N° 1720
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 juin 2009
AVIS
DÉPOSÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI (n° 1216), relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.
PAR M. Louis Giscard d’Estaing,
Député.
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Voir les numéros :
Assemblée nationale : 1615, 1552 et 1558.
INTRODUCTION 7
PREMIÈRE PARTIE : LA PRISE EN COMPTE D’UN NOUVEAU CONTEXTE 9
I.– LES PARTICULARITÉS DE LA LOI DE PROGRAMMATION 2009-2014 9
1.– Une programmation sur six ans, révisée au bout de quatre 9
2.– Une programmation désormais glissante 10
3.– Les contraintes du calendrier parlementaire 10
C.– UN EXAMEN TRÈS TARDIF 11
D.– LA RÉINTÉGRATION PAR LA FRANCE DU COMMANDEMENT INTÉGRÉ DE L’OTAN 12
1.– L’aboutissement logique d’un long processus 12
2.– L’intérêt de ce retour 12
3.– La France et l’Europe conservent une large autonomie 13
II.– LES GRANDS ÉQUILIBRES DE LA PROGRAMMATION 2009-2014 14
A.– UN PROJET DE PROGRAMMATION ORIENTÉ VERS L’ÉQUIPEMENT 14
1.– Un important effort financier en faveur de la mission Défense 14
2.– Un projet abondé avant même d’avoir été examiné 14
3.– Une conception large de la notion d’« équipement » 15
B.– DES RECETTES EXCEPTIONNELLES SONT ATTENDUES 16
1.– La libération de fréquences hertziennes 16
2.– L’aliénation d’une partie du domaine de la Défense 17
C.– LA CONTRIBUTION DE LA DÉFENSE AU PLAN DE RELANCE 18
1.– Une réduction significative du report de charge 18
2.– Une augmentation de l’effort de recherche 19
3.– Une accélération des programmes d’équipement 19
4.– Un effort en matière de patrimoine immobilier 20
5.– Les conséquences comptables du plan de relance 21
III.– UN FORMAT D’ARMÉE QUI SE RÉDUIT 22
A.– LA DÉFINITION D’UN NOUVEAU CONTRAT OPÉRATIONNEL 22
B.– UNE IMPORTANTE DIMINUTION DES EFFECTIFS 23
C.– ACTIVITÉ, PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE ET RÉSERVES 24
1.– L’entraînement des forces 24
2.– Le maintien en condition opérationnelle des équipements 25
3.– La réserve militaire ne doit pas être négligée 25
D.– UNE RÉDUCTION DES FORCES STATIONNÉES HORS MÉTROPOLE 26
1.– Une redéfinition du rôle des forces de souveraineté outre-mer 26
2.– Une vaste réorganisation des forces prépositionnées 26
3.– Une meilleure budgétisation des opérations extérieures 26
E.– LA CONDITION DU PERSONNEL 27
1.– Le plan d’amélioration de la condition du personnel 27
2.– La création d’une agence de reconversion de la défense 28
A.– LES SOUS-MARINS NUCLÉAIRES LANCEURS D’ENGINS 29
B.– LE MISSILE M51 ET LA TÊTE NUCLÉAIRE TNO 30
C.– LA COMPOSANTE AÉROPORTÉE 31
II.– LE COMMANDEMENT ET LA MAÎTRISE DE L’INFORMATION 32
A.– RENFORCER LES MOYENS DE COMMANDEMENT 32
1.– Le projet SCCOA de l’armée de l’air 32
2.– Les systèmes d’information et de commandement de l’armée de terre 32
3.– Le système d’information SIC 21 de la marine 33
B.– LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU RENSEIGNEMENT 33
1.– L’accroissement des effectifs 33
2.– Le système satellitaire MUSIS 34
3.– Les autres principaux projets en matière de renseignement 35
4.– La lutte dans le cyberespace 35
III.– LA PROJECTION, LA MOBILITÉ ET LE SOUTIEN 36
A.– LE DEVENIR DE L’A 400 M REND LES PRÉVISIONS DIFFICILES 36
B.– PAS DE NOUVEAUX RAVITAILLEURS AVANT 2015 37
C.– L’HÉLICOPTÈRE DE TRANSPORT NH 90 37
1.– Un hélicoptère polyvalent 37
2.– Des délais de livraison allongés pour la version terrestre du NH-90 38
3.– La version marine du NH-90 très discrète dans la programmation 39
D.– UNE NOUVELLE FAMILLE D’HÉLICOPTÈRES MOYENS 39
E.– LA CAPACITÉ AMPHIBIE ET LA FLOTTE LOGISTIQUE 39
IV.– L’ENGAGEMENT ET LE COMBAT 41
A.– LA FRAPPE À DISTANCE 41
1.– Le deuxième porte-avions reste d’actualité 41
2.– Une flotte aérienne homogénéisée 41
3.– Les missiles de croisière MdCN et Scalp 42
4.– L’armement air-sol modulaire (AASM) 42
5.– Le canon Caesar 43
B.– LES OPÉRATIONS EN MILIEU HOSTILE 43
1.– Le système Félin (fantassin à équipement et liaison intégrés) 43
2.– Les véhicules de l’armée de terre 44
3.– L'hélicoptère de combat Tigre 45
4.– Les frégates multimissions (FREMM) 45
5.– Les sous-marins nucléaires d’attaque Barracuda 46
TRAVAUX DE LA COMMISSION 47
I.– DISCUSSION GÉNÉRALE 47
II.– EXAMEN DES ARTICLES 53
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 63
ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS 69
Le projet de loi de programmation militaire (LPM) qui arrive – enfin – en discussion à l’Assemblée nationale, constitue l’aboutissement logique de la réforme des armées engagée depuis deux ans sous l’impulsion du Président de la République.
Il se situe dans la logique du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale qui propose une adaptation de notre outil de défense aux nouvelles menaces et trouve sa place entre l’habituel exercice budgétaire annuel et la nouvelle construction budgétaire triennale.
Les conclusions de la mission d’évaluation et de contrôle menée en février 2008 par MM. Jean-Michel Fourgous et Bernard Cazeneuve (1)sur les programmes d’armement naval « L’heure des choix, le temps de la méthode » trouvent à merveille matière à s’appliquer dans le cadre de l’exercice programmatique : « les programmes d’équipement militaires mobilisent à eux seuls plus de la moitié des dépenses d’équipement de l’État. Ils sont un moteur pour la recherche de pointe, conditionnent l’activité et l’emploi dans de nombreux sites industriels. Ils impliquent des dépenses publiques étalées sur des années pour des équipements destinés à servir durant plusieurs décennies (…) autant de raisons justifiant que les décisions en la matière soient débattues en toute connaissance de cause au Parlement ».
Le projet qui nous est soumis renforce sans ambiguïté l’effort de défense consenti jusqu’à présent, tant semble évidente la nécessité de faire face à des menaces multiformes qui mettent en cause les intérêts de notre pays comme les trafics de stupéfiants, les prises d’otages, le terrorisme, les déplacements de population, la piraterie maritime… Le projet de loi réaffirme la place éminente confiée à la défense de notre pays puisque le budget de la Mission Défense, le deuxième après celui de la mission Éducation, sera nettement orienté à la hausse au cours de la programmation 2009-2014.
Pour autant, les moyens supplémentaires qui seront alloués aux militaires ne le seront pas sans contrepartie puisque le ministère de la Défense a entamé une réforme qui doit le conduire à perdre 54 000 postes et à remettre profondément en cause son organisation dans un but de gagner en rationalité et en économies.
Dans ces conditions, l’important retard accumulé dans l’examen de ce projet de loi est doublement dommageable. D’une part, sur un certain nombre d’articles à caractère normatif, il laisse planer une incertitude juridique qui ne sera levée qu’avec l’adoption définitive du texte et sa promulgation, de nombreux mois après son dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale. D’autre part, il va conduire le Parlement à entériner des décisions annoncées dans le rapport annexé mais qui, dans les faits, sont déjà entrées en application depuis plusieurs mois.
C’est cet important retard qui a justifié le choix de votre Rapporteur pour avis de rendre son rapport devant la commission des Finances une fois le projet de loi inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, au contraire des autres commissions saisies au fond ou pour avis qui se sont prononcées dès le début du mois d’avril.
PREMIÈRE PARTIE :
LA PRISE EN COMPTE D’UN NOUVEAU CONTEXTE
I.– LES PARTICULARITÉS DE LA LOI DE PROGRAMMATION 2009-2014
Le projet de loi de programmation pour les années 2009 à 2014 qui nous est soumis est novateur dans la mesure où il présente également un projet de programmation pour les années 2015 à 2020 et où il prévoit sa propre révision à l’issue de quatre années. Il est également examiné dans le contexte particulier de la réintégration par la France du commandement intégré de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN)
Le nombre, l’ampleur et le coût des programmes d’équipement nécessaires aux forces sont tels qu’une période de six ans, équivalente à une loi de programmation, ne saurait être suffisante pour programmer la commande et la livraison de tout l’équipement dont nos armées ont besoin. Un souci de cohérence a donc conduit le gouvernement à présenter le plan d’équipement sur une période équivalente à une double loi de programmation, soit 12 ans, c’est-à-dire de 2009 à 2020 inclus. Cette innovation, qui revêt essentiellement un caractère informatif mais très utile pour les années 2015 à 2020, permet aux acteurs du monde de la défense et notamment aux états-majors et aux industriels d’avoir une vision plus complète et plus cohérente du plan d’équipement des armées.
Certains programmes, comme celui des sous-marins nucléaires d’attaque Barracuda, sont d’une ampleur financière et industrielle telles qu’ils doivent s’échelonner sur plusieurs décennies. Sur les six sous-marins prévus et dont le premier a été commandé en 2006, aucun ne sera livré pendant la programmation 2009-2014, les deux premiers devant l’être pendant la programmation 2015-2020, les quatre derniers seulement après 2020 !
Dans ces conditions, puisque le Gouvernement dispose d’informations et de projections lointaines, la Représentation nationale ne peut qu’approuver qu’il les communique dans le cadre de l’examen de la présente loi.
Pour autant, les informations relatives à la programmation 2015-2020 et aux années postérieures à 2020 n’engagent pas l’avenir. En effet, d’une part ces éléments ne sont présentés qu’à titre informatif ; d’autre part, en même temps qu’il allonge la vision prospective de la programmation, le Gouvernement rend obligatoire la révision de la loi de programmation tous les quatre ans. Il échappe ainsi au risque d’être critiqué sur le fait qu’il laisserait aux exécutifs appelés à lui succéder une situation entièrement contrainte sur une très longue période.
Le prochain examen d’une loi de programmation intervenant à l’issue de quatre années de programmation, c’est donc logiquement à la fin de l’année 2012 (après les exercices 2009, 2010, 2011 et 2012) que le parlement sera appelé à examiner l’exécution de la programmation et à se prononcer sur une nouvelle loi de programmation qui portera à nouveau sur six années (2013 à 2018), mais qui devrait être, elle aussi, revue et corrigée à l’issue des quatre premières années d’exécution. L’exercice peut paraître à première vue surprenant : pourquoi adopter une loi de programmation portant sur six ans si nous savons, dès l’origine, qu’elle sera revue au bout de quatre ans ?
La réponse tient de la nécessité de prévoir sur le très long terme pour des raisons stratégiques mais aussi financières et industrielles ; or, l’évolution des menaces, des techniques et de l’environnement de la défense, les variations de périmètres, l’évolution de l’environnement économique, des possibilités financières, des coûts sont tels que les nécessaires prévisions finissent immanquablement par s’avérer inexactes au bout d’un certain temps. D’où la nécessité de prévoir un mécanisme susceptible de rectifier la portée des lois de programmation, notamment pour leurs deux dernières années, qui sont souvent les plus décalées par rapport à la réalité du moment. La lourdeur des programmes d’équipement militaire enjoint alors de se prononcer sur une nouvelle programmation de moyenne échéance et non plus seulement sur une programmation de deux années qui se contenterait d’actualiser les deux dernières années de la programmation en question, sans visée significative.
Votre rapporteur pour avis constate que la prochaine révision de la programmation, à l’issue des quatre premières années, devrait avoir lieu à la fin de l’année 2012, quelques mois après les importantes échéances électorales que constituent les élections présidentielle et législatives. Le Gouvernement et le parlement issus de ces nouveaux scrutins pourront ainsi apporter les corrections qu’ils jugent nécessaires à la programmation, dans le cadre d’une échéance prévisible.
La principale difficulté qu’entrevoit votre Rapporteur pour avis concerne l’inscription à l’ordre du jour de ces révisions programmatiques. L’expérience montre que, pour les deux dernières programmations au moins, les Gouvernements n’ont pas réussi à faire adopter par le Parlement les projets de loi avant la date de leur entrée en vigueur.
Avec un examen qui va devenir quadriennal, le défi sera d’autant plus difficile à relever que l’échéance reviendra plus souvent. S’agissant de la prochaine échéance fixée en 2012, année de renouvellement électoral et probablement de grande activité législative, l’adoption du projet de loi programmation pour les années 2013 à 2018 avant le 31 décembre 2012 et, idéalement, avant l’examen du projet de loi de finances pour 2013, s’annonce d’ores et déjà comme un objectif qu’il convient de poursuivre mais qui sera probablement difficile à réaliser.
Quoi qu’il en soit, une fois que la présente loi aura été adoptée, le prochain rendez-vous en matière de programmation sera désormais fixé à 2010. En effet, pour certains programmes majeurs, les cibles et cadences de livraison n’ont pas à être fixées, parfois pour des raisons liées à des soucis industriels (A 400 M). Le Gouvernement s’engage donc à revenir devant le Parlement l’année prochaine pour préciser ou réexaminer l’échéancier de ces programmes.
La dernière particularité de la loi de programmation pour les années 2009 à 2014 tient justement à ce que son examen et sa probable adoption ont lieu plusieurs mois après son entrée en application théorique, le 1er janvier 2009.
La précédente loi de programmation, déjà, n’avait pas été promulguée rigoureusement dans les délais impartis, puisqu’elle avait été adoptée par l’Assemblée nationale le 4 décembre 2002 puis, sans modification, par le Sénat le 15 janvier 2003. Du moins, le retard de son adoption définitive avait-elle été une affaire de quelques jours.
Cette fois-ci, le retard se compte en mois, en trimestres, et même hélas en semestre. Il va sans dire que plus le décalage sera important entre le début de la programmation et l’entrée en vigueur de la loi censée la régir, moins le rôle de la représentation nationale sera utile. L’importance de ce décalage a d’ailleurs conduit le Gouvernement à amender fortement le projet d’origine lors de son examen les 7 et 8 avril par la commission de la Défense nationale et des forces armées, dans le but de prendre en compte les évolutions survenues depuis le dépôt du projet avec, notamment, l’adoption d’une loi de finances rectificative ayant eu une forte incidence sur les crédits de la mission Défense. Il en est résulté un texte adopté en commission fortement remanié – principalement à l’initiative du Gouvernement – par rapport à celui déposé le 29 octobre 2008 sur bureau de l’Assemblée nationale. C’est sur le texte adopté en commission que votre Rapporteur émettra son avis.
Votre Rapporteur pour avis considère que la loi de programmation devrait être non seulement examinée avant le 31 décembre de l’année qui précède son entrée en application, mais également avant le débat budgétaire de la première année d’application, puisque les crédits alloués à la défense du pays pour l’année 2009 – examinés le 7 novembre 2008 – constituent la première annuité de la programmation 2009-2014.
Signataire du traité de l’Atlantique nord, le 4 avril 1949 à Washington, la France est l’un des 12 pays fondateurs de l’OTAN. Sans jamais avoir quitté l’organisation, notre pays s’est retiré, le 10 mars 1966, de la structure militaire intégrée de l’Alliance. Le général Charles de Gaulle, alors président de la République, souhaitait de cette manière d’affirmer l’autonomie nationale en période de guerre froide, en s’appuyant sur l’arme nucléaire récemment acquise.
Déjà, entre 1995 et 1997, le président Jacques Chirac avait tenté de négocier un retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN, mais les discussions n’avaient pas abouti en raison de divergences sur la place faite à la France au sein du commandement. Le 5 décembre 1995 toutefois, la France avait repris sa place au comité militaire où elle n’avait qu’un rang d’observateur.
Le président Nicolas Sarkozy a fait connaître, dès 2007, son souhait de faire rentrer la France dans les structures militaires intégrées de l’OTAN. Ce retour a été annoncé lors du sommet de l’OTAN qui s’est tenu les 3 et 4 avril 2009 à Strasbourg et à Kehl.
Le retour « complet » de la France dans l’OTAN doit s’analyser comme l’aboutissement d’une longue période de normalisation : depuis 2004, sans le clamer, la France a commencé à réinsérer des militaires dans les commandements intégrés : une centaine de personnes à Mons et à Norfolk.
La France, qui demeure, avec le Royaume-Uni, l’un des alliés les plus efficaces des États-Unis sur le plan opérationnel, se prive depuis quarante-trois ans d’un important pouvoir d’influence au sein de l’organisation alors même qu’elle y apporte une contribution financière, matérielle et humaine de tout premier ordre. Plus de 4 000 soldats français participent aujourd’hui à des opérations conduites par l’OTAN.
C’est ainsi qu’elle a participé depuis quinze ans – et de manière substantielle – à la plupart des opérations menées par l’Alliance, depuis la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo jusqu’à l’Afghanistan, sans bénéficier en retour d’une influence dont ses officiers, s’ils avaient été placés au sein du commandement intégré, auraient pu la faire bénéficier.
En contrepartie de son retour dans le commandement intégré, la France négocie donc les postes de commandement qui pourraient lui être dévolus, ainsi que le poids revenant globalement à ses officiers. Concrètement, la réintégration pleine de notre pays devrait se traduire par l’envoi de quelque 900 militaires français, pour la plupart des officiers hautement qualifiés, dans l’appareil militaire intégré de l’OTAN.
Cette réintégration induira un coût financier important à un moment où, paradoxalement, la France réduit de manière drastique ses effectifs et appuie l’idée d’un amaigrissement des structures de l’Alliance atlantique dont le caractère pléthorique issu de la guerre froide ne se justifie plus. En 2009, année partiellement concernée, le coût de la réintégration de la France dans le commandement intégré devrait s’élever à environ 50 millions d’euros. En année pleine, c’est-à-dire à partir de 2010, ce coût devrait être compris entre 80 et 100 millions d’euros, dont 50 % en rémunérations et charges sociales des officiers intégrés qui, pour la plupart, seront affectés au quartier général de Mons en Belgique et qui, à ce titre, percevront les indemnités dues aux militaires en poste à l’étranger.
Le retour au sein du commandement intégré de l’OTAN ne modifie en rien le dogme de la dissuasion nucléaire hérité du gaullisme : la France restera seule maîtresse de son arsenal nucléaire.
Par ailleurs, la France pourra toujours refuser de participer à une opération tout en étant dans le commandement intégré. Et même en cas de participation à une intervention extérieure sous l’égide de l’OTAN, chaque pays reste libre de fixer les limites de ses actions comme le font régulièrement l’Allemagne et bien d’autres membres. Notre pays continuera de bénéficier d’une liberté d’appréciation impliquant une absence d’automaticité dans nos engagements militaires. Aucune force française ne sera placée en permanence, en temps de paix, sous le commandement de l’OTAN.
Enfin, la réintégration de la France dans le commandement intégré ne remet pas en cause la construction de l’Europe de la défense qui se poursuit comme en témoignent le déploiement, jusqu’à cette année, d’une force européenne au Tchad, dans le cadre de la crise du Darfour, ou encore le prochain stationnement sur le sol français, près de Strasbourg, d’une unité militaire allemande. La rénovation de l’OTAN ira de pair avec le renforcement de l’Union européenne dans le domaine de la gestion des crises et la recherche d’un meilleur partage des responsabilités entre Américains et Européens.
II.– LES GRANDS ÉQUILIBRES DE LA PROGRAMMATION 2009-2014
Le périmètre de programmation, c’est-à-dire l’ensemble des crédits de la mission Défense, hors pensions mais rémunérations incluses, est cohérent et homogène. L’évolution de ses crédits est très favorable aux armées. La mission Défense bénéficiera d’un montant total de près de 185 milliards d’euros sur six ans hors l’inflation. Ce montant se décompose de la manière suivante :
– 181 milliards d’euros de crédits budgétaires.
– 3,7 milliards d’euros de ressources exceptionnelles issues de cessions d’actifs immobiliers et de fréquences hertziennes, pour l’essentiel concentrées sur la période 2009-2011 ;
Cette somme correspond aux préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, et doit aboutir au maintien en volume de l’actuel budget de la mission Défense jusqu’en 2011 et à son accroissement de 1 % en volume à partir de 2012. À cette somme s’ajoute 1,7 milliard d’euros de crédits d’équipements inscrits dans le cadre du plan de relance, essentiellement sur la période 2009-2010.
En contrepartie de cet effort financier qui consacre la mission Défense comme une priorité, des redéploiements internes seront réalisés afin d’affecter l’essentiel de ces augmentations de crédits à l’équipement des forces. Grâce aux réductions d’emplois programmées (46 000 sur la période de programmation), les rémunérations et charges sociales baisseront en volume et en valeur.
Les crédits d’équipement devraient être portés de 15,4 milliards d’euros en 2008 à 18 milliards d’euros en 2014 avec une moyenne de 16,9 milliards d’euros sur les six années de la programmation. Au total, ils représenteront 101 milliards d’euros sur les 185 milliards d’euros.
Ces chiffres, qui correspondent au projet de loi de programmation militaire déposé le 29 octobre 2008 sur le bureau de l’Assemblée nationale par le Gouvernement ont été abondés les 7 et 8 avril 2009, lors du débat en commission de la Défense et des forces armées, par des amendements gouvernementaux destinés à prendre en compte les dispositions du plan de relance inscrites dans la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009. Les dépenses seront abondées en 2009 et 2010 à hauteur de 2,25 milliards d’euros dont 1,75 milliard d’euros de crédits nouveaux et 500 millions d’euros d’autorisation de consommation des reports issus de la gestion 2008.
La contrepartie de ces accélérations d’opérations se fera au détriment de la deuxième partie de la LPM mais aussi de la LPM suivante. À ce stade, l’augmentation nette des crédits d’équipement sur la LPM au titre du plan de relance est estimée à environ un milliard d’euros. Ces derniers seraient portés de 101 à 102 milliards d’euros et l’enveloppe totale passerait de 185 à 186 milliards d’euros.
Cette redynamisation des crédits d’équipement concernera aussi la recherche, afin de garantir dans la durée la pérennité et le développement de notre industrie de défense. Ces crédits permettront le maintien des compétences des bureaux d’études critiques pour notre autonomie (sous-marins nucléaires, cryptologie, calcul scientifique, espace, missiles, guerre électronique, radars et plates-formes aéronautiques) mais aussi celles qui permettent d’accéder à des technologies indispensables (communications numériques, drones, robots, armes à énergie dirigée). Un abondement de 110 millions d’euros des crédits d’études amont supplémentaires est prévu dans le plan de relance.
Le rapport annexé au projet de loi de programmation dispose :
« Représentant 15,4 milliards d’euros en 2008, les crédits d’équipements s’élèveront en moyenne à 17 milliards d’euros2008 sur la période 2009-2014.
« Les crédits d’équipement couvrent les crédits consacrés aux opérations d’armement, à la dissuasion, à l’entretien programmé des matériels et du personnel, à l’infrastructure et aux études de défense »
L’agrégat « Équipements » est composé essentiellement de crédits inscrits au titre 5, mais aussi au titre 3. En complément des informations figurant dans le projet de loi, le Gouvernement apporte les précisions suivantes :
Les opérations d’armement regroupent les programmes et opérations d’armement classiques subdivisées en programmes à effets majeurs (PEM), programmes d’environnement (PE) et équipements d’accompagnement (EAC) ;
– les programmes à effet majeur comprennent les programmes d’armement, opérations ou groupes d’opérations structurantes (actuelles ou futures) pour lesquelles les décisions dimensionnent des décisions sur d’autres opérations du périmètre LPM, ou dont le poids financier est significatif, ou dont la visibilité politique est forte, ou concernant un programme futur ;
– les programmes d’environnement recouvrent l’ensemble des opérations concourant à la cohérence capacitaire des matériels des forces armées. Ils recouvrent des opérations d’armement du programme d’équipement des forces hors PEM et l’ensemble du maintien en condition opérationnelle de l’équipement des forces ;
– les équipements d’accompagnement sont composés des opérations nécessaires à la mise en œuvre opérationnelle et à la cohérence organique des armées.
L’agrégat « dissuasion » comprend l’ensemble des crédits d’investissement, d’étude, d’infrastructure et de maintien en condition opérationnelle de la dissuasion.
L’infrastructure regroupe l’ensemble de l’activité liée à la politique immobilière dans le domaine du fonctionnement et de l’investissement en matière de logement familial et de programmes et d'opérations d’infrastructure.
Les études de défense (hors dissuasion) rassemblent :
– les études amont (EA) contractualisées auprès de l’industrie et les subventions aux opérateurs hors CEA ; la recherche et technologie (R&T) ;
– les EOTO (études à caractère opérationnel et technico-opérationnel), les EPMES (études à caractère politico-militaire, économique et social) ;
– les études prospectives et stratégiques.
L’entretien programmé des matériels (EPM) qui figure au programme 178 conditionne le niveau de disponibilité opérationnelle des équipements des forces armées. L’entretien programmé du personnel (EPP) est constitué des effets d’habillement, des matériels de campement, de couchage et d’ameublement.
Deux types de ressources exceptionnelles sont envisagés pour assurer le financement de cette ambitieuse loi de programmation militaire. Il s’agit de la vente de fréquences hertziennes et de l’aliénation d’un nombre important de biens immobiliers rendus disponibles par la réorganisation des forces.
Les évolutions technologiques en matière de télécommunications vont permettre au ministère de la Défense de libérer un grand nombre de fréquences hertziennes qui sont convoitées par des opérateurs privés de télécommunications (télévision, téléphonie, Internet…). Or, le ministère de la Défense a obtenu que lui reviennent les sommes qui seront versées par les opérateurs pour acquérir ces fréquences alors que, conformément au projet de performance pour 2009, les recettes provenant de la réattribution des fréquences civiles devraient aller en réduction de la dette publique. Le ministère de la Défense entend utiliser les sommes ainsi dégagées de deux manières distinctes :
– d’une part, pour financer le programme « Système de commandement et de conduite des opérations aériennes » (SCCOA), visant à permettre le renouvellement de la composante radar de surveillance au-dessus du territoire métropolitain ;
– d’autre part, un effort considérable sera porté sur le renseignement. Dans cette optique, des sommes importantes seront affectées à l’interception et au traitement des communications électromagnétiques ainsi qu’à la rénovation des avions d’écoute C 160 Gabriel.
Pour 2009, le projet de loi de finances prévoit une ressource de 600 millions d’euros, ventilés de la manière suivante : en autorisation d’engagement, 488 millions d’euros seront affectés au programme SCCOA tandis que 112 millions d’euros seront consacrés à l’interception et au traitement des émissions électromagnétiques. En crédits de paiement, ces sommes devraient s’élever respectivement à 465 et 135 millions d’euros.
Des inquiétudes ont pu naître sur un éventuel retard lié à la fois à des difficultés techniques et aux capacités financières des acquéreurs potentiels, affectées par la crise économique.
Compte tenu des délais liés à la vente des nombreux biens immobiliers aliénés par le ministère de la Défense, les emprises immobilières cédées seront vendues en site occupé à une société dite de « portage » qui avancera le produit des cessions futures au ministère de la Défense dont le besoin est quasi immédiat. Cette société se financera comme toute entreprise (fonds propres, emprunts…) selon des modalités non maîtrisées par la Défense.
En 2009, les biens vendus seront essentiellement parisiens : caserne de Reuilly (12ème arrondissement), Caserne Lourcine (13ème), Saint Thomas d’Aquin (7ème), groupe d’immeubles de Bellechasse (Hôtel du Génie, Hôtel de Penthemont, Abbaye de Penthemont), Gley (18ème), Latour-Maubourg sauf les logements (7ème), Caserne de la Pépinière (8ème) et une partie d’un immeuble à Montparnasse (14ème). L’îlot Saint-Germain (ISG) sera vendu en deux parties, l’une en 2010, l’autre en 2011. Les actifs régionaux seront vendus dans le cadre des mesures relatives à la modification du plan de stationnement des forces et les recettes perçues tout au long de la LPM.
En 2009, le montant des recettes immobilières devrait être d’environ un milliard d’euros. Il est évident que la baisse des prix de l’immobilier risque d’affecter un certain nombre de recettes, notamment en province. En revanche, la bonne résistance du marché parisien, où sont concentrés la plus grande partie des biens vendus en 2009, devrait rendre possible la réalisation des recettes espérées, compte tenu notamment du caractère spécifique des emprises de la Défense.
Le principe des recettes exceptionnelles pour financer les besoins de la Défense ayant été acté au plus haut niveau de l’État, le ministère de la Défense assure qu’en cas de non-réalisation des cessions correspondantes – qu’il s’agisse de la vente des fréquences hertziennes comme des biens immobiliers – un arbitrage gouvernemental devra définir des solutions alternatives susceptibles de permettre la réalisation du programme d’équipement prévu par la programmation militaire.
Premier investisseur de l’État, le ministère de la Défense joue un rôle majeur dans le plan de relance adopté par le Gouvernement. Ce ministère est, en effet, à la fois le premier gestionnaire immobilier de l’État, un prescripteur important d’études de recherche et le premier donneur d’ordres dans le domaine des équipements. En outre, l’industrie de l’armement ayant procédé à peu de délocalisations, les sites de production sont implantés sur le territoire national : la destination finale de la dépense publique sera donc bien l’économie française.
Au total, le secteur de la défense bénéficiera d’une enveloppe de 2,255 milliards d’euros sur deux ans dont 500 millions d’euros d’autorisation de consommation de crédits de reports issus des gestions précédentes et 1,755 milliard d’euros de crédits nouveaux. Ce dernier montant représente 44 % des 4 milliards d’euros constitutifs de l’effort d’investissement de l’État.
DÉTAIL DE LA PARTICIPATION DÉFENSE AU PLAN DE RELANCE
(En millions d’euros courants)
Autorisations d’engagement 2009 |
Crédits de paiement 2009 |
Crédits de paiement 2010 | |
Études Amont |
110 |
110 |
0 |
Équipements |
1 425 |
725 |
700 |
Patrimoine |
220 |
150 |
70 |
Total |
1 755 |
985 |
770 |
En 2009, l’effort d’équipement total sera porté à près de 18,5 milliards d’euros (17 milliards d’euros inscrits en loi de finances initiale et 1,485 milliard d’euros en loi de finances rectificative), ce qui constitue une hausse de 20 % par rapport à l’exercice 2008 (15,4 milliards d’euros). Le budget total de la mission Défense (hors pensions) est porté de 30,4 milliards d’euros en 2008 à 33,5 milliards d’euros en 2009, soit une hausse de 10 % au lieu de 5 % prévu à l’origine.
Dès le début 2009, le programme Équipement des forces de la mission Défense a bénéficié d’une autorisation de consommation de reports de crédits d’un montant de 500 millions d’euros, ciblée sur le règlement des dettes vis-à-vis des PME, qu’elles soient fournisseurs directs ou sous-traitants de donneurs d’ordre.
Le délégué général pour l’armement a été chargé de mettre en place un dispositif opérationnel de contrôle sur ce point, dans le but d’injecter des liquidités dans le tissu des PME pour les aider à passer le cap difficile des années 2009 et 2010.
Une enveloppe supplémentaire de 110 millions d’euros au titre des études amont, à répartir sur 2009 et 2010, a été ajoutée au flux annuel de 700 millions d’euros, avec pour objectif de renforcer la compétitivité des entreprises. Elle est censée financer des études dans des secteurs clé pour l’exportation comme l’aéronautique ou l’électronique, ou prometteurs de développements futurs, comme la sécurité des systèmes d’information ou les matériaux innovants. L’impact sur l’emploi dans les bureaux d’études des industriels sera systématiquement évalué.
Les crédits d’équipement, d’un montant de 1,425 milliard d’euros, ouverts par le projet de loi de finances rectificative pour 2009 correspondent à un investissement par anticipation qui viendra en déduction des annuités suivantes de la loi de programmation militaire. Cette enveloppe doit être consacrée à des programmes attendus par les forces et prévus dans le référentiel de programmation mais qui ont aussi un impact sur l’industrie française et notamment sur des secteurs fragiles ou particulièrement exposés à la crise, comme la filière munitionnaire, l’industrie automobile ou la construction navale.
Dans le secteur naval, les acquisitions anticipées comprennent, en particulier, un bâtiment de projection et de commandement (BPC) qui viendra épauler le Mistral et le Tonnerre, mais aussi des engins de débarquement amphibie et des petits bâtiments destinés aux manœuvres portuaires, au soutien des navires en service et à la formation des équipages. La société de constructions navales DCNS peut ainsi espérer bénéficier de 350 à 400 millions d’euros de chiffre d’affaires pour nourrir l’activité de Brest, mais aussi des ex-Chantiers de l’Atlantique à Saint-Nazaire, partie prenante dans la construction des deux premiers BPC.
Les crédits débloqués bénéficieront également à deux programmes destinés aux forces terrestres, le Petit Véhicule Protégé (PVP) et le véhicule blindé de combat et d'infanterie (VBCI) dont le rythme de production sera accéléré ou stabilisé.
Enfin, dans le domaine aéronautique, les mesures comprennent l’achat de pièces de rechange concourant à l'entretien programmé des matériels aéronautiques, ainsi que de munitions aéroportées. Cinq hélicoptères Caracal et deux avions Rafale seront commandés de manière anticipée, tandis que l’achat de stations de réception du satellite de télécommunication Syracuse sera accéléré.
Cette dotation permettra de remettre aux normes les infrastructures des sites de la défense avant de procéder à l’externalisation progressive de leur maintenance. Cette enveloppe permettra aussi d’accélérer la mise en œuvre du plan de développement durable défini l’année dernière par le ministre de la Défense.
PRINCIPALES MESURES DU PLAN DE RELANCE
Programme concerné |
Contenu de la mesure |
BPC |
Lancement dès 2009 de la réalisation d’un des 2 BPC initialement prévus à partir de 2016 |
Caracal |
Commande de 5 hélicoptères EC 725 identiques à ceux en dotation |
PVP |
Augmentation des cadences de production du petit véhicule protégé |
VBCI |
maintien de la cadence de production en 2009 et 2010 à 99 véhicules par an, au lieu de la réduction de cadence qui était prévue dans le projet de LPM d’origine |
Véhicules très protégés |
Acquisition de véhicules d’accompagnement très fortement protégés (15 véhicules blindés multirôles) pour une livraison en 2009-2010 |
Rafale |
Livraison de 2 avions Rafale supplémentaires pendant la LPM 2009-2014 (2011) |
Nouvelles Capacités Rafale |
Travaux d’introduction de nouvelles capacités sur Rafale utilisables dès 2009 en OPEX |
Protection des hélicoptères |
Accélération des livraisons des moyens de protection des hélicoptères des trois armées |
Hélicoptères |
Rénovation d’hélicoptères Fennec |
Munitions |
Accélération des livraisons de munitions d’artillerie et de blindés et de bombes aéronautiques |
Optronique |
Accélération des livraisons des jumelles infrarouges afin d’augmenter les capacités de vision nocturne des fantassins |
Petits Bâtiments de la marine nationale |
Anticipation de l’acquisition de petits bâtiments pour la Marine destinés à la formation et aux manœuvres portuaires |
Bâtiments amphibies |
Lancement dès 2009 de l’acquisition des premiers bâtiments amphibies (au lieu de 2012 actuellement) |
Syracuse |
Commandes anticipées de stations de télécommunications au profit des forces terrestres et des bâtiments de la Marine Nationale |
Géographie |
Accélération de la production de données de géographie numérique, soutien et préparation des programmes futurs |
Dans la mesure où une partie des investissements supplémentaires qui sont en cours de lancement en 2009 correspond à des opérations dont l’engagement était initialement programmé au cours d’années ultérieures de la programmation, le plan de relance a conduit à modifier l’allocation des ressources initialement prévue dans le projet de loi de programmation.
C’est ainsi que des amendements d’origine gouvernementale ont abouti, lors de la discussion en commission de la Défense, aux modifications suivantes du projet de loi : pour compenser l’augmentation des crédits de paiements décidée en 2009 (985 millions d’euros) et 2010 (770 millions d’euros), des diminutions d’enveloppe ont été arrêtées sur les années suivantes : –100 millions d’euros en 2011, –140 millions d’euros en 2012, –180 millions d’euros en 2013 et
–250 millions d’euros en 2014. La mission Défense disposera donc d’environ un milliard d’euros de plus sur la période 2009-2014, du fait du plan de relance.
III.– UN FORMAT D’ARMÉE QUI SE RÉDUIT
La défense et la sécurité du pays s’organisent autour de cinq fonctions stratégiques : la connaissance et l’anticipation, la prévention, la dissuasion, la protection et l’intervention. Ces cinq fonctions sont assorties d’objectifs et de contrats opérationnels qui fixent les capacités que les armées doivent pouvoir mettre en œuvre. Il s’agit :
– pour la fonction connaissance et anticipation, d’assurer la connaissance des risques, des menaces et des ruptures potentielles de tout type et d’anticiper les risques, en renforçant en particulier les capteurs spatiaux et en développant une capacité de détection des tirs de missiles balistiques et d’alerte ;
– pour la fonction dissuasion, d’assurer la posture fixée par le Président de la République avec au moins un sous-marin nucléaire lanceur d’engins à la mer en permanence, une capacité de frappe aérienne nucléaire disponible en permanence et des moyens d’accompagnement et de soutien de la composante aéroportée ;
– pour la fonction prévention, de disposer de forces prépositionnées articulées à terme en deux points d’appui sur les façades occidentale et orientale de l’Afrique et pouvant intervenir dans la bande sahélienne, d’une présence renforcée dans le Golfe arabo-persique et d’une capacité de projection régionale depuis certaines de nos collectivités d’outre-mer ;
– pour la fonction protection, de contribuer à la protection de la population sur le territoire national et à la résilience de la nation, face aux risques et menaces de toute nature, en particulier terroriste. Cela implique le renforcement de la sécurité des installations d’importance vitale, des mouvements sur le territoire et de l’accès à celui-ci (jusqu’à 10 000 hommes et femmes des forces terrestres) ; cela suppose également le renforcement en métropole du dispositif de défense aérienne et de sauvegarde maritime ; cela nécessite enfin le soutien du dispositif de sécurité intérieure et de sécurité civile ;
– pour la fonction intervention, de contribuer à la sécurité internationale en participant à des opérations de stabilisation et de maintien de la paix et d’être en mesure de faire face à un conflit majeur à l’extérieur du territoire dans un cadre multinational. Les armées doivent ainsi être capables de projeter (jusqu’à 7 000 à 8 000 kilomètres) :
● en six mois une force terrestre pouvant aller jusqu’à 30 000 hommes pour une durée d’un an, suivie d’une action de stabilisation ;
● une force aérienne de combat de 70 avions ;
● une force navale ou aéronavale de combat de 2 à 3 groupes d’intervention.
Les armées doivent en outre tenir prête en permanence et sous bref préavis une capacité de réaction pouvant être engagée dans un cadre national ou multinational et constituée d’unités d’intervention terrestre (5 000 hommes), aérienne et maritime des forces de présence et de souveraineté.
L’évolution des objectifs et du contrat opérationnel va permettre une réduction du format des armées. L’effectif global des armées sera réduit de 271 000 civils et militaires en 2008 à 225 000 en 2014-2015 (dont 131 000 pour l’armée de terre, 44 000 pour la marine et 50 000 pour l’armée de l’air), le plafond d’emploi de la mission défense réduit à 269 000 postes à l’horizon 2016.
Le gouvernement prévoit de concentrer la réduction des effectifs de 54 000 postes, hors externalisation, à hauteur de 75 % sur l’administration et le soutien et à hauteur de 25 % sur les forces proprement dites.
La composante terrestre constituera une force opérationnelle de 88 000 personnes organisée en :
- 8 brigades interarmes disposant d’environ 250 chars lourds de type Leclerc, d’environ 650 véhicules blindés de combat de type VBCI, de 80 hélicoptères de combat, de 130 hélicoptères de manœuvre et d’environ 25 000 équipements individuels du combattant de type Félin ;
- 3 brigades spécialisées et une brigade de forces spéciales ;
- des moyens d’appui correspondants.
La composante maritime mettra en œuvre notamment :
- 4 sous-marins nucléaires lanceurs d’engins ;
- 6 sous-marins nucléaires d’attaque ;
- 1 porte-avions et son groupe aérien ;
- 18 frégates de premier rang ;
- 4 bâtiments de projection et de commandement.
Les forces aériennes s’articuleront autour de :
- 300 avions de combat modernes Rafale et Mirage 2000 polyvalents, incluant ceux de l’aéronautique navale ;
- les systèmes de détection et de contrôle avancé de type Awacs ;
- une flotte d’avions de 14 avions ravitailleurs de type MRTT ;
- environ 70 avions de transport.
Pour que les objectifs du contrat opérationnel puissent être atteints, il est primordial que soient respectées les préconisations du Livre blanc en matière d’entraînement des forces et de maintien en condition opérationnelle des matériels. Compte tenu des difficultés rencontrées et notamment des retards en matière d’équipements, les objectifs fixés par le projet de loi apparaissent très ambitieux.
Le projet de loi fixe des objectifs très volontaristes en matière d’activité des forces, alors même que les cibles de la précédente programmation n’ont pas été atteintes.
Pour l’armée de terre, le ministère abandonne le concept de la journée d’activité avec ou sans matériel organique, au profit de celui de la journée de préparation et d’activité opérationnelle (JPAO) englobant à la fois l’entraînement et les opérations extérieures ou intérieures qui contribuent, il est vrai, à l’aguerrissement des militaires. L’objectif est fixé à 150 JPAO annuelles. Il s’agit aussi de prendre acte de l’impossibilité d’atteindre, par le seul entraînement en camp, l’objectif fixé par la précédente programmation.
L’objectif pour les pilotes d’hélicoptères de l’ALAT reste fixé à 180 heures de vols annuelles, alors que ce résultat n’a jamais été atteint entre 2003 et 2008. Compte tenu des difficultés liées au maintien en condition des appareils en dotation et du retard pris par les programmes Tigre et le NH 90, cet objectif a peu de chance d’être atteint.
Il en est de même pour les pilotes de transport dont les objectifs de 400 heures de vol par pilote et par an n’ont pas été réalisés sous la précédente programmation et ont d’autant peu de chance d’être atteints sous l’actuelle que le retard de l’A 400 M va réduire de manière drastique le parc des appareils disponibles.
La situation est rendue plus complexe encore pour les pilotes de l’aéronavale. Si le nombre d’heures de vols réalisées est traditionnellement proche des prévisions, les années 2008 et 2009 sont marquées par l’absence du porte-avions Charles-de-Gaulle, immobilisé d’abord pour une IPER (immobilisation pour entretien et réparation) planifiée de longue date, puis pour des problèmes techniques imprévus. Les pilotes de l’aéronavale souffriront donc, au moins en 2009, d’un nombre d’appontages et de catapultages largement inférieur à celui originellement prévu.
La forte hausse des coûts de MCO – liée à des matériels vieillissants et à une forte utilisation en opex – est l’un des facteurs ayant conduit à l’abandon ou au report de certains programmes d’équipements, faute de crédits disponibles.
Pour éviter de retomber dans une semblable situation, le rapport annexé au projet de loi préconise de généraliser la maîtrise d’ouvrage déléguée grâce à la création du service interarmées de maintenance des matériels terrestres (SIMMT), mis en place sur le modèle du service de soutien de la flotte (SSF) et de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle du matériel aéronautique de défense (SIMMAD).
L’armée de terre poursuivra la mise en œuvre de la politique d’emploi et de gestion différenciée des parcs (PEGP) de matériel majeur en fonction de leur finalité : instruction, entraînement, alerte.
Votre Rapporteur pour avis ne peut que se réjouir de ces efforts supplémentaires de rationalisation de la maintenance et de la gestion des matériels majeurs. Il doit toutefois attirer l’attention sur le fait que la disponibilité des parcs les plus anciens et les plus sollicités (Transall, Puma, Gazelle, sous-marins nucléaires d’attaque, blindés AMX 10, VAB…) continuera inexorablement à se dégrader tant que les matériels neufs censés les remplacer ne seront pas opérationnels.
Le projet de loi de programmation militaire fournit peu de précisions sur la réserve opérationnelle, indispensable complément de toute armée professionnelle et inestimable lien entre la Nation et ses armées. Trop peu de nos concitoyens savent que des réservistes sont présents en permanence sur les principaux théâtres d’opérations extérieures, soit en unités constituées, soit à titre individuel.
Alors que le projet de loi présente les objectifs à atteindre en matière de militaires d’active, aucun engagement chiffré n’est mentionné quant au nombre de réservistes, à leur niveau annuel d’activité ou au budget consacré à la réserve militaire. Il est vrai que cette dernière est trop souvent considérée comme une variable d’ajustement lors des fins d’exercices budgétaires difficiles.
Or, le Conseil supérieur de la réserve militaire, dont c’est le rôle, travaille sur des objectifs chiffrés. Votre Rapporteur pour avis propose donc d’amender le projet de loi pour y inscrire l’objectif numérique que le ministère de la défense s’est fixé : disposer de 40 500 réservistes opérationnels d’ici la fin de la programmation. Cette catégorie particulière de militaires aura ainsi le sentiment d’être traitée de la même manière que le reste des armées.
Les forces militaires déployées dans les départements et collectivités d’outre-mer diminueront en moyenne de 40 % d’ici 2011. Leurs missions seront redéfinies autour de quatre risques majeurs : les catastrophes naturelles, les atteintes à la sécurité du centre spatial guyanais, le trafic de stupéfiants et l’immigration clandestine.
Les missions de service public que pouvaient être amenées à accomplir les forces (transport de blessés…) seront désormais confiées à des structures civiles ou à la gendarmerie.
Bien que tous les arbitrages ne soient pas encore rendus, il apparaît clairement que le dispositif prépositionné sera fortement réduit. Ce dispositif qui s’appuyait il y a peu sur quatre bases africaines (Dakar au Sénégal, Abidjan en Côte d’Ivoire, Libreville au Gabon et Djibouti) ne devrait conserver que deux ou trois de ces points d’appui, la décision de dissoudre le 43ème Bima d’Abidjan ayant été prise.
Le dispositif s’appuiera également sur une implantation interarmées qui a récemment été inaugurée à Abou Dhabi et qui devrait compter, à terme, environ 200 militaires permanents.
Les crédits inscrits en loi de finances initiales au titre des opérations extérieures étaient inexistants jusqu’en 2003. En 2004, pour la première fois, une provision – certes symbolique : 24 millions d’euros – était inscrite en loi de finances initiales. Cette provision, qui n’a cessé de croître, reste néanmoins très en deçà des besoins réels. Les demandes des parlementaires, qui souhaitent une plus grande sincérité dans la détermination du montant de ces crédits, ont abouti à une hausse constante de cette provision.
C’est ainsi que 375 millions d’euros ont été inscrits en loi de finances initiale pour 2007, 475 millions d’euros l’ont été pour 2008, puis 510 millions d’euros dans le budget 2009. Toutefois, la dépense réelle au titre des opérations extérieures s’est fortement accrue ces dernières années, passant de 685 millions d’euros en 2007 à 852 millions d’euros en 2008. Les sommes inscrites dans les lois de finances initiales correspondent donc globalement à la moitié des dépenses réelles, ce qui ne satisfait pas au principe de sincérité du budget.
Le projet de loi de programmation propose une augmentation sensible de la budgétisation des opérations extérieures qui serait portée à 570 millions d’euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2010, puis à 630 millions d’euros pour 2011. Cet effort demeurera néanmoins insuffisant face à des coûts qui restent très élevés, notamment sur le théâtre afghan. C’est la raison pour laquelle le projet de loi dispose que les surcoûts non couverts par des remboursements d’organisations internationales seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle.
Le plan d’amélioration de la condition du personnel (PACP) doit s’échelonner sur trois ans (2009-2011) et concernera à la fois les militaires et les civils. Il s’élèvera à 89 millions d’euros en 2009, 115 en 2010 et 97 en 2011.
La mise en place des nouvelles grilles indiciaires des militaires constitue la troisième étape de la rénovation de la condition des personnels, après l’adoption de la loi 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires et la publication des statuts particuliers, le 16 septembre 2008.
Les nouveaux statuts particuliers ont été élaborés notamment dans le but de renforcer l’attractivité du métier des armes, de rechercher les meilleures compétences au cœur des parcours professionnels et de renforcer la sélectivité des carrières. Le déroulement des carrières, pour les meilleurs officiers et sous-officiers, sera accéléré. Toutefois, pour mieux faire correspondre les grades détenus aux compétences réellement exercées et aux postes à pourvoir, les conditions d’avancement en grade des officiers seront plus restrictives. Dorénavant, chaque grade d’officier pourra devenir un grade terminal. Cependant, les officiers qui conserveront définitivement le même grade pourront connaître une progression de leur rémunération, selon leur qualification et leur mérite, par l’attribution d'échelons exceptionnels.
Il est également prévu que l’accès à certains grades soit conditionné par la détention de diplômes, afin de renforcer la sélectivité et de disposer d’une ressource qualifiée, adaptée aux besoins des armées.
L’année 2009 marque le début de la mise en œuvre triennale des nouvelles grilles indiciaires qui revalorisent singulièrement la condition militaire. Jusqu’en 2011, les indices de solde seront fortement revalorisés et permettront, en l’espace de trois exercices, des progressions d’un demi-mois à deux mois de solde pour la grande majorité des militaires, soit une hausse de 11 à 16 % en moyenne. Le coût total de ces mesures est de 230 millions d’euros dont 65 millions d’euros pour l’annuité 2009.
L’effort en 2009 porte plus particulièrement sur les militaires les plus jeunes et les moins gradés – militaires du rang, aspirants, sergents, sergents-chefs, lieutenants et capitaines – tout en assurant une progression indiciaire pour l'ensemble des grades. Dorénavant, l’avancement dans les échelons se fera selon les critères de l'ancienneté de grade ou de service pour les sous-officiers et selon le seul critère de l’ancienneté de grade pour les officiers. Les parcours indiciaires sont ainsi dynamisés, offrant aux militaires de nouvelles perspectives d'évolution de leur rémunération.
Une agence interarmées d’aide à la reconversion, dénommée Défense Mobilité, structure nouvelle et unique de reconversion des personnels militaires, a été créée le 26 mars 2009. Elle fusionne désormais toutes les structures existant au sein du ministère de la Défense, à l’exception de la structure propre à la gendarmerie. Deux structures régionales sont immédiatement entrées dans une phase expérimentale à Rennes et Bordeaux tandis que la création de dix pôles régionaux est prévue à l’horizon de septembre 2009 dans les villes de Brest, Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Paris, Rennes, Toulon et Toulouse.
L’objectif de cette agence est d’aider les militaires quittant l’uniforme ainsi que leurs conjoints. À ce public s’ajoutent les personnels civils de la Défense en situation de réorientation professionnelle vers le secteur privé.
Les moyens humains affectés à cette agence sont ceux consacrés à ce jour par les armées et la direction des ressources humaines du ministère de la Défense à la fonction reconversion, soit 920 personnes. En fin de programmation et après réorganisation des armées, l’objectif consiste à réduire à 705 emplois le nombre de personnes affectées à cette structure. Les moyens financiers sont constitués par la somme des crédits des armées identifiés à la fonction reconversion.
DEUXIÈME PARTIE :
L’ADAPTATION DES SYSTÈMES DE FORCES
La dissuasion nucléaire occupe une place fondamentale au sein du système de défense français dont elle constitue l’expression ultime. Elle demeure la garantie fondamentale de la sécurité nationale et se situe au cœur des moyens qui permettent à la France d’affirmer le principe d’autonomie stratégique, dont découle sa politique de défense.
La flotte des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de nouvelle génération (SNLE-NG), ayant été en grande partie renouvelée, l’effort portera dans les années à venir sur le missile M 51 et la tête nucléaire océanique (TNO), ainsi que sur la composante aéroportée et le missile ASMPA.
La composante mer-sol balistique stratégique de la dissuasion est mise en œuvre par la force océanique stratégique (FOST).
Le premier sous-marin lanceurs d’engins, le Redoutable, a été admis au service actif en 1971. Il fut suivi de cinq autres bâtiments considérés comme de même série bien que les plus récents aient bénéficié des progrès techniques et scientifiques enregistrés depuis 1971 : le Terrible (1972), le Foudroyant (1974), l’Indomptable (1976), le Tonnant (1980) et l’Inflexible (1985).
Le programme de sous-marins lanceurs d’engins de nouvelle génération (SNLE-NG) a été lancé en 1986. La cible initiale était de sept puis de six sous-marins. Compte tenu du changement de contexte géostratégique, l’objectif a été ramené en 1991 à 4 SNLE-NG, ce qui permet à la France de disposer en temps de crise d’une permanence d’au moins deux sous-marins à la mer, minimum requis pour asseoir la crédibilité de notre dissuasion. Parallèlement, le calendrier prévisionnel du programme a été régulièrement retardé, pour des raisons techniques et financières.
CALENDRIER RÉVISÉ DU PROGRAMME SNLE-NG
Commandes |
Admissions au service actif |
Coût | |
Le Triomphant |
juin 1987 |
mars 1997 |
2 413 |
Le Téméraire |
octobre 1989 |
décembre 1999 |
2 212 |
Le Vigilant |
mai 1993 |
novembre 2004 |
2 170 |
Le Terrible |
juillet 2000 |
2010 |
2 491 |
Le programme de SNLE-NG a subi d’importants dépassements financiers depuis son lancement en 1986. À l’époque, le devis total du coût d’acquisition était estimé pour six sous-marins à 9,63 milliards d’euros. Cette somme englobait le développement, la fabrication et l’environnement du programme (moyens d’essais, infrastructure industrielle et militaire, transmissions).
À la suite des décisions prises à l’issue de la revue des programmes, le devis du SNLE-NG n° 4 a augmenté de 45 millions d’euros car directement réalisé en version M51. Ce surcoût est plus que compensé par la baisse corrélative de 207 millions d’euros du devis du programme « adaptation M51 », puisque seuls les trois premiers SNLE-NG auront à subir des adaptations.
Aucune commande de sous-marin supplémentaire n’est prévue pendant les deux prochaines programmations couvrant, au total, la période 2009-2020.
Les missiles balistiques actuellement en dotation sur les sous-marins de la force océanique stratégique sont des M45, les derniers missiles M4 ayant été retirés du service en 2005. Le missile M45 est proche du M4, les différences portant sur moins de 3 % de sa masse hors tête nucléaire. En revanche, il est radicalement différent du M51 en cours de mise au point, d’où les importants et coûteux travaux d’adaptation qui seront réalisés sur les trois premiers SNLE-NG à partir de 2010.
Le M51 est un missile à têtes multiples, à capacité intercontinentale qui existera en deux versions : le M51.1, mis en service en 2010 sur le Terrible sera équipé des têtes nucléaires TN75 actuelles ; le M51.2, à partir de 2015, emportera les têtes nucléaires TNO (tête nucléaire océanique) et bénéficiera d’une meilleure aptitude à pénétrer les défenses adverses grâce à la furtivité plus grande. Son niveau de sûreté nucléaire est accru. Le concept de la TNO a été validé lors des dernières campagnes d’essais et sa garantie de fonctionnement sera assurée par la simulation. Le missile M51, pour sa part, a fait l’objet de trois lancements d’essais réussis.
Si la convergence de l’admission au service actif du quatrième SNLE-NG Le Terrible et de sa dotation en M51 n’a pas été remise en cause, la date en a été reportée par la précédente loi de programmation militaire de 2008 à 2010.
La France disposera à compter de 2010 de quatre SNLE-NG. Pourtant, seuls trois lots de missiles M51 seront nécessaires dans la mesure où il n’est pas envisagé que les quatre bâtiments puissent être en même temps en patrouille. Compte tenu de leur coût, les missiles sont donc retirés du sous-marin qui rentre de patrouille pour armer celui qui va partir. Les deux premiers lots ont été commandés en 2004 et 2006 ; le troisième le sera après 2009.
La composante aéroportée de la dissuasion relève traditionnellement, d’une part, des Super-Étendard du groupe aéronaval et, d’autre part, des Mirage 2000 N dépendant des forces aériennes stratégiques (FAS). Leur armement commun est le missile air-sol moyenne portée (ASMP). Le 1er juillet 2008, le Rafale a été qualifié dans sa version totalement polyvalente F3, ce qui le rend apte à emporter l’arme nucléaire. Dès qu’il sera à nouveau disponible, le porte-avions Charles-de-Gaulle pourra mettre en œuvre le Rafale F3 porteur de l’arme nucléaire. Mais compte tenu du nombre encore limité de Rafale F3 en service, c’est le Mirage 2000 N qui restera le principal vecteur pendant la programmation 2009-2014.
L’armée de l’air s’est engagée dans un programme destiné à mettre le Mirage 2000 N au standard K3 pour le doter d’une capacité de pénétration à très basse altitude et d’attaque tout temps avec une version modernisée du missile ASMP : l’ASMPA (« amélioré »). Lors de son discours de Cherbourg, le 21 mars 2008, le Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, a annoncé son intention de ne procéder à la modernisation que d’un seul escadron sur les deux qui étaient prévus à l’origine.
Le coût unitaire par avion est évalué à 6,43 millions d’euros. L’adaptation des Mirage 2000 N débutera en 2009. Dans l’attente de l’entrée en service du ravitailleur MRTT, dans les années 2015-2020, les actuels ravitailleurs en vol dévolus à la dissuasion nucléaire seront rénovés.
Le missile ASMPA, successeur de l’ASMP sera disponible à compter de 2009, concomitamment à l’adaptation des Mirage 2000 N pour son emport. D’une masse comprise entre 850 et 900 kilogrammes, sa propulsion sera assurée par un accélérateur à poudre puis, une fois atteinte une vitesse supersonique, par un statoréacteur. L’ASMP amélioré mettra en œuvre une charge nouvelle, la tête nucléaire aéroportée.
Conséquence de la décision du Président de la République de réduire le nombre d’escadrons aériens aptes à l’emport de l’arme nucléaire, le nombre de lots de missiles ASMPA a été réduit de trois à deux.
Le coût unitaire d’un missile ASMPA s’élève à 2,4 millions d’euros.
II.– LE COMMANDEMENT ET LA MAÎTRISE DE L’INFORMATION
La France consent depuis plusieurs années un effort important en faveur du système de forces C3R (Commandement, conduite, communication, renseignement) de manière à pouvoir tenir le rôle de « nation cadre » pour la planification et la conduite d’une opération d’envergure menée sous le mandat de l’Union européenne ou de l’OTAN. Cette capacité suppose un investissement continu, tant dans les systèmes d’information et de communication dont les exigences de débit sont toujours croissantes, que dans la chaîne des capteurs du renseignement ou la formation des états-majors de force. Les ressources affectées à ce système de forces permettent de réaliser les capacités de traitement de l’information et de sa diffusion.
Le ministère de la Défense mène de front trois programmes principaux d’amélioration des capacités de commandement dans les trois armées, ainsi qu’un certain nombre d’opérations secondaires.
Le programme SCCOA (système de commandement et de conduite des opérations aériennes) est destiné à doter l’armée de l’air d’une capacité de gestion globale des systèmes d’armes à partir d’un commandement unique des opérations aériennes, fortement automatisé, rapidement renseigné et jouissant d’un niveau d’interopérabilité élevé avec les armées françaises et étrangères.
Ce système de commandement, compatible avec les systèmes civils de contrôle de la navigation aérienne, a commencé à être déployé depuis un an et a permis à la France de fournir à l’OTAN des moyens de commandement et de conduite des opérations aériennes.
L’armée de terre rassemble sous le sigle « OE SIC Terre » (opération d’ensemble des systèmes d’information et de commandement de l’armée de terre) l’ensemble des différents programmes constituant son système d’information opérationnel. Ce dispositif a pour objectif de fournir un système global d’information et de commandement des PC dans le contexte d’une projection de modules de forces et de fournir les moyens d’échange et de traitement de l’information nécessaire à la coordination de la manœuvre interarmes, interarmées et interalliés.
Le principal programme de cette opération d’ensemble est le SICF (système d’information et de communication des forces) qui est matériellement composé de logiciels spécialement adaptés aux missions de l’armée de terre, de matériels informatiques (unités centrales et périphériques en caissons de transport) et de modules opérationnels autonomes (MOA) comportant, dans un abri technique mobile, les serveurs de données et de communications.
Cet ensemble de programmes regroupe notamment le SIR (système d’information régimentaire) qui est matériellement constitué de 752 véhicules PC et de systèmes Atlas Canon de conduite des feux de l’artillerie sol-sol qui équiperont neuf régiments.
Le programme SIC 21 a pour objet le développement et la réalisation d’un système d’aide au commandement et à la conduite des opérations pour la marine nationale. Il vise à doter la marine d’une capacité opérationnelle de commandement et de conduite des opérations dans un contexte interarmées et international en lui fournissant un système d’information opérationnel construit autour d’une architecture moderne et évolutive.
56 navires de guerre seront équipés de ce système tandis que 36 centres seront installés à terre et que trois PC seront déployables. En 2009 seront commandés les 36 derniers systèmes SIC 21, 13 terrestres et 19 embarqués, tandis que 45 autres (15 terrestres et 30 embarqués) seront livrés. Le déploiement total est prévu pour 2010.
Priorité vitale pour les armées, le renseignement stratégique est principalement axé autour d’un programme emblématique, le système satellitaire Musis, mais aussi autour d’un ensemble de programmes secondaires très utiles aux forces.
La DGSE adapte en permanence son organisation et son dispositif de recueil et d’analyse du renseignement en fonction de l’évolution des menaces et des crises auxquelles elle est amenée à faire face. C’est ainsi que, conformément aux préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité, elle concentre ses moyens autour de l’« arc de crise » qui s’étend de la Mauritanie à l’Asie centrale et où se concentre l’essentiel des foyers de conflits mondiaux. La lutte contre le terrorisme bénéficie toujours de la priorité et des moyens techniques et humains supplémentaires lui seront consacrés cette année encore.
Les décisions issues du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale amènent à prévoir le recrutement de 690 personnes supplémentaires entre 2009 et 2014. Parallèlement, en application du principe du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, une économie de 15 personnes par an sera réalisée sur l’effectif de la DGSE.
L’augmentation prévisionnelle nette des effectifs sur la période sera donc de 600 personnes. En 2009, les effectifs de la DGSE seront augmentés de 52 personnes par rapport à 2008.
Dans les années à venir, l’effort portera sur la sélection et le recrutement d’un personnel de haut niveau dont il faudra assurer ensuite la fidélisation. En effet, la fonction « renseignement » requiert l’acquisition de savoir-faire particuliers et complexes. Outre la nécessité de disposer d’experts en contre-espionnage, en lutte anti-terroriste et en sécurité industrielle, les nouvelles menaces nécessitent le recours à des spécialistes de haut niveau, notamment dans les domaines de la prolifération, de la sécurité des systèmes d’information, de la connaissance des circuits financiers et du droit des affaires.
Une académie du renseignement sera créée.
La capacité d’imagerie spatiale est essentielle pour garantir à l’Europe son autonomie d’appréciation de situation et de décision. C’est la raison pour laquelle la France, l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne et la Grèce ont signé le 10 novembre 2008, une lettre d’intention portant sur la réalisation en coopération du programme MUSIS (MUltinational Space-based Imaging System), le futur système européen d’imagerie spatiale. L’Italie a manifesté son intention de rejoindre le programme en 2009. Ce système remplacera, à terme, l’ensemble des composantes militaires ou duales en cours d’utilisation ou de réalisation : les systèmes français Hélios et Pléiades, allemand SAR-Lupe et italien Cosmo SkyMed.
Cette nouvelle génération de satellites d’observation optique devrait encore accroître la résolution des images ainsi que la réactivité des satellites. Musis possédera un équipement optique « d’extrême haute résolution » (EHR) et un équipement radar de « très haute résolution » (THR).
Le début de la phase de conception devrait intervenir en 2009. La mise en orbite devrait être faite avant 2014, date prévisionnelle pour la fin de vie d’Hélios IIB.
En complément au programme satellitaire, le ministère de la Défense développe également les programmes suivants :
– la rénovation des Transall C160 Gabriel qui permettra notamment l’écoute d’une plus grande gamme d’émetteurs radio et l’extension des capacités de détection et d’analyse des radars modernes. Le premier avion rénové doit être livré au cours du printemps 2009, le second en novembre ;
– la mise au point de la nacelle de reconnaissance Reco-NG. Fixable sous un avion, cette nacelle aura des capacités améliorées par rapport à la génération précédente : elle permettra les prises de vue de jour comme de nuit, à très basse altitude en infrarouge. Ses informations pourront être recueillies en temps réel ou différé. La nacelle qui sera intégrée aux Rafale marine répondra aux exigences de tenues aux chocs à l’appontage et au catapultage. Commandée à 20 exemplaires, cette nacelle sera livrée entre janvier 2009 et avril 2012 ;
– la mise en œuvre du drone Male (moyenne altitude, longue endurance) qui permettra l’illumination laser et le recueil de renseignement avec transmission de données directe et relayée par satellite. Équipé de capteurs électro-optiques et infrarouges, il pourra, grâce à son autonomie estimée à douze heures, travailler de jour comme de nuit. La commande de trois systèmes (drone + station) sera passée pendant la programmation 2009-2014 tandis que les livraisons seront effectuées sous la programmation suivante entre 2015-2020 ;
– la mise en place de systèmes spatiaux d’écoute électromagnétique. Le démonstrateur Essaim, mis en orbite en décembre 2004, fonctionnera jusqu’à la fin de cette année. Le second démonstrateur, Elisa, qui lui succédera en 2010, restera en orbite jusqu’en 2013. Le système opérationnel Ceres, en préparation depuis 2007, bénéficiera du retour d’expérience de ces démonstrateurs avant d’être lancé en 2016.
Les attaques de l’espace Internet dont certains pays ont pu être victimes ces dernières années ont convaincu l’état-major des armées d’avoir une réflexion sur les conditions de la mise en place d’une capacité de défense dans ce domaine nouveau. Cela suppose la définition d’une doctrine et d’une organisation, la formation de personnels spécifiques, la mise en œuvre d’outils susceptibles d’identifier les menaces et de les contrer.
Les premières bases de cette capacité seront posées au cours de l’été 2009.
III.– LA PROJECTION, LA MOBILITÉ ET LE SOUTIEN
Afin de répondre à l’exigence de projection des forces de manière autonome, à distance du territoire national et sous de faibles délais, il est essentiel d’assurer leur mobilité tactique sur le théâtre d’opérations.
Les capacités de projection et de mobilité de nos forces reposent d’abord sur les capacités aériennes de transport. La situation de nos flottes d’avions nécessite un effort important afin de répondre aux multiples engagements lointains auxquels participent les forces françaises (Balkans, Côte d’Ivoire, Tchad, Liban, Afghanistan). L’Airbus A 400 M, moderne successeur du Transall et du Hercules C 130 en cours de retrait, est absolument indispensable à l’armée de l’air. Le retard de ce programme multinational, engendré par des difficultés techniques, va aggraver une lacune capacitaire très dommageable.
Avion de transport quadrimoteur à aile haute, l’A 400 M disposera d’une forte vitesse de croisière (mach 0,68) à haute altitude et d’une capacité à utiliser des terrains sommaires. Ravitaillable en vol, il sera également susceptible de ravitailler en vol des avions de combat, d’autres A 400 M ou des hélicoptères. Les capacités de l’A 400 M devraient lui permettre de transporter 25 tonnes sur 3 700 kilomètres ou 17 tonnes sur 5 550 kilomètres.
Malheureusement, il semble que l’industriel ait sous-estimé les spécificités d’un appareil de transport militaire. Mais le processus a surtout pâti de l’incohérence et des crispations nationales en matière de production ainsi que des exigences peu cohérentes formulées par les différents clients participant au programme. L’OCCAR a malheureusement entériné une accumulation de demandes qui a abouti à rendre cet avion parmi les plus complexes de sa génération. Aucune autorité politique ne s’est imposée pour réaliser les arbitrages nécessaires et mettre fin à cette surenchère. Mieux encore : dans sa volonté de respecter le calendrier, EADS a dû lancer la fabrication de certaines pièces alors que la définition de l’avion n’était pas définitivement figée.
Mais c’est surtout la décision politique d’imposer un moteur entièrement nouveau, élaboré par un consortium de cinq constructeurs européens n’ayant pas forcément les compétences requises, qui a le plus contribué à complexifier l’affaire.
Airbus Industries, qui développe pour la première fois de manière simultanée trois appareils particulièrement novateurs et complexes, l’A380, l’A350 et l’A400M, n’avait certes pas besoin d’une telle difficulté qui pourrait s’avérer désastreuse en terme d’image et coûteuse sur le plan financier. En effet, les équipes d’ingénieurs qui vont rester mobilisées sur ce programme plus longtemps que prévu lui font défaut pour développer d’autres projets (la succession de la famille A 320 notamment), quand son concurrent américain, qui perçoit un soutien autrement plus important du Pentagone, ne reste pas inactif. Compte tenu des difficultés rencontrées, la rentabilité du programme A 400 M, qui était faible dès l’origine, devient franchement négative : les difficultés de ce programme peuvent compromettre l’avenir de l’avionneur européen.
Dans l’attente de décisions relatives aux indispensables solutions transitoires (location ou achat d’autres appareils, neufs ou d’occasion), le ministère français de la Défense est bien en peine de communiquer un calendrier de livraison qui dépend en grande partie du temps que l’industriel mettra à surmonter les difficultés qu’il rencontre. C’est ainsi que le projet de loi de programmation indique, sans plus de précision, que « les cadences d’acquisition seront fixées d’ici 2010 et présentées au Parlement. »
Le remplacement des avions ravitailleurs C-135 par des avions multirôles de ravitaillement en vol et de transport (MRTT) est présenté par l’armée de l’air comme une nécessité de plus en plus impérieuse. Les contraintes financières ne permettront toutefois pas une réception de ces appareils avant 2015 : commandés pendant la prochaine programmation, les dix premiers seront livrés entre 2015 et 2020 et les quatre derniers après 2020.
Le gouvernement envisage de mettre en place un partenariat avec le secteur privé pour le financement de ces appareils.
La lacune capacitaire en matière de transport aérien ne concerne pas seulement les avions mais également les appareils à voilure tournante. Le NH 90 est destiné à remplacer des hélicoptères vieux de 35 à 40 ans que l’armée de terre et la marine ont commencé à retirer de leurs parcs.
Le NH 90 est un hélicoptère de la classe des 9–10 tonnes réalisé en coopération européenne et destiné au renouvellement des flottes de transport tactique et de lutte anti-sous-marine pour la France, l’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas et le Portugal. Il se décline en deux versions principales, le NFH (NATO frigate Helicopter), conçu pour répondre aux besoins des marines des pays membres du programme, et le TTH (Tactical Transport Helicopter), conçu pour répondre aux besoins des forces terrestres.
Le NH 90 est un hélicoptère biturbine doté d’un système d’armes intégré et de commandes de vol électriques. La version marine sera équipée de capteurs acoustiques (sonar et bouées), d’un système de liaison de données tactiques, de moyens de guerre électronique et d’un radar tactique. Il sera armé de torpilles MU 90. La version terre sera équipée de capacités tactiques de vol et de pénétration au-delà des lignes ennemies. En version NFH, sa vitesse sera de l’ordre de 260 km/h avec une distance franchissable supérieure à 700 kilomètres et une durée de mission de 3 heures 30. En version TTH, la vitesse sera de l’ordre de 300 km/h pour une autonomie de plus de 2 heures 30 avec son chargement.
La version marine remplacera les Lynx et les Super-Frelon de la marine. Ses principales missions consisteront à assurer la sûreté des forces navales, en particulier dans le cadre de la lutte anti-sous-marine et anti-navire. Il pourra également assurer des missions de service public ou de sauvetage.
La version terrestre remplacera les Puma et super Puma et aura pour principale mission le transport tactique de véhicules de combat et l’héliportage de 14 à 20 commandos. Il pourra également servir dans l’appui feu, le parachutage, l’évacuation des blessés ou être utilisé comme PC volant.
La première commande de 12 hélicoptères NH 90 destinés à l’ALAT a été signifiée à l’industriel à la fin de l’année 2007. Le programme n’a pas pris de retard, mais compte tenu du succès de l’appareil et des délais de fabrication (quatre années), les premiers engins ne sont pas attendus avant la fin de l’année 2011. Seuls 23 exemplaires de cet appareil très attendu devraient être réceptionnés pendant la programmation 2009-2014. 48 autres seront livrés à l’ALAT entre 2015 et 2020 tandis que les 62 derniers exemplaires sortiront des chaînes d’assemblage après 2020. Compte tenu de ces délais extraordinairement longs, 24 Cougar devront être rénovés pour prolonger leur durée de vie.
L’hélicoptère NH–90 est un appareil européen multinational construit par une société européenne multinationale, qui a fait l’objet – comme le Tigre – de tractations et de négociations politiques au plus haut niveau. Des ministres ont exigé que certaines pièces, jugées stratégiques, soient réalisées dans des usines de leur pays. Il en est résulté un montage industriel répondant davantage à un assemblage de logiques politiques nationales qu’à une logique d’entreprise.
Par ailleurs, la masse des spécifications nationales exprimées par chaque pays sur les différentes versions a abouti à ce que, sur une chaîne de production, il n’y a jamais plus de quatre ou cinq appareils identiques. Exemple le plus pittoresque : les forces armées des États scandinaves, arguant de la grande taille des populations nordiques, ont obtenu que le poste de pilotage de leurs appareils soit un peu plus grand que celui des autres pays. À entendre les responsables d’EADS, la chaîne de fabrication du NH–90 ressemblerait plus à un atelier d’artisanat à façon qu’à une chaîne d’assemblage industriel, ce qui n’est pas de nature à réduire les délais de fabrication.
La version NFH (marine) du NH 90 n’est pas fabriquée par Eurocopter à Marignane, mais par Agusta, en Italie. Le nombre d’exemplaires commandés pour la marine, dès 2002, reste fixé à 27. Le premier exemplaire du NFH doit, selon l’industriel, être livré en février 2010, avec cinq ans de retard ! Et encore, il ne s’agira que d’une version limitée à un emploi de recherche et sauvetage en mer, certes indispensable à la Marine nationale pour remplacer les derniers Super frelons, mais encore fort éloignée de la version commandée qui est censée être apte au combat.
L’industriel italien, qui développe par ailleurs, avec son partenaire américain Bell une version concurrente du NH-90 naval, ne semble guère pressé de surmonter les difficultés liées aux systèmes d’armes de l’appareil européen. Toujours est-il que la Marine nationale, confrontée au retrait de ses appareils les plus anciens doit faire face au dilemme suivant : accepter les livraisons, à compter de 2010, d’appareils limités à des missions de sauvetage ou admettre un nouveau retard des livraisons dans l’attente de l’hypothétique version promise et armée du NH-90 version marine.
C’est probablement cette difficulté qui a conduit le Gouvernement à déposer un projet de loi de programmation militaire qui ne fait pas référence à cet appareil pourtant commandé et attendu depuis sept ans. Par une curieuse coïncidence, le Livre Blanc a également omis de mentionner cet appareil – probablement furtif – commandé bien avant sa publication. Votre Rapporteur pour avis propose d’amender le projet qui nous est soumis pour y faire figurer la version navale du NH-90.
Le projet de loi nous apprend que l’ensemble de la flotte d’hélicoptères moyens et légers des forces sera progressivement remplacé à compter de 2015 par un programme centré sur un hélicoptère ou une famille d’hélicoptères de la classe de 4 tonnes. Les besoins des armées sont estimés à 188 appareils, livrés après 2018.
Deux bâtiments de projection et de commandement (BPC) de nouvelle génération seront commandés pendant la programmation 2009-2014. Ces navires remplaceront les transports de chalands de débarquement (TCD) Foudre et Siroco, entrés en service respectivement en 1990 et 1998. Le premier devait initialement être livré pendant la programmation 2015-2020 et le second au-delà de 2020. Dans le cadre du plan de relance de l’économie, le Gouvernement a décidé d’anticiper la construction du remplaçant de la Foudre, qui devrait entrer en service vers 2012 et remplacera également la Jeanne d’Arc dans son rôle de navire école. Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis regrette que la construction du second BPC n’ait pas été anticipée de la même manière est reste programmée pour la période « post 2020 ».
Les logiques opérationnelle et industrielle font que les deux navires gagneraient à être construits dans le même élan. La marine nationale n’a que trop souffert de micro séries, coûteuses en entretien et en instruction. Sur le plan industriel, il est moins onéreux d’enchaîner la construction de la seconde unité une fois la première achevée plutôt que d’attendre cinq ans voire plus entre les deux constructions : les équipes de construction ne sont plus les mêmes, une partie du savoir-faire a disparu… En construisant le second BPC dans la foulée du premier, le ministère de la Défense pourrait bénéficier d'un effet de série, alors qu'une construction à la fin de la prochaine décennie nécessiterait de remettre les équipes et le processus industriel en place.
La flotte logistique fera également l’objet d’une modernisation. Les quatre pétroliers ravitailleurs actuels seront remplacés entre 2017 et 2020 par quatre navires neufs.
Enfin, un contrat de partenariat entre l’État le secteur privé portera sur la mise à disposition d’une capacité de trois navires rouliers à partir de 2008, puis de cinq à compter de 2013.
IV.– L’ENGAGEMENT ET LE COMBAT
Le système de forces « engagement et combat » vise à assurer la liberté d’action de nos forces dans l’espace aérien, l’interdiction de son utilisation par l’adversaire et la liberté d’accès à l’espace. En outre, ce système de forces englobe les moyens terrestres de combat.
Le président de la République a décidé, en juillet 2008, en cohérence avec les orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité, de « geler » – mais pas d’abandonner – le projet de construction d’un second porte-avions qui aurait pour finalité d’assurer la disponibilité permanente du groupe aéronaval en prenant le relais du Charles-de-Gaulle pendant ses immobilisations. Des « études d’architecture, en particulier sur la propulsion » se poursuivront jusqu’en 2011 ou 2012, date à laquelle le président prendra une décision définitive, à la fin de son mandat présidentiel.
Conformément aux préconisations du Livre blanc, la défense aérienne de la France sera assurée à l’horizon 2020 par une flotte aérienne d’environ 300 appareils de combats, armée de l’air et marine confondues. Constituée aujourd’hui d’appareils de différents types, la flotte aérienne sera homogénéisée sur la base de deux types d’aéronefs : le Mirage 2000 D multirôles et le Rafale F3 polyvalent. Cette homogénéisation facilitera l’entretien et la disponibilité de la flotte.
120 Rafale ont été commandés à ce jour et 58 ont été livrés (35 à l’armée de l’air et 23 à la marine). À la fin de l’année 2008, l’armée de l’air disposait d’une quarantaine de Rafale. Elle aurait dû en compter 57 si la loi de programmation militaire 2003-2008 avait été entièrement respectée.
Le Rafale au standard F2, actuellement en service dans l’armée de l’air et la marine, permet déjà d’assurer les missions de défense aérienne (avec le missile d’interception MICA) et d’attaque au sol (avec le missile de croisière longue portée SCALP-EG et l’armement AASM pour le tir de précision). Le standard F3 qui commence à être livré cette année, apporte les capacités d’attaque anti-navire (avec le missile AM–39) et de reconnaissance aérienne (avec la nacelle RECO NG), ainsi que de dissuasion nucléaire (avec le missile ASMPA).
« De l’ordre de 50 Rafale » seront livrés pendant la période 2009-2014, le rythme exact devant être fixé en 2010.
Toutes les crises récentes, depuis la guerre du Golfe jusqu'à la campagne d'Afghanistan, ont démontré l’utilité des missiles de croisière. Ce type d’armes est massivement utilisé par les États-Unis, au moins pour détruire les défenses sol-air afin de détenir la maîtrise du ciel et de passer à une autre phase de bombardement plus classique. Dans un contexte de crise de moins grande intensité, le missile de croisière, de par sa grande précision, permet d’adresser un avertissement ou de mener une action de coercition ciblée.
Le missile de croisière naval (MdCN) vise à permettre la conduite d’opérations vers la terre en disposant d’une capacité de frappe dans la profondeur depuis les frégates multimissions et les sous-marins Barracuda. La détention de cette capacité contribuera fortement à la diversification et à la permanence multi théâtres des plateformes de lancement des missiles de croisière.
Le besoin en missiles MdCN, qui s’élevait à 250 engins, a été revu à la baisse, en cohérence avec les orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité et a désormais été fixé à 200 auxquels s’ajoutent 150 conteneurs de tir vertical, utilisables depuis un navire de surface et 50 « dispositifs de changement de milieu » pour un emploi depuis un sous-marin. Ce missile devrait avoir une portée de l’ordre de 1 000 kilomètres. La charge explosive privilégiera les effets de souffle et d’éclats.
Le lancement du programme a été officialisé en 2002, tandis que le contrat de réalisation a été signé en 2006. Les soixante premiers missiles seront réceptionnés pendant la prochaine programmation. Les 140 autres feront l’objet de livraisons échelonnées jusqu’en 2017.
Aux côtés du MdCN, les missiles de croisière Scalp déjà livrés aux forces seront maintenus en service pour être tirés depuis des Mirage 2000 ou des Rafale. 400 d’entre eux seront rénovés à partir de 2015 et livrés entre 2018 et 2021.
L’armement air-sol modulaire (AASM) a pour mission de détruire ou neutraliser des cibles terrestres. Il est le complément des missiles de croisière MdCN et Scalp. Il s’agit d’un armement modulaire de portée intermédiaire, à capacité multi cible, de type « tire et oublie », et d’une précision décamétrique, voire métrique. Particulièrement souple d’emploi, il peut être utilisé à partir des avions en service dans l’armée de l’air et dans la marine (Mirage 2000 et Rafale), par tout temps, de jour et de nuit et sur tous les objectifs du champ de bataille.
L’AASM est modulaire : chaque munition est composée d’une charge explosive de 250 kg, d’un kit d’augmentation de portée utilisant un propulseur et d’un système de guidage utilisant une centrale inertielle jumelée à un récepteur GPS. Le poids d’une munition est de l’ordre de 340 kg pour une longueur de 3,1 mètres. 1 540 kits décamétriques et métriques seront livrés d’ici 2014 et 2 350 d’ici 2017.
Le canon automoteur Caesar de 155 mm est une arme destinée à fournir un appui feux de grande précision à une distance pouvant atteindre 40 kilomètres. Il s’agit d’un canon monté sur un châssis de camion et apte à se déplacer à la vitesse de 80 km/h. Il se met en place en moins d’une minute, peut tirer six coups en une minute et quitter sa position en moins de deux minutes. Il est aérotransportable par C130 ou A400M.
D’abord réticent devant ce nouveau produit de Nexter, l’état-major des armées a fini par l’adopter après des essais concluants. Alors que ce canon devait, selon les documents budgétaires publiés fin 2008, n’être commandé qu’à 77 unités, le projet de loi de programmation nous apprend qu’il le sera finalement à 141 exemplaires : les 8 premiers ont déjà été reçus dans les forces, 69 seront livrés entre 2009 et 2014 et 64 entre 2015 et 2020.
La tenue (ou système) Félin portée par les fantassins est destinée à augmenter les capacités des combattants débarqués qui peuvent échanger des informations entre eux en temps réel et se repérer dans un environnement hostile grâce aux systèmes informatiques dont ils sont équipés. Grâce à sa modularité, l’équipement Félin peut s’adapter à la diversité des situations opérationnelles et prendra en compte d’une manière globale les fonctions mobilité, observation, communication, agression, protection, soutien. Il assure notamment une autonomie, une intégration dans les systèmes d’armes ou d’information actuellement en service et une capacité d’évolution en cohérence avec les missions du combattant débarqué.
L’équipement individuel comprend une tenue de combat, des modules de protection, des équipements électroniques, un équipement de tête et une arme. Des équipements spécifiques complètent la dotation des chefs (groupes et sections) et des combattants spécialisés (tireurs d’élite). Des équipements collectifs permettent le soutien de la section (rechargement des batteries). Des kits d’intégration dans les véhicules permettent l’embarquement des combattants à bord des véhicules de combat. Le système équipera en priorité les fantassins. Certaines autres armes (arme blindée, génie et artillerie) seront par la suite dotées, dans des versions appropriées à l’emploi opérationnel.
Le besoin initial évalué à 31 445 systèmes a été révisé à la baisse et s’établit désormais à 22 588 exemplaires bien que le Livre blanc sur la défense ait évoqué le chiffre de 25 000 tenues. 358 équipements ont été réceptionnés à ce jour par l’armée de terre, le solde (22 230) devant être livré entre 2009 et 2014.
Fonction opérationnelle la plus sollicitée en Opex, l’infanterie a besoin d’un grand nombre de véhicules spécifiques pour assurer sa mobilité, le contrôle du terrain et des populations ainsi que sa protection.
La composante blindée, articulée autour du char lourd Leclerc, constitue le fer de lance des forces terrestres. Actuellement équipée de près de 400 Leclerc livrés entre 1992 et 2007, l’armée de terre va réduire son parc blindé, conformément aux préconisations du livre blanc, à 254 chars lourds dont la rénovation progressive interviendra à compter de 2015.
Le véhicule blindé de combat d’infanterie (VBCI) est destiné à assurer la succession des engins AMX 10P et RC et à évoluer dans l’environnement du char Leclerc dont il assurera la protection sur le champ de bataille. Il a la faculté d’assurer à la fois les missions de transport de troupes blindé (capacité : 9 personnes) pour le combat débarqué et les missions d’un véhicule armé pour le combat à bord. Véhicule blindé à huit roues motrices, servi par un équipage permanent de deux hommes, il est caractérisé par une protection balistique face aux menaces de moyen calibre, dispose d’une autonomie de 750 kilomètres et se déplace sur route à la vitesse maximale de 90 km/h.
Il était prévu à l’origine d’acheter 700 de ces engins, dont 150 appareils dans la version VPC (véhicule poste de commandement) et 550 exemplaires dans la version VCI (véhicule de combat d’infanterie). La restructuration des forces conduit l’état-major des armées à réduire la commande à 630 blindés, soit 492 VCI et 138 VPC. Les 41 premières livraisons sont intervenues en 2008. 495 autres engins seront réceptionnés par l’armée de terre entre 2009 et 2014 et 94 entre 2015 et 2020.
L’engin blindé de reconnaissance de combat (EBRC) succédera à l’AMX 10 RC rénové à compter de 2018. Commandés pendant la prochaine programmation, les 72 premiers exemplaires seront livrés entre 2018 et 2020, tandis que les 220 autres seront livrés après 2020.
Le remplacement des véhicules de l’avant blindé par 2 300 véhicules blindés multirôles (VBMR) interviendra à partir de 2015.
L’armée de terre recevra en outre, d’ici 2014, environ 500 porteurs polyvalents terrestres (PPT), camion de ravitaillement des forces et d’évacuation des véhicules endommagés. La cible totale des 1 800 PPT sera atteinte en 2019. Elle recevra également, d’ici 2015, 1 500 petits véhicules protégés (PVP) permettant des déplacements tout terrain protégés des tirs d’armes légères et des engins explosifs improvisés. 3 850 véhicules légers tactiques polyvalents protégés (VLTP) seront livrés entre 2015 et 2018, sur un objectif total de 5 500.
Enfin, un nouvel engin qui n’a pourtant pas été évoqué par le Livre blanc, le véhicule blindé multirôle (VBM) destiné au combat débarqué, sera commandé pendant la période 2009-2014. 977 VBM devraient être livrés entre 2015 et 2020 tandis que 1 349 le seront après 2020, portant le parc total à 2 326 engins.
Le Tigre est un hélicoptère de combat biplace qui a été conçu dès l’origine dans deux versions, la version appui-protection retenue par la France (HAP) et la version anti-char pour les armées de terre française et allemande. Cette deuxième version comporte une variante française (HAC) et une variante allemande (UHT) ayant des capacités d’appui plus limitées. Le Tigre doit être capable de remplir la plupart des missions de combat terrestres : reconnaissance, escorte de transport tactique, appui feu air sol, combat air-air, attaque en profondeur et combat antichar.
La restructuration des forces proposée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité a réduit les besoins français de 120 à 80 appareils, qui ont fait l’objet d’une commande en 1999, et ont commencé à être livrés au rythme de cinq à six exemplaires par an entre 2005 et 2008. 20 exemplaires ont intégré, au 31 décembre 2008, la flotte de l’ALAT. 33 autres seront livrés entre 2009 et 2014, les 27 derniers devant être réceptionnés entre 2015 et 2020.
Les livraisons de 2008 ont marqué une amélioration sensible de la qualité des matériels et devraient rendre possible le déploiement de trois appareils en Afghanistan dès le printemps 2009.
Ces frégates sont des bateaux de défense anti aérienne et de lutte anti sous-marine, certes pas aussi sophistiquées que les frégates Horizon avec lesquelles elles travailleront, mais qui représentent un bon compromis coût-efficacité. Elles ont été conçues pour sortir d’une situation dans laquelle se trouvait la marine qui, pour des raisons budgétaires, ne pouvait commander des frégates que par petites séries de deux voire quatre navires, ce qui renchérissait le prix à l’unité et compliquait l’entretien et la formation des équipages. Cette série de 27 frégates, partagée entre la France (17) et l’Italie (10) avait pour objectif de réduire le coût unitaire des navires.
Suivant les recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité, le ministère de la Défense a décidé de réduire la commande de six unités : la marine ne disposera donc désormais que de 11 FREMM, neuf spécialisées dans la défense anti sous-marine et deux orientées vers la défense antiaérienne.
Les huit premières unités ont été commandées en 2005. Les trois dernières le seront en 2009. Les deux premiers exemplaires seront réceptionnés en 2012 et 2014, les six suivants entre 2015 et 2020, les trois derniers entre 2020 et 2023. Si l’échéancier est respecté, la France disposera à ce moment là de 18 frégates de premier rang : 11 FREMM, 2 Horizon et 5 Lafayette.
Ce programme naval est l’un des plus lourds et des plus coûteux de la programmation : 1,3 milliard d’euros l’unité, incluant six années et demie d’entretien. Pourtant, il convient de ne plus attendre, ce programme ayant déjà subi beaucoup de retard.
Les Barracuda sont censés remplacer les sous-marins de la classe Rubis admis au service actif à partir de 1983 pour une durée de vie théorique de 25 ans. Compte tenu des retards enregistrés, les Rubis ne seront remplacés au mieux qu’en 2017, c’est-à-dire qu’ils devront servir neuf à dix ans de plus que prévu. Ces sous-marins, les plus petits SNA au monde, ont un potentiel d’évolution limité. Renfermant des réacteurs nucléaires, ils ne peuvent prendre la mer que si toutes les conditions de sécurité sont réunies.
La fabrication du premier sous-marin Barracuda, commandé en décembre 2006, commencera en 2009, année au cours de laquelle sera commandé le second bâtiment. Il est prévu que ces deux navires entrent en activité en 2017 et 2019. Les quatre suivants seront admis au service actif au-delà de 2020.
Votre rapporteur constate avec satisfaction que les travaux de la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances sur les programmes d’armement naval, menés en février 2008 par MM. Jean-Michel Fourgous et Bernard Cazeneuve (2), ont été suivis d’effet. Cette mission avait en effet mis l’accent sur l’impérieuse nécessité de lancer au plus vite la fabrication des premiers exemplaires des sous-marins de la classe Barracuda afin de ne pas subir un vide capacitaire dans un domaine essentiel de la composante marine et de ne pas perdre un savoir-faire exceptionnel. La nécessité de construire les frégates multimissions était également apparue aux membres de la mission, tandis que la mise en chantier d’un deuxième porte-avions, pour utile que soit ce type d’unité, n’avait pas été jugé aussi prioritaire que les deux précédents programmes.
La Commission examine, pour avis, au cours de sa séance du 3 juin 2009, sur le rapport de M. Louis Giscard d’Estaing, le projet de loi, relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense (n° 1216).
M. le Président Didier Migaud. Déposé en octobre 2008 dans la perspective d’une entrée en vigueur au mois de janvier 2009, ce projet de loi a été examiné par la commission de la Défense le 8 avril dernier. Notre rapporteur pour avis, M. Louis Giscard d'Estaing, nous apportera sans doute quelques précisions sur ce calendrier ainsi que sur les conséquences des retards qui se sont accumulés.
J’ajoute que nous nous prononçons après la Commission saisie au fond, car le rapporteur pour avis a souhaité que le délai séparant nos travaux de l’examen du texte en séance publique soit le plus court possible. Cela n’empêchera pas la commission de la Défense d’examiner les amendements éventuellement adoptés par notre Commission, car elle doit se réunir de nouveau le 8 juin prochain en application de l’article 88 du Règlement.
Après l’exposé du Rapporteur pour avis, plusieurs orateurs interviennent dans la discussion générale.
M. Bernard Carayon. Je voudrais tout d’abord saluer l’excellente qualité du rapport de M. Louis Giscard d'Estaing et de la présentation qu’il vient de nous en faire.
J’ai récemment appris que le ministère de la Défense avait passé un marché de micro-informatique de bureau avec un constructeur britannique, rejetant l’offre déposée par Bull, société française dont les produits présentent pourtant une qualité comparable. Dans un cas similaire, le Congrès américain avait cassé un contrat passé par un bureau du Pentagone avec la société chinoise Lenovo, à laquelle IBM venait de céder une partie de son activité. Sans inscrire dans la loi un quelconque principe de préférence nationale ou communautaire, le rapporteur pour avis serait-il d’accord pour recommander au ministère de la Défense de traiter les propositions faites par les constructeurs dans un esprit d’équité et de réciprocité commerciale ?
M. Bernard Cazeneuve. À l’occasion du lancement du Terrible à Cherbourg, le Président de la République a demandé que le principe de sincérité budgétaire s’applique désormais de façon scrupuleuse en matière de programmation militaire.
Or il apparaît, à la lecture d’un récent rapport remis par Patricia Adam, Patrick Beaudouin et Yves Fromion au nom de la commission de la Défense, que la présente loi de programmation souffre d’emblée de nombreux handicaps à cause du report d’un certain nombre d’opérations prévues au cours de la période précédente et du lancement de programmes au financement aléatoire, notamment la construction d’un second porte-avions, aujourd’hui abandonnée, et celle des frégates multi-missions. J’aimerais savoir à combien s’élève la « bosse budgétaire » actuelle et de quelle façon nous pourrions la lisser.
Vous avez indiqué, Monsieur le rapporteur pour avis, que l’équilibre de cette loi de programmation militaire reposait sur le succès de la réforme du ministère, dont on attend une réduction des charges de fonctionnement d’environ 4 milliards d’euros ainsi que 3,7 milliards d’euros de recettes exceptionnelles. Or, nous avons constaté à l’occasion des auditions menées par la mission d’information sur la mise en œuvre et le suivi de la réforme du ministère de la Défense que les départs sont beaucoup moins importants que prévu, notamment à cause de la crise économique actuelle, qui a remis en cause un certain nombre de projets individuels. Dans ces conditions, l’équilibre financier de la loi de programmation me paraît sérieusement compromis.
La réalisation des 3,7 milliards d’euros de recettes exceptionnelles prévues par ce texte me semblent également très incertaine. Le Gouvernement a certes indiqué que les ventes d’actifs immobiliers seraient de toute façon réalisées grâce à la constitution d’une société de portage, de nature à garantir les recettes, mais je ne suis pas parvenu à comprendre exactement le montage qui a été effectué. Pourriez-vous nous apporter quelques précisions à ce sujet ?
M. François Goulard. Ma première question porte sur la coopération industrielle au plan européen, laquelle stagne depuis de nombreuses années, voire régresse dans certains cas. Chacun connaît les difficultés affectant les programmes A400M et NH90, dont les retards handicapent nos forces. De façon plus générale, il me semble que nous ne tirons pas suffisamment parti des possibilités de coopération qui s’offrent à nous au niveau européen pour réaliser des économies. Les obstacles sont certes nombreux, mais j’ai l’impression que l’on parvenait plus facilement à les surmonter dans les années 1960 et 1970. Or, si nous ne sommes pas assez performants en matière de coût, je doute que nous parvenions à remplir les objectifs fixés par ce texte.
Sans remettre en cause la sincérité budgétaire du gouvernement, je me demande s’il est réaliste de prévoir une augmentation en volume des crédits d’équipement de la Défense dans le contexte économique actuel, si des économies substantielles ne sont pas réalisées. Nous pourrions faire des efforts considérables en matière de fonctionnement. On peut notamment s’étonner de l’augmentation constante du nombre d’officiers généraux dans notre pays – ce n’est qu’un exemple d’habitudes avec lesquelles nous ferions bien de rompre.
En matière de recettes budgétaires, la constitution d’une structure de portage est une chose, mais la prise de décision en est une autre : à cet égard, il me semble que le ministère met beaucoup trop de temps pour se décider à se défaire de certaines emprises foncières ; on pourrait certainement gagner des années et donc des sommes considérables en luttant contre une certaine inertie.
M. Bernard Carayon. J’aimerais ajouter une question : il est prévu, à l’article 5, que le ministre chargé de l’économie est responsable de la préparation et de l’exécution de la politique de sécurité économique : dans son champ de compétences, il lui revient d’adopter les mesures susceptibles de garantir la continuité de l’activité économique en cas de crise majeure et d’assurer la protection des intérêts économiques de la nation. Or, nous n’avons jamais clairement identifié le périmètre stratégique de notre économie, à l’exception du champ très restreint défini par l’article 296 du traité instituant la Communauté européenne. J’aimerais savoir si un effort de réflexion a été engagé sur cette question par les services de l’État. D’autre part, ne croyez-vous pas que cette mission devrait revêtir un caractère interministériel, au lieu d’être confiée au seul ministre de l’Économie ?
M. Jean-Pierre Gorges. Je m’étonne, moi aussi, de la durée des opérations de cession immobilière : malgré toutes les procédures engagées, notamment en matière de dépollution pyrotechnique, certains dossiers ne parviennent pas à aboutir. Sachant que des activités militaires ont parfois cessé depuis 1995, on peut se demander si l’on ne se heurte pas à une sorte de résistance passive.
M. le rapporteur pour avis. En ce qui concerne les recettes exceptionnelles, force est de constater que le ministère de la Défense fait preuve d’une certaine imprécision : nous ne savons toujours pas quels opérateurs pourraient être intéressés par la reprise de certaines fréquences hertziennes, ni à quelle échéance des offres de rachat pourraient être déposées par des opérateurs de téléphonie mobile ou des stations de radio.
En ce qui concerne les cessions immobilières, je rappelle que j’ai déposé un amendement – adopté par la commission de la Défense – tendant à éviter toute divergence d’interprétation en matière d’exigences de dépollution pyrotechnique. Il reste que nos collègues pourraient utilement interroger le ministère sur les cas particuliers dont ils auraient eu connaissance dans leurs circonscriptions respectives.
M. Bernard Cazeneuve. Les recettes exceptionnelles de 3,7 milliards d’euros concernent outre la vente des fréquences hertziennes, celle des emprises parisiennes du ministère de la Défense que celui-ci entend céder dans le cadre de la réalisation du « balardgone » – il est en effet convenu avec le ministère de l’Aménagement du territoire que celui de la Défense céderait ses sites en province à l’euro symbolique afin de faciliter leur reconversion.
Or non seulement 1,6 milliard de ces 3,7 milliards d’euros est d’ores et déjà inscrit dans la loi de finances pour 2009, alors que le premier euro n’est pas réalisé, mais 1,7 milliard d’euros de crédits supplémentaires d’équipement a également été inscrit dans le cadre du plan de relance. Comment peut-on, dans ces conditions, assurer la sincérité budgétaire souhaitée par le Président de la République ?
Certes, tant le ministre de la Défense que celui du Budget nous ont répondu que ces recettes exceptionnelles n’étaient pas nécessaires à la mise en place du modèle d’armée 2015, puisque ce dernier est conçu hors recettes exceptionnelles et pensions. Mais n’est-ce pas oublier l’augmentation des opérations militaires extérieures et les conséquences des départs en retraite sur le coût des pensions ?
Quant aux fréquences vendues par le ministère de la Défense, il faudra nous expliquer qui a intérêt à les acheter et avec quel objectif.
M. le rapporteur pour avis. Le débat permettra de répondre à ces deux interrogations.
M. François Goulard. L’opération de vente des fréquences obéit tout de même à des procédures particulières. Non seulement il reviendra à l’autorité chargée d’affecter les fréquences civiles de procéder à la nouvelle répartition de ces dernières, mais c’est à l’État qu’iront les recettes de la vente, comme ce fut le cas dans le cadre de l’appel d’offres pour la téléphonie mobile. L’État pourra décider ensuite de les affecter au ministère de la Défense. Pour autant, ce dernier ne vendra pas des fréquences comme l’on vend des véhicules d’occasion !
M. le rapporteur pour avis. Pour en revenir, monsieur Goulard, à votre question concernant la coopération industrielle européenne, vous avez cité deux exemples.
Pour ce qui est du programme NH90 c'est surtout la version navale de l'hélicoptère qui pose un problème puisque les industriels italiens auxquels a été confiée sa construction participent, en coopération avec un fabricant américain, à un programme concurrent, ce qui les a conduits à rendre des arbitrages au détriment du NH90.
Quant au programme A400M, les spécifications imposées à l’appareil ont empêché l’entreprise EADS d’assurer sa livraison dans le délai de six ans prévu à l’origine, ce qui implique, dans le cadre du délai fixé aujourd'hui à dix ans, de trouver une solution pendant la période ou l’A400M devait prendre le relais des Transall parvenus en fin de vie. Pour faire la soudure, il est question soit de mettre à contribution tant les Transall entrés le plus récemment en service que les Transall allemands, qui ont moins servi, soit d’utiliser des appareils de type CASA.
Si la coopération industrielle européenne en la matière a donc pu connaître des problèmes en raison de certains arbitrages, de retards ou de décalages dans les livraisons, il n’en reste pas moins que sans ces programmes, qui ont connu des succès salués comme tels, nous aurions vraisemblablement dû acheter des appareils ailleurs qu’en Europe. Je pense à l’A400M et au marché des avions ravitailleurs, sachant qu’EADS a déjà dû s’allier, pour répondre à l’appel d’offres du Pentagone concernant le renouvellement de la flotte américaine en la matière, à Northrop Grumman face au groupe Boeing.
Le regroupement des industries de défense européenne reste en tout cas un sujet important, d’autant que les Britanniques, par exemple, ont choisi une option nationale pour l’équipement de leurs porte-avions.
Pour ce qui est de la sincérité de la progression des crédits d’équipement, le pari fait par le ministère de la Défense est de dégager des marges de manœuvre budgétaire au moyen de la réforme du ministère, ce qui explique la nécessité d’engager rapidement la réorganisation des bases logistiques et de soutien avec la création des bases de défense.
S’agissant du marché informatique, Monsieur Carayon, la loi de programmation militaire n’en fait pas état. Je vous suggère donc de poser directement la question au ministre.
Pour ce qui est de la responsabilité du ministre chargé de l’économie en matière de préparation et d’exécution de la politique de sécurité économique, on peut tout à fait considérer qu’elle devrait plutôt relever du Premier ministre. En tout cas, le fait de prévoir une responsabilité constitue déjà une clarification.
S’agissant enfin, Monsieur Cazeneuve, de l’impact du retard de la loi de programmation précédente sur celle que nous examinons, il convient de reconnaître, d’abord, que la dernière loi de programmation a été mieux respectée que les précédentes et, ensuite, que le projet qui nous est soumis n’a pas été impacté par des annulations de crédits massives ou par des reports particulièrement pénalisants. Certes, certains programmes ont été différés, mais la bosse budgétaire dépendait également de la décision concernant le porte-avions. À partir du moment où celui-ci n’est pas inscrit dans la loi de programmation, on peut considérer, sous réserve de la réalisation des recettes exceptionnelles, que tout a été intégré dans la constitution de cette dernière.
Puis la commission passe à l’examen des articles du projet de loi.
Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et de la programmation financière
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article premier dans le texte de la commission de la Défense.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CF 1 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur pour avis. En cohérence avec le tableau des « cibles et livraisons des principaux équipements prévus dans la loi de programmation militaire » qui fait état de livraisons postérieures à 2020, il convient de prévoir que le rapport annexé « précise les orientations en matière d’équipement des armées à l’horizon 2020 ».
La Commission adopte l’amendement CF 1.
Elle adopte ensuite l’amendement CF 2 du rapporteur pour avis tendant à la rectification d’une erreur matérielle.
La Commission en vient à l’amendement CF 3 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur pour avis. La version navale de l’hélicoptère NH90 ne figure pas dans la loi de programmation alors que sa commande a déjà été passée. Aussi convient-il d’en faire mention.
M. le président Didier Migaud. Ce programme ayant d’ores et déjà été engagé, l’article 40 ne peut donc être opposé.
La Commission adopte l’amendement CF 3.
Elle examine ensuite l’amendement CF 4 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur pour avis. Cet amendement vise à accélérer le processus décisionnel d’attribution des décorations.
La Commission adopte l’amendement CF 4.
Elle est saisie de l’amendement CF 5 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur pour avis. Il s’agit d’un amendement rédactionnel. L’Agence de la reconversion du personnel de la Défense étant déjà créée, il s’agit de remplacer dans le texte un futur par un présent.
La Commission adopte l’amendement CF 5.
Elle en vient à l’amendement CF 6 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur pour avis. Les moyens consacrés aux réservistes doivent évoluer de la même manière – ou tout au moins de manière équilibrée – que ceux dévolus à l’armée d’active.
M. François Goulard. En matière de moyens, je ne suis pas certain que la réserve requière les mêmes évolutions.
M. le rapporteur pour avis. Il s’agit en l’occurrence de la réserve opérationnelle, c'est-à-dire des réservistes sous contrat ESR. Il convient d’éviter, comme en 2008, que l’état-major des armées puisse – car rien ne l’empêche – ponctionner un certain montant sur les crédits de cette réserve.
M. François Goulard. La rédaction proposée empêchera-t-elle vraiment pareil phénomène de se reproduire ?
M. le président Didier Migaud. Sa formulation d’ordre général a au moins le mérite d’appeler l’attention sur le problème.
La Commission adopte l’amendement CF 6.
Elle est saisie de l’amendement CF 7 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur pour avis. Le projet de loi ne donne aucune indication quant au nombre des réservistes opérationnels, hors gendarmerie. Aussi convient-il d’y faire figurer, comme pour les autres effectifs, l’objectif affiché par le ministère de la Défense, soit le chiffre de 40 000, contre un effectif actuel de 33 000.
M. le président Didier Migaud. Cet amendement ne tombe-t-il pas dans ces conditions sous le coup de l’article 40 ?
M. le rapporteur pour avis. L’objectif de la précédente loi de programmation était d’atteindre en 2008 un niveau de 82 000, dont 32 000 pour la gendarmerie. Afficher un objectif de 40 000 est donc inférieur à celui de 50 000 hors gendarmerie alors prévu.
La Commission adopte l’amendement CF 7.
Elle examine ensuite l’amendement CF 8 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur pour avis. En cohérence avec le Livre blanc, il convient de préciser la durée d’activité moyenne d’un réserviste opérationnel, soit vingt-cinq jours par an.
La Commission adopte l’amendement CF 8.
Puis elle examine l’amendement CF 9 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur pour avis. Il s’agit de « rechercher » et non pas seulement de « privilégier » – terme qui peut donner lieu à interprétation – des partenariats public-privé chaque fois que possible.
La Commission adopte l’amendement CF 9.
Conformément à la recommandation du rapporteur pour avis, elle émet ensuite un avis favorable à l’adoption de l’article 2 et du rapport annexé ainsi modifiés.
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Programmation des crédits de paiement
et des ressources exceptionnelles
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 3 dans le texte de la commission de la Défense.
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Programmation des plafonds d’emplois et des réductions nettes d’effectifs
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 4 dans le texte de la commission de la Défense.
Organisation des pouvoirs publics dans les domaines de la défense
et de la sécurité nationale
Nouveaux concepts, nouveaux organes et nouvelle répartition des pouvoirs
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 5 dans le texte de la commission de la Défense.
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Mesures d’accompagnement des restructurations
Dispositions relatives à la mobilité des ouvriers de l’État en cas de restructuration
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 6 dans le texte de la commission de la Défense.
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Dispositions relatives aux modalités de cession des installations
de la Défense et de la réindustrialisation
Changement de statut de la société financière régionale pour l’emploi et le développement (SOFRED)
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 7 dans le texte de la commission de la Défense.
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Prolongation du régime dérogatoire pour la cession
des immeubles de la Défense
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 8 dans le texte de la commission de la Défense.
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Prise en charge de la dépollution des emprises vendues
par le ministère de la Défense
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 9 dans le texte de la commission de la Défense.
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Ouverture du capital de certaines entreprises du secteur de la Défense
Modification du statut de DCNS et des règles relatives
à la mise à disposition d’agents publics
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 10 dans le texte de la commission de la Défense.
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Privatisation de la société nationale des poudres et explosifs
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 11 dans le texte de la commission de la Défense.
Perquisition dans des lieux classifiés ou contenant des éléments
couverts par le secret de la Défense nationale
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 12 dans le texte de la commission de la Défense.
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Précision de la définition des secrets de la Défense nationale
et des incriminations d’atteinte au secret
de la Défense nationale
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 13 dans le texte de la commission de la Défense.
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Compétences de la Commission consultative du secret de la Défense nationale en matière de perquisition dans des lieux classifiés
ou contenant des éléments couverts par le secret de la Défense nationale
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 14 dans le texte de la commission de la Défense.
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Modalités de neutralisation d’appareils
de communications électroniques
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 15 dans le texte de la commission de la Défense.
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Nouvelle répartition des compétences dans le domaine
de l’énergie nucléaire.
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 16 dans le texte de la commission de la Défense.
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La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 16 bis dans le texte de la commission de la Défense.
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La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 16 ter dans le texte de la commission de la Défense.
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La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 16 quater dans le texte de la commission de la Défense.
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Article 16 quinquies (nouveau)
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 16 quinquies dans le texte de la commission de la Défense.
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La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 16 sexies dans le texte de la commission de la Défense.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 10 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur pour avis. Cet amendement vise à facturer au propriétaire ou à l’assureur toute intervention militaire réalisée au profit d’un navire mis en difficulté par un acte de piraterie, surtout lorsque les autorités l’ont mis en garde.
M. François Goulard. Je ne suis pas favorable à cet amendement. D’une part, les décisions d’intervention sont, le plus souvent, prises par la puissance publique sans qu’il y ait eu une demande du propriétaire. D’autre part, si les assurances existent pour les navires de commerce – encore qu’elles ne couvrent certainement pas les actes de piraterie –, elles existent sans doute plus rarement pour les navires de plaisance. Enfin, la définition des eaux réputées dangereuses peut être sujette à contestation.
Instaurer un principe de facturation systématique me paraît donc difficile étant donné la diversité des situations.
M. le président Didier Migaud. Le produit des remboursements dont il est fait état dans le second paragraphe de l’amendement ne peut être affecté qu’au budget de l’État, et certainement pas à la provision au titre des surcoûts des opérations extérieures.
Par ailleurs, sur le fond, je partage la remarque de M. Goulard selon laquelle c’est l’État qui, en la matière, décide le plus souvent d’intervenir.
M. François Goulard. Il ne s’agit pas là en effet d’une quasi-prestation. Réprimer la piraterie est une volonté des États et le coût d’intervention de la marine nationale est de toute façon sans commune mesure avec la valeur d’un navire de plaisance. La mesure me paraît donc inapplicable en tout état de cause
L’amendement est retiré.
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 16 septies dans le texte de la commission de la Défense.
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La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 17 dans le texte de la commission de la Défense.
Puis elle émet un avis favorable à l’adoption, dans le texte de la commission de la Défense, du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, modifié par les amendements adoptés.
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION (3)
AMENDEMENT N° CF 1
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article 2
Compléter l’article 2 par les mots suivants : « et précise les orientations en matière d’équipement des armées à l’horizon 2020 ».
AMENDEMENT N° CF 2
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article 2
Rapport annexé
À la septième ligne (Système de détection et contrôle aérien) de la sixième colonne (Total livraisons 2015-2020) du tableau de l’alinéa 303, substituer au nombre : « 7 » le nombre : « 3 ».
AMENDEMENT N° CF 3
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article 2
Rapport annexé
Insérer, après la dix-huitième ligne (Hélicoptère de manœuvre (terre)) du tableau de l’alinéa 303, la ligne suivante :
Hélicoptère multirôle (marine) |
NH90-NFH |
ND |
Nota1 |
Nota1 |
Nota1 |
27 |
AMENDEMENT N° CF 4
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article 2
Rapport annexé
Après l’alinéa 343, insérer l’alinéa suivant :
« Pour répondre à ces objectifs de valorisation, les procédures d’attribution de décorations seront accélérées et facilitées à l’égard des personnels engagés en opérations extérieures, d’une part, et à l’égard des personnels des contingents étrangers avec lesquels les forces françaises coopèrent, d’autre part. ».
AMENDEMENT N° CF 5
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article 2
Rapport annexé
I.– À la première phrase de l’alinéa 373, substituer aux mots : « sera » le mot : « est ».
II.– En conséquence, à la deuxième phrase du même alinéa, substituer au mot : « seront » le mot : « sont ».
AMENDEMENT N° CF 6
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article 2
Rapport annexé
Compléter l’alinéa 375 par la phrase suivante : « L’État veille à ce que les moyens consacrés à la réserve militaire évoluent de manière équilibrée avec ceux de l’ensemble des forces ».
AMENDEMENT N° CF 7
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article 2
Rapport annexé
À l’alinéa 376, rédiger ainsi le début de la deuxième phrase : « L’objectif est de disposer de 40 000 réservistes opérationnels hors gendarmerie, prêts à souscrire… (le reste sans changement) ».
AMENDEMENT N° CF 8
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article 2
Rapport annexé
Compléter l’alinéa 376, par la phrase suivante : « La durée d’activité moyenne d’un réserviste opérationnel devra être de l’ordre de vingt-cinq jours par an. ».
AMENDEMENT N° CF 9
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article 2
Rapport annexé
Substituer à l’alinéa 400 l’alinéa suivant : « Chaque fois que possible, des partenariats public - privé seront recherchés. »
AMENDEMENT N° CF 10
présenté par M. Louis Giscard d’Estaing
Rapporteur pour avis
au nom de la commission des Finances
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Article additionnel
Article 16 septies (nouveau)
Toute intervention militaire réalisée au profit d’un navire mis en difficulté par un acte de piraterie fait l’objet d’une facturation adressée au propriétaire ou, à défaut, à l’assureur.
Le produit de ces remboursements est affecté en totalité à la provision au titre des surcoûts des opérations extérieures.
ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS
– le 16 décembre 2008, audition du général d’armée Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées ;
– le 20 janvier 2008, audition du vice-amiral Édouard Guillaud, chef d’état-major particulier du Président de la République ;
– les 9 et 10 mars 2009, déplacement auprès des forces françaises au Kosovo ;
– du 5 au 7 avril 2009, déplacement auprès des forces françaises au Tchad ;
– du 10 au 12 mai 2009, déplacement auprès des forces françaises en Afghanistan ;
– le 4 mai 2009, audition du général Christian Houdet, secrétaire général du Conseil supérieur de la réserve militaire ;
– le 18 mai 2009, audition de Mme Cécile Fontaine, conseillère Défense du Président de la République ;
– le 26 mai 2009, audition de M. François Desprairies, directeur des affaires publiques France d’EADS et du général Philippe Tilly, sous-directeur ;
– le 27 mai 2009, audition de M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d’État à la Défense et aux anciens combattants.
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