N° 1793 - Rapport de M. Gérard Cherpion sur le projet de loi , après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie (n°1628)

Amendements sur le projet ou la proposition

N° 1793

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 juillet 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI relatif à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie,

PAR M. GÉrard CHERPION,

Député.

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Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1628

INTRODUCTION 9

I. L’ORGANISATION ACTUELLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE NE PERMET PAS L’USAGE LE PLUS EFFICACE DES MOYENS AU PROFIT DU PLUS GRAND NOMBRE 11

A. LA FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE DANS L’ENTREPRISE : UNE TRADITION DE DIALOGUE SOCIAL ET DE MUTUALISATION 12

B. L’IMPACT DE LA DÉCENTRALISATION SUR LA GESTION PUBLIQUE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 14

1. La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État 15

2. La loi quinquennale pour l’emploi du 20 décembre 1993 15

3. La loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité 16

C. LES APPORTS DES RÉFORMES RÉCENTES 17

1. L’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 et la loi du 4 mai 2004 17

2. L’acte II de la décentralisation 18

3. L’investissement de l’assurance chômage dans la formation des demandeurs d’emploi et la création de Pôle emploi 19

D. LES LIMITES DU SYSTÈME ACTUEL DE FORMATION PROFESSIONNELLE 19

1. Un accès à la formation professionnelle qui reste inégal 19

2. Une mutualisation limitée entre grandes et moins grandes entreprises 21

3. Le déploiement insuffisant des dispositifs les plus novateurs 22

a) La validation des acquis de l’expérience 22

b) Le droit individuel à la formation 24

4. Un appareil de formation qui reste dispersé 25

II. LA MATURATION DE LA RÉFORME 27

A. UNE RÉFORME QUI EST LE FRUIT D’UN PROCESSUS EXEMPLAIRE DE PRÉPARATION ET DE CONCERTATION 27

1. Des études préparatoires particulièrement nombreuses 27

2. L’application de la loi du 31 janvier 2007 28

a) La saisine des partenaires sociaux par le Gouvernement 28

b) La négociation interprofessionnelle 29

c) Les autres travaux préparatoires 30

B. LES GRANDES LIGNES DE L’ACCORD DU 7 JANVIER 2009 30

III. UN PROJET DE LOI AU SERVICE DE DEUX GRANDS OBJECTIFS 33

A. FAIRE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE UN OUTIL ESSENTIEL DE LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS 33

1. Réorienter les moyens pour un accès plus large et plus égal à la formation professionnelle 33

2. Poursuivre l’individualisation de l’accès à la formation 34

3. Développer les dispositifs de valorisation des compétences 34

B. RENDRE L’ORGANISATION PLUS SIMPLE, PLUS LISIBLE, PLUS EFFICACE 35

1. Rationaliser les dispositifs 35

2. Rendre la formation professionnelle plus lisible et plus transparente 36

3. Améliorer la gouvernance 37

IV. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION : RENFORCER LE VOLET « ORIENTATION » DU PROJET DE LOI ET LA MOBILISATION POUR L’EMPLOI DES JEUNES 39

A. RESPECTER AU MIEUX LES TERMES DE L’ACCORD DES PARTENAIRES SOCIAUX 39

B. MAINTENIR L’ÉQUILIBRE DES CIRCUITS FINANCIERS ET DES ACTEURS 39

C. PROMOUVOIR LA TRANSPARENCE 40

D. RELANCER LE DIALOGUE SOCIAL AU NIVEAU DES BRANCHES 40

E. PRENDRE EN COMPTE LES PERSONNES LES PLUS FRAGILES ET LES SENIORS 40

F. AFFIRMER LE DROIT À L’INFORMATION ET À L’ORIENTATION PROFESSIONNELLES 41

G. POUR L’EMPLOI DES JEUNES : INNOVER EN RECOURANT À L’EXPÉRIMENTATION ET À LA CONTRACTUALISATION 41

TRAVAUX DE LA COMMISSION 45

I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 45

II.- EXAMEN DES ARTICLES 63

TITRE I^ER : DISPOSITIONS GÉNÉRALES 63

Article 1^er: Objectifs et principes d’organisation de la formation professionnelle 63

Article 2 : Articulation de la formation tout au long de la vie avec le socle de connaissances et de compétences 69

Article additionnel après l’article 2 : Droit à l’information et à l’orientation professionnelles 71

Article 3 : Labellisation des organismes d’orientation 71

Après l’article 3 81

TITRE II : SIMPLIFICATION ET DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE 82

Article 4 : Portabilité du droit individuel à la formation 82

Article 5 : Simplification des rubriques du plan de formation 95

Article 6 : Extension de la prise en charge par les organismes collecteurs du congé individuel de formation (OPACIF) aux formations hors temps de travail 98

Article 7 : Bilan d’étape professionnel et passeport formation 101

Article additionnel après l’article 7 : Entretien professionnel des salariés de quarante-cinq ans 106

Article 8 : Contenu de la négociation triennale de branche sur la formation professionnelle 107

Après l’article 8 111

Article additionnel après l’article 8 : Rapport sur la formation professionnelle dans les zones transfrontalières 111

TITRE III : SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS 112

Article 9 : Création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et d’un dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi 112

Après l’article 9 145

Article 10 : Prise en charge financière de la participation à des jurys 146

Article 11 : Définition et modalités de détermination des certificats de qualification professionnelle – Missions de la commission nationale de la certification professionnelle 149

TITRE IV : CONTRATS EN ALTERNANCE 156

Article 12 : Modalités d’accès au contrat de professionnalisation 156

Article 13 : Modalités de détermination du concours financier apporté par les personnes ou entreprises employant un apprenti au centre de formation d’apprentis où est inscrit l’apprenti 165

TITRE IV BIS : EMPLOI DES JEUNES (nouveau) 168

Article additionnel après l’article 13 : Conventions d’objectifs entre l’État et les entreprises ou les branches sur le développement de la formation des jeunes par l’alternance 169

Article additionnel après l’article 13 : Généralisation des clauses d’insertion des jeunes dans les marchés publics 170

Article additionnel après l’article 13 : Conventions entre le préfet et les opérateurs privés de placement relatives aux offres d’emploi non pourvues 171

Article additionnel après l’article 13 : Autorisation des entreprises à imputer sur leur obligation légale de financement de la formation professionnelle une part de leurs dépenses au titre du tutorat au profit des jeunes 172

Article additionnel après l’article 13 : Prise en compte des acquis des apprentis n’ayant pas obtenu de diplôme pour l’obtention d’un certificat de qualification professionnelle 173

Article additionnel après l’article 13 : Attribution d’une autorisation de travail de droit aux étrangers autorisés à séjourner en France pour la conclusion d’un contrat d’apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée 173

Article additionnel après l’article 13 : Prise en compte des jeunes effectuant un volontariat international en entreprise pour l’application du dispositif de majoration du taux de la taxe d’apprentissage prévu à l’article 225 du code général des impôts 174

Article additionnel après l’article 13 : Évaluation et financement de l’action des missions locales au profit de l’insertion professionnelle des jeunes 174

Article additionnel après l’article 13 : Extension du réseau des écoles de la deuxième chance 175

TITRE V : GESTION DES FONDS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 176

Article 14 : Missions des organismes paritaires collecteurs agréés 176

Article 15 : Régime de l’agrément des organismes collecteurs 195

TITRE VI : OFFRE ET ORGANISMES DE FORMATION 200

Article 16 : Régime de déclaration d’activité des dispensateurs de formation professionnelle – Publicité de la liste des organismes déclarés 200

Article additionnel après l’article 16 : Interdiction de l’exercice de l’activité de prestataire de formation aux personnes condamnées pour abus frauduleux d’une personne en état de sujétion psychologique ou physique 209

Après l’article 16 209

Article additionnel après l’article 16 : Établissement par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels d’une charte qualité de la commande de formation pour les entreprises et les organismes collecteurs 209

Article 17 : Information des stagiaires de la formation professionnelle 209

Après l’article 17 211

Article 18 : Modalités d’accès à une formation au niveau régional 211

Article 19 : Transferts de salariés de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes qui participent aux missions d’orientation des demandeurs d’emploi à Pôle emploi 213

TITRE VII : COORDINATION DES POLITIQUES DE FORMATION PROFESSIONNELLE ET CONTRÔLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 215

Article 20 : Régime du plan régional de développement des formations professionnelles 215

Après l’article 20 222

Article 21 : Compétence des agents de catégorie A en matière de contrôle de la formation professionnelle 223

Après l’article 21 226

Article additionnel après l’article 21 : Contrôle administratif et financier de l’État sur les actions financées par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et Pôle emploi 227

Article additionnel après l’article 21 : Dispositif de communication des renseignements nécessaires à l’accomplissement des opérations de contrôle 227

Article additionnel après l’article 21 : Sanctions financières en cas d’inexécution des actions de formations, de manœuvres frauduleuses ou de refus de se soumettre aux contrôles 227

Après l’article 21 228

TABLEAU COMPARATIF 229

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 277

ANNEXES 333

ANNEXE N° 1 : Liste des personnes auditionnées 333

ANNEXE N° 2 : Principaux sigles utilisés dans le rapport 341

ANNEXE N° 3 : Accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 sur le développement de la formation tout au long de la vie professionnelle, la professionnalisation et la sécurisation des parcours professionnels 343

ANNEXE N° 4 : Lettre paritaire consécutive à l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 sur le développement de la formation tout au long de la vie professionnelle, la professionnalisation et la sécurisation des parcours professionnels relative aux missions et critères d'agrément des OPCA 377

INTRODUCTION

La formation professionnelle, ce sont vingt-sept milliards d’euros brassés chaque année – financés notamment par l’État, Pôle emploi, vingt-six régions et une centaine d’organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) –, plus de dix millions de stagiaires, près de 50 000 organismes dispensateurs de formations, près de 5 000 titres différents inscrits au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), bref un ensemble de financements – massifs – et d’acteurs – extrêmement nombreux – qui constitue un « système » auquel il est aisé de reprocher sa complexité, son cloisonnement, son défaut de coordination et de transparence. Les utilisateurs du système peuvent-ils s’y retrouver pour accéder à la formation la plus adaptée à leur cas ? Tous ont-ils les mêmes chances de bénéficier d’une formation ? Les fonds mobilisés sont-ils utilisés à bon escient ?

Ces questions sont légitimes et d’ailleurs le présent projet de loi vise à améliorer les réponses qu’on peut y apporter ; il comprend des mesures importantes en matière de gouvernance, de transparence et de contrôle.

Pour autant, les critiques adressées à la formation professionnelle telle qu’elle est organisée en France ne doivent pas occulter certaines de ses spécificités remarquables. La principale, s’agissant de la formation continue des salariés (de droit privé), tient au rôle exceptionnel qu’y tient la démocratie sociale : le dispositif actuel est le fruit d’accords, souvent unanimes, des partenaires sociaux et reste géré, pour l’essentiel, par eux.

Il nous faut aussi reconnaître que le système de la formation professionnelle, quelle que soit sa pesanteur, a su se réformer pour intégrer au fil des ans de nouvelles dimensions :

– Dans un contexte de chômage élevé et durable, la formation professionnelle est devenue un outil déterminant des politiques de l’emploi.

– Les acteurs ont pris conscience des inégalités considérables dans l’accès à la formation professionnelle et des mesures correctrices, qu’amplifiera la présente réforme, ont été engagées pour rendre cet accès plus large et plus égal.

– Le poids excessif que joue encore le statut d’emploi (ou de non-emploi) de chacun dans l’accès à la formation est également admis de tous et, de plus en plus, l’on s’efforce de prendre en compte les personnes plutôt que les statuts pour l’accès à la formation, notamment avec l’émergence de la notion de parcours professionnel et la création en 2004 d’un dispositif, le droit individuel à la formation (DIF), qui pose pour la première fois la formation comme un droit personnel, égal pour tous, quantifié, capitalisable et transférable (dans une mesure encore très limitée) en cas de changement de statut d’emploi.

L’accord national interprofessionnel conclu le 7 janvier 2009 s’inscrit pleinement dans le fil de ces évolutions. On doit, en particulier, y saluer l’affirmation d’une responsabilité des partenaires sociaux vis-à-vis des salariés les plus fragiles et des demandeurs d’emploi, assortie de l’objectif de former annuellement 500 000 salariés peu ou pas qualifiés et 200 000 demandeurs d’emploi de plus qu’aujourd’hui.

Le présent projet de loi constitue d’abord la traduction de l’accord des partenaires sociaux. Cependant, d’autres enjeux nous sont imposés par l’urgence. Comme l’a récemment affirmé le Président de la République, il est temps d’instituer un véritable droit à l’orientation professionnelle mis en œuvre par un dispositif mieux coordonné. Il nous faut, aussi, alors que le chômage des jeunes explose, nous donner tous les moyens possibles, en recourant à l’expérimentation et à la contractualisation, d’approcher d’un objectif simple mais terriblement ambitieux : faire en sorte de ne laisser aucun jeune à l’écart d’une démarche d’insertion professionnelle. La Commission des affaires sociales a particulièrement insisté, en adoptant de nombreux amendements, sur ces deux enjeux de l’orientation et de l’emploi des jeunes. Elle souhaite notamment engager notre pays dans un processus permettant de placer en formation par l’alternance 500 000 jeunes de plus qu’aujourd’hui.

I. L’ORGANISATION ACTUELLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE NE PERMET PAS L’USAGE LE PLUS EFFICACE DES MOYENS AU PROFIT DU PLUS GRAND NOMBRE

Ce que l’on appelle globalement la formation professionnelle a mobilisé, en 2006 (dernière année consolidée), plus de 27 milliards d’euros. Ces fonds provenaient principalement des entreprises (11 milliards d’euros, soit 41 % du total), de l’État (plus de 7 milliards d’euros, soit 27 % du total) et des régions (près de 4 milliards d’euros, soit 14 % du total). Ils ont été répartis entre trois grandes catégories de bénéficiaires : les actifs, salariés ou agents publics (près de 17 milliards d’euros), les jeunes en formation (près de 7 milliards d’euros) et les demandeurs d’emploi (3,4 milliards d’euros).

Dépense des financeurs finaux par public bénéficiaire en 2006

(en milliards d’euros)

	Apprentissage	Jeunes en insertion professionnelle	Actifs occupés du privé	Demandeurs d’emploi	Agents publics	Total	En %
Entreprises	1,01	0,98	9,19	-	-	11,18	41,2
État	1,27	0,5	1,21	1,43	2,97	7,38	27,2
Régions	1,84	0,86	0,33	0,73	0,13	3,89	14,4
Autres collectivités territoriales	0,03	-	0,02	-	1,74	1,79	6,6
Autres administrations publiques et Unédic	0,1	-	0,03	1,06	0,65	1,84	6,8
Ménages	0,22	-	0,62	0,19	-	1,03	3,8
Total	4,47	2,34	11,4	3,41	5,49	27,11	100
En %	16,5	8,6	42	20,3	12,6	100

Source : annexe « jaune » « Formation professionnelle » au PLF 2009.

Le rôle prédominant des entreprises, de l’État et des régions dans le financement de la formation professionnelle tient à la manière dont l’ensemble de ce système s’est construit, d’une part autour d’obligations financières des employeurs à partir de 1971, d’autre part autour de dispositifs publics mis en œuvre initialement par l’État, puis très largement transférés à partir de 1983 aux régions.

Le poids relatif des publics bénéficiaires de la formation professionnelle s’explique aussi par l’histoire. Les objectifs poursuivis ont évolué : aux objectifs de promotion sociale et de développement culturel se sont ajoutés, à partir des années 1980 et de l’apparition du chômage de masse, des objectifs en termes de politiques de l’emploi. On attend désormais de la formation professionnelle qu’elle concoure à l’insertion des jeunes, au maintien de l’« employabilité » des salariés et à la construction de « parcours professionnels » qui permettent de surmonter l’instabilité croissante des emplois.

L’organisation du système, compte tenu de la manière dont il s’est construit autour de circuits de financement, donne au statut des personnes un rôle excessif dans l’accès à la formation : il y a les dispositifs pour les jeunes, ceux pour les salariés de droit privé en poste, ceux pour les agents publics, ceux pour les demandeurs d’emploi… On observe par exemple sur le tableau ci-avant que 82 % des concours financiers des entreprises ont été consacrés en 2006 à la formation des salariés et qu’elles n’ont pas contribué à celle des demandeurs d’emploi, du fait des règles en vigueur.

A. LA FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE DANS L’ENTREPRISE : UNE TRADITION DE DIALOGUE SOCIAL ET DE MUTUALISATION

Depuis les textes fondateurs que sont l’accord national interprofessionnel du 9 juillet 1970 et la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l’éducation permanente, la formation professionnelle continue (FPC) destinée aux salariés du secteur privé constitue un ensemble institutionnel très original. Il s’est développé distinctement des autres dispositifs de formation professionnelle, soit initiale (apprentissage), soit destinée à d’autres publics que les salariés (les agents publics, les demandeurs d’emploi…). Cette originalité tient à plusieurs facteurs.

Tout d’abord, parce que la FPC est un lieu de rencontre évident des intérêts des entreprises – qui souhaitent disposer de personnels adaptés à un progrès technique de plus en plus rapide – et des salariés – qui voient légitimement dans la formation un moyen déterminant de promotion professionnelle –, elle a été et reste un thème de dialogue social particulièrement riche. Non seulement elle est abondamment négociée au niveau des branches professionnelles (147 accords de branche en ont traité en 2007), mais surtout elle a fait l’objet de plusieurs accord nationaux interprofessionnels (ANI) qui ont ensuite été transcrits dans le code du travail, que ce soit l’accord fondateur de 1970 ou celui du 20 septembre 2003, remarquable par l’adhésion unanime qu’il a reçue des huit organisations (de salariés et d’employeurs) représentatives au plan national et interprofessionnel. La transcription législative de cet accord, par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie ⁽¹⁾ et au dialogue social, a d’ailleurs été l’occasion de poser le principe – ensuite acté par la loi n° 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social – de concertation préalable avec les partenaires sociaux avant toute réforme initiée par l’exécutif en matière de droit du travail, d’emploi et de formation professionnelle. La formation professionnelle apparaît donc comme le domaine d’élection d’une forme de démocratie sociale qui a ensuite été généralisée.

Corollaire logique de leur rôle dans l’élaboration du droit de la formation professionnelle continue, les partenaires sociaux assurent la gestion des dispositifs qui la mettent en œuvre. Le système s’est historiquement bâti non sur des obligations de résultats (par ex. faire parvenir tous les salariés à un niveau de qualification), mais sur des obligations de moyens : les entreprises doivent financer la formation des salariés en y consacrant une fraction de leur masse salariale. En outre, les sommes en cause sont obligatoirement mutualisées au moins pour partie en étant collectées par des organismes ad hoc, que l’on appellera de manière générique les organismes paritaires collecteurs agréés, ou OPCA ⁽²⁾. L’architecture du système a progressivement dégagé trois grandes rubriques correspondant à des sous-catégories de l’obligation globale de financement de la formation par les entreprises ; il s’agit donc, dans le cadre de cette obligation globale, d’obligations particulières :

– le financement du « plan de formation », c’est-à-dire des formations organisées à l’initiative de l’employeur, financement qui peut être assuré en direct et n’est donc que partiellement mutualisé par les organismes collecteurs ;

– le financement du « congé individuel de formation » (CIF), intégralement mutualisé, qui recouvre les formations à l’initiative des salariés ;

– le financement des contrats de formation en alternance, également mutualisé.

Le rôle éminent des partenaires sociaux dans la mise en œuvre de la formation professionnelle explique naturellement que les organismes collecteurs, conformément à l’organisation du dialogue social en France, se soient principalement constitués selon une logique sectorielle, celle des branches, et plus marginalement selon une logique territoriale, avec une minorité d’organismes interprofessionnels en général régionaux. Cette structuration selon les branches a une justification évidente : il s’agit de former aux métiers d’une activité donnée. Mais elle a aussi des effets induits défavorables :

– une multiplication des organismes (qui sont près d’une centaine aujourd’hui) qui ne permet pas nécessairement toutes les économies d’échelle possibles ;

– une sectorisation très poussée qui rend plus difficile le financement de formations conduisant les salariés à changer complètement de métier ou de branche ;

– la difficulté à mettre en cohérence un système de formation professionnelle organisé sectoriellement avec le système financé sur fonds budgétaires, qui est organisé sur une base territoriale avec une large décentralisation aux régions.

Des dispositions réglementaires (figurant aux articles R. 6332-1 et suivants du code du travail) ont toutefois été prises par les pouvoirs publics pour limiter l’éparpillement des organismes collecteurs : ils doivent être agréés et cet agrément ne peut être accordé qu’à un seul organisme dans un champ géographique ou professionnel donné ; dans un tel champ, un organisme unique doit assurer à la fois la collecte des contributions dues au titre du plan de formation des entreprises de moins de dix salariés et de celles dues au titre de la professionnalisation ; un organisme à compétence territoriale limitée (régionale ou interrégionale) doit être interprofessionnel ; sauf dans les secteurs non couverts par les accords nationaux interprofessionnels (« hors champ »), les organismes agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF) doivent avoir une compétence interprofessionnelle ; sous réserve de dérogations justifiées par la spécificité de certains secteurs, un seuil de collecte annuelle minimale – actuellement 15 millions d’euros – conditionne l’agrément des organismes à compétence nationale…

B. L’IMPACT DE LA DÉCENTRALISATION SUR LA GESTION PUBLIQUE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Dans un premier temps, avant même que les partenaires sociaux ne se saisissent de la question en 1970, l’État a cherché à développer la formation professionnelle en l’organisant et en la finançant. Ainsi la loi n° 63-1240 du 18 décembre 1963 a-t-elle instauré le Fonds national de l’emploi (FNE) pour regrouper des crédits destinés à l’accompagnement des restructurations industrielles qui débutaient alors, notamment en finançant des stages de formation. La loi n° 66-892 du 3 décembre 1966 d’orientation et de programme sur la formation professionnelle a ensuite fait de celle-ci une obligation nationale et prévu en conséquence un financement budgétaire des centres de formation.

Puis, est arrivée la décentralisation. La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État a consacré la compétence des régions en matière de formation professionnelle, en leur donnant une compétence de droit commun pour la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Elle a ensuite été suivie d’autres lois visant à amplifier ce mouvement par étapes de décentralisation ⁽³⁾.

1. La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État

Aux termes de l’article 82 de la loi du 7 janvier 1983, il revenait aux régions d’assurer la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Les conseils régionaux obtenaient donc une compétence de droit commun en la matière. En contrepartie, l’État conservait un certain nombre de compétences d’attribution, notamment :

– la définition du cadre législatif et réglementaire et le contrôle de l’application de l’obligation légale de financement de la formation par les employeurs ;

– la mise en œuvre des actions de portée nationale, en particulier les stages assurés par un même organisme dans plusieurs régions, ou des actions destinées à des stagiaires ou des apprentis. Il en va ainsi des actions de formation financées par le Fonds national de l’emploi et des actions de formation en faveur des publics spécifiques : les illettrés, les détenus, les réfugiés et les personnes handicapées ;

– la mise en œuvre des actions de portée générale découlant des programmes établis au titre des orientations prioritaires de l’État et définies par le Comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

Sur le plan financier, les régions ont alors bénéficié de deux transferts de moyens : une dotation annuelle de décentralisation spécifique de l’État et la perception du produit de l’impôt sur les cartes grises.

En outre, les régions se sont vues reconnaître toute liberté pour répartir leurs dépenses entre les différents postes de formation. À cet effet, un fonds régional de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue, servant de réceptacle à ces crédits ainsi qu’à ceux votés par le conseil régional, a été créé dans chaque région et sa gestion a été confiée au conseil régional.

Pour autant, selon un rapport présenté par M. Roger Karoutchi ⁽⁴⁾, « au moment du vote de la loi de 1983, les 4/5^e des moyens publics d’intervention en matière de formation professionnelle restent de la responsabilité de l’État ».

2. La loi quinquennale pour l’emploi du 20 décembre 1993

La loi quinquennale n^o 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle a approfondi le mouvement de décentralisation, en prévoyant notamment :

– le transfert par l’État aux régions de deux blocs de compétences : les actions qualifiantes destinées à des jeunes de 16 à 25 ans en juin 1994 ; les actions de préqualification et d’insertion ainsi que le réseau d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes, ce transfert devant intervenir selon un calendrier défini par la région et au plus tard au 31 décembre 1998 ;

– la création du plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes : élaboré par la région en concertation avec l’État (et notamment les recteurs) et après une large concertation des départements, du conseil économique et social régional et des acteurs socio-économiques, le plan allait donner à la région un rôle d’animation et de mise en cohérence, au niveau territorial, des dispositifs de formation professionnelle initiale et continue des jeunes ;

– l’extension des compétences consultatives du comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue et des comités régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l’emploi.

Au total, la loi quinquennale du 20 décembre 1993 a constitué un réel effort d’élargissement et de coordination des politiques régionales de la formation professionnelle, centré principalement sur les jeunes. À compter du 1^er janvier 1999, tous les conseils régionaux ont eu compétence sur l’ensemble du dispositif de formation professionnelle des jeunes.

3. La loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

En 2002, le niveau régional est consacré comme celui de la régulation du système de formation professionnelle. De nouvelles compétences sont confiées aux conseils régionaux.

La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale contient un certain nombre de mesures relatives à la formation professionnelle : la création d’un comité de coordination régionale de l’emploi et de la formation professionnelle dans chaque région, sous la co-présidence du préfet de région et du président du conseil régional ; la réforme de la collecte de la taxe d’apprentissage ; la coordination des financements des centres de formation d’apprentis (CFA) autour du conseil régional.

Quelques semaines plus tard, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a confié des compétences nouvelles aux conseils régionaux : extension du plan régional de développement des formations professionnelles aux formations délivrées aux adultes ; définition d’un schéma régional des formations de l’association nationale pour la formation professionnelle des adultes à partir du 1^er janvier 2003 ; prise en charge par les régions de l’indemnité compensatrice forfaitaire, dite prime d’apprentissage, versée aux employeurs d’apprentis et dont le montant est désormais modulable.

Comme l’a relevé M. Pierre-André Périssol, dans son rapport publié en juin 2003, « Régionalisation de la formation professionnelle », les lois de 2002 n’ont pourtant pas su aller au-delà des aménagements techniques, plusieurs difficultés étant restées sans réponse ⁽⁵⁾. Par conséquent, une nouvelle impulsion était nécessaire, qui sera donnée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, véritable acte II de la décentralisation.

C. LES APPORTS DES RÉFORMES RÉCENTES

1. L’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 et la loi du 4 mai 2004

L’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 et la loi du 4 mai 2004 qui l’a transcrit dans le code du travail se sont donnés pour ambition de répondre aux insuffisances du système qui s’était développé depuis 1971. Dans le préambule de l’accord de 2003, les partenaires sociaux relevaient ainsi que « l’accès des salariés à la formation professionnelle continue dépend trop souvent de leur niveau de formation initiale, de la taille de leur entreprise, du secteur professionnel dans lesquels ils exercent leur activité, de leur sexe, de la catégorie socioprofessionnelle correspondant à leur emploi, ou de la nature de leur contrat de travail ». Ils convenaient en conséquence d’identifier « des publics prioritaires pour lesquels des objectifs d’accès à la formation seront définis lors des négociations de branche », à savoir : « les jeunes, les seniors, les femmes et les salariés des TPE-PME ». L’ambition affichée était donc « d’accroître de manière décisive et efficace l’accès de tous à la formation tout au long de la vie professionnelle », tout en permettant à chaque salarié « d’être acteur de son évolution professionnelle ».

En vue de ces objectifs, les partenaires sociaux puis le législateur ont mis en place des instruments novateurs :

– La création d’un « droit individuel à la formation » (DIF) a reconnu, pour la première fois, un droit individuel, quantifié et capitalisable, à accéder à la formation continue. Ainsi, depuis le 7 mai 2005, chaque salarié, y compris en contrat à durée déterminée, ayant une certaine ancienneté acquiert-il annuellement un droit à vingt heures de formation ; les droits acquis annuellement peuvent être cumulés sur six ans et dans la limite de cent vingt heures. Le dossier individuel de formation, bénéficiant en principe à la grande majorité des salariés, constitue donc, avant tout, une mesure de démocratisation de la formation continue ; chacun a désormais un droit de base égal à y accéder.

– Le « contrat de professionnalisation » a remplacé les formes de contrats de formation en alternance, notamment les contrats de qualification, qui existaient antérieurement. Ouvert aux jeunes et aux demandeurs d’emplois, le contrat de professionnalisation intègre des durées de formation plus courtes que les contrats préexistants en vue de permettre un accroissement significatif du nombre de bénéficiaires ; dans le même esprit, on a institué parallèlement la « période de professionnalisation » pour les salariés en poste.

– Pour ce qui concerne les mécanismes financiers, la loi de 2004 a réformé le circuit de mutualisation au second degré, c’est-à-dire entre organismes collecteurs, en créant, en lieu et place des deux fonds de mutualisation préexistants, un fonds unique de péréquation (FUP) coiffant les organismes collecteurs tout à la fois au titre de leur collecte destinée à financer les contrats en alternance et de celle destinée à financer le congé individuel de formation. Par ailleurs, elle a augmenté significativement l’obligation globale de financement de la formation professionnelle continue, qui est ainsi passée de 1,5 % à 1,6 % de la masse salariale pour les entreprises de dix salariés et plus et de 0,25 % ou 0,15 % (selon qu’elles étaient ou non assujetties à la taxe d’apprentissage) à 0,55 % pour celles de moins de dix salariés ; le supplément a, en particulier, été affecté au financement des contrats et périodes de professionnalisation et du dossier individuel à la formation (par le biais d’une augmentation des taux des cotisations versées aux organismes collecteurs à ce titre).

2. L’acte II de la décentralisation

Après que la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) eut déjà confié de nouvelles compétences aux conseils régionaux en matière d’insertion professionnelle des jeunes avec la mise en place du contrat pour l’insertion dans la vie sociale (CIVIS) et le transfert de la responsabilité des formations artistiques et culturelles, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a marqué ce que l’on peut appeler véritablement l’acte II de la décentralisation.

En matière de formation professionnelle, cette loi visait à clarifier la répartition des compétences entre l’État et les régions et à donner à ces dernières les moyens correspondant à la compétence de principe qui leur avait été accordée depuis 1983. Une compétence générale sur l’ensemble du champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage a été ainsi attribuée aux régions : désormais, aux termes de l’article L. 214-12 du code de l’éducation, la région « définit et met en œuvre la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle ». C’est notamment aux régions qu’il revient d’organiser des formations qualifiantes et de garantir mutuellement, par voie conventionnelle, un accès aux stages de formation sans discrimination d’origine géographique.

Par ailleurs, la loi a décliné cette compétence régionale dans différentes domaines : le plan régional de développement des formations professionnelles doit être adopté par la région, qui s’assure de sa mise en œuvre ; les compétences régionales en matière de formation donnant lieu à l’organisation et au financement, par l’État, de stages de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ont été transférées aux régions au plus tard le 31 décembre 2008 ; le rôle de la région a par ailleurs été renforcé en matière de validation des acquis de l’expérience (VAE), la région mettant en œuvre l’organisation de son propre réseau des centres et points de formation et de conseil en cette matière. De même, les conseils régionaux ont été chargés de l’enregistrement des contrats d’apprentissage et du recueil de la déclaration préalable des entreprises qui embauchent des apprentis, tâches qui étaient jusqu’alors assurées par les services déconcentrés de l’État.

La régionalisation de la formation professionnelle est donc désormais très poussée. L’affirmation de la compétence générale de droit commun des régions dans ce domaine n’a toutefois pas permis de surmonter toutes les difficultés de coordination entre les acteurs.

3. L’investissement de l’assurance chômage dans la formation des demandeurs d’emploi et la création de Pôle emploi

Dans le cadre de la démarche dite d’activation des dépenses d’indemnisation du chômage, les partenaires sociaux gestionnaires de l’Unédic ont souhaité, à partir du début des années 2000, financer des actions de formation au bénéfice des demandeurs d’emploi indemnisés. Environ 55 000 stages ont ainsi été financés en 2006.

La fusion de l’Agence nationale pour l’emploi et du réseau opérationnel de l’assurance chômage, conduisant à la création de Pôle emploi, devrait permettre d’étendre ce type de mesures à tous les demandeurs d’emploi, indemnisés ou non. Le premier budget prévisionnel de Pôle emploi, afférent à l’exercice 2009, comprend 365 millions d’euros d’« aides au développement des compétences » pour 233 000 bénéficiaires potentiels.

D. LES LIMITES DU SYSTÈME ACTUEL DE FORMATION PROFESSIONNELLE

Malgré les mesures mises en œuvre ces dernières années, le fonctionnement du système de la formation professionnelle ne reste pas pleinement satisfaisant. Dans un monde du travail où plus de la moitié des salariés en poste sont dépourvus de qualification certifiée, une telle situation est un appel à la réforme.

1. Un accès à la formation professionnelle qui reste inégal

Comme on peut l’observer sur les tableaux ci-après, les réformes menées en vue d’un accès plus large et plus égal des salariés à la formation professionnelle continue ont incontestablement eu des résultats, mais les inégalités restent marquées : de 2002 à 2006 (dernière année connue), le taux d’accès (c’est-à-dire le taux de salariés partant chaque année en formation) a progressé de plus de six points, pour dépasser 40 %. Toutefois, les techniciens et les cadres continuaient, en 2006, à accéder deux fois plus à la formation que les ouvriers (près de 60 % annuellement contre 30 %) ; de même, les salariés des plus grandes entreprises (plus de 2 000 salariés) continuaient à accéder plus de quatre fois plus souvent à la formation que ceux des entreprises de 10 à 19 salariés (58 % contre 13 %) – encore la statistique présentée ignore-t-elle les entreprises de moins de dix salariés…

Taux d’accès des salariés à la formation selon la catégorie socioprofessionnelle

(en %)


	Ouvriers non qualifiés	Ouvriers qualifiés	Employés	Techniciens et agents de maîtrise	Ingénieurs et cadres	Total
2002	15	27,9	28,5	48,7	46	33,8
2006	29,9		32,9	58	55,5	40,8

Source: Céreq.

Taux d’accès des salariés à la formation par taille des entreprises

(en %)

	10 – 19 salariés	20 – 49 salariés	50 – 249 salariés	250 – 499 salariés	500 – 1999 salariés	2000 salariés et plus	Total
2002	7,3	12,2	27,3	36,4	44,7	50,2	34,5
2004	12,5	19,7	33,9	42,1	49,2	50,4	39
2006	13,4	21	34,5	43,9	50,5	58	40,8

Source: annexes budgétaires « jaunes » « Formation professionnelle ».

Dans le même temps, l’accès des demandeurs d’emploi à la formation ne paraît pas s’être amélioré jusqu’en 2006 : 605 000 demandeurs d’emploi (en métropole) sont entrés en stage de formation en 2005, comme en 2006 ; ils étaient 673 000 en 2004 (on ne peut comparer avec les années antérieures à 2004 du fait d’une rupture de la série statistique). Le taux d’accès des demandeurs d’emploi (soit la part d’entre eux qui sont en formation en fin d’année) est évalué à 9,8 % pour 2006, en progression par rapport à 2005 (où il était de 8,9 %), mais en léger recul par rapport à 2003 et 2004 (où ce taux atteignait respectivement 10,1 % et 10 %) ⁽⁶⁾; ce taux d’accès est très variable selon les régions, puisqu’il s’établit entre 7 % (en Ile-de-France) et 21 % (en Limousin).

Au demeurant, les partenaires sociaux n’ont, au fil des années, jamais dépensé intégralement l’enveloppe (de 250 à 320 millions d’euros selon les exercices) qu’ils affectaient aux actions de formation des demandeurs d’emploi indemnisés : le taux de consommation de cette enveloppe a oscillé, de 2002 à 2007, entre 57 % et 71 %. Les stages financés par l’assurance chômage ne représentaient en 2006 que 9 % des stages de formation suivis par des demandeurs d’emploi.

Bien évidemment, l’incidence de la création de Pôle emploi en 2008 sur l’accès à la formation des demandeurs d’emploi n’est pas encore mesurée.

2. Une mutualisation limitée entre grandes et moins grandes entreprises

En corollaire logique de l’accès inégal des salariés à la formation selon la taille de leur entreprise, on constate que la mutualisation des obligations de formation qu’organise le système des organismes collecteurs n’amène qu’une redistribution limitée des fonds au bénéfice des petites entreprises.

L’effet redistributif semble inexistant, voire aller à l’envers, pour ce qui concerne les sommes collectées par les organismes paritaires au titre du financement des plans de formation des entreprises : en 2005, d’après les données présentées par la Cour des comptes, environ 4 % de la collecte « plan de formation » a, en fait, été redistribuée des entreprises de moins de 200 salariés qui ont fourni près de 63 % des contributions pour 58,5 % des dépenses prises en charge, vers celles de plus de 2 000 salariés, qui ont fourni seulement 11 % des contributions pour 15 % des dépenses !

Effet redistributif de la collecte « plan de formation » par taille d’entreprise (en 2005)

(en %)

Classes de taille (nombre de salariés)	Répartition des contributions versées	Répartition des dépenses prises en charge
Moins de 10	13	12

De 10 à 199	49,6	46,5
De 200 à 1999	26,1	26,2
2 000 et plus	11,3	15,3
Total	100	100

Source : Cour des comptes, rapport public thématique : « La formation professionnelle tout au long de la vie », 2008.

En revanche, s’agissant du financement des contrats et périodes de professionnalisation, l’effet de redistribution vers les très petites entreprises est réel. Toutefois, la mise en œuvre de la réforme de 2004 a entraîné une réduction de cet effet, que l’annexe « jaune » « Formation professionnelle » au budget 2009 impute à la création de la période de professionnalisation que les grandes entreprises utilisent beaucoup. Toujours est-il que les entreprises de moins de dix salariés, qui avaient bénéficié de 42 % des dépenses de « professionnalisation » en 2004, n’en ont absorbé que 27 % en 2006 ; il est vrai que, par ailleurs, elle ne contribuent toujours qu’à hauteur de 7 % au financement des organismes collecteurs.

Effet redistributif de la collecte par taille d’entreprise au titre de la professionnalisation

Lecture : le graphique compare la part dans le versement aux OPCA et la part dans les dépenses des OPCA de quatre classes de taille d’entreprise, pour 2004 et 2006. La bissectrice correspond à un montant reçu égal au montant versé. Au-dessus, les entreprises reçoivent plus qu’elles ne donnent et inversement. Par exemple, en 2006, les entreprises de 10 à 199 salariés ont versé 37 % des fonds collectés par les OPCA au titre de la professionnalisation et ont été destinataires de 33 % des dépenses des OPCA.

Source : Jaune « Formation professionnelle » annexé au projet de loi de finances pour 2009.

3. Le déploiement insuffisant des dispositifs les plus novateurs

Le déploiement insuffisant des dispositifs innovants, qui ont été créés depuis quelques années, constitue un autre motif de poursuivre la réforme du système de la formation professionnelle. Parmi ces dispositifs, deux en particulier marquaient, de par leur originalité, une forme de rupture : la validation des acquis de l’expérience (VAE), voie nouvelle d’accès à la certification dans une société souvent caractérisée par le culte du diplôme, et le droit individuel à la formation, précurseur de l’affirmation d’un droit à la formation personnel et opposable.

a) La validation des acquis de l’expérience

La croissance des effectifs concernés chaque année, après avoir été rapide, se ralentit désormais, ainsi qu’on peut l’observer sur le tableau ci-après. S’agissant des diplômes et titres de l’Éducation nationale, on observe même en 2007 une stagnation du nombre de personnes certifiées par rapport à 2006 et une légère diminution du nombre de dossiers examinés par un jury (21 967 en 2007, contre 22 284 en 2006). Avec globalement un peu moins de 30 000 certifications en 2007, on reste bien en deçà de l’objectif de 60 000 certifiés chaque année affiché dans le plan de développement de la validation des acquis de l’expérience de juin 2006.

Nombre de titres et diplômes obtenus par validation des acquis de l’expérience,
par certificateur

	Ministère de l’éducation nationale (CAP au BTS)	Ministère de l’éducation nationale (universités + CNAM)	Ministère de l’agriculture	Ministères de la santé et des affaires sociales	Ministère du travail	Ministère de la jeunesse et des sports	Autres ministères	Total
2003	6 958	827	76	1 566	952	365	-	10 744
2004	10 778	1 282	165	3 192	1 721	586	-	17 724
2005	12 668	1 655	202	4 224	3 191	682	-	22 622
2006	13 636	1 842	237	5 013	4 514	614	100	25 956
2007	13 777	2 154	257	7 316	5 478	n.d.	462	Env. 30 000

Source : annexe « jaune » « Formation professionnelle » au PLF 2009.

D’après un document produit par le ministère de l’éducation nationale ⁽⁷⁾ et portant sur les seuls titres qu’il délivre (qui représentent environ la moitié des validations), la validation des acquis de l’expérience constitue pourtant un moyen de promotion professionnelle appréciable pour les salariés d’âge moyen (plus de 80 % des candidats ont de trente à cinquante ans) : elle donne accès à des diplômes de bon niveau (les BTS, avec plus d’un tiers des dossiers, venant devant les CAP et bacs professionnels). Les dossiers se concentrent sur un petit nombre de diplômes (du moins parmi ceux délivrés par le ministère de l’éducation nationale) : parmi les 4 800 titres et diplômes accessibles, 11 représentent plus de 60 % des demandes, au premier rang desquels le CAP « petite enfance » (14,5 % des dossiers en 2007) et le diplôme d’État d’éducateur spécialisé (13 % des dossiers). Cette concentration est sans doute le corollaire du faible développement du dispositif, qui n’a apparemment acquis un véritable poids que dans quelques filières ; la nature des diplômes fréquemment préparés par VAE montre aussi que le dispositif répond à un vrai besoin social en favorisant la certification dans des métiers où la demande sociale est forte.

Les raisons pour laquelle le déploiement de la VAE est ralenti ont été analysées par plusieurs rapports. On peut, par exemple, se référer au rapport remis en septembre 2008 par M. Eric Besson, alors secrétaire d’État chargé de la prospective, de l’évaluation des politiques publiques et du développement de l’économie numérique ⁽⁸⁾, dont les têtes de chapitre sont significatives : « une procédure aujourd’hui trop longue, peu lisible et dissuasive (…) ; des candidats insuffisamment nombreux (…) ; un dispositif rendu peu lisible et complexe par la multiplicité des certifications ⁽⁹⁾ et des certificateurs (…) ; des déperditions de candidats nombreuses tout au long de la procédure ⁽¹⁰⁾ (…) ; une procédure encore insuffisamment insérée dans les politiques de l’emploi et peu intégrée par les entreprises (…) ».

b) Le droit individuel à la formation

Ce droit ouvre à chaque salarié (ainsi qu’à chaque agent public depuis 2007), sous réserve d’une ancienneté minimale (un an pour les salariés en contrat à durée indéterminée), un crédit de vingt heures de formation cumulable sur six ans : logiquement, en régime de croisière, au moins un salarié sur six, en admettant que la grande majorité d’entre eux cumulent leurs droits sur six ans, devrait annuellement mobiliser son droit. On en était en 2007 encore loin, comme la Cour des comptes a pu le constater, avec moins de 5 % de salariés bénéficiaires dans l’année, même si la montée en puissance est réelle, avec 29 000 stagiaires en 2005, 166 000 en 2006 et 303 000 en 2007.

L’analyse du taux de bénéficiaires selon la taille des entreprises montre en outre que le droit, bien qu’égal en principe pour tous, ne permet pas, pour le moment, de réduire les écarts d’accès à la formation, les salariés des entreprises de plus de 2 000 salariés ayant eu, en 2007, cinq fois plus de chances de faire valoir leur droit que ceux des entreprises de 10 à 19 salariés : 8,2 % de chances contre 1,6 %.

Répartition des salariés des entreprises de plus de 10 salariés bénéficiaires
en fonction de la taille des entreprises en 2007

(en %)

	10 – 19 salariés	20 – 49 salariés	50 – 249 salariés	250 – 499 salariés	500 – 1999 salariés	2000 salariés et plus	Total
% de salariés bénéficiant d’un droit individuel à la formation	1,6	2,1	3,2	3,6	5,9	8,2	4,7
% des entreprises concernées	6,9	14,1	33,1	61,2	80,4	87,8	18,7

Source: Cour des comptes, rapport public 2009.

Plusieurs points faibles du DIF peuvent contribuer à expliquer ces limites, même s’il faut également tenir compte du temps nécessaire à un nouveau dispositif pour trouver toute sa place :

– Les partenaires sociaux n’ont pas voulu instituer, pour le financer, une nouvelle obligation financière des entreprises, une nouvelle cotisation obligatoire. Il est seulement prévu que l’on puisse fixer par accord collectif, au niveau des branches ou des organismes collecteurs interprofessionnels, des formations prioritaires susceptibles d’être prises en charge par les OPCA « professionnalisation » ; les droits prioritaires ont constitué 60 % des droits mobilisés en 2007, pour une dépense de 135 millions d’euros. Mais cela représente peu de chose par rapport à ce que pourrait être le coût annuel du droit, si chaque salarié mobilisait annuellement ses vingt heures de droit à formation : la Cour des comptes a chiffré ce coût annuel virtuel à près de 13 milliards d’eurosdans le seul secteur privé, auxquels il faudrait ajouter 5,5 milliards dans les fonctions publiques⁽¹¹⁾! Le droit individuel à la formation serait donc susceptible d’absorber les deux tiers des 27 milliards d’euros consacrés par la Nation à la formation professionnelle…

– En attendant, les droits que cumulent les salariés sans les mobiliser ne sont pas et ne peuvent pas être provisionnés par les employeurs compte tenu des règles comptables en vigueur.

– La mobilisation du droit relève de l’initiative du salarié, mais en accord avec l’employeur (à la différence du congé individuel de formation, qui est à la seule initiative du salarié, ou du plan de formation, qui relève du pouvoir de direction de l’employeur), ce qui peut entraîner d’autant plus de difficultés que, en l’absence de financement mutualisé ad hoc, les employeurs peuvent être réticents à la mise en œuvre d’un droit qui leur coûte.

– Enfin, alors que l’instauration d’un droit individuel capitalisable conduit inévitablement à la question de sa conservation éventuelle en cas de perte de l’emploi, ce problème dit de la « transférabilité » ou de la « portabilité » n’a été que très partiellement traité par l’accord national interprofessionnel de 2003 et la loi de 2004.

4. Un appareil de formation qui reste dispersé

Le système français de formation professionnelle des salariés s’est constitué autour d’obligations financières des entreprises et d’organismes de mutualisation plutôt qu’autour d’objectifs quantitatifs et qualitatifs quant aux formations dispensées ; c’est également un système aux multiples acheteurs et aux très nombreux bénéficiaires (avec plus de 10 millions de stagiaires de la formation professionnelle continue en 2006) pour des durées de formation souvent faibles (71 heures en moyenne en 2006).

En conséquence, il n’est pas étonnant que les organismes assurant les formations soient multiples, peu évalués et inégalement contrôlés. En 2006, on a dénombré 48 593 établissements ayant dispensé des prestations de formation professionnelle, dont 13 773 pour lesquels l’enseignement ou la formation constitue l’activité principale. Parmi ces derniers, 51 % ont déclaré pour 2006 un chiffre d’affaires inférieur à 75 000 euros et 47 % ont été créés (déclarés à l’administration) après 2000 ⁽¹²⁾ ; il s’agit donc d’un monde très éparpillé et très mouvant.

II. LA MATURATION DE LA RÉFORME

A. UNE RÉFORME QUI EST LE FRUIT D’UN PROCESSUS EXEMPLAIRE DE PRÉPARATION ET DE CONCERTATION

La réforme, que concrétise le présent projet de loi, se caractérise par une préparation exemplaire. Le présent projet a été précédé, depuis de nombreux mois et jusqu’à très récemment, par des travaux multiples soulignant la nécessité d’une réforme et procédant à des propositions très riches. En outre, le projet de loi a fait l’objet, comme le veut la loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, d’une concertation préalable avec les partenaires sociaux qui a conduit à l’adoption de l’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 sur le développement de la formation tout au long de la vie professionnelle, la professionnalisation et la sécurisation des parcours professionnels.

1. Des études préparatoires particulièrement nombreuses

Un nombre important d’études et de rapports ont été réalisés depuis maintenant plusieurs mois, voire plusieurs années, sur la question de la formation professionnelle, comme le montrent, sans prétention à l’exhaustivité, les exemples suivants :

– Le rapport d’information fait au nom de la mission commune d’information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle du Sénat par M. Bernard Seillier, intitulé « Le droit de savoir », rendu public en juillet 2007, a dressé un tableau assez pessimiste d’un système de formation professionnelle marqué par la complexité et les cloisonnements. La mission proposait un certain nombre de réformes autour de plusieurs axes d’amélioration : recentrer la formation sur la personne ; développer les partenariats et la proximité ; mettre en œuvre une gouvernance plus efficace. Parmi les nombreuses propositions figurait la création d’un compte d’épargne formation alimenté par un droit individuel à la formation transférable.

– Dans un rapport consacré à l’évaluation des services rendus par les organismes collecteurs agréés en date de mars 2008, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), relevant les résultats « décevants » du mode de fonctionnement de la formation professionnelle, notamment dans les très petites, petites et moyennes entreprises – le taux d’accès à la formation étant inférieur à 10 % dans les entreprises de moins de dix salariés –, a préconisé une nouvelle structuration du système. Le rapport a ainsi fait des propositions pour redéfinir les missions des organismes collecteurs agréés ainsi que pour assurer une meilleure visibilité du fonctionnement de ces organismes.

– En avril 2008, le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE), saisi de cette question par le Gouvernement, a rendu un avis sur la réforme de la formation professionnelle, dans lequel il soulignait aussi les dysfonctionnements du système actuel, « défaillant pour les personnes sorties du système éducatif sans diplôme, sans connaissances de base suffisantes ou qui ont rencontré des incidents de parcours ». Il y proposait des pistes de réforme selon plusieurs axes (la question de jeunes, celle des salariés, celle des demandeurs d’emploi, la coordination des acteurs et l’offre de formation ainsi que l’évaluation). Le conseil proposait entre autres de réduire le nombre d’organismes paritaires collecteur agréés (OPCA) par un relèvement du seuil de collecte. En outre, il a remis le 20 janvier 2009 un rapport sur l’orientation scolaire et professionnelle des jeunes.

– En octobre 2008, dans un rapport public particulier consacré à « la formation professionnelle tout au long de la vie », la Cour des comptes a dénoncé le système de formation professionnelle comme inéquitable, inefficace et coûteux et a formulé des propositions destinées à améliorer l’adaptation de l’offre de formation aux besoins, à clarifier les modalités de la collecte des fonds et à améliorer leur répartition ainsi qu’à assurer une meilleure coordination des stratégies de formation.

– En décembre 2008, le rapport d’information présenté par Mme Françoise Guégot au nom de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale en conclusion des travaux de la mission sur la formation tout au long de la vie a souligné les « défauts et les blocages du système de formation », qu’il s’agisse des résultats contestés de la formation initiale, de services d’orientation défaillants, de l’inégalité des adultes devant la formation professionnelle, de l’offre de formation opaque et de qualité variable, des financements abondants mais dispersés et dont l’efficacité est insuffisante ou encore de la gouvernance, jugée mal définie. Le rapport a proposé de très nombreuses pistes de réforme en faveur de la construction d’un véritable dispositif de formation tout au long de la vie, d’un meilleur contrôle et d’une meilleure évaluation de l’offre de formation, d’une clarification de la gouvernance et d’une simplification des financements.

Ces rapports ont donc convergé pour souligner les limites du système actuel de formation professionnelle et alimenté la réflexion sur les pistes à approfondir en vue d’une réforme.

2. L’application de la loi du 31 janvier 2007

a) La saisine des partenaires sociaux par le Gouvernement

À la suite de l’avis précité du Conseil d’orientation pour l’emploi, le Gouvernement a chargé un groupe de travail de préparer la réforme législative de la formation professionnelle et de « formuler des préconisations opérationnelles sur les voies et moyens des réformes à conduire (calendrier, articulation entre négociation et réforme législative, prise en compte de la dimension territoriale et du rôle des régions) ».

Ce groupe de travail, dit « groupe multipartite sur la réforme de la formation professionnelle », présidé par M. Pierre Ferracci, a réuni des représentants de l’État, des régions et des partenaires sociaux et a présenté un rapport le 10 juillet 2008. Ce rapport a établi un certain nombre d’hypothèses d’évolution ou de réforme portant sur différents sujets : le financement de la formation et les organismes collecteurs ; le droit différé à la formation et les parcours professionnels ; la réorganisation et l’évaluation du système de formation.

Après la présentation de ce rapport, et conformément à l’article L. 1 du code du travail, résultant de la loi n° 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, le Gouvernement a officiellement saisi, le 25 juillet 2008, les partenaires sociaux par un document d’orientation établi en vue d’une négociation interprofessionnelle sur la formation professionnelle. Dans ce document, le Gouvernement évoquait quatre objectifs prioritaires de la négociation : le renforcement du lien entre emploi et formation, par la sécurisation des parcours professionnels et l’accroissement des capacités d’anticipation, d’analyse et d’évaluation du système de formation ; la mise en œuvre d’un système de formation plus juste, par l’établissement des conditions d’un « droit à la formation différé » à destination des personnes sans qualification et l’amélioration de l’accès à la formation dans les très petites, petites et moyennes entreprises ; le renforcement de l’efficacité du système de formation, par la mise en place d’un mécanisme de labellisation propre à garantir la qualité de l’offre de formation, le renforcement du pilotage stratégique et la clarification des compétences respectives des acteurs ainsi que l’évolution des métiers des organismes collecteurs et la réforme de leur gouvernance ; la mise en œuvre des moyens permettant de « rendre l’individu acteur de son parcours professionnel », en confortant le congé individuel de formation et le droit individuel à la formation et en améliorant l’information des personnes et des entreprises.

Par ailleurs, le document d’orientation du gouvernement a prévu la mise en place de groupes de travail visant à améliorer la qualité de la formation et la validation des acquis de l’expérience.

b) La négociation interprofessionnelle

La négociation interprofessionnelle sur la formation professionnelle continue, qui s’est déroulée de septembre 2008 à début janvier 2009, s’est inscrite dans le prolongement de deux accords nationaux interprofessionnels antérieurs :

– d’une part, l’accord du 5 décembre 2003 relatif à l’accès à la formation tout au long de la vie professionnelle, déjà présenté supra ;

– d’autre part, l’accord sur la modernisation du marché du travail du 11 janvier 2008, qui contenait des dispositions multiples : des mesures destinées à clarifier et sécuriser les contrats de travail et leur exécution et à sécuriser la fin de la relation de travail ; des dispositions destinées à améliorer l’accès des salariés aux droits – dont le droit individuel à la formation – et la portabilité de ceux-ci ; des dispositions en faveur de l’employabilité et de la mobilité – incluant la mise en place d’une offre de « bilan d’étape professionnel » ; des mesures en faveur de l’orientation et de l’insertion des jeunes.

Cette négociation a abouti à la conclusion d’un accord national interprofessionnel le 7 janvier 2009 ⁽¹³⁾.

Parallèlement aux négociations sur la formation professionnelle, étaient conduites les négociations sur l’assurance chômage, la convention de reclassement personnalisé, le chômage partiel et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Ces négociations ont donné lieu à la conclusion d’accords nationaux interprofessionnels : l’accord national interprofessionnel du 14 novembre 2008 sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ; l’avenant du 15 décembre 2008 modifiant l’accord national interprofessionnel du 21 février 1968 sur l’indemnisation du chômage partiel ; l’accord national interprofessionnel du 23 décembre 2008 relatif à l’indemnisation du chômage et l’accord du même jour portant reconduction du dispositif des conventions de reclassement personnalisé.

c) Les autres travaux préparatoires

Dans le même temps, une concertation a été menée avec l’Association des régions de France et les régions sur les conditions permettant une meilleure coordination des politiques publiques de formation professionnelle au niveau national et régional.

Enfin, le groupe de travail sur la qualité de l’offre et de l’achat de formation, qui avait été mis en place par le ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi et le secrétaire d’État chargé de l’emploi et était présidé par Mme Charlotte Duda, présidente de l’Association nationale des directeurs de ressources humaines, a remis son rapport le 8 janvier 2009 ; le même jour a été remis le rapport du groupe de travail sur la validation des acquis de l’expérience, présidé par M. Vincent Merle, professeur au Conservatoire national des arts et métiers.

B. LES GRANDES LIGNES DE L’ACCORD DU 7 JANVIER 2009

L’accord du 7 janvier 2009 reprend et développe des thèmes déjà abordés par les partenaires sociaux dans leurs accords précédents mentionnés supra. Le préambule de l’accord le place d’ailleurs délibérément dans la continuité de celui de 2003, dont les partenaires sociaux relèvent qu’il a permis de « donner une nouvelle impulsion aux dispositions et dispositifs conventionnels, notamment en augmentant sensiblement le taux d’accès des salariés à la formation, en améliorant l’égalité d’accès à la formation, en diffusant les principes de professionnalisation et en développant l’initiative du salarié ». Ce préambule développe également les objectifs assignés à la formation professionnelle et le sens des réformes à envisager en conséquence. Ainsi, « chaque salarié doit pouvoir être acteur de son évolution professionnelle et chaque entreprise doit pouvoir mettre en œuvre les moyens adaptés à ses besoins en matière de développement ou d’adaptation à son environnement économique et à sa politique de ressources humaine (…). La formation professionnelle doit notamment concourir à l’objectif pour chaque salarié de disposer et d’actualiser un socle de connaissances et de compétences favorisant son évolution professionnelle et de progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle ». La réforme du système doit notamment conduire à « renforcer la coordination des politiques de formation et d’emploi » et à « dépasser la logique de statuts pour intégrer une logique de projets et de parcours professionnels ».

L’accord comprend en conséquence de nombreuses stipulations visant à un accès plus large à la formation professionnelle de publics qui en sont pour l’heure largement écartés : salariés peu qualifiés ou pour d’autres raisons fragiles ou défavorisés (salariés à temps partiel, salariés des TPE-PME, salariés précaires ou exposés au risque de rupture de leur parcours professionnel…) et demandeurs d’emploi. L’objectif affiché est de former annuellement 500 000 salariés peu qualifiés de plus qu’aujourd’hui et 200 000 demandeurs d’emploi.

Le fait, pour les partenaires sociaux, de poser le principe selon lequel les fonds collectés sur les entreprises au titre de l’obligation légale de financement de la formation professionnelle peuvent être affectés à la formation de demandeurs d’emploi constitue certainement l’une des évolutions les plus marquantes des accords de 2008 et 2009.

Dans cette optique, les partenaires sociaux ont ainsi acté :

– la création au bénéfice des publics prioritaires susmentionnés d’un instrument de mutualisation au second degré (au-dessus des organismes collecteurs) beaucoup plus puissant que l’actuel fonds unique de péréquation : le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), dont les moyens seront triplés par rapport au fonds actuel ;

– la mise en place d’un mécanisme spécifique de formation destiné aux demandeurs d’emploi qui sera financé pour partie au titre de l’obligation légale de financement de la formation professionnelle des employeurs (par le biais des organismes collecteurs et du nouveau fonds paritaire) et non par le seul Pôle emploi. Cette « préparation opérationnelle à l’emploi » visera à transmettre à un demandeur d’emploi le socle de compétences professionnelles, lui permettant d’occuper un poste proposé par un employeur ;

– un renforcement de l’accompagnement (avec mise en place d’un tuteur externe) des publics les plus éloignés de l’emploi qui entrent en contrat de professionnalisation.

Dans une optique plus large de facilitation de l’accès à la formation et à la qualification, les partenaires sociaux nationaux ont notamment décidé :

– de demander aux organismes collecteurs chargés du congé individuel de formation (OPACIF) de prendre en charge les formations à l’initiative du salarié qui se déroulent hors temps de travail, en bref les « cours du soir » (ce qui est pour le moment impossible) ;

– de préciser les finalités et les modalités d’élaboration et de reconnaissance des certifications professionnelles et de relancer la validation des acquis de l’expérience au niveau des branches et des organismes collecteurs interprofessionnels en y faisant passer des accords portant notamment sur les mesures d’information et la prise en charge des frais de jurys.

En outre, les signataires de l’accord ont souhaité affirmer le principe de la « formation initiale différée » : « dans un souci d’équité, les salariés qui ont arrêté leur formation initiale avant le premier cycle de l’enseignement supérieur, et en priorité ceux qui n’ont pas obtenu de qualification professionnelle reconnue (…), devraient avoir accès à une ou des formation(s) qualifiante(s) ou diplômante(s) d’une durée totale maximale d’un an (…) », dont le financement est attendu des pouvoirs publics (article 16 de l’ANI).

Les partenaires sociaux se sont par ailleurs accordés sur des améliorations des dispositifs existants, avec notamment :

– une simplification des rubriques d’actions de formation qui constituent le plan de formation ;

– l’établissement d’un régime de « portabilité » du droit individuel à la formation qui renforce les possibilités de conserver et mobiliser un reliquat de droit après la rupture du contrat de travail, notamment en permettant cette mobilisation chez un nouvel employeur (pendant deux ans) et en établissant des règles claires de financement de ce nouveau droit.

L’accord comprend également des stipulations relatives au rôle des organismes collecteurs, que les partenaires sociaux entendent élargir, au-delà de la collecte des contributions et du financement des formations, à la conduite d’une politique incitative au développement de la professionnalisation et de la formation professionnelle ainsi qu’à l’accompagnement des entreprises, en particulier des TPE-PME, par le biais notamment de la prise en charge de diagnostics de leurs besoins de formation et d’aides au montage des dossiers de formation.

Il est enfin à noter que, classiquement, l’une des dispositions terminales de l’accord (l’article 56) prend acte de la nécessité, pour qu’il rentre pleinement en vigueur, de l’adoption de mesures législatives et réglementaires le transcrivant.

III. UN PROJET DE LOI AU SERVICE DE DEUX GRANDS OBJECTIFS

Le présent projet de loi a donc pour objet essentiel de permettre l’entrée en vigueur effective, et ce pour tous les salariés et employeurs, des réformes actées par les signataires de l’accord du 7 janvier 2009. Il s’agit de faire de la formation professionnelle un outil efficace de la sécurisation des parcours professionnels, notamment en l’orientant mieux vers les salariés les moins qualifiés ou les plus fragiles ainsi que les demandeurs d’emploi. Il s’agit aussi de rendre l’ensemble du système plus lisible, plus transparent et donc plus efficace.

A. FAIRE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE UN OUTIL ESSENTIEL DE LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS

1. Réorienter les moyens pour un accès plus large et plus égal à la formation professionnelle

Plusieurs des articles du projet de loi comportent des mesures qui vont élargir l’accès à la formation professionnelle, en particulier au bénéfice de ceux qui en ont le plus besoin et y accèdent pourtant insuffisamment aujourd’hui, les demandeurs d’emploi et les salariés les moins qualifiés et les plus précaires.

L’article 6 vise à élargir les opportunités d’accès des salariés à des formations dont ils prennent l’initiative en instaurant une possibilité de prise en charge, par les organismes collecteurs gérant le congé individuel de formation (OPACIF), des frais pédagogiques de formations réalisées hors temps de travail. Cette mesure, qui autorisera la prise en charge de formations de type « cours du soir », potentiellement moins coûteuses qu’un congé individuel de formation (car qui dit congé individuel de formation dit congé dit salaires à rembourser), est de nature à élargir le champ des bénéficiaires des fonds des OPACIF à moyens constants ; elle peut aussi représenter une opportunité pour les salariés des petites entreprises où le problème du remplacement des départs en congé formation est particulièrement sensible.

L’article 9 transcrit deux des stipulations principales de l’accord du 7 janvier 2009, la création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et celle d’un dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi :

– le fonds paritaire sera alimenté par un prélèvement sur l’ensemble des sommes dues au titre de l’obligation légale de formation des entreprises, dont le taux sera fixé annuellement entre 5 % et 13 %, et par les disponibilités excédentaires des organismes collecteurs agréés au titre de la professionnalisation et du congé individuel de formation. Il pourrait ainsi collecter 900 millions d’euros par an qui seront essentiellement affectés au financement d’actions de formation pour la qualification et la requalification des publics prioritaires : demandeurs d’emploi ; salariés les plus exposés au risque de rupture de leurs parcours professionnel, peu ou pas qualifiés, n’ayant bénéficié d’aucune formation depuis cinq ans au moins, alternant fréquemment travail et chômage, ou enfin travaillant dans les PME ;

– la préparation opérationnelle à l’emploi (POE) sera réservée au cas où un demandeur d’emploi a été présélectionné par Pôle emploi et choisi par un futur employeur pour occuper un emploi correspondant à une offre identifiée déposée à Pôle emploi. Elle prendra la forme d’une action de formation, de 400 heures au plus, destinée à acquérir le socle de compétences professionnelles nécessaires pour occuper le poste en vue. Elle sera prise en charge par Pôle emploi, mais avec un cofinancement possible du nouveau fonds paritaire.

L’article 12 comprend des mesures destinées à étendre le bénéfice du contrat de professionnalisation au profit des publics les plus éloignés de l’emploi. L’ensemble de ces publics ainsi que les jeunes sans qualification pourront bénéficier de conditions particulières : l’allongement de la durée de l’action de professionnalisation jusqu’à vingt-quatre mois ainsi qu’à plus de 25 % de la durée du contrat. Enfin, la prise en charge financière de ces actions par les organismes collecteurs est également révisée, pour être majorée au profit des publics les plus éloignés de l’emploi.

2. Poursuivre l’individualisation de l’accès à la formation

Deux dispositions du projet de loi, conformes aux stipulations de l’accord, s’inscrivent dans le mouvement général d’individualisation de l’accès à la formation, lequel devrait, à l’avenir, prendre en compte de plus en plus la dimension de parcours professionnel individualisé, avec des droits et un suivi individuels.

L’article 4 renforce le dispositif qui anticipe le mieux cette évolution, le droit individuel à la formation, en facilitant sa « portabilité » en cas de rupture du contrat de travail : grâce à une intervention des fonds mutualisés, un reliquat de droit non utilisé pourra être mobilisé, non seulement pendant la période de chômage, mais encore dans les deux premières années suivant une nouvelle embauche.

L’article 7 donne une base légale à deux dispositifs : d’une part, le bilan d’étape professionnel, que tout salarié ayant au moins deux ans d’ancienneté peut demander et qui peut être renouvelé tous les cinq ans ; d’autre part, le passeport de formation, destiné à recenser les informations sur les formations, qualifications, expériences professionnelles de chacun.

3. Développer les dispositifs de valorisation des compétences

Plusieurs articles du projet de loi portent sur les modes de valorisation des compétences, la reconnaissance des qualifications et l’accès à la certification.

L’article 2 vise à établir une articulation entre l’une des dispositions les plus innovantes de ces dernières années dans le droit de la formation initiale, à savoir la notion de « socle commun de connaissances et de compétences », et le droit de la formation professionnelle tout au long de la vie.

L’article 8 cherche à développer le dialogue social sur les thèmes de la validation des acquis de l’expérience, de l’accès aux certifications et du développement du tutorat en les intégrant au champ de la négociation triennale de branche obligatoire.

L’article 10 a pour objet d’améliorer la prise en charge par les organismes collecteurs des frais de participation à des jurys de certification professionnelle et de validation des acquis de l’expérience, en clarifiant et en rendant plus favorables les règles applicables.

L’article 11 vise à développer le dispositif des certificats de qualification professionnelle, en les faisant figurer parmi les titres consacrant un droit à la qualification professionnelle, tel qu’il est défini par le code du travail. En outre, leur mode de création est précisé : ils seront établis par une ou plusieurs commissions paritaires nationales de l’emploi d’une branche professionnelle et devront s’appuyer tant sur un référentiel d’activités que sur un référentiel de certification. Par ailleurs, le rôle de la Commission nationale de certification professionnelle sera renforcé.

B. RENDRE L’ORGANISATION PLUS SIMPLE, PLUS LISIBLE, PLUS EFFICACE

1. Rationaliser les dispositifs

Le texte comprend diverses dispositions de rationalisation ou de simplification de dispositifs existants.

L’article 5 tend ainsi à simplifier la mise en œuvre des formations qui relèvent de l’initiative de l’employeur – ce que l’on appelle communément le plan de formation – en fusionnant deux des trois sous-catégories qui existent actuellement dans cette catégorie de formations. Ne subsisteront donc que deux sous-catégories dans les actions du plan de formation :

– les actions d’« adaptation au poste de travail ou liée[s] à l’évolution et au maintien dans l’emploi dans l’entreprise », réalisées sur le temps de travail effectif et rémunérées en tant que tel ;

– les actions de « développement des compétences », qui peuvent, avec l’accord du salarié, être mises en œuvre hors temps de travail, dans la limite de quatre-vingt heures par an (de 5 % du forfait pour les salariés au forfait annuel en jours ou en heures) et avec versement par l’employeur d’une allocation de formation égale à 50 % du salaire.

L’article 13 établit un mécanisme de paiement forfaitaire pour l’acquittement par les entreprises employant un apprenti de leur obligation de financement en matière de taxe d’apprentissage.

L’article 18 supprime la condition existante aujourd’hui, selon laquelle l’accès à une formation au niveau régional présuppose que la formation ne soit pas accessible dans la région d’origine de l’intéressé.

Enfin, l’article 19 tend à organiser le transfert de personnels chargés de missions d’orientation professionnelle de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) à Pôle emploi, en sécurisant les conditions du transfert au regard de leurs droits collectifs et en prévoyant que ce transfert interviendra au plus tard le 1^er avril 2010.

2. Rendre la formation professionnelle plus lisible et plus transparente

De multiples organismes interviennent en matière d’orientation professionnelle sans que les personnes qui s’adressent à eux puissent être assurées de recevoir des conseils pertinents et une aide véritable pour se retrouver dans le « maquis » de l’offre de formation professionnelle, avec ses près de 50 000 organismes formateurs. L’article 3 répond à cette préoccupation en donnant une base légale pour une future labellisation des organismes qui s’occupent d’orientation professionnelle. Par ailleurs, selon l’exposé des motifs du projet de loi, devraient être développés un centre d’appel téléphonique dédié à la formation professionnelle et un portail Internet qui décrira les dispositifs de la sphère « formation professionnelle », recensera l’offre de formation et dirigera l’utilisateur vers les interlocuteurs adéquats.

L’article 10, qui pose des règles claires quant à la prise en charge des frais de jurys par les organismes collecteurs, relève aussi de la volonté de rendre plus lisibles les dispositifs existants.

Dans une logique similaire, l’article 14 du projet de loi redéfinit les missions des organismes paritaires collecteurs agréés en leur conférant notamment un rôle explicite d’accompagnement à l’égard des petites et moyennes entreprises. Il modifie par ailleurs les modalités de gestion des sommes versées au titre de la formation professionnelle continue par les employeurs, de manière à clarifier les circuits de financement en palliant les inégalités entre petites et grandes entreprises.

De même, l’article 16 précise le régime de déclaration d’activité des dispensateurs de formation professionnelle et prévoit la publicité de la liste des organismes ainsi déclarés, de sorte que puisse être constituée une base de données des organismes enregistrés.

L’article 17 tend à améliorer l’information dont bénéficient les stagiaires de la formation professionnelle au début de leur formation et à prévoir la délivrance d’une attestation de fin de formation.

Enfin, l’article 21 donne compétence à des agents de catégorie A placés sous l’autorité du ministre chargé de la formation professionnelle pour réaliser des contrôles en matière de formation professionnelle continue, dans le but d’améliorer l’efficacité de ces contrôles.

3. Améliorer la gouvernance

L’article 1^er, qui regroupe des dispositions de portée générale, affirme la nécessité d’une « stratégie nationale coordonnée (…) mise en œuvre par l’État, les régions et les partenaires sociaux », qui sont les principaux financeurs du système. Par ailleurs, il renforce les compétences du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, qui doit devenir le lieu d’un débat stratégique annuel sur la formation professionnelle et développer ses pratiques d’évaluation.

L’article 15 du projet de loi précise le régime de l’agrément accordé aux organismes collecteurs, en fixant les critères qui seront désormais pris en considération par l’autorité administrative pour l’attribution de cet agrément, à savoir l’importance de leur capacité financière, leur mode de gestion paritaire, leur organisation professionnelle ou interprofessionnelle et leur aptitude à remplir leur mission et à assurer des services de proximité. Des dispositions réglementaires, relatives notamment au relèvement du seuil de collecte requis pour prétendre au bénéfice de l’agrément, sont en outre annoncées par le Gouvernement.

L’article 20 modifie quant à lui le régime du plan régional de développement des formations professionnelles au profit d’une meilleure coordination des politiques de formation professionnelle mises en œuvre par les différents acteurs parties prenantes au plan.

IV. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION : RENFORCER LE VOLET « ORIENTATION » DU PROJET DE LOI ET LA MOBILISATION POUR L’EMPLOI DES JEUNES

La Commission des affaires sociales a substantiellement amendé le projet de loi initial : elle a adopté 117 amendements, provenant de tous les groupes politiques. Ces amendements s’inscrivent dans plusieurs logiques.

A. RESPECTER AU MIEUX LES TERMES DE L’ACCORD DES PARTENAIRES SOCIAUX

Dans l’ensemble, le projet de loi du Gouvernement transcrit très bien l’accord des partenaires sociaux du 7 janvier dernier. Certains points significatifs de cet accord n’y avaient toutefois pas été repris ; il en était ainsi, par exemple, du principe selon lequel la formation professionnelle continue doit permettre à chaque salarié de progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. La Commission a réparé cette omission et apporté plusieurs autres aménagements destinés à encore mieux en compte la volonté des partenaires sociaux : elle a notamment renvoyé à une future négociation collective les modalités d’application du bilan d’étape professionnel, du fait des positions divergentes des organisations syndicales sur cette question, et associé les OPCA à la mise en œuvre de la préparation opérationnelle à l’emploi.

B. MAINTENIR L’ÉQUILIBRE DES CIRCUITS FINANCIERS ET DES ACTEURS

D’autres points, « techniques » mais très importants au regard des enjeux financiers qu’ils représentent, faisaient débat dans le projet de loi initial : c’était le cas des modalités de répartition du prélèvement finançant le nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) entre les sommes dues par les entreprises au titre du plan de formation et celles dues au titre des contrats et périodes de professionnalisation ; c’était aussi le cas des seuils d’effectifs – dix et/ou cinquante salariés – retenus pour la mise en œuvre du dispositif de cantonnement de la collecte des organismes paritaires sur les petites entreprises, dispositif qui vise à éviter des transferts des fonds de la formation professionnelle des petites vers les grandes entreprises.

La Commission des affaires sociales a souhaité apporter des éléments de réponse sur ces points : afin d’éviter tout risque que l’instauration du FPSPP n’entraîne une ponction excessive des fonds destinés à financer les contrats et périodes de professionnalisations ainsi que le droit individuel à la formation (DIF), elle a prévu une possibilité d’encadrement réglementaire de la répartition du prélèvement au bénéfice du FPSPP entre les participations « plan de formation » et « professionnalisation ». Afin de protéger les fonds destinés aux très petites et petites entreprises, elle a par ailleurs, comme le proposait la Commission des affaires économiques, distingué trois sections dans les comptes des OPCA, délimitées par les deux seuils d’effectif de dix et cinquante salariés.

Dans le même souci d’équilibre, mais cette fois entre les acteurs, la Commission souhaite une meilleure prise en compte du « hors champ », c’est-à-dire des secteurs et branches d’activités qui ne se reconnaissent pas dans les trois organisations patronales actuellement reconnues comme représentatives au plan national et interprofessionnel. Les organisations professionnelles du « hors champ » seront ainsi associées, suite à un amendement de la Commission, non seulement à la répartition des moyens du FPSPP, mais encore à la procédure annuelle de fixation (entre 5 % et 13 %) du taux du prélèvement affecté au fonds.

C. PROMOUVOIR LA TRANSPARENCE

La Commission des affaires sociales a adopté plusieurs amendements destinés à assurer une plus grande transparence dans le fonctionnement de la formation professionnelle. Elle propose ainsi de renforcer les possibilités de contrôle et d’instaurer, pour les formations excédant une durée qui sera fixée par voie réglementaire, l’obligation de signer une convention de formation entre l’acheteur de formation, l’organisme de formation et la personne concernée, qui pourra ainsi s’assurer que la formation qui lui est dispensée correspond bien aux engagements pris. Elle a aussi spécifié que la liste des organismes de formation dûment déclarés à l’administration sera diffusée sur Internet.

D. RELANCER LE DIALOGUE SOCIAL AU NIVEAU DES BRANCHES

Le dialogue social qui est conduit au niveau des branches professionnelles a souvent permis l’émergence d’innovations ensuite reprises dans des accords à portée nationale et interprofessionnelle puis, le cas échéant, par le législateur. La Commission a donc enrichi la liste des thèmes sur lesquels, en matière de formation, les branches seront invitées à négocier périodiquement, en y insérant notamment la portabilité du DIF et la valorisation de la fonction de tuteur, en particulier pour les salariés les plus âgés.

E. PRENDRE EN COMPTE LES PERSONNES LES PLUS FRAGILES ET LES SENIORS

La Commission, s’inscrivant dans la même optique que les partenaires sociaux, a désiré apporter des réponses à l’ensemble des salariés et demandeurs d’emploi pour lesquels l’accès à la formation est aujourd’hui difficile alors qu’il est essentiel pour ces personnes.

Elle a en conséquence complété la liste des bénéficiaires potentiels des concours du FPSPP en y citant les intérimaires et en y ajoutant les salariés à temps partiel, ceux dont la reconversion exige une formation longue, les personnes handicapées, les personnes éloignées de l’emploi et les personnes en contrat aidé. Elle a également adopté une disposition qui permettra aux salariés en contrat de professionnalisation licenciés pour motif économique de poursuivre cependant leur formation, qui restera prise en charge par l’OPCA concerné.

Pour ce qui est des salariés plus âgés, dont l’accès à la formation est également difficile, outre des mesures favorisant le développement le tutorat, la Commission a adopté le principe, défendu par M. Jacques Kossowski, du droit à un entretien professionnel pour les salariés atteignant quarante-cinq ans, entretien qui permettra notamment de les informer de leurs droits en matière d’accès à un bilan d’étape professionnel, un bilan de compétence ou une action de professionnalisation.

F. AFFIRMER LE DROIT À L’INFORMATION ET À L’ORIENTATION PROFESSIONNELLES

Dans un domaine où des progrès très importants doivent manifestement être accomplis, celui de l’orientation professionnelle et de l’information sur la formation professionnelle, le projet de loi tel qu’il a été déposé à l’Assemblée nationale pouvait être enrichi. Conformément aux annonces du Président de la République le 3 mars dernier à Alixan, la Commission des affaires sociales veut affirmer le droit à l’information et à l’orientation professionnelles. Pour le mettre en œuvre, elle a adopté l’amendement proposé par le rapporteur de la Commission des affaires économiques, M. Jean-Paul Anciaux, qui inscrit dans la loi le principe d’un service Internet de première information (qui orientera les internautes vers les structures d’orientation à proprement parler).

G. POUR L’EMPLOI DES JEUNES : INNOVER EN RECOURANT À L’EXPÉRIMENTATION ET À LA CONTRACTUALISATION

Enfin, le rapporteur considère que la situation très difficile de l’emploi des jeunes appelle des mesures innovantes, fondées autant que possible sur l’engagement des acteurs et sur l’expérimentation.

Le constat est en effet sévère :

– À court terme, le fait est que la crise économique actuelle touche particulièrement les jeunes. Selon les derniers chiffres disponibles ⁽¹⁴⁾, en un an, de mai 2008 à mai 2009, le nombre de jeunes de moins de vingt-cinq ans inscrits à Pôle emploi en catégorie A, B ou C ⁽¹⁵⁾ a en effet augmenté de 32,6 %, passant de 483 000 à 640 000, quand la hausse générale du chômage était de 18,4 %.

– D’un point de vue plus structurel, il est clair que les performances françaises en matière d’emploi des jeunes sont médiocres. Que l’on raisonne en termes de taux d’emploi ou de taux de chômage, ces performances sont bien en deçà de la moyenne communautaire et nous classent dans la queue du peloton. L’intégration des jeunes sur le marché du travail est en France longue et s’accompagne de beaucoup de précarité : d’après les données collectées par le ministère du travail pour 2007 ⁽¹⁶⁾, sur environ 4 millions de jeunes de seize à vingt-cinq ans qui ne poursuivent plus leur scolarité, près de 1,7 million occupent un emploi « durable » (contrat à durée indéterminée ou emploi temporaire de plus de six mois), tandis que près de 1,3 million sont en emploi précaire et plus de 1 million sont chômeurs ou inactifs. Des données du Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie ⁽¹⁷⁾, plus anciennes (datant de 2003) et au champ plus large, car portant sur les jeunes jusqu’à trente ans, confirment cette réalité : une grosse minorité (de l’ordre de 40 %) seulement des jeunes ayant achevé leurs études occupent des emplois à vocation durable ; un quart sont, en revanche, en recherche d’emploi ou inactifs ; les autres occupent des emplois plus ou moins précaires.

À l’initiative du rapporteur, la Commission fait donc, en complément des mesures à effet rapide annoncées par le Président de la République le 24 avril dernier et sans préjuger des conclusions de la commission présidée par M. Martin Hirsch, un ensemble de propositions dont certaines sont à plus moyen terme ou sont expérimentales :

– Notre pays compte actuellement 600 000 jeunes en contrats d’alternance (apprentissage et professionnalisation) quand l’Allemagne, avec une population de 30 % supérieure, recense 1,6 million d’apprentis. Si les jeunes en alternance représentaient 5 % des effectifs de salariés (fonction publique comprise), ils seraient en France 1,1 million, soit 500 000 de plus qu’aujourd’hui. La Commission souhaite donc engager les entreprises et leurs fédérations professionnelles dans une démarche volontariste, contractualisée avec l’État et de moyen terme (avec deux rendez-vous en 2012 et 2015) de renforcement de leur accueil de jeunes en alternance.

– De même, la Commission propose de généraliser temporairement les clauses d’insertion au bénéfice des jeunes pas ou peu qualifiés dans les marchés publics.

– La Commission propose ensuite d’expérimenter un cadre juridique pour la conclusion de conventions d’objectifs entre le préfet et les opérateurs privés de placement sur le marché du travail, qui porteraient notamment sur l’identification des offres d’emplois non pourvus et la mutualisation des informations.

– Afin de développer le tutorat en entreprise, la Commission propose également d’autoriser, à titre expérimental, les entreprises à imputer sur leur obligation légale de financement de la formation professionnelle continue une part de la rémunération de leurs salariés tuteurs des jeunes qu’elles viennent d’embaucher, ainsi que les éventuelles gratifications accordées à ces tuteurs à ce titre.

– Dans le même esprit, afin que l’apprentissage soit encore plus souvent un choix gagnant, il est proposé d’ouvrir la possibilité aux apprentis ayant achevé leur contrat d’apprentissage, sans que celui-ci ait été sanctionné par la validation d’un diplôme ou d’un titre, de demander à bénéficier de la prise en compte de leurs acquis en vue de l’obtention d’un certificat de qualification professionnelle.

– Un autre amendement de la Commission concernant également l’apprentissage vise à lever les obstacles de droit que rencontrent certains jeunes étrangers, pourtant en situation régulière et scolarisés, quand ils veulent passer un contrat de formation en alternance.

– Le volontariat international en entreprise est un remarquable outil d’insertion pour les jeunes diplômés qui, en outre, sert les intérêts de nos entreprises. Il est donc proposé que les jeunes volontaires soient pris en compte pour la détermination du taux de jeunes en alternance dans l’entreprise dans le cadre du calcul de la contribution additionnelle à la taxe d’apprentissage.

– S’agissant des missions locales, leurs résultats obtenus en matière d’insertion professionnelle doivent être mesurés et une part de leur financement conditionnée à ces résultats.

– Enfin, les « écoles de la deuxième chance » représentent une véritable alternative pour les jeunes qui ont décroché du système scolaire. Leur pédagogie spécifique leur permet en effet d’obtenir de bons résultats, malgré un public effectivement très défavorisé : 51 % des stagiaires proviennent des quartiers de la politique de la ville et 93 % n’ont pas validé le niveau V de formation, c’est-à-dire le CAP, et cependant trois sur cinq connaissent une « sortie positive », soit un accès à l’emploi durable, à la formation ou à l’alternance. La Commission souhaite donc que soit posé le principe d’un déploiement complet et équilibré du réseau de ces écoles sur le territoire national.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- DISCUSSION GÉNÉRALE

La Commission examine le présent projet de loi au cours de sa deuxième séance du mercredi 1^er juillet 2009, en présence de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi.

M. le président Pierre Méhaignerie. Au seuil de l’examen d’un texte particulièrement important, je suis heureux de saluer M. le secrétaire d’État chargé de l’emploi, Laurent Wauquiez, ainsi que notre rapporteur, Gérard Cherpion, qui a accompli un travail remarquable.

En matière de politique sociale, nous serons confrontés dans les années à venir à deux enjeux essentiels : la sécurisation des parcours professionnels – en particulier pour les salariés les plus modestes – et la formation tout au long de la vie. Si les objectifs de ce projet me semblent largement partagés, leur application n’en sera pas moins délicate : réussira-t-on vraiment à simplifier l’ensemble des dispositifs en vigueur grâce à une meilleure gouvernance mais, également, à accroître la transparence du système, à mieux l’évaluer et à réduire les inégalités ? En effet, si le Gouvernement a amélioré les dispositifs de formation pendant les périodes de chômage partiel, il n’en demeure pas moins difficile de réunir les régions, l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et les organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA), chacun restant dans son pré carré. Il ne faudrait pas qu’un tel comportement nuise à l’application de ce texte en lequel j’ai, quant à moi, toute confiance.

Puis le rapporteur présente son rapport.

Un débat suit l’exposé du rapporteur.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi. J’ai tenu à ce que ce projet essentiel – puisqu’il concerne l’orientation et la formation professionnelle tout au long de la vie et mobilisent environ 27 milliards d’euros – soit présenté en première lecture à l’Assemblée nationale. En effet, il s’agit non seulement de maintenir l’emploi de salariés peu qualifiés mais également de permettre aux demandeurs d’emploi de retrouver un travail alors que nous savons tous combien les parcours professionnels seront à l’avenir différents de ceux que nous connaissons aujourd’hui.

La formation professionnelle constitue à la fois une arme fondamentale pour lutter contre la crise que nous traversons et un outil essentiel de réforme de notre politique de l’emploi mais, en la matière, il faut se garder des illusions lyriques : nous devons, avant tout, cibler quelques priorités, plutôt que de songer à bouleverser l’intégralité d’un système très complexe.

Celui-ci est insuffisamment efficace pour plusieurs raisons. Certes, il ne s’agit pas de tout bouleverser en une sorte de « grand soir », mais l’on peut s’efforcer de remédier de façon prioritaire à quelques défauts. Tout d’abord, à un trop grand cloisonnement et à ce raisonnement fallacieux, selon lequel le financement doit être proportionnel à l’argent collecté et non aux besoins réels.

Ensuite, au caractère inégalitaire du système, tant sur le plan professionnel que territorial : c’est en effet l’argent de la formation professionnelle des salariés faiblement qualifiés qui finance la formation des cadres, celui des PME qui finance celle des grands groupes et celui des demandeurs d’emplois qui finance celle des salariés.

Enfin, au manque de transparence et à l’absence d’une culture de l’évaluation.

Ce projet est le fruit d’un travail commun inauguré par le groupe animé par le président d’Alpha, Pierre Ferracci, associant les représentants des régions, l’État et les partenaires sociaux. Ces derniers, le 7 janvier, sont parvenus à un accord unanime qui est loin d’être a minima puisque, s’agissant par exemple de la définition du périmètre du fonds de sécurisation des parcours professionnels, ils sont allés au-delà des attentes gouvernementales. Le Parlement pourra quant à lui jouer pleinement son rôle comme en témoignent d’ores et déjà les remarquables rapports de Jean-Paul Anciaux et Gérard Cherpion ainsi que la plupart des amendements déposés.

Ce texte repose sur un certain nombre de priorités et, en tout premier lieu, une plus grande justice. Le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels permettra ainsi de mieux orienter les financements, notamment en direction des demandeurs d’emplois, des salariés faiblement qualifiés, des PME et des branches qui ne disposent pas de moyens suffisants pour se développer – emplois verts ou services à la personne par exemple. Ce ne sont ainsi pas moins de 13 % des fonds de la formation qui seront redéployés.

Ensuite, il s’agit d’affirmer le principe selon lequel l’emploi est le seul et unique objectif de la formation professionnelle, à travers notamment le renforcement des contrats en alternance, le financement des formations de type « cours du soir » et, à l’instar des pays scandinaves, la sécurisation du droit individuel à la formation.

Enfin, le bilan d’étape professionnel bénéficie des propositions très intéressantes de Jacques Kossowki, visant à en faire un outil pour l’emploi des seniors.

Pour donner quelques exemples illustrant ces avancées, une personne de plus de cinquante ans pourra bénéficier d’un bilan d’étape lui permettant de gérer les dix années de carrière suivantes – ce qui obligera par la même occasion l’entreprise à avoir une réflexion sur l’emploi des seniors – ; une personne ayant perdu son emploi pourra suivre une préparation opérationnelle à l’emploi – POE – afin de s’orienter vers une profession à laquelle il n’était pas formé initialement mais qui offre des débouchés ; un demandeur d’emploi ayant son certificat d’aptitude à la conduite en sécurité (CACES) pourra utiliser son droit individuel à la formation afin de le réactualiser et d’intégrer une entreprise de logistique ; une personne pourra bénéficier d’un financement pour devenir aide-soignante grâce aux cours du soir.

Le troisième axe concerne la transparence et l’évaluation. Les organismes collecteurs forment aujourd’hui un maquis totalement incontrôlable. Alors qu’ils sont aujourd’hui une centaine, évalués au mieux tous les trente ans, ces organismes ne seront plus qu’une trentaine et proposeront un vrai service de proximité, rendu au plus près des bassins d’emplois. Une évaluation aura lieu au plus tous les trois ans.

Enfin, il est nécessaire d’obtenir une meilleure coordination des acteurs, au niveau national comme au niveau régional. Dans ce but, une contractualisation du plan régional de développement de la formation professionnelle est mise en place.

Le projet cible donc trois priorités claires, organisant une véritable révolution culturelle dans la manière d’approcher la formation professionnelle. Celle-ci est fondée sur un raisonnement unique : la formation professionnelle est la meilleure arme pour lutter contre les effets de la crise et développer l’emploi.

M. Jean-Paul Anciaux, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Les membres de la commission des affaires économiques ont présenté une vingtaine d’amendements sur ce texte, dont six ont été adoptés par la commission.

Je note que les partenaires sociaux ont travaillé vite et bien pour parvenir à l’accord du 7 janvier. Cela permet, et je m’en réjouis, d’examiner le projet de loi avant les vacances parlementaires.

Je tiens à souligner les trois principales avancées de l’accord interprofessionnel. Tout d’abord, la mise en place du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels permettra d’orienter une partie de la collecte en direction de ceux qui en ont le plus besoin, les demandeurs d’emplois. Ensuite, la mission des organismes collecteurs est précisée et leur gestion rendue plus lisible. Enfin, la prise en compte de l’évaluation est renforcée.

Pour ce qui me concerne, je me suis attaché particulièrement au volet concernant l’orientation. Dans ce domaine, nous ne disposons pas de l’outil le plus adapté pour permettre à l’ensemble des publics concernés d’obtenir la meilleure information. Je proposerai des amendements visant à mettre en place un système articulé autour de trois niveaux : droit à être informé, conseillé et accompagné en matière d’orientation ; service national unique de première orientation – un « 112 » de la formation professionnelle, en quelque sorte – assuré en coopération avec les organismes labellisés ; labellisation des services fournis par les principaux organismes d’information.

M. le président Pierre Méhaignerie. Je rends hommage à Françoise Guégot, qui a réalisé un rapport excellent sur la formation professionnelle et s’apprête à travailler sur la question de l’orientation. Nous sommes au cœur du sujet, car sur le terrain, il existe un véritable problème de lisibilité, mais aussi de gouvernance : à qui faut-il s’adresser ? Qui répond ? Dans quels délais ?

M. Michel Issindou. Le ministre a eu raison de souligner le travail considérable accompli par le rapporteur. Sur le fond du texte, en revanche, nous ne faisons pas tout à fait la même analyse. Alors que le président Sarkozy avait fait de la formation professionnelle la grande affaire de son quinquennat, ce projet n’est pas à la hauteur. On peut également trouver regrettables les conditions de son examen. Certes, l’emploi est un sujet important, mais était-il nécessaire de l’examiner en juillet et de recourir à la procédure accélérée ?

Nous faisons le même constat que vous : le système de formation professionnelle est à bout de souffle, au point qu’il n’y a pas si longtemps, le sénateur Carle avait parlé à son sujet des « trois C » : complexité, cloisonnement, corporatisme. Pour autant, tout n’est pas à jeter. Des choses se sont améliorées.

En raison de la menace brandie par l’État de décider sans eux, les partenaires sociaux ont dû se mettre d’accord dans la précipitation. Pourtant, d’après les syndicats eux-mêmes, il y a une grande différence entre ce qu’ils ont signé et ce que contient le projet de loi.

La différence majeure a trait au retour de l’État dans le dispositif. Cette orientation, que le secrétaire d’État assume, n’était pas forcément justifiée ni demandée par les partenaires sociaux. Les régions avaient pourtant reçu en 2004 une compétence pleine et entière sur la formation professionnelle. Il en est de même en ce qui concerne le Fonds de sécurisation des parcours professionnels : l’État – qui semble juger que les partenaires traditionnels ne sont pas à la hauteur – interviendra d’autorité, si aucune convention cadre n’est signée.

Néanmoins, on peut enregistrer quelques avancées significatives, telles que la portabilité du droit individuel à la formation, le développement des contrats en alternance – même si, sur le terrain, on constate que le nombre de contrats tend à diminuer, sans doute en raison de la crise – ou la volonté de faire bénéficier de la formation professionnelle ceux qui en ont le plus besoin : demandeurs d’emploi, ouvriers, très petites, petites et moyennes entreprises. On ne peut qu’adhérer à de tels principes mais, reste à voir comment tout cela se traduira concrètement. La même observation vaut pour le bilan d’étape professionnel : faire le point tous les cinq ans sur sa situation professionnelle est une bonne chose, même si on peut exprimer certaines réserves.

Mais, nous avons également relevé de très grosses lacunes. L’oubli le plus important, à nos yeux, concerne la formation initiale différée, alors que notre système scolaire laisse sortir, chaque année, 150 000 jeunes sans le moindre diplôme. On aurait pu espérer que ce texte proposerait les moyens de les récupérer, grâce à une formation soutenue, mais nos propositions à ce sujet se sont heurtées à l’article 40.

Il en est de même pour le socle de compétences. Quels savoirs convient-il de maîtriser, aujourd’hui, pour trouver du travail ?

Par ailleurs, le rapporteur a évoqué l’importance de pouvoir gravir un échelon dans sa carrière professionnelle, d’autant que celle-ci dure de plus en plus longtemps.

Enfin, qu’en est-il du service public de l’orientation, élément important du rapport de Françoise Guégot ? Il ne suffit pas de labelliser quelques organismes. Pour les gens ayant des difficultés à s’insérer, ni les centres d’appel ni Internet ne pourront remplacer la présence physique de conseillers.

Le texte ne simplifie pas la gouvernance du système : il se contente d’ajouter l’État aux acteurs existants – régions, partenaires sociaux, organismes collecteurs. Or, nous savons ce que valent les systèmes de copilotage. Soit l’organisation sera encore plus opaque, soit, au final, l’État deviendra le patron de l’ensemble. En tout état de cause, il est regrettable que les régions soient mises au rang de partenaires ordinaires, alors que la loi de 2004 leur avait donné la responsabilité pleine et entière de la formation continue.

Le service public de la formation nous semble également menacé, comme nous l’ont confirmé les syndicats de l’AFPA. C’est le début de la fin pour l’association nationale, dont Pôle emploi va récupérer les conseillers d’orientation. Sa mission commence pourtant dès l’orientation, et non après.

Comme l’a honnêtement reconnu le secrétaire d’État, ce projet de loi n’a pas l’ambition d’être le « grand soir » de la formation professionnelle. Mais, ce n’est pas pour autant un bon texte, notamment parce qu’il permet à l’État de revenir en force au détriment des partenaires sociaux et des régions. Toutefois, nous ne doutons pas que son examen en commission puis en séance publique sera l’occasion de l’améliorer sensiblement.

M. Bernard Perrut. Ce texte ne peut s’analyser qu’en complément des politiques menées dans le domaine de l’emploi et des moyens qui leur sont consacrés – je pense notamment aux mesures annoncées par M. Wauquiez en matière de contrats d’apprentissage ou de contrats aidés.

Incontestablement, ce projet de loi a pour ambition de rendre plus efficace, plus juste et plus lisible un système de formation professionnelle qui, aujourd’hui, privilégie les plus qualifiés par rapport aux moins qualifiés, et ceux qui sont en activité par rapport à ceux qui ne le sont pas ; un système dont le financement, en outre, reste peu lisible.

Notons que le texte est l’aboutissement d’un accord national interprofessionnel, ce qui montre l’implication des acteurs sociaux.

J’évoquerai en particulier la situation des jeunes, car elle est préoccupante. Aujourd’hui, 600 000 jeunes sont en contrat d’alternance, mais si on appliquait les mêmes ratios qu’en Allemagne, nous pourrions compter 1,1 million d’apprentis. Les mesures incitatives restent donc insuffisantes, et les entreprises ne sont pas encore prêtes à s’impliquer.

Je vois trois priorités en ce qui concerne les jeunes : faciliter la transition entre les études et l’emploi, à tous les niveaux de formation ; accompagner la période de recherche d’emploi après la formation initiale, pour éviter le processus de déqualification ; modifier les représentations des employeurs, qui font trop souvent preuve de défiance à l’égard des jeunes.

Je m’associe pleinement aux amendements du rapporteur, notamment s’agissant des objectifs assignés aux missions locales, chargées d’accompagner les jeunes sans emploi et souvent sans qualification, et de leur évaluation régulière en fonction des besoins de chaque territoire. Peut-être, pourrait-on aller plus loin dans la gouvernance nationale plutôt que de s’en remettre aux initiatives locales.

De même, en évoquant les conventions d’objectifs entre l’État et les entreprises, le rapporteur répond à un vrai besoin. Si, récemment, certaines entreprises ont signé, avec le Conseil national des missions locales, des accords sur l’embauche de jeunes, ces derniers n’étaient pas assortis d’engagements clairement chiffrés. L’État doit donc accompagner ces engagements de véritables conventions d’objectifs et y consacrer les moyens nécessaires.

Un amendement me laisse toutefois songeur : celui prévoyant des clauses d’insertion dans les marchés publics pour laisser la place aux produits ou investissements réalisés par des jeunes. Une telle disposition me paraît difficile à mettre en place, même si elle a la vertu de mettre en valeur la nécessaire insertion des jeunes dans le marché de l’emploi.

En revanche, il me paraît très intéressant de permettre que la rémunération des salariés tuteurs entre dans le cadre de l’obligation légale de formation professionnelle. De nombreuses entreprises réussissent en effet à insérer des jeunes en ayant recours à ces tuteurs.

Le rapporteur propose également de prendre en compte les acquis des jeunes sortant du système de l’apprentissage sans avoir réussi leurs examens. C’est essentiel pour leur permettre de rebondir, dans leur profession ou dans une autre.

La question, qui se pose désormais, est de savoir si cette loi apportera une réponse à tous ces jeunes en difficulté dont nous recueillons les témoignages, et qui « galèrent » de petit boulot en petit boulot. De même, nous devons nous demander si elle va changer les choses du côté de l’entreprise, car c’est cette dernière qui crée l’emploi. Va-t-elle faciliter l’action de l’entrepreneur en matière de formation ?

Reste enfin la question de la gouvernance. Comme beaucoup d’entre vous, je me demande parfois si, en matière de formation professionnelle, il y a un pilote dans l’avion. La Cour des comptes se pose la question dans un de ses rapports. Les régions sont-elles en mesure de maîtriser la politique de formation professionnelle ? Comment mieux organiser la gouvernance ? Et surtout, comment obtenir une meilleure adéquation entre la formation et les emplois offerts sur un territoire ? Les plans régionaux de développement et de formation devraient être le moyen de développer une vision d’avenir et d’adapter la formation aux besoins du terrain.

M. Francis Vercamer. À mon tour, je salue le rapporteur pour son travail et pour son sens de l’écoute.

Ce texte était très attendu. Les critiques ont fleuri ces dernières années à l’égard du système de formation professionnelle, jugé notamment opaque, injuste, peu efficace. Une réforme était donc d’autant plus nécessaire, qu’il peut se passer beaucoup de temps entre l’adoption d’une loi et son application sur le terrain – je pense notamment au droit individuel à la formation.

Rappelons en outre que le Président de la République et le Gouvernement ont placé la formation professionnelle parmi les premiers outils permettant de mieux résister aux effets de la crise, d’une part parce que la progression en qualification permettra d’affronter la concurrence au moment de la reprise, et d’autre part parce que l’accès à une formation peut permettre la reconversion professionnelle des salariés d’entreprises connaissant des difficultés.

Enfin, la troisième raison de présenter ce texte, c’est que les partenaires sociaux, que l’on a pressés de parvenir à un accord, étaient impatients de voir traduites dans la loi les dispositions qu’ils ont adoptées.

Je m’attacherai plus précisément à trois aspects du projet de loi. En premier lieu, le Nouveau Centre est sensible à l’exigence de qualité, qu’il s’agisse des organismes de formation ou des formations elles-mêmes. Le texte prévoit certaines mesures à ce sujet – mieux faire circuler l’information, mieux évaluer la formation, conforter la qualité des certificats de qualification professionnelle –, mais nous devons aller plus loin. Nous devons ainsi créer un label de qualité pour les organismes de formation, mais aussi pour les formations elles-mêmes, soit par l’inscription obligatoire des certificats de qualification professionnelle au Registre national de la certification professionnelle, soit en créant une banque de données regroupant les informations sur les formations et, peut-être, les appréciations des utilisateurs.

Le deuxième aspect concerne la formation comme outil de sécurisation des parcours professionnels. Avancée importante de l’accord interprofessionnel, le nouveau fonds paritaire, qui s’adresse aux publics ayant le moins accès à la formation, devrait également, selon nous, s’adresser aux salariés à temps partiel et aux bénéficiaires du contrat unique d’insertion des parcours professionnels, dont la situation est généralement précaire. La préparation opérationnelle à l’emploi, qui permet de mobiliser 400 heures, nous semble également une bonne idée.

Quant à la portabilité du droit individuel à la formation, nous pensons qu’elle ne doit pas s’appliquer aux seules ruptures de contrat à durée indéterminée, mais aussi aux temps partiels et aux contrats à durée déterminée – à tous les salariés, en fait : il faudrait attacher le droit à la personne plutôt qu’au contrat de travail. Peut-être, est-il trop tôt pour aller vers cette portabilité, mais nous proposerons tout de même des amendements en ce sens.

J’en viens à la question du pilotage, qui est moins bien traitée que les deux premières. Personne ne sait aujourd’hui qui pilote quoi et il est extrêmement compliqué de trouver des financeurs pour les personnes les plus en difficulté. Or, je discerne mal l’instance de coordination que doit mettre en place le texte. Le ministre et le rapporteur sont hostiles aux propositions que j’ai faites dans ce domaine, mais je reste convaincu qu’il faut une plus grande proximité des acteurs.

Cela suppose une déclinaison régionale certes, mais aussi territoriale. Or, le texte opère plutôt une reconcentration vers l’État. Peut-être est-ce nécessaire du point de vue de l’équité nationale, mais il ne faut pas en oublier l’équité territoriale. Dans toutes les régions, les bassins d’emplois, industriels et ruraux, ont des besoins de formation très différents et je ne suis pas sûr que tous soient traités au mieux au niveau régional – d’autant que de très nombreuses instances s’occupent de formation professionnelle à cet échelon, du conseil économique et social régional au comité de coordination régional de l’emploi en passant par le conseil régional de l’emploi ou les maisons de l’emploi. Tout le monde parle de formation professionnelle mais personne ne prend la décision finale.

M. Roland Muzeau. Ce texte est-il important parce qu’il pèserait 27 milliards d’euros, ou parce qu’il pose véritablement la question de la cohérence des dispositifs, de l’efficience de l’argent consacré à la formation professionnelle et du ciblage des personnes qui en ont le plus besoin ? En tout cas, la crainte est forte, aujourd’hui, qu’il soit le signe que l’État lorgne sur ces 27 milliards, et la représentation nationale doit faire en sorte que cette crainte soit levée après nos débats.

L’injonction donnée aux partenaires sociaux de conclure dans des délais très rapides a, aussi, été mal ressentie. L’accord national interprofessionnel de 2003 avait mûri plus longtemps et le Gouvernement s’était targué de le retranscrire dans la loi sans aucune modification parlementaire. Cette année en revanche, le Gouvernement se prétend fidèle à « l’esprit » de l’accord mais explique que certaines de ses dispositions devront être retranscrites par décret. Les partenaires sociaux acceptent mal cet argument et nos débats devront éclaircir ce point.

En tout cas, une volonté d’amender ce texte s’est manifestée sur tous les bancs et nous en profiterons pour voir jusqu’où ira l’ouverture à nos propositions.

L’une des questions les plus importantes du projet est celle de l’AFPA. Lors d’un précédent texte, nous en avions contesté la décentralisation, qui augmentait l’inégalité entre les territoires. Nous craignions que la démarche globale de formation qu’elle adoptait, avec un ensemble de services qui couvraient autant l’hébergement du bénéficiaire que son ressenti psychologique de la formation, en soit compromise. Nous avions raison et l’intersyndicale de l’association nous a tous alertés sur la dernière partie du texte.

Un autre sujet me tient à cœur : les missions locales, qui se sont émues de recevoir l’injonction de communiquer à des sociétés privées la liste des personnes pour lesquelles elles travaillent. On sous-estime la qualité du travail des missions locales, qui restent irremplaçables. Et je sais que ce texte ne répond pas à leurs attentes. Il ne faut pas évacuer ce sujet : le rôle des missions locales ne peut pas être banalisé.

Mme Marisol Touraine. Je voudrais saluer à mon tour le travail de Gérard Cherpion, aussi clair et précis qu’à son habitude. Mais que de sigles dans ce rapport. Pensons aux lecteurs novices en ce domaine !

La formation professionnelle est un investissement pour l’avenir et nous partageons tous ici les objectifs et certaines dispositions de ce texte. Mais, je voudrais me concentrer sur l’idée de sécurisation des parcours professionnels.

Il n’est pas question de rechercher un « grand soir » de la formation professionnelle, mais de mettre en place une réforme suffisamment significative pour passer de droits attachés au statut à des droits attachés à la personne. Or, avec ce texte, nous restons au milieu du gué. Il reste en effet des ruptures importantes dans les parcours professionnels. Pour le début du parcours par exemple, le texte ne comporte aucune avancée quant au dispositif d’orientation, dont tout le monde considère qu’il est totalement opaque et ne répond pas aux attentes – s’il y a un constat unanime au sein de la commission Hirsch, c’est bien celui-là – ni sur la création d’un droit à la formation initiale différée. Le Gouvernement insiste sur le fait que son projet découle directement de l’accord national et sur la place essentielle que tiennent les partenaires sociaux dans la formation professionnelle, mais la création de ce droit était justement une de leurs grandes attentes !

Il faut un système qui offre aux personnes d’autant plus de droits différés qu’elles ont eu peu de formation initiale : il ne doit pas se contenter de reporter la formation qu’elles n’ont pas eue au départ, mais doit leur ouvrir des droits complémentaires. Il est regrettable que le texte ne comporte pas d’avancée sur ces points.

Quant à la création du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, le principe est naturellement excellent. Reste à savoir ce qu’il va couvrir. Des parcours sécurisés sont une garantie sociale, mais aussi de bonne insertion professionnelle. Les expérimentations, qui sont en cours sur les groupements d’activité à Saint-Nazaire et bientôt en Indre-et-Loire, en sont un bon exemple : il s’agit de structures associatives qui embauchent des chômeurs au besoin de formation important, dans la perspective d’emplois bien identifiés – les entreprises, sans s’engager à embaucher, ont fait connaître le type de compétences dont elles auraient besoin si elles devaient recruter dans les mois à venir. L’idée est que le recrutement en contrat à durée indéterminée et l’accompagnement de ces personnes leur garantira une bien meilleure insertion professionnelle.

Pourtant, les contrats courts ne sont pas concernés par le dispositif du fonds – ni donc les personnes qui ont le plus besoin de sécurisation, notamment les jeunes.

Je n’insisterai pas sur la question des contrats de professionnalisation, dont la généralisation serait une bonne réponse à la crise actuelle. Ces contrats sont en fait la version de crise de la sécurisation des parcours professionnels, et ce texte était l’occasion ou jamais de la consacrer. Par ailleurs, si nous nous réjouissons de la création du fonds, nous conservons quelques interrogations sur son fonctionnement, l’opacité de ses règles de financement et sa gouvernance. Il faudra apporter des garanties sur ce point.

Enfin, je regrette, moi aussi, la recentralisation de l’ensemble du dispositif. Cette propension du Gouvernement, qui se remarque sur de nombreux textes, est étonnante. On peut se demander quelle en est la cause, et pourquoi, à l’inverse, les régions se voient confier la responsabilité de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes qu’elles n’avaient pas demandée.

Mme Cécile Gallez. Je voudrais moi aussi féliciter Gérard Cherpion pour son magnifique travail, et insister sur l’importance de l’apprentissage. La faiblesse de ce type de formation chez nous n’est pas due seulement aux employeurs, mais aussi au fait que les jeunes peuvent avoir peur d’entrer en entreprise. Il est donc primordial de développer les stages en entreprise au niveau scolaire, ainsi que de favoriser l’apprentissage dans la fonction publique, qui compte des gens aussi qualifiés que dans le privé. Il faut aussi assouplir quelque peu les règles du travail : dans le secteur du bâtiment par exemple, si un jeune apprenti n’a pas le droit de monter à une échelle ou de tenir un marteau-piqueur, il finit par se lasser et à s’en aller.

La validation des acquis de l’expérience est un autre sujet essentiel. Nous allons avoir besoin de beaucoup de personnel dans le secteur de la santé par exemple. Or, nombre de gens, qui font très bien leur travail dans les établissements hospitaliers et médicosociaux sont incapables de passer un examen. La validation des acquis de l’expérience sera un outil formidable pour remplir les postes dont nous aurons besoin pour les personnes âgées.

Enfin, je suis heureuse que ce texte étende le contrat de transition professionnelle, dont je suis une fervente partisane, aux personnes les plus fragiles, en particulier les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et les personnes handicapées. C’est une excellente loi, que je voterai avec conviction.

M. le président Pierre Méhaignerie. Il faut noter, à propos du contrat de transition professionnelle, que nombre de salariés appartiennent sans le savoir à des groupes de plus de mille employés. Plus de la moitié des salariés ne peuvent donc pas bénéficier de ce type de contrat !

Mme Françoise Guégot. Je souhaite moi aussi féliciter Gérard Cherpion, que j’assure de notre soutien pour ce projet, et aussi remercier M. Wauquiez pour le sens de l’écoute dont il a fait preuve.

La création du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, qui devrait permettre de cibler les publics prioritaires, est un enjeu essentiel du projet de loi. Je pense que la mutualisation financière, qui était très attendue, rendra le système plus efficace. Nous pouvons, par voie d’amendement, améliorer son fonctionnement et mieux diriger ses actions vers les plus mal lotis, notamment ceux qui sont en situation d’échec à la sortie de leur formation initiale.

Je me félicite aussi de la volonté de simplification du système. Les processus d’orientation et de formation sont très compliqués – songez que le principe de la formation tout au long de la vie a été évoqué dès 1946 ! Nous avons vu le temps qu’il a fallu pour mettre en place le droit individuel à la formation, élément essentiel de la loi de 2004 sur la formation professionnelle. Nos propositions ne doivent pas viser à réinventer l’eau chaude à chaque fois, mais à apporter des contributions modestes et efficaces. La portabilité du droit individuel, l’adaptation du passeport formation, la place faite aux contrats en alternance ou le renforcement de l’accompagnement pour la validation des acquis de l’expérience sont autant de dispositions qui vont vers une simplification.

L’orientation professionnelle, qui est au cœur du dispositif, se décompose en trois phases très différentes : l’accueil et l’information, qui supposent une connaissance des métiers et des besoins ; le conseil, qui doit aider à la construction du parcours professionnel – cette fameuse sécurisation ; et enfin l’accompagnement, qui s’inscrit dans une durée plus longue et implique des spécialistes et des financements ciblés. Ces trois phases sont essentielles, mais elles ont des objectifs et nécessitent des moyens très différents. La qualité de ce cheminement est essentielle dans le processus de formation tout au long de la vie. Il faut donc simplifier les outils et rendre les dispositifs d’orientation plus lisibles. Dans le cadre de la mission d’information qui m’a été confiée, j’espère que nous pourrons continuer à avancer sur la mise en place des dispositifs de labellisation que Francis Vercamer a évoqués, en sachant qu’ils ne seront pas tous forcément d’ordre législatif.

Enfin, et contrairement à nos collègues socialistes, je pense que l’amélioration de la coordination et du contrôle des politiques de formation professionnelle est une nécessité. L’objectif de ce projet n’est pas de redonner tout pouvoir à l’État, mais de faciliter l’indispensable concertation. Les expérimentations en cours sont aussi diverses que les situations des régions. Pour y répondre en évitant de créer des dispositifs trop lourds, l’idée de contraindre l’ensemble des acteurs à avancer ensemble vers des objectifs communs me semble très positive. Cette contractualisation, notamment entre les régions et l’État, va dans la bonne direction.

Mme Monique Iborra. La formation professionnelle souffre aujourd’hui d’un manque d’efficacité et de transparence, de cloisonnement, d’inégalités, de l’absence d’un pilote. Nous sommes tous d’accord sur ce diagnostic, mais ce texte, que l’on peut vraiment qualifier de « petite loi », n’y changera rien. Il y a un décalage frappant entre les objectifs visés et les possibilités de mise en œuvre sur le terrain.

Il est presque touchant d’observer à quel point ce gouvernement cherche à tout recentraliser. On peut se demander si ce n’est pas un aveu de faiblesse, ou de manque de confiance dans les acteurs locaux. Cette recentralisation est si importante, à l’égard des régions certes, mais aussi des partenaires sociaux, qu’elle ne peut être qu’inefficace. Il n’est qu’à voir l’exemple, même si vous me direz qu’il est prématuré, de Pôle emploi – qui doit tout faire, y compris la formation des demandeurs d’emploi et des salariés. Il est le cœur du système. Tout repose sur lui. Et l’on constate tous les jours avec quelle efficacité il rend le service qu’on attend de lui. La crise n’est pas la seule explication à la situation !

Cette loi débouchera également sur une redondance des dispositifs et une gabegie d’argent public. Exactement comme Pôle emploi, qui intervient aujourd’hui dans la formation sans avoir défini de politique claire en la matière, auprès de tous les publics et au moyen de tous les dispositifs, en s’ajoutant à tout ce qui existe déjà.

Par ailleurs, et même s’il est beaucoup question ici de démocratie sociale, la transcription qui a été faite de l’accord national interprofessionnel n’en montre pas un respect bien fidèle. J’en veux pour preuve le nombre de propositions d’amendements qui nous ont été envoyées par les partenaires sociaux, toutes tendances confondues. Si l’accord avait été transposé comme prévu, on n’en serait pas là !

Je ne retrouve non plus, dans ce texte, aucune trace des termes définissant la mission du rapport de Françoise Guégot, ni de la prétendue concertation menée par le groupe de M. Ferracci. Nous avons perdu notre temps.

Nous sommes évidemment d’accord sur la portabilité du droit individuel à la formation, mais il faudrait nous demander pourquoi ce dispositif fonctionne mal – car il ne fonctionne pas plus que la validation des acquis de l’expérience. Ne serait-ce pas par abus de centralisation ?

Faute de déclinaison du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, douze régions ont pris l’initiative de réunir les organismes collecteurs, l’État et les partenaires sociaux pour créer un fonds destiné à la formation des personnes en situation de chômage partiel. Une telle mesure est donc possible, pour autant que l’État n’impose pas, à l’échelle nationale, des mesures empêchant les acteurs locaux de s’organiser entre eux – ce qui est précisément le problème que pose ce projet de loi.

La préparation à l’emploi est certes une bonne chose, mais il est choquant que l’entreprise qui bénéficie d’une formation sur mesure en vue de rendre employable un demandeur d’emploi n’ait aucune obligation de le recruter à la fin de celle-ci.

La contractualisation du plan régional de développement des formations professionnelles et la coordination de son pilotage seront source de dysfonctionnements et de mésentente entre les acteurs locaux. Il est faux, au demeurant, d’affirmer que les plans régionaux n’ont pas donné lieu à concertation.

Enfin, si l’évaluation des politiques des régions est nécessaire, celle des politiques de l’État et des partenaires sociaux ne l’est pas moins.

M. Jean-Patrick Gille. Je ne me ferai pas faute de féliciter, comme tous mes collègues, notre rapporteur, dont j’attends avec impatience les amendements.

Alors qu’une réforme devrait indiquer un cap, le texte qui nous est soumis n’exprime pas une stratégie claire en matière de formation et ne se rattache pas même aux grandes stratégies existantes, comme celle de Lisbonne, qui vise à une économie européenne de la connaissance. Il ne fait pas davantage avancer le droit à la formation tout au long de la vie. Quant à la sécurisation des parcours professionnels, le nouveau fonds paritaire est, malgré le nom que les partenaires sociaux ont obtenu à grand-peine, une manière de recréer une enveloppe destinée aux demandeurs d’emploi et salariés les moins qualifiés, qui sera mise à disposition de Pôle emploi : cela revient à réintroduire le financement des stages non rattachés à un contrat de formation, que la loi Borloo avait supprimés.

Il conviendrait également de régler, avant la fin de l’année, la question de la transposition en droit français de la directive « services » dans le domaine de la formation professionnelle. L’avenir de l’AFPA devrait également être clarifié, car l’impression qui prévaut est aujourd’hui celle d’une déconstruction.

Si, comme le souligne le ministre, la crise oblige à se recentrer sur l’emploi, cela ne signifie pas que la formation se limite à l’emploi. Or, le texte ne présente qu’un patchwork de mesures certes intéressantes, mais qui n’ont pas été conçues pour répondre à la crise et ne sont pas à la hauteur des besoins.

Une réflexion est engagée sur le contrat de transition professionnelle et la convention de reclassement personnalisé, deux dispositifs que le Président de la République a proposé de rapprocher. Il en va de même sur l’articulation entre formation et chômage partiel. Les mesures pour les jeunes, quant à elles, sont traitées dans le cadre du Fonds d’investissement social (FISO).

En matière d’orientation, le texte apporte peu. Alors que la commission Hirsch formule des propositions en la matière et que Françoise Guégot travaille à l’élaboration d’un rapport, n’y aurait-il pas cependant matière à une loi sur le fond ?

Au lieu de clarifier et de simplifier le financement et la gouvernance de la formation professionnelle, le texte complique encore un financement déjà complexe et, en matière de gouvernance, freine la décentralisation. La seule ligne directrice qu’on y voit est celle d’une reprise en main par l’État.

La répartition des rôles n’est même pas réglée, et on ignore quel sera le lieu de la coordination. La question essentielle du rôle de l’Éducation nationale et de Pôle emploi est à peine évoquée. Au fond, le texte trahit l’accord national en refusant de poser le principe simple de la formation initiale différée et celui de la possibilité offerte à chacun, dans sa vie professionnelle, d’augmenter d’un cran sa qualification. Ce sont des questions que nous devrons nous poser dès l’examen de l’article premier.

M. Georges Colombier. Je tiens moi aussi à féliciter le rapporteur.

Le dispositif de validation des acquis de l’expérience doit être amélioré. En effet, des cas concrets montrent que dans certains domaines – comme celui des soins, du sport ou de la formation à la conduite de véhicules tout-terrain – les professionnels participant aux jurys chargés de cette validation donnent parfois le sentiment de jalouser les candidats et rechignant à cette reconnaissance d’une expérience acquise sur le tas. Il faut de la transparence, de l’évaluation et une meilleure coordination entre les différents acteurs.

M. Dominique Tian. J’adresse à mon tour mes félicitations au rapporteur.

La sécurisation des parcours professionnels par la création d’un fonds paritaire et d’un dispositif de préparation professionnelle à l’emploi répond à une volonté des syndicats et permettra de former 500 000 salariés supplémentaires parmi les moins qualifiés et 200 000 demandeurs d’emploi de plus qu’aujourd’hui. L’objectif est donc clairement atteint et je regrette que mes collègues socialistes ne le reconnaissent pas davantage.

Les contrats d’alternance, qui sont une réussite, me semblent un peu oubliés dans ce texte, qui leur fixe une durée maximale bien inférieure à celle de 36 mois que les professionnels jugent souhaitable. C’est mon seul regret à propos de cet excellent projet de loi.

M. le président Pierre Méhaignerie. J’observe une grande convergence quant aux félicitations décernées à notre rapporteur, aux objectifs et au diagnostic.

Deux grandes interrogations se dégagent aussi. La première porte sur la centralisation qui, si elle a été largement évoquée au niveau de l’État, est souvent subie aussi de la part des régions, voire des départements.

L’autre interrogation porte sur le pilotage et la gouvernance et je souhaiterais que M. le secrétaire d’État, qui est aussi maire du Puy-en-Velay, nous dise comment il mettra concrètement cette loi en pratique et nous indique comment nous pourrons le faire dans nos bassins d’emploi respectifs.

M. le rapporteur. Je répondrai brièvement à tous les intervenants.

La proposition sur l’article 3 formulée par Jean-Paul Anciaux est intéressante. Je rappelle par ailleurs que plusieurs réflexions sont en cours sur ces questions, comme celles de Françoise Guégot, de M. Sabeg ou de M. Hirsch, et qu’il faut parvenir à des synergies pour faire progresser ce texte.

Mieux vaut, Michel Issindou, examiner le texte maintenant que de le laisser dans un tiroir. La lettre de mission de juillet 2008 prévoyait un délai de six mois pour que les partenaires sociaux parviennent à un accord et nous suivons le même tempo. Du reste, si le texte n’est pas adopté rapidement, les négociations qui doivent suivre seront différées et la loi ne pourra pas entrer en application en 2010.

L’État a toute sa place dans le dispositif et il me semble que son rôle est plutôt de coordination que de centralisation, pour autant que l’on mette en place un vrai partenariat. La participation financière des différents partenaires – 42 % pour les entreprises, 28 % pour l’État, 14 % pour les régions et le solde pour Pôle emploi, les conseils généraux et autres acteurs – manifeste l’importance du rôle de l’État, qui doit, en outre, assurer une certaine équité sur l’ensemble du territoire national.

La portabilité du droit individuel à la formation, les contrats en alternance et les bilans d’étape professionnels ont été soulignés comme des points positifs et je vous en remercie.

Des oublis ont été relevés. Compte tenu notamment de l’article 40 de la Constitution, il ne nous est pas possible de réintroduire dans le texte la formation initiale différée, qui se trouvait pourtant dans l’accord de 2003 et figure à nouveau dans l’accord de 2009. Face au problème des jeunes qui « décrochent », nous devrons, à terme, assurer la continuité du parcours, quel que soit le moment où le jeune l’a quitté.

Le socle de compétences, en revanche, si nécessaire soit-il, ne relève pas vraiment de ce texte et ce problème se pose en amont de la formation professionnelle continue.

La possibilité de gravir un échelon supplémentaire, qui figurait dans l’exposé des motifs, sera réintroduite dans le texte. C’est bien le minimum qu’on puisse attendre et j’espère bien que cette loi permettra de gravir plusieurs échelons.

L’AFPA, dont l’affaiblissement a été évoqué à plusieurs reprises, est confrontée, à cause notamment de la décentralisation de 2004, à un environnement concurrentiel, qui rend nécessaire de séparer le prescripteur et le dispensateur de formations. J’espère surtout que le dispositif proposé contribuera à développer le système avec Pôle emploi. Elle est, je le répète, un excellent organisme de formation, dont nous ne devons pas nous priver.

Je tiens à saluer avec Bernard Perrut la politique globale de M. Wauquiez, qui comporte des mesures tant structurelles que conjoncturelles. Les passerelles entre les différents systèmes sont importantes et nous devons veiller à la lisibilité des parcours.

L’accompagnement de l’accès à l’emploi, qui vise à éviter la déqualification, doit être rapide et réactif et nous proposerons des amendements en ce sens.

Il n’est pas question, Roland Muzeau, de remettre en cause les missions locales, mais de nous donner des objectifs pour leur évolution, en définissant des critères de qualité.

Pour ce qui est des clauses d’insertion dans les marchés publics, nous ciblerons les catégories de marchés pour lesquelles ce mécanisme sera possible.

En matière de gouvernance, il est évident que les régions ont un rôle à jouer et le plan régional de développement des formations professionnelles reste de leur compétence. Un travail en réseau est cependant nécessaire avec l’ensemble des partenaires.

Je répondrai au cours des débats aux questions de Francis Vercamer, notamment pour ce qui concerne la portabilité du droit individuel à la formation, la préparation opérationnelle à l’emploi et l’équité territoriale – laquelle suppose le nécessaire équilibre entre tous les acteurs et partenaires, y compris les collectivités locales.

Roland Muzeau, un budget de 27 milliards est certes très important, mais ce qui compte avant tout, ce sont la cohérence et l’efficience du dispositif. Ces fonds doivent servir à accompagner jeunes et moins jeunes. L’objectif de la loi est précisément de passer de la prise en compte du statut à celle de l’individu et nous disposons des moyens d’y parvenir.

Marisol Touraine, vous relevez à juste titre le foisonnement des sigles dans le rapport – j’avais d’ailleurs songé à faire figurer un glossaire à la fin de celui-ci pour en faciliter la lecture. Le Président de la République a rappelé, lundi dernier à Versailles, que la formation était un investissement pour l’avenir. Merci de le dire vous aussi. La sécurisation des parcours professionnels est le fondement même du système et je souscris pleinement aux observations formulées en ce sens. J’espère que nous ferons progresser le système de l’orientation, dont l’opacité a été justement relevée, pour disposer à terme d’un véritable système d’information répondant aux besoins de tous. Pour ce qui concerne le droit à la formation initiale différée, les personnes contraintes de quitter un emploi, et pour lesquelles il n’existe pas de possibilité de reclassement, comme les salariés du textile dans les Vosges, doivent pouvoir, lorsqu’elles s’orientent vers des formations longues, bénéficier du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels. J’ai déposé un amendement en ce sens.

L’expérimentation, que nous avons notamment appliquée aux contrats de transition professionnelle, a montré son efficacité et son intérêt, en termes tant de sécurisation financière que d’adaptation et de reclassement.

Les contrats courts ne sont pas oubliés, car l’article 9, alinéa 22, permet l’utilisation des ressources du nouveau fonds paritaire en faveur des « salariés alternant fréquemment périodes de travail et de chômage ».

Cécile Gallez a évoqué, à très juste titre, l’importance de l’apprentissage, notamment dans les fonctions publiques. Des possibilités existent dans ce domaine, malgré certaines rigidités du code de travail – mais il importe de conserver des règles strictes, en particulier pour les métiers dangereux. La validation des acquis de l’expérience est un parcours difficile, du fait notamment des délais liés à la constitution de jurys. Le texte prévoit des améliorations du fonctionnement des jurys, qui devraient permettre une réponse plus rapide et une plus grande ouverture.

Françoise Guégot a rappelé l’intérêt du texte en matière d’orientation et nous attendons ses conclusions pour enrichir ce débat. La concertation entre l’État et les régions ne procède pas, selon moi, d’une recentralisation de la part de l’État. Le succès tient à l’ensemble que constituent l’État, les réseaux, les collectivités – régions et conseils généraux – et les partenaires sociaux.

Monique Iborra, il me semble que nous sommes tous d’accord sur le diagnostic. Je ne souscris pas, en revanche, à votre analyse selon laquelle une recentralisation serait à l’œuvre. Par ailleurs, je suis convaincu que c’est par erreur que vous avez suggéré que Pôle emploi, qui est seulement prescripteur, dispensait de la formation.

Mme Monique Iborra. Bien sûr !

M. le rapporteur. Le rapport Ferracci, loin d’avoir été inutile, a fourni nombre d’éléments de la négociation sociale et du texte que nous examinons. L’initiative des régions pour la formation des personnes au chômage partiel est une bonne expérimentation. En revanche, peut-être l’État a-t-il un rôle régulateur à jouer face à l’inégalité qui existe entre les territoires.

La stratégie qui sous-tend ce texte, Jean-Patrick Gille, consiste à passer, en matière de formation professionnelle, de la prise en compte du statut à celle de l’individu. Savoir si l’accord national a été bien ou mal transcrite est une question qui a donné lieu à des jugements contrastés. Le texte est consacré à la formation professionnelle et n’est pas seulement destiné à répondre à la crise, après laquelle il a vocation à continuer à s’appliquer. Nous aurons certainement à le faire évoluer en fonction de la situation.

Dominique Tian, sans doute vouliez-vous évoquer les contrats de professionnalisation, d’une durée plus courte que les contrats d’apprentissage, mais il me semble que les dérogations permettant de conclure des contrats de 24 mois devraient répondre aux besoins des entreprises – sauf peut-être dans certains secteurs. En outre, une fois le salarié entré dans l’entreprise, d’autres mesures permettent d’accompagner sa formation ultérieure.

II.- EXAMEN DES ARTICLES

La Commission examine les articles de présent projet de loi au cours de sa troisième séance du mercredi 1^er juillet 2009, en présence de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi.

TITRE I^ER

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

La Commission est saisie de l’amendement AS 195 du rapporteur.

Mme Françoise Guégot. Cet amendement, que j’ai cosigné avec le rapporteur, vise à rédiger ainsi l’intitulé du titre I^er : « Droit à l’information, à l’orientation et à la qualification professionnelles ». Le volet « orientation » du projet doit en effet être renforcé pour mettre en œuvre le droit à l’information et à l’orientation, réaffirmé le 3 mars dernier par le Président de la République.

Mme Catherine Génisson. On ne peut qu’être favorable à cet amendement, mais il n’est pas moins redondant que celui qui vient d’être rejeté.

La Commission adopte l’amendement AS 195, et l’intitulé du titre I^er est ainsi rédigé.

Article 1^er

Objectifs et principes d’organisation de la formation professionnelle

Le présent article vise à adapter les dispositions générales de définition de la formation professionnelle dans le code du travail aux orientations de l’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 et à affirmer la nécessité d’une meilleure coordination des acteurs du système.

Les alinéas 2 et 3 ⁽¹⁸⁾ complètent la définition de la « formation professionnelle tout au long de la vie » donnée au premier alinéa de l’article L. 6111-1 du code du travail, qui est le premier article de la sixième partie du code du travail, laquelle traite de cette question. Il s’agit donc de poser des principes. Actuellement, ce premier alinéa dispose seulement que la formation tout au long de la vie est une « obligation nationale ».

Il est proposé d’y ajouter une mention des objectifs poursuivis, l’acquisition par chacun « des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle », et un principe d’organisation : « une stratégie nationale coordonnée est mise en œuvre par l’État, les régions et les partenaires sociaux ». Le rapporteur propose de préciser que cette stratégie, avant d’être « mise en œuvre », devra avoir été « définie ».

Ces compléments s’inscrivent dans la droite ligne des options des partenaires sociaux dans l’accord : le préambule de l’accord stipule que « la formation professionnelle doit notamment concourir à l’objectif pour chaque salarié de disposer et d’actualiser un socle de connaissances et de compétences favorisant son évolution professionnelle » ; il précise qu’il s’agit que chacun puisse « progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle », formule que le rapporteur propose de reprendre dans le dispositif législatif, compte tenu de son caractère concret ; il invite enfin à « une meilleure articulation entre les politiques en faveur de l’emploi et celles en faveur du développement de la formation professionnelle, ainsi qu’une meilleure coordination des moyens respectifs mis en œuvre par l’État, les Régions et les partenaires sociaux ».

Ce principe d’articulation et de coordination est nécessaire au constat de l’actuelle dispersion du système, décrite dans l’exposé général, qui résulte de l’histoire et en particulier du développement parallèle des mesures financées sur fonds publics et de celles financées par les entreprises, ces dernières étant mises en œuvre par le biais d’accords collectifs et donc réservées aux salariés et très souvent sectorisées par branche d’activité. Aujourd’hui (selon les chiffres de 2007), sur 27 milliards d’euros affectés à la formation professionnelle, plus de 11 milliards (41 %) proviennent des entreprises, plus de 7 milliards de l’État (27 %) et près de 4 milliards des régions (14 %) ; ces trois financeurs majeurs doivent absolument travailler ensemble, ce que le projet de loi s’efforce d’impulser, notamment en coiffant les fonds issus des entreprises par le nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, qui devra établir des relations conventionnelles avec les autres acteurs, au premier chef l’État (article 9), et en réformant le plan régional de développement des formations professionnelles, qui devra être contractualisé (article 20).

La sixième partie du code du travail, intitulée « La formation professionnelle tout au long de la vie », comprend plusieurs livres. Le livre II, par exemple, est consacré à l’apprentissage et le livre IV à la validation des acquis de l’expérience. Le livre III s’intitule « La formation professionnelle continue » et traite des dispositifs mis en œuvre par les employeurs ou du moins à leurs frais, dans le cadre de dispositifs gérés paritairement et créés par le dialogue social. L’article L. 6311-1, premier article de ce livre, fixe les objets de la formation continue telle qu’ainsi définie : « l’insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs (…), leur maintien dans l’emploi (…), le développement de leurs compétences (…), l’accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle (…), [le] développement économique et culturel (…), leur promotion sociale (…), le retour à l’emploi des personnes qui ont interrompu leur activité professionnelle pour s’occuper de leurs enfants ou de leur conjoint ou ascendants en situation de dépendance ». L’alinéa 4 ajoute à ces objets celui de « sécurisation des parcours professionnels », qui est effectivement au cœur de l’accord du 7 janvier 2009, à tel point que les partenaires sociaux ont introduit la formule dans le titre de cet accord.

Enfin, les alinéas 5 à 7 renforcent les compétences du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, qui doit devenir le lieu d’un débat stratégique annuel sur la formation professionnelle et développer ses pratiques d’évaluation.

Ce conseil est principalement constitué de représentants de l’État (dix), des conseils régionaux (vingt-six) et des partenaires sociaux nationaux (douze) ; y siègent également quatre parlementaires, des représentants des chambres consulaires (trois) et des organismes intéressés à la formation (trois), des personnalités qualifiées (trois) et le président de la Commission nationale de la certification professionnelle.

Le code du travail, à son article L. 6123-1, lui confie les missions suivantes : « favoriser, au plan national, la concertation entre l’État, les régions, les partenaires sociaux et les autres acteurs pour la conception des politiques de formation professionnelle et le suivi de leur mise en œuvre (…) ; évaluer les politiques régionales d’apprentissage et de formation professionnelle tout au long de la vie (…) ; émettre un avis sur les projets de lois, d’ordonnances et de dispositions réglementaires en matière de formation professionnelle tout au long de la vie (…) ».

Le projet de loi élargit ces missions :

– en précisant que la mission de concertation entre les acteurs que doit promouvoir le conseil ne concerne pas seulement la conception des politiques de formation, mais aussi la définition d’orientations annuelles ;

– en étendant la mission d’évaluation, actuellement limitée aux politiques des régions, à l’ensemble des dispositifs, qu’ils soient nationaux, sectoriels ou interprofessionnels, ce qui couvrira effectivement les politiques de l’État comme les mesures et les organismes gérés paritairement par les partenaires sociaux.

La Commission examine tout d’abord l’amendement AS 145 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Cet amendement, qui s’inscrit dans la logique de l’accord national interprofessionnel du 7 janvier dernier, précise que la formation professionnelle doit permettre à chaque salarié d’acquérir des compétences et des connaissances, et cela quel que soit son statut.

M. Gérard Cherpion, rapporteur. Je suis favorable à cet amendement, qui conforte le principe de prise en compte des personnes plutôt que des statuts.

La Commission adopte l’amendement AS 145.

Elle examine ensuite l’amendement AS 146 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Dans le même esprit que le précédent, cet amendement précise que la formation professionnelle doit permettre à chaque salarié non seulement d’acquérir des compétences, mais également de les actualiser.

La Commission, après avis favorable du rapporteur, adopte l’amendement AS 146.

Elle est ensuite saisie de quatre amendements, AS 192 du rapporteur, AS 59 de M. Michel Issindou, AS 147 de M. Roland Muzeau et AS 58 de M. Michel Issindou, pouvant être soumis à une discussion commune. Les amendements AS 192, AS 59 et AS 147 sont identiques.

M. le rapporteur. L’amendement AS 192 complète les objectifs de la formation professionnelle conformément à l’accord national interprofessionnel : chaque salarié doit pouvoir progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle.

La Commission adopte les amendements identiques AS 192, AS 59 et AS 147.

En conséquence, l’amendement AS 58 n’a plus d’objet.

Puis elle examine deux amendements, AS 193 du rapporteur et AS 62 de M. Michel Issindou, pouvant être soumis à une discussion commune.

M. le rapporteur. L’amendement AS 193 vise à introduire une précision rédactionnelle.

M. Michel Issindou. Il convient de rappeler que la stratégie nationale en matière de formation doit être « élaborée », de manière coordonnée, par l’État, les régions et les partenaires sociaux.

M. le rapporteur. L’amendement AS 62 est satisfait par l’amendement AS 193.

M. Michel Issindou. Je retire l’amendement AS 62.

La Commission adopte l’amendement AS 193.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 60 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. Nous proposons d’écrire le mot « Régions » avec une majuscule afin de réaffirmer le rôle de l’institution régionale.

M. le rapporteur. Le mot « régions » ne figure nulle part avec un « R » majuscule, ni dans la loi, ni dans les documents des conseils régionaux et de l’État. Avis défavorable.

Mme Monique Iborra. On voit bien que l’État et les régions ne sont pas traités de la même manière.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi. La pratique juridique, en effet, dote l’État d’une majuscule, mais pas la région.

La Commission rejette l’amendement AS 60.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement AS 61 de M. Michel Issindou.

Puis elle examine deux amendements identiques, AS 64 de M. Michel Issindou et AS 161 de M. Roland Muzeau.

M. Michel Issindou. La stratégie nationale concernant la formation professionnelle tout au long de la vie doit prévoir un volet consacré à la formation professionnelle des travailleurs handicapés, défini en concertation avec le Conseil national consultatif des personnes handicapées.

M. Roland Muzeau. Il importe en effet de prendre en compte la problématique des travailleurs handicapés.

M. le rapporteur. J’ai déposé, à l’article 9, un amendement qui prend en compte les difficultés des personnes handicapées. Je suis défavorable aux deux amendements identiques, car les personnes handicapées doivent pouvoir accéder à l’ensemble des formations ; plutôt qu’un volet spécifique, il est préférable de prévoir un cadre général favorable, sachant que leur handicap est pris en compte lorsqu’elles occupent un emploi.

La Commission rejette les amendements identiques AS 64 et AS 161.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 65 de M. Alain Rousset.

Mme Monique Iborra. S’il appartient à l’État, aux régions et aux partenaires sociaux de définir, de façon coordonnée, la stratégie nationale et les grands enjeux, seule la région est en mesure de définir des orientations annuelles.

Par ailleurs, le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie doit définir la stratégie pluriannuelle, la prospective et l’évaluation des politiques menées par l’ensemble des partenaires.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Dans le préambule de l’accord national figure le vœu d’« une meilleure articulation entre les politiques en faveur de l’emploi, celles en faveur du développement de la formation professionnelle, ainsi qu’une meilleure coordination des moyens respectifs mis en œuvre par l’État, les régions et les partenaires sociaux ». Comment peut-on s’opposer à ce que la coordination soit renforcée au niveau du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie ?

M. Jean-Patrick Gille. Votre argumentation ne repose sur rien : il s’agit d’une demande du Conseil national et de la plupart des partenaires sociaux.

Mme Monique Iborra. Certes, une stratégie nationale doit être définie au niveau national, mais il existe des spécificités régionales, notamment en matière de développement économique. Les formations doivent donc tenir compte de la réalité de chaque territoire.

M. le rapporteur. Compte tenu de la rapidité avec laquelle le monde économique évolue, les orientations doivent être définies au niveau national.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement AS 66 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Les orientations de la formation professionnelle ne doivent pas nécessairement être définies « annuellement ». Il peut être justifié de définir des orientations pluriannuelles.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car la précision n’est pas inutile. Il est important d’avoir un rendez-vous annuel.

La Commission rejette l’amendement AS 66.

Elle est saisie de l’amendement AS 68 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Pour permettre au Conseil national d’évaluer les politiques de formation professionnelle et d’assurer le suivi de leur mise en œuvre, il faut lui donner les moyens juridiques de collecter l’ensemble des données qui lui sont utiles.

M. le rapporteur. Je ne suis pas hostile à l’esprit de l’amendement, mais que recouvre la référence au « pouvoir juridique » ? Je vous propose de retirer l’amendement et de le représenter dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

M. le président Pierre Méhaignerie. D’autant que nous examinerons un certain nombre d’amendements portant sur la collecte de données, en particulier celles provenant des bassins d’emploi.

M. Jean-Patrick Gille. Le rôle du Conseil national consiste bien à collecter des données, mais les régions ne sont nullement obligées de les lui fournir. Mais, je reconnais que l’amendement a besoin d’être précisé.

L’amendement AS 68 est retiré.

La Commission est saisie de deux amendements identiques, AS 67 de M. Michel Issindou et AS 162 de M. Roland Muzeau.

M. Michel Issindou. Le Conseil national doit également évaluer les politiques de formation professionnelle menées en faveur des travailleurs handicapés.

M. le rapporteur. Je suis favorable à ces amendements, sous réserve que soit supprimée la référence aux statistiques fournies par l’Observatoire de la formation professionnelle.

M. Michel Issindou. Je suis d’accord.

La Commission adopte les deux amendements identiques ainsi modifiés.

Puis elle adopte l’article 1^er ainsi modifié.

Article 2

Articulation de la formation tout au long de la vie avec le socle de connaissances et de compétences

Le présent article vise à établir une articulation entre l’une des dispositions les plus innovantes de ces dernières années dans le droit de la formation initiale, à savoir la notion de « socle commun de connaissances et de compétences », et le droit de la formation professionnelle tout au long de la vie.

Le législateur traduira ainsi l’une des préoccupations des signataires de l’accord du 7 janvier 2009, dont le préambule stipule notamment : « chaque salarié doit pouvoir être acteur de son évolution professionnelle » ; en conséquence, « la formation professionnelle doit notamment concourir à l’objectif pour chaque salarié de disposer et d’actualiser un socle de connaissances et de compétences favorisant son évolution professionnelle (…) » (formule largement reprise à l’article 1^er du projet de loi supra comme on l’a vu).

Le présent article propose donc d’insérer dans les dispositions du code du travail relatives à l’objet de la formation tout au long de la vie une référence au socle commun initial, qui pourrait être complété par les apports de la formation continue.

1. Le socle commun de connaissances et de compétences

La notion de socle commun de connaissances et de compétences a été introduite dans le code de l’éducation par la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école. L’article L. 122-1-1 de ce code dispose depuis lors que « la scolarité obligatoire doit au moins garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l’acquisition d’un socle commun constitué d’un ensemble de connaissances et de compétences qu’il est indispensable de maîtriser pour accomplir avec succès sa scolarité, poursuivre sa formation, construire son avenir personnel et professionnel et réussir sa vie en société. Ce socle comprend : la maîtrise de la langue française ; la maîtrise des principaux éléments de mathématiques ; une culture humaniste et scientifique permettant le libre exercice de la citoyenneté ; la pratique d’au moins une langue vivante étrangère ; la maîtrise des techniques usuelles de l’information et de la communication (…) ». Le socle commun vise à dépasser la segmentation et la hiérarchisation plus ou moins explicite des disciplines pour privilégier une approche transversale qui identifie les priorités essentielles de la formation initiale.

2. Le dispositif proposé

L’actuel article L. 6111-2 du code du travail comporte un alinéa unique précisant que « les actions de lutte contre l’illettrisme et en faveur de l’apprentissage de la langue française font partie de la formation professionnelle tout au long de la vie ».

Les alinéas 2 et 3 du présent article 2 insèrent en amont de cet alinéa un nouvel alinéa selon lequel « les connaissances et compétences mentionnées au premier alinéa de l’article L. 6111-1 », c’est-à-dire, en application de l’article 1^er du projet de loi supra, celles qui favorisent son évolution professionnelle, « complètent » le socle commun de connaissances et de compétences du code de l’éducation ; sont en particulier visées parmi ces connaissances et compétences l’aptitude à les actualiser et l’aptitude à travailler en équipe.

Cette formulation établit clairement une articulation entre le socle commun, qui doit être acquis lors de la formation initiale, et la formation tout au long de la vie, même si elle n’est pas dépourvue d’une certaine ambiguïté : s’agit-il de dire que l’aptitude à continuer à se former et à travailler en équipe doit s’intégrer au socle commun de la formation initiale, qui est à la charge de l’Éducation nationale, ou plutôt de bien cantonner ce qui relève d’une part de l’Éducation nationale, d’autre part de la formation continue financée notamment par les entreprises ?

L’alinéa 4 effectue une coordination rédactionnelle dans l’actuel alinéa unique relatif à la lutte contre l’illettrisme.

La Commission est d’abord saisie de l’amendement AS 69 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. Cet amendement de clarification précise que les connaissances et les compétences favorisant l’évolution professionnelle, fixées dans les objectifs de formation professionnelle et complétant le socle de compétences, doivent être acquises dans le cadre de l’enseignement professionnel.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement, car il y a aussi l’apprentissage et la professionnalisation, notamment.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 2 sans modification.

Article additionnel après l’article 2

Droit à l’information et à l’orientation professionnelles

La Commission est saisie de l’amendement AS 194 du rapporteur, portant article additionnel après l’article 2.

M. le rapporteur. Comme l’a souhaité le Président de la République, je propose de faire figurer dans le code du travail la notion de droit à l’information et à l’orientation professionnelles.

Par ailleurs, pour répondre à l’objectif des partenaires sociaux de garantir à tout salarié le gain d’un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle, je souhaite préciser que la mise en œuvre de ce principe repose sur le droit à la qualification.

La Commission adopte l’amendement AS 194.

Article 3

Labellisation des organismes d’orientation

Le présent article, dans la version initiale du projet de loi, se borne à donner la base légale d’une future labellisation des organismes divers qui s’occupent d’orientation professionnelle.

1. La situation présente : de multiples intervenants non coordonnés

Le constat du grand « désordre » de l’orientation professionnelle n’est pas nouveau. Il a encore été fait, de manière très synthétique, dans le récent rapport d’information de notre collègue Françoise Guégot ⁽¹⁹⁾ :

« Le néophyte est, en matière d’orientation, totalement désorienté par la multitude des intervenants auxquels il peut s’adresser. En effet, de très nombreux sites internet (…) ainsi qu’un très grand nombre de structures proposent une orientation aux adultes en recherche d’emploi ou de reconversion professionnelle : le réseau information jeunesse (centres régionaux information jeunesse – CRIJ –, bureaux information jeunesse – BIJ –, points information jeunesse – PIJ), Pôle Emploi, les missions locales, les chambres consulaires, les maisons de l’emploi, le secteur associatif, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), les directions des relations humaines des entreprises …

« Or, l’orientation des adultes, quelle que soit leur situation d’activité, suppose de pouvoir accéder à des professionnels détenant de multiples compétences relatives à l’évaluation des personnes, une connaissance de l’évolution des marchés et des métiers régionaux ou nationaux ; elle suppose aussi un référent unique et une mutualisation des compétences, des informations et des bases de données. Cette professionnalisation n’est pas le fait de tous et même à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), l’orientation des demandeurs d’emploi vers un stage de formation peut ne pas être totalement efficace [le rapport cite ensuite des expériences particulièrement parlantes d’orientation aberrante de demandeurs d’emploi] ».

La qualité des services offerts par nombre d’intervenants, notamment dans les chambres consulaires, est indiscutable. Ainsi, le réseau des chambres des métiers et de l’artisanat intervient-il dans le champ de l’accueil, de l’information, de l’orientation et de l’aide au recrutement par l’intermédiaire des centres d’aide à la décision. Par an, les 91 centres accueillent 370 000 personnes (90 % de jeunes et 10 % d’adultes) et contactent 55 000 entreprises.

Pourtant, le fait est que tous les organismes pratiquant l’orientation n’offrent pas les meilleurs services ; le fait est aussi que l’offre d’orientation professionnelle est peu lisible pour les utilisateurs.

2. Le dispositif proposé dans le projet de loi initial

En réponse à cette situation, le projet de loi, dans sa version antérieure au passage en commission, ne propose pas d’imposer un regroupement et une « rationalisation » des structures, mais une démarche de labellisation, ce qui permettrait de garantir une certaine qualité des prestations mais aussi de donner plus de visibilité à l’offre d’orientation. Pour ce faire, serait instituée une « mission d’intérêt général d’information et d’orientation professionnelle » et seraient reconnus comme exerçant cette mission les organismes répondant à certaines conditions, cette notion de « reconnaissance » constituant le fondement légal d’une labellisation publique des organismes pratiquant l’orientation.

A cette fin, serait inséré dans le code du travail, dans les dispositions générales relatives aux « objectifs et contenu de la formation professionnelle » qui figurent au début de la partie dédiée à la formation professionnelle, un nouvel article L. 6111-3 introduisant la notion de « mission d’intérêt général » pour l’orientation professionnelle. Cette formulation apparaît atypique en droit français, où l’on parle plus classiquement de « mission de service public ». Elle renvoie manifestement à la terminologie communautaire, dans les conditions rappelées ci-dessous, sans que la portée juridique de cette formule sui generis soit évidente. A cet égard, il pourrait être intéressant de préciser ce qu’implique le fait d’exercer une telle mission (par exemple la gratuité et l’accessibilité des services procurés…).

Les services d’intérêt général dans le champ communautaire

Les « services d’intérêt économique général » constituent une notion communautaire qui a été consacrée par le traité d’Amsterdam. L’article 16 du Traité instituant la Communauté européenne, qui en est issu, confie à la Communauté et aux États-membres la responsabilité de veiller, dans les limites de leurs compétences respectives, à ce que leurs politiques permettent aux opérateurs de services d’intérêt économique général de remplir leurs missions. Plus récemment, un protocole n° 9 adopté par le Conseil européen en juin 2007 et annexé au Traité de Lisbonne a précisé les « valeur communes » de l’Union sur la question, mettant en avant la grande marge de manœuvre des autorités nationales et locales pour les organiser, la diversité de ces services, et l’exigence d’un niveau élevé de qualité, de sécurité et d’accessibilité ainsi que de l’égalité de traitement.

La notion de « services d’intérêt général », couvrant également des services non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d’intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public, ne figure pas dans les traités eux-mêmes, mais a été définie progressivement par la Commission européenne comme une généralisation des services d’intérêt économique général qui a fait l’objet de documents prospectifs (communications, livres « verts » ou « blancs »).

La reconnaissance de l’exercice de la mission générale d’orientation professionnelle serait subordonnée au fait de procurer un ensemble de services permettant :

– d’accéder à la connaissance des métiers, des compétences et des qualifications nécessaires pour les exercer ;

– de bénéficier de conseils personnalisés ;

– de disposer d’une information sur les dispositifs de formation et de certification ;

– de disposer d’une information sur la qualité des formations et des organismes de formation.

Le but est de réserver le futur label aux organismes capables d’assurer un service global d’orientation comprenant les quatre éléments essentiels que sont l’information sur les filières de formation, celle sur les débouchés professionnels, l’information qualitative et le conseil personnalisé.

3. Les annonces de l’exposé des motifs du projet de loi

La portée du dispositif législatif décrit supra est renforcée par l’exposé des motifs du projet de loi, qui en précise l’objet et comprend des annonces complémentaires : il s’agit bien de donner un cadre légal à une labellisation des organismes chargés de l’accueil physique du public. Par ailleurs, doivent être développés un centre d’appel téléphonique dédié à la formation professionnelle et un portail internet qui décrira les dispositifs de la sphère formation professionnelle, recensera l’offre de formation et dirigera l’utilisateur vers les interlocuteurs adéquats. Compte tenu du caractère concret de ces engagements, il est dommage qu’ils n’apparaissent pas dans le dispositif législatif.

De manière plus générale, le rapporteur considère que le dispositif de l’article 3 ne répond pas complètement à la nécessité d’une réorganisation profonde de l’orientation professionnelle. Conformément aux annonces du Président de la République le 3 mars dernier à Alixan, il souhaite que soit affirmé le droit à l’information et à l’orientation professionnelles. Il propose également d’inscrire dans la loi, comme la Commission des affaires économiques le demande et comme le développe l’exposé des motifs du projet, le principe d’un service dématérialisé (internet) de première information (qui orientera les internautes vers les structures d’orientation labellisées).

La Commission examine tout d’abord deux amendements, AS 70 de M. Michel Issindou et AS 148 de M. Roland Muzeau, tendant à supprimer l’article 3.

M. Jean-Patrick Gille. Dans l’attente d’un projet de loi, qui pourrait notamment intégrer les propositions de la mission engagée par M. Hirsch, nous proposons de supprimer cet article 3, qui n’est pas à la hauteur des enjeux de l’information et de l’orientation professionnelles.

Mme Françoise Guégot. L’un n’empêche pas l’autre ! Le droit à l’information et à l’orientation est le socle nécessaire à la mise en œuvre de l’ensemble des dispositifs d’orientation. Il faut assurer la transversalité de l’orientation, tant en matière de moyens que de publics visés, et conserver les grandes orientations de l’article 3, quitte à en préciser ultérieurement les modalités d’application.

M. Roland Muzeau. L’article 3 n’anticipe pas seulement sur les futures préconisations du rapport qu’élabore actuellement notre collègue Françoise Guégot ; il les rend quasiment caduques par avance. Ne serait-il donc pas plus raisonnable de le supprimer et d’élaborer, à l’issue de la réflexion actuellement menée, un projet de qualité sur l’ensemble des dispositions dont il traite ?

M. le secrétaire d’État. Le contenu de la mission confiée à Mme Guégot porte sur l’application pratique de l’article 3. Il n’y a donc pas redondance, mais déclinaison pratique des dispositions de celui-ci. Pour que la mission de Mme Guégot ait tout sons sens, il faut que l’article 3 soit adopté.

M. le rapporteur. L’article 3 pose la première pierre du système d’orientation des années à venir. Il doit donc être maintenu. Je suis défavorable aux amendements de suppression AS 70 et AS 148.

La Commission rejette les amendements de suppression AS 70 et AS 148.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 15 de la Commission des affaires économiques.

Cet amendement fait l’objet de sept sous-amendements, AS 235 du rapporteur, AS 280 et AS 277 du Gouvernement, AS 236 du rapporteur, AS 264 de M. Dominique Tian, AS 237 et AS 238 du rapporteur.

M. Jean-Paul Anciaux, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques. Comme je l’ai déjà indiqué, l’amendement AS 15, qui prévoit une nouvelle rédaction de l’article 3, est le fruit de nombreuses discussions avec les organismes qui interviennent dans le champ de l’information et de l’orientation professionnelles.

Il pose les bases législatives d’un système d’orientation cohérent. Ce système repose sur l’insertion de trois nouveaux articles dans le code du travail. Le premier crée un droit à l’orientation professionnelle ; le deuxième institue un service national unique de première orientation, organisé par une convention ; le troisième prévoit un label au profit des organismes d’orientation fournissant un certain nombre de services susceptibles de répondre précisément aux besoins des personnes.

L’amendement n’est pas une nouvelle tentative de mise en place d’un opérateur public de l’orientation – démarche qui a déjà connu suffisamment d’échecs. Nous disposons déjà d’organismes, dotés chacun de leurs compétences spécifiques ; l’urgence est de les mettre en cohérence et de faire en sorte que leur action bénéficie à un service national aisément identifiable.

Cet amendement ne constitue pas non plus une tentative de régenter le marché privé de l’orientation professionnelle. Un service national de la première orientation doit être mis en place ; il ne peut être que gratuit, et donc public. Cependant, des opérateurs privés peuvent, tout à fait, concourir à satisfaire le droit à l’orientation. Les opérateurs privés pourront donc continuer d’exercer leur activité comme ils l’entendent et, s’ils répondent aux critères fixés, demander à être labellisés.

Le paysage de l’orientation doit être rationalisé. Pour qu’ils puissent répondre de manière adéquate aux besoins des personnes, les opérateurs doivent être incités à se regrouper. À cette fin, l’institution d’un label exigeant, qui ne sera pas accordé automatiquement à tous les opérateurs actuels de l’orientation, est nécessaire.

M. Bernard Perrut. L’amendement traite d’un véritable problème. Aujourd’hui, s’informer sur l’existence de lieux d’accueil et d’orientation est difficile, notamment pour les jeunes. Sur le territoire sont réparties 9 000 structures relevant de 22 réseaux différents. Une coordination est en conséquence nécessaire. Des initiatives en ce sens ont été conduites sur le terrain, notamment par les régions, en liaison avec les services de l’État. Néanmoins, on constate que perdurent une insuffisance de lisibilité des dispositifs en place, voire des difficultés à appréhender les publics les plus à la marge et à assurer leur accompagnement. Il faut trouver une solution à cette dispersion et à ces cloisonnements.

Monsieur le rapporteur pour avis, comment et sur quels critères se fera la reconnaissance des ces organismes qui, aujourd’hui, assurent l’orientation professionnelle, notamment la première orientation professionnelle, dont traite votre amendement ?

Quelle sera la place de l’Éducation nationale, à laquelle vous ne faites pas allusion ? C’est d’elle cependant que relève l’orientation des jeunes la première année après qu’ils l’ont quittée, et elle dispose au surplus de structures spécialisées.

Le système d’orientation, on le sait, laisse sans solution un nombre trop élevé de jeunes. Une coordination entre les structures qui les prennent en charge – missions locales, centres d’information et d’orientation, services de l’Éducation nationale, missions générales d’insertion – est nécessaire. L’État s’y est attelé, notamment par la politique d’organisation et de réponse concertée, menée en application de la dynamique Espoir banlieues, pour les 215 quartiers prioritaires de la politique de la ville. Monsieur le rapporteur pour avis, quelle est votre position sur ces organismes ? À quels critères devraient-ils répondre pour que le dispositif que vous proposez soit mis en place dans le cadre nécessaire d’une gouvernance plus globale ?

M. Jean-Patrick Gille. L’amendement, qui propose une réécriture totale de l’article 3, a le mérite de comporter des dispositions précises, alors que l’article initial est assez vide, et de commencer à donner un contenu au droit à l’information et à l’orientation, qui ne peut que susciter l’adhésion de tous.

En revanche, il risque de rendre la situation plus complexe. Son articulation avec le Centre pour le développement de l’information sur la formation permanente (centre INFFO) ne semble pas simple. S’agit-il de le mettre en difficulté ? Des régions ont déjà mis en place des dispositifs du type de celui proposé par l’amendement, par le moyen soit d’Internet, soit de plateformes téléphoniques. Alors que le succès peut être au rendez-vous, seront-elles obligées de passer une convention avec l’État ?

L’amendement introduit dans la loi la notion de « mission d’intérêt général ». Pourquoi l’expression « mission de service public » n’est-elle pas utilisée ? Le rapporteur a pointé la difficulté, mais il n’apporte pas de réponse. On voit bien que se pose, comme en matière de formation, une difficulté de positionnement au regard de la directive européenne relative aux services dans le marché intérieur. La formule « mission d’intérêt général » renvoie à une terminologie européenne, mais sans pour autant reprendre la notion de service d’intérêt économique général (SIEG). Ainsi, personne ne connaît le statut de la nouvelle notion ainsi introduite.

Ce service d’orientation doit-il couvrir toutes les périodes de la vie ? Ne faut-il pas différencier les dispositifs, alors que la notion d’orientation va aujourd’hui du repérage des difficultés cognitives à une information sur les métiers.

Si l’amendement a le mérite de poser le problème, nous nous interrogeons sur le statut juridique du dispositif, ainsi que sur le point, très difficile à trancher, de la coordination : qui aura la responsabilité de mettre le dispositif en place ?

M. le président Pierre Méhaignerie. Je ferai une remarque un peu brutale : vouloir coordonner des instances, qui souhaitent conserver et justifier leur raison d’être, n’aboutit qu’à un empilement des structures. Quand j’étais président de la Commission des finances, des entreprises internationales implantées en France se sont plaintes auprès de moi, non pas de la fiscalité, mais de la nécessité pour la France de remettre de l’ordre dans des structures qui ne s’entendent pas toujours. Le président d’une grande banque américaine a recommandé à des entreprises de son pays de ne pas s’implanter en France au motif que tout y serait trop compliqué.

S’attaquer au gaspillage des deniers publics impose de s’attaquer à l’empilement des structures et à la complexité des procédures, et cela vaut pour les collectivités locales.

M. le rapporteur pour avis. Ce que nous souhaitons instituer, c’est simplement un portail, qui aura pour seul objet, par le moyen d’Internet ou du téléphone, d’orienter la personne sur l’un des organismes plus particulièrement adaptés à sa situation. Il s’agit, après avoir posé un diagnostic, d’orienter. Sur cette orientation, je n’ai jusqu’ici rencontré aucune hostilité de la part du centre INFFO, de l’ONISEP, de la Cité des métiers, ni même des centres d’information et d’orientation.

L’objet du portail unique d’orientation est de travailler avec l’ensemble des acteurs. Pour perdurer, le dispositif a besoin de la signature d’une convention tripartite entre l’État, les régions et les partenaires sociaux. Il est exclu de laisser de côté les régions et leurs dispositifs d’information actuels. Il ne s’agit pas de recréer un dispositif placé sous la tutelle exclusive de l’État. La convention peut déterminer les conditions de mise en place du service, et celui-ci a pour vocation de rapprocher en front office les compétences des grands organismes nationaux d’information sur l’orientation.

Enfin, je propose de conditionner la labellisation des organismes d’orientation aux critères suivants : la coordination avec le service de première orientation et le respect de standards de qualité.

Si l’ensemble des partenaires n’est pas convaincu de l’intérêt d’une préorientation vers l’organisme compétent en fonction du public, le dispositif, alors purement étatique, n’aurait aucun intérêt.

M. Michel Heinrich. Le texte proposé par le rapporteur pour avis précise bien qu’il s’agit de disposer d’une première information et d’un premier conseil personnalisé. Il y a donc bien création d’une structure, à mon avis inutile.

M. Jean-Patrick Gille. Le remède concret que l’on essaie d’apporter à la difficulté, que nous constatons tous, a pour principal défaut qu’il risque d’être pire que le mal. Si, une fois le dispositif de préorientation créé, le back office n’est pas organisé, rien n’est résolu, et la mesure risque de faire naître une désespérance chez les personnes concernées et leurs parents, déjà très désorientés – elles seront incitées à appeler un numéro qui ne leur permettra pas d’avoir une solution. Le risque est que les 22 dispositifs d’orientation ne travaillent pas à l’orientation et que chaque dispositif oriente au sein de lui-même. Si l’idée mérite d’être creusée, la solution à trouver n’est pas mûre.

Je note aussi qu’il n’a pas été répondu à ma question sur l’objet juridique non identifié, à la fois national et européen, institué par l’amendement.

Mme Françoise Guégot. On perçoit bien une fois de plus la difficulté qu’il y a à définir ce qu’on appelle l’ « orientation ». Elle comporte plusieurs phases. La première est la phase d’accueil et d’information, appelée ici « première orientation ». À mon sens, le premier conseil personnalisé peut constituer la première pierre du processus d’orientation. Aujourd’hui, la première difficulté réside dans le point de s’avoir où s’adresser pour obtenir une information sur les organismes, les métiers et les dispositifs existant dans une région. Un amendement permettant de définir les contours de ce premier étage est utile, même s’il faut préciser, dans le processus d’orientation, l’acte qui correspond vraiment au service institué par l’amendement, qui ne cherche pas à régler l’ensemble de la question de l’orientation.

Nous devons sans doute chercher à nous accorder sur les termes à utiliser pour cette première étape du processus d’orientation, qui est celle de l’accès à l’information, lequel suppose de savoir à qui s’adresser.

M. le président Pierre Méhaignerie. Il serait en effet utile de mettre tout le monde sous le même toit.

M. le rapporteur. Mon sous-amendement AS 235 est rédactionnel.

M. le secrétaire d’État. Les sous-amendements AS 280 et AS 277 du Gouvernement me donnent l’occasion de répondre à M. Jean-Patrick Gille.

Nous avons choisi l’expression « mission d’intérêt général » pour renvoyer au concept communautaire et, entre autres, ne pas risquer des contentieux en application du droit communautaire en matière d’appels d’offres. Il ne faut pas voir là une volonté de camoufler la notion de « service public ». Je suis prêt à le répéter en séance publique.

Les deux sous-amendements du Gouvernement ont pour objet, compte tenu des dispositions de l’article 40 de la Constitution sur la recevabilité financière des amendements parlementaires, de faire en sorte que le financement n’ait pas pour origine exclusive le nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, mais qu’il puisse être étendu a des partenariats entre l’État et la région. Attribuer le financement du service d’orientation au seul fonds serait assez délicat à l’égard des partenaires sociaux ; notre objectif est d’avancer ensemble.

Je soulignerai aussi le très beau travail qui a abouti à la rédaction de l’amendement, lequel enrichit très substantiellement le texte du Gouvernement quant à la mise en place du droit à la formation et à l’orientation, au service dématérialisé, à la qualité, dont la notion est introduite dans la loi, et à la plus grande exigence de qualité qu’implique la délivrance du label.

M. le rapporteur. Le sous-amendement AS 236 est de précision. La labellisation n’est pas un droit : il convient donc de la mentionner comme une possibilité et d’insister sur la nécessité pour les des organismes d’orientation, s’ils veulent pouvoir l’obtenir, d’une offre de services complète sur chacun de leurs sites.

Pour répondre à Jean-Patrick Gille, je dirai que l’amendement AS 15 prévoit un service dématérialisé, gratuit, de qualité et accessible à toute personne. Cette définition est, à mon sens, très proche de celle d’un service public.

M. Bernard Perrut. Pourquoi le sous-amendement AS 236 prévoit-il de ne reconnaître comme exerçant la mission d’intérêt général que les seuls organismes proposant l’ensemble de leurs services « dans un lieu unique » ?

M. Dominique Tian. Mon sous-amendement AS 264 a pour objet d’éviter que les organismes, participant à la mission d’intérêt général d’information et d’orientation professionnelles, pour les jeunes et les adultes, ne soient habilités à donner des informations sur la qualité des formations dispensées par d’autres organismes. À chacun son métier ! Trois labels officiels existent aujourd’hui, AFNOR, ISO et OPQR ; les organismes peuvent en bénéficier.

M. le rapporteur. Mon sous-amendement AS 237 poursuit le même objectif : le service dématérialisé doit fournir des informations fondées sur des critères objectifs. Il est donc satisfait par celui de Dominique Tian.

Le sous-amendement AS 237 est retiré.

À l’intention de Bernard Perrut, je ferai remarquer que l’exposé des motifs de mon sous-amendement AS 236 indique qu’il « est important d’insister sur la nécessité d’une offre de service complète sur chaque site des organismes d’orientation ». L’objectif poursuivi est donc bien celui d’une information et d’un conseil complets des personnes tant sur les métiers, les qualifications, que sur les formations et les organismes les dispensant.

M. Bernard Perrut. Peut-être le libellé du dispositif n’est-il pas tout à fait adéquat eu égard à l’objectif poursuivi. Un organisme peut disposer de plusieurs lieux d’implantation ouverts au public. C’est souhaitable, et c’est d’ailleurs le cas des missions locales.

M. Jean-Patrick Gille. Compte tenu des explications de M. le secrétaire d’État, pourquoi le Gouvernement ne reprend-il pas purement et simplement la terminologie européenne ? Pourquoi ne fait-il pas de cette mission d’intérêt général un service d’intérêt économique général ? De plus, on supprime le mode de financement proposé. Pourquoi supprimer les termes « financé en tant que de besoin par le fonds » ? Si ce financement disparaît, il ne restera comme financeurs que les régions.

M. le secrétaire d’État. Les deux sous-amendements du Gouvernement doivent être reliés : le sous-amendement de suppression est lié au sous-amendement de réécriture. Celui-ci prévoit une convention entre l’État, les régions et le fonds. Le rapporteur pour avis avait d’abord prévu un financement exclusivement par le fonds. Cependant, les régions sont compétentes en matière d’orientation et l’État peut avoir intérêt à s’en préoccuper : d’où la création de la possibilité d’un cofinancement.

Mme Monique Iborra. Nous saluons, nous aussi, la qualité de l’amendement AS 15. Mais, une fois de plus, la question est celle de la mise en application. Ne s’agit-il pas d’un « gadget » ? La réalisation du dispositif nécessite un travail considérable, qui ne peut se faire qu’au niveau local et non national. Or, des régions, avec l’État ou d’autres partenaires, ont déjà créé des portails. Demain, pourra-t-on leur dire que ceux-ci doivent être remplacés par un autre, dont on ne sait même pas comment il pourra être mis en place ? Quelle que soit la qualité de la conception du dispositif, sa mise en œuvre est, en l’état, impossible.

M. le président Pierre Méhaignerie. Cette observation n’est pas totalement infondée.

M. le secrétaire d’État. Même si je comprends ces interrogations, notre capacité à construire ce qui n’est qu’un simple portail d’information ne doit pas être mise en doute ; un tel dispositif existe déjà : Centre INFFO. Son échelle est plus réduite que celle que nous envisageons pour le nouveau dispositif, mais il a bien été construit, et c’est l’un des sites Internet les plus utilisés en matière d’orientation. Pour un coût total de 250 000 euros, la part des régions est de 50 000 euros, celle des partenaires sociaux et celle de l’État de 100 000 euros chacune.

M. le rapporteur pour avis. Certaines régions ont en effet construit des portails régionaux. Le dispositif national comportera des liens qui y renverront. Il servira à assurer la cohérence de l’action des partenaires, en les incitant à créer des dispositifs identiques et à assurer la cohérence de la labellisation également, qui pourra prendre en compte des grilles elles aussi identiques. Il servira, enfin, à permettre d’identifier, sur les 8 500 organismes existants, ceux qui ne sont pas en capacité de fournir de l’information ni de dispenser une information de premier accès.

M. le président Pierre Méhaignerie. Monsieur le secrétaire d’État, je pose la question : peut-on faire simple et décentralisé ? Je déplore que les régions et les départements aient tendance, comme l’État, à recentraliser.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte successivement les sous-amendement AS 235, AS 280, AS 277, AS 236, AS 264 et AS 238.

Elle adopte ensuite l’amendement AS 15 ainsi modifié.

En conséquence, l’article 3 est ainsi rédigé, et les amendements AS 156 de M. Roland Muzeau et AS 172 de M. Francis Vercamer n’ont plus d’objet.

Après l’article 3

La Commission examine l’amendement AS 157 de M. Roland Muzeau, portant article additionnel après l’article 3.

M. Roland Muzeau. Cet amendement vise à garantir au salarié, dont l’entreprise serait contrainte au dépôt de bilan, la poursuite de sa formation et à l’organisme de formation la couverture de sa créance.

M. le rapporteur. Avis défavorable. En incluant les organismes de formation parmi les créanciers privilégiés, on diluerait les protections accordées à ceux-ci, en particulier aux salariés.

M. le président Pierre Méhaignerie. L’ancien ministre de la justice appelle à ne pas modifier les règles de priorité des créanciers !

La Commission rejette l’amendement AS 157.

Puis elle examine l’amendement AS 163 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Il convient de prévoir explicitement l’accessibilité aux personnes handicapées du service de communication publique en ligne, mis en place pour décrire les dispositifs de formation professionnelle.

M. le rapporteur. Avis défavorable car cet amendement n’apporte rien : l’article 47 de la loi n° 2005-102, auquel il fait référence, dispose déjà que « les services de communication publique en ligne des services de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent doivent être accessibles aux personnes handicapées ».

La Commission rejette l’amendement AS 163.

TITRE II

SIMPLIFICATION ET DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE

La Commission est saisie de l’amendement AS 213 de M. le rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel tendant, dans l’intitulé du titre II, à insérer, après le mot « formation », le mot « professionnelle ».

M. Jean-Patrick Gille. Pourquoi ne pas aller jusqu’au bout de votre démarche et reprendre l’intitulé de l’accord : « Simplification et développement de la formation tout au long de la vie professionnelle » ? Vous savez bien que cela n’a pas la même signification.

L’amendement AS 213 est adopté et l’intitulé du titre II est ainsi modifié.

Article 4

Portabilité du droit individuel à la formation

Le présent article transpose dans le code du travail une stipulation importante de l’accord du 7 janvier 2009, celle qui établit un régime de « portabilité » du droit individuel à la formation (DIF), en cas de rupture du contrat de travail.

1. La question de la portabilité : un débat inhérent au droit individuel à la formation

Sans revenir en détail sur le mécanisme du DIF et son développement, il faut souligner que l’instauration en 2004 de ce dispositif a logiquement entraîné, dès l’origine, un débat sur les moyens d’assurer sa « transférabilité » ou « portabilité ». En effet, principale innovation de l’accord du 5 décembre 2003 et de la loi consécutive du 4 mai 2004, il se distingue des instruments juridiques préexistants de la formation professionnelle par plusieurs caractéristiques :

– à la différence des cadres plus anciens, qui soit reposent sur l’initiative du salarié (congé individuel de formation), soit sont dans les mains de l’employeur (élaboration et application du plan de formation), le droit est mis en œuvre par accord entre les deux parties. Un salarié en poste ne peut donc être certain de pouvoir faire jouer son droit quand et comme il le veut, ce qui conduit inévitablement à une interrogation sur la situation du salarié qui quitte son emploi sans avoir pleinement fait jouer son droit ;

– à la différence également des instruments plus anciens, ce mécanisme, comme il résulte de son intitulé même, institue pour chaque salarié un droit individuel quantifié et capitalisable à formation (20 heures par an capitalisables dans la limite de six années et 120 heures), ces caractères entraînant légitimement la revendication, en cas de perte de l’emploi, de ne pas perdre son reliquat de droit.

Plus généralement, le droit individuel à la formation représente un instrument typique de la flexicurité, dont l’un des enjeux est d’équilibrer une plus grande instabilité des emplois, pour s’adapter plus rapidement aux contraintes économiques et technologiques, par une plus grande protection des salariés en tant que personnes, ce qui passe par des garanties collectives mais aussi des droits individualisés quantifiés, à condition que ces derniers puissent être conservés ou du moins valorisés en cas de changement d’emploi.

2. Les mécanismes en vigueur de transférabilité du droit individuel à la formation

a) Les dispositifs légaux

La récurrence des revendications sur la question a conduit à l’élaboration, en quelques années, de plusieurs dispositifs législatifs concurrents de transférabilité partielle du DIF en cas de perte d’emploi, qui sont présentés sur le tableau de la page suivante. Sans entrer dans le détail de ces dispositifs, on peut faire quelques observations générales :

– la revendication d’une conservation du droit non utilisé lors de la perte de l’emploi apparaît si naturelle que le législateur a jugé bon d’écarter explicitement cette conservation dans un cas où elle serait effectivement sans objet, le départ à la retraite ;

– pour autant, le régime de sa transférabilité n’a pas été précisé dans tous les cas de figure de fin de la relation de travail ; ainsi l’instauration de la rupture conventionnelle en 2008 n’a-t-elle été accompagnée d’aucune disposition relative au DIF des personnes concernées. De même, alors que la question de la transférabilité se pose par construction beaucoup plus pour les contrats temporaires, le régime spécifique de DIF applicable aux contrats à durée déterminée (CDD) ne l’a pas réglée, ce qui est sans doute l’une des causes majeures de l’échec jusqu’à présent du DIF-CDD (seulement 89 demandes ont été acceptées en 2007 par les OPACIF qui les gèrent), le constat étant d’ailleurs le même s’agissant du DIF dans les entreprises d’intérim ;

Dispositifs législatifs de transférabilité du droit individuel à la formation

Conditions de la rupture du contrat de travail	Licenciement (sauf faute grave ou lourde)	Convention de reclassement personnalisé et contrat de transition professionnelle	Démission	Départ à la retraite
Références	Art. L. 6323-17 et L. 6323-18 du code du travail	Art L. 1233-66 du code du travail et ordonnance n° 2006-433 du 13 avril 2006	Art. L. 6323-19 du code du travail	Art. L. 6323-20 du code du travail
Caractère de la transférabilité	La transférabilité est de droit	La transférabilité, obligatoire, prend la forme d’une mutualisation du reliquat de droit	Le caractère inconditionnel de la transférabilité est incertain : le salarié « peut demander » à bénéficier de son droit, ce qui n’exclut pas formellement un refus de l’employeur (selon le droit commun du DIF)	La transférabilité du droit est explicitement exclue
Conditions d’exercice de la transférabilité	La demande doit être faite avant la fin du préavis	L’employeur doit opérer un versement à Pôle emploi	Les actions financées doivent être engagées avant la fin du préavis
Montant des droits transférables	Montant de l’allocation de formation (50 % du dernier salaire net) afférente au reliquat d’heures DIF non utilisées	Montant de l’allocation de formation (50 % du dernier salaire net) afférente au reliquat d’heures DIF non utilisées, lequel est doublé (aux frais de l’État)	Droit commun du DIF
Utilisation	Bilan de compétences, validation des acquis de l’expérience ou formation	Financement des actions générales d’accompagnement et de formation de la convention de reclassement personnalisé ou du contrat de transition professionnelle	Bilan de compétences, validation des acquis de l’expérience ou formation

– les mécanismes mis en place, divers, prévoient une transférabilité limitée. Elle l’est d’abord dans un cas, celui de la démission, par son caractère incertain : le salarié, selon le code du travail, « peut » alors demander à bénéficier de son reliquat de droit, sans qu’il soit très clair si cela crée ou non une obligation pour l’employeur d’accepter cette demande (étant rappelé que dans le droit commun, l’exercice du droit est subordonné à l’accord de l’employeur) ; apparemment, le droit du salarié démissionnaire reste subordonné à l’accord de l’employeur. La transférabilité est également limitée dans le temps : la demande d’exercice du droit doit être effectuée avant la fin du préavis du salarié licencié ; en cas de démission, c’est même l’action de formation en cause qui doit avoir été engagée avant la fin du préavis. La transférabilité est enfin limitée dans son montant dans plusieurs dispositifs : en cas de licenciement et dans le cadre de la convention de reclassement personnalisé et du contrat de transition professionnelle, le reliquat de droit est valorisé sur la base de l’allocation de formation (50 % du salaire) qui aurait été à la charge de l’employeur pour les heures en cause, sans tenir compte du coût des formations qui auraient pu être engagées ;

– enfin, dans le cas de la convention de reclassement personnalisé et du contrat de transition professionnelle, le concept même de transférabilité est en débat, dans la mesure où il s’agit plutôt en l’espèce d’une mutualisation : l’employeur opère au bénéfice de Pôle emploi un versement financier correspondant à la valorisation du reliquat de droit, qui doit en principe être affecté à la formation ultérieure du demandeur d’emploi concerné.

b) Les dispositifs issus du dialogue social

Le droit individuel à la formation a été l’un des objets majeurs du dialogue social, notamment dans les branches, ces dernières années. De 2004 à 2006, il a été abordé dans 207 accords de branche, soit le quart des accords concernant la formation professionnelle ⁽²⁰⁾, auxquels on peut ajouter 36 nouveaux accords en 2007 ⁽²¹⁾.

Selon une analyse menée par la Cour des comptes sur les accords conclus jusque fin 2006 ⁽²²⁾, une soixantaine de branches professionnelles avaient alors abordé dans leurs négociations la question de la transférabilité, vingt-cinq se référant seulement au droit commun applicable en la matière, mais trente-cinq voulant aller au-delà. La portée de ces accords dérogatoires est elle-même variable :

– dans sept branches, la transférabilité a été affirmée dans les seuls cas d’application de l’article L. 1224-1 du code du travail (L. 122-12 de l’ancien code), selon lequel les changements de situation juridique de l’employeur, notamment en cas de fusion ou de rachat d’entreprise, entraînent l’obligation de maintenir les contrats de travail en cours. Il s’agit d’une version minimale de la transférabilité selon la Cour ;

– treize accords instaurent une transférabilité en cas de changement d’entreprise en restant au sein d’un même groupe ;

– trois branches vont plus loin en organisant un transfert des droits acquis pour les salariés licenciés pour un motif économique qui retrouvent un emploi dans la même branche ;

– certaines branches ne garantissent le transfert que d’une partie des droits acquis ou assortissent ce transfert de modalités d’application qui peuvent en atténuer le caractère opératoire : nécessité d’un accord écrit entre l’ancien et le nouvel employeur, subordination du transfert à une durée minimale de présence chez ce nouvel employeur (trois à dix-huit mois selon les cas)…

3. Le nouveau régime de portabilité institué par les accords nationaux interprofessionnels du 11 janvier 2008 et du 7 janvier 2009

L’article 14 de l’accord du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail, qui s’inscrit dans la logique générale de développement de la flexicurité en visant à « ouvrir l’accès à la portabilité de certains droits », comprend deux stipulations, la première instaurant un maintien provisoire des couvertures complémentaires santé et prévoyance d’entreprise après une rupture du contrat de travail, la seconde instaurant un mécanisme de financement de la portabilité du DIF. Le terme de « portabilité » remplace donc celui de « transférabilité ». Les articles 12 à 14 de l’accord du 7 janvier 2009 reprennent et développent ce mécanisme.

S’agissant du fait générateur, les partenaires sociaux souhaitent que le dispositif soit ouvert à toutes les « ruptures de contrat de travail ouvrant droit à la prise en charge par le régime d’assurance-chômage ».

Pour ce qui est de la valorisation des reliquats dans ce mécanisme, elle doit être effectuée en multipliant le nombre d’heures de droits DIF non utilisés du salarié par un montant fixe, celui du forfait défini par voie réglementaire (à défaut de l’être par accord collectif) de prise en charge des heures de formation par les OPCA « professionnalisation », à savoir 9,15 euros actuellement.

L’utilisation des droits ainsi valorisés pourrait trouver place, à l’initiative du bénéficiaire :

– « en priorité », pendant sa prise en charge par le régime d’assurance-chômage, et plus précisément au cours de la première moitié de la période d’indemnisation, afin d’abonder le financement d’actions de formation, de bilan de compétences, de validation des acquis de l’expérience ou d’accompagnement prescrites par le référent (le conseiller de Pôle emploi ou assimilé) ;

– en accord avec son nouvel employeur, pendant les deux années suivant son embauche, naturellement, là aussi, pour abonder le financement de mesures de formation.

Enfin, les partenaires sociaux ont prévu que ces abondements résultant de la valorisation des droits résiduels seront à la charge des OPCA, plus précisément :

– celui dont relève l’entreprise d’origine du salarié quand il s’agit de financer des formations pendant la période de chômage ;

– celui dont relève le nouvel employeur quand il s’agit de financer des formations dans les deux années suivant une nouvelle embauche.

Il est précisé que les modalités de financement de ces abondements seront définies par accord de branche ou par accord collectif conclu entre les organisations d’employeurs et de salariés signataires d’un accord constitutif d’un OPCA interprofessionnel. Le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (cf. article 9 du projet de loi infra) pourrait refinancer les organismes sollicités à ce titre.

4. Le dispositif législatif proposé

Le dispositif législatif proposé transcrit fidèlement les stipulations de l’accord.

Les alinéas 1 à 4 du présent article 4 tendent à compléter le chapitre du code du travail intitulé « Droit individuel à la formation » par une section « Portabilité du droit individuel à la formation ».

L’alinéa 5 (article L. 6323-21 nouveau du code du travail) précise en premier lieu que le nouveau mécanisme s’appliquera « sans préjudice des dispositions de la section 5 » du chapitre du code du travail en cause, c’est-à-dire sans préjudice du régime actuel de « transfert » du droit en cas de licenciement (voir le tableau supra pour la description de ce dispositif). Il y aura donc, conformément d’ailleurs à une formule explicite de l’accord, juxtaposition des mesures ; pour les salariés licenciés éligibles à la fois au régime de la section 5 et au nouveau dispositif, il semblerait qu’ils auront le choix entre l’un et l’autre modes de valorisation de leur reliquat de droits.

a) Pertes d’emploi ouvrant droit à la portabilité du droit individuel à la formation

L’alinéa 5 définit par ailleurs les cas de perte d’emploi ouvrant droit au bénéfice de la portabilité : toute rupture de contrat, sous la triple réserve :

– que le contrat rompu soit à durée indéterminée (CDI) ;

– que cette rupture ouvre « droit à une prise en charge par l’assurance chômage » ;

– qu’elle ne soit pas consécutive à une faute lourde.

Ces restrictions du champ du dispositif appellent un commentaire.

1.- Un dispositif réservé aux ruptures de CDI (dans le projet de loi initial)

L’option consistant, dans le projet de loi avant qu’il ne passe en Commission des affaires sociales, à réserver explicitement la portabilité du DIF aux ruptures de CDI pouvait être fondée par des considérations sur le régime des contrats à durée déterminée (CDD) :

– le cas le plus fréquent de fin de la relation de travail en cas de CDD est naturellement l’arrivée à terme du contrat, un CDD ne pouvant être rompu en cours d’exécution que pour faute grave ou force majeure. En visant explicitement les « ruptures de contrat de travail », les partenaires sociaux ont manifestement pensé au cas des CDI plus qu’à celui des CDD, dont l’arrivée à terme n’est pas formellement une « rupture ».

– il existe un régime spécifique, différent de celui applicable aux CDI, de DIF-CDD, lequel, au demeurant, fonctionne très mal, ce qui conduit à s’interroger sur l’enjeu réel d’une portabilité dans le cadre d’un CDD.

Le fait est pourtant qu’une telle discrimination au dépens des salariés temporaires est discutable.

2.- Un dispositif réservé aux cas de rupture ouvrant droit à l’assurance chômage

Le nouveau régime de portabilité s’appliquera à toute rupture de contrat susceptible d’ouvrir droit à indemnisation chômage, ce qui implique deux conditions, l’une de durée d’affiliation, l’autre tenant au fait d’être « involontairement privé d’emploi » au sens du code du travail (article L. 5421-1).

Le droit individuel à la formation ne concernant, pour les CDI, que les salariés ayant au moins un an d’ancienneté dans l’entreprise, tous les salariés susceptibles de bénéficier de sa portabilité auront de toute façon très largement la durée minimum d’affiliation nécessaire pour bénéficier de l’assurance chômage (qui est de 4 mois au cours des 28 derniers mois selon la nouvelle convention d’assurance chômage).

Le critère de privation involontaire d’emploi conduit à accorder l’indemnisation au titre du chômage, donc la portabilité du DIF, non seulement aux salariés licenciés, mais aussi à tous ceux dont le contrat a été rompu pour un motif économique, à ceux ayant conclu une rupture conventionnelle ainsi qu’à certains démissionnaires, si leur démission est « légitime ». Les cas de démission légitime, fixés par des accords d’application du régime d’assurance chômage couvrent notamment : le changement de domicile pour suivre un conjoint changeant d’emploi, pour suivre ses parents s’agissant d’un salarié mineur, préalable à un mariage ou un PACS, ou consécutif à des violences conjugales ; la rupture d’un contrat aidé pour exercer un nouvel emploi ou pour suivre une action de formation ; la rupture consécutive au non-paiement des salaires par l’employeur ; le cas du salarié victime dans l’entreprise d’actes délictueux ou présumés délictueux, pour lesquels il a déposé une plainte ; la démission au cours de la période d’essai d’un emploi repris immédiatement après un licenciement ou une fin de CDD, etc.

3.- L’exclusion des ruptures consécutives à une faute lourde

L’exclusion des salariés ayant commis une faute lourde a été prévue par les signataires de l’accord du 11 janvier 2008 (dans une note de bas de page annexée à son article 14). Elle se justifie par la nature de ce type de fautes. La faute « lourde » est une faute intentionnelle, commise en vue de nuire à l’employeur ou à l’entreprise. Elle est donc au-delà de la faute « grave », qui n’est pas nécessairement intentionnelle, la jurisprudence définissant la faute grave comme celle qui comporte « une violation des obligations résultant du contrat de travail ou des relations de travail d’une importance telle qu’elle rend impossible le maintien du salarié dans l’entreprise pendant la durée du préavis » (de licenciement) ⁽²³⁾. Alors que la faute grave n’entraîne pour le salarié que la perte des salaires afférents au préavis et de l’indemnité de licenciement, la faute lourde lui fait perdre également le droit aux éléments de rémunération acquis antérieurement, tels que l’indemnité compensatrice de congés payés (article L. 3141-26 du code du travail). Dans ces conditions, il est naturel que les droits DIF acquis par le salarié soient de même perdus définitivement pour lui en cas de faute lourde.

b) Valorisation et utilisation du droit individuel à la formation portable

L’alinéa 5 précise enfin comment fonctionne la portabilité : elle reposera sur la « valorisation des heures acquises au titre du droit individuel à la formation et non utilisées ». Le mode de valorisation – 9,15 euros/heure selon l’accord – n’est pas indiqué dans le projet de loi dans sa version antérieure au passage en commission, car il relève du domaine réglementaire. La formulation de la loi gagerait toutefois à être précisée : le rapporteur propose de spécifier que cette valorisation s’effectuera sur une base forfaitaire, ce qui garantira la simplicité de mise en œuvre du dispositif.

Les alinéas 6 et 7 détaillent les deux modes d’utilisation des sommes calculées au titre du DIF portable, l’un et l’autre à l’initiative du salarié, tels que les ont voulus les partenaires sociaux :

– soit le financement d’actions de formation, de bilan de compétences, de validation des acquis de l’expérience ou d’accompagnement pendant la période de chômage indemnisé de l’intéressé, durant la première partie de celle-ci de préférence (« chaque fois que possible ») et en accord avec le « référent chargé de l’accompagnement » (conseiller de Pôle emploi ou d’un organisme cotraitant comme l’Association pour l’emploi des cadres, Cap emploi ou les missions locales) ;

– soit le financement d’actions de formation, de bilan de compétences ou de validation des acquis de l’expérience durant les deux ans suivant une nouvelle embauche, en accord avec le nouvel employeur. On peut s’interroger sur un risque d’effet contreproductif de la règle du délai de deux ans : des employeurs voudront-ils embaucher des salariés arrivant avec un reliquat important à valoriser, et ce à bref délai ? Par ailleurs, le dispositif proposé à l’alinéa 7 n’indique pas clairement, dans le projet de loi avant passage en commission, si l’utilisation du reliquat devra se faire exclusivement chez le premier employeur postérieur à la perte de l’emploi pendant lequel les droits en cause avaient été accumulés, ou si ces droits pourront le cas échéant être valorisés chez un employeur ultérieur (toujours dans les deux premières années d’embauche). Le rapporteur propose de clarifier le texte sur ce point.

c) Financement de la portabilité du droit individuel à la formation par les organismes collecteurs

Les alinéas 8 à 11 (article L. 6323-22 nouveau du code du travail) définissent les conditions dans lesquelles les organismes collecteurs (qui financent les formations obtenues au titre du DIF) assureront la portabilité : ils financeront les formations décidées dans le cadre du DIF portable à due concurrence des droits valorisés. Cette mission reviendra, conformément à l’accord, à l’OPCA de l’ancien employeur quand le DIF portable sera utilisé pendant la période de chômage, mais à celui du nouvel employeur quand il le sera pendant les deux années suivant l’embauche chez ce dernier.

Il appartiendra à des accords de branche (pour les OPCA de branche) ou à des accords signés entre les parties constitutives des OPCA interprofessionnels de définir les modalités d’imputation des sommes en cause. À défaut d’accord, c’est leur section « professionnalisation » qui sera sollicitée (elle a déjà en charge le DIF de droit commun).

d) Information du salarié

L’alinéa 12 (article L. 6323-23 nouveau du code du travail) prévoit une information du salarié sur ses droits DIF portables : l’employeur devra les mentionner sur le certificat de travail, ainsi que l’organisme collecteur chargé de financer la formation à laquelle ils seraient affectés.

e) Aménagement du droit individuel à la formation financé par un OPACIF suite au désaccord de l’employeur et du salarié

La mise en œuvre du droit repose sur l’accord de l’employeur et du salarié. Dans leur accord du 5 décembre 2003, les partenaires sociaux avaient recherché une « porte de sortie » en cas de désaccord persistant : ils ont stipulé que lorsque durant deux exercices civils consécutifs, le salarié et l’entreprise sont en désaccord sur le choix de l’action de formation au titre du DIF, le salarié bénéficie, de la part de l’OPACIF dont il relève, d’une priorité d’instruction et de prise en charge financière de son congé individuel de formation (CIF) sous réserve que sa demande corresponde aux priorités et aux critères définis par cet OPACIF. Cette stipulation a été transcrite dans le code du travail, à son article L. 6323-12, par la loi du 4 mai 2004.

L’accord du 7 janvier 2009 apporte, à son article 11, une précision à cette règle : la durée de la formation financée par un OPACIF dans ce cadre doit être déduite des droits DIF du salarié concerné. Les alinéas 14 et 15 transcrivent cette précision dans le code du travail.

5. Conclusion : la nouvelle portabilité du droit individuel à la formation, un progrès incontestable, mais aussi des interrogations

En conclusion, on peut observer que le dispositif de portabilité instauré par le présent article représente un progrès très important :

– car il a une porte d’entrée – les ruptures de contrat ouvrant droit à l’assurance chômage – plus large que les dispositifs préexistants de transférabilité (qui visent séparément le licenciement, la convention de reclassement personnalisé, etc.) ;

– car il permet de valoriser les droits résiduels pendant une période bien plus longue que les dispositifs préexistants et en particulier chez un nouvel employeur ;

– car il repose sur un mécanisme financier clair : une valorisation forfaitaire, donc simple, des droits résiduels ; une règle claire quant à l’OPCA chargé de verser les fonds en cause ;

– car, dans une perspective de plus long terme, il constitue une étape vers l’idée d’un compte individuel de droits à formation que chacun conserverait durant toute sa vie professionnelle, voire d’un compte d’épargne-formation qui assurerait tout à la fois la portabilité intégrale des droits acquis à formation et la garantie de leur financement en cas de mise en œuvre.

Ce dispositif suscite dans l’autre sens, deux interrogations :

– la première porte sur le fait qu’il se juxtapose, comme on l’a vu, à plusieurs dispositifs préexistants dits de transférabilité qui ne sont pas supprimés ou absorbés, ce qui ne concourt certainement pas à rendre globalement le DIF plus simple. En particulier, les conditions de juxtaposition avec l’actuelle transférabilité en cas de licenciement sont incertaines ;

– la seconde porte sur son coût potentiel pour les fonds de la formation professionnelle continue qui le supporteront. La Cour des comptes a estimé ⁽²⁴⁾ que ce coût pourrait atteindre annuellement environ 287 millions d’euros dans l’hypothèse où les salariés en cause auraient un résidu de droits à valoriser égal en moyenne à une année d’accumulation, soit vingt heures, et le mobiliseraient tous : d’après des évaluations sur le nombre de salariés en CDI ayant acquis des droits (c’est-à-dire ayant au moins un an d’ancienneté) – qui seraient un peu plus de 12 millions – et sur leur turn-over – qui serait de 13 % –, environ 1,57 million de personnes pourraient être concernées chaque année, chacune pouvant mobiliser 183 euros de droit portable (20 heures à 9,15 euros).

La Commission examine l’amendement AS 71 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Pour simplifier la lecture des dispositions du code du travail relatives au droit individuel à la formation, nous proposons de réunir en une seule et même section celles qui figurent actuellement dans la section consacrée à sa transférabilité et celles qui figurent dans le projet dans une nouvelle section consacrée à sa portabilité.

M. le rapporteur. Je pourrais être d’accord sur le fond, mais cet amendement ne fait pas ressortir une articulation claire entre la transférabilité en cas de licenciement et la portabilité, dont la porte d’entrée est différente puisqu’il s’agit des ruptures de contrats de travail ouvrant droit à l’assurance chômage. J’y suis donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 71.

Elle en vient à l’amendement AS 151 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Je crois souhaitable de garantir aux salariés à temps partiel un droit individuel à la formation, qui ne puisse pas être inférieur à dix heures pour chaque année de présence.

M. le rapporteur. Cela ne figure pas dans l’accord national interprofessionnel. Le droit individuel est dans sa phase de montée en puissance ; moins de 5 % des salariés l’ont fait valoir en 2007 ; ne modifions pas immédiatement la règle. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 151.

M. le président Pierre Méhaignerie. Il n’est pas impossible que l’accumulation de droits à la formation crée des surprises dans quelques années dans les entreprises.

M. le rapporteur. D’après la Cour des comptes, le coût potentiel du droit individuel, en régime de croisière, serait de 13 milliards d’euros par an dans le secteur privé.

La Commission est saisie de deux amendements identiques, AS 149 de M. Roland Muzeau et AS 173 de M. Francis Vercamer.

M. Roland Muzeau. Il n’y a aucune raison de réserver aux seuls salariés en contrat à durée indéterminée le bénéfice de la portabilité du droit individuel.

M. Francis Vercamer. C’est d’autant plus vrai que l’on vise à attacher le droit à la personne et non plus au contrat de travail.

M. le rapporteur. Avis favorable, sous réserve d’une modification complémentaire visant à assurer une cohérence, car l’arrivée à terme d’un contrat à durée déterminée, qu’il faudrait alors viser, n’est pas vraiment une « rupture de contrat ».

La Commission adopte les deux amendements identiques AS 149 et AS 173.

Puis elle examine l’amendement AS 174 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Je propose de supprimer les mots « ouvrant droit à une prise en charge par le régime d’assurance chômage » car il n’y a pas lieu d’exclure les salariés démissionnaires de la portabilité du droit individuel à la formation.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement est contraire à l’accord national et le critère de « rupture ouvrant droit à l’assurance chômage » couvre déjà les salariés dont la démission est reconnue comme « légitime » ainsi que les ruptures conventionnelles.

La Commission rejette l’amendement AS 174.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 196 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit, conformément à l’accord national, de préciser que la valorisation des heures acquises au titre du droit individuel à la formation se fait sur la base d’un montant forfaitaire.

La Commission adopte l’amendement AS 196.

Puis elle examine les amendements AS 20 et AS 21 de M. Claude Goasguen.

M. Dominique Tian. Il s’agit, là aussi, de s’aligner sur la rédaction de l’accord national, en indiquant que les sommes, correspondant à la valorisation des heures acquises au titre du droit individuel à la formation, pourront être affectées par un demandeur d’emploi à l’abondement du financement d’actions de formation, de bilans de compétences ou de validation des acquis de l’expérience.

M. le rapporteur. Avis défavorable car le droit individuel à la formation est un droit individuel. Les salariés, qui ont perdu leur emploi, doivent garder la maîtrise de son utilisation. Il ne faut pas imposer un cofinancement des formations qu’ils demanderont.

La Commission rejette successivement les amendements AS 20 et AS 21.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 197 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à préciser que la mobilisation du droit individuel résiduel devra avoir lieu pendant les deux premières années suivant l’embauche chez un nouvel employeur, mais pas nécessairement chez le premier nouvel employeur postérieur à la rupture du contrat de travail.

La Commission adopte l’amendement AS 197.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel AS 198 du rapporteur.

Elle adopte ensuite les amendements identiques AS 199 du rapporteur et AS 22 de M. Claude Goasguen, également de nature rédactionnelle.

Elle examine alors deux amendements, AS 3 et AS 4, de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Tel qu’il est rédigé, l’article 4 semble favoriser les organismes collecteurs de la branche dont dépend l’entreprise au détriment des autres, notamment les organismes interprofessionnels. Cela va à l’encontre du principe de libre choix par le chef d’entreprise de son organisme collecteur. Je propose donc deux amendements rédactionnels afin de réaffirmer clairement que l’organisme collecteur compétent est celui choisi par l’entreprise.

M. le rapporteur. Nous débattrons plus loin de la liberté de choix de l’organisme collecteur « plan de formation » ; mais dans le cas des organismes « professionnalisation », qui financent le droit individuel à la formation dits prioritaires et qui financeront la portabilité, il ne saurait être question de libre choix. Avis défavorable donc.

M. le secrétaire d’État. Je comprends les motivations de M. Tardy, mais on ne saurait prévoir que le droit individuel soit géré automatiquement par l’organisme collecteur du plan de formation, à la fois parce que le financement peut mobiliser plusieurs organismes collecteurs, parce que ce serait contraire à l’équilibre retenu par les partenaires sociaux et parce que les accords de branche doivent conserver leur actuelle souplesse. J’appelle également votre attention sur le fort impact qu’aurait l’adoption de ces amendements sur la structuration de la formation professionnelle.

M. Lionel Tardy. Je retire les amendements AS 3 et AS 4.

La Commission est saisie d’un amendement AS 150 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Il s’agit d’un amendement de cohérence avec l’amendement précédemment adopté ouvrant la portabilité du droit individuel aux contrats à durée déterminée.

Après que le rapporteur a exprimé son avis favorable, la Commission adopte l’amendement AS 150.

Puis elle adopte l’article 4 ainsi modifié.

Article 5

Simplification des rubriques du plan de formation

Le présent article tend à simplifier la mise en œuvre des formations qui relèvent de l’initiative de l’employeur – ce que l’on appelle communément le plan de formation – en fusionnant deux des trois sous-catégories qui existent actuellement dans cette catégorie de formations.

1. Le droit en vigueur, issu de l’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003

La summa divisio des dispositifs de formation professionnelle dans le code du travail repose, dans la description de ces dispositifs donnée dans le titre II du livre III de la VI^ème partie de ce code, sur la distinction entre ceux qui sont à l’initiative de l’employeur, ceux qui sont à l’initiative du salarié (principalement le congé individuel de formation-CIF) et les autres, qui impliquent un accord des deux parties : droit individuel à la formation, périodes et contrats de professionnalisation.

Les formations à l’initiative de l’employeur sont classiquement répertoriées sous l’expression « plan de formation », qui apparaît à plusieurs occasions dans le code du travail, notamment dans des dispositions instituant une obligation de consultation/information du comité d’entreprise sur ce plan (voir les articles L. 2323-33 et suivants), même si aucune disposition n’impose formellement l’élaboration d’un document ainsi appelé. Le plan de formation est élaboré par l’employeur, auquel le code du travail assigne par ailleurs un certain nombre d’obligations impliquant des actions de formation de ses salariés : il est tenu d’« assurer » leur « adaptation au poste de travail », de « veiller » au « maintien de leur capacité à occuper un emploi », de les former à la sécurité, enfin de faire en sorte de les reclasser en cas de licenciement économique.

Enfin, le plan de formation dispose de fait d’une garantie de financement dans la mesure où, après déduction des contributions dues par les employeurs, d’une part aux OPACIF, d’autre part à ceux agréés au titre de la professionnalisation et du DIF, le reliquat de l’obligation globale de financement de la formation professionnelle est affecté aux autres formations, de fait donc au plan de formation. Ce reliquat représente 0,4 % de la masse salariale sous dix salariés et 0,9 % à partir de cet effectif (sous réserve des mécanismes de lissage du passage du seuil d’effectif).

Le dispositif légal en vigueur (articles L. 6321-1 et suivants du code du travail), résultant de l’accord du 5 décembre 2003, classe les formations du plan de formation en trois sous-catégories, afin de préciser que si ces formations ont a priori lieu durant le temps de travail, certaines peuvent éventuellement et sous diverses conditions entraîner des dépassements de l’horaire de travail, voire être suivies hors temps de travail :

– les actions d’« adaptation au poste de travail » doivent être exécutées sur le temps de travail et donc rémunérées comme du travail ; le salarié est tenu de les suivre ;

– les actions « liées à l’évolution des emplois » ou « qui participent au maintien dans l’emploi » sont également mises en œuvre pendant le temps de travail et rémunérées comme telles par l’employeur. Toutefois, sous réserve d’un accord d’entreprise ou, à défaut, de l’accord individuel écrit du salarié et dans la limite de cinquante heures par an (de 4 % du forfait pour les salariés au forfait annuel en jours ou en heures), ces actions peuvent conduire à un dépassement de la durée légale ou conventionnelle du travail sans que s’applique la réglementation du temps de travail : les heures de formation en cause sont rémunérées au tarif normal, sans majoration pour heures supplémentaires, sans repos compensateur et sans être décomptées en tant qu’heures supplémentaires ou complémentaires (en cas de temps partiel) ;

– les actions de « développement des compétences » peuvent être mises en œuvre hors temps de travail, dans la limite de quatre-vingt heures par an (de 5 % du forfait pour les salariés au forfait annuel en jours ou en heures) et sous réserve de l’accord individuel du salarié et d’un engagement préalable de l’entreprise, discuté avec le salarié, sur la prise en compte des efforts accomplis et l’accès du salarié aux fonctions correspondant à ses nouvelles compétences ; l’employeur défraie les heures de formation hors temps de travail par le versement d’une allocation de formation de 50 % du salaire.

2. Les stipulations de l’accord du 7 janvier 2009 et le dispositif légal proposé

Les articles 2 et 3 de l’accord du 7 janvier 2009, traitant du plan de formation, proposent une simplification de la catégorisation des actions y figurant. L’article 3 dispose ainsi que « les actions d’adaptation au poste de travail et celles qui correspondent à des actions liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise sont réalisées pendant le temps de travail et rémunérées au taux normal » : cela revient à fusionner les deux premières sous-catégories décrites supra en supprimant la règle spécifique aux actions de maintien dans l’emploi qui voulait qu’elles puissent, dans la limite de cinquante heures par an, excéder la durée légale ou conventionnelle du travail sans être assimilées à des heures supplémentaires ; désormais, ces formations, comme celles d’adaptation au poste de travail, devront avoir lieu pendant le temps de travail (ce qui n’interdit pas des dépassements horaires, mais alors décomptés et majorés en tant qu’heures supplémentaires).

Le présent article 5 transpose dans le code du travail cette fusion des deux sous-catégories avec alignement sur le régime actuel des actions d’adaptation au poste de travail.

A ce titre, l’alinéa 3 réécrit l’article L. 6321-2 du code, actuellement relatif aux seules actions d’adaptation au poste de travail, pour y intégrer celles liées « à l’évolution et au maintien dans l’emploi ». Il est précisé, conformément à l’accord, que c’est le maintien dans l’emploi « dans l’entreprise » qui est visé ; cette précision restrictive est absente de l’actuel code du travail. La durée de toutes ces actions constituera bien un temps de travail effectif et donnera donc lieu à rémunération par l’entreprise.

L’alinéa 4 supprime en conséquence les articles du code qui fixent actuellement le régime des actions de maintien dans l’emploi (articles L. 6321-3 à L. 6321-5), ainsi que l’article L. 6321-9, qui devient sans objet car il traite de l’articulation des dépassements horaires actuellement autorisés d’une part au titre des actions de maintien dans l’emploi, d’autre part au titre de celles de développement des compétences : il n’y aura plus de dépassements horaires qu’au titre de ces dernières.

L’alinéa 5 tire les conséquences de la fusion des actions d’adaptation au poste de travail et de celles de maintien dans l’emploi dans les intitulés du code du travail.

Enfin, les alinéas 6 à 9 font de même dans le corps de l’article L. 2323-36 du code, lequel définit les documents que l’employeur est tenu d’adresser au comité d’entreprise (ou le cas échéant à sa commission de la formation) et aux délégués syndicaux trois semaines au moins avant les réunions qu’il tient dans le cadre de sa consultation sur le plan de formation. Il est à noter que l’alinéa 7, dans la version du projet de loi antérieure au passage en commission, présente une ambiguïté rédactionnelle dans la mesure où, introduisant la mention des deux sous-catégories du plan de formation qui subsistent, il dispose que les documents fournis par l’employeur doivent distinguer « notamment » ces deux sous-catégories, ce qui pourrait être interprété comme autorisant d’autres rubriques dans le plan de formation. Le rapporteur propose un amendement de clarification.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS 200 du rapporteur, l’amendement AS 25 de M. Claude Goasguen devenant en conséquence sans objet.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel AS 201 du rapporteur.

Puis elle examine les amendements identiques AS 202 du rapporteur et AS 72 de M. Michel Issindou.

M. le rapporteur. Il s’agit, à l’alinéa 7 de l’article 5, de déplacer le mot « notamment » afin d’éviter toute interprétation erronée.

M. Roland Muzeau. Je n’ai pourtant cessé d’entendre, lorsque je siégeais au Sénat, qu’il fallait bannir le mot « notamment » de tous les textes de loi.

La Commission adopte les amendements identiques AS 202 et AS 72.

La Commission adopte l’article 5 ainsi modifié.

Article 6

Extension de la prise en charge par les organismes collecteurs du congé individuel de formation (OPACIF) aux formations hors temps de travail

Le présent article vise à élargir les opportunités d’accès des salariés à des formations dont ils prennent l’initiative en instaurant une possibilité de prise en charge par les OPACIF des frais pédagogiques de formations réalisées hors temps de travail.

1. Rappel sur le régime juridique du congé individuel de formation et sur les OPACIF

Les articles L. 6322-1 et suivants du code du travail définissent le « congé individuel de formation » (CIF). Selon ces dispositions, ce congé « a pour objet de permettre à tout salarié, au cours de sa vie professionnelle, de suivre à son initiative et à titre individuel, des actions de formation, indépendamment de sa participation aux stages compris, le cas échéant, dans le plan de formation de l’entreprise dans laquelle il exerce son activité [, en vue] d’accéder à un niveau supérieur de qualification ; de changer d’activité ou de profession ; de s’ouvrir plus largement à la culture, à la vie sociale et à l’exercice des responsabilités associatives bénévoles ».

Ce congé relève donc de la seule initiative du salarié et l’employeur ne peut le différer que dans des cas limitatifs (conséquences préjudiciables à la marche de l’entreprise, absence simultanée d’un trop grand nombre de salariés).

Il est toutefois subordonné à une condition d’ancienneté : le salarié doit justifier d’une ancienneté au travail d’au moins vingt-quatre mois consécutifs ou non, dont douze mois dans l’entreprise où il demande son congé. La condition d’ancienneté globale est portée à trente-six mois dans les entreprises artisanales de moins de dix salariés (articles R. 6322-1 et R. 6322-2 du code précité).

La durée du congé est également limitée, à un an ou 1 200 heures de travail pour des formations discontinues ou à temps partiel.

En effet, les actions de formation du congé « s’accomplissent en tout ou partie pendant le temps de travail » (article L. 6322-2 du code précité) ; pour cette raison, le salarié demande un congé, comme l’implique l’expression « congé individuel de formation ». Pendant ce congé, le salarié reste rémunéré par l’employeur (son salaire pouvant toutefois être réduit selon la durée du congé et son niveau de salaire), mais celui-ci est remboursé par l’OPACIF qui finance la formation du salarié.

Pour ce faire, une contribution spéciale de 0,2 % sur la masse salariale des entreprises de vingt salariés et plus est prélevée au bénéfice des OPACIF ; cette cotisation est de 0,3 % pour les entreprises de travail temporaire et de 1 % pour tout salarié en contrat à durée déterminée (elle est alors due quelle que soit la taille de l’entreprise). Globalement, en 2007, ils ont collecté 707 millions d’euros au titre de la collecte de droit commun (CIF-CDI) et 182 millions au titre de la collecte spécifique aux contrats à durée déterminée (CIF-CDD).

Les OPACIF acceptent les demandes qui leur sont adressées en fonction de leurs moyens financiers, l’article L. 6322-18 du code précité leur permettant de refuser une prise en charge « lorsque les demandes (…) ne peuvent être toutes simultanément satisfaites ». En 2007 ont été pris en charge 38 406 CIF-CDI (soit 67,5 % des demandes), pour un coût moyen de 21 028 euros et une durée moyenne de formation de 754 heures, ainsi que 7 941 CIF-CDD. En termes de catégories socioprofessionnelles, les principaux bénéficiaires du CIF-CDI sont les employés (49 %), devant les ouvriers (29 %) ; ce sont en majorité des hommes et 86 % ont moins de 45 ans. Les OPACIF financent également des congés pour bilan de compétences ou pour validation des acquis de l’expérience, qui ne représentent toutefois qu’une petite part de leurs dépenses ⁽²⁵⁾.

Dans son rapport public 2009, la Cour des comptes, analysant ensemble le congé individuel de formation et le droit individuel à la formation, a porté un jugement assez sévère sur ces instruments, relevant notamment « une contribution très limitée à la réduction des inégalités de formation » ; tout en reconnaissant que le congé bénéficie plus aux catégories socioprofessionnelles modestes (employés et ouvriers) qu’aux autres et n’écarte pas les salariés des très petites entreprises bien qu’elles soient exonérées de contribution CIF, la Cour fondait principalement ce constat sur le faible nombre de bénéficiaires du système et corrélativement le coût unitaire élevé d’un congé.

2. Les stipulations de l’accord du 7 janvier 2009

L’accord du 7 janvier 2009 ne modifie pas le régime du congé individuel de formation à proprement parler. Néanmoins, peut-être en réponse aux critiques susmentionnées, les partenaires sociaux ont souhaité y affirmer, dans une formule assez contournée, leur volonté de « démocratiser » ce dispositif, en lien avec leur volonté générale de réorienter les dispositifs de la formation professionnelles vers les salariés les plus fragiles et vers les demandeurs d’emploi : « Le nombre de salariés bénéficiaires d’un CIF doit être développé en recherchant une optimisation des dispositifs existants et en veillant à mieux adapter les actions prises en charge aux besoins des salariés et demandeurs d’emploi (CIF-CDD) et à la situation de l’emploi, conformément aux dispositions relatives à la qualification et à la requalification des salariés et des demandeurs d’emploi du présent accord ».

Pour le reste, l’accord, sans toucher au régime du congé, qui est rappelé et donc conforté à son article 15, stipule au même article un élargissement du champ des prises en charge des OPACIF : « Le coût des actions qui sont réalisées en dehors de la période d’exécution du contrat de travail est pris en charge par les OPACIF (…) selon les mêmes modalités que celles du congé individuel de formation pour les salariés ayant 12 mois d’ancienneté dans la même entreprise ».

3. Le dispositif proposé

Le dispositif législatif proposé par le présent article 6 transcrit fidèlement l’accord en l’enrichissant sur un point.

Il tend à compléter l’article L. 6322-20 du code du travail, lequel, inséré dans la section du code intitulée « Congé individuel de formation », fixe les modalités de prise en charge du congé par les OPACIF : le premier alinéa de cet article prévoit que ces organismes remboursent à l’employeur le salaire qu’il verse aux salariés en congé ; le deuxième alinéa prévoit qu’ils prennent en charge tout ou partie des frais de formation « conformément aux règles qui régissent les conditions de [leur] intervention ».

Le projet de loi insère un troisième alinéa dans cet article L. 6322-20, selon lequel les OPACIF pourraient, pour les salariés ayant une ancienneté d’au moins un an dans l’entreprise comme l’accord le stipule, financer « tout ou partie des frais liés à la réalisation d’une formation se déroulant en dehors du temps de travail », selon les modalités prévues au deuxième alinéa de l’article L. 6322-20 : il s’agit donc de prendre en charge les frais de formation selon les mêmes règles que celles applicables aux formation s’inscrivant dans un CIF.

Cette mesure, qui autorisera la prise en charge de formations de type « cours du soir », potentiellement moins coûteuses qu’un CIF du fait de l’absence de salaires à rembourser, est de nature à élargir le champ des bénéficiaires des fonds des OPACIF à moyens constants ; elle peut aussi représenter une opportunité pour les salariés des petites entreprises, où le problème du remplacement des départs en congé formation est particulièrement sensible. Les règles de prise en charge des formations devront toutefois rester fidèles à la logique des OPACIF, à savoir financer des formations qui s’inscrivent dans l’optique de la « mobilité choisie » : des formations choisies par le salarié indépendamment de son employeur et qui conduisent à l’acquisition de qualifications nouvelles.

Dans la rédaction du projet de loi antérieure à son examen en commission, cette disposition pose par ailleurs un problème technique s’agissant du champ des formations qu’elle vise, compte tenu de son insertion dans le code du travail : apparemment, le visa des formations « se déroulant en dehors du temps de travail » couvre potentiellement toutes les formations de type « cours du soir ». Mais cette mesure s’insère dans un article qui traite des charges des OPACIF, et plus généralement dans une section du code du travail dédiée au congé individuel de formation. D’autres articles de cette section, comme on l’a vu, disposent notamment que le CIF se déroule au moins en partie sur le temps de travail (ce qui est inhérent à un dispositif impliquant un congé : on ne prend pas un congé pour suivre une formation hors temps de travail) et fixent des règles d’ancienneté différentes de celle retenue pour la présente mesure. Le choix d’imputation dans le code du travail, faisant apparaître des contradictions de droit, crée donc des incertitudes sur la portée de cette mesure. Le rapporteur propose un amendement de clarification.

Le projet de loi apporte enfin aux salariés qui bénéficieront de la prise en charge de leur formation hors temps de travail une garantie importante : ils seront couverts par la branche des accidents du travail et maladies professionnelles, c’est-à-dire qu’en cas d’accident sur leur lieu de formation ou sur les trajets pour s’y rendre, ils auront droit aux prestations en espèces de cette branche, plus avantageuses que celles de l’assurance maladie. Le projet de loi n’indique pas, en revanche, qui aura la charge de financer cette protection (a priori, l’employeur).

La Commission examine l’amendement AS 203 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement, qui tend à réécrire l’article 6, est rédactionnel : il s’agit, en créant une nouvelle subdivision dans le code du travail, de bien distinguer le nouveau régime applicable aux formations se déroulant hors du temps de travail de celui du congé individuel de formation, lequel concerne des formations se déroulant au moins en partie sur ce qui est normalement le temps de travail – puisqu’il faut accorder un « congé ».

La Commission adopte l’amendement AS 203.

En conséquence, l’article 6 est ainsi rédigé et l’amendement AS 158 de M. Roland Muzeau n’a plus d’objet.

Article 7

Bilan d’étape professionnel et passeport formation

Le présent article introduit dans le code du travail deux mesures décidées par les partenaires sociaux : l’instauration d’un bilan d’étape professionnel quinquennal et celle d’un passeport formation.

Les alinéas 1 à 3 du présent article insèrent à cette fin un nouveau chapitre, dédié à ces deux mesures, à la fin du titre I^er, consacré aux « dispositions générales », du livre du code du travail consacré à la formation professionnelle continue.

1. Le bilan d’étape professionnel

a) Une disposition voulue par les partenaires sociaux

Dans le cadre de l’accord du 5 décembre 2003 (article 1^er), les partenaires sociaux ont institué un droit, pour les salariés, à un entretien professionnel réalisé par l’entreprise tous les deux ans, ainsi qu’un accès à un bilan de compétence après vingt ans d’activité professionnelle et, en tout état de cause, à 45 ans.

L’accord du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail, à son article 6, prévoit un « bilan d’étape professionnel ». L’accord du 14 novembre 2008 sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, à son article 1^er, § 2, en développe ensuite les modalités : ce bilan doit contribuer à la réalisation d’un diagnostic individuel des compétences des salariés, mais ne sera pas exclusivement dédié à la gestion prévisionnelle ; il « doit permettre au salarié de disposer d’un état de ses compétences professionnelles (…), de définir son projet professionnel (…), à l’entreprise de déterminer les besoins et les objectifs de professionnalisation de ce dernier dans une optique de sécurisation des parcours professionnels. Ce bilan est de nature distincte de l’entretien annuel d’évaluation qui constitue un acte de management. A cet effet, lorsqu’il est réalisé dans l’entreprise et que la taille et la structure de l’entreprise le permettent, il ne peut être fait par la hiérarchie directe de l’intéressé. Il bénéficie tous les cinq ans aux salariés (ayant au moins deux ans d’activité dans l’entreprise) qui le souhaitent. La demande du salarié ne peut être refusée par l’entreprise. Tous les salariés sont informés par leur entreprise du droit qui leur est ainsi ouvert ».

L’accord du 7 janvier 2009 place les entretiens professionnels et le passeport de formation dans un cadre général qui valorise parallèlement l’adaptation des projets des salariés aux besoins de l’entreprise et à la réalité économique, mais aussi la prise en compte de leurs ambitions : « Les entretiens professionnels et/ou le passeport formation doivent notamment permettre à chaque salarié d’être en mesure d’élaborer et de mettre en œuvre un projet professionnel qui tienne compte des besoins en qualification et/ou en compétences de son entreprise, ou plus généralement de ceux du monde économique, mais aussi de sa propre ambition de développer ses connaissances, ses compétences et aptitudes professionnelles ». Par ailleurs, il renvoie, à son article 17, aux stipulations précitées de l’accord du 14 novembre 2008 et à un futur avenant sur le financement du bilan d’étape professionnel. Un avenant d’application a été acté le 3 mars 2009, mais sans traiter de ce financement ; de plus cet avenant a été l’objet de l’opposition d’une majorité (trois sur cinq) des organisations syndicales de salariés représentatives au plan national et interprofessionnel, ce qui entraîne sa nullité.

b) Le dispositif proposé

Les alinéas 4 à 6 (article L. 6315-1 nouveau du code du travail) du présent article 7 définissent le bilan d’étape professionnel dans des termes conformes aux stipulations de l’accord du 14 novembre 2008 : le bilan sera de droit à la demande du salarié, tous les cinq ans, dès lors qu’il a deux ans d’ancienneté au moins (ce qui exclut de fait les salariés précaires). Un décret d’application est prévu à l’alinéa 6 dans la rédaction du projet de loi antérieure à son examen en commission ; compte tenu des divisions syndicales fortes sur la mise en œuvre du bilan d’étape, sans doute serait-il plus respectueux du dialogue social de renvoyer, sur ce point, à la négociation des partenaires sociaux, ce que propose le rapporteur.

2. Le passeport formation

a) Un dispositif issu de l’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003

L’article 2 de l’accord du 5 décembre 2003 a créé le « passeport formation », afin que chaque salarié soit « en mesure d’identifier et de faire certifier ses connaissances, ses compétences et ses aptitudes professionnelles, acquises soit par la formation initiale ou continue, soit du fait de ses expériences professionnelles ». Il doit recenser : « les diplômes et les titres obtenus au cours du cursus de formation initiale ; les expériences professionnelles acquises lors des périodes de stage ou de formation en entreprise ; les certifications à finalité professionnelle délivrées sous forme de diplôme, de titre ou de certificat de qualification, obtenus dans le cadre de la formation continue ou de la validation des acquis de l’expérience ; la nature et la durée des actions de formation suivies au titre de la formation professionnelle continue ; le ou les emplois tenus dans une même entreprise dans le cadre d’un contrat de travail et les connaissances, les compétences et les aptitudes professionnelles mises en œuvre dans le cadre de ces emplois ; dans une annexe et avec l’accord du salarié, les décisions en matière de formation qui seraient prises lors d’entretiens professionnels et de bilans de compétences dont il a bénéficié ».

L’accord du 7 janvier 2009 complète ce dispositif en spécifiant, à son article 18, que le passeport formation peut également recenser, à l’initiative du salarié tout ou partie des informations recueillies à l’occasion du bilan d’étape professionnel, de l’entretien professionnel ou du bilan de compétences, ainsi que les habilitations de personnes. Par ailleurs, il confie au nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (voir infra l’article 9 du présent projet) la mission d’élaborer et mettre à jour un modèle de passeport et plus généralement d’en favoriser la diffusion.

b) Le dispositif proposé

L’article L. 6315-2 nouveau du code du travail tel que proposé dans le projet de loi initial dispose en conséquence que le nouveau fonds de sécurisation met à disposition des salariés un modèle de passeport formation qui recense, à l’initiative des salariés, tout ou partie des informations recueillies lors d’entretiens professionnels ou de bilans de compétences ou d’étape, les actions de formation suivies, y compris celles prescrites par Pôle emploi (qui ne sont pas formellement visées dans les stipulations des partenaires sociaux), les expériences professionnelles acquises lors de stages, les qualifications obtenues, enfin les emplois occupés, mais aussi les activités bénévoles éventuelles (non visées en tant que telles par les accords), et les connaissances, compétences et aptitudes mises en œuvre dans le cadre de ces emplois et de ces activités. Un item visé par les partenaires sociaux n’a pas été repris, même indirectement, dans le projet de loi initial : la mention des habilitations de personnes.

La Commission est saisie de l’amendement AS 73 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Nous proposons de supprimer l’article 7 relatif au bilan d’étape professionnel, car l’avenant qui en traite a fait l’objet d’un droit d’opposition majoritaire de la part de la CGT-FO, de la CGT et de la CFTC. Le désaccord porte, en particulier, sur le fait que ce bilan puisse être effectué par un supérieur hiérarchique, ce qui revient quasiment à le transformer en bilan de non-compétence.

Par ailleurs, on peut se demander comment ce bilan d’étape s’articulera avec le bilan de compétence ; il risque de le remettre en cause et de substituer à la pratique du bilan, qui est en train de se développer, celle du simple entretien de carrière.

M. le rapporteur. Comme vous l’indiquez dans l’exposé des motifs de votre amendement, le principe du bilan d’étape professionnel a été créé par l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008, signé par une large majorité des organisations syndicales. Ce qui est remis en cause par les signataires de cet accord, c’est seulement un avenant portant sur les modalités d’application ; mais je proposerai un amendement AS 206 visant à les renvoyer à la négociation entre partenaires sociaux. Avis défavorable donc.

La Commission rejette l’amendement AS 73.

Puis elle examine l’amendement AS 74 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Il s’agit d’un amendement de repli, par lequel nous proposons de renvoyer à une négociation nationale interprofessionnelle la détermination des modalités de mise en œuvre et de financement du bilan d’étape professionnel.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Mon amendement AS 206 est plus complet.

M. Jean-Patrick Gille. C’est l’inverse !

La Commission rejette l’amendement AS 74.

Elle est saisie de deux amendements identiques, AS 204 du rapporteur et AS 26 de M. Claude Goasguen.

M. le rapporteur. Il s’agit de remplacer les mots « passeport de formation » par les mots « passeport formation ».

La Commission adopte les amendements identiques AS 204 et AS 26.

Elle examine ensuite l’amendement AS 175 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Cet amendement vise à renvoyer à la négociation collective la définition des modalités du bilan d’étape professionnel, tout en en affirmant dans la loi son principe, dès lors qu’il figure dans l’accord national.

M. le rapporteur. L’adoption de cet amendement supprimerait la règle selon laquelle le bilan d’étape professionnel peut être renouvelé tous les cinq ans. Avis défavorable, et je vous invite à adopter mon amendement AS 206, qui satisfait la demande d’un renvoi à la négociation.

La Commission rejette l’amendement AS 175.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel AS 205 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 159 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Il s’agit d’un amendement de précision.

M. le rapporteur. Trois syndicats se sont opposés à l’avenant sur le bilan d’étape, à cause du lien qu’il établissait avec la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences. Or, cet amendement aurait un peu le même effet : le fait d’évaluer les capacités d’évolution dans l’entreprise ne risque-t-il pas d’être perçu comme une forme de présélection de ceux que l’on veut garder et de ceux qui l’on veut pousser vers la porte ?

M. Roland Muzeau. Je retire l’amendement AS 159.

La Commission est saisie de l’amendement AS 206 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de renvoyer à un accord national interprofessionnel étendu les conditions d’application du bilan d’étape professionnel.

M. Francis Vercamer. Je désire cosigner l’amendement.

La Commission adopte l’amendement AS 206.

En conséquence, les amendements AS 164 et AS 160 de M. Roland Muzeau n’ont plus d’objet.

La Commission examine ensuite l’amendement AS 176 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Il est aberrant que le passeport orientation et formation ne fasse pas état de la formation initiale. Cet amendement vise à combler cette lacune.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. le secrétaire d’État. La formation est un tout et la mention de la formation initiale ne peut qu’enrichir le passeport formation.

La Commission adopte l’amendement AS 176.

En conséquence, l’amendement AS 177 de M. Francis Vercamer, ainsi que les amendements AS 207, AS 208 et AS 209 du rapporteur n’ont plus d’objet.

La Commission adopte l’article 7 modifié.

Article additionnel après l’article 7

Entretien professionnel des salariés de quarante-cinq ans

La Commission examine l’amendement AS 19 de M. Jacques Kossowski, portant article additionnel après l’article 7.

M. Jacques Kossowski. Trop de salariés subissent des réorientations qu’ils n’ont pas choisies, alors qu’un bilan de compétences aurait permis d’anticiper un changement de carrière. Il conviendrait que les salariés, dans l’année qui suit leur quarante-cinquième année, soient obligatoirement informés de leurs droits en matière d’accès à un bilan d’étape professionnel, un bilan de compétence ou à une action de professionnalisation. C’est en préparant la seconde partie de carrière, que nous lutterons plus efficacement contre le chômage des seniors.

M. le rapporteur. Avis favorable à cet amendement, dont l’auteur est un expert.

M. le secrétaire d’État. Je veux rendre hommage au travail de Jacques Kossowski. Il rejoint celui accompli par Nicole Notat, présidente de Vigeo, qui m’a récemment remis un recueil de bonnes pratiques en faveur de l’emploi des seniors. Il faut savoir que les chances d’accès à une formation sont divisées par deux au-delà de l’âge de cinquante ans. Or, la seconde partie de la vie professionnelle peut recouvrir, en quinze ans, deux à trois métiers successifs. C’est un excellent amendement, auquel il conviendrait néanmoins d’apporter une correction matérielle : il convient de viser le deuxième alinéa et non le troisième alinéa de l’article L. 6321-1 du code du travail.

M. Jean-Patrick Gille. Nous sommes favorables à cet amendement, premier pas vers un dispositif basé sur l’automaticité. Néanmoins, cette information obligatoire introduit un risque de mise en concurrence, que nous avons déjà relevé, entre le bilan d’étape professionnel et le bilan de compétence.

M. Roland Muzeau. Les salariés auront-ils la garantie que les résultats du bilan, qui seront connus de la direction des ressources humaines de l’entreprise, ne pourront pas jouer en leur défaveur ?

M. Jacques Kossowski. Les syndicats ont refusé le caractère confidentiel du bilan. Cela dit, seule l’information est obligatoire. Les salariés ont toute liberté de refuser d’entreprendre une telle action.

M. Jean-Patrick Gille. Il vaudrait mieux opter pour un bilan de compétence réalisé dans le cadre des droits personnels à la formation, et qui est donc la propriété du salarié, plutôt que pour un bilan d’étape professionnel, dirigé par la direction du personnel !

M. Denis Jacquat. Lors de l’examen du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale, nous avions insisté sur la nécessité d’anticiper la fin de la première partie de carrière pour les métiers pénibles. Ainsi, un ouvrier du bâtiment pourrait-il entreprendre, dès l’âge de quarante ans, un bilan psychologique et professionnel afin d’envisager une seconde partie de carrière, que l’équilibre des régimes des retraites rendra de toute façon obligatoire.

M. Francis Vercamer. Cet excellent amendement permettra de faire prendre conscience aux entreprises et aux salariés de la nécessité d’une remise en cause professionnelle et de réduire ainsi les problèmes de déconnexion d’avec le marché du travail constatés chez les plus de cinquante ans.

M. Roland Muzeau. Le bilan sera-t-il ou non confidentiel ?

M. le président Pierre Méhaignerie. Il sera en tout cas optionnel.

La Commission adopte l’amendement AS 19 rectifié.

Article 8

Contenu de la négociation triennale de branche
sur la formation professionnelle

Le présent article vise à préciser le contenu de la négociation obligatoire triennale de branche sur la formation professionnelle en l’orientant vers les thèmes prioritaires que sont la validation des acquis de l’expérience (VAE), l’accès aux certifications et le développement du tutorat.

1. Les stipulations de l’accord du 7 janvier 2009

Les partenaires sociaux, dans l’accord du 7 janvier 2009, demandent aux branches professionnelles de se mobiliser sur un certain nombre de thèmes jugés prioritaires :

– s’agissant du tutorat, l’article 7 de l’accord instaure un accompagnement par un tuteur externe des salariés en contrat de professionnalisation répondant à certaines caractéristiques (très faible niveau de qualification ; bénéfice d’un minimum social ou d’un contrat aidé ; absence de CDI à temps plein depuis trois ans au moins, etc.) ; il est précisé qu’un accord de branche (ou interprofessionnel dans le cadre d’un OPCA interprofessionnel) peut définir d’autres cas de publics bénéficiant de ce tutorat.

– s’agissant des certifications, en lien avec leur volonté de donner plus de valeur aux certificats de qualification professionnelle en les asseyant sur des référentiels (voir infra l’article 11 du projet de loi qui transcrit ce point de l’accord), les partenaires sociaux nationaux prescrivent aux branches de recenser les certifications existantes dans leur champ (article 32 de l’accord) et de « préciser les modalités d’élaboration et de validation des certificats de qualification professionnelle et, le cas échéant, des autres certifications professionnelles, ainsi que les conditions propres à favoriser l’accès des salariés (…) à ces certifications professionnelles » (article 33).

– s’agissant de la validation des acquis de l’expérience, l’article 35 de l’accord invite les branches à mettre en œuvre des « démarches collectives de développement ». En conséquence, l’article 36 prescrit aux branches (et aux OPCA interprofessionnels) de préciser par accord « les modalités d’information des entreprises et des salariés sur les actions de validation des acquis de l’expérience mises en œuvre en vue de l’obtention d’une certification professionnelle (…) ; les conditions propres à favoriser l’accès des salariés, dans un cadre collectif ou individuel, à la validation des acquis de l’expérience ; les modalités de prise en charge, par l’OPCA concerné, des frais liés à l’organisation des jurys (…) ».

2. Le dispositif proposé

Le code du travail comporte un certain nombre d’obligations de négocier périodiquement (ce qui n’impose pas de conclure un accord) dans les branches professionnelles. Les partenaires sociaux de branche doivent négocier :

– annuellement sur les salaires ;

– tous les trois ans sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, sur les conditions de travail, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et l’emploi des seniors, sur l’insertion des travailleurs handicapés et sur la formation professionnelle ;

– tous les cinq ans sur les classifications et sur l’établissement éventuel de mécanismes d’épargne salariale interentreprises.

L’article L. 2241-6 du code prévoit pour l’heure une négociation sur « les priorités, les objectifs et les moyens de la formation professionnelle des salariés ».

Le présent article tend à préciser le contenu de cette négociation, qui devra notamment aborder, selon le projet de loi dans sa rédaction initiale, les questions de la validation des acquis de l’expérience, de l’accès aux certifications et du développement du tutorat. Il prend ainsi en compte la demande de mobilisation des branches que comporte l’accord sur ces thèmes. Pour ce qui est du tutorat, le dispositif gagnerait toutefois à être plus précis en mentionnant la valorisation de la fonction tutorale, qui constitue l’un des enjeux déterminants du développement du tutorat.

La Commission est d’abord saisie de l’amendement AS 210 du rapporteur.

M. le rapporteur. Au regard des objectifs poursuivis en matière d’égalité d’accès à la formation tant dans l’accord de 2003 que dans celui de 2009 et de l’insuffisance des progrès en la matière, il convient d’inviter les branches à discuter périodiquement des moyens de promouvoir cet objectif.

La Commission adopte l’amendement AS 210.

Elle examine ensuite l’amendement AS 211 de M. le rapporteur.

M. le rapporteur. Le dispositif de portabilité du droit individuel à la formation proposé dans le projet de loi conformément aux accords de 2008 et de 2009 ne peut pas être considéré comme pleinement satisfaisant.

Sous le régime de l’accord de 2003 et de la loi du 4 mai 2004, qui instituaient une transférabilité du droit individuel également peu satisfaisante, une soixantaine au moins de branches professionnelles ont traité de cette question. Vingt-cinq se sont référées au droit commun, trente-cinq ont souhaité aller au-delà, certaines retenant une possibilité limitée de valoriser un reliquat de droits chez un nouvel employeur. Il convient, aujourd’hui, d’inviter les branches à faire des progrès similaires en portabilité, ceux-ci inspirant à leur tour des évolutions dans le futur dispositif interprofessionnel.

La Commission adopte l’amendement AS 211.

Puis elle examine l’amendement AS 152 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Cet amendement vise à étendre l’obligation triennale sur les priorités, les objectifs et les moyens de la formation professionnelle des salariés à la mise en œuvre du passeport formation.

M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait.

M. Roland Muzeau. Je le retire.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement AS 212 du rapporteur.

M. le rapporteur. Pour développer le tutorat, il convient de motiver les salariés à devenir tuteurs. Cet amendement invite donc les branches à négocier tous les trois ans sur la valorisation du tutorat.

L’amendement AS 212 est adopté.

En conséquence, l’amendement AS 75 de M. Michel Issindou n’a plus d’objet.

Puis la Commission examine l’amendement AS 51 de M. Pierre Morange.

M. Pierre Morange. Cet amendement tend à préciser le domaine de la négociation obligatoire de branche triennale : la négociation sur le développement du tutorat devra inclure les conditions de son exercice par des personnes âgées de plus de cinquante-cinq ans.

Alors que le taux d’emploi des seniors – 38,3 % – est insatisfaisant, loin de l’objectif de Lisbonne fixé à 44,7 %, le secteur de la formation professionnelle offre un vivier d’emplois qu’il convient de ne pas négliger. En outre, le tutorat est une forme très importante de transmission entre générations.

M. le secrétaire d’État. Lors du sommet social qui s’est tenu cet après-midi, la CFDT, FO, la CGC, la CFTC et la CGT ont souligné la nécessité d’une approche intergénérationnelle, consistant à ne plus opposer l’emploi des jeunes et celui des seniors. C’est un amendement utile, qui a le mérite de souligner l’intérêt du tutorat pour l’emploi des seniors.

M. le président Pierre Méhaignerie. Dans un article paru avant-hier dans Le Monde, la CFDT a estimé qu’il serait difficile d’atteindre les objectifs fixés pour l’emploi des jeunes. Elle propose que les entreprises puissent accueillir des jeunes en dehors des contrats de professionnalisation ou d’apprentissage, dans le cadre d’un tutorat. En avez-vous débattu lors du sommet social ?

M. le secrétaire d’État. Non, mais un amendement à venir du rapporteur nous permettra de financer les actions de tutorat, et donc d’accueillir de façon beaucoup plus souple les jeunes en entreprise.

M. le président Pierre Méhaignerie. Dans cette période de crise, c’est une absolue nécessité.

M. Jean-Patrick Gille. Je propose de rectifier l’amendement AS 51 en substituant aux termes « personnes âgées » les termes « salariés âgés ».

M. le rapporteur. J’en suis d’accord.

L’amendement AS 51, ainsi rectifié, est adopté à l’unanimité.

La Commission adopte l’article 8 ainsi modifié.

Après l’article 8

La Commission est saisie de l’amendement AS 50 de M. Pierre Morange, portant article additionnel après l’article 8.

M. Pierre Morange. Cet amendement vise à appeler l’attention sur la nécessité de financer les activités de tutorat. Mais sur le fond, je ne souhaite évidemment pas créer de nouvelle « niche sociale » et puisque le rapporteur a déposé un amendement – que j’ai cosigné – qui vise à financer le tutorat par le biais des fonds de la formation professionnelle, je retire l’amendement AS 50.

La Commission examine l’amendement AS 165 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. La loi du 4 mai 2004 a inscrit dans les sujets de la négociation triennale « la définition et les conditions de mise en œuvre des actions de formation, de leur suivi et de leur évaluation, en vue d’assurer l’égalité professionnelle, le maintien dans l’emploi et le développement des compétences des travailleurs handicapés ». Afin de connaître l’efficacité de cette mesure, il semble nécessaire de pouvoir en dresser le bilan.

M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait par l’amendement AS 67 adopté à l’article 1^er, qui prévoit que le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie évalue les politiques de formation menées en faveur des personnes handicapées.

M. Roland Muzeau. Je retire donc l’amendement AS 165.

Article additionnel après l’article 8

Rapport sur la formation professionnelle dans les zones transfrontalières

La Commission est ensuite saisie de l’amendement AS 178 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Les travailleurs transfrontaliers – 20 000 dans le Nord de la France – n’ont pas accès à la formation professionnelle en France. Le groupe de travail parlementaire franco-belge, auquel j’ai participé, a insisté sur la nécessité de coordonner les dispositifs de formation. Cet amendement prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement un rapport sur ces questions.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement AS 178.

TITRE III

SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS

Article 9

Création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels
et d’un dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi

Le présent article transcrit deux des mesures phares de l’accord du 7 janvier 2009, la création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et celle d’un dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi. Ces dispositions complémentaires doivent concourir à la volonté politique affirmée dans le préambule du titre II de l’accord et à son article 20, à savoir « renforcer les politiques en faveur de la qualification et de la requalification des salariés dont le déficit de formation fragilise le maintien ou l’évolution dans l’emploi », l’objectif chiffré afférent étant de « parvenir à former chaque année 500 000 salariés supplémentaires parmi les moins qualifiés et 200 000 demandeurs d’emploi de plus qu’aujourd’hui ».

1. La création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels

Les alinéas 1 à 47 du présent article instituent le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.

a) Un fonds qui remplace le fonds unique de péréquation actuel

Ce nouveau fonds remplace l’actuel « fonds national de péréquation », tel que le dénomme le code du travail, plus connu sous le vocable de « fonds unique de péréquation » (FUP). Les alinéas 1 à 3 proposent donc une nouvelle rédaction de l’ensemble de la section du code du travail actuellement consacrée au fonds actuel.

Le fonds actuel a été créé par la loi du 4 mai 2004. Il est issu de la fusion des deux organismes de mutualisation au second degré, c’est-à-dire assurant la mutualisation de fonds collectés par les réseaux de collecte, qui existaient précédemment :

– l’Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL), créée en 1987 pour coiffer les organismes paritaires collecteurs agréés « alternance » ;

– le Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), créé en 1982 au titre du congé individuel de formation.

Le fonds actuel reçoit :

– les « excédents financiers » des organismes collecteurs intervenant au titre de la professionnalisation, du droit individuel à la formation et du congé individuel de formation. Les OPCA « plan de formation », qui mutualisent les fonds versés par les entreprises qui ne réalisent pas en dépenses internes leur obligation légale au titre du plan de formation, ne sont donc pas tenus de lui reverser leurs excédents ;

– les majorations dues par les entreprises en cas de retard ou d’insuffisance de leurs contributions aux OPCA ;

– une fraction comprise entre 5 % et 10 %, selon le code du travail, de la collecte des OPCA intervenant au titre de la professionnalisation et du DIF, le pourcentage retenu étant fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de la formation professionnelle. L’instauration de ce prélèvement sur la collecte de base a été en 2004 la contrepartie de la suppression du mécanisme de péréquation qui existait auparavant entre les OPCA « alternance » : ceux d’entre eux qui sont établis au niveau des branches devaient reverser 35 % des contributions reçues des employeurs de dix salariés et plus à ceux qui étaient interprofessionnels ;

– la compensation du relèvement de 10 à 20 salariés, dans le cadre du plan d’urgence pour l’emploi présenté dans l’été 2005 par M. Dominique de Villepin, du seuil d’assujettissement des entreprises à la contribution de 0,2 % sur la masse salariale au titre du CIF et au taux majoré (0,5 % au lieu de 0,15 %) de contribution aux OPCA « professionnalisation et DIF ».

Les concours du fonds actuel, financés sur les excédents des OPCA, sont réservés à ceux où a été constaté un « besoin de trésorerie » ; il leur consent des « avances de trésorerie et des transferts de disponibilités ». Il peut également, par convention avec l’État, contribuer au financement de toutes actions « en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle » ; une convention de cette nature a été signée en 2006.

Le tableau présenté à la page suivante fait état des encaissements et versements du FUP en 2007.

Par ailleurs, le FUP a pour mission de recueillir divers documents financiers, statistiques et qualitatifs que doivent lui transmettre les OPCA ; il peut également commissionner des experts, notamment des commissaires aux comptes, pour auditer et contrôler les OPCA.

Son organisation doit être déterminée par accord national interprofessionnel agréé ; le FUP est géré par une association créée à cet effet et ses instances dirigeantes comprennent un commissaire du Gouvernement.

Encaissements et versements du fonds unique de péréquation (FUP) en 2007

(en millions d’euros)


Encaissements		Versements
Disponibilités excédentaires des OPCA « professionnalisation-DIF »	215,86	Avances remboursables à des OPCA « professionnalisation-DIF »	28
Disponibilités excédentaires des OPCA « CIF »	18,41	Avances remboursables à des OPCA « CIF »	27,8
5 % de la collecte « professionnalisation-DIF »	89,62
Compensation du relèvement de seuil des obligations renforcées de formation de 10 à 20 salariés	114	Reversement aux OPCA de la compensation du relèvement de seuil	114
		Financement par convention avec l’État d’actions pour l’emploi et la formation	97
		Versement exceptionnel à l’AFPA (prévu par la loi de finances pour 2007)	175

Source : données extraites du rapport « jaune » « Formation professionnelle » annexé au PLF 2009.

b) Le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels tel que prévu par l’accord du 7 janvier 2009

● Les missions du fonds

Dans le préambule de leur accord, les partenaires sociaux ont inscrit la création du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels sous l’item : « Dépasser la logique de statuts pour intégrer une logique de projets et de parcours professionnels ». Il est présenté comme l’instrument financier qui devra « permettre à un nombre significatif de salariés et de demandeurs d’emploi dont le déficit de formation fragilise l’entrée, le maintien, l’évolution ou le retour dans un emploi d’acquérir une qualification ou de se requalifier en dynamisant la période de professionnalisation et en mettant en œuvre pour les demandeurs d’emploi une action préparatoire opérationnelle à l’emploi menant à un emploi identifié dans l’entreprise, ou en fonction des besoins identifiés par une branche professionnelle ». Le fonds devra intervenir « en faveur de publics ciblés » et sur la base de cofinancements, dans le cadre d’une « contractualisation rénovée ».

Si la recherche de cette « contractualisation rénovée » marque sans doute la volonté des partenaires sociaux que l’État cesse d’imposer des prélèvements comme il en a opéré sur le FUP, la référence à la « logique de statuts » renvoie au cloisonnement actuel des systèmes de financement des formations, qui concourt à privilégier toujours, dans l’accès aux formations, des catégories de salariés dont le besoin de formation n’est pourtant pas toujours le plus élevé. Le nouveau fonds doit contribuer à mieux mettre la formation professionnelle continue au service des salariés les plus menacés et des demandeurs d’emploi, le prologue du titre II de l’accord fixant à cet égard des objectifs chiffrés : former chaque année 500 000 salariés parmi les moins qualifiés et 200 000 demandeurs d’emploi de plus qu’actuellement (où environ 600 000 chômeurs accèdent annuellement à la formation).

Le dispositif de l’accord développe cette volonté : son article 24 donne mission au fonds de sécurisation de contribuer, obligatoirement en cofinancement avec au moins un autre partenaire (État, Pôle emploi et régions notamment), « au financement des actions concourant à la qualification et à la requalification des salariés et des demandeurs d’emploi prises en charge par les OPCA et les OPACIF compétents dans le champ du présent accord et définies ci-avant » ; ce renvoi vise les articles 20 à 23 de l’accord :

– l’article 20 prévoit une prise en charge prioritaire par les OPCA et les OPACIF des formations mises en œuvre au bénéfice de certaines catégories de salariés : les plus exposés au risque de rupture de leur parcours professionnel ; ceux dont le niveau de qualification est V ou moins ; ceux qui n’ont pas bénéficié d’une action de formation au cours des cinq dernières années ; ceux qui alternent fréquemment des périodes de travail et des périodes de chômage ; ceux à temps partiel ; de manière plus générale, ceux des TPE-PME ;

– l’article 21 instaure la « préparation opérationnelle à l’emploi » (POE), action de formation de 400 heures au plus au bénéfice de demandeurs d’emploi susceptibles d’occuper un emploi correspondant à une offre identifiée déposée à Pôle emploi. La POE est cofinancée par Pôle emploi et l’OPCA compétent. L’article 22, concernant toujours les demandeurs d’emploi, prévoit le conventionnement entre OPCA et Pôle emploi d’actions destinées à « répondre à des besoins identifiés par une branche professionnelle ». Enfin, l’article 23, de manière plus générale, dispose que les OPCA pourront bénéficier de concours du fonds de sécurisation « au titre de la sécurisation des parcours professionnels, pour la mise en œuvre de projets favorisant le retour rapide à l’emploi ».

Par ailleurs, selon l’article 45 de l’accord, le fonds de sécurisation reprend la mission de péréquation entre les OPCA « professionnalisation » et entre les OPACIF – les OPCA « plan de formation » restant donc non concernés – qu’assure aujourd’hui le FUP. Selon l’accord, le nouveau fonds devra subordonner ses concours de péréquation au respect de certaines règles par les OPCA et OPACIF : respect des champs conventionnels ; respect des règles de prise en charge des dépenses et de coûts moyens pour les contrats de professionnalisation ; s’agissant de la professionnalisation, affectation d’au moins 40 % de la collecte au financement des contrats de professionnalisation et des périodes de professionnalisation ayant pour objectif l’obtention d’un diplôme, titre ou certification.

En outre, selon le même article, le fonds de sécurisation doit « assurer l’animation » des OPCA et des OPACIF du champ conventionnel, ce qui consisterait à préciser les modalités techniques de mise en œuvre des règles de prise en charge du CIF, du congé de bilan de compétences et de la validation des acquis de l’expérience, ainsi qu’à examiner les réclamations suite à des rejets de demande de contrat de professionnalisation ou de CIF.

Enfin, il est chargé par les partenaires sociaux d’élaborer le modèle du « passeport formation » et d’en favoriser la diffusion (article 19 de l’accord).

● Les ressources du fonds

Elles sont définies par les articles 25 et 46 de l’accord. Elles comporteraient notamment :

– au titre du financement de « la qualification et de la requalification des salariés et des demandeurs d’emploi », un prélèvement assis sur la totalité des obligations légales de financement de la formation par les entreprises (dont le taux global varie entre 0,55 % et 1,6 % de la masse salariale des entreprises), versé par les OPCA et OPACIF. Le taux de ce prélèvement, déterminé annuellement par le Comité paritaire national pour la formation professionnelle ⁽²⁶⁾, ne pourra excéder 13 % du montant des obligations des entreprises. Il est précisé que les accords collectifs constitutifs des OPCA pourront déterminer pour chacun d’eux la répartition de cette contribution entre les obligations des entreprises au titre de la professionnalisation et celles au titre du plan de formation ; à défaut d’un tel accord avant le 30 septembre 2009, un pourcentage uniforme sera appliqué aux deux obligations ;

– les excédents des OPCA au titre de la professionnalisation et des OPACIF.

Si cette seconde ressource est dans la continuité du fonds unique de péréquation actuel, la première entraînera un renforcement considérable des moyens du fonds de péréquation, puisqu’on passera de 10 % au plus de la seule collecte au titre de la professionnalisation à 13 % au plus de la totalité des obligations légales de financement de la formation, incluant le financement des plans de formation et des CIF :

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