N° 2308
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 17 février 2010.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 2266) prorogeant le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature,
PAR M. Philippe HOUILLON,
Député.
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Article unique : Prorogation du mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature 9
MESDAMES, MESSIEURS,
L’article 65 de la Constitution, relatif à la composition et aux missions du Conseil supérieur de la magistrature, a été entièrement réécrit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Afin de permettre l’entrée en vigueur de cette nouvelle disposition constitutionnelle, une loi organique d’application est nécessaire. Le Gouvernement a pour cette raison déposé le 10 juin 2009 sur le bureau du Sénat un projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution, lequel a été adopté en première lecture par le Sénat le jeudi 15 octobre 2009.
Transmis à l’Assemblée nationale, le projet de loi organique a alors été examiné, le mercredi 16 décembre 2009, par votre commission, qui avait auparavant procédé à plusieurs auditions (1).
Toutefois, ce projet est inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale des 23 et 24 février 2010, et le retard ainsi pris dans la lecture de ce texte pose une difficulté, compte tenu de l’échéance du mandat des membres actuels du Conseil supérieur de la magistrature, le 3 juin 2010.
Dès l’examen en première lecture au Sénat, M. Jean-René Lecerf avait attiré l’attention de ses collègues ainsi que du Gouvernement sur le fait que « la désignation du CSM selon les nouvelles dispositions constitutionnelles dépend de l’adoption définitive de la présente loi organique, qui devra ensuite être soumise au Conseil constitutionnel. Si cette adoption définitive n’intervient pas avant février 2010, le mandat des membres composant actuellement le Conseil supérieur devra être prorogé. » (2)
En effet, l’élection des membres magistrats du Conseil supérieur de la magistrature se déroule sur plusieurs mois. Pour procéder à la désignation des magistrats du siège et du parquet des cours et tribunaux, un système d’élection à deux degrés est organisé, en vertu des articles 3 et 4 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature. Un collège des magistrats du siège et un collège des magistrats du parquet doivent être élus dans un premier temps, ces deux collèges procédant ensuite à l’élection des membres du Conseil supérieur de la magistrature prévus par le 4° de l’article 1er de la loi organique du 5 février 1994.
Les opérations électorales liées à la désignation des deux collèges ne peuvent se dérouler sur moins de 31 jours : 23 jours entre l’affichage de la liste des électeurs et le début du scrutin, 7 jours pour le vote par correspondance, 1 jour pour le dépouillement du scrutin, en vertu du décret n° 94-199 du 9 mars 1994 relatif au Conseil supérieur de la magistrature.
Par la suite, la désignation de membres du Conseil supérieur de la magistrature par ces deux collèges doit intervenir dans un délai de 15 jours à compter de la promulgation des résultats.
Enfin, l’article 1er du décret du 9 mars 1994 précité impose que les élections des magistrats membres du Conseil supérieur de la magistrature aient lieu « quatre mois au plus et quinze jours au moins avant la date d’expiration du mandat de ses membres ».
Ainsi, l’enchaînement de ces différents délais impose au Gouvernement de faire débuter les premières opérations électorales liées au renouvellement des membres du Conseil supérieur de la magistrature (l’affichage des listes des électeurs du collège des magistrats du siège et du collège des magistrats du parquet) au plus tard deux mois avant l’échéance du mandat des membres actuels. Traditionnellement, ces opérations débutent même au cours du troisième mois précédant cette échéance (3).
Il serait donc nécessaire que la loi organique relative à l’application de l’article 65 de la Constitution soit promulguée avant que ces opérations préparatoires à la nomination du nouveau Conseil ne débutent, c’est-à-dire avant la fin du mois de mars 2010. Faute de quoi, les membres magistrats désignés au terme de ces opérations ne pourraient pas siéger dans la nouvelle composition, ayant été choisis à une date où la composition et les missions du Conseil supérieur de la magistrature étaient différentes.
Or, compte tenu du fait que la navette doit se poursuivre en deuxième lecture sur le projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution au Sénat, et que le Conseil constitutionnel sera tenu d’examiner la constitutionnalité du texte adopté, un tel calendrier ne semble plus pouvoir être respecté.
On peut certes regretter qu’un examen légèrement plus rapide du projet de loi organique et une inscription à l’ordre du jour dans de meilleurs délais n’aient pas permis qu’une adoption définitive intervienne dans de tels délais (4). Toutefois, force est de trouver désormais une solution à cette situation problématique.
La solution la plus souhaitable, c’est-à-dire la réforme du Conseil supérieur de la magistrature avant le début de la procédure de renouvellement, n’étant de toute évidence plus possible, trois hypothèses sont envisageables :
— le renouvellement des membres du Conseil supérieur de la magistrature en juin 2010, sur le fondement des textes actuellement en vigueur, combiné à une entrée en vigueur de la réforme du Conseil à l’occasion du renouvellement ultérieur de ses membres (5), c’est-à-dire en juin 2014 ;
— le renouvellement des membres du Conseil supérieur de la magistrature en juin 2010, sur le fondement des textes actuellement en vigueur, combiné à une entrée en vigueur de la réforme du Conseil dès la publication de la loi organique relative à l’application de l’article 65 de la Constitution, qui mettrait ainsi un terme prématuré au mandat des membres nommés en juin 2010 et conduirait à procéder à un nouveau renouvellement selon les nouvelles dispositions ;
— la prolongation par une loi organique du mandat des membres actuels du Conseil supérieur de la magistrature jusqu’après le vote de la loi organique relative à l’application de l’article 65 de la Constitution, avec une date butoir permettant de limiter la durée de cette prolongation.
Les deux premières hypothèses sont peu souhaitables, car elles conduiraient, soit à reporter à une date très lointaine l’application d’une disposition constitutionnelle votée en juillet 2008, soit à faire se succéder en quelques mois deux renouvellements du Conseil supérieur de la magistrature.
À l’inverse, la troisième solution présente le double avantage, d’une part, de permettre de renouveler le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature sur la base des nouvelles règles de composition et de désignation, et, d’autre part, de contraindre à une adoption définitive du projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution dans un délai raisonnable. C’est cette solution qui est proposée par le Gouvernement dans l’article unique du présent projet de loi organique : le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature est prorogé jusqu’à l’expiration du sixième mois suivant la promulgation de la loi organique relative à l’application de l’article 65 de la Constitution, et au plus tard jusqu’au 31 janvier 2011.
Cette solution apparaissant comme la mieux à même d’assurer une réforme rapide du Conseil dans des conditions satisfaisantes, votre commission vous propose de l’adopter sans modification.
Pour une information complète de votre commission, il convient d’ajouter que le présent projet de loi organique est, depuis le 1er septembre 2009, le premier texte soumis à la commission des Lois de l’Assemblée nationale susceptible de se voir appliquer les troisième et quatrième alinéas de l’article 39 de la Constitution et les dispositions de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relatives à la présentation des projets de loi. Quand le président de la commission des Lois a pris connaissance, sitôt son dépôt, du contenu de l’étude d’impact, il a jugé que celle-ci présentait des lacunes et a pris l’initiative d’écrire immédiatement à la Garde des sceaux pour lui demander les compléments nécessaires, sur le coût respectif de chacune des options envisagées ainsi que sur les résultats des consultations que l’étude d’impact mentionnait.
La réponse de la Garde des sceaux, mercredi 17 février 2010, que le président de la commission a communiqué à votre rapporteur, apporte plusieurs précisions (6).
Il est ainsi indiqué que les autorités et représentants dont la consultation est mentionnée dans l’étude d’impact ont en fait « été informés dans les meilleurs délais du principe et des modalités de la prorogation souhaitée par le Gouvernement. Toutefois, à ce jour, aucun avis officiel n’a été recueilli ».
En ce qui concerne le coût respectif des différentes options envisagées, il est précisé que « l’organisation, en 2010, de deux élections des représentants des magistrats au Conseil supérieur de la magistrature, au lieu d’une seule dans l’hypothèse de la prorogation souhaitée par le Gouvernement, occasionnerait un surcoût qui peut être évalué, au minimum, à 200 000 euros. »
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La Commission examine, le mercredi 17 février 2010, le projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature (n° 2266).
Après l’exposé du rapporteur, elle passe directement à l’examen de l’article unique.
Article unique
Prorogation du mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature
Le présent article a pour objet la prorogation du mandat des membres actuels du Conseil supérieur de la magistrature.
La nouvelle composition du Conseil supérieur de la magistrature, telle que prévue par l’article 65 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ne sera applicable qu’après l’adoption de la loi organique nécessaire à l’application dudit article 65.
Or, le projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution est en cours d’examen, ayant été pour l’heure seulement adopté en première lecture par le Sénat, examiné en commission à l’Assemblée nationale, et inscrit à l’ordre du jour des 23 et 24 février 2010.
Le mandat des membres actuels du Conseil venant à échéance le 3 juin 2010, le processus de désignation des nouveaux membres du Conseil supérieur de la magistrature appartenant au corps judiciaire doit normalement débuter en mars 2010. À cette date, les nouvelles règles relatives à la composition du Conseil ne pourront être applicables, et il faudrait par conséquent procéder à un renouvellement du Conseil selon les anciennes règles.
Une telle solution n’étant guère satisfaisante, une prorogation du mandat des membres actuels s’impose, afin de laisser ainsi au Parlement le temps d’adopter la loi organique qui permettra l’application des nouvelles règles de composition du Conseil.
Afin de limiter la durée de cette prorogation, qui déroge à la durée normale du mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature, fixée à six ans par le législateur organique (article 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994), l’article unique du présent projet de loi organique précise que la prorogation ne dure que jusqu’à l’expiration d’un délai de six mois suivant la promulgation de la loi organique prise pour l’application de l’article 65 de la Constitution, et au plus tard jusqu’au 31 janvier 2011.
Un délai de six mois entre la promulgation de la loi organique et le renouvellement du Conseil est proposé dans la mesure où il sera nécessaire, au cours de cette période, non seulement de procéder à l’organisation des opérations électorales (laquelle exige un délai de trois mois) mais également, au préalable, de modifier les textes réglementaires d’application.
Une limite impérative à la prorogation est d’autre part fixée au 31 janvier 2011, afin d’éviter que le Conseil dans sa composition actuelle ne soit encore en place lorsque débutera l’examen du mouvement des magistrats pour l’année 2011.
La prorogation vaudra non seulement pour le mandat des membres actuels du Conseil supérieur de la magistrature mais également, par voie de conséquence, pour le secrétaire administratif et le secrétaire administratif adjoint du Conseil, lesquels sont placés en position de détachement « pour la durée du mandat des membres du conseil », en vertu de l’article 11 de la loi organique du 5 février 1994.
Le délai ainsi accordé au Parlement pour achever l’examen du projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution est raisonnable. Soit cet examen sera achevé et la loi organique promulguée (après le contrôle de constitutionnalité effectué par le Conseil constitutionnel) d’ici la fin de la présente session ordinaire, et la durée de la prorogation du mandat des membres actuels du Conseil trouvera son terme au plus tard à la fin de l’année 2010 ; soit la loi organique sera promulguée au cours du second semestre 2010, et la prorogation du mandat des membres cessera alors en janvier 2011. Il conviendra néanmoins que le Gouvernement inscrive à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale le projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution sans tarder, car une adoption définitive de ce projet en toute fin d’année 2010 serait trop tardive pour permettre aux opérations de renouvellement de se dérouler selon les nouvelles règles.
Le mécanisme de la prolongation exceptionnelle d’un mandat a déjà été utilisé à plusieurs reprises par le législateur pour des assemblées territoriales (7). De la même manière, le législateur organique a eu l’occasion de prolonger le mandat des membres de l’Assemblée nationale (8), du Sénat (9), et plus récemment du Conseil économique, social et environnemental (10).
Dans ce dernier cas, l’objectif poursuivi était identique à celui du présent projet de loi organique : assurer une prolongation pour une durée limitée du mandat des membres actuels de l’institution, afin de permettre entre temps l’adoption de la loi organique d’application des nouvelles dispositions constitutionnelles issues de la révision du 23 juillet 2008. Le Conseil constitutionnel, considérant que cette prorogation « est limitée et revêt un caractère exceptionnel et transitoire », ne l’a pas jugée contraire à la Constitution (11).
De la même manière, le caractère exceptionnel et transitoire de la prorogation du mandat des membres actuels du Conseil supérieur de la magistrature, pour une durée qui ne pourra excéder huit mois (du 3 juin 2010 au 31 janvier 2011), est de nature à garantir la constitutionnalité de la disposition qui est proposée.
La Commission adopte l’article unique de la proposition de loi organique sans modification.
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En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature, dans le texte figurant dans le document joint au présent rapport.
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Texte en vigueur ___ |
Texte du projet de loi organique ___ |
Texte adopté par la Commission ___ |
Projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature |
Projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature | |
Loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature |
Article unique |
Article unique |
Art. 65. – Cf. annexe. |
Par dérogation au premier alinéa de l’article 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, la durée du mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature est prorogée jusqu’à l’expiration d’un délai de six mois suivant la promulgation de la loi organique prise pour l’application de l’article 65 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République et, au plus tard, jusqu’au 31 janvier 2011. |
(Sans modification) |
Constitution du 4 octobre 1958 16
Art. 65.
Loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature 17
Art. 6.
Constitution du 4 octobre 1958
Art. 65. – Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège et une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.
La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux personnalités qualifiées. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée.
La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle comprend alors, outre les membres visés au deuxième alinéa, le magistrat du siège appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du siège.
Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, que peut suppléer le procureur général près cette cour.
Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.
Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.
La loi organique détermine les conditions d’application du présent article.
Loi organique n° 94-100 du 5 février 1994
sur le Conseil supérieur de la magistrature
Art. 6. – Les membres du Conseil supérieur sont désignés pour une durée de quatre ans non renouvelable immédiatement.
Aucun membre ne peut, pendant la durée de ses fonctions, exercer ni la profession d’avocat ni celle d’officier public ou ministériel ni aucun mandat électif.
Le Conseil supérieur de la magistrature constate la démission d’office de celui de ses membres qui ne s’est pas démis, dans le mois qui suit son entrée en fonctions, de la fonction incompatible avec sa qualité de membre du Conseil supérieur.
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