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Amendements  sur le projet ou la proposition

N° 1793

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 juillet 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI relatif à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie,

PAR M. GÉrard CHERPION,

Député.

——

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1628

INTRODUCTION 9

I. L’ORGANISATION ACTUELLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE NE PERMET PAS L’USAGE LE PLUS EFFICACE DES MOYENS AU PROFIT DU PLUS GRAND NOMBRE 11

A. LA FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE DANS L’ENTREPRISE : UNE TRADITION DE DIALOGUE SOCIAL ET DE MUTUALISATION 12

B. L’IMPACT DE LA DÉCENTRALISATION SUR LA GESTION PUBLIQUE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 14

1. La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État 15

2. La loi quinquennale pour l’emploi du 20 décembre 1993 15

3. La loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité 16

C. LES APPORTS DES RÉFORMES RÉCENTES 17

1. L’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 et la loi du 4 mai 2004 17

2. L’acte II de la décentralisation 18

3. L’investissement de l’assurance chômage dans la formation des demandeurs d’emploi et la création de Pôle emploi 19

D. LES LIMITES DU SYSTÈME ACTUEL DE FORMATION PROFESSIONNELLE 19

1. Un accès à la formation professionnelle qui reste inégal 19

2. Une mutualisation limitée entre grandes et moins grandes entreprises 21

3. Le déploiement insuffisant des dispositifs les plus novateurs 22

a) La validation des acquis de l’expérience 22

b) Le droit individuel à la formation 24

4. Un appareil de formation qui reste dispersé 25

II. LA MATURATION DE LA RÉFORME 27

A. UNE RÉFORME QUI EST LE FRUIT D’UN PROCESSUS EXEMPLAIRE DE PRÉPARATION ET DE CONCERTATION 27

1. Des études préparatoires particulièrement nombreuses 27

2. L’application de la loi du 31 janvier 2007 28

a) La saisine des partenaires sociaux par le Gouvernement 28

b) La négociation interprofessionnelle 29

c) Les autres travaux préparatoires 30

B. LES GRANDES LIGNES DE L’ACCORD DU 7 JANVIER 2009 30

III. UN PROJET DE LOI AU SERVICE DE DEUX GRANDS OBJECTIFS 33

A. FAIRE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE UN OUTIL ESSENTIEL DE LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS 33

1. Réorienter les moyens pour un accès plus large et plus égal à la formation professionnelle 33

2. Poursuivre l’individualisation de l’accès à la formation 34

3. Développer les dispositifs de valorisation des compétences 34

B. RENDRE L’ORGANISATION PLUS SIMPLE, PLUS LISIBLE, PLUS EFFICACE 35

1. Rationaliser les dispositifs 35

2. Rendre la formation professionnelle plus lisible et plus transparente 36

3. Améliorer la gouvernance 37

IV. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION : RENFORCER LE VOLET « ORIENTATION » DU PROJET DE LOI ET LA MOBILISATION POUR L’EMPLOI DES JEUNES 39

A. RESPECTER AU MIEUX LES TERMES DE L’ACCORD DES PARTENAIRES SOCIAUX 39

B. MAINTENIR L’ÉQUILIBRE DES CIRCUITS FINANCIERS ET DES ACTEURS 39

C. PROMOUVOIR LA TRANSPARENCE 40

D. RELANCER LE DIALOGUE SOCIAL AU NIVEAU DES BRANCHES 40

E. PRENDRE EN COMPTE LES PERSONNES LES PLUS FRAGILES ET LES SENIORS 40

F. AFFIRMER LE DROIT À L’INFORMATION ET À L’ORIENTATION PROFESSIONNELLES 41

G. POUR L’EMPLOI DES JEUNES : INNOVER EN RECOURANT À L’EXPÉRIMENTATION ET À LA CONTRACTUALISATION 41

TRAVAUX DE LA COMMISSION 45

I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 45

II.- EXAMEN DES ARTICLES 63

TITRE IER : DISPOSITIONS GÉNÉRALES 63

Article 1er Objectifs et principes d’organisation de la formation professionnelle 63

Article 2 : Articulation de la formation tout au long de la vie avec le socle de connaissances et de compétences 69

Article additionnel après l’article 2 Droit à l’information et à l’orientation professionnelles 71

Article 3 : Labellisation des organismes d’orientation 71

Après l’article 3 81

TITRE II : SIMPLIFICATION ET DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE 82

Article 4 : Portabilité du droit individuel à la formation 82

Article 5 : Simplification des rubriques du plan de formation 95

Article 6 : Extension de la prise en charge par les organismes collecteurs du congé individuel de formation (OPACIF) aux formations hors temps de travail 98

Article 7 : Bilan d’étape professionnel et passeport formation 101

Article additionnel après l’article 7 : Entretien professionnel des salariés de quarante-cinq ans 106

Article 8 : Contenu de la négociation triennale de branche sur la formation professionnelle 107

Après l’article 8 111

Article additionnel après l’article 8 : Rapport sur la formation professionnelle dans les zones transfrontalières 111

TITRE III : SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS 112

Article 9 : Création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et d’un dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi 112

Après l’article 9 145

Article 10 : Prise en charge financière de la participation à des jurys 146

Article 11 : Définition et modalités de détermination des certificats de qualification professionnelle – Missions de la commission nationale de la certification professionnelle 149

TITRE IV : CONTRATS EN ALTERNANCE 156

Article 12 : Modalités d’accès au contrat de professionnalisation 156

Article 13 : Modalités de détermination du concours financier apporté par les personnes ou entreprises employant un apprenti au centre de formation d’apprentis où est inscrit l’apprenti 165

TITRE IV BIS : EMPLOI DES JEUNES (nouveau) 168

Article additionnel après l’article 13 : Conventions d’objectifs entre l’État et les entreprises ou les branches sur le développement de la formation des jeunes par l’alternance 169

Article additionnel après l’article 13 : Généralisation des clauses d’insertion des jeunes dans les marchés publics 170

Article additionnel après l’article 13 : Conventions entre le préfet et les opérateurs privés de placement relatives aux offres d’emploi non pourvues 171

Article additionnel après l’article 13 : Autorisation des entreprises à imputer sur leur obligation légale de financement de la formation professionnelle une part de leurs dépenses au titre du tutorat au profit des jeunes 172

Article additionnel après l’article 13 : Prise en compte des acquis des apprentis n’ayant pas obtenu de diplôme pour l’obtention d’un certificat de qualification professionnelle 173

Article additionnel après l’article 13 Attribution d’une autorisation de travail de droit aux étrangers autorisés à séjourner en France pour la conclusion d’un contrat d’apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée 173

Article additionnel après l’article 13 Prise en compte des jeunes effectuant un volontariat international en entreprise pour l’application du dispositif de majoration du taux de la taxe d’apprentissage prévu à l’article 225 du code général des impôts 174

Article additionnel après l’article 13 : Évaluation et financement de l’action des missions locales au profit de l’insertion professionnelle des jeunes 174

Article additionnel après l’article 13 : Extension du réseau des écoles de la deuxième chance 175

TITRE V : GESTION DES FONDS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 176

Article 14 : Missions des organismes paritaires collecteurs agréés 176

Article 15 : Régime de l’agrément des organismes collecteurs 195

TITRE VI : OFFRE ET ORGANISMES DE FORMATION 200

Article 16 : Régime de déclaration d’activité des dispensateurs de formation professionnelle – Publicité de la liste des organismes déclarés 200

Article additionnel après l’article 16 : Interdiction de l’exercice de l’activité de prestataire de formation aux personnes condamnées pour abus frauduleux d’une personne en état de sujétion psychologique ou physique 209

Après l’article 16 209

Article additionnel après l’article 16 : Établissement par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels d’une charte qualité de la commande de formation pour les entreprises et les organismes collecteurs 209

Article 17 : Information des stagiaires de la formation professionnelle 209

Après l’article 17 211

Article 18 : Modalités d’accès à une formation au niveau régional 211

Article 19 : Transferts de salariés de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes qui participent aux missions d’orientation des demandeurs d’emploi à Pôle emploi 213

TITRE VII : COORDINATION DES POLITIQUES DE FORMATION PROFESSIONNELLE ET CONTRÔLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 215

Article 20 : Régime du plan régional de développement des formations professionnelles 215

Après l’article 20 222

Article 21 : Compétence des agents de catégorie A en matière de contrôle de la formation professionnelle 223

Après l’article 21 226

Article additionnel après l’article 21 : Contrôle administratif et financier de l’État sur les actions financées par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et Pôle emploi 227

Article additionnel après l’article 21 : Dispositif de communication des renseignements nécessaires à l’accomplissement des opérations de contrôle 227

Article additionnel après l’article 21 : Sanctions financières en cas d’inexécution des actions de formations, de manœuvres frauduleuses ou de refus de se soumettre aux contrôles 227

Après l’article 21 228

TABLEAU COMPARATIF 229

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 277

ANNEXES 333

ANNEXE N° 1 : Liste des personnes auditionnées 333

ANNEXE N° 2 : Principaux sigles utilisés dans le rapport 341

ANNEXE N° 3 : Accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 sur le développement de la formation tout au long de la vie professionnelle, la professionnalisation et la sécurisation des parcours professionnels 343

ANNEXE N° 4 : Lettre paritaire consécutive à l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 sur le développement de la formation tout au long de la vie professionnelle, la professionnalisation et la sécurisation des parcours professionnels relative aux missions et critères d'agrément des OPCA 377

INTRODUCTION

La formation professionnelle, ce sont vingt-sept milliards d’euros brassés chaque année – financés notamment par l’État, Pôle emploi, vingt-six régions et une centaine d’organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) –, plus de dix millions de stagiaires, près de 50 000 organismes dispensateurs de formations, près de 5 000 titres différents inscrits au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), bref un ensemble de financements – massifs – et d’acteurs – extrêmement nombreux – qui constitue un « système » auquel il est aisé de reprocher sa complexité, son cloisonnement, son défaut de coordination et de transparence. Les utilisateurs du système peuvent-ils s’y retrouver pour accéder à la formation la plus adaptée à leur cas ? Tous ont-ils les mêmes chances de bénéficier d’une formation ? Les fonds mobilisés sont-ils utilisés à bon escient ?

Ces questions sont légitimes et d’ailleurs le présent projet de loi vise à améliorer les réponses qu’on peut y apporter ; il comprend des mesures importantes en matière de gouvernance, de transparence et de contrôle.

Pour autant, les critiques adressées à la formation professionnelle telle qu’elle est organisée en France ne doivent pas occulter certaines de ses spécificités remarquables. La principale, s’agissant de la formation continue des salariés (de droit privé), tient au rôle exceptionnel qu’y tient la démocratie sociale : le dispositif actuel est le fruit d’accords, souvent unanimes, des partenaires sociaux et reste géré, pour l’essentiel, par eux.

Il nous faut aussi reconnaître que le système de la formation professionnelle, quelle que soit sa pesanteur, a su se réformer pour intégrer au fil des ans de nouvelles dimensions :

– Dans un contexte de chômage élevé et durable, la formation professionnelle est devenue un outil déterminant des politiques de l’emploi.

– Les acteurs ont pris conscience des inégalités considérables dans l’accès à la formation professionnelle et des mesures correctrices, qu’amplifiera la présente réforme, ont été engagées pour rendre cet accès plus large et plus égal.

– Le poids excessif que joue encore le statut d’emploi (ou de non-emploi) de chacun dans l’accès à la formation est également admis de tous et, de plus en plus, l’on s’efforce de prendre en compte les personnes plutôt que les statuts pour l’accès à la formation, notamment avec l’émergence de la notion de parcours professionnel et la création en 2004 d’un dispositif, le droit individuel à la formation (DIF), qui pose pour la première fois la formation comme un droit personnel, égal pour tous, quantifié, capitalisable et transférable (dans une mesure encore très limitée) en cas de changement de statut d’emploi.

L’accord national interprofessionnel conclu le 7 janvier 2009 s’inscrit pleinement dans le fil de ces évolutions. On doit, en particulier, y saluer l’affirmation d’une responsabilité des partenaires sociaux vis-à-vis des salariés les plus fragiles et des demandeurs d’emploi, assortie de l’objectif de former annuellement 500 000 salariés peu ou pas qualifiés et 200 000 demandeurs d’emploi de plus qu’aujourd’hui.

Le présent projet de loi constitue d’abord la traduction de l’accord des partenaires sociaux. Cependant, d’autres enjeux nous sont imposés par l’urgence. Comme l’a récemment affirmé le Président de la République, il est temps d’instituer un véritable droit à l’orientation professionnelle mis en œuvre par un dispositif mieux coordonné. Il nous faut, aussi, alors que le chômage des jeunes explose, nous donner tous les moyens possibles, en recourant à l’expérimentation et à la contractualisation, d’approcher d’un objectif simple mais terriblement ambitieux : faire en sorte de ne laisser aucun jeune à l’écart d’une démarche d’insertion professionnelle. La Commission des affaires sociales a particulièrement insisté, en adoptant de nombreux amendements, sur ces deux enjeux de l’orientation et de l’emploi des jeunes. Elle souhaite notamment engager notre pays dans un processus permettant de placer en formation par l’alternance 500 000 jeunes de plus qu’aujourd’hui.

I. L’ORGANISATION ACTUELLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE NE PERMET PAS L’USAGE LE PLUS EFFICACE DES MOYENS AU PROFIT DU PLUS GRAND NOMBRE

Ce que l’on appelle globalement la formation professionnelle a mobilisé, en 2006 (dernière année consolidée), plus de 27 milliards d’euros. Ces fonds provenaient principalement des entreprises (11 milliards d’euros, soit 41 % du total), de l’État (plus de 7 milliards d’euros, soit 27 % du total) et des régions (près de 4 milliards d’euros, soit 14 % du total). Ils ont été répartis entre trois grandes catégories de bénéficiaires : les actifs, salariés ou agents publics (près de 17 milliards d’euros), les jeunes en formation (près de 7 milliards d’euros) et les demandeurs d’emploi (3,4 milliards d’euros).

Dépense des financeurs finaux par public bénéficiaire en 2006

(en milliards d’euros)

 

Apprentissage

Jeunes en insertion professionnelle

Actifs occupés du privé

Demandeurs d’emploi

Agents publics

Total

En  %

Entreprises

1,01

0,98

9,19

-

-

11,18

41,2

État

1,27

0,5

1,21

1,43

2,97

7,38

27,2

Régions

1,84

0,86

0,33

0,73

0,13

3,89

14,4

Autres collectivités territoriales

0,03

-

0,02

-

1,74

1,79

6,6

Autres administrations publiques et Unédic

0,1

-

0,03

1,06

0,65

1,84

6,8

Ménages

0,22

-

0,62

0,19

-

1,03

3,8

Total

4,47

2,34

11,4

3,41

5,49

27,11

100

En  %

16,5

8,6

42

20,3

12,6

100

 

Source : annexe « jaune » « Formation professionnelle » au PLF 2009.

Le rôle prédominant des entreprises, de l’État et des régions dans le financement de la formation professionnelle tient à la manière dont l’ensemble de ce système s’est construit, d’une part autour d’obligations financières des employeurs à partir de 1971, d’autre part autour de dispositifs publics mis en œuvre initialement par l’État, puis très largement transférés à partir de 1983 aux régions.

Le poids relatif des publics bénéficiaires de la formation professionnelle s’explique aussi par l’histoire. Les objectifs poursuivis ont évolué : aux objectifs de promotion sociale et de développement culturel se sont ajoutés, à partir des années 1980 et de l’apparition du chômage de masse, des objectifs en termes de politiques de l’emploi. On attend désormais de la formation professionnelle qu’elle concoure à l’insertion des jeunes, au maintien de l’« employabilité » des salariés et à la construction de « parcours professionnels » qui permettent de surmonter l’instabilité croissante des emplois.

L’organisation du système, compte tenu de la manière dont il s’est construit autour de circuits de financement, donne au statut des personnes un rôle excessif dans l’accès à la formation : il y a les dispositifs pour les jeunes, ceux pour les salariés de droit privé en poste, ceux pour les agents publics, ceux pour les demandeurs d’emploi… On observe par exemple sur le tableau ci-avant que 82 % des concours financiers des entreprises ont été consacrés en 2006 à la formation des salariés et qu’elles n’ont pas contribué à celle des demandeurs d’emploi, du fait des règles en vigueur.

A. LA FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE DANS L’ENTREPRISE : UNE TRADITION DE DIALOGUE SOCIAL ET DE MUTUALISATION

Depuis les textes fondateurs que sont l’accord national interprofessionnel du 9 juillet 1970 et la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l’éducation permanente, la formation professionnelle continue (FPC) destinée aux salariés du secteur privé constitue un ensemble institutionnel très original. Il s’est développé distinctement des autres dispositifs de formation professionnelle, soit initiale (apprentissage), soit destinée à d’autres publics que les salariés (les agents publics, les demandeurs d’emploi…). Cette originalité tient à plusieurs facteurs.

Tout d’abord, parce que la FPC est un lieu de rencontre évident des intérêts des entreprises – qui souhaitent disposer de personnels adaptés à un progrès technique de plus en plus rapide – et des salariés – qui voient légitimement dans la formation un moyen déterminant de promotion professionnelle –, elle a été et reste un thème de dialogue social particulièrement riche. Non seulement elle est abondamment négociée au niveau des branches professionnelles (147 accords de branche en ont traité en 2007), mais surtout elle a fait l’objet de plusieurs accord nationaux interprofessionnels (ANI) qui ont ensuite été transcrits dans le code du travail, que ce soit l’accord fondateur de 1970 ou celui du 20 septembre 2003, remarquable par l’adhésion unanime qu’il a reçue des huit organisations (de salariés et d’employeurs) représentatives au plan national et interprofessionnel. La transcription législative de cet accord, par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie (1) et au dialogue social, a d’ailleurs été l’occasion de poser le principe – ensuite acté par la loi n° 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social – de concertation préalable avec les partenaires sociaux avant toute réforme initiée par l’exécutif en matière de droit du travail, d’emploi et de formation professionnelle. La formation professionnelle apparaît donc comme le domaine d’élection d’une forme de démocratie sociale qui a ensuite été généralisée.

Corollaire logique de leur rôle dans l’élaboration du droit de la formation professionnelle continue, les partenaires sociaux assurent la gestion des dispositifs qui la mettent en œuvre. Le système s’est historiquement bâti non sur des obligations de résultats (par ex. faire parvenir tous les salariés à un niveau de qualification), mais sur des obligations de moyens : les entreprises doivent financer la formation des salariés en y consacrant une fraction de leur masse salariale. En outre, les sommes en cause sont obligatoirement mutualisées au moins pour partie en étant collectées par des organismes ad hoc, que l’on appellera de manière générique les organismes paritaires collecteurs agréés, ou OPCA (2). L’architecture du système a progressivement dégagé trois grandes rubriques correspondant à des sous-catégories de l’obligation globale de financement de la formation par les entreprises ; il s’agit donc, dans le cadre de cette obligation globale, d’obligations particulières :

– le financement du « plan de formation », c’est-à-dire des formations organisées à l’initiative de l’employeur, financement qui peut être assuré en direct et n’est donc que partiellement mutualisé par les organismes collecteurs ;

– le financement du « congé individuel de formation » (CIF), intégralement mutualisé, qui recouvre les formations à l’initiative des salariés ;

– le financement des contrats de formation en alternance, également mutualisé.

Le rôle éminent des partenaires sociaux dans la mise en œuvre de la formation professionnelle explique naturellement que les organismes collecteurs, conformément à l’organisation du dialogue social en France, se soient principalement constitués selon une logique sectorielle, celle des branches, et plus marginalement selon une logique territoriale, avec une minorité d’organismes interprofessionnels en général régionaux. Cette structuration selon les branches a une justification évidente : il s’agit de former aux métiers d’une activité donnée. Mais elle a aussi des effets induits défavorables :

– une multiplication des organismes (qui sont près d’une centaine aujourd’hui) qui ne permet pas nécessairement toutes les économies d’échelle possibles ;

– une sectorisation très poussée qui rend plus difficile le financement de formations conduisant les salariés à changer complètement de métier ou de branche ;

– la difficulté à mettre en cohérence un système de formation professionnelle organisé sectoriellement avec le système financé sur fonds budgétaires, qui est organisé sur une base territoriale avec une large décentralisation aux régions.

Des dispositions réglementaires (figurant aux articles R. 6332-1 et suivants du code du travail) ont toutefois été prises par les pouvoirs publics pour limiter l’éparpillement des organismes collecteurs : ils doivent être agréés et cet agrément ne peut être accordé qu’à un seul organisme dans un champ géographique ou professionnel donné ; dans un tel champ, un organisme unique doit assurer à la fois la collecte des contributions dues au titre du plan de formation des entreprises de moins de dix salariés et de celles dues au titre de la professionnalisation ; un organisme à compétence territoriale limitée (régionale ou interrégionale) doit être interprofessionnel ; sauf dans les secteurs non couverts par les accords nationaux interprofessionnels (« hors champ »), les organismes agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF) doivent avoir une compétence interprofessionnelle ; sous réserve de dérogations justifiées par la spécificité de certains secteurs, un seuil de collecte annuelle minimale – actuellement 15 millions d’euros – conditionne l’agrément des organismes à compétence nationale…

B. L’IMPACT DE LA DÉCENTRALISATION SUR LA GESTION PUBLIQUE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Dans un premier temps, avant même que les partenaires sociaux ne se saisissent de la question en 1970, l’État a cherché à développer la formation professionnelle en l’organisant et en la finançant. Ainsi la loi n° 63-1240 du 18 décembre 1963 a-t-elle instauré le Fonds national de l’emploi (FNE) pour regrouper des crédits destinés à l’accompagnement des restructurations industrielles qui débutaient alors, notamment en finançant des stages de formation. La loi n° 66-892 du 3 décembre 1966 d’orientation et de programme sur la formation professionnelle a ensuite fait de celle-ci une obligation nationale et prévu en conséquence un financement budgétaire des centres de formation.

Puis, est arrivée la décentralisation. La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État a consacré la compétence des régions en matière de formation professionnelle, en leur donnant une compétence de droit commun pour la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Elle a ensuite été suivie d’autres lois visant à amplifier ce mouvement par étapes de décentralisation (3).

1. La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État

Aux termes de l’article 82 de la loi du 7 janvier 1983, il revenait aux régions d’assurer la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Les conseils régionaux obtenaient donc une compétence de droit commun en la matière. En contrepartie, l’État conservait un certain nombre de compétences d’attribution, notamment :

– la définition du cadre législatif et réglementaire et le contrôle de l’application de l’obligation légale de financement de la formation par les employeurs ;

– la mise en œuvre des actions de portée nationale, en particulier les stages assurés par un même organisme dans plusieurs régions, ou des actions destinées à des stagiaires ou des apprentis. Il en va ainsi des actions de formation financées par le Fonds national de l’emploi et des actions de formation en faveur des publics spécifiques : les illettrés, les détenus, les réfugiés et les personnes handicapées ;

– la mise en œuvre des actions de portée générale découlant des programmes établis au titre des orientations prioritaires de l’État et définies par le Comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

Sur le plan financier, les régions ont alors bénéficié de deux transferts de moyens : une dotation annuelle de décentralisation spécifique de l’État et la perception du produit de l’impôt sur les cartes grises.

En outre, les régions se sont vues reconnaître toute liberté pour répartir leurs dépenses entre les différents postes de formation. À cet effet, un fonds régional de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue, servant de réceptacle à ces crédits ainsi qu’à ceux votés par le conseil régional, a été créé dans chaque région et sa gestion a été confiée au conseil régional.

Pour autant, selon un rapport présenté par M. Roger Karoutchi (4), « au moment du vote de la loi de 1983, les 4/5e des moyens publics d’intervention en matière de formation professionnelle restent de la responsabilité de l’État ».

2. La loi quinquennale pour l’emploi du 20 décembre 1993

La loi quinquennale no 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle a approfondi le mouvement de décentralisation, en prévoyant notamment : 

– le transfert par l’État aux régions de deux blocs de compétences : les actions qualifiantes destinées à des jeunes de 16 à 25 ans en juin 1994 ; les actions de préqualification et d’insertion ainsi que le réseau d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes, ce transfert devant intervenir selon un calendrier défini par la région et au plus tard au 31 décembre 1998 ;

– la création du plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes : élaboré par la région en concertation avec l’État (et notamment les recteurs) et après une large concertation des départements, du conseil économique et social régional et des acteurs socio-économiques, le plan allait donner à la région un rôle d’animation et de mise en cohérence, au niveau territorial, des dispositifs de formation professionnelle initiale et continue des jeunes ;

– l’extension des compétences consultatives du comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue et des comités régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l’emploi.

Au total, la loi quinquennale du 20 décembre 1993 a constitué un réel effort d’élargissement et de coordination des politiques régionales de la formation professionnelle, centré principalement sur les jeunes. À compter du 1er janvier 1999, tous les conseils régionaux ont eu compétence sur l’ensemble du dispositif de formation professionnelle des jeunes.

3. La loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

En 2002, le niveau régional est consacré comme celui de la régulation du système de formation professionnelle. De nouvelles compétences sont confiées aux conseils régionaux.

La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale contient un certain nombre de mesures relatives à la formation professionnelle : la création d’un comité de coordination régionale de l’emploi et de la formation professionnelle dans chaque région, sous la co-présidence du préfet de région et du président du conseil régional ; la réforme de la collecte de la taxe d’apprentissage ; la coordination des financements des centres de formation d’apprentis (CFA) autour du conseil régional.

Quelques semaines plus tard, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a confié des compétences nouvelles aux conseils régionaux : extension du plan régional de développement des formations professionnelles aux formations délivrées aux adultes ; définition d’un schéma régional des formations de l’association nationale pour la formation professionnelle des adultes à partir du 1er janvier 2003 ; prise en charge par les régions de l’indemnité compensatrice forfaitaire, dite prime d’apprentissage, versée aux employeurs d’apprentis et dont le montant est désormais modulable.

Comme l’a relevé M. Pierre-André Périssol, dans son rapport publié en juin 2003, « Régionalisation de la formation professionnelle », les lois de 2002 n’ont pourtant pas su aller au-delà des aménagements techniques, plusieurs difficultés étant restées sans réponse (5). Par conséquent, une nouvelle impulsion était nécessaire, qui sera donnée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, véritable acte II de la décentralisation.

C. LES APPORTS DES RÉFORMES RÉCENTES

1. L’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 et la loi du 4 mai 2004

L’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 et la loi du 4 mai 2004 qui l’a transcrit dans le code du travail se sont donnés pour ambition de répondre aux insuffisances du système qui s’était développé depuis 1971. Dans le préambule de l’accord de 2003, les partenaires sociaux relevaient ainsi que « l’accès des salariés à la formation professionnelle continue dépend trop souvent de leur niveau de formation initiale, de la taille de leur entreprise, du secteur professionnel dans lesquels ils exercent leur activité, de leur sexe, de la catégorie socioprofessionnelle correspondant à leur emploi, ou de la nature de leur contrat de travail ». Ils convenaient en conséquence d’identifier « des publics prioritaires pour lesquels des objectifs d’accès à la formation seront définis lors des négociations de branche », à savoir : « les jeunes, les seniors, les femmes et les salariés des TPE-PME ». L’ambition affichée était donc « d’accroître de manière décisive et efficace l’accès de tous à la formation tout au long de la vie professionnelle », tout en permettant à chaque salarié « d’être acteur de son évolution professionnelle ».

En vue de ces objectifs, les partenaires sociaux puis le législateur ont mis en place des instruments novateurs :

– La création d’un « droit individuel à la formation » (DIF) a reconnu, pour la première fois, un droit individuel, quantifié et capitalisable, à accéder à la formation continue. Ainsi, depuis le 7 mai 2005, chaque salarié, y compris en contrat à durée déterminée, ayant une certaine ancienneté acquiert-il annuellement un droit à vingt heures de formation ; les droits acquis annuellement peuvent être cumulés sur six ans et dans la limite de cent vingt heures. Le dossier individuel de formation, bénéficiant en principe à la grande majorité des salariés, constitue donc, avant tout, une mesure de démocratisation de la formation continue ; chacun a désormais un droit de base égal à y accéder.

– Le « contrat de professionnalisation » a remplacé les formes de contrats de formation en alternance, notamment les contrats de qualification, qui existaient antérieurement. Ouvert aux jeunes et aux demandeurs d’emplois, le contrat de professionnalisation intègre des durées de formation plus courtes que les contrats préexistants en vue de permettre un accroissement significatif du nombre de bénéficiaires ; dans le même esprit, on a institué parallèlement la « période de professionnalisation » pour les salariés en poste.

– Pour ce qui concerne les mécanismes financiers, la loi de 2004 a réformé le circuit de mutualisation au second degré, c’est-à-dire entre organismes collecteurs, en créant, en lieu et place des deux fonds de mutualisation préexistants, un fonds unique de péréquation (FUP) coiffant les organismes collecteurs tout à la fois au titre de leur collecte destinée à financer les contrats en alternance et de celle destinée à financer le congé individuel de formation. Par ailleurs, elle a augmenté significativement l’obligation globale de financement de la formation professionnelle continue, qui est ainsi passée de 1,5 % à 1,6 % de la masse salariale pour les entreprises de dix salariés et plus et de 0,25 % ou 0,15 % (selon qu’elles étaient ou non assujetties à la taxe d’apprentissage) à 0,55 % pour celles de moins de dix salariés ; le supplément a, en particulier, été affecté au financement des contrats et périodes de professionnalisation et du dossier individuel à la formation (par le biais d’une augmentation des taux des cotisations versées aux organismes collecteurs à ce titre).

2. L’acte II de la décentralisation

Après que la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) eut déjà confié de nouvelles compétences aux conseils régionaux en matière d’insertion professionnelle des jeunes avec la mise en place du contrat pour l’insertion dans la vie sociale (CIVIS) et le transfert de la responsabilité des formations artistiques et culturelles, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a marqué ce que l’on peut appeler véritablement l’acte II de la décentralisation.

En matière de formation professionnelle, cette loi visait à clarifier la répartition des compétences entre l’État et les régions et à donner à ces dernières les moyens correspondant à la compétence de principe qui leur avait été accordée depuis 1983. Une compétence générale sur l’ensemble du champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage a été ainsi attribuée aux régions : désormais, aux termes de l’article L. 214-12 du code de l’éducation, la région « définit et met en œuvre la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle ». C’est notamment aux régions qu’il revient d’organiser des formations qualifiantes et de garantir mutuellement, par voie conventionnelle, un accès aux stages de formation sans discrimination d’origine géographique.

Par ailleurs, la loi a décliné cette compétence régionale dans différentes domaines : le plan régional de développement des formations professionnelles doit être adopté par la région, qui s’assure de sa mise en œuvre ; les compétences régionales en matière de formation donnant lieu à l’organisation et au financement, par l’État, de stages de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ont été transférées aux régions au plus tard le 31 décembre 2008 ; le rôle de la région a par ailleurs été renforcé en matière de validation des acquis de l’expérience (VAE), la région mettant en œuvre l’organisation de son propre réseau des centres et points de formation et de conseil en cette matière. De même, les conseils régionaux ont été chargés de l’enregistrement des contrats d’apprentissage et du recueil de la déclaration préalable des entreprises qui embauchent des apprentis, tâches qui étaient jusqu’alors assurées par les services déconcentrés de l’État.

La régionalisation de la formation professionnelle est donc désormais très poussée. L’affirmation de la compétence générale de droit commun des régions dans ce domaine n’a toutefois pas permis de surmonter toutes les difficultés de coordination entre les acteurs.

3. L’investissement de l’assurance chômage dans la formation des demandeurs d’emploi et la création de Pôle emploi

Dans le cadre de la démarche dite d’activation des dépenses d’indemnisation du chômage, les partenaires sociaux gestionnaires de l’Unédic ont souhaité, à partir du début des années 2000, financer des actions de formation au bénéfice des demandeurs d’emploi indemnisés. Environ 55 000 stages ont ainsi été financés en 2006.

La fusion de l’Agence nationale pour l’emploi et du réseau opérationnel de l’assurance chômage, conduisant à la création de Pôle emploi, devrait permettre d’étendre ce type de mesures à tous les demandeurs d’emploi, indemnisés ou non. Le premier budget prévisionnel de Pôle emploi, afférent à l’exercice 2009, comprend 365 millions d’euros d’« aides au développement des compétences » pour 233 000 bénéficiaires potentiels.

D. LES LIMITES DU SYSTÈME ACTUEL DE FORMATION PROFESSIONNELLE

Malgré les mesures mises en œuvre ces dernières années, le fonctionnement du système de la formation professionnelle ne reste pas pleinement satisfaisant. Dans un monde du travail où plus de la moitié des salariés en poste sont dépourvus de qualification certifiée, une telle situation est un appel à la réforme.

1. Un accès à la formation professionnelle qui reste inégal

Comme on peut l’observer sur les tableaux ci-après, les réformes menées en vue d’un accès plus large et plus égal des salariés à la formation professionnelle continue ont incontestablement eu des résultats, mais les inégalités restent marquées : de 2002 à 2006 (dernière année connue), le taux d’accès (c’est-à-dire le taux de salariés partant chaque année en formation) a progressé de plus de six points, pour dépasser 40 %. Toutefois, les techniciens et les cadres continuaient, en 2006, à accéder deux fois plus à la formation que les ouvriers (près de 60 % annuellement contre 30 %) ; de même, les salariés des plus grandes entreprises (plus de 2 000 salariés) continuaient à accéder plus de quatre fois plus souvent à la formation que ceux des entreprises de 10 à 19 salariés (58 % contre 13 %) – encore la statistique présentée ignore-t-elle les entreprises de moins de dix salariés…

Taux d’accès des salariés à la formation selon la catégorie socioprofessionnelle

(en %)

 

Ouvriers non qualifiés

Ouvriers qualifiés

Employés

Techniciens et agents de maîtrise

Ingénieurs et cadres

Total

2002

15

27,9

28,5

48,7

46

33,8

2006

29,9

32,9

58

55,5

40,8

Source: Céreq.

Taux d’accès des salariés à la formation par taille des entreprises

(en %)

 

10 – 19 salariés

20 – 49 salariés

50 – 249 salariés

250 – 499 salariés

500 – 1999 salariés

2000 salariés
et plus

Total

2002

7,3

12,2

27,3

36,4

44,7

50,2

34,5

2004

12,5

19,7

33,9

42,1

49,2

50,4

39

2006

13,4

21

34,5

43,9

50,5

58

40,8

Source: annexes budgétaires « jaunes » « Formation professionnelle ».

Dans le même temps, l’accès des demandeurs d’emploi à la formation ne paraît pas s’être amélioré jusqu’en 2006 : 605 000 demandeurs d’emploi (en métropole) sont entrés en stage de formation en 2005, comme en 2006 ; ils étaient 673 000 en 2004 (on ne peut comparer avec les années antérieures à 2004 du fait d’une rupture de la série statistique). Le taux d’accès des demandeurs d’emploi (soit la part d’entre eux qui sont en formation en fin d’année) est évalué à 9,8 % pour 2006, en progression par rapport à 2005 (où il était de 8,9 %), mais en léger recul par rapport à 2003 et 2004 (où ce taux atteignait respectivement 10,1 % et 10 %) (6; ce taux d’accès est très variable selon les régions, puisqu’il s’établit entre 7 % (en Ile-de-France) et 21 % (en Limousin).

Au demeurant, les partenaires sociaux n’ont, au fil des années, jamais dépensé intégralement l’enveloppe (de 250 à 320 millions d’euros selon les exercices) qu’ils affectaient aux actions de formation des demandeurs d’emploi indemnisés : le taux de consommation de cette enveloppe a oscillé, de 2002 à 2007, entre 57 % et 71 %. Les stages financés par l’assurance chômage ne représentaient en 2006 que 9 % des stages de formation suivis par des demandeurs d’emploi.

Bien évidemment, l’incidence de la création de Pôle emploi en 2008 sur l’accès à la formation des demandeurs d’emploi n’est pas encore mesurée.

2. Une mutualisation limitée entre grandes et moins grandes entreprises

En corollaire logique de l’accès inégal des salariés à la formation selon la taille de leur entreprise, on constate que la mutualisation des obligations de formation qu’organise le système des organismes collecteurs n’amène qu’une redistribution limitée des fonds au bénéfice des petites entreprises.

L’effet redistributif semble inexistant, voire aller à l’envers, pour ce qui concerne les sommes collectées par les organismes paritaires au titre du financement des plans de formation des entreprises : en 2005, d’après les données présentées par la Cour des comptes, environ 4 % de la collecte « plan de formation » a, en fait, été redistribuée des entreprises de moins de 200 salariés qui ont fourni près de 63 % des contributions pour 58,5 % des dépenses prises en charge, vers celles de plus de 2 000 salariés, qui ont fourni seulement 11 % des contributions pour 15 % des dépenses !

Effet redistributif de la collecte « plan de formation » par taille d’entreprise (en 2005)

(en %)

Classes de taille
(nombre de salariés)

Répartition des contributions versées

Répartition des dépenses prises en charge

Moins de 10

13

12

     

De 10 à 199

49,6

46,5

De 200 à 1999

26,1

26,2

2 000 et plus

11,3

15,3

Total

100

100

Source : Cour des comptes, rapport public thématique : « La formation professionnelle tout au long de la vie », 2008.

En revanche, s’agissant du financement des contrats et périodes de professionnalisation, l’effet de redistribution vers les très petites entreprises est réel. Toutefois, la mise en œuvre de la réforme de 2004 a entraîné une réduction de cet effet, que l’annexe « jaune » « Formation professionnelle » au budget 2009 impute à la création de la période de professionnalisation que les grandes entreprises utilisent beaucoup. Toujours est-il que les entreprises de moins de dix salariés, qui avaient bénéficié de 42 % des dépenses de « professionnalisation » en 2004, n’en ont absorbé que 27 % en 2006 ; il est vrai que, par ailleurs, elle ne contribuent toujours qu’à hauteur de 7 % au financement des organismes collecteurs.

Effet redistributif de la collecte par taille d’entreprise au titre de la professionnalisation

Lecture : le graphique compare la part dans le versement aux OPCA et la part dans les dépenses des OPCA de quatre classes de taille d’entreprise, pour 2004 et 2006. La bissectrice correspond à un montant reçu égal au montant versé. Au-dessus, les entreprises reçoivent plus qu’elles ne donnent et inversement. Par exemple, en 2006, les entreprises de 10 à 199 salariés ont versé 37 % des fonds collectés par les OPCA au titre de la professionnalisation et ont été destinataires de 33 % des dépenses des OPCA.

Source : Jaune « Formation professionnelle » annexé au projet de loi de finances pour 2009.

3. Le déploiement insuffisant des dispositifs les plus novateurs

Le déploiement insuffisant des dispositifs innovants, qui ont été créés depuis quelques années, constitue un autre motif de poursuivre la réforme du système de la formation professionnelle. Parmi ces dispositifs, deux en particulier marquaient, de par leur originalité, une forme de rupture : la validation des acquis de l’expérience (VAE), voie nouvelle d’accès à la certification dans une société souvent caractérisée par le culte du diplôme, et le droit individuel à la formation, précurseur de l’affirmation d’un droit à la formation personnel et opposable.

a) La validation des acquis de l’expérience

La croissance des effectifs concernés chaque année, après avoir été rapide, se ralentit désormais, ainsi qu’on peut l’observer sur le tableau ci-après. S’agissant des diplômes et titres de l’Éducation nationale, on observe même en 2007 une stagnation du nombre de personnes certifiées par rapport à 2006 et une légère diminution du nombre de dossiers examinés par un jury (21 967 en 2007, contre 22 284 en 2006). Avec globalement un peu moins de 30 000 certifications en 2007, on reste bien en deçà de l’objectif de 60 000 certifiés chaque année affiché dans le plan de développement de la validation des acquis de l’expérience de juin 2006.

Nombre de titres et diplômes obtenus par validation des acquis de l’expérience,
par certificateur

 

Ministère de l’éducation nationale (CAP au BTS)

Ministère de l’éducation nationale
(universités + CNAM)

Ministère
de l’agriculture

Ministères de la santé et des affaires sociales

Ministère du travail

Ministère
de la jeunesse et des sports

Autres ministères

Total

2003

6 958

827

76

1 566

952

365

-

10 744

2004

10 778

1 282

165

3 192

1 721

586

-

17 724

2005

12 668

1 655

202

4 224

3 191

682

-

22 622

2006

13 636

1 842

237

5 013

4 514

614

100

25 956

2007

13 777

2 154

257

7 316

5 478

n.d.

462

Env. 30 000

Source : annexe « jaune » « Formation professionnelle » au PLF 2009.

D’après un document produit par le ministère de l’éducation nationale (7) et portant sur les seuls titres qu’il délivre (qui représentent environ la moitié des validations), la validation des acquis de l’expérience constitue pourtant un moyen de promotion professionnelle appréciable pour les salariés d’âge moyen (plus de 80 % des candidats ont de trente à cinquante ans) : elle donne accès à des diplômes de bon niveau (les BTS, avec plus d’un tiers des dossiers, venant devant les CAP et bacs professionnels). Les dossiers se concentrent sur un petit nombre de diplômes (du moins parmi ceux délivrés par le ministère de l’éducation nationale) : parmi les 4 800 titres et diplômes accessibles, 11 représentent plus de 60 % des demandes, au premier rang desquels le CAP « petite enfance » (14,5 % des dossiers en 2007) et le diplôme d’État d’éducateur spécialisé (13 % des dossiers). Cette concentration est sans doute le corollaire du faible développement du dispositif, qui n’a apparemment acquis un véritable poids que dans quelques filières ; la nature des diplômes fréquemment préparés par VAE montre aussi que le dispositif répond à un vrai besoin social en favorisant la certification dans des métiers où la demande sociale est forte.

Les raisons pour laquelle le déploiement de la VAE est ralenti ont été analysées par plusieurs rapports. On peut, par exemple, se référer au rapport remis en septembre 2008 par M. Eric Besson, alors secrétaire d’État chargé de la prospective, de l’évaluation des politiques publiques et du développement de l’économie numérique (8), dont les têtes de chapitre sont significatives : « une procédure aujourd’hui trop longue, peu lisible et dissuasive (…) ; des candidats insuffisamment nombreux (…) ; un dispositif rendu peu lisible et complexe par la multiplicité des certifications (9) et des certificateurs (…) ; des déperditions de candidats nombreuses tout au long de la procédure (10) (…) ; une procédure encore insuffisamment insérée dans les politiques de l’emploi et peu intégrée par les entreprises (…) ».

b) Le droit individuel à la formation

Ce droit ouvre à chaque salarié (ainsi qu’à chaque agent public depuis 2007), sous réserve d’une ancienneté minimale (un an pour les salariés en contrat à durée indéterminée), un crédit de vingt heures de formation cumulable sur six ans : logiquement, en régime de croisière, au moins un salarié sur six, en admettant que la grande majorité d’entre eux cumulent leurs droits sur six ans, devrait annuellement mobiliser son droit. On en était en 2007 encore loin, comme la Cour des comptes a pu le constater, avec moins de 5 % de salariés bénéficiaires dans l’année, même si la montée en puissance est réelle, avec 29 000 stagiaires en 2005, 166 000 en 2006 et 303 000 en 2007.

L’analyse du taux de bénéficiaires selon la taille des entreprises montre en outre que le droit, bien qu’égal en principe pour tous, ne permet pas, pour le moment, de réduire les écarts d’accès à la formation, les salariés des entreprises de plus de 2 000 salariés ayant eu, en 2007, cinq fois plus de chances de faire valoir leur droit que ceux des entreprises de 10 à 19 salariés : 8,2 % de chances contre 1,6 %.

Répartition des salariés des entreprises de plus de 10 salariés bénéficiaires
en fonction de la taille des entreprises en 2007

(en %)

 

10 – 19 salariés

20 – 49 salariés

50 – 249 salariés

250 – 499 salariés

500 – 1999 salariés

2000 salariés
et plus

Total

% de salariés bénéficiant d’un droit individuel à la formation

1,6

2,1

3,2

3,6

5,9

8,2

4,7

% des entreprises concernées

6,9

14,1

33,1

61,2

80,4

87,8

18,7

Source: Cour des comptes, rapport public 2009.

Plusieurs points faibles du DIF peuvent contribuer à expliquer ces limites, même s’il faut également tenir compte du temps nécessaire à un nouveau dispositif pour trouver toute sa place :

– Les partenaires sociaux n’ont pas voulu instituer, pour le financer, une nouvelle obligation financière des entreprises, une nouvelle cotisation obligatoire. Il est seulement prévu que l’on puisse fixer par accord collectif, au niveau des branches ou des organismes collecteurs interprofessionnels, des formations prioritaires susceptibles d’être prises en charge par les OPCA « professionnalisation » ; les droits prioritaires ont constitué 60 % des droits mobilisés en 2007, pour une dépense de 135 millions d’euros. Mais cela représente peu de chose par rapport à ce que pourrait être le coût annuel du droit, si chaque salarié mobilisait annuellement ses vingt heures de droit à formation : la Cour des comptes a chiffré ce coût annuel virtuel à près de 13 milliards d’euros dans le seul secteur privé, auxquels il faudrait ajouter 5,5 milliards dans les fonctions publiques (11! Le droit individuel à la formation serait donc susceptible d’absorber les deux tiers des 27 milliards d’euros consacrés par la Nation à la formation professionnelle…

– En attendant, les droits que cumulent les salariés sans les mobiliser ne sont pas et ne peuvent pas être provisionnés par les employeurs compte tenu des règles comptables en vigueur.

– La mobilisation du droit relève de l’initiative du salarié, mais en accord avec l’employeur (à la différence du congé individuel de formation, qui est à la seule initiative du salarié, ou du plan de formation, qui relève du pouvoir de direction de l’employeur), ce qui peut entraîner d’autant plus de difficultés que, en l’absence de financement mutualisé ad hoc, les employeurs peuvent être réticents à la mise en œuvre d’un droit qui leur coûte.

– Enfin, alors que l’instauration d’un droit individuel capitalisable conduit inévitablement à la question de sa conservation éventuelle en cas de perte de l’emploi, ce problème dit de la « transférabilité » ou de la « portabilité » n’a été que très partiellement traité par l’accord national interprofessionnel de 2003 et la loi de 2004.

4. Un appareil de formation qui reste dispersé

Le système français de formation professionnelle des salariés s’est constitué autour d’obligations financières des entreprises et d’organismes de mutualisation plutôt qu’autour d’objectifs quantitatifs et qualitatifs quant aux formations dispensées ; c’est également un système aux multiples acheteurs et aux très nombreux bénéficiaires (avec plus de 10 millions de stagiaires de la formation professionnelle continue en 2006) pour des durées de formation souvent faibles (71 heures en moyenne en 2006).

En conséquence, il n’est pas étonnant que les organismes assurant les formations soient multiples, peu évalués et inégalement contrôlés. En 2006, on a dénombré 48 593 établissements ayant dispensé des prestations de formation professionnelle, dont 13 773 pour lesquels l’enseignement ou la formation constitue l’activité principale. Parmi ces derniers, 51 % ont déclaré pour 2006 un chiffre d’affaires inférieur à 75 000 euros et 47 % ont été créés (déclarés à l’administration) après 2000 (12) ; il s’agit donc d’un monde très éparpillé et très mouvant.

II. LA MATURATION DE LA RÉFORME

A. UNE RÉFORME QUI EST LE FRUIT D’UN PROCESSUS EXEMPLAIRE DE PRÉPARATION ET DE CONCERTATION

La réforme, que concrétise le présent projet de loi, se caractérise par une préparation exemplaire. Le présent projet a été précédé, depuis de nombreux mois et jusqu’à très récemment, par des travaux multiples soulignant la nécessité d’une réforme et procédant à des propositions très riches. En outre, le projet de loi a fait l’objet, comme le veut la loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, d’une concertation préalable avec les partenaires sociaux qui a conduit à l’adoption de l’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 sur le développement de la formation tout au long de la vie professionnelle, la professionnalisation et la sécurisation des parcours professionnels.

1. Des études préparatoires particulièrement nombreuses

Un nombre important d’études et de rapports ont été réalisés depuis maintenant plusieurs mois, voire plusieurs années, sur la question de la formation professionnelle, comme le montrent, sans prétention à l’exhaustivité, les exemples suivants :

– Le rapport d’information fait au nom de la mission commune d’information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle du Sénat par M. Bernard Seillier, intitulé « Le droit de savoir », rendu public en juillet 2007, a dressé un tableau assez pessimiste d’un système de formation professionnelle marqué par la complexité et les cloisonnements. La mission proposait un certain nombre de réformes autour de plusieurs axes d’amélioration : recentrer la formation sur la personne ; développer les partenariats et la proximité ; mettre en œuvre une gouvernance plus efficace. Parmi les nombreuses propositions figurait la création d’un compte d’épargne formation alimenté par un droit individuel à la formation transférable.

– Dans un rapport consacré à l’évaluation des services rendus par les organismes collecteurs agréés en date de mars 2008, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), relevant les résultats « décevants » du mode de fonctionnement de la formation professionnelle, notamment dans les très petites, petites et moyennes entreprises – le taux d’accès à la formation étant inférieur à 10 % dans les entreprises de moins de dix salariés –, a préconisé une nouvelle structuration du système. Le rapport a ainsi fait des propositions pour redéfinir les missions des organismes collecteurs agréés ainsi que pour assurer une meilleure visibilité du fonctionnement de ces organismes.

– En avril 2008, le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE), saisi de cette question par le Gouvernement, a rendu un avis sur la réforme de la formation professionnelle, dans lequel il soulignait aussi les dysfonctionnements du système actuel, « défaillant pour les personnes sorties du système éducatif sans diplôme, sans connaissances de base suffisantes ou qui ont rencontré des incidents de parcours ». Il y proposait des pistes de réforme selon plusieurs axes (la question de jeunes, celle des salariés, celle des demandeurs d’emploi, la coordination des acteurs et l’offre de formation ainsi que l’évaluation). Le conseil proposait entre autres de réduire le nombre d’organismes paritaires collecteur agréés (OPCA) par un relèvement du seuil de collecte. En outre, il a remis le 20 janvier 2009 un rapport sur l’orientation scolaire et professionnelle des jeunes.

– En octobre 2008, dans un rapport public particulier consacré à « la formation professionnelle tout au long de la vie », la Cour des comptes a dénoncé le système de formation professionnelle comme inéquitable, inefficace et coûteux et a formulé des propositions destinées à améliorer l’adaptation de l’offre de formation aux besoins, à clarifier les modalités de la collecte des fonds et à améliorer leur répartition ainsi qu’à assurer une meilleure coordination des stratégies de formation.

– En décembre 2008, le rapport d’information présenté par Mme Françoise Guégot au nom de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale en conclusion des travaux de la mission sur la formation tout au long de la vie a souligné les « défauts et les blocages du système de formation », qu’il s’agisse des résultats contestés de la formation initiale, de services d’orientation défaillants, de l’inégalité des adultes devant la formation professionnelle, de l’offre de formation opaque et de qualité variable, des financements abondants mais dispersés et dont l’efficacité est insuffisante ou encore de la gouvernance, jugée mal définie. Le rapport a proposé de très nombreuses pistes de réforme en faveur de la construction d’un véritable dispositif de formation tout au long de la vie, d’un meilleur contrôle et d’une meilleure évaluation de l’offre de formation, d’une clarification de la gouvernance et d’une simplification des financements.

Ces rapports ont donc convergé pour souligner les limites du système actuel de formation professionnelle et alimenté la réflexion sur les pistes à approfondir en vue d’une réforme.

2. L’application de la loi du 31 janvier 2007

a) La saisine des partenaires sociaux par le Gouvernement

À la suite de l’avis précité du Conseil d’orientation pour l’emploi, le Gouvernement a chargé un groupe de travail de préparer la réforme législative de la formation professionnelle et de « formuler des préconisations opérationnelles sur les voies et moyens des réformes à conduire (calendrier, articulation entre négociation et réforme législative, prise en compte de la dimension territoriale et du rôle des régions) ».

Ce groupe de travail, dit « groupe multipartite sur la réforme de la formation professionnelle », présidé par M. Pierre Ferracci, a réuni des représentants de l’État, des régions et des partenaires sociaux et a présenté un rapport le 10 juillet 2008. Ce rapport a établi un certain nombre d’hypothèses d’évolution ou de réforme portant sur différents sujets : le financement de la formation et les organismes collecteurs ; le droit différé à la formation et les parcours professionnels ; la réorganisation et l’évaluation du système de formation.

Après la présentation de ce rapport, et conformément à l’article L. 1 du code du travail, résultant de la loi n° 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, le Gouvernement a officiellement saisi, le 25 juillet 2008, les partenaires sociaux par un document d’orientation établi en vue d’une négociation interprofessionnelle sur la formation professionnelle. Dans ce document, le Gouvernement évoquait quatre objectifs prioritaires de la négociation : le renforcement du lien entre emploi et formation, par la sécurisation des parcours professionnels et l’accroissement des capacités d’anticipation, d’analyse et d’évaluation du système de formation ; la mise en œuvre d’un système de formation plus juste, par l’établissement des conditions d’un « droit à la formation différé » à destination des personnes sans qualification et l’amélioration de l’accès à la formation dans les très petites, petites et moyennes entreprises ; le renforcement de l’efficacité du système de formation, par la mise en place d’un mécanisme de labellisation propre à garantir la qualité de l’offre de formation, le renforcement du pilotage stratégique et la clarification des compétences respectives des acteurs ainsi que l’évolution des métiers des organismes collecteurs et la réforme de leur gouvernance ; la mise en œuvre des moyens permettant de « rendre l’individu acteur de son parcours professionnel », en confortant le congé individuel de formation et le droit individuel à la formation et en améliorant l’information des personnes et des entreprises.

Par ailleurs, le document d’orientation du gouvernement a prévu la mise en place de groupes de travail visant à améliorer la qualité de la formation et la validation des acquis de l’expérience.

b) La négociation interprofessionnelle

La négociation interprofessionnelle sur la formation professionnelle continue, qui s’est déroulée de septembre 2008 à début janvier 2009, s’est inscrite dans le prolongement de deux accords nationaux interprofessionnels antérieurs :

– d’une part, l’accord du 5 décembre 2003 relatif à l’accès à la formation tout au long de la vie professionnelle, déjà présenté supra ;

– d’autre part, l’accord sur la modernisation du marché du travail du 11 janvier 2008, qui contenait des dispositions multiples : des mesures destinées à clarifier et sécuriser les contrats de travail et leur exécution et à sécuriser la fin de la relation de travail ; des dispositions destinées à améliorer l’accès des salariés aux droits – dont le droit individuel à la formation – et la portabilité de ceux-ci ; des dispositions en faveur de l’employabilité et de la mobilité – incluant la mise en place d’une offre de « bilan d’étape professionnel » ; des mesures en faveur de l’orientation et de l’insertion des jeunes.

Cette négociation a abouti à la conclusion d’un accord national interprofessionnel le 7 janvier 2009 (13).

Parallèlement aux négociations sur la formation professionnelle, étaient conduites les négociations sur l’assurance chômage, la convention de reclassement personnalisé, le chômage partiel et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Ces négociations ont donné lieu à la conclusion d’accords nationaux interprofessionnels : l’accord national interprofessionnel du 14 novembre 2008 sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ; l’avenant du 15 décembre 2008 modifiant l’accord national interprofessionnel du 21 février 1968 sur l’indemnisation du chômage partiel ; l’accord national interprofessionnel du 23 décembre 2008 relatif à l’indemnisation du chômage et l’accord du même jour portant reconduction du dispositif des conventions de reclassement personnalisé.

c) Les autres travaux préparatoires

Dans le même temps, une concertation a été menée avec l’Association des régions de France et les régions sur les conditions permettant une meilleure coordination des politiques publiques de formation professionnelle au niveau national et régional.

Enfin, le groupe de travail sur la qualité de l’offre et de l’achat de formation, qui avait été mis en place par le ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi et le secrétaire d’État chargé de l’emploi et était présidé par Mme Charlotte Duda, présidente de l’Association nationale des directeurs de ressources humaines, a remis son rapport le 8 janvier 2009 ; le même jour a été remis le rapport du groupe de travail sur la validation des acquis de l’expérience, présidé par M. Vincent Merle, professeur au Conservatoire national des arts et métiers.

B. LES GRANDES LIGNES DE L’ACCORD DU 7 JANVIER 2009

L’accord du 7 janvier 2009 reprend et développe des thèmes déjà abordés par les partenaires sociaux dans leurs accords précédents mentionnés supra. Le préambule de l’accord le place d’ailleurs délibérément dans la continuité de celui de 2003, dont les partenaires sociaux relèvent qu’il a permis de « donner une nouvelle impulsion aux dispositions et dispositifs conventionnels, notamment en augmentant sensiblement le taux d’accès des salariés à la formation, en améliorant l’égalité d’accès à la formation, en diffusant les principes de professionnalisation et en développant l’initiative du salarié ». Ce préambule développe également les objectifs assignés à la formation professionnelle et le sens des réformes à envisager en conséquence. Ainsi, « chaque salarié doit pouvoir être acteur de son évolution professionnelle et chaque entreprise doit pouvoir mettre en œuvre les moyens adaptés à ses besoins en matière de développement ou d’adaptation à son environnement économique et à sa politique de ressources humaine (…). La formation professionnelle doit notamment concourir à l’objectif pour chaque salarié de disposer et d’actualiser un socle de connaissances et de compétences favorisant son évolution professionnelle et de progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle ». La réforme du système doit notamment conduire à « renforcer la coordination des politiques de formation et d’emploi » et à « dépasser la logique de statuts pour intégrer une logique de projets et de parcours professionnels ».

L’accord comprend en conséquence de nombreuses stipulations visant à un accès plus large à la formation professionnelle de publics qui en sont pour l’heure largement écartés : salariés peu qualifiés ou pour d’autres raisons fragiles ou défavorisés (salariés à temps partiel, salariés des TPE-PME, salariés précaires ou exposés au risque de rupture de leur parcours professionnel…) et demandeurs d’emploi. L’objectif affiché est de former annuellement 500 000 salariés peu qualifiés de plus qu’aujourd’hui et 200 000 demandeurs d’emploi.

Le fait, pour les partenaires sociaux, de poser le principe selon lequel les fonds collectés sur les entreprises au titre de l’obligation légale de financement de la formation professionnelle peuvent être affectés à la formation de demandeurs d’emploi constitue certainement l’une des évolutions les plus marquantes des accords de 2008 et 2009.

Dans cette optique, les partenaires sociaux ont ainsi acté :

– la création au bénéfice des publics prioritaires susmentionnés d’un instrument de mutualisation au second degré (au-dessus des organismes collecteurs) beaucoup plus puissant que l’actuel fonds unique de péréquation : le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), dont les moyens seront triplés par rapport au fonds actuel ;

– la mise en place d’un mécanisme spécifique de formation destiné aux demandeurs d’emploi qui sera financé pour partie au titre de l’obligation légale de financement de la formation professionnelle des employeurs (par le biais des organismes collecteurs et du nouveau fonds paritaire) et non par le seul Pôle emploi. Cette « préparation opérationnelle à l’emploi » visera à transmettre à un demandeur d’emploi le socle de compétences professionnelles, lui permettant d’occuper un poste proposé par un employeur ;

– un renforcement de l’accompagnement (avec mise en place d’un tuteur externe) des publics les plus éloignés de l’emploi qui entrent en contrat de professionnalisation.

Dans une optique plus large de facilitation de l’accès à la formation et à la qualification, les partenaires sociaux nationaux ont notamment décidé :

– de demander aux organismes collecteurs chargés du congé individuel de formation (OPACIF) de prendre en charge les formations à l’initiative du salarié qui se déroulent hors temps de travail, en bref les « cours du soir » (ce qui est pour le moment impossible) ;

– de préciser les finalités et les modalités d’élaboration et de reconnaissance des certifications professionnelles et de relancer la validation des acquis de l’expérience au niveau des branches et des organismes collecteurs interprofessionnels en y faisant passer des accords portant notamment sur les mesures d’information et la prise en charge des frais de jurys.

En outre, les signataires de l’accord ont souhaité affirmer le principe de la « formation initiale différée » : « dans un souci d’équité, les salariés qui ont arrêté leur formation initiale avant le premier cycle de l’enseignement supérieur, et en priorité ceux qui n’ont pas obtenu de qualification professionnelle reconnue (…), devraient avoir accès à une ou des formation(s) qualifiante(s) ou diplômante(s) d’une durée totale maximale d’un an (…) », dont le financement est attendu des pouvoirs publics (article 16 de l’ANI).

Les partenaires sociaux se sont par ailleurs accordés sur des améliorations des dispositifs existants, avec notamment :

– une simplification des rubriques d’actions de formation qui constituent le plan de formation ;

– l’établissement d’un régime de « portabilité » du droit individuel à la formation qui renforce les possibilités de conserver et mobiliser un reliquat de droit après la rupture du contrat de travail, notamment en permettant cette mobilisation chez un nouvel employeur (pendant deux ans) et en établissant des règles claires de financement de ce nouveau droit.

L’accord comprend également des stipulations relatives au rôle des organismes collecteurs, que les partenaires sociaux entendent élargir, au-delà de la collecte des contributions et du financement des formations, à la conduite d’une politique incitative au développement de la professionnalisation et de la formation professionnelle ainsi qu’à l’accompagnement des entreprises, en particulier des TPE-PME, par le biais notamment de la prise en charge de diagnostics de leurs besoins de formation et d’aides au montage des dossiers de formation.

Il est enfin à noter que, classiquement, l’une des dispositions terminales de l’accord (l’article 56) prend acte de la nécessité, pour qu’il rentre pleinement en vigueur, de l’adoption de mesures législatives et réglementaires le transcrivant.

III. UN PROJET DE LOI AU SERVICE DE DEUX GRANDS OBJECTIFS

Le présent projet de loi a donc pour objet essentiel de permettre l’entrée en vigueur effective, et ce pour tous les salariés et employeurs, des réformes actées par les signataires de l’accord du 7 janvier 2009. Il s’agit de faire de la formation professionnelle un outil efficace de la sécurisation des parcours professionnels, notamment en l’orientant mieux vers les salariés les moins qualifiés ou les plus fragiles ainsi que les demandeurs d’emploi. Il s’agit aussi de rendre l’ensemble du système plus lisible, plus transparent et donc plus efficace.

A. FAIRE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE UN OUTIL ESSENTIEL DE LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS

1. Réorienter les moyens pour un accès plus large et plus égal à la formation professionnelle

Plusieurs des articles du projet de loi comportent des mesures qui vont élargir l’accès à la formation professionnelle, en particulier au bénéfice de ceux qui en ont le plus besoin et y accèdent pourtant insuffisamment aujourd’hui, les demandeurs d’emploi et les salariés les moins qualifiés et les plus précaires.

L’article 6 vise à élargir les opportunités d’accès des salariés à des formations dont ils prennent l’initiative en instaurant une possibilité de prise en charge, par les organismes collecteurs gérant le congé individuel de formation (OPACIF), des frais pédagogiques de formations réalisées hors temps de travail. Cette mesure, qui autorisera la prise en charge de formations de type « cours du soir », potentiellement moins coûteuses qu’un congé individuel de formation (car qui dit congé individuel de formation dit congé dit salaires à rembourser), est de nature à élargir le champ des bénéficiaires des fonds des OPACIF à moyens constants ; elle peut aussi représenter une opportunité pour les salariés des petites entreprises où le problème du remplacement des départs en congé formation est particulièrement sensible.

L’article 9 transcrit deux des stipulations principales de l’accord du 7 janvier 2009, la création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et celle d’un dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi :

– le fonds paritaire sera alimenté par un prélèvement sur l’ensemble des sommes dues au titre de l’obligation légale de formation des entreprises, dont le taux sera fixé annuellement entre 5 % et 13 %, et par les disponibilités excédentaires des organismes collecteurs agréés au titre de la professionnalisation et du congé individuel de formation. Il pourrait ainsi collecter 900 millions d’euros par an qui seront essentiellement affectés au financement d’actions de formation pour la qualification et la requalification des publics prioritaires : demandeurs d’emploi ; salariés les plus exposés au risque de rupture de leurs parcours professionnel, peu ou pas qualifiés, n’ayant bénéficié d’aucune formation depuis cinq ans au moins, alternant fréquemment travail et chômage, ou enfin travaillant dans les PME ;

– la préparation opérationnelle à l’emploi (POE) sera réservée au cas où un demandeur d’emploi a été présélectionné par Pôle emploi et choisi par un futur employeur pour occuper un emploi correspondant à une offre identifiée déposée à Pôle emploi. Elle prendra la forme d’une action de formation, de 400 heures au plus, destinée à acquérir le socle de compétences professionnelles nécessaires pour occuper le poste en vue. Elle sera prise en charge par Pôle emploi, mais avec un cofinancement possible du nouveau fonds paritaire

L’article 12 comprend des mesures destinées à étendre le bénéfice du contrat de professionnalisation au profit des publics les plus éloignés de l’emploi. L’ensemble de ces publics ainsi que les jeunes sans qualification pourront bénéficier de conditions particulières : l’allongement de la durée de l’action de professionnalisation jusqu’à vingt-quatre mois ainsi qu’à plus de 25 % de la durée du contrat. Enfin, la prise en charge financière de ces actions par les organismes collecteurs est également révisée, pour être majorée au profit des publics les plus éloignés de l’emploi.

2. Poursuivre l’individualisation de l’accès à la formation

Deux dispositions du projet de loi, conformes aux stipulations de l’accord, s’inscrivent dans le mouvement général d’individualisation de l’accès à la formation, lequel devrait, à l’avenir, prendre en compte de plus en plus la dimension de parcours professionnel individualisé, avec des droits et un suivi individuels.

L’article 4 renforce le dispositif qui anticipe le mieux cette évolution, le droit individuel à la formation, en facilitant sa « portabilité » en cas de rupture du contrat de travail : grâce à une intervention des fonds mutualisés, un reliquat de droit non utilisé pourra être mobilisé, non seulement pendant la période de chômage, mais encore dans les deux premières années suivant une nouvelle embauche.

L’article 7 donne une base légale à deux dispositifs : d’une part, le bilan d’étape professionnel, que tout salarié ayant au moins deux ans d’ancienneté peut demander et qui peut être renouvelé tous les cinq ans ; d’autre part, le passeport de formation, destiné à recenser les informations sur les formations, qualifications, expériences professionnelles de chacun.

3. Développer les dispositifs de valorisation des compétences

Plusieurs articles du projet de loi portent sur les modes de valorisation des compétences, la reconnaissance des qualifications et l’accès à la certification.

L’article 2 vise à établir une articulation entre l’une des dispositions les plus innovantes de ces dernières années dans le droit de la formation initiale, à savoir la notion de « socle commun de connaissances et de compétences », et le droit de la formation professionnelle tout au long de la vie.

L’article 8 cherche à développer le dialogue social sur les thèmes de la validation des acquis de l’expérience, de l’accès aux certifications et du développement du tutorat en les intégrant au champ de la négociation triennale de branche obligatoire.

L’article 10 a pour objet d’améliorer la prise en charge par les organismes collecteurs des frais de participation à des jurys de certification professionnelle et de validation des acquis de l’expérience, en clarifiant et en rendant plus favorables les règles applicables.

L’article 11 vise à développer le dispositif des certificats de qualification professionnelle, en les faisant figurer parmi les titres consacrant un droit à la qualification professionnelle, tel qu’il est défini par le code du travail. En outre, leur mode de création est précisé : ils seront établis par une ou plusieurs commissions paritaires nationales de l’emploi d’une branche professionnelle et devront s’appuyer tant sur un référentiel d’activités que sur un référentiel de certification. Par ailleurs, le rôle de la Commission nationale de certification professionnelle sera renforcé.

B. RENDRE L’ORGANISATION PLUS SIMPLE, PLUS LISIBLE, PLUS EFFICACE

1. Rationaliser les dispositifs

Le texte comprend diverses dispositions de rationalisation ou de simplification de dispositifs existants.

L’article 5 tend ainsi à simplifier la mise en œuvre des formations qui relèvent de l’initiative de l’employeur – ce que l’on appelle communément le plan de formation – en fusionnant deux des trois sous-catégories qui existent actuellement dans cette catégorie de formations. Ne subsisteront donc que deux sous-catégories dans les actions du plan de formation :

– les actions d’« adaptation au poste de travail ou liée[s] à l’évolution et au maintien dans l’emploi dans l’entreprise », réalisées sur le temps de travail effectif et rémunérées en tant que tel ;

– les actions de « développement des compétences », qui peuvent, avec l’accord du salarié, être mises en œuvre hors temps de travail, dans la limite de quatre-vingt heures par an (de 5 % du forfait pour les salariés au forfait annuel en jours ou en heures) et avec versement par l’employeur d’une allocation de formation égale à 50 % du salaire.

L’article 13 établit un mécanisme de paiement forfaitaire pour l’acquittement par les entreprises employant un apprenti de leur obligation de financement en matière de taxe d’apprentissage.

L’article 18 supprime la condition existante aujourd’hui, selon laquelle l’accès à une formation au niveau régional présuppose que la formation ne soit pas accessible dans la région d’origine de l’intéressé.

Enfin, l’article 19 tend à organiser le transfert de personnels chargés de missions d’orientation professionnelle de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) à Pôle emploi, en sécurisant les conditions du transfert au regard de leurs droits collectifs et en prévoyant que ce transfert interviendra au plus tard le 1er avril 2010.

2. Rendre la formation professionnelle plus lisible et plus transparente

De multiples organismes interviennent en matière d’orientation professionnelle sans que les personnes qui s’adressent à eux puissent être assurées de recevoir des conseils pertinents et une aide véritable pour se retrouver dans le « maquis » de l’offre de formation professionnelle, avec ses près de 50 000 organismes formateurs. L’article 3 répond à cette préoccupation en donnant une base légale pour une future labellisation des organismes qui s’occupent d’orientation professionnelle. Par ailleurs, selon l’exposé des motifs du projet de loi, devraient être développés un centre d’appel téléphonique dédié à la formation professionnelle et un portail Internet qui décrira les dispositifs de la sphère « formation professionnelle », recensera l’offre de formation et dirigera l’utilisateur vers les interlocuteurs adéquats.

L’article 10, qui pose des règles claires quant à la prise en charge des frais de jurys par les organismes collecteurs, relève aussi de la volonté de rendre plus lisibles les dispositifs existants.

Dans une logique similaire, l’article 14 du projet de loi redéfinit les missions des organismes paritaires collecteurs agréés en leur conférant notamment un rôle explicite d’accompagnement à l’égard des petites et moyennes entreprises. Il modifie par ailleurs les modalités de gestion des sommes versées au titre de la formation professionnelle continue par les employeurs, de manière à clarifier les circuits de financement en palliant les inégalités entre petites et grandes entreprises.

De même, l’article 16 précise le régime de déclaration d’activité des dispensateurs de formation professionnelle et prévoit la publicité de la liste des organismes ainsi déclarés, de sorte que puisse être constituée une base de données des organismes enregistrés.

L’article 17 tend à améliorer l’information dont bénéficient les stagiaires de la formation professionnelle au début de leur formation et à prévoir la délivrance d’une attestation de fin de formation.

Enfin, l’article 21 donne compétence à des agents de catégorie A placés sous l’autorité du ministre chargé de la formation professionnelle pour réaliser des contrôles en matière de formation professionnelle continue, dans le but d’améliorer l’efficacité de ces contrôles.

3. Améliorer la gouvernance

L’article 1er, qui regroupe des dispositions de portée générale, affirme la nécessité d’une « stratégie nationale coordonnée (…) mise en œuvre par l’État, les régions et les partenaires sociaux », qui sont les principaux financeurs du système. Par ailleurs, il renforce les compétences du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, qui doit devenir le lieu d’un débat stratégique annuel sur la formation professionnelle et développer ses pratiques d’évaluation.

L’article 15 du projet de loi précise le régime de l’agrément accordé aux organismes collecteurs, en fixant les critères qui seront désormais pris en considération par l’autorité administrative pour l’attribution de cet agrément, à savoir l’importance de leur capacité financière, leur mode de gestion paritaire, leur organisation professionnelle ou interprofessionnelle et leur aptitude à remplir leur mission et à assurer des services de proximité. Des dispositions réglementaires, relatives notamment au relèvement du seuil de collecte requis pour prétendre au bénéfice de l’agrément, sont en outre annoncées par le Gouvernement.

L’article 20 modifie quant à lui le régime du plan régional de développement des formations professionnelles au profit d’une meilleure coordination des politiques de formation professionnelle mises en œuvre par les différents acteurs parties prenantes au plan.

IV. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION : RENFORCER LE VOLET « ORIENTATION » DU PROJET DE LOI ET LA MOBILISATION POUR L’EMPLOI DES JEUNES

La Commission des affaires sociales a substantiellement amendé le projet de loi initial : elle a adopté 117 amendements, provenant de tous les groupes politiques. Ces amendements s’inscrivent dans plusieurs logiques.

A. RESPECTER AU MIEUX LES TERMES DE L’ACCORD DES PARTENAIRES SOCIAUX

Dans l’ensemble, le projet de loi du Gouvernement transcrit très bien l’accord des partenaires sociaux du 7 janvier dernier. Certains points significatifs de cet accord n’y avaient toutefois pas été repris ; il en était ainsi, par exemple, du principe selon lequel la formation professionnelle continue doit permettre à chaque salarié de progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. La Commission a réparé cette omission et apporté plusieurs autres aménagements destinés à encore mieux en compte la volonté des partenaires sociaux : elle a notamment renvoyé à une future négociation collective les modalités d’application du bilan d’étape professionnel, du fait des positions divergentes des organisations syndicales sur cette question, et associé les OPCA à la mise en œuvre de la préparation opérationnelle à l’emploi.

B. MAINTENIR L’ÉQUILIBRE DES CIRCUITS FINANCIERS ET DES ACTEURS

D’autres points, « techniques » mais très importants au regard des enjeux financiers qu’ils représentent, faisaient débat dans le projet de loi initial : c’était le cas des modalités de répartition du prélèvement finançant le nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) entre les sommes dues par les entreprises au titre du plan de formation et celles dues au titre des contrats et périodes de professionnalisation ; c’était aussi le cas des seuils d’effectifs – dix et/ou cinquante salariés – retenus pour la mise en œuvre du dispositif de cantonnement de la collecte des organismes paritaires sur les petites entreprises, dispositif qui vise à éviter des transferts des fonds de la formation professionnelle des petites vers les grandes entreprises.

La Commission des affaires sociales a souhaité apporter des éléments de réponse sur ces points : afin d’éviter tout risque que l’instauration du FPSPP n’entraîne une ponction excessive des fonds destinés à financer les contrats et périodes de professionnalisations ainsi que le droit individuel à la formation (DIF), elle a prévu une possibilité d’encadrement réglementaire de la répartition du prélèvement au bénéfice du FPSPP entre les participations « plan de formation » et « professionnalisation ». Afin de protéger les fonds destinés aux très petites et petites entreprises, elle a par ailleurs, comme le proposait la Commission des affaires économiques, distingué trois sections dans les comptes des OPCA, délimitées par les deux seuils d’effectif de dix et cinquante salariés.

Dans le même souci d’équilibre, mais cette fois entre les acteurs, la Commission souhaite une meilleure prise en compte du « hors champ », c’est-à-dire des secteurs et branches d’activités qui ne se reconnaissent pas dans les trois organisations patronales actuellement reconnues comme représentatives au plan national et interprofessionnel. Les organisations professionnelles du « hors champ » seront ainsi associées, suite à un amendement de la Commission, non seulement à la répartition des moyens du FPSPP, mais encore à la procédure annuelle de fixation (entre 5 % et 13 %) du taux du prélèvement affecté au fonds.

C. PROMOUVOIR LA TRANSPARENCE

La Commission des affaires sociales a adopté plusieurs amendements destinés à assurer une plus grande transparence dans le fonctionnement de la formation professionnelle. Elle propose ainsi de renforcer les possibilités de contrôle et d’instaurer, pour les formations excédant une durée qui sera fixée par voie réglementaire, l’obligation de signer une convention de formation entre l’acheteur de formation, l’organisme de formation et la personne concernée, qui pourra ainsi s’assurer que la formation qui lui est dispensée correspond bien aux engagements pris. Elle a aussi spécifié que la liste des organismes de formation dûment déclarés à l’administration sera diffusée sur Internet.

D. RELANCER LE DIALOGUE SOCIAL AU NIVEAU DES BRANCHES

Le dialogue social qui est conduit au niveau des branches professionnelles a souvent permis l’émergence d’innovations ensuite reprises dans des accords à portée nationale et interprofessionnelle puis, le cas échéant, par le législateur. La Commission a donc enrichi la liste des thèmes sur lesquels, en matière de formation, les branches seront invitées à négocier périodiquement, en y insérant notamment la portabilité du DIF et la valorisation de la fonction de tuteur, en particulier pour les salariés les plus âgés.

E. PRENDRE EN COMPTE LES PERSONNES LES PLUS FRAGILES ET LES SENIORS

La Commission, s’inscrivant dans la même optique que les partenaires sociaux, a désiré apporter des réponses à l’ensemble des salariés et demandeurs d’emploi pour lesquels l’accès à la formation est aujourd’hui difficile alors qu’il est essentiel pour ces personnes.

Elle a en conséquence complété la liste des bénéficiaires potentiels des concours du FPSPP en y citant les intérimaires et en y ajoutant les salariés à temps partiel, ceux dont la reconversion exige une formation longue, les personnes handicapées, les personnes éloignées de l’emploi et les personnes en contrat aidé. Elle a également adopté une disposition qui permettra aux salariés en contrat de professionnalisation licenciés pour motif économique de poursuivre cependant leur formation, qui restera prise en charge par l’OPCA concerné.

Pour ce qui est des salariés plus âgés, dont l’accès à la formation est également difficile, outre des mesures favorisant le développement le tutorat, la Commission a adopté le principe, défendu par M. Jacques Kossowski, du droit à un entretien professionnel pour les salariés atteignant quarante-cinq ans, entretien qui permettra notamment de les informer de leurs droits en matière d’accès à un bilan d’étape professionnel, un bilan de compétence ou une action de professionnalisation.

F. AFFIRMER LE DROIT À L’INFORMATION ET À L’ORIENTATION PROFESSIONNELLES

Dans un domaine où des progrès très importants doivent manifestement être accomplis, celui de l’orientation professionnelle et de l’information sur la formation professionnelle, le projet de loi tel qu’il a été déposé à l’Assemblée nationale pouvait être enrichi. Conformément aux annonces du Président de la République le 3 mars dernier à Alixan, la Commission des affaires sociales veut affirmer le droit à l’information et à l’orientation professionnelles. Pour le mettre en œuvre, elle a adopté l’amendement proposé par le rapporteur de la Commission des affaires économiques, M. Jean-Paul Anciaux, qui inscrit dans la loi le principe d’un service Internet de première information (qui orientera les internautes vers les structures d’orientation à proprement parler).

G. POUR L’EMPLOI DES JEUNES : INNOVER EN RECOURANT À L’EXPÉRIMENTATION ET À LA CONTRACTUALISATION

Enfin, le rapporteur considère que la situation très difficile de l’emploi des jeunes appelle des mesures innovantes, fondées autant que possible sur l’engagement des acteurs et sur l’expérimentation.

Le constat est en effet sévère :

– À court terme, le fait est que la crise économique actuelle touche particulièrement les jeunes. Selon les derniers chiffres disponibles (14), en un an, de mai 2008 à mai 2009, le nombre de jeunes de moins de vingt-cinq ans inscrits à Pôle emploi en catégorie A, B ou C (15) a en effet augmenté de 32,6 %, passant de 483 000 à 640 000, quand la hausse générale du chômage était de 18,4 %.

– D’un point de vue plus structurel, il est clair que les performances françaises en matière d’emploi des jeunes sont médiocres. Que l’on raisonne en termes de taux d’emploi ou de taux de chômage, ces performances sont bien en deçà de la moyenne communautaire et nous classent dans la queue du peloton. L’intégration des jeunes sur le marché du travail est en France longue et s’accompagne de beaucoup de précarité : d’après les données collectées par le ministère du travail pour 2007 (16), sur environ 4 millions de jeunes de seize à vingt-cinq ans qui ne poursuivent plus leur scolarité, près de 1,7 million occupent un emploi « durable » (contrat à durée indéterminée ou emploi temporaire de plus de six mois), tandis que près de 1,3 million sont en emploi précaire et plus de 1 million sont chômeurs ou inactifs. Des données du Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (17), plus anciennes (datant de 2003) et au champ plus large, car portant sur les jeunes jusqu’à trente ans, confirment cette réalité : une grosse minorité (de l’ordre de 40 %) seulement des jeunes ayant achevé leurs études occupent des emplois à vocation durable ; un quart sont, en revanche, en recherche d’emploi ou inactifs ; les autres occupent des emplois plus ou moins précaires.

À l’initiative du rapporteur, la Commission fait donc, en complément des mesures à effet rapide annoncées par le Président de la République le 24 avril dernier et sans préjuger des conclusions de la commission présidée par M. Martin Hirsch, un ensemble de propositions dont certaines sont à plus moyen terme ou sont expérimentales :

– Notre pays compte actuellement 600 000 jeunes en contrats d’alternance (apprentissage et professionnalisation) quand l’Allemagne, avec une population de 30 % supérieure, recense 1,6 million d’apprentis. Si les jeunes en alternance représentaient 5 % des effectifs de salariés (fonction publique comprise), ils seraient en France 1,1 million, soit 500 000 de plus qu’aujourd’hui. La Commission souhaite donc engager les entreprises et leurs fédérations professionnelles dans une démarche volontariste, contractualisée avec l’État et de moyen terme (avec deux rendez-vous en 2012 et 2015) de renforcement de leur accueil de jeunes en alternance.

– De même, la Commission propose de généraliser temporairement les clauses d’insertion au bénéfice des jeunes pas ou peu qualifiés dans les marchés publics.

– La Commission propose ensuite d’expérimenter un cadre juridique pour la conclusion de conventions d’objectifs entre le préfet et les opérateurs privés de placement sur le marché du travail, qui porteraient notamment sur l’identification des offres d’emplois non pourvus et la mutualisation des informations.

– Afin de développer le tutorat en entreprise, la Commission propose également d’autoriser, à titre expérimental, les entreprises à imputer sur leur obligation légale de financement de la formation professionnelle continue une part de la rémunération de leurs salariés tuteurs des jeunes qu’elles viennent d’embaucher, ainsi que les éventuelles gratifications accordées à ces tuteurs à ce titre.

– Dans le même esprit, afin que l’apprentissage soit encore plus souvent un choix gagnant, il est proposé d’ouvrir la possibilité aux apprentis ayant achevé leur contrat d’apprentissage, sans que celui-ci ait été sanctionné par la validation d’un diplôme ou d’un titre, de demander à bénéficier de la prise en compte de leurs acquis en vue de l’obtention d’un certificat de qualification professionnelle.

– Un autre amendement de la Commission concernant également l’apprentissage vise à lever les obstacles de droit que rencontrent certains jeunes étrangers, pourtant en situation régulière et scolarisés, quand ils veulent passer un contrat de formation en alternance.

– Le volontariat international en entreprise est un remarquable outil d’insertion pour les jeunes diplômés qui, en outre, sert les intérêts de nos entreprises. Il est donc proposé que les jeunes volontaires soient pris en compte pour la détermination du taux de jeunes en alternance dans l’entreprise dans le cadre du calcul de la contribution additionnelle à la taxe d’apprentissage.

– S’agissant des missions locales, leurs résultats obtenus en matière d’insertion professionnelle doivent être mesurés et une part de leur financement conditionnée à ces résultats.

– Enfin, les « écoles de la deuxième chance » représentent une véritable alternative pour les jeunes qui ont décroché du système scolaire. Leur pédagogie spécifique leur permet en effet d’obtenir de bons résultats, malgré un public effectivement très défavorisé : 51 % des stagiaires proviennent des quartiers de la politique de la ville et 93 % n’ont pas validé le niveau V de formation, c’est-à-dire le CAP, et cependant trois sur cinq connaissent une « sortie positive », soit un accès à l’emploi durable, à la formation ou à l’alternance. La Commission souhaite donc que soit posé le principe d’un déploiement complet et équilibré du réseau de ces écoles sur le territoire national.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- DISCUSSION GÉNÉRALE

La Commission examine le présent projet de loi au cours de sa deuxième séance du mercredi 1er juillet 2009, en présence de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi.

M. le président Pierre Méhaignerie. Au seuil de l’examen d’un texte particulièrement important, je suis heureux de saluer M. le secrétaire d’État chargé de l’emploi, Laurent Wauquiez, ainsi que notre rapporteur, Gérard Cherpion, qui a accompli un travail remarquable.

En matière de politique sociale, nous serons confrontés dans les années à venir à deux enjeux essentiels : la sécurisation des parcours professionnels – en particulier pour les salariés les plus modestes – et la formation tout au long de la vie. Si les objectifs de ce projet me semblent largement partagés, leur application n’en sera pas moins délicate : réussira-t-on vraiment à simplifier l’ensemble des dispositifs en vigueur grâce à une meilleure gouvernance mais, également, à accroître la transparence du système, à mieux l’évaluer et à réduire les inégalités ? En effet, si le Gouvernement a amélioré les dispositifs de formation pendant les périodes de chômage partiel, il n’en demeure pas moins difficile de réunir les régions, l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et les organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA), chacun restant dans son pré carré. Il ne faudrait pas qu’un tel comportement nuise à l’application de ce texte en lequel j’ai, quant à moi, toute confiance.

Puis le rapporteur présente son rapport.

*

Un débat suit l’exposé du rapporteur.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi. J’ai tenu à ce que ce projet essentiel – puisqu’il concerne l’orientation et la formation professionnelle tout au long de la vie et mobilisent environ 27 milliards d’euros – soit présenté en première lecture à l’Assemblée nationale. En effet, il s’agit non seulement de maintenir l’emploi de salariés peu qualifiés mais également de permettre aux demandeurs d’emploi de retrouver un travail alors que nous savons tous combien les parcours professionnels seront à l’avenir différents de ceux que nous connaissons aujourd’hui.

La formation professionnelle constitue à la fois une arme fondamentale pour lutter contre la crise que nous traversons et un outil essentiel de réforme de notre politique de l’emploi mais, en la matière, il faut se garder des illusions lyriques : nous devons, avant tout, cibler quelques priorités, plutôt que de songer à bouleverser l’intégralité d’un système très complexe.

Celui-ci est insuffisamment efficace pour plusieurs raisons. Certes, il ne s’agit pas de tout bouleverser en une sorte de « grand soir », mais l’on peut s’efforcer de remédier de façon prioritaire à quelques défauts. Tout d’abord, à un trop grand cloisonnement et à ce raisonnement fallacieux, selon lequel le financement doit être proportionnel à l’argent collecté et non aux besoins réels.

Ensuite, au caractère inégalitaire du système, tant sur le plan professionnel que territorial : c’est en effet l’argent de la formation professionnelle des salariés faiblement qualifiés qui finance la formation des cadres, celui des PME qui finance celle des grands groupes et celui des demandeurs d’emplois qui finance celle des salariés.

Enfin, au manque de transparence et à l’absence d’une culture de l’évaluation.

Ce projet est le fruit d’un travail commun inauguré par le groupe animé par le président d’Alpha, Pierre Ferracci, associant les représentants des régions, l’État et les partenaires sociaux. Ces derniers, le 7 janvier, sont parvenus à un accord unanime qui est loin d’être a minima puisque, s’agissant par exemple de la définition du périmètre du fonds de sécurisation des parcours professionnels, ils sont allés au-delà des attentes gouvernementales. Le Parlement pourra quant à lui jouer pleinement son rôle comme en témoignent d’ores et déjà les remarquables rapports de Jean-Paul Anciaux et Gérard Cherpion ainsi que la plupart des amendements déposés.

Ce texte repose sur un certain nombre de priorités et, en tout premier lieu, une plus grande justice. Le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels permettra ainsi de mieux orienter les financements, notamment en direction des demandeurs d’emplois, des salariés faiblement qualifiés, des PME et des branches qui ne disposent pas de moyens suffisants pour se développer – emplois verts ou services à la personne par exemple. Ce ne sont ainsi pas moins de 13 % des fonds de la formation qui seront redéployés.

Ensuite, il s’agit d’affirmer le principe selon lequel l’emploi est le seul et unique objectif de la formation professionnelle, à travers notamment le renforcement des contrats en alternance, le financement des formations de type « cours du soir » et, à l’instar des pays scandinaves, la sécurisation du droit individuel à la formation.

Enfin, le bilan d’étape professionnel bénéficie des propositions très intéressantes de Jacques Kossowki, visant à en faire un outil pour l’emploi des seniors.

Pour donner quelques exemples illustrant ces avancées, une personne de plus de cinquante ans pourra bénéficier d’un bilan d’étape lui permettant de gérer les dix années de carrière suivantes – ce qui obligera par la même occasion l’entreprise à avoir une réflexion sur l’emploi des seniors – ; une personne ayant perdu son emploi pourra suivre une préparation opérationnelle à l’emploi – POE – afin de s’orienter vers une profession à laquelle il n’était pas formé initialement mais qui offre des débouchés ; un demandeur d’emploi ayant son certificat d’aptitude à la conduite en sécurité (CACES) pourra utiliser son droit individuel à la formation afin de le réactualiser et d’intégrer une entreprise de logistique ; une personne pourra bénéficier d’un financement pour devenir aide-soignante grâce aux cours du soir.

Le troisième axe concerne la transparence et l’évaluation. Les organismes collecteurs forment aujourd’hui un maquis totalement incontrôlable. Alors qu’ils sont aujourd’hui une centaine, évalués au mieux tous les trente ans, ces organismes ne seront plus qu’une trentaine et proposeront un vrai service de proximité, rendu au plus près des bassins d’emplois. Une évaluation aura lieu au plus tous les trois ans.

Enfin, il est nécessaire d’obtenir une meilleure coordination des acteurs, au niveau national comme au niveau régional. Dans ce but, une contractualisation du plan régional de développement de la formation professionnelle est mise en place.

Le projet cible donc trois priorités claires, organisant une véritable révolution culturelle dans la manière d’approcher la formation professionnelle. Celle-ci est fondée sur un raisonnement unique : la formation professionnelle est la meilleure arme pour lutter contre les effets de la crise et développer l’emploi.

M. Jean-Paul Anciaux, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Les membres de la commission des affaires économiques ont présenté une vingtaine d’amendements sur ce texte, dont six ont été adoptés par la commission.

Je note que les partenaires sociaux ont travaillé vite et bien pour parvenir à l’accord du 7 janvier. Cela permet, et je m’en réjouis, d’examiner le projet de loi avant les vacances parlementaires.

Je tiens à souligner les trois principales avancées de l’accord interprofessionnel. Tout d’abord, la mise en place du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels permettra d’orienter une partie de la collecte en direction de ceux qui en ont le plus besoin, les demandeurs d’emplois. Ensuite, la mission des organismes collecteurs est précisée et leur gestion rendue plus lisible. Enfin, la prise en compte de l’évaluation est renforcée.

Pour ce qui me concerne, je me suis attaché particulièrement au volet concernant l’orientation. Dans ce domaine, nous ne disposons pas de l’outil le plus adapté pour permettre à l’ensemble des publics concernés d’obtenir la meilleure information. Je proposerai des amendements visant à mettre en place un système articulé autour de trois niveaux : droit à être informé, conseillé et accompagné en matière d’orientation ; service national unique de première orientation – un « 112 » de la formation professionnelle, en quelque sorte – assuré en coopération avec les organismes labellisés ; labellisation des services fournis par les principaux organismes d’information.

M. le président Pierre Méhaignerie. Je rends hommage à Françoise Guégot, qui a réalisé un rapport excellent sur la formation professionnelle et s’apprête à travailler sur la question de l’orientation. Nous sommes au cœur du sujet, car sur le terrain, il existe un véritable problème de lisibilité, mais aussi de gouvernance : à qui faut-il s’adresser ? Qui répond ? Dans quels délais ?

M. Michel Issindou. Le ministre a eu raison de souligner le travail considérable accompli par le rapporteur. Sur le fond du texte, en revanche, nous ne faisons pas tout à fait la même analyse. Alors que le président Sarkozy avait fait de la formation professionnelle la grande affaire de son quinquennat, ce projet n’est pas à la hauteur. On peut également trouver regrettables les conditions de son examen. Certes, l’emploi est un sujet important, mais était-il nécessaire de l’examiner en juillet et de recourir à la procédure accélérée ?

Nous faisons le même constat que vous : le système de formation professionnelle est à bout de souffle, au point qu’il n’y a pas si longtemps, le sénateur Carle avait parlé à son sujet des « trois C » : complexité, cloisonnement, corporatisme. Pour autant, tout n’est pas à jeter. Des choses se sont améliorées.

En raison de la menace brandie par l’État de décider sans eux, les partenaires sociaux ont dû se mettre d’accord dans la précipitation. Pourtant, d’après les syndicats eux-mêmes, il y a une grande différence entre ce qu’ils ont signé et ce que contient le projet de loi.

La différence majeure a trait au retour de l’État dans le dispositif. Cette orientation, que le secrétaire d’État assume, n’était pas forcément justifiée ni demandée par les partenaires sociaux. Les régions avaient pourtant reçu en 2004 une compétence pleine et entière sur la formation professionnelle. Il en est de même en ce qui concerne le Fonds de sécurisation des parcours professionnels : l’État – qui semble juger que les partenaires traditionnels ne sont pas à la hauteur – interviendra d’autorité, si aucune convention cadre n’est signée.

Néanmoins, on peut enregistrer quelques avancées significatives, telles que la portabilité du droit individuel à la formation, le développement des contrats en alternance – même si, sur le terrain, on constate que le nombre de contrats tend à diminuer, sans doute en raison de la crise – ou la volonté de faire bénéficier de la formation professionnelle ceux qui en ont le plus besoin : demandeurs d’emploi, ouvriers, très petites, petites et moyennes entreprises. On ne peut qu’adhérer à de tels principes mais, reste à voir comment tout cela se traduira concrètement. La même observation vaut pour le bilan d’étape professionnel : faire le point tous les cinq ans sur sa situation professionnelle est une bonne chose, même si on peut exprimer certaines réserves.

Mais, nous avons également relevé de très grosses lacunes. L’oubli le plus important, à nos yeux, concerne la formation initiale différée, alors que notre système scolaire laisse sortir, chaque année, 150 000 jeunes sans le moindre diplôme. On aurait pu espérer que ce texte proposerait les moyens de les récupérer, grâce à une formation soutenue, mais nos propositions à ce sujet se sont heurtées à l’article 40.

Il en est de même pour le socle de compétences. Quels savoirs convient-il de maîtriser, aujourd’hui, pour trouver du travail ?

Par ailleurs, le rapporteur a évoqué l’importance de pouvoir gravir un échelon dans sa carrière professionnelle, d’autant que celle-ci dure de plus en plus longtemps.

Enfin, qu’en est-il du service public de l’orientation, élément important du rapport de Françoise Guégot ? Il ne suffit pas de labelliser quelques organismes. Pour les gens ayant des difficultés à s’insérer, ni les centres d’appel ni Internet ne pourront remplacer la présence physique de conseillers.

Le texte ne simplifie pas la gouvernance du système : il se contente d’ajouter l’État aux acteurs existants – régions, partenaires sociaux, organismes collecteurs. Or, nous savons ce que valent les systèmes de copilotage. Soit l’organisation sera encore plus opaque, soit, au final, l’État deviendra le patron de l’ensemble. En tout état de cause, il est regrettable que les régions soient mises au rang de partenaires ordinaires, alors que la loi de 2004 leur avait donné la responsabilité pleine et entière de la formation continue.

Le service public de la formation nous semble également menacé, comme nous l’ont confirmé les syndicats de l’AFPA. C’est le début de la fin pour l’association nationale, dont Pôle emploi va récupérer les conseillers d’orientation. Sa mission commence pourtant dès l’orientation, et non après.

Comme l’a honnêtement reconnu le secrétaire d’État, ce projet de loi n’a pas l’ambition d’être le « grand soir » de la formation professionnelle. Mais, ce n’est pas pour autant un bon texte, notamment parce qu’il permet à l’État de revenir en force au détriment des partenaires sociaux et des régions. Toutefois, nous ne doutons pas que son examen en commission puis en séance publique sera l’occasion de l’améliorer sensiblement.

M. Bernard Perrut. Ce texte ne peut s’analyser qu’en complément des politiques menées dans le domaine de l’emploi et des moyens qui leur sont consacrés – je pense notamment aux mesures annoncées par M. Wauquiez en matière de contrats d’apprentissage ou de contrats aidés.

Incontestablement, ce projet de loi a pour ambition de rendre plus efficace, plus juste et plus lisible un système de formation professionnelle qui, aujourd’hui, privilégie les plus qualifiés par rapport aux moins qualifiés, et ceux qui sont en activité par rapport à ceux qui ne le sont pas ; un système dont le financement, en outre, reste peu lisible.

Notons que le texte est l’aboutissement d’un accord national interprofessionnel, ce qui montre l’implication des acteurs sociaux.

J’évoquerai en particulier la situation des jeunes, car elle est préoccupante. Aujourd’hui, 600 000 jeunes sont en contrat d’alternance, mais si on appliquait les mêmes ratios qu’en Allemagne, nous pourrions compter 1,1 million d’apprentis. Les mesures incitatives restent donc insuffisantes, et les entreprises ne sont pas encore prêtes à s’impliquer.

Je vois trois priorités en ce qui concerne les jeunes : faciliter la transition entre les études et l’emploi, à tous les niveaux de formation ; accompagner la période de recherche d’emploi après la formation initiale, pour éviter le processus de déqualification ; modifier les représentations des employeurs, qui font trop souvent preuve de défiance à l’égard des jeunes.

Je m’associe pleinement aux amendements du rapporteur, notamment s’agissant des objectifs assignés aux missions locales, chargées d’accompagner les jeunes sans emploi et souvent sans qualification, et de leur évaluation régulière en fonction des besoins de chaque territoire. Peut-être, pourrait-on aller plus loin dans la gouvernance nationale plutôt que de s’en remettre aux initiatives locales.

De même, en évoquant les conventions d’objectifs entre l’État et les entreprises, le rapporteur répond à un vrai besoin. Si, récemment, certaines entreprises ont signé, avec le Conseil national des missions locales, des accords sur l’embauche de jeunes, ces derniers n’étaient pas assortis d’engagements clairement chiffrés. L’État doit donc accompagner ces engagements de véritables conventions d’objectifs et y consacrer les moyens nécessaires.

Un amendement me laisse toutefois songeur : celui prévoyant des clauses d’insertion dans les marchés publics pour laisser la place aux produits ou investissements réalisés par des jeunes. Une telle disposition me paraît difficile à mettre en place, même si elle a la vertu de mettre en valeur la nécessaire insertion des jeunes dans le marché de l’emploi.

En revanche, il me paraît très intéressant de permettre que la rémunération des salariés tuteurs entre dans le cadre de l’obligation légale de formation professionnelle. De nombreuses entreprises réussissent en effet à insérer des jeunes en ayant recours à ces tuteurs.

Le rapporteur propose également de prendre en compte les acquis des jeunes sortant du système de l’apprentissage sans avoir réussi leurs examens. C’est essentiel pour leur permettre de rebondir, dans leur profession ou dans une autre.

La question, qui se pose désormais, est de savoir si cette loi apportera une réponse à tous ces jeunes en difficulté dont nous recueillons les témoignages, et qui « galèrent » de petit boulot en petit boulot. De même, nous devons nous demander si elle va changer les choses du côté de l’entreprise, car c’est cette dernière qui crée l’emploi. Va-t-elle faciliter l’action de l’entrepreneur en matière de formation ?

Reste enfin la question de la gouvernance. Comme beaucoup d’entre vous, je me demande parfois si, en matière de formation professionnelle, il y a un pilote dans l’avion. La Cour des comptes se pose la question dans un de ses rapports. Les régions sont-elles en mesure de maîtriser la politique de formation professionnelle ? Comment mieux organiser la gouvernance ? Et surtout, comment obtenir une meilleure adéquation entre la formation et les emplois offerts sur un territoire ? Les plans régionaux de développement et de formation devraient être le moyen de développer une vision d’avenir et d’adapter la formation aux besoins du terrain.

M. Francis Vercamer. À mon tour, je salue le rapporteur pour son travail et pour son sens de l’écoute.

Ce texte était très attendu. Les critiques ont fleuri ces dernières années à l’égard du système de formation professionnelle, jugé notamment opaque, injuste, peu efficace. Une réforme était donc d’autant plus nécessaire, qu’il peut se passer beaucoup de temps entre l’adoption d’une loi et son application sur le terrain – je pense notamment au droit individuel à la formation.

Rappelons en outre que le Président de la République et le Gouvernement ont placé la formation professionnelle parmi les premiers outils permettant de mieux résister aux effets de la crise, d’une part parce que la progression en qualification permettra d’affronter la concurrence au moment de la reprise, et d’autre part parce que l’accès à une formation peut permettre la reconversion professionnelle des salariés d’entreprises connaissant des difficultés.

Enfin, la troisième raison de présenter ce texte, c’est que les partenaires sociaux, que l’on a pressés de parvenir à un accord, étaient impatients de voir traduites dans la loi les dispositions qu’ils ont adoptées.

Je m’attacherai plus précisément à trois aspects du projet de loi. En premier lieu, le Nouveau Centre est sensible à l’exigence de qualité, qu’il s’agisse des organismes de formation ou des formations elles-mêmes. Le texte prévoit certaines mesures à ce sujet – mieux faire circuler l’information, mieux évaluer la formation, conforter la qualité des certificats de qualification professionnelle –, mais nous devons aller plus loin. Nous devons ainsi créer un label de qualité pour les organismes de formation, mais aussi pour les formations elles-mêmes, soit par l’inscription obligatoire des certificats de qualification professionnelle au Registre national de la certification professionnelle, soit en créant une banque de données regroupant les informations sur les formations et, peut-être, les appréciations des utilisateurs.

Le deuxième aspect concerne la formation comme outil de sécurisation des parcours professionnels. Avancée importante de l’accord interprofessionnel, le nouveau fonds paritaire, qui s’adresse aux publics ayant le moins accès à la formation, devrait également, selon nous, s’adresser aux salariés à temps partiel et aux bénéficiaires du contrat unique d’insertion des parcours professionnels, dont la situation est généralement précaire. La préparation opérationnelle à l’emploi, qui permet de mobiliser 400 heures, nous semble également une bonne idée.

Quant à la portabilité du droit individuel à la formation, nous pensons qu’elle ne doit pas s’appliquer aux seules ruptures de contrat à durée indéterminée, mais aussi aux temps partiels et aux contrats à durée déterminée – à tous les salariés, en fait : il faudrait attacher le droit à la personne plutôt qu’au contrat de travail. Peut-être, est-il trop tôt pour aller vers cette portabilité, mais nous proposerons tout de même des amendements en ce sens.

J’en viens à la question du pilotage, qui est moins bien traitée que les deux premières. Personne ne sait aujourd’hui qui pilote quoi et il est extrêmement compliqué de trouver des financeurs pour les personnes les plus en difficulté. Or, je discerne mal l’instance de coordination que doit mettre en place le texte. Le ministre et le rapporteur sont hostiles aux propositions que j’ai faites dans ce domaine, mais je reste convaincu qu’il faut une plus grande proximité des acteurs.

Cela suppose une déclinaison régionale certes, mais aussi territoriale. Or, le texte opère plutôt une reconcentration vers l’État. Peut-être est-ce nécessaire du point de vue de l’équité nationale, mais il ne faut pas en oublier l’équité territoriale. Dans toutes les régions, les bassins d’emplois, industriels et ruraux, ont des besoins de formation très différents et je ne suis pas sûr que tous soient traités au mieux au niveau régional – d’autant que de très nombreuses instances s’occupent de formation professionnelle à cet échelon, du conseil économique et social régional au comité de coordination régional de l’emploi en passant par le conseil régional de l’emploi ou les maisons de l’emploi. Tout le monde parle de formation professionnelle mais personne ne prend la décision finale.

M. Roland Muzeau. Ce texte est-il important parce qu’il pèserait 27 milliards d’euros, ou parce qu’il pose véritablement la question de la cohérence des dispositifs, de l’efficience de l’argent consacré à la formation professionnelle et du ciblage des personnes qui en ont le plus besoin ? En tout cas, la crainte est forte, aujourd’hui, qu’il soit le signe que l’État lorgne sur ces 27 milliards, et la représentation nationale doit faire en sorte que cette crainte soit levée après nos débats.

L’injonction donnée aux partenaires sociaux de conclure dans des délais très rapides a, aussi, été mal ressentie. L’accord national interprofessionnel de 2003 avait mûri plus longtemps et le Gouvernement s’était targué de le retranscrire dans la loi sans aucune modification parlementaire. Cette année en revanche, le Gouvernement se prétend fidèle à « l’esprit » de l’accord mais explique que certaines de ses dispositions devront être retranscrites par décret. Les partenaires sociaux acceptent mal cet argument et nos débats devront éclaircir ce point.

En tout cas, une volonté d’amender ce texte s’est manifestée sur tous les bancs et nous en profiterons pour voir jusqu’où ira l’ouverture à nos propositions.

L’une des questions les plus importantes du projet est celle de l’AFPA. Lors d’un précédent texte, nous en avions contesté la décentralisation, qui augmentait l’inégalité entre les territoires. Nous craignions que la démarche globale de formation qu’elle adoptait, avec un ensemble de services qui couvraient autant l’hébergement du bénéficiaire que son ressenti psychologique de la formation, en soit compromise. Nous avions raison et l’intersyndicale de l’association nous a tous alertés sur la dernière partie du texte.

Un autre sujet me tient à cœur : les missions locales, qui se sont émues de recevoir l’injonction de communiquer à des sociétés privées la liste des personnes pour lesquelles elles travaillent. On sous-estime la qualité du travail des missions locales, qui restent irremplaçables. Et je sais que ce texte ne répond pas à leurs attentes. Il ne faut pas évacuer ce sujet : le rôle des missions locales ne peut pas être banalisé.

Mme Marisol Touraine. Je voudrais saluer à mon tour le travail de Gérard Cherpion, aussi clair et précis qu’à son habitude. Mais que de sigles dans ce rapport. Pensons aux lecteurs novices en ce domaine !

La formation professionnelle est un investissement pour l’avenir et nous partageons tous ici les objectifs et certaines dispositions de ce texte. Mais, je voudrais me concentrer sur l’idée de sécurisation des parcours professionnels.

Il n’est pas question de rechercher un « grand soir » de la formation professionnelle, mais de mettre en place une réforme suffisamment significative pour passer de droits attachés au statut à des droits attachés à la personne. Or, avec ce texte, nous restons au milieu du gué. Il reste en effet des ruptures importantes dans les parcours professionnels. Pour le début du parcours par exemple, le texte ne comporte aucune avancée quant au dispositif d’orientation, dont tout le monde considère qu’il est totalement opaque et ne répond pas aux attentes – s’il y a un constat unanime au sein de la commission Hirsch, c’est bien celui-là – ni sur la création d’un droit à la formation initiale différée. Le Gouvernement insiste sur le fait que son projet découle directement de l’accord national et sur la place essentielle que tiennent les partenaires sociaux dans la formation professionnelle, mais la création de ce droit était justement une de leurs grandes attentes !

Il faut un système qui offre aux personnes d’autant plus de droits différés qu’elles ont eu peu de formation initiale : il ne doit pas se contenter de reporter la formation qu’elles n’ont pas eue au départ, mais doit leur ouvrir des droits complémentaires. Il est regrettable que le texte ne comporte pas d’avancée sur ces points.

Quant à la création du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, le principe est naturellement excellent. Reste à savoir ce qu’il va couvrir. Des parcours sécurisés sont une garantie sociale, mais aussi de bonne insertion professionnelle. Les expérimentations, qui sont en cours sur les groupements d’activité à Saint-Nazaire et bientôt en Indre-et-Loire, en sont un bon exemple : il s’agit de structures associatives qui embauchent des chômeurs au besoin de formation important, dans la perspective d’emplois bien identifiés – les entreprises, sans s’engager à embaucher, ont fait connaître le type de compétences dont elles auraient besoin si elles devaient recruter dans les mois à venir. L’idée est que le recrutement en contrat à durée indéterminée et l’accompagnement de ces personnes leur garantira une bien meilleure insertion professionnelle.

Pourtant, les contrats courts ne sont pas concernés par le dispositif du fonds – ni donc les personnes qui ont le plus besoin de sécurisation, notamment les jeunes.

Je n’insisterai pas sur la question des contrats de professionnalisation, dont la généralisation serait une bonne réponse à la crise actuelle. Ces contrats sont en fait la version de crise de la sécurisation des parcours professionnels, et ce texte était l’occasion ou jamais de la consacrer. Par ailleurs, si nous nous réjouissons de la création du fonds, nous conservons quelques interrogations sur son fonctionnement, l’opacité de ses règles de financement et sa gouvernance. Il faudra apporter des garanties sur ce point.

Enfin, je regrette, moi aussi, la recentralisation de l’ensemble du dispositif. Cette propension du Gouvernement, qui se remarque sur de nombreux textes, est étonnante. On peut se demander quelle en est la cause, et pourquoi, à l’inverse, les régions se voient confier la responsabilité de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes qu’elles n’avaient pas demandée.

Mme Cécile Gallez. Je voudrais moi aussi féliciter Gérard Cherpion pour son magnifique travail, et insister sur l’importance de l’apprentissage. La faiblesse de ce type de formation chez nous n’est pas due seulement aux employeurs, mais aussi au fait que les jeunes peuvent avoir peur d’entrer en entreprise. Il est donc primordial de développer les stages en entreprise au niveau scolaire, ainsi que de favoriser l’apprentissage dans la fonction publique, qui compte des gens aussi qualifiés que dans le privé. Il faut aussi assouplir quelque peu les règles du travail : dans le secteur du bâtiment par exemple, si un jeune apprenti n’a pas le droit de monter à une échelle ou de tenir un marteau-piqueur, il finit par se lasser et à s’en aller.

La validation des acquis de l’expérience est un autre sujet essentiel. Nous allons avoir besoin de beaucoup de personnel dans le secteur de la santé par exemple. Or, nombre de gens, qui font très bien leur travail dans les établissements hospitaliers et médicosociaux sont incapables de passer un examen. La validation des acquis de l’expérience sera un outil formidable pour remplir les postes dont nous aurons besoin pour les personnes âgées.

Enfin, je suis heureuse que ce texte étende le contrat de transition professionnelle, dont je suis une fervente partisane, aux personnes les plus fragiles, en particulier les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et les personnes handicapées. C’est une excellente loi, que je voterai avec conviction.

M. le président Pierre Méhaignerie. Il faut noter, à propos du contrat de transition professionnelle, que nombre de salariés appartiennent sans le savoir à des groupes de plus de mille employés. Plus de la moitié des salariés ne peuvent donc pas bénéficier de ce type de contrat !

Mme Françoise Guégot. Je souhaite moi aussi féliciter Gérard Cherpion, que j’assure de notre soutien pour ce projet, et aussi remercier M. Wauquiez pour le sens de l’écoute dont il a fait preuve.

La création du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, qui devrait permettre de cibler les publics prioritaires, est un enjeu essentiel du projet de loi. Je pense que la mutualisation financière, qui était très attendue, rendra le système plus efficace. Nous pouvons, par voie d’amendement, améliorer son fonctionnement et mieux diriger ses actions vers les plus mal lotis, notamment ceux qui sont en situation d’échec à la sortie de leur formation initiale.

Je me félicite aussi de la volonté de simplification du système. Les processus d’orientation et de formation sont très compliqués – songez que le principe de la formation tout au long de la vie a été évoqué dès 1946 ! Nous avons vu le temps qu’il a fallu pour mettre en place le droit individuel à la formation, élément essentiel de la loi de 2004 sur la formation professionnelle. Nos propositions ne doivent pas viser à réinventer l’eau chaude à chaque fois, mais à apporter des contributions modestes et efficaces. La portabilité du droit individuel, l’adaptation du passeport formation, la place faite aux contrats en alternance ou le renforcement de l’accompagnement pour la validation des acquis de l’expérience sont autant de dispositions qui vont vers une simplification.

L’orientation professionnelle, qui est au cœur du dispositif, se décompose en trois phases très différentes : l’accueil et l’information, qui supposent une connaissance des métiers et des besoins ; le conseil, qui doit aider à la construction du parcours professionnel – cette fameuse sécurisation ; et enfin l’accompagnement, qui s’inscrit dans une durée plus longue et implique des spécialistes et des financements ciblés. Ces trois phases sont essentielles, mais elles ont des objectifs et nécessitent des moyens très différents. La qualité de ce cheminement est essentielle dans le processus de formation tout au long de la vie. Il faut donc simplifier les outils et rendre les dispositifs d’orientation plus lisibles. Dans le cadre de la mission d’information qui m’a été confiée, j’espère que nous pourrons continuer à avancer sur la mise en place des dispositifs de labellisation que Francis Vercamer a évoqués, en sachant qu’ils ne seront pas tous forcément d’ordre législatif.

Enfin, et contrairement à nos collègues socialistes, je pense que l’amélioration de la coordination et du contrôle des politiques de formation professionnelle est une nécessité. L’objectif de ce projet n’est pas de redonner tout pouvoir à l’État, mais de faciliter l’indispensable concertation. Les expérimentations en cours sont aussi diverses que les situations des régions. Pour y répondre en évitant de créer des dispositifs trop lourds, l’idée de contraindre l’ensemble des acteurs à avancer ensemble vers des objectifs communs me semble très positive. Cette contractualisation, notamment entre les régions et l’État, va dans la bonne direction.

Mme Monique Iborra. La formation professionnelle souffre aujourd’hui d’un manque d’efficacité et de transparence, de cloisonnement, d’inégalités, de l’absence d’un pilote. Nous sommes tous d’accord sur ce diagnostic, mais ce texte, que l’on peut vraiment qualifier de « petite loi », n’y changera rien. Il y a un décalage frappant entre les objectifs visés et les possibilités de mise en œuvre sur le terrain.

Il est presque touchant d’observer à quel point ce gouvernement cherche à tout recentraliser. On peut se demander si ce n’est pas un aveu de faiblesse, ou de manque de confiance dans les acteurs locaux. Cette recentralisation est si importante, à l’égard des régions certes, mais aussi des partenaires sociaux, qu’elle ne peut être qu’inefficace. Il n’est qu’à voir l’exemple, même si vous me direz qu’il est prématuré, de Pôle emploi – qui doit tout faire, y compris la formation des demandeurs d’emploi et des salariés. Il est le cœur du système. Tout repose sur lui. Et l’on constate tous les jours avec quelle efficacité il rend le service qu’on attend de lui. La crise n’est pas la seule explication à la situation !

Cette loi débouchera également sur une redondance des dispositifs et une gabegie d’argent public. Exactement comme Pôle emploi, qui intervient aujourd’hui dans la formation sans avoir défini de politique claire en la matière, auprès de tous les publics et au moyen de tous les dispositifs, en s’ajoutant à tout ce qui existe déjà.

Par ailleurs, et même s’il est beaucoup question ici de démocratie sociale, la transcription qui a été faite de l’accord national interprofessionnel n’en montre pas un respect bien fidèle. J’en veux pour preuve le nombre de propositions d’amendements qui nous ont été envoyées par les partenaires sociaux, toutes tendances confondues. Si l’accord avait été transposé comme prévu, on n’en serait pas là !

Je ne retrouve non plus, dans ce texte, aucune trace des termes définissant la mission du rapport de Françoise Guégot, ni de la prétendue concertation menée par le groupe de M. Ferracci. Nous avons perdu notre temps.

Nous sommes évidemment d’accord sur la portabilité du droit individuel à la formation, mais il faudrait nous demander pourquoi ce dispositif fonctionne mal – car il ne fonctionne pas plus que la validation des acquis de l’expérience. Ne serait-ce pas par abus de centralisation ?

Faute de déclinaison du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, douze régions ont pris l’initiative de réunir les organismes collecteurs, l’État et les partenaires sociaux pour créer un fonds destiné à la formation des personnes en situation de chômage partiel. Une telle mesure est donc possible, pour autant que l’État n’impose pas, à l’échelle nationale, des mesures empêchant les acteurs locaux de s’organiser entre eux – ce qui est précisément le problème que pose ce projet de loi.

La préparation à l’emploi est certes une bonne chose, mais il est choquant que l’entreprise qui bénéficie d’une formation sur mesure en vue de rendre employable un demandeur d’emploi n’ait aucune obligation de le recruter à la fin de celle-ci.

La contractualisation du plan régional de développement des formations professionnelles et la coordination de son pilotage seront source de dysfonctionnements et de mésentente entre les acteurs locaux. Il est faux, au demeurant, d’affirmer que les plans régionaux n’ont pas donné lieu à concertation.

Enfin, si l’évaluation des politiques des régions est nécessaire, celle des politiques de l’État et des partenaires sociaux ne l’est pas moins.

M. Jean-Patrick Gille. Je ne me ferai pas faute de féliciter, comme tous mes collègues, notre rapporteur, dont j’attends avec impatience les amendements.

Alors qu’une réforme devrait indiquer un cap, le texte qui nous est soumis n’exprime pas une stratégie claire en matière de formation et ne se rattache pas même aux grandes stratégies existantes, comme celle de Lisbonne, qui vise à une économie européenne de la connaissance. Il ne fait pas davantage avancer le droit à la formation tout au long de la vie. Quant à la sécurisation des parcours professionnels, le nouveau fonds paritaire est, malgré le nom que les partenaires sociaux ont obtenu à grand-peine, une manière de recréer une enveloppe destinée aux demandeurs d’emploi et salariés les moins qualifiés, qui sera mise à disposition de Pôle emploi : cela revient à réintroduire le financement des stages non rattachés à un contrat de formation, que la loi Borloo avait supprimés.

Il conviendrait également de régler, avant la fin de l’année, la question de la transposition en droit français de la directive « services » dans le domaine de la formation professionnelle. L’avenir de l’AFPA devrait également être clarifié, car l’impression qui prévaut est aujourd’hui celle d’une déconstruction.

Si, comme le souligne le ministre, la crise oblige à se recentrer sur l’emploi, cela ne signifie pas que la formation se limite à l’emploi. Or, le texte ne présente qu’un patchwork de mesures certes intéressantes, mais qui n’ont pas été conçues pour répondre à la crise et ne sont pas à la hauteur des besoins.

Une réflexion est engagée sur le contrat de transition professionnelle et la convention de reclassement personnalisé, deux dispositifs que le Président de la République a proposé de rapprocher. Il en va de même sur l’articulation entre formation et chômage partiel. Les mesures pour les jeunes, quant à elles, sont traitées dans le cadre du Fonds d’investissement social (FISO).

En matière d’orientation, le texte apporte peu. Alors que la commission Hirsch formule des propositions en la matière et que Françoise Guégot travaille à l’élaboration d’un rapport, n’y aurait-il pas cependant matière à une loi sur le fond ?

Au lieu de clarifier et de simplifier le financement et la gouvernance de la formation professionnelle, le texte complique encore un financement déjà complexe et, en matière de gouvernance, freine la décentralisation. La seule ligne directrice qu’on y voit est celle d’une reprise en main par l’État.

La répartition des rôles n’est même pas réglée, et on ignore quel sera le lieu de la coordination. La question essentielle du rôle de l’Éducation nationale et de Pôle emploi est à peine évoquée. Au fond, le texte trahit l’accord national en refusant de poser le principe simple de la formation initiale différée et celui de la possibilité offerte à chacun, dans sa vie professionnelle, d’augmenter d’un cran sa qualification. Ce sont des questions que nous devrons nous poser dès l’examen de l’article premier.

M. Georges Colombier. Je tiens moi aussi à féliciter le rapporteur.

Le dispositif de validation des acquis de l’expérience doit être amélioré. En effet, des cas concrets montrent que dans certains domaines – comme celui des soins, du sport ou de la formation à la conduite de véhicules tout-terrain – les professionnels participant aux jurys chargés de cette validation donnent parfois le sentiment de jalouser les candidats et rechignant à cette reconnaissance d’une expérience acquise sur le tas. Il faut de la transparence, de l’évaluation et une meilleure coordination entre les différents acteurs.

M. Dominique Tian. J’adresse à mon tour mes félicitations au rapporteur.

La sécurisation des parcours professionnels par la création d’un fonds paritaire et d’un dispositif de préparation professionnelle à l’emploi répond à une volonté des syndicats et permettra de former 500 000 salariés supplémentaires parmi les moins qualifiés et 200 000 demandeurs d’emploi de plus qu’aujourd’hui. L’objectif est donc clairement atteint et je regrette que mes collègues socialistes ne le reconnaissent pas davantage.

Les contrats d’alternance, qui sont une réussite, me semblent un peu oubliés dans ce texte, qui leur fixe une durée maximale bien inférieure à celle de 36 mois que les professionnels jugent souhaitable. C’est mon seul regret à propos de cet excellent projet de loi.

M. le président Pierre Méhaignerie. J’observe une grande convergence quant aux félicitations décernées à notre rapporteur, aux objectifs et au diagnostic.

Deux grandes interrogations se dégagent aussi. La première porte sur la centralisation qui, si elle a été largement évoquée au niveau de l’État, est souvent subie aussi de la part des régions, voire des départements.

L’autre interrogation porte sur le pilotage et la gouvernance et je souhaiterais que M. le secrétaire d’État, qui est aussi maire du Puy-en-Velay, nous dise comment il mettra concrètement cette loi en pratique et nous indique comment nous pourrons le faire dans nos bassins d’emploi respectifs.

M. le rapporteur. Je répondrai brièvement à tous les intervenants.

La proposition sur l’article 3 formulée par Jean-Paul Anciaux est intéressante. Je rappelle par ailleurs que plusieurs réflexions sont en cours sur ces questions, comme celles de Françoise Guégot, de M. Sabeg ou de M. Hirsch, et qu’il faut parvenir à des synergies pour faire progresser ce texte.

Mieux vaut, Michel Issindou, examiner le texte maintenant que de le laisser dans un tiroir. La lettre de mission de juillet 2008 prévoyait un délai de six mois pour que les partenaires sociaux parviennent à un accord et nous suivons le même tempo. Du reste, si le texte n’est pas adopté rapidement, les négociations qui doivent suivre seront différées et la loi ne pourra pas entrer en application en 2010.

L’État a toute sa place dans le dispositif et il me semble que son rôle est plutôt de coordination que de centralisation, pour autant que l’on mette en place un vrai partenariat. La participation financière des différents partenaires – 42 % pour les entreprises, 28 % pour l’État, 14 % pour les régions et le solde pour Pôle emploi, les conseils généraux et autres acteurs – manifeste l’importance du rôle de l’État, qui doit, en outre, assurer une certaine équité sur l’ensemble du territoire national.

La portabilité du droit individuel à la formation, les contrats en alternance et les bilans d’étape professionnels ont été soulignés comme des points positifs et je vous en remercie.

Des oublis ont été relevés. Compte tenu notamment de l’article 40 de la Constitution, il ne nous est pas possible de réintroduire dans le texte la formation initiale différée, qui se trouvait pourtant dans l’accord de 2003 et figure à nouveau dans l’accord de 2009. Face au problème des jeunes qui « décrochent », nous devrons, à terme, assurer la continuité du parcours, quel que soit le moment où le jeune l’a quitté.

Le socle de compétences, en revanche, si nécessaire soit-il, ne relève pas vraiment de ce texte et ce problème se pose en amont de la formation professionnelle continue.

La possibilité de gravir un échelon supplémentaire, qui figurait dans l’exposé des motifs, sera réintroduite dans le texte. C’est bien le minimum qu’on puisse attendre et j’espère bien que cette loi permettra de gravir plusieurs échelons.

L’AFPA, dont l’affaiblissement a été évoqué à plusieurs reprises, est confrontée, à cause notamment de la décentralisation de 2004, à un environnement concurrentiel, qui rend nécessaire de séparer le prescripteur et le dispensateur de formations. J’espère surtout que le dispositif proposé contribuera à développer le système avec Pôle emploi. Elle est, je le répète, un excellent organisme de formation, dont nous ne devons pas nous priver.

Je tiens à saluer avec Bernard Perrut la politique globale de M. Wauquiez, qui comporte des mesures tant structurelles que conjoncturelles. Les passerelles entre les différents systèmes sont importantes et nous devons veiller à la lisibilité des parcours.

L’accompagnement de l’accès à l’emploi, qui vise à éviter la déqualification, doit être rapide et réactif et nous proposerons des amendements en ce sens.

Il n’est pas question, Roland Muzeau, de remettre en cause les missions locales, mais de nous donner des objectifs pour leur évolution, en définissant des critères de qualité.

Pour ce qui est des clauses d’insertion dans les marchés publics, nous ciblerons les catégories de marchés pour lesquelles ce mécanisme sera possible.

En matière de gouvernance, il est évident que les régions ont un rôle à jouer et le plan régional de développement des formations professionnelles reste de leur compétence. Un travail en réseau est cependant nécessaire avec l’ensemble des partenaires.

Je répondrai au cours des débats aux questions de Francis Vercamer, notamment pour ce qui concerne la portabilité du droit individuel à la formation, la préparation opérationnelle à l’emploi et l’équité territoriale – laquelle suppose le nécessaire équilibre entre tous les acteurs et partenaires, y compris les collectivités locales.

Roland Muzeau, un budget de 27 milliards est certes très important, mais ce qui compte avant tout, ce sont la cohérence et l’efficience du dispositif. Ces fonds doivent servir à accompagner jeunes et moins jeunes. L’objectif de la loi est précisément de passer de la prise en compte du statut à celle de l’individu et nous disposons des moyens d’y parvenir.

Marisol Touraine, vous relevez à juste titre le foisonnement des sigles dans le rapport – j’avais d’ailleurs songé à faire figurer un glossaire à la fin de celui-ci pour en faciliter la lecture. Le Président de la République a rappelé, lundi dernier à Versailles, que la formation était un investissement pour l’avenir. Merci de le dire vous aussi. La sécurisation des parcours professionnels est le fondement même du système et je souscris pleinement aux observations formulées en ce sens. J’espère que nous ferons progresser le système de l’orientation, dont l’opacité a été justement relevée, pour disposer à terme d’un véritable système d’information répondant aux besoins de tous. Pour ce qui concerne le droit à la formation initiale différée, les personnes contraintes de quitter un emploi, et pour lesquelles il n’existe pas de possibilité de reclassement, comme les salariés du textile dans les Vosges, doivent pouvoir, lorsqu’elles s’orientent vers des formations longues, bénéficier du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels. J’ai déposé un amendement en ce sens.

L’expérimentation, que nous avons notamment appliquée aux contrats de transition professionnelle, a montré son efficacité et son intérêt, en termes tant de sécurisation financière que d’adaptation et de reclassement.

Les contrats courts ne sont pas oubliés, car l’article 9, alinéa 22, permet l’utilisation des ressources du nouveau fonds paritaire en faveur des « salariés alternant fréquemment périodes de travail et de chômage ».

Cécile Gallez a évoqué, à très juste titre, l’importance de l’apprentissage, notamment dans les fonctions publiques. Des possibilités existent dans ce domaine, malgré certaines rigidités du code de travail – mais il importe de conserver des règles strictes, en particulier pour les métiers dangereux. La validation des acquis de l’expérience est un parcours difficile, du fait notamment des délais liés à la constitution de jurys. Le texte prévoit des améliorations du fonctionnement des jurys, qui devraient permettre une réponse plus rapide et une plus grande ouverture.

Françoise Guégot a rappelé l’intérêt du texte en matière d’orientation et nous attendons ses conclusions pour enrichir ce débat. La concertation entre l’État et les régions ne procède pas, selon moi, d’une recentralisation de la part de l’État. Le succès tient à l’ensemble que constituent l’État, les réseaux, les collectivités – régions et conseils généraux – et les partenaires sociaux.

Monique Iborra, il me semble que nous sommes tous d’accord sur le diagnostic. Je ne souscris pas, en revanche, à votre analyse selon laquelle une recentralisation serait à l’œuvre. Par ailleurs, je suis convaincu que c’est par erreur que vous avez suggéré que Pôle emploi, qui est seulement prescripteur, dispensait de la formation.

Mme Monique Iborra. Bien sûr !

M. le rapporteur. Le rapport Ferracci, loin d’avoir été inutile, a fourni nombre d’éléments de la négociation sociale et du texte que nous examinons. L’initiative des régions pour la formation des personnes au chômage partiel est une bonne expérimentation. En revanche, peut-être l’État a-t-il un rôle régulateur à jouer face à l’inégalité qui existe entre les territoires.

La stratégie qui sous-tend ce texte, Jean-Patrick Gille, consiste à passer, en matière de formation professionnelle, de la prise en compte du statut à celle de l’individu. Savoir si l’accord national a été bien ou mal transcrite est une question qui a donné lieu à des jugements contrastés. Le texte est consacré à la formation professionnelle et n’est pas seulement destiné à répondre à la crise, après laquelle il a vocation à continuer à s’appliquer. Nous aurons certainement à le faire évoluer en fonction de la situation.

Dominique Tian, sans doute vouliez-vous évoquer les contrats de professionnalisation, d’une durée plus courte que les contrats d’apprentissage, mais il me semble que les dérogations permettant de conclure des contrats de 24 mois devraient répondre aux besoins des entreprises – sauf peut-être dans certains secteurs. En outre, une fois le salarié entré dans l’entreprise, d’autres mesures permettent d’accompagner sa formation ultérieure.

II.- EXAMEN DES ARTICLES

La Commission examine les articles de présent projet de loi au cours de sa troisième séance du mercredi 1er juillet 2009, en présence de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi.

TITRE IER

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

*

La Commission est saisie de l’amendement AS 195 du rapporteur.

Mme Françoise Guégot. Cet amendement, que j’ai cosigné avec le rapporteur, vise à rédiger ainsi l’intitulé du titre Ier : « Droit à l’information, à l’orientation et à la qualification professionnelles ». Le volet « orientation » du projet doit en effet être renforcé pour mettre en œuvre le droit à l’information et à l’orientation, réaffirmé le 3 mars dernier par le Président de la République.

Mme Catherine Génisson. On ne peut qu’être favorable à cet amendement, mais il n’est pas moins redondant que celui qui vient d’être rejeté.

La Commission adopte l’amendement AS 195, et l’intitulé du titre Ier est ainsi rédigé.

Article 1er

Objectifs et principes d’organisation de la formation professionnelle

Le présent article vise à adapter les dispositions générales de définition de la formation professionnelle dans le code du travail aux orientations de l’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 et à affirmer la nécessité d’une meilleure coordination des acteurs du système.

Les alinéas 2 et 3 (18) complètent la définition de la « formation professionnelle tout au long de la vie » donnée au premier alinéa de l’article L. 6111-1 du code du travail, qui est le premier article de la sixième partie du code du travail, laquelle traite de cette question. Il s’agit donc de poser des principes. Actuellement, ce premier alinéa dispose seulement que la formation tout au long de la vie est une « obligation nationale ».

Il est proposé d’y ajouter une mention des objectifs poursuivis, l’acquisition par chacun « des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle », et un principe d’organisation : « une stratégie nationale coordonnée est mise en œuvre par l’État, les régions et les partenaires sociaux ». Le rapporteur propose de préciser que cette stratégie, avant d’être « mise en œuvre », devra avoir été « définie ».

Ces compléments s’inscrivent dans la droite ligne des options des partenaires sociaux dans l’accord : le préambule de l’accord stipule que « la formation professionnelle doit notamment concourir à l’objectif pour chaque salarié de disposer et d’actualiser un socle de connaissances et de compétences favorisant son évolution professionnelle » ; il précise qu’il s’agit que chacun puisse « progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle », formule que le rapporteur propose de reprendre dans le dispositif législatif, compte tenu de son caractère concret ; il invite enfin à « une meilleure articulation entre les politiques en faveur de l’emploi et celles en faveur du développement de la formation professionnelle, ainsi qu’une meilleure coordination des moyens respectifs mis en œuvre par l’État, les Régions et les partenaires sociaux ».

Ce principe d’articulation et de coordination est nécessaire au constat de l’actuelle dispersion du système, décrite dans l’exposé général, qui résulte de l’histoire et en particulier du développement parallèle des mesures financées sur fonds publics et de celles financées par les entreprises, ces dernières étant mises en œuvre par le biais d’accords collectifs et donc réservées aux salariés et très souvent sectorisées par branche d’activité. Aujourd’hui (selon les chiffres de 2007), sur 27 milliards d’euros affectés à la formation professionnelle, plus de 11 milliards (41 %) proviennent des entreprises, plus de 7 milliards de l’État (27 %) et près de 4 milliards des régions (14 %) ; ces trois financeurs majeurs doivent absolument travailler ensemble, ce que le projet de loi s’efforce d’impulser, notamment en coiffant les fonds issus des entreprises par le nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, qui devra établir des relations conventionnelles avec les autres acteurs, au premier chef l’État (article 9), et en réformant le plan régional de développement des formations professionnelles, qui devra être contractualisé (article 20).

La sixième partie du code du travail, intitulée « La formation professionnelle tout au long de la vie », comprend plusieurs livres. Le livre II, par exemple, est consacré à l’apprentissage et le livre IV à la validation des acquis de l’expérience. Le livre III s’intitule « La formation professionnelle continue » et traite des dispositifs mis en œuvre par les employeurs ou du moins à leurs frais, dans le cadre de dispositifs gérés paritairement et créés par le dialogue social. L’article L. 6311-1, premier article de ce livre, fixe les objets de la formation continue telle qu’ainsi définie : « l’insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs (…), leur maintien dans l’emploi (…), le développement de leurs compétences (…), l’accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle (…), [le] développement économique et culturel (…), leur promotion sociale (…), le retour à l’emploi des personnes qui ont interrompu leur activité professionnelle pour s’occuper de leurs enfants ou de leur conjoint ou ascendants en situation de dépendance ». L’alinéa 4 ajoute à ces objets celui de « sécurisation des parcours professionnels », qui est effectivement au cœur de l’accord du 7 janvier 2009, à tel point que les partenaires sociaux ont introduit la formule dans le titre de cet accord.

Enfin, les alinéas 5 à 7 renforcent les compétences du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, qui doit devenir le lieu d’un débat stratégique annuel sur la formation professionnelle et développer ses pratiques d’évaluation.

Ce conseil est principalement constitué de représentants de l’État (dix), des conseils régionaux (vingt-six) et des partenaires sociaux nationaux (douze) ; y siègent également quatre parlementaires, des représentants des chambres consulaires (trois) et des organismes intéressés à la formation (trois), des personnalités qualifiées (trois) et le président de la Commission nationale de la certification professionnelle.

Le code du travail, à son article L. 6123-1, lui confie les missions suivantes : « favoriser, au plan national, la concertation entre l’État, les régions, les partenaires sociaux et les autres acteurs pour la conception des politiques de formation professionnelle et le suivi de leur mise en œuvre (…) ; évaluer les politiques régionales d’apprentissage et de formation professionnelle tout au long de la vie (…) ; émettre un avis sur les projets de lois, d’ordonnances et de dispositions réglementaires en matière de formation professionnelle tout au long de la vie (…) ».

Le projet de loi élargit ces missions :

– en précisant que la mission de concertation entre les acteurs que doit promouvoir le conseil ne concerne pas seulement la conception des politiques de formation, mais aussi la définition d’orientations annuelles ;

– en étendant la mission d’évaluation, actuellement limitée aux politiques des régions, à l’ensemble des dispositifs, qu’ils soient nationaux, sectoriels ou interprofessionnels, ce qui couvrira effectivement les politiques de l’État comme les mesures et les organismes gérés paritairement par les partenaires sociaux.

*

La Commission examine tout d’abord l’amendement AS 145 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Cet amendement, qui s’inscrit dans la logique de l’accord national interprofessionnel du 7 janvier dernier, précise que la formation professionnelle doit permettre à chaque salarié d’acquérir des compétences et des connaissances, et cela quel que soit son statut.

M. Gérard Cherpion, rapporteur. Je suis favorable à cet amendement, qui conforte le principe de prise en compte des personnes plutôt que des statuts.

La Commission adopte l’amendement AS 145.

Elle examine ensuite l’amendement AS 146 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Dans le même esprit que le précédent, cet amendement précise que la formation professionnelle doit permettre à chaque salarié non seulement d’acquérir des compétences, mais également de les actualiser.

La Commission, après avis favorable du rapporteur, adopte l’amendement AS 146.

Elle est ensuite saisie de quatre amendements, AS 192 du rapporteur, AS 59 de M. Michel Issindou, AS 147 de M. Roland Muzeau et AS 58 de M. Michel Issindou, pouvant être soumis à une discussion commune. Les amendements AS 192, AS 59 et AS 147 sont identiques.

M. le rapporteur. L’amendement AS 192 complète les objectifs de la formation professionnelle conformément à l’accord national interprofessionnel : chaque salarié doit pouvoir progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle.

La Commission adopte les amendements identiques AS 192, AS 59 et AS 147.

En conséquence, l’amendement AS 58 n’a plus d’objet.

Puis elle examine deux amendements, AS 193 du rapporteur et AS 62 de M. Michel Issindou, pouvant être soumis à une discussion commune.

M. le rapporteur. L’amendement AS 193 vise à introduire une précision rédactionnelle.

M. Michel Issindou. Il convient de rappeler que la stratégie nationale en matière de formation doit être « élaborée », de manière coordonnée, par l’État, les régions et les partenaires sociaux.

M. le rapporteur. L’amendement AS 62 est satisfait par l’amendement AS 193.

M. Michel Issindou. Je retire l’amendement AS 62.

La Commission adopte l’amendement AS 193.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 60 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. Nous proposons d’écrire le mot « Régions » avec une majuscule afin de réaffirmer le rôle de l’institution régionale.

M. le rapporteur. Le mot « régions » ne figure nulle part avec un « R » majuscule, ni dans la loi, ni dans les documents des conseils régionaux et de l’État. Avis défavorable.

Mme Monique Iborra. On voit bien que l’État et les régions ne sont pas traités de la même manière.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi. La pratique juridique, en effet, dote l’État d’une majuscule, mais pas la région.

La Commission rejette l’amendement AS 60.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement AS 61 de M. Michel Issindou.

Puis elle examine deux amendements identiques, AS 64 de M. Michel Issindou et AS 161 de M. Roland Muzeau.

M. Michel Issindou. La stratégie nationale concernant la formation professionnelle tout au long de la vie doit prévoir un volet consacré à la formation professionnelle des travailleurs handicapés, défini en concertation avec le Conseil national consultatif des personnes handicapées.

M. Roland Muzeau. Il importe en effet de prendre en compte la problématique des travailleurs handicapés.

M. le rapporteur. J’ai déposé, à l’article 9, un amendement qui prend en compte les difficultés des personnes handicapées. Je suis défavorable aux deux amendements identiques, car les personnes handicapées doivent pouvoir accéder à l’ensemble des formations ; plutôt qu’un volet spécifique, il est préférable de prévoir un cadre général favorable, sachant que leur handicap est pris en compte lorsqu’elles occupent un emploi.

La Commission rejette les amendements identiques AS 64 et AS 161.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 65 de M. Alain Rousset.

Mme Monique Iborra. S’il appartient à l’État, aux régions et aux partenaires sociaux de définir, de façon coordonnée, la stratégie nationale et les grands enjeux, seule la région est en mesure de définir des orientations annuelles.

Par ailleurs, le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie doit définir la stratégie pluriannuelle, la prospective et l’évaluation des politiques menées par l’ensemble des partenaires.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Dans le préambule de l’accord national figure le vœu d’« une meilleure articulation entre les politiques en faveur de l’emploi, celles en faveur du développement de la formation professionnelle, ainsi qu’une meilleure coordination des moyens respectifs mis en œuvre par l’État, les régions et les partenaires sociaux ». Comment peut-on s’opposer à ce que la coordination soit renforcée au niveau du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie ?

M. Jean-Patrick Gille. Votre argumentation ne repose sur rien : il s’agit d’une demande du Conseil national et de la plupart des partenaires sociaux.

Mme Monique Iborra. Certes, une stratégie nationale doit être définie au niveau national, mais il existe des spécificités régionales, notamment en matière de développement économique. Les formations doivent donc tenir compte de la réalité de chaque territoire.

M. le rapporteur. Compte tenu de la rapidité avec laquelle le monde économique évolue, les orientations doivent être définies au niveau national.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement AS 66 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Les orientations de la formation professionnelle ne doivent pas nécessairement être définies « annuellement ». Il peut être justifié de définir des orientations pluriannuelles.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car la précision n’est pas inutile. Il est important d’avoir un rendez-vous annuel.

La Commission rejette l’amendement AS 66.

Elle est saisie de l’amendement AS 68 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Pour permettre au Conseil national d’évaluer les politiques de formation professionnelle et d’assurer le suivi de leur mise en œuvre, il faut lui donner les moyens juridiques de collecter l’ensemble des données qui lui sont utiles.

M. le rapporteur. Je ne suis pas hostile à l’esprit de l’amendement, mais que recouvre la référence au « pouvoir juridique » ? Je vous propose de retirer l’amendement et de le représenter dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

M. le président Pierre Méhaignerie. D’autant que nous examinerons un certain nombre d’amendements portant sur la collecte de données, en particulier celles provenant des bassins d’emploi.

M. Jean-Patrick Gille. Le rôle du Conseil national consiste bien à collecter des données, mais les régions ne sont nullement obligées de les lui fournir. Mais, je reconnais que l’amendement a besoin d’être précisé.

L’amendement AS 68 est retiré.

La Commission est saisie de deux amendements identiques, AS 67 de M. Michel Issindou et AS 162 de M. Roland Muzeau.

M. Michel Issindou. Le Conseil national doit également évaluer les politiques de formation professionnelle menées en faveur des travailleurs handicapés.

M. le rapporteur. Je suis favorable à ces amendements, sous réserve que soit supprimée la référence aux statistiques fournies par l’Observatoire de la formation professionnelle.

M. Michel Issindou. Je suis d’accord.

La Commission adopte les deux amendements identiques ainsi modifiés.

Puis elle adopte l’article 1er ainsi modifié.

Article 2

Articulation de la formation tout au long de la vie avec le socle de connaissances et de compétences

Le présent article vise à établir une articulation entre l’une des dispositions les plus innovantes de ces dernières années dans le droit de la formation initiale, à savoir la notion de « socle commun de connaissances et de compétences », et le droit de la formation professionnelle tout au long de la vie.

Le législateur traduira ainsi l’une des préoccupations des signataires de l’accord du 7 janvier 2009, dont le préambule stipule notamment : « chaque salarié doit pouvoir être acteur de son évolution professionnelle » ; en conséquence, « la formation professionnelle doit notamment concourir à l’objectif pour chaque salarié de disposer et d’actualiser un socle de connaissances et de compétences favorisant son évolution professionnelle (…) » (formule largement reprise à l’article 1er du projet de loi supra comme on l’a vu).

Le présent article propose donc d’insérer dans les dispositions du code du travail relatives à l’objet de la formation tout au long de la vie une référence au socle commun initial, qui pourrait être complété par les apports de la formation continue.

1. Le socle commun de connaissances et de compétences

La notion de socle commun de connaissances et de compétences a été introduite dans le code de l’éducation par la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école. L’article L. 122-1-1 de ce code dispose depuis lors que « la scolarité obligatoire doit au moins garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l’acquisition d’un socle commun constitué d’un ensemble de connaissances et de compétences qu’il est indispensable de maîtriser pour accomplir avec succès sa scolarité, poursuivre sa formation, construire son avenir personnel et professionnel et réussir sa vie en société. Ce socle comprend : la maîtrise de la langue française ; la maîtrise des principaux éléments de mathématiques ; une culture humaniste et scientifique permettant le libre exercice de la citoyenneté ; la pratique d’au moins une langue vivante étrangère ; la maîtrise des techniques usuelles de l’information et de la communication (…) ». Le socle commun vise à dépasser la segmentation et la hiérarchisation plus ou moins explicite des disciplines pour privilégier une approche transversale qui identifie les priorités essentielles de la formation initiale.

2. Le dispositif proposé

L’actuel article L. 6111-2 du code du travail comporte un alinéa unique précisant que « les actions de lutte contre l’illettrisme et en faveur de l’apprentissage de la langue française font partie de la formation professionnelle tout au long de la vie ».

Les alinéas 2 et 3 du présent article 2 insèrent en amont de cet alinéa un nouvel alinéa selon lequel « les connaissances et compétences mentionnées au premier alinéa de l’article L. 6111-1 », c’est-à-dire, en application de l’article 1er du projet de loi supra, celles qui favorisent son évolution professionnelle, « complètent » le socle commun de connaissances et de compétences du code de l’éducation ; sont en particulier visées parmi ces connaissances et compétences l’aptitude à les actualiser et l’aptitude à travailler en équipe.

Cette formulation établit clairement une articulation entre le socle commun, qui doit être acquis lors de la formation initiale, et la formation tout au long de la vie, même si elle n’est pas dépourvue d’une certaine ambiguïté : s’agit-il de dire que l’aptitude à continuer à se former et à travailler en équipe doit s’intégrer au socle commun de la formation initiale, qui est à la charge de l’Éducation nationale, ou plutôt de bien cantonner ce qui relève d’une part de l’Éducation nationale, d’autre part de la formation continue financée notamment par les entreprises ?

L’alinéa 4 effectue une coordination rédactionnelle dans l’actuel alinéa unique relatif à la lutte contre l’illettrisme.

*

La Commission est d’abord saisie de l’amendement AS 69 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. Cet amendement de clarification précise que les connaissances et les compétences favorisant l’évolution professionnelle, fixées dans les objectifs de formation professionnelle et complétant le socle de compétences, doivent être acquises dans le cadre de l’enseignement professionnel.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement, car il y a aussi l’apprentissage et la professionnalisation, notamment.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 2 sans modification.

Article additionnel après l’article 2

Droit à l’information et à l’orientation professionnelles

La Commission est saisie de l’amendement AS 194 du rapporteur, portant article additionnel après l’article 2.

M. le rapporteur. Comme l’a souhaité le Président de la République, je propose de faire figurer dans le code du travail la notion de droit à l’information et à l’orientation professionnelles.

Par ailleurs, pour répondre à l’objectif des partenaires sociaux de garantir à tout salarié le gain d’un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle, je souhaite préciser que la mise en œuvre de ce principe repose sur le droit à la qualification.

La Commission adopte l’amendement AS 194.

Article 3

Labellisation des organismes d’orientation

Le présent article, dans la version initiale du projet de loi, se borne à donner la base légale d’une future labellisation des organismes divers qui s’occupent d’orientation professionnelle.

1. La situation présente : de multiples intervenants non coordonnés

Le constat du grand « désordre » de l’orientation professionnelle n’est pas nouveau. Il a encore été fait, de manière très synthétique, dans le récent rapport d’information de notre collègue Françoise Guégot (19) :

« Le néophyte est, en matière d’orientation, totalement désorienté par la multitude des intervenants auxquels il peut s’adresser. En effet, de très nombreux sites internet (…) ainsi qu’un très grand nombre de structures proposent une orientation aux adultes en recherche d’emploi ou de reconversion professionnelle : le réseau information jeunesse (centres régionaux information jeunesse – CRIJ –, bureaux information jeunesse – BIJ –, points information jeunesse – PIJ), Pôle Emploi, les missions locales, les chambres consulaires, les maisons de l’emploi, le secteur associatif, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), les directions des relations humaines des entreprises …

« Or, l’orientation des adultes, quelle que soit leur situation d’activité, suppose de pouvoir accéder à des professionnels détenant de multiples compétences relatives à l’évaluation des personnes, une connaissance de l’évolution des marchés et des métiers régionaux ou nationaux ; elle suppose aussi un référent unique et une mutualisation des compétences, des informations et des bases de données. Cette professionnalisation n’est pas le fait de tous et même à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), l’orientation des demandeurs d’emploi vers un stage de formation peut ne pas être totalement efficace [le rapport cite ensuite des expériences particulièrement parlantes d’orientation aberrante de demandeurs d’emploi] ».

La qualité des services offerts par nombre d’intervenants, notamment dans les chambres consulaires, est indiscutable. Ainsi, le réseau des chambres des métiers et de l’artisanat intervient-il dans le champ de l’accueil, de l’information, de l’orientation et de l’aide au recrutement par l’intermédiaire des centres d’aide à la décision. Par an, les 91 centres accueillent 370 000 personnes (90 % de jeunes et 10 % d’adultes) et contactent 55 000 entreprises.

Pourtant, le fait est que tous les organismes pratiquant l’orientation n’offrent pas les meilleurs services ; le fait est aussi que l’offre d’orientation professionnelle est peu lisible pour les utilisateurs.

2. Le dispositif proposé dans le projet de loi initial

En réponse à cette situation, le projet de loi, dans sa version antérieure au passage en commission, ne propose pas d’imposer un regroupement et une « rationalisation » des structures, mais une démarche de labellisation, ce qui permettrait de garantir une certaine qualité des prestations mais aussi de donner plus de visibilité à l’offre d’orientation. Pour ce faire, serait instituée une « mission d’intérêt général d’information et d’orientation professionnelle » et seraient reconnus comme exerçant cette mission les organismes répondant à certaines conditions, cette notion de « reconnaissance » constituant le fondement légal d’une labellisation publique des organismes pratiquant l’orientation.

A cette fin, serait inséré dans le code du travail, dans les dispositions générales relatives aux « objectifs et contenu de la formation professionnelle » qui figurent au début de la partie dédiée à la formation professionnelle, un nouvel article L. 6111-3 introduisant la notion de « mission d’intérêt général » pour l’orientation professionnelle. Cette formulation apparaît atypique en droit français, où l’on parle plus classiquement de « mission de service public ». Elle renvoie manifestement à la terminologie communautaire, dans les conditions rappelées ci-dessous, sans que la portée juridique de cette formule sui generis soit évidente. A cet égard, il pourrait être intéressant de préciser ce qu’implique le fait d’exercer une telle mission (par exemple la gratuité et l’accessibilité des services procurés…).

Les services d’intérêt général dans le champ communautaire

Les « services d’intérêt économique général » constituent une notion communautaire qui a été consacrée par le traité d’Amsterdam. L’article 16 du Traité instituant la Communauté européenne, qui en est issu, confie à la Communauté et aux États-membres la responsabilité de veiller, dans les limites de leurs compétences respectives, à ce que leurs politiques permettent aux opérateurs de services d’intérêt économique général de remplir leurs missions. Plus récemment, un protocole n° 9 adopté par le Conseil européen en juin 2007 et annexé au Traité de Lisbonne a précisé les « valeur communes » de l’Union sur la question, mettant en avant la grande marge de manœuvre des autorités nationales et locales pour les organiser, la diversité de ces services, et l’exigence d’un niveau élevé de qualité, de sécurité et d’accessibilité ainsi que de l’égalité de traitement.

La notion de « services d’intérêt général », couvrant également des services non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d’intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public, ne figure pas dans les traités eux-mêmes, mais a été définie progressivement par la Commission européenne comme une généralisation des services d’intérêt économique général qui a fait l’objet de documents prospectifs (communications, livres « verts » ou « blancs »).

La reconnaissance de l’exercice de la mission générale d’orientation professionnelle serait subordonnée au fait de procurer un ensemble de services permettant :

– d’accéder à la connaissance des métiers, des compétences et des qualifications nécessaires pour les exercer ;

– de bénéficier de conseils personnalisés ;

– de disposer d’une information sur les dispositifs de formation et de certification ;

– de disposer d’une information sur la qualité des formations et des organismes de formation.

Le but est de réserver le futur label aux organismes capables d’assurer un service global d’orientation comprenant les quatre éléments essentiels que sont l’information sur les filières de formation, celle sur les débouchés professionnels, l’information qualitative et le conseil personnalisé.

3. Les annonces de l’exposé des motifs du projet de loi

La portée du dispositif législatif décrit supra est renforcée par l’exposé des motifs du projet de loi, qui en précise l’objet et comprend des annonces complémentaires : il s’agit bien de donner un cadre légal à une labellisation des organismes chargés de l’accueil physique du public. Par ailleurs, doivent être développés un centre d’appel téléphonique dédié à la formation professionnelle et un portail internet qui décrira les dispositifs de la sphère formation professionnelle, recensera l’offre de formation et dirigera l’utilisateur vers les interlocuteurs adéquats. Compte tenu du caractère concret de ces engagements, il est dommage qu’ils n’apparaissent pas dans le dispositif législatif.

De manière plus générale, le rapporteur considère que le dispositif de l’article 3 ne répond pas complètement à la nécessité d’une réorganisation profonde de l’orientation professionnelle. Conformément aux annonces du Président de la République le 3 mars dernier à Alixan, il souhaite que soit affirmé le droit à l’information et à l’orientation professionnelles. Il propose également d’inscrire dans la loi, comme la Commission des affaires économiques le demande et comme le développe l’exposé des motifs du projet, le principe d’un service dématérialisé (internet) de première information (qui orientera les internautes vers les structures d’orientation labellisées).

*

La Commission examine tout d’abord deux amendements, AS 70 de M. Michel Issindou et AS 148 de M. Roland Muzeau, tendant à supprimer l’article 3.

M. Jean-Patrick Gille. Dans l’attente d’un projet de loi, qui pourrait notamment intégrer les propositions de la mission engagée par M. Hirsch, nous proposons de supprimer cet article 3, qui n’est pas à la hauteur des enjeux de l’information et de l’orientation professionnelles.

Mme Françoise Guégot. L’un n’empêche pas l’autre ! Le droit à l’information et à l’orientation est le socle nécessaire à la mise en œuvre de l’ensemble des dispositifs d’orientation. Il faut assurer la transversalité de l’orientation, tant en matière de moyens que de publics visés, et conserver les grandes orientations de l’article 3, quitte à en préciser ultérieurement les modalités d’application.

M. Roland Muzeau. L’article 3 n’anticipe pas seulement sur les futures préconisations du rapport qu’élabore actuellement notre collègue Françoise Guégot ; il les rend quasiment caduques par avance. Ne serait-il donc pas plus raisonnable de le supprimer et d’élaborer, à l’issue de la réflexion actuellement menée, un projet de qualité sur l’ensemble des dispositions dont il traite ?

M. le secrétaire d’État. Le contenu de la mission confiée à Mme Guégot porte sur l’application pratique de l’article 3. Il n’y a donc pas redondance, mais déclinaison pratique des dispositions de celui-ci. Pour que la mission de Mme Guégot ait tout sons sens, il faut que l’article 3 soit adopté.

M. le rapporteur. L’article 3 pose la première pierre du système d’orientation des années à venir. Il doit donc être maintenu. Je suis défavorable aux amendements de suppression AS 70 et AS 148.

La Commission rejette les amendements de suppression AS 70 et AS 148.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 15 de la Commission des affaires économiques.

Cet amendement fait l’objet de sept sous-amendements, AS 235 du rapporteur, AS 280 et AS 277 du Gouvernement, AS 236 du rapporteur, AS 264 de M. Dominique Tian, AS 237 et AS 238 du rapporteur.

M. Jean-Paul Anciaux, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques. Comme je l’ai déjà indiqué, l’amendement AS 15, qui prévoit une nouvelle rédaction de l’article 3, est le fruit de nombreuses discussions avec les organismes qui interviennent dans le champ de l’information et de l’orientation professionnelles.

Il pose les bases législatives d’un système d’orientation cohérent. Ce système repose sur l’insertion de trois nouveaux articles dans le code du travail. Le premier crée un droit à l’orientation professionnelle ; le deuxième institue un service national unique de première orientation, organisé par une convention ; le troisième prévoit un label au profit des organismes d’orientation fournissant un certain nombre de services susceptibles de répondre précisément aux besoins des personnes.

L’amendement n’est pas une nouvelle tentative de mise en place d’un opérateur public de l’orientation – démarche qui a déjà connu suffisamment d’échecs. Nous disposons déjà d’organismes, dotés chacun de leurs compétences spécifiques ; l’urgence est de les mettre en cohérence et de faire en sorte que leur action bénéficie à un service national aisément identifiable.

Cet amendement ne constitue pas non plus une tentative de régenter le marché privé de l’orientation professionnelle. Un service national de la première orientation doit être mis en place ; il ne peut être que gratuit, et donc public. Cependant, des opérateurs privés peuvent, tout à fait, concourir à satisfaire le droit à l’orientation. Les opérateurs privés pourront donc continuer d’exercer leur activité comme ils l’entendent et, s’ils répondent aux critères fixés, demander à être labellisés.

Le paysage de l’orientation doit être rationalisé. Pour qu’ils puissent répondre de manière adéquate aux besoins des personnes, les opérateurs doivent être incités à se regrouper. À cette fin, l’institution d’un label exigeant, qui ne sera pas accordé automatiquement à tous les opérateurs actuels de l’orientation, est nécessaire.

M. Bernard Perrut. L’amendement traite d’un véritable problème. Aujourd’hui, s’informer sur l’existence de lieux d’accueil et d’orientation est difficile, notamment pour les jeunes. Sur le territoire sont réparties 9 000 structures relevant de 22 réseaux différents. Une coordination est en conséquence nécessaire. Des initiatives en ce sens ont été conduites sur le terrain, notamment par les régions, en liaison avec les services de l’État. Néanmoins, on constate que perdurent une insuffisance de lisibilité des dispositifs en place, voire des difficultés à appréhender les publics les plus à la marge et à assurer leur accompagnement. Il faut trouver une solution à cette dispersion et à ces cloisonnements.

Monsieur le rapporteur pour avis, comment et sur quels critères se fera la reconnaissance des ces organismes qui, aujourd’hui, assurent l’orientation professionnelle, notamment la première orientation professionnelle, dont traite votre amendement ?

Quelle sera la place de l’Éducation nationale, à laquelle vous ne faites pas allusion ? C’est d’elle cependant que relève l’orientation des jeunes la première année après qu’ils l’ont quittée, et elle dispose au surplus de structures spécialisées.

Le système d’orientation, on le sait, laisse sans solution un nombre trop élevé de jeunes. Une coordination entre les structures qui les prennent en charge – missions locales, centres d’information et d’orientation, services de l’Éducation nationale, missions générales d’insertion – est nécessaire. L’État s’y est attelé, notamment par la politique d’organisation et de réponse concertée, menée en application de la dynamique Espoir banlieues, pour les 215 quartiers prioritaires de la politique de la ville. Monsieur le rapporteur pour avis, quelle est votre position sur ces organismes ? À quels critères devraient-ils répondre pour que le dispositif que vous proposez soit mis en place dans le cadre nécessaire d’une gouvernance plus globale ?

M. Jean-Patrick Gille. L’amendement, qui propose une réécriture totale de l’article 3, a le mérite de comporter des dispositions précises, alors que l’article initial est assez vide, et de commencer à donner un contenu au droit à l’information et à l’orientation, qui ne peut que susciter l’adhésion de tous.

En revanche, il risque de rendre la situation plus complexe. Son articulation avec le Centre pour le développement de l’information sur la formation permanente (centre INFFO) ne semble pas simple. S’agit-il de le mettre en difficulté ? Des régions ont déjà mis en place des dispositifs du type de celui proposé par l’amendement, par le moyen soit d’Internet, soit de plateformes téléphoniques. Alors que le succès peut être au rendez-vous, seront-elles obligées de passer une convention avec l’État ?

L’amendement introduit dans la loi la notion de « mission d’intérêt général ». Pourquoi l’expression « mission de service public » n’est-elle pas utilisée ? Le rapporteur a pointé la difficulté, mais il n’apporte pas de réponse. On voit bien que se pose, comme en matière de formation, une difficulté de positionnement au regard de la directive européenne relative aux services dans le marché intérieur. La formule « mission d’intérêt général » renvoie à une terminologie européenne, mais sans pour autant reprendre la notion de service d’intérêt économique général (SIEG). Ainsi, personne ne connaît le statut de la nouvelle notion ainsi introduite.

Ce service d’orientation doit-il couvrir toutes les périodes de la vie ? Ne faut-il pas différencier les dispositifs, alors que la notion d’orientation va aujourd’hui du repérage des difficultés cognitives à une information sur les métiers.

Si l’amendement a le mérite de poser le problème, nous nous interrogeons sur le statut juridique du dispositif, ainsi que sur le point, très difficile à trancher, de la coordination : qui aura la responsabilité de mettre le dispositif en place ?

M. le président Pierre Méhaignerie. Je ferai une remarque un peu brutale : vouloir coordonner des instances, qui souhaitent conserver et justifier leur raison d’être, n’aboutit qu’à un empilement des structures. Quand j’étais président de la Commission des finances, des entreprises internationales implantées en France se sont plaintes auprès de moi, non pas de la fiscalité, mais de la nécessité pour la France de remettre de l’ordre dans des structures qui ne s’entendent pas toujours. Le président d’une grande banque américaine a recommandé à des entreprises de son pays de ne pas s’implanter en France au motif que tout y serait trop compliqué.

S’attaquer au gaspillage des deniers publics impose de s’attaquer à l’empilement des structures et à la complexité des procédures, et cela vaut pour les collectivités locales.

M. le rapporteur pour avis. Ce que nous souhaitons instituer, c’est simplement un portail, qui aura pour seul objet, par le moyen d’Internet ou du téléphone, d’orienter la personne sur l’un des organismes plus particulièrement adaptés à sa situation. Il s’agit, après avoir posé un diagnostic, d’orienter. Sur cette orientation, je n’ai jusqu’ici rencontré aucune hostilité de la part du centre INFFO, de l’ONISEP, de la Cité des métiers, ni même des centres d’information et d’orientation.

L’objet du portail unique d’orientation est de travailler avec l’ensemble des acteurs. Pour perdurer, le dispositif a besoin de la signature d’une convention tripartite entre l’État, les régions et les partenaires sociaux. Il est exclu de laisser de côté les régions et leurs dispositifs d’information actuels. Il ne s’agit pas de recréer un dispositif placé sous la tutelle exclusive de l’État. La convention peut déterminer les conditions de mise en place du service, et celui-ci a pour vocation de rapprocher en front office les compétences des grands organismes nationaux d’information sur l’orientation.

Enfin, je propose de conditionner la labellisation des organismes d’orientation aux critères suivants : la coordination avec le service de première orientation et le respect de standards de qualité.

Si l’ensemble des partenaires n’est pas convaincu de l’intérêt d’une préorientation vers l’organisme compétent en fonction du public, le dispositif, alors purement étatique, n’aurait aucun intérêt.

M. Michel Heinrich. Le texte proposé par le rapporteur pour avis précise bien qu’il s’agit de disposer d’une première information et d’un premier conseil personnalisé. Il y a donc bien création d’une structure, à mon avis inutile.

M. Jean-Patrick Gille. Le remède concret que l’on essaie d’apporter à la difficulté, que nous constatons tous, a pour principal défaut qu’il risque d’être pire que le mal. Si, une fois le dispositif de préorientation créé, le back office n’est pas organisé, rien n’est résolu, et la mesure risque de faire naître une désespérance chez les personnes concernées et leurs parents, déjà très désorientés – elles seront incitées à appeler un numéro qui ne leur permettra pas d’avoir une solution. Le risque est que les 22 dispositifs d’orientation ne travaillent pas à l’orientation et que chaque dispositif oriente au sein de lui-même. Si l’idée mérite d’être creusée, la solution à trouver n’est pas mûre.

Je note aussi qu’il n’a pas été répondu à ma question sur l’objet juridique non identifié, à la fois national et européen, institué par l’amendement.

Mme Françoise Guégot. On perçoit bien une fois de plus la difficulté qu’il y a à définir ce qu’on appelle l’ « orientation ». Elle comporte plusieurs phases. La première est la phase d’accueil et d’information, appelée ici « première orientation ». À mon sens, le premier conseil personnalisé peut constituer la première pierre du processus d’orientation. Aujourd’hui, la première difficulté réside dans le point de s’avoir où s’adresser pour obtenir une information sur les organismes, les métiers et les dispositifs existant dans une région. Un amendement permettant de définir les contours de ce premier étage est utile, même s’il faut préciser, dans le processus d’orientation, l’acte qui correspond vraiment au service institué par l’amendement, qui ne cherche pas à régler l’ensemble de la question de l’orientation.

Nous devons sans doute chercher à nous accorder sur les termes à utiliser pour cette première étape du processus d’orientation, qui est celle de l’accès à l’information, lequel suppose de savoir à qui s’adresser.

M. le président Pierre Méhaignerie. Il serait en effet utile de mettre tout le monde sous le même toit.

M. le rapporteur. Mon sous-amendement AS 235 est rédactionnel.

M. le secrétaire d’État. Les sous-amendements AS 280 et AS 277 du Gouvernement me donnent l’occasion de répondre à M. Jean-Patrick Gille.

Nous avons choisi l’expression « mission d’intérêt général » pour renvoyer au concept communautaire et, entre autres, ne pas risquer des contentieux en application du droit communautaire en matière d’appels d’offres. Il ne faut pas voir là une volonté de camoufler la notion de « service public ». Je suis prêt à le répéter en séance publique.

Les deux sous-amendements du Gouvernement ont pour objet, compte tenu des dispositions de l’article 40 de la Constitution sur la recevabilité financière des amendements parlementaires, de faire en sorte que le financement n’ait pas pour origine exclusive le nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, mais qu’il puisse être étendu a des partenariats entre l’État et la région. Attribuer le financement du service d’orientation au seul fonds serait assez délicat à l’égard des partenaires sociaux ; notre objectif est d’avancer ensemble.

Je soulignerai aussi le très beau travail qui a abouti à la rédaction de l’amendement, lequel enrichit très substantiellement le texte du Gouvernement quant à la mise en place du droit à la formation et à l’orientation, au service dématérialisé, à la qualité, dont la notion est introduite dans la loi, et à la plus grande exigence de qualité qu’implique la délivrance du label.

M. le rapporteur. Le sous-amendement AS 236 est de précision. La labellisation n’est pas un droit : il convient donc de la mentionner comme une possibilité et d’insister sur la nécessité pour les des organismes d’orientation, s’ils veulent pouvoir l’obtenir, d’une offre de services complète sur chacun de leurs sites.

Pour répondre à Jean-Patrick Gille, je dirai que l’amendement AS 15 prévoit un service dématérialisé, gratuit, de qualité et accessible à toute personne. Cette définition est, à mon sens, très proche de celle d’un service public.

M. Bernard Perrut. Pourquoi le sous-amendement AS 236 prévoit-il de ne reconnaître comme exerçant la mission d’intérêt général que les seuls organismes proposant l’ensemble de leurs services « dans un lieu unique » ?

M. Dominique Tian. Mon sous-amendement AS 264 a pour objet d’éviter que les organismes, participant à la mission d’intérêt général d’information et d’orientation professionnelles, pour les jeunes et les adultes, ne soient habilités à donner des informations sur la qualité des formations dispensées par d’autres organismes. À chacun son métier ! Trois labels officiels existent aujourd’hui, AFNOR, ISO et OPQR ; les organismes peuvent en bénéficier.

M. le rapporteur. Mon sous-amendement AS 237 poursuit le même objectif : le service dématérialisé doit fournir des informations fondées sur des critères objectifs. Il est donc satisfait par celui de Dominique Tian.

Le sous-amendement AS 237 est retiré.

À l’intention de Bernard Perrut, je ferai remarquer que l’exposé des motifs de mon sous-amendement AS 236 indique qu’il « est important d’insister sur la nécessité d’une offre de service complète sur chaque site des organismes d’orientation ». L’objectif poursuivi est donc bien celui d’une information et d’un conseil complets des personnes tant sur les métiers, les qualifications, que sur les formations et les organismes les dispensant.

M. Bernard Perrut. Peut-être le libellé du dispositif n’est-il pas tout à fait adéquat eu égard à l’objectif poursuivi. Un organisme peut disposer de plusieurs lieux d’implantation ouverts au public. C’est souhaitable, et c’est d’ailleurs le cas des missions locales.

M. Jean-Patrick Gille. Compte tenu des explications de M. le secrétaire d’État, pourquoi le Gouvernement ne reprend-il pas purement et simplement la terminologie européenne ? Pourquoi ne fait-il pas de cette mission d’intérêt général un service d’intérêt économique général ? De plus, on supprime le mode de financement proposé. Pourquoi supprimer les termes « financé en tant que de besoin par le fonds » ? Si ce financement disparaît, il ne restera comme financeurs que les régions.

M. le secrétaire d’État. Les deux sous-amendements du Gouvernement doivent être reliés : le sous-amendement de suppression est lié au sous-amendement de réécriture. Celui-ci prévoit une convention entre l’État, les régions et le fonds. Le rapporteur pour avis avait d’abord prévu un financement exclusivement par le fonds. Cependant, les régions sont compétentes en matière d’orientation et l’État peut avoir intérêt à s’en préoccuper : d’où la création de la possibilité d’un cofinancement.

Mme Monique Iborra. Nous saluons, nous aussi, la qualité de l’amendement AS 15. Mais, une fois de plus, la question est celle de la mise en application. Ne s’agit-il pas d’un « gadget » ? La réalisation du dispositif nécessite un travail considérable, qui ne peut se faire qu’au niveau local et non national. Or, des régions, avec l’État ou d’autres partenaires, ont déjà créé des portails. Demain, pourra-t-on leur dire que ceux-ci doivent être remplacés par un autre, dont on ne sait même pas comment il pourra être mis en place ? Quelle que soit la qualité de la conception du dispositif, sa mise en œuvre est, en l’état, impossible.

M. le président Pierre Méhaignerie. Cette observation n’est pas totalement infondée.

M. le secrétaire d’État. Même si je comprends ces interrogations, notre capacité à construire ce qui n’est qu’un simple portail d’information ne doit pas être mise en doute ; un tel dispositif existe déjà : Centre INFFO. Son échelle est plus réduite que celle que nous envisageons pour le nouveau dispositif, mais il a bien été construit, et c’est l’un des sites Internet les plus utilisés en matière d’orientation. Pour un coût total de 250 000 euros, la part des régions est de 50 000 euros, celle des partenaires sociaux et celle de l’État de 100 000 euros chacune.

M. le rapporteur pour avis. Certaines régions ont en effet construit des portails régionaux. Le dispositif national comportera des liens qui y renverront. Il servira à assurer la cohérence de l’action des partenaires, en les incitant à créer des dispositifs identiques et à assurer la cohérence de la labellisation également, qui pourra prendre en compte des grilles elles aussi identiques. Il servira, enfin, à permettre d’identifier, sur les 8 500 organismes existants, ceux qui ne sont pas en capacité de fournir de l’information ni de dispenser une information de premier accès.

M. le président Pierre Méhaignerie. Monsieur le secrétaire d’État, je pose la question : peut-on faire simple et décentralisé ? Je déplore que les régions et les départements aient tendance, comme l’État, à recentraliser.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte successivement les sous-amendement AS 235, AS 280, AS 277, AS 236, AS 264 et AS 238.

Elle adopte ensuite l’amendement AS 15 ainsi modifié.

En conséquence, l’article 3 est ainsi rédigé, et les amendements AS 156 de M. Roland Muzeau et AS 172 de M. Francis Vercamer n’ont plus d’objet.

Après l’article 3

La Commission examine l’amendement AS 157 de M. Roland Muzeau, portant article additionnel après l’article 3.

M. Roland Muzeau. Cet amendement vise à garantir au salarié, dont l’entreprise serait contrainte au dépôt de bilan, la poursuite de sa formation et à l’organisme de formation la couverture de sa créance.

M. le rapporteur. Avis défavorable. En incluant les organismes de formation parmi les créanciers privilégiés, on diluerait les protections accordées à ceux-ci, en particulier aux salariés.

M. le président Pierre Méhaignerie. L’ancien ministre de la justice appelle à ne pas modifier les règles de priorité des créanciers !

La Commission rejette l’amendement AS 157.

Puis elle examine l’amendement AS 163 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Il convient de prévoir explicitement l’accessibilité aux personnes handicapées du service de communication publique en ligne, mis en place pour décrire les dispositifs de formation professionnelle.

M. le rapporteur. Avis défavorable car cet amendement n’apporte rien : l’article 47 de la loi n° 2005-102, auquel il fait référence, dispose déjà que « les services de communication publique en ligne des services de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent doivent être accessibles aux personnes handicapées ».

La Commission rejette l’amendement AS 163.

TITRE II

SIMPLIFICATION ET DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE

*

La Commission est saisie de l’amendement AS 213 de M. le rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel tendant, dans l’intitulé du titre II, à insérer, après le mot « formation », le mot « professionnelle ».

M. Jean-Patrick Gille. Pourquoi ne pas aller jusqu’au bout de votre démarche et reprendre l’intitulé de l’accord : « Simplification et développement de la formation tout au long de la vie professionnelle » ? Vous savez bien que cela n’a pas la même signification.

L’amendement AS 213 est adopté et l’intitulé du titre II est ainsi modifié.

Article 4

Portabilité du droit individuel à la formation

Le présent article transpose dans le code du travail une stipulation importante de l’accord du 7 janvier 2009, celle qui établit un régime de « portabilité » du droit individuel à la formation (DIF), en cas de rupture du contrat de travail.

1. La question de la portabilité : un débat inhérent au droit individuel à la formation

Sans revenir en détail sur le mécanisme du DIF et son développement, il faut souligner que l’instauration en 2004 de ce dispositif a logiquement entraîné, dès l’origine, un débat sur les moyens d’assurer sa « transférabilité » ou « portabilité ». En effet, principale innovation de l’accord du 5 décembre 2003 et de la loi consécutive du 4 mai 2004, il se distingue des instruments juridiques préexistants de la formation professionnelle par plusieurs caractéristiques :

– à la différence des cadres plus anciens, qui soit reposent sur l’initiative du salarié (congé individuel de formation), soit sont dans les mains de l’employeur (élaboration et application du plan de formation), le droit est mis en œuvre par accord entre les deux parties. Un salarié en poste ne peut donc être certain de pouvoir faire jouer son droit quand et comme il le veut, ce qui conduit inévitablement à une interrogation sur la situation du salarié qui quitte son emploi sans avoir pleinement fait jouer son droit ;

– à la différence également des instruments plus anciens, ce mécanisme, comme il résulte de son intitulé même, institue pour chaque salarié un droit individuel quantifié et capitalisable à formation (20 heures par an capitalisables dans la limite de six années et 120 heures), ces caractères entraînant légitimement la revendication, en cas de perte de l’emploi, de ne pas perdre son reliquat de droit.

Plus généralement, le droit individuel à la formation représente un instrument typique de la flexicurité, dont l’un des enjeux est d’équilibrer une plus grande instabilité des emplois, pour s’adapter plus rapidement aux contraintes économiques et technologiques, par une plus grande protection des salariés en tant que personnes, ce qui passe par des garanties collectives mais aussi des droits individualisés quantifiés, à condition que ces derniers puissent être conservés ou du moins valorisés en cas de changement d’emploi.

2. Les mécanismes en vigueur de transférabilité du droit individuel à la formation

a) Les dispositifs légaux

La récurrence des revendications sur la question a conduit à l’élaboration, en quelques années, de plusieurs dispositifs législatifs concurrents de transférabilité partielle du DIF en cas de perte d’emploi, qui sont présentés sur le tableau de la page suivante. Sans entrer dans le détail de ces dispositifs, on peut faire quelques observations générales :

– la revendication d’une conservation du droit non utilisé lors de la perte de l’emploi apparaît si naturelle que le législateur a jugé bon d’écarter explicitement cette conservation dans un cas où elle serait effectivement sans objet, le départ à la retraite ;

– pour autant, le régime de sa transférabilité n’a pas été précisé dans tous les cas de figure de fin de la relation de travail ; ainsi l’instauration de la rupture conventionnelle en 2008 n’a-t-elle été accompagnée d’aucune disposition relative au DIF des personnes concernées. De même, alors que la question de la transférabilité se pose par construction beaucoup plus pour les contrats temporaires, le régime spécifique de DIF applicable aux contrats à durée déterminée (CDD) ne l’a pas réglée, ce qui est sans doute l’une des causes majeures de l’échec jusqu’à présent du DIF-CDD (seulement 89 demandes ont été acceptées en 2007 par les OPACIF qui les gèrent), le constat étant d’ailleurs le même s’agissant du DIF dans les entreprises d’intérim ;

Dispositifs législatifs de transférabilité du droit individuel à la formation

Conditions de la rupture du contrat de travail

Licenciement (sauf faute grave ou lourde)

Convention de reclassement personnalisé et contrat de transition professionnelle

Démission

Départ à la retraite

Références

Art. L. 6323-17 et L. 6323-18 du code du travail

Art L. 1233-66 du code du travail et ordonnance n° 2006-433 du 13 avril 2006

Art. L. 6323-19 du code du travail

Art. L. 6323-20 du code du travail

Caractère de la transférabilité

La transférabilité est de droit

La transférabilité, obligatoire, prend la forme d’une mutualisation du reliquat de droit

Le caractère inconditionnel de la transférabilité est incertain : le salarié « peut demander » à bénéficier de son droit, ce qui n’exclut pas formellement un refus de l’employeur (selon le droit commun du DIF)

La transférabilité du droit est explicitement exclue

Conditions d’exercice de la transférabilité

La demande doit être faite avant la fin du préavis

L’employeur doit opérer un versement à Pôle emploi

Les actions financées doivent être engagées avant la fin du préavis

 

Montant des droits transférables

Montant de l’allocation de formation (50 % du dernier salaire net) afférente au reliquat d’heures DIF non utilisées

Montant de l’allocation de formation (50 % du dernier salaire net) afférente au reliquat d’heures DIF non utilisées, lequel est doublé (aux frais de l’État)

Droit commun du DIF

 

Utilisation

Bilan de compétences, validation des acquis de l’expérience ou formation

Financement des actions générales d’accompagnement et de formation de la convention de reclassement personnalisé ou du contrat de transition professionnelle

Bilan de compétences, validation des acquis de l’expérience ou formation

 

– les mécanismes mis en place, divers, prévoient une transférabilité limitée. Elle l’est d’abord dans un cas, celui de la démission, par son caractère incertain : le salarié, selon le code du travail, « peut » alors demander à bénéficier de son reliquat de droit, sans qu’il soit très clair si cela crée ou non une obligation pour l’employeur d’accepter cette demande (étant rappelé que dans le droit commun, l’exercice du droit est subordonné à l’accord de l’employeur) ; apparemment, le droit du salarié démissionnaire reste subordonné à l’accord de l’employeur. La transférabilité est également limitée dans le temps : la demande d’exercice du droit doit être effectuée avant la fin du préavis du salarié licencié ; en cas de démission, c’est même l’action de formation en cause qui doit avoir été engagée avant la fin du préavis. La transférabilité est enfin limitée dans son montant dans plusieurs dispositifs : en cas de licenciement et dans le cadre de la convention de reclassement personnalisé et du contrat de transition professionnelle, le reliquat de droit est valorisé sur la base de l’allocation de formation (50 % du salaire) qui aurait été à la charge de l’employeur pour les heures en cause, sans tenir compte du coût des formations qui auraient pu être engagées ;

– enfin, dans le cas de la convention de reclassement personnalisé et du contrat de transition professionnelle, le concept même de transférabilité est en débat, dans la mesure où il s’agit plutôt en l’espèce d’une mutualisation : l’employeur opère au bénéfice de Pôle emploi un versement financier correspondant à la valorisation du reliquat de droit, qui doit en principe être affecté à la formation ultérieure du demandeur d’emploi concerné.

b) Les dispositifs issus du dialogue social

Le droit individuel à la formation a été l’un des objets majeurs du dialogue social, notamment dans les branches, ces dernières années. De 2004 à 2006, il a été abordé dans 207 accords de branche, soit le quart des accords concernant la formation professionnelle (20), auxquels on peut ajouter 36 nouveaux accords en 2007 (21).

Selon une analyse menée par la Cour des comptes sur les accords conclus jusque fin 2006 (22), une soixantaine de branches professionnelles avaient alors abordé dans leurs négociations la question de la transférabilité, vingt-cinq se référant seulement au droit commun applicable en la matière, mais trente-cinq voulant aller au-delà. La portée de ces accords dérogatoires est elle-même variable :

– dans sept branches, la transférabilité a été affirmée dans les seuls cas d’application de l’article L. 1224-1 du code du travail (L. 122-12 de l’ancien code), selon lequel les changements de situation juridique de l’employeur, notamment en cas de fusion ou de rachat d’entreprise, entraînent l’obligation de maintenir les contrats de travail en cours. Il s’agit d’une version minimale de la transférabilité selon la Cour ;

– treize accords instaurent une transférabilité en cas de changement d’entreprise en restant au sein d’un même groupe ;

– trois branches vont plus loin en organisant un transfert des droits acquis pour les salariés licenciés pour un motif économique qui retrouvent un emploi dans la même branche ;

– certaines branches ne garantissent le transfert que d’une partie des droits acquis ou assortissent ce transfert de modalités d’application qui peuvent en atténuer le caractère opératoire : nécessité d’un accord écrit entre l’ancien et le nouvel employeur, subordination du transfert à une durée minimale de présence chez ce nouvel employeur (trois à dix-huit mois selon les cas)…

3. Le nouveau régime de portabilité institué par les accords nationaux interprofessionnels du 11 janvier 2008 et du 7 janvier 2009

L’article 14 de l’accord du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail, qui s’inscrit dans la logique générale de développement de la flexicurité en visant à « ouvrir l’accès à la portabilité de certains droits », comprend deux stipulations, la première instaurant un maintien provisoire des couvertures complémentaires santé et prévoyance d’entreprise après une rupture du contrat de travail, la seconde instaurant un mécanisme de financement de la portabilité du DIF. Le terme de « portabilité » remplace donc celui de « transférabilité ». Les articles 12 à 14 de l’accord du 7 janvier 2009 reprennent et développent ce mécanisme.

S’agissant du fait générateur, les partenaires sociaux souhaitent que le dispositif soit ouvert à toutes les « ruptures de contrat de travail ouvrant droit à la prise en charge par le régime d’assurance-chômage ».

Pour ce qui est de la valorisation des reliquats dans ce mécanisme, elle doit être effectuée en multipliant le nombre d’heures de droits DIF non utilisés du salarié par un montant fixe, celui du forfait défini par voie réglementaire (à défaut de l’être par accord collectif) de prise en charge des heures de formation par les OPCA « professionnalisation », à savoir 9,15 euros actuellement.

L’utilisation des droits ainsi valorisés pourrait trouver place, à l’initiative du bénéficiaire :

– « en priorité », pendant sa prise en charge par le régime d’assurance-chômage, et plus précisément au cours de la première moitié de la période d’indemnisation, afin d’abonder le financement d’actions de formation, de bilan de compétences, de validation des acquis de l’expérience ou d’accompagnement prescrites par le référent (le conseiller de Pôle emploi ou assimilé) ;

– en accord avec son nouvel employeur, pendant les deux années suivant son embauche, naturellement, là aussi, pour abonder le financement de mesures de formation.

Enfin, les partenaires sociaux ont prévu que ces abondements résultant de la valorisation des droits résiduels seront à la charge des OPCA, plus précisément :

– celui dont relève l’entreprise d’origine du salarié quand il s’agit de financer des formations pendant la période de chômage ;

– celui dont relève le nouvel employeur quand il s’agit de financer des formations dans les deux années suivant une nouvelle embauche.

Il est précisé que les modalités de financement de ces abondements seront définies par accord de branche ou par accord collectif conclu entre les organisations d’employeurs et de salariés signataires d’un accord constitutif d’un OPCA interprofessionnel. Le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (cf. article 9 du projet de loi infra) pourrait refinancer les organismes sollicités à ce titre.

4. Le dispositif législatif proposé

Le dispositif législatif proposé transcrit fidèlement les stipulations de l’accord.

Les alinéas 1 à 4 du présent article 4 tendent à compléter le chapitre du code du travail intitulé « Droit individuel à la formation » par une section « Portabilité du droit individuel à la formation ».

L’alinéa 5 (article L. 6323-21 nouveau du code du travail) précise en premier lieu que le nouveau mécanisme s’appliquera « sans préjudice des dispositions de la section 5 » du chapitre du code du travail en cause, c’est-à-dire sans préjudice du régime actuel de « transfert » du droit en cas de licenciement (voir le tableau supra pour la description de ce dispositif). Il y aura donc, conformément d’ailleurs à une formule explicite de l’accord, juxtaposition des mesures ; pour les salariés licenciés éligibles à la fois au régime de la section 5 et au nouveau dispositif, il semblerait qu’ils auront le choix entre l’un et l’autre modes de valorisation de leur reliquat de droits.

a) Pertes d’emploi ouvrant droit à la portabilité du droit individuel à la formation

L’alinéa 5 définit par ailleurs les cas de perte d’emploi ouvrant droit au bénéfice de la portabilité : toute rupture de contrat, sous la triple réserve :

– que le contrat rompu soit à durée indéterminée (CDI) ;

– que cette rupture ouvre « droit à une prise en charge par l’assurance chômage » ;

– qu’elle ne soit pas consécutive à une faute lourde.

Ces restrictions du champ du dispositif appellent un commentaire.

1.- Un dispositif réservé aux ruptures de CDI (dans le projet de loi initial)

L’option consistant, dans le projet de loi avant qu’il ne passe en Commission des affaires sociales, à réserver explicitement la portabilité du DIF aux ruptures de CDI pouvait être fondée par des considérations sur le régime des contrats à durée déterminée (CDD) :

– le cas le plus fréquent de fin de la relation de travail en cas de CDD est naturellement l’arrivée à terme du contrat, un CDD ne pouvant être rompu en cours d’exécution que pour faute grave ou force majeure. En visant explicitement les « ruptures de contrat de travail », les partenaires sociaux ont manifestement pensé au cas des CDI plus qu’à celui des CDD, dont l’arrivée à terme n’est pas formellement une « rupture ».

– il existe un régime spécifique, différent de celui applicable aux CDI, de DIF-CDD, lequel, au demeurant, fonctionne très mal, ce qui conduit à s’interroger sur l’enjeu réel d’une portabilité dans le cadre d’un CDD.

Le fait est pourtant qu’une telle discrimination au dépens des salariés temporaires est discutable.

2.- Un dispositif réservé aux cas de rupture ouvrant droit à l’assurance chômage

Le nouveau régime de portabilité s’appliquera à toute rupture de contrat susceptible d’ouvrir droit à indemnisation chômage, ce qui implique deux conditions, l’une de durée d’affiliation, l’autre tenant au fait d’être « involontairement privé d’emploi » au sens du code du travail (article L. 5421-1).

Le droit individuel à la formation ne concernant, pour les CDI, que les salariés ayant au moins un an d’ancienneté dans l’entreprise, tous les salariés susceptibles de bénéficier de sa portabilité auront de toute façon très largement la durée minimum d’affiliation nécessaire pour bénéficier de l’assurance chômage (qui est de 4 mois au cours des 28 derniers mois selon la nouvelle convention d’assurance chômage).

Le critère de privation involontaire d’emploi conduit à accorder l’indemnisation au titre du chômage, donc la portabilité du DIF, non seulement aux salariés licenciés, mais aussi à tous ceux dont le contrat a été rompu pour un motif économique, à ceux ayant conclu une rupture conventionnelle ainsi qu’à certains démissionnaires, si leur démission est « légitime ». Les cas de démission légitime, fixés par des accords d’application du régime d’assurance chômage couvrent notamment : le changement de domicile pour suivre un conjoint changeant d’emploi, pour suivre ses parents s’agissant d’un salarié mineur, préalable à un mariage ou un PACS, ou consécutif à des violences conjugales ; la rupture d’un contrat aidé pour exercer un nouvel emploi ou pour suivre une action de formation ; la rupture consécutive au non-paiement des salaires par l’employeur ; le cas du salarié victime dans l’entreprise d’actes délictueux ou présumés délictueux, pour lesquels il a déposé une plainte ; la démission au cours de la période d’essai d’un emploi repris immédiatement après un licenciement ou une fin de CDD, etc.

3.- L’exclusion des ruptures consécutives à une faute lourde

L’exclusion des salariés ayant commis une faute lourde a été prévue par les signataires de l’accord du 11 janvier 2008 (dans une note de bas de page annexée à son article 14). Elle se justifie par la nature de ce type de fautes. La faute « lourde » est une faute intentionnelle, commise en vue de nuire à l’employeur ou à l’entreprise. Elle est donc au-delà de la faute « grave », qui n’est pas nécessairement intentionnelle, la jurisprudence définissant la faute grave comme celle qui comporte « une violation des obligations résultant du contrat de travail ou des relations de travail d’une importance telle qu’elle rend impossible le maintien du salarié dans l’entreprise pendant la durée du préavis » (de licenciement) (23). Alors que la faute grave n’entraîne pour le salarié que la perte des salaires afférents au préavis et de l’indemnité de licenciement, la faute lourde lui fait perdre également le droit aux éléments de rémunération acquis antérieurement, tels que l’indemnité compensatrice de congés payés (article L. 3141-26 du code du travail). Dans ces conditions, il est naturel que les droits DIF acquis par le salarié soient de même perdus définitivement pour lui en cas de faute lourde.

b) Valorisation et utilisation du droit individuel à la formation portable

L’alinéa 5 précise enfin comment fonctionne la portabilité : elle reposera sur la « valorisation des heures acquises au titre du droit individuel à la formation et non utilisées ». Le mode de valorisation – 9,15 euros/heure selon l’accord – n’est pas indiqué dans le projet de loi dans sa version antérieure au passage en commission, car il relève du domaine réglementaire. La formulation de la loi gagerait toutefois à être précisée : le rapporteur propose de spécifier que cette valorisation s’effectuera sur une base forfaitaire, ce qui garantira la simplicité de mise en œuvre du dispositif.

Les alinéas 6 et 7 détaillent les deux modes d’utilisation des sommes calculées au titre du DIF portable, l’un et l’autre à l’initiative du salarié, tels que les ont voulus les partenaires sociaux :

– soit le financement d’actions de formation, de bilan de compétences, de validation des acquis de l’expérience ou d’accompagnement pendant la période de chômage indemnisé de l’intéressé, durant la première partie de celle-ci de préférence (« chaque fois que possible ») et en accord avec le « référent chargé de l’accompagnement » (conseiller de Pôle emploi ou d’un organisme cotraitant comme l’Association pour l’emploi des cadres, Cap emploi ou les missions locales) ;

– soit le financement d’actions de formation, de bilan de compétences ou de validation des acquis de l’expérience durant les deux ans suivant une nouvelle embauche, en accord avec le nouvel employeur. On peut s’interroger sur un risque d’effet contreproductif de la règle du délai de deux ans : des employeurs voudront-ils embaucher des salariés arrivant avec un reliquat important à valoriser, et ce à bref délai ? Par ailleurs, le dispositif proposé à l’alinéa 7 n’indique pas clairement, dans le projet de loi avant passage en commission, si l’utilisation du reliquat devra se faire exclusivement chez le premier employeur postérieur à la perte de l’emploi pendant lequel les droits en cause avaient été accumulés, ou si ces droits pourront le cas échéant être valorisés chez un employeur ultérieur (toujours dans les deux premières années d’embauche). Le rapporteur propose de clarifier le texte sur ce point.

c) Financement de la portabilité du droit individuel à la formation par les organismes collecteurs

Les alinéas 8 à 11 (article L. 6323-22 nouveau du code du travail) définissent les conditions dans lesquelles les organismes collecteurs (qui financent les formations obtenues au titre du DIF) assureront la portabilité : ils financeront les formations décidées dans le cadre du DIF portable à due concurrence des droits valorisés. Cette mission reviendra, conformément à l’accord, à l’OPCA de l’ancien employeur quand le DIF portable sera utilisé pendant la période de chômage, mais à celui du nouvel employeur quand il le sera pendant les deux années suivant l’embauche chez ce dernier.

Il appartiendra à des accords de branche (pour les OPCA de branche) ou à des accords signés entre les parties constitutives des OPCA interprofessionnels de définir les modalités d’imputation des sommes en cause. À défaut d’accord, c’est leur section « professionnalisation » qui sera sollicitée (elle a déjà en charge le DIF de droit commun).

d) Information du salarié

L’alinéa 12 (article L. 6323-23 nouveau du code du travail) prévoit une information du salarié sur ses droits DIF portables : l’employeur devra les mentionner sur le certificat de travail, ainsi que l’organisme collecteur chargé de financer la formation à laquelle ils seraient affectés.

e) Aménagement du droit individuel à la formation financé par un OPACIF suite au désaccord de l’employeur et du salarié

La mise en œuvre du droit repose sur l’accord de l’employeur et du salarié. Dans leur accord du 5 décembre 2003, les partenaires sociaux avaient recherché une « porte de sortie » en cas de désaccord persistant : ils ont stipulé que lorsque durant deux exercices civils consécutifs, le salarié et l’entreprise sont en désaccord sur le choix de l’action de formation au titre du DIF, le salarié bénéficie, de la part de l’OPACIF dont il relève, d’une priorité d’instruction et de prise en charge financière de son congé individuel de formation (CIF) sous réserve que sa demande corresponde aux priorités et aux critères définis par cet OPACIF. Cette stipulation a été transcrite dans le code du travail, à son article L. 6323-12, par la loi du 4 mai 2004.

L’accord du 7 janvier 2009 apporte, à son article 11, une précision à cette règle : la durée de la formation financée par un OPACIF dans ce cadre doit être déduite des droits DIF du salarié concerné. Les alinéas 14 et 15 transcrivent cette précision dans le code du travail.

5. Conclusion : la nouvelle portabilité du droit individuel à la formation, un progrès incontestable, mais aussi des interrogations

En conclusion, on peut observer que le dispositif de portabilité instauré par le présent article représente un progrès très important :

– car il a une porte d’entrée – les ruptures de contrat ouvrant droit à l’assurance chômage – plus large que les dispositifs préexistants de transférabilité (qui visent séparément le licenciement, la convention de reclassement personnalisé, etc.) ;

– car il permet de valoriser les droits résiduels pendant une période bien plus longue que les dispositifs préexistants et en particulier chez un nouvel employeur ;

– car il repose sur un mécanisme financier clair : une valorisation forfaitaire, donc simple, des droits résiduels ; une règle claire quant à l’OPCA chargé de verser les fonds en cause ;

– car, dans une perspective de plus long terme, il constitue une étape vers l’idée d’un compte individuel de droits à formation que chacun conserverait durant toute sa vie professionnelle, voire d’un compte d’épargne-formation qui assurerait tout à la fois la portabilité intégrale des droits acquis à formation et la garantie de leur financement en cas de mise en œuvre.

Ce dispositif suscite dans l’autre sens, deux interrogations :

– la première porte sur le fait qu’il se juxtapose, comme on l’a vu, à plusieurs dispositifs préexistants dits de transférabilité qui ne sont pas supprimés ou absorbés, ce qui ne concourt certainement pas à rendre globalement le DIF plus simple. En particulier, les conditions de juxtaposition avec l’actuelle transférabilité en cas de licenciement sont incertaines ;

– la seconde porte sur son coût potentiel pour les fonds de la formation professionnelle continue qui le supporteront. La Cour des comptes a estimé (24) que ce coût pourrait atteindre annuellement environ 287 millions d’euros dans l’hypothèse où les salariés en cause auraient un résidu de droits à valoriser égal en moyenne à une année d’accumulation, soit vingt heures, et le mobiliseraient tous : d’après des évaluations sur le nombre de salariés en CDI ayant acquis des droits (c’est-à-dire ayant au moins un an d’ancienneté) – qui seraient un peu plus de 12 millions – et sur leur turn-over – qui serait de 13 % –, environ 1,57 million de personnes pourraient être concernées chaque année, chacune pouvant mobiliser 183 euros de droit portable (20 heures à 9,15 euros).

*

La Commission examine l’amendement AS 71 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Pour simplifier la lecture des dispositions du code du travail relatives au droit individuel à la formation, nous proposons de réunir en une seule et même section celles qui figurent actuellement dans la section consacrée à sa transférabilité et celles qui figurent dans le projet dans une nouvelle section consacrée à sa portabilité.

M. le rapporteur. Je pourrais être d’accord sur le fond, mais cet amendement ne fait pas ressortir une articulation claire entre la transférabilité en cas de licenciement et la portabilité, dont la porte d’entrée est différente puisqu’il s’agit des ruptures de contrats de travail ouvrant droit à l’assurance chômage. J’y suis donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 71.

Elle en vient à l’amendement AS 151 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Je crois souhaitable de garantir aux salariés à temps partiel un droit individuel à la formation, qui ne puisse pas être inférieur à dix heures pour chaque année de présence.

M. le rapporteur. Cela ne figure pas dans l’accord national interprofessionnel. Le droit individuel est dans sa phase de montée en puissance ; moins de 5 % des salariés l’ont fait valoir en 2007 ; ne modifions pas immédiatement la règle. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 151.

M. le président Pierre Méhaignerie. Il n’est pas impossible que l’accumulation de droits à la formation crée des surprises dans quelques années dans les entreprises.

M. le rapporteur. D’après la Cour des comptes, le coût potentiel du droit individuel, en régime de croisière, serait de 13 milliards d’euros par an dans le secteur privé.

La Commission est saisie de deux amendements identiques, AS 149 de M. Roland Muzeau et AS 173 de M. Francis Vercamer.

M. Roland Muzeau. Il n’y a aucune raison de réserver aux seuls salariés en contrat à durée indéterminée le bénéfice de la portabilité du droit individuel.

M. Francis Vercamer. C’est d’autant plus vrai que l’on vise à attacher le droit à la personne et non plus au contrat de travail.

M. le rapporteur. Avis favorable, sous réserve d’une modification complémentaire visant à assurer une cohérence, car l’arrivée à terme d’un contrat à durée déterminée, qu’il faudrait alors viser, n’est pas vraiment une « rupture de contrat ».

La Commission adopte les deux amendements identiques AS 149 et AS 173.

Puis elle examine l’amendement AS 174 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Je propose de supprimer les mots « ouvrant droit à une prise en charge par le régime d’assurance chômage » car il n’y a pas lieu d’exclure les salariés démissionnaires de la portabilité du droit individuel à la formation.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement est contraire à l’accord national et le critère de « rupture ouvrant droit à l’assurance chômage » couvre déjà les salariés dont la démission est reconnue comme « légitime » ainsi que les ruptures conventionnelles.

La Commission rejette l’amendement AS 174.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 196 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit, conformément à l’accord national, de préciser que la valorisation des heures acquises au titre du droit individuel à la formation se fait sur la base d’un montant forfaitaire.

La Commission adopte l’amendement AS 196.

Puis elle examine les amendements AS 20 et AS 21 de M. Claude Goasguen.

M. Dominique Tian. Il s’agit, là aussi, de s’aligner sur la rédaction de l’accord national, en indiquant que les sommes, correspondant à la valorisation des heures acquises au titre du droit individuel à la formation, pourront être affectées par un demandeur d’emploi à l’abondement du financement d’actions de formation, de bilans de compétences ou de validation des acquis de l’expérience.

M. le rapporteur. Avis défavorable car le droit individuel à la formation est un droit individuel. Les salariés, qui ont perdu leur emploi, doivent garder la maîtrise de son utilisation. Il ne faut pas imposer un cofinancement des formations qu’ils demanderont.

La Commission rejette successivement les amendements AS 20 et AS 21.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 197 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à préciser que la mobilisation du droit individuel résiduel devra avoir lieu pendant les deux premières années suivant l’embauche chez un nouvel employeur, mais pas nécessairement chez le premier nouvel employeur postérieur à la rupture du contrat de travail.

La Commission adopte l’amendement AS 197.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel AS 198 du rapporteur.

Elle adopte ensuite les amendements identiques AS 199 du rapporteur et AS 22 de M. Claude Goasguen, également de nature rédactionnelle.

Elle examine alors deux amendements, AS 3 et AS 4, de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Tel qu’il est rédigé, l’article 4 semble favoriser les organismes collecteurs de la branche dont dépend l’entreprise au détriment des autres, notamment les organismes interprofessionnels. Cela va à l’encontre du principe de libre choix par le chef d’entreprise de son organisme collecteur. Je propose donc deux amendements rédactionnels afin de réaffirmer clairement que l’organisme collecteur compétent est celui choisi par l’entreprise.

M. le rapporteur. Nous débattrons plus loin de la liberté de choix de l’organisme collecteur « plan de formation » ; mais dans le cas des organismes « professionnalisation », qui financent le droit individuel à la formation dits prioritaires et qui financeront la portabilité, il ne saurait être question de libre choix. Avis défavorable donc.

M. le secrétaire d’État. Je comprends les motivations de M. Tardy, mais on ne saurait prévoir que le droit individuel soit géré automatiquement par l’organisme collecteur du plan de formation, à la fois parce que le financement peut mobiliser plusieurs organismes collecteurs, parce que ce serait contraire à l’équilibre retenu par les partenaires sociaux et parce que les accords de branche doivent conserver leur actuelle souplesse. J’appelle également votre attention sur le fort impact qu’aurait l’adoption de ces amendements sur la structuration de la formation professionnelle.

M. Lionel Tardy. Je retire les amendements AS 3 et AS 4.

La Commission est saisie d’un amendement AS 150 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Il s’agit d’un amendement de cohérence avec l’amendement précédemment adopté ouvrant la portabilité du droit individuel aux contrats à durée déterminée.

Après que le rapporteur a exprimé son avis favorable, la Commission adopte l’amendement AS 150.

Puis elle adopte l’article 4 ainsi modifié.

Article 5

Simplification des rubriques du plan de formation

Le présent article tend à simplifier la mise en œuvre des formations qui relèvent de l’initiative de l’employeur – ce que l’on appelle communément le plan de formation – en fusionnant deux des trois sous-catégories qui existent actuellement dans cette catégorie de formations.

1. Le droit en vigueur, issu de l’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003

La summa divisio des dispositifs de formation professionnelle dans le code du travail repose, dans la description de ces dispositifs donnée dans le titre II du livre III de la VIème partie de ce code, sur la distinction entre ceux qui sont à l’initiative de l’employeur, ceux qui sont à l’initiative du salarié (principalement le congé individuel de formation-CIF) et les autres, qui impliquent un accord des deux parties : droit individuel à la formation, périodes et contrats de professionnalisation.

Les formations à l’initiative de l’employeur sont classiquement répertoriées sous l’expression « plan de formation », qui apparaît à plusieurs occasions dans le code du travail, notamment dans des dispositions instituant une obligation de consultation/information du comité d’entreprise sur ce plan (voir les articles L. 2323-33 et suivants), même si aucune disposition n’impose formellement l’élaboration d’un document ainsi appelé. Le plan de formation est élaboré par l’employeur, auquel le code du travail assigne par ailleurs un certain nombre d’obligations impliquant des actions de formation de ses salariés : il est tenu d’« assurer » leur « adaptation au poste de travail », de « veiller » au « maintien de leur capacité à occuper un emploi », de les former à la sécurité, enfin de faire en sorte de les reclasser en cas de licenciement économique.

Enfin, le plan de formation dispose de fait d’une garantie de financement dans la mesure où, après déduction des contributions dues par les employeurs, d’une part aux OPACIF, d’autre part à ceux agréés au titre de la professionnalisation et du DIF, le reliquat de l’obligation globale de financement de la formation professionnelle est affecté aux autres formations, de fait donc au plan de formation. Ce reliquat représente 0,4 % de la masse salariale sous dix salariés et 0,9 % à partir de cet effectif (sous réserve des mécanismes de lissage du passage du seuil d’effectif).

Le dispositif légal en vigueur (articles L. 6321-1 et suivants du code du travail), résultant de l’accord du 5 décembre 2003, classe les formations du plan de formation en trois sous-catégories, afin de préciser que si ces formations ont a priori lieu durant le temps de travail, certaines peuvent éventuellement et sous diverses conditions entraîner des dépassements de l’horaire de travail, voire être suivies hors temps de travail :

– les actions d’« adaptation au poste de travail » doivent être exécutées sur le temps de travail et donc rémunérées comme du travail ; le salarié est tenu de les suivre ;

– les actions « liées à l’évolution des emplois » ou « qui participent au maintien dans l’emploi » sont également mises en œuvre pendant le temps de travail et rémunérées comme telles par l’employeur. Toutefois, sous réserve d’un accord d’entreprise ou, à défaut, de l’accord individuel écrit du salarié et dans la limite de cinquante heures par an (de 4 % du forfait pour les salariés au forfait annuel en jours ou en heures), ces actions peuvent conduire à un dépassement de la durée légale ou conventionnelle du travail sans que s’applique la réglementation du temps de travail : les heures de formation en cause sont rémunérées au tarif normal, sans majoration pour heures supplémentaires, sans repos compensateur et sans être décomptées en tant qu’heures supplémentaires ou complémentaires (en cas de temps partiel) ;

– les actions de « développement des compétences » peuvent être mises en œuvre hors temps de travail, dans la limite de quatre-vingt heures par an (de 5 % du forfait pour les salariés au forfait annuel en jours ou en heures) et sous réserve de l’accord individuel du salarié et d’un engagement préalable de l’entreprise, discuté avec le salarié, sur la prise en compte des efforts accomplis et l’accès du salarié aux fonctions correspondant à ses nouvelles compétences ; l’employeur défraie les heures de formation hors temps de travail par le versement d’une allocation de formation de 50 % du salaire.

2. Les stipulations de l’accord du 7 janvier 2009 et le dispositif légal proposé

Les articles 2 et 3 de l’accord du 7 janvier 2009, traitant du plan de formation, proposent une simplification de la catégorisation des actions y figurant. L’article 3 dispose ainsi que « les actions d’adaptation au poste de travail et celles qui correspondent à des actions liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise sont réalisées pendant le temps de travail et rémunérées au taux normal » : cela revient à fusionner les deux premières sous-catégories décrites supra en supprimant la règle spécifique aux actions de maintien dans l’emploi qui voulait qu’elles puissent, dans la limite de cinquante heures par an, excéder la durée légale ou conventionnelle du travail sans être assimilées à des heures supplémentaires ; désormais, ces formations, comme celles d’adaptation au poste de travail, devront avoir lieu pendant le temps de travail (ce qui n’interdit pas des dépassements horaires, mais alors décomptés et majorés en tant qu’heures supplémentaires).

Le présent article 5 transpose dans le code du travail cette fusion des deux sous-catégories avec alignement sur le régime actuel des actions d’adaptation au poste de travail.

A ce titre, l’alinéa 3 réécrit l’article L. 6321-2 du code, actuellement relatif aux seules actions d’adaptation au poste de travail, pour y intégrer celles liées « à l’évolution et au maintien dans l’emploi ». Il est précisé, conformément à l’accord, que c’est le maintien dans l’emploi « dans l’entreprise » qui est visé ; cette précision restrictive est absente de l’actuel code du travail. La durée de toutes ces actions constituera bien un temps de travail effectif et donnera donc lieu à rémunération par l’entreprise.

L’alinéa 4 supprime en conséquence les articles du code qui fixent actuellement le régime des actions de maintien dans l’emploi (articles L. 6321-3 à L. 6321-5), ainsi que l’article L. 6321-9, qui devient sans objet car il traite de l’articulation des dépassements horaires actuellement autorisés d’une part au titre des actions de maintien dans l’emploi, d’autre part au titre de celles de développement des compétences : il n’y aura plus de dépassements horaires qu’au titre de ces dernières.

L’alinéa 5 tire les conséquences de la fusion des actions d’adaptation au poste de travail et de celles de maintien dans l’emploi dans les intitulés du code du travail.

Enfin, les alinéas 6 à 9 font de même dans le corps de l’article L. 2323-36 du code, lequel définit les documents que l’employeur est tenu d’adresser au comité d’entreprise (ou le cas échéant à sa commission de la formation) et aux délégués syndicaux trois semaines au moins avant les réunions qu’il tient dans le cadre de sa consultation sur le plan de formation. Il est à noter que l’alinéa 7, dans la version du projet de loi antérieure au passage en commission, présente une ambiguïté rédactionnelle dans la mesure où, introduisant la mention des deux sous-catégories du plan de formation qui subsistent, il dispose que les documents fournis par l’employeur doivent distinguer « notamment » ces deux sous-catégories, ce qui pourrait être interprété comme autorisant d’autres rubriques dans le plan de formation. Le rapporteur propose un amendement de clarification.

*

La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS 200 du rapporteur, l’amendement AS 25 de M. Claude Goasguen devenant en conséquence sans objet.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel AS 201 du rapporteur.

Puis elle examine les amendements identiques AS 202 du rapporteur et AS 72 de M. Michel Issindou.

M. le rapporteur. Il s’agit, à l’alinéa 7 de l’article 5, de déplacer le mot « notamment » afin d’éviter toute interprétation erronée.

M. Roland Muzeau. Je n’ai pourtant cessé d’entendre, lorsque je siégeais au Sénat, qu’il fallait bannir le mot « notamment » de tous les textes de loi.

La Commission adopte les amendements identiques AS 202 et AS 72.

La Commission adopte l’article 5 ainsi modifié.

Article 6

Extension de la prise en charge par les organismes collecteurs du congé individuel de formation (OPACIF) aux formations hors temps de travail

Le présent article vise à élargir les opportunités d’accès des salariés à des formations dont ils prennent l’initiative en instaurant une possibilité de prise en charge par les OPACIF des frais pédagogiques de formations réalisées hors temps de travail.

1. Rappel sur le régime juridique du congé individuel de formation et sur les OPACIF

Les articles L. 6322-1 et suivants du code du travail définissent le « congé individuel de formation » (CIF). Selon ces dispositions, ce congé « a pour objet de permettre à tout salarié, au cours de sa vie professionnelle, de suivre à son initiative et à titre individuel, des actions de formation, indépendamment de sa participation aux stages compris, le cas échéant, dans le plan de formation de l’entreprise dans laquelle il exerce son activité [, en vue] d’accéder à un niveau supérieur de qualification ; de changer d’activité ou de profession ; de s’ouvrir plus largement à la culture, à la vie sociale et à l’exercice des responsabilités associatives bénévoles ».

Ce congé relève donc de la seule initiative du salarié et l’employeur ne peut le différer que dans des cas limitatifs (conséquences préjudiciables à la marche de l’entreprise, absence simultanée d’un trop grand nombre de salariés).

Il est toutefois subordonné à une condition d’ancienneté : le salarié doit justifier d’une ancienneté au travail d’au moins vingt-quatre mois consécutifs ou non, dont douze mois dans l’entreprise où il demande son congé. La condition d’ancienneté globale est portée à trente-six mois dans les entreprises artisanales de moins de dix salariés (articles R. 6322-1 et R. 6322-2 du code précité).

La durée du congé est également limitée, à un an ou 1 200 heures de travail pour des formations discontinues ou à temps partiel.

En effet, les actions de formation du congé « s’accomplissent en tout ou partie pendant le temps de travail » (article L. 6322-2 du code précité) ; pour cette raison, le salarié demande un congé, comme l’implique l’expression « congé individuel de formation ». Pendant ce congé, le salarié reste rémunéré par l’employeur (son salaire pouvant toutefois être réduit selon la durée du congé et son niveau de salaire), mais celui-ci est remboursé par l’OPACIF qui finance la formation du salarié.

Pour ce faire, une contribution spéciale de 0,2 % sur la masse salariale des entreprises de vingt salariés et plus est prélevée au bénéfice des OPACIF ; cette cotisation est de 0,3 % pour les entreprises de travail temporaire et de 1 % pour tout salarié en contrat à durée déterminée (elle est alors due quelle que soit la taille de l’entreprise). Globalement, en 2007, ils ont collecté 707 millions d’euros au titre de la collecte de droit commun (CIF-CDI) et 182 millions au titre de la collecte spécifique aux contrats à durée déterminée (CIF-CDD).

Les OPACIF acceptent les demandes qui leur sont adressées en fonction de leurs moyens financiers, l’article L. 6322-18 du code précité leur permettant de refuser une prise en charge « lorsque les demandes (…) ne peuvent être toutes simultanément satisfaites ». En 2007 ont été pris en charge 38 406 CIF-CDI (soit 67,5 % des demandes), pour un coût moyen de 21 028 euros et une durée moyenne de formation de 754 heures, ainsi que 7 941 CIF-CDD. En termes de catégories socioprofessionnelles, les principaux bénéficiaires du CIF-CDI sont les employés (49 %), devant les ouvriers (29 %) ; ce sont en majorité des hommes et 86 % ont moins de 45 ans. Les OPACIF financent également des congés pour bilan de compétences ou pour validation des acquis de l’expérience, qui ne représentent toutefois qu’une petite part de leurs dépenses (25).

Dans son rapport public 2009, la Cour des comptes, analysant ensemble le congé individuel de formation et le droit individuel à la formation, a porté un jugement assez sévère sur ces instruments, relevant notamment « une contribution très limitée à la réduction des inégalités de formation » ; tout en reconnaissant que le congé bénéficie plus aux catégories socioprofessionnelles modestes (employés et ouvriers) qu’aux autres et n’écarte pas les salariés des très petites entreprises bien qu’elles soient exonérées de contribution CIF, la Cour fondait principalement ce constat sur le faible nombre de bénéficiaires du système et corrélativement le coût unitaire élevé d’un congé.

2. Les stipulations de l’accord du 7 janvier 2009

L’accord du 7 janvier 2009 ne modifie pas le régime du congé individuel de formation à proprement parler. Néanmoins, peut-être en réponse aux critiques susmentionnées, les partenaires sociaux ont souhaité y affirmer, dans une formule assez contournée, leur volonté de « démocratiser » ce dispositif, en lien avec leur volonté générale de réorienter les dispositifs de la formation professionnelles vers les salariés les plus fragiles et vers les demandeurs d’emploi : « Le nombre de salariés bénéficiaires d’un CIF doit être développé en recherchant une optimisation des dispositifs existants et en veillant à mieux adapter les actions prises en charge aux besoins des salariés et demandeurs d’emploi (CIF-CDD) et à la situation de l’emploi, conformément aux dispositions relatives à la qualification et à la requalification des salariés et des demandeurs d’emploi du présent accord ».

Pour le reste, l’accord, sans toucher au régime du congé, qui est rappelé et donc conforté à son article 15, stipule au même article un élargissement du champ des prises en charge des OPACIF : « Le coût des actions qui sont réalisées en dehors de la période d’exécution du contrat de travail est pris en charge par les OPACIF (…) selon les mêmes modalités que celles du congé individuel de formation pour les salariés ayant 12 mois d’ancienneté dans la même entreprise ».

3. Le dispositif proposé

Le dispositif législatif proposé par le présent article 6 transcrit fidèlement l’accord en l’enrichissant sur un point.

Il tend à compléter l’article L. 6322-20 du code du travail, lequel, inséré dans la section du code intitulée « Congé individuel de formation », fixe les modalités de prise en charge du congé par les OPACIF : le premier alinéa de cet article prévoit que ces organismes remboursent à l’employeur le salaire qu’il verse aux salariés en congé ; le deuxième alinéa prévoit qu’ils prennent en charge tout ou partie des frais de formation « conformément aux règles qui régissent les conditions de [leur] intervention ».

Le projet de loi insère un troisième alinéa dans cet article L. 6322-20, selon lequel les OPACIF pourraient, pour les salariés ayant une ancienneté d’au moins un an dans l’entreprise comme l’accord le stipule, financer « tout ou partie des frais liés à la réalisation d’une formation se déroulant en dehors du temps de travail », selon les modalités prévues au deuxième alinéa de l’article L. 6322-20 : il s’agit donc de prendre en charge les frais de formation selon les mêmes règles que celles applicables aux formation s’inscrivant dans un CIF.

Cette mesure, qui autorisera la prise en charge de formations de type « cours du soir », potentiellement moins coûteuses qu’un CIF du fait de l’absence de salaires à rembourser, est de nature à élargir le champ des bénéficiaires des fonds des OPACIF à moyens constants ; elle peut aussi représenter une opportunité pour les salariés des petites entreprises, où le problème du remplacement des départs en congé formation est particulièrement sensible. Les règles de prise en charge des formations devront toutefois rester fidèles à la logique des OPACIF, à savoir financer des formations qui s’inscrivent dans l’optique de la « mobilité choisie » : des formations choisies par le salarié indépendamment de son employeur et qui conduisent à l’acquisition de qualifications nouvelles.

Dans la rédaction du projet de loi antérieure à son examen en commission, cette disposition pose par ailleurs un problème technique s’agissant du champ des formations qu’elle vise, compte tenu de son insertion dans le code du travail : apparemment, le visa des formations « se déroulant en dehors du temps de travail » couvre potentiellement toutes les formations de type « cours du soir ». Mais cette mesure s’insère dans un article qui traite des charges des OPACIF, et plus généralement dans une section du code du travail dédiée au congé individuel de formation. D’autres articles de cette section, comme on l’a vu, disposent notamment que le CIF se déroule au moins en partie sur le temps de travail (ce qui est inhérent à un dispositif impliquant un congé : on ne prend pas un congé pour suivre une formation hors temps de travail) et fixent des règles d’ancienneté différentes de celle retenue pour la présente mesure. Le choix d’imputation dans le code du travail, faisant apparaître des contradictions de droit, crée donc des incertitudes sur la portée de cette mesure. Le rapporteur propose un amendement de clarification.

Le projet de loi apporte enfin aux salariés qui bénéficieront de la prise en charge de leur formation hors temps de travail une garantie importante : ils seront couverts par la branche des accidents du travail et maladies professionnelles, c’est-à-dire qu’en cas d’accident sur leur lieu de formation ou sur les trajets pour s’y rendre, ils auront droit aux prestations en espèces de cette branche, plus avantageuses que celles de l’assurance maladie. Le projet de loi n’indique pas, en revanche, qui aura la charge de financer cette protection (a priori, l’employeur).

*

La Commission examine l’amendement AS 203 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement, qui tend à réécrire l’article 6, est rédactionnel : il s’agit, en créant une nouvelle subdivision dans le code du travail, de bien distinguer le nouveau régime applicable aux formations se déroulant hors du temps de travail de celui du congé individuel de formation, lequel concerne des formations se déroulant au moins en partie sur ce qui est normalement le temps de travail – puisqu’il faut accorder un « congé ».

La Commission adopte l’amendement AS 203.

En conséquence, l’article 6 est ainsi rédigé et l’amendement AS 158 de M. Roland Muzeau n’a plus d’objet.

Article 7

Bilan d’étape professionnel et passeport formation

Le présent article introduit dans le code du travail deux mesures décidées par les partenaires sociaux : l’instauration d’un bilan d’étape professionnel quinquennal et celle d’un passeport formation.

Les alinéas 1 à 3 du présent article insèrent à cette fin un nouveau chapitre, dédié à ces deux mesures, à la fin du titre Ier, consacré aux « dispositions générales », du livre du code du travail consacré à la formation professionnelle continue.

1. Le bilan d’étape professionnel

a) Une disposition voulue par les partenaires sociaux

Dans le cadre de l’accord du 5 décembre 2003 (article 1er), les partenaires sociaux ont institué un droit, pour les salariés, à un entretien professionnel réalisé par l’entreprise tous les deux ans, ainsi qu’un accès à un bilan de compétence après vingt ans d’activité professionnelle et, en tout état de cause, à 45 ans.

L’accord du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail, à son article 6, prévoit un « bilan d’étape professionnel ». L’accord du 14 novembre 2008 sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, à son article 1er, § 2, en développe ensuite les modalités : ce bilan doit contribuer à la réalisation d’un diagnostic individuel des compétences des salariés, mais ne sera pas exclusivement dédié à la gestion prévisionnelle ; il « doit permettre au salarié de disposer d’un état de ses compétences professionnelles (…), de définir son projet professionnel (…), à l’entreprise de déterminer les besoins et les objectifs de professionnalisation de ce dernier dans une optique de sécurisation des parcours professionnels. Ce bilan est de nature distincte de l’entretien annuel d’évaluation qui constitue un acte de management. A cet effet, lorsqu’il est réalisé dans l’entreprise et que la taille et la structure de l’entreprise le permettent, il ne peut être fait par la hiérarchie directe de l’intéressé. Il bénéficie tous les cinq ans aux salariés (ayant au moins deux ans d’activité dans l’entreprise) qui le souhaitent. La demande du salarié ne peut être refusée par l’entreprise. Tous les salariés sont informés par leur entreprise du droit qui leur est ainsi ouvert ».

L’accord du 7 janvier 2009 place les entretiens professionnels et le passeport de formation dans un cadre général qui valorise parallèlement l’adaptation des projets des salariés aux besoins de l’entreprise et à la réalité économique, mais aussi la prise en compte de leurs ambitions : « Les entretiens professionnels et/ou le passeport formation doivent notamment permettre à chaque salarié d’être en mesure d’élaborer et de mettre en œuvre un projet professionnel qui tienne compte des besoins en qualification et/ou en compétences de son entreprise, ou plus généralement de ceux du monde économique, mais aussi de sa propre ambition de développer ses connaissances, ses compétences et aptitudes professionnelles ». Par ailleurs, il renvoie, à son article 17, aux stipulations précitées de l’accord du 14 novembre 2008 et à un futur avenant sur le financement du bilan d’étape professionnel. Un avenant d’application a été acté le 3 mars 2009, mais sans traiter de ce financement ; de plus cet avenant a été l’objet de l’opposition d’une majorité (trois sur cinq) des organisations syndicales de salariés représentatives au plan national et interprofessionnel, ce qui entraîne sa nullité.

b) Le dispositif proposé

Les alinéas 4 à 6 (article L. 6315-1 nouveau du code du travail) du présent article 7 définissent le bilan d’étape professionnel dans des termes conformes aux stipulations de l’accord du 14 novembre 2008 : le bilan sera de droit à la demande du salarié, tous les cinq ans, dès lors qu’il a deux ans d’ancienneté au moins (ce qui exclut de fait les salariés précaires). Un décret d’application est prévu à l’alinéa 6 dans la rédaction du projet de loi antérieure à son examen en commission ; compte tenu des divisions syndicales fortes sur la mise en œuvre du bilan d’étape, sans doute serait-il plus respectueux du dialogue social de renvoyer, sur ce point, à la négociation des partenaires sociaux, ce que propose le rapporteur.

2. Le passeport formation

a) Un dispositif issu de l’accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003

L’article 2 de l’accord du 5 décembre 2003 a créé le « passeport formation », afin que chaque salarié soit « en mesure d’identifier et de faire certifier ses connaissances, ses compétences et ses aptitudes professionnelles, acquises soit par la formation initiale ou continue, soit du fait de ses expériences professionnelles ». Il doit recenser : « les diplômes et les titres obtenus au cours du cursus de formation initiale ; les expériences professionnelles acquises lors des périodes de stage ou de formation en entreprise ; les certifications à finalité professionnelle délivrées sous forme de diplôme, de titre ou de certificat de qualification, obtenus dans le cadre de la formation continue ou de la validation des acquis de l’expérience ; la nature et la durée des actions de formation suivies au titre de la formation professionnelle continue ; le ou les emplois tenus dans une même entreprise dans le cadre d’un contrat de travail et les connaissances, les compétences et les aptitudes professionnelles mises en œuvre dans le cadre de ces emplois ; dans une annexe et avec l’accord du salarié, les décisions en matière de formation qui seraient prises lors d’entretiens professionnels et de bilans de compétences dont il a bénéficié ».

L’accord du 7 janvier 2009 complète ce dispositif en spécifiant, à son article 18, que le passeport formation peut également recenser, à l’initiative du salarié tout ou partie des informations recueillies à l’occasion du bilan d’étape professionnel, de l’entretien professionnel ou du bilan de compétences, ainsi que les habilitations de personnes. Par ailleurs, il confie au nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (voir infra l’article 9 du présent projet) la mission d’élaborer et mettre à jour un modèle de passeport et plus généralement d’en favoriser la diffusion.

b) Le dispositif proposé

L’article L. 6315-2 nouveau du code du travail tel que proposé dans le projet de loi initial dispose en conséquence que le nouveau fonds de sécurisation met à disposition des salariés un modèle de passeport formation qui recense, à l’initiative des salariés, tout ou partie des informations recueillies lors d’entretiens professionnels ou de bilans de compétences ou d’étape, les actions de formation suivies, y compris celles prescrites par Pôle emploi (qui ne sont pas formellement visées dans les stipulations des partenaires sociaux), les expériences professionnelles acquises lors de stages, les qualifications obtenues, enfin les emplois occupés, mais aussi les activités bénévoles éventuelles (non visées en tant que telles par les accords), et les connaissances, compétences et aptitudes mises en œuvre dans le cadre de ces emplois et de ces activités. Un item visé par les partenaires sociaux n’a pas été repris, même indirectement, dans le projet de loi initial : la mention des habilitations de personnes.

*

La Commission est saisie de l’amendement AS 73 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Nous proposons de supprimer l’article 7 relatif au bilan d’étape professionnel, car l’avenant qui en traite a fait l’objet d’un droit d’opposition majoritaire de la part de la CGT-FO, de la CGT et de la CFTC. Le désaccord porte, en particulier, sur le fait que ce bilan puisse être effectué par un supérieur hiérarchique, ce qui revient quasiment à le transformer en bilan de non-compétence.

Par ailleurs, on peut se demander comment ce bilan d’étape s’articulera avec le bilan de compétence ; il risque de le remettre en cause et de substituer à la pratique du bilan, qui est en train de se développer, celle du simple entretien de carrière.

M. le rapporteur. Comme vous l’indiquez dans l’exposé des motifs de votre amendement, le principe du bilan d’étape professionnel a été créé par l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008, signé par une large majorité des organisations syndicales. Ce qui est remis en cause par les signataires de cet accord, c’est seulement un avenant portant sur les modalités d’application ; mais je proposerai un amendement AS 206 visant à les renvoyer à la négociation entre partenaires sociaux. Avis défavorable donc.

La Commission rejette l’amendement AS 73.

Puis elle examine l’amendement AS 74 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Il s’agit d’un amendement de repli, par lequel nous proposons de renvoyer à une négociation nationale interprofessionnelle la détermination des modalités de mise en œuvre et de financement du bilan d’étape professionnel.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Mon amendement AS 206 est plus complet.

M. Jean-Patrick Gille. C’est l’inverse !

La Commission rejette l’amendement AS 74.

Elle est saisie de deux amendements identiques, AS 204 du rapporteur et AS 26 de M. Claude Goasguen.

M. le rapporteur. Il s’agit de remplacer les mots « passeport de formation » par les mots « passeport formation ».

La Commission adopte les amendements identiques AS 204 et AS 26.

Elle examine ensuite l’amendement AS 175 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Cet amendement vise à renvoyer à la négociation collective la définition des modalités du bilan d’étape professionnel, tout en en affirmant dans la loi son principe, dès lors qu’il figure dans l’accord national.

M. le rapporteur. L’adoption de cet amendement supprimerait la règle selon laquelle le bilan d’étape professionnel peut être renouvelé tous les cinq ans. Avis défavorable, et je vous invite à adopter mon amendement AS 206, qui satisfait la demande d’un renvoi à la négociation.

La Commission rejette l’amendement AS 175.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel AS 205 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 159 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Il s’agit d’un amendement de précision.

M. le rapporteur. Trois syndicats se sont opposés à l’avenant sur le bilan d’étape, à cause du lien qu’il établissait avec la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences. Or, cet amendement aurait un peu le même effet : le fait d’évaluer les capacités d’évolution dans l’entreprise ne risque-t-il pas d’être perçu comme une forme de présélection de ceux que l’on veut garder et de ceux qui l’on veut pousser vers la porte ?

M. Roland Muzeau. Je retire l’amendement AS 159.

La Commission est saisie de l’amendement AS 206 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de renvoyer à un accord national interprofessionnel étendu les conditions d’application du bilan d’étape professionnel.

M. Francis Vercamer. Je désire cosigner l’amendement.

La Commission adopte l’amendement AS 206.

En conséquence, les amendements AS 164 et AS 160 de M. Roland Muzeau n’ont plus d’objet.

La Commission examine ensuite l’amendement AS 176 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Il est aberrant que le passeport orientation et formation ne fasse pas état de la formation initiale. Cet amendement vise à combler cette lacune.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. le secrétaire d’État. La formation est un tout et la mention de la formation initiale ne peut qu’enrichir le passeport formation.

La Commission adopte l’amendement AS 176.

En conséquence, l’amendement AS 177 de M. Francis Vercamer, ainsi que les amendements AS 207, AS 208 et AS 209 du rapporteur n’ont plus d’objet.

La Commission adopte l’article 7 modifié.

Article additionnel après larticle 7

Entretien professionnel des salariés de quarante-cinq ans

La Commission examine l’amendement AS 19 de M. Jacques Kossowski, portant article additionnel après l’article 7.

M. Jacques Kossowski. Trop de salariés subissent des réorientations qu’ils n’ont pas choisies, alors qu’un bilan de compétences aurait permis d’anticiper un changement de carrière. Il conviendrait que les salariés, dans l’année qui suit leur quarante-cinquième année, soient obligatoirement informés de leurs droits en matière d’accès à un bilan d’étape professionnel, un bilan de compétence ou à une action de professionnalisation. C’est en préparant la seconde partie de carrière, que nous lutterons plus efficacement contre le chômage des seniors.

M. le rapporteur. Avis favorable à cet amendement, dont l’auteur est un expert.

M. le secrétaire d’État. Je veux rendre hommage au travail de Jacques Kossowski. Il rejoint celui accompli par Nicole Notat, présidente de Vigeo, qui m’a récemment remis un recueil de bonnes pratiques en faveur de l’emploi des seniors. Il faut savoir que les chances d’accès à une formation sont divisées par deux au-delà de l’âge de cinquante ans. Or, la seconde partie de la vie professionnelle peut recouvrir, en quinze ans, deux à trois métiers successifs. C’est un excellent amendement, auquel il conviendrait néanmoins d’apporter une correction matérielle : il convient de viser le deuxième alinéa et non le troisième alinéa de l’article L. 6321-1 du code du travail.

M. Jean-Patrick Gille. Nous sommes favorables à cet amendement, premier pas vers un dispositif basé sur l’automaticité. Néanmoins, cette information obligatoire introduit un risque de mise en concurrence, que nous avons déjà relevé, entre le bilan d’étape professionnel et le bilan de compétence.

M. Roland Muzeau. Les salariés auront-ils la garantie que les résultats du bilan, qui seront connus de la direction des ressources humaines de l’entreprise, ne pourront pas jouer en leur défaveur ?

M. Jacques Kossowski. Les syndicats ont refusé le caractère confidentiel du bilan. Cela dit, seule l’information est obligatoire. Les salariés ont toute liberté de refuser d’entreprendre une telle action.

M. Jean-Patrick Gille. Il vaudrait mieux opter pour un bilan de compétence réalisé dans le cadre des droits personnels à la formation, et qui est donc la propriété du salarié, plutôt que pour un bilan d’étape professionnel, dirigé par la direction du personnel !

M. Denis Jacquat. Lors de l’examen du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale, nous avions insisté sur la nécessité d’anticiper la fin de la première partie de carrière pour les métiers pénibles. Ainsi, un ouvrier du bâtiment pourrait-il entreprendre, dès l’âge de quarante ans, un bilan psychologique et professionnel afin d’envisager une seconde partie de carrière, que l’équilibre des régimes des retraites rendra de toute façon obligatoire.

M. Francis Vercamer. Cet excellent amendement permettra de faire prendre conscience aux entreprises et aux salariés de la nécessité d’une remise en cause professionnelle et de réduire ainsi les problèmes de déconnexion d’avec le marché du travail constatés chez les plus de cinquante ans.

M. Roland Muzeau. Le bilan sera-t-il ou non confidentiel ?

M. le président Pierre Méhaignerie. Il sera en tout cas optionnel.

La Commission adopte l’amendement AS 19 rectifié.

Article 8

Contenu de la négociation triennale de branche
sur la formation professionnelle

Le présent article vise à préciser le contenu de la négociation obligatoire triennale de branche sur la formation professionnelle en l’orientant vers les thèmes prioritaires que sont la validation des acquis de l’expérience (VAE), l’accès aux certifications et le développement du tutorat.

1. Les stipulations de l’accord du 7 janvier 2009

Les partenaires sociaux, dans l’accord du 7 janvier 2009, demandent aux branches professionnelles de se mobiliser sur un certain nombre de thèmes jugés prioritaires :

– s’agissant du tutorat, l’article 7 de l’accord instaure un accompagnement par un tuteur externe des salariés en contrat de professionnalisation répondant à certaines caractéristiques (très faible niveau de qualification ; bénéfice d’un minimum social ou d’un contrat aidé ; absence de CDI à temps plein depuis trois ans au moins, etc.) ; il est précisé qu’un accord de branche (ou interprofessionnel dans le cadre d’un OPCA interprofessionnel) peut définir d’autres cas de publics bénéficiant de ce tutorat.

– s’agissant des certifications, en lien avec leur volonté de donner plus de valeur aux certificats de qualification professionnelle en les asseyant sur des référentiels (voir infra l’article 11 du projet de loi qui transcrit ce point de l’accord), les partenaires sociaux nationaux prescrivent aux branches de recenser les certifications existantes dans leur champ (article 32 de l’accord) et de « préciser les modalités d’élaboration et de validation des certificats de qualification professionnelle et, le cas échéant, des autres certifications professionnelles, ainsi que les conditions propres à favoriser l’accès des salariés (…) à ces certifications professionnelles » (article 33).

– s’agissant de la validation des acquis de l’expérience, l’article 35 de l’accord invite les branches à mettre en œuvre des « démarches collectives de développement ». En conséquence, l’article 36 prescrit aux branches (et aux OPCA interprofessionnels) de préciser par accord « les modalités d’information des entreprises et des salariés sur les actions de validation des acquis de l’expérience mises en œuvre en vue de l’obtention d’une certification professionnelle (…) ; les conditions propres à favoriser l’accès des salariés, dans un cadre collectif ou individuel, à la validation des acquis de l’expérience ; les modalités de prise en charge, par l’OPCA concerné, des frais liés à l’organisation des jurys (…) ».

2. Le dispositif proposé

Le code du travail comporte un certain nombre d’obligations de négocier périodiquement (ce qui n’impose pas de conclure un accord) dans les branches professionnelles. Les partenaires sociaux de branche doivent négocier :

– annuellement sur les salaires ;

– tous les trois ans sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, sur les conditions de travail, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et l’emploi des seniors, sur l’insertion des travailleurs handicapés et sur la formation professionnelle ;

– tous les cinq ans sur les classifications et sur l’établissement éventuel de mécanismes d’épargne salariale interentreprises.

L’article L. 2241-6 du code prévoit pour l’heure une négociation sur « les priorités, les objectifs et les moyens de la formation professionnelle des salariés ».

Le présent article tend à préciser le contenu de cette négociation, qui devra notamment aborder, selon le projet de loi dans sa rédaction initiale, les questions de la validation des acquis de l’expérience, de l’accès aux certifications et du développement du tutorat. Il prend ainsi en compte la demande de mobilisation des branches que comporte l’accord sur ces thèmes. Pour ce qui est du tutorat, le dispositif gagnerait toutefois à être plus précis en mentionnant la valorisation de la fonction tutorale, qui constitue l’un des enjeux déterminants du développement du tutorat.

*

La Commission est d’abord saisie de l’amendement AS 210 du rapporteur.

M. le rapporteur. Au regard des objectifs poursuivis en matière d’égalité d’accès à la formation tant dans l’accord de 2003 que dans celui de 2009 et de l’insuffisance des progrès en la matière, il convient d’inviter les branches à discuter périodiquement des moyens de promouvoir cet objectif.

La Commission adopte l’amendement AS 210.

Elle examine ensuite l’amendement AS 211 de M. le rapporteur.

M. le rapporteur. Le dispositif de portabilité du droit individuel à la formation proposé dans le projet de loi conformément aux accords de 2008 et de 2009 ne peut pas être considéré comme pleinement satisfaisant.

Sous le régime de l’accord de 2003 et de la loi du 4 mai 2004, qui instituaient une transférabilité du droit individuel également peu satisfaisante, une soixantaine au moins de branches professionnelles ont traité de cette question. Vingt-cinq se sont référées au droit commun, trente-cinq ont souhaité aller au-delà, certaines retenant une possibilité limitée de valoriser un reliquat de droits chez un nouvel employeur. Il convient, aujourd’hui, d’inviter les branches à faire des progrès similaires en portabilité, ceux-ci inspirant à leur tour des évolutions dans le futur dispositif interprofessionnel.

La Commission adopte l’amendement AS 211.

Puis elle examine l’amendement AS 152 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Cet amendement vise à étendre l’obligation triennale sur les priorités, les objectifs et les moyens de la formation professionnelle des salariés à la mise en œuvre du passeport formation.

M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait.

M. Roland Muzeau. Je le retire.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement AS 212 du rapporteur.

M. le rapporteur. Pour développer le tutorat, il convient de motiver les salariés à devenir tuteurs. Cet amendement invite donc les branches à négocier tous les trois ans sur la valorisation du tutorat.

L’amendement AS 212 est adopté.

En conséquence, l’amendement AS 75 de M. Michel Issindou n’a plus d’objet.

Puis la Commission examine l’amendement AS 51 de M. Pierre Morange.

M. Pierre Morange. Cet amendement tend à préciser le domaine de la négociation obligatoire de branche triennale : la négociation sur le développement du tutorat devra inclure les conditions de son exercice par des personnes âgées de plus de cinquante-cinq ans.

Alors que le taux d’emploi des seniors – 38,3 % – est insatisfaisant, loin de l’objectif de Lisbonne fixé à 44,7 %, le secteur de la formation professionnelle offre un vivier d’emplois qu’il convient de ne pas négliger. En outre, le tutorat est une forme très importante de transmission entre générations.

M. le secrétaire d’État. Lors du sommet social qui s’est tenu cet après-midi, la CFDT, FO, la CGC, la CFTC et la CGT ont souligné la nécessité d’une approche intergénérationnelle, consistant à ne plus opposer l’emploi des jeunes et celui des seniors. C’est un amendement utile, qui a le mérite de souligner l’intérêt du tutorat pour l’emploi des seniors.

M. le président Pierre Méhaignerie. Dans un article paru avant-hier dans Le Monde, la CFDT a estimé qu’il serait difficile d’atteindre les objectifs fixés pour l’emploi des jeunes. Elle propose que les entreprises puissent accueillir des jeunes en dehors des contrats de professionnalisation ou d’apprentissage, dans le cadre d’un tutorat. En avez-vous débattu lors du sommet social ?

M. le secrétaire d’État. Non, mais un amendement à venir du rapporteur nous permettra de financer les actions de tutorat, et donc d’accueillir de façon beaucoup plus souple les jeunes en entreprise.

M. le président Pierre Méhaignerie. Dans cette période de crise, c’est une absolue nécessité.

M. Jean-Patrick Gille. Je propose de rectifier l’amendement AS 51 en substituant aux termes « personnes âgées » les termes « salariés âgés ».

M. le rapporteur. J’en suis d’accord.

L’amendement AS 51, ainsi rectifié, est adopté à l’unanimité.

La Commission adopte l’article 8 ainsi modifié.

Après l’article 8

La Commission est saisie de l’amendement AS 50 de M. Pierre Morange, portant article additionnel après l’article 8.

M. Pierre Morange. Cet amendement vise à appeler l’attention sur la nécessité de financer les activités de tutorat. Mais sur le fond, je ne souhaite évidemment pas créer de nouvelle « niche sociale » et puisque le rapporteur a déposé un amendement – que j’ai cosigné – qui vise à financer le tutorat par le biais des fonds de la formation professionnelle, je retire l’amendement AS 50.

La Commission examine l’amendement AS 165 de M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. La loi du 4 mai 2004 a inscrit dans les sujets de la négociation triennale « la définition et les conditions de mise en œuvre des actions de formation, de leur suivi et de leur évaluation, en vue d’assurer l’égalité professionnelle, le maintien dans l’emploi et le développement des compétences des travailleurs handicapés ». Afin de connaître l’efficacité de cette mesure, il semble nécessaire de pouvoir en dresser le bilan.

M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait par l’amendement AS 67 adopté à l’article 1er, qui prévoit que le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie évalue les politiques de formation menées en faveur des personnes handicapées.

M. Roland Muzeau. Je retire donc l’amendement AS 165.

Article additionnel après l’article 8

Rapport sur la formation professionnelle dans les zones transfrontalières

La Commission est ensuite saisie de l’amendement AS 178 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Les travailleurs transfrontaliers – 20 000 dans le Nord de la France – n’ont pas accès à la formation professionnelle en France. Le groupe de travail parlementaire franco-belge, auquel j’ai participé, a insisté sur la nécessité de coordonner les dispositifs de formation. Cet amendement prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement un rapport sur ces questions.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement AS 178.

TITRE III

SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS

Article 9

Création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels
et d’un dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi

Le présent article transcrit deux des mesures phares de l’accord du 7 janvier 2009, la création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et celle d’un dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi. Ces dispositions complémentaires doivent concourir à la volonté politique affirmée dans le préambule du titre II de l’accord et à son article 20, à savoir « renforcer les politiques en faveur de la qualification et de la requalification des salariés dont le déficit de formation fragilise le maintien ou l’évolution dans l’emploi », l’objectif chiffré afférent étant de « parvenir à former chaque année 500 000 salariés supplémentaires parmi les moins qualifiés et 200 000 demandeurs d’emploi de plus qu’aujourd’hui ».

1. La création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels

Les alinéas 1 à 47 du présent article instituent le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.

a) Un fonds qui remplace le fonds unique de péréquation actuel

Ce nouveau fonds remplace l’actuel « fonds national de péréquation », tel que le dénomme le code du travail, plus connu sous le vocable de « fonds unique de péréquation » (FUP). Les alinéas 1 à 3 proposent donc une nouvelle rédaction de l’ensemble de la section du code du travail actuellement consacrée au fonds actuel.

Le fonds actuel a été créé par la loi du 4 mai 2004. Il est issu de la fusion des deux organismes de mutualisation au second degré, c’est-à-dire assurant la mutualisation de fonds collectés par les réseaux de collecte, qui existaient précédemment :

– l’Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL), créée en 1987 pour coiffer les organismes paritaires collecteurs agréés « alternance » ;

– le Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), créé en 1982 au titre du congé individuel de formation.

Le fonds actuel reçoit :

– les « excédents financiers » des organismes collecteurs intervenant au titre de la professionnalisation, du droit individuel à la formation et du congé individuel de formation. Les OPCA « plan de formation », qui mutualisent les fonds versés par les entreprises qui ne réalisent pas en dépenses internes leur obligation légale au titre du plan de formation, ne sont donc pas tenus de lui reverser leurs excédents ;

– les majorations dues par les entreprises en cas de retard ou d’insuffisance de leurs contributions aux OPCA ;

– une fraction comprise entre 5 % et 10 %, selon le code du travail, de la collecte des OPCA intervenant au titre de la professionnalisation et du DIF, le pourcentage retenu étant fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de la formation professionnelle. L’instauration de ce prélèvement sur la collecte de base a été en 2004 la contrepartie de la suppression du mécanisme de péréquation qui existait auparavant entre les OPCA « alternance » : ceux d’entre eux qui sont établis au niveau des branches devaient reverser 35 % des contributions reçues des employeurs de dix salariés et plus à ceux qui étaient interprofessionnels ;

– la compensation du relèvement de 10 à 20 salariés, dans le cadre du plan d’urgence pour l’emploi présenté dans l’été 2005 par M. Dominique de Villepin, du seuil d’assujettissement des entreprises à la contribution de 0,2 % sur la masse salariale au titre du CIF et au taux majoré (0,5 % au lieu de 0,15 %) de contribution aux OPCA « professionnalisation et DIF ».

Les concours du fonds actuel, financés sur les excédents des OPCA, sont réservés à ceux où a été constaté un « besoin de trésorerie » ; il leur consent des « avances de trésorerie et des transferts de disponibilités ». Il peut également, par convention avec l’État, contribuer au financement de toutes actions « en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle » ; une convention de cette nature a été signée en 2006.

Le tableau présenté à la page suivante fait état des encaissements et versements du FUP en 2007.

Par ailleurs, le FUP a pour mission de recueillir divers documents financiers, statistiques et qualitatifs que doivent lui transmettre les OPCA ; il peut également commissionner des experts, notamment des commissaires aux comptes, pour auditer et contrôler les OPCA.

Son organisation doit être déterminée par accord national interprofessionnel agréé ; le FUP est géré par une association créée à cet effet et ses instances dirigeantes comprennent un commissaire du Gouvernement.

Encaissements et versements du fonds unique de péréquation (FUP) en 2007

(en millions d’euros)

Encaissements

Versements

Disponibilités excédentaires des OPCA « professionnalisation-DIF »

215,86

Avances remboursables à des OPCA « professionnalisation-DIF »

28

Disponibilités excédentaires des OPCA « CIF »

18,41

Avances remboursables à des OPCA « CIF »

27,8

5 % de la collecte « professionnalisation-DIF »

89,62

   

Compensation du relèvement de seuil des obligations renforcées de formation de 10 à 20 salariés

114

Reversement aux OPCA de la compensation du relèvement de seuil

114

   

Financement par convention avec l’État d’actions pour l’emploi et la formation

97

   

Versement exceptionnel à l’AFPA (prévu par la loi de finances pour 2007)

175

Source : données extraites du rapport « jaune » « Formation professionnelle » annexé au PLF 2009.

b) Le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels tel que prévu par l’accord du 7 janvier 2009

● Les missions du fonds

Dans le préambule de leur accord, les partenaires sociaux ont inscrit la création du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels sous l’item : « Dépasser la logique de statuts pour intégrer une logique de projets et de parcours professionnels ». Il est présenté comme l’instrument financier qui devra « permettre à un nombre significatif de salariés et de demandeurs d’emploi dont le déficit de formation fragilise l’entrée, le maintien, l’évolution ou le retour dans un emploi d’acquérir une qualification ou de se requalifier en dynamisant la période de professionnalisation et en mettant en œuvre pour les demandeurs d’emploi une action préparatoire opérationnelle à l’emploi menant à un emploi identifié dans l’entreprise, ou en fonction des besoins identifiés par une branche professionnelle ». Le fonds devra intervenir « en faveur de publics ciblés » et sur la base de cofinancements, dans le cadre d’une « contractualisation rénovée ».

Si la recherche de cette « contractualisation rénovée » marque sans doute la volonté des partenaires sociaux que l’État cesse d’imposer des prélèvements comme il en a opéré sur le FUP, la référence à la « logique de statuts » renvoie au cloisonnement actuel des systèmes de financement des formations, qui concourt à privilégier toujours, dans l’accès aux formations, des catégories de salariés dont le besoin de formation n’est pourtant pas toujours le plus élevé. Le nouveau fonds doit contribuer à mieux mettre la formation professionnelle continue au service des salariés les plus menacés et des demandeurs d’emploi, le prologue du titre II de l’accord fixant à cet égard des objectifs chiffrés : former chaque année 500 000 salariés parmi les moins qualifiés et 200 000 demandeurs d’emploi de plus qu’actuellement (où environ 600 000 chômeurs accèdent annuellement à la formation).

Le dispositif de l’accord développe cette volonté : son article 24 donne mission au fonds de sécurisation de contribuer, obligatoirement en cofinancement avec au moins un autre partenaire (État, Pôle emploi et régions notamment), « au financement des actions concourant à la qualification et à la requalification des salariés et des demandeurs d’emploi prises en charge par les OPCA et les OPACIF compétents dans le champ du présent accord et définies ci-avant » ; ce renvoi vise les articles 20 à 23 de l’accord :

– l’article 20 prévoit une prise en charge prioritaire par les OPCA et les OPACIF des formations mises en œuvre au bénéfice de certaines catégories de salariés : les plus exposés au risque de rupture de leur parcours professionnel ; ceux dont le niveau de qualification est V ou moins ; ceux qui n’ont pas bénéficié d’une action de formation au cours des cinq dernières années ; ceux qui alternent fréquemment des périodes de travail et des périodes de chômage ; ceux à temps partiel ; de manière plus générale, ceux des TPE-PME ;

– l’article 21 instaure la « préparation opérationnelle à l’emploi » (POE), action de formation de 400 heures au plus au bénéfice de demandeurs d’emploi susceptibles d’occuper un emploi correspondant à une offre identifiée déposée à Pôle emploi. La POE est cofinancée par Pôle emploi et l’OPCA compétent. L’article 22, concernant toujours les demandeurs d’emploi, prévoit le conventionnement entre OPCA et Pôle emploi d’actions destinées à « répondre à des besoins identifiés par une branche professionnelle ». Enfin, l’article 23, de manière plus générale, dispose que les OPCA pourront bénéficier de concours du fonds de sécurisation « au titre de la sécurisation des parcours professionnels, pour la mise en œuvre de projets favorisant le retour rapide à l’emploi ».

Par ailleurs, selon l’article 45 de l’accord, le fonds de sécurisation reprend la mission de péréquation entre les OPCA « professionnalisation » et entre les OPACIF – les OPCA « plan de formation » restant donc non concernés – qu’assure aujourd’hui le FUP. Selon l’accord, le nouveau fonds devra subordonner ses concours de péréquation au respect de certaines règles par les OPCA et OPACIF : respect des champs conventionnels ; respect des règles de prise en charge des dépenses et de coûts moyens pour les contrats de professionnalisation ; s’agissant de la professionnalisation, affectation d’au moins 40 % de la collecte au financement des contrats de professionnalisation et des périodes de professionnalisation ayant pour objectif l’obtention d’un diplôme, titre ou certification.

En outre, selon le même article, le fonds de sécurisation doit « assurer l’animation » des OPCA et des OPACIF du champ conventionnel, ce qui consisterait à préciser les modalités techniques de mise en œuvre des règles de prise en charge du CIF, du congé de bilan de compétences et de la validation des acquis de l’expérience, ainsi qu’à examiner les réclamations suite à des rejets de demande de contrat de professionnalisation ou de CIF.

Enfin, il est chargé par les partenaires sociaux d’élaborer le modèle du « passeport formation » et d’en favoriser la diffusion (article 19 de l’accord).

● Les ressources du fonds

Elles sont définies par les articles 25 et 46 de l’accord. Elles comporteraient notamment :

– au titre du financement de « la qualification et de la requalification des salariés et des demandeurs d’emploi », un prélèvement assis sur la totalité des obligations légales de financement de la formation par les entreprises (dont le taux global varie entre 0,55 % et 1,6 % de la masse salariale des entreprises), versé par les OPCA et OPACIF. Le taux de ce prélèvement, déterminé annuellement par le Comité paritaire national pour la formation professionnelle (26), ne pourra excéder 13 % du montant des obligations des entreprises. Il est précisé que les accords collectifs constitutifs des OPCA pourront déterminer pour chacun d’eux la répartition de cette contribution entre les obligations des entreprises au titre de la professionnalisation et celles au titre du plan de formation ; à défaut d’un tel accord avant le 30 septembre 2009, un pourcentage uniforme sera appliqué aux deux obligations ;

– les excédents des OPCA au titre de la professionnalisation et des OPACIF.

Si cette seconde ressource est dans la continuité du fonds unique de péréquation actuel, la première entraînera un renforcement considérable des moyens du fonds de péréquation, puisqu’on passera de 10 % au plus de la seule collecte au titre de la professionnalisation à 13 % au plus de la totalité des obligations légales de financement de la formation, incluant le financement des plans de formation et des CIF :

– 10 % de la collecte « professionnalisation » représente moins de 200 millions d’euros (sur la base des données 2007 présentées dans le « jaune » consacré à la « Formation professionnelle » annexé au projet de loi de finances pour 2009) ;

– 13 % de l’ensemble des obligations légales représente une somme bien plus considérable, que le Gouvernement évalue à environ 785 millions d’euros. En y ajoutant les excédents des OPCA, on atteindrait un budget annuel du nouveau fonds d’environ 900 millions d’euros.

c) Le dispositif législatif proposé

Le dispositif du présent article 9 transcrit, en les adaptant, les stipulations de l’accord.

● Les modalités de constitution du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels

L’alinéa 4 dispose que le nouveau fonds de sécurisation est créé par un accord conclu entre les « organisations représentatives d’employeurs et de salariés au niveau national et interprofessionnel », donc un accord national interprofessionnel, lequel doit en déterminer l’« organisation ». Cette disposition a pour objet de donner une base légale à l’accord du 7 janvier 2009, même s’il est à noter que celui-ci institue effectivement le nouveau fonds de sécurisation et définit précisément ses ressources et ses missions, mais est en revanche peu explicite sur son organisation.

L’alinéa 5 soumet la mise en place du nouveau fonds à un régime d’agrément administratif. Il est toutefois précisé que « l’agrément est accordé si le fonds respecte les conditions légales et réglementaires relatives à son fonctionnement et à ses dirigeants » : l’administration a donc compétence liée, l’agrément ne pouvant être refusé que pour non-conformité à la loi et à ses textes d’application, pas pour des raisons d’opportunité.

● Les ressources du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels

Les alinéas 6 à 16 du présent article (articles L. 6332-19 et L. 6332-20 réécrits du code du travail) définissent les ressources du fonds :

– un prélèvement correspondant à un pourcentage des obligations légales globales de formation (alinéas 7 et 8) ;

– les excédents des OPCA « professionnalisation » et des OPACIF (alinéa 9) ;

– les majorations pour insuffisance de versement des entreprises lorsqu’elles concernent les contributions dues au titre de la professionnalisation, du droit individuel à la formation et du congé individuel de formation (alinéas 15 et 16).

Ces différentes catégories de ressources appellent des précisions.

1.- Le prélèvement assis sur les obligations légales de financement de la formation

Prévu par l’accord, le prélèvement assis sur la globalité des obligations légales de financement de la formation professionnelle continue représente la principale innovation, qui va augmenter considérablement les ressources de péréquation par rapport au fonds actuel. A la différence du mécanisme actuel de mutualisation, qui porte sur la seule collecte au titre de la professionnalisation et du DIF, le nouveau dispositif portera bien sur la totalité des montants à affecter légalement à la formation, qu’il s’agisse, comme le rappelle la première phrase de l’alinéa 11, du CIF, du plan de formation ou de la professionnalisation.

Ce prélèvement n’aura pas pour effet d’accroître les obligations des employeurs, mais d’accentuer la mutualisation des fonds. Il sera opéré sur les employeurs « par l’intermédiaire » (alinéa 12) des OPCA « professionnalisation » et des OPACIF (on peut penser qu’il sera appelé par les organismes collecteurs en même temps et dans les mêmes conditions que les cotisations qui leur sont dues).

Conformément à l’accord, l’alinéa 10 du présent article prévoit que le taux du prélèvement ne pourra dépasser 13 % de son assiette, contre 10 % actuellement pour le prélèvement sur la collecte « professionnalisation ». Le dispositif législatif fixe aussi un taux plancher, 5 %, qui n’est pas prévu dans l’accord mais correspond au taux plancher de l’actuel prélèvement sur la collecte « professionnalisation ».

L’alinéa 10 retient enfin une modalité réglementaire de fixation annuelle du taux de prélèvement entre les deux bornes de 5 % et 13 % : un arrêté pris sur proposition des organisations de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, proposition émise selon des modalités à définir par accord entre celles-ci. Ce choix s’inscrit largement dans la continuité du fonctionnement de l’actuel FUP : le taux du prélèvement sur la collecte « professionnalisation » y est fixé par arrêté interministériel pris sur avis de l’association (paritaire) de gestion du fonds ; pour ce qui est du nouveau fonds de sécurisation, le rôle des partenaires sociaux serait toutefois renforcé, le Gouvernement étant tenu par leur proposition. On reste cependant en deçà du texte de l’accord, selon lequel le taux annuel du prélèvement doit être fixé par le Comité paritaire national pour la formation professionnelle. Par ailleurs, le dispositif du projet de loi initial ne prévoit pas de prise en compte de l’avis des organisations d’employeurs qui ne se reconnaissent pas dans les trois organisations interprofessionnelles habilitées à signer des accords nationaux interprofessionnels. Le rapporteur propose d’associer ces organisations à la procédure de fixation du taux du prélèvement au bénéfice du nouveau fonds.

L’alinéa 11 précise les modalités de répartition du prélèvement entre les trois catégories de l’obligation globale de formation professionnelle, soit les financements respectifs du congé individuel de formation, de la professionnalisation et du plan de formation. Sur les obligations au titre du CIF, le taux global de prélèvement sera appliqué. En revanche, sur celles au titre du plan de formation et de la professionnalisation, il appartiendra aux organisations syndicales ayant constitué des OPCA, de branche ou interprofessionnels, de fixer des modalités spécifiques de répartition du prélèvement, qui ne sera uniforme (application du pourcentage général aux deux catégories d’obligations) qu’à défaut d’un tel accord.

En effet, dans la mesure où seule une part des obligations des entreprises au titre du plan de formation est mutualisée (le reste pouvant être réalisé en dépenses directes pour les entreprises de dix salariés et plus) et où l’existence du nouveau prélèvement n’a aucune raison de diminuer les dépenses directes de formation des entreprises, un prélèvement assis sur la globalité desdites obligations à un taux trop élevé pourrait assécher de fait les ressources de mutualisation « plan de formation » de certains OPCA ; des aménagements doivent donc être possibles.

Il convient toutefois d’être conscient des enjeux de ces aménagements. On sait que, parmi les catégories d’obligations financières au titre de la formation professionnelle, c’est la rubrique « plan de formation » qui intéresse a priori le plus les employeurs : il s’agit des formations dont ils prennent l’initiative parce qu’ils considèrent que leurs salariés en ont besoin. Il y a aussi, comme on l’a dit, la liberté des entreprises de dix salariés et plus de contribuer à un OPCA ou de réaliser des dépenses directes au titre du plan de formation, qui conduit ces entreprises à raisonner en termes de « taux de retour » pour ce qui est de la mutualisation à ce titre. Ces facteurs pourraient amener le système à asseoir plutôt le prélèvement du fonds de sécurisation sur la collecte « professionnalisation », qui est de toute façon obligatoire et offre des retours moins immédiats (sauf dans les branches grosses consommatrices de contrats de professionnalisation), plutôt que sur les obligations au titre du plan de formation. Or, un prélèvement excessif sur la collecte « professionnalisation » remettrait en cause le financement des contrats et périodes de professionnalisation ainsi que du DIF et réduirait la péréquation au bénéfice des très petites entreprises, laquelle passe essentiellement par l’affectation des fonds « professionnalisation », comme on l’a dit dans l’exposé général. Il est donc légitime de s’interroger sur la pertinence d’établir dans la loi un encadrement de la liberté laissée aux branches et aux OPCA interprofessionnels de répartir librement le prélèvement au profit du fonds de sécurisation entre les obligations au titre du plan de formation et de la professionnalisation.

La détermination précise de l’assiette sur laquelle sera calculé le prélèvement pose par ailleurs quelques problèmes. Les alinéas 7 et 8, concernant respectivement les entreprises de moins et de plus de dix salariés, visent bien l’obligation légale globale de financement de la formation professionnelle continue à laquelle ils ajoutent, conformément aux termes de l’accord, la contribution spécifique de 1 % due sur les salaires des salariés en contrat à durée déterminée pour le financement de leur régime spécifique de congé individuel de formation (CIF-CDD), visée à l’article L. 6322-37 du code du travail.

En revanche, le visa, à l’alinéa 8, des premiers et troisième alinéas de l’article L. 6331-9 du code précité a pour effet d’exclure la prise en compte du deuxième alinéa de cet article, lequel dispose que l’obligation globale de formation des entreprises de travail temporaire est fixée à 2 % de leur masse salariale (et non 1,6 % dans le droit commun). L’effet de cette exclusion est d’asseoir le prélèvement sur la fraction de droit commun de 1,6 % de la masse salariale pour tous les secteurs et branches, y compris les entreprises de travail temporaire ainsi que les autres secteurs soumis à des taux spécifiques d’obligation globale de formation ou à des cotisations spécifiques dans ce domaine (employeurs d’intermittents du spectacle et de journalistes pigistes, secteurs du bâtiment et des travaux publics, de la réparation automobile, des transports…).

Plus généralement, la rédaction du projet de loi, qui ne fait référence qu’aux articles de principe relatifs aux obligations respectives de droit commun des entreprises de moins de dix salariés (article L. 6331-2 du code du travail) et de dix salariés et plus (article L. 6331-9 du même code), laisse planer une incertitude sur l’assiette précise sur laquelle sera appliquée le pourcentage de prélèvement. Cette rédaction fait mine de considérer qu’il n’existe que deux niveaux d’obligation globale d’effort de formation : 0,55 % de la masse salariale sous dix salariés, 1,6 % à partir de ce seuil. Cependant, on sait que les choses sont plus complexes compte tenu des diverses mesures de neutralisation ou de lissage des seuils qui ont été successivement prises, la dernière remontant à la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, laquelle a instauré une mesure provisoire (visant les seules entreprises passant le seuil de 20 salariés en 2008, 2009 et 2010) non codifiée. Le tableau ci-après présente la situation actuelle.

Taux global d’effort de financement de la formation professionnelle continue en 2009, selon les effectifs des entreprises

(en % de la masse salariale)

Effectif des entreprises

Taux global d’effort de formation

   

Moins de 10 salariés

0,55

   

De 10 à 19 salariés

 

● Droit commun

1,05

● Régime de lissage :

 

– Année de passage du seuil des 10 salariés et les deux suivantes

0,55

– 4ème année

0,75

– 5ème année

0,95

   

20 salariés et plus

 

● Droit commun

1,6

● Régime permanent de lissage :

 

– Année de passage du seuil des 20 salariés

1,2

– 2ème année

1,4

● Régime provisoire de lissage du seuil des 20 applicable aux passages du seuil des 10 ou des 20 en 2008, 2009 et 2010 * :

 

– Année de passage du seuil et les deux suivantes

1,05

– 4ème, 5ème et 6ème années

A fixer par décret

* Régime instauré par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie.

Comme on le voit, entre les deux taux d’effort global de formation de 0,55 % de la masse salariale pour les employeurs de moins de dix salariés et de 1,6 % à partir de vingt, il existe un taux intermédiaire « de droit commun » de 1,05 % pour les employeurs de la tranche 10-19 salariés, sans compter divers taux dérogatoires progressifs destinés à lisser le passage des seuils des dix et vingt salariés. Ce taux intermédiaire et ces taux dérogatoires résultent de divers articles du code du travail autre que les deux articles de principe L. 6331-2 (fixant le taux global d’effort de formation à 0,55 % sous dix salariés) et L. 6331-9 (fixant le taux global d’effort de formation à 1,6 % à partir de dix salariés), voire de dispositions non codifiées. Le problème est que les deux articles de principe précités sont les seuls à être visés pour la détermination de l’assiette du prélèvement de mutualisation par les présents alinéas 7 et 8. On doit donc en conclure que, au titre de tout employeur de dix salariés et plus, le prélèvement de mutualisation sera calculé sur 1,6 % de la masse salariale, même si l’obligation globale effective de formation de cet employeur est plus faible car il a moins de vingt salariés ou a passé récemment ce seuil.

2.- Le prélèvement sur les excédents des OPCA et OPACIF

L’article 46 de l’accord du 7 janvier 2009 affecte au fonds de sécurisation « les excédents des sommes versées par les entreprises » au titre de la professionnalisation et du CIF. Dans le dispositif législatif, l’alinéa 9 du présent article précise la notion d’ « excédent » : il s’agira des sommes dont disposent les OPCA « professionnalisation » et les OPACIF au 31 décembre, « en tant qu’elles excèdent le tiers de leurs charges comptabilisées au cours du dernier exercice clos selon les règles du plan comptable applicable aux associations ». Un fonds de roulement représentant un tiers des dépenses annuelles est donc considéré comme utile, le surplus devant en revanche être transféré au fonds de sécurisation pour être mobilisé. Cette règle reprend en fait, en la portant au niveau législatif, une disposition réglementaire actuellement en vigueur (article R. 6332-28 du code du travail).

Les OPCA et OPACIF devront reverser leurs excédents avant le 30 avril de chaque exercice, à défaut de quoi le fonds des sécurisation pourra les recouvrer selon les règles (de majorations et pénalités…) applicables en matière de taxes sur le chiffre d’affaires (alinéa 13).

3.- Les majorations pour insuffisance de versement

Les articles L. 6331-6 du code du travail, pour les employeurs de moins de dix salariés, et L. 6331-30, pour ceux de dix salariés et plus, prévoient que lorsque les versements dus ne sont pas opérés dans les conditions prévues par les textes, le montant de la contribution due est majoré du montant de l’insuffisance (en d’autres termes, une pénalité de 100 % est appliquée). Dans la continuité de ce qui est actuellement prévu au bénéfice du fonds unique de péréquation actuel et par dérogation aux règles générales prévoyant l’affectation au Trésor public des contributions recouvrées suite à une insuffisance de versement, les alinéas 15 et 16 affectent au fonds de sécurisation le produit des contributions, majoration comprise, pour insuffisance de versement aux OPCA « professionnalisation », hormis quand elles sont consécutives aux contrôles des services de l’État chargés de contrôler la formation professionnelle (en application de l’alinéa 14, qui prévoit une exclusion des sommes exigibles en application de l’article L. 6362-12 du code du travail).

● Les charges du fonds de sécurisation

Les alinéas 17 à 31 définissent les emplois des ressources collectées par le fonds. Il s’agit :

– conformément à l’accord, de contribuer au financement d’actions de formation professionnelle « concourant à la qualification et à la requalification » de publics ciblés définis aux alinéas 19 à 28. Le projet de loi vise successivement différentes catégories prioritaires de salariés, reprises de l’accord : les salariés « les plus exposés au risque de rupture de leur parcours professionnel » ; les salariés peu ou pas qualifiés ; ceux qui n’ont pas bénéficié d’une action de formation depuis cinq années ; ceux qui alternent fréquemment périodes de travail et de chômage ; ceux des PME. Une catégorie prioritaire selon l’accord n’est toutefois pas mentionnée dans le projet de loi dans sa rédaction antérieure à son examen en commission : les salariés à temps partiel. Le rapporteur propose donc de réparer cet oubli ; il souhaite également que les personnes handicapées et les salariés dont la reconversion exige une formation longue (par exemple d’infirmier) que le système ne sait actuellement pas prendre en charge fassent partie des publics prioritaires. L’accord voulant par ailleurs réorienter les fonds vers les chômeurs, le projet de loi mentionne enfin les « demandeurs d’emploi ayant besoin d’une formation pour favoriser leur retour à l’emploi » ;

– de financer des études et des actions de promotion (alinéa 29), dans la continuité d’une mission de l’actuel FUP selon l’article L. 6332-22 du code du travail en vigueur ;

– d’assurer des « versements complémentaires » – expression pour le moins floue – aux OPCA « professionnalisation » et aux OPACIF, « notamment pour la mise en œuvre de l’article L. 6323-22 » (du code du travail), c’est-à-dire pour le financement de la portabilité du droit individuel à la formation telle que prévue par l’article 4 du présent projet (alinéa 30 du présent article 9) ; l’article 14 de l’accord prévoit en effet ce cas particulier de financement des OPCA par le fonds de sécurisation. Les alinéas 36 à 38 (article L. 6332-22 du code du travail réécrit) subordonnent les « versements complémentaires » susmentionnés à deux conditions : ils seront réservés aux organismes où est constaté un « besoin de financement » – dans la continuité de l’actuel FUP, l’objectif est bien de recycler les excédents des uns vers ceux qui ont des besoins avérés – et qui, conformément à l’accord du 7 janvier 2009, affectent au moins 40 % de leur collecte « professionnalisation », après déduction de la fraction reversée au fonds de sécurisation, à des formations diplômantes ou qualifiantes : contrats de professionnalisation et périodes de professionnalisation visant des qualifications reconnues (diplômes et titres inscrits au répertoire national des certifications professionnelles et certificats de qualification professionnelle des branches). Pour information, on peut signaler qu’en 2007, les OPCA « professionnalisation » ont globalement affecté aux seuls contrat de professionnalisation plus de 43 % de leur collecte (824 millions d’euros sur 1 887 millions) (27).

● Les modalités de gestion des moyens du fonds de sécurisation

Les alinéas 32 à 35 définissent les modalités d’affectation des ressources considérables que collectera le fonds.

Il convient d’observer que l’accord du 7 janvier 2009 est peu disert sur la question de la gouvernance du nouveau fonds. Il indique seulement :

– à son article 41, que les « orientations » du fonds seront définies par le Comité paritaire national pour la formation professionnelle ;

– à son article 20, que les financements complémentaires du fonds aux OPCA et OPACIF pour la qualification et la requalification des publics prioritaires sont apportés « dans les conditions définies par le comité paritaire» ;

– à son article 27, que ces mesures de qualification et requalification devront faire l’objet de cofinancements. En conséquence, sont prévues une « convention-cadre » entre le comité paritaire et l’État, puis des conventions de moyens, notamment au niveau national interprofessionnel, où elles pourraient concerner, outre le fonds de sécurisation, l’État, Pôle emploi et les régions.

Le dispositif législatif proposé prévoit une architecture contractuelle quelque peu différente :

– l’affectation des ressources du nouveau fonds serait déterminée par un accord des organisations d’employeurs et de salariés au plan national et interprofessionnel, qui sont actuellement huit, bref un accord national interprofessionnel (alinéa 32) ;

– toutefois, les signataires de cet accord seraient contraints de recueillir et de « prendre en compte » l’avis des autres organisations syndicales d’employeurs ou associations nationales d’employeurs. Il s’agit de tenir compte du « hors champ », c’est-à-dire des larges secteurs d’activité (agriculture, professions libérales, organismes à but non lucratif), voire des branches de l’industrie et du commerce (28) qui ne se reconnaissent pas dans les trois organisations habilitées à signer des accords nationaux interprofessionnels, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF), la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) et l’Union professionnelle artisanale (UPA). L’accord du 7 janvier 2009 ne couvre donc pas ces secteurs et branches ; en revanche la loi qui le transpose s’applique naturellement à eux ; il est légitime que le législateur dispose que leurs fédérations ou associations professionnelles ont leur mot à dire, à côté des trois organisations précitées, sur la gestion du fonds de sécurisation et en particulier la répartition de ses concours financiers. Les conditions de la « prise en compte » de la position des intéressés doivent être fixées par décret, la notion de « prise en compte » posée dans le projet de loi apparaissant elle-même assez floue (alinéa 32) ;

– l’accord sur l’affectation des ressources du fonds serait décliné par une convention-cadre entre ce fonds et l’État, qui pourrait à cette occasion s’engager à contribuer au financement des actions de qualification et de requalification des publics prioritaires (alinéa 33) ;

– cette convention-cadre aurait aussi pour objet d’encadrer les conventions que le fonds passerait avec les organisations de salariés et d’employeurs représentatives au plan interprofessionnel comme à celui des branches, les conseils régionaux ou Pôle emploi (alinéa 34) ;

– un comité de suivi composé des signataires de la convention-cadre (État et partenaires sociaux) serait constitué (alinéa 35).

● Les modalités d’application

L’alinéa 39 (article L. 6332-22-1 nouveau du code du travail) renvoie à un décret en Conseil d’État les mesures d’application des dispositions relatives au fonds.

Ce décret devra notamment préciser, pour les sécuriser, les mécanismes financiers prévus : modalités de reversement par les OPCA et OPACIF des sommes correspondant à la fraction de 5 % à 13 % des obligations légales des entreprises, qui seront prélevées sur leur collecte (alinéa 40), manière dont doivent être déterminés les excédents mutualisables des OPCA et des OPACIF (alinéa 41) et conditions d’affectation des moyens du fonds de sécurisation par l’accord qui doit en décider (alinéa 42).

Dans la continuité des dispositions en vigueur s’agissant du décret d’application relatif au FUP, il est également prévu que le décret relatif au nouveau fonds de sécurisation définisse les documents et pièces que les OPCA devront faire remonter au fonds ou présenter à ses contrôleurs, les modalités d’application au fonds du « principe de transparence » et les règles relatives aux contrôles opérés sur le fonds (alinéas 43 à 45).

Enfin ce décret aura le cas échéant un rôle supplétif en fixant les conditions de fonctionnement du fonds de sécurisation en cas d’absence d’accord sur l’affectation de ses moyens ou de convention-cadre avec l’État, voir les modalités de mutualisation des disponibilités des OPCA en cas d’absence de fonds paritaire agréé (alinéas 46 et 47).

2. La création d’un dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi

La création d’un dispositif de « préparation opérationnelle à l’emploi » (POE) constitue la deuxième mesure du présent article 9, destinée à améliorer l’accès à la formation des demandeurs d’emploi, qui reste insuffisant, en mobilisant les fonds de la formation professionnelle continue, quasiment absents jusqu’à présent pour ce public.

En effet, en 2006, un peu moins de 632 000 demandeurs d’emploi seulement sont entrés en formation, le taux d’accès à la formation de cette population étant estimé à 9,8 % et la durée moyenne des stages à 4,4 mois. Ces stages ont été financés principalement par les régions (52 %), l’État à travers l’AFPA ou non (31 %) et l’assurance chômage (9 %) ; l’assurance chômage a contribué aussi en assurant la rémunération de 42 % des demandeurs d’emploi stagiaires, tandis que 49 %, chômeurs non indemnisés, ont été rémunérés par l’État ou les régions en tant que stagiaires de la formation professionnelle (29).

L’article 21 de l’accord du 7 janvier 2009 fait de la préparation opérationnelle à l’emploi l’une des modalités possibles des mesures de formation au bénéfice des demandeurs d’emploi qui sont susceptibles d’être cofinancées par le nouveau fonds de sécurisation. Elle est réservée au cas où un demandeur d’emploi volontaire a été présélectionné par Pôle emploi et choisi par un futur employeur pour « occuper un emploi correspondant à une offre identifiée » déposée à Pôle emploi. Elle prend la forme d’une action de formation, mise en œuvre dans un cadre individuel ou collectif, destinée à « acquérir le socle de compétences professionnelles nécessaires pour occuper le poste » en vue. Sa durée doit être de 400 heures au plus : il peut donc s’agir d’une formation relativement longue (quelques mois) comparable, voire supérieure en format à celle qui s’inscrit dans un contrat de professionnalisation.

L’accord stipule qu’elle sera cofinancée par Pôle emploi et l’OPCA concerné au titre de la professionnalisation ou plus largement des fonds mutualisés ; une convention tripartite doit donc être signée entre Pôle emploi, l’entreprise et l’organisme collecteur en cause. Le bénéficiaire aura le statut de stagiaire de la formation professionnelle.

Afin de transcrire l’accord, les alinéas 49 à 51 du présent article 9 insèrent un nouveau chapitre intitulé « Préparation opérationnelle à l’emploi » à la fin du titre II du livre III de la sixième partie du code du travail, ce titre II ayant pour objet de décrire les différents dispositifs de formation professionnelle continue. La préparation opérationnelle à l’emploi viendra donc s’insérer après les dispositions relatives au contrat de professionnalisation.

L’alinéa 52 (article L. 6326-1 nouveau du code du travail) la définit dans des termes fidèles à l’accord, la mention de la durée maximale de 400 heures n’étant pas reprise car il s’agit d’une disposition de nature réglementaire.

L’alinéa 53 transcrit de même une disposition complémentaire de l’accord, dont l’article 8 précise que la POE peut être utilisée pour faciliter l’accès à un contrat de professionnalisation à durée indéterminée.

Les alinéas 54 et 55 (article L. 6326-2 nouveau du code du travail) posent enfin le principe d’un financement de la préparation opérationnelle à l’emploi par Pôle emploi (qui a succédé à l’assurance chômage en tant que financeur de formations pour les demandeurs d’emploi), avec la possibilité d’un cofinancement par le fonds de sécurisation. La rédaction du projet de loi initial constitue un « raccourci » par rapport à la rédaction des articles 22 et 23 de l’accord, qui prévoient un conventionnement entre Pôle emploi et l’OPCA compétent, et non le fonds de sécurisation, ce dernier intervenant seulement pour refinancer les OPCA. Le rapporteur propose donc un amendement réintroduisant les OPCA qui le souhaiteront dans la mise en œuvre de la préparation opérationnelle à l’emploi.

3. Mesures de coordination et transitoires

Le nouveau fonds de sécurisation va succéder à l’actuel fonds unique de péréquation. Les alinéas 56 et 57 visent donc à assurer la continuité entre les deux organismes, d’une part en procédant à la substitution des termes « fonds national de péréquation » par les termes « fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels » dans divers articles du code du travail, d’autre part en prévoyant un agrément automatique immédiat de l’actuel FUP en tant que nouveau fonds de sécurisation.

*

La Commission est saisie de l’amendement AS 77 de M. Alain Rousset.

Mme Monique Iborra. Le nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels a vocation à financer la formation des demandeurs d’emploi, qui est une compétence des régions. Il semble donc indispensable de coordonner les interventions des partenaires sociaux et des régions, ce dont les partenaires sociaux sont demandeurs. Cet amendement prévoit de renforcer cette collaboration, par des conventions signées au niveau régional avec le nouveau fonds paritaire, ce que douze régions ont d’ores et déjà fait s’agissant de la formation des salariés en chômage partiel.

M. le rapporteur. L’alinéa 29 de l’article 9 prévoit la possibilité pour le nouveau fonds de conclure des conventions avec les partenaires sociaux, les conseils régionaux ou Pôle emploi. L’amendement est donc satisfait.

Mme Monique Iborra. Puisque ce sont les régions qui signent les chèques, nous proposons qu’elles soient associées à la définition des orientations générales et à la gestion du fonds de sécurisation.

M. le rapporteur. Une telle disposition reviendrait à interdire les actions du fonds dans les régions où on ne signerait pas de convention.

M. le secrétaire d’État. Les partenaires sociaux n’ont pas souhaité que les régions soient associées à la gestion du nouveau fonds, qu’ils veulent paritaire. Je peux en témoigner, les partenaires sociaux sont très attachés à cette dimension et aller dans le sens contraire reviendrait à porter un sérieux coup de canif à l’accord !

M. Jean-Patrick Gille. C’est vous qui aviez supprimé, dans un premier temps, le terme « paritaire » de l’intitulé du fonds, avant de le rétablir et de prévoir une convention-cadre avec l’État. Pourquoi ne pas faire de même avec les régions et prévoir directement des conventions entre le fonds et les conseils régionaux ? Cela dit, je me réjouis que vous vous fassiez le défenseur des partenaires sociaux !

L’amendement AS 77 est rejeté.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 27 de M. Claude Goasguen.

M. Dominique Tian. Il s’agit de rappeler que le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels est aussi un fonds de péréquation.

M. le rapporteur. Il y a, effectivement, deux aspects à considérer dans le fonds paritaire : le fait qu’il est issu d’une transformation de l’actuel fonds unique de péréquation et ses nouvelles missions vis-à-vis des publics fragiles. Cependant, votre amendement revient à codifier une mesure de transition. Avis défavorable.

M. Dominique Tian. Le fait que le nouveau fonds n’est pas créé ex nihilo, mais issu d’une transformation de l’actuel fonds unique de péréquation doit être indiqué sans ambiguïté.

M. le rapporteur. Il est précisé, à l’alinéa 52 de l’article, qu’« à compter de la date de publication de la présente loi, le fonds national de péréquation est agréé en tant que fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (…) ». Les choses sont claires.

M. le secrétaire d’État. Placer l’amendement AS 27 après l’alinéa 42 permettrait de donner satisfaction à Dominique Tian et d’insérer sa proposition de façon correcte dans le texte.

M. Dominique Tian. Je suis tout à fait d’accord !

Le vote sur l’amendement AS 27 ainsi rectifié est réservé jusqu’après l’alinéa 42.

La Commission examine ensuite deux amendements identiques, AS 7 de M. Marc Bernier et AS 92 de M. Michel Issindou.

M. Michel Heinrich. Le projet a pour but de supprimer les inégalités créées par le dispositif actuel de la formation professionnelle. Or, l’une des principales inégalités réside dans le fait que, plus une entreprise est petite, moins ses salariés bénéficient de la formation. Ainsi, les petites entreprises paient pour former les salariés des grandes, ce qui complexifie inutilement le système, en ponctionnant des entreprises qui devraient être les principales bénéficiaires du nouveau fonds paritaire.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Contrairement à ce qui est écrit dans l’exposé sommaire de l’amendement, le prélèvement pour le fonds paritaire n’est pas une ponction supplémentaire sur les entreprises…

M. Michel Heinrich. Je ne l’ai pas dit !

M. le rapporteur. …car il s’impute sur l’obligation légale de financement de la formation. Il est donc simplement proposé, à niveau constant, un nouveau mécanisme de redistribution des fonds des organismes collecteurs vers les petites entreprises.

Par ailleurs, le prélèvement sera, de fait, plus faible sur les sommes versées par les très petites entreprises (TPE) que sur celles versées par les autres entreprises, puisque le taux de 13 % sera appliqué sur un taux global d’effort de formation de 0,55 % de la masse salariale pour les entreprises de moins de 10 salariés et de 1,6 % pour les autres.

S’il est exact qu’il y a d’importantes inégalités dans l’accès à la formation selon la taille des entreprises, les TPE bénéficient déjà de la mutualisation puisque, en 2006, elles ont fourni 7 % des ressources des organismes collecteurs « professionnalisation » et bénéficié de 27 % de leurs dépenses. Le mécanisme redistributif, qui s’appliquera grâce au nouveau fonds, vise à réduire encore plus les inégalités d’accès aux dépens des salariés des TPE et des PME.

M. Jean-Patrick Gille. Nous demandons également la suppression de l’alinéa 7 de l’article. S’il est exact que le prélèvement pour le nouveau fonds paritaire n’entraîne pas une ponction supplémentaire sur les entreprises de moins de 10 salariés, cet argument ne vaut pas pour une partie des entreprises de plus de 10 salariés.

L’amendement de suppression pousse plus loin le mécanisme de péréquation, donc le rééquilibrage visé par le projet. Ce serait un signe en direction des salariés des TPE qui sont persuadés de cotiser pour les grosses entreprises, comme l’a souligné M. le secrétaire d’État dans son propos liminaire.

M. le secrétaire d’État. Je suis très sensible – Jean-Patrick Gille le sait – à la situation des entreprises de moins de 10 salariés, notamment au dispositif « zéro charge » pour les embauches, mais il faut raison garder. On ne peut pas avoir à la fois fromage et dessert : déjà le taux d’effort global de formation des entreprises de moins de 10 salariés représente 0,55 % de leur masse salariale, alors que celui des entreprises de plus de 10 salariés est de 1,6 % ; l’instauration du nouveau fonds paritaire va permettre une meilleure redistribution en faveur des TPE. Or, on ne peut pas, en plus, les exonérer de toute contribution à son financement. C’est un point d’équilibre important de l’accord.

M. Dominique Tian. Avant, ces entreprises percevaient ces fonds de leur organisme collecteur. Quel est l’intérêt qu’ils transitent par le nouveau fonds paritaire pour, ensuite, revenir vers elles ?

M. le secrétaire d’État. Jusqu’ici leur organisme collecteur ne les leur envoie pas.

La Commission rejette les amendements AS 7 et AS 92.

Puis elle est saisie de l’amendement AS 93 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Les sommes visées à l’alinéa 9 de l’article ne concernent plus seulement la mission complémentaire de l’actuel fonds de péréquation – salariés peu qualifiés et demandeurs d’emploi – mais bien l’ensemble des versements faits auprès du fonds, d’où une perte totale d’autonomie des partenaires sociaux, ce qui déroge clairement à l’accord pourtant signé unanimement. C’est pourquoi nous demandons la suppression de cet alinéa.

M. le rapporteur. Avis défavorable, comme à tous les amendements tendant à traiter séparément dans le nouveau fonds paritaire, ce qui relevait de l’ex-fonds de péréquation et les nouvelles missions. L’objectif du projet est de mettre un seul outil à la disposition de tout le monde.

La Commission rejette l’amendement AS 93.

Elle est saisie ensuite de l’amendement AS 214 du rapporteur.

M. le rapporteur. Les organismes collecteurs disposent d’un plan comptable adapté, qui s’inspire de celui applicable aux associations, qui comporte cependant des particularités. Il convient donc de se référer à ce plan comptable adapté et non à celui applicable aux associations.

La Commission adopte l’amendement AS 214.

Puis elle est saisie de l’amendement AS 94 de Mme Chantal Berthelot.

M. Jean-Patrick Gille. Dans les régions d’outre-mer, les surplus de recettes sur dépenses des organismes collecteurs résultant des collectes locales sont particulièrement importants. Craignant qu’il y ait peu de « retour » pour leur économie si ces excédents partent dans le dispositif national, ces collectivités demandent qu’ils soient directement versés au fonds régional de l’apprentissage et de la formation, afin de pouvoir les réinjecter immédiatement sur place.

M. le rapporteur. Je suis défavorable aux dérogations à un mécanisme de portée générale.

M. Jean-Patrick Gille. Les régions d’outre-mer s’en souviendront.

M. le président Pierre Méhaignerie. Il y a déjà beaucoup de dérogations pour l’outre-mer, n’en ajoutons pas.

La Commission rejette l’amendement AS 94.

Elle examine ensuite l’amendement AS 95 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Il s’agit, conformément à l’accord du 7 janvier 2009, de supprimer le pourcentage plancher des contributions à verser sur le nouveau fonds. Si l’État se comportait mal dans l’affectation des fonds, cela permettrait de les laisser à zéro.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Pour la péréquation de l’actuel fonds unique, il y a actuellement un plancher de 5 %. Il faut conserver ce taux pour le nouveau fonds paritaire.

La Commission rejette l’amendement AS 95.

Puis, elle adopte l’amendement rédactionnel AS 215 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 96 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Les fonds de la formation professionnelle ont toujours été gérés paritairement. M. le secrétaire d’État a voulu créer un fonds national, mais est revenu sur sa décision car il s’est aperçu qu’elle n’était pas tenable.

Le dispositif, qui nous est proposé, est composé d’un fonds paritaire issu de la réflexion des partenaires sociaux et d’un autre partenaire, dont on ne sait pas s’il apportera de l’argent, mais qui prendra des décisions. Tout l’enjeu est là. De l’endroit où sera placé le curseur de la décision dépendra la nature du fonds. Les partenaires sociaux doivent exercer leurs prérogatives auprès de l’État sur le montant alloué aux publics fragiles, et non l’inverse.

La décision, que nous allons prendre, est lourde de conséquences et sera étudiée avec attention par les partenaires sociaux pour vérifier que l’accord n’est pas trahi.

M. le rapporteur. Je ne pense pas qu’il y ait trahison de l’accord : dans tous nos textes législatifs, l’expression : « sur proposition » implique – je parle sous le contrôle de M. le secrétaire d’État – que le Gouvernement respecte la proposition des partenaires sociaux.

M. Jean-Patrick Gille. Jusqu’au jour où il ne la respectera pas !

La Commission rejette l’amendement AS 96.

Elle examine ensuite l’amendement AS 216 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement a pour objet de prendre en compte le « hors champ ». L’ensemble des secteurs, qui contribuent à l’emploi salarié en France et qui cotiseront donc au nouveau fonds paritaire, doivent être associés à la fixation du taux de prélèvement à son profit, qu’ils se reconnaissent ou non dans les organisations patronales actuellement reconnues représentatives au plan national et interprofessionnel.

La commission adopte l’amendement AS 216.

Puis elle est saisie de l’amendement AS 8 de M. Marc Bernier.

M. Michel Heinrich. L’alinéa 7 n’ayant pas été supprimé, je retire l’amendement.

La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel AS 217 du rapporteur.

Elle examine ensuite trois amendements pouvant être soumis à une discussion commune : AS 17 de la commission des affaires économiques, AS 97 de M. Michel Issindou et AS 265 du rapporteur.

M. Jean-Paul Anciaux, rapporteur pour avis. Pour assurer l’équilibre de la répartition de la contribution entre la professionnalisation et le plan de formation, il est prévu de maintenir à parité les versements au fonds dus à ces deux titres. Mais, le renvoi de cette question à un décret, comme le propose l’amendement du rapporteur, permet une évaluation et, éventuellement, une modification plus aisée du dispositif.

M. le rapporteur. L’objectif est d’éviter tout déséquilibre dans la répartition du prélèvement entre les collectes « professionnalisation » et « plan de formation » et d’empêcher un siphonage de l’une vers l’autre. Renvoyer à un décret permettra d’évaluer les pratiques des branches et d’ajuster en conséquence ce que l’on y mettra.

M. Jean-Patrick Gille. Nous sommes face à une difficulté technique. Notre amendement tend à appliquer le même pourcentage partout. Le problème est que, en valeur absolue, les fonds du plan de formation sont nettement supérieurs à ceux de la professionnalisation, alors que ces derniers exercent une action sur l’emploi que l’on cherche à améliorer. Or, ils risquent d’être siphonnés.

Même si la proposition de Jean-Paul Anciaux me paraît la meilleure, aucun des trois amendements ne règle la question. Nous devons poursuivre la réflexion.

J’ajoute que, après le rejet de mon amendement AS 96, s’en remettre à un décret au lieu de laisser décider les branches et les partenaires sociaux risque de mettre le feu aux poudres.

M. le rapporteur. Le décret ne décidera pas tout. Il encadrera.

M. le secrétaire d’État. Le sujet est un peu technique. Le système de formation est financé par les sommes versées par les entreprises au titre du plan de formation et par celles versées au titre des contrats et périodes de professionnalisation, ces derniers étant les plus opérationnels. Nous voulons éviter que le fonds paritaire soit alimenté prioritairement par l’argent de la professionnalisation, qui est le plus utile. Il ne faut pas pour autant créer une usine à gaz : l’amendement de Jean-Paul Anciaux est très intéressant mais il sera difficile à faire tourner.

L’avantage de l’amendement de Gérard Cherpion est qu’il agite une menace vis-à-vis des partenaires sociaux. Il leur demande d’être responsables et d’éviter les excès. Il leur fait comprendre que l’argent du fonds paritaire ne doit pas provenir que des fonds de la professionnalisation. S’ils le faisaient néanmoins, serait alors utilisée l’arme nucléaire, c’est-à-dire l’encadrement par le règlement.

Cette solution est respectueuse du dialogue des partenaires sociaux, évite l’usine à gaz et fournit une arme pour encadrer le dispositif.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement AS 17 est retiré.

M. Jean-Patrick Gille. Je retire aussi l’amendement AS 97.

La Commission adopte l’amendement AS 265.

L’amendement AS 9 de M. Marc Bernier est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement AS 5 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. La rédaction de l’alinéa 12 favorise la collecte des sommes destinées au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels par les organismes collecteurs de branche, puisque les organismes gérant les fonds du plan de formation, librement choisis par l’entreprise, en sont exclus. Il est ainsi créé un marché captif pour les organismes de branche. Par l’amendement AS 5, nous proposons d’ouvrir, à tous les organismes collecteurs, la possibilité de collecter les sommes à verser au nouveau fonds paritaire.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La collecte sera réalisée par l’intermédiaire des organismes collecteurs de professionnalisation ; l’ouvrir à tous rendrait le système plus complexe.

La Commission rejette l’amendement AS 5.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 55 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Cet amendement a le même objet que le précédent.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement AS 55.

Elle adopte ensuite l’amendement de simplification rédactionnelle AS 218 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement AS 98 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Dans le souci de préserver les droits des partenaires sociaux, nous proposons de préciser que l’organisation du nouveau fonds est déterminée par accord entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés au niveau national.

M. le rapporteur. Je suis tout à fait d’accord, mais cela figure déjà dans le texte : il est indiqué, à l’alinéa 4 de l’article 9, que « le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (…) est créé par un accord conclu entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés au niveau national et interprofessionnel qui détermine son organisation. »

L’amendement est retiré.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement AS 99 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Il s’agit de placer en première place, dans la longue liste des bénéficiaires du dispositif, « les demandeurs d’emploi ayant besoin d’une formation pour favoriser leur retour à l’emploi ».

M. le rapporteur. Dans un texte sur la formation professionnelle, il me paraît logique de commencer par les salariés, en particulier par ceux dont l’emploi est menacé.

La Commission rejette l’amendement AS 99.

Elle examine ensuite l’amendement AS 219 du rapporteur.

M. le rapporteur. Dans la mesure où les entreprises d’intérim contribueront au nouveau fonds, il doit être clairement indiqué que leurs salariés pourront bénéficier du concours de ce fonds.

La commission adopte l’amendement AS 219.

La Commission est saisie de trois amendements pouvant être soumis à discussion commune : AS 220 du rapporteur, AS 100 de M. Michel Issindou et AS 179 de M. Francis Vercamer.

M. le rapporteur. Mon amendement tend à inclure les salariés à temps partiel dans le dispositif.

M. le président Pierre Méhaignerie. Levez-vous le gage, monsieur le secrétaire d’État ?

M. le secrétaire d’État. Oui.

Les amendements AS 100 et AS 179 sont retirés par leurs auteurs.

La Commission adopte l’amendement AS 220 ainsi rectifié.

Elle examine ensuite l’amendement AS 221 du rapporteur.

M. le rapporteur. Certaines formations professionnelles sont de très longue durée et impliquent des montages financiers complexes – on a évoqué tout à l’heure le cas des infirmiers et des aides-soignants. Il est important que les salariés concernés puissent bénéficier des concours du nouveau fonds. Tel est l’objet de cet amendement.

M. le secrétaire d’État. Je lève le gage.

La Commission adopte l’amendement AS 221 ainsi rectifié.

Puis elle adopte l’amendement AS 222 rectifié du rapporteur, visant à inclure les personnes handicapées dans le dispositif, après que le secrétaire d’État a levé le gage.

La Commission est saisie de l’amendement AS 76 de Mme Françoise Guégot.

M. Michel Heinrich. Cet amendement vise à permettre aux sportifs de haut niveau en reconversion de bénéficier des actions de formation professionnelle après la fin de leur carrière sportive.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Ce n’est pas l’objet du fonds.

M. Jean-Patrick Gille. De surcroît, les entreprises de ce secteur sont en partie exonérées de l’obligation légale de financement de la formation. Il serait un peu fort que l’on puisse bénéficier du dispositif sans cotiser !

La Commission rejette l’amendement AS 76.

Elle examine ensuite l’amendement AS 101 de Mme Monique Boulestin.

M. Michel Issindou. Cet amendement vise à inclure dans le dispositif les femmes victimes de violences.

Mme Catherine Génisson. Plus généralement, je regrette que le texte ne dise rien sur la nécessité d’assurer l’égalité entre les hommes et les femmes en matière de formation professionnelle. À âge égal, mais aussi à niveau de formation égal, une femme a deux fois moins de chances qu’un homme d’accéder à une action de formation professionnelle.

M. le rapporteur. Sur le fond, je suis d’accord avec Catherine Génisson. Concernant l’amendement, je suggère à Michel Issindou de le retirer et d’attendre les conclusions prochaines de la mission d’information sur les violences faites aux femmes.

M. Michel Issindou. Nous maintenons notre amendement.

La Commission rejette l’amendement AS 101.

Puis elle examine deux amendements pouvant être soumis à une discussion commune, AS 102 de M. Michel Issindou et AS 180 de M. Francis Vercamer.

M. Michel Issindou. Il s’agit, dans le même esprit, d’inclure dans le dispositif les personnes éloignées de l’emploi.

M. Francis Vercamer. L’idée est la même, mais je vise aussi expressément, pour ma part, les personnes bénéficiant d’un contrat d’insertion, qui sont en situation précaire et ont besoin de plus de formation.

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’esprit des deux amendements, mais ma préférence va à celui de M. Vercamer, qui est plus complet.

M. le président Pierre Méhaignerie. Le Gouvernement lève-t-il le gage de l’amendement AS 180 ?

M. le secrétaire d’État. Avec grand plaisir !

La Commission adopte l’amendement AS 180 ainsi rectifié ; en conséquence, l’amendement AS 102 devient sans objet.

La Commission est saisie en discussion commune des amendements AS 38 de M. Dominique Tian, AS 223 du rapporteur, AS 103 et AS 104 de M. Michel Issindou.

M. Dominique Tian. La mission de péréquation financière entre les organismes collecteurs est, dans le prolongement de l’action de l’actuel fonds unique de péréquation, une des deux missions fondamentales du nouveau fonds paritaire. Cette mention doit figurer dans la loi.

M. le rapporteur. Mon amendement satisfait cette demande.

L’amendement AS 38 est retiré.

La Commission adopte l’amendement AS 223. En conséquence, les amendements AS 103 et AS 104 de M. Michel Issindou deviennent sans objet.

Après avoir adopté l’amendement rédactionnel AS 224 du rapporteur, la Commission examine l’amendement AS 18 de la commission des affaires économiques.

M. le rapporteur pour avis. Il s’agit d’un amendement de coordination avec l’amendement AS 15, qui réécrivait l’article 3. Une rectification rédactionnelle est nécessaire : il faut viser le « service » et non la « mission d’intérêt général ».

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. Jean-Patrick Gille. Cette nouvelle rédaction n’a-t-elle pas été elle-même modifiée par le Gouvernement ?

La Commission adopte l’amendement AS 18 ainsi rectifié.

Puis elle examine l’amendement AS 10 de M. Marc Bernier.

M. Michel Heinrich. Les professions libérales sont exclues de la gouvernance du nouveau fonds, qui se prive notamment de l’expertise de l’Union nationale des professions libérales (UNAPL). L’amendement vise à remédier à ce problème.

M. le rapporteur. Le problème est réel. On dénombre 1,9 million de salariés des associations, 1 million de salariés des professions libérales, 700 000 salariés agricoles, etc. Les organisations représentant les employeurs de ces salariés ne sont pas signataires de l’accord, mais il faut qu’ils aient la possibilité de bénéficier du nouveau fonds paritaire, puisqu’ils en seront également financeurs. Cela dit, l’adoption de cet amendement nous obligerait à traiter de la représentativité des organisations patronales : il faudrait que la liste des organisations d’employeurs de ce secteur, en quelque sorte reconnues représentatives au niveau interprofessionnel, soit fixée par décret. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. La question de la place des organisations qui ne relèvent pas de la représentativité syndicale – ce qu’on appelle le « hors-champ » – est un vrai sujet. Mais, on ne peut le traiter dans un texte consacré à la formation professionnelle. Cet amendement a eu la vertu d’attirer l’attention du Gouvernement sur ce point. Suite à plusieurs modifications du texte, nous prévoyons désormais la consultation du « hors-champ » au sujet du taux du prélèvement au profit du nouveau fonds, de l’affectation de ses ressources et de la convention-cadre. Je suggère donc le retrait de l’amendement.

L’amendement AS 10 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement AS 105 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. L’alinéa 27 concerne les ressources allouées aux publics fragiles précités. Pour éviter toute confusion, nous proposons de préciser qu’il s’agit bien du fonds « paritaire spécifiquement consacré aux salariés fragilisés et aux demandeurs d’emploi ».

M. le rapporteur. Avis défavorable. On retrouve dans cet amendement la logique de séparation entre l’actuel fonds unique et le nouveau fonds, que j’ai déjà dénoncée.

La Commission rejette l’amendement AS 105.

Après avoir adopté l’amendement rédactionnel AS 225 du rapporteur, elle examine l’amendement AS 106 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. N’en déplaise à M. le secrétaire d’État, notre proposition relative au « hors-champ » est sage et logique. Nous ne disons pas qui est représentatif, mais simplement que les organisations, qui se joignent aux négociations de l’accord national et qui signent cet accord, peuvent à ce titre participer aux décisions quant à l’affectation des ressources du nouveau fonds. On sait, en effet, que des organismes faisant partie du « hors-champ » ont engagé des discussions avec les partenaires de l’accord. Refuser cet amendement serait le signe que l’on n’a pas la volonté de prendre en compte le « hors-champ ».

M. le rapporteur. Ces organisations ne sont pas signataires de l’accord. En faisant comme si des organisations de branche pouvaient signer un accord interprofessionnel, l’amendement brouille la distinction entre branche et interprofession. Avis défavorable.

M. Jean-Patrick Gille. Contrairement à ce que vous dites, certaines organisations vont devenir signataires de l’accord. À ce titre, elles cotiseront. Si elles ne sont pas représentées et ne participent pas aux décisions, cela crée un réel problème juridique !

M. le secrétaire d’État. On ne peut, en effet, éluder la question, mais elle nous renvoie toujours au même sujet : l’évolution de la représentativité syndicale. Le problème se pose dans les mêmes termes pour l’assurance chômage : le « hors-champ » cotise, il peut être associé, mais il n’est pas dans le cœur du dispositif. Une remise en cause de la représentativité à l’occasion de ce texte serait, pour le coup, très mal vécue par les partenaires sociaux. Je ne doute pas que telle n’est pas votre intention !

M. Jean-Patrick Gille. Il faut raisonner dans la durée. Le nouveau fonds est censé être pérenne, alors que la représentativité va évoluer dans le nouveau cadre légal. Il se peut qu’une des cinq confédérations aujourd’hui présentes ne passe plus le seuil des 10 % et ne s’inscrive plus dans le dispositif. On ne peut bloquer le système en présupposant que toute organisation signataire de l’accord conservera sa représentativité. Le texte dit implicitement que ce seront toujours les cinq mêmes qui siégeront, ce qui est paradoxal de la part d’un Gouvernement qui veut faire évoluer la représentativité.

La Commission rejette l’amendement AS 106.

Puis elle examine l’amendement AS 28 de M. Claude Goasguen.

M. Dominique Tian. Cet amendement apporte, peut-être, la solution. Il tend à permettre aux organisations d’employeurs et de salariés qui sont « hors-champ » mais qui sont, par ailleurs, signataire d’un accord constitutif d’un organisme collecteur d’être prises en compte dans le dispositif.

M. le rapporteur. J’invite Dominique Tian à se rallier à mon amendement AS 226, qui tend à intégrer les employeurs qui ont constitué des organismes collecteurs « mono-entreprise ».

M. Dominique Tian. Cela ne résout pas le problème du « hors-champ ».

M. le rapporteur. L’alinéa 27 tel qu’il est rédigé dans le projet de loi prend déjà en compte le « hors-champ ».

La Commission rejette l’amendement AS 28.

Puis elle adopte l’amendement AS 226 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 107 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. Cet amendement a pour objet de faire respecter les règles du paritarisme en termes de consultation. Concernant les modalités de financement des actions, trois conditions doivent être présentes : le conventionnement, le cofinancement et la notion de dernier recours, de façon à éviter un effet de substitution aux dispositifs existants.

M. le rapporteur. L’alinéa 28 de l’article 9 prévoit déjà la convention. Je crains que les ajouts résultant de la rédaction proposée ne relèvent pas du domaine de la loi. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 107.

Puis elle examine l’amendement AS 108 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Nous proposons que l’alinéa 28 énonce plus fortement les choses, en précisant notamment que la convention-cadre « prévoit » – et non pas « peut prévoir » – les conditions d’utilisation des ressources du fonds pour les actions de formation professionnelle. Dans le cadre du fonctionnement de celui-ci, l’État interviendra dans l’utilisation des ressources pour le financement des actions de formation destinées à certains salariés et aux demandeurs d’emploi, en vue de sécuriser leur parcours professionnel. La convention-cadre, prévue à cet effet, déterminera ces actions. En revanche, elle ne doit pas intervenir pour le fonctionnement courant du fonds, qui doit rester paritaire, en particulier pour la gestion de la péréquation.

M. le rapporteur. Avis défavorable. On retrouve dans cet amendement la différenciation entre l’ancien fonds unique et le nouveau fonds paritaire. Pour autant, des amendements ont repris la mention implicite de la péréquation.

La Commission rejette l’amendement AS 108.

Elle examine ensuite l’amendement AS 109 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. L’objet est le même : mieux vaut écrire « donne lieu » et que « peut donner lieu ».

M. le rapporteur. Avis défavorable. La convention-cadre est un élément essentiel de la gouvernance partagée du système.

La Commission rejette l’amendement AS 109.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement AS 111 de M. Michel Issindou, qui vise à supprimer l’encadrement, par le convention-cadre avec l’État, des conventions que peuvent conclure le fonds et les partenaires sociaux.

Puis elle est saisie de deux amendements, pouvant être soumis à une discussion commune, AS 11 de M. Marc Bernier et AS 113 de Mme Monique Iborra.

M. Michel Heinrich. L’amendement AS 11 soulève, de nouveau, le problème de la présence du « hors-champ » dans la gouvernance.

M. le rapporteur. Il est satisfait par le texte du projet : les organisations représentatives au niveau des branches (« au niveau professionnel ») en fonction des critères actuels de représentativité pourront signer des conventions avec le nouveau fonds, sans qu’il y ait besoin d’en dresser la liste ni de se poser la question de savoir si elles sont ou non hors-champ.

L’amendement AS 11 est retiré.

Mme Monique Iborra. Il est indispensable de veiller à ce que les actions du nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et celles des régions puissent être complémentaires et non concurrentes. Tel est l’objet de l’amendement AS 113.

M. le rapporteur. Avis défavorable, pour éviter le risque de créer un vide juridique en cas de non-conclusion d’une convention avec telle ou telle région et de ne plus pouvoir y financer les formations.

La Commission rejette l’amendement AS 113.

Elle examine ensuite l’amendement AS 112 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. Il n’est pas utile que la convention-cadre, signée entre l’État et le fonds, détermine le cadre dans lequel des conventions peuvent être conclues entre le fonds, les partenaires sociaux, les conseils régionaux ou le service public de l’emploi. Ce type de convention est déjà largement mis en œuvre.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le principe de la convention-cadre permet d’assurer la coordination et l’égalité de traitement sur tout le territoire.

La Commission rejette l’amendement AS 112.

Puis elle examine l’amendement AS 114 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Animés par le souci d’allègement et de simplification cher au président Pierre Méhaignerie, nous proposons, par cet amendement, de supprimer l’alinéa 30 qui prévoit la création d’un comité de suivi : c’est une évidence qui ne relève pas de la loi.

M. le rapporteur. Affirmer le principe du suivi permet d’insister sur son importance. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 114.

Elle examine ensuite l’amendement AS 116 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Puisque la commission ne veut pas d’allègement, nous lui proposons d’alourdir le texte en précisant la composition du comité de suivi. À partir du moment où l’on écrit tout dans la loi, alors que les signataires auraient certainement eu la sagesse de trouver le bon équilibre, il faut aller jusqu’au bout ! (Sourires)

M. le rapporteur. Avis défavorable. Ni l’Association des régions de France ni Pôle emploi ne sont signataire de la convention-cadre.

La Commission rejette l’amendement AS 116.

Elle est saisie de l’amendement AS 115 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Cet amendement porte le raffinement à son comble. Il faut prévoir, dans le comité de suivi, non seulement les signataires de la convention-cadre, mais aussi ses signataires potentiels. C’est la conséquence des amendements adoptés précédemment, qui tendent à faire bouger quelque peu la définition des organismes pouvant signer la convention.

M. le rapporteur. S’il n’y a pas de convention-cadre, il n’y a pas de comité de suivi. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 115.

Après avoir adopté l’amendement rédactionnel AS 227 du rapporteur, elle est saisie de l’amendement AS 117 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Le texte prévoit d’opérer une ponction au titre de la professionnalisation pour abonder le nouveau fonds, qui vient lui-même réabonder la professionnalisation sous la forme des contrats de professionnalisation. Alors que nous voulons tous développer ces contrats, le Gouvernement choisit d’abaisser la participation à ce titre. Nous proposons de la remonter à 50 %, tout en soulignant que l’on est en train de construire une usine à gaz, dont je mets le rapporteur au défi de nous tracer le schéma complet !

M. le rapporteur. L’accord prévoit explicitement le taux de 40 %. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 117.

Elle adopte l’amendement rédactionnel AS 228 du rapporteur, puis examine l’amendement AS 118 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Que le décret en Conseil d’État fixant les conditions d’application de la section soit pris après consultation des partenaires sociaux nous paraît le minimum.

M. le rapporteur. L’article L. 6123-1 du code du travail dispose que le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie doit être consulté sur tout projet de texte réglementaire intervenant dans son champ de compétences. Or, ce conseil comprend douze représentants des partenaires sociaux. L’amendement est donc satisfait.

M. Michel Issindou. Je le maintiens.

La Commission rejette l’amendement AS 118.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement AS 119 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Les conditions de fonctionnement du nouveau fonds en l’absence d’accord des partenaires sociaux ou de convention cadre avec l’État, ne sauraient être fixées par décret en Conseil d’État. Tel est le sens de l’amendement 119 dont l’adoption ne peut que conforter l’idée que M. le secrétaire d’État se fait du paritarisme.

M. le rapporteur. Avis défavorable, cette règle étant applicable à l’actuel dispositif du fonds unique de péréquation.

La Commission rejette l’amendement AS 119.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 120 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. L’amendement 120 vise à rédiger l’alinéa 41 de cet article comme suit : « 7° Les conditions d’affectation des ressources en l’absence de convention cadre ; ». En effet, seule l’affectation des ressources doit être concernée, l’organisation du fonds n’ayant pas à être impactée par l’absence d’accord, sous peine de déroger totalement à l’autonomie des partenaires sociaux dans leur organisation propre.

M. le rapporteur. Avis défavorable car cet amendement est satisfait par l’amendement 229.

La Commission rejette l’amendement AS 120.

Elle adopte ensuite successivement l’amendement de précision AS 229 du rapporteur et l’amendement rédactionnel AS 230 du même auteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 121 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. La notion de « compte unique » étant très vague, il serait plus logique de renvoyer le dépôt des disponibilités des organismes collecteurs au nouveau fonds.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Comment les organismes collecteurs pourraient-ils déposer leurs disponibilités au nouveau fonds, si celui-ci n’existe pas ?

La Commission rejette l’amendement AS 121.

Puis elle est saisie de l’amendement AS 27 rectifié de M. Claude Goasguen, précédemment réservé.

M. Dominique Tian. Je le retire, ainsi que l’amendement AS 39.

La Commission est saisie de l’amendement AS 122 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. Il s’agit de préciser que le demandeur d’emploi doit être volontaire pour intégrer le dispositif d’accompagnement vers l’emploi. Outre que la contrainte est le meilleur moyen de faire échouer une formation, la systématisation de la préparation opérationnelle à l’emploi risque de créer un appel d’air en direction des métiers en tension vers lesquels les demandeurs d’emploi ne souhaitent pas aller, pour des raisons souvent légitimes.

M. le rapporteur. Avis défavorable car Pôle emploi élabore avec chaque demandeur d’emploi un projet personnalisé d’accès à l’emploi, qui détermine les types d’emplois recherchés et les actions d’accompagnement de Pôle emploi. L’article L. 5412-1 du code du travail sanctionne, par la radiation de la liste des demandeurs d’emploi, le refus de suivre une formation, si celle-ci s’inscrit dans ce projet personnalisé. C’est cette règle de droit commun qui devra s’appliquer. Pour autant, compte tenu du coût que représenteront des formations de 400 heures, il est difficile d’imaginer comment Pôle emploi pourrait les imposer à des personnes qui n’en voudraient pas et ne s’y investiraient donc pas.

La Commission rejette l’amendement AS 122.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 29 de M. Claude Goasguen.

M. Dominique Tian. L’amendement vise à prendre en compte la notion de besoins identifiés par une branche professionnelle. Il convient toutefois de le rectifier pour insérer les mots : « à la fois » au début.

M. le rapporteur. Je suis partagé, car il me semble qu’il existe une contradiction entre le texte de l’amendement et l’exposé des motifs. Le texte, en effet, est plutôt restrictif car il semble ajouter une nouvelle condition cumulative à la mise en œuvre de la préparation opérationnelle à l’emploi – il faudrait que l’emploi qui justifie la formation corresponde à la fois à un besoin identifié par la branche et à une offre identifiée. L’exposé des motifs laisse, quant à lui, plutôt entendre qu’il s’agit de prévoir deux cas alternatifs : pour répondre à une offre d’emploi identifiée ou pour répondre à des besoins collectifs identifiés par une branche. Quel est le point de vue du Gouvernement ?

M. le secrétaire d’État. Sous réserve de la rectification, qui montre bien qu’il s’agit de deux conditions cumulatives, cet amendement me paraît très utile.

La Commission adopte l’amendement AS 29 ainsi rectifié.

Puis elle est saisie de l’amendement AS 123 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. Le dépôt d’une offre d’emploi garantissant son existence mais pas son contenu et moins encore sa qualité, il faut qu’elle soit être détaillée donc, identifiée – lieu, poste, nature du contrat, temps plein ou non.

M. le rapporteur. Avis favorable à ces précisions utiles.

M. le secrétaire d’État. C’est, en effet, un très bon amendement.

La Commission adopte l’amendement AS 123.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 124 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. L’accord prévoit une durée maximale de formation, afin d’éviter tout effet d’aubaine. Il s’agit, en outre, d’éviter de se retrouver dans la situation absurde où la formation serait plus longue que le contrat de travail lui-même. L’amendement vise donc à compléter l’alinéa 47 par les mots : « grâce à une action de formation ne pouvant excéder 400 heures en vue d’acquérir le socle de compétences professionnelles nécessaires pour occuper le poste proposé ».

M. le rapporteur. Avis défavorable à l’ajout de cette précision de nature réglementaire.

La Commission rejette l’amendement AS 124.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 181 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. La préparation opérationnelle à l’emploi, dès lors qu’elle a pour objectif de permettre l’acquisition par le demandeur d’emploi de compétences nécessaires à un emploi défini, suppose l’implication des organismes collecteurs dans le travail préalable d’identification des besoins de formation. Les modalités de la préparation opérationnelle, telles qu’elles sont définies par l’accord du 7 janvier, prévoient ce rôle de conseil des organismes auprès de l’entreprise. Il est donc nécessaire de préciser dans le texte leur contribution dans le cadre de la préparation opérationnelle.

M. le rapporteur. Je propose à M. Vercamer de retirer son amendement au profit de l’amendement AS 231, qui va dans le sens souhaité.

L’amendement AS 181 est retiré.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement AS 125 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. L’engagement à la fois de Pôle emploi et des fonds de la formation professionnelle représente un investissement qui ne sera amorti que si l’entreprise s’engage à embaucher en CDI la personne en préparation opérationnelle. A défaut, elle sera à nouveau dirigée vers Pôle emploi.

M. le rapporteur. La préparation étant gérée par Pôle emploi, c’est au conseil d’administration de ce dernier de préciser les règles d’éligibilité. Or, ces formations étant coûteuses, elles ne seront évidemment envisagées que pour des emplois à durée indéterminée – même s’il ne faut pas exclure des exceptions. Quoi qu’il en soit, une telle inscription dans la loi ne me semble pas opportune, car les chefs d’entreprise risqueraient de se sentir piégés.

M. Michel Issindou. Faute d’embauche, ils auront toujours la possibilité de renvoyer la personne au Pôle emploi.

La Commission rejette l’amendement AS 125.

Puis elle est saisie de l’amendement AS 126 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Les actions de préparation opérationnelle au bénéfice des demandeurs d’emploi doivent être prises en charge et effectivement mises en œuvre par Pôle emploi.

Sur l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement AS 126.

Elle est ensuite saisie en discussion commune des amendements AS 182 de M. Francis Vercamer, AS 231 de M. le rapporteur et AS 13 du rapporteur pour avis.

M. Francis Vercamer. Je retire l’amendement AS 182 au bénéfice de l’amendement AS 231.

M. le rapporteur. L’amendement AS 231 vise à préciser que, conformément à l’accord du 7 janvier dernier, les organismes collecteurs doivent pouvoir être associées, s’ils le souhaitent, à la mise en œuvre de la préparation opérationnelle à l’emploi.

M. le rapporteur pour avis. Je retire également l’amendement AS 13 au profit de celui de M. le rapporteur.

La Commission adopte l’amendement AS 231.

Puis elle adopte l’article 9 ainsi modifié.

(Présidence de M. Pierre Morange, Vice-président de la Commission)

Après l’article 9

La Commission est saisie de l’amendement AS 40 de M. Dominique Tian.

M. Dominique Tian. Pour les bénéficiaires de contrats d’alternance, l’action de professionnalisation, qui fait l’objet d’un CDD ou qui se situe au début d’un CDI, doit être pouvoir être de vingt-quatre mois, voire aller jusqu’à trente-six mois, notamment pour les personnes sorties du système éducatif sans qualification professionnelle reconnue ou lorsque la nature des qualifications visées l’exige.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Avant 2004, les contrats de qualification pouvaient durer jusqu’à deux ans. La réduction à douze mois de la durée maximale de droit commun des actions de professionnalisation résulte de l’accord de 2003, dont je rappelle qu’il a été signé par tous les partenaires sociaux.

M. Dominique Tian. C’était leur intérêt de signer, puisque les contrats d’alternance échappent à la gestion paritaire. Et le nombre de ces contrats diminue, alors que la demande des jeunes est très forte.

M. le rapporteur. Suite à l’adoption d’un de mes amendements, les personnes qui sont en formation longue de reclassement pourront bénéficier à ce titre des concours du nouveau fonds paritaire.

M. le secrétaire d’État. Il existe un conflit d’intérêts entre les organismes proposant des actions de formation – qui ont tout intérêt à ce qu’elles puissent être le plus longues possible – et les partenaires sociaux qui financent de telles prestations, à travers les organismes collecteurs et notamment AGEFOS-PME. Cet amendement pourrait renchérir considérablement le coût de ces formations et il me paraîtrait inconsidérée de remettre en cause l’équilibre existant.

La Commission rejette l’amendement AS 40, de même que l’amendement AS 41, du même auteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 170 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. La détermination de la représentativité des organisations patronales doit faire l’objet, dans un délai de trois ans, d’une négociation au niveau national interprofessionnel, afin que les organisations patronales représentatives puissent participer aux négociations collectives nationales et interprofessionnelles.

M. le rapporteur. Il s’agit-là d’un cavalier législatif. Avis défavorable.

M. Jean-Patrick Gille. C’est tout au plus un amendement d’appel.

La Commission rejette l’amendement AS 170.

Article 10

Prise en charge financière de la participation à des jurys

Le présent article vise à améliorer la prise en charge par les OPCA des frais de participation à des jurys de certification professionnelle et de validation des acquis de l’expérience, en clarifiant et en rendant plus favorables les règles applicables.

L’article 36 de l’accord du 7 janvier 2009 demande en effet, en vue de faciliter l’accès à la validation des acquis de l’expérience, aux branches et aux parties constitutives des OPCA interprofessionnels de « préciser par accord (…) les modalités de prise en charge par l’OPCA concerné des frais liés à l’organisation des jurys habilités à se prononcer pour la délivrance des certificats de qualification professionnelle incluant les frais de procédures de validation des acquis de l’expérience ».

Les alinéas 1 à 7 du présent article 10 modifient les dispositions du code du travail relatives aux « congés de participation aux instances d’emploi et de formation professionnelle ou à un jury d’examen » qui figurent aux articles L. 3142-3 et suivants. Ces dispositions en vigueur instituent une autorisation d’absence de droit (sauf conséquences préjudiciables à la marche de l’entreprise, avec avis conforme du comité d’entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel sur le refus d’autorisation, qui doit de plus être motivé) au bénéfice des salariés appelés à siéger dans les instances susmentionnées ; le salaire doit être maintenu et un décret est prévu pour fixer les règles de prise en charge de ce salaire et des frais de déplacement, soit par les instances en cause, soit par l’employeur. Le décret en cause existe effectivement : il s’agit du décret n° 79-251 du 27 mars 1979, lequel dispose que le maintien de la rémunération des salariés appelés à siéger dans les instances susmentionnées et le remboursement de leurs frais de déplacement sont à la charge de l’employeur, mais instaure, d’une part, des remboursements forfaitaires de l’administration compétente lorsqu’il s’agit d’une instance administrative ou d’un jury, d’autre part, une possibilité de prise en charge de la rémunération maintenue par les « organismes paritaires appelés à traiter des problèmes d’emploi ou de formation » lorsqu’il s’agit d’une instance paritaire.

Ces règles apparaissent assez floues. Elle sont également peu incitatives à la participation aux jurys. Dans le rapport qu’il a remis en septembre 2008 sur la validation des acquis de l’expérience (30), M. Éric Besson, alors secrétaire d’État chargé de la prospective, de l’évaluation des politiques publiques et du développement de l’économie numérique, relevait ainsi, parmi les obstacles à son développement, les « longueurs liées aux difficultés à réunir des jurys de validation : pour les diplômes des plus bas niveaux, plus du quart des candidats recevables ne sont toujours pas passés devant un jury au bout de deux ans d’attente, d’après l’enquête réalisée par la DARES en 2007 sur les personnes jugées recevables au premier semestre 2005 pour des certifications de niveau V. Cette même enquête montre que 17 % des personnes jugées recevables déclarent avoir abandonné. De même, pour l’ensemble des validations de l’Éducation nationale, un quart des candidatures déposées et recevables en 2006 n’ont pu être examinées par un jury dans l’année ». Ces retards étaient notamment imputables, selon le rapport, aux conditions d’indemnisation des membres des jurys : « Les délais de la procédure de validation sont rallongés du fait des difficultés à trouver suffisamment de professionnels acceptant de participer aux jurys. Les professionnels sont inégalement indemnisés selon leur statut : pour les salariés, le barème pour compenser la charge pour leur employeur date de 1981 ; un travailleur indépendant n’a droit à aucun revenu de remplacement. En outre, les incitations financières pour participer à un jury sont faibles, voire inexistantes (…) ».

En vue d’améliorer le financement des jurys, le projet de loi introduit une distinction entre les autorisations d’absence au titre de la participation aux instances qui traitent d’emploi et de formation professionnelle et celles au titre de la participation à des jurys. A cette fin, les alinéas 2 à 4 distinguent ces deux cas de figure, jusqu’à présents visés dans le seul article L. 3142-3 du code du travail, dans deux articles : l’article L. 3142-3 et un nouvel article L. 3142-3-1. Pour coordination, les alinéas 5 et 6 insèrent un visa à ces deux articles respectivement aux articles L. 3142-4 et L. 3142-5 du code précité : l’autorisation d’absence restera de droit (sauf exceptions, comme on l’a dit) pour la participation aux deux types d’instances ; de même le maintien du salaire sera garanti dans les deux cas de figure. En revanche, et c’est l’objet du distinguo établi, l’alinéa 7 propose de ne plus faire référence, s’agissant de la prise en charge des défraiements qui doit être organisée par un décret selon l’article L. 3142-6 du même code, qu’au seul cas des instances d’emploi et de formation professionnelle ; la question de la prise en charge de la participation aux jurys est donc réservée – elle n’est plus traitée à cet endroit du code du travail – car elle fait l’objet d’un traitement spécifique en application des alinéas 9 à 16.

L’objet des alinéas 9 à 16 est en effet d’établir un cadre juridique clair pour la prise en charge par les OPCA, à défaut l’imputation en tant que dépenses directes de formation des entreprises, des charges liées à la participation de salariés à des jurys d’examen.

Les alinéas 9 et 10 complètent la liste des actions de formation professionnelle inscrites à l’article L. 6313-1 du code du travail pour y insérer la participation à un jury d’examen ou de validation. Cette liste détermine en effet quelles sont les actions susceptibles d’être prises en compte au titre de l’obligation légale de formation des employeurs. Il est à noter que, selon l’alinéa 10, ne seront imputables que les frais des jurys délivrant des certifications professionnelles inscrites au répertoire national, ce qui écarte les jurys délivrant des titres qui n’y sont pas inscrits, par exemple des certifications de qualification professionnelle dont l’inscription au répertoire n’a pas été demandée ou obtenue.

L’alinéa 11 propose d’insérer dans le code du travail, à la fin du chapitre intitulé « Catégories d’actions de formation », un article L. 6313-12 nouveau traitant spécifiquement des frais de participation à un jury.

Les alinéas 12 à 16 fixent les règles applicables pour les frais de participation des salariés à un jury. Ces frais couvriront le transport, l’hébergement, la restauration et la rémunération de l’intéressé, ainsi que toutes les charges salariales directes (cotisations sociales légales et conventionnelles et éventuelle taxe sur les salaires). Les branches et les parties constitutives des OPCA interprofessionnels sont habilités à fixer les modalités de leur prise en charge : ces organismes sont donc invités par le législateur à financer la participation aux jurys.

Enfin, l’alinéa 17 fixe les règles applicables pour les frais de participation des non-salariés à un jury : ces frais « peuvent » être pris en charge par leurs fonds d’assurance-formation. Cette rédaction peu impérative laisse à ces derniers une large marge de manœuvre.

*

La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel AS 232 du rapporteur et l’amendement de correction d’une erreur matérielle AS 233 du même auteur.

Elle adopte, après avis favorable du rapporteur, l’amendement AS 31 de M. Dominique Tian, qui permet la prise en charge des dépenses relatives à la participation à un jury pour les certificats de certification de qualification professionnelle établis par les branches. Elle adopte, ensuite, l’amendement rédactionnel AS 234 du rapporteur.

Elle adopte l’article 10 ainsi modifié.

Article 11

Définition et modalités de détermination des certificats
de qualification professionnelle – Missions de la
commission nationale de la certification professionnelle

Cet article a un double objet : d’une part, conforter la place des certificats de qualification professionnelle (CQP) au sein de l’ensemble des certifications, à la fois en précisant leur définition et leurs modalités de détermination et en consacrant le droit à une qualification professionnelle validée par un certificat ; d’autre part, renforcer le rôle de la Commission nationale de la certification professionnelle en lui attribuant de nouvelles missions.

1. Les certifications et le droit à la qualification professionnelle aujourd’hui

a) La notion de certification

Les certifications sont un terme générique utilisé pour désigner à la fois les diplômes, les titres à finalité professionnelle et les certificats de qualification professionnelle. Elles attestent l’existence d’une qualification, à savoir des capacités à réaliser des activités professionnelles dans le cadre de plusieurs situations de travail, selon des degrés de responsabilité définis par des référentiels. Les certificats sont formalisés dans un document qui authentifie les compétences d’une personne par rapport à ce référentiel.

Il existe aujourd’hui deux grands types de certifications :

– les diplômes et titres à finalité professionnelle, qu’il s’agisse des diplômes et titres délivrés par l’État et au nom de l’État, ou de diplômes et titres délivrés en leur nom propre par certains organismes ;

– les certificats de qualification professionnelle, qui attestent la maîtrise par une personne de capacités et compétences liées à une qualification identifiée par une branche professionnelle. Ils sont associés à un coefficient de rémunération inscrit dans la convention collective. L’obtention d’un certificat certifie que le titulaire peut exercer une activité professionnelle donnée, dans une situation de travail et avec un degré de responsabilité précis. Les certificats sont délivrés en leur nom propre par les branches professionnelles pour répondre à leurs besoins spécifiques et n’ont de valeur que dans la branche ou le regroupement de branches qui les ont créés. Il en existe environ six cent quarante dans plus de quatre-vingt branches. Si les partenaires sociaux le décident, ils sont enregistrés à leur demande au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) ; dans ce cas, l’enregistrement au répertoire est officialisé par un arrêté ministériel publié au Journal officiel et les certificats sont reconnus par l’État et par les partenaires sociaux.

b) Le droit à la qualification professionnelle établi à l’article L. 6314-1 du code du travail

L’article L. 6314-1 du code du travail consacre, au profit de tout travailleur engagé dans la vie active ou de toute personne qui s’y engage, un « droit à la qualification professionnelle » et à « pouvoir suivre, à son initiative, une formation lui permettant, quel que soit son statut, d’acquérir une qualification correspondant aux besoins de l’économie prévisibles à court ou moyen terme ». Ce même article précise l’objet du droit à la qualification professionnelle :

– les qualifications enregistrée dans le répertoire national des certifications professionnelles prévu aux articles L. 335-6 et R. 335-12 du code de l’éducation. Le répertoire « a pour objet de tenir à la disposition des personnes et des entreprises une information constamment à jour sur les diplômes et les titres à finalité professionnelle ainsi que sur les certificats de qualification figurant sur les listes établies par les commissions paritaires nationales de l’emploi des branches professionnelles [ces commissions sont les instances paritaires de concertation créées par les représentants des employeurs et les organisations syndicales de salariés au niveau des branches professionnelles]. Il contribue à faciliter l’accès à l’emploi, la gestion des ressources humaines et la mobilité professionnelle » (article R. 335-12 du code de l’éducation). C’est à la Commission nationale de la certification professionnelle qu’il revient d’établir et d’actualiser le répertoire national. Elle est notamment chargée de veiller au renouvellement et à l’adaptation des diplômes et titres à l’évolution des qualifications et de l’organisation du travail, conformément aux dispositions de l’article L. 335-6 du code de l’éducation (voir aussi l’encadré présenté ci-après) ;

La création et l’alimentation du répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) par la Commission nationale de la certification professionnelle

La Commission nationale de la certification professionnelle a été instituée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et a été chargée notamment de la création du répertoire national des certifications professionnelles.

Le répertoire national des certifications professionnelles a été ouvert au public sur le portail de la commission en mai 2004.

Depuis sa création, il est alimenté en continu par des fiches descriptives des certifications, établies de manière homogène : conformément aux dispositions de l’article L. 335-6 du code de l’éducation, les diplômes et les titres sont classés par domaine d’activité et par niveau, les certifications de branche par domaine d’activité.

Le répertoire a connu une montée en charge constante et présente actuellement sur son portail 5 117 certifications.

Le répertoire permet ainsi de favoriser la lisibilité de l’ensemble des certifications professionnelles et des compétences dont elles attestent, à l’usage du grand public ou notamment des réseaux d’information et de conseil en validation des acquis de l’expérience. Les certifications enregistrées au répertoire sont depuis 2007 articulées avec la base de données du répertoire opérationnel des métiers et des emplois (ROME) de l’ex-Agence nationale pour l’emploi (ANPE).

Les consultations du portail ne cessent de progresser et atteignent 70 000 en moyenne par mois en 2008.

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 sur la formation professionnelle

– les qualifications reconnue dans les classifications d’une convention collective nationale de branche ainsi que les qualifications figurant sur une liste établie par la Commission paritaire nationale de l’emploi d’une branche professionnelle : il convient en effet de prendre également en considération, dans le droit à la qualification professionnelle, celles qui ont été définies par les branches et recensées dans leurs classifications sans que, pour autant, les partenaires sociaux en aient demandé l’enregistrement au répertoire national.

2. L’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009

Dans le titre 3 de l’accord du 7 janvier 2009 (31), les partenaires sociaux ont réaffirmé l’importance des certifications professionnelles, en tant que « repères » et « indicateurs de qualification », tant pour les personnes que pour les entreprises. Ils ont souligné la grande variété des certifications professionnelles (dans leurs modalités d’élaboration ainsi que leurs modes d’acquisition et d’évaluation), en appelant notamment à une « plus grande cohérence » et proposant de « favoriser la complémentarité » entre les différentes qualifications. Ils ont insisté sur le fait que la mention des certifications professionnelles dans le passeport formation doit aussi être encouragée.

De manière générale, les partenaires sociaux ont souligné l’importance du rôle de la Commission nationale et des branches professionnelles à la fois dans le recensement des classifications et dans la détermination des modalités d’élaboration et de validation des certificats de qualification professionnelle. Les partenaires sociaux ont également insisté sur la nécessité de fonder les certifications professionnelles sur des référentiels d’activité et sur des référentiels de certification. Ce sont ces dispositions que vise à transposer le présent article 11 du projet de loi.

3. Le dispositif proposé

a) Le renforcement du lien entre qualification et certification

L’article L. 6314-1 du code du travail, dédié au droit à la qualification professionnelle, ne fait pas expressément mention des « certifications professionnelles » (il évoque seulement le répertoire national qui leur est dédié).

De manière à souligner l’importance du lien entre qualification et certifications professionnelles, et à « conforter la place des certificats professionnels dans le champ des certifications », pour reprendre l’expression de l’exposé des motifs du projet de loi, les alinéas 1 à 3 de cet article 11 visent à substituer, dans le 3° de l’article L. 6314-1 du code du travail, à la référence aux qualifications « figurant sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l’emploi d’une branche professionnelle » la référence aux qualifications « ouvrant droit à un certificat de qualification professionnelle établi par une ou plusieurs commissions paritaires nationales de l’emploi d’une branche professionnelle ».

Cette nouvelle rédaction permet en outre de définir les certifications de qualification professionnelle dans le code du travail par leur mode de création : il reviendra désormais aux commission paritaires nationales de l’emploi des branches professionnelles (et à elles seules) de les créer.

Par ailleurs, par rapport au droit existant, est visée l’intervention non seulement d’une mais aussi, éventuellement, de plusieurs commissions paritaires nationales : comme l’ont indiqué au rapporteur les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi, « en sus des certifications de qualification professionnelles propres à une branche et créés par la commission paritaire nationale de la branche, il est souhaitable d’encourager la volonté des partenaires sociaux de créer des CQP interbranches, plus favorables à la mobilité des salariés, et devant recevoir l’aval des différentes commissions paritaires compétentes dans l’aire de mobilité souhaitée ».

En conséquence, les alinéas 7 et 8 de cet article apportent deux modifications à la rédaction de l’article L. 335-6 du code de l’éducation, relatif au répertoire national des certifications professionnelles :

– d’une part, pour prévoir que les certificats de qualification qui peuvent y être enregistrés, après avis de la Commission nationale de la certification professionnelle, sont non plus ceux qui figurent « sur une liste » établie par la commission paritaire nationale de la branche concernée mais sont, plus précisément, les seuls « certificats de qualification professionnelle établis » par elle. Il sera opportun de prévoir par voie d’amendement, par coordination, l’hypothèse dans laquelle interviennent plusieurs commissions paritaires ;

– d’autre part, de manière à prévoir que l’enregistrement des diplômes ou des titres à finalité professionnelle ainsi que des certificats de qualification sur le répertoire national des certifications professionnelles peut être effectué à la demande des organismes mais aussi « des instances » les ayant créés, dès lors en effet que les commissions paritaires nationales ont désormais expressément cette compétence et qu’elles sont, au sens strict, davantage des instances – consultatives et paritaires – au sein d’organismes – les branches – que des organismes proprement dits.

b) Les modalités de création des certificats professionnels

● L’appui sur des référentiels

Les alinéas 4 à 6 insèrent un nouvel article L. 6314-2 après l’article L. 6314-1 du code du travail. Ce nouvel article vise à définir les modalités selon lesquelles sont établis les certificats professionnels, en prévoyant que ceux-ci s’appuient, conformément au souhait des partenaires sociaux, sur deux référentiels :

– d’une part, sur un « référentiel d’activités » qui permet d’analyser les situations de travail et d’en déduire les connaissances et les compétences nécessaires ;

– d’autre part, sur un « référentiel de certification » qui définit les modalités et les critères d’évaluation des acquis.

● L’implication de la Commission nationale de la certification professionnelle

Aux termes de l’article L. 335-6 du code de l’éducation, plusieurs missions sont aujourd’hui imparties à la commission nationale : celle d’établir et d’actualiser le répertoire national des certifications professionnelles ; celle de veiller au renouvellement et à l’adaptation des diplômes et titres à l’évolution des qualifications et de l’organisation du travail ; ou encore celle consistant à donner un avis préalablement à l’enregistrement d’un diplôme, d’un titre ou d’un certificat de qualification dans le répertoire national. Le projet de loi vise à compléter ces missions en en ajoutant deux nouvelles.

D’une part, il prévoit que préalablement à l’élaboration des diplômes et titres à finalité professionnelle ainsi que des certificats de qualification délivrés au nom de l’État et créés après avis d’instances consultatives associant les organisations représentatives d’employeurs, « l’opportunité de leur création » sera soumise, pour avis, à la commission nationale (alinéa 10).

D’autre part, il attribue expressément à celle-ci la mission de veiller à « la cohérence » et à « la complémentarité » des diplômes et des titres (alinéa 12).

Ces deux modifications visent à étendre la compétence de la commission nationale en matière de certifications, au profit d’une cohérence plus grande des différentes catégories de certifications existantes, qu’il s’agisse des diplômes et titres à finalité professionnelle ou des certificats de qualification professionnelle.

*

La Commission est saisie de l’amendement AS 239 du rapporteur.

M. le rapporteur. Dans un souci de clarté, la référence à la création des certificats de qualification professionnelle par les commissions paritaires nationales de l’emploi d’une branche professionnelle devrait figurer à l’alinéa 5 et non à l’alinéa 3 de cet article.

La Commission adopte l’amendement AS 239.

L’amendement AS 127 de M. Michel Issindou devient sans objet.

La Commission est saisie de l’amendement AS 128 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Les dispositions relatives aux certificats de qualification professionnelle ne relevant pas du domaine législatif, il convient de supprimer les alinéas 4 et 5 de cet article.

M. le rapporteur. Avis défavorable, ce projet tendant précisément à inscrire les certificats de qualification professionnelle dans le code du travail, conformément aux dispositions de l’accord du 7 janvier dernier.

La Commission rejette l’amendement AS 128.

Puis elle est saisie de l’amendement AS 240 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement 240, de clarification, vise à inclure, dans le nouvel article L. 6314-2 du code du travail, les modalités d’établissement des certificats de qualification professionnelle.

La Commission adopte l’amendement AS 240.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 183 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. L’amendement vise à garantir la qualité des certifications dispensées.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car il est important de préserver le libre choix des branches professionnelles de faire figurer ou non les certificats de qualification professionnelle au Registre national des certification professionnelles. Le projet vise, en effet, à préserver la diversité des qualifications auxquelles peuvent prétendre les stagiaires de la formation professionnelle aux termes de l’article L. 6314-1 du code du travail, qualifications enregistrées dans le répertoire national, mais aussi reconnues dans les classifications d’une convention collective nationale de branche ou ouvrant droit à un certificat de qualification professionnelle.

La Commission rejette l’amendement AS 183.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 241 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’alinéa 3 de l’article prévoyant l’établissement des certificats de qualification professionnelle par une ou plusieurs commissions paritaires nationales de l’emploi, cet amendement de coordination reprend cette mention à l’article L. 335-6 du code de l’éducation.

La Commission adopte l’amendement AS 241.

Puis, elle examine l’amendement AS 242 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’article 11 prévoit un avis de la Commission nationale de la certification professionnelle préalablement à l’élaboration d’une certification délivrée par l’État. De manière à favoriser l’effectivité de cette nouvelle procédure, l’amendement AS 242 précise que cet avis doit être rendu dans un délai de deux mois. A défaut, il est réputé favorable.

La Commission adopte l’amendement AS 242.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 243 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement rédactionnel reformule la dernière phrase du quatrième alinéa du II de l’article L. 335-6 du code de l’éducation.

La Commission adopte l’amendement AS 243.

Puis elle examine les amendements AS 184 et AS 185 de M. Francis Vercamer, qui font l’objet d’une présentation commune.

M. Francis Vercamer. L’amendement vise à compléter l’article par un alinéa ainsi rédigé : « Les personnes qui appartiennent aux promotions prises en compte dans le cadre de la procédure d’instruction pour enregistrement au répertoire national des certifications professionnelles visé à l’article L.335-6 du code de l’éducation et ayant obtenu la certification sont titulaires des droits attachés à l’inscription de cette certification au répertoire national des certifications professionnelles. »

L’amendement AS 185 dispose, quant à lui, que dans la période d’instruction de la demande d’inscription de la certification au répertoire national et lors de son renouvellement, les personnes qui appartiennent à la promotion en cours, et qui ont obtenu la certification, sont titulaires des droits attachés à l’inscription de cette qualification.

M. le rapporteur. Sur le fond, je suis favorable à ces amendements, mais je vous propose d’en modifier la rédaction et de les réexaminer dans le cadre de l’article 88.

Les amendements AS 184 et AS 185 sont retirés.

La Commission est saisie de l’amendement AS 186 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Nous souhaitons que, dans un délai d’un an, le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur l’opportunité d’adapter le régime juridique de la Commission nationale de la certification professionnelle à ses missions.

M. le rapporteur. Avis favorable, à condition d’ajouter après les mots : « dans un délai d’un an » les mots : « après la date de publication de la présente loi ».

M. Francis Vercamer. Soit.

La Commission adopte l’amendement AS 186 ainsi rectifié.

Puis elle adopte l’article 11 ainsi modifié.

TITRE IV

CONTRATS EN ALTERNANCE

Article 12

Modalités d’accès au contrat de professionnalisation

Cet article vise à étendre le bénéfice des contrats de professionnalisation à des publics particulièrement éloignés de l’emploi, tout en prévoyant à leur égard mais aussi au profit d’autres bénéficiaires la mise en œuvre d’un nouveau dispositif renforcé.

1. Le dispositif existant

Le contrat de professionnalisation est défini à l’article L. 6325-1 du code du travail par son objet : permettre à l’intéressé d’acquérir une qualification professionnelle et favoriser son insertion ou sa réinsertion professionnelle. Dans ce but, le contrat de professionnalisation est, aujourd’hui, ouvert à deux types de publics : les personnes âgées de seize à vingt-cinq ans révolus, afin de compléter leur formation initiale ; les demandeurs d’emploi âgés de vingt-six ans et plus.

Le contrat de professionnalisation constitue un contrat de travail en alternance. À ce titre, il comprend des périodes de travail en entreprise et une période de professionnalisation, destinée à l’acquisition d’une qualification. Il est conclu à durée déterminée ou indéterminée.

Pendant leur contrat (ou la période de professionnalisation si le contrat a été conclu à durée indéterminée), les jeunes sont rémunérés en pourcentage du SMIC, selon leur âge et leur niveau de formation : leur salaire ne peut être inférieur à 55 % du SMIC avant 21 ans et à 70 % de celui-ci à partir de cet âge. Les taux précités sont portés respectivement à 65 % et 80 % du SMIC pour les jeunes titulaires d’un baccalauréat professionnel ou d’un titre ou diplôme de même niveau. Les titulaires d’un contrat de professionnalisation âgés de 26 ans et plus perçoivent quant à eux une rémunération qui ne peut être inférieure, ni à 85 % de la rémunération minimale de leur branche, ni au SMIC.

La période de professionnalisation comporte des actions de formation, dont le régime est fixé par les articles L. 6325-11 et suivants du code du travail.

L’action de professionnalisation peut durer entre six et douze mois. Cette période peut être portée, à titre dérogatoire, à vingt-quatre mois, notamment pour une personne sortie du système éducatif sans qualification professionnelle reconnue ou lorsque la nature des qualifications prévues l’exige.

S’agissant du contrat de professionnalisation à durée déterminée ou d’actions de professionnalisation engagées dans le cadre de contrats à durée indéterminée, les actions d’évaluation et d’accompagnement ainsi que les enseignements généraux, professionnels et technologiques sont mis en œuvre par un organisme de formation ou, lorsqu’elle dispose d’un service de formation, par l’entreprise elle-même.

Ces actions sont d’une durée comprise entre 15 % et 25 % de la durée totale du contrat, cette durée ne pouvant être inférieure à cent cinquante heures.

Un accord de branche peut cependant porter au-delà de 25 % la durée des actions pour certaines catégories de bénéficiaires, notamment pour les jeunes n’ayant pas achevé un second cycle de l’enseignement secondaire et qui ne sont pas titulaires d’un diplôme de l’enseignement technologique ou professionnel, ou encore pour ceux qui visent des formations diplômantes. À défaut d’un tel accord de branche, un accord peut être conclu entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés signataires de l’accord constitutif d’un organisme collecteur paritaire des fonds de la formation professionnelle continue à compétence interprofessionnelle mentionné à l’article L. 6325-12.

Le contrat de professionnalisation ouvre enfin droit à des aides publiques aux employeurs. Les formations proprement dites sont, quant à elles, prises en charge par les OPCA ad hoc, le contrat de professionnalisation ayant été institué par les partenaires sociaux et devant être financé sur le produit des cotisations (aux taux respectifs de 0,15 % sur les entreprises de moins de 20 salariés et de 0,5 % sur les autres) appelées au titre de la professionnalisation et du droit individuel à la formation. Les OPCA concernés ont dépensé en 2007 plus de 823 millions d’euros pour les contrats de professionnalisation (32).

2. Le contexte

a) L’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009

Les partenaires sociaux ont émis le souhait, dans l’accord national interprofessionnel conclu le 7 janvier 2009, de développer le contrat de professionnalisation, conformément aux conclusions du Grenelle de l’insertion (33).

Le rapport général consacré au Grenelle de l’insertion, remis le 27 mai 2008 à M. le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, contenait en effet, notamment, la proposition suivante : « Développer le contrat de professionnalisation, reconnu pour son efficacité dans l’accès à un emploi durable, au bénéfice des demandeurs d’emploi les plus éloignés du marché du travail : adultes et jeunes sans qualification ».

Aux termes des articles 7 à 10 de l’accord, les partenaires sociaux considèrent le contrat de professionnalisation comme un outil adapté à l’insertion ou la réinsertion des personnes les plus en difficulté et incitent les entreprises à y recourir.

De manière à favoriser l’insertion des publics les plus éloignés de l’emploi ou de faible qualification, l’accord prévoit la possibilité, avec l’accord de l’employeur, de faire bénéficier le salarié en contrat de professionnalisation d’un accompagnement spécifique par un tuteur externe s’il entre dans l’une des catégories suivantes : être sans qualification ou de qualification de niveaux VI ou V (à savoir le niveau sanctionné par un certificat d’aptitude professionnelle – CAP – ou un brevet d’études professionnelles – BEP) ; être titulaire d’un revenu financé par un fonds de solidarité ; avoir bénéficié d’un contrat aidé ou d’un contrat unique d’insertion ; avoir été suivi par un référent avant l’entrée en contrat de professionnalisation ; n’avoir exercé aucune activité professionnelle à plein temps ou en contrat à durée indéterminée au cours des trois années précédant la signature du contrat.

Ces cas peuvent être élargis par les branches ou les signataires d’un accord constitutif d’un OPCA interprofessionnel.

Une convention entre l’État, Pôle emploi, les collectivités territoriales et l’OPCA concerné déterminera le financement de l’accompagnement par un tuteur externe, dont les missions compléteront celle du tuteur désigné dans l’entreprise.

b) La nécessité plus générale de développer le contrat de professionnalisation

Un certain nombre d’autres éléments vont dans le sens d’une redynamisation du contrat de professionnalisation :

– il s’agit d’un point important du plan de relance de l’emploi des jeunes tel qu’il a été annoncé par le président de la République le 24 avril 2009 (34). Ce plan de relance total de 1,3 milliard d’euros pour la formation, l’apprentissage et la professionnalisation des jeunes de moins de 26 ans vise à aider 500 000 jeunes à s’insérer dans la vie active d’ici à juin 2010.

S’agissant des contrats de professionnalisation, le président de la République a annoncé l’attribution aux entreprises d’une prime exceptionnelle de 1 000 euros pour toute nouvelle embauche d’un jeune de moins de 26 ans, cette prime pouvant atteindre 2 000 euros si le jeune en contrat n’a pas le niveau du baccalauréat (35). L’objectif fixé est de 170 000 contrats de professionnalisation d’ici à juin 2010, soit 30 000 de plus que l’année précédente.

– il est nécessaire de promouvoir l’accès des publics éloignés de l’emploi au contrat de professionnalisation, conformément aux conclusions du rapport de la mission animée par M. Jean-François Pilliard (36), aux termes duquel « l’analyse statistique des contrats de professionnalisation conclus depuis 2004 met en évidence que les publics éloignés de l’emploi ont un faible accès au contrat de professionnalisation. En 2007, 13,95 % des contrats de professionnalisation ont été signés par des personnes de 26 ans et plus et 86,05 % par des moins de 26 ans. Parmi ces derniers, seuls 32 % avaient un niveau V ou infra et 63,5 % avaient un niveau I à IV au moment de la signature du contrat. Aujourd’hui le contrat de professionnalisation est donc très majoritairement orienté vers les publics jeunes et diplômés ».

3. Le dispositif proposé

L’article 12 du projet de loi, en modifiant le livre III (« La formation professionnelle continue ») de la sixième partie (« La formation professionnelle tout au long de la vie ») du code du travail (alinéa 1 de cet article 12) procède à la fois à une extension du champ des publics susceptibles de conclure un contrat de professionnalisation et à la mise en œuvre d’un dispositif spécifique à l’attention de certains publics prioritaires.

a) L’extension du champ des bénéficiaires potentiels du contrat de professionnalisation

Aux termes de l’article L. 6325-1 du code du travail, « le contrat de professionnalisation a pour objet de permettre d’acquérir une des qualifications prévues à l’article L. 6314-1 et de favoriser l’insertion ou la réinsertion professionnelle. Ce contrat est ouvert : 1° Aux personnes âgées de seize à vingt-cinq ans révolus afin de compléter leur formation initiale ; 2° Aux demandeurs d’emploi âgés de vingt-six ans et plus ».

En complétant l’article L. 6325-1 d’un nouvel alinéa 3° visant les « bénéficiaires du revenu de solidarité active, de l’allocation de solidarité spécifique ou de l’allocation aux adultes handicapés ou aux personnes ayant bénéficié d’un contrat conclu en application de l’article L. 5134-19-1 [autrement dit les bénéficiaires d’un contrat unique d’insertion] », les alinéas 2 et 3 de l’article 12 étendent substantiellement le champ des personnes susceptibles de bénéficier d’un contrat de professionnalisation, en privilégiant quatre catégories de publics particulièrement éloignés de l’emploi :

– les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), dont on rappelle qu’il remplace, à compter du 1er juin 2009, le revenu minimum d’insertion et l’allocation de parent isolé (37) ;

– les bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), qui bénéficie aux demandeurs d’emploi arrivant au terme de leurs droits à l’ARE (allocation d’aide au retour à l’emploi) ;

– les bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

– les bénéficiaires d’un contrat unique d’insertion, tel que mis en place par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active : en pratique, à compter du 1er janvier 2010, ce nouveau contrat pourra prendre la forme d’un contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) pour les employeurs du secteur non marchand (telles les collectivités territoriales ou les associations) ou bien la forme d’un contrat initiative emploi (CIE) pour les employeurs du secteur marchand (parallèlement, le contrat d’avenir dans le secteur non marchand et le contrat d’insertion revenu minimum d’activité – CIRMA – dans le secteur marchand seront supprimés).

b) La mise en œuvre d’un dispositif spécifique à l’attention de certains publics prioritaires

Le projet de loi procède parallèlement à l’établissement d’un régime particulier (renforcé) du contrat de professionnalisation, applicable aux nouveaux publics définis supra mais pas uniquement.

Aux termes d’un nouvel article L. 6325-1-1 inséré après l’article L. 6325-1 du code du travail (alinéas 4 et 5 de l’article 12), sont applicables en effet certaines « modalités particulières » – il s’agit en fait de quatre dispositions – du contrat de professionnalisation, prévues aux articles L. 6325-12, L. 6325-14, L. 6332-14 et L. 6332-15 (voir infra) aux publics prioritaires suivants :

– les personnes mentionnées au 1° de l’article L. 6325-1, autrement dit les jeunes de seize à vingt-cinq ans, lorsque ceux-ci n’ont pas validé un second cycle de l’enseignement secondaire et qui ne sont pas titulaires d’un diplôme de l’enseignement technologique ou professionnel ;

– les personnes visées au nouveau 3° de cet article, soit les bénéficiaires du RSA, de l’allocation de solidarité spécifique, de l’allocation aux adultes handicapés ou d’un contrat unique d’insertion.

● Des modalités particulières de calcul de la durée des actions de professionnalisation

– Le premier alinéa de l’article L. 6325-12 du code du travail prévoit que la durée minimale d’une période de professionnalisation peut être portée jusqu’à vingt-quatre mois (elle est normalement de six à douze mois) « notamment pour la personne sortie du système éducatif sans qualification professionnelle reconnue ou lorsque la nature des qualifications prévues l’exige ».

En substituant dans cet alinéa aux mots : « la personne sortie » les mots : « les personnes mentionnées à l’article L. 6325-1-1 ainsi que pour les personnes sorties », l’alinéa 6 de cet article 12 ouvre cette possibilité d’allongement de la durée de la période de professionnalisation aux publics prioritaires précités. Certes, dans la rédaction aujourd’hui en vigueur, la référence aux personnes susceptibles de bénéficier de cet allongement est précédée de l’adverbe « notamment » et n’est donc pas limitative. Il était cependant important de préciser le droit applicable aux publics prioritaires de manière à les faire bénéficier expressément de ce régime renforcé.

– Dans une logique comparable, le premier alinéa de l’article L. 6325-14 du code du travail ouvre la possibilité à un accord de branche de porter au-delà de 25 % de la durée totale du contrat la durée des actions de professionnalisation pour certaines catégories de bénéficiaires, « notamment pour les jeunes n’ayant pas achevé un second cycle de l’enseignement secondaire et qui ne sont pas titulaires d’un diplôme de l’enseignement technologique ou professionnel, ou pour ceux qui visent des formations diplômantes ».

La logique de mise en place d’un dispositif renforcé à l’attention, notamment, des jeunes « sans diplômes » est donc déjà présente dans le droit existant.

En substituant dans cet alinéa aux mots : « les jeunes n’ayant pas achevé un second cycle de l’enseignement secondaire et qui ne sont pas titulaires d’un diplôme de l’enseignement technologique ou professionnel, » les mots : « ceux mentionnés à l’article L. 6325-1-1 », l’alinéa 7 de cet article renforce cette logique en l’étendant à l’ensemble des publics définis comme prioritaires, qui pourront donc, sous la réserve de la conclusion d’un accord de branche à cet effet, bénéficier d’un accroissement de la durée des actions de professionnalisation au-delà de 25 % du total de la durée du contrat. La même remarque que celle faite s’agissant de la modification proposée par l’alinéa 6 au sujet de l’adverbe « notamment » est valable.

● Des modalités particulières de prise en charge de la formation par les organismes paritaires collecteurs agréés

Ces organismes prennent en charge, selon leurs propres critères et des critères conventionnels, le montant de la formation des salariés et de l’activité des tuteurs en fonction de barèmes préétablis.

En application de l’article L. 6332-14 du code du travail, les organismes collecteurs agréés au titre de la professionnalisation et du droit individuel à la formation prennent en charge les actions d’évaluation, d’accompagnement et de formation. Cette prise en charge se fait sur la base de forfaits horaires fixés par convention ou accord collectif de branche.

À défaut, ce forfait est fixé par accord collectif conclu entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés signataires d’un organisme constitutif d’un organisme paritaire interprofessionnel collecteur des fonds de la formation professionnelle continue.

Conformément à l’article D. 6332-87 du code du travail, en l’absence de forfaits fixés par accord, la prise en charge par les organismes collecteurs se fait sur la base de 9,15 euros par heure.

La circulaire de la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle n° 2007-21 du 23 juillet 2007 a précisé que ces forfaits peuvent faire l’objet d’une modulation en fonction de la nature et du coût de la prestation. Ils couvrent les dépenses liées à la réalisation d’actions d’évaluation, d’accompagnement et aux enseignements généraux, professionnels et technologiques (frais pédagogiques, rémunérations, cotisations sociales légales et conventionnelles, frais de transport et d’hébergement, etc.).

De manière à favoriser une prise en charge plus importante des frais de formation des salariés en contrat de professionnalisation par les OPCA, les alinéas 8 et 9 de cet article 12 complètent l’article L. 6332-14 du code du travail d’un nouvel alinéa disposant que la convention ou l’accord collectif relatif à la fixation des forfaits horaires peut fixer « des forfaits horaires spécifiques » pour les contrats de professionnalisation conclus avec les personnes mentionnées à l’article L. 6325-1-1, donc les publics prioritaires.

Par ailleurs, l’employeur se voit financer les dépenses tutorales liées à l’exercice des missions du tuteur du salarié en contrat de professionnalisation dans son entreprise (voir l’encadré ci-après rappelant le rôle du tuteur).

La fonction tutorale aujourd’hui
(articles D. 6324-2 à D. 6324-4 du code du travail)

« Pour chaque salarié en période de professionnalisation, l’employeur peut choisir un tuteur parmi les salariés qualifiés de l’entreprise.

Le salarié choisi pour être tuteur doit être volontaire et justifier d’une expérience professionnelle d’au moins deux ans dans une qualification en rapport avec l’objectif de professionnalisation visé.

L’employeur peut assurer lui-même le tutorat dès lors qu’il remplit les conditions de qualification et d’expérience. Les missions du tuteur sont les suivantes :

1° Accueillir, aider, informer et guider les bénéficiaires des périodes de professionnalisation ;

2° Organiser avec les salariés intéressés l’activité de ces bénéficiaires dans l’entreprise et contribuer à l’acquisition des savoir-faire professionnels ;

3° Veiller au respect de l’emploi du temps du bénéficiaire ;

4° Assurer la liaison avec l’organisme ou le service chargé des actions d’évaluation, de formation et d’accompagnement des bénéficiaires à l’extérieur de l’entreprise ;

5° Participer à l’évaluation du suivi de la formation.

L’employeur laisse au tuteur le temps nécessaire pour exercer ses fonctions et se former.

Lorsqu’il est salarié, le tuteur ne peut exercer simultanément ses fonctions à l’égard de plus de trois salariés bénéficiaires de contrats de professionnalisation ou d’apprentissage ou de périodes de professionnalisation.

L’employeur ne peut assurer simultanément le tutorat à l’égard de plus de deux salariés. »

Les OPCA agréés au titre de la professionnalisation et du droit individuel à la formation peuvent prendre en charge ces coûts, conformément à l’article L. 6332-15 du code du travail. Aux termes de l’article D. 6332-91 du code du travail, le financement des dépenses liées à l’exercice du tutorat est plafonné à 230 euros par mois et par bénéficiaire pour une durée maximale de six mois, ce qui représente une somme globale de 1 380 euros maximum. Les dépenses prises en charge comprennent les rémunérations, les cotisations et les contributions sociales légales et conventionnelles ainsi que les frais de transport.

En outre, le même article L. 6332-15 prévoit aussi la prise en charge des dépenses exposées par les organismes collecteurs agréés au titre de la professionnalisation et du DIF pour chaque salarié ou tout employeur de moins de dix salariés qui bénéficie d’une action de formation en qualité de tuteur. Cette prise en charge est limitée, aux termes de l’article D. 6332-90, à un plafond de 15 euros par heure de formation et à une durée maximale de quarante heures.

Le projet de loi vise à accroître la prise en charge de la fonction tutorale d’une double manière, à la fois au profit des publics prioritaires et par le développement du tutorat externe tel qu’il a été défini par les partenaires sociaux :

– D’une part, les alinéas 11 à 14 ouvrent la possibilité de fixation, par voie conventionnelle, d’un plafond mensuel spécifique des montants pris en charge ainsi que d’une durée spécifique de financement lorsque les contrats de professionnalisation sont conclus avec les personnes mentionnées à l’article L. 6325-1-1, donc les publics prioritaires, en complétant le deuxième alinéa de l’article L. 6332-15 d’une phrase apportant cette précision et en substituant dans le premier alinéa de ce même article une référence au pluriel (« de plafonds mensuels et de durées maximales ») à la référence actuelle au singulier.

Conformément aux explication transmises au rapporteur par les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi, « l’objectif est de faciliter la construction de parcours individualisés, plus longs et [de ce fait] plus coûteux pour l’employeur : c’est pourquoi le projet de loi prévoit une négociation spécifique pour les contrats de professionnalisation conclus par des publics prioritaires. Les branches professionnelles doivent ainsi utiliser les leviers de la prise en charge des coûts liés à l’exercice du tutorat, de la durée des actions de professionnalisation et de la prise en charge financière des actions de formation ».

– D’autre part, les alinéas 15 et 16 complètent ce même article L. 6332-15 d’un nouvel alinéa aux termes duquel : « Ces organismes peuvent également prendre en charge, dans les mêmes conditions, une partie des dépenses de tutorat externe à l’entreprise engagées pour les personnes mentionnées à l’article L. 6325-1-1, les personnes qui ont été suivies par un référent avant la signature du contrat de professionnalisation et les personnes qui n’ont exercé aucune activité professionnelle à plein temps et en contrat à durée indéterminée au cours des trois années précédant la signature du contrat de professionnalisation ».

Ce nouveau dispositif permet donc aussi, dans la logique de l’accord national interprofessionnel, la prise en charge du « tutorat externe » au profit de publics dont la définition est conforme à celle qui avait été retenue par les partenaires sociaux.

*

La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS 244 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 129 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Les partenaires sociaux ont prévu le cofinancement d’un tuteur externe à l’entreprise dans le cadre d’un contrat de professionnalisation pour les personnes les plus éloignées de l’emploi. Toutefois, la durée minimale de la formation reste fixée entre 6 et 12 mois, sauf accord de branche qui peut la porter à 24 mois. La CFE-CGC estime que, pour le public visé, on ne peut attendre de nouvelles négociations et qu’il convient de prévoir cet allongement dès la promulgation de la loi. Tel est le sens de l’amendement AS 129.

M. le rapporteur. Aux termes de la nouvelle rédaction de l’article L. 6325-12 du code du travail, il est déjà prévu une possibilité, pour les publics particulièrement éloignés de l’emploi, que cette durée minimale puisse être allongée jusqu’à 24 mois. Cette possibilité est, certes, conditionnée à la conclusion d’un accord collectif, mais cela correspond à l’équilibre que les partenaires sociaux ont trouvé dans l’accord du 7 janvier. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 129.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 245 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de permettre aux organismes collecteurs de poursuivre la prise en charge financière de la formation de bénéficiaires de contrats de professionnalisation à durée indéterminée ou déterminée, qui seraient rompus pour motif économique.

La Commission adopte l’amendement AS 245.

Puis elle est saisie de l’amendement AS 130 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. Le tutorat externe n’est pas professionnel mais exclusivement social : il vient, en effet, en complément de l’accompagnement de tutorat « classique » en entreprise, pour lequel les fonds de la formation professionnelle sont habilités à intervenir. Il convient d’éviter de créer un effet d’aubaine, dès lors que le tutorat externe correspond à de l’accompagnement en dehors de l’action de formation.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement contredit l’accord du 7 janvier dernier, qui fait de la promotion du tutorat externe un élément de redynamisation des contrats de professionnalisation. Le tutorat par une personne extérieure à l’entreprise permet le suivi de l’intéressé par celui qui l’accompagnait préalablement à la conclusion du contrat.

La Commission rejette l’amendement AS 130.

Elle adopte ensuite l’article 12 ainsi modifié.

Article 13

Modalités de détermination du concours financier apporté par
les personnes ou entreprises employant un apprenti au centre
de formation d’apprentis où est inscrit l’apprenti

Cet article vise à préciser le régime selon lequel une entreprise employant un apprenti pourra s’acquitter de son obligation de financement en matière de taxe d’apprentissage, par l’institution d’un mécanisme de paiement forfaitaire.

1. La question de la détermination du coût d’un apprenti dans un centre de formation d’apprentis

Une entreprise dispose de plusieurs manières de s’exonérer de son obligation de payer la taxe d’apprentissage au titre de la fraction de cette taxe qui est dite part « du quota », entièrement dédiée au financement de l’apprentissage et fixée, depuis le décret n° 2005-1341 du 28 octobre 2005, à 52 % de la taxe due en raison des salaires versés pendant l’année considérée (38) – cette part s’oppose à la fraction dont le montant est désormais fixé à 48 % (dite fraction du « hors quota » ou du barème) et qui concerne les premières formations technologiques et professionnelles.

Ces modalités d’exonération sont les suivantes :

– une première, obligatoire, est liée au versement qui doit être effectué au Trésor public, en application de l’article L. 6241-2 du code du travail, à hauteur de 22 % de la taxe depuis l’entrée en vigueur du décret précité du 28 octobre 2005 ;

– une deuxième est facultative : il s’agit de la possibilité pour l’entreprise de voir tout concours apporté à un centre de formation d’apprentis venir en déduction du montant dû de la taxe d’apprentissage ;

– une troisième est obligatoire : elle concerne de manière spécifique les entreprises employant un apprenti. Celles-ci, depuis la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l’apprentissage, ont l’obligation d’apporter au centre ou à la section d’apprentissage où est inscrit l’apprenti un concours financier, qui vient s’imputer sur la fraction de la taxe d’apprentissage dite du quota.

Cette obligation résultait de plusieurs préoccupations : la nécessité d’affecter de la manière la plus équitable possible la taxe d’apprentissage entre les centres ; l’accroissement de la transparence du système de financement de l’apprentissage ; le souhait de favoriser une relation directe entre l’entreprise et le centre de formation, pour améliorer la régulation de l’offre de formation et son adaptation à la demande des apprentis et des entreprises mais aussi de « responsabiliser les acteurs en " enrichissant " le dialogue sur la formation de l’apprenti, entre l’employeur et le centre de formation des apprentis, d’un " dialogue financier " », pour reprendre l’expression du rapporteur de l’époque (39).

La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a précisé les modalités selon lesquelles ce concours devait être apporté, en insérant dans l’ancien article L. 118-2 du code du travail, devenu l’article L. 6241-4, la règle qui y figure toujours aujourd’hui, selon laquelle ce concours est « au moins égal, dans la limite de cette fraction, au coût par apprenti fixé par la convention de création du centre de formation d’apprentis ou de la section d’apprentissage ».

2. Une difficulté pour prendre connaissance des coûts des formations

Cette règle une fois établie, encore convenait-il de prévoir les modalités de détermination de ces coûts.

Depuis 2002 (et la publication du décret du 24 avril pris en application de la loi de modernisation sociale), existe la règle, prévue aujourd’hui à l’article R. 6241-3 du code du travail, selon laquelle le préfet de région publie, au plus tard le 31 décembre de l’année au titre de laquelle la taxe d’apprentissage est due, la liste, par établissement ou par organisme, des premières formations technologiques et professionnelles, dont l’ouverture ou le maintien ont été arrêtés pour l’année suivante. Pour les formations assurées dans un centre de formation d’apprentis ou dans une section d’apprentissage, cette liste indique le coût par apprenti, communiqué par le président du conseil régional et calculé dans les conditions prévues aux 1° et 2° de l’article R. 6233-9, à savoir un mode de calcul prenant en compte : le coût de formation annuel d’un apprenti, incluant les charges d’amortissement des immeubles et des équipements, calculé pour chacune des formations dispensées ; le coût forfaitaire annuel de l’hébergement, de la restauration et des dépenses de transport par apprenti.

En pratique, force est de constater que cette règle est d’application peu aisée. Des difficultés d’ordres multiples se sont présentées qui ont conduit à une publication incomplète, voire incorrecte de ces coûts (40) : les méthodologies retenues par les différents établissements se sont révélées fort diverses, donnant lieu à des résultats parfois difficilement comparables ; l’accessibilité des listes pour les acteurs intéressés (organismes collecteurs de la taxe professionnelle ou entreprise) a été variable ; le montant élevé de certains coûts affichés a eu pour conséquence la mobilisation de l’ensemble de la fraction du « quota » de la taxe pour les seuls centres formant les apprentis des entreprises contributrices, au détriment de certains centres.

Pour l’ensemble de ces raisons, il a paru nécessaire d’établir un montant forfaitaire du coût par apprenti du centre de formation d’apprenti. C’est cette solution qui avait été retenue dès 2004 sur le fondement d’un arrêté de 1997 puis à partir de 2005, avec l’adoption de l’article 31 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale aux termes duquel « jusqu’au 1er janvier 2008 et par dérogation aux dispositions de l’article L. 118-2 du code du travail, le montant du concours financier prévu au deuxième alinéa de cet article est au moins égal, dans la limite de la fraction de la taxe réservée à l’apprentissage, à un montant fixé par arrêté des ministres chargés de l’emploi et du budget ».

Sur le fondement de cet article, l’arrêté du 28 novembre 2005 relatif au montant minimal du concours apporté par l’employeur d’un apprenti au centre de formation d’apprentis ou à la section d’apprentissage où est inscrit cet apprenti a fixé ce montant minimal au niveau de 1 500 euros par apprenti inscrit dans un centre de formation d’apprentis ou dans une section d’apprentissage au 31 décembre de l’année au titre de laquelle est due la taxe d’apprentissage.

Les alinéas 3 et 4 du présent article 13 s’inspirent de cette solution en complétant la règle prévue aujourd’hui à l’article L. 6241-4 du code du travail d’une phrase selon laquelle : « À défaut de publication de ce coût, le montant de ce concours est égal à un montant forfaitaire fixé par arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle ».

Toutefois, contrairement à la solution qui avait été retenue en 2005, l’arrêté ne devrait pas prévoir de « minimum » : interrogés sur ce point par le rapporteur, les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi ont en effet indiqué que « la situation nest plus celle, transitoire, de 2002-2008, où lobligation minimum était celle du montant forfaitaire. La disposition prévoit aujourdhui un versement forfaitaire pour le cas où, faute de publication des listes de coûts par le préfet avant le 31 décembre de lannée au titre de laquelle la taxe est due, lorganisme collecteur de la taxe dapprentissage ne peut effectuer de vérification quant au montant dû. Mais, en tout état de cause, il est toujours possible à lentreprise de verser plus que ce forfait et, si elle en a connaissance, le coût conventionné ».

*

La Commission examine l’amendement AS 246 du rapporteur.

M. le rapporteur. Afin de faciliter la signature des contrats d’apprentissage, l’amendement prévoit une période d’essai fondée sur le droit commun des contrats à durée déterminée pour les contrats d’apprentissage signés avec un nouvel employeur à la suite de la rupture d’un premier contrat d’apprentissage.

La Commission adopte l’amendement AS 246.

Elle adopte ensuite l’article 13 ainsi modifié.

TITRE IV BIS (nouveau)

EMPLOI DES JEUNES

La Commission adopte l’amendement AS 273 du rapporteur visant à insérer un titre additionnel IV bis après l’article 13.

Article additionnel après l’article 13

Conventions d’objectifs entre l’État et les entreprises ou les branches sur le développement de la formation des jeunes par l’alternance

La Commission examine l’amendement AS 266 du rapporteur.

M. le rapporteur. Notre pays compte actuellement 600 000 jeunes en contrats d’alternance (apprentissage et professionnalisation) quand l’Allemagne, avec une population de 30 % supérieure, recense 1,6 million d’apprentis. L’Allemagne affiche aussi des taux d’emploi et de chômage des jeunes enviables par rapport aux nôtres : en 2007, respectivement 45 % contre 31 % en taux d’emploi et 11 % contre 19 % en taux de chômage.

Si les jeunes en alternance représentaient 5 % des effectifs de salariés (fonction publique comprise), ils seraient en France 1,1 million, soit 500 000 de plus qu’aujourd’hui. L’exemple de nos voisins montre qu’une telle ambition est réalisable, mais il est vrai que l’embauche ne se décrète pas, surtout en période de crise. C’est pourquoi le présent amendement vise à engager les entreprises et leurs fédérations professionnelles dans une démarche volontariste, contractualisée avec l’État, et de moyen terme, avec deux rendez-vous à trois et six ans. Dans le même temps, naturellement, la fonction publique devrait faire un effort comparable. L’annonce d’une possible pénalisation des entreprises qui ne s’engageront pas dans la démarche proposée doit avoir un rôle incitatif.

M. Michel Issindou. Le volontarisme est une bonne chose, mais, avec la crise, le nombre de contrats d’apprentissage baisse. Faute d’avoir rempli leurs carnets de commandes, les entreprises ne vont pas embaucher pour faire plaisir au législateur. Comment comptez-vous atteindre concrètement cet objectif ?

M. Jean-Patrick Gille. Je trouve l’idée intéressante, mais cette disposition a-t-elle sa place dans la loi ?

M. Dominique Tian. En dépit de son caractère incantatoire, je trouve cet amendement très bon, car en matière d’apprentissage, nous sommes très en retard par rapport à nos voisins. Le système est en panne, le rapporteur a raison de le souligner.

M. le secrétaire d’État. Le rapporteur présente quatre amendements très intéressants concernant l’emploi des jeunes. Certains s’écartent peut-être d’une conception stricte du rôle de la loi, mais si nous ne mettons pas la pression sur les entreprises en les menaçant de dispositions coercitives, nous ne parviendrons pas à enclencher un mouvement positif.

De même, je suis favorable à l’amendement sur les clauses sociales, à celui concernant les organismes privés de placement – même si mon administration se montre réticente – ainsi qu’à la disposition sur le tutorat.

La Commission adopte l’amendement AS 266.

Article additionnel après l’article 13

Généralisation des clauses d’insertion des jeunes dans les marchés publics

Puis elle examine l’amendement AS 267 du rapporteur.

M. le rapporteur. Depuis 2006, le code des marchés publics autorise formellement les clauses d’insertion dans les marchés. Les organismes qui y recourent, comme l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, font état des résultats ainsi obtenus. Une circulaire du 3 décembre 2008 destinée à promouvoir « l’exemplarité de l’État au regard du développement durable » fixe pour 2012 l’objectif, dans les types d’achats à fort contenu de main d’œuvre, de 10 % au moins du montant des achats courants de l’État réalisés par des publics ou organismes relevant de l’insertion par l’activité économique ou des structures employant une majorité de travailleurs handicapés. Le présent amendement propose de généraliser, à titre temporaire en réponse à la situation conjoncturelle (mais sans exclure une pérennisation de la mesure en fonction de ses résultats), le principe des clauses d’insertion dans l’ensemble des marchés publics, en ciblant spécifiquement les jeunes non qualifiés au regard de la gravité particulière de la dégradation de l’emploi qui les concerne actuellement.

Je propose donc qu’à titre expérimental, et dans le respect du code des marchés publics, l’État, les collectivités et les établissements publics prévoient des clauses d’exécution de leurs marchés stipulant que, pour certaines catégories d’achats et au-dessus de certains montants de marché, 5 % au moins du volume des services, fournitures ou travaux en cause soient produits par des jeunes de moins de vingt-six ans peu ou pas qualifiés.

M. Michel Heinrich. Ne serait-il pas plus judicieux de parler de « 5 % des heures travaillées » ?

M. le rapporteur. Le dispositif peut également concerner un marché de produits.

M. le secrétaire d’État. La publication du décret sera l’occasion de préciser les choses.

M. Jean-Patrick Gille. Je suis surpris que le rapporteur dépose une série d’amendements sur la jeunesse, alors que la commission Hirsch n’a pas encore terminé ses travaux. Il s’agit, certes, de dispositions expérimentales, mais tout cela relève-t-il bien du travail législatif ? Même si nous sommes dans l’ensemble plutôt favorables à ces propositions, le fait de réécrire ainsi des pans entiers de la loi finit par poser problème. Que ce soit ou non lié au nouveau Règlement, je note en tout état de cause un changement dans le fonctionnement de notre commission.

La Commission adopte l’amendement AS 267.

Article additionnel après l’article 13

Conventions entre le préfet et les opérateurs privés de placement relatives aux offres d’emploi non pourvues

Elle examine ensuite l’amendement AS 278 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de permettre, à titre expérimental, au représentant de l’État dans certains départements de conclure avec les opérateurs privés de placement des conventions relatives à l’identification des offres d’emploi non pourvues et à la mutualisation de données au sein du service public de l’emploi, et déterminant des objectifs de placement des demandeurs d’emploi et d’accompagnement dans l’emploi des personnes embauchées. En cette période de crise, il est en effet essentiel de se donner tous les moyens pour favoriser l’identification des offres d’emplois non pourvus et faciliter l’accompagnement des demandeurs d’emploi vers ces emplois.

M. Jean-Patrick Gille. Les opérateurs privés de placement travaillent plutôt avec Pôle emploi. Or, la coordination entre les différents acteurs est déjà problématique : pourquoi y ajouter le préfet ? Déjà, dans certaines régions, les directeurs de Pôle emploi refusent la tutelle du préfet de région. Il serait préférable d’éviter de telles difficultés au niveau départemental.

Lors de la mise en place du contrat d’autonomie, on avait envoyé les opérateurs privés de placement sur le terrain, au motif que tous les jeunes ne fréquentent pas les missions locales. Ces dernières l’avaient interprété comme un signe de défiance. Finalement, il a fallu demander aux missions locales de travailler avec les opérateurs privés de placement, ce qui paraît légitime, et de redéfinir leurs modes de collaboration. Le résultat de tout cela, c’est une faible montée en charge du contrat d’autonomie. J’imagine qu’en faisant état des réserves de son administration, le secrétaire d’État songeait à cette situation.

M. le rapporteur. Il ne s’agit pas des appels à projet lancés au niveau national, qui aboutissent à ce que des opérateurs privés de placement bénéficient de financements, mais d’expérimentations menées au niveau local, pour lesquels la contribution des opérateurs privés ne fait pas l’objet d’une convention financière.

M. Jean-Patrick Gille. J’ai bien compris l’idée, mais est-il nécessaire de recourir à la loi ? Rien n’empêche Pôle emploi de procéder à de telles expérimentations ! Je crains que cette disposition ne soit source de difficultés et de tensions. Nous devrions en discuter d’abord avec les acteurs de terrain.

Mme Monique Iborra. Sur le terrain, c’est en effet la confusion la plus totale. Plus personne ne sait qui fait quoi ; même les préfets sont en difficulté. Ce que vous mettez en place aujourd’hui, monsieur le secrétaire d’État, est source de dysfonctionnements. Quant à ceux qui parviennent à travailler correctement, l’État leur met des bâtons dans les roues ! Ne vous étonnez pas si, après cela, les acteurs locaux refusent d’accompagner et de financer les politiques de l’État.

Si vous interrogez vos services, monsieur le secrétaire d’État, et s’ils sont sincères, vous comprendrez qu’ils ne vont pas du tout dans le sens que vous indiquez. La réalité, c’est que tout est bloqué.

M. le rapporteur. Aujourd’hui, Pôle emploi traite environ 30 à 40 % des offres. Il reste donc des possibilités. J’ai déjà mis en œuvre le dispositif proposé avec le préfet : il donne des résultats.

M. le secrétaire d’État. Je ne peux pas, madame Iborra, vous laisser attaquer ainsi mon administration, qui veille au maintien de l’équité républicaine à l’échelle du territoire. Sur le plan politique, nous pouvons avoir des divergences d’approche concernant le rôle de l’État et des régions, mais ne remettez pas en cause une administration qui applique loyalement les orientations politiques du Gouvernement.

Mme Monique Iborra. Loyalement, sans doute, mais sous votre impulsion, l’administration en vient à déstabiliser les acteurs et à mettre la pagaille sur le terrain.

M. le secrétaire d’État. Je le répète, vous pouvez mettre en cause mon travail, pas celui de mes services.

La Commission adopte l’amendement AS 278.

Article additionnel après l’article 13

Autorisation des entreprises à imputer sur leur obligation légale
de financement de la formation professionnelle une part de
leurs dépenses au titre du tutorat au profit des jeunes

Elle examine ensuite l’amendement AS 268 du rapporteur.

M. le rapporteur. Dans le cadre des mesures conjoncturelles nécessaires pour favoriser l’insertion professionnelle des jeunes, il est proposé, à titre expérimental et donc temporaire, d’autoriser les entreprises à imputer sur leur obligation légale de financement de la formation professionnelle continue une part de la rémunération de leurs salariés tuteurs de jeunes (part correspondant à cette activité de tutorat), ainsi que les éventuelles gratifications accordées à ces tuteurs à ce titre.

M. Jean-Patrick Gille. En quoi le dispositif est-il expérimental ?

M. le rapporteur. Son application est limitée dans le temps.

M. le secrétaire d’État. L’idée est née, pendant la présidence française de l’Union européenne, de la comparaison avec la situation d’autres pays européens.

La Commission adopte l’amendement AS 268.

Article additionnel après l’article 13

Prise en compte des acquis des apprentis n’ayant pas obtenu de diplôme pour l’obtention d’un certificat de qualification professionnelle

Puis elle est saisie de l’amendement AS 269 du rapporteur.

M. le rapporteur. Si un jeune en apprentissage échoue au brevet d’études professionnelles ou au certificat d’aptitude professionnelle, il n’a aucune qualification. À titre expérimental, l’amendement tend donc à ouvrir aux apprentis, ayant achevé leur formation sans que celle-ci soit sanctionnée par la validation d’un diplôme ou d’un titre, la possibilité de demander à bénéficier de la prise en compte de leurs acquis, en vue de l’obtention d’un certificat de qualification professionnelle.

La Commission adopte l’amendement AS 269.

Article additionnel après l’article 13

Attribution d’une autorisation de travail de droit aux étrangers
autorisés à séjourner en France pour la conclusion d’un contrat d’apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée

Elle examine ensuite l’amendement AS 270 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le présent amendement vise à lever un obstacle juridique important à la continuité de la formation de certains jeunes étrangers, pourtant en situation régulière. Ces jeunes sont scolarisés dans l’Éducation nationale. Mais, en revanche, quand la poursuite de leur cursus implique la signature d’un contrat de travail, ce qui est le cas pour les formules d’alternance qui ne sont pas sous statut scolaire (apprentissage ou contrat de professionnalisation), il est obligatoire pour eux d’obtenir une autorisation de travail. Certains titres de séjour valent autorisation de travail, mais pas tous : ce n’est pas le cas, notamment, des autorisations provisoires de séjour délivrées aux demandeurs d’asile pendant que l’Office français pour la protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) instruit leur demande ; en outre, on sait que des titres de séjour autorisant à travailler peuvent être délivrés à des étrangers, sur le fondement d’un contrat de travail passé en France, mais il est précisé que cette possibilité ne s’applique pas aux contrats aidés, aux contrats d’apprentissage et à ceux de professionnalisation ; de même, il est interdit aux étrangers admis en tant qu’étudiants (détenteurs d’une carte de séjour « étudiant ») de conclure un contrat d’apprentissage, sauf pour certains masters. Ce régime restrictif, qui écarte de l’alternance des jeunes étrangers qui sont pourtant en situation régulière, présente un caractère discriminatoire et réduit les chances d’insertion de jeunes, dont la plupart resteront sur le sol national et finiront par obtenir un titre de séjour long ; c’est pourquoi il est nécessaire de faire évoluer le droit sur ce point.

M. le secrétaire d’État. Je lève le gage.

La Commission adopte l’amendement AS 270 ainsi rectifié.

Article additionnel après l’article 13

Prise en compte des jeunes effectuant un volontariat international en entreprise pour l’application du dispositif de majoration du taux de la taxe d’apprentissage prévu à l’article 225 du code général des impôts

Puis, elle est saisie de l’amendement AS 37 de M. Michel Herbillon.

M. Michel Herbillon. L’amendement vise à ancrer le volontariat international en entreprise dans la politique d’emploi en faveur des jeunes. En effet, bien que cette formule soit un grand succès, elle risque de connaître un recul, car elle concerne des secteurs en crise.

Les entreprises de plus de 250 salariés, qui ne justifient pas d’un quota de jeunes de moins de vingt-six ans sous contrat de formation en alternance, subissent une majoration de la taxe d’apprentissage. Il est proposé que les jeunes effectuant un volontariat international en entreprise puissent être comptabilisés dans ce quota.

Je rappelle que le volontariat international en entreprise constitue souvent la première expérience professionnelle, qu’il se déroule à l’étranger et est donc particulièrement formateur. Il favorise l’emploi des jeunes, puisque 75 % des personnes qui effectuent un volontariat international en entreprise sont ensuite engagées par l’entreprise concernée.

M. le rapporteur. Avis très favorable, sous réserve que le Gouvernement lève le gage.

M. le secrétaire d’État. Je suis d’accord, car valoriser le volontariat international en entreprise est une bonne chose.

La Commission adopte l’amendement AS 37 ainsi rectifié.

Article additionnel après l’article 13

Évaluation et financement de l’action des missions locales
au profit de l’insertion professionnelle des jeunes

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 271 du rapporteur.

M. le rapporteur. Alors que l’emploi des jeunes constitue une priorité nationale, le réseau des missions locales, chargé de leur accompagnement, doit donner la priorité à leur insertion professionnelle. Les résultats obtenus en la matière doivent donc être mesurés et le financement des missions locales conditionné à ces résultats.

M. Jean-Patrick Gille. Je suis surpris par cet amendement car, ayant participé à une mission locale, je sais que cette disposition existe déjà : c’est la convention pluriannuelle d’objectifs. Chaque année, une part de la subvention est liée au résultat d’une évaluation menée par la direction du travail sur la base de trente-cinq critères.

Il est tout à fait injuste d’affirmer qu’il n’y a aucune évaluation. Mieux vaudrait augmenter la part de financement liée à l’évaluation ou simplifier les critères. Une fois encore, veillons à ne pas envoyer de signaux de défiance. Enfin, cette question relève de la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle et des directions du travail, non de la loi.

M. le rapporteur. L’amendement n’est pas un signal de défiance. Il vise seulement à codifier les bonnes pratiques, afin de les généraliser.

L’amendement AS 271 est adopté.

Article additionnel après l’article 13

Extension du réseau des écoles de la deuxième chance

La Commission examine ensuite l’amendement AS 272 du rapporteur.

M. le rapporteur. Les Écoles de la deuxième chance (E2C) ont pour objet de proposer une formation à des jeunes sortis sans diplôme du système scolaire. Leur démarche pédagogique se fonde sur l’analyse des souhaits des jeunes quant à l’emploi qu’ils veulent occuper, la construction d’un projet personnalisé en conséquence et le recours important à l’alternance. Le réseau de ces écoles connaît un développement rapide et des résultats très appréciables : il s’adresse effectivement à des jeunes en situation défavorisée (51 % proviennent des quartiers de la politique de la ville et 93 % n’ont pas validé le niveau V de formation, c’est-à-dire le CAP) et cependant trois jeunes sur cinq connaissent une « sortie positive » : un accès à l’emploi durable, à la formation ou à l’alternance.

Dans le discours sur l’emploi des jeunes qu’il a prononcé le 24 avril dernier, le Président de la République a regretté que le réseau de ces écoles ne couvre qu’imparfaitement le territoire (un quart des départements). Il a également annoncé le financement par l’État, pour 26 millions d’euros, d’un renforcement considérable de ce réseau, qui devrait d’ici fin 2010 passer d’une offre de 4 800 places à une offre de 12 000 places. Le présent amendement pose le principe selon lequel le déploiement des nouveaux sites devra assurer, conformément aux souhaits du Président de la République, une couverture complète et équilibrée du territoire.

M. Jean-Patrick Gille. Cette mesure a déjà été mise en place par voie de circulaire !

Je sais bien que chaque nouveau ministre cherche à laisser son empreinte, mais je vous mets en garde : les écoles de la deuxième chance sont un dispositif d’initiative locale, bénéficiant souvent de l’aide des régions et parfois du Fonds social européen. Je crains, si l’amendement est adopté, que les préfets ne se mettent à convoquer tout le monde sur ce sujet, ce qui serait contre-productif. Arrêtons d’ajouter systématiquement des bouts de loi ! L’amendement n’apportera rien. En revanche, en poussant les préfets à faire du zèle, il pourrait menacer les bonnes pratiques déjà mises en place en donnant le sentiment que l’État a désormais la main sur tous ces dispositifs. Je vous appelle donc à faire preuve de modération.

Mme Monique Iborra. Les régions sont les premiers financeurs des écoles de la deuxième chance. Aujourd’hui que l’État les découvre, il veut intimer aux collectivités d’en créer partout, au prétexte qu’il participera à leur fonctionnement ? C’est spécialement maladroit, mais aussi inefficace, parce qu’il ne suffira pas que le préfet décide pour que les régions acceptent de financer.

M. le rapporteur. Le Président de la République a regretté plusieurs fois que les écoles de la deuxième chance ne couvrent qu’imparfaitement le territoire et a annoncé un financement de 26 millions pour y remédier. Ce n’est qu’une partie des sommes nécessaires, mais c’est un pas vers leur généralisation.

La Commission adopte l’amendement AS 272.

TITRE V

GESTION DES FONDS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Article 14

Missions des organismes paritaires collecteurs agréés

Cet article a deux objets principaux : d’une part, il vise à redéfinir les missions des OPCA en leur donnant notamment des missions nouvelles à l’égard des petites et moyennes entreprises ; d’autre part, il modifie les modalités de gestion des sommes qui leur sont versées au titre de la formation professionnelle continue par les employeurs pour renforcer la formation dans les entreprises de moins de cinquante salariés.

Préalablement, l’alinéa 1 de cet article 14 procède à l’abrogation des sous-sections 2 et 4 de la section II (« Employeurs de moins de dix salariés ») du chapitre Ier (« Participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue ») du titre III (« Financement de la formation professionnelle continue ») du livre III (« La formation professionnelle continue ») de la sixième partie (« La formation professionnelle tout au long de la vie ») du code du travail :

– la sous-section 2, intitulée « dépenses libératoires », relative aux dépenses des entreprises de moins de dix salariés, est supprimée car, s’agissant de ces entreprises, le seul mode libératoire de la contribution au titre des obligations en matière de formation professionnelle est un versement à un OPCA, en application de l’article R. 6331-2 du code du travail. Ces dispositions, insérées dans le code à l’occasion de la recodification du code du travail, n’ont pas lieu d’être ;

– la sous-section 4, intitulée « déclaration fiscale », ne comporte aujourd’hui aucune disposition et constitue d’une certaine manière une « coquille vide » : l’article L. 6331-7, qu’elle contenait, a été abrogé par la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007. Là aussi, il s’agit de procéder à un « toilettage » du code.

En conséquence de l’abrogation de ces deux sous-sections, ce même alinéa 1 prévoit la renumérotation des sous-sections 3 et 5, qui deviennent respectivement les sous-sections 2 et 3.

1. La redéfinition des missions des organismes collecteurs agréés

Le chapitre II du titre III (« Financement de la formation professionnelle continue ») du livre III (« La formation professionnelle continue ») de la sixième partie (« La formation professionnelle tout au long de la vie ») du code du travail, consacré aux organismes, est intitulé : « Organismes collecteurs agréés ». Il comporte l’ensemble des dispositions de nature législative aujourd’hui consacrées au statut des organismes chargés de la collecte des fonds versés par les entreprises au titre de leurs obligations en matière de formation professionnelle.

En pratique, ces organismes sont souvent désignés par l’abréviation bien connue d’OPCA, pour organismes paritaires collecteurs agréés. Mais, comme l’indique l’intitulé de ce chapitre II, la dénomination la plus générale est celle d’ « organismes collecteurs agréés » car ceux-ci peuvent prendre la forme d’OPCA mais aussi celle de fonds d’assurance-formation, évoqués à ce même chapitre (articles L. 6332-7 et suivants). Comme l’ont précisé au rapporteur les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi, en dépit de ces dénominations diverses, il faut considérer que « les FAF et les OPCA ont le même objet, les mêmes missions et le même mode de fonctionnement ». Du point de vue de la rationalité juridique, il aurait peut-être été plus simple de nen faire quune seule catégorie, mais ces dénominations distinctes correspondent aussi à une histoire et le présent projet na pas entendu revenir sur cette diversité de dénominations.

Le premier article de ce chapitre II, l’article L. 6332-1, ne comporte pas formellement de définition des organismes collecteurs mais dispose que « l’organisme collecteur paritaire habilité à recevoir les contributions des employeurs au titre du chapitre Ier [soit au titre de la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue] doit être agréé par l’autorité administrative » et souligne que cet organisme peut avoir une compétence nationale, interrégionale ou régionale.

a) La redéfinition des missions des organismes collecteurs par les partenaires sociaux dans l’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009

L’article 53 de l’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 sur le développement de la formation tout au long de la vie professionnelle, la professionnalisation et la sécurisation des parcours professionnels consacre son article 53 à la définition du rôle et des missions des OPCA. Cet article comporte de nombreux développements, que l’on peut ainsi résumer :

– l’article pose un certain nombre de missions fondamentales des OPCA. C’est en particulier l’objet de ses quatre premiers alinéas aux termes desquels :

« Les OPCA, dans le cadre des accords de branche et des accords conclus entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés signataires de l’accord constitutif d’un OPCA interprofessionnel ont pour rôle et missions :

– de mener une politique incitative au développement de la professionnalisation et de la formation professionnelle continue des salariés ainsi que de la sécurisation des parcours professionnels, au bénéfice des salariés, des jeunes et des demandeurs d’emploi,

– de favoriser la mise en œuvre d’une politique incitative à la professionnalisation des salariés, telle que définie par l’entreprise dans le cadre de son plan de formation,

– d’informer, sensibiliser et accompagner les entreprises, en particulier, les TPE-PME, dans l’analyse et la définition de leurs besoins en matière de formation professionnelle incluant :

– l’aide à l’identification des compétences et qualifications mobilisables au sein de l’entreprise et à la définition des besoins collectifs et individuels au regard de la stratégie de l’entreprise et en prenant en compte les objectifs définis par les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences lorsqu’ils existent ; (…) » ;

– il détaille un certain nombre de modalités pratiques de mise en œuvre de ces missions, par exemple le fait que les OPCA pourront prendre en charge les coûts de diagnostics des petites et moyennes entreprises réalisés pour assurer leurs missions, ou la possibilité de s’appuyer sur les travaux des observatoires prospectifs des métiers et des qualifications et les résultats des missions d’observation, ainsi que les résultats des analyses conduites par les commissions paritaires nationales de l’emploi et les commissions paritaires interprofessionnelles régionales pour l’emploi ;

– il prévoit la possibilité de mise en œuvre de financements complémentaires par les OPCA, que ceux-ci proviennent du nouveau fonds de sécurisation (voir sur cette question le commentaire de l’article 9 du projet de loi), de l’État, du Fonds social européen (FSE), des régions ou de Pôle emploi ;

– il renvoie à des accords de branche et des accords conclus entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés signataires de l’accord constitutif d’un OPCA interprofessionnel le soin de définir les modalités selon lesquelles les commissions paritaires nationales de l’emploi et la commission paritaire nationale d’application de l’accord assurent la mise à jour des priorités définies par ces accords.

Dans la lettre paritaire consécutive à l’accord national interprofessionnel, relative aux missions et critères d’agréments des OPCA, les partenaires sociaux sont aussi revenus sur ces dispositions (voir en annexe le texte intégral de la lettre paritaire).

b) Une transposition par le projet de loi

Le présent article vise à transposer celles des dispositions contenues dans cet article 53 qui ont valeur législative. Les modalités de mise en œuvre des missions n’entrent pas a priori dans cette catégorie mais revêtiraient tout au plus une valeur réglementaire. La question des dispositions conventionnelles ne se pose quant à elle bien sûr pas.

C’est pourquoi cet article 14 modifie le chapitre II « Organismes collecteurs agréés », du titre III du livre III de la sixième partie du code du travail (alinéa 2 de l’article), d’une part en définissant les missions des OPCA, d’autre part en leur donnant expressément la possibilité de conclure avec l’État des conventions de financement.

● La détermination des missions des organismes collecteurs

L’article L. 6332-1 du code du travail consacré, de manière générale, aux organismes collecteurs paritaires ne comporte pas de définition de leurs missions.

Les alinéas 3 à 5 de cet article 14 insèrent après l’article L. 6332-1 précité un nouvel article L. 6332-1-1 de manière à prévoir cette définition : aux termes du premier alinéa de cet article, « l’organisme collecteur paritaire agréé contribue, selon les modalités prévues à l’article L. 6332-7, au développement de la formation professionnelle continue et de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences au moyen de l’identification et de l’analyse des besoins en terme de compétences ».

Cette définition appelle les observations suivantes :

– la mission, centrale dans l’accord des partenaires sociaux, de contribution à la formation professionnelle continue, de même que celle de contribution à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, sont introduites dans le texte.

– la question, évoquée par l’accord également, des moyens, à savoir l’identification et l’analyse des besoins en termes de compétences, fait de même l’objet d’une transposition.

– cet alinéa prévoit enfin un renvoi aux « modalités prévues à l’article L. 6332-7 ».

De fait, les alinéas 19 et 20 du présent article complètent le premier alinéa de cet article L. 6332-7. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 6332-7, consacré aux fonds d’assurance-formation (FAF), « les fonds d’assurance-formation destinés aux salariés d’une ou plusieurs branches professionnelles contribuent au développement de la formation professionnelle continue ». Compte tenu de l’existence de cette base juridique, le projet de loi prend aussi appui sur cette disposition pour définir les missions des organismes collecteurs agréés (on a vu plus haut l’équivalence juridique entre organismes collecteurs agréés, OPCA et FAF). Il complète donc son premier alinéa de trois phrases qui reprennent expressément le contenu de l’accord du 7 janvier 2009 :

– les organismes collecteurs concourent notamment à l’information, la sensibilisation et l’accompagnement des entreprises, en particulier des petites et moyennes entreprises, pour l’analyse et la définition de leurs besoins en matière de formation professionnelle.

– ils participent également à l’identification des compétences et des qualifications mobilisables au sein de l’entreprise et à la définition des besoins collectifs et individuels au regard de la stratégie de l’entreprise, en prenant en compte les objectifs définis par les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

– ils peuvent conclure les conventions mentionnées au dernier alinéa de l’article L. 6332-1-1, à savoir les conventions dont l’objet est de définir la part de ses ressources qu’il peut affecter au cofinancement d’actions en faveur de la formation professionnelle et du développement des compétences des salariés et des demandeurs d’emploi (voir infra).

Les deux premières phrases font expressément référence aux missions telles que définies par l’accord. La dernière phrase procède par renvoi à l’article L. 6332-1-1, alors même qu’on a vu que cet article L. 6332-1-1 procède lui-même à une référence à l’article L. 6332-7 : ce jeu de renvois mutuels entre les deux articles se justifie par la construction actuelle du code du travail, qui prévoit des dispositions en deux endroits (articles L. 6332-1 et suivants d’une part, articles L. 6332-7 et suivants d’autre part), pour désigner une même réalité.

● La conclusion de conventions entre les organismes collecteurs et l’État

Aux termes de l’alinéa 5 de cet article 14, est prévu un deuxième alinéa à l’article L. 6332-1-1, aux termes duquel un OPCA « peut conclure avec l’État des conventions dont l’objet est de définir la part de ses ressources qu’il peut affecter au cofinancement d’actions en faveur de la formation professionnelle et du développement des compétences des salariés et des demandeurs d’emploi ».

Comme l’ont précisé les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi au rapporteur, cette disposition renvoie à des accords tels ceux conclus aujourd’hui par l’État avec le secteur de l’industrie textile dans le cadre de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

L’exposé des motifs du projet de loi précise qu’un décret viendra compléter ces dispositions législatives afin d’identifier la mission d’intérêt général confiée aux OPCA en matière de conseil auprès des petites et moyennes entreprises.

● Des dispositions de nature réglementaires annoncées sur les modalités de gestion des organismes collecteurs

Par ailleurs, selon l’exposé des motifs également, des dispositions visant d’une part à une meilleure transparence de la gestion des OPCA et d’autre part à l’optimisation des financements collectés feront également l’objet de dispositions réglementaires.

Interrogés sur ce point, les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi ont fait savoir au rapporteur que « le décret pourra prévoir de rendre publiques, aux termes des règles de procédures contradictoires prévues par la règlementation les décisions définitives prises par l’autorité administrative à l’issue des contrôles des dépenses de formation. Il interdira le cumul entre les responsabilités exercées au sein des OPCA et celles exercées au sein d’un organisme de formation. Il fixera les règles selon lesquelles les OPCA peuvent contracter avec les organismes de formation et imposera de rendre publique chaque année la liste des organismes de formation avec lesquels ils ont contracté ».

2. Une modification pour coordination s’agissant des règles applicables aux excédents financiers des organismes collecteurs

L’article L. 6332-6 du code du travail renvoie dans sa version actuelle à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer les conditions d’application de la section générale du chapitre II dédié aux OPCA relatives aux règles applicables aux excédents financiers dont est susceptible de disposer l’organisme collecteur paritaire agréé et les conditions d’utilisation de ces fonds à des fins de formation professionnelle, en particulier sous la forme d’une compensation entre organismes collecteurs paritaires agréés.

Aux termes des alinéas 15 et 16 de l’article 14, la référence à la définition réglementaire des excédents financiers des OPCA est précisée ; désormais, elle inclut non seulement les sommes destinées à financer la formation professionnelle mais aussi celles affectées : au financement d’actions de maintien ou d’accès à l’emploi ; au développement des compétences ; au financement d’études et d’actions de promotion.

Par ailleurs, la référence au financement de la formation professionnelle est précisée, puisque celle-ci est déterminée comme étant celle réalisée « notamment en faveur des actifs peu ou pas qualifiés et des petites et moyennes entreprises ».

Cette redéfinition est liée à la création du nouveau fonds de sécurisation par l’article 9 du présent projet de loi, conformément à l’accord des partenaires sociaux du 7 janvier 2009. Ce fonds a vocation à se substituer à l’actuel Fonds unique de péréquation (FUP), dont la mission, aux termes d’actuel article L. 6332-18 du code du travail, est de « gérer les excédents financiers dont peuvent disposer les organismes collecteurs paritaires agréés ».

Or le nouveau fonds de sécurisation, par-delà la mission de péréquation qu’il conserve, se voit confier la mission de contribution aux actions de formation professionnelle concourant à la qualification et à la requalification des salariés et demandeurs d’emploi, notamment en faveur : des salariés les plus exposés au risque de rupture de leur parcours professionnel ; des salariés peu ou pas qualifiés ; des salariés n’ayant pas bénéficié d’une action de formation depuis cinq années ; des salariés alternant fréquemment périodes de travail et de chômage ; des salariés des petites et moyennes entreprises ; des demandeurs d’emploi ayant besoin d’une formation pour favoriser leur retour à l’emploi. Par ailleurs, il aura aussi la charge de financer des études et des actions de promotion.

Le présent article tire donc les conséquences de la redéfinition de ces missions.

3. Les modalités de gestion des sommes versées au titre de la formation professionnelle continue aux organismes collecteurs par les employeurs

De manière à favoriser le développement de la formation dans les entreprises de moins de cinquante salariés, cet article tend aussi à modifier les modalités de gestion des sommes versées aux OPCA par les employeurs. La centaine d’organismes paritaires collecteurs agréés existant aujourd’hui – 97 en 2007 – a comptabilisé, en 2007 également, une collecte globale de 5,745 milliards d’euros, ce qui représente une progression de 4 % en un an, et atteste l’importance de l’enjeu financier en présence.

a) Le régime actuel

● Le principe de mutualisation dans une section particulière

Les modalités de gestion des fonds de la formation professionnelle par les OPCA sont définies aujourd’hui aux articles L. 6332-3 et suivants du code du travail.

Aux termes de l’article L. 6332-3, « les sommes versées au titre du développement de la formation professionnelle continue par les employeurs de moins de dix salariés sont gérées paritairement au sein d’une section particulière de l’organisme collecteur paritaire agréé ».

Les articles R. 6332-36 et R. 6332-37 du code du travail précisent que les organismes collecteurs agréés définissent les priorités, les critères et les conditions de prise en charge des demandes présentées par les employeurs.

En pratique, les organismes constituent en leur sein une section particulière, distincte des autres sections, pour assurer la gestion et suivre l’emploi des sommes ainsi collectées, qui ont été dès leur réception mutualisées au sein de cette section particulière.

L’exigence de la constitution d’une section particulière pour la gestion des fonds de la formation professionnelle issus des versements par les employeurs de moins de dix salariés remonte à la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 et était destinée à isoler, donc préserver, les fonds au profit de la formation professionnelle des plus petites entreprises.

● La possibilité d’une mutualisation élargie en matière de plans de formation

L’article L. 6332-3 du code du travail prévoit que la mutualisation des fonds peut être élargie par convention de branche ou accord interprofessionnel étendu à l’ensemble des contributions perçues au titre du plan de formation par l’OPCA.

L’article R. 6332-49 précise que cela permet à l’OPCA d’« affecter les versements des employeurs de dix salariés et plus au financement des plans de formation présentés par les diverses entreprises adhérant à l’organisme, quelle que soit leur taille », donc y compris les entreprises de moins de dix salariés. En revanche, cet article ne mentionne pas la possibilité de l’affectation des versements des employeurs de moins de dix salariés au financement des plans de formation de toutes les entreprises : la fongibilité ainsi établie peut donc être dite « asymétrique ».

L’organisme collecteur doit transmettre au ministre chargé de la formation professionnelle un document annuel permettant de suivre l’emploi des fonds collectés au titre de la participation des employeurs de moins de dix salariés.

En 2007, sur l’ensemble des charges des organismes collecteurs agréés au titre des plans de formation des employeurs de dix salariés et plus, un montant de 1,4 million d’euros a été transféré dans le cadre dit de la mutualisation élargie tel que défini à l’article R. 6332-49 du code du travail (41).

b) Le problème posé

La mise en œuvre de cette règle soulève en pratique un certain nombre d’interrogations. En particulier, elle ne suffirait pas à pallier les inégalités entre les entreprises. Le rapport présenté par M. Bernard Seillier (42) faisait ainsi le constat suivant : « En réalité, au niveau macroéconomique, la mutualisation par OPCA de branche se traduit par des transferts des petites entreprises, peu utilisatrices de formations et pour lesquelles l’obligation légale ne constitue qu’un prélèvement parmi d’autres, vers les grandes entreprises, volontiers consommatrices de formation continue, alors bénéficiaires nettes ».

Il est vrai que ce constat doit être nuancé, pour tenir compte des différentes contributions. Ainsi, l’annexe au projet de loi de finances pour 2009 consacrée à la formation professionnelle montre que la mutualisation est faible pour le plan de formation et le congé individuel de formation, au titre desquelles les entreprises ont tendance à consommer ce qu’elles ont versé.

En revanche, la mutualisation au titre de la professionnalisation serait davantage bénéfique pour les entreprises de moins de 10 salariés. À ce titre, en 2006, les entreprises de moins de 10 salariés ont contribué à hauteur de 7 % des cotisations versées et bénéficié de 27 % de la dépense des OPCA-professionnalisation. Au-delà de 10 salariés, les entreprises ont moins recours au contrat de professionnalisation et récupèrent moins de crédits qu’elles n’en ont versés. Il n’en reste pas moins que l’effet redistributif tend à se réduire sur le moyen terme. En 2004, les entreprises de moins de 10 salariés contribuaient déjà à hauteur de 7 % des cotisations versées, mais bénéficiaient de 42 % de la dépense des OPCA pour la professionnalisation : la réduction des écarts provient de la forte utilisation des périodes de professionnalisation par les grandes entreprises. Celles de plus de 200 salariés consomment 60 % des périodes (33 % pour les entreprises de 200 à 1999 salariés et 27 % pour celles de 2 000 salariés ou plus). Le schéma présenté ci-après synthétise ces évolutions.

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 sur la formation professionnelle.

Ce constat avait été établi par le groupe de travail présidé par M. Pierre Ferracci en 2008 : « Pour les entreprises qui font le choix de verser leur contribution sur le plan à un OPCA, les contributions collectées sont de droit mutualisées. Pour autant, les règles de redistribution font qu’il existe un « droit de tirage » implicite pour l’entreprise payeuse à due concurrence des sommes versées au titre du plan de formation. Eu égard à l’utilisation de ces sommes par les entreprises de 10 salariés et plus dans le cadre du plan de formation, comme l’ont montré les travaux présentés durant les réunions du groupe multipartite, cette situation limite souvent de facto le redéploiement des grandes entreprises vers les petites entreprises. À l’inverse, les sommes destinées à la professionnalisation font l’objet d’une redistribution des grandes entreprises vers les plus petites, même si le constat est à nuancer car ce processus semble aujourd’hui diminuer, notamment en raison de la montée en puissance de la professionnalisation dans les grandes entreprises ».

c) Le dispositif proposé

De manière à réduire les inégalités liées à une insuffisance de mutualisation des fonds de la formation professionnelle entre les différentes entreprises en fonction de leur taille, cet article vise à modifier les modalités de la gestion des fonds des OPCA.

● Deux sections distinctes pour les entreprises de moins de cinquante salariés et de cinquante salariés et plus

Dans le projet de loi initial, l’article L. 6332-3 du code du travail est modifié de manière à prévoir que les sommes versées au titre du développement de la formation professionnelle continue qui doivent être gérées paritairement au sein d’une section particulière de l’organisme collecteur ne soient plus les sommes versées par les employeurs de moins de dix salariés, mais celles versées par les employeurs de moins de cinquante salariés.

Cette disposition est conforme à l’objectif posé par l’exposé des motifs du projet de loi, selon lequel « les financements versés aux OPCA par les entreprises de moins de cinquante salariés seront exclusivement consacrés à la formation des salariés de ces entreprises ». Aux deux sections préexistantes consacrées respectivement à la gestion des sommes versées par les entreprises de moins de dix salariés et de dix salariés et plus, succéderont donc deux sections dédiées au versement et au financement des entreprises de moins de cinquante salariés et de cinquante salariés et plus. Le gouvernement entend ainsi, selon l’expression des services du secrétariat d’État chargé de l’emploi, « sanctuariser » les fonds versés par les entreprises de moins de cinquante salariés.

● Une « fongibilité asymétrique » entre les deux sections

L’exposé des motifs du projet de loi indique en outre que les deux nouvelles sections ainsi identifiées dans les OPCA feront l’objet d’une « fongibilité asymétrique ». Ce principe serait donc inchangé par rapport à la situation qui prévaut aujourd’hui. Le deuxième alinéa de l’article L. 6332-3 du code du travail continuerait à prévaloir, qui donne la possibilité, « lorsque l’organisme collecteur paritaire agréé est un fonds d’assurance formation de salariés, [que] cette mutualisation [puisse] être élargie par convention de branche ou accord professionnel étendu à l’ensemble des contributions qu’il perçoit au titre du plan de formation ».

Il conviendrait simplement, par voie réglementaire, de substituer dans l’actuel article R. 6332-49, à la référence aux entreprises de dix salariés et plus celle de cinquante salariés et plus de manière à prévoir expressément que « les fonds d’assurance formation agréés peuvent affecter les versements des employeurs de cinquante salariés et plus au financement des plans de formation présentés par les diverses entreprises adhérant à l’organisme, quelle que soit leur taille ».

● Le sort des entreprises de moins de dix salariés en question

Au cours des très nombreuses auditions qu’il a menées, le rapporteur a pu constater une certaine inquiétude concernant la situation des entreprises de moins de dix salariés. Si à l’évidence on ne saurait remettre en cause le bien-fondé de l’objectif consistant à réduire les inégalités entre les entreprises de cinquante salariés et plus et celles de moins de cinquante, il ne faudrait pas que la mise en œuvre d’un tel dispositif conduise à la création de nouvelles inégalités parmi les plus petites entreprises, d’une certaine manière entre les très petites (moins de dix salariés) et les petites (de dix à cinquante salariés).

4. La nécessaire refonte corollaire du régime de l’agrément

La mise en œuvre de ce nouveau principe dit de fongibilité asymétrique entre deux sections relatives aux entreprises de moins de cinquante salariés et à celles de cinquante salariés et plus requiert aussi une modification du régime de l’agrément des organismes collecteurs agréés.

a) Le régime d’agrément des organismes collecteurs agréés

Dans le droit aujourd’hui en vigueur, tel qu’il résulte de l’article L. 6332-1 du code du travail, un organisme collecteur ne sera habilité à recevoir les contributions des employeurs au titre de la formation professionnelle que s’il est agréé par l’autorité administrative à cet effet.

L’agrément est donné par le ministre chargé de la formation professionnelle, après avis du conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (article R. 6332-3 du code du travail).

Les agréments sont distincts en fonction de la nature de la collecte, selon qu’elle correspond aux obligations des employeurs au titre de la professionnalisation et du droit individuel à la formation, au titre du congé individuel de formation ou au titre du plan de formation, conformément à l’encadré présenté ci-après.

Les différents types d’agréments et de collectes

● L’agrément pour la collecte au titre de la professionnalisation et du droit individuel à la formation

Les employeurs de vingt salariés et plus effectuent avant le 1er mars de l’année suivant celle au titre de laquelle est due la participation, un versement au moins égal à 0,5 % des rémunérations de l’année de référence à un OCPA au titre des contrats ou période de professionnalisation et du droit individuel à la formation.

Les employeurs de moins de vingt salariés effectuent un versement au moins égal à 0,15 % des rémunérations de l’année de référence.

L’entreprise doit verser ses contributions à un seul et même organisme collecteur désigné par l’accord de branche dont elle relève ou, à défaut, à un organisme collecteur agréé au niveau interprofessionnel.

En 2007, 42 OPCA sont agréés au titre de la professionnalisation.

1 441 282 entreprises employant près de 17 millions de salariés ont effectué un versement libératoire au titre des contrats et périodes de professionnalisation et du droit individuel à la formation auprès d’un OPCA.

Les entreprises de 500 salariés et plus, qui représentent moins de 1 % des entreprises cotisantes (constituées à plus de 86 % d’entreprises de moins de dix salariés), sont à l’origine de plus de 40 % de la collecte des OPCA. La contribution moyenne est de 1 272 euros.

● L’agrément pour la collecte au titre du congé individuel de formation

Une contribution de 0,2 %, due par les entreprises de vingt salariés et plus, des rémunérations de l’année de référence finance les différents congés que sont le congé individuel de formation, le congé bilan de compétences et le congé validation des acquis de l’expérience. La contribution de 1 % finance ces trois mêmes congés pour les salariés en contrat à durée déterminée.

Ces contributions sont obligatoirement versées par les entreprises à un organisme agréé au titre de la collecte du congé individuel de formation (OPACIF). Les Opacif ont une compétence interprofessionnelle régionale ou interrégionale. L’agrément s’y rapportant ne peut en principe être accordé qu’à un seul organisme par région mais, à titre dérogatoire, l’agrément peut être accordé à un organisme professionnel national.

En 2007, 41 OPACIF, 168 038 entreprises ou établissements, employant près de 17 millions de salariés, ont effectué un versement libératoire au titre du CIF-CDI auprès d’un OPACIF à hauteur de 693 millions d’euros. La contribution moyenne par entreprise est de 4 123 euros.

● L’agrément pour la collecte au titre du plan de formation

– 65 organismes collecteurs paritaires agréés perçoivent des contributions d’employeurs de dix salariés et plus dans le cadre du plan de formation. Outre le versement à un OPCA (libre ou obligatoire en application d’une convention collective de branche), l’employeur dispose d’autres moyens pour s’acquitter de sa participation au développement de la formation professionnelle continue, comme le financement direct d’actions de formation au bénéfice de ses salariés.

183 587 entreprises employant plus de 12 millions de salariés ont effectué un versement libératoire au titre du plan de formation auprès d’un OPCA. Les entreprises occupant moins de 50 salariés représentent plus de 78 % des entreprises adhérentes. La contribution moyenne est de 13 689 euros (5 062 euros pour les moins de 50 salariés).

– Les employeurs occupant moins de dix salariés ont l’obligation de verser une contribution minimum de 0,55 % du montant des salaires payés au cours de l’année civile à un OPCA – et un seul – parmi les 64 organismes agréés à cet effet.

1 280 744 entreprises employant plus de 5 millions de salariés ont effectué un versement libératoire au titre du plan de formation auprès d’un OPCA. Le montant des contributions ainsi perçues sur l’assiette 2007 a atteint 385 M d’euros soit une progression de 6 % par rapport à 2006. La contribution moyenne par entreprise est de 301 euros.

Source : d’après l’annexe au projet de loi de finances pour 2009 sur la formation professionnelle.

Ainsi, les montants de la collecte sont logiquement recensés par types d’agréments, le suivi de l’activité des organismes collecteurs s’opérant à partir de l’état statistique et financier que les organismes doivent adresser avant le 31 mai de chaque année à l’autorité qui les a agréés, conformément à l’article R. 6332-30 du code du travail. Le diagramme présenté ci-après illustre bien ce lien entre agrément et collecte.

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 sur la formation professionnelle.

b) Le dispositif proposé

Modifier les règles de collecte et de gestion des fonds de la formation professionnelle implique donc de réviser le régime de l’agrément des organismes collecteurs.

Tel est l’objet des alinéas 21 à 27 de cet article 14, qui procèdent à une nouvelle rédaction du régime de l’agrément des organismes collecteurs. Dans le droit aujourd’hui en vigueur, la seule mention législative, qui figure au quatrième alinéa de l’article L. 6332-7 du code du travail, est relative au fait que les fonds d’assurance formation sont « agréés par l’autorité administrative ». Le choix effectué par le gouvernement de cet article pour consacrer le régime de l’agrément est lié à l’existence de cette base juridique ; mais, comme il en va pour les missions des organismes collecteurs, cette disposition est valable pour tout organisme collecteur agréé, quelle que soit sa dénomination.

La nouvelle rédaction proposée reprend l’exigence d’un agrément par une autorité administrative, tout en précisant que cet agrément est attribué « dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article L. 6332-1 », c’est-à-dire qu’il est subordonné à l’existence d’un accord conclu à cette fin entre les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives dans le champ d’application de l’accord.

En outre, sont listées expressément dans la partie législative du code du travail, ce qui n’était pas le cas jusqu’ici (43), les catégories au titre desquelles le fonds d’assurance formation peut être agréé, à savoir : les contributions dues au titre du plan de formation des employeurs occupant moins de cinquante salariés ; les contributions dues au titre du plan de formation des employeurs occupant cinquante salariés et plus ; les contributions dues au titre de la professionnalisation ; les contributions dues au titre du congé individuel de formation.

La véritable nouveauté de ce dispositif résulte de l’identification de deux catégories d’agréments au titre du plan de formation qui ne distinguent plus entre les entreprises en fonction du seuil de dix salariés, mais prennent en compte le nouveau seuil, mobilisable pour la mutualisation, de cinquante salariés. Les dispositions réglementaires du code du travail devront dès lors être modifiées en conséquence par décret.

Aux termes des deux derniers alinéas de l’article 14 (alinéas 28 et 29), est proposée une nouvelle rédaction de l’article L. 6332-13 du code du travail. Cet article renvoie aujourd’hui à un décret en Conseil d’État le soin de fixer un certain nombre de règles : les règles relatives à la constitution des fonds d’assurance-formation, à leurs attributions, à leur fonctionnement et aux contrôles auxquels ils sont soumis ; les modalités de reversement au Trésor public des fonds non utilisés et des dépenses non admises par les agents de contrôle ; les conditions dans lesquelles l’agrément des fonds d’assurance-formation de salariés est accordé.

La nouvelle rédaction propose de renvoyer plus généralement à ce décret le soin de déterminer « les conditions d’application de la présente section selon les modalités définies à l’article L. 6332-6 ». Le renvoi global à un décret est, compte tenu de l’ensemble des précisions requises (voir supra), nécessaire. En outre, la référence à l’article L. 6332-6 qui prévoit, entre autres, le renvoi à un décret en Conseil d’État s’agissant du régime applicable aux non-salariés, est indispensable également.

*

La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS 247 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement AS 12 de M. Marc Bernier.

M. Michel Heinrich. La mutualisation élargie des fonds au profit des entreprises de moins de dix salariés suppose, pour le moins, de sécuriser les contributions des entreprises de dix à quarante-neuf salariés aux organismes collecteurs de branche. Les entreprises de moins de cinquante salariés, qui ne disposent ni de service des ressources humaines ni d’instances représentatives du personnel, ont besoin de s’appuyer en partie sur l’organisme collecteur désigné par leur branche.

M. le rapporteur. Cet amendement est en partie satisfait par l’amendement AS 16 que présentera le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Il est plus opportun, en effet, de modifier l’article du code du travail relatif aux modalités de gestion des fonds que celui qui a trait au versement des contributions. Un amendement de M. Tardy proposera, en outre, un service de proximité pour les petites et moyennes entreprises.

M. Michel Heinrich. Mais l’amendement AS 14, dont M. Tardy est à l’origine demande la liberté d’affectation des fonds par les employeurs de dix salariés et plus. C’est justement ce qu’il ne faut pas faire !

M. Jean-Patrick Gille. L’amendement de Jean-Paul Anciaux distingue les entreprises selon des seuils de dix et cinquante salariés. L’amendement AS 12 vise, contrairement à ceux qui veulent laisser à l’entreprise la liberté de choix de son organisme collecteur, à ce qu’elle adhère à l’organisme collecteur de branche. Ce n’est pas le même débat.

M. le secrétaire d’État. Le souci commun est de garder de l’argent disponible pour les entreprises de moins de cinquante salariés, en particulier pour les plus petites – moins de dix salariés. Le présent amendement défend une position assez maximaliste. Il visait à répondre aux craintes, qui s’étaient exprimées alors que le dispositif de mutualisation n’était pas entièrement calé, et organise de fait une collecte totalement captive pour les entreprises de dix à cinquante salariés. Le dispositif proposé par M. Anciaux permet de sanctuariser les deux catégories, sans aller aussi loin.

La Commission rejette l’amendement AS 12.

Elle est saisie de l’amendement AS 248 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à assurer un parallélisme entre le paragraphe relatif aux missions des organismes collecteurs et celui qui concerne les missions des fonds d’assurance-formation.

La Commission adopte l’amendement AS 248.

L’amendement AS 131 de M. Michel Issindou devient sans objet.

La Commission est ensuite saisie, en discussion commune, des amendements AS 249 du rapporteur et AS 132 de M. Michel Issindou.

M. le rapporteur. Il s’agit de préciser que les conventions conclues entre les organismes collecteurs et l’État définissent la part des ressources que ces organismes peuvent affecter au financement d’actions de formation.

M. Jean-Patrick Gille. L’amendement AS 132 a le même objet.

La Commission adopte l’amendement AS 249, l’amendement AS 132 devenant ainsi sans objet.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 6 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Pour que les petites et moyennes entreprises et les très petites entreprises bénéficient pleinement de cette loi, les organismes collecteurs doivent exercer des actions locales. Un patron de petite et moyenne entreprise ne se déplacera pas spontanément : c’est à l’organisme d’aller vers lui. Les organismes collecteurs, qui souhaitent se maintenir, doivent donc impérativement développer une action locale au lieu de se contenter de lever des fonds depuis Paris.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. le secrétaire d’État. C’est tout à fait conforme à notre objectif.

La Commission adopte l’amendement AS 6.

Elle est saisie de l’amendement AS 133 de M. Michel Issindou.

Mme Monique Iborra. Il s’agit de supprimer l’article du code du travail permettant aux organismes collecteurs de conclure avec les chambres consulaires des conventions afin que celles-ci perçoivent les contributions des employeurs.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Pourquoi supprimer une disposition qui sert parfois de fondement légal à des délégations de recouvrement de collecte ?

La Commission rejette l’amendement AS 133.

Elle est saisie de l’amendement AS 16 de la commission des affaires économiques, et de deux sous-amendements AS 281 du rapporteur et AS 57 de M. Lionel Tardy.

M. le rapporteur pour avis. S’agissant des modalités de gestion des fonds de la formation professionnelle, le texte initial distinguait deux catégories d’entreprises, selon qu’elles comptent plus ou moins de cinquante salariés. Cet amendement crée une catégorie supplémentaire pour les entreprises de moins de dix salariés.

M. le rapporteur. Le sous-amendement AS 281 est rédactionnel.

M. Lionel Tardy. Le sous-amendement AS 57 vise à assouplir les règles de mutualisation des fonds. Il est bon que celles-ci soient fixées par la négociation plutôt que par la loi.

M. le rapporteur. Dans la jurisprudence du Conseil d’État, la question des modalités de mise en œuvre de la mutualisation peut conditionner la possibilité ou non de créer une section professionnelle au sein des organismes collecteurs. Compte tenu de la nécessité de préciser cette implication, je vous propose de revoir cette rédaction en article 88.

Le sous-amendement AS 57 est retiré.

La Commission adopte le sous- amendement AS 281, puis l’amendement AS 16 ainsi modifié.

Elle est saisie de trois amendements soumis à discussion commune : AS 43 de M. Dominique Tian, AS 134 de M. Michel Issindou et AS 188 de M. Francis Vercamer.

M. Dominique Tian. Les organismes collecteurs ne sont pas soumis aux règles fixées par la loi de modernisation de l’économie en matière de délais de paiement aux organismes de formation et ces délais sont, de ce fait, très variables. Je propose d’appliquer aux organismes collecteurs le délai de quarante-cinq jours prévu par la loi de modernisation de l’économie.

M. Jean-Patrick Gille. D’autant plus que les organismes de formation sont, eux, soumis à ce délai et doivent donc consentir des efforts de trésorerie importants, puisque l’organisme collecteur ne les paye souvent qu’à la fin de la formation.

M. le rapporteur. Ces trois amendements sont dans la même veine. Je propose d’accepter le AS 43, sous réserve de remplacer les mots « à l’article L. 441-6, notamment ses alinéas 9 et 10, » par « aux neuvième et dixième alinéas de l’article L. 441-6 ».

M. Dominique Tian. Je suis d’accord.

Les amendements AS 134 et AS 188 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement AS 43 ainsi rectifié.

Elle est saisie de deux amendements identiques AS 44 de M. Dominique Tian et AS 135 de M. Michel Issindou.

M. Dominique Tian. Ces amendements répondent à un souci de transparence de l’action des organismes collecteurs.

Sur l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements AS 44 et AS 135.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 187 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Les excédents financiers des organismes collecteurs doivent pouvoir abonder le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, selon des modalités définies par décret.

M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait partiellement par l’alinéa 9 de l’article 9.

M. le secrétaire d’État. Cet amendement aurait aussi pour effet de permettre la récupération des excédents sur les montants versés au titre des plans de formation. Or, ceux-ci peuvent être étalés sur trois ans. La récupération aurait un effet trop violent sur l’équilibre de l’année.

La Commission rejette l’amendement AS 187.

Elle est saisie de deux amendements identiques AS 45 de M. Dominique Tian et AS 136 de M. Michel Issindou.

M. Dominique Tian. Il s’agit de supprimer l’alinéa 10, qui confie aux fonds d’assurance-formation un rôle déjà exercé par les entreprises elles-mêmes. Cela nuit à la simplification du système et pose des problèmes juridiques.

M. le rapporteur. Cette disposition est issue de l’accord national interprofessionnel et assure le parallélisme entre les organismes collecteurs paritaires agréés et les fonds d’assurance-formation, qui ont une histoire distincte mais un fonctionnement comparable. Avis défavorable.

La Commission rejette les amendements AS 45 et AS 136.

Elle est saisie de l’amendement AS 56 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. L’objectif est de séparer les dépenses liées aux prestations fournies par les organismes collecteurs de leurs frais de gestion. C’était une demande d’un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales, pour améliorer la transparence du système de collecte.

M. le rapporteur. Cet amendement est en partie satisfait par l’amendement que j’avais présenté à l’alinéa 4 de l’article 14. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 56.

Elle est saisie de l’amendement AS 14 de la commission des affaires économiques.

M. Lionel Tardy. Il est important pour un chef d’entreprise que l’organisme collecteur soit un partenaire et lui offre les meilleures prestations possibles. L’organisme est, en effet, certes un percepteur, mais aussi un prestataire de services, il ne faut pas l’oublier. Je crois beaucoup aux vertus de la concurrence. Je propose donc que le chef d’entreprise puisse la faire jouer entre différents organismes collecteurs et choisir la prestation la plus adaptée à ses besoins, sauf en ce qui concerne le versement au nouveau fonds paritaire, qui doit obligatoirement passer par un organisme collecteur.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cela revient à remettre en cause la politique de branche en matière de formation professionnelle. Les partenaires sociaux n’ont pris aucune position en ce sens.

M. Jean-Patrick Gille. Lorsqu’une entreprise satisfait à l’obligation légale du plan de formation sans rien verser aux organismes collecteurs, comment contribue-t-elle au fonds ?

M. le secrétaire d’État. Cet amendement, en défendant une liberté d’adhésion entière des entreprises à l’organisme collecteur de leur choix, aboutit à préférer définitivement les organismes collecteurs interprofessionnels et à éliminer les organismes collecteurs de branche. Nous préférons favoriser des organismes collecteurs assez grands pour suivre une logique transmétiers, la mutualisation étant assurée par le fonds. Si vous tuez les organismes collecteurs de branche, vous mettez à mort la totalité du système des organismes collecteurs.

M. le rapporteur pour avis. Cet amendement a été adopté par la commission des affaires économiques, mais je ne verrais à titre personnel que des avantages à ce que son auteur initial le retire.

M. Lionel Tardy. J’ai bien conscience des problèmes que pose cet amendement. Il serait pourtant opportun de laisser plus de choix aux entreprises.

L’amendement AS 14 est retiré.

La Commission adopte l’article 14 ainsi modifié.

Article 15

Régime de l’agrément des organismes collecteurs

Cet article a pour objet de préciser le régime de l’agrément accordé aux OPCA sur deux points : d’une part, il énonce les conditions de validité des agréments compte tenu de l’entrée en vigueur des règles nouvelles prévues par le projet de loi ; d’autre part, il fixe les critères qui seront désormais pris en considération par l’autorité administrative pour l’attribution de l’agrément.

1. La diversité des agréments de l’État

Aux termes de l’article L. 6332-1 du code du travail, l’organisme collecteur paritaire habilité à recevoir les contributions des employeurs au titre du chapitre Ier doit être agréé par l’autorité administrative. Il a une compétence nationale, interrégionale ou régionale. L’agrément est subordonné à l’existence d’un accord conclu à cette fin entre les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives dans le champ d’application de l’accord.

En 2007, 97 organismes paritaires collecteurs des fonds de la formation professionnelle continue sont agréés. Ils se répartissent comme suit (44) :

– 40 organismes nationaux professionnels ;

– 2 organismes nationaux interbranches interprofessionnels (AGEFOS PME et OPCALIA) ;

– 24 organismes régionaux interprofessionnels (les OPCALIA régionaux) qui ne sont plus agréés que pour le plan de formation ;

– 31 organismes uniquement gestionnaires du congé individuel de formation dont 26 régionaux (FONGECIF) et 5 nationaux (AGECIF).

Un organisme est agréé au titre d’un type de collecte, selon l’obligation concernée (voir le commentaire de l’article 14).

Les modalités pratiques de la délivrance de l’agrément sont aujourd’hui définies par la partie réglementaire du code du travail, aux articles R. 6332-1 et suivants.

En particulier, l’article R. 6332-8 du code du travail prévoit les critères en application desquels peut être accordé l’agrément. Ces critères sont les suivants :

– la capacité financière des organismes, appréciée notamment au regard des possibilités de prise en charge des dépenses de formation et des charges de structures et de gestion ;

– leur organisation territoriale, professionnelle ou interprofessionnelle ;

– leur aptitude à assurer leur mission compte tenu de leurs moyens ;

– les services de proximité que leur organisation leur permet d’assurer.

Par ailleurs, en application des articles R. 6332-9 et R. 6332-10 du code du travail, une condition supplémentaire est exigée de la part des organismes paritaires collecteurs à compétence nationale, qu’ils soient de branche ou interprofessionnels : ceux-ci ne peuvent être agréés que s’ils sont en mesure de justifier d’un montant estimé de collectes annuelles au titre des différentes contributions supérieur à 15 millions d’euros.

Il existe cependant une dérogation pour les organismes à compétence nationale relevant de secteurs où, en raison de l’insuffisance de la masse salariale et de la spécificité du secteur d’activité concerné, le seuil de 15 millions d’euros ne peut être atteinte ; c’est notamment le cas des secteurs artisanal, libéral et agricole.

En pratique, la demande d’agrément est déposée à la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle du ministère en charge de l’économie, accompagnée de l’acte de constitution de l’organisme et de son règlement intérieur, qui comporte un certain nombre d’éléments (la désignation de l’organisme collecteur paritaire, les agréments demandés, le taux de participation prévu pour chaque type de contribution, le champ d’intervention de l’organisme, des éléments permettant d’évaluer la capacité financière de l’organisme, etc.).

2. De nouvelles modalités d’attribution de l’agrément

Dans l’accord du 7 janvier 2009, les partenaires sociaux ont formulé des préconisations sur les critères d’agrément des OPCA, en précisant que le seuil de collecte n’est pas le seul critère pertinent. L’agrément doit être déterminé au regard de leur capacité à exercer le rôle et les missions qui leur sont confiés ainsi que de mettre en œuvre des règles de gestion harmonieuse. Les éventuels regroupements d’OPCA devraient reposer sur une double logique de proximité professionnelle (secteurs d’activité ou métiers connexes, qualifications proches des salariés, etc.) et de libre adhésion. Dans la lettre paritaire consécutive à l’accord national interprofessionnel, relative aux missions et critères d’agréments des OPCA, les partenaires sociaux ont réaffirmé ces exigences (voir en annexe le texte intégral de la lettre paritaire).

Compte tenu de ces différents éléments, les alinéas 6 et 7 de cet article 15 visent à compléter le dispositif prévu aujourd’hui à l’article L. 6332-1 du code du travail en faisant figurer dans la partie législative du code les critères qui seront désormais pris en compte pour l’agrément, tout en redéfinissant ces critères. Aux termes de la rédaction proposée pour le nouvel alinéa venant compléter l’article L. 6332-1 en effet, l’agrément sera accord aux organismes au regard des éléments suivants :

– l’importance de leur capacité financière : cet élément prévaut déjà aujourd’hui ;

– leur mode de gestion paritaire : cet élément est nouveau ;

– leur organisation professionnelle ou interprofessionnelle : cet élément prévaut déjà dans le droit aujourd’hui en vigueur ; disparaît de la nouvelle rédaction la référence au caractère territorial de l’organisation, qui est prévue par le critère suivant ;

– leur aptitude à remplir leurs missions et à assurer des services de proximité, notamment auprès des petites et moyennes entreprises, au niveau des territoires : la référence aux services de proximité prévalait déjà dans le droit existant ; la référence aux petites et moyennes entreprises découle de l’accord.

L’objectif est véritablement, conformément aux explications figurant dans l’exposé des motifs du projet de loi, de favoriser une réorganisation du réseau des OPCA « sur la base de secteurs d’activités cohérentes et de la capacité des OPCA à exercer leurs nouvelles missions ».

Aux termes de ce même document, « un relèvement du seuil de collecte à 100 millions d’euros permet d’envisager une taille suffisante des organismes pour être en mesure de répondre à leurs missions dans le cadre de frais de gestion maîtrisés ».

Cette mesure est notamment en cohérence avec l’une des hypothèses d’évolution ou de réforme évoquée par de nombreux travaux récents sur la formation professionnelle, notamment le rapport du groupe de travail présidé par M. Pierre Ferracci : « Réduire le nombre d’OPCA en proposant de relever le seuil minimal de collecte (à 50 millions d’euros selon le rapport sénatorial [présenté par M. Bernard Seillier en 2007] et à 100 millions d’euros selon l’IGAS [dans son rapport de mars 2008 sur l’évaluation du service rendu par les organismes collecteurs agréés]. Selon les estimations réalisées, cela pourrait conduire à une réduction du nombre d’OPCA à environ une vingtaine si le seuil réglementaire était relevé à 100 M d’euros. Elle serait encore plus importante si d’autres critères, notamment des critères de regroupement par filière ou secteur d’activité ou de regroupement des deux réseaux interprofessionnels, étaient également envisagés. En toute hypothèse, il conviendrait que cette réduction s’inscrive dans le temps de manière échelonnée ».

Au total, le régime de l’agrément se trouve donc modifié sur deux points : d’une part, en application de l’article 14 du projet de loi, s’agissant des types d’agréments attribués ; d’autre part, en application du présent article, s’agissant des critères pris en compte.

Dès lors il est nécessaire de définir une période transitoire au cours de laquelle les nouvelles règles pourront être mises en œuvre progressivement. Tel est l’objet de l’alinéa 1 du présent article, qui vise à prévoir une période de transition de deux ans à compter de la date de publication de la loi, en disposant que « la validité des agréments délivrés aux organismes collecteurs paritaires des fonds de la formation professionnelle continue mentionnés aux sections 1, 2 et 3 du chapitre II du titre III du livre III de la sixième partie du code du travail [à savoir l’ensemble des dispositions relatives aux organismes collecteurs agréés] expire au plus tard deux ans après la date de publication de la présente loi ».

Comme lont indiqué au rapporteur les services du secrétariat dÉtat chargé de lemploi, en pratique, cette période transitoire devrait se dérouler dans les conditions suivantes : « Afin dassurer la continuité du fonctionnement du système de financement de la formation professionnelle continue des salariés, les agréments seront retirés lorsquun accord de création dun nouvel OPCA remplissant les conditions dagrément sera présenté. Larrêté de retrait dagrément sera pris concomitamment avec larrêté dagrément de la nouvelle structure. La procédure de dévolution des anciennes structures vers les nouvelles fera lobjet dun arrêté postérieur entérinant lacceptation du ministre en charge de la formation professionnelle. Lexpérience de [la révision de la procédure de] lagrément des OPCA en 1995 a, de plus, montré la possibilité de mettre en œuvre une telle procédure sans difficultés ».

*

La Commission examine l’amendement AS 49 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Le projet de loi est très favorable aux organismes collecteurs de branche. Il leur ménage des espaces réservés, ce qui ne favorise ni une saine concurrence ni la qualité du service aux entreprises. Cet amendement pose, au contraire, comme règle de base l’équilibre entre les organismes collecteurs de branche et les organismes interprofessionnels.

M. le rapporteur. Je comprends votre préoccupation. Je présenterai un amendement AS 274 qui devrait la satisfaire, alors que la rédaction de votre dernier alinéa est incertaine. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 49.

Elle est saisie de l’amendement AS 137 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Cet amendement réaffirme le caractère paritaire de l’agrément, car les partenaires sociaux sont bien les mieux placés pour émettre un avis objectif sur cette question.

M. le rapporteur. J’y suis très favorable.

M. le secrétaire d’État. Moi aussi !

La Commission adopte l’amendement AS 137.

Elle est saisie de l’amendement AS 274 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le dispositif des organismes collecteurs comporte deux types d’organismes : ceux correspondant au champ d’une branche professionnelle, ou plus largement d’un secteur professionnel, et ceux à caractère interprofessionnel. Ces derniers, du côté patronal, ont été créés et sont cogérés par une seule organisation : le MEDEF pour OPCALIA et la CGPME pour l’AGEFOS-PME. Afin de préserver cette spécificité, le présent amendement dispose explicitement que des organismes interprofessionnels comportant une seule organisation patronale signataire pourront continuer à être agréés.

La Commission adopte l’amendement AS 274.

Elle adopte l’article 15 ainsi modifié.

TITRE VI

OFFRE ET ORGANISMES DE FORMATION

Article 16

Régime de déclaration d’activité des dispensateurs de formation professionnelle – Publicité de la liste des organismes déclarés

Cet article vise à préciser le régime de déclaration d’activité des dispensateurs de formation professionnelle et prévoit la publicité de la liste des organismes déclarés.

1. Le régime de déclaration d’activité existant

Aux termes de l’article L. 6351-1 du code du travail, « toute personne qui réalise des prestations de formation professionnelle continue au sens de l’article L. 6313-1 dépose auprès de l’autorité administrative une déclaration d’activité, dès la conclusion de la première convention de formation professionnelle ou du premier contrat de formation professionnelle, conclus respectivement en application des articles L. 6353-2 et L. 6353-3. L’autorité administrative procède à l’enregistrement de la déclaration ».

a) Du régime de la déclaration d’activité au régime de la déclaration préalable

Le principe même d’une déclaration par les dispensateurs de formation remonte à une loi du 31 décembre 1975 (45), qui a posé une double obligation :

– l’obligation pour toute personne physique ou morale de droit privé qui entend exercer l’activité de dispensateur de formation de déclarer son existence, ses objectifs et ses moyens à l’autorité administrative avant de conclure, au titre de cette activité, toute convention ou tout contrat ;

– l’obligation ensuite d’adresser chaque année à l’autorité administrative un état faisant apparaître l’utilisation des sommes reçues des employeurs ; à cet état devait être joint un rapport succinct dressant le « bilan pédagogique et culturel » des stages effectués.

La loi du 24 février 1984 (46) a ensuite précisé ce régime en transformant le « bilan pédagogique et culturel » en « bilan pédagogique et financier », qui devait être accompagné du bilan, du compte de résultat et de l’annexe du dernier exercice clos.

Comme l’a montré le rapport d’information sénatorial précité présenté par M. Bernard Seillier, « la déclaration d’existence constitue une simple démarche administrative et ne présente en rien les caractéristiques d’une labellisation par l’État. De ce fait, elle a donné lieu à une véritable inflation déclarative (plus de 10 000 par an) de personnes ayant des motivations diverses ou anticipant une éventuelle activité dans la formation. Ce phénomène a été amplifié par le nombre de déclarants voulant profiter de la disposition en matière d’exonération de TVA des dispensateurs de formation ».

C’est pourquoi la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a transformé le régime de la déclaration préalable en régime de déclaration d’activité, qui repose sur la conclusion effective d’une convention ou d’un contrat de formation professionnelle. C’est ce régime qui prévaut aujourd’hui.

b) L’obligation de déclaration d’activité

● Les conditions à remplir

Ce régime appelle plusieurs observations :

Il s’applique à la réalisation de prestations de formation professionnelle continue, au sens de l’article L. 6313-1 du code du travail. Cela implique une double condition.

D’une part, les prestations sont qualifiées de « formation professionnelle continue », c’est-à-dire qu’elles répondent à la définition donnée par l’article L. 6311-1 du code du travail aux termes duquel la formation professionnelle continue a les objets suivants : favoriser l’insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs ; permettre leur maintien dans l’emploi ; favoriser le développement de leurs compétences et l’accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle ; contribuer au développement économique et culturel et à leur promotion sociale ; permettre le retour à l’emploi des personnes qui ont interrompu leur activité professionnelle pour s’occuper de leurs enfants ou de leur conjoint ou ascendants en situation de dépendance.

D’autre part, les prestations sont définies par référence à l’article L. 6313-1 du code du travail, qui présente une typologie des actions de formation, qui sont les suivantes :

– les actions de formation des salariés (actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle ; actions d’adaptation et de développement des compétences des salariés ; actions de promotion professionnelle ; actions de prévention ; actions de conversion ; actions d’acquisition, d’entretien ou de perfectionnement des connaissances ; actions de formation continue relatives à la radioprotection ; actions de formations relatives à l’économie de l’entreprise ; actions de formation relatives à l’intéressement, à la participation et aux dispositifs d’épargne salariale et d’actionnariat salarié ; actions de lutte contre l’illettrisme et l’apprentissage de la langue française) ;

– les actions permettant au salarié de réaliser un bilan de compétences ;

– les actions permettant au salarié de faire valider les acquis de son expérience ;

– les actions d’accompagnement, d’information et de conseil dispensés aux créateurs ou repreneurs d’entreprises artisanales, commerciales ou libérales, exerçant ou non une activité.

Ce régime s’applique en outre dès la conclusion de la première convention de formation professionnelle ou du premier contrat de formation professionnelle. Plus précisément, conformément à l’article R. 6351-2 du code du travail, cette déclaration intervient « au plus tard dans les trois mois qui suivent la conclusion par le prestataire de la première convention ou du premier contrat de formation professionnelle ».

En effet, la réalisation d’une prestation relevant du champ de la formation professionnelle continue, au profit d’un acheteur de formation, suppose :

– soit la conclusion d’une convention de formation ou, en l’absence d’une telle convention, la présentation d’un bon de commande ou d’une facture valant convention (article L. 6353-2 du code du travail) ;

– soit, lorsqu’une personne physique entreprend une formation, à titre individuel et à ses frais, la conclusion d’un contrat de formation entre le dispensateur de formation et cette personne physique (article L. 6353-3 du code du travail).

Si ces conditions sont remplies, le prestataire de formation devra donc déposer auprès de l’autorité administrative une déclaration d’activité. L’article R. 6351-1 précise que le prestataire adresse sa déclaration d’activité au préfet de région compétent. En pratique, cette déclaration est faite au service régional de la direction régionale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle.

La déclaration d’activité doit comprendre, en application de l’article L. 6351-2 du code du travail, les informations administratives d’identification du déclarant ainsi que les éléments descriptifs de son activité.

● L’enregistrement de la déclaration

Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 6351-1 du code du travail, l’autorité administrative procède à l’enregistrement de la déclaration. Le secrétariat d’État chargé de l’emploi a rappelé au rapporteur que « certaines actions présentées à l’appui d’une demande d’enregistrement s’analysent régulièrement comme des prestations de conseil, des journées d’information ou des actions de bien-être ». Dans de tels cas, l’action visée n’est pas une action de formation et l’autorité administrative peut refuser de procéder à l’enregistrement. Mais dès lors que l’action relève du champ de la formation professionnelle, l’autorité administrative ne peut refuser l’enregistrement.

L’article L. 6351-4 du code du travail prévoit que l’enregistrement est annulé dans deux situations :

– lorsqu’il apparaît que les prestations réalisées ne correspondent pas aux actions mentionnées à l’article L. 6313-1 ;

– lorsque les règles relatives à la convention ou au contrat définies respectivement aux articles L. 6353-2 et L. 6353-3 ne sont pas respectées.

En outre, le code du travail comprend aussi un régime de caducité de la déclaration d’activité lorsque les bilans pédagogiques et financiers prévus à l’article L. 6352-11 ne font apparaître aucune activité de formation au titre de deux années consécutives ou lorsque, pendant cette même période, ces bilans n’ont pas été adressés à l’autorité administrative (47).

L’absence de déclaration constitue une infraction pénale, sanctionnée par une amende de 4 500 euros et une interdiction éventuelle, à titre de peine complémentaire, d’exercer temporairement ou définitivement l’activité de dirigeant d’un organisme de formation. Le non respect de cette dernière interdiction est puni d’une amende de 15 000 euros et d’un emprisonnement de deux ans (articles L. 6355-1 et L. 6355-23 du code du travail).

2. Le problème posé

La mission du groupe multipartite sur la formation professionnelle présidé par M. Pierre Ferracci en 2008 est parvenue à la conclusion selon laquelle « il n’existe aucun outil universel d’évaluation et de contrôle de l’offre de formation ». Il résulte aussi de ces travaux qu’« un consensus au sein du groupe multipartite s’est trouvé pour admettre qu’il convenait avant tout d’améliorer qualitativement l’offre avant même de proposer une réduction quantitative (regroupements) ».

Dans le document d’orientation sur la réforme de la formation professionnelle, le gouvernement a insisté sur la nécessité de mettre en place un mécanisme indépendant de labellisation de l’offre de formation pour donner aux utilisateurs (collectifs ou individuels) des garanties dans le choix des formations et permettre aux organismes une reconnaissance large de la qualité de leurs formations.

À cet effet a été constitué un groupe de travail sur la qualité de l’offre et de l’achat de formation, présidé par Mme Charlotte Duda, présidente de l’Association nationale des directeurs de ressources humaines (ANDRH), qui a conclu ses travaux par un rapport remis en décembre 2008 mettant en évidence la double nécessité d’une amélioration de la visibilité et de la lisibilité de l’offre de formation : le groupe soulignait la confusion entre les notions de déclaration des activités de formation, d’agrément, de qualité ou de label ; il déplorait aussi l’absence de système d’information exhaustif sur l’offre de formation professionnelle continue.

3. Le dispositif proposé

Le présent article 16 du projet de loi a un double objectif. D’une part, il modifie le régime de la déclaration d’activité ; d’autre part, il tend à favoriser la constitution d’une base de données des dispensateurs de formation professionnelle continue. À cet effet, il porte modification du titre V (« Organismes de formation ») du livre III (« La formation professionnelle continue ») de la sixième partie (« Formation professionnelle tout au long de la vie ») du code du travail (alinéa 1 de l’article 16).

a) La modification du régime de déclaration d’activité

La modification du régime de déclaration d’activité porte sur deux points : la décision d’enregistrement par l’autorité administrative ; l’opération d’annulation de l’enregistrement par cette même autorité.

● Les nouvelles modalités d’enregistrement

Là où le dernier alinéa de l’article L. 6351-1 du code du travail prévoit aujourd’hui que l’autorité administrative procède à l’enregistrement de la déclaration, laissant présumer une compétence liée des services du préfet de région, les alinéas 2 et 3 de cet article tendent à substituer à cette compétence liée une décision administrative laissant une marge d’appréciation : en effet, aux termes de la nouvelle rédaction retenue pour cet alinéa, l’autorité administrative procède à l’enregistrement de la déclaration sauf dans un certain nombre de cas limitativement énumérés par l’article L. 6351-3.

L’article L. 6351-3 du code du travail prévoit aujourd’hui la possibilité de souscription d’une déclaration rectificative en cas de modification d’un ou des éléments de la déclaration initiale. Le projet de loi procédant à une nouvelle rédaction de cet article afin d’y recenser les cas de refus de la déclaration d’activité, en conséquence, ce régime est repris à l’identique par les alinéas 14 et 15 du même article, dans un nouvel alinéa inséré avant le premier alinéa de l’article L. 6351-5 du code du travail.

Aux termes de la nouvelle rédaction proposée pour l’article L. 6351-3 du code du travail (alinéas 4 à 8 de cet article 16), l’enregistrement de la déclaration d’activité pourra être désormais expressément « refusée par décision de l’autorité administrative » dans un certain nombre de cas. La nature de la décision d’enregistrement est donc clairement posée : il s’agit d’une décision administrative, qui obéit au régime de droit commun des actes administratifs et à ce titre est notamment susceptible de recours gracieux ou contentieux ou peut faire l’objet d’un retrait. Trois situations sont visées :

– les prestations prévues à la première convention de formation professionnelle ou au premier contrat de formation professionnelle ne correspondent pas aux actions mentionnées à l’article L. 6313-1, article qui définit les catégories d’actions de formation (cf. supra). Ce cas correspond déjà, dans le droit existant, à l’un des deux cas d’annulation de l’enregistrement de la déclaration d’activité, visé à l’article L. 6351-4 ;

– les dispositions du chapitre III du présent titre relatives à la réalisation des actions de formation ne sont pas respectées : ce cas inclut le deuxième cas de nullité dans le droit actuel (article L. 6351-4), à savoir l’obligation du respect des règles définies aux articles L. 6353-2 et L. 6353-3 relatives aux conventions et aux contrats de formation, tout en allant au-delà puisque ce chapitre III, intitulé « Réalisation des actions de formation », comprend trois sections dédiées respectivement à l’ensemble des règles relatives à la convention de formation entre l’acheteur de formation et l’organisme de formation (section I, articles L. 6353-1 et L. 6353-2), au contrat de formation entre une personne physique et un organisme de formation (section II, articles L. 6353-3 à L. 6353-7) ainsi qu’aux obligations vis-à-vis du stagiaire (section III, articles L. 6353-8 et L. 6353-9) ;

– l’une des pièces justificatives n’est pas produite : ce cas n’était pas prévu expressément dans le droit en vigueur, mais on peut considérer que la règle était implicite dans la mesure où l’article L. 6351-2 prévoit que la déclaration d’activité comprend les informations administratives d’identification du déclarant, ainsi que les éléments descriptifs de son activité.

● Les nouvelles modalités d’annulation de d’enregistrement

Les alinéas 9 à 13 de cet article 16 procèdent à une nouvelle rédaction de l’article L. 6351-4 du code du travail, consacré aux modalités selon lesquelles l’autorité administrative peut procéder à l’annulation de l’enregistrement, une fois celui-ci réalisé.

Une telle annulation est possible aujourd’hui pour deux motifs : lorsque les prestations réalisées ne correspondent pas aux actions mentionnées à l’article L. 6313-1 du code du travail ; lorsque les règles relatives à la convention ou au contrat définies aux articles L. 6353-2 et L. 6353-3 ne sont pas respectées.

Selon la nouvelle rédaction proposée pour cet article L. 6351-4, l’enregistrement de la déclaration d’activité pourra être annulé par décision de l’autorité administrative « au terme d’un contrôle réalisé en application du 1° de l’article L. 6361-2 ». Le 1° de l’article L. 6361-2 renvoie de manière très générale au contrôle administratif et financier réalisé par l’État sur les activités en matière de formation professionnelle continue. S’il résulte d’un tel contrôle que l’une des trois situations suivantes est avérée, l’autorité administrative pourra procéder à l’annulation de l’enregistrement :

– les prestations réalisées ne correspondent pas aux actions mentionnées à l’article L. 6313-1 ;

– l’une de dispositions du chapitre III du présent titre relatives à la réalisation des actions de formation n’est pas respectée.

Il est en effet cohérent de reprendre les deux cas dans lesquels (outre la situation du défaut d’une des pièces justificatives) l’enregistrement lui-même n’aurait pu intervenir ;

– après mise en demeure de se mettre en conformité avec les textes applicables dans un délai fixé par décret, l’une des dispositions du chapitre II du présent titre relatives au fonctionnement des organismes de formation n’est pas satisfaite : cette troisième situation vise à assurer le respect des dispositions du chapitre II relatif au fonctionnement des organismes de formation. Ce chapitre comprend un ensemble d’articles regroupés en cinq sections consacrées respectivement au personnel, au règlement intérieur, aux obligations comptables, au bilan pédagogique et financier ainsi qu’à la publicité des organismes de formation.

Le non respect de ces dispositions sera donc, passé une première étape de mise en demeure dans un délai qui sera fixé par décret (et pourrait être d’au moins trente jours, selon les informations transmises au rapporteur par les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi), sanctionné par la nullité de l’enregistrement de la déclaration d’activité.

b) La publicité de la liste des organismes déclarés

Comme le prévoit l’exposé des motifs du projet de loi, la déclaration d’activité doit permettre la constitution d’une base de données des organismes enregistrés, qui pourra alimenter un « répertoire des organismes de formation construit sur la base d’une fiche d’identité commune et accessible à tous ». Il s’agit d’apporter une réponse aux difficultés de visibilité et de lisibilité de l’offre de formation aujourd’hui.

À cet effet, les alinéas 16 et 17 du projet de loi insèrent après l’article L. 6351-7 du code du travail, soit après les dispositions consacrées à la déclaration d’activité (juste avant le dernier article du chapitre Ier dénommé « Déclaration d’activité » qui renvoie de manière très générale à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les modalités d’application du présent chapitre) un nouvel article L. 6351-7-1 aux termes duquel « la liste des organismes déclarés dans les conditions fixées au présent chapitre et à jour de leur obligation de transmettre le bilan pédagogique et financier mentionné à l’article L. 6352-11 est rendue publique ». La liste « officielle » des organismes dispensateurs de formation professionnelle sera ainsi constituée de ceux ayant satisfait à une double condition :

– une déclaration d’activité conforme aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur et donc enregistrée ;

– la mise en œuvre du bilan pédagogique et financier qui, en application de l’article L. 6352-11 du code du travail, doit être remis chaque année, accompagné du bilan, du compte de résultat et de l’annexe du dernier exercice clos, à l’autorité administrative.

L’article ne précise pas les modalités selon lesquelles sera effectuée cette publicité. Interrogé sur cette question par le rapporteur, les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi ont indiqué que la liste sera disponible par la voie de l’Internet.

c) Une précision relative au statut des personnels

L’alinéa 18 de cet article 16 comprend une précision relative au statut des personnels des organismes de formation, sans lien direct avec les autres modifications proposées par cet article.

Aux termes de l’article L. 6352-1 du code du travail, toute personne réalisant des prestations de formation professionnelle continue doit non seulement procéder à la déclaration de son activité mais aussi « justifier des titres et qualités des personnels d’enseignement et d’encadrement qu’elle emploi, et de la relation entre ces titres et qualités et les prestations réalisées dans le champ de la formation professionnelle ». Cette disposition se justifie aisément par des exigences de qualité de la formation dispensée.

Telle qu’elle est rédigée, cette disposition est cependant d’application relativement restreinte dans la mesure où elle ne s’applique qu’aux personnels « employés » par les organismes. De manière à étendre le champ d’application de ces garanties à tous les personnels des organismes de formation, cet alinéa 18 substitue aux mots : « qu’elle emploie » les mots : « qui interviennent à quelque titre que ce soit dans les prestations de formation qu’elle réalise ».

*

La Commission est saisie de l’amendement AS 189 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Cet amendement vise à inscrire, dans les principes généraux du marché de la formation, la liberté du choix des organismes de formation par l’employeur, de façon à éviter des accords particuliers entre ces organismes et les organismes collecteurs.

M. le rapporteur. Cet amendement est intéressant, mais il ne me semble pas judicieux de réserver un chapitre entier à ce principe. Peut-être pourrait-on en discuter selon la procédure de l’article 88.

L’amendement AS 189 est retiré.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS 250 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement AS 138 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. La cessation d’activité d’un organisme de formation doit faire l’objet d’une déclaration.

M. le rapporteur. Le code du travail le prévoit déjà expressément.

La Commission rejette l’amendement AS 138.

Elle est saisie de l’amendement AS 251 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement détaille l’une des modalités de publicité de la liste des organismes dispensateurs de formations, à savoir la publication sur un site Internet.

La Commission adopte l’amendement AS 251.

Elle est saisie de l’amendement AS 252 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de consacrer, dans le code du travail, l’existence des conventions de formation conclues entre l’acheteur de formation, le dispensateur et la personne physique qui reçoit la formation, ainsi que leur contenu. La durée des formations concernée sera déterminée par décret.

M. Pierre Morange, président. Cet amendement est particulièrement indispensable si l’on souhaite établir une codification des éléments contractuels qui lient les parties prenantes.

La Commission adopte l’amendement AS 252.

Elle adopte ensuite l’amendement de coordination AS 253 du rapporteur.

Elle adopte l’article 16 modifié.

Article additionnel après l’article 16

Interdiction de l’exercice de l’activité de prestataire de formation
aux personnes condamnées pour abus frauduleux d’une personne
en état de sujétion psychologique ou physique

La Commission examine l’amendement AS 254 du rapporteur.

M. le rapporteur. La formation professionnelle s’adresse à tous les publics et notamment les publics fragiles (jeunes, chômeurs). L’objectif de cet amendement est de prendre en compte la présence de mouvements susceptibles de dérives sectaires proposant diverses formations dans des buts cachés de prosélytisme, en interdisant l’exercice de l’activité de prestataire de formation aux personnes condamnées sur la base de l’article 223-15-2 du code pénal sur l’abus frauduleux d’une personne en état de sujétion psychologique ou physique.

La Commission adopte l’amendement AS 254.

Après l’article 16

La Commission est saisie de l’amendement AS 46 de M. Dominique Tian.

M. Dominique Tian. Il s’agit d’inscrire dans le code du travail le principe général de transparence, qui doit régir les relations entre les organismes collecteurs et les organismes de formation.

M. le rapporteur. Il serait opportun d’améliorer la rédaction de l’amendement en vue de l’article 88.

L’amendement AS 46 est retiré.

Article additionnel après l’article 16

Établissement par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels d’une charte qualité de la commande de formation
pour les entreprises et les organismes collecteurs

Sur l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement AS 36 de M. Claude Goasguen, prévoyant qu’avant le 31 décembre 2010, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels établit une charte qualité de la commande de formation pour les entreprises et les organismes collecteurs paritaires agréés.

Article 17

Information des stagiaires de la formation professionnelle

Cet article vise à améliorer l’information dont bénéficient les stagiaires de la formation professionnelle en début de formation et à prévoir la délivrance d’une attestation en fin de formation. À cet effet, il modifie certaines des dispositions du livre III de la sixième partie du code du travail, relatives à la formation professionnelle continue (alinéa 1 de l’article 17).

Ces modifications trouvent leur inspiration, notamment, dans les conclusions du rapport du groupe de travail présidé par Mme Charlotte Duda, présidente de l’Association nationale des directeurs de ressources humaines (ANDRH), qui a relevé, en décembre 2008, deux difficultés dans la mise en œuvre du processus de formation et son impact sur la qualité de la formation : d’une part, l’absence de participation du stagiaire à la définition de la formation lors de la conception de celle-ci ; d’autre part, l’absence de compte rendu sur la formation suivie, susceptible d’être valorisé.

1. Une information « en amont » de la formation

L’article L. 6353-8 du code du travail fixe aujourd’hui la liste des documents qui, en amont du suivi de la formation, sont remis au stagiaire avant son inscription définitive et tout règlement de frais, à savoir : le programme de stage ; la liste des formateurs pour chaque discipline avec mention de leurs titres ou qualités ; les horaires ; les procédures de validation des acquis de la formation ; le règlement intérieur applicable aux stagiaires ; dans le cas des contrats conclus directement entre une personne physique et un dispensateur de formation (en application de l’article L. 6353-3), les tarifs et les modalités de règlement ainsi que les conditions financières prévues en cas de cessation anticipée de la formation ou d’abandon en cours de stage.

En lieu et place de ce dispositif, cet article prévoit une nouvelle rédaction de l’article L. 6353-8, qui renvoie à un décret le soin d’établir la liste des informations relatives à la formation suivie qui figurent sur un document remis au stagiaire, étant précisé que la remise de ce document doit intervenir au plus tard le premier jour de l’action de formation (alinéas 6 et 7 de l’article 17). Le renvoi à un décret est motivé pour des raisons juridiques, de telles dispositions ne relevant pas du domaine de la loi. Le point important est l’introduction d’une exigence quant au moment de la remise de l’information, déterminé par rapport au commencement effectif de la formation : la remise de l’information est au moins concomitante avec le début de la formation.

En outre, s’agissant de la situation particulière des personnes physiques ayant entrepris une formation à titre individuel et à leurs frais après avoir conclu un contrat à cet effet avec le dispensateur de formation en application de l’article L. 6353-3 du code du travail, les alinéas 8 et 9 de l’article 17 complètent cet article L. 6353-3 d’un nouvel alinéa tendant à préciser qu’en tout état de cause, ce contrat doit être conclu « avant l’inscription définitive du stagiaire et tout règlement de frais ».

2. La remise d’une attestation au stagiaire à l’issue de la formation

Cet article vise aussi à assurer la remise au stagiaire de la formation professionnelle d’une attestation à l’issue de toute période de formation.

D’une part, dans l’hypothèse où l’entreprise, dans le cadre de la mise en œuvre d’un plan de formation, finance directement des actions de formation, celle-ci peut, aux termes de l’article L. 6331-21 du code du travail, soit organiser elle-même la formation, soit en confier l’organisation à des organismes dispensateurs de formation, en concluant des conventions avec eux à cet effet.

Les alinéas 2 et 3 de cet article 17 prévoient que, lorsque c’est l’entreprise elle-même qui organise les actions de formation, il revient à l’employeur de délivrer au stagiaire, à l’issue de la formation, une attestation (telle que prévue à l’article L. 6353-1, voir ci-après).

D’autre part, aux termes des alinéas 4 et 5 de ce même article, dans le cas où les actions de formation sont réalisées par des organismes de formation en application de l’article L. 6353-1 du code du travail, désormais, aux termes d’un nouvel alinéa venant compléter cet article, à l’issue de la formation, le prestataire délivre au stagiaire une attestation. Ce nouvel alinéa renvoie à un décret le soin de fixer les « mentions » qui devront figurer sur cette attestation.

*

La commission est saisie de l’amendement AS 139 de M. Michel Issindou.

M. Michel Issindou. L’amendement précise les éléments qui doivent figurer dans l’attestation remise au stagiaire de la formation professionnelle.

M. le rapporteur. Ces points relèvent aujourd’hui du domaine réglementaire. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 139.

Elle adopte ensuite l’amendement de coordination AS 255 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 17 ainsi modifié.

Après l’article 17

L’amendement AS 52 de M. Pierre Morange est retiré.

Article 18

Modalités d’accès à une formation au niveau régional

Cet article vise à supprimer une condition prévue aujourd’hui par l’article L. 214-12 du code de l’éducation, selon laquelle l’accès à une formation au niveau régional présuppose que la formation ne soit pas accessible dans la région d’origine de l’intéressé.

L’article L. 214-12 du code de l’éducation prévoit en effet que « la région définit et met en œuvre la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle ». Cette rédaction, qui remonte à la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, visait à élargir la compétence des régions en matière de formation professionnelle et d’apprentissage à l’ensemble du champ de la formation professionnelle des adultes.

Aux termes de cet article, sont détaillées les missions confiées à la région en matière de mise en œuvre de la formation professionnelle. Celle-ci :

– organise sur son territoire le réseau des centres et points d’information et de conseil sur la validation des acquis de l’expérience et contribue à assurer l’assistance aux candidats à la validation des acquis de l’expérience ;

– organise des actions destinées à répondre aux besoins d’apprentissage et de formation en favorisant un accès équilibré des femmes et des hommes aux différentes filières de formation ;

– assure l’accueil en formation de la population résidant sur son territoire, ou dans une autre région si la formation désirée n’y est pas accessible. Dans ce dernier cas, une convention fixe les conditions de prise en charge de la formation par les régions concernées.

C’est cette dernière mission, prévue aujourd’hui par le quatrième alinéa de cet article L. 214-12 du code de l’éducation, qui soulève en pratique certaines difficultés.

Cette disposition, comme le rappelait le rapporteur au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale dans son rapport préalable à la discussion du projet de loi qui allait donner naissance à la loi du 13 août 2004, était destinée, le cas échéant, à « ne pas priver un candidat d’une formation ». Si cette intention ne peut être remise en cause, telle qu’elle est formulée, cette mention est restrictive. Elle peut en effet apparaître comme une contrainte, ainsi que l’ont rappelé les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi, interrogés par le rapporteur sur ce point : « Il existe des situations de non prise en charge de demandeurs d’emplois ne résidant pas dans la région de la formation demandée, notamment la situation des « frontaliers », où la formation située dans une région limitrophe est plus proche du lieu de résidence du stagiaire que celle de sa région de résidence ».

C’est pourquoi l’alinéa unique de cet article 18 vise à revenir sur cette condition en supprimant les mots : « si la formation désirée n’y est pas accessible ».

*

La Commission adopte l’article 18 sans modification.

Article 19

Transferts de salariés de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes qui participent aux missions d’orientation des demandeurs d’emploi à Pôle emploi

Cet article vise à organiser le transfert de quelque 920 personnes chargées de missions d’orientation professionnelle de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) à Pôle emploi en sécurisant les conditions du transfert au regard de leurs droits collectifs et en prévoyant que ce transfert interviendra au plus tard le 1er avril 2010.

L’article L. 5312-1 du code du travail, tel qu’il résulte de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi, crée une « institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière », issue du regroupement de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des Assédic. Cette institution a vu le jour avec la réunion de son premier conseil d’administration, le 19 décembre 2008, et a été dénommée Pôle emploi. Aux termes de ce même article sont définies les missions de Pôle emploi, parmi lesquelles la mission, mentionnée au 2°, consistant à orienter les personnes. En outre, par un avis en date du 18 juin 2008, le conseil de la concurrence a jugé que le positionnement des services d’orientation professionnelle au sein de l’AFPA était incompatible avec les exigences découlant de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes visant à assurer une concurrence non faussée.

Participant à l’Assemblée générale de l’AFPA le 14 janvier 2009, M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi, a indiqué que les activités d’orientation des demandeurs d’emploi seraient à l’avenir assurées par Pôle emploi afin de renforcer la cohérence de l’offre de service vis-à-vis des demandeurs d’emploi. Il a chargé MM. Christian Charpy, directeur général de Pôle emploi, et Philippe Caïla, directeur général de l’AFPA, en lien étroit avec la gouvernance de ces deux organismes et dans le respect des règles du dialogue social, de lui faire avant le 31 mars 2009 « des propositions sur les modalités de mise en œuvre d’un transfert des activités et personnels de l’AFPA à Pôle emploi, transfert qui devra intervenir au plus tard le 1er janvier 2011 ».

À la suite de ce rapport, l’alinéa unique du présent article commence par poser le principe selon lequel « au plus tard le 1er avril 2010, les salariés de l’AFPA qui participent à l’accomplissement des missions d’orientation professionnelle des demandeurs d’emploi vers la formation sont transférés à l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail ». Ainsi, se trouve donc précisée la date du transfert.

Les deuxième et troisième phrases de ce même alinéa sont consacrées à la question des garanties accordées aux personnels. Un double dispositif est retenu :

– dans un premier temps, « à titre transitoire », les salariés dont le contrat de travail est transféré demeurent régis par l’accord du 4 juillet 1996 sur les dispositions générales régissant le personnel de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, autrement dit par l’accord qui est aujourd’hui applicable à ces personnels au sein de l’AFPA.

– dans un deuxième temps, la convention collective applicable aux personnels de l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail, donc à Pôle emploi, leur devient applicable, dès que les adaptations nécessaires ont fait l’objet d’un accord ou, au plus tard, quinze mois après leur transfert.

On rappelle en effet que, s’agissant des personnels de Pôle emploi, le nouvel article L. 5312-9 du code du travail prévoit que les agents de Pôle emploi sont soumis à une convention collective étendue agréée par les ministres chargés de l’emploi et du budget.

L’article 7 de la loi du 13 février 2008 dispose qu’à la date de création de Pôle emploi :

– les anciens agents de l’ANPE restent régis par leur statut avec, dans le délai d’une année à compter de son agrément, la possibilité d’opter pour la convention collective applicable aux agents de Pôle emploi ;

– les anciens salariés des Assédic restent, même après création de la nouvelle institution, régis par leur convention collective, jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle convention collective ou, à défaut, jusqu’à la date prévue par l’accord préalable qui doit être conclu par les partenaires sociaux.

En effet, en application de l’article 6 de la loi, durant la période transitoire préalable à la création de la nouvelle institution, le délégué général de l’instance provisoire reçoit mandat du conseil de cette instance pour conclure « un accord préalable à la négociation de [la] convention collective qui en fixe le cadre ». Cet accord a été conclu le 28 octobre 2008 et organise les conditions de la négociation collective, notamment en fixant les thèmes à traiter. Ces négociations sur la future convention collective ont effectivement commencé en janvier 2009 et ont dix-huit mois pour aboutir (48).

En pratique, la convention collective des personnels de Pôle emploi devrait être en vigueur au plus tard au printemps 2010. Si le transfert a été effectif au 1er avril 2010, la période allant du printemps 2010 au 1er juillet 2011 pourra donner lieu à la négociation d’adaptations à la convention collective applicable aux personnels de Pôle emploi. En tout état de cause, au 1er juillet 2011, cette convention collective sera applicable aux personnels issus de l’AFPA.

*

La Commission est saisie de l’amendement AS 79 de M. Alain Rousset.

Mme Monique Iborra. Il est contre-productif d’envisager le transfert à marche forcée des personnels de l’AFPA vers Pôle emploi. La seule finalité apparente est une volonté de démanteler ce service public de la formation professionnelle. Cet amendement tend donc à la suppression de l’article 19.

M. le rapporteur. Les conditions de transfert sont sécurisées pour ce qui est des droits collectifs. Dans le cadre du transfert, qui interviendra au plus tard le 1er avril 2010, les agents ont, en effet, la garantie du statut actuel, résultant de l’accord de 1996, dans un premier temps, puis la garantie des adaptations conventionnelles de leur statut grâce à une négociation spécifique qui sera menée au plus tard 15 mois après leur transfert. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement AS 79.

Elle examine ensuite l’amendement AS 169 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. Il importe de préciser que les personnels transférés le sont pour exercer les mêmes missions que celles qu’ils assurent aujourd’hui, car cela n’a pas été le cas lors de la fusion entre l’ANPE et les Assédic.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement AS 169.

Puis elle adopte l’article 19 ainsi modifié.

TITRE VII

COORDINATION DES POLITIQUES DE FORMATION PROFESSIONNELLE ET CONTRÔLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Article 20

Régime du plan régional de développement des formations professionnelles

Cet article vise à modifier le régime du plan régional de développement des formations professionnelles (PRDF), tel qu’il figure aujourd’hui à l’article L. 214-13 du code de l’éducation, au profit d’une meilleure coordination des politiques de formation professionnelle, appelée de leurs vœux par différents rapports récents.

1. Le plan régional de développement des formations professionnelles aujourd’hui

a) Le développement du plan régional

Le plan régional constitue un outil de programmation des politiques de formation professionnelle. Il a été créé par la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle, de manière à favoriser la cohérence de l’offre de formation en faveur des jeunes. Il a ensuite été étendu aux adultes par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a modifié son régime sur un certain nombre de points :

– en réaffirmant la compétence de la région en matière d’élaboration et de suivi du plan régional : aux termes de la loi, l’initiative et la responsabilité d’arrêter le plan relèvent de la région, à qui il incombe également de s’assurer des concertations et consultations nécessaires ainsi que de la mise en œuvre du plan ;

– en étendant le champ du plan régional, qui s’est appliqué aux formations sociales et sanitaires, et en lui donnant un caractère plus prescriptif, notamment pour ce qui concerne la formation professionnelle initiale : à cet effet, les conventions annuelles conclues par l’État et la région pour l’application du plan ont été rendues opposables aux autorités qui les signent ;

– en établissant un lien entre le plan et le programme régional d’apprentissage et de formation professionnelle continue établi par le conseil régional, de manière à assurer la cohérence des actions de formation professionnelle. Les formations d’adultes à financement public étant désormais placées sous la responsabilité du conseil régional, la nouvelle rédaction a simplifié la présentation du volet « adultes » de ce plan ;

– en favorisant des synergies concernant notamment la formation des demandeurs d’emplois, la collaboration entre la région et les Assédic ayant été renforcée, tant dans le cadre de l’élaboration du plan que dans le cadre des contrats fixant des objectifs de développement coordonné de leurs actions.

Aujourd’hui, le plan régional constitue donc un outil doté de deux volets, jeunes et adultes, qui vaut schéma prévisionnel de l’apprentissage et se trouve composé d’un schéma prévisionnel des formations initiales, d’un schéma régional des formations de l’AFPA ainsi que d’un schéma régional des formations sanitaires et d’un schéma des formations sociales.

b) Les limites du plan régional de développement des formations professionnelles aujourd’hui

Comme le montre l’exposé des motifs du projet de loi, le plan régional « fait actuellement l’objet d’une simple concertation, sous la responsabilité du conseil régional, entre les différents acteurs de la formation professionnelle. Il se traduit par l’établissement de différents schémas et plans, pour chacune des voies d’accès à la qualification, dont la cohérence finale et la mise en œuvre effective ne sont pas toujours assurées ».

Le rapport sénatorial présenté par M. Bernard Seillier avait déjà pointé les insuffisances de coordination entre les acteurs, aux termes de longs développements consacrés à cette question : « La mission recommande donc la mise en place d’une coopération régionale des acteurs publics, associatifs, professionnels et privés autour d’un projet transversal de territoire, le plan qui aurait désormais un caractère prescriptif. En conséquence, elle propose de modifier la loi dans ce sens afin que les différents acteurs soient engagés par leur signature, chacun dans leur champ de compétences, et que soit ainsi renforcée la nécessaire responsabilisation des partenaires ».

C’est la raison pour laquelle il est important aujourd’hui de poursuivre l’évolution de cet outil important en franchissant une nouvelle étape, afin de favoriser une meilleure coordination des politiques menées, en prévoyant que le plan régional de développement des formations professionnelles devra faire l’objet d’une contractualisation entre la région et l’État.

2. Le dispositif proposé

À cet effet, l’article 20 du projet de loi propose une nouvelle rédaction du I de l’article 214-13 du code de l’éducation, aujourd’hui consacré au plan régional (alinéas 1 et 2).

a) Un certain nombre d’éléments subsistent par rapport au droit aujourd’hui en vigueur

Sur un certain nombre de points, la rédaction proposée est inchangée par rapport au droit aujourd’hui en vigueur. D’une part, le plan reste élaboré par la région (alinéa 3).

D’autre part, son objet est, à quelques nuances rédactionnelles près, identique à celui défini par le droit en vigueur (alinéa 5) : ce plan a pour objet :

– la définition d’une programmation à moyen terme des actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes ;

– la mise en œuvre d’un développement cohérent de l’ensemble des filières de formation en favorisant un accès équilibré des femmes et des hommes à chacune de ces filières de formation ;

– la détermination des actions d’information et de formation destinées à favoriser l’insertion sociale des intéressés ;

– la définition des priorités relatives à l’information, à l’orientation et à la validation des acquis de l’expérience.

Enfin, la mise en œuvre d’une élaboration concertée subsiste comme dans le droit existant, entre différents acteurs (alinéa 6) : l’État, les collectivités territoriales concernées, les organisations syndicales d’employeurs et de salariés représentatives à l’échelon national ainsi que l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail (autrement dit Pôle emploi, nouvelle institution nationale née de la fusion entre l’Agence nationale pour l’emploi, l’ANPE, et les Assédic – jusqu’ici n’était visée que l’ANPE).

b) Des éléments nouveaux

Un certain nombre d’autres éléments en revanche se distinguent du droit existant.

● La durée du plan

Aux termes de l’alinéa 3 de cet article 20, il est élaboré par la région « pour une durée de six ans débutant le 1er juin de la première année civile suivant le début de la mandature du conseil régional ». Aujourd’hui, aucune durée particulière n’est prévue et il existe en la matière une certaine diversité : les plans existants couvrent des périodes très variables pouvant aller de trois à sept ans. Une durée de six ans est à même de favoriser une certaine stabilité de la programmation et le choix d’un point de départ au 1er juin suivant l’année de début de mandature favorise, préalablement à l’élaboration du plan, l’évaluation des conditions de mise en œuvre du plan précédent.

● L’objectif du plan

Aujourd’hui, le plan est défini par son objet. De façon à prévoir de manière globale la perspective dans laquelle il est envisagé, l’alinéa 4 de l’article 20 dispose que le plan « détermine les objectifs communs aux différents acteurs sur le territoire régional notamment en termes de filières de formation professionnelle initiale et continue sur la base d’une analyse des besoins en termes d’emplois et de compétences par bassins d’emploi ».

Cette perspective présente un double avantage : d’une part, elle permet d’insister sur la nécessité de déterminer les objectifs communs aux différents acteurs, dans une logique de coordination clairement identifiée. D’autre part, elle souligne l’importance d’un diagnostic préalable fondé sur l’analyse territoriale de l’emploi et des compétences par bassins d’emploi. Cette mention vient consacrer une étape déjà présente dans la pratique, à savoir l’établissement d’un diagnostic préalable des principales difficultés posées en termes d’emploi et de formation, pour lequel certains outils sont déjà à la disposition du conseil régional et du préfet de région (notamment les travaux des observatoires régionaux emploi-formation, dits Oref, ou les travaux d’études menés par les services régionaux et départementaux de l’État).

● La signature du plan

Aux termes des alinéas 7 et 8 de l’article 20 est détaillée une procédure nouvelle de signature du plan. En effet, alors que, dans le droit existant, le plan est approuvé par le conseil régional après un certain nombre de consultations, c’est désormais à une triple signature qu’il donne lieu : il doit être signé par le président du conseil régional, le représentant de l’État dans la région et l’autorité académique.

Préalablement à la signature, le plan donne lieu, comme dans le droit en vigueur, à une consultation « pour avis » de différents acteurs : les départements, le conseil économique et social régional, la chambre régionale de commerce et d’industrie, la chambre régionale de métiers et de l’artisanat, la chambre régionale d’agriculture, le conseil académique de l’éducation nationale, le comité régional de l’enseignement agricole et le comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle.

● L’inspiration du plan

Dans sa rédaction actuelle, le I de l’article L. 214-13 du code de l’éducation prévoit expressément qu’il doit prendre en compte un certain nombre d’orientations et de priorités, en particulier celles définies par les contrats visés au V de l’article L. 214-13, à savoir les contrats d’objectifs annuels ou pluriannuels ou encore les schémas prévisionnels des formations des lycées, etc.

Cette référence à ce qui s’apparente à un fondement du plan ne figure pas dans la nouvelle rédaction proposée pour le I de l’article L. 214-13, qui y substitue de manière plus générale la prise en compte des « orientations mentionnées au 1° de l’article L. 6111-1 du code du travail » (alinéa 6). Par-delà une incertitude rédactionnelle liée au fait que cet article ne comprend pas de 1°, cette référence très large permet de viser l’ensemble des objectifs et contenus de la formation professionnelle tels qu’ils sont définis à cet article, à savoir la formation initiale, comprenant notamment l’apprentissage, et des formations ultérieures, qui constituent la formation professionnelle continue, destinées aux adultes et aux jeunes déjà engagés dans la vie active ou qui s’y engagent, ainsi que la validation des acquis de l’expérience.

● L’évaluation du plan

Autre élément absent du droit existant, la mise en œuvre d’une procédure d’évaluation est désormais expressément prévue puisqu’aux termes de l’alinéa 9 de cet article 20, les parties signataires s’assurent du suivi et de l’évaluation du plan, le cadre général de cette évaluation étant défini par le conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie.

● Des dispositions spécifiques s’agissant de la Corse

Le deuxième alinéa de l’article L. 4424-34 du code général des collectivités territoriales prévoit aujourd’hui que la collectivité territoriale de Corse « élabore, en concertation avec l’État et après consultation des départements et du conseil économique, social et culturel de Corse, le plan régional de développement de la formation professionnelle des jeunes et des adultes, dont elle assure la mise en œuvre ».

De manière à favoriser l’établissement d’une procédure comparable à celle qui prévaut de manière générale, les alinéas 13 à 16 de cet article 20 visent à substituer à cet alinéa de nouveaux alinéas qui prévoient :

– l’élaboration par la collectivité territoriale de Corse avec l’État et les collectivités territoriales concernées du plan régional de développement de la formation professionnelle ;

– la signature conjointe de ce plan par le président du conseil exécutif de Corse, le représentant de l’État dans la collectivité territoriale de Corse et l’autorité académique, après avis des conseils généraux et du conseil économique, social et culturel de Corse ;

– une procédure de suivi et d’évaluation de ce plan, dont les modalités seront définies par le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie.

*

La Commission est saisie de l’amendement AS 142 de M. Victorin Lurel.

M. Michel Issindou. Si l’État veut retirer aux régions la compétence en matière de formation professionnelle, qu’il le dise par la loi. Le copilotage, que met en place l’article 20, ne relève pas d’une bonne gouvernance.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le plan régional reste de la responsabilité des régions.

M. Michel Issindou et Mme Monique Iborra. Nous en reparlerons dans l’hémicycle.

La Commission rejette l’amendement AS 142.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 80 de M. Alain Rousset.

Mme Monique Iborra. Cette nouvelle rédaction, que nous proposons pour l’article 20, est la traduction de la pratique actuelle.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement AS 80.

Elle rejette ensuite successivement, après avis défavorable du rapporteur, les amendements AS 81, AS 82 et AS 83 de M. Alain Rousset.

Puis elle adopte l’amendement de correction d’une erreur de référence AS 256 du rapporteur.

Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement AS 84 de M. Alain Rousset.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS 47 de M. Dominique Tian.

M. Dominique Tian. Pour lever toute ambigüité, il convient de préciser que l’autorité académique est responsable des aspects du plan régional relatifs à la formation initiale.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement ne peut donc que s’en remettre à la sagesse de l’Assemblée, mais les arguments de Dominique Tian me semblent convaincants...

M. le rapporteur. Je puis aussi changer d’avis.

La Commission adopte l’amendement AS 47.

Puis elle rejette successivement, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement AS 85 de M. Alain Rousset, l’amendement AS 48 de M. Dominique Tian, l’amendement AS 190 de M. Francis Vercamer et l’amendement AS 86 de M. Alain Rousset.

Elle examine ensuite l’amendement AS 87 de M. Alain Rousset.

M. Jean-Patrick Gille. De manière générale, s’agissant de l’ensemble de cette discussion, il serait opportun de préciser quelle instance assure la coordination au niveau régional et, en particulier, quel est le rôle du comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle.

M. le rapporteur. Ces questions pourraient être abordées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Avis défavorable.

Mme Monique Iborra. Tout le monde a compris ce que veut l’État et il est faux de dire que les régions conservent leurs prérogatives. Alors que, selon tous les acteurs de la formation professionnelle, le niveau régional est le plus adapté pour assurer la coordination, le plan régional n’est pas prescriptif et il n’y aura donc pas de pilote – ou plutôt il y en aura plusieurs. C’est une aberration.

En outre, si, revenant sur la loi de décentralisation de 2004, déjà imparfaite, on retire cette compétence aux régions, il ne faudra pas venir leur demander des financements.

La Commission rejette l’amendement AS 87.

La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel AS 257 du rapporteur.

Elle rejette ensuite successivement, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement AS 191 de M. Francis Vercamer et l’amendement AS 88 de M. Alain Rousset.

Puis elle adopte l’amendement AS 258 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 20 ainsi modifié.

Après l’article 20

La Commission est saisie de l’amendement AS 53 de M. Pierre Morange.

M. Pierre Morange, président. Cet amendement tend à réunir le Conseil national de l’emploi et le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie.

M. le secrétaire d’État. Je m’engage à ce que cette question soit abordée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Une clause de rendez-vous est d’ailleurs prévue sur la coordination en matière d’emploi et de formation professionnelle et sera l’occasion de vous en rendre compte.

L’amendement AS 53 est retiré, de même que l’amendement AS 54 du même auteur.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement AS 89 de M. Alain Rousset.

M. Michel Issindou. Nous reviendrons certainement dans l’hémicycle sur la transposition de la directive européenne « services » et sur l’application des principes de concurrence au domaine de la formation professionnelle.

L’amendement vise à transposer en droit français les procédures définies par le droit communautaire et à autoriser des systèmes de mandatement avec octroi de droits spéciaux, nécessaires à la réalisation d’un service d’intérêt général. De fait, la formation professionnelle est un service social d’intérêt économique général. Ces procédures sont conformes au droit communautaire, dans la mesure où ces décisions sont effectivement nécessaires pour remplir la mission de service public telle que définie par la puissance publique. En outre, le choix du mandataire, bénéficiaire de droits spéciaux, a été fait conformément aux principes généraux du droit de la concurrence. Afin de sortir de l’insécurité juridique, ces procédures doivent être rendues pleinement compatibles avec le droit français.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un vrai sujet, qu’il sera sans doute difficile de traiter au détour d’un amendement. Avis défavorable.

M. Pierre Morange, président. Cet amendement n’apporte pas la sécurité juridique que nous souhaitons tous. En revanche, une démarche législative, pour laquelle le travail a été engagé, pourrait sécuriser l’activité du champ associatif et des services sociaux d’intérêt économique général, en particulier dans le domaine de la formation.

Pour ce qui concerne la transposition de la directive européenne « services », le contexte jurisprudentiel est très évolutif et le financement reçu par le secteur associatif peut être assimilé à des aides d’État, donc remis en question.

La Commission rejette l’amendement AS 89.

Article 21

Compétence des agents de catégorie A
en matière de contrôle de la formation professionnelle

Cet article vise à donner compétence à des agents de catégorie A placés sous l’autorité du ministre chargé de la formation professionnelle pour réaliser des contrôles en matière de formation professionnelle continue.

1. Les acteurs du contrôle de la formation professionnelle continue

L’article L. 6361-1 du code du travail donne à l’État une compétence générale en matière de contrôle administratif et financier sur les dépenses de formation exposées par les employeurs au titre de leur obligation de participation au développement de la formation professionnelle continue et sur les actions de formation et de qualification professionnelle (prévues respectivement aux articles L. 6313-1 et L. 6314-1) qu’ils conduisent, financées par l’État, les collectivités locales ou les organismes collecteurs paritaires agréés.

L’article L. 6361-2 précise que sont soumises à ce contrôle les activités de formation professionnelle conduites par : les organismes collecteurs paritaires agréés ; les organismes habilités à percevoir la contribution de financement s’agissant des travailleurs indépendants, des membres des professions libérales ainsi que des professions non salariées ; les organismes de formation et leurs sous-traitants ; les organismes chargés de réaliser les bilans de compétences ; les organismes qui interviennent dans le déroulement des actions destinées à la validation des acquis de l’expérience ; tout organisme réalisant des activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation, en matière de formation professionnelle continue, au financement desquelles l’État concourt par voie de convention.

Sont chargés de l’exercice de ce contrôle, aux termes de l’article L. 6361-5, sans préjudice des attributions propres des corps d’inspection compétents à l’égard des établissements concernés, les inspecteurs et contrôleurs du travail, concurremment avec les inspecteurs de la formation professionnelle.

Le même article précise que ces agents sont assermentés. En outre, ils sont tenus au secret professionnel dans les termes des articles 226-13 et 226-14 du code pénal, à savoir qu’est applicable la règle selon laquelle la révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire, est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende (article 226-13), sauf dans un certain nombre de cas énumérés à l’article 226-14 :

– lorsque la loi impose ou autorise la révélation du secret ;

– dans le cas d’une personne qui informe les autorités judiciaires, médicales ou administratives de privations ou de sévices dont elle a eu connaissance et qui ont été infligées à un mineur ou à une personne qui n’est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique ;

– dans la situation d’un médecin qui, avec l’accord de la victime, porte à la connaissance du procureur de la République les sévices ou privations qu’il a constatés dans l’exercice de sa profession et qui lui permettent de présumer que des violences ont été commises ;

– dans le cas des professionnels de la santé ou de l’action sociale qui informent le préfet du caractère dangereux pour elles-mêmes ou pour autrui des personnes qui les consultent et dont ils savent qu’elles détiennent une arme ou qu’elles ont manifesté leur intention d’en acquérir une.

L’article L. 6363-1 du code du travail prévoit que les inspecteurs et contrôleurs du travail, ainsi que les inspecteurs de la formation professionnelle, ont compétence pour rechercher et constater l’ensemble des infractions de nature pénale qui prévalent en matière de formation professionnelle continue (49), après avoir préalablement informé le procureur de la République des opérations envisagées en cas de recherche d’une infraction.

2. Le dispositif proposé

Conformément à l’exposé des motifs du projet de loi, de manière à « renforcer les moyens et les compétences des services de contrôle en matière de formation professionnelle », cet article 21 vise à permettre à tout agent de l’État de catégorie A (50), placé sous l’autorité du ministre chargé de la formation professionnelle et commissionné à cet effet, d’effectuer des contrôles. Il s’agit, à plus long terme, de permettre de garantir par exemple « que les OPCA feront l’objet d’un contrôle triennal ou d’augmenter la taille des échantillons d’organismes de formation soumis au contrôle de l’administration annuellement ».

C’est ainsi que cet article procède à la modification du titre VI (« Contrôle de la formation professionnelle continue ») du livre III (« La formation professionnelle continue ») de la sixième partie (« La formation professionnelle tout au long de la vie ») du code du travail (alinéa 1).

Il redéfinit le champ des personnes susceptibles de procéder aux opérations de contrôle telles que défini aujourd’hui à l’article L. 6361-5, en proposant une nouvelle rédaction de cet article (alinéas 2 à 5 de l’article 21).

Pour l’essentiel, l’économie générale de l’article L. 6361-5 est inchangée, puisque sont chargés des contrôles en matière de formation professionnelle continue, sans préjudice des attributions propres des corps d’inspection compétents à l’égard des établissements concernés, les inspecteurs et contrôleurs du travail ainsi que les inspecteurs de la formation professionnelle, l’ensemble des agents participant aux contrôles étant tenus au secret professionnel dans les termes précités des articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

La modification principale dans la rédaction de cet article provient de l’inclusion, parmi ces différents agents, des « agents de catégorie A placés sous l’autorité du ministre chargé de la formation professionnelle, assermentés et commissionnés à cet effet ». L’article précise que ces agents ont la possibilité de se faire assister par des agents de l’État.

Comme l’ont indiqué au rapporteur les services du secrétariat d’État chargé de l’emploi interrogés sur cette question, « concrètement, il s’agira de pouvoir associer à la phase de contrôle un agent qui en vertu de ses compétences pourra apporter sa technicité sur un sujet afin d’affiner les résultats du contrôle. Ainsi à titre d’exemple, le développement croissant de l’informatisation nécessite de plus en plus des compétences spécifiques ».

En conséquence, l’alinéa 6 de ce même article procède à une modification de cohérence à l’article L. 6363-1 du code du travail relatif au pouvoir de rechercher et constater les infractions pénales, en donnant la possibilité non plus seulement aux inspecteurs et contrôleurs du travail ainsi qu’aux inspecteurs de la formation professionnelle, mais aussi aux « agents de catégorie A placés sous l’autorité du ministre chargé de la formation professionnelle », d’exercer ces mêmes missions.

Par coordination également, les alinéas 7 et 8 de l’article 21 procèdent à une nouvelle rédaction de l’article L. 6363-2. En l’état actuel du droit, cet article rend applicables aux inspecteurs de la formation professionnelle les dispositions des articles L. 8114-1 et L. 8114-2 du code du travail, à savoir les règles suivantes :

– la règle selon laquelle le fait de faire obstacle à l’accomplissement des devoirs d’un inspecteur ou d’un contrôleur du travail est puni d’un emprisonnement d’un an et d’une amende de 3 750 euros ;

– certaines des dispositions du code pénal qui prévoient et répriment les actes de violences, d’outrages et de résistance contre les officiers de police judiciaire, applicables à ceux qui se rendent coupables de faits de même nature à l’égard des inspecteurs du travail et des contrôleurs du travail.

Dès lors que le champ des personnes susceptibles de mettre en œuvre les contrôles de la formation professionnelle continue est étendu aux agents de catégorie A, il importe de prévoir l’applicabilité de ces dispositions, plus généralement, à l’ensemble des agents qui seront désormais en charge des contrôles prévus en matière de formation professionnelle continue.

Tel est l’objet de la nouvelle rédaction proposée pour l’article L. 6363-2 du code du travail, aux termes de laquelle « les articles L. 8114-1 et L. 8114-2 sont applicables aux faits et gestes commis à l’égard des agents en charge des contrôles prévus au présent titre ».

*

La Commission adopte successivement les amendements de précision AS 259 et AS 260 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 21 ainsi modifié.

Après l’article 21

La Commission est saisie de l’amendement AS 143 de M. Alain Néri.

M. Jean-Patrick Gille. L’amendement tend à supprimer l’exonération du prélèvement de 1 % de la masse salariale, au titre du congé individuel de formation, sur les contrats à durée déterminée des sportifs professionnels.

M. le rapporteur. La question est intéressante et mérite expertise.

M. le secrétaire d’État. Il s’agit d’un cavalier législatif.

M. Jean-Patrick Gille. Il n’y a pas que les cavaliers, les footballeurs sont aussi concernés ! (sourires)

L’amendement AS 143 est retiré.

Article additionnel après l’article 21

Contrôle administratif et financier de l’État sur les actions financées par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et Pôle emploi

La Commission est ensuite saisie de l’amendement AS 261 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à englober, dans les contrôles administratif et financier exercées par l’État en matière de formation professionnelle, le contrôle des actions financées par le nouveau fonds paritaire et, le cas échéant, par Pôle Emploi. Ce contrôle pourra s’exercer soit auprès des entreprises, soit auprès des organismes de formation.

La Commission adopte l’amendement AS 261.

Article additionnel après l’article 21

Dispositif de communication des renseignements nécessaires
à l’accomplissement des opérations de contrôle

M. le rapporteur. Cet amendement étend le dispositif de communication des renseignements nécessaires à l’accomplissement des opérations de contrôle, dont dispose l’administration en application de l’article L. 6362-1 du code du travail, au nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, aux employeurs qui financent des actions de formations, aux organismes de formation et aux collectivités territoriales et à Pôle emploi.

En parallèle, les organismes concernés (financeurs des formations) sont tenus informés des constats des contrôles. Cette obligation d’information par l’État existe aujourd’hui, mais elle ne couvre pas l’ensemble des financeurs. De plus, elle ne prévaut qu’en cas de non réalisation de l’action. L’amendement a pour objet de tenir compte de l’ensemble des financeurs et de prévoir que cette information pourra porter sur tous les types de dysfonctionnements constatés. Par ailleurs, les inspecteurs du travail en charge de la législation du travail seront, le cas échéant, informés des constats utiles à l’exercice de leurs missions.

La Commission adopte l’amendement AS 262 du rapporteur.

Article additionnel après l’article 21

Sanctions financières en cas d’inexécution des actions de formations, de man
œuvres frauduleuses ou de refus de se soumettre aux contrôles

M. le rapporteur. Cet amendement précise ou renforce les sanctions financières en cas d’inexécution des actions de formation, de manœuvres frauduleuses ou de refus de se soumettre aux contrôles. En particulier, des dispositions nouvelles sont proposées : l’article L. 6362-7-1  vise à encadrer les remboursements aux financeurs, en instituant une sanction de versement au Trésor public si ces remboursements ne sont pas effectués dans un délai donné ; l’article L. 6362-7-2  a pour objectif de clarifier le champ d’application de la sanction de versement au Trésor public en cas de manœuvres frauduleuses ; l’article L. 6362-7-3  tire les conséquences du refus par une structure de se soumettre à un contrôle.

La Commission adopte l’amendement AS 263 du rapporteur.

Après l’article 21

Puis elle est saisie de l’amendement AS 171 de M. Michel Issindou.

M. Jean-Patrick Gille. L’allocation de fin de formation a longtemps été financée par le fonds unique de péréquation, mais celui-ci est désormais chargé d’autres missions. Une prorogation de cette allocation serait souhaitable, car elle permet de s’engager dans des formations qualifiantes d’une certaine durée.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La prorogation de cette allocation relève plutôt de la loi de finances. Quant aux conditions de généralisation du contrat de transition professionnelle, également mentionnées par l’amendement, elles font l’objet d’un suivi spécifique par un comité national auquel participent les partenaires sociaux, sous la présidence de M. le secrétaire d’État.

La Commission rejette l’amendement AS 171.

Elle adopte enfin l’ensemble du projet de loi ainsi modifié.

*

En conséquence, la Commission des affaires sociales demande à l’Assemblée nationale d’adopter le présent projet de loi dans le texte figurant dans le document joint au présent rapport.

TABLEAU COMPARATIF

___

Dispositions en vigueur

___

Texte du projet de loi

___

Texte adopté par la

Commission

___

 

Projet de loi relatif à l’orienttion

et à la formation professionnelle

tout au long de la vie

Projet de loi relatif à l’orienttion

et à la formation professionnelle

tout au long de la vie

 

TITRE IER

TITRE IER

 

Dispositions générales

Droit à l’information, à l’orientation et à la qualification professionnelles

Amendement AS 195

Code du travail

Article 1er

Article 1er

SIXIÈME PARTIE

LA FORMATION PROFESSIONNELLE TOUT AU LONG DE LA VIE

LIVRE Ier

Principes généraux et organisation institutionnelle de la formation professionnelle

TITRE Ier

Principes généraux

La sixième partie du code du travail est ainsi modifiée :

Alinéa sans modification

Art. L. 6111-1. – La formation professionnelle tout au long de la vie constitue une obligation nationale.

1° Le premier alinéa de l’article L. 6111-1 est complété par deux phrases ainsi rédigées :

1° Alinéa sans modification

………………………………….

« Elle vise à permettre à chaque personne d’acquérir des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle. Une stratégie nationale coordonnée est mise en œuvre par l’État, les régions et les partenaires sociaux.» ;

« Elle vise à permettre à chaque personne, indépendamment de son statut, d’acquérir et d’actualiser des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle, ainsi que de progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. Une stratégie nationale coordonnée est définie et mise en œuvre par l’État, les régions et les partenaires sociaux. » ;

Amendements AS 145, AS 146, AS 192, AS 59, AS 147 et AS 193

Art. L. 6311-1. – La formation professionnelle continue a pour objet de favoriser l’insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs, de permettre leur maintien dans l’emploi, de favoriser le développement de leurs compétences et l’accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle, de contribuer au développement économique et culturel et à leur promotion sociale.

………………………………….

2° Au premier alinéa de l’article L. 6311-1, après les mots : « économique et culturel » sont insérés les mots : « , à la sécurisation des parcours professionnels ; ».

2°  Non modifié

Art. L. 6123-1. – Le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie est chargé :

   

1° De favoriser, au plan national, la concertation entre l’État, les régions, les partenaires sociaux et les autres acteurs pour la conception des politiques de formation professionnelle et le suivi de leur mise en œuvre ;

3° Au 1° de l’article L. 6123-1, après les mots : « la conception des politiques de formation professionnelle » sont insérés les mots : « , la définition annuelle de leurs orientations » ;

3°  Non modifié

 

4° Le 2° de l’article L. 6123-1 est remplacé par les dispositions suivantes :

4°  Non modifié

2° D’évaluer les politiques régionales d’apprentissage et de formation professionnelle tout au long de la vie ;

………………………………….

« 2° D’évaluer les politiques d’apprentissage et de formation professionnelle tout au long de la vie aux niveaux national et régional, sectoriel et interprofessionnel ; ».

 
   

5°  Le même article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

   

« 4° D’évaluer les politiques de formation professionnelle menées en faveur des travailleurs handicapés. »

Amendements AS 67 et AS 162

 

Article 2

Article 2

 

L’article L. 6111-2 du code du travail est ainsi modifié :

Sans modification

 

1° Avant l’alinéa unique est inséré un alinéa ainsi rédigé :

 
 

« Les connaissances et les compétences mentionnées au premier alinéa de l’article L. 6111-1, notamment l’aptitude à actualiser ses connaissances et ses compétences et l’aptitude à travailler en équipe, complètent le socle mentionné à l’article L. 122-1-1 du code de l’éducation. » ;

 

Art. L. 6111-2. – Les actions de lutte contre l’illettrisme et en faveur de l’apprentissage de la langue française font partie de la formation professionnelle tout au long de la vie.

2° Après le mot : « font », est inséré le mot : « également ».

 
     
   

Article 2 bis

   

Le code du travail est ainsi modifié :

SIXIEME PARTIE

LA FORMATION PROFESSIONNELLE TOUT AU LONG DE LA VIE

LIVRE III

La formation professionnelle continue

TITRE Ier

Dispositions générales

Chapitre IV

 

« 1° L’intitulé du chapitre IV du titre Ier du livre III de la sixième partie est ainsi rédigé :

Droit à la qualification professionnelle

 

« Droit à l’information, à l’orientation et à la qualification professionnelles » ;

   

« 2° Le premier alinéa de l’article L. 6314-1 est ainsi modifié :

Art. 6314-1. –Tout travailleur engagé dans la vie active ou toute personne qui s’y engage a droit à la qualification professionnelle et doit pouvoir suivre, à son initiative, une formation lui permettant, quel que soit son statut, d’acquérir une qualification correspondant aux besoins de l’économie prévisibles à court ou moyen terme :

………………………………….

 

« a) Les mots : « la qualification professionnelle » sont remplacés par les mots : « l’information, à l’orientation et à la qualification professionnelles » ;

« b) Les mots : « d’acquérir » sont remplacés par les mots : « de progresser au cours de sa vie professionnelle d’au moins un niveau en acquérant ».

Amendement AS 194

 

Article 3

Article 3

Chapitre Ier

Objectifs et contenu

de la formation professionnelle

………………………………….

Le chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la sixième partie du code du travail est complété par un article L. 6111-3 ainsi rédigé :

I. – Le chapitre …

… complété par trois articles L. 6111-3, L. 6111-4 et L. 6111-5 ainsi rédigés :

 

« Art. L. 6111-3. – Peuvent être reconnus comme exerçant la mission d’intérêt général d’information et d’orientation professionnelle les organismes qui proposent aux adultes et aux jeunes engagés dans la vie active ou qui s’y engagent l’ensemble des services qui leur permettent :

« Art. L. 6111-3. – Toute personne dispose du droit à être informée, conseillée et accompagnée en matière d’orientation professionnelle.

 

« 1° D’accéder à la connaissance des métiers, des compétences et des qualifications nécessaires pour les exercer ;

« Art. L. 6111-4 – Pour l’exer-cice du droit mentionné à l’article L.6111-3, il est créé un service dématérialité, gratuit, de qualité, accessible à toute personne et lui permettant :

 

« 2° De bénéficier de conseils personnalisés en matière d’orientation professionnelle ;

« 1° De disposer d’une première information et d’un premier conseil personnalisé en matière d’orientation et de formation professionnelle ;

 

« 3° De disposer d’une information sur les dispositifs de formation et de certification et de choisir en connaissance de cause les voies et moyens permettant d’y accéder ;

« 2° D’être orientée vers les structures susceptibles de lui fournir les informations et les conseils nécessaires à sa bonne orientation professionnelle, notamment les organismes visés à l’article L. 6111-5.

 

« 4° De disposer d’une information sur la qualité des formations et des organismes qui les dispensent. »

« Une convention peut être conclue entre l’État, les régions et le fonds visé à l’article L.6332-18 pour concourir au financement de ce service.

   

« Art. L. 6111-5. – Peuvent être reconnus comme exerçant la mission d’intérêt général d’information et d’orientation professionnelles les organismes qui proposent dans un lieu unique, en complémentarité avec le service visé à l’article L. 6111-4, à toute personne engagée dans la vie active ou qui s’y engage, un ensemble de services de qualité lui permettant :

   

« 1° De disposer d’une information exhaustive et objective sur les métiers, les compétences et les qualifications nécessaires pour les exercer, les dispositifs de formation et de certification, ainsi que les organismes de formation et les labels de qualité dont ceux-ci bénéficient ;

   

« 2° De bénéficier de conseils personnalisés en matière d’orientation professionnelle afin de pouvoir choisir en connaissance de cause un métier, une formation ou une certification adapté à ses aspirations, ses besoins et à la situation de l’économie et, lorsque le métier, la formation ou la certification envisagé fait l’objet d’un service d’orientation ou d’accompagnement spécifique assuré par un autre organisme, d’être orientée de manière pertinente vers cet organisme. »

     
   

II. – Les modalités d’application du présent article sont définies par décret en Conseil d’État.

Amendements AS 15 et sous- amendements AS 235, AS 280, AS 277, AS 236, AS 264 et AS 238

     
     
 

TITRE II

TITRE II

 

Simplification et développement de

la formation tout au long de la vie

Simplification et développement de

la formation professionnelle tout au long de la vie

Amendement AS 213

 

Article 4

Article 4

LIVRE III

La formation professionnelle continue

TITRE II

Dispositifs de la formation

professionnelle continue

Le chapitre III du titre II du livre III de la sixième partie du code du travail est ainsi modifié :

Alinéa sans modification

Chapitre III

Droit individuel à la formation

1° Il est ajouté une section 6 ainsi rédigée :

1° Alinéa sans modification

 

« Section 6

Division et

 

« Portabilité du droit individuel à la formation

intitulé sans modification

 

« Art. L. 6323-21. – Sans préjudice des dispositions de la section 5, en cas de rupture du contrat de travail à durée indéterminée ouvrant droit à une prise en charge par le régime d’assurance chômage et non consécutive à une faute lourde, les sommes correspondant à la valorisation des heures acquises au titre du droit individuel à la formation et non utilisées pourront être affectées :

« Art. L. 6323-21. – Sans …

… du contrat de travail ouvrant …

… correspondant au solde du nombre d’heures acquises au titre du droit individuel à la formation et non utilisées multiplié par un montant forfaitaire peuvent être affectées :

Amendements AS 149, AS 173 et AS 196

 

« 1° Par un demandeur d’emploi, au financement d’actions de formation, de bilan de compétences, de validation des acquis de l’expérience ou de mesures d’accompagnement. La mobilisation de ces sommes a lieu en priorité pendant la période de la prise en charge de l’intéressé par le régime d’assurance chômage et, chaque fois que possible, au cours de la première moitié de cette période. Elle se fait en accord avec le référent chargé de l’accompagnement de l’intéressé ;

 1° Non modifié

 

« 2° Par un salarié, au financement d’actions de formation, de bilan de compétences ou de validation des acquis de l’expérience. La mobilisation de ces sommes se fait en accord avec son nouvel employeur et a lieu pendant les deux années suivant son embauche.

« 2° Par …

… avec un nouvel employeur …

… embauche. »

Amendement AS 197

« Art. L. 6323-22. – Les organismes collecteurs paritaires mentionnés au chapitre II du titre III du présent livre prennent en charge les montants financiers mentionnés au premier alinéa de l’article L. 6323-21 selon les modalités suivantes :

« Art. L. 6323-22. – Les organismes…

… les sommes mentionnées au …

… suivantes :

Amendement AS 198

 

« 1° Lorsque le salarié est demandeur d’emploi, l’organisme collecteur paritaire compétent est celui dont relève l’entreprise dans laquelle le salarié a acquis ses droits ;

« 1° Lorsque l’intéressé est …

laquelle il a acquis ses droits ;

Amendements AS 199 et AS 22

 

« 2° Lorsque le salarié est embauché dans une nouvelle entreprise, l’organisme collecteur paritaire compétent est celui dont relève cette entreprise.

« 2° Lorsque l’intéressé est…

…entreprise. »

Amendements AS 199 et AS 22

 

« Les modalités d’imputation de ces montants financiers sont définies par accord collectif de branche ou par accord collectif conclu entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés signataires de l’accord constitutif d’un organisme collecteur paritaire interprofessionnel agréé. À défaut d’un tel accord, ces montants sont imputés au titre de la section “professionnalisation” de l’organisme collecteur paritaire compétent.

« Les modalités …

… ces sommes sont …

… compétent. »

Amendement AS 198

 

« Art. L. 6323-23. – À l’expiration du contrat de travail, l’employeur mentionne sur le certificat de travail prévu à l’article L. 1234-19, dans des conditions fixées par décret, les droits acquis par le salarié au titre du droit individuel à la formation, ainsi que l’organisme collecteur paritaire compétent pour verser les sommes prévues à l’article L. 6323-22 au titre de la professionnalisation, ou, le cas échéant, au titre du plan de formation. » ;

« Art. L. 6323-23.  Alinéa sans modification

 

« 2° Le deuxième alinéa de l’article L. 6323-3 est complété par les mots : « à l’exception de sa section 6 » ;

« 2° Supprimé

Amendement AS 150

 

« 3° Le dernier alinéa de l’article L. 6323-12 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« 3° Non modifié

 

« La durée de la formation ainsi réalisée se déduit du contingent d’heures de formation acquis au titre du droit individuel à la formation. »

 
 

Article 5

Article 5

Chapitre Ier