré l’amendement CD 88, la Commission adopte l’amendement CD 170.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD 172 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Le développement des partenariats public-privé (PPP) ne doit pas être recherché « résolument », mais lorsque cela est opportun. Les PPP ne sont pas systématiquement la meilleure solution de gestion des projets publics.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. L’amendement de notre collègue va dans le bon sens car il reconnaît l’utilité des partenariats public-privé sans pour autant en faire un impératif.

M. Jean-Claude Viollet. Est-il vraiment utile de préciser dans le texte que lorsqu’un PPP est opportun il faut y recourir ? Cela ne signifierait-il pas d’ailleurs que l’on pourrait en avoir conclu d’inopportuns ?

Je reste pour autant un ardent défenseur des partenariats public-privé, qui permettent à fois d’offrir des solutions en cas d’insuffisance de moyens et d’engager avec les industriels des relations nouvelles de coproduction dont on a grand besoin.

M. Serge Grouard. Dans ces conditions, supprimons simplement le mot « résolument » du texte du projet de loi.

M. le ministre. Je suis d’accord.

Après l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement oral (CD 196) de M. Philippe Folliot qui intègre ces modifications.

En conséquence, l’amendement CD 172 rectifié tombe.

La Commission examine ensuite l’amendement CD 173 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Le développement de partenariats public-privé dans le domaine de l’immobilier, comme cela est envisagé, me semble-t-il, pour le grand projet de regroupement des sites parisiens du ministère de la défense à Balard, paraît encore plus justifié que dans d’autres domaines. D’où cet amendement qui vise à encourager le recours à ce type de gestion également pour l’immobilier.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Les partenariats public-privé ont en effet surtout fait leurs preuves en matière immobilière.

M. le ministre. L’amendement concerne un paragraphe qui a trait à « un nouveau partenariat entre l’industrie de défense et l’État ». S’agissant d’immobilier, un problème de cohérence se pose.

M. Philippe Folliot. N’en va-t-il pas alors de même pour les réseaux d’infrastructure dont il est fait état dans ce même paragraphe ?

M. le ministre. Non, car dans ce domaine il est également fait appel aux industriels.

M. Jacques Lamblin. Est-il nécessaire d’allonger la liste des PPP possibles alors que le projet de loi, en utilisant le terme « en particulier » ne donne déjà qu’une liste indicative ? Ne pourrait-on d’ailleurs pas dans ces conditions supprimer carrément cette dernière phrase ?

Je propose donc un amendement oral tendant à supprimer la seconde phrase de l’alinéa 439 du rapport annexé.

M. Jean-Claude Viollet. L’alinéa en question fait état des transmissions par satellite. Qu’en est-il de la cession possible de satellites déjà lancés ? L’hypothèque a-t-elle été levée sur le plan juridique concernant la nature de la propriété ?

M. le ministre. Les satellites sont des biens patrimoniaux et à ce titre, entrent dans le champ des PPP.

M. Jean-Claude Viollet. Comment les classifier justement au sein du patrimoine ?

M. Jean Michel. Ce sont des biens meubles !

M. le ministre. Et comme tels, ils sont cessibles.

La Commission adopte l’amendement oral (CD 197) de M. Jacques Lamblin. En conséquence l’amendement CD 173 tombe.

Puis la Commission examine successivement les amendements CD 114, CD 44 rectifié, CD 46 rectifié, CD 47 et CD 48 du Gouvernement.

M. le ministre. Il s’agit d’amendements tirant les conséquences des dispositions retenues dans le cadre du plan de relance de l’économie au titre de la politique de défense.

Après avis favorables du rapporteur, la Commission adopte successivement les amendements CD 114, CD 44 rectifié, CD 46 rectifié, CD 47 et CD 48.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD 165 de Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. Il s’agit d’un amendement de cohérence avec les amendements CD 162 et CD 163 qui ont été retirés ; il ne paraît plus opportun.

L’amendement CD 165 est retiré.

La Commission examine ensuite successivement les amendements CD 49 rectifié et CD 51 du Gouvernement.

M. le ministre. Il s’agit toujours de prendre en compte les dispositions retenues dans le cadre du plan de relance de l’économie au titre de la politique de défense.

Après avis favorables du rapporteur, la Commission adopte successivement les amendements CD 49 rectifié et CD 51.

Elle en vient à l’amendement CD 160 de M. Bernard Cazeneuve.

Mme Patricia Adam. Il convient de laisser en l’état les articles du code de la défense issus de la transposition de l’ordonnance de 1959.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Il s’agit à nouveau de la part de nos collègues du groupe SRC du rejet du concept de sécurité nationale. Avis défavorable, comme précédemment pour l’amendement CD 153.

La Commission rejette l’amendement CD 160.

Puis elle examine l’amendement CD 7 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Les règles relatives à la recevabilité financière des amendements ne permettant pas de sanctuariser les dépenses de recherche qui conditionnent pourtant les futures capacités de la défense, il est proposé d’isoler ces crédits dans le rapport annuel sur l’exécution de la loi, ce qui permettra de suivre l’évolution de ce poste de dépense.

La Commission adopte l’amendement CD 7.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD 8 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. La politique industrielle de défense est un enjeu primordial et doit faire l’objet d’un suivi particulier. Cet amendement permet de disposer d’un document de synthèse des principales orientations gouvernementales sur ce sujet à l’occasion également de la présentation du rapport annuel sur la loi de programmation militaire.

La Commission adopte l’amendement CD 8.

Elle adopte ensuite l’article 2 et le rapport annexé ainsi modifié.

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* *

Article 3

Programmation des crédits de paiement et des ressources exceptionnelles

Le présent article propose un cadrage financier global de la programmation pour chacune des années entre 2009 et 2014.

— Le paragraphe I retrace l’évolution des crédits de paiement de la mission « Défense » sur la période. Ces montants représenteront 184,8 milliards d’euros sur six ans, dont 3,7 de ressources exceptionnelles (150).

Le périmètre couvert par les crédits de paiement de la mission « Défense » inclut la masse salariale et les comptes d’affectation spéciale. Il s’agit d’une innovation par rapport à la précédente loi de programmation, qui ne couvrait que les seuls crédits d’équipement, soient les titres V et VI, tels que définis par l’ordonnance organique sur les lois de finances du 2 janvier 1959.

Le premier alinéa fixe comme périmètre de référence celui de 2008. Pour le contrôle de l’application de la loi de programmation militaire, il conviendra ainsi de mener un suivi régulier des possibles évolutions de périmètre induites, par exemple, par des modifications de structures ou des décisions d’externalisation.

On notera qu’en sont exclues les charges de pensions, qui pourraient progresser fortement au cours des prochaines années. Il s’agit donc d’une disposition protectrice pour les crédits affectés au Titre 2, d’autant plus que l’évolution des crédits de paiement de la mission « Défense » sera contenue au cours de la programmation.

Le deuxième alinéa décline, par année, les crédits de paiement de la mission « Défense » entre 2009 et 2014. Hors recettes exceptionnelles et charges de pensions, ils connaissent une évolution contenue. Conformément au Livre blanc, les trois premières annuités se caractérisent par une stabilité en volume, les trois suivantes bénéficiant, quant à elles, d’une progression supplémentaire de 1 % chaque année.

On notera cependant que les crédits initiaux (29,65 milliards d’euros) sont inférieurs à ceux alloués à la mission « Défense » en 2008 qui s’élevaient à 30,1 milliards d’euros, hors charges de pension (151). C’est donc par l’apport de ressources complémentaires que le ministère de la défense pourra accroître son profil de dépense au cours de cette année.

Le troisième alinéa précise que des ressources exceptionnelles complèteront ces crédits. Cet apport compte parmi les innovations majeures de la programmation. Un programme de cessions doit en effet abonder la mission « Défense », dont les montants n’alimenteront pas de dépenses de fonctionnement, mais permettront le financement d’infrastructures, via des comptes d’affectation spéciale. Elles représenteront des montants décroissants, tels que décrits par le quatrième alinéa, de 1,61 milliard d’euros en 2009 à une contribution nulle en 2014.

Elles revêtent un caractère aléatoire, puisqu’elles reposeront sur des cessions d’immeubles et de fréquences qui, par définition, s’inscrivent dans des calendriers contraints et s’adressent à des marchés spécifiques. Il convient donc de les analyser séparément, selon leur nature.

Les ressources immobilières représentent un peu plus de la moitié des crédits attendus. Fondées sur la valeur de ces biens inscrite au tableau général des propriétés de l’État, les cessions doivent alimenter le compte d’affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l’État » à raison de 972 millions d’euros en 2009, de 646 millions en 2010 et de 309 millions en 2011.

Pour 2009 en particulier, il est prévu que le montant des recettes immobilières s’élève à 972 millions d’euros, dont 713 millions seront issus de la cession d’emprises franciliennes. Les cessions d’emprises régionales doivent quant à elles générer un gain de 35 millions d’euros cette année. Ce dernier montant doit cependant être analysé avec prudence. Il ne s’agit que d’une estimation. Certes, la somme est indiquée nette de dépollution, mais le coût de ces opérations est dans les faits difficile à anticiper. Certains sites devraient en effet se révéler particulièrement complexes à dépolluer, tels les anciens champs de tir. De plus, en application du plan d’accompagnement des restructurations du ministère, certaines emprises seront cédées pour l’euro symbolique. Or leur liste n’a pas encore été déterminée.

Le montage financier retenu par le ministère de la défense pour la cession des emprises parisiennes prévoit la création d’une société de portage filiale de la caisse des dépôts et consignations et de la société de valorisation foncière et immobilière (la SOVAFIM, qui est entièrement détenue par l’État). Interrogé par les rapporteurs, le ministre a indiqué que, compte tenu de ses capacités financières, la caisse des dépôts et consignations devrait être majoritaire dans le capital de la filiale. Au cours de la programmation, cette société de portage aurait pour mission de négocier le rachat en site occupé des emprises parisiennes du ministère de la défense, en particulier de l’îlot Saint-Germain. Le montant de ces ventes est donc une estimation. Il est d’autant plus difficile à déterminer qu’elles seront assorties de la négociation de loyers. En effet, le ministère demeurera locataire de ses immeubles actuels jusqu’à la livraison du bâtiment rénové de Balard, qui doit regrouper à terme les principaux services du ministère.

Au cours de son audition par la commission (152), le ministre du budget a toutefois indiqué ne pas être certain qu’une société de portage intervienne, se demandant s’il valait mieux « partager les cessions en plusieurs lots ou vendre en bloc ». En effet, il apparaît que les conditions de portage « ont beaucoup évolué depuis l’an dernier. […] la Caisse des dépôts est désormais engagée dans de nombreux autres domaines et dispose de moins de marges de manœuvre avec la crise » (153).

Compte tenu de son importance historique et architecturale, l’Hôtel de la Marine ne sera pas vendu. Il est envisagé qu’un bail emphytéotique permette sa valorisation. Le preneur paierait un loyer en un seul versement, et aurait la charge de l’entretien et des travaux d’aménagement.

Le ministre de la défense a par ailleurs écrit aux rapporteurs qu’à titre complémentaire, la voie de l’appel d’offre était également étudiée pour la cession de certains des actifs immobiliers.

Le départ des services du ministère de ses emprises parisiennes doit être lié au projet de regroupement des sites à Balard. Le coût de construction de ce projet n’est cependant pas évalué avec précision mais le ministre de la défense a indiqué aux rapporteurs le choix d’un partenariat public-privé. Le partenaire privé prendrait à sa charge le coût de construction du nouvel ensemble, ainsi que des prestations de services sur une longue durée telles que l’entretien des locaux. Pendant cette période, le ministère serait locataire de ces locaux, et verserait à ce titre un loyer. À l’issue de cette période locative, le ministère deviendrait propriétaire des locaux. La durée de ce montage n’est pas encore déterminée, bien qu’elle déterminera, in fine, le coût réel de cette opération. L’objectif du ministre est en effet que les loyers budgétaires versés actuellement par la mission « Défense », et retracés au programme 212 (154), additionnés au coût de fonctionnement des emprises actuelles, correspondent au coût de construction et d’entretien du nouveau bâtiment. Il est vrai que ce montant demeure incertain, puisqu’il dépend de la négociation avec le partenaire privé, à la suite de laquelle la durée du loyer sera déterminée. En tout état de cause, le premier versement ne devrait intervenir qu’en 2014.

En complément des cessions d’emprises immobilières, le ministre du budget a indiqué que 221 millions d’euros sont attendus cette année au titre de la renégociation du contrat de gestion domaniale liant la société nationale immobilière au ministère de la défense. Cette société devrait ainsi verser une soulte anticipant les dividendes à venir au cours des deux prochaines programmations. Il s’agit d’un gain exceptionnel, qui n’avait pas été intégré au budget pour 2009.

Ces diverses recettes alimenteront le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » et permettront le financement d’opérations de dépollution, de construction, d’aménagement et d’entretien d’immeubles, ainsi que de loyers intercalaires et de transition lors de déménagements de services directement imputables aux restructurations.

Des ventes de fréquences télécoms doivent également abonder les ressources exceptionnelles. Les rapporteurs ont écrit à ce sujet au ministre. Il apparaît dans sa réponse que ces ressources seront issues de la commercialisation des bandes de fréquences FELIN (830-862 MHz) et RUBIS (2 500-2 690 MHz), qui doivent être libérées par le ministère de la défense, auxquelles pourrait s’ajouter le produit de la cession d’usufruit des satellites de télécommunication Syracuse 3A et 3B, actuellement envisagée.

Près de 1 450 millions d’euros sont attendus des cessions de bandes de fréquence sur la période 2009-2011 (600 millions d’euros les deux premières années, puis 250 millions d’euros en 2011). Il s’agit de montants nets, car une partie de leur produit devra alimenter le fonds de réaménagement du spectre, chargé de financer les opérations de migration des systèmes RUBIS et FELIN.

Elles seront mises sur le marché par l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), qui organise les procédures de cessions de licence dans le domaine des télécoms. La vente de ces deux bandes de fréquence permettra le déploiement du très haut débit mobile en France, ainsi que l’a souligné l’ARCEP dans son avis n°2008-1369 du 23 décembre 2008 (155).

Le ministre de la défense a écrit aux rapporteurs que le calendrier précis des procédures d’attribution des nouvelles licences n’était pas encore fixé de façon définitive. Compte tenu des délais propres aux procédures de cessions par l’ARCEP (dix-huit mois), l’horizon le plus probable de la vente est aujourd’hui l’année 2010 (156). Le ministre du budget a confirmé ces difficultés, considérant « qu’il existe un risque que les fréquences ne soient pas vendues cette année, mais [qu’] elles ont indéniablement une valeur et [que] la cession interviendra probablement courant 2010. L’autorité de régulation des communications électroniques et des postes lance d’ailleurs en ce moment les procédures de consultation ». (157)

Incontestablement, la dégradation enregistrée depuis la rédaction du Livre blanc affecte à la baisse les perspectives de recettes pour la mission « Défense », du fait de l’affaiblissement des marchés immobilier et des télécommunications. Ce contexte suscite des interrogations sur la capacité qu’aura le ministère de disposer effectivement et en temps voulu des crédits indiqués dans le projet de loi.

À l’occasion de son audition par la commission de la défense et des forces armées (158), le secrétaire général pour l’administration a indiqué que si le produit des cessions devait être inférieur aux prévisions, le budget général ne compenserait pas mécaniquement la moins-value. À cet égard, le ministre de la défense a indiqué aux rapporteurs que les ministères de la défense et du budget se concerteraient afin de définir des solutions alternatives, n’excluant pas le recours à un arbitrage du premier ministre.

Ainsi, l’apport de recettes exceptionnelles fait appel à des sources variées et des montages innovants, mais présente dans le même temps des incertitudes relativement importantes. Or, les autorisations d’engagement correspondantes ont été inscrites par anticipation dans la loi de finances pour 2009, notamment dans le programme 212 (750 millions d’euros).

Lors de son audition par la commission, le ministre du budget s’est toutefois voulu rassurant. Il a souligné que la réalisation de l’exercice 2009 n’aurait pas à souffrir de ces difficultés. Le plan de relance de l’économie comporte en effet un volet « Défense » qui doit se traduire par l’accélération du profil de la dépense d’équipements « à hauteur de 1,7 milliard d’euros, dont 1 milliard au titre de 2009 et 700 millions au titre de 2010 » (159). De plus, il convient de tenir compte des importants reports de crédits dont la mission « Défense » bénéficie cette année, le ministre soulignant que « même si les ventes de fréquences ou les ventes immobilières étaient reportées, […] 500 millions de reports » (160) seront mobilisés. Ces crédits s’ajouteront à la soulte SNI. En outre, si la crise économique pèse sur les perspectives de ressources exceptionnelles, elle se traduit dans le même temps par une baisse significative de l’inflation, ramenée d’une prévision de 2 % à 0,4 %. Il en résulte une pression moindre sur les crédits de la mission, évaluée par le ministre à l’équivalent de 480 millions d’euros (161).

Enfin, il convient de relever que les cessions immobilières et les ventes de fréquences seront complétées à la marge, puisqu’elles ne sont pas citées limitativement, l’article 3 évoquant des « ressources exceptionnelles provenant notamment de cessions ». Ainsi, le ministre de la défense a indiqué aux rapporteurs que 95 millions d’euros étaient également inscrits comme des recettes exceptionnelles pour 2009-2011, dont 15 millions d’euros au titre des cessions de matériels à l’exportation pendant trois années et, pour 2009, 50 millions d’euros au titre des reliquats de fin gestion issus des crédits mis à la disposition des trésoriers des armées pour le financement de dépenses de fonctionnement.

— Le paragraphe II indique que l’ensemble de ces moyens sera actualisé chaque année en fonction du taux d’inflation.

Aux termes de l’alinéa 5, l’indice des prix à la consommation hors tabac retenu chaque année en loi de finances sera appliqué aux crédits de la mission « Défense ». Il s’en suit que les crédits de paiement de la mission comme le complément de recettes exceptionnelles seront revalorisés.

Conformément au Livre blanc, la mission « Défense » bénéfice donc d’une dérogation au principe de stabilité des dépenses publiques en valeur nominale entre 2009 et 2012.

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La Commission est d’abord saisie de l’amendement CD 116 de M. Jean-Jacques Candelier.

M. Jean-Jacques Candelier. Étant donné que la conjoncture économique est particulièrement difficile pour nombre de nos concitoyens, que 160 000 postes de fonctionnaires doivent être supprimés au nom de la RGPP dans les six ou sept ans à venir, l’augmentation sensible des crédits de paiement de la mission « Défense » constitue, selon le groupe GDR, une mauvaise affectation du budget de l’État. C’est ainsi que la dissuasion nucléaire, à propos de laquelle beaucoup s’interrogent, représente un coût de 3,9 milliards d’euros, soit 11 millions d’euros par jour.

M. Jean-Pierre Soisson. Vous avez présenté a contrario la meilleure justification de la loi de programmation militaire !

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. L’article 3, en donnant une vision à long terme, constitue un outil fondamental pour la conduite de notre politique de défense comme pour l’exercice notre pouvoir de contrôle. Il contient des orientations qui contraignent le Gouvernement face au Parlement. Le supprimer serait absurde.

Sur le fond, j’observe que l’allocation des crédits proposée par le projet de loi permettra à la défense nationale de maintenir son rang, conformément à ce que prévoit le Livre blanc.

La Commission rejette l’amendement CD 116.

Elle est ensuite saisie des amendements CD 52 du Gouvernement et CD 129 de Mme Patricia Adam, en discussion commune.

M. le ministre. L’amendement du Gouvernement tire les conséquences des dispositions retenues dans le cadre du plan de relance de l’économie au titre de la politique de défense.

Mme Patricia Adam. Notre amendement ne s’explique que par le défaut de connaissance, à l’époque, de ce plan de relance.

L’amendement CD 129 est retiré, et la Commission adopte, après l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CD 52.

Puis elle examine l’amendement CD 130 de Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. Étant donné que les recettes exceptionnelles escomptées lors des deux premières années d’application de la LPM sont largement virtuelles, il est indispensable de réallouer, à volume constant, les sommes attendues lors des autres annuités.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Je me félicite du soutien du groupe SRC au principe de mobilisation de ressources exceptionnelles au profit de la mission « Défense », mais on ne peut invoquer la sincérité budgétaire pour soutenir un amendement qui lui-même nie, par exemple, l’apport de ressources exceptionnelles pour 2009, alors que la mission « Défense » peut notamment tabler sur la soulte de la société nationale immobilière ainsi que sur certaines cessions immobilières.

La Commission rejette l’amendement CD 130.

Elle en vient à l’amendement CD 53 du Gouvernement.

M. le ministre. Il s’agit, là encore, de prendre en compte les dispositions retenues dans le cadre du plan de relance de l’économie au titre de la politique de défense.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

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Article 4

Programmation des plafonds d’emplois et des réductions nettes d’effectifs

Le présent article décrit l’évolution des plafonds d’emplois de la mission « Défense » pour la période de programmation, ainsi que la réduction des effectifs qu’elle suppose, année par année.

Ce programme de déflation s’inscrit dans une orientation plus large du Livre blanc tendant à une réduction d’effectifs de « 54 000 postes », « sur une durée de six à sept ans », soit à l’horizon 2016.

— Le paragraphe I explicite l’évolution du plafond d’emplois dont la mission « Défense » bénéficiera sur la période de programmation.

Le premier alinéa précise que le périmètre de référence est celui de l’ensemble des activités de la mission « Défense » de 2008. Il devra donc prendre en compte les effectifs attachés à des activités qui, au cours de la période donnée, pourraient être externalisées ou transférées vers des administrations différentes. Il décrit ce plafond en milliers d’équivalents temps plein travaillé (ETPT). Il s’agit de l’unité de décompte des effectifs la plus communément utilisée dans les documents budgétaires depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances de 2001. Un ETPT correspond à un poste occupé à temps plein pendant une année civile complète. Un emploi occupé à mi-temps pendant un semestre équivaut par exemple à 0,25 ETPT.

Par convention budgétaire, la suppression d’un ETPT est prise en compte à mi année. En conséquence la moitié des emplois supprimés une année est comptabilisée dans le budget de l’année correspondante, et l’autre moitié est soustraite dans le suivant. Le choix d’une présentation en ETPT permet un suivi précis selon la nomenclature budgétaire usuelle.

Le deuxième alinéa décline les plafonds d’emplois associés aux années de programmation. Sur la période, leur diminution cumulée s’élève à 38 200 ETPT, à laquelle il convient d’ajouter l’effort réalisé en 2008 (soit 6 400 ETPT).

Aux termes de l’alinéa 3, ce périmètre comprend les emplois retracés dans les comptes de commerce. Si l’inclusion du titre 2 en loi de programmation constitue une novation, elle se trouve renforcée par celle des comptes de commerce dans le périmètre des plafonds ministériels d’emplois autorisés, ce que le régime de l’ordonnance organique de 1959 ne permettait pas. Cela comprend donc l’ensemble des activités de la mission « Défense » et constitue un gage de sincérité budgétaire. En effet, il ne sera pas possible d’atteindre les objectifs de réduction d’effectifs par des transferts artificiels d’emplois vers les comptes de commerce.

À ce jour, un seul compte de commerce est concerné, à savoir celui du Service industriel de l’aéronautique (SIAé), rattaché au programme 178 de la mission « Défense », avec, en 2009, 4 078 ETPT.

— Le paragraphe II détaille le rythme de réduction des effectifs par année de programmation.

L’alinéa 4 choisit pour outil de mesure l’emploi exprimé en équivalent temps plein (ETP), qui diffère des ETPT car il présente une lecture optique, à un instant précis du nombre d’emplois occupés à temps plein. Il ne tient pas compte de la durée d’activité en poste au long de l’année considérée. Ainsi, selon l’exemple précédent, un emploi occupé à mi-temps pendant un semestre équivaut à 0,5 ETP lors de la période de travail, et à 0 ETP le reste de l’année. Le II permet donc de présenter les objectifs politiques de réductions des effectifs pour chaque année, dont découlent les plafonds techniques décrits en I. Le I et le II présentent donc des éléments convergents mais dont les finalités diffèrent. Cet alinéa précise en outre qu’il s’agit des réductions nettes d’effectifs. Cela signifie qu’il convient de défalquer les créations d’emplois préconisées par le Livre blanc en faveur des services de renseignement (689 emplois affectés aux services spécialisés entre 2009 et 2014).

L’alinéa 5 décline par année le rythme de la déflation en ETP, entre 2009 et 2014. C’est au cours de l’exercice 2009 que l’effort le plus important sera mis en œuvre. Ce rythme atteindra un palier à compter de 2012, avec un objectif de 7 462 réductions d’ETP par an.

Le tableau suivant présente la façon dont se traduira, techniquement, en ETPT le mouvement de suppression d’emplois. L’objectif de 54 000 emplois supprimés ne sera certes pas tout à fait atteint (45 888 ETP de moins sur la période de programmation, s’inscrivant dans une réduction de 53 310 entre 2008 et 2016). Il se traduira par des déflations étalées jusqu’en 2015, mais qui connaîtront une transcription comptable jusqu’en 2016. Il inclut les créations nettes de postes au titre de la fonction « Connaissance et anticipation ».

Conversion des suppressions annuelles nettes d’emplois en ETPT de la mission « Défense »

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Total

Suppressions d’emplois en ETP

4 852,0

7 999,0

7 926,0

7 577,0

7 462,0

7 462,0

7 462,0

2 570,0

 

53 310,0

+ Effet report N-1

 

+ 2 426,0

+ 3 999,5

+ 3 963,0

+ 3 788,5

+ 3 731,0

+ 3 731,0

+ 3 731,0

+ 1 285,0

 

- Effet report N+1

- 2 426,0

- 3 999,5

- 3 963,0

- 3 788,5

- 3 731,0

- 3 731,0

- 3 731,0

- 1 285,0

   

ETPT

2 426

6 426

7 963

7 752

7 520

7 462

 7 462

5 016

+ 1 285

53 310

Source : ministère de la défense.

Le Livre blanc préconise le redéploiement des économies de structures au profit notamment de programmes d’équipement. Le ministre du budget a ainsi indiqué que les diminutions d’effectifs permettaient d’espérer un gain « de 1,5 milliard d’euros par an, qui sera intégralement affecté à l’amélioration de la condition du personnel et à la modernisation des équipements » (162). C’est donc l’équilibre financier global de cette programmation qui repose sur la réalisation des objectifs de déflation d’effectifs.

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La Commission est d’abord saisie des amendements identiques CD 117 de M. Jean-Jacques Candelier et CD 131 de Mme Patricia Adam.

M. Jean-Jacques Candelier. Mon amendement de suppression de l’article 4 repose sur les mêmes fondements que mon précédent amendement à l’article 3.

Mme Patricia Adam. Dans le contexte économique difficile que nous traversons, notamment sur le plan de l’emploi, il semble difficile de mettre en œuvre une diminution aussi drastique des personnels alors que leurs possibilités de reconversion seront réduites.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. Adopter ces amendements priverait le Parlement de son pouvoir de fixer des orientations en matière de défense et de veiller à leur respect. Les objectifs ambitieux posés par le projet de loi contribueront à soutenir l’emploi industriel dans notre pays.

La Commission rejette les amendements CD 117 et CD 131.

Elle examine ensuite l’amendement CD 9 des rapporteurs.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. La notion « d’équivalents temps plein » ne qualifie pas celle « d’effectifs », mais constitue un ensemble distinct. Il s’agit en effet d’une unité de mesure des effectifs. Cet amendement vise donc à clarifier le lien entre les deux notions.

La Commission adopte l’amendement CD 9.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

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Chapitre II

Organisation des pouvoirs publics dans les domaines de la défense et de la sécurité nationale

Article 5 

Nouveaux concepts, nouveaux organes et nouvelle répartition des pouvoirs

Cet article définit la stratégie de sécurité nationale dont la politique de défense constitue un des aspects. Il consacre en outre le changement du conseil national de défense qui devient le conseil de défense et de sécurité nationale dirigé par le Président de la République. L’organisation actuelle de la défense nationale, régie par l’ordonnance du 7 janvier 1959 sort remaniée, le champ de compétences du Premier ministre et des ministres concernés (défense, intérieur, économie et budget, affaires étrangères, justice) prenant en compte ces nouvelles structures et les nouvelles compétences du Premier ministre en matière de sécurité nationale. La nouvelle rédaction, tirant les conséquences des orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, adapte ainsi les dispositions contenues dans le code de défense.

Le (alinéas 2 à 5) réécrit l’article L. 1111-1 du code de la défense en explicitant la stratégie de sécurité nationale, dont la politique de défense constitue une des modalités.

Les travaux du Livre blanc ont mis en avant l’imbrication croissante des politiques de défense et de sécurité, cette dernière notion recouvrant notamment les missions des forces de sécurité intérieure ne relevant pas de la sécurité quotidienne. Ils ont conclu à la nécessité d’adapter en conséquence les structures et les procédures en vue de déterminer des priorités et de favoriser des arbitrages globaux.

Conçue comme une stratégie d’ensemble, la sécurité nationale a pour objet d’identifier les menaces et les risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation et d’apporter les réponses adéquates.

La définition proposée permet de couvrir les finalités envisagées par le Livre blanc puisque l’alinéa 3 cite la protection de la population, l’intégrité du territoire et la permanence des institutions de la République (qui fait écho à la finalité relative à la défense des valeurs du pacte républicain) (163).

À ces objectifs, concourent différentes politiques publiques comme le rappelle l’alinéa 4. Le Livre blanc envisage notamment la politique de défense en totalité, la politique de sécurité intérieure et la politique de sécurité civile, la politique étrangère et la politique économique.

L’alinéa 5 institue donc la politique de défense comme l’un des moyens permettant de participer à la stratégie de sécurité nationale. L’actuelle rédaction dispose que la défense assure non seulement « la sécurité et l’intégrité du territoire ainsi que la vie de la population » contre toutes les formes d’agression, mais qu’elle pourvoit aussi au respect des alliances, traités et accords internationaux. La nouvelle rédaction, qui maintient la nécessité de respecter les engagements internationaux, se distingue de l’actuelle définition de trois manières. Tout d’abord, la politique de défense a pour objet l’intégrité du territoire et la protection de la population contre les agressions armées. La notion de sécurité n’est plus explicitement citée dans la mesure où la politique de défense est un sous ensemble de la sécurité nationale. En outre, elle a pour objet de répondre à une agression armée. Cette nouvelle définition fait notamment écho à l’article 51 de la Charte des Nations Unies au terme duquel l’État membre peut faire usage de son droit de légitime défense dans le cadre d’une agression armée. Enfin, la politique de défense a aussi vocation à intervenir dans la lutte contre les autres menaces mettant en cause la sécurité nationale. Cette définition permet la participation des armées à la résolution des crises majeures. Au-delà des agressions armées, il convient de prendre en compte certaines formes de menaces (terroriste, sanitaire, attaque cybernétique) dont l’ampleur justifie une contribution des armées pour y faire face.

Le 2° (alinéa 6) du présent article remplace aux articles L. 1111-3, L 1112-1 et L 1321-2 du code de la défense la dénomination du « conseil de défense » par celle de « conseil de défense et de sécurité nationale » (CDSN).

Le chapitre 15 du Livre blanc a prôné une réorganisation des pouvoirs publics permettant de doter l’État au plus haut niveau d’une enceinte où peuvent être abordés, dans toutes leurs implications, des sujets tels que la programmation militaire ou la planification des réponses aux crises majeures. Ainsi, l’élargissement aux questions de sécurité nationale vise à décloisonner les administrations et à simplifier les structures existantes parfois redondantes. À l’heure actuelle, le conseil de la défense traite non seulement de la défense militaire mais aussi de la direction générale de la défense, qui inclut la direction non militaire. Le conseil de sécurité intérieure, quant à lui, « définit les orientations de la politique menée dans le domaine de la sécurité intérieure et fixe ses priorités » (164). Ces deux instances actuellement présidées par le Président de la République, ne relèvent pas du même dispositif. Tandis que la première est établie par la loi (165), la seconde a été instituée par décret (166). La modification introduite par le présent article met désormais sur le même plan sécurité intérieure et politique de défense, en tant qu’ils concourent à la même finalité et fusionnent les deux instances au sein du CDSN.

Les 3° et 4° (alinéas 7 à 12) du présent article modifient l’article L. 1111-3 du code de la défense, qui définit l’articulation entre les instances décisionnelles et les différents aspects de la politique de défense et de sécurité :

— l’alinéa 7 modifie la rédaction du premier alinéa de l’article L. 1111-3 : « la politique de défense », définie en conseil des ministres, remplace la « politique de la défense », en cohérence avec à la nouvelle dénomination fixée par l’article L 1111-1 modifié du code de la défense ;

— l’alinéa 8 procède à un élargissement des thèmes abordés en conseil de défense et de sécurité nationale. La nouvelle rédaction conforte non seulement son rôle dans la définition de la direction générale et de la direction militaire de la défense, mais l’étend aussi à la fonction de direction politique et stratégique de réponse aux crises majeures. Elle permet d’asseoir le caractère transversal des compétences dévolues au futur conseil de défense et de sécurité nationale contribuant ainsi à la résolution interministérielle des menaces et des crises. Selon les informations données aux rapporteurs, la direction générale de la défense correspond au versant administratif et organisationnel de la politique de défense : programmation militaire, définition des moyens et des capacités. La direction militaire, quant à elle, est déjà définie par l’article L. 1111-3 du code de la défense : buts à atteindre, approbation des plans correspondants, répartition générale des forces entre les commandants en chef ou interarmées et mesures destinées à pourvoir aux besoins des forces. Enfin, la notion de crise majeure est caractérisée par le constat d’un dérèglement important du fonctionnement des pouvoirs publics. L’appréciation sur l’importance du dérèglement sera faite au cas par cas, l’idée étant de proportionner la réponse à la situation qui se présente. En cas de dérèglement majeur, il reviendra au CDSN de se prononcer, et d’exercer le pilotage de la réponse interministérielle au moyen de l’ensemble des politiques publiques concourant à la sécurité nationale. Dans l’hypothèse contraire, la réponse apportée restera d’ordre ministériel ;

— l’alinéa 12 complète l’article L. 1111-3 en instituant un conseil national du renseignement chargé d’arrêter les orientations en matière de renseignement. Formation spécialisée du conseil de la défense et de la sécurité nationale, le conseil doit définir les stratégies et les priorités assignées aux différents services relevant de ministères distincts. Sa composition, qui relève du domaine réglementaire, n’est pas précisée. Toutefois, le Livre blanc permet de s’en faire une idée plus précise en indiquant qu’il sera composé, outre le Président de la République et le Premier ministre, des ministres chargés de l’intérieur, de la défense, des affaires étrangères, de l’économie et du budget, du coordonnateur national du renseignement, des directeurs des services et du secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, ce dernier en assurant le secrétariat.

Les et du présent article (alinéas 13 à 15) définissent les modalités de la participation du président de la République dans les différentes formations du conseil de défense et de sécurité nationale. Conformément aux articles 15 et 21 de la Constitution, il a vocation à présider les conseils et comités supérieurs de la défense nationale et peut être suppléé en cela par le Premier ministre. La nouvelle formulation qui est proposée couvre ainsi les dispositions des actuels articles L. 1121-1 et L. 1121-2, ce dernier étant abrogé aux termes de la nouvelle rédaction.

Chacune des formations du CDSN a vocation à être présidée par le Président de la République qui peut être suppléé par le Premier ministre. Ce dispositif ne s’écarte pas de la situation actuelle.

Selon les informations communiquées aux rapporteurs, le CDSN comprendra trois types de formations :

— la séance plénière a vocation à arbitrer les questions relatives à la direction générale de la défense et à la direction politique et stratégique de réponse aux crises majeures. Outre le Président de la République et le Premier ministre, elle devrait réunir le ministre des affaires étrangères et européennes, le ministre de l’Intérieur, le ministre de la défense, le ministre chargé de l’économie et le ministre chargé du budget ;

— la formation spécialisée, quant à elle, permettra de réunir en tant que de besoin, les principaux acteurs en fonction de thèmes spécifiques. Les formations spécialisées pourront correspondre à celles envisagées par le Livre blanc : renseignement, dissuasion nucléaire. Ces formations ont vocation à être définies et constituées par la voie réglementaire comme le rappelle l’article L. 1122-1 du code de la défense. Toutefois, c’est le vecteur législatif qui a été retenu pour le conseil national du renseignement, qui constitue, aux termes du présent article, une formation spécialisée. Ce choix s’explique par la volonté d’assurer une certaine visibilité à la fonction « connaissance et anticipation », nouvel axe de la stratégie de sécurité nationale ;

— le Président pourra en outre de façon discrétionnaire réunir le conseil de défense et de sécurité nationale en formation restreinte en fonction de l’ordre du jour ou du thème abordés. Le caractère restreint peut être ainsi décidé non seulement lorsque le CDSN se réunira pour décider des mesures se rapportant à des thèmes généraux mais aussi pour arbitrer des questions relevant de formations spécialisées. Ainsi, le CDSN pourra-t-il se réunir en formation restreinte pour décider de la direction militaire de la politique de défense. Il en sera de même du conseil national du renseignement.

En vertu du 7° (alinéas 16 à 20), les attributions du Premier ministre, prévues par l’article L. 1131-1 du code de la défense sont redéfinies pour préciser son rôle au regard de la sécurité nationale, de la politique de défense et des réponses aux crises majeures. Il est conforté en matière de sécurité nationale par la formulation introduite par l’alinéa 18 : il lui revient notamment d’identifier les menaces et les risques d’une part, et les réponses à apporter d’autre part. Par ailleurs, il exerce à ce titre la direction générale et la direction militaire de la défense. Ces dispositions, qui demeurent inchangées par rapport à la rédaction actuelle du code de la défense, ont vocation à constituer le nouvel alinéa 2 de l’article L. 1131-1 modifié. Enfin, l’alinéa 20 indique que le Premier ministre assure un rôle de préparation et de coordination des pouvoirs publics en cas de crise majeure. À dessein, il n’est pas précisé qu’il lui revient la direction en matière de réponse aux crises majeures. Le rôle de direction incombe en effet au futur CDSN comme il l’a déjà été précisé, la responsabilité du Premier ministre s’exerçant en amont et en aval. En amont, il procède à la planification des réponses aux crises majeures. En aval, il exécute les décisions prises dans le cadre du CDSN. En outre, la notion de pouvoirs publics inclut non seulement les services de l’État mais aussi les collectivités territoriales. Le Premier ministre ne peut exercer un pouvoir de direction sans méconnaître le principe de libre administration ou les compétences qui leur sont reconnues par la loi. Par ailleurs, les rapporteurs ont souhaité souligner l’importance du rôle du Premier ministre en matière d’intelligence économique, reprenant ainsi les préoccupations formulées par de nombreux parlementaires.

Le (alinéa 21) du présent article souligne le rôle de chaque ministre dans la préparation et l’exécution des politiques publiques, relevant de leur responsabilité et concourant à la stratégie de sécurité nationale. Cette fonction est exercée sous l’autorité du Premier ministre. La nouvelle rédaction constitue un article chapeau fondant le caractère interministériel des réponses aux risques et menaces affectant la sécurité nationale. Elle clôt ainsi l’articulation des responsabilités entre le CDSN, instance décisionnelle présidée par le chef de l’État, la coordination interministérielle assurée par le chef du gouvernement en matière de planification et d’anticipation, et l’exécution opérationnelle ressortissant des départements ministériels.

Le réécrit la totalité du chapitre II du titre IV du code de la défense (alinéas 22 à 67) et modifie les sections définissant les attributions des ministres de la défense, de l’intérieur, des affaires étrangères, de l’économie et du budget en fonction des politiques qui entrent dans leur champ de compétence et qui concourent à la stratégie de sécurité nationale. De nouvelles sections sont également intégrées pour préciser les attributions du ministre de la justice, et des ministres chargés de la santé, de l’environnement, des transports et de l’industrie.

L’objet des modifications proposées vise à formaliser les compétences respectives de chaque ministre. Pour chacun d’entre eux échoit ainsi un impératif de préparation et d’exécution pour la politique publique dont il a la responsabilité en écho à l’article L. 1141-1 modifié. Cette nouvelle rédaction présente l’inconvénient de comprendre plusieurs dispositions ne relevant pas du domaine législatif. L’article 34 de la Constitution réserve au législateur la compétence pour fixer les « sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens » et pour déterminer les principes fondamentaux « de l’organisation de la Défense nationale ». Nombre de dispositifs comme les libellés définissant les attributions des ministres en matière de prospective, de renseignement, de planification ou de gestion de crises n’entrent pas dans ce champ. Il est certain que la fixation par voie réglementaire des attributions des ministres permettrait de gérer plus simplement les changements (167) mais la rédaction proposée présente l’avantage de la clarté intellectuelle. En effet, il n’existe aucun texte récapitulatif ou synthétique permettant d’appréhender la répartition des compétences entre départements ministériels au regard de l’objectif de défense et de la sécurité du territoire. Actuellement les dispositions sont éparses, ce qui nuit à la visibilité et à la lisibilité de la stratégie de sécurité nationale. Une autre raison tient à la volonté de mettre en valeur clairement, parmi les attributions globales de ces ministres, celles qui participent à la stratégie de sécurité nationale. Enfin, le vote par le Parlement de l’ensemble du texte, important quant à son objet, apporte du poids et une solennité supplémentaires à ces dispositions.

En vertu des alinéas 25 à 34, la première section couvrant les compétences du ministère de la défense est modifiée. Une nouvelle rédaction de l’article L. 1142-1 est proposée :

— tout d’abord, l’alinéa 27 dispose qu’il est responsable de la politique de défense, et non plus de la seule politique militaire, tant dans sa préparation que dans sa mise en œuvre. La modification introduite permet ainsi de mieux cerner la responsabilité du ministre, laquelle suppose une réponse aux agressions armées et une participation à la lutte contre les autres menaces susceptibles de mettre en cause la sécurité nationale. La suppression de la référence à l’exécution de la politique publique, sous l’autorité du Premier ministre, résulte également de la nouvelle rédaction de l’article L. 1141-1 introduite au 8° du présent article (alinéa 21) ;

— par ailleurs, l’alinéa 28, qui remplace l’alinéa 3 de l’actuel article L. 1142-1, indique qu’il a désormais autorité « sur les armées et leurs services » et non plus sur les « forces armées ». Aux termes de la nouvelle formulation, le périmètre de responsabilité ministérielle exclut les services de la gendarmerie (168). L’adoption prochaine du projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale précisera les implications concrètes de son transfert vers le ministère de l’intérieur ;

— les priorités stratégiques définies par le Livre blanc sont précisées par les alinéas 29 à 34 du présent article qui fondent l’action du ministère en terme de prospective, de renseignement extérieur et militaire, d’anticipation et de connaissance des crises, de politiques industrielle et sociale propres au secteur concerné. Ces précisions permettent de rendre compte des priorités définies pour le ministère dans la mise en œuvre de la politique de défense (ajout de la fonction de connaissance et anticipation) et de la réorganisation du ministère (nécessité de préserver la spécificité de la condition militaire au travers de la politique sociale). On peut regretter que le rôle tenu par le ministère de la défense en matière d’exportation d’équipements de défense ne soit pas spécifié. Si le dispositif de contrôle des exportations et de soutien de l’État relève de structures interministérielles (169), le ministre de la défense ne joue pas moins une fonction clé tant dans la préparation que dans la mise en œuvre des orientations en matière d’exportations ;

— le dernier alinéa reprend, en termes quasi inchangés, le droit de priorité du ministre de la défense en matière de communications, transports ou de répartitions de ressources générales dans le cadre du déclenchement de la procédure de mise en garde. Aux termes de l’article L. 2141-1 du code de la défense, elle « consiste en certaines mesures propres à assurer la liberté d’action du Gouvernement, à diminuer la vulnérabilité des populations ou des équipements principaux et à garantir la sécurité des opérations de mobilisation ou de mise en œuvre des forces militaires ».

Les alinéas 35 à 45 modifient la section 2 qui détermine les compétences du ministre de l’intérieur. La nouvelle rédaction de l’article L. 1142-2 qui en résulte présente les caractéristiques suivantes :

— il importe de souligner que l’alinéa 37 vise ici « l’ordre public, la protection des personnes et des biens et la sauvegarde des installations et ressources d’intérêt général » en tant qu’ils contribuent à la stratégie de sécurité nationale. Cette formulation ne s’écarte pas fondamentalement de l’alinéa 2 de l’actuel article L. 1142-2. La rédaction simplifie toutefois les concepts utilisés en substituant à la défense civile la notion de sécurité intérieure au sens de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 (170) et de sécurité civile au sens de la loi n°2004-811 du 13 août 2004 (171) ;

— par ailleurs, les priorités stratégiques définies par le Livre blanc sont précisées par les alinéas 38 à 45 qui fondent l’action du ministère en termes d’anticipation et de suivi des crises, de contribution à la planification interministérielle en préparant les plans à dominante d’ordre public, de protection et de sécurité civiles, de gestion opérationnelle des crises, de l’exécution de la planification en métropole et dans les départements et collectivités d’outre-mer, de renseignement intérieur et de sécurité économique. L’alinéa 45 actualise l’actuel alinéa 3 de l’article L. 1142-2 du code de la défense qui précise les fondements de l’action civilo-militaire afin de défendre les intérêts de la nation contre toute menace non militaire susceptible d’y porter atteinte. Il est notamment indiqué que la liaison avec les autorités militaire s’appuie sur le représentant de l’État dans les zones de défense et de sécurité. Dans son principe, ce dispositif ne s’écarte pas de la situation actuelle. Toutefois, les modalités pratiques de la coopération devront être précisées pour améliorer les liens entre les autorités civile (préfet de zone) et militaire (officier général de zone de défense) comme le préconise le Livre blanc.

Les alinéas 46 à 52 modifient la section 3 qui fixe les compétences des ministres chargés de l’économie et du budget :

— l’article L. 1142-3 modifié fixe le cadre de la sécurité économique dont l’objet est de garantir la continuité de l’activité économique en cas de crise majeure et d’assurer la protection des intérêts économiques de la nation. La nouvelle rédaction est plus large que l’actuelle qui s’en tenait à la « répartition primaires de ressources », à la « fixation des prix » ou à l’« organisation des opérations commerciales d’importations et d’exportations ». Le ministre chargé de l’économie exerce désormais une action d’orientation en terme de production, d’approvisionnement et d’utilisation des ressources nécessaires à la défense et à la sécurité nationale. L’adaptation de son action aux risques et défis de la mondialisation se traduit également par un nouveau rôle de surveillance des flux financiers conjointement avec le ministre du budget, leur permettant de lutter contre les circuits financiers clandestins et les actions susceptibles de déstabiliser la Nation ;

— l’article L. 1142-4 modifié précise que le ministre chargé du budget exerce son autorité sur les services douaniers ;

— enfin, l’article L. 1142-5 dispose que les deux ministres arrêtent les mesures d’ordre financier que nécessite la conduite de la guerre, disposition inchangée au regard de la rédaction actuelle.

Les alinéas 53 à 58 révisent la section 4 relative aux compétences du ministre des affaires étrangères. L’article L. 1142-6 du code de la défense actualise son rôle au profit de la stratégie de sécurité nationale. Il doit contribuer tout d’abord à la diffusion des priorités stratégiques. En outre, il assure l’animation de la coopération de défense et de sécurité. Sur ce point, le Livre blanc précise que ce rôle se traduit par la « présidence des comités interministériels de pilotage de actions conduites avec les moyens du ministère de la défense, du ministère de l’intérieur et des autres ministères impliqués dans la coopération de défense et de sécurité ». Par ailleurs, il a vocation à coordonner la gestion interministérielle des crises extérieures, quelle qu’en soit la nature, ainsi que la planification civile qui lui est associée. D’un point de vue pratique, l’action du ministre des affaires étrangères doit s’appuyer sur un centre chargé de la veille et de l’alerte précoce, de la coordination opérationnelle et du retour d’expérience. Enfin, l’alinéa 58 reprend les dispositions du premier alinéa de l’actuel article L. 1142-6, lesquelles confortent le ministre des affaires étrangères dans son action à l’étranger en cas d’atteinte à la vie de la Nation. Préciser cependant que cette politique publique est exécutée sous l’autorité du Premier ministre est inutile dans la mesure où la nouvelle rédaction de l’article L. 1141-1 introduite au 8° du présent article (alinéa 21) énonce déjà ce principe.

Les alinéas 59 à 62 ajoutent une nouvelle section 5 et un nouvel article L. 1142-7 fixant les attributions du ministre de la justice :

— l’alinéa 61 précise qu’il « assure en toutes circonstances la continuité de l’activité pénale ainsi que l’exécution des peines ». Le ministre de la justice doit être en mesure de garantir le respect des droits et des libertés individuelles, même dans des circonstances particulièrement troublées. Bien entendu, cette rédaction ne fait pas obstacle à l’application des dispositions particulières prévues en temps de guerre par le code de justice militaire. Ce dernier prévoit notamment des dispositions spécifiques relatives à la dévolution du pouvoir judiciaire au ministre de la défense (172), à l’exercice de l’action publique dans le cas des crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la nation (173), à l’affectation en chambre d’instruction des magistrats mobilisés en qualité d’assimilés spéciaux du service de la justice militaire (174), ou à l’exécution des jugements (175) ;

— l’alinéa 62 précise le concours du ministère de la justice à la lutte contre les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation tant dans la mise de l’action publique que dans l’entraide judiciaire internationale. La notion d’atteinte aux intérêts fondamentaux est visée par le Titre Ier du Livre IV du code pénal et notamment son article 410-1 : « les intérêts fondamentaux de la nation s’entendent au sens du présent titre de son indépendance, de l’intégrité de son territoire, de sa sécurité, de la forme républicaine de ses institutions, des moyens de sa défense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et à l’étranger, de l’équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel ».

Les alinéas 63 à 67 adjoignent une nouvelle section 6 redéfinissant les compétences du ministre chargé de la santé et du ministre chargé des transports, de l’énergie et de l’industrie :

— le nouvel article L. 1142-8 (alinéas 65 et 66) indique que le ministre chargé de la santé est responsable de la prévention et de l’organisation des réponses en cas de crises sanitaires. Au titre de la prévention, figurent notamment la connaissance des menaces sanitaires graves ainsi que la préparation du système de santé et l’adaptation de son organisation en vue d’une prise en charge des potentielles victimes ;

— le nouvel article L. 1142-9 précise les attributions du ministre chargé des transports, de l’énergie et de l’industrie sur lequel repose la sécurité de nombreuses infrastructures critiques de transports, de production et d’approvisionnements énergétiques. Ses relations avec les opérateurs doivent lui permettre d’assurer l’objectif principal visé par ce nouvel article, à savoir la gestion de la continuité des services.

*

La Commission est d’abord saisie des amendements identiques CD 118 de M. Jean-Jacques Candelier et CD 132 de Mme Patricia Adam.

M. Jean-Jacques Candelier. La création, en cas de crise, du Conseil national du renseignement est le signe manifeste d’une hyperconcentration des pouvoirs, une présidentialisation à l’américaine alors même qu’aux États-Unis le Président n’a pas directement la haute main sur le renseignement.

Mme Patricia Adam. Si, dans leur article paru dans la revue Défense Nationale, MM. Bauer et Rocard ont plaidé pour la création d’un Conseil de sécurité nationale – et nous ne contestons pas que tout gouvernement ait besoin de prendre en compte la notion de sécurité nationale compte tenu des menaces qui peuvent exister –, il n’en reste pas moins que la mise en œuvre d’une telle notion aurait nécessité un vrai débat démocratique dans le pays, notamment au sein du Parlement.

Par ailleurs, la répartition des compétences entre le Président de la République et le Premier ministre n’a pas fait l’objet de changement lors de la modification de la Constitution. Or voilà que l’on nous propose un élargissement du champ de compétences du Président de la République en matière de sécurité nationale, cela sans qu’il ne soit jamais question d’un quelconque contrôle du Parlement, contrairement aux décisions prises concernant les OPEX et les accords de défense. Si la Constitution indique bien que le Président de la République « préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale », elle ne fait aucune mention du concept de sécurité nationale. Ce que l’on nous propose n’est donc pas conforme à la Constitution.

L’apparition de ce concept nouveau, calqué sur une doctrine mise en œuvre aux États-Unis et dans d’autres pays européens sans que l’on ait réfléchi à la façon dont ce pouvoir donné au Président de la République peut être contrôlé par le Parlement, explique que nous nous opposions à l’article 5.

M. Yves Fromion, rapporteur. L’absence de point d’accroche constitutionnel du concept de sécurité nationale ne doit pas faire obstacle à la nécessaire articulation entre la stratégie et les différentes politiques publiques qui y concourent, parmi lesquelles la politique de défense. Il est temps de conformer nos institutions avec ce qui a été débattu dans le cadre du Livre blanc.

À cet égard, l’orientation envisagée ne fait que compléter les dispositions actuelles de l’ordonnance de 1959 qui font de la défense militaire une déclinaison de la politique générale au côté de la défense civile et de la défense économique.

L’article 5 tend ainsi à favoriser la complémentarité des actions afin d’apporter une réponse cohérente et coordonnée sous la responsabilité du Président de la République, mais aussi du Premier ministre dont il est rappelé qu’il dirige l’action du Gouvernement en la matière.

Loin de correspondre à la logique du « tout sécuritaire », cet article organise au contraire la répartition des actions opérationnelles entre départements ministériels. Il me paraît déraisonnable et peu convaincant de nier les implications multiples d’un seul et même événement, qu’il s’agisse d’une agression armée ou d’une catastrophe naturelle.

Donc, avis défavorable.

La Commission rejette les amendements CD 118 et CD 132.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD 176 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Cet amendement propose d’introduire dans les déclarations liminaires du code de la défense la dimension de la défense européenne.

M. Yves Fromion, rapporteur. La rédaction actuelle permet de répondre au souci de construire une Europe de la défense opérationnelle et efficace puisque l’un des objets de la politique de défense est de pourvoir au respect des alliances, des traités et des accords internationaux auxquels la France souscrit.

En outre, la définition et la participation à la politique européenne de sécurité et de défense ne relèvent pas de la seule politique de défense, mais également de l’action diplomatique. Adopter cet amendement reviendrait à introduire dans le texte une confusion regrettable.

Donc, avis défavorable même si je comprends la démarche de notre collègue.

La Commission rejette l’amendement CD 176.

Elle en vient à l’amendement CD 110 des rapporteurs.

M. Christian Ménard, co-signataire de l’amendement. Cet amendement a pour objet de conforter la fonction stratégique de l’intelligence économique, dont la mise en œuvre repose sur une forte coordination interministérielle sous l’autorité du Premier ministre. Alors que l’intelligence économique est un concept largement usité au Japon et dans les pays anglo-saxons, ce n’est pas le cas en France.

La Commission adopte l’amendement CD 110.

Puis elle est saisie de l’amendement CD 175 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Il n’y a pas de définition juridique de la notion de forces au sein de la partie législative du code de la défense, mais seulement des références dans la partie réglementaire tendant à faire des « forces » une simple composante des armées.

La partie législative du code de la défense emploie le terme « forces armées », décrit à l’article L. 3211-1 comme comprenant les trois armées, la gendarmerie nationale et les services de soutien interarmées. C’est donc ce terme et non celui de « forces » qui doit figurer à l’article L. 1142-1.

M. Yves Fromion, rapporteur. L’adoption de cet amendement contreviendrait aux orientations actuelles visant à placer la gendarmerie nationale sous la tutelle du ministère de l’intérieur. Et je rappelle qu’à terme, l’autorité du ministre de la défense ne s’exercera sur la gendarmerie nationale que lorsqu’elle participera à des opérations des forces armées à l’extérieur du territoire national.

En outre, la rédaction de l’alinéa 27 ne s’écarte pas de celle prévue dans le code de la défense. Du reste l’emploi du terme « forces » sans le qualificatif « armées » est fréquemment utilisé dans la partie législative du code de la défense, ce qui jusqu’à présent n’a pas posé de problème particulier.

M. Jean-Claude Viollet. Il convient au contraire de s’assurer que la gendarmerie nationale sera en mesure d’accomplir ses missions de défense sous l’autorité du ministre de la défense nationale, d’autant que, dans la dernière loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), elle n’a bénéficié que de 80 % des crédits qu’elle aurait dû recevoir.

M. Philippe Folliot. C’est bien l’aspect militaire des fonctions de la gendarmerie auquel je faisais allusion.

M. le ministre. C’est pourquoi je ne comptais pas m’opposer à l’amendement.

M. Yves Fromion, rapporteur. Dans ces conditions, je ne m’y opposerai pas.

La Commission adopte l’amendement CD 175.

Puis elle est saisie de l’amendement CD 10 des rapporteurs.

M. Yves Fromion, rapporteur. Cet amendement tend à préciser que le ministre de la défense contribue à l’élaboration et à l’application de la politique d’exportation des équipements de défense.

M. le ministre. Mieux vaudrait me semble-t-il parler de « mise en œuvre de la politique ». Je propose donc de modifier l’amendement en ce sens.

Après l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CD 10 rectifié.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD 11 des rapporteurs.

La Commission en vient à l’amendement CD 133 de M. Bernard Cazeneuve.

Mme Patricia Adam. Cet amendement tend à maintenir les ministres responsables de la production, de l’approvisionnement et de l’utilisation des ressources dans leurs prérogatives et non à les placer sous la tutelle du ministre chargé de l’économie, mesure d’autant plus inutile que le Premier ministre voire le conseil de défense lui-même ont tout loisir, en cas de divergence d’interprétation, d’établir des priorités comme bon leur semble.

M. Yves Fromion, rapporteur. La rédaction de l’alinéa 49 correspond presque à celle de l’alinéa premier de l’actuel article L. 1142-3 du code de la défense. Elle n’apporte donc aucun changement majeur par rapport à la situation législative actuelle.

J’ajoute que l’article 5 prévoit le maintien d’un droit de priorité, notamment pour la répartition générale des ressources, au profit du ministère de la défense dès la procédure de mise en garde. Et pour réaliser effectivement ce droit de priorité, il importe que le ministre chargé de l’économie « oriente » l’action des autres ministres responsables. S’il ne pouvait que « conseiller », il serait très difficile de satisfaire le droit de priorité au profit du ministère de la défense.

Donc, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement CD 133.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD 12 des rapporteurs.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

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Chapitre III

Mesures daccompagnement des restructurations

Avant l’article 6

La Commission est saisie de l’amendement CD 134 de Mme Patricia Adam, portant article additionnel avant l’article 6.

Mme Françoise Olivier-Coupeau. Cet amendement vise à modifier l’intitulé du chapitre III. Il nous paraît en effet maladroit, voire cynique, de laisser accroire qu’un dispositif s’adressant aux personnes qui ont été exposées à des conditions de travail insalubres est une « mesure d’accompagnement des restructurations ». C’est en outre l’aveu que cette mesure de justice n’aurait pas été prise en l’absence du plan de restructuration du ministère de la défense – lequel est d’ailleurs indigent.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. L’article 6 permet aux ouvriers de l’État de bénéficier de la retraite anticipée s’ils ont effectué des travaux insalubres. Contrairement à ce que vous affirmez, cette mesure s’applique depuis longtemps au sein du ministère de la défense, mais une mesure législative s’avère nécessaire afin de lever les obstacles rencontrés par les intéressés au moment de la liquidation de leur pension.

Par ailleurs, les deux mesures d’accompagnement que nous avons déjà votées en loi de finances initiale pour 2009 devaient initialement être insérées dans ce chapitre. Le fait qu’elles n’y figurent plus modifie la portée de l’intitulé : c’est pourquoi j’émets un avis favorable à cet amendement.

La Commission adopte cet amendement.

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Article 6

Dispositions relatives à la mobilité des ouvriers de l’État
en cas de restructuration

Le présent article pérennise certains dispositifs pour les ouvriers de l’État qui ont été exposés à des risques particuliers d’insalubrité et qui ont antérieurement fait l’objet d’une mesure de restructuration ou de réorganisation. Son objectif principal est de faciliter les mouvements de personnels qu’entraînent les fermetures d’établissements.

Actuellement, le régime des bénéficiaires des travaux et emplois insalubres est fixé par l’article 21 du décret n°2004-1056 du 5 octobre 2004, au terme duquel deux catégories de bénéficiaires peuvent être distinguées :

— d’une part, les ouvriers qui occupent des emplois insalubres, c’est-à-dire qui exercent une activité dont le caractère malsain résulte de leur exposition permanente à une atmosphère nocive. Les annexes du décret n°67-711 du 18 août 1967 précisent qu’il s’agit des personnels ouvriers affectés sur « les aérodromes comptant au moins 20 000 mouvements annuels d’aéronefs et soumis à l’action intensive des sons et vibrations » ;

— d’autre part, les ouvriers qui effectuent des travaux insalubres, c’est-à-dire qui sont occupés d’une manière généralement intermittente à des tâches particulièrement pénibles ou malsaines susceptibles, par leur exercice même, d’avoir une action insalubre. La liste est fixée aux annexes du décret n°67-711 du 18 août 1967.

Cette classification ouvre droit à une liquidation de la pension de retraite dès l’âge de 55 ans lorsqu’un ouvrier a exécuté 15 ans de service dans des emplois ou des travaux insalubres.

Afin de faciliter les restructurations, un arrêté interministériel du 8 février 2007 fixe dans son article 4 le maintien des indemnités pour travaux insalubres pour les personnels à statut ouvrier muté dans le cadre des restructurations soit « lorsque leur nouvel emploi ouvre droit à cette indemnisation », soit « lorsqu’ils ont effectué au moins dix ans de travaux insalubres dans un emploi comportant des risques particuliers d’insalubrité ». Cette mesure figurait, par ailleurs, dans le dispositif d’accompagnement social des restructurations depuis 1997. Outre le maintien de la rémunération, ces dispositions réglementaires ont pu servir de base à la liquidation immédiate d’une pension de retraite à l’âge de 55 ans. Or, la Caisse des dépôts et consignations, à laquelle est confiée la gestion du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE), met en cause la validité de l’arrêté du 8 février 2007 pour la détermination d’un départ en retraite anticipée. Ce refus place certains ouvriers de l’État dans une situation difficile : non versement de la pension de retraite pour les personnels déjà rayés des contrôles, ou impossibilité de faire valoir ses droits à un retraite anticipée pour les personnels en activité souhaitant bénéficier du dispositif.

Cet article vise non seulement à surmonter ces obstacles mais aussi à faciliter la mobilité au sein du ministère de la défense. En effet, les ouvriers de l’État sont recrutés localement au titre d’un établissement et la nature des emplois varie d’un établissement à un autre. Une nouvelle affectation sur un poste ne présentant pas de risques particuliers d’insalubrité ne privera pas les ouvriers concernés du maintien de leur rémunération ou de la possibilité d’un départ anticipé.

Deux conditions sont cependant posées :

— d’une part, les personnels bénéficiaires doivent avoir préalablement occupé pendant au moins dix ans, à compter du 1er janvier 1997, un emploi insalubre ou effectué des travaux insalubres. Le bénéfice du dispositif est accordé dans la limite de cinq années, dans la mesure où le régime actuel prend effet à compter de 15 années de service ;

— d’autre part, l’ouvrier de l’État doit être originaire d’un service ou avoir occupé une fonction faisant l’objet d’une restructuration dont la liste est fixée par un arrêté ministériel en cours de finalisation.

Il peut être enfin considéré comme un complément aux mesures d’incitation au départ des ouvriers de l’État, qui recouvre le non remplacement des postes libérés par les départs en retraite et les départs incités financièrement. En permettant la liquidation de la pension de retraite dès l’âge de 55 ans à compter de 15 ans de service dans des emplois ou des travaux insalubres, il facilite le flux des départs à la retraite qui constitue un des leviers privilégiés pour la réduction des effectifs.

Pour les années 2009 à 2011, le ministère de la défense prévoit qu’environ 35 ouvriers bénéficieront du dispositif chaque année.

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La Commission examine l’amendement CD 135 de M. Bernard Cazeneuve.

M. Bernard Cazeneuve. Dans la loi de finances rectificative, le Gouvernement a prévu, pour les militaires et les ouvriers de l’État déplacés dans le cadre de la réorganisation du ministère de la défense, des indemnités de mobilité non soumises à l’impôt sur le revenu. Or les fonctionnaires et agents contractuels de droit public, qui subissent le même préjudice, ne bénéficient pas de cette disposition. Le présent amendement tend à réparer cet oubli.

M. Patrick Beaudouin, rapporteur. L’indemnisation des personnels civils non ouvriers de l’État relève d’un dispositif commun à l’ensemble de la fonction publique de l’État. L’adoption de cet amendement introduirait des inégalités de traitement parmi les fonctionnaires et agents contractuels de l’État.

En outre, si les indemnités des personnels civils du ministère de la défense qui sont incités à partir – hors ouvriers de l’État – sont fiscalisées, elles sont calculées sur la base de l’ensemble des rémunérations perçues, alors que pour les militaires, la base de calcul est le traitement indiciaire hors primes, soit environ 60 % du montant total des rémunérations. La défiscalisation des indemnités de départ vise à compenser cet écart.

Enfin, le ministère a obtenu des dispositions complémentaires en cas de restructuration. Un complément spécifique a ainsi été instauré pour les fonctionnaires et agents publics non titulaires qui bénéficient d’un contrat à durée indéterminée.

Avis défavorable, donc.

M. Jean-Pierre Soisson. Lorsque nous avions discuté des mesures en faveur des ouvriers de l’État, j’avais prévu que des amendements seraient déposés afin de les étendre à d’autres catégories de personnels. C’est ce qui se passe aujourd’hui.

M. Bernard Cazeneuve. Les restructurations vont conduire des établissements à fermer dans les prochaines semaines. Il conviendrait que cela se fasse dans des conditions sociales acceptables. S’il veut que sa restructuration s’achève dans les meilleurs délais, le ministère de la défense aurait tout intérêt à ce que la disposition en cause s’applique également aux personnels fonctionnaires.

Par ailleurs, je ne suis pas sûr que l’argumentation du rapporteur respecte le principe juridique d’égalité, qui impose que des personnels placés dans des situations identiques bénéficient de conditions identiques. En l’occurrence, les différences de statut ne doivent pas faire oublier que les sujétions et les contraintes professionnelles sont identiques. Un recours d’un fonctionnaire devant le juge risquerait d’aboutir.

M. le président Guy Teissier. Le texte qui nous est présenté est bien équilibré. Il me semble difficile d’aller au-delà.

La Commission rejette l’amendement CD 135.

Puis, elle adopte l’article 6 sans modification.

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Chapitre IV

Dispositions relatives aux modalités de cession des installations de la défense et de la réindustrialisation

Le présent chapitre du projet de loi s’inscrit dans le cadre de la réorganisation du ministère de la défense. Il crée une société nationale chargée de la réindustrialisation des zones touchées par des restructurations (article 7) et facilite la cession d’installations de la défense qu’il s’agisse de la procédure de vente (article 8) ou des opérations de dépollution (article 9).

Avant l’article 7

La Commission examine l’amendement CD 192 de M. Alain Rousset, portant article additionnel avant l’article 7.

Mme Patricia Adam. Cet amendement vise à garantir que les mesures d’accompagnement des sites touchés par la révision générale des politiques publiques (RGPP) et par la réorganisation des services seront prises en concertation avec les collectivités territoriales.

De nombreux sites étant concernés, les solutions doivent en effet être adaptées à chaque situation. Les stratégies élaborées pour des zones urbaines risquent d’être difficilement applicables aux zones rurales. Une participation active des collectivités territoriales à la définition des stratégies de restructuration est donc indispensable. Or, aujourd’hui, c’est trop souvent à la seule initiative des acteurs locaux que le dialogue est engagé.

Je précise que cet amendement définit un simple cadre d’action et qu’il n’a aucun impact budgétaire.

M. Yves Fromion, rapporteur. Avis défavorable : je ne vois pas ce qu’apporte l’amendement, dans la mesure où les plans locaux de redynamisation (PLR) et les contrats de redynamisation des sites de défense (CRDS) sont par définition des contrats passés entre l’État et les acteurs locaux.

M. Bernard Cazeneuve. Monsieur le ministre, lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2008, le seuil à partir duquel les CRDS seraient mis en œuvre avait été fixé à 200 emplois supprimés. Le Gouvernement a très vite mis en place les dispositifs permettant la signature des conventions, mais, les restructurations allant leur chemin, 70 à 80 sites bénéficiant initialement de PLR connaîtront au final plus de 200 suppressions d’emploi. Comment procédera-t-on aux ajustements nécessaires ? Je tiens d’ailleurs à préciser que c’est justement la situation de Cherbourg.

M. Hervé Morin, ministre de la défense. C’est mon collègue Hubert Falco qui suit plus particulièrement ce dossier. Ce que je peux vous certifier, c’est que ce dispositif s’adapte aux réalités de chaque territoire. Les pertes d’emploi ne sont pas le seul critère retenu : entrent aussi en ligne de compte la situation locale du marché de l’emploi et le taux de chômage.

Quoi qu’il en soit, rien n’est immuable. Je note cependant que certaines collectivités ont très vite rejoint les comités de suivi pour participer aux opérations de restructuration : avec elles les choses sont déjà bien avancées. En revanche d’autres ont préféré mener des combats d’arrière-garde.

M. Jean-Pierre Soisson. Je suis de l’avis du rapporteur : en définitive, cet amendement ne fait que rendre hommage à l’action entreprise par le Gouvernement. La décision revient aux collectivités territoriales : certaines ont immédiatement réagi, d’autres n’ont rien voulu faire. Tant pis pour elles !

M. Bernard Cazeneuve. Cela veut-il dire que plus les collectivités territoriales réagissent vite, plus elles perçoivent d’aides ?

La Commission rejette cet amendement.

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Article 7

Changement de statut de la société financière régionale pour l’emploi et le développement (SOFRED)

Le présent article modifie le statut de la société financière régionale pour l’emploi et le développement (SOFRED) qui a été créée en 1993 pour prendre en charge les obligations du groupe GIAT-Industries en matière de revitalisation des bassins d’emploi.

— Les dispositions aujourd’hui codifiées aux articles L. 1233-84 et suivants du code du travail imposent à toute entreprise de plus de 1 000 personnes qui procède à un licenciement collectif « affectant, par son ampleur, l’équilibre du ou des bassins d’emploi dans lesquelles » elle est implantée, de « contribuer à la création d’activités et au développement des emplois [afin…] d’atténuer les effets du licenciement envisagé ». Ces mesures peuvent être prises en charge soit directement par l’entreprise, soit par un organisme, un établissement ou une société s’engageant à respecter un cahier des charges précis et validé par les autorités administratives compétentes.

Pour GIAT-Industries, il a été décidé de créer la SOFRED, filiale détenue à 100 % par le groupe, lui-même détenu à 100 % par l’État. La société a été créé dès 1993, son champ d’intervention et ses missions ayant été précisés par l’accord cadre signé le 4 juillet 2003 par l’État, GIAT-Industries et la SOFRED (176). Il y est indiqué que la SOFRED a pour objectif d’accompagner la création de 5 000 emplois nouveaux sur les bassins d’emploi du groupe GIAT-Industries pour la période 2003-2006. Un effort particulier doit également être fait pour soutenir les salariés du groupe souhaitant créer ou reprendre une entreprise.

Les structures ont évolué avec l’achèvement progressif des plans d’accompagnement. L’activité « consultants » de la SOFRED a ainsi été reprise par l’agence pour la diffusion de l’information technologique (ADIT) (177) en 2007, la SOFRED se contentant désormais de gérer l’encours des prêts dont les derniers remboursements arriveront à échéance en 2014-2015.

Les prêts accordés aux personnels de GIAT-Industries ayant été remboursés dans leur grande majorité, la SOFRED dispose de moyens conséquents qui pourraient être utilement mobilisés pour accompagner les bassins touchés par la réorganisation du ministère de la défense. Pour ce faire, le projet de loi propose de faire de la SOFRED une société nationale chargée de la réindustrialisation de ces territoires. Ce changement de statut est neutre pour les finances de l’État, il se contente de réaffecter les crédits consacrés à l’accompagnement social de GIAT-Industries à l’accompagnement territorial de la réorganisation du ministère de la défense.

— Le paragraphe I transforme donc la SOFRED en société nationale à compter du 1er janvier 2009. La filiale de GIAT-Industries revient ainsi dans le giron de l’État qui en détiendra directement la totalité du capital. Le ministère de la défense considère que cette transformation permet de faire de la SOFRED une « société publique de premier rang », c’est-à-dire une société « dont le capital est directement détenu par l’État ».

Ce mécanisme ne doit pas s’analyser comme une nationalisation, la SOFRED étant d’ores et déjà propriété de l’État puisqu’elle est détenue à 100 % par le groupe GIAT-Idustries qui est lui-même détenu à 100 % par l’État. Dès lors, il n’y pas de spoliation et l’État ne doit procéder à aucune indemnisation puisqu’il ne saurait s’indemniser lui-même. Cette disposition s’apparente à une simple modification comptable au sein de l’État.

Pour autant, le traitement comptable de ce changement statutaire peut apparaître difficile dans la mesure où il déséquilibre significativement le bilan comptable du groupe GIAT-Industries. Même si la bonne santé de l’entreprise permet d’appréhender avec sérénité cette modification, il convient de préciser que ce transfert se fait à titre gratuit. Les administrateurs du groupe pourraient alors opposer cette mention aux éventuelles objections des commissaires aux comptes du groupe qui s’interrogeraient légitimement sur le traitement comptable réservé à cette opération.

L’alinéa 1 prévoit que la transformation est effective à compter du 1er janvier 2009, c’est-à-dire avec un effet rétroactif compte tenu de la date d’examen du projet de loi. Le Conseil constitutionnel a considéré que le principe de non-rétroactivité n’a de valeur constitutionnelle qu’en matière répressive (178). Même si le projet de loi respecte ce principe, il semble pertinent de modifier la date du changement en renvoyant à la date de promulgation de la loi, ne serait-ce que pour améliorer l’intelligibilité de la loi.

L’alinéa 2 dispose que la nouvelle société agira au profit de la réindustrialisation des zones touchées par les restructurations de défense, c’est-à-dire qu’elle continuera d’œuvrer au profit de l’industrie de défense, conformément aux objectifs fixés lors de sa création. L’expertise acquise par la SOFRED sera mise à profit pour aider les territoires.

L’alinéa 3 permet la création de filiales en pleine propriété ou de partenariats. Cette mesure se justifie dans la mesure où la SOFRED peut être amenée à collaborer avec des structures qui participent déjà à la redynamisation économique d’un bassin. Plutôt que de multiplier les entités, il semble souhaitable de les regrouper ou au moins de les coordonner au travers de partenariats. La rédaction retenue par le projet de loi apparaît relativement souple et devrait permettre de s’adapter à la diversité des situations locales.

— Le paragraphe II autorise le transfert au secteur privé de tout ou partie de la SOFRED ou de ses filiales dans les conditions de droit commun prévues par les titres II et III de la loi du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations (179).

Selon les informations transmises aux rapporteurs, ces dispositions n’ont pas été introduites pour répondre à un projet prédéterminé. Elles visent à donner à la SOFRED toutes les possibilités de développement, sans l’enfermer dans un statut trop rigide. Il est par exemple possible que la SOFRED soit amenée à créer des partenariats avec d’autres sociétés du même type, pour mener conjointement des actions de réindustrialisation, ou que des entreprises souhaitant mener des telles actions apportent des fonds à SOFRED et donc entrent à son capital.

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La Commission examine l’amendement CD 57 des rapporteurs.

M. Yves Fromion, rapporteur. L’article 7 assure le transfert à l’État de la SOFRED, filiale de GIAT Industries, afin que ses ressources soient affectées à la réindustrialisation des zones touchées par les opérations de restructuration. Pour ce faire, il prévoit de transformer la SOFRED en société nationale, ce qui soulève des difficultés comptables dans la mesure où cette opération risque d’apparaître comme une perte dans le bilan du groupe GIAT Industries. Notre amendement vise à simplifier la procédure, en se contentant de transférer la propriété de la SOFRED à l’État.

La Commission adopte cet amendement, ainsi que les deux amendements de coordination CD 58 et CD 56 des rapporteurs.

Elle adopte ensuite l’article 7 ainsi modifié.

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Article 8

Prolongation du régime dérogatoire pour la cession des immeubles de la défense

Le présent article prolonge le régime dérogatoire pour la cession des immeubles de la défense qui relève actuellement des dispositions du III de l’article 73 de la loi du 23 décembre 1986 (180).

— L’article L. 53 du code du domaine de l’État dispose en effet que « les immeubles domaniaux reconnus définitivement inutiles aux services civils ou militaires affectataires doivent être remis au service des domaines ». L’article 54 du même code autorise quant à lui l’aliénation d’un immeuble même s’il continue à être utilisé par un service de l’État ou par un établissement public.

Lorsque le ministère de la défense souhaite vendre un immeuble dont il n’a plus besoin, les dispositions précitées lui imposent de proposer aux autres services de l’État ledit immeuble avant de pouvoir procéder effectivement à la vente. Ce n’est qu’une fois que l’immeuble est reconnu inutile (181) par tous les services de l’État que le ministère peut le remettre au service chargé des domaines pour qu’il procède à la vente effective. Cette procédure est particulièrement longue et ralentit considérablement les opérations de cession.

Compte tenu de la spécificité des immeubles détenus par la défense, l’article 73 de la loi de 1986 autorise le ministère à déroger à ces règles, mais limite cette exception à une durée de 22 ans commençant le 1er janvier 1987. Durant cette période, le ministère de la défense peut remettre au service chargé des domaines des immeubles en vue de leur cession sans pour autant devoir consulter au préalable les autres services de l’État.

À compter du 1er janvier 2010, le ministère de la défense sera de nouveau soumis au droit commun des ventes d’emprises. La réorganisation du ministère va pourtant conduire à libérer de très nombreuses emprises et notamment des lieux de casernement. Pour assurer au mieux la reconversion de ces sites, il importe de procéder au plus vite à des opérations de réhabilitation ou d’inscrire ces bâtiments dans des projets d’aménagement. Le respect des dispositions ordinaires pour la déclaration d’inutilité risquerait de reporter la redynamisation de ces sites alors que les bassins d’emploi concernés peuvent en avoir un besoin urgent.

— Le projet de loi propose de prolonger le mécanisme dérogatoire pendant toute la période de la loi de programmation, c’est-à-dire jusqu’au 31 décembre 2014. L’alinéa 2 autorise donc le ministère de la défense à remettre l’immeuble au service chargé des domaines, à ce jour appelé France Domaines, en vue d’une cession sans pour autant que tous les autres services de l’État aient renoncé à l’utiliser. Tous les acquéreurs, et notamment les collectivités territoriales, pourront ainsi disposer plus rapidement du bien.

Cette disposition est en parfaite cohérence avec le plan d’accompagnement territorial de la réforme du ministère de la défense. Elle fait écho à la volonté du Gouvernement de céder aux collectivités territoriales, pour un euro symbolique, certaines emprises, ce qui perdrait de son intérêt si la cession ne pouvait intervenir qu’après un long circuit administratif pour déclarer le bien « inutile ».

Comme le code du domaine de l’État a été abrogé par l’ordonnance n°2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, le projet de loi renvoie désormais à l’article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques qui détermine les procédures de cession des immeubles de l’État (182).

La Commission adopte l’article 8 sans modification.

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Article 9

Prise en charge de la dépollution
des emprises vendues par le ministère de la défense

Le présent article modifie le deuxième alinéa de l’article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques créé par l’article 126 de la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 (183) qui concerne la prise en charge des opérations de dépollution des sites de la défense.

— Comme il l’a été précédemment indiqué, le ministère de la défense va libérer de nombreuses emprises d’ici à 2014, beaucoup d’entre elles devant faire l’objet d’importantes opérations de dépollution, comme par exemple les champs de tir ou les lieux de stockage de munitions. Les ressources du ministère ne permettent pas d’assurer en même temps l’ensemble des opérations de dépollution. Or l’État ne peut normalement pas vendre d’emprise qui ne soit pas parfaitement dépolluée.

Pour éviter de bloquer les ventes, le deuxième alinéa de l’article L. 3211-1 précité permet de mettre ces opérations à la charge de l’acquéreur, étant entendu que l’État en contrôle la réalisation. Une entreprise pourrait par exemple réhabiliter une caserne, prenant à sa charge sa dépollution dont le prix est estimé par des experts indépendants. Une fois les travaux terminés, le prix initial est réduit du montant des travaux et la société s’acquitte de la différence. De ce fait, c’est sur le budget de l’entreprise que sont financées les opérations de dépollution. Cette mesure ne diminue aucunement les ressources de l’État puisque si l’acheteur ne procède pas à ces opérations, l’État devra les prendre à sa charge. Il ne s’agit donc que d’un mouvement comptable, les acheteurs finançant les travaux normalement à la charge de l’État et l’État acceptant une diminution équivalente du prix de vente.

— Pour autant, la rédaction de l’article n’a pas permis de l’appliquer sereinement notamment à cause de deux ambiguïtés. La mention d’une dépollution « préalable » peut laisser penser que la cession n’intervient effectivement qu’une fois que les opérations de dépollution sont achevées. Dès lors, à quel moment l’acte de vente doit-il être dressé ? Comment s’assurer d’un accord sur le prix de vente (dont il faudra déduire le coût de la dépollution) sans acte notarial ? Pour mettre fin à ces difficultés, l’alinéa 2 supprime cette mention.

Par ailleurs, le Conseil d’État avait relevé que l’emploi du terme « confier » n’est pas suffisamment explicite. Il importe de souligner qu’il s’agit d’une obligation de dépollution imposée par l’État à l’acquéreur. L’acquéreur ne remplace pas l’État dans ses obligations au sens juridique puisque la vente est subordonnée à la réalisation des opérations de dépollution. La responsabilité incombe dès lors à l’acquéreur, l’État n’étant chargé que de contrôler ces opérations. Pour cela, il est prévu d’intégrer au contrat de vente une clause résolutoire indiquant qu’en cas de non-réalisation de la dépollution dans un délai donné, la vente serait annulée. L’alinéa 3 modifie en conséquence la rédaction de l’article et « subordonn[e] la cession à l’exécution sous son contrôle par l’acquéreur de ces mesures ou de ces travaux ».

La nouvelle rédaction distingue les travaux des mesures, le premier terme s’appliquant principalement à l’enlèvement des déchets tandis que le second renvoie à la dépollution pyrotechnique.

— S’agissant du contrôle, il s’agit du contrôle exercé par l’État. Il s’inscrit dans le droit commun du contrôle des installations de la défense qui relève du contrôle général des armées en lieu et place des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE). Pour les installations pyrotechniques, le contrôle relève du contrôle général des armées et de l’inspection des poudres et explosifs. Quant au directeur de la mémoire, du patrimoine et des archives du ministère de la défense, il est le seul habilité à délivrer les autorisations d’exploitation, comme le fait le préfet pour les installations classifiées de droit commun. Pour les opérations visées par le présent article, il a été précisé aux rapporteurs que ces contrôles seront complétés par un contrôle sur place réalisé par les services départementaux du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (184) et par un contrôle final sur pièces exercé par France Domaine.

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La Commission examine l’amendement CD 168 de M. Louis Giscard d’Estaing.

M. Louis Giscard d’Estaing. Cet amendement tend à modifier la rédaction de l’alinéa 3 de cet article. Il convient en effet, d’une part, d’éviter tout risque d’interprétations divergentes, d’autre part, de veiller à la conformité du dispositif avec la réglementation applicable en matière de sécurité pyrotechnique.

M. Yves Fromion, rapporteur. Avis favorable : cet amendement, qui répond à une suggestion du Conseil d’État, est tout à fait opportun.

La Commission adopte cet amendement.

Elle adopte ensuite l’article 9 ainsi modifié.

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Chapitre V

Ouverture du capital de certaines entreprises du secteur de la défense

Le chapitre V du projet de loi concerne l’industrie française de défense et plus particulièrement DCNS et la société nationale des poudres et explosifs (SNPE). Ces deux entreprises, têtes de file de leurs domaines d’activités respectifs, sont aujourd’hui limitées dans leur développement. Pour autant, contrairement à ce que laisse supposer l’intitulé du chapitre, il ne s’agit nullement de procéder à des changements similaires pour les deux sociétés : l’article 10 prévoit d’assouplir les dispositions relatives à DCNS mais sans autoriser un quelconque mouvement de privatisation alors que l’article 11 permet d’engager effectivement la privatisation de la SNPE.

Article 10

Modification du statut de DCNS
et des règles relatives à la mise à disposition d’agents publics

Le présent article modifie les dispositions de l’article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001 (185) relatif au statut et aux règles applicables à la société DCNS.

— En 2001 le changement de statut de la direction des chantiers navals, devenue entreprise de droit privé à capitaux publics, s’est accompagné de l’inscription de clauses spécifiques pour l’entreprise. Le rapporteur pour avis faisait notamment état des contraintes de gestion liées à la pluralité des statuts des personnels, à la difficile répartition du domaine patrimonial des arsenaux ou à l’inadaptation des règles du code des marchés publics pour « certaines activités, en particulier dans les domaines de la réparation et de la maintenance » (186). De ce fait, l’article a exclu la société DCN du champ d’application du droit commun des entreprises publiques : les ouvriers de l’État sont par exemple « mis à disposition », c’est-à-dire qu’ils peuvent « poursuivre leur activité en conservant le bénéfice de l’ensemble des acquis sociaux et des règles particulières à [leur] statut ». Est également signé un « contrat d’entreprise pluriannuel […] entre l’État et l’entreprise nationale » (187), étant entendu que l’exécution de ce contrat fait l’objet d’un rapport annuel transmis aux commissions des finances et de la défense de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 30 décembre 2004 relative à l’ouverture du capital de DCN (188). Le rapporteur pour avis rappelait que cette ouverture du capital constituait le « prolongement logique du changement de statut de DCN », l’ouverture minoritaire du capital devant permettre à l’entreprise de rester « un acteur de premier plan dans son secteur d’activité en nouant des alliances, nationales, mais aussi européennes » (189). La loi a également autorisé DCN à apporter une partie de ses activités à une filiale, à laquelle participerai(en)t un ou plusieurs partenaires privés. Pour autant, cette opération n’est possible que si DCN reste l’actionnaire majoritaire de la filiale, à défaut de quoi il serait impossible pour DCN d’apporter un quelconque actif à la filiale ni de mettre à sa disposition des personnels.

— Entrée en vigueur le 29 mars 2007, l’opération « Convergence » a rapproché DCN et Thales en deux étapes :

— DCN a acheté Thales Naval France (TNF), à l’exception des activités équipementières de cette société, ainsi que les parts détenues par TNF dans les sociétés Armaris et MOPA2, portant ainsi à 100 % la participation de DCN dans le capital de ces deux sociétés ;

— Thales a acheté à l’État 25 % du capital de DCN, les accords prévoyant la possibilité pour Thales de porter sa participation à 35 % à terme.

Le groupe DCN devenu DCNS est ainsi devenu l’unique maître d’œuvre français de systèmes navals de défense. Par ailleurs, DCNS et Thales ont conclu un accord de coopération industrielle et commerciale permettant de favoriser la recherche de partenariats, d’améliorer les offres faites à leurs clients communs et d’optimiser leurs investissements respectifs.

Après plus d’un an de fonctionnement, cette opération apparaît très positive : elle a mis fin à la concurrence entre DCN et TNF. Elle a également normalisé la situation d’Armaris désormais réintégrée au groupe DCNS, ce qui devrait permettre de limiter le nombre d’acteurs impliqués dans l’exportation, d’autant que les deux actionnaires d’Armaris (Thales et DCN) avaient parfois des intérêts antagonistes en la matière. Ce rapprochement a aussi permis de renforcer la culture industrielle de DCNS et de partager les meilleures pratiques entre les deux entreprises.

— L’entreprise DCNS s’est donc progressivement dégagée de ses originalités pour se comporter comme une entreprise publique à part entière. À ce titre, elle souhaite pouvoir disposer de l’ensemble des pouvoirs ordinairement reconnus aux entreprises publiques. Il ne s’agit nullement de faire disparaître toutes les dispositions particulières inscrites dans l’article 78 de la loi de 2001, mais de les adapter aux nouveaux enjeux industriels et commerciaux. La création de filiales, les conditions d’apport d’actif et les règles relatives à la mise à disposition de personnels sont aujourd’hui devenues trop restrictives et empêchent DCNS de se développer dans certains secteurs d’activité. Le présent article modifie donc l’article 78 de la loi de 2001 afin de donner à l’entreprise plus de souplesse dans son développement économique et commercial.

— Le paragraphe I du présent article remplace les alinéas 5 à 9 de l’article 78 de la loi de 2001 qui concernent la création de filiales et la mise à disposition des ouvriers de l’État dans ces entités.

L’alinéa 2 fait entrer DCNS dans le droit commun des entreprises publiques, le transfert au secteur privé de ses filiales étant désormais soumis aux dispositions de la loi du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations (190). Le projet de loi renvoie au titre III de ladite loi qui définit les modalités des opérations « de transfert du secteur public au secteur privé de [la] propriété d’entreprises publiques ».

i) En application des dispositions de la loi du 6 août 1986, le transfert au secteur privé est autorisé par décret lorsque les effectifs de la société, y compris les effectifs des filiales dans lesquelles l’entreprise est majoritaire, dépassent 1 000 personnes ou lorsque le chiffre d’affaires consolidé est supérieur à 150 millions d’euros à la date de clôture de l’exercice précédent. L’autorisation ne peut être accordée qu’au vu d’un dossier comprenant l’évaluation de la valeur de l’entreprise ainsi que des actifs apportés. Des experts indépendants sont désignés pour procéder à ces estimations.

ii) Si la société concernée emploie plus de 2 500 personnes ou que son chiffre d’affaires dépasse 375 millions d’euros, le transfert est soumis à un avis conforme de la commission des participations et des transferts (191).

iii) En revanche lorsque l’entreprise emploie moins de 1 000 personnes ou que son chiffre d’affaires est inférieur à 150 millions d’euros, le transfert donne lieu à une déclaration préalable au ministre chargé de l’économie. Il est réputé être autorisé si le ministre ne s’y oppose pas dans un délai de dix jours à compter de la réception de ladite déclaration.

iv) Lorsque l’effectif ne dépasse pas 50 personnes et le chiffre d’affaires 7,5 millions d’euros, l’entreprise concernée échappe aux procédures préalablement décrites ; le transfert au secteur privé fait simplement l’objet d’une déclaration au ministre chargé de l’économie dans un délai de trente jours à compter de sa réalisation.

Compte tenu du caractère stratégique de certaines activités de DCNS, la deuxième phrase de l’alinéa 2 dispose que les filiales de DCNS transférées au secteur privé sont soumises aux dispositions des paragraphes I à III de l’article 10 de la loi du 6 août 1986. Pour assurer la « protection des intérêts nationaux », elles autorisent l’État à soumettre tout transfert au secteur privé d’entreprises publiques (192) à des actions spécifiques fixées par un décret, et ce, préalablement à la saisine de la commission des participations et des transferts. Le I dudit article précise que ces actions relèvent de trois champs :

— l’agrément préalable par le ministre chargé de l’économie pour le franchissement d’un ou plusieurs des seuils fixés dans le décret précité et calculés en pourcentage du capital social ou des droits de vote ;

— la nomination au conseil d’administration ou de surveillance d’un ou deux représentants de l’État désignés par décret et sans voix délibérative ;

— le pouvoir de s’opposer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, aux décisions de cession d’actifs ou de certains types d’actifs de la société ou de ses filiales ou d’affectation de ceux-ci à titre de garantie, qui sont de nature à porter atteinte aux intérêts nationaux.

Outre ces possibilités, le II de l’article 10 de la loi de 1986 soumet toute prise de participation excédant 5 % à l’agrément du ministre chargé de l’économie. Quant au III, il rend ces mesures applicables de plein droit, toute prise de participation qui n’aurait pas respecté les principes précités étant réputée nulle. Les détenteurs des participations ne pourraient alors pas exercer leurs droits de vote et devraient céder les titres concernés dans un délai de trois mois.

Ces dispositions particulièrement protectrices se justifient parfaitement pour DCNS, ne serait-ce que parce que l’entreprise conçoit, produit et entretient les sous-marins nucléaires français ainsi que les bâtiments de surface de la marine nationale.

On observera que ce type de procédure s’applique d’ores et déjà. Pour Thales, le décret n°97-190 du 4 mars 1997 prévoit par exemple que tout franchissement à la hausse des seuils de détention, directe ou indirecte, de titres, du dixième ou d’un multiple du dixième du capital ou des droits de vote, doit être approuvé préalablement par le ministre chargé de l’économie. L’État peut également s’opposer aux décisions de cession ou d’affectation à titre de garantie des actifs de certaines filiales directes du groupe comme Thomson CSF Radars et contre-mesures ou Thomson CSF Missile Electronics. Enfin, un représentant de l’État siège au conseil d’administration sans voix délibérative.

Le projet de loi modifie les dispositions relatives à la mise à disposition d’ouvriers de l’État dans une filiale de DCNS en distinguant les mises à disposition au moment de l’apport ou du transfert d’activité dans des filiales majoritaires (alinéa 3), dans des filiales minoritaires (alinéa 4), ou durant la vie de la filiale (alinéa 5).

L’alinéa 3 autorise la mise à disposition d’ouvriers de l’État lorsque DCNS apporte ou transfère l’une de ses activités à une filiale dont elle détient, directement ou indirectement, « la majorité du capital et des droits de vote ».

i) L’actuel alinéa 9 de l’article 78 de la loi de 2001 précitée autorise d’ores et déjà la mise à disposition des ouvriers de l’État à l’occasion d’un apport d’un actif à une filiale majoritaire. La nouvelle rédaction reprend ce mécanisme et l’étend au transfert d’activité. Elle précise en outre que DCNS doit non seulement détenir la majorité du capital, comme c’était déjà le cas, mais aussi détenir la majorité des droits de vote. Cette précision est indispensable, la propriété du capital et les droits de vote pouvant être séparés (193).

Dans le cadre des partenariats noués par DCNS, il est en effet indispensable que l’apport d’actif s’accompagne d’un transfert des personnels en charge de ce domaine d’activité. La compétence et le savoir-faire des personnels de l’entreprise sont aujourd’hui unanimement reconnus et constituent un avantage comparatif très fort. Un simple apport capitalistique n’aurait aucun sens industriel puisque la filiale ainsi créée ne pourrait pas s’appuyer sur l’expérience des employés de DCNS. Le projet de loi prévoit que cette mise à disposition intervient « dès la réalisation de l’apport ou du transfert ». Cette mise à disposition n’est pas soumise au volontariat car cela reviendrait à soumettre l’apport d’actif à une décision qui échappe à l’entreprise. Si tel était le cas, l’engagement de DCNS n’aurait aucun sens vis-à-vis de ses partenaires car il serait soumis à l’acceptation individuelle des personnels.

Pour autant, comme l’a indiqué le nouveau président-directeur général de DCNS lors de son audition par la commission de la défense (194), cette mise à disposition « n’implique ni changement géographique ni changement de métier ». Par ailleurs, les personnels conservent leurs statuts avec tous les droits qui y sont attachés. Ainsi, un ouvrier de l’État ne pourrait pas être mis à disposition d’une filiale majoritaire si son transfert implique une mobilité géographique. Au final, seul l’actionnaire détenant la société aura changé, DCNS restant toutefois majoritaire.

ii) La deuxième partie de l’alinéa 3 est relative aux droits sociaux des ouvriers de l’État mis à disposition d’une filiale majoritaire.

La loi du 26 juillet 1983 (195) dispose que les employés des « entreprises nationales » bénéficient de droits sociaux spécifiques dans la mesure où ils ne peuvent pas bénéficier des droits établis par le code du travail (196). DCNS et ses filiales majoritaires entrent dans le champ d’application de la loi. Toutefois, la loi prévoit que certains avantages sociaux ne sont acquis qu’à partir d’un nombre donné d’employés. Le statut particulier des ouvriers de l’État ne permet pas de les comptabiliser parmi les salariés, ce qui pourrait créer une confusion dans la détermination de ces seuils. Pour éviter ce problème, le présent article précise que les ouvriers de l’État sont bien comptabilisés dans les effectifs de la filiale, au même titre que les autres employés.

Pour ce faire, le projet de loi reprend exactement les termes de l’actuel alinéa 9 de l’article 78 de la loi de 2001 précitée en renvoyant aux articles 6 à 28, 37, 40-1 et 40-2 de la loi de 1983 précitée (197). Il précise que ces dispositions s’appliquent à la société « en comptabilisant ce personnel dans ses effectifs ». Cette rédaction qui pourrait apparaître ambiguë doit être clairement interprétée de la façon suivante : les ouvriers de l’État sont comptabilisés comme des personnels ordinaires, c’est-à-dire qu’ils sont pris en compte pour la détermination des seuils.

L’alinéa 4 du présent article autorise la mise à disposition d’ouvriers de l’État dans des filiales dont DCNS détient, « directement ou indirectement, moins de la moitié et plus du tiers du capital et des droits de vote ». Cette disposition s’inscrit dans la logique précédemment développée, mais étend les dispositions actuellement en vigueur. En l’état actuel du droit, DCNS ne peut en aucun cas mettre à disposition des ouvriers de l’État dans des filiales minoritaires, sauf à ce qu’ils renoncent à leur statut. Pour autant, le projet de loi ne généralise pas cette autorisation à toutes les filiales, DCNS devant détenir au moins un tiers du capital et des droits de vote. Ne sont donc pas concernées les filiales ultraminoritaires dans lesquelles DCNS peut se contenter d’avoir une participation strictement financière. La création de la filiale s’inscrit donc dans un projet industriel, garantissant un avenir aux activités transférées et donnant ainsi des perspectives aux personnels mis à disposition.

En ce qui concerne la procédure, elle est identique à celle applicable aux filiales majoritaires, la mise à disposition étant de droit, non soumise à volontariat, et intervenant dès la réalisation de l’apport ou du transfert.

La deuxième phrase de l’alinéa 4 octroie aux ouvriers de l’État mis à disposition des filiales le bénéficie de certains droits sociaux reconnus aux salariés. Il renvoie aux dispositions des titres I à V du livre III de la deuxième partie du code du travail qui concernent les institutions représentatives du personnel ainsi qu’aux dispositions du titre I du livre VI de la quatrième partie du même code relatif au comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

Ce bénéfice n’est prévu que dans les cas prévus « aux deux alinéas précédents », ce qui exclut du champ d’application les filiales minoritaires, faute d’un renvoi à la ligne. Cette rédaction est contraire à l’esprit du texte, tous les cas d’apport ou de transfert devant être concernés, que la filiale soit majoritaire ou minoritaire. Il convient de corriger cette erreur pour que tous les ouvriers de l’État bénéficient de ces droits, quelle que soit la filiale concernée.

L’alinéa 5 concerne la possibilité de mettre à disposition des ouvriers de l’État hors des cas d’apport ou de transfert d’activité, c’est-à-dire durant la vie de la filiale.

i) Aujourd’hui, même pour une filiale majoritaire, DCNS ne peut pas mettre à disposition des ouvriers de l’État au cours de la vie de la filiale, ce transfert ne pouvant s’opérer qu’au moment de l’apport. Ce système est particulièrement contraignant puisqu’il empêche l’évolution naturelle des filiales. DCNS peut en effet créer une filiale avec un partenaire, sans apporter dès le départ d’actif, et donc sans mettre de personnels à disposition, dans la mesure où l’activité nouvellement créée n’est encore que balbutiante. Le rapprochement capitalistique constitue un élément d’affichage, la filiale pouvant alors démarcher des clients potentiels. Ce n’est qu’une fois les premiers contrats emportés et qu’une fois que la société dispose d’un minimum de visibilité que des personnels peuvent être mis à disposition. De même, une filiale qui bénéficie d’un apport réduit au moment de sa création peut avoir ultérieurement besoin de renforcer ses équipes en augmentant, sans nouvel apport d’actif, le nombre de personnels mis à disposition. Or le mécanisme de mise à disposition des ouvriers de l’État, s’il restait limité aux cas d’apport ou de transfert, empêcherait toute évolution de la filiale et, au final, pourrait même remettre en cause son existence. Pour modifier la composition du personnel, il faudrait alors créer une nouvelle filiale à chaque nouvelle mise à disposition de personnels, ce qui serait ingérable, coûteux et inefficace. L’alinéa 5 du présent article cherche justement à éviter pareils dysfonctionnements en autorisant la mise à disposition d’ouvriers de l’État durant la vie de la filiale, en limitant toutefois cette possibilité aux seules filiales majoritaires.

Compte tenu du statut des ouvriers de l’État, une telle mise à disposition ne peut intervenir que sur la base du volontariat. Contrairement à la mise à disposition en cas d’apport ou de transfert d’activité, l’alinéa 5 se contente d’ouvrir une possibilité, c’est-à-dire que les personnels sont en mesure de refuser cette mise à disposition. Il apparaît utile de préciser que cette mise à disposition ne peut se faire qu’à la demande de l’ouvrier concerné et avec l’agrément de DCNS.

ii) Par ailleurs, la limitation aux seules filiales majoritaires semble difficilement compatible avec certaines exigences de développement notamment à l’étranger, certains pays exigeant que l’entreprise locale partenaire de DCNS détienne la majorité de la filiale. Dans le cas où une telle filiale est créée et qu’elle monte progressivement en puissance, parallèlement au développement de l’activité industrielle dans le pays en question, ses personnels mis à disposition devraient pouvoir être renforcés, sans qu’il soit nécessaire de procéder à un nouveau transfert d’activité. La possibilité ouverte pour les filiales majoritaires devrait donc être étendue aux filiales minoritaires. Les mêmes règles que pour les filiales majoritaires s’appliqueraient, c’est-à-dire que la mise à disposition serait soumise à une demande initiale des ouvriers de l’État. Pour autant, par cohérence avec les dispositions de l’alinéa 4, il convient d’exclure du champ d’application les filiales ultraminoritaires. Les ouvriers de l’État pourraient être mis à disposition, à leur demande et en-dehors des cas d’apport ou de transfert d’activité, dans les filiales dont DCNS détient plus du tiers du capital et des droits de vote.

iii) Il apparaît également nécessaire de préciser que les ouvriers de l’État mis à disposition de filiales, en-dehors des cas d’apport ou de transfert, bénéficient des mêmes droits sociaux que ceux qui sont accordés aux ouvriers de l’État mis à disposition lors de la réalisation de l’apport ou du transfert. Les renvois aux dispositions du code du travail précédemment présentés devraient donc être repris pour ces personnels.

— Le paragraphe II du présent article modifie le dixième alinéa de l’article 78 de la loi de finances rectificative de 2001 relatif à la mise à disposition ou au détachement des fonctionnaires, des militaires et des agents sous contrat.

Le projet de loi supprime la première phrase de l’article actuel qui dispose notamment que « les agents sous contrat [sont …] mis à la disposition » d’une filiale de DCNS « du seul fait de [l’] apport » d’activité, et ce, jusqu’au 1er juin 2005. Avec la transformation de DCN en entreprise publique, la loi a prévu de laisser les agents sous contrat choisir entre une intégration comme salarié de droit commun dans l’entreprise DCN et une réintégration dans les services de l’État hors de DCN. Depuis 2005, tous les agents sous contrat ayant opté pour l’une ou l’autre solution, il n’y a plus lieu de maintenir cette disposition spécifique.

En revanche, il importe de préciser le régime de détachement des fonctionnaires et militaires détachés au sein de DCNS qui pourraient être détachés dans une filiale au moment de l’apport ou du transfert d’activité. La rédaction actuelle prévoit que les personnels détachés au sein de DCNS sont automatiquement détachés auprès de la filiale majoritaire, lorsqu’ils sont employés à une activité apportée par DCNS à ladite filiale. Le projet de loi reprend cette disposition mais l’étend aux filiales minoritaires, à condition que DCNS détienne plus d’un tiers du capital et des droits de vote. Les personnels détachés au sein de DCNS sont donc avant tout attachés à une activité particulière. Il est alors cohérent qu’ils suivent l’activité lorsqu’elle est transférée à une filiale.

Le projet prévoit l’application de ces dispositions à toute filiale dont DCNS détient « au moins un tiers du capital et des droits de vote ». Les filiales majoritaires sont donc comprises dans le champ d’application. L’extension aux filiales minoritaires ne pose pas de difficulté ; elle répond aux mêmes nécessités que celles évoquées pour les ouvriers de l’État. Compte tenu du seuil du tiers du capital et des droits de vote retenu, DCNS reste un actionnaire principal de la filiale, sa participation dépassant donc un simple intérêt capitalistique et s’inscrivant dans une logique industrielle justifiant le détachement des personnels.

Comme pour les ouvriers de l’État, ce détachement est automatique ; il n’est pas soumis au volontariat, sauf à fragiliser tout possibilité de transfert. Les éléments développés précédemment pour les ouvriers de l’État concernent en effet tout autant les fonctionnaires et les militaires.

Le projet de loi ne prévoit en revanche pas d’étendre aux fonctionnaires et aux militaires le mécanisme de mise à disposition durant la vie de la filiale prévu pour les ouvriers de l’État. Par homothétie avec les dispositions concernant les ouvriers de l’État, il semble justifié de permettre leur détachement durant la vie de filiale, à condition qu’il soit soumis au volontariat des personnels concernés.

*

La Commission est saisie de deux amendements en discussion commune : les amendements CD 119 de M. Jean-Jacques Candelier et CD 138 de Mme Patricia Adam.

M. Jean-Jacques Candelier. L’article 10 du projet de loi tend à appliquer à DCNS le droit commun des privatisations, prélude à une liquidation programmée. Nous estimons au contraire que la dimension hautement stratégique de cette société, au cœur de notre industrie de défense nationale, justifie le maintien des dispositions dérogatoires introduites par la loi du 30 décembre 2004. Des partenariats stratégiques entre sociétés différentes peuvent être conclus sous forme de conventions, sans que leurs capitaux convergent. C’est pourquoi nous proposons la suppression de cet article. Le précédent d’EADS devrait nous servir de leçon !

M. Bernard Cazeneuve. Le statut de DCNS a déjà été modifié à deux reprises depuis le début de la décennie : en 2001, lorsque la direction des chantiers navals est passé du statut d’administration centrale à celui de société nationale détenue à 100 % par l’État, et en 2004 avec une réforme alors présentée comme une simple adaptation à un contexte de concurrence accrue. À chaque fois, les ministres de l’époque, Alain Richard puis Michèle Alliot-Marie, avaient assuré que leur réforme serait la dernière.

Ces modifications n’ayant pas suffi, vous nous en proposez une à votre tour, monsieur le ministre, afin, selon vous, de permettre à DCNS de créer des filiales, ce qui devrait faciliter l’exécution de ses contrats avec les pays étrangers. Réforme après réforme, on se dirige ainsi vers la privatisation de DCNS et la remise en cause de son unité, alors que c’est précisément la coexistence en son sein de multiples métiers qui ont fait l’originalité et la réputation de cette entreprise. Nous refusons de cautionner une telle évolution.

M. Yves Fromion, rapporteur. Comme vient de le rappeler M. Bernard Cazeneuve, DCNS bénéficie aujourd’hui de nombreux contrats, d’une solide position sur le marché mondial et de bonnes perspectives de développement. Cela prouve que l’évolution engagée ces dernières années a été positive. Il serait absurde, et contraire à la logique économique, de refuser une réforme sous prétexte que tout va bien !

Ce texte ne prépare pas la privatisation de DCNS, bien au contraire, il souhaite lui appliquer le droit commun des entreprises publiques afin qu’elle bénéficie d’une plus grande souplesse de fonctionnement, en lui donnant notamment la possibilité de conclure des accords partenariaux. Elle pourra ainsi créer des filiales, même avec une participation minoritaire. Plutôt que de l’enfermer dans un carcan, favorisons sa mondialisation et rendons-la encore plus performante : c’est dans l’intérêt même des salariés !

J’émets donc un avis défavorable sur les deux amendements.

M. Bernard Cazeneuve. Nous ne sommes en aucun cas opposés à une évolution de DCNS : toute l’histoire des dernières années a montré que l’entreprise avait su procéder aux adaptations nécessaires. Si elle se fige, elle perdra de sa performance. En revanche, son statut actuel contient déjà tous les instruments juridiques permettant de telles évolutions sans perdre ses caractéristiques d’entreprise nationale ni aller vers la privatisation. C’est pourquoi nous ne voulons pas rompre l’équilibre actuel.

M. Yves Fromion, rapporteur. DCNS ne va pas vers la privatisation, elle se rapproche simplement du droit commun des entreprises publiques. Nous voulons lui donner toutes les capacités dont jouissent ces entreprises publiques, parce qu’il n’y a aucune raison qu’elle soit la seule à connaître certaines restrictions.

M. le ministre. DCNS est la seule entreprise qui puisse envisager son plan de charge à un horizon de quinze ans. Son carnet de commandes la met dans une situation remarquable pour nouer des alliances industrielles européennes et ainsi éviter d’être en permanence, comme aujourd’hui, en concurrence avec les Espagnols et les Allemands. Nous avons absolument besoin de créer ces filiales avec des groupes européens qui bâtiront ainsi progressivement l’Europe de la défense que vous appelez de vos vœux. Or DCNS ne peut pas être contrainte de passer par une autorisation parlementaire chaque fois qu’elle est sur le point de nouer un partenariat qui implique de créer une filiale de plus de 250 salariés ou d’un chiffre d’affaires supérieur à 375 millions ! Si l’on veut assurer l’avenir des ouvriers de DCNS, il faut lui donner la capacité de devenir l’acteur majeur de la restructuration navale européenne.

La Commission rejette les amendements CD 119 et CD 138.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD 14 des rapporteurs.

Puis elle examine l’amendement CD 15 des rapporteurs.

M. Yves Fromion, rapporteur. La deuxième phrase de l’alinéa 4 de cet article octroie aux ouvriers de l’État mis à disposition des filiales le bénéfice de certains droits sociaux reconnus aux salariés, mais une erreur de présentation exclut de cette disposition les filiales minoritaires. Cet amendement y remédie.

M. Jean-Pierre Soisson. Je m’étais inquiété que les dispositions du code du travail ne puissent s’appliquer dans certains cas. Cet amendement est très utile.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CD 16 des rapporteurs.

M. Yves Fromion, rapporteur. Le projet de loi prévoit que les ouvriers de l’État pourront être mis à la disposition des filiales dont DCNS détient majoritairement le capital. Mais, comme l’a rappelé le président de l’entreprise lors de son audition, cela ne saurait se faire contre leur volonté. Pour lever toute ambiguïté, nous proposons d’inscrire ce principe dans la loi. Notre formulation permet de rendre compte de la rencontre des deux volontés : celle de l’ouvrier qui aura dû faire une demande expresse et celle de DCNS qui donne son accord.

Mme Françoise Olivier-Coupeau. Cela répond à l’une de nos principales inquiétudes.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CD 17 de MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, rapporteurs.

M. Yves Fromion, rapporteur. Dans la mesure où nous avons inscrit le principe du volontariat dans la loi, il semble nécessaire d’étendre le champ des filiales dans lesquelles les ouvriers de l’État peuvent être mis à disposition. Cette mesure est profitable aux ouvriers de l’État car elle leur donne plus de perspectives et leur permet de postuler, s’ils le souhaitent, dans plus de filiales.

La Commission adopte cet amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CD 18 des rapporteurs.

M. Yves Fromion, rapporteur. Cet amendement préserve les droits sociaux des ouvriers de l’État mis à disposition hors des cas de transfert ou de création de filiale. Tous les ouvriers de l’État de la filiale disposeront ainsi des mêmes droits sociaux, quelque soit le cadre dans lequel ils ont été mis à disposition. L’amendement reprend exactement les termes des alinéas précédents.

La Commission adopte cet amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CD 19 des rapporteurs.

M. Yves Fromion, rapporteur. Cet amendement étend les possibilités de mise à disposition offertes aux ouvriers de l’État aux fonctionnaires et militaires détachés auprès de DCNS, en les soumettant aux mêmes règles.

M. Bernard Cazeneuve. Vous aurez remarqué que nous avons voté certains des derniers amendements alors que nous avions précédemment demandé la suppression de l’article 10. Notre but est, dans le nouveau contexte imposé par cet article, de préserver au mieux les droits sociaux des personnes amenées à travailler dans les filiales. Nous nous sommes en revanche abstenus de voter l’amendement qui pose le principe d’une filialisation massive, à laquelle nous restons opposés.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CD 139 de Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. Cet amendement avait pour objet, dès lors que vous refusiez de supprimer l’article 10, de préciser un certain nombre de conditions. Certaines sont toutefois déjà satisfaites.

M. Yves Fromion, rapporteur. Le premier paragraphe de l’amendement, qui concerne les droits sociaux des ouvriers de l’État mis à la disposition d’une filiale, est effectivement satisfait par les amendements CD 15 et 18. En revanche, vous proposez de leur offrir également le bénéfice du mécanisme de participation ouvert aux salariés. Mais la participation est la contrepartie légitime de la relative précarité liée au statut de salarié, alors que les ouvriers de l’État bénéficient déjà d’un régime très protecteur. Il serait inéquitable de leur ouvrir cette possibilité.

Le troisième paragraphe, qui consacre le principe de volontariat, est satisfait par l’amendement CD 16 pour les mises à disposition pendant la vie de la filiale. En revanche, le volontariat à la création de la filiale ou lors de la réalisation du transfert doit être résolument exclu, sauf à empêcher effectivement toute création de filiale : les partenaires de DCNS ne peuvent pas accepter que l’accord soit soumis à l’acceptation de chaque ouvrier de l’État. Mais je rappelle que la mise à disposition n’est pas synonyme de mobilité géographique : l’ouvrier détaché dans une filiale reste au même poste, dans les mêmes conditions. Seule l’identité de son employeur change. Il pourra toujours refuser sa mise à disposition si elle s’accompagne d’une mobilité géographique.

Le paragraphe 4 propose que les ouvriers de l’État puissent décider de l’identité de leur employeur en cas de mise à disposition, c’est-à-dire que même en travaillant dans une filiale, ils pourraient relever directement de DCNS. Cette solution est inenvisageable, la filiale devant gérer ses personnels en toute autonomie.

Enfin, les paragraphes 5 et 6 créent un droit au retour parfaitement envisageable dans son principe, mais pas selon le mécanisme que vous proposez. Votre solution imposerait notamment à DCNS de réintégrer l’ouvrier à un emploi de qualification équivalente, ce qui sous-entend qu’il pourrait choisir son poste de retour, chose impossible en pratique. Elle conduirait aussi dans certains cas à réintégrer l’activité transférée pour pouvoir réintégrer l’ouvrier de l’État. Je précise par ailleurs que le décret d’application de l’article 78 de la loi de 2001 sera prochainement modifié pour prendre en compte ce droit au retour.

Compte tenu des difficultés que pose cet amendement, je vous propose donc de le retirer et de vous rallier à nos amendements.

Mme Marylise Lebranchu. Mais comment les arguments que vous utilisez contre le droit de retour peuvent-ils être articulés avec votre position sur l’intéressement du salarié ? Pour rester logiques, vous auriez dû refuser le droit d’intéressement aux ouvriers de l’État parce qu’ils sont susceptibles de quitter la filiale.

M. Yves Fromion, rapporteur. Il ne faut pas confondre intéressement et participation. L’ouvrier a droit à l’intéressement.

Mme Marylise Lebranchu. Je n’aurais pas trouvé illogique que vous lui donniez droit aux deux. Mais je ne comprends pas pourquoi quelqu’un qui ne peut pas renoncer à son choix a droit à la participation et pas à l’intéressement.

M. Yves Fromion, rapporteur. J’ai expliqué pourquoi les ouvriers de l’État ne peuvent pas bénéficier de la participation. Je ne vois pas de quelle manière vous liez ce sujet à celui du droit de retour, qui consiste simplement pour l’ouvrier à pouvoir réintégrer l’entreprise mère.

M. Bernard Cazeneuve. L’argumentation du rapporteur est fondée en droit, mais pas en opportunité. Par ailleurs, si vous considérez que les ouvriers de l’État bénéficient d’avantages exorbitants du droit commun, qui ont pu parfois bloquer l’évolution de l’entreprise, vous ne pouvez pas leur refuser la participation car ce serait justement une manière de faire évoluer cette culture. Il faut choisir.

M. Yves Fromion, rapporteur. J’ai bien dit qu’il s’agissait d’une affaire d’équité entre des ouvriers de l’État au statut très protecteur et les salariés ordinaires dont la situation est plus précaire. Les ouvriers de l’État perçoivent en moyenne une rémunération supérieure à celle des salariés et qui augmente en outre d’environ 4 % par an contre 2 à 3 % pour les salariés. Les ouvriers de l’État sont également soumis à des règles plus favorables pour ce qui concerne la date de départ à la retraite ou le montant de la pension. Pour les ouvriers de l’État, la pension se calcule d’après les six derniers mois d’activité au lieu des vingt-cinq meilleures années pour les salariés. Je ne porte pas de jugement sur ce statut, mais il me semble qu’il ne faut pas déséquilibrer la situation.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 10 modifié.

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Après l’article 10

Sur avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette un amendement CD 140 de M. Bernard Cazeneuve relatif à la participation.

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Article 11

Privatisation de la société nationale des poudres et explosifs

Le présent article modifie la loi du 3 juillet 1970 portant régime des poudres et substances explosives et autorise le transfert au secteur privé de la SNPE.

— Depuis l’utilisation des explosifs en matière militaire, il est apparu nécessaire de veiller à ce que la France dispose de capacités autonomes pour assurer sa défense. Cette logique a conduit Louis XIV à créer la ferme des poudres et salpêtres en 1665 et le Directoire à consacrer le monopole de l’État sur la fabrication des poudres par la loi du 13 Fructidor de l’an V (30 août 1797). Devenu service des poudres et salpêtres, la ferme est rattachée au ministère de la guerre par le décret du 13 novembre 1873. Ce service perdure jusqu’en 1971 lorsque que l’ensemble de ses activités est repris par l’entreprise publique SNPE. L’article 1er de la loi du 3 juillet 1970 dispose en effet que l’État peut « soit déléguer […] à des entreprises publiques, soit autoriser des entreprises publiques ou privées » à produire, importer, exporter ou faire commerce des poudres et substances explosives. Il tire les conséquences des dispositions du traité de Rome et met ainsi fin au monopole de l’État en vigueur depuis le XVIIe siècle. Pour autant, l’article 3 de la loi précise que l’État ne peut « apporter ou donner en gérance [… des] actifs du service des poudres » qu’à des sociétés commerciales dont il « détiendra la majorité du capital social ». La loi n’a donc fait que consacrer un changement de statut de l’entité, confirmant que cette activité doit rester dans les mains de l’État.

En application des dispositions précitées, la société SNPE a été créée le 1er mars 1971, reprenant l’ensemble des activités du service des poudres au travers des conventions d’accord du 1er décembre 1972 et du 22 novembre 1974. La société est détenue à 99,972 % par l’État, les autres actionnaires ultraminoritaires étant principalement la Société générale et Natixis qui ont d’ailleurs renoncé à avoir des représentants au sein du conseil d’administration.

Le Gouvernement ayant souhaité que la SNPE diversifie ses activités, elle a progressivement développé des domaines connexes à son cœur de métier. Aujourd’hui, la société est organisée autour de trois branches d’activités :

— les matériaux énergétiques : la société SNPE matériaux énergétiques (SME) conçoit et produit des dispositifs pyrotechniques et des munitions, à travers ses filiales Pyroalliance et Eurenco (munitions), ainsi que des chargements propulsifs à base de propergol solide pour lanceurs spatiaux et missiles stratégiques et tactiques (fusée Ariane et missile balistique M51) ;

— la chimie fine : Isochem propose des solutions adaptées aux besoins de ses clients en synthétisant des intermédiaires et des principes actifs pharmaceutiques et agrochimiques ;

— la chimie de spécialité : Bergerac NC est une société spécialisée dans la fabrication et la vente de nitrocelluloses industrielles utilisées dans les encres et les vernis.

Ces trois entités regroupent elles-mêmes des filiales comme le montre le schéma suivant.

Organisation du groupe SNPE

GROUPE SNPE

Matériaux énergétiques

Chimie fine

Spécialités chimiques

SNPE Matériaux Énergétiques

ISOCHEM

Bergerac NC

- REGULUS

SNPE : 40 %

AVIO : 60 %

- FRAMOCHEM

- CNC

BERGERAC NC : 50 %

TNC : 50 %

- G2P

SNECMA Propulsion Solide : 75 %

SNPE Matériaux Énergétiques : 25 %

- MANUCO

BERGERAC NC : 50 %

MAXAM : 50 %

- PYROALLIANCE

SNPE Matériaux Énergétiques : 85 %

AUTOLIV : 10 %

EADS ST : 5 %

- DURLIN France

- STRUCTIL

SNPE Matériaux Énergétiques : 80.05 %

MITSUBISHI Rayon Corporation : 19,95 %

- EURENCO

SNPE Matériaux Énergétiques : 60,2 %

SAAB : 19,9 %

PATRIA : 19,9 %

- ROXEL

SNPE Matériaux Énergétiques : 50 %

MBDA : 50 %

Source : www.snpe.fr.

Ces trois branches se trouvent dans des situations financières et industrielles très différentes. Le tableau suivant présente les résultats financiers du groupe en 2007.

résultats du groupe SNPE en 2007

   

2006

2007

en % du total

Matériaux énergétiques

Chiffre d’affaires (1)

426,5

391,7

56,8 %

dont explosifs industriels

60,8

56,7

 

Résultat d’exploitation (1)

13,2

7,9

 

dont explosifs industriels

7,4

8

 

Effectifs

2 290

2 677

62,3 %

Chimie fine

Chiffre d’affaires (1)

174,6

192,3

27,9 %

Résultat d’exploitation (1)

1,3

- 0,4

 

Effectifs

653

911

21,2 %

Spécialités chimiques

Chiffre d’affaires (1)

89,5

102,7

14,9 %

Résultat d’exploitation (1)

- 8,2

- 3,7

 

Effectifs

558

574

13,4 %

Autres activités

Chiffre d’affaires (1)

2,3

3,1

0,4 %

Résultat d’exploitation (1)

- 6,7

- 8,3

 

Effectifs

120

134

3,1 %

Groupe

Chiffre d’affaires (1)

692,9

689,8

 

Résultat d’exploitation (1)

- 0,4

- 4,5

 

Effectifs

3 621

4 296

 

(1) en millions d’euros.

Source : rapport public 2007 du groupe SNPE.

Il apparaît clairement que les matériaux énergétiques concentrent l’essentiel des activités et des personnels. Y compris les explosifs industriels, cette branche représente 56,8 % du chiffre d’affaires et emploie plus de 62 % des effectifs du groupe. Il importe également de relever que son résultat d’exploitation est le seul à être positif, atteignant près de 8 millions d’euros en 2007. Toutes les autres branches d’activité sont en effet déficitaires. Cette situation pourrait apparaître transitoire, mais il ressort des rapports annuels successifs que le résultat d’exploitation du groupe est structurellement déficitaire, la bonne santé de la SME ne permettant pas de compenser les pertes des autres filiales.

Face à ces difficultés, le groupe s’est engagé dans une politique de rationalisation de ses activités : plusieurs cessions importantes sont ainsi intervenues en 2006 et 2007 générant une plus-value totale de 174 millions d’euros. Il s’agit de la vente de la filiale américaine DMC en mai 2006 (80 millions d’euros de plus-value), de la filiale américaine Isochem Inc en juin 2007 (6 millions d’euros de plus-value), du pôle peptides NeoMPS en novembre 2007 (18 millions d’euros de plus-value) et de la branche explosifs industriels en décembre 2007 (80 millions d’euros de plus-value). L’État a également contribué à restaurer les bilans du groupe par diverses mesures d’apport, mais cela ne saurait constituer une solution de long terme. Malgré ces corrections, nombre de filiales, et notamment Eurenco et Bergerac NC, restent dans une situation financière et industrielle délicate.

L’État souhaite aujourd’hui consolider la filière stratégique de propulsion solide grâce à un projet industriel de long terme. Pour ce qui est des autres branches d’activités, il convient de rechercher les solutions les plus à même d’assurer leur pérennité. Ces logiques doivent par ailleurs s’inscrire dans une démarche de renforcement de la base industrielle et technologique de défense nationale et européenne. Au-delà d’une analyse strictement financière, il est primordial de donner de la visibilité à ces activités et d’assurer leur développement à long terme. Par ailleurs, la logique de diversification, initialement pertinente, ne correspond plus à la tendance actuelle de regroupement par secteur d’activités. Il ne semble pas aujourd’hui indispensable que l’État conserve ses participations dans des domaines qui ne relèvent aucunement de domaines stratégiques, les activités de chimie fine et de spécialité étant destinées à des usages pharmaceutiques, industriels ou agroalimentaires.

Le transfert au secteur privé de certaines activités du groupe SNPE doit être autorisé par la loi, conformément à l’avis du Conseil d’État du 17 décembre 1996 relatif à la privatisation de Thomson SA. La section des finances y relève que « la société Thomson CSF constitue à elle seule une part essentielle des actifs de la société Thomson SA ». Son transfert au secteur privé constitue « le prolongement, sous une nouvelle forme, d’une procédure de privatisation [… qui] relève du champ d’application […] de la loi du 6 août 1986 » relative aux modalités des privatisations. Dès lors, le transfert au secteur privé d’une « part essentielle des activités » de la SNPE doit être analysée comme une privatisation et doit être autorisée par la loi. En revanche, le transfert au secteur privé d’activités connexes qui ne constituent pas une part essentielle, peut s’opérer par voie réglementaire. En l’espèce, la privatisation de SME relève du domaine de la loi tandis que les autres branches entrent dans le champ réglementaire.

— Le paragraphe I du présent article autorise donc le Gouvernement à engager de telles opérations puisqu’il prévoit d’une part de supprimer le statut de société nationale, permettant à l’État de se désengager du capital et d’autre part de faire entrer la SNPE dans le champ d’application de la loi de 1986 précitée.

L’alinéa 2 modifie l’article 3 de la loi de 1970, faisant de la SNPE une société « régie par la loi […] sur les sociétés commerciales », enlevant la référence au statut « national » de la société. Il supprime également la référence au fait que l’État détient la majorité du capital social de cette entreprise. Ces modifications restent toutefois insuffisantes pour permettre aux services de l’État d’engager les opérations de privatisation.

L’alinéa 4 modifie le deuxième alinéa de l’article 3 de la loi de 1970 et détermine les conditions de transfert au secteur privé des « filiales constituées ou acquises » par la SNPE. Il dispose que ces opérations relèvent du droit commun des privatisations fixées par la loi de 1986. Cette rédaction est pertinente dans la mesure où elle permet au Gouvernement de privatiser chaque branche indépendamment l’une de l’autre, la situation de chaque filiale imposant un traitement différencié. Le projet de loi n’exclut pas pour autant de procéder à une cession globale. La rédaction proposée est souple et permet à l’agence des participations de l’État (APE), chargée des opérations de privatisation, d’envisager tous les scenarii, sans en exclure aucun en raison d’une autorisation législative trop restrictive.

À ce jour, aucune décision n’a encore été prise en ce qui concerne les modalités de transfert. Au moins pour la SME, il pourrait être envisagé de recourir à une cession de gré à gré autour d’un projet industriel identifié conformément à l’article 4 de la loi de 1986. Cette disposition autorise le ministre chargé de l’économie à faire appel à un acquéreur hors marché, c’est-à-dire à ne pas suivre les procédures du marché financier. Pour cela, il arrête le « choix du ou des acquéreurs et les conditions de cession […] sur avis conforme de la commission de la privatisation (198) ». L’article 1er du décret n°93-1041 du 3 septembre 1993 (199) précise que cette opération ne peut intervenir que lorsqu’elle est prévue par « un accord de coopération industrielle, commerciale ou financière » et qu’il n’y a « pas transfert au secteur privé de la majorité du capital de l’entreprise ». Toutefois, si cet accord emporte « restructuration d’une ou plusieurs entreprises intéressant directement la défense nationale ou la sécurité ou la continuité de l’approvisionnement en énergie », la cession de gré à gré est autorisée même « s’il y a transfert au secteur privé de la majorité du capital ». La SNPE entre clairement dans le champ d’application de cette dernière disposition : le Gouvernement pourra donc procéder à une cession de gré à gré sous réserve d’une part de l’existence d’un accord industriel et d’autre part de l’avis conforme de la commission des participations et des transferts.

Le groupe Safran a d’ores et déjà marqué son intérêt pour la SME, faisant état d’un ancien projet industriel de rapprochement baptisé Herakles. Si une cession de gré à gré était retenue avec le groupe Safran, une fois la privatisation autorisée, il appartiendra au Gouvernement, au travers de l’agence des participations de l’État, de s’assurer de la pertinence du projet industriel, d’en convaincre la commission avant de pouvoir procéder à la cession proprement dite. Cette mécanique est pertinente car elle permet justement de maintenir les compétences et les savoir-faire, la privatisation répondant à des impératifs industriels et non à des considérations strictement financières.

Pour autant, la vente de SME doit s’accompagner de la définition d’un véritable projet industriel pour les autres branches du groupe. Il ne semble pas souhaitable de procéder au démantèlement du groupe par des ventes successives des différentes filiales. La cession de la seule activité rentable (SME) risquerait de déséquilibrer durablement la société et pourrait contraindre, à terme, l’État à liquider les autres filiales. En revanche, une vente globale du groupe à un opérateur industriel suffisamment important permettrait de préserver l’unité de la SNPE. L’exemple le plus parlant est sans doute celui du centre de recherche du Bouchet qui travaille au profit de l’ensemble des branches du groupe. Dans le cas de cessions successives, il perdrait sa raison d’être et devrait être démantelé alors qu’une vente globale en assurerait la pérennité et maintiendrait son savoir-faire et ses compétences.

Les rapporteurs ont attiré l’attention du Gouvernement sur cette question. À ce stade, la procédure n’est pas encore définitivement fixée, le Gouvernement n’écartant aucune possibilité et souhaitant élaborer le meilleur projet industriel pour toutes les branches.

Par ailleurs, les contraintes pesant sur les acheteurs potentiels sont renforcées pour certaines activités de la SNPE. Compte de leur dimension stratégique, l’alinéa 5 soumet la privatisation des filiales de la SNPE aux dispositions des paragraphes I à III de l’article 10 de la loi de 1986. Les règles applicables à DCNS s’appliquent donc également à la SNPE (cf. supra).

Ces précautions apparaissent indispensables, ne serait-ce qu’en raison du rôle de la SNPE dans la propulsion du missile balistique M51, comme le montre le schéma ci-après.

Répartition des tâches industrielles pour la propulsion du missile M51

Source : ministère de la défense.

Ce graphique montre clairement que l’organisation actuelle pâtit du trop grand nombre d’acteurs. Il met également en évidence la part déterminante d’opérateurs privés dans la production du missile ; il convient d’ailleurs de noter que les opérations les plus sensibles, c’est-à-dire celles qui concernent la tête nucléaire sont prises en charge par EADS Astrium. La privatisation de la SME ne constitue donc nullement une modification substantielle des acteurs, et ne fragilise en rien la dissuasion française. Elle se contente de faire évoluer l’actionnariat de la société en charge d’une partie de la propulsion solide. Les activités seront préservées ainsi que les compétences, les dispositions de l’article 10 de la loi de 1986 précitée permettant à l’État d’y veiller.

— Pour que les actions spécifiques concernant la protection des intérêts nationaux puissent être appliquées à la SNPE, la société doit figurer dans la liste des entreprises mentionnées en annexe de la loi du 19 juillet 1993. Le paragraphe II du présent article procède donc à cet ajout.

*

La Commission est saisie de trois amendements identiques : l’amendement CD 100 de M. Daniel Garrigue, l’amendement CD 120 de M. Jean-Jacques Candelier et l’amendement CD 141 de M. Jean-Claude Viollet.

M. Daniel Garrigue. L’article 11 touche à la privatisation de la société nationale des poudres et explosifs (SNPE). Je n’ai pas de position de principe pour ou contre la privatisation. S’agissant de l’enjeu le plus considérable, la SNPE matériaux énergétiques (SME) qui est un ensemble d’une importance stratégique fondamentale, je suis certain que, quel que soit le mode d’organisation retenu, la liaison avec le futur acquéreur sera assurée. En revanche, l’avenir des autres composantes du groupe pose problème. On peut voir une solution se dessiner pour la partie munitions (EURENCO) qui pourrait se rapprocher de Nexter puis peut-être faire, ensuite, l’objet de discussions à l’échelle européenne. En revanche l’avenir des unités du domaine de la chimie est beaucoup plus incertain qu’il s’agisse de Bergerac NC, d’ISOCHEM ou du centre de recherches du Bouchet en région parisienne. Le fait que le statut soit public ou privé ne change d’ailleurs rien à leur situation, puisqu’un statut public n’a pas empêché au début des années 1990 des plans sociaux considérables à la SNPE. Mais on ne peut envisager une privatisation du groupe sans savoir ce qu’il adviendra de toutes les composantes du groupe. Les activités moins stratégiques font-elles l’objet d’un véritable projet industriel ? Les discours varient. On nous a parlé en décembre d’un rattachement à l’Agence des participations de l’État, puis le président de la SNPE nous a dit qu’il envisageait de les garder sous sa coupe et cherchait des partenaires, et il a été encore plus récemment question de tout céder au groupe Safran. Cette incertitude n’est pas acceptable. Les privatisations passées ont toujours été accompagnées de projets industriels. Je proposerai donc des amendements soit pour supprimer cet article, soit pour subordonner la privatisation à l’existence de véritables projets industriels pour ces filiales.

M. Jean-Jacques Candelier. L’article 11 vise à permettre le transfert au secteur privé de la SNPE, de ses actifs et de sa filiale SME, qui fabrique les propergols et carburants nécessaires aux moteurs des missiles balistiques nucléaires comme à ceux des lanceurs spatiaux civils. La fabrication du propergol serait ainsi assurée par le groupe aéronautique privé Safran. Sous couvert de créer un pôle français dans la propulsion nucléaire et spatiale, on s’apprête à céder la propulsion de missiles et, partant, la force de dissuasion nucléaire à un groupe coté en bourse, dont l’un des actionnaires est le groupe américain General Electric. Qui pourrait comprendre que l’on dénationalise des actifs aussi stratégiques ? La protection des intérêts nationaux exige de maintenir le statut actuel de cette société qui ne l’empêche d’ailleurs pas de nouer des partenariats. Les fédérations syndicales que nous avons reçues ne s’y trompent pas et dénoncent le désengagement de l’État de ses missions régaliennes.

M. Jean-Claude Viollet. Nous avons tous ici convenu à plusieurs reprises que l’information était défaillante sur la finalité industrielle du projet. Nous ne sommes pas par principe opposés aux évolutions, comme nous l’avons montré avec GIAT Industries. Mais il faut y voir clair, surtout lorsqu’il s’agit d’entreprises aussi stratégiques que la SNPE qui travaille sur les matériaux énergétiques, les missiles et les munitions. À quoi sert-il d’avoir les plus belles armes du monde si l’on ne possède pas les munitions nécessaires ? Il y va donc de notre autonomie en matière de munitions, non seulement pour les fournitures actuelles mais aussi futures. Je comprends la cohérence du projet de rapprochement d’une part avec Safran qui est notamment intéressé par la SME et le centre de recherche du Bouchet et, d’autre part, avec Nexter pour les munitions. Mais nous devrions être mieux éclairés, notamment sur les modalités et les perspectives de ces rapprochements. Mieux vaudrait examiner préalablement les conditions de ces mariages. Qu’adviendra-t-il par exemple des activités de chimie et d’environnement de SNPE ? Quid également de la dépollution des sites ? Qui s’en chargera ? La SNPE ? L’État ? Autant de questions sur lesquelles nous attendons des réponses.

Par ailleurs, pour réussir, la réforme ne doit pas être subie, ni même simplement consentie, mais partagée par les salariés, non seulement de la SNPE mais aussi des entreprises susceptibles de contracter avec tout ou partie de celle-ci. À défaut, on court à l’échec. La recherche du consensus est indispensable si l’on tient à l’esprit de réforme. Je ne suis pas sûr qu’en l’état, on se soit donné tous les moyens de réussir.

M. Yves Fromion, rapporteur. L’article 11 ne vise pas à définir dans le détail le projet industriel. Plusieurs ébauches nous ont été proposées, nous ne faisons aujourd’hui que placer la clé sur la serrure. L’État se trouve bloqué depuis trop longtemps dans une impasse. Voilà dix ans que l’on parle du projet Herakles qui concerne SME. Depuis le lancement de ce projet, la situation s’est dégradée. Le dossier EURENCO, qui concerne les explosifs pour les obus et autres munitions, ainsi que les poudres pour les missiles, est aujourd’hui calamiteux. Nous n’en avons d’ailleurs pas la maîtrise totale, car si la SNPE y a une participation majoritaire, il faut aussi tenir compte de nos partenaires européens.

Le principal projet industriel est connu : il s’agit de rapprocher la SNPE et Safran d’une part, et EURENCO et Nexter de l’autre part afin de constituer un concurrent sérieux au poids lourd européen Rheinmetall.

La situation financière d’EURENCO est aujourd’hui préoccupante. Il faut, d’une manière générale, donner les moyens à l’État d’avancer et d’agir, même si, à ce stade, aucun projet n’est définitivement arrêté.

Je comprends les inquiétudes de notre collègue Daniel Garrigue sur l’avenir des sites de chimie fine, ISOCHEM et Bergerac NC, tous deux spécialisés dans des activités qui ne sont pas directement liées à la défense. Mais on ne peut pas suspendre le rapprochement vital de la SME avec Safran et d’EURENCO avec Nexter, à une définition précise de l’avenir de ces deux entreprises. Cela ne signifie pas qu’il faille s’en désintéresser, le Gouvernement recherchant activement les meilleures solutions pour ces entités. Je suis bien conscient aussi que les activités de dépollution sont importantes. Je rappelle d’ailleurs que nous venons d’adopter l’article 9 du projet de loi qui met l’accent sur cette obligation et qui en renforce l’effectivité.

Je suis aussi soucieux que vous de l’avenir de notre industrie d’armement mais je ne peux pas prétendre qu’il serait raisonnable de différer encore la décision. Il y va de l’avenir d’un pan essentiel de notre industrie de défense, d’autant que nous n’avons qu’un seul fabricant de poudres en France.

Nous ne décidons aujourd’hui ni quand ni comment se fera la privatisation. Nous ne faisons qu’autoriser l’État à agir au mieux des intérêts du groupe en prêtant notamment toute l’attention nécessaire aux entreprises de chimie fine.

J’émets donc un avis défavorable pour les trois amendements de suppression.

M. Michel Grall. Ne pas voter l’article 11 risquerait de condamner à terme la SNPE à une mort lente.

M. le ministre. Je n’ai pas grand-chose à ajouter aux propos du rapporteur. Une première branche du groupe traite des explosifs et carburants. La logique du projet de loi est qu’une même entreprise réunisse les éléments de propulsion et de construction des engins. La deuxième branche concerne les munitions : faut-il rattacher EURENCO à Nexter ou bien maintenir la palette des clients d’EURENCO ? La question reste ouverte : rien n’a encore été tranché. Enfin, la troisième branche concerne la chimie fine. Il ne faut pas oublier que toute une partie de cette activité a été rachetée au privé par la SNPE dans les années 1980 dans le cadre d’une stratégie de diversification qui, loin de se révéler gagnante, n’a conduit qu’à des pertes. Quant à Bergerac NC, l’usine perd entre dix à quinze millions d’euros par an pour un chiffre d’affaires annuel de 90 millions d’euros.

Il y a principalement deux solutions qui sont envisagées : tout vendre à Safran qui serait chargé de redistribuer les rôles, ou bien opérer nous-mêmes cette redistribution en cédant une partie seulement de la SNPE à Safran, en étudiant avec nos partenaires européens les solutions envisageables pour EURENCO et en examinant pour la chimie fine les solutions possibles avec les industriels français et européens du secteur. Il est néanmoins certain que l’immobilisme serait fatal. Que serait-il advenu de Nexter ou de DCNS si nous avions refusé de faire évoluer ces entreprises ?

La Commission rejette les trois amendements identiques.

Puis elle rejette successivement les amendements CD 101, CD 102 et CD 103 de M. Daniel Garrigue.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD 193 de M. Alain Rousset.

M. Jean-Claude Viollet. Nous souhaiterions que le transfert des actifs de la SNPE et de ses filiales relevant du domaine stratégique soit soumis à une autorisation préalable du ministre de la défense. Il y va de notre indépendance en matière de poudres, d’explosifs et de propergol.

M. Yves Fromion, rapporteur. Les dispositions de l’alinéa 5 de l’article 11 sont beaucoup plus protectrices qu’une autorisation du ministre de la défense.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD 104 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Il est vrai que le secteur de la chimie perd aujourd’hui beaucoup d’argent, mais il ne faut pas oublier qu’il en a rapporté beaucoup à la SNPE à certains moments. Il a, hélas, été victime d’un manque d’investissements.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CD 142 de M. Jean-Claude Viollet.

M. Jean-Claude Viollet. Les évolutions, quelles qu’elles soient, exigeront un temps de dialogue suffisant avec les industriels mais aussi avec les institutions représentatives des personnels. La réussite du projet en dépend. Nous proposons donc que les opérations de privatisation ne commencent que le 1er janvier 2011.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 11 sans modification.

*

* *

Chapitre VI

Dispositions relatives au secret de la défense nationale

La protection du secret de la défense nationale répond à l’objectif constitutionnel de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation. Ce secret trouve à s’appliquer dans les domaines de la défense, de la sécurité intérieure et de la protection des activités économiques et du patrimoine de la France.

L’article 413-9 du code pénal dispose que présentent un caractère de secret de la défense nationale les « renseignements, procédés, objets, documents, données informatiques ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l’objet de mesures de protection destinées à restreindre leur diffusion » (cf. infra, article 13). Ces éléments sont alors considérés comme « classifiés ».

Il existe trois niveaux de classification (200). Le Premier ministre est l’autorité compétente pour définir les critères et les modalités d’organisation de la protection des éléments classifiés « Très Secret Défense ». La classification des autres éléments (au niveau « Secret Défense » ou « Confidentiel Défense ») est de la seule responsabilité de chaque ministre, à l’intérieur de son département ministériel. Une instruction générale interministérielle publiée par le Secrétariat général de la défense nationale (SGDN) (201) détaille de façon très précise les modalités de protection des secrets de la défense nationale dans les différents ministères.

Les éléments classifiés peuvent également être émis par d’autres autorités que les autorités administratives françaises. Il existe en effet des accords de sécurité liant la France à des États étrangers et des réglementations internationales qui permettent de classifier des éléments émis par des organisations internationales.

L’accès à des éléments classifiés est limité aux seules personnes « qualifiées », c’est-à-dire les personnes qui ont été dûment habilitées et qui justifient du « besoin d’en connaître » pour l’accomplissement de leurs fonctions (202). Si ces conditions ne sont pas strictement respectées, toute divulgation d’un élément classifié est pénalement sanctionné au titre de la compromission d’un secret de la défense nationale (203).

La protection du secret de la défense nationale se heurte néanmoins à un autre principe à valeur constitutionnelle, celui de la recherche des auteurs d’infractions pénales. À ce titre, les magistrats doivent pouvoir procéder à « tous les actes d’information qu’ils jugent utiles à la manifestation de la vérité » (article 81 du code de procédure pénale) et donc accéder, si les nécessités de l’enquête ou de l’instruction l’imposent, à des éléments couverts par le secret de la défense nationale. Or, une jurisprudence constante et concordante des juridictions administrative et judiciaire (204) permet d’affirmer que les magistrats ne sont pas « qualifiés » pour accéder à des informations ayant le caractère de secret de la défense nationale.

Afin d’éviter toute situation de blocage suite à une telle concurrence de normes d’égale valeur constitutionnelle, il convenait d’encadrer les modalités d’accès des magistrats à des éléments classifiés.

La loi n°98-568 du 8 juillet 1998 a en grande partie répondu à cette préoccupation en mettant en place une procédure de déclassification à la suite d’une demande présentée par une juridiction française et après avis d’un autorité administrative indépendante, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN). Les dispositions de cette loi ont été codifiées dans le code de la défense (cf. infra, article 14).

Cette procédure de déclassification est désormais entrée dans la pratique juridictionnelle. Elle est rapide et satisfaisante tant pour le pouvoir judiciaire que pour les administrations concernées. Comme en témoigne le dernier rapport d’activité de la CCSDN pour les années 2005-2007, celle-ci fait très largement droit aux demandes des magistrats en recommandant, dans près de 80 % des cas, une levée totale ou partielle du secret. Ses avis sont suivis par les autorités administratives concernées dans la quasi-totalité des cas. Au total, ce dispositif a permis aux magistrats d’obtenir de nombreux éléments d’information qui ne leur étaient pas accessibles auparavant, tout en les protégeant du risque de compromission d’un secret de la défense nationale.

Un seul point n’avait pas été traité par la loi du 8 juillet 1998 : celui de l’obtention, par les magistrats, de documents classifiés grâce à une perquisition. Il est vrai que celles-ci représentent une part très minoritaire parmi les cas d’obtention d’éléments couverts par le secret de la défense nationale. Ainsi, sur 24 demandes de déclassification traitées par le ministère de la défense au cours des années 2005 et 2006 concernant 1 600 documents, seules trois demandes, concernant 100 documents, ont fait l’objet d’une perquisition préalable.

Il reste qu’à plusieurs reprises, des perquisitions menées dans des lieux contenant des secrets de la défense nationale ont conduit à des compromissions manifestes d’éléments classifiés, le plus souvent dépourvus de rapport avec l’enquête en cours. À ce sujet, il convient de rappeler que le magistrat qui demande à un officier de police judiciaire d’effectuer une perquisition dans le cadre d’une affaire en cours ne peut lui conférer plus de pouvoirs qu’il n’en détient lui-même. Pas plus que le magistrat, l’officier de police judiciaire ne peut donc accéder à des éléments classifiés et ne saurait, à cet effet, se prévaloir d’une habilitation qui aurait pu lui être accordée par ailleurs.

Un groupe de travail interministériel, essentiellement composé de magistrats, a été constitué dès la fin de l’année 2005 afin d’apporter une réponse à ce vide juridique et à un risque pénal potentiel pour les magistrats et les officiers de police judiciaire. Pour consolider cette réflexion, une demande d’avis a été adressée au Conseil d’État le 8 janvier 2007. Dans sa réponse (205), celui-ci a confirmé la nécessité, pour le législateur, de compléter les règles de procédure applicables afin de fixer « précisément les conditions dans lesquelles peuvent être saisis et mis sous scellés, sans risque de divulgation à des personnes non qualifiées de secrets protégés, des documents classifiés ».

Les articles du présent chapitre ont essentiellement pour vocation de répondre à ces préconisations du Conseil d’État en modifiant successivement le code de procédure pénale, le code pénal et le code de la défense.

Ces modifications prennent également en compte les recommandations formulées par Livre blanc dans son chapitre 8 « Connaître et anticiper » : « La protection du secret de la défense nationale doit être adaptée et renforcée. La définition du secret de la défense nationale et de sa compromission devra inclure, conformément à un avis rendu par le Conseil d’État le 5 avril 2007, les informations classifiées, les réseaux classifiés et certains lieux très sensibles, dont l’existence ou l’objet relève en lui-même du secret de la défense nationale. Des règles spécifiques pour les perquisitions judiciaires effectuées dans des lieux classifiés ou abritant des secrets de la défense nationale feront également l’objet de dispositions législatives. » (206).

Sur l’ensemble de ces articles, les rapporteurs ont été attentifs aux travaux de la commission des lois saisie pour avis et ont souhaité prendre en compte de nombreux enrichissements proposés par voie d’amendement.

Article 12

(article 56-4 nouveau du code de procédure pénale)

Perquisition dans des lieux classifiés ou contenant des éléments couverts par le secret de la défense nationale

— Le paragraphe I insère un nouvel article 56-4 dans le code de procédure pénale au sein du chapitre relatif aux enquêtes de flagrance et à la suite des dispositions encadrant les perquisitions dans le cabinet d’un avocat (article 56-1), dans les locaux d’une entreprise de presse ou de communication audiovisuelle (article 56-2) et dans le cabinet d’un médecin, d’un notaire, d’un avoué ou d’un huissier (article 56-3).

Comme le recommande le Conseil d’État dans son avis précité du 5 avril 2007, ces procédures spécifiques, et plus particulièrement celle relative aux perquisitions dans le cabinet d’un avocat, ont servi de point de départ à l’élaboration du dispositif prévu dans ce nouvel article pour les perquisitions dans des lieux susceptibles de contenir des éléments couverts par le secret de la défense nationale ou ayant, par eux-mêmes, le caractère de secret de la défense nationale. La finalité des procédures mises en place est cependant différente car il ne s’agit pas d’assister le « perquisitionné » mais de faciliter la tâche de l’autorité judiciaire conduisant la perquisition.

Le principe général est simple : de telles perquisitions doivent être menées par un magistrat (procureur, substitut ou un juge d’instruction) en présence du président de la CCSDN ou de son représentant. L’objectif n’est donc pas d’empêcher les perquisitions mais bien d’assurer leur déroulement sans risque de compromission du secret de la défense nationale. En d’autres termes, il s’agit de garantir, tout à la fois, la protection des intérêts fondamentaux de la Nation et la sécurité judiciaire des magistrats.

Le dispositif est inséré dans le chapitre concernant les enquêtes de flagrance mais les perquisitions menées dans le cadre d’une instruction sont également concernées (cf. paragraphe II. du présent article). En outre, à l’instar de ce qui est prévu pour les perquisitions chez un avocat, un médecin, ou encore dans une entreprise de presse, ces perquisitions ne peuvent être réalisées que par un magistrat, ce qui écarte l’intervention d’un officier de police judiciaire (appartenant à la police nationale ou à la gendarmerie). L’importance des secrets à préserver justifie pleinement que la perquisition soit menée par l’autorité qui assure la direction de l’enquête.

L’intervention du président de la CCSDN est quant à elle destinée à garantir la confidentialité du projet de perquisition et à préserver l’effet de surprise. L’alinéa 2 prévoit que le président puisse « être représenté par un membre de la commission et être assisté de toute personne habilitée à cet effet ». Si nécessaire, le président ou son représentant pourra donc être assisté par le personnel de la commission, également habilité. La CCSDN étant une petite structure, il conviendra de s’assurer, lors de l’entrée en application des nouvelles procédures, qu’elle dispose bien des moyens humains et matériels nécessaires à l’accomplissement de ces missions supplémentaires.

Comme pour les procédures spécifiques définies par les articles 56-1 à 56-3 du code de procédure pénale, les dispositions de l’article 56-4 sont édictées à peine de nullité (alinéa 12 du présent article), ce qui signifie que leur non-respect entraîne l’annulation de tous les actes découlant de la perquisition.

Le nouvel article 56-4 décline la procédure selon le type de lieu concerné par la perquisition, comme le détaille le schéma ci-après.

Perquisition et protection du secret défense : schéma procédural

• Le paragraphe I de l’article 56-4 nouveau du code de procédure pénale (alinéa 2 à 6 du présent article) définit la procédure applicable aux perquisitions dans les lieux « susceptibles d’abriter des éléments couverts par le secret de la défense nationale ».

La notion d’élément couvert par le secret de la défense nationale est une formule générique qui recouvre tout ce qui peut faire l’objet d’une mesure de classification soit, selon la définition du secret de défense nationale figurant à l’article 413-9 du code pénal « les renseignements, procédés, objets, documents, données informatisées ou fichiers dont la divulgation est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d’un secret de la défense nationale ». Cette définition est modifiée par l’article 13 du présent projet de loi (cf. infra).

Les lieux susceptibles d’abriter de tels éléments sont nombreux et de nature diverse : il s’agit, d’une part, de bâtiments contenant un grand nombre d’éléments classifiés (principalement les immeubles du ministère de la défense, mais également du ministère de l’intérieur ou encore les locaux de TRACFIN et de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières au ministère des finances) et, d’autre part, de lieux qui, en principe, n’en contiennent pas, sauf dans quelques pièces bien spécifiques (par exemple une préfecture, une brigade de gendarmerie, l’Assemblée nationale et le Sénat, mais également des locaux industriels).

Cependant, le fait de viser les lieux « susceptibles d’abriter » des éléments classifiés risque d’entraîner, en raison de l’imprécision des termes utilisés, un élargissement excessif des lieux concernés par cette procédure. Il serait donc préférable de limiter l’application du dispositif aux seuls lieux abritant de façon certaine des éléments classifiés.

Ces lieux correspondent pour partie aux « zones protégées » établies en application de l’article 413–7 du code pénal (207). Le besoin de protection est déterminé par le ministre qui a la charge des installations, du matériel ou des recherches, études, fabrications à caractère secret concernés. La création de la zone protégée intervient par arrêté du ministre ayant déterminé le besoin de protection lorsque l’activité principale du service, de l’établissement ou de l’entreprise concerné relève de ce ministre. Lorsque cette activité principale relève d’un autre ministre, l’implantation et les limites de zones protégées sont fixées par arrêté conjoint de ce ministre et du ministre ayant déterminé le besoin de protection.

L’autorisation de pénétrer dans les lieux est accordée par le responsable du lieu ou par le ministre ayant déterminé le besoin de protection dans le cas de zones instituées pour préserver des secrets intéressant la défense nationale. L’autorité responsable doit prendre les dispositions nécessaires pour rendre apparentes les mesures d’interdiction d’accès à la zone protégée. Celle-ci est donc clairement identifiée. Au sein des zones protégées, des zones « réservées » sont créées pour conserver les informations ou supports protégés classifiés au niveau « Secret-Défense ». Ces zones sont contrôlées et sécurisées de façon permanente.

Dans son avis du 5 avril 2007 précité, le Conseil d’État a cependant estimé que « Le juge d’instruction n’a […] pas à solliciter d’autorisation pour pénétrer dans une zone protégée », la perquisition ne pouvant « être regardée comme entrant dans le champ d’application de l’incrimination prévue à l’article 413-7 du code pénal ». En outre, tous les lieux abritant, même de façon certaine, des éléments classifiés ne s’insèreront pas nécessairement dans une zone protégée. Celle-ci implique en effet un dispositif de marquage et de sécurité lourd et coûteux qui ne se justifierait pas pour des lieux abritant quelques éléments classifiés « Confidentiel Défense », comme par exemple les administrations centrales autres que celle de la défense, les préfectures, la Commission nationale de l’informatique et des liberté – CNIL ou encore les assemblées parlementaires.

Pour toutes ces raisons, il convenait donc de prévoir un dispositif spécifique pour la conduite de perquisitions dans les lieux intéressant la défense nationale et susceptibles de contenir des éléments classifiés.

L’alinéa 2 dispose que ces lieux, « précisément identifiés », sont « déclarés » à la CCSDN. Cette formule peut prêter à confusion car, en réalité, la CCSDN sera simplement destinataire de la liste de ces lieux, établie par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale. C’est en effet ce service du Premier ministre, à vocation interministérielle, qui est le mieux à même de recenser l’ensemble des lieux sensibles et d’effectuer les vérifications nécessaires avec les administrations et plus largement avec tous les organismes et entreprises concernés, afin d’identifier avec précision les locaux à prendre en compte. Afin d’éviter toute ambiguïté, il serait donc préférable de préciser dans l’article les modalités exactes de recensement de ces lieux considérés comme sensibles.

Pour des raisons de sécurité, cette liste ne sera pas publiée. Les magistrats ne seront donc pas a priori informés de l’ensemble des lieux dans lesquels une perquisition devra être menée selon la procédure prévue à l’article 56-4 du code de procédure pénale. Cependant, la circulaire de la direction des affaires criminelle et des grâces du ministère de la justice relative au secret de la défense nationale (208) sera modifiée afin de sensibiliser les magistrats à la nouvelle procédure, et tout particulièrement à la nécessité de vérifier que le lieu dans lequel ils envisagent de perquisitionner abrite des éléments classifiés.

Les alinéas 3 à 6 détaillent ensuite la procédure applicable.

Lorsque un magistrat envisage un perquisition dans un lieu sensible – pas nécessairement d’ailleurs pour rechercher des éléments classifiés puisqu’il dispose pour cela de la procédure de réquisition évoquée précédemment – il doit donc tout d’abord vérifier la nature du lieu dans lequel il souhaite mener son investigation. Pour plus de clarté, un amendement précisera que la liste des lieux « abritant des éléments couvert par le secret de la défense nationale » est communiquée à la CCSDN ainsi qu’au ministre de la justice, qui devront la rendre accessible aux magistrats de façon sécurisée (par exemple via une permanence téléphonique à la CCSDN et l’intranet du ministère de la justice, qui fonctionne avec des codes d’accès personnalisés). Un magistrat qui envisage une perquisition dans un lieu a priori « sensible » sera ainsi en mesure de vérifier de façon simple, discrète et rapide si le lieu concerné figure ou pas sur la liste des lieux abritant des éléments classifiés.

Si la réponse est positive, le magistrat doit transmettre au président de la CCSDN « une décision écrite et motivée qui indique la nature de l’infraction sur laquelle porte les investigations, les raisons justifiant la perquisition et l’objet de celle-ci » (alinéa 3). La motivation doit répondre aux mêmes critères de précision et de clarté que celle exigée en cas de demande de déclassification (article L. 2312-4 du code de la défense). Comme le rappelle la CCSDN dans son rapport public pour les années 2005-2007, cette motivation a pour but de guider ses investigations afin que toutes les pièces classifiées de nature à éclairer la justice soient bien soumises à son examen. Sans motivation explicite, la commission pourrait rester impuissante dans ses recherches et, en l’espèce, dans l’assistance que son président apporte au juge lors de la perquisition.

La transmission formelle de la décision écrite (qui peut, pour plus de rapidité, être effectuée par télécopie ou courrier électronique) doit être suivie d’un contact oral entre le magistrat et le président de la CCSDN (ou son représentant) afin de préciser les conditions matérielles de la perquisition. Cette transmission directe de la demande de perquisition à la CCSDN est une garantie supplémentaire pour la confidentialité de la procédure, sans pour autant ralentir l’opération puisque la CCSDN sera à même de réagir rapidement. Dans cette logique, l’alinéa 3 précise que la décision n’est portée « à la connaissance du chef de l’établissement ou de son délégué » (par la remise d’une copie) qu’au commencement de la perquisition. Cette mention du « chef de l’établissement », qui renvoie, sans le dire, à la notion d’« établissement militaire », paraît néanmoins restrictive car elle ne couvre pas tous les cas de situation. Il serait donc préférable de la compléter par la notion de « responsable du lieu » dans lequel va se dérouler la perquisition, comme cela figure à la fin de l’alinéa 9.

L’alinéa 4 précise que, durant la perquisition, le magistrat ne peut pas prendre connaissance des éléments classifiés découverts. C’est donc le président de la CCSDN (ou son représentant) qui procède au tri des pièces et les retient en fonction de leur lien avec la nature de l’infraction et l’objet de la perquisition tels qu’ils ressortent de la décision du magistrat mentionnée à l’alinéa 3. Il apporte ainsi son aide au magistrat pour la construction de son enquête ou de son instruction. Comme le souligne la circulaire de la direction des affaires criminelles et des grâces du 3 janvier 2008 évoquée précédemment, la question de la violation du secret de l’instruction ne saurait être ici valablement soulevée « dès lors que le secret de l’instruction et le secret défense sont deux obligations de nature législative et que la CCSDN a besoin de partager le secret de l’instruction pour la partie strictement en rapport avec sa saisine ».

Parmi les éléments classifiés, seules les pièces liées aux infractions sur lesquelles portent les investigations peuvent être saisies. Si les nécessités de l’enquête imposent la saisie d’originaux (documents comportant des mentions manuscrites par exemple), des copies sont laissées à leur détenteur. Les éléments saisis font l’objet d’un inventaire dressé par le président de la CCSDN et sont placés sous scellés par le magistrat (alinéa 5). L’inventaire est joint au procès verbal des opérations de perquisition relatives aux éléments classifiés mais ne figure pas au dossier de la procédure, qui peut être consulté par des personnes n’ayant pas qualité pour connaître des secrets de la défense nationale.

Les scellés, ainsi que le procès verbal, sont remis au président de la CCSDN qui en devient le gardien jusqu’à l’issue de la procédure de déclassification. Les scellés sont destinés à garantir l’intégrité des pièces saisies. Comme cela est prévu par l’article 14 du présent projet, qui modifie à cet effet l’article L. 2312-5 du code de la défense, ils seront néanmoins nécessairement ouverts par la commission pour l’instruction de la demande de déclassification (cf. infra, article 14).

L’alinéa 6 dispose qu’après la mise sous scellés, la déclassification et la communication des éléments saisis relèvent de la procédure de droit commun prévue aux articles L. 2312-4 et suivants du code de la défense. Le magistrat doit donc formellement adresser à l’autorité administrative responsable une demande de déclassification et de communication des éléments saisis, qui enclenchera ensuite la procédure applicable en cas de réquisition (cf. infra, article 14).

• Le paragraphe II du nouvel article 56-4 du code de procédure pénale précise les dispositions applicables lors de la découverte fortuite, à l’occasion d’une perquisition, d’éléments couverts par le secret de la défense nationale.

Une telle circonstance pourrait par exemple se présenter en cas de perquisition au domicile d’un particulier – même si ce dernier n’aurait pas dû emporter chez lui des documents classifiés – ou bien encore dans les cas où le magistrat responsable de l’enquête n’aurait pas pris la précaution de vérifier que les locaux perquisitionnés figurent sur la liste des lieux « sensibles » communiquée à la CCSDN. De telles situations devraient néanmoins demeurer exceptionnelles puisque, sur les quatre dernières années d’activité de la CCSDN, seuls trois cas de découverte inopinée d’éléments classifiés ont été relevés.

Afin d’éviter tout risque de compromission, l’alinéa 7 dispose que la perquisition doit être suspendue et que le magistrat – présent sur les lieux ou immédiatement avisé par l’officier de police judiciaire réalisant la perquisition – doit informer le président de la CCSDN. La perquisition ne peut alors reprendre qu’en présence de ce dernier (ou de son représentant), qui poursuit la procédure avec le magistrat, selon les dispositions prévues aux alinéas 4 à 6. L’information du président vaut ici décision de perquisition, la nécessité d’agir le plus rapidement possible justifiant cette simplification de la procédure.

Les rapporteurs estiment qu’il est excessif de suspendre l’ensemble de la perquisition jusqu’à l’arrivée du président de la CCSDN, l’important étant, durant ce délai, de protéger les éléments classifiés découverts contre tout risque de compromission (ou de disparition…). Ils proposeront donc, par amendement, que ces éléments classifiés soient simplement placés sous scellés puis que magistrat informera le président de la CCSDN de cette découverte et de ses diligences. Les scellés seront ensuite remis ou transmis, selon la réglementation applicable en matière de protection physique des secrets de la défense nationale, au président de la commission et leur déclassification pourra s’effectuer comme prévu par les articles 2312-4 et suivants du code de la défense, sans nécessiter une interruption de la perquisition.

• Le paragraphe III du nouvel article 56-4 du code de procédure pénale définit enfin les règles applicables aux perquisitions dans un lieu classifié au titre du secret de la défense nationale.

Selon le nouvel article 413-9-1 du code pénal créé à l’article 13, il s’agit de lieux « auxquels il ne peut être accédé sans que, à raison des installations ou des activités qu’ils abritent, cet accès donne par lui-même connaissance d’un secret de la défense nationale » (cf. infra). Particulièrement sensibles pour la sécurité nationale et les intérêts vitaux de la Nation, ces lieux, au demeurant en nombre très limité, bénéficient d’une protection comparable aux autres éléments couverts par le secret de la défense nationale et leur accès est réservé aux personnes qualifiées.

Les dispositions applicables aux perquisitions dans les lieux classifiés sont identiques à celles prévues aux alinéas 2 à 6 pour les lieux « sensibles », sous réserve de procéder auparavant à leur déclassification temporaire (cf. schéma procédural supra).

Comme pour les lieux visés au paragraphe I. du présent article, le magistrat qui envisage une perquisition dans un lieu classifié, alerté par la nature même des locaux et sensibilisé par la circulaire de la direction des affaires criminelles et des grâces sur le secret de la défense nationale, devra vérifier au préalable auprès de la CCSDN son éventuelle classification. Comme cela a été fait à l’alinéa 2, il semble préférable de préciser cette démarche dans le texte. En outre, la liste des lieux classifiés étant elle-même un document protégé au titre du secret de la défense nationale, cette mention évite que l’information du magistrat (c’est-à-dire d’une personne non habilitée) sur l’existence d’une classification constitue une infraction de compromission.

Le magistrat transmet ensuite une décision écrite et motivée de perquisition au président de la CCSDN, qui vaut également demande de déclassification temporaire du lieu aux fins de perquisition. La procédure proposée ici est plus légère que celle prévue pour la déclassification d’un document puisque le magistrat n’a pas à demander la déclassification du lieu à l’autorité administrative compétente. Celle-ci sera informée de sa demande directement par le président de la Commission, en même temps que celui-ci lui adressera son avis sur cette déclassification (cf. article L. 2312-4 du code de la défense tel que modifié par l’alinéa 5 de l’article 14 ci-après).

L’alinéa 10 précise que, saisi par la décision du magistrat, le président de la CCSDN doit faire connaître son avis sans délai – c’est-à-dire le plus rapidement possible – à l’autorité administrative. Celle-ci se prononce ensuite sur la déclassification temporaire, partielle ou totale, du lieu, pour le temps de la perquisition. Bien que le texte ne le précise pas, il est prévu que l’autorité administrative se prononce elle-même rapidement, de façon à ce que la procédure de déclassification du lieu ne retarde pas outre mesure la perquisition. Un amendement pourrait néanmoins utilement formaliser cette intention. La nécessité de célérité explique également que ce soit l’avis du président de la CCSDN qui soit requis et non celui de la commission toute entière, dont la réunion prendrait plus de temps.

La perquisition ne peut être entreprise que dans les limites fixées par la décision de déclassification, qui peut concerner seulement une partie du lieu. Elle se poursuit dans les conditions prévues aux alinéas 4 à 6 du présent article.

La nécessité de procéder à la déclassification temporaire du lieu en préalable à la conduite de la perquisition représente certes l’inconvénient de faire disparaître l’effet de surprise mais ce mécanisme semble néanmoins le mieux à même de conserver au magistrat le droit de perquisitionner dans un lieu qui, a priori, ne saurait lui être accessible.

— Le paragraphe II du présent article (alinéa 13), étend l’application des dispositions de l’article 56-4 du code de procédure pénale aux perquisitions menées dans le cadre d’une instruction, comme cela est prévu pour les dispositions des articles 56-1 à 56-3 du code de procédure pénale.

En revanche, les perquisitions menées dans le cadre d’une enquête préliminaire ne sont pas visées car dans ce cas, en l’absence de l’urgence caractérisant la flagrance, la hiérarchie du procureur en charge de l’affaire sera à même de lui rappeler qu’il peut tout à fait obtenir les documents recherchés par le biais d’une réquisition. En outre, en enquête préliminaire, les perquisitions ne peuvent être réalisées sans l’accord de la personne concernée, ce qui permet de vérifier a priori la présence éventuelle d’éléments classifiés dans les lieux concernés par la perquisition.

*

M. le président Guy Teissier. M. Jean-Michel Boucheron, ancien président de notre commission et membre de la Commission consultative du secret de la défense nationale, ne pouvant être présent, m’a prié de vous indiquer qu’il était favorable aux dispositions du projet de loi sur le secret de la défense nationale.

La Commission examine l’amendement CD 121 de M. Jean-Jacques Candelier.

M. Jean-Jacques Candelier. Au nom du secret défense, le Gouvernement entend restreindre l’accès des magistrats à certains lieux, ce qui pourrait freiner, voire bloquer, certaines procédures judiciaires. Ces dispositions qui entravent le fonctionnement normal de la justice et érigent une autorité administrative indépendante en censeur du juge judiciaire sont inacceptables. D’où cet amendement de suppression.

M. Yves Fromion, rapporteur. Le projet de loi comporte trois articles modifiant successivement certaines dispositions du code de procédure pénale, du code pénal et du code de la défense afin de compléter la définition du secret défense et de préciser la procédure applicable en cas de perquisition dans les lieux susceptibles d’abriter des éléments classifiés. La protection du secret défense et la recherche des auteurs d’une infraction pénale sont en effet deux objectifs de valeur constitutionnelle qu’il faut concilier, et c’est bien là la difficulté.

Selon une jurisprudence constante du Conseil d’État et de la Cour de cassation, les magistrats ne sont pas qualifiés pour accéder à des informations protégées au titre du secret défense, y compris dans le cadre de leurs enquêtes. S’ils prennent connaissance de documents classifiés, ils peuvent tomber sous le coup de l’infraction pénale de compromission.

À ceux qui estiment que notre pays ne se conformerait pas aux exigences de transparence démocratique, je rappelle que ces règles prévalent également au sein des instances internationales. L’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme prévoit ainsi la possibilité pour les États de ne pas communiquer à la Cour européenne des droits de l’homme des informations confidentielles mettant en cause la sécurité nationale. Le traité instituant la Communauté européenne offre la même possibilité aux États devant la Cour de justice des Communautés européennes, la Cour ne pouvant que prendre acte de leur refus de communication. Enfin, la Cour pénale internationale et les tribunaux pénaux internationaux constitués pour le Rwanda et l’ex-Yougoslavie ont prévu de semblables dispositions.

Le principal objectif du projet de loi est de protéger les magistrats contre le risque pénal de compromission. La création en 1998 de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) a permis aux magistrats d’obtenir plus facilement la déclassification d’informations protégées. Les avis de cette commission sont presque systématiquement suivis par l’administration concernée et les magistrats sont globalement satisfaits de la procédure. Dans certains cas, assez rares, les magistrats peuvent néanmoins avoir à perquisitionner dans des lieux susceptibles de contenir des informations classifiées. Les procédures prévues par les articles 12 à 14 du projet de loi visent à assurer, dans ce cas, tout à la fois la protection du secret défense et celle des magistrats. Elles s’inspirent des dispositions prévues pour les perquisitions dans un cabinet d’avocats et reprennent les préconisations d’un avis du Conseil d’État du 5 avril 2007.

L’article distingue trois cas. Si un magistrat souhaite perquisitionner dans un lieu déclaré comme susceptible d’abriter des documents couverts par le secret défense, il doit être accompagné par le président de la CCSDN, préalablement informé par une décision écrite et motivée. Les documents classifiés saisis sont pris en charge par la CCSDN jusqu’à leur déclassification. Si un magistrat, lors d’une perquisition dans un lieu neutre, découvre de manière incidente des éléments classifiés, le projet de loi prévoit que la perquisition est suspendue jusqu’à l’arrivée du président de la CCSDN, lequel prend en charge les éléments classifiés – nous vous proposerons des amendements à ce sujet, car la suspension de la perquisition ne nous convient pas. Dans ces deux cas, l’intervention de la CCSDN, autorité administrative indépendante qui remplit depuis maintenant dix ans sa mission à la satisfaction des autorités judiciaires et administratives, vise à garantir la confidentialité de la perquisition. Enfin, le projet de loi prévoit la possibilité de classifier des lieux qui, par leur nature même, constitueraient un secret de la défense nationale. Dans ce cas, les perquisitions doivent être précédées d’une déclassification temporaire du lieu, demandée au président de la CCSDN. J’ai bien compris que la création de lieux classifiés soulève des inquiétudes. La liste en sera établie par le Secrétariat général à la défense et à la sécurité nationale et devrait être très limitée, de l’ordre de quelques dizaines. L’Île Longue, le PC Jupiter sont des exemples que l’on peut citer.

Ces dispositions sont le résultat d’un travail qui a duré trois ans. Il s’agit d’un dispositif équilibré, qui protège d’égale manière les magistrats enquêteurs et les intérêts fondamentaux de la Nation. Néanmoins, des amendements vous seront proposés afin de clarifier certaines dispositions et de mieux garantir le bon déroulement des procédures.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CD 121.

Elle examine ensuite en discussion commune les amendements CD 20 et CD 60 des rapporteurs ainsi que les amendements CD 61 et CD 62 de la commission des lois.

M. Yves Fromion, rapporteur. L’expression « susceptible d’abriter » est imprécise et risque d’entraîner la classification d’un nombre de lieux trop important. L’amendement CD 20 vise à la remplacer par le mot « abritant ».

L’amendement CD 60 précise que la liste de ces lieux est établie, de façon précise et limitative, par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale ; elle doit être régulièrement actualisée. Confidentielle, elle sera communiquée à la CCSDN ainsi qu’au ministre de la justice, qui devront la rendre accessible aux magistrats de façon sécurisée ; le magistrat pourra ainsi vérifier si le lieu dans lequel il souhaite effectuer une perquisition y figure.

L’amendement CL 61 du rapporteur pour avis prévoit que cette liste est fixée par un arrêté du Premier ministre. Nous proposons d’intégrer cette idée dans notre amendement CD 60 et de le modifier ainsi : « la liste des lieux visée à l’alinéa précédent, fixée par arrêté du Premier ministre, est établie …» – le reste inchangé.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis de la commission des lois. La commission des lois s’est penchée sur cette question qui met en jeu deux priorités constitutionnelles d’égale valeur : la recherche des auteurs d’infraction et la protection des intérêts majeurs de notre pays. Des procès d’intention ont été faits et les réactions sont partagées, quelles que soient les institutions en cause – magistrats ou CCSDN.

Le Parlement doit trouver un équilibre. Les amendements CD 20 et CD 60 vont en ce sens. Il importait de définir avec précision les modalités d’élaboration de la liste et de ne pas confier à l’autorité qui détient des éléments classifiés le soin de la dresser. En outre, je suis favorable à la proposition du rapporteur et je retire l’amendement CD 61 au bénéfice du CD 60 rectifié.

Notre amendement CD 62 prévoit que les conditions de délimitation des lieux concernés sont déterminées par un décret en Conseil d’État, comme c’est déjà le cas s’agissant des zones protégées. Il convient qu’un acte réglementaire précise quels sont les lieux concernés, qui sollicite leur inscription, quels seront les contrôles et les vérifications et comment, concrètement, ces lieux sont délimités.

M. Yves Fromion, rapporteur. J’émets un avis favorable, sous réserve que l’amendement soit modifié. Il conviendrait, pour qu’il s’intègre bien dans le texte, de le rédiger ainsi : « Les conditions de délimitation des lieux abritant des éléments protégés par le secret de la défense nationale sont déterminées par décret en Conseil d’État. ».

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. J’accepte.

Mme Patricia Adam. L’article 12, qui a suscité l’ire des magistrats, touche un sujet sensible. C’est d’abord l’extension à des lieux de la notion de secret défense – limitée jusqu’ici aux documents – qui nous est proposée. L’existence d’une telle liste, pour être inquiétante, n’en est pas moins compréhensible ; c’est pourquoi nous avons tenté d’amender ce texte sans pour autant l’empêcher.

Il ne faudrait pas que ces lieux deviennent trop importants, soit en nombre, soit en périmètre. Je souscris à l’amendement de la commission des lois : les modalités doivent être précisées, sans quoi il pourrait y avoir, dans certaines situations, une suspicion de non-transmission de documents nécessaires à l’exercice de la justice. L’inscription sur cette liste doit être une exception et il est bon qu’un décret en Conseil d’État le garantisse.

M. Bernard Cazeneuve. Monsieur le ministre, quels sont les événements récents qui ont motivé la rédaction de ce texte ? D’autre part, si la réforme voulue par le Président de la République et tendant à remplacer le juge d’instruction par un magistrat du parquet venait à être mise en œuvre, quel intérêt conserverait cette disposition ? Ne peut-on pas imaginer que dans cette hypothèse, le responsable de l’exécutif puisse discuter avec un magistrat du parquet dans des situations aussi sensibles ?

M. Yves Fromion, rapporteur. Ce texte trouve son origine dans un avis du Conseil d’État du 5 avril 2007, qui soulignait l’existence d’un vide juridique concernant les perquisitions dans un lieu contenant des documents classifiés. La principale préoccupation de l’association française des magistrats instructeurs, que j’ai auditionnée, est bien d’écarter le risque de compromission et de protéger les magistrats dans l’exercice de leurs responsabilités.

M. le ministre. Également sensible au fait que la justice puisse établir la vérité, j’ai fait en sorte que ce nouveau dispositif n’empêche pas la loi républicaine de s’appliquer.

Le travail effectué par la CCSDN est remarquable. Il est porté par le souci permanent que la justice puisse accéder aux documents. La commission a rendu cette année 54 avis : 51 étaient favorables – il convient d’y ajouter une décision favorable du ministre. Les refus de déclassification tiennent moins aux secrets d’État qu’à l’absence d’intérêt des documents concernés pour le travail du juge d’instruction.

Il fallait éviter qu’un magistrat puisse tomber sous un délit de compromission, ce qui non seulement le faisait relever de la loi pénale mais mettait aussi en péril la régularité de la procédure pénale. L’équilibre souhaité est atteint grâce au travail des rapporteurs. L’arrêté du Premier ministre – marque d’un engagement politique – peut faire l’objet d’un recours devant le juge et le décret en Conseil d’État déterminant les conditions de délimitation permettra de donner toutes les garanties nécessaires à l’exercice des pouvoirs du juge judiciaire.

La Commission adopte l’amendement CD 20, ainsi que l’amendement CD 60 rectifié. L’amendement CD 61 est retiré. L’amendement CD 62 rectifié est adopté.

Puis la Commission examine l’amendement CD 63 de la commission des lois. De nature rédactionnelle, il est adopté.

La Commission examine en discussion commune l’amendement CD 64 de la commission de lois et l’amendement CD 143 de Mme Patricia Adam.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. D’une part, ce texte élargit aux lieux la notion de « secret de la défense nationale », jusqu’ici limitée aux documents ; d’autre part, il prévoit que le secret de la défense nationale est protégé dans le cadre d’une perquisition, de la même manière que le secret médical, le secret journalistique et le secret professionnel des avocats.

La commission des lois a cherché à renforcer le pouvoir de la CCSDN mais aussi à rapprocher la procédure de perquisition de celle d’une procédure de perquisition dans le cabinet d’un avocat.

À quel moment le président de la CCSDN doit-il être informé de l’objet de la perquisition ? Le projet de loi prévoit que le magistrat lui adresse préalablement à la perquisition une décision écrite et motivée. La commission des lois a estimé que cette distinction d’avec la procédure applicable à la perquisition dans le cabinet d’un avocat n’était pas justifiée. En outre, la transmission préalable pourrait donner à l’autorité indépendante qu’est la CCSDN un pouvoir d’appréciation sur l’opportunité de la perquisition, ce qui serait contraire au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs.

L’amendement CD 64 prévoit donc que le contenu de la décision est porté à la connaissance du président de la CCSDN au début de la perquisition. Il n’est pas question d’introduire une quelconque suspicion mais de mettre une cohérence dans les procédures de perquisition lorsqu’elles concernent la défense d’un intérêt spécifiquement protégé.

Mme Patricia Adam. L’amendement CD 143 va dans le même sens. Le juge n’a pas à justifier à l’avance les raisons de sa perquisition et doit seulement en informer le président de la CCSDN en un temps strictement utile pour que celui-ci puisse exercer sa mission, c’est-à-dire au début de la perquisition.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. En commission des lois, M. Raimbourg a retiré le même amendement.

Mme Patricia Adam. Je retire l’amendement CD 143.

L’amendement CD 143 est retiré.

M. Yves Fromion, rapporteur. La commission des lois souhaite, et on la comprend, répondre à une objection des magistrats : la procédure mise en place en amont de la perquisition annulerait l’effet de surprise nécessaire à celle-ci.

Cependant, il est difficile d’admettre que le juge puisse convoquer le président de la CCSDN en lui fixant, sans plus d’informations, un rendez-vous à telle heure sur le quai de la gare de Carpentras ! La CCSDN est composée, je le rappelle, de trois magistrats de la Cour de cassation, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, ainsi que de deux parlementaires – notre collègue Jean-Michel Boucheron et un sénateur. Ne pas fournir au président un minimum d’informations témoigne d’une extraordinaire défiance.

Cette procédure n’a rien de comparable avec celle qui s’applique lors d’une perquisition menée dans un cabinet d’avocat, qui prévoit la présence du bâtonnier, au titre de la proximité professionnelle avec l’avocat. Le président de la CCSDN, quant à lui, a pour rôle de protéger le juge du délit de compromission.

Alors que la CCSDN compte deux parlementaires, les mesures proposées tendent à introduire une attitude de défiance au sein même de l’institution parlementaire, car des parlementaires en viendraient à dénier à d’autres parlementaires la capacité de bien faire leur travail.

À défaut de partager l’analyse de mon collègue, je partage sa préoccupation et je propose donc, avec mon collègue Patrick Beaudouin, un amendement CD 198 tendant à modifier l’alinéa 3 de l’article 12. Pour que puisse jouer l’effet de surprise, le juge se bornerait à indiquer au président de la CCSDN qu’il doit procéder à une perquisition pour un certain type d’infraction et à quel endroit il doit le faire, sans indiquer « les raisons justifiant la perquisition et l’objet de celle-ci ». Cela revient à supprimer ce qui est le plus urticant pour les juges, tout en préservant l’information de la CCSDN, institution créée par décret du Président de la République et constituée des grands corps de l’État, à l’égard de laquelle la désinvolture n’est pas de mise.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. Il faut replacer la démarche de la commission des lois dans un cadre plus global. Il n’est pas question, je le répète, de faire le procès de quiconque, et certainement pas un procès en suspicion. Il ne s’agit pas de ménager des susceptibilités, mais de construire un système législatif cohérent dans un ensemble de procédures de perquisition.

Le texte a bien entendu, entre autres finalités, celle de protéger les magistrats du délit de compromission. Il y va aussi de la crédibilité de nos services en matière d’informations sensibles. Les enjeux de la sécurité, du travail en réseaux et de l’information internationale nous obligent à donner des garanties procédurales à nos partenaires.

Quant au bâtonnier, ce n’est pas en tant qu’avocat de son confrère qu’il assiste à la perquisition, mais en qualité de garant du respect du secret professionnel vis-à-vis de l’instruction.

Enfin, puisque la perquisition ne peut pas avoir lieu sans la présence du président de la CCSDN, un contact est nécessaire entre le juge et le président, qui doivent s’entendre sur le lieu et l’heure. Le législateur doit prendre de la hauteur et trouver un équilibre entre le pouvoir d’une autorité administrative indépendante et les droits des magistrats dans le cadre de la perquisition, sous le regard des citoyens que nous représentons.

La proposition de la commission des lois est cohérente et je maintiens donc l’amendement CD 64.

Mme Marylise Lebranchu. Pour ma part, je n’aurais pas étendu le secret défense des documents aux lieux. Il est ici question de deux choses différentes : le secret défense, que personne ne remet en cause, et le secret de l’instruction.

Quand bien même n’y aurait-il de défiance envers personne, vous n’en allez pas moins casser l’égalité entre les citoyens car les affaires justifiant une perquisition peuvent être tout à fait privées et n’avoir aucun lien avec le secret défense, dans le cas d’un meurtre, par exemple. À quel titre contraindrait-on le magistrat, qui ne vient pas pour lire des documents classés « secret défense », à annoncer son arrivée dans un lieu auquel il doit avoir accès pour conduire son instruction, alors que ce n’est le cas pour aucune autre affaire ? Cela supposerait notamment que le président et son représentant soient soumis au secret de l’instruction, ce qui n’est pas possible.

Monsieur le rapporteur, pourriez-vous mieux expliciter votre objection ?

M. Yves Fromion, rapporteur. Le juge, après avoir décidé de perquisitionner sur un lieu, consulte la liste disponible sur l’intranet du ministère et, ayant constaté que ce lieu abrite des éléments classifiés, prend contact avec le président de la CCSDN, lequel peut, le cas échéant, lui faire savoir que sa présence n’est pas requise pour certaines parties de ce lieu, qui ne sont pas concernées par le secret défense. Un débat est nécessaire à ce propos car, dans sa forme actuelle, la proposition de la commission des lois ne favorise pas la procédure.

Mme Marylise Lebranchu. Vous ne m’avez pas répondu. Un juge ne peut pas entrer dans un cabinet d’avocat sans être accompagné par le bâtonnier, dont la présence n’est pas commandée par la sympathie, mais par la procédure. Ainsi, même dans une affaire relevant de Tracfin, seul le dossier concerné peut être ouvert. Le bâtonnier ouvre chaque dossier, examine chaque pièce et la numérote avant de la communiquer, le cas échéant, au juge.

Dans le cas du secret défense, si un magistrat demande l’accès au bureau du ministre de la défense – ou, si vous préférez, à n’importe quel bureau classé « secret défense » –, il est accompagné du président de la commission et de son représentant. L’amendement CD 143 prévoit que ce soit au moment où il pénètre dans le bureau – et à ce moment seulement, afin d’éviter qu’il n’y ait prévenance – qu’il indique le motif de sa présence et demande les pièces nécessaires. Les pièces qui n’intéressent pas son enquête ne lui sont pas communiquées.

M. Yves Fromion, rapporteur. Ce n’est pas ainsi que les choses se passent. Les documents qui ne portent pas de tampon indiquant leur classement n’intéressent pas le président de la commission. En revanche, les documents classés que le juge souhaite consulter, mais dont il ne peut se saisir sous peine de compromission, sont préalablement évalués par le président de la commission, qui juge de leur pertinence.

Mme Marylise Lebranchu. Monsieur le rapporteur, vous venez de donner raison à la commission des lois. Il faut donc voter l’amendement de M. Blessig.

M. le ministre. Il me semble, madame Lebranchu, que vous confondez les procédures. C’est là un sujet qui m’a beaucoup interrogé, et que j’ai beaucoup étudié.

Il existe, d’une part, des lieux susceptibles d’accueillir des éléments relevant du secret défense, dont la liste, élaborée par le SGDN, figurera sur l’intranet du ministère de la justice, et que le magistrat désireux de procéder à une perquisition pourra consulter.

Il existe par ailleurs trente ou quarante sites eux-mêmes classés « secret défense » en raison des informations qu’ils contiennent, comme le Centre de planification et de conduite des opérations (CPCO). Pour avoir accès à ces sites, le magistrat doit motiver sa demande, comme l’expliquait M. Fromion. Il est logique qu’une procédure permette, en amont, à la CCSDN, d’indiquer au juge que certains sites n’ont pas forcément de lien avec son enquête.

Pour les centaines d’autres lieux susceptibles d’abriter des documents classés « secret défense », l’enjeu est plutôt la surprise que le secret proprement dit, car le juge n’a pas accès aux documents portant la mention « secret défense ».

Je m’en remets à la sagesse des parlementaires pour savoir si la transmission en amont à la CCSDN de l’ensemble des éléments indiquant clairement de quelle affaire il s’agit est de nature à nuire à l’effet de surprise nécessaire dans le cadre d’une instruction judiciaire.

M. Yves Fromion, rapporteur. Je suis très dubitatif quant à la procédure envisagée. L’amendement que je propose, tendant à réduire les motivations que le juge doit exposer à la CCSDN, me semble plus adapté : le juge se contente d’indiquer au président de la commission qu’il veut se rendre sur tel site dans le cadre de telle affaire, afin de fixer un rendez-vous et d’éviter la brutalité de certains procédés et la suspicion qu’elle exprime.

Je propose donc à la commission de la défense d’adopter l’amendement CD 198, qui vise à limiter, en modifiant le début de l’alinéa 3 de l’article 12, les motivations à fournir par le juge au président de la CCSDN.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. Je suis sensible aux efforts déployés par le rapporteur de la commission de la défense pour trouver une solution de compromis. Cependant, le président de la CCSDN doit être en possession de toutes les informations nécessaires et une simplification excessive du texte pourrait nous conduire à supprimer cette obligation.

M. Yves Fromion, rapporteur. Pour clarifier, je précise que, si l’amendement est adopté, la première phrase de l’alinéa 3 de l’article 12 sera ainsi libellée : « La perquisition ne peut être effectuée qu’en vertu d’une décision écrite et motivée qui indique la nature de l’infraction ou des infractions sur lesquelles portent les investigations ainsi que le lieu visé par la perquisition », les mots « les raisons justifiant la perquisition et l’objet de celle-ci » étant supprimés.

M. Bernard Cazeneuve. Le ministre a excellemment exposé la problématique. En s’en remettant à la sagesse du législateur, il nous a en quelque sorte indiqué l’amendement vers lequel nous devions nous diriger.

M. le ministre. Non car je n’ai pas de réponse à la question posée.

M. Bernard Cazeneuve. Je pense comme le rapporteur pour avis qu’il ne faut pas mettre en place un dispositif qui serait fondamentalement différent de toutes les règles présidant aux perquisitions menées dans d’autres cadres. Cela reviendrait à faire peser sur le texte que nous aurions adopté une suspicion dont le ministre aura du mal à expliquer les motivations profondes.

M. le président Guy Teissier. Mes chers collègues, je m’efforce de rester neutre, mais il me semble que vous êtes en train de recourir à des argumentaires de défense, si je puis dire.

Mme Patricia Adam. Pas du tout ! C’est de l’exercice du droit qu’il s’agit !

M. le président Guy Teissier. C’est précisément parce que le dispositif que nous étudions est dérogatoire que nous en débattons : il n’y aurait pas lieu de le faire s’il se situait dans le droit commun. La question est donc de savoir si vous privilégiez le secret de la défense nationale par rapport au droit commun – ce qui ne semble pas être le cas.

M. Bernard Cazeneuve. Nous sommes là dans un domaine éminemment régalien et tellement exorbitant que les règles qui s’y rapportent doivent se rapprocher le plus possible du droit commun si l’on veut qu’elles échappent à la suspicion. Il ne faut pas donner le sentiment que l’exécutif cède à la culture du secret.

M. le ministre. Étant donné qu’il existera une trentaine de lieux classifiés, pour lesquels une procédure entièrement dérogatoire laisse la place la plus large à la sécurité nationale et à la protection des intérêts supérieurs de l’État et de la Nation, je serais favorable à ce que le régime propre aux lieux simplement susceptibles d’abriter des éléments couverts par le secret se rapproche du droit commun, à la condition que la CCSDN soit à même de garantir le secret de l’instruction. Je me rangerai sinon à l’avis d’Émile Blessig.

M. le président Guy Teissier. Certes, monsieur le ministre, mais l’amendement de la commission des lois introduit une suspicion.

La Commission rejette l’amendement CD 64 et adopte l’amendement CD 198.

La Commission adopte ensuite un amendement de coordination CD 22 des rapporteurs.

Puis elle adopte un amendement de précision CD 144 de Mme Patricia Adam, après que M. le rapporteur Yves Fromion s’y est déclaré favorable.

La Commission est saisie d’un amendement CD 145 de Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. Cet amendement vise à clarifier les rôles respectifs du président de la CCSDN et du magistrat instructeur.

M. Yves Fromion, rapporteur. Mon avis est défavorable car le magistrat ne peut pas choisir entre les documents en cause.

Cet amendement est retiré.

La Commission examine un amendement CD 146 de Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. Il paraît excessif et peu pratique de faire dépendre la classification d’un lieu « neutre » en lieu protégé de la présence éventuelle et de la découverte fortuite de documents ou d’informations classifiés.

M. Yves Fromion, rapporteur. Cet amendement est satisfait par l’amendement CD 59 rectifié qui sera appelé dans quelques instants.

L’amendement CD 146 est retiré.

La Commission adopte un amendement rédactionnel CD 65 de la commission des lois.

Puis elle examine deux amendements, CD 59 rectifié des rapporteurs et CD 66 de la commission des lois, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.

M. Yves Fromion, rapporteur. L’amendement CD 59 concerne le deuxième cas de perquisition prévu par l’article 12, celui qui conduit à la découverte fortuite d’éléments protégés par le secret de la défense nationale. Dans ce cas, il nous semble excessif de prévoir une suspension de l’ensemble de la perquisition jusqu’à l’arrivée du président de la CCSDN.

C’est pourquoi nous proposons que ces éléments classifiés découverts soient placés sous scellés par l’officier de police judiciaire ou le magistrat qui les a découverts, sans que celui-ci en prenne connaissance, afin d’éviter toute compromission. Un procès-verbal contenant une description sommaire des éléments placés sous scellés reste néanmoins de règle.

L’amendement prévoit ensuite que les scellés sont remis ou transmis, « par tout moyen en conformité avec la réglementation applicable aux secrets de la défense nationale », au président de la Commission.

La déclassification de ces éléments suivra ensuite la procédure de droit commun.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. Nous pensons également qu’il ne faut pas interrompre une perquisition simplement parce qu’on tombe sur un dossier portant la mention « secret défense ». Je retire mon amendement au bénéfice de celui des rapporteurs de la commission de la défense, lequel me semble source d’économies, de simplification et d’efficacité.

L’amendement CD 66 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CD 59 rectifié.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision CD 67 de la commission des lois.

La Commission est saisie d’un amendement CD 79 des rapporteurs.

M. Yves Fromion, rapporteur. Comme le prévoit un amendement précédent pour les lieux « abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale », il convient que la loi précise les modalités d’information des magistrats de la classification d’un lieu dans lequel ils souhaitent effectuer une perquisition. En outre, comme la liste des lieux classifiés sera elle-même couverte par le secret, cet amendement permet d’éviter que la révélation d’une information figurant sur cette liste à une personne non qualifiée – le magistrat en l’espèce – ne constitue une infraction de compromission.

Cet amendement satisfait le premier alinéa de l’amendement CD 73 de la commission des lois à l’article 13. L’insertion à l’article 12 de la disposition proposée nous paraît préférable et similaire à ce qui a été fait précédemment avec l’amendement CD 60.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. La commission des lois aboutit aux mêmes conclusions.

La Commission adopte l’amendement CD 79 à l’unanimité.

Puis elle adopte successivement un amendement rédactionnel CD 24 et un amendement de précision CD 25, tous deux des rapporteurs.

La Commission examine deux amendements, CD 147 de Mme Patricia Adam et CD 68 de la commission des lois, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.

Mme Patricia Adam. S’agissant d’enquêtes judiciaires, il convient de ne pas laisser à l’exécutif la possibilité de bloquer des affaires sensibles par simple inertie.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. Notre argumentaire est le même, si ce n’est que nous retenons la formule « sans délai » par souci du parallélisme des formes.

M. Yves Fromion, rapporteur. L’amendement de la commission des lois me paraît mieux répondre au problème.

Mme Patricia Adam. Je retire l’amendement CD 147.

L’amendement CD 147 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CD 68.

Puis elle adopte un amendement de coordination CD 69 de la commission des lois, après que M. le rapporteur Yves Fromion s’y est déclaré favorable.

Elle adopte ensuite un amendement de forme CD 29 des rapporteurs.

La Commission adopte l’article 12 modifié.

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Article 13

(articles 413-9, 413-9-1 nouveau, 413-10, 413-10-1 nouveau, à 413-11 et 413-11-1 nouveau du code pénal)

Précision de la définition des secrets de la défense nationale et des incriminations d’atteinte au secret de la défense nationale

Comme l’a recommandé le Livre blanc, le présent article complète la définition des secrets de la défense nationale afin d’y faire figurer « les informations classifiées, les réseaux classifiés et certains lieux très sensibles, dont l’existence ou l’objet relève en lui-même du secret de la défense nationale. » (209). Il procède en conséquence à l’adaptation des incriminations de compromission du secret de la défense nationale.

Le secret de la défense nationale est défini par l’article 413-9 du code pénal. Les articles suivants (413-10 et 413-11) décrivent et sanctionnent les agissements matériels traduisant l’atteinte portée au secret et l’article 413-12 indique dans quels cas la tentative d’atteinte au secret est punissable.

Lors de l’examen du nouveau code pénal en 1992, le législateur a souhaité adopter une définition aussi précise que possible de la notion de secret de la défense nationale afin d’écarter toute ambiguïté et de satisfaire aux exigences du principe de légalité criminelle. En effet, l’ancien code pénal ne comportait qu’une formulation très vague laissant aux autorités gouvernementales et, en cas de poursuites pénales, aux tribunaux répressifs une grande liberté pour apprécier ce qui pouvait ou pas être tenu pour un secret intéressant la défense nationale.

Pour répondre à cet objectif de précision, la définition comporte deux éléments. Le premier alinéa de l’article 413-9 dispose que seuls les « renseignements, procédés, objets, documents, données informatiques ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l’objet de mesures de protection destinées à restreindre leur diffusion » (c’est-à-dire qui sont classifiés) constituent un secret de la défense nationale. Le deuxième alinéa précise ensuite que seuls peuvent être classifiés les éléments dont la divulgation « est de nature à nuire à la défense nationale » (secrets par nature) ou « pourrait conduire à la découverte d’un secret de la défense nationale » (secrets par extension).

La définition énumère concrètement les éléments qui peuvent être reconnus comme secret de la défense nationale et, innovation majeure, dispose que le caractère de secret qui leur est attaché résulte d’une décision de l’autorité administrative compétente qui prend les mesures de protection destinées à restreindre leur diffusion. L’acte officiel de classification est donc l’élément constitutif objectif des délits de compromission réprimés par les articles 413-10 et 413-11.

L’article 413-10 punit de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende le dépositaire d’un secret de la défense nationale qui aurait permis, de façon active ou passive, la destruction, soustraction, reproduction ou communication au public, ou à une personne non qualifiée, d’un élément ayant le caractère de secret de la défense nationale. La même infraction commise par imprudence ou négligence est quant à elle punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

L’article 413-11 punit de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende les personnes qui ne sont pas dépositaires d’un élément couvert par le secret et, soit s’en assurent la possession, soit procèdent à sa destruction, soustraction ou reproduction, soit le portent à la connaissance du public ou de toute personne non qualifiée.

— Le paragraphe I du présent article modifie et complète la définition du secret de la défense nationale ainsi que les incriminations qui s’y rattachent.

L’alinéa 3 modifie l’article 413-9 du code pénal en remplaçant le mot « protection » par le mot « classification ». Le champ du secret est ainsi clairement et strictement limité aux éléments classifiés, comme cela est d’ailleurs prévu tant dans les articles du code de la défense relatifs à la CCSDN (210) que dans le décret 98-608 précité relatif à la protection des secrets de la défense nationale. Il existe en effet d’autres mesures de protection destinées à réduire la diffusion d’éléments confidentiels (comme les mentions « diffusion restreinte » ou « secret industrie ») mais celles-ci ne sauraient emporter les conséquences juridiques et pénales liées à la notion de secret de la défense nationale.

L’alinéa 2 substitue d’autre part, dans les articles 413-9, 413-10 et 413-11 du code pénal, la notion d’« information » à celle de « renseignement » afin d’unifier la terminologie employée dans le code pénal avec celle figurant dans les articles du code de la défense relatifs à la CCSDN (211) et utilisée dans les textes internationaux (212) et les accords bilatéraux relatifs aux questions de sécurité (213).

Afin de tenir compte de l’avancée des technologies de l’information et de leur possible utilisation pour des activités intéressant la sécurité et la défense nationale, ce même alinéa complète ensuite la liste des éléments pouvant prendre le caractère de secret de la défense nationale en y ajoutant les « réseaux informatiques ». Jusqu’à présent, seuls étaient cités les données informatiques et les fichiers. Le développement des systèmes de communication en ligne et la création de différents réseaux classifiés au sein des administrations d’État (comme le réseau ISIS, qui permet l’échange de documents classifiés sous forme de fichiers électroniques) justifient cette mise à jour de la définition. Dans la même logique, il est précisé que les mesures de classification ont également pour but de restreindre « l’accès » à des secrets de la défense nationale, en l’espèce sous forme de réseaux informatiques (alinéa 3 et 4).

Les incriminations figurant aux articles 413-9 et 413-10 du code pénal sont également modifiées afin de :

– sanctionner le fait, pour la personne dépositaire, de permettre l’accès d’une personne non qualifiée à un réseau classifié et, pour une personne tierce non qualifiée, d’accéder à un tel réseau (alinéas 5, 6 et 7) ;

– préciser que l’infraction de compromission prévue à l’article 413-11 du code pénal comprend également le fait de « prendre connaissance, sciemment » d’éléments classifiés, en dehors même de l’appropriation de tout élément matériel (une simple lecture ou communication orale suffit). Cet ajout, prévu à l’alinéa 7, est conforme aux dispositions des accords internationaux évoquées plus haut, qui considèrent comme une atteinte au secret toute divulgation, « de quelque manière que ce soit ». Il rappelle en outre la nécessaire intentionnalité du délit afin d’éviter la mise en cause de personnes qui auraient été amenées à prendre connaissance d’un secret de la défense nationale de façon totalement fortuite et indépendante de leur volonté (erreur de transmission d’un document par exemple).

— Le paragraphe II de l’article prévoit la possibilité de créer des lieux classifiés et précise les incriminations des cas de compromission correspondants.

Les articles 413-7, et R. 413-1 à R. 413-5 du code pénal prévoient d’ores et déjà l’existence de zones protégées et de zones réservées intéressant la défense nationale mais, comme l’a confirmé le Conseil d’État, ces lieux restent accessibles sans autorisation aux magistrats pour l’exercice de leurs pouvoir de perquisition (cf. supra, article 12). Il convenait donc de compléter le cadre légal afin de protéger de façon satisfaisante les lieux « dont l’existence ou l’objet relève en lui-même du secret de la défense nationale. » (214), sans pour autant permettre une utilisation extensive de cette nouvelle protection, réservée à des lieux abritant des activités ou des installations particulièrement essentielles à la protection des intérêts vitaux de la Nation.

La rédaction du nouvel article 413-9-1 du code pénal insiste bien sur cette conception limitée de la notion en précisant que seuls « les lieux auxquels il ne peut être accédé sans que, à raison des installations ou des activités qu’ils abritent, cet accès donne par lui-même connaissance d’un secret de la défense nationale » pourront faire l’objet d’une classification.

Le nombre des lieux répondant à cette définition est nécessairement réduit. L’exposé des motifs du projet de LPM précise à ce sujet qu’« outre des locaux purement techniques, abritant des sites de stockage ou de production disposant d’une technologie hautement sensible classifiée, menacée par le seul accès de personnes non habilitées à en connaître, cette définition pourrait s’appliquer notamment à des centres de commandement, de transmission ou d’analyse ou aux instruments opérationnels liés à la dissuasion nucléaire ou au renseignement électromagnétique ou par imagerie. Ces lieux feront l’objet de mesures de protection physique adéquates ». On peut par exemple citer les installations de l’Île Longue abritant la force océanique stratégique, ou encore le poste de commandement Jupiter, sous le ministère de la défense. Il ne s’agit donc en aucun cas de locaux anodins, mais de centres névralgiques pour la sécurité de la République française et de ses citoyens. Ils seront tous situés au sein de zones actuellement protégées, et donc très clairement signalés.

L’alinéa 10 dispose que les conditions d’application de l’article 413-9-1 du code pénal, et notamment les conditions de classification de ces lieux, seront fixées par décret en Conseil d’État. Le contrôle de ce dernier constitue une garantie supplémentaire de vigilance dans la définition des lieux classifiés. Selon les informations communiquées aux rapporteurs, ce décret devrait prévoir que la liste des lieux classifiés sera fixée par arrêté du Premier ministre après avis de la CCSDN. Pour limiter l’ampleur de la liste, ces lieux ne pourront recevoir qu’une classification de niveau « Secret Défense ». La procédure d’habilitation et les mesures de protection seront également définies par le Premier ministre.

Les incriminations pénales visant à sanctionner la compromission d’un lieu classifié sont insérées à la suite de celles existant pour les éléments classifiés, en reprenant la même logique et les mêmes peines.

Le nouvel article 413-10-1 du code pénal (alinéas 11 et 12) punit ainsi de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende le gardien, ou plus précisément le responsable d’un lieu classifié (la terminologie des deux alinéas devra être harmonisée pour plus de clarté) qui en aura « permis l’accès » (en agissant de façon active ou passive) à une personne non qualifiée. La même infraction commise par imprudence ou négligence est sanctionnée de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

Quant au nouvel article 413-11-1, il punit de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende tout personne non qualifiée qui, soit accède à un lieu classifié, soit porte à la connaissance du public ou d’une personne non qualifiée un élément relatif à la nature des installations ou des activités qu’un tel lieu abrite, soit détruit tout ou partie d’un tel lieu.

Il convient néanmoins de préciser que l’accès à un lieu classifié ne saurait donner lieu à poursuites pénales en cas de nécessité absolue (pompiers appelés pour un incendie ou médecins du SAMU intervenant pour une urgence médicale par exemple). Outre la règle générale de l’intentionnalité du délit, une telle violation du secret entrerait en effet dans le cadre de l’état de nécessité défini à l’article 122-7 du code pénal (215).

*

La Commission est d’abord saisie d’un amendement CD 122 de M. Jean-Jacques Candelier, visant à supprimer l’article 13.

M. Jean-Jacques Candelier. La substitution de la notion de « renseignement » à celle d’« information » étend considérablement le territoire et la protection du secret défense. C’est un verrou supplémentaire opposé au travail des magistrats. Loin de préciser la notion, cette extension introduit une incertitude considérable et préjudiciable. Voilà pourquoi nous proposons de supprimer l’article 13.

La Commission rejette cet amendement, après que M. le rapporteur Yves Fromion s’y est déclaré défavorable.

Elle examine ensuite un amendement CD 30 des rapporteurs.

M. Yves Fromion, rapporteur. Cet amendement tend à corriger une erreur matérielle.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est saisie d’un amendement CD 70 de la commission des lois.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. Cet amendement supprime la précision de l’élément intentionnel dans l’incrimination de la prise de connaissance d’un élément classifié par un enquêteur, parce qu’elle est inutile et source de confusion.

M. Yves Fromion, rapporteur. Favorable.

La Commission adopte cet amendement.

La Commission est ensuite saisie de deux amendements de cohérence, CD 71 rectifié de la commission des lois et CD 148 de Mme Patricia Adam, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.

Mme Patricia Adam. Je retire l’amendement CD 148.

L’amendement CD 148 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CD 71 rectifié.

La Commission examine un amendement CD 72 de la commission des lois.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. La possibilité de classifier des lieux est une innovation qui emporte des conséquences procédurales de la première importance. C’est pourquoi nous souhaitons doter en la matière la commission consultative d’un pouvoir spécifique.

À la différence de la classification de documents, une telle classification suppose réunies certaines conditions objectives et définies par la loi, dont il est légitime d’encadrer l’appréciation par l’autorité administrative. En outre, la décision de classification prise par le Premier ministre étant elle-même classifiée, elle ne pourra faire l’objet d’aucun recours ni d’aucune contestation dans le cadre d’un débat démocratique.

C’est pourquoi il nous semble nécessaire de soumettre cette décision à un avis conforme de la CCSDN. La soumission du pouvoir réglementaire à l’avis conforme d’une autorité administrative indépendante est relativement fréquente et se retrouve dans les domaines les plus divers. Ainsi, l’Autorité des marchés financiers ou le Conseil supérieur de l’audiovisuel disposent d’un tel pouvoir.

M. Jean-Pierre Soisson. La commission des lois va d’un excès à l’autre : on ne peut pas demander un avis conforme à une commission consultative, car alors elle n’est plus consultative !

M. Yves Fromion, rapporteur. Je partage cette analyse mais je n’ai pas d’hostilité de principe à l’amendement de la commission des lois, à condition que la disposition proposée précède l’alinéa 10, au lieu de s’y substituer.

M. le ministre. Je suis opposé à cet amendement. Cessons d’abandonner à des autorités dénuées de toute légitimité politique le soin de décider à notre place !

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie d’un amendement CD 73 de la commission des lois.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. Cet amendement étant satisfait par l’amendement CD 79, je le retire.

L’amendement CD 73 est retiré.

La Commission adopte successivement un amendement de coordination CD 31 et un amendement rédactionnel CD 32, tous deux des rapporteurs.

Elle examine un amendement CD 74 de la commission des lois.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. Cet amendement répare un oubli du projet de loi, qui a omis de réprimer le fait, pour une personne qualifiée, de porter à la connaissance du public ou d’une personne non qualifiée un élément relatif à la nature des installations ou des activités abritées par un lieu classifié.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est ensuite saisie d’un amendement CD 75 de la commission des lois.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. Il s’agit d’une disposition du même ordre que la précédente.

M. Yves Fromion, rapporteur. Favorable.

La Commission adopte l’amendement CD 75.

Puis elle adopte l’article 13 modifié.

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Avant l’article 14

La Commission examine un amendement CD 149 de Mme Patricia Adam, portant article additionnel avant l’article 14.

Mme Patricia Adam. La question de l’avis conforme ayant été tranchée, je retire cet amendement.

L’amendement CD 149 est retiré.

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Article 14

(articles 23-12-1, 2312-4, 2312-5 et 2312-7-1 nouveau du code de la défense)

Compétences de la Commission consultative du secret de la défense nationale en matière de perquisition dans des lieux classifiés ou contenant des éléments couverts par le secret de la défense nationale

Créée par la loi précitée du 8 juillet 1998, la CCSDN est une autorité administrative indépendante « chargée de donner un avis sur la déclassification et la communication d’informations ayant fait l’objet d’une classification en application des dispositions de l’article 413-9 du code pénal, à l’exclusion des informations dont les règles de classification ne relèvent pas des seules autorités françaises » (article L. 2312-1 du code de la défense).

Elle est composée, d’une part, d’un membre du Conseil d’État, d’un magistrat de la Cour de cassation et d’un magistrat de la Cour des comptes, nommés par le Président de la République à partir d’une liste de six noms établie conjointement par les trois chefs de cour et, d’autre part, d’un député et d’un sénateur. Le mandat des premiers est de six ans, non renouvelable, celui des seconds suit le sort des assemblées et de leur renouvellement. Ce panachage garantit la compétence, l’indépendance et l’impartialité de la commission.

Lorsque une juridiction française présente une requête de déclassification (sous la forme d’une demande écrite et motivée), le ministre en charge de la classification saisit sans délai la CCSDN pour que celle-ci rende son avis. Les membres de la commission ont accès à l’ensemble des éléments classifiés. Son président peut, en outre, mener toutes investigations utiles. Les ministres, les autorités publiques, les agents publics ne peuvent par conséquent s’opposer aux recherches de la commission pour quelque motif que ce soit et doivent prendre toutes mesures utiles pour la faciliter.

La commission se fonde sur plusieurs critères pour motiver son avis. L’article L. 2312–7 du code de la défense indique que l’avis prend en considération les missions du service public de la justice, le respect de la présomption d’innocence et les droits de la défense, le respect des engagements internationaux de la France ainsi que la nécessité de préserver les capacités de défense et la sécurité des personnels. L’avis doit être donné dans un délai de deux mois à compter de la saisine de la commission.

Le sens de l’avis peut être favorable à la déclassification demandée, favorable à une déclassification partielle ou défavorable. Dans le délai de quinze jours francs à compter de la réception de l’avis de la commission, « l’autorité administrative notifie sa décision, assortie du sens de l’avis, à la juridiction ayant demandé la déclassification et la communication d’informations classifiées » (article L. 2312-8 du code de la défense). Le sens de cet avis est publié au Journal officiel.

L’avis de la commission est consultatif. Le ministre a donc toute latitude pour ordonner une déclassification malgré un avis défavorable de la commission ou pour refuser la déclassification malgré l’avis favorable de la commission. Il n’a pas à motiver sa décision. En pratique, dans la quasi-totalité des cas, le ministre suit l’avis de la commission, comme en témoignent les statistiques publiées par la commission dans son rapport d’activité. Ainsi, sur 14 avis rendus en 2005, 12 ont été suivis par les ministres concernés et deux seulement partiellement suivis ; en 2006, sur 26 avis rendus, 25 ont été intégralement suivis et un seul partiellement suivi (216).

Le présent article modifie le chapitre 2 du titre Ier du livre III de la deuxième partie du code de la défense, relatif à la Commission consultative du secret de la défense nationale, afin d’y insérer les nouvelles compétences de la commission et de son président en matière de perquisitions dans les lieux abritant ou susceptibles d’abriter les éléments couverts par le secret de la défense nationale et dans les lieux classifiés, compétences définies aux articles 12 et 13 du présent projet.

Les insertions ont été rédigées dans un souci de parallélisme avec les articles du code issus de la loi du 8 juillet 1998 précitée. De ce fait, les dispositions du présent article semblent parfois quelque peu redondantes mais elles suivent la logique de la loi de 1998, elle-même rédigée de façon répétitive par volonté pédagogique.

L’alinéa 3 complète tout d’abord l’article L. 2312-1 du code de la défense afin d’ajouter, dans la définition des missions de la CCSDN, le fait que le président ou son représentant doit rendre un avis sur la déclassification temporaire d’un lieu classifié aux fins de perquisition. Cet ajout découle de la nouvelle procédure instituée par l’article 12 du présent projet (alinéas 8 à 11) et de la notion de lieu classifié créée à l’article 13 (alinéa 9).

À la différence du dispositif prévu pour la déclassification d’éléments protégés au titre du secret de la défense nationale, l’avis est ici rendu directement par le président de la commission afin, comme cela a été précisé à l’article 12, de garantir la rapidité de la décision de déclassification.

En outre, l’alinéa précise que l’avis est rendu à la suite de la demande d’un « magistrat français » et non d’une « juridiction française » comme cela est prévu pour les éléments classifiés. Cette différence s’explique par le fait que la déclassification temporaire d’un lieu ne peut être demandée qu’aux fins de perquisition, et donc nécessairement lors d’une phase d’enquête ou d’instruction par le magistrat qui en est responsable, alors que la déclassification d’un document peut être demandée à toutes les étapes d’une procédure judiciaire, y compris par une formation de jugement. Le terme « juridiction », plus large, permet ainsi d’englober tous les cas de figure.

L’alinéa 5 poursuit cette coordination en complétant l’article L. 2312–4 du code de la défense. Il précise qu’un magistrat, dans le cadre d’une procédure engagée devant lui, peut demander la déclassification temporaire d’un lieu aux fins de perquisition à l’autorité administrative chargée de la classification. Cette autorité saisit alors pour avis le président de la CCSDN, dans les conditions prévues à l’article 56-4 du code de procédure pénale (tel que modifié par l’article 12 du présent projet).

La rédaction de cet alinéa pose problème car la procédure décrite pour la déclassification temporaire d’un lieu diffère de celle prévue à l’alinéa 10 de l’article 12. En effet, comme cela a été expliqué dans cet article, l’article 56-4 du code de procédure pénale prévoit, pour plus de simplicité, que la décision de perquisition adressée au président de la CCSDN vaut demande de déclassification temporaire du lieu. Le magistrat n’a donc pas à s’adresser à l’administration responsable de la classification, celle-ci étant informée de la demande grâce à l’avis rendu le président de la CCSDN. Les rapporteurs estimant préférable de conserver la procédure prévue à l’article 12, ils effectueront la coordination nécessaire par voie d’amendement.

Nonobstant les dispositions figurant aux articles 56 et 97 du code de procédure pénale, l’alinéa 7 complète l’article L. 2312-5 afin d’habiliter la commission ou, sur délégation de celle-ci, son président, à ouvrir les scellés des éléments classifiés qui lui ont été remis à la suite d’une perquisition. Cette ouverture doit être mentionnée dans le procès verbal de réunion de la commission.

En droit commun, des scellés ne peuvent être ouverts et les documents qu’ils contiennent dépouillés qu’en présence de la personne mise en cause, de son avocat et du tiers chez lequel la saisie a été réalisée (article 97 du code de procédure pénale). En l’espèce, une telle procédure n’est pas envisageable compte tenu de la classification des éléments saisis. Cette autorisation d’une ouverture matérielle des scellés, en quelque sorte pour les besoins de l’enquête, ne constitue cependant pas une innovation majeure puisque elle est analogue à celle dont disposent les experts lorsqu’ils doivent analyser des pièces saisies pour en extraire des éléments de preuve. C’est notamment le cas lorsque « la saisie porte sur des billets de banque ou des pièces de monnaie libellés en euros contrefaisants » (article 56 du code de procédure pénale) : dans ce cas, les experts peuvent procéder à l’ouverture des scellés pour mener leurs analyses et confirmer la contrefaçon.

Cette ouverture n’entraîne cependant pas, en droit, la fin du placement sous scellés : la saisie fait toujours, à ce titre, l’objet d’une protection. Seule la restitution des pièces à l’autorité administrative – c’est-à-dire à leur propriétaire initial – par la commission vaut levée des scellés. Ces pièces n’ont plus alors à être protégées puisque les éléments déclassifiés sont directement versés au dossier et que ceux demeurant classifiés sont conservés par l’administration propriétaire et ne peuvent être pris en compte dans la procédure.

Enfin, l’alinéa 9 insère dans le code de la défense un nouvel article 2312-7-1 afin de préciser, par analogie avec les dispositions de l’article 2312-7, que l’avis du président de la CCSDN sur la déclassification temporaire d’un lieu aux fins de perquisition peut être soit favorable à une déclassification totale, soit favorable à une déclassification partielle, soit défavorable à toute déclassification.

Cet avis doit par ailleurs prendre en compte les éléments précisés à l’article 2312-7, tels que les missions du service public de la justice, le respect de la présomption d’innocence et des droits de la défense, le respect des engagements internationaux de la France ainsi que la nécessité de préserver les capacités de défense et la sécurité des personnels.

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La Commission examine d’abord un amendement CD 123 de M. Jean-Jacques Candelier, tendant à supprimer l’article 14.

M. Jean-Jacques Candelier. Le verrouillage des secrets d’État n’est pas admissible.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte successivement un amendement rédactionnel CD 34 des rapporteurs un amendement CD 76 de la commission des lois.

Elle est ensuite saisie d’un amendement CD 150 de Mme Patricia Adam.

Mme Marylise Lebranchu. Il est légitime que le magistrat à qui l’on oppose un avis négatif puisse appeler de cette décision.

M. Yves Fromion, rapporteur. L’amendement prévoit que, lorsque le président de la CCSDN donne un avis négatif sur une demande de déclassification d’un lieu, cet avis est porté à la connaissance du magistrat qui peut demander un second examen de sa demande par la commission réunie en urgence.

Cet amendement me semble totalement incompatible avec la nécessaire confiance qui doit primer entre le président de la CCSDN et le magistrat.

Le recours à une décision du président a été privilégié afin de permettre une déclassification rapide du lieu en question, la loi prévoyant que le président doit donner son avis « sans délai ». Instaurer une possibilité de recours contre cet avis ralentirait donc nécessairement toute la procédure car il faudrait prendre le temps de réunir la commission.

Par ailleurs, toute cette opération concernant un lieu classifié dont le magistrat ne peut rien connaître, celui-ci ne me semble pas en situation de contester une décision du président de la commission, prise en connaissance de cause et en toute indépendance.

Enfin, il me semble très difficile de donner à un magistrat le pouvoir de demander à une autorité administrative indépendante de déjuger son président.

Avis défavorable donc.

Mme Marylise Lebranchu. Si le magistrat, instruisant à charge et à décharge, estime devoir avoir accès à tel ou tel lieu et se voit opposer un refus, il doit pouvoir en appeler à la commission consultative. Cela ne me semble pas excessif.

M. Yves Fromion, rapporteur. La commission consultative ne prend pas de décision : elle émet un avis, que le ministre peut ne pas suivre. C’est lui qui constitue alors l’instance d’appel.

Cet amendement est retiré.

La Commission est saisie d’un amendement CD 77 de la commission des lois.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. La commission des lois avait jugé que l’effectif de la commission consultative était insuffisant pour faire face à la découverte fortuite d’éléments classifiés. Voilà pourquoi elle propose d’augmenter le nombre de ses membres. La situation est cependant modifiée par l’adoption de l’amendement CD 59 rectifié.

M. Yves Fromion, rapporteur. Je ne suis pas défavorable à cet amendement.

M. le ministre. J’y suis pour ma part totalement défavorable : premièrement, puisque la perquisition n’est pas suspendue, l’effectif de la commission n’a pas à être augmenté ; deuxièmement, plus les membres sont nombreux, plus la confidentialité est fragilisée.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission adopte ensuite un amendement rédactionnel CD 54 des rapporteurs.

En conséquence, l’amendement CD 151 de Mme Patricia Adam n’a plus d’objet.

Puis la Commission examine un amendement CD 78 de la commission des lois.

M. Émile Blessig, rapporteur pour avis. Compte tenu du rôle conféré à la commission consultative, il est nécessaire d’adapter les pouvoirs de ses membres. L’article L. 2312-5 du code de la défense prévoit déjà que ceux-ci peuvent accéder à toute information classifiée dans le cadre de leurs fonctions. Il doit également leur permettre d’accéder aux lieux classifiés créés par le projet de loi.

M. Yves Fromion, rapporteur. Excellent amendement : avis favorable.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est ensuite saisie d’un amendement CD 152 de Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. La commission consultative est une instance collégiale. Il ne peut appartenir à son seul président d’émettre un avis.

M. Yves Fromion, rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 14 modifié.

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Chapitre VII

Dispositions diverses

Article 15

Modalités de neutralisation d’appareils de communications électroniques

L’article L. 33-3 du code des postes et communications électroniques limite la pose et l’usage d’installations radioélectriques permettant de rendre inopérant tant en réception qu’en émission les appareils de communication électronique mobiles de tous types aux établissements pénitentiaires et restreint cette possibilité de brouillage aux seuls téléphones mobiles pour les salles de spectacle (3° et 2° de l’article). L’article L. 39-1 du même code réprime e