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Amendements  sur le projet ou la proposition

N° 2516

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 mai 2010.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 2280), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, de réforme des collectivités territoriales,

TOME I - RAPPORT

PAR M. Dominique PERBEN,

Député.

——

Voir les numéros :

Sénat : 60, 169, 198, 170 et T.A. 57 (2009-2010).

Assemblée nationale : 2459.

INTRODUCTION 15

I. – L’ORGANISATION TERRITORIALE DE LA FRANCE DEMEURE PERFECTIBLE 16

A. UN PROCESSUS DE DÉCENTRALISATION FÉCOND DANS SON PRINCIPE 16

1. La première décentralisation 16

2. Un acte II de la décentralisation sur un socle constitutionnel enrichi 17

B. UNE DÉCENTRALISATION DONT LES BÉNÉFICES ONT ÉTÉ AMOINDRIS PAR UNE ORGANISATION TERRITORIALE INADAPTÉE 20

1. La multiplication et l’éparpillement des structures 20

2. L’enchevêtrement des compétences et des financements 23

3. L’impact sur la démocratie locale et les finances publiques 25

a) Des responsabilités locales mal identifiées 25

b) Des dépenses publiques locales alourdies 26

II. – LA NÉCESSAIRE RÉNOVATION DE L’ARCHITECTURE TERRITORIALE 29

A. UNE RÉFORME PRÉPARÉE DANS LA CONCERTATION ET LE RESPECT DES ÉLUS DU PEUPLE 29

1. De multiples instances de réflexion préalable qui ont appelé à une profonde rénovation de l’action locale 29

2. L’association des élus locaux à l’élaboration du projet gouvernemental 30

3. Un projet de loi examiné dans le respect du travail parlementaire 31

B. LES PRINCIPAUX AXES DE LA RÉFORME 32

1. Démocratiser l’intercommunalité 32

2. Favoriser le regroupement volontaire des structures territoriales existantes 34

a) Les regroupements proposés pour les communes et les intercommunalités 35

b) Les regroupements proposés pour les départements et les régions 36

3. Doter les grandes métropoles urbaines d’une gouvernance unifiée 37

4. Créer des synergies entre les assemblées délibérantes des départements et des régions grâce à la mise en place du conseiller territorial 39

5. Améliorer la coopération administrative entre communes et intercommunalités 41

6. Réduire l’importance des structures territoriales devenues moins utiles 41

7. Interdire les subventions conditionnelles pour éviter la création de tutelles de fait entre collectivités territoriales 42

8. Préparer une réorganisation des compétences et des cofinancements entre les collectivités territoriales 42

III. – LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU PROJET DE LOI PAR LE SÉNAT 43

A. LA PROTECTION DE L’AUTONOMIE ET DES COMPÉTENCES DES COMMUNES À L’ÉGARD DES INTERCOMMUNALITÉS 44

1. L’adhésion aux EPCI et leur délimitation 44

2. Les compétences respectives des communes et des intercommunalités 45

B. LE RENFORCEMENT D’UNE COMMISSION DÉPARTEMENTALE DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE PLUS REPRÉSENTATIVE 47

C. L’ADAPTATION DE L’INTERCOMMUNALITÉ AUX SINGULARITÉS DES ZONES DE MONTAGNE ET DES GRANDES AIRES URBAINES 47

D. LE DURCISSEMENT DES CONDITIONS DE CRÉATION DES COMMUNES NOUVELLES 48

E. L’AFFAIBLISSEMENT DES MÉTROPOLES 49

F. LES COMPLÉMENTS UTILES APPORTÉS AUX POSSIBILITÉS DE REGROUPEMENTS OFFERTES AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS 50

G. L’APPROFONDISSEMENT DES POSSIBILITÉS DE MUTUALISATION ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES POUR LA GESTION DE SERVICES COMMUNS 51

IV. – LES AMÉLIORATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS 52

A. PROMOUVOIR DES MÉTROPOLES PLUS INTÉGRÉES ET BIEN RÉPARTIES SUR LE TERRITOIRE NATIONAL 52

B. FACILITER LA CRÉATION DE COMMUNES NOUVELLES 53

C. ADAPTER LE CALENDRIER ET ASSOUPLIR LES MODALITÉS DE L’ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE 55

D. ASSURER LA COHÉRENCE DES PROCÉDURES DE MODIFICATION DE LA CARTE DES DÉPARTEMENTS ET DES RÉGIONS 56

E. DONNER UN PREMIER CONTENU NORMATIF À LA CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET À L’ENCADREMENT DES FINANCEMENTS CROISÉS 57

AUDITION DE M. BRICE HORTEFEUX, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, DE L’OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, DE M. MICHEL MERCIER, MINISTRE DE L’ESPACE RURAL ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE M. ALAIN MARLEIX, SECRÉTAIRE D’ÉTAT À L’INTÉRIEUR ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 59

AUDITION DE M. ÉDOUARD BALLADUR, ANCIEN PREMIER MINISTRE, PRÉSIDENT DU COMITÉ POUR LA RÉFORME DES COLLECTIVITÉS LOCALES 93

EXAMEN DES ARTICLES 107

Avant le titre premier 110

TITRE PREMIER : RÉNOVATION DE L’EXERCICE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE 111

Chapitre 1er : Conseillers territoriaux 111

Avant l’article 1er A 111

Article 1er A : Principes du mode de scrutin pour l’élection du conseiller territorial 112

Après l’article 1er 125

Après l’article 1er A 128

Article 1er (art. L. 3121-1 et L. 4131-1 du code général des collectivités territoriales) : Création du conseiller territorial 132

Après l’article 1er 141

Chapitre II : Élection et composition des conseils communautaires 141

Article 2 (art. L. 5211-6, L. 5211-7, L. 5211-8, L. 5212-7, L. 5214-7, L. 5215-10 et L. 5216-3 du code général des collectivités territoriales) : Désignation des délégués des communes au sein des établissements publics de coopération intercommunale 141

Après l’article 2 147

Article 3 (art. L. 5211-6-1 à L. 5211-6-3 [nouveaux], art. L. 5211-5-1, L. 5211-10, L. 5211-20-1, L. 5211-41-1, L. 5211-41-3, L. 5215-40-1 et L. 5216-10 du code général des collectivités territoriales) : Modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires. Composition du bureau des EPCI 148

Article 3 bis : Parité dans la composition des organes délibérants des EPCI 163

Après l’article 3 bis 163

Chapitre III : Le conseil économique, social et environnemental régional 168

Article 4 (article L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales) : Consultation du conseil économique et social régional 168

Après l’article 4 169

TITRE II : ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES 170

Article 5 A (art. L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales) : Modalités de création des communautés d’agglomération, des communautés urbaines et des métropoles 170

Article 5 B (art. L. 5211-41-1 du code général des collectivités territoriales) : Modalités de transformation d’un établissement public de coopération intercommunale en communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole 172

Chapitre Ier : Métropoles 173

Article 5 (chapitre VII [nouveau] du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales) : Création, compétences et régime juridique et financier des métropoles 173

Article 5 bis AA (nouveau) (art. L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales) : Plafond d’indexation de la dotation d’intercommunalité des communautés urbaines 202

Article 5 bis A (nouveau) (art. 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010) : Modalités d’unification au niveau de la métropole de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue par les communes membres 203

Article 5 bis (art. L. 1518 du code général des impôts) : Coordination résultant de la suppression de la taxe professionnelle 204

Article 5 ter (art. L. 1609 bis du code général des impôts) : Abrogation résultant de la suppression de la taxe professionnelle 205

Article 6 (art. L. 1111-4, L. 1211-2, L. 2333-67, L. 5211-5, L. 5211-12, L. 5211-19, L. 5211-28, L. 5211-41, L. 5211-56, L. 5813-1, L. 5813-2 et intitulé du chapitre III du titre Ier du livre huitième de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, art. L. 301-3, L. 302-1, L. 302-5, L. 302-7 et L. 522-2-1 du code de la construction et de l’habitation, art. L. 601-1 du code des ports maritimes, art. L. 134-1 du code du tourisme, art. 122-5 et L. 122-12 du code de l’urbanisme, article 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, article 11 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine) : Coordinations résultant de la création des métropoles 206

Article 6 bis (art. L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales) : Abaissement du seuil de population applicable à la création de communautés urbaines 208

Article 6 ter (art. L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales) : Abaissement du seuil de population applicable à la création de communautés d’agglomération 209

Chapitre II : Pôles métropolitains 212

Article 7 (titre III [nouveau] du livre septième de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales) : Création et régime juridique des pôles métropolitains 212

Chapitre III : Communes nouvelles 214

Avant l’article 8 214

Article 8 (chapitre III du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales) : Création d’une commune nouvelle pouvant comporter des communes déléguées 215

Article 8 bis : Rapport du Gouvernement sur les ressources financières susceptibles d’être perdues par les communes se regroupant au sein de communes nouvelles 228

Article 9 (art. 1638 du code général des impôts) : Adaptation de la législation fiscale à la création des communes nouvelles 229

Après l’article 9 230

Article 10 (art. L. 2334-4, L. 2334-13, L. 2334-33, L. 2334-40, L. 5211-30 et L. 5211-35 du code général des collectivités territoriales) : Adaptation des règles de calcul des dotations de l’État à la création des communes nouvelles 230

Article 11 : Maintien des règles actuellement applicables aux communes fusionnées 232

Article 11 bis (art. L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales) : Abaissement du seuil de création facultative de conseils de quartier 234

Chapitre IV : Regroupement de départements et de régions 236

Avant l’article 12 : Adaptation de l’intitulé du chapitre IV du titre II du projet de loi 236

Article 12 (chapitre IV [nouveau] du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code général des collectivités territoriales) : Regroupement de départements 236

Article 12 bis (art. L. 4122-1-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Transfert d’un département d’une région à une autre 240

Article 13 (art. L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales) : Assouplissement des règles applicables aux regroupements de régions 242

Article 13 bis (chapitre IV [nouveau]du titre II du livre Ier de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales) : Fusion entre une région et les départements qui la composent 245

TITRE III : DÉVELOPPEMENT ET SIMPLIFICATION DE L’INTERCOMMUNALITÉ 248

Chapitre Ier : Dispositions communes 248

Article 14 (art. L. 5111-1 et L. 5210-1-1 A [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Définitions de la catégorie des groupements de collectivités territoriales et de celle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) 248

Article 14 bis (nouveau) (chapitre Ier du titre III du livre III de la cinquième partie, art. L. 5332-2, L. 1211-2, L. 1615-2, L. 2334-4, L. 2531-12, L. 5211-12, L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5211-32, L. 5211-33, L. 5321-1, L. 5321-5, L. 5333-1, L. 5333-2, L. 5333-3, L. 5333-4, L. 5333-4-1, L. 5333-5, L. 5333-6, L. 5333-7, L. 5333-8, L. 5334-2, L. 5334-3, L. 5334-4, L. 5334-6, L. 5334-7, L. 5334-8, L. 5334-8-1, L. 5334-8-2, L. 5334-9, L. 5334-10, L. 5334-11, L. 5334-12, L. 5334-13, L. 5334-14, L. 5334-15, L. 5334-16, L. 5334-18, L. 5334-19, L. 5341-1, L. 5341-2, L. 5341-3, L. 5832-5 et L. 5832-8 du code général des collectivités territoriales, art. L. 302-7 et L. 302-8 du code de la construction de l’habitation, art. L. 554-1 du code de justice administrative, art. 1379, 1466, 1609 nonies B, 1609 nonies C, 1636 B decies et 1638 bis du code général des impôts, art. 123-8, L. 321-5 et L. 321-6 du code de l’urbanisme) : Suppression de la catégorie des communautés d’agglomération nouvelle 250

Article 15 (art. L. 5210-5 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Compétences communales susceptibles d’être exercées par un EPCI 251

Article 15 bis (nouveau) (art. L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales) : Extension des possibilités de délégation de signature pour l’administration des EPCI 252

Chapitre II : Achèvement et rationalisation de la carte de l’intercommunalité 253

Section 1 : Schéma départemental de coopération intercommunale 253

Article 16 (art. L. 5210-1-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Finalité, contenu et modalités d’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale 253

Article 16 bis : Possibilité d’intercommunalités discontinues en région parisienne 262

Article 17 : Date butoir pour fixer le schéma départemental de coopération intercommunale 263

Section 2 : Organisation et amélioration du fonctionnement de l’intercommunalité 265

Sous-section 1 : Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre 265

Article 18 (art. L. 5210-1-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Rattachement d’office d’une commune à un EPCI à fiscalité propre 265

Article 19 (art. L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales) : Impossibilité d’adhérer à un EPCI à fiscalité propre en créant une discontinuité territoriale 267

Article 19 bis A (art. L. 5211-19 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales) : Délai de répartition des biens en cas de retrait d’une commune d’un EPCI 268

Article 19 bis (art. L. 5211-5 et L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales) : Avis des communes sur les statuts d’un nouvel EPCI 269

Article 20 (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) : Procédure de fusion entre EPCI 269

Article 20 bis A (nouveau) (art. L. 5215-1 et L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales) : Préservation du statut des communautés urbaines en cas de fusion avec d’autres EPCI 274

Article 20 bis : Continuité du service public en cas de substitution d’un EPCI à fiscalité propre à un EPCI sans fiscalité propre 275

Article 20 ter : Suppléance des délégués des communes dans les organes délibérants des EPCI 276

Sous-section 2 : Syndicats de communes et syndicats mixtes 276

Article 21 (art. L. 5111-6 [nouveau] et art. L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) : Conditions permettant d’autoriser la création d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte 276

Article 21 bis (art. L. 5212-8 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Création éventuelle d’un collège des délégués des communes membres d’un syndicat de communes 278

Article 22 (sous-section 2 de la section 5 du chapitre II du titre premier du livre II de la cinquième partie et art. L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) : Fusion de syndicats de communes et de syndicats mixtes 279

Article 23 (art. L. 5212-33, L. 5214-28, L. 5216-9 et L. 5721-7 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement des cas de dissolution de plein droit des EPCI 283

Article 24 (art. L. 5214-21, L. 5215-21, L. 5215-22, L. 5216-6 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales) : Substitution de la communauté de communes au syndicat de communes ou au syndicat mixte dont le périmètre est identique ou inclus 287

Article 24 bis (art. L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales) : Prise en compte de la population d’un EPCI à fiscalité propre pour le calcul des majorités qualifiées en cas d’inclusion partielle dans un syndicat mixte 288

Article 24 ter (art. L. 5212-34 du code général des collectivités territoriales) : Modalités de consultation des conseils municipaux sur le projet préfectoral de dissolution d’un syndicat de communes 290

Sous-section 3 : Pays 291

Article 25 (art. 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire) : Suppression du statut législatif des pays 291

Article 25 bis (nouveau) (art. L. 333-4 du code de l’environnement, art. L. 6126-6 du code de la santé publique, titre II, art. 1er, 2, 23 et 26 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire) : Toilettage des références législatives aux pays 296

Sous-section 4 : Commission départementale de la coopération intercommunale 297

Article 26 (art. L. 5211-43 du code général des collectivités territoriales) : Rééquilibrage de la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) 297

Après l’article 26 299

Article 26 bis A (nouveau) (art. L. 5211-44 du code général des collectivités territoriales) : Composition du collège représentant les EPCI à fiscalité propre au sein de la CDCI 299

Article 26 bis B (nouveau) : Renouvellement intégral des membres de la CDCI 299

Article 26 bis (art. L. 5211-44-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Représentation des communes et intercommunalités de montagne au sein de la CDCI 300

Article 27 (art. L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales) : Renforcement des attributions consultatives de la CDCI – Composition de la CDCI consultée sur une demande de retrait d’une communauté ou d’un syndicat de communes 301

Sous-section 5 : Autres dispositions 303

Avant l’article 28 : Modification de l’intitulé de la sous-section 303

Article 28 (art. L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales) : Renforcement de l’interdiction des tutelles entre collectivités territoriales pour l’attribution d’aides financières 304

Article 28 bis (art. L. 5211-26 du code général des collectivités territoriales) : Procédure administrative de dissolution et de liquidation des EPCI 305

Section 3 : Dispositifs temporaires d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité 307

Article 29 : Adaptation de la carte des EPCI à fiscalité propre au schéma départemental de coopération intercommunale 307

Article 30 : Adaptation de la carte des syndicats de communes et syndicats mixtes au schéma départemental de coopération intercommunale 314

Chapitre III : Renforcement de l’intercommunalité 317

Avant l’article 31 317

Article 31 (article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) : Pouvoirs de police pouvant être transférés au président d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre 317

Article 31 bis (article L. 1331-10 du code de la santé publique) : Autorité compétente pour autoriser le déversement d’eaux usées autres que domestiques 319

Article 32 (articles L. 5214-16, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) : Règles de majorité applicables pour la définition de l’intérêt communautaire 320

Article 32 bis (nouveau) (article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales) : Règles de majorité applicables pour le transfert de nouvelles compétences à un établissement public de coopération intercommunale 322

Article 33 (article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) : Mises à disposition des services entre un établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres 322

Article 34 (article L. 5211-4-2 et L. 5211-4-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales ; article 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Création de services communs entre un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres 325

Article 34 bis AA (nouveau) (article L. 5211-39-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Rapport sur la mutualisation des services entre les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre 326

Article 34 bis A (article L. 1116-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Mutualisation des services entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics 327

Article 34 bis (article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales) : Conditions de création d’une autorité organisatrice de distribution d’électricité de taille départementale 331

Après l’article 34 bis 331

Article 34 ter (article 1609 nonies C du code général des impôts) : Révision sexennale de l’attribution de compensation des communes membres d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine percevant la taxe professionnelle 332

Article 34 quater (article L. 5211-28-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Création d’une dotation globale de fonctionnement unique. Attribution de la dotation de développement rural aux EPCI fusionnés 333

Article 34 quinquies (nouveau) (article L. 5211-28-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Unification des impôts directs locaux au sein d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre 335

Après l’article 34 quinquies 336

TITRE IV : CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 337

Avant l’article 35 337

Article 35 : Principes généraux applicables à la répartition des compétences entre collectivités territoriales et à l’encadrement des financements croisés 337

Article 35 bis (nouveau) (art. L. 1111-4 et L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales) : Schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services de la région et des départements 342

Article 35 ter (nouveau) (art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) : Règles générales applicables au financement de projets locaux par les régions et les départements – Participation financière minimale des collectivités territoriales et de leurs groupements aux opérations d’investissement dont ils assurent la maîtrise d’ouvrage 343

Article 35 quater (nouveau) (art. L. 1611-8 du code général des collectivités territoriales) : Limitation du cumul de subventions départementales et régionales 345

Article 35 quinquies (nouveau) (art. L. 3312-5 et L. 4311-4 du code général des collectivités territoriales) : Publicité des subventions départementales et régionales au profit des communes 346

TITRE V : DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES 347

Article 36 A (nouveau) (article L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales) : Composition du collège des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale au sein du Comité des finances locales 347

Article 36 : Entrée en vigueur de la disposition relative au conseiller territorial 347

Article 37 : Entrée en vigueur des dispositions relatives à l’élection et à la composition des conseils communautaires 348

Article 38 (art. L. 2572-3-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Applicabilité à Mayotte des nouvelles règles relatives aux finances locales 350

Article 39 (art. L. 5842-1, L. 5842-4, L. 5842-11 et L. 5842-18 du code général des collectivités territoriales) : Applicabilité à la Polynésie française de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales 351

Article 39 bis (nouveau) (ordonnances n° 2009-1400 du 17 novembre 2009 relative à la simplification et à l’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes de l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l’exercice du contrôle de légalité et n° 2009-1530 du 10 décembre 2009 modifiant la partie législative du code général des collectivités territoriales) : Ratification d’ordonnances relatives aux actes des collectivités territoriales 354

Article 40 : Habilitation du Gouvernement à adapter par voie d’ordonnance la disposition relative au conseiller territorial dans les départements et régions d’outre-mer de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique 356

Article 41 (nouveau) (articles L. 5211-5, L. 5211-17 et L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales) : Transfert de biens immeubles des communes à un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de zones d’activité économique 357

Après l’article 41 357

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 358

MESDAMES, MESSIEURS,

La décentralisation a profondément transformé la gestion des affaires locales dans notre République. En confiant directement aux élus locaux des responsabilités étendues, ce mouvement, initié au début des années 1980, puis amplifié en 2003 et 2004, a rapproché les décisions politiques des citoyens et des réalités locales, ce qui était indispensable. Cette proximité accrue a conforté notre démocratie et libéré les initiatives ; l’administration de notre pays a progressé en réactivité et en souplesse, sans affaiblir l’unité nationale. Chacun s’accorde à reconnaître l’utilité et l’importance de ces accomplissements, qu’il n’est nullement question de remettre en cause.

Pour autant, près de trente ans après les premières lois de décentralisation, il est temps d’examiner également les difficultés rencontrées, qu’il s’agisse des structures, des compétences ou des finances locales. En effet, faute d’avoir été adaptée dans son ensemble, l’organisation territoriale de la France ne lui a pas permis de recueillir tous les bénéfices attendus du mouvement de décentralisation. Les diverses structures territoriales intervenant dans les décisions locales demeurent éparpillées et se sont même multipliées au fil du temps : à l’émiettement communal, qui reste une exception en Europe, se sont ajoutées la création des régions comme collectivités de plein exercice, mais aussi des pays et des intercommunalités, en nombre toujours croissant. Contrairement aux ambitions initiales, les compétences exercées n’ont pas pu être réparties par blocs cohérents entre les différentes catégories de collectivités territoriales, et les lois sectorielles ont progressivement accentué la complexité du système. Cette confusion des responsabilités locales, qui a pour corollaire celle des financements, égare les citoyens, les entreprises et les administrations elles-mêmes, qui peinent à coordonner leurs interventions, tandis que la situation de nos finances publiques est structurellement dégradée.

Afin de remédier à ces imperfections croissantes de notre organisation territoriale, le Gouvernement a donc engagé une vaste réforme législative, dont le projet de loi pour la réforme des collectivités territoriales, destiné à moderniser et alléger les structures, constitue l’un des principaux volets. Les finances locales ont déjà été réorganisées lors de l’examen de la loi de finances pour 2010, en particulier avec le remplacement de la taxe professionnelle par d’autres impositions, tandis que les modes de scrutin applicables à l’élection de certains responsables locaux (conseillers territoriaux et conseillers communautaires) et la répartition des compétences entre les différents échelons devraient, au vu des textes déposés devant le Parlement, faire l’objet de lois distinctes.

Cette réforme a été mûrement réfléchie, grâce aux rapports spécifiques du Parlement et du Comité pour la réforme des collectivités locales (1), et le Gouvernement a procédé, pour l’élaboration du projet de loi qui nous est soumis, à une longue concertation avec les associations d’élus locaux. Votre rapporteur, qui a également reçu l’ensemble de ces dernières, ainsi que des personnalités politiques et des juristes spécialistes de la décentralisation, constate en outre que le calendrier de discussion de ce projet de loi, présenté en Conseil des ministres le 21 octobre 2009, favorise un travail parlementaire approfondi.

Le projet de loi tend à rénover notre architecture territoriale en améliorant le fonctionnement des deux grands « couples » que forment les communes et intercommunalités, d’une part, et les départements et les régions, d’autre part.

Les communes et intercommunalités pourront être regroupées grâce à l’adoption, dans chaque département, de schémas prévoyant l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale, voire en décidant elles-mêmes de se transformer en « communes nouvelles ». Elles seront, en outre, confortées par l’élection au suffrage universel direct des délégués communaux siégeant dans les organes délibérants des intercommunalités. Les départements et les régions bénéficieront, quant à eux, des synergies politiques et administratives entraînées par la création d’élus communs, les conseillers territoriaux, ainsi que de nouvelles procédures leur permettant de prendre des initiatives pouvant conduire à des fusions entre départements ou entre régions. Enfin, la situation particulière des grandes aires urbaines, qui appelle une gouvernance unifiée, sera mieux prise en compte, grâce à la création des métropoles et des pôles métropolitains.

Le Sénat, qui a adopté le projet de loi le 4 février 2010, l’a considérablement enrichi, puisqu’il compte désormais 64 articles, contre 40 dans son texte initial. La création des conseillers territoriaux a été acceptée, et de nombreuses modifications décidées lors de l’examen sénatorial ont apporté des compléments ou des assouplissements utiles aux procédures initialement proposées. Ainsi, la représentativité des commissions d’élus consultées, comme la prise en compte des singularités géographiques, ont été améliorées pour l’achèvement de la carte des intercommunalités, et de nouvelles initiatives locales ont été prévues pour modifier celle des départements et des régions. L’ensemble de ces collectivités territoriales et de leurs groupements bénéficieront, en outre, de nouvelles possibilités pour mettre en place une gestion conjointe de leurs services publics. En revanche, d’autres changements décidés par les sénateurs, concernant en particulier les communes nouvelles et les métropoles, témoignent d’une approche plus conservatrice, au risque de priver ces dispositifs innovants d’une grande partie de leur intérêt.

Le nouveau texte que vous propose votre commission des Lois préserve les avancées sénatoriales, mais intègre aussi de nombreux amendements visant à renforcer la cohérence et l’ambition du projet de loi. Sur la proposition de votre rapporteur, il a ainsi été décidé de faciliter la création de communes nouvelles, d’étendre les compétences dont les métropoles pourront être dotées, d’harmoniser les procédures proposées pour les différentes demandes locales de modification de la carte des départements et des régions, ou encore de limiter les risques de blocage communal pour l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale. En outre, afin de ne pas différer inutilement les progrès attendus dans ce domaine et d’éviter une interférence avec les élections municipales prévues en 2014, il vous est proposé de parvenir à cette nouvelle carte dès la fin du premier semestre 2013. Dans le même esprit, une rédaction normative a été adoptée par votre commission des Lois pour arrêter, dès à présent, les nouvelles règles générales permettant de clarifier la répartition des compétences entre collectivités territoriales et de limiter le recours aux financements croisés.

I. – L’ORGANISATION TERRITORIALE DE LA FRANCE DEMEURE PERFECTIBLE

Riche de promesses et longtemps attendue dans notre pays, la décentralisation a permis de vivifier la démocratie locale et de mettre en place nombre de politiques dynamiques, tout en soutenant l’investissement. Toutefois, le transfert de nombreuses compétences, jusque-là exercées par l’État, à des collectivités locales dont l’architecture globale et le rôle respectif n’ont jamais été repensés, n’a pas permis de tirer pleinement parti de cette opportunité. La nécessité de clarifier et de simplifier la gouvernance locale, en évitant les doublons et lourdeurs inutiles, est aujourd’hui largement admise : il est possible de progresser pour moderniser notre décentralisation, qui doit devenir plus intelligible pour chacun, et offrir à tous des services de qualité, pour un coût maîtrisé.

A. UN PROCESSUS DE DÉCENTRALISATION FÉCOND DANS SON PRINCIPE

La politique de décentralisation conduite en France depuis une trentaine d’années a été marquée par plusieurs étapes significatives, qui sont toujours allées dans le sens d’une extension des compétences confiées aux collectivités territoriales, d’une autonomie accrue de ces collectivités et d’un approfondissement des responsabilités locales.

1. La première décentralisation

Dès septembre 1976, dans un rapport qui a fait date (Vivre ensemble. Rapport de la commission de développement des responsabilités locales), Olivier Guichard a émis une série de propositions en faveur de la décentralisation. Ces propositions portaient sur la coopération entre collectivités locales, la création de communautés d’agglomération, et, au-delà d’un certain seuil, de communautés urbaines, le transfert de compétences de l’État aux collectivités territoriales sous la forme de blocs de compétences, la réforme des finances locales, ou encore la participation des citoyens. Ont ainsi été posés les principes qui furent non seulement à la base des lois de décentralisation des années 1980, mais aussi des étapes ultérieures de la décentralisation.

Dans la lignée de ce rapport et avant même l’année 1982 et les lois que l’on a coutume de considérer comme les premières lois de décentralisation, la loi du 10 janvier 1980 donne aux collectivités locales un pouvoir de fixation des taux des différents impôts locaux. C’est une mesure essentielle en termes d’autonomie financière des collectivités.

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions est ensuite la première d’un train de lois de décentralisation qui vont être adoptées de 1982 à 1986, relatives tant aux compétences qu’aux services, personnels et finances des collectivités territoriales.

L’« acte I de la décentralisation » s’est accompagné de la création de nouvelles collectivités territoriales, les régions, jusqu’alors simples établissements publics territoriaux, auxquelles a été reconnue d’emblée la possibilité de régler par leurs délibérations les affaires de leur compétence (article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales).

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions retire l’exécutif départemental et régional aux préfets pour les confier respectivement au président du conseil général et au président du conseil régional, élus par ces assemblées. La tutelle administrative est remplacée par une simple transmission des actes des collectivités aux préfets, qui peuvent s’ils le souhaitent exercer un recours contre un acte devant le juge administratif. La loi du 2 mars 1982 met en place un nouveau mécanisme de contrôle financier des collectivités. Le contrôle des budgets locaux est assuré par le préfet, qui peut dans certains cas saisir la chambre régionale des comptes. Les chambres régionales des comptes sont par ailleurs chargées de juger les comptes des comptables publics locaux.

Les transferts de compétence ont été effectués en s’efforçant de privilégier une politique des blocs de compétence. En 1983, les régions sont devenues compétentes en matière de formation professionnelle continue ; les communes ont été chargées des documents d’urbanisme et des autorisations d’utilisation des sols. En 1984, les départements ont connu un important transfert de compétences en matière d’action sociale et de prévention sanitaire. En 1986, les locaux de l’enseignement secondaire ont été transférés pour partie aux départements et pour partie aux régions.

Par la suite, les années 1990 ont vu un développement significatif de l’intercommunalité, que plusieurs lois se sont efforcées de promouvoir et d’organiser : loi du 6 février 1992 d’orientation relative à l’administration territoriale de la République (dite loi « ATR »), loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

2. Un acte II de la décentralisation sur un socle constitutionnel enrichi

La décentralisation a connu une nouvelle phase d’approfondissement à compter de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a fixé dans la Constitution les principes directeurs de la décentralisation. Cette loi constitutionnelle a consacré l’organisation décentralisée de la République (article 1er de la Constitution), a interdit les tutelles entre collectivités tout en ouvrant la possibilité de désigner des collectivités chefs de file. Cette révision constitutionnelle a également introduit un certain nombre de principes :

– le principe de subsidiarité (« Les collectivités territoriales ont vocation à prendre des décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon », en vertu du deuxième alinéa de l’article 72 de la Constitution) ;

– le principe de l’expérimentation (« Les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou règlementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences », en application du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution) ;

– le principe de l’autonomie financière, qui suppose un niveau de ressources propres constituant une part déterminante de l’ensemble des ressources. En complément de ce principe, est affirmé le principe de la compensation financière intégrale des compétences transférées aux collectivités (« Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice », en vertu du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution) ;

– le principe de la péréquation, c’est-à-dire de la redistribution des ressources entre collectivités afin d’atténuer les inégalités entre ces collectivités (« La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales », en application du dernier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution).

Enfin, cette révision constitutionnelle a également consacré deux nouveaux droits en matière de démocratie locale :

– un droit de pétition, qui peut être exercé par les électeurs de chaque collectivité, pour demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée locale d’une question relevant de sa compétence ;

– le référendum local décisionnel (alors que, depuis 1992, n’était prévue que la possibilité d’un référendum local consultatif).

Dans le prolongement de cette révision constitutionnelle, des lois organiques d’application ont été prises :

– la loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local. Cette loi précise les règles d’organisation de ce référendum. Il est notamment prévu qu’un délai d’un an doit s’écouler entre deux référendums locaux ayant le même objet. Pour avoir valeur décisionnelle, le référendum local doit recueillir la participation d’au moins 50 % des électeurs et une majorité absolue en faveur de la décision soumise au vote ;

– la loi organique du 1er août 2003 relative à l’expérimentation. Les actes issus de l’expérimentation devront être publiés au Journal Officiel et transmis au représentant de l’État. La durée maximale de la période d’expérimentation est de cinq ans. À l’issue de cette période, un bilan de l’expérimentation permet de décider : soit l’expérimentation est abandonnée, soit elle est généralisée ;

– la loi organique du 29 juillet 2004, relative à l’autonomie financière des collectivités locales. L’autonomie financière a été définie comme le ratio ressources propres/ensemble des ressources perçues par les collectivités locales durant l’année 2003. Ainsi, ce ratio est le seuil minimal qui doit garantir une autonomie suffisante aux collectivités. Ce ratio est variable selon les niveaux de collectivités. Il s’établit à 60,8 % pour les communes et les regroupements de communes, 58,6 % pour les départements et 39,5 % pour les régions.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales constitue le second volet de ce que l’on désigne comme l’acte II de la décentralisation. À l’inverse de l’acte I, le choix est celui d’une grande loi de décentralisation, dont les conséquences s’échelonnent sur plusieurs années. Les points développés par cette loi sont l’expérimentation, l’allègement du contrôle de légalité et, surtout, une nouvelle vague de transferts de compétence.

De nombreuses compétences sont transférées, d’une part, aux régions, en matière de formation professionnelle, d’action économique, ainsi que de transports dans le cas de la région Île-de-France, et, d’autre part, aux départements, en matière d’action sociale et de routes. Les compétences transférées aux communes sont, en revanche, peu nombreuses. L’intercommunalité peut sembler absente, à première vue, des transferts de compétence. Mais, en fait, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre pourra demander à exercer, pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à ces collectivités. La possibilité d’intégrer le niveau intercommunal dans la pyramide des compétences est donc une nouveauté.

Les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 sont très échelonnés : si par exemple la région est compétente en matière de contrats d’apprentissage dès le 1er janvier 2005, le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS) aux départements et régions ne sera définitif qu’à compter du 1er janvier 2008.

Comme lors des transferts de compétences des années 1980, la loi prévoit une compensation du coût de ce transfert pour les collectivités territoriales.

Le processus de décentralisation qui s’est déroulé depuis trente ans est donc un processus continu, dynamique et positif pour l’organisation de notre pays, la vie politique et la sphère publique en général. Les collectivités territoriales représentent une part importante de l’investissement public, emploient un nombre d’agents publics considérable (plus de 1,86 million d’agents publics territoriaux au 31 décembre 2006, soit près de 32 % de l’ensemble des trois fonctions publiques à cette date). Leurs compétences et leurs moyens d’actions sont de plus en plus développés, et leur action en faveur d’un développement équilibré du territoire national décisive.

Néanmoins, en dépit de ces aspects positifs, la décentralisation s’est déroulée sans qu’une réforme en profondeur des structures territoriales ne l’accompagne.

B. UNE DÉCENTRALISATION DONT LES BÉNÉFICES ONT ÉTÉ AMOINDRIS PAR UNE ORGANISATION TERRITORIALE INADAPTÉE

L’organisation territoriale de la France, alourdie par l’empilement de structures toujours plus nombreuses et une identification insuffisante des responsabilités locales, demeure perfectible. De nombreux rapports ont, au cours des dernières années, dressé ce constat et appelé les pouvoirs publics à engager des réformes ambitieuses pour progresser dans ce domaine : la vitalité démocratique, l’efficacité administrative et la compétitivité économique de notre pays en dépendent largement.

1. La multiplication et l’éparpillement des structures

Les structures territoriales de la France ont été le fruit d’une longue sédimentation historique. La division du territoire national en communes et départements est vieille de plus de deux siècles, et le nombre très élevé de communes n’a guère diminué depuis lors. Le rapport de M. Pierre Richard sur les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales a d’ailleurs rappelé, en 2006, qu’avec plus de 36 000 communes ((2), la France rassemble à elle seule 40 % des communes de l’Union européenne, où elle fait figure d’exception : « Aucun autre État européen ne dispose de plus de 15 000 structures territoriales, la moyenne étant nettement inférieure » (3). Ajoutons que 90 % des communes françaises comptent moins de 2 000 habitants (4).

À ces échelons d’administration traditionnels se sont progressivement superposées, au cours des trente dernières années, de nouvelles structures territoriales : régions en tant de collectivités territoriales de plein exercice à partir de 1982 (5), pays institutionnalisés à partir de 1995 (6) pour mettre en œuvre un « projet de développement » à l’échelle des bassins de vie, et intercommunalités à fiscalité propre, multipliées à partir de 1999 (7). Les pouvoirs publics n’ont jamais repensé cette architecture territoriale dans sa globalité et l’ont, de fait, alourdie par ces empilements successifs. Aussi la France compte-elle aujourd’hui un nombre inchangé de communes et de départements, auxquels il convient d’ajouter 26 régions, 351 pays reconnus (8), ainsi que 2 611 intercommunalités à fiscalité propre et 12 184 syndicats de communes (voir tableau ci-après).

LES STRUCTURES TERRITORIALES ACTUELLES

Nom de la région (9)

Population régionale (10)

Nombre de départements

Nombre de pays reconnus (11)

Nombre d’EPCI (à fiscalité propre) (12)

Nombre de communes (13)

Population communale moyenne

Alsace

1 815 493

2

9

74

904

2008

Aquitaine

3 119 778

5

25

184

2 296

1 359

Auvergne

1 335 938

4

12

104

1 310

1 020

Bourgogne

1 628 837

4

16

134

2 046

796

Bretagne

3 094 534

4

21

119

1 270

2 437

Centre

2 519 567

6

26

144

1 842

1 368

Champagne-Ardenne

1 338 850

4

23

121

1 949

687

Corse

294 118

2

1

20

360

817

Franche-Comté

1 150 624

4

16

96

1 785

645

Ile-de-France

11 532 398

8

1

109

1 281

9 003

Languedoc-Roussillon

2 534 144

5

16

130

1 545

1 640

Limousin

730 920

3

16

67

747

978

Lorraine

2 335 674

4

15

146

2 339

999

Midi-Pyrénées

2 776 822

8

31

214

3 020

919

Nord-Pas-de-Calais

4 018 644

2

13

91

1 547

2 598

Basse-Normandie

1 456 793

3

13

127

1 812

804

Haute-Normandie

1 811 055

2

13

71

1 420

1 275

Pays-de-la-Loire

3 450 329

5

20

131

1 502

2 297

Picardie

1 894 355

3

16

84

2 291

827

Poitou-Charentes

1 724 123

4

25

97

1 462

1 179

Provence-Alpes-Côte d’Azur

4 815 232

6

15

98

963

5 000

Rhône-Alpes

6 021 293

8

14

234

2 879

2 091

Total métropole

61 399 521

96

357

2 595

36 570

1 679

Sources : INSEE, DGCL, APFP.

On ne peut, bien entendu, ramener l’ensemble des problèmes posés à la gestion locale par cette prolifération des structures administratives à la seule question du nombre de catégories de collectivités territoriales. Si l’on s’en tient aux seules collectivités territoriales mentionnées à l’article 72 de la Constitution, la coexistence de deux niveaux d’administration intermédiaire, le département et la région, dont les interventions peuvent être concurrentes, fait l’objet de critiques ou d’interrogations récurrentes, de même que le poids démographique et économique des actuelles communes et régions, jugé trop faible. La persistance de doublons administratifs entre les collectivités territoriales et l’État pour l’exercice des compétences transférées, tout comme l’alourdissement de la gestion administrative du « secteur communal » (communes et intercommunalités), sont également contestés par certains élus.

Comme le remarque la Cour des comptes dans son rapport sur la conduite par l’État de la décentralisation, le mouvement de décentralisation engagé depuis le début des années 1980 a bénéficié à des « collectivités dont l’organisation sur le territoire national n’a pas été revue malgré un constat très partagé d’obsolescence, ni préalablement adaptée à ce nouveau partage de responsabilités publiques. Ainsi la décentralisation, qui aurait pu être accompagnée d’un remodelage de l’organisation territoriale cohérent avec une vision nouvelle de l’action publique, a dû s’accommoder d’une organisation territoriale jugée peu rationnelle et insuffisamment réformée » (14).

Une limitation du nombre d’institutions locales aurait permis de réduire la complexité du paysage administratif, ainsi que les efforts de coordination entre les initiatives des différents partenaires, tout en maîtrisant les coûts de fonctionnement inhérents à chaque structure. En multipliant au contraire, au fil de l’eau, les cadres d’exercice des responsabilités locales, le législateur n’a pas contribué à améliorer l’intelligibilité et l’efficience de la décentralisation.

2. L’enchevêtrement des compétences et des financements

L’une des caractéristiques juridiques des États unitaires est que les collectivités locales n’y disposent pas de la « compétence de leurs compétences », contrairement à des États fédérés dont les pouvoirs résultent avant tout d’une négociation (15). En France, il revient à la loi, comme le prévoit l’article 72 de la Constitution, de fixer les conditions de leur libre administration et, dans ce cadre, l’étendue de leurs compétences. Aussi la décentralisation y a-t-elle été conçue, dès l’origine, comme un transfert de compétences de l’État aux collectivités territoriales, le législateur devant s’efforcer d’y procéder avec clarté, en limitant les chevauchements de compétences. Cette exigence, explicitement affirmée par la loi en 1983 (16), a pourtant été rapidement perdue de vue – même si la prééminence des régions en matière de formation professionnelle et d’apprentissage, ou celle des départements en matière d’aide sociale, ont pu être préservées. Le Comité pour la réforme des collectivités locales attribue essentiellement cette évolution au « fait que, depuis lors, nombre de législations spéciales ont entendu y déroger, chaque fois pour de bonnes raisons ».

En somme, l’approche sectorielle et fragmentaire des problèmes a empêché de penser la cohérence globale de la législation résultant des interventions successives. Comme l’a souligné la mission temporaire du Sénat sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, la logique initiale des blocs de compétences n’a guère été respectée et « le législateur a procédé à des transferts sectoriels en dehors des grandes lois de décentralisation sans toujours se soucier de la cohérence d’ensemble, obscurcissant progressivement le paysage institutionnel » (17). Cet enchevêtrement des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales s’explique aussi par le fait que les assemblées locales ont naturellement tendance à se saisir de toutes les questions politiques intéressant leur territoire. Elles peuvent, juridiquement, s’appuyer à ce titre sur les articles de loi (18) qui attribuent à chaque catégorie de collectivités territoriales une compétence générale pour régler les « affaires » relatives à leur territoire.

La répartition trop confuse des compétences entre les échelons d’administration territoriale, dont la responsabilité a été partagée par les gouvernements successifs depuis plus de 25 ans, a incontestablement nui à la lisibilité et à l’efficience de notre décentralisation. Votre rapporteur rejoint, à cet égard, l’analyse générale du rapport d’information adopté à l’unanimité par votre commission des Lois au mois d’octobre 2008 : « l’accroissement du nombre de niveaux de collectivités territoriales a d’autant plus favorisé l’enchevêtrement des compétences, la dispersion des énergies et la dilution des responsabilités qu’elle s’est accompagnée du maintien d’une clause générale de compétence poussant chaque catégorie de collectivités à se saisir de l’ensemble des problèmes locaux. L’augmentation du nombre d’acteurs aurait sans doute eu des conséquences moins fâcheuses pour la bonne gestion des affaires locales si l’action de chacun d’entre eux avait été plus nettement spécialisée » (19).

3. L’impact sur la démocratie locale et les finances publiques

La multiplication des structures et la confusion des compétences qui caractérisent désormais notre organisation territoriale ont des conséquences négatives, tant pour le dynamisme de la démocratie locale que pour l’évolution de nos finances publiques.

a) Des responsabilités locales mal identifiées

La conduite de projets locaux est à la fois compliquée et ralentie par la nécessité d’obtenir, selon des procédures contractuelles, l’accord d’un nombre accru de partenaires institutionnels, qui apportent chacun une part de financement, sans que le pilotage de l’opération dans son ensemble soit bien identifié.

Ce constat, largement partagé par les élus concernés, a déjà été dressé par de nombreux rapports. Dans un rapport adopté par votre commission des Lois voici quatre ans, M. Michel Piron s’inquiétait des incertitudes juridiques grandissantes engendrées par la généralisation, au niveau local, des instruments de type contractuel, en précisant : « L’insuffisante identification des responsabilités réciproques dans la mise en œuvre du contrat et la lourdeur d’opérations nécessairement conjointes sont des motifs réels de blocage. La multiplication des contrats crée la confusion » (20). À la fin de l’année 2007, le rapport du groupe de travail sur les relations entre l’État et les collectivités locales, présidé par le sénateur Alain Lambert, entendu par votre rapporteur, a mis en garde contre les effets de l’enchevêtrement des compétences et d’une « comitologie foisonnante » sur la conduite des politiques locales : il en résulte, selon lui, des « pertes de temps considérables, avant la décision comme dans sa mise en œuvre, qui ralentissent l’action publique ». Dans la foulée, le rapport de la Commission pour la libération de la croissance française présidée par M. Jacques Attali a dénoncé, dans un style polémique, l’impact d’une organisation territoriale trop confuse, en soulignant notamment : « Les redondances et chevauchements de compétences entre les divers échelons territoriaux créent à la fois un éclatement de la responsabilité, la paralysie de la décision et la déroute de l’administré » (21).

En somme, l’expertise et les concertations requises sont de plus en plus lourdes, ce qui affaiblit les décisions politiques, mais aussi leur contrôle, puisque les administrés peinent à distinguer les responsabilités locales. Or, la décentralisation ne saurait devenir l’affaire des experts, ni même des seuls élus, car ce serait contraire à sa vocation démocratique, qui est avant tout de rapprocher les décisions des citoyens. Ces imperfections expliquent sans doute en grande partie la faiblesse traditionnelle de la participation électorale lors du renouvellement des assemblées locales, en particulier pour les conseils généraux et régionaux. Ainsi, la confusion des responsabilités entre ces échelons d’administration, déjà perçus comme relativement lointains, ne facilite pas la tenue d’un débat compréhensible et attractif, portant réellement sur les politiques locales conduites dans chaque territoire.

b) Des dépenses publiques locales alourdies

La coexistence d’un nombre excessif de structures territoriales aux compétences mal définies fragilise également la situation de nos finances publiques et la compétitivité de notre économie. En effet, cette organisation, en générant des doublons administratifs, conduit à augmenter le nombre d’emplois publics dans les collectivités territoriales et leurs établissements publics (voir tableau ci-après), dont les dépenses de fonctionnement sont durablement alourdies.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES ADMINISTRATIONS LOCALES DEPUIS 1986

Administrations locales

1986

1996

2006

Évolution

1986-2006

Communes

749 210

853 715

1 005 733

+ 34,2 %

Groupements locaux

194 557

239 312

420 868

+ 116,3 %

Départements

174 254

160 757

213 600

+ 22,6 %

Régions

3 362

8 577

22 300

+ 563,3 %

Total

1 121 383

1 262 361

1 662 501

+ 48,3 %

Sources : DGCL, direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP).

Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales a également estimé que le système actuel conduisait à une « justification indue des excès des financements croisés et, par suite, [à une] difficulté à maîtriser la dépense publique locale » (voir tableau ci-après).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS LOCALES DEPUIS 1985

(en milliards d’euros)

Nature des dépenses

1985

1995

2005

2008

Évolution 1985-2008

Dépenses de fonctionnement (22)

26

55,1

93,9

109,6

+ 321,5 %

Dépenses d’investissement (23)

15,2

25,8

39,4

45,4

+ 198,7 %

Total des dépenses

62,7

117,2

188,2

220,6

+ 251,8 %

Source : DGCL.

Si l’investissement élevé des collectivités territoriales mérite d’être salué et soutenu – il représente près des trois quarts de l’investissement public –, force est de constater que ces dépenses ont été nettement moins dynamiques que les dépenses de fonctionnement au cours de la dernière décennie : entre 2001 et 2008, leur hausse atteint respectivement 25 % et 54,5 %. Les transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales n’expliquent qu’en partie l’augmentation de la dépense locale, car celle-ci a, depuis 1998, crû de 3,1 % par an indépendamment de ces transferts, c’est-à-dire plus rapidement que la richesse nationale (voir graphique ci-après).

ÉVOLUTION COMPARÉE DU POIDS DES DÉPENSES LOCALES
DANS LA RICHESSE NATIONALE DEPUIS 1980
TRANSFERTS DE COMPÉTENCES COMPRIS ET EXCLUS
 
(24)

En outre, comme le relève la Cour des comptes, « il est paradoxal de constater que les plus fortes augmentations d’effectifs se sont réalisées dans les catégories de collectivités – communes et leurs groupements – qui n’ont pas été concernées par des transferts significatifs de compétences » (25). Il apparaît donc que cette augmentation des dépenses du secteur communal est avant tout structurelle. Elle serait, selon la Cour des comptes, principalement liée à l’émiettement communal et au développement d’une administration intercommunale, conçu comme un moyen d’y remédier.

Or, ces dépenses supplémentaires ne peuvent être financées que par un surcroît de dette publique (26) ou une augmentation des prélèvements obligatoires (27), qui pénalisent l’activité économique. Rejoignant cette analyse, dans un rapport sur la décentralisation, publié en 2007, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) notait qu’une meilleure maîtrise de la dépense publique passait notamment, en France, par une définition plus claire des compétences des collectivités territoriales et remarquait qu’outre le « surcoût technique de production » d’un service local lié à la « duplication des services administratifs », la possibilité ainsi offerte aux ménages et aux entreprises de bénéficier d’un même service à plusieurs niveaux « engendre des mécanismes de surenchère entre les collectivités qui aboutissent à une surproduction de services ».

Il est temps, aujourd’hui, de corriger les imperfections de cette organisation territoriale, devenue trop lourde et confuse, pour renouer avec l’ambition originelle de la décentralisation : rapprocher les décisions des citoyens pour offrir plus directement à la population des services de qualité, au meilleur coût, en tenant mieux compte des réalités du terrain et des aspirations des populations locales.

II. – LA NÉCESSAIRE RÉNOVATION DE L’ARCHITECTURE TERRITORIALE

Toute en restant fidèle à l’esprit d’une décentralisation riche de promesses, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales vise à rénover profondément notre architecture territoriale. Il tend, en effet, à faciliter le regroupement de multiples structures, à supprimer celles qui sont le moins utiles, à mieux prendre en compte le fait urbain et à jeter les bases d’une gestion plus complémentaire des affaires départementales et régionales.

Il était évidemment indispensable qu’une réforme aussi ambitieuse fasse l’objet d’une importante réflexion et d’une concertation, avant d’être examinée dans le respect du travail parlementaire. Votre rapporteur constate que ces conditions sont aujourd’hui satisfaites, même si certains choix demeurent contestés et appelleront finalement le Parlement à débattre et à trancher, conformément à son rôle dans notre démocratie.

A. UNE RÉFORME PRÉPARÉE DANS LA CONCERTATION ET LE RESPECT DES ÉLUS DU PEUPLE

1. De multiples instances de réflexion préalable qui ont appelé à une profonde rénovation de l’action locale

L’élaboration du projet de réforme des collectivités territoriales a été précédée de la rédaction de multiples rapports qui ont contribué à dresser un bilan critique de l’évolution de notre organisation territoriale et des finances locales, et à dessiner des solutions. Le Président de la République Nicolas Sarkozy a décidé, par un décret du 22 octobre 2008 (28), de confier spécialement l’étude de ces questions à une instance de réflexion pluraliste, composée de dix personnalités d’horizons professionnels et de sensibilités politiques diverses. Présidé par l’ancien Premier ministre Édouard Balladur, ce comité, auquel votre rapporteur a eu l’honneur de participer, avait pour mission d’étudier notamment « les mesures propres à simplifier les structures des collectivités locales, à clarifier la répartition de leurs compétences et à permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers ». Après avoir effectué une soixantaine d’auditions, dont celles des partis politiques disposant d’une représentation parlementaire, le Comité pour la réforme des collectivités locales a adopté vingt propositions, dont il a esquissé une mise en forme législative, et a rendu publiques ses conclusions, relatives aux collectivités territoriales en général, mais aussi au Grand Paris, le 5 mars 2009.

Comme le souligne l’exposé des motifs du projet de loi qui nous est aujourd’hui soumis, « les conclusions de ce rapport [en ont formé] le point de départ », même si la réflexion préalable directement menée au sein du Parlement a, fort heureusement, aussi été prise en compte. Votre rapporteur a déjà eu l’occasion de rappeler l’utilité des travaux menés à ce sujet au sein de votre commission des Lois, qui a adopté le 8 octobre 2008 un rapport sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, ainsi que par la mission temporaire du Sénat sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, dont le rapport final a été publié le 17 juin 2009. Ces rapports s’étaient eux-mêmes appuyés sur les travaux menés, au cours des quatre années précédentes, par MM. Michel Pébereau et Pierre Richard en ce qui concerne les dépenses locales, par MM. Alain Lambert et Jacques Attali pour l’analyse des structures territoriales et de la répartition des compétences, ou encore par nos collègues Michel Piron et Alain Gest s’agissant du bilan de la décentralisation et de l’organisation territoriale en général.

D’importantes convergences se sont dégagées de ces rapports récents quant au bilan qui peut aujourd’hui être dressé de la décentralisation et aux principaux moyens d’en améliorer le fonctionnement. Sans conduire à un consensus politique aussi fort que votre rapporteur le souhaiterait, ces travaux ont facilité l’accès de tous à l’information et permis à chacun d’affiner sa réflexion. Ils ont ainsi ouvert la voie à la réforme des finances locales, à celle du Grand Paris, ainsi qu’à celle dont l’Assemblée nationale est aujourd’hui saisie.

2. L’association des élus locaux à l’élaboration du projet gouvernemental

Il aurait évidemment été absurde d’engager la réforme des collectivités territoriales sans mener une concertation approfondie avec les élus locaux, dont l’expérience est irremplaçable, parce qu’ils sont les premiers concernés par la définition des règles applicables à la décentralisation. Votre rapporteur constate que cette exigence a été largement satisfaite, tant au sein des instances de réflexion déjà évoquées que dans les travaux d’élaboration du projet de loi par le Gouvernement lui-même.

Ainsi, chaque grande association d’élus locaux a été entendue par les missions d’information de l’Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que par le Comité pour la réforme des collectivités locales. Cette période de concertation, qui s’est étendue du mois de novembre 2007 au mois de mai 2009, a ainsi permis aux membres des organes délibérants des communes, des intercommunalités à fiscalité propre, des départements et des régions de peser « en amont » sur les orientations qui ont, ensuite, guidé les travaux gouvernementaux.

De même, le Gouvernement s’est efforcé de recueillir régulièrement le point de vue de ces associations tout au long de l’élaboration du projet de loi. Comme le rappelle l’étude d’impact, la consultation a débuté au plus haut niveau avec la réunion, le 26 mars 2009, de la Conférence nationale des exécutifs en présence du Premier ministre François Fillon. Elle s’est poursuivie par la participation de ces associations à trois ateliers thématiques aux mois d’avril et mai 2009, puis par une nouvelle phase de consultation de ces mêmes associations sur le texte de l’avant-projet de loi qui leur avait été transmis le 15 juillet 2009. Enfin, l’Association des maires de France (AMF), l’Assemblée des départements de France (ADF) et l’Association des régions de France (ARF) ont pu à nouveau exprimer officiellement leurs avis sur le texte en préparation, lors de la réunion de la Conférence nationale des exécutifs du 15 octobre 2009.

3. Un projet de loi examiné dans le respect du travail parlementaire

Envisager l’examen de ce projet de loi dans l’urgence aurait, assurément, été peu respectueux des droits et du rôle démocratique du Parlement. Là encore, votre rapporteur note que le Gouvernement n’a pas engagé la procédure accélérée et a, au contraire, pris un temps propice à la réflexion parlementaire, pratique dont on ne peut que souhaiter qu’elle soit plus fréquente. Ainsi, le projet de loi a été présenté en Conseil des ministres le 21 octobre 2009, examiné deux mois plus tard par la commission des Lois du Sénat, ce dernier l’ayant finalement adopté le 4 février 2010 en séance publique, après trois semaines d’intenses débats.

L’Assemblée nationale est, également, soumise à un calendrier d’examen satisfaisant, puisque plus de trois mois ont séparé la transmission du projet de loi de son examen par votre commission des Lois, permettant ainsi à votre rapporteur d’effectuer de très nombreuses auditions. La discussion en séance publique de ce projet de loi, prévue à compter du 25 mai, interviendra donc au terme d’une procédure dont la chronologie a été bien maîtrisée. Votre rapporteur espère que cette approche favorisera une conduite sereine des débats, propice à une élaboration éclairée de la législation.

B. LES PRINCIPAUX AXES DE LA RÉFORME

1. Démocratiser l’intercommunalité

Le présent projet de loi propose de démocratiser l’intercommunalité. Pour cela, le mode de désignation des représentants des communes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre est réformé. À l’origine, les conseils municipaux désignaient leurs représentants dans les organes délibérants des EPCI. La loi dite Chevènement du 12 juillet 1999 (29) a rendu obligatoire une représentation des communes dans les EPCI à fiscalité propre par des conseillers municipaux. En outre, dans le cas des communautés urbaines, la désignation doit avoir lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Mais si cette désignation des membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre assure une représentation des communes conforme à celle des conseils municipaux, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’une élection au suffrage universel indirect.

Le caractère indirect de cette élection ne garantit pas, lors de la campagne pour les élections municipales, un débat public sur l’intercommunalité. Il éloigne les citoyens de cet échelon de décision. De même, la légitimité des délégués communaux dans les organes délibérants des EPCI est faible.

La question de l’introduction d’un mode de désignation direct des délégués des communes dans les EPCI avait été envisagée par la représentation nationale lors de l’examen du projet de loi relatif à la démocratie de proximité, en 2001-2002. La commission des Lois puis l’Assemblée nationale avaient adopté en première lecture un article additionnel prévoyant une élection des membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct dans les communes de plus de 3 500 habitants. Cet article avait ensuite été supprimé au Sénat, qui avait jugé que la réflexion sur le mode de scrutin applicable devait se poursuivre, et n’avait par la suite pas été rétabli par la commission mixte paritaire.

Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Édouard Balladur a proposé d’instaurer l’élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux (30). Il a justifié cette proposition par l’importance des compétences exercées par ces EPCI, « qui s’apparentent, en fait, à une compétence générale », ainsi que par l’importance de leur pouvoir fiscal.

Conformément à cette proposition, l’article 2 du présent projet de loi prévoit que la désignation des représentants des communes dans ces organes délibérants ait lieu au suffrage universel direct, lors des élections municipales. Les modalités précises de désignation de ces représentants doivent être établies dans un second temps, lors de l’examen du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale (6° de l’article 4 dans la rédaction initiale de ce projet de loi, non encore examiné par le Sénat).

Le Sénat a souhaité, lors de l’examen du projet de loi, assurer une distinction explicite entre, d’une part, les conseils municipaux élus au scrutin de liste (ceux des communes de 3 500 habitants et plus actuellement, et ceux des communes de 500 habitants et plus dans l’état du projet relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale), pour lesquels la désignation des représentants interviendra « dans le cadre de l’élection municipale au suffrage universel direct », et, d’autre part, les autres conseils municipaux, pour lesquels la désignation des représentants devrait correspondre à l’ordre du tableau.

La démocratisation de l’intercommunalité passe également par une réforme du mode de composition des conseils communautaires. Les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre voient le nombre de leurs sièges et leur répartition entre les communes membres actuellement fixés dans les statuts, par accord des communes dans les conditions de majorité requises pour la création de l’EPCI. Dans le cas des communautés urbaines, à défaut d’accord amiable de l’ensemble des communes membres, le nombre et la répartition des sièges obéissent à des règles particulières fixées par le législateur. Ainsi, le nombre de sièges est prévu par un tableau à deux entrées, en fonction du nombre total de communes d’une part et de la population totale de l’EPCI d’autre part ; la répartition assure un siège à chaque commune membre, puis les autres sièges sont répartis à la proportionnelle à la plus forte moyenne entre les communes en fonction de leur poids démographique.

Ces règles actuelles très souples conduisent par conséquent à une répartition des sièges au sein des conseils communautaires selon des clés de répartition très variables. D’après les informations communiquées par l’Assemblée des communautés de France (ADCF), en 2008, 44 % des EPCI ont une répartition des sièges proportionnelle à la population, 33 % une répartition selon un système mixte combinant un nombre minimal de délégués par commune et une représentation proportionnelle, 15 % une clé de répartition accordant le même nombre de délégués à chaque commune. Or, le fait de pouvoir ignorer le poids démographique respectif de chacune des communes membres de l’EPCI n’est pas sans poser un problème. En effet, le Conseil constitutionnel a considéré que « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités locales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques » (31).

En outre, le fait que les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre fassent l’objet d’une désignation au suffrage universel direct incite à prévoir un mode de répartition des sièges des conseils communautaires qui soit fondé sur des bases essentiellement démographiques, afin de respecter l’égalité entre les électeurs.

La rédaction initiale de l’article 3 du projet de loi proposait de prévoir dans la loi un cadre unique pour la fixation du nombre de sièges ainsi que pour leur répartition entre les communes membres des EPCI à fiscalité propre.

Sur ce point, le Sénat a considéré qu’une règle uniforme, ne laissant pas de place à la concertation et à l’accord local, pourrait avoir des conséquences négatives pour certains EPCI. Il a ainsi élaboré une solution plus souple, laissant aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération la faculté de fixer le nombre de sièges et de les répartir par la voie d’un accord à la majorité qualifiée (32), en tenant compte de la population et sans pouvoir accorder à une commune moins d’un siège ou plus de la moitié des sièges. En l’absence d’accord, un cadre légal est alors prévu : un tableau précise le nombre de sièges à répartir, en fonction de la population de l’EPCI, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Des sièges de droit sont, en outre, accordés aux communes membres de l’EPCI ne pouvant bénéficier de sièges en vertu de la répartition proportionnelle. Enfin, une marge de manœuvre est créée dans ce cadre légal, en permettant aux communes, à la majorité qualifiée (33), de décider la création et la répartition de sièges supplémentaires, dans la limite de 10 % des sièges précédemment distribués. Dans le cas particulier des communautés urbaines et des futures métropoles, ce cadre légal serait applicable de plein droit, et non seulement à défaut d’accord local.

Les auditions conduites par votre rapporteur ont confirmé la nécessité de préserver une nécessaire souplesse dans la fixation du nombre de sièges et la répartition de ces sièges au sein des conseils communautaires. Dans le même temps, la prise en compte du poids démographique respectif de chaque commune ne peut pas être ignorée. La solution élaborée par le Sénat est donc de ce point de vue équilibrée.

2. Favoriser le regroupement volontaire des structures territoriales existantes

Afin de favoriser une réduction du nombre de structures territoriales, le projet de loi tend à mettre en place de nouvelles procédures permettant à des collectivités territoriales d’une même catégorie de prendre des initiatives locales visant à fusionner entre elles, qu’il s’agisse de communes, de départements ou de régions. Il prévoit également d’achever et de rationaliser la carte intercommunale avant la fin de l’année 2013, ce qui amènera notamment, en concertation avec les élus locaux, à intégrer les dernières communes isolées à un EPCI à fiscalité propre et à fusionner des EPCI entre eux.

a) Les regroupements proposés pour les communes et les intercommunalités

Les articles 16 et 17 du projet de loi prévoient l’élaboration avant la fin de l’année 2011, dans chaque département, d’un schéma départemental de coopération intercommunale. Ce schéma sera arrêté par le préfet après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), représentant les différentes catégories d’élus locaux, ainsi que des organes délibérants des communes et des EPCI. Il devra indiquer les modifications à apporter à la carte intercommunale, de façon à assurer la couverture de l’ensemble du territoire départemental par des EPCI à fiscalité propre et à rationaliser les périmètres des EPCI à fiscalité propre et des syndicats existants, ce qui pourra conduire à prévoir, notamment, la fusion de certains d’entre eux, ainsi que la suppression des syndicats de communes ou syndicats de communes les moins utiles. Les articles 29 et 30 prévoient que, pendant une période transitoire s’achevant au plus tard à la fin de l’année 2013, les préfets disposeront de pouvoirs renforcés pour mettre en œuvre ce schéma, auquel la CDCI pourra toutefois apporter des modifications à la majorité qualifiée de ses membres.

Le projet de loi rénove en outre, dans ses articles 18, 19, 20 et 22, les procédures de droit commun qui seront applicables à partir de 2014 aux fusions d’EPCI à fiscalité propre et de syndicats, aux rattachements de communes isolées à des EPCI à fiscalité propre, ainsi qu’à la création de nouveaux syndicats de communes ou syndicats mixtes. Ces adaptations, d’une ampleur assez limitée, permettront de préserver la cohérence de la carte intercommunale après la mise en œuvre du schéma départemental.

Les articles 8 à 11 du présent projet de loi tendent à relancer la politique de fusion de communes, en substituant à l’actuel régime issu de la loi « Marcellin » du 16 juillet 1971 (34) un nouveau dispositif de regroupement de communes sous forme de « communes nouvelles ».

L’émiettement communal demeure l’une des singularités de notre organisation territoriale. La France comptait 36 682 communes en 2009, à comparer à environ 38 800 communes en 1950, soit une diminution de moins de 6 % en près de soixante ans. Sur ces 36 682 communes, plus du quart compte moins de 200 habitants. Bien connu, l’échec de loi « Marcellin » se mesure clairement à la lecture de l’étude d’impact jointe au présent projet : on ne dénombre entre 1971 et 2009 que 943 fusions de communes et, compte tenu des « défusions » intervenues postérieurement, le nombre de communes réellement supprimées par fusion ne s’établit qu’à 1 100 pour toute la période.

À la différence de la démarche du législateur de 1971 qui, par l’intermédiaire de plans préfectoraux de fusions de communes, se voulait systématique (35), le dispositif de « commune nouvelle » proposé dans le présent projet s’analyse comme un simple outil supplémentaire au service du regroupement communal, venant s’ajouter – sans prétendre s’y substituer – aux mécanismes de coopération intercommunale.

Aux termes du présent projet, une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës, appartenant ou non à un même EPCI (36). Avant que le Sénat ne les durcisse, les conditions de création d’une commune nouvelle étaient relativement souples : la création supposait soit des délibérations concordantes de tous les conseils municipaux concernés, soit une consultation de la population recueillant l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, représentant au moins un quart des électeurs inscrits dans l’ensemble du périmètre. Une incitation financière pérenne était en outre prévue, sous forme d’une « dotation particulière » égale à 5 % de la dotation forfaitaire des communes regroupées.

Une fois créée, la commune nouvelle se substitue aux anciennes communes, qui perdent leur statut de collectivité territoriale. Celles-ci peuvent néanmoins, sauf décision contraire du conseil municipal de la commune nouvelle, être maintenues sous forme de « communes déléguées », dotées d’un maire délégué, d’une mairie annexe et, le cas échéant, d’un organe délibérant. Ces communes déléguées sont régies par des règles proches de celles applicables aux arrondissements de Paris, Lyon et Marseille.

b) Les regroupements proposés pour les départements et les régions

Par ailleurs, afin de permettre l’agrandissement des structures départementales et régionales, les articles 12 et 13 du projet de loi tendent à autoriser les conseils généraux et régionaux à prendre de nouvelles initiatives pour y parvenir. Cette proposition avait été formulée d’abord par le rapport d’information de votre commission sur la clarification des compétences des collectivités territoriales du 8 octobre 2008 pour les régions, puis par le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales du 5 mars 2009 pour les départements comme les régions.

Cette nouvelle procédure permettrait aux assemblées locales de proposer des fusions entre départements ou entre régions et de consulter à ce sujet les électeurs territorialement concernés, dont l’accord serait requis. La décision finale de procéder au regroupement demandé serait prise par le Gouvernement (par décret en Conseil d’État), les assemblées locales ne disposant pas elles-mêmes de cette compétence nationale. Le système proposé, qui complète les possibilités d’intervention directe du législateur, est entièrement nouveau pour les départements. Dans le cas des régions, il représente un assouplissement substantiel du droit actuel, qui impose de recueillir non seulement l’accord de tous les conseils régionaux, mais aussi celui d’une majorité qualifiée des conseils généraux des départements composant les régions dont la fusion est envisagée.

3. Doter les grandes métropoles urbaines d’une gouvernance unifiée

« Organisées en système, structurées par des pôles (espaces urbains centraux, villes moyennes, etc.) et des liens fonctionnels efficaces, les métropoles sont aujourd’hui les lieux essentiels de la croissance française. Pour cette raison, leur performance conditionne l’existence même des politiques nationales de redistribution et de cohésion territoriale. Il est donc nécessaire de renforcer leur attractivité et l’efficacité du système territorial qu’elles irriguent, tout en encourageant une ouverture à l’international encore plus marquée » (37).

Ce constat, établi par la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), est aujourd’hui largement partagé. En 2008, votre rapporteur soulignait que le développement métropolitain était un phénomène commun à l’ensemble des économies occidentales. Il concluait qu’il appartenait à notre pays d’en tirer toutes les conséquences, notamment institutionnelles, en suscitant des synergies entre politique urbaine (niveau communal), politiques sociales (niveau départemental) et politique économique (niveau régional) (38).

Les articles 5, 6 et 7 du présent projet de loi tirent ainsi leur origine de la volonté de disposer de structures juridiques adaptées aux grandes agglomérations, afin de leur permettre de relever les défis du développement urbain.

Le dispositif proposé s’avère cependant en retrait par rapport à certaines préconisations émises ces dernières années. En 2008, le rapport de la mission d’information présidée par M. Jean-Luc Warsmann suggérait par exemple de créer des métropoles par fusions entre conseils généraux et intercommunalités (39). L’année suivante, le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par M. Édouard Balladur, recommandait que « soit créée une catégorie de collectivités locales à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, les "métropoles". La liste de ces métropoles serait fixée par la loi elle-même, à l’instar de la loi du 31 décembre 1966 qui a limitativement énuméré les communautés urbaines qu’elle a instaurées [   ]. Ces métropoles bénéficieraient de l’ensemble des compétences reconnues aux communes et de la clause de compétence générale. [   ] En outre, le Comité souhaite que les métropoles ainsi créées exercent, par attribution de la loi qui les aura instituées, la totalité des compétences départementales (action sociale et médico-sociale, collèges, environnement...), car tel est bien le meilleur moyen de répondre de manière concrète aux besoins des habitants en zone très urbanisée et de réaliser des économies d’échelle » (40).

Cette conception de la métropole – vue comme une « ville-département » ou un « département urbain » – n’a finalement été retenue ni par le Gouvernement, ni a fortiori par le Sénat. Deux séries de motifs y ont en effet été opposées :

– des motifs juridiques : la création d’une authentique collectivité territoriale métropolitaine rendrait difficile, sinon impossible, le maintien aux communes de leur statut de collectivités territoriales (41). C’est pourquoi les articles 5 et 6 du présent projet font de la métropole une simple catégorie supplémentaire d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ;

– des motifs politiques : les différents échelons territoriaux, notamment départementaux, redoutent la concurrence de métropoles trop puissantes. Une telle crainte n’apparaît plus fondée à la lecture du présent projet, qui préserve largement les prérogatives du département et de la région. Par ailleurs, la désignation expresse dans la loi d’une liste de métropoles aurait pu être interprétée comme une marque de défiance à l’égard des acteurs locaux : la création des métropoles repose donc finalement sur le principe du volontariat.

Quoiqu’en retrait par rapport à certaines ambitions initiales, la métropole telle que proposée à l’article 5 du présent projet n’en constitue pas moins une forme d’EPCI particulièrement aboutie.

Regroupant des communes formant un ensemble de plus de 450 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, la métropole bénéficie de compétences qui empruntent tout à la fois aux échelons communal, départemental, régional et étatique. Certaines compétences lui sont transférées de plein droit, en lieu et place des communes (sans référence à la notion d’intérêt communautaire) ou des départements (notamment les transports scolaires et la gestion des routes), tandis que d’autres compétences sont subordonnées à la conclusion d’une convention avec le département, la région (en matière de développement économique ou de gestion des collèges et des lycées) ou l’État (pour le transfert de certains équipements). Dans la version initiale du présent projet, la métropole se voulait également particulièrement intégrée d’un point de vue fiscal et financier, puisque les principales impositions directes communales lui étaient transférées de plein droit, de même que la dotation globale de fonctionnement (DGF) de chacune des communes membres.

Parallèlement à cette nouvelle forme d’EPCI que constituent les métropoles, l’article 7 du présent projet propose un autre outil au service du développement urbain : le « pôle métropolitain », syndicat mixte regroupant des EPCI à fiscalité propre.

Il s’agit de permettre l’émergence de métropoles « multipolaires » (42) et, en quelque sorte, de renouer avec la politique des réseaux de villes lancée dans les années 1990. Alors que les métropoles prévues à l’article 5 concernent de grandes agglomérations, d’un seul tenant et sans enclave, les pôles métropolitains sont conçus comme un dispositif plus souple, destiné à mettre en réseau, sans condition de contiguïté, différents territoires urbains.

4. Créer des synergies entre les assemblées délibérantes des départements et des régions grâce à la mise en place du conseiller territorial

Pour favoriser la complémentarité entre l’action des départements et celle des régions, le comité présidé par M. Édouard Balladur a proposé que les conseillers régionaux et les conseillers généraux soient désignés en même temps et selon le même mode de scrutin. Comme l’expliquait le rapport de ce comité : « un tel système serait de nature à fédérer les deux niveaux d’administration concernés, tout en assurant aux territoires une représentation à l’échelon régional dont ils ne bénéficient aujourd’hui que de manière imparfaite. Au surplus, la simultanéité des élections départementale et régionale renforcerait leur poids dans la vie locale et ne pourrait, en conséquence, que favoriser la clarté des choix démocratiques. On ajoutera que le rapprochement organique des assemblées délibérantes devrait permettre de limiter les interventions concurrentes des départements et des régions sur un même projet et sur un même territoire. » (43)

Concernant la circonscription territoriale d’élection de désignation simultanée des conseillers régionaux et départementaux, le comité a préconisé le recours à des « circonscriptions infra départementales dont le nombre serait à déterminer en fonction de la population de chaque département ». Ces circonscriptions permettraient ainsi de procéder à une désignation au scrutin de liste proportionnel à deux tours assorti d’une prime majoritaire, seuls les premiers de liste siégeant à la fois au conseil régional et au conseil départemental, tandis que les suivants de listes siègeraient exclusivement au conseil départemental.

L’article 1er du présent projet de loi, qui crée le conseiller territorial, et prévoit que ce dernier sera à la fois membre du conseil général et du conseil régional, s’inspire de la proposition du comité pour la réforme des collectivités locales.

La désignation des élus de ces deux catégories de collectivités territoriales par une seule et même élection permettra de fonder l’existence d’un véritable couple territorial département-région. Une plus grande intégration des assemblées départementales et régionales résultera de l’exercice des responsabilités départementales et régionales par les mêmes élus. Cette intégration nouvelle devrait ainsi favoriser une complémentarité des actions conduites à ces deux échelons territoriaux et faire émerger une solidarité territoriale plus forte. Les actuels chevauchements de compétences et la concurrence éventuelle entre ces deux échelons pour certaines politiques publiques devraient pour leur part être amoindris, au profit d’une véritable dynamique de rapprochement des deux administrations territoriales.

D’autre part, l’une des conséquences de cette désignation commune sera une refonte de la carte électorale départementale et régionale. Cette refonte devrait permettre une réduction des effectifs de conseillers généraux et régionaux, comme l’explique l’étude d’impact du présent projet de loi. Ainsi, l’action du département et de la région sera recentrée autour d’élus moins nombreux, plus proches et plus facilement identifiables par les électeurs.

Les modalités d’élection des conseillers territoriaux n’étaient initialement pas prévues par le présent projet de loi, mais devaient l’être par le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Toutefois, en séance publique, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel présenté par les sénateurs du groupe Union centriste, prévoyant que ce mode d’élection devrait combiner scrutin uninominal et scrutin proportionnel (article 1er A).

Votre commission a adopté un amendement présenté par le Gouvernement ayant pour objet de substituer à ce mode d’élection le mode d’élection applicable aujourd’hui à l’élection des conseillers généraux : scrutin uninominal majoritaire à deux tours, avec présence au second tour des candidats ayant recueilli au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 10 % des électeurs inscrits (ou, à défaut, des deux premiers candidats). Les candidats au mandat de conseiller territorial devront par conséquent avoir un suppléant de sexe opposé. La disposition adoptée par votre commission prévoit par ailleurs que le renouvellement des conseillers territoriaux aura lieu intégralement tous les six ans, et non par moitié tous les trois ans.

5. Améliorer la coopération administrative entre communes et intercommunalités

Par le biais de la mise à disposition ou de la mutualisation de services, il est possible de limiter l’existence de doublons administratifs et d’aboutir à une gestion territoriale plus rationnelle et moins coûteuse.

Les dispositions actuelles du code général des collectivités territoriales relatives à la mise à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres ouvrent déjà de nombreuses possibilités de mise à disposition, soit des services de l’EPCI au profit d’une ou plusieurs communes membres, soit des services d’une commune membre au profit de l’EPCI. Toutefois, afin de sécuriser ces dispositions au regard du droit communautaire, et tout particulièrement des exigences en matière de mise en concurrence des marchés publics, l’article 33 du projet de loi introduit une restriction à la mise à disposition des services d’une commune au profit d’un EPCI, en la limitant aux cas où les services ont été conservés malgré l’existence d’un transfert de compétences.

Dans le même temps, l’article 34 du projet de loi instaure explicitement la possibilité de créer des services communs entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres, y compris pour l’exercice de compétences qui n’ont fait l’objet d’aucun transfert. Une telle disposition doit ainsi permettre d’aboutir à une mutualisation d’un certain nombre de services, et notamment de tous les services en charges des fonctions dites support (telles que la gestion du personnel ou du matériel). Dans le cadre de ces services communs, l’EPCI aurait l’autorité hiérarchique sur l’ensemble des agents des services communs, tandis que l’autorité fonctionnelle serait partagée en fonction des tâches à accomplir. L’EPCI pourrait également se doter de biens partagés avec les communes membres.

6. Réduire l’importance des structures territoriales devenues moins utiles

Le projet de loi donne également de nouveaux moyens pour diminuer le nombre des échelons administratifs qui, sans revêtir la forme juridique de collectivités territoriales, contribuent à la complexité des structures territoriales françaises. Ainsi, dès lors qu’il est prévu de généraliser l’intercommunalité à fiscalité propre, nombre de syndicats de communes ou des syndicats mixtes verront leur utilité réduite. L’article 30 du projet de loi permettra de faciliter la dissolution de certaines de ces structures syndicales pendant la phase de rationalisation de la carte intercommunale close à la fin de l’année 2013. Après cette période transitoire, la création de nouveaux syndicats ne pourra être autorisée, en vertu de l’article 21 du projet de loi, que si elle respecte les orientations définies pour l’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale, parmi lesquelles figure l’élimination des doublons administratifs que de telles structures peuvent provoquer. L’article 24 du projet de loi prévoit, en outre, que ceux de ces syndicats qui seront inclus dans le périmètre d’une communauté de communes seront absorbés par cette dernière : ils cesseront juridiquement d’exister, la communauté de communes leur étant substituée.

Dans le même esprit, les EPCI à fiscalité propre devenus sans objet, parce qu’ils ne comportent plus qu’une seule commune, seront dissous de plein droit dans les conditions prévues à l’article 23 du projet de loi. Une logique similaire conduit, à l’article 25 du projet de loi, à supprimer la procédure législative encadrant actuellement la création et le fonctionnement des pays. Sans entraîner la dissolution des pays existants, qui pourront continuer à exister en tant qu’associations ou établissements publics de coopération locale, ce choix permettra de prévenir une institutionnalisation excessive de ces nouvelles structures, dont l’utilité n’est pas toujours avérée. Il convient de rappeler que des pays avaient déjà été créés avant qu’un statut législatif ne leur soit accordé en 1995 et que nombre d’entre eux ont aujourd’hui rempli leur rôle, en préparant une coopération intercommunale, qui s’est ensuite juridiquement formalisée grâce à la généralisation des EPCI à fiscalité propre.

7. Interdire les subventions conditionnelles pour éviter la création de tutelles de fait entre collectivités territoriales

Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution prohibe toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, ce qui conforte les communes, les départements et les régions dans leur existence propre. La loi interdit déjà tout contournement de cette règle par le biais de l’octroi de subventions conditionnelles entre collectivités territoriales de catégories différentes, ce qui permet de mieux protéger, notamment, les communes disposant de faibles ressources. L’article 28 du projet de loi permettra de renforcer cette protection, en interdisant spécialement les subventions entre collectivités territoriales, dont le bénéfice serait subordonné à l’adhésion à une association, un EPCI ou un syndicat mixte. Cette mesure s’inscrit bien, également, dans la logique visant à prévenir la création artificielle de structures administratives supplémentaires, qui compliqueraient et alourdiraient encore davantage notre organisation territoriale.

8. Préparer une réorganisation des compétences et des cofinancements entre les collectivités territoriales

Pour limiter les doublons administratifs et diminuer tant la complexité que le coût des politiques décentralisées, il sera indispensable de parvenir à une spécialisation accrue de l’action des collectivités territoriales intermédiaires que constituent les départements et les régions.

En effet, ces collectivités territoriales répondent à des logiques politiques distinctes, dont découlent des missions différentes, qui peuvent être complémentaires. Dès lors que ces catégories de collectivités territoriales sont préservées dans leur existence, la réforme des collectivités territoriales passe à la fois par une meilleure coopération de leurs élus, par une coordination accrue de leurs politiques, devenues trop souvent concurrentes, et par une réduction des doubles emplois comme du saupoudrage des financements. L’enjeu financier est de taille car, selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, les domaines dans lesquels ces collectivités interviennent concurremment avec d’autres échelons représentent presque 18 milliards d’euros (près de 7 milliards d’euros pour les régions, soit 27 % de leurs dépenses, et près de 11 milliards d’euros pour les départements, soit 18 % de leurs dépenses).

Cet objectif essentiel de spécialisation renforcée des interventions départementales et régionales ne pourra véritablement être atteint qu’en clarifiant la liste des compétences que la loi attribue aux départements comme aux régions et en limitant le recours aux financements croisés auxquels ces collectivités territoriales participent. Une telle démarche appelle de nombreuses modifications de notre législation qui, dans ce domaine, est éparpillée dans de multiples codes ; elle suppose une concertation soutenue avec les élus locaux et les catégories socio-professionnelles concernées, ainsi qu’une forte coordination interministérielle – les différents secteurs d’activité concernés relevant de ministères différents. Votre rapporteur est donc convaincu que cette modification de la répartition matérielle des compétences devrait faire l’objet d’un projet de loi spécifique.

Dans cette perspective, l’article 35 du projet de loi, dans son texte initial, renvoie ces changements à une loi ultérieure, qui devrait être adoptée dans les douze mois suivant la promulgation de la loi sur laquelle notre assemblée est appelée à délibérer. Elle énonce les lignes directrices qui devraient être privilégiées en vue d’une telle réforme, qu’il s’agisse de l’attribution de compétences exclusives au département et à la région, de la reconnaissance d’une « capacité d’initiative » complémentaire au profit de ces collectivités en remplacement de l’actuelle clause générale de compétence, de l’organisation du partage de certaines compétences sous l’égide d’une collectivité chef de file, ou encore de l’encadrement des financements croisés selon la taille des projets et les capacités financières des collectivités qui les engagent. Le législateur serait ainsi conduit, en adoptant ces dispositions dépourvues de valeur normative, à fixer un cap politique qui l’engagerait politiquement pour la suite – démarche pour laquelle la loi n’est pas nécessairement l’instrument juridique le plus approprié.

III. – LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU PROJET DE LOI PAR LE SÉNAT

Lors de son examen au Sénat, de nombreux compléments utiles ont été apportés au projet de loi, dont le nombre d’articles a ainsi été porté de 40 à 64. Les modalités de prise en compte des initiatives locales et des spécificités géographiques de certains espaces ont, en particulier, été améliorées, tout comme les possibilités de gestion conjointe de services publics. Toutefois, certaines modifications décidées par les sénateurs au nom de la défense des communes – dont le rôle n’était pourtant pas remis en cause par le projet de loi – ont réduit les chances de pouvoir constituer des communes nouvelles et ont beaucoup affaibli les métropoles, alors que ces innovations sont prometteuses.

A. LA PROTECTION DE L’AUTONOMIE ET DES COMPÉTENCES DES COMMUNES À L’ÉGARD DES INTERCOMMUNALITÉS

Le Sénat s’est d’abord efforcé, par les modifications qu’il a apportées aux dispositions régissant la détermination du périmètre des EPCI et de leurs compétences, de mieux protéger la volonté et le rôle des communes. Nos concitoyens étant très attachés aux relations de proximité qui caractérisent l’échelon communal, cette préoccupation peut apparaître comme légitime, pour autant qu’elle ne remette pas en cause l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale, qui sont également nécessaires.

1. L’adhésion aux EPCI et leur délimitation

Les sénateurs ont adopté plusieurs amendements visant à renforcer les pouvoirs des élus locaux et, en particulier, des conseillers municipaux, dans la procédure de droit commun prévue, à l’article 20 du projet de loi, pour les fusions entre EPCI à fiscalité propre. Ainsi, alors que le projet de loi prévoyait que la fusion serait possible avec l’accord d’une majorité qualifiée des conseils municipaux concernés sur l’ensemble du périmètre, ainsi que d’au moins un tiers d’entre eux au sein des chacun des EPCI appelés à fusionner, le Sénat a relevé cette seconde majorité au même niveau que la précédente (accord de deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population de l’EPCI, ou de la moitié de ces conseils représentant les deux tiers de la population de ce dernier), au risque d’empêcher de nombreuses fusions. Le Sénat a, en outre, conféré à la CDCI un droit de veto à l’égard du projet de fusion proposé par le préfet, alors que la solution proposée par le projet de loi initial, consistant à permettre à la CDCI de faire prévaloir un projet différent à la majorité des deux tiers, était plus constructive.

Le Sénat a, par ailleurs, adopté des amendements qui confèrent de tels pouvoirs aux communes qu’ils risquent d’empêcher l’achèvement et la rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre. Ainsi, le texte sénatorial dispose que le projet présenté par le préfet en 2012 (création, modification de périmètre ou fusion d’EPCI à fiscalité propre) ne pourra aboutir que s’il recueille l’accord non seulement de la majorité des conseils municipaux concernés, représentant la moitié de la population totale, mais aussi celui du conseil municipal de la commune la plus nombreuse. En outre, dans le cas des fusions entre EPCI à fiscalité propre, le Sénat a prévu que, pendant la seconde phase prévue en 2013 si le projet préfectoral n’a pas été accepté l’année précédente, la fusion pourra être empêchée non seulement par la CDCI – celle-ci adoptant un autre projet à la majorité des deux tiers de ses membres –, mais aussi par le conseil municipal de la commune la plus nombreuse. Votre rapporteur considère que ces droits de veto sont excessifs et doivent être reconsidérés, pour que notre pays soit effectivement doté, à la fin de l’année 2013, d’une carte intercommunale suffisamment ambitieuse.

Votre rapporteur partage, en revanche, la volonté du Sénat de permettre la réédition, tous les six ans, de la procédure de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre, afin de tenir compte des événements qui pourraient en avoir affecté la cohérence après 2014. Il approuve également la décision sénatoriale d’étendre les possibilités de fusion ordinaire entre syndicats, prévue à l’article 22 du projet de loi, aux syndicats mixtes dits ouverts (auxquels peuvent notamment participer des départements, des régions, des organismes consulaires ou d’autres établissements publics), en maintenant la nécessité d’un accord de tous leurs membres pour les conduire. En effet, la règle de l’unanimité, traditionnelle pour cette catégorie de syndicats mixtes, reste préférable compte tenu de la taille des collectivités qui peuvent en être membres et de l’importance des masses financières souvent en jeu.

Enfin, votre rapporteur considère que la consultation des communes sur le statut de tout EPCI à fiscalité propre dont la création leur est proposée, résultant de l’insertion dans le projet de loi d’un nouvel article 19 bis par le Sénat, permettra de conforter une pratique favorable à la transparence.

2. Les compétences respectives des communes et des intercommunalités

Un certain nombre de dispositions du présent projet de loi prévoyaient d’accorder des compétences nouvelles aux EPCI à fiscalité propre, afin de les renforcer. Dans certains cas, le Sénat a souhaité tempérer cette évolution.

L’article 32 du présent projet de loi prévoyait une modification des règles de délibération relatives au transfert de compétences à un EPCI non prévues par la loi ou par la décision institutive, ainsi que des règles de délibération relatives à la définition de l’intérêt communautaire des compétences transférées. L’objectif ainsi recherché était de rendre plus aisés de nouveaux transferts de compétences ainsi que la définition de l’intérêt communautaire. Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a décidé de supprimer cet article, considérant que les dispositions actuelles qui confient aux communes le soin de se prononcer sur ces questions, à la majorité qualifiée, garantissent une concertation et un consensus le plus large possible dans la gestion de l’EPCI.

Votre commission a souhaité assouplir les règles de délibération en ce qui concerne la définition de l’intérêt communautaire. Il lui a semblé souhaitable d’harmoniser les règles applicables, d’une part, aux communautés de communes et, d’autre part, aux communautés d’agglomération et aux métropoles, en prévoyant à chaque fois une définition de l’intérêt communautaire par l’organe délibérant de l’EPCI, à la majorité simple.

Pour le transfert de nouvelles compétences à un EPCI, votre commission a souhaité, dans le même sens, substituer à l’accord des communes selon les règles de majorité qualifiée prévues pour la création de l’EPCI des règles de majorité qualifiée plus souples : accord de la moitié des communes représentant au moins la moitié de la population, et incluant nécessairement l’accord de la commune la plus peuplée représentant au moins le quart de la population totale de l’EPCI (nouvel article 32 bis).

L’article 31 du présent projet de loi prévoyait un transfert obligatoire à l’EPCI du pouvoir de police municipale dans quatre des cinq matières pour lesquelles la loi autorise actuellement un transfert facultatif (assainissement ; élimination des déchets ménagers ; réalisation d’aires d’accueil des gens du voyage ; voirie), dès lors que l’EPCI est compétent dans ces matières. Le Sénat a souhaité maintenir le caractère facultatif du transfert des pouvoirs de police en matière de voirie, en raison de la sensibilité de ces questions pour les administrés comme pour les élus.

Toujours dans le sens d’une affirmation des communes, le Sénat a adopté un article additionnel (article 34 ter) dont l’objet est de permettre à des communes possédant des équipements équivalents à ceux construits par l’EPCI de percevoir des attributions de compensation révisées en fonction des résultats d’exploitation des équipements intercommunaux. Sur proposition de M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis de la commission des Finances, votre commission a supprimé cet article 34 ter.

Toutefois, en sens inverse, le Sénat a adopté un certain nombre de dispositions plus favorables aux EPCI. Il a introduit un article 31 bis, permettant à un EPCI ou un syndicat mixte compétent en matière de collecte des eaux usées d’exercer les pouvoirs de police sur les autorisations de déversement des eaux usées non domestiques. De même, le Sénat a souhaité rendre possible la mise en commun de la dotation globale de fonctionnement à l’échelle des EPCI à fiscalité propre, dans un article 34 quater. Votre commission a modifié les règles d’accord des communes pour communautariser la DGF, en prévoyant un accord selon les conditions de majorité exigées pour la création d’un EPCI à fiscalité propre, et non plus à l’unanimité des communes. Votre commission a également adopté l’amendement présenté par M. Philippe Vigier au nom de la commission des Finances et prévoyant que la dotation de reversement, dont le montant devra correspondre à celui de la DGF, sera répartie entre les communes de l’EPCI selon les critères de richesse fiscale

Votre commission a par ailleurs adopté un amendement présenté par MM. Pierre Morel-À-L’Huissier et Michel Piron posant le principe d’une perception de tout ou partie des impôts directs locaux par les EPCI à fiscalité propre qui en décideraient ainsi, sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux (nouvel article 34 quinquies).

B. LE RENFORCEMENT D’UNE COMMISSION DÉPARTEMENTALE DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE PLUS REPRÉSENTATIVE

Le Sénat a souhaité renforcer fortement les pouvoirs de la CDCI à l’égard des projets de modification de la carte intercommunale, en lui permettant non seulement, comme cela a été précédemment évoqué, de mettre son veto à un projet de fusion entre EPCI à fiscalité propre (article 20), mais aussi :

–  de proposer elle-même directement un projet de fusion entre EPCI à fiscalité propre, plutôt que de dépendre des initiatives du préfet ou des organes délibérants des communes ou EPCI (article 20) ;

–  de s’autosaisir de tout projet affectant les EPCI du département, dès lors qu’au moins 20 % de ses membres le demandent (article 27) ;

Dans le même esprit, le Sénat a précisé, à l’article 20 du projet de loi, que toute inclusion de communes supplémentaires au sein d’un EPCI à fiscalité propre, résultant d’un projet de fusion, devrait respecter le schéma départemental soumis à la CDCI.

Votre rapporteur approuve ces modifications, car la CDCI est un organe collégial et spécialisé, dans lequel siègent toutes les catégories d’élus locaux. Il s’agit donc de l’instance collégiale à privilégier pour l’élaboration des compromis, d’autant que le texte adopté par le Sénat prévoit, à l’article 26, d’en rééquilibrer la composition. Ainsi, comme le prévoyait le texte initial du Gouvernement, la part des représentants communaux au sein de la CDCI sera ramenée de 60 à 40 %, au profit de la représentation intercommunale. En outre, le Sénat a souhaité, en réduisant de 15 à 10 % le nombre de représentants du conseil général (qui est encore le double de la représentation régionale), doter les syndicats de communes et les syndicats mixtes d’une représentation spécifique, à hauteur de 5 % des membres de la CDCI. Au total, les représentants des EPCI à fiscalité propre et des syndicats occuperont donc 45 % des sièges de la CDCI, ce qui est légitime au regard de l’objet de cette instance et du développement de l’intercommunalité.

C. L’ADAPTATION DE L’INTERCOMMUNALITÉ AUX SINGULARITÉS DES ZONES DE MONTAGNE ET DES GRANDES AIRES URBAINES

Les travaux de réflexion conduits avant l’examen parlementaire du projet de loi ont mis en lumière le souhait de nombreux élus locaux que les règles de la décentralisation tiennent davantage compte de la diversité des situations locales – processus respecté notamment dans le cas de l’outre-mer ou du Grand Paris, dont il est prévu d’améliorer la gouvernance par des textes spécifiques. La création des métropoles s’inscrit également, comme cela a déjà été indiqué, dans une démarche de meilleure prise en compte de l’apparition de très grandes aires urbaines sur le territoire national. Cette même logique a conduit le Sénat à adapter certaines règles d’achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale aux fortes particularités géographiques des zones montagneuses comme de la région parisienne.

Le Sénat a, ainsi, souhaité garantir aux communes et aux EPCI situés dans des zones de montagne une représentation au sein de la CDCI qui soit au moins proportionnelle à leur nombre dans le département (article 26 bis). Il a également rendu obligatoire la consultation du comité de massif concerné pour toute intégration non consensuelle d’une commune isolée à un EPCI à fiscalité propre selon la procédure de droit commun (article 18), comme il l’a prévu pour tout projet de fusion d’une région avec les départements qui la composent (article 13 bis). Les sénateurs ont, enfin, abaissé de 5 000 à 3000 habitants le seuil de référence retenu pour les EPCI à fiscalité propre prévus par le schéma départemental de coopération intercommunale, en ouvrant en outre la possibilité d’une modulation préfectorale de ce seuil dans des zones dont la géographie spécifique le justifierait (article 16).

S’agissant de la région parisienne, les adaptations retenues par le Sénat ont consisté :

–  à dispenser les CDCI des trois départements limitrophes de Paris (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) de l’obligation d’élaborer un schéma prévoyant une couverture intégrale du territoire départemental par des EPCI à fiscalité propre (article 16) ;

–  à autoriser, dans ces mêmes départements, la création d’EPCI à fiscalité propre discontinues, lorsque les communes concernées sont situées de part et d’autre d’un territoire boisé relevant d’une commune tierce, ce qui sera adapté aux cas particuliers des bois inclus dans le territoire administratif de la Ville de Paris (article 16 bis).

L’impact de ces dérogations, qui ont en principe l’inconvénient d’amoindrir la cohérence de la carte intercommunale dans ces espaces, sera en réalité limité, compte tenu de l’existence de projets spécifiques pour remédier à la fragmentation institutionnelle du Grand Paris.

D. LE DURCISSEMENT DES CONDITIONS DE CRÉATION DES COMMUNES NOUVELLES

Le Sénat a apporté plusieurs améliorations au dispositif proposé aux articles 8 à 11 relatifs aux communes nouvelles (44). Celles-ci risquent cependant de demeurer lettre morte tant, par ailleurs, les conditions de création de ces communes ont été durcies.

D’une part, à l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a supprimé l’incitation financière pérenne prévue à l’article 8, essentiellement au motif qu’elle conduirait à diminuer d’autant les ressources disponibles pour la DGF des autres collectivités du « bloc communal ». Cette suppression est néanmoins partiellement contrebalancée par l’introduction, à l’initiative de la commission des Finances du Sénat, d’une garantie pérenne de perception de la dotation de solidarité rurale (DSR) en faveur des communes qui en bénéficiaient avant la création de la commune nouvelle.

D’autre part, le Sénat a modifié les règles de création des communes nouvelles au point de les rendre plus contraignantes que celles régissant actuellement les fusions de communes. La consultation de la population, qui n’était obligatoire dans le texte initial qu’en cas d’absence d’accord unanime des conseils municipaux, est désormais systématique. En outre, les conditions de majorité requises lors de cette consultation ont été notablement durcies : la création de la commune nouvelle suppose que le projet soit approuvé, dans chacune des communes concernées, à la majorité des suffrages exprimés, correspondant au moins au quart des électeurs inscrits dans la commune et, de surcroît, que la participation au scrutin soit supérieure à la moitié des électeurs inscrits de l’ensemble des communes concernées.

Si de telles conditions de création étaient maintenues, il y a fort à parier que le nouveau régime des communes nouvelles connaisse un échec similaire à celui des fusions de la loi « Marcellin ».

E. L’AFFAIBLISSEMENT DES MÉTROPOLES

Alors que les métropoles telles que conçues dans la version initiale du présent projet (articles 5 et 6) étaient en retrait par rapport à certaines suggestions plus ambitieuses, le Sénat a contribué à les affaiblir davantage.

Il en va ainsi des innovations fiscales et financières initialement proposées : l’unification au niveau métropolitain de la fiscalité directe communale a été purement et simplement supprimée ; le transfert à la métropole de la DGF des communes membres n’est plus qu’une simple faculté, qui ne peut être mise en œuvre sans une décision à l’unanimité de l’ensemble des conseils municipaux. Du point de vue fiscal et financier, la métropole ne se distingue donc plus guère d’une communauté urbaine.

L’affaiblissement des métropoles se mesure également aux différentes restrictions apportées à leurs compétences, en particulier (45) :

– le maintien au niveau communal des autorisations en matière d’occupation et d’utilisation des sols (permis de construire, d’aménager ou de démolir) ;

– l’introduction, sur le modèle de l’intérêt communautaire, de la nécessaire constatation préalable (à la majorité des deux tiers du conseil de la métropole) d’un « intérêt métropolitain » en matière d’équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs.  ;

– l’alourdissement des procédures de transfert de plein droit d’une partie des compétences économiques du département et de la région.

Quoique certains de ces reculs sur les compétences métropolitaines puissent prêter à discussion, votre rapporteur tient à souligner que, de son point de vue, le renforcement de l’échelon métropolitain passe probablement moins par de nouveaux transferts de compétences en provenance des communes que par un élargissement des compétences exercées en lieu et place du département ou de la région.

F. LES COMPLÉMENTS UTILES APPORTÉS AUX POSSIBILITÉS DE REGROUPEMENTS OFFERTES AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS

Le Sénat a étendu la possibilité d’initiatives locales visant à modifier les cartes départementale et régionale au transfert d’un département d’une région à une autre (article 12 bis), ainsi qu’à la fusion entre une région et les départements qui la composent (article 13 bis). Les procédures proposées par les sénateurs sont inspirées de celles prévues par les articles 12 et 13 du projet de loi pour les regroupements interdépartementaux et interrégionaux – la fusion entre une région et les départements qui la composent étant toutefois prononcée par une loi, comme le prévoit l’article 72 de la Constitution, plutôt que par un décret en Conseil d’État.

On ne peut effectivement exclure que ces formes de regroupements, que la mission d’information de votre commission sur la clarification des compétences des collectivités avait souhaité autoriser, puissent être voulues par les assemblées délibérantes de certaines collectivités territoriales. Ces procédures pourraient ainsi conduire à une réduction volontaire du nombre de collectivités territoriales intermédiaires – ce qui ne sera toutefois le cas, pour la modification des limites régionales prévue à l’article 12 bis, que si elle est combinée à un regroupement de régions prévu à l’article 13. Dans ce cas comme dans celui des regroupements entre départements ou entre régions, des économies importantes pourraient être obtenues grâce à la réduction des dépenses résultant du fonctionnement même de structures administratives distinctes, et ces expériences, si elles sont concluantes, pourraient ensuite inspirer d’autres regroupements sur le territoire national – étant entendu qu’il reviendra au Gouvernement comme au législateur, qui restent nécessairement libres de décider des regroupements demandés, de veiller à ce que la carte administrative demeure cohérente et intelligible au niveau national.

Le Sénat a, par ailleurs, souhaité que les populations soient plus étroitement associées à ces changements importants : il a décidé qu’elles devraient toujours être consultées et donner leur aval dans chacune des collectivités concernées par le projet de regroupement ou de transfert, lors d’une consultation, assimilée à un référendum local, à laquelle au moins la moitié des électeurs inscrits devraient prendre part. Votre rapporteur considère qu’il est politiquement nécessaire d’obtenir cet accord des électeurs à de telles évolutions, même si les modalités retenues par le Sénat paraissent trop restrictives et posent des difficultés de cohérence juridique.

G. L’APPROFONDISSEMENT DES POSSIBILITÉS DE MUTUALISATION ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES POUR LA GESTION DE SERVICES COMMUNS

Par le biais de la mise à disposition ou de la mutualisation de services, il est possible de limiter l’existence de doublons administratifs et d’aboutir à une gestion territoriale plus rationnelle et moins coûteuse.

Les dispositions actuelles du code général des collectivités territoriales relatives à la mise à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres ouvrent déjà de nombreuses possibilités de mise à disposition, soit des services de l’EPCI au profit d’une ou plusieurs communes membres, soit des services d’une commune membre au profit de l’EPCI. Toutefois, afin de sécuriser ces dispositions au regard du droit communautaire, et tout particulièrement des exigences en matière de mise en concurrence des marchés publics, l’article 33 du projet de loi introduit une restriction à la mise à disposition des services d’une commune au profit d’un EPCI, en la limitant aux cas où les services ont été conservés malgré l’existence d’un transfert de compétences.

Dans le même temps, l’article 34 du projet de loi instaure explicitement la possibilité de créer des services communs entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres, y compris pour l’exercice de compétences qui n’ont fait l’objet d’aucun transfert. Une telle disposition doit ainsi permettre d’aboutir à une mutualisation d’un certain nombre de services, et notamment de tous les services en charges des fonctions dites support (telles que la gestion du personnel, ou du matériel). Dans le cadre de ces services communs, l’EPCI aurait l’autorité hiérarchique sur l’ensemble des agents des services communs, tandis que l’autorité fonctionnelle serait partagée en fonction des tâches à accomplir. L’EPCI pourrait également se doter de biens partagés avec les communes membres.

Votre commission a introduit, sur proposition de votre rapporteur, un nouvel article 34 bis AA ayant pour objet d’inciter à de telles mutualisations de services, en rendant obligatoire la présentation par chaque EPCI à fiscalité propre d’un rapport sur la mutualisation des services, après chaque renouvellement général des conseils municipaux - ce rapport comportant un schéma de mutualisation dont l’état d’avancement sera examiné chaque année.

Dans le même sens, le Sénat avait introduit un article 34 bis A, ouvrant à l’ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics la possibilité de conclure des conventions de gestion de services publics communs et des conventions de mise à disposition de services. Cette disposition devrait permettre d’étendre les économies d’échelles aujourd’hui trouvées dans la coopération entre un EPCI et ses communes membres à d’autres cas de coopération, entre départements et régions et leurs établissements publics. Votre commission a adopté l’amendement de réécriture globale de l’article présenté par le Gouvernement et permettant un certain nombre d’adaptations pour rendre l’article conforme au droit communautaire.

IV. – LES AMÉLIORATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS

Tout en saluant l’importance du travail accompli par le Sénat pour enrichir et compléter le projet de loi, votre rapporteur regrette qu’il en ait également réduit l’ambition sur certains points, en particulier s’agissant des dispositions qui visent à remédier à l’émiettement communal. Votre commission vous propose au contraire de renforcer l’ambition du projet de loi dans ce domaine, en facilitant la création des communes nouvelles comme des métropoles, et en permettant à ces dernières d’exercer des compétences plus étendues. Dans le même esprit, le texte adopté par la commission des Lois lève certains obstacles communaux à l’achèvement et à la rationalisation de la carte intercommunale, qu’il est souhaitable d’anticiper de six mois.

Par ailleurs, il vous est proposé d’harmoniser, de sécuriser et d’assouplir les nouvelles procédures, complétées par le Sénat, qui permettront aux conseils généraux et régionaux de prendre des initiatives pour que la carte des départements et des régions soit modifiée, tout en respectant les souhaits des populations concernées. Enfin, votre commission a souhaité adopter dès à présent des règles qui permettront, à terme, de limiter la confusion des compétences et des financements dans les interventions départementales et régionales.

A. PROMOUVOIR DES MÉTROPOLES PLUS INTÉGRÉES ET BIEN RÉPARTIES SUR LE TERRITOIRE NATIONAL

Votre commission a souhaité que le statut juridique des métropoles représente un véritable « saut qualitatif » par rapport aux catégories d’EPCI existantes. Pour cela, au-delà d’améliorations techniques et rédactionnelles, elle a adopté, à l’article 5 du présent projet, deux séries de modifications visant à renforcer les métropoles.

En premier lieu, le champ de compétences des métropoles a été à la fois élargi et clarifié (46). Sans revenir autrement qu’à la marge sur la frontière séparant leurs prérogatives de celles des communes membres, votre commission a renforcé le domaine des compétences métropolitaines susceptibles d’être exercées en lieu et place du département. Ainsi, le transfert de plein droit du socle minimal de compétences économiques départementales (47) interviendrait désormais dès la création de la métropole, et non plus au terme d’une procédure aussi longue que lourde. En outre, les compétences départementales pouvant faire l’objet d’un transfert par voie conventionnelle seraient étendues aux domaines culturel, touristique, sportif et social (actions en faveur des personnes âgées et aide sociale à l’enfance). Par ailleurs, votre commission a renoncé au transfert de plein droit à la métropole de la définition du régime des aides économiques aux entreprises, qui demeurerait ainsi confiée à l’échelon régional (sans que cela ne réduise la possibilité de transférer, par voie de convention, d’autres compétences économiques aux métropoles). À l’initiative de votre rapporteur, la commission a également renforcé la métropole en tant qu’acteur sur son territoire, en prévoyant son association de plein droit aux différents schémas et documents de planification susceptibles de la concerner (tels que, par exemple, les contrats de projet État-région, les schémas régionaux des infrastructures des transports ou encore les schémas d’aménagement touristique).

En deuxième lieu, votre commission a offert aux métropoles un régime fiscal et financier plus intégré et plus novateur. Alors que dans le texte issu des travaux du Sénat la métropole n’était qu’une catégorie d’EPCI à fiscalité mixte (48) parmi d’autres, une double innovation a été introduite : une unification fiscale progressive au niveau de la métropole de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue par les communes membres ; la possibilité de transférer la DGF des communes à l’échelon métropolitain sur décision à la majorité qualifiée des conseils municipaux.

En revanche, votre commission a laissé inchangé le seuil démographique de  450 000 habitants, ce qui permet de rendre éligibles au nouveau dispositif les agglomérations de Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Rouen et Strasbourg (49). Un tel seuil devrait favoriser une répartition équilibrée des métropoles sur le territoire national.

B. FACILITER LA CRÉATION DE COMMUNES NOUVELLES

À rebours des modifications introduites par le Sénat, votre commission a cherché à faciliter la création de communes nouvelles. Pour cela, elle a agi sur deux leviers : l’un financier, l’autre juridique.

Du point de vue financier, votre commission a souhaité rendre plus attractif le statut de communes nouvelles.

D’une part, aux articles 8 et 10, elle a rétabli l’incitation financière supprimée par le Sénat. La commune nouvelle bénéficierait d’une « dotation particulière » égale à 5 % de la dotation forfaitaire perçue par la commune nouvelle la première année, qui évoluerait ensuite comme la DGF mise en répartition. Toutefois, afin d’éviter les effets d’aubaine, des fusions successives ne pourraient donner droit au cumul de dotations particulières (sauf au-delà d’un délai de 10 ans).

D’autre part, à l’article 10, votre commission a aligné le régime des remboursements du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) applicable aux communes nouvelles sur le régime aujourd’hui applicable aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération. Ainsi, les communes nouvelles bénéficieraient des remboursements du FCTVA l’année même de réalisation de leurs dépenses d’investissement, alors que les communes connaissent un décalage de deux années.

Du point de vue juridique, sans revenir entièrement au texte initial du Gouvernement, votre commission a assoupli les conditions de création des communes nouvelles prévues à l’article 8 :

– la consultation de la population n’est plus requise qu’en l’absence d’accord unanime des conseils municipaux en faveur de la création ;

– lorsque la consultation de la population est nécessaire, ses résultats sont appréciés à l’échelle de l’ensemble des communes (et non plus commune par commune), la condition de participation étant fixée au quart des électeurs inscrits dans le périmètre concerné. Toutefois, pour éviter que ce dispositif soit excessivement contraignant, la population d’une commune pourrait, dans l’hypothèse où ne seraient pas concernées des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre, repousser le projet de création à une majorité qualifiée (50). L’usage de cette faculté ne remettrait cependant pas en cause la poursuite de la démarche par les autres communes ;

– lorsque les communes concernées ne sont pas situées dans le même département ou la même région et que, par conséquent, la création de la commune nouvelle nécessite des modifications préalables des limites territoriales départementales ou régionales, votre commission a fixé un délai maximum de deux mois aux conseils généraux et régionaux appelés à se prononcer sur les modifications envisagées. À défaut de respect de ce délai, leur avis est présumé favorable, ce qui permet de réaliser la rectification des limites territoriales par voie de décret en Conseil d’État.

C. ADAPTER LE CALENDRIER ET ASSOUPLIR LES MODALITÉS DE L’ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE

Votre rapporteur a constaté, au cours des auditions qu’il a organisées, qu’il existe un consensus parmi les grandes associations d’élus locaux pour considérer qu’il est possible et souhaitable d’anticiper l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale, sans attendre le 1er janvier 2014. Avancer cette date de six mois, aux articles 29 et 30 du projet de loi, permettrait d’éviter toute interférence avec les prémices de la campagne électorale pour le prochain renouvellement des conseils municipaux, qui devrait intervenir au mois de mars 2014. Ce calendrier demeurerait réaliste, puisque les élus siégeant dans les CDCI disposent déjà d’une bonne connaissance des difficultés à surmonter pour intégrer les dernières communes isolées à des EPCI à fiscalité propre ou modifier les périmètres de certains d’entre eux, qui ont parfois été constitués dans un but essentiellement défensif. Un tel raccourcissement ne s’opèrerait pas au détriment de la négociation entre le préfet et les élus locaux, puisque l’année 2012 resterait entièrement consacrée à la recherche d’un accord d’une majorité de communes sur les projets préfectoraux de périmètres, éventuellement amendés par les contre-propositions adoptées par la CDCI à la majorité qualifiée.

Votre commission vous propose, par ailleurs, d’assouplir certaines modalités de mise en œuvre du schéma départemental de coopération intercommunale, prévues aux articles 29 et 30 du projet de loi. Ainsi, afin d’éviter que le droit de veto accordé par le Sénat à la commune la plus nombreuse située dans le périmètre proposé par le préfet pour un EPCI à fiscalité propre n’aboutisse à un blocage, deux modifications ont été intégrées au texte de votre commission :

–  la commune la plus nombreuse ne pourrait, en 2012, s’opposer au projet préfectoral accepté par une majorité des conseils municipaux concernés que si elle représente au moins le tiers de la population du nouvel ensemble. Si, au contraire, l’écart de population entre la commune la plus peuplée et les autres est faible, il n’existe pas de raison déterminante de lui accorder un tel avantage, et la règle de la majorité demeure la plus équitable ;

–  le droit de veto de la commune la plus nombreuse serait supprimé dans la seconde étape de la procédure, prévue en 2013 lorsqu’un accord n’a pu être trouvé avec une majorité de communes. Il est alors primordial d’aboutir, faute de quoi le schéma départemental, établi en concertation avec la CDCI, ne pourra pas être mis en œuvre, au risque de remettre en cause l’ensemble de la démarche d’achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale.

Afin d’éviter que ce renforcement relatif des pouvoirs préfectoraux ne risque d’aboutir à des choix arbitraires, votre commission a également décidé, à l’article 16 du projet de loi, que le projet préfectoral de schéma départemental devrait, d’emblée, être élaboré en concertation avec la CDCI. Celle-ci, dont la consultation formelle n’était prévue, dans le texte transmis par le Sénat, qu’après celle des organes délibérants des communes et EPCI, pourra ainsi orienter en amont la réflexion du représentant de l’État. Il a également été décidé, à l’initiative de nos collègues Jean-Pierre Schosteck et Bernard Derosier, d’intervertir l’ordre de la consultation de la CDCI et celle des communes et EPCI, ce qui a tout de même l’inconvénient de priver la CDCI de la connaissance de tous ces avis pour délibérer avec une vue d’ensemble de la situation dans le département.

Par ailleurs, il vous est proposé, aux articles 20, 22, 29 et 30 du projet de loi, de préciser que les projets de périmètre que le préfet pourra élaborer pour un EPCI à fiscalité propre ou un syndicat, alors même qu’ils n’auraient pas été inscrits au schéma, devront respecter les orientations définies par la loi pour son élaboration. Il convient, en effet, de rappeler que ces lignes directrices, qui concernent la taille des futurs EPCI à fiscalité propre, le renforcement de leur intégration financière ou encore la réduction du nombre de syndicats, donnent tout son sens à la démarche de rationalisation et fondent la légitimité même du renforcement temporaire des pouvoirs préfectoraux.

Enfin, pour éviter une trop grande diversification des formes juridiques que peut revêtir l’intercommunalité et une aggravation de la complexité juridique qui en résulterait, il vous est proposé, après l’article 14 du projet de loi, de supprimer la catégorie des communautés d’agglomération nouvelle (CAN). Il s’agit en effet d’une catégorie vide, puisqu’à la différence des syndicats d’agglomération nouvelle (SAN), aucun EPCI de cette forme n’a été créé depuis trente ans.

D. ASSURER LA COHÉRENCE DES PROCÉDURES DE MODIFICATION DE LA CARTE DES DÉPARTEMENTS ET DES RÉGIONS

Les procédures proposées par le Gouvernement et complétées par le Sénat pour permettre, par les articles 12 à 13 bis, des initiatives locales visant à regrouper des départements et des régions, ou à modifier les limites territoriales de ces dernières (transfert d’un département d’une région à une autre prévu à l’article 12 bis), sont créatives et certainement susceptibles d’intéresser certaines collectivités, mais méritent d’être harmonisées afin d’assurer la cohérence des procédures et la clarté de notre droit. Votre commission s’est donc efforcée d’en rapprocher la rédaction, tout en respectant l’objet spécifique de chacune d’entre elles.

Sur le fond, il vous est proposé de préserver, pour les trois procédures de regroupement, la nécessité d’un consensus entre les assemblées délibérantes suivi d’une consultation des électeurs, et de soumettre aux mêmes règles le transfert d’un département d’une région à une autre. Le texte adopté par la commission prévoit en outre :

–  de préciser que les départements susceptibles d’être regroupés entre eux devraient être situés dans la même région, afin d’éviter de compliquer inutilement la procédure ;

–  d’aligner sur la règle de droit commun la possibilité d’une initiative minoritaire visant à obtenir l’inscription de plein droit d’une demande de regroupement ou de transfert à l’ordre du jour d’une assemblée délibérante (initiative émanant d’un tiers des membres de celle-ci) ;

–  d’assurer la cohérence juridique et la constitutionnalité des renvois opérés à certaines dispositions régissant le référendum local. En effet, le régime de ce dernier ne peut être entièrement appliqué, ne serait-ce qu’en raison du caractère facultatif de son organisation et du caractère décisionnel de son résultat, qui seraient incompatibles avec le reste de la procédure ;

–  d’assouplir les conditions de participation des électeurs requises pour que la procédure puisse se poursuivre : la participation de la moitié des électeurs inscrits (prévue pour les référendums locaux) serait remplacée par la nécessité d’un vote favorable d’un quart d’entre eux (prévue pour les fusions de communes), plus facile à obtenir pour un projet peu mobilisateur mais consensuel ;

–  dans le cas particulier de l’article 13 bis, de préciser que toute nouvelle collectivité issue d’une fusion entre une région et les départements qui la composent (qui ne prendra pas nécessairement la forme d’une collectivité à statut particulier) exercera les compétences des départements et des régions. Il reviendra à la loi, décidant de chacune de ces fusions conformément à la seconde phrase du premier alinéa de l’article 72 de la Constitution, de déterminer l’organisation de la ou des collectivités territoriales ainsi créées, ainsi que les conditions de leur administration ;

–  s’agissant encore de l’article 13 bis, d’enfermer la consultation du comité de massif, propre à cette procédure de regroupement, dans un délai de deux mois, afin qu’elle ne retarde pas inutilement sa poursuite.

E. DONNER UN PREMIER CONTENU NORMATIF À LA CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET À L’ENCADREMENT DES FINANCEMENTS CROISÉS

L’article 35 du projet de loi renvoie la clarification des compétences entre les collectivités territoriales, ainsi qu’entre celles-ci et l’État, à une loi ultérieure, qui devrait également instituer un encadrement des financements croisés. Votre rapporteur remarque qu’une modification de la répartition matérielle des compétences représente une opération lourde et complexe, et que l’examen d’une telle loi nécessiterait du temps. Il serait effectivement très utile de conduire cette démarche à son terme, afin qu’elle permette de tirer pleinement profit, en 2014, de la création du conseiller territorial : la complémentarité des interventions des départements et des régions pourrait alors être renforcée, et les redondances ou contradictions dans les politiques suivies deviendraient exceptionnelles.

En s’inspirant des propositions formulées, en 2009, par le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales et, en 2008, par le rapport d’information de votre commission sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, il est possible de conférer une valeur normative aux dispositions de l’article 35 du projet de loi. Sans entrer dans le détail de la répartition des compétences – que seul le Gouvernement pourrait modifier, du fait de la limitation des initiatives parlementaires prévue par l’article 40 de la Constitution –, votre commission vous propose ainsi de clarifier les règles générales applicables à la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales, notamment en limitant le jeu de la « clause générale de compétences » des départements et des régions aux seuls domaines de compétences dont la loi n’aura pas déterminé l’attribution.

Par ailleurs, il vous est proposé, dans un nouvel article 35 bis, de prévoir l’élaboration conjointe, par la région et les départements qu’elle regroupe, d’un schéma planifiant des délégations de compétences entre ces deux niveaux, ainsi qu’une mutualisation de leurs services. Cette démarche, qui resterait facultative et temporaire, complèterait ainsi utilement la mise en place, à partir de 2014, des conseillers territoriaux : tout cela devrait créer un cadre propice à la réduction des doublons administratif et des dépenses de fonctionnement.

De même, il vous est proposé, dans un article 35 quater, de limiter l’ampleur des financements croisés dont peut actuellement bénéficier une même opération locale : le cumul de subventions départementales et régionales serait exclu, sauf au profit des communes comptant moins de 3 500 habitants – dont les capacités de financement peuvent être très réduites au regard de leurs besoins et des infrastructures dont elles ont la charge. Il reviendrait alors au préfet, dans le cadre du contrôle de légalité, de demander au juge administratif l’annulation de toute délibération prise par un conseil général ou un conseil régional en violation de ces règles.

Votre commission a également adopté un article 35 ter d’origine gouvernementale, dont la portée est plus générale, qui tend à soumettre à un taux « plancher » la participation des collectivités locales au financement des projets dont elles assurent la maîtrise d’ouvrage – ce taux variant de 20 % à 50 % selon la taille des collectivités concernées. Ces règles complémentaires pourraient ainsi contribuer à encadrer plus fortement encore les cofinancements, mais pourraient être complexes à contrôler et, en tout état de cause, ne pourront à elles seules réduire les pesanteurs administratives liées au nombre de partenaires participant au financement d’un même projet.

La combinaison de la clarification des compétences et de ces diverses dispositions visant à limiter le saupoudrage des financements locaux, qui ne prendraient effet qu’au 1er janvier 2012, permettrait déjà de progresser vers une spécialisation des interventions départementales et régionales, réduisant d’autant la confusion et la dispersion des énergies engendrées par la situation actuelle.

AUDITION DE M. BRICE HORTEFEUX, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, DE L’OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, DE M. MICHEL MERCIER, MINISTRE DE L’ESPACE RURAL ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE M. ALAIN MARLEIX, SECRÉTAIRE D’ÉTAT À L’INTÉRIEUR ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La Commission procède, le mardi 4 mai 2010, à l’audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, de M. Michel Mercier, ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire et de M. Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales, auprès du ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, de réforme des collectivités territoriales (n° 2280).

M. le président Jean-Luc Warsmann. M. Bernard Derosier souhaite intervenir sur l’organisation de nos travaux. Vous avez la parole, mon cher collègue.

M. Bernard Derosier. En vertu de l’article 41 du Règlement, « quand l’Assemblée tient séance, les commissions permanentes ne peuvent se réunir que pour terminer l’examen d’un texte inscrit à l’ordre du jour », ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

De surcroît, d’après l’article 159, « le fait d’avoir pris part, pendant une session, à moins des deux tiers des scrutins publics […] entraîne une retenue du tiers de l’indemnité de fonction ».

Monsieur le président, je vous demande par conséquent une suspension de séance jusqu’à la fin des quatre scrutins publics qui vont avoir lieu en séance publique.

M. le président Jean-Luc Warsmann. La date de cette audition sur le projet de réforme des collectivités territoriales a été fixée en tenant compte des agendas des trois ministres, ce qui n’a pas été simple.

M. Bruno Le Roux. Les membres du Gouvernement doivent être à la disposition du Parlement !

M. le président Jean-Luc Warsmann. À ce moment-là, ces scrutins publics n’étaient pas prévus. Il aurait été préférable que vous formuliez votre remarque aussitôt que vous en avez eu connaissance, et non au dernier moment. Je consens à ce que nous suspendions la séance pour le premier scrutin public, mais attendre le déroulement des quatre reviendrait à renoncer à l’audition. Pour voter, nous avons la possibilité de recourir à la délégation ; c’est ce que j’ai fait.

M. Bernard Derosier. Nous voulons participer à tous les votes !

M. Bernard Roman. Le Règlement doit être respecté !

M. le président Jean-Luc Warsmann. Assez d’hypocrisie ! Je veux bien organiser des auditions le vendredi !

M. Bernard Derosier. Cette violation du Règlement augure mal de la suite des débats. Nous saisirons le Président !

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je souhaite la bienvenue à MM. Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, Michel Mercier, ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, et Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales, que nous allons maintenant entendre au sujet du projet de loi, adopté par le Sénat, de réforme des collectivités territoriales.

M. Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Je suis très heureux que nous puissions poursuivre nos échanges sur cette réforme importante des collectivités territoriales, désormais bien engagée. Elle se compose de quatre textes : trois projets de loi ordinaire et un projet de loi organique.

Vous avez adopté, en janvier dernier, le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, texte déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 11 février.

Le second projet de loi, qui nous occupe aujourd’hui et que votre commission examinera le 12 mai, constitue le volet institutionnel de la réforme. Il a été adopté en première lecture au Sénat le 5 février dernier et viendra en discussion en séance publique dans cette enceinte à partir du 25 mai, avant de retourner au Sénat. Le Gouvernement souhaite qu’il soit définitivement adopté avant la fin de l’été.

Enfin, le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, accompagné d’un projet de loi organique très court, a été déposé au Parlement en octobre dernier, en même temps que les autres textes.

S’agissant du mode de scrutin du conseiller territorial, une option permettait de réaliser un compromis entre plusieurs objectifs : le maintien des cantons et la représentation des territoires, la parité, le respect du pluralisme. Cette option a néanmoins suscité diverses réactions, du côté de la majorité comme de l’opposition. Aussi, conformément aux déclarations du Président de la République, qui à plusieurs reprises s’est dit ouvert à toute proposition sur ce sujet, le Premier ministre, par une lettre du 27 avril, a lancé un processus de consultation officielle des partis politiques. Dès que cette consultation sera achevée, le Gouvernement indiquera la solution à laquelle il est prêt à se rallier.

Le Gouvernement souhaite que cette question aussi soit tranchée au plus vite. Toutefois, en lien avec les présidents Accoyer et Larcher, il n’a pas souhaité que la réforme soit examinée sous le régime de la procédure accélérée – sauf pour le texte organisant la concomitance car il était important, dans un souci de sincérité et de transparence du scrutin régional, que les électeurs soient avertis du raccourcissement du mandat des élus qu’ils s’apprêtaient à élire. L’Assemblée, comme le Sénat, disposera donc du temps nécessaire à un examen approfondi et un débat serein.

Cette réforme part d’un constat : l’organisation territoriale de la France doit évoluer. Il y a près de trente ans, la nécessité d’engager la décentralisation s’est imposée. À l’époque, cette réforme a nourri de longs débats ; aujourd’hui, plus personne ne la conteste. Elle a contribué à la vitalité démocratique de notre pays et constitue un acquis fondamental. Doit-on pour autant s’interdire d’en relever certaines faiblesses et de tenter de les corriger ? Nous sommes convaincus du contraire.

Pour nous guider, nous disposons de très nombreux rapports publics de grande qualité, notamment des conclusions du Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par l’ancien Premier ministre Édouard Balladur, auquel votre rapporteur, Dominique Perben, a pris une part très importante. Je pense aussi aux travaux de votre commission, en particulier au rapport d’information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales et au rapport d’information sur l’optimisation de la dépense publique, dont on sait ce qu’ils doivent au président Warsmann. Ce projet de réforme est très directement inspiré de ces travaux.

Tous ces rapports n’ont certes pas proposé exactement les mêmes solutions mais tous ont souligné la fragmentation de notre paysage institutionnel, qui a vu s’empiler, au fil du temps, un grand nombre de structures, sans souci véritable de réorganisation. Au fond, les deux premiers actes de la décentralisation ont plaqué des transferts de compétences sur une réalité institutionnelle inchangée et désormais assez datée. Tous les rapports ont également souligné l’enchevêtrement des compétences : l’ambition initiale d’une répartition par blocs a progressivement cédé le pas à un partage de la plupart des compétences entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales ou entre celles-ci et l’État. Tous, enfin, ont relevé l’obsolescence de la fiscalité locale, les insuffisances du système de péréquation et les excès de la pratique des financements croisés. Bref, tous ces rapports ont pointé du doigt la trop grande complexité et la trop grande uniformité de notre organisation territoriale.

Le Gouvernement est résolu à adapter cette organisation aux nouveaux défis : l’exigence de simplification, l’exigence d’adaptation des institutions, l’exigence de compétitivité des territoires et l’exigence, plus forte que par le passé, de maîtrise de la dépense locale, dans le contexte budgétaire et financier que chacun connaît.

Cette réforme poursuit une triple ambition : simplifier, démocratiser et adapter notre organisation territoriale.

Pour simplifier et alléger, nous souhaitons regrouper les collectivités territoriales autour de deux pôles : communes et intercommunalité d’un côté, départements et région de l’autre.

Il convient d’abord de conforter le couple communes-intercommunalité, avec l’achèvement et la rationalisation de la couverture intercommunale du pays. Dix ans après la loi Chevènement, le stade de maturité est pratiquement atteint. La nouvelle étape passe par la couverture intégrale du territoire et, surtout, par la rationalisation des périmètres et la suppression des structures devenues superflues. Les pays doivent se rapprocher des intercommunalités lorsque cela s’avère nécessaire. Je pense aussi aux innombrables syndicats intercommunaux, dont les périmètres chevauchent souvent ceux des intercommunalités à fiscalité propre et qui constituent parfois des coquilles vides.

Ce chantier doit être mené dans la concertation, en respectant les communes, mais il faut qu’il aboutisse dans un délai raisonnable. Dans le texte issu du Sénat, il est prévu que la démarche s’achève au plus tard le 1er janvier 2014. Ce point donne lieu à des débats, notamment en raison de la proximité des élections municipales de 2014. Mais il s’agit bien d’une date butoir : rien n’interdit d’aller plus vite si tout le monde est d’accord sur le terrain. Il ne faudrait pas qu’en raccourcissant le calendrier, on réduise les délais nécessaires à la concertation indispensable au succès de l’entreprise.

Les préfets devront élaborer des schémas départementaux de coopération intercommunale. De nouveaux pouvoirs seront dévolus aux commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI), dont la composition sera renouvelée, afin qu’elles puissent présenter des amendements aux schémas. Ceux-ci, qui seront déclinés en 2012 et 2013, procéderont donc d’un travail conjoint, d’une véritable collaboration entre le préfet et la CDCI – là encore, le texte est particulièrement innovant. J’insiste sur ce point car, même si les dispositions que nous vous proposons sont perfectibles, elles sont bien loin des caricatures évoquant les « pouvoirs exceptionnels » que l’on voudrait donner aux préfets. Le projet, équilibré, institue un système de pouvoirs et de contre-pouvoirs entre le préfet et une CDCI renforcée.

Il faut ensuite bâtir le pôle départements-région. C’est l’enjeu de la création des conseillers territoriaux, qui remplaceront les actuels conseillers généraux et conseillers régionaux.

La réduction du nombre d’élus n’est pas un objectif en soi, mais une conséquence. Le Président de la République l’a rappelé dans son discours de Saint-Dizier, à l’occasion du lancement de la réforme. Au lieu de 4 000 conseillers généraux et 2 000 conseillers régionaux aujourd’hui, il y aurait environ 3000 conseillers territoriaux. Ces élus seraient donc deux fois moins nombreux, mais en réalité deux fois plus puissants car ils siégeraient au conseil général de leur département et au conseil régional. Nous n’avons pas voulu, comme cela avait été imaginé, créer deux catégories d’élus, les uns siégeant uniquement dans les conseils généraux et les autres siégeant à la fois dans les conseils généraux et les conseils régionaux ; ainsi, le mandat sera plus intéressant et plus responsabilisant.

Le Gouvernement souhaite tout simplement faire confiance à un élu local, le conseiller territorial, pour clarifier, de manière pragmatique, au plus près des réalités du terrain, les compétences et les interventions des départements et des régions. Il s’agit de renforcer la complémentarité de ces deux collectivités. C’est une réforme simple, pragmatique et ambitieuse, qui nous permet de sortir des débats sans fin sur la suppression des départements ou la fusion des deux collectivités. Cette innovation simplifiera le paysage institutionnel pour le citoyen, pour l’usager et pour les élus communaux et communautaires, qui disposeront avec le conseiller territorial d’un interlocuteur unique, bien au fait des réalités du territoire.

La première élection des conseillers territoriaux doit avoir lieu en 2014. Vous avez dans ce but adopté le texte tendant à réduire la durée du mandat des conseillers régionaux élus en mars dernier et des conseillers généraux qui seront élus en mars 2011. Par ailleurs, le Sénat a d’ores et déjà voté le principe du conseiller territorial.

Simplifier, c’est aussi permettre aux collectivités qui le souhaitent de se regrouper.

Tel est le sens des dispositions que le Gouvernement avait proposées sur les communes nouvelles, visant à substituer à l’ancien dispositif de fusion de communes, issu de la loi Marcellin de 1971, une procédure plus simple, plus souple et plus incitative. Le Sénat, sur la base de craintes qui paraissent très excessives, a compliqué le système au point de le rendre impraticable. Je souhaite que l’Assemblée nationale trouve le point d’équilibre et permette aux communes de retrouver des marges de manœuvre et d’action grâce à la mutualisation de leurs moyens humains et financiers.

Tel est aussi le sens de l’introduction d’une procédure de regroupement volontaire de départements, inexistante jusqu’alors, et de la rénovation de la procédure de regroupement de régions.

Simplifier, enfin, c’est engager le chantier de la clarification des compétences et de l’encadrement de la pratique des cofinancements pour en limiter les excès. Il existe un large consensus sur le fait que les communes doivent conserver leur clause de compétence générale car elles constituent l’échelon de base de la démocratie locale et sont en première ligne face à l’imprévu. Mais pour le reste, il faut progresser sur la voie de la spécialisation des compétences des départements et des régions, et mieux encadrer la pratique des financements croisés.

Le Sénat a fait un premier pas dans cette direction en enrichissant et en votant les principes qui figurent à l’article 35 du projet : l’attribution de compétences en principe exclusives aux départements et aux régions ; la reconnaissance à leur profit d’une capacité d’initiative en cas de silence de la loi ; l’exigence, pour tout maître d’ouvrage, d’assumer une part significative du financement de ses investissements. Le Sénat a, par ailleurs, renvoyé la clarification détaillée des compétences à une loi distincte, devant intervenir dans les douze mois suivant la promulgation de ce texte institutionnel.

Faut-il aller plus loin et plus vite ? Mes collègues Michel Mercier et Alain Marleix et moi-même avons rencontré un grand nombre d’élus qui le pensent ; je sais que votre rapporteur et le président Warsmann y réfléchissent de leur côté. Le Gouvernement ne sera pas fermé sur ce sujet.

La deuxième ambition de la réforme est de renforcer la démocratie locale. J’en donnerai trois exemples.

Tout d’abord, nous proposons que les électeurs choisissent, lors des élections municipales, les représentants des communes au sein des intercommunalités. Au regard des compétences exercées et des budgets gérés par les structures intercommunales à fiscalité propre, c’est devenu une véritable exigence démocratique. Le Gouvernement n’a pas souhaité que l’organe délibérant d’une intercommunalité, et encore moins son président, procède d’une élection distincte de l’élection municipale, ce qui, en caricaturant un peu, aurait réduit le maire au rôle d’officier d’état-civil. Il a fait le choix du « fléchage » pour les communes de plus de 500 habitants, ce qui permettra aux électeurs de savoir à l’avance qui est susceptible de siéger au conseil communautaire. Pour les communes de moins de 500 habitants, les délégués seront le maire et, le cas échéant, d’autres conseillers municipaux, désignés dans l’ordre du tableau établi à l’occasion de l’élection municipale. Là encore, le nouveau mode de scrutin interviendra à compter de 2014.

Nous proposons, par ailleurs, d’abaisser de 3 500 à 500 habitants le seuil de population pour l’élection des conseillers municipaux au scrutin de liste. Cela répond au souhait, partagé par tous, de favoriser la parité, ainsi qu’un renouvellement de la classe politique. L’abaissement du seuil est la conséquence logique du système de fléchage pour la désignation des conseillers communautaires.

Enfin, nous prévoyons de renforcer le statut de l’élu local, avec des dispositions relatives au congé électif, au droit à la formation, à l’allocation de fin de mandat et à l’honorariat.

La troisième ambition est d’adapter notre organisation territoriale aux réalités du monde.

C’est l’enjeu de l’émergence des métropoles, sujet sur lequel M. Perben a beaucoup travaillé. Leur création répond au double défi de la montée en puissance du fait urbain et de la compétition entre les grandes agglomérations européennes et internationales. Le choix était en fait entre deux statuts : une métropole-département, collectivité territoriale à statut particulier qui aurait intégré l’ensemble des compétences des départements, notamment les compétences sociales – c’était plutôt l’orientation du rapport Balladur ; une métropole-EPCI, assurant une transition plus progressive. Au fil des discussions, j’ai évolué de la première vers la seconde option.

En ce qui concerne le seuil, nous vous proposons, après avoir entendu diverses propositions, de le fixer à 450 000 habitants. La métropole ainsi créée aurait des compétences renforcées dans les domaines du développement économique, de l’urbanisme, des transports, du logement.

Dans le texte initial du Gouvernement, certaines compétences étaient automatiquement transférées des départements et des régions vers les métropoles, tandis que d’autres ne l’étaient que sur une base facultative. En outre, la fiscalité locale et les dotations, qui sont des instruments de compétitivité économique, étaient unifiées à l’échelle de la métropole. Le Sénat est assez largement revenu sur cette ambition, en particulier sur le point de l’intégration financière et budgétaire des métropoles, qui, à nos yeux, doit être plus poussée que celle des actuelles communautés urbaines. Je suis sûr que votre rapporteur aura à cœur d’aller aussi loin que possible.

Le Gouvernement propose également une formule plus souple, le pôle métropolitain, afin de permettre à plusieurs agglomérations de porter un projet de métropole en développant des coopérations renforcées dans des domaines jugés stratégiques ou d’intérêt commun. L’une et l’autre de ces deux formules reposent sur le volontariat. Rien n’est imposé depuis Paris, tout doit venir de la dynamique des territoires.

Efforçons-nous d’éviter dans ce débat les postures, les caricatures et les simplifications excessives. Il n’y a pas d’un côté des décentralisateurs forcément vertueux, et de l’autre de prétendus recentralisateurs ; tenter de corriger les défauts de la décentralisation qui ont pu apparaître depuis trente ans, ce n’est pas faire son procès. Il n’y a pas non plus d’un côté les pro-département et de l’autre les pro-région ; il faut trouver les moyens de la complémentarité entre ces deux niveaux. Il en va de même pour l’intercommunalité et les communes et dans les rapports entre l’État et les collectivités territoriales. Nous souhaitons que la discussion soit aussi riche et sereine que possible.

M. Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, dont l’article 1er crée le conseiller territorial, ne comportait à l’origine aucune disposition relative aux modalités d’élection de ce nouvel élu, membre à la fois du conseil général et du conseil régional. Celles-ci figurent dans le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui n’a pas encore été examiné par le Sénat et qui comporte au demeurant d’autres dispositions, relatives à l’abaissement de 3 500 à 500 habitants du seuil de population des communes auxquelles s’appliquera le scrutin proportionnel de liste, à l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes dans les intercommunalités, enfin aux conditions d’exercice des mandats locaux, avec le statut de l’élu local.

Le Sénat a, cependant, inséré dans le texte qu’il a adopté un article additionnel avant l’article 1er, posant les grands principes de l’élection du futur conseiller territorial – ce qui vous saisit de cette question. Vos collègues sénateurs ont par ailleurs beaucoup débattu du nombre de conseillers à attribuer à chaque département et à chaque région, sujet également traité dans le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux.

S’agissant de cette élection, nous étions confrontés à une vraie difficulté, le futur mode de scrutin étant appelé à se substituer, d’une part, au scrutin majoritaire à deux tours des conseillers généraux et, d’autre part, au scrutin proportionnel des conseillers régionaux. C’est pourquoi nous avons mis au point un système électoral mixte, avec l’élection de 80 % des conseillers territoriaux au scrutin majoritaire à un tour et celle des 20 % restants selon une répartition proportionnelle au plus fort reste des voix non utilisées.

Pourquoi un tour ? Ce n’est pas par calcul ou par volonté de manipulation politique.

M. Bruno Le Roux. Cela va de soi ! Mais en le disant, vous provoquez le soupçon…

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. C’est un choix résultant de la juxtaposition des modalités majoritaire et proportionnelle. Ce mode de scrutin réalise un bon compromis entre, d’une part, la volonté de maintenir les cantons et de représenter les territoires, et, d’autre part, le double objectif de parité des élus et de pluralisme des opinions. Les simulations effectuées, par exemple sur la base du résultat des dernières élections régionales, montrent que ce système donne plus facilement des sièges aux petites formations et assure un minimum de parité entre les élus.

En prévoyant, au nouvel article 1er A, que « le mode d’élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l’expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité », le Sénat a entendu affirmer les mêmes objectifs. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement n’a pas émis un avis défavorable à l’amendement introduisant cet article.

Néanmoins notre choix a suscité plusieurs critiques, portant notamment sur le tour unique de scrutin et sur le risque de rendre plus difficile la constitution d’une majorité solide dans les départements. Il se heurte en outre à deux reproches fondés. Premièrement, comme tous les scrutins mixtes combinant une part de scrutin uninominal majoritaire et une part de scrutin proportionnel, il crée deux catégories d’élus, les uns rattachés à un territoire, les autres non. Deuxièmement, il pourrait arriver qu’une formation, pourtant dominante dans tout le département, n’obtienne aucun élu sur sa liste, dès lors qu’elle aurait gagné tous les cantons.

Compte tenu de ces réactions, qui n’étaient cependant pas accompagnées de propositions alternatives, le Président de la République et le Gouvernement, à plusieurs reprises, se sont déclarés ouverts à la discussion. En l’absence de prise de position officielle des partis politiques, le Premier ministre, le 27 avril dernier, a écrit à leurs dirigeants un courrier pour la leur demander, en précisant que le Gouvernement indiquerait, au vu de ces propositions, la solution à laquelle il serait prêt à se rallier lors des débats parlementaires. Pour l’instant, le Gouvernement n’a reçu que trois réponses sur dix ; je ne puis donc, à ce stade, indiquer la position qu’il prendra dans les semaines à venir.

Je relève seulement que plusieurs voix se sont exprimées en faveur du scrutin majoritaire à deux tours. Ce mode de scrutin, connu et apprécié des Français, est utilisé pour l’élection des députés comme pour celle des conseillers généraux. Certains préconisent, en outre, de réserver l’accès au second tour aux deux candidats arrivés en tête ; cette option fera l’objet de débats, comme celle consistant à relever le seuil d’accès au second tour. Vous pourrez prendre position, ne serait-ce qu’en adoptant un amendement se substituant ou modifiant le texte de l’article additionnel adopté par le Sénat.

Le nombre des futurs conseillers territoriaux, globalement, devrait être réduit de moitié par rapport à celui des conseillers généraux et régionaux actuels : environ 3 000 conseillers territoriaux se substitueront aux 4 019 conseillers généraux – 4 182 si l’on inclut les conseillers de Paris – et aux 1 880 conseillers régionaux.

Mais nous devons surmonter la difficulté liée aux différences de situation entre départements et entre régions.

La représentation de chaque département au sein des conseils régionaux est actuellement très variable, du fait de l’existence de la prime majoritaire attribuée à la liste arrivée en tête et de la répartition des sièges en fonction des résultats obtenus par chaque liste dans les différents départements : un conseiller régional unique représente la Lozère et ses 77 000 habitants, dont 65 000 inscrits ; la Seine-Saint-Denis se voit attribuer dix sièges de plus que les Hauts-de-Seine, alors que les deux départements ont des populations équivalentes. Dans certains départements, la majorité en voix ne correspond pas à la majorité en sièges, notamment dans la région où j’ai l’honneur de siéger.

En outre, le nombre de conseillers généraux est très différent d’un département à l’autre, même à population proche : le Puy-de-Dôme compte ainsi 61 conseillers généraux pour 625 000 habitants, soit presque autant que la Gironde et ses 1 400 000 habitants, quand la Vendée en compte seulement 31 pour 600 000 habitants et le Vaucluse seulement 24 pour 540 000 habitants. Tout cela tient à l’histoire des départements.

Enfin, les disparités démographiques sont considérables au sein même des départements : l’écart de représentation entre le canton le moins peuplé et le canton le plus peuplé dépasse 1 à 20 dans dix-huit départements métropolitains ; dans l’Hérault, il atteint 1 à 45.

Il convient de donner à chaque département un nombre de conseillers généraux lui permettant d’être gouverné, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, sans aboutir pour autant à des conseils régionaux pléthoriques et sans malmener le principe d’égalité de représentation des élus.

Ces nombres ne pourront évidemment être fixés qu’une fois déterminé avec certitude le mode de scrutin, puisque le nombre de cantons, qualifiés d’« ADN de la démocratie » par le Président de la République dans son discours de Saint-Dizier, en dépend. Le tableau des effectifs sera, toutefois, communiqué d’ici à la fin du mois aux sénateurs, comme je m’y suis engagé en février lors de la discussion du texte, puis à vous-mêmes, ne serait-ce que pour apaiser les craintes des uns et des autres de perdre trop de cantons. Je suis d’ores et déjà en mesure de vous indiquer que le nombre de cantons sera au moins égal à quinze pour chaque département – le plus petit département, le Territoire de Belfort, compte aujourd’hui quinze conseillers généraux – et qu’il sera déterminé, région par région, à partir de plusieurs critères objectifs.

Le premier critère à considérer est celui de la population, s’agissant d’élire une assemblée délibérante de collectivité locale. Il n’aura, toutefois, pas autant d’importance que pour les circonscriptions législatives. Il en va de même pour les cantons actuels, dont le nombre et la population ont été souvent validés par le Conseil d’État.

Le critère de l’étendue géographique sera également retenu car les futurs élus seront chargés de représenter des territoires, en particulier des zones rurales, dont l’identité ne se réduit pas à la population.

Le critère du nombre actuel de cantons est important lui aussi, car ces cantons ont parfois une longue histoire et participent à la vie économique et sociale de nos zones rurales, à travers les équipements et les services publics qui leur sont attachés.

Enfin, le critère du nombre de communes dans le département et les différents territoires qui le composent ne sera pas oublié, car les futurs élus seront aussi chargés de les représenter au département comme à la région.

Après application de ces différents critères, les écarts que j’évoquais ne disparaîtront pas, mais ils seront considérablement réduits.

Par ailleurs, le futur découpage des cantons devra respecter les limites des circonscriptions législatives, ratifiées par la loi du 23 février dernier et validées par le Conseil constitutionnel. Cette exigence est conforme à la hiérarchie des normes de droit, puisque vos circonscriptions relèvent de la loi et qu’elles ont été dessinées, en 1986 comme en 2009, en respectant les limites cantonales, alors que ces dernières relèvent d’un simple décret.

Enfin, la délimitation des nouveaux cantons ne sera pas entièrement nouvelle : elle sera effectuée à partir de la carte actuelle, c’est-à-dire des 4 000 cantons que comptent, au total, nos départements.

Elle ne pourra naturellement être effectuée qu’après le renouvellement de mars 2011, qui concerne la moitié de ces cantons, sur la base de leurs limites actuelles. Elle sera soumise, le moment venu, à la consultation d’une commission nationale calquée sur la commission de contrôle du redécoupage électoral mise en place pour la délimitation des circonscriptions législatives ; l’enjeu de la réforme et la taille des futurs cantons justifient la consultation d’une institution de cette nature, dont l’avis sera rendu public.

M. Dominique Perben, rapporteur. Les écarts de population entre départements d’une même région suscitent des inquiétudes particulières. Il a été rapporté, monsieur le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités locales, que vous auriez évoqué le chiffre minimum de quinze conseillers territoriaux. Pouvez-vous le confirmer ?

En ce qui concerne les métropoles, monsieur le ministre de l’intérieur, le débat relatif au seuil démographique des métropoles n’est pas clos ; certains parlementaires et responsables politiques souhaiteraient que celui-ci soit encore revu à la baisse. Quant aux compétences des métropoles, le Sénat les a assez profondément réduites, en particulier en conférant une dimension conventionnelle à des éléments pourtant indispensables à la création d’une telle structure. Il ne faudrait pas que la métropole apparaisse finalement comme un simple label dépourvu de contenu. Quelle attitude le Gouvernement adopterait-il face aux propositions que je pourrais formuler en vue de renforcer les compétences obligatoires des métropoles ?

S’agissant des communes nouvelles, il est clair qu’avec la rédaction du Sénat, qui verrouille complètement le dispositif, aucune ne pourra être créée dans les cinquante prochaines années. La commune nouvelle n’est pas la panacée mais peut constituer l’aboutissement heureux d’une intercommunalité très intégrée, sur la base du volontariat. Quelle est la position du Gouvernement sur ce point ?

Concernant la carte intercommunale, je ferai deux observations. La relation entre le préfet et la CDCI sera déterminante, et à ce sujet le Sénat a apporté des améliorations ; mais il serait préférable que les propositions présentées par le préfet aux maires et aux présidents des structures de coopération intercommunale soient préalablement soumises à la CDCI. Par ailleurs, il ne me paraît pas envisageable que la nouvelle carte de l’intercommunalité ne soit connue que fin 2013, quelques semaines avant les élections municipales de mars 2014 ; je proposerai donc de fixer la date butoir au 1er juillet 2013.

Enfin, tel qu’adopté par le Sénat, l’article 35 est sans doute sympathique, mais dépourvu de caractère normatif. Nous ferions œuvre utile en fixant des règles minimales concernant l’exercice des compétences par la région et le département, les maîtrises d’ouvrage et les subventionnements croisés. Cela générerait des économies et nous permettrait d’attendre avec plus de sérénité la discussion éventuelle d’une loi modifiant la répartition matérielle des compétences des collectivités territoriales.

M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. En ce qui concerne les métropoles, nous ne sommes pas d’accord avec la commission du développement durable, qui a adopté un amendement portant le seuil de création à 1 million d’habitants. Le président de l’Association des maires de grandes villes de France, M. Destot, avait pour sa part proposé 400 000 habitants. Vous trancherez. En matière de compétences, nous sommes ouverts à une évolution renforçant le rôle économique des métropoles, dont c’est la vocation.

Nous sommes totalement d’accord avec vous quant à la nécessité de faciliter la création des communes nouvelles. Le Sénat a beaucoup trop compliqué le système.

Concernant les schémas de coopération intercommunale, j’entends votre proposition, que nous pourrions sans doute accepter à condition qu’il ne s’agisse de la part de la CDCI que d’un simple examen, et non d’un avis formel.

M. le rapporteur. Je ne demande pas qu’elle rende un avis à ce stade – il est prévu plus tard, mais seulement qu’elle ait connaissance du projet du préfet avant la consultation des communes et intercommunalités concernées.

M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. S’agissant, enfin, du calendrier, les élections municipales auront certes lieu en 2014, mais serait-il plus opportun qu’il y ait coïncidence avec les échéances qui vont les précéder ?

Enfin, je suis tout à fait d’accord avec vous sur le fait que l’article 35 est insuffisamment normatif. Nous devons progresser ensemble vers une rédaction plus opérationnelle, sans attendre une autre loi.

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Le seuil de 450 000 habitants ouvrirait très vite la possibilité de devenir métropoles à deux villes importantes, Montpellier et Rouen, dont la population progresse considérablement, la première gagnant plus de 10 000 habitants par an. Quant à Toulouse et Nice, qui ont constitué des communautés urbaines en 2009, elles pourraient aussi l’envisager dans un délai raisonnable.

M. Bernard Derosier. Monsieur le ministre de l’intérieur, nous souhaitons nous aussi que le débat soit dépassionné et de qualité mais nous cherchons à comprendre les intentions du Gouvernement, qui ne sont pas encore très claires. Puisque vous affirmez que cette réforme est de plus en plus largement acceptée, je vous invite à rencontrer vos concitoyens, à rencontrer les élus locaux, les associations de maires, l’Assemblée des départements de France (ADF) et l’Association des régions de France (ARF) : ce n’est pas ce que vous entendrez.

Nous ne comprenons pas pourquoi les projets de loi déposés par le Gouvernement ne reprennent pas l’intégralité des conclusions intéressantes du comité Balladur. Mais peut-être en saurons-nous davantage demain en auditionnant M. Balladur.

Plusieurs des dispositions que vous proposez sont particulièrement choquantes. Vingt-huit ans après le lancement de la décentralisation à l’initiative de François Mitterrand, Pierre Mauroy et Gaston Deferre, vous n’avez pas traité ce dossier dans le bon ordre ; il aurait fallu commencer par examiner la répartition des compétences, mais votre objectif est d’abord de créer le plus de difficultés possible à l’opposition, en étranglant financièrement les collectivités territoriales et en empêchant les élus locaux de répondre aux attentes de nos concitoyens.

Le mode de scrutin uninominal à un tour, tout d’abord, est une aberration. En second lieu, vous mettez à mal la disposition constitutionnelle relative à la parité. À ce sujet, vous devrez expliquer vos intentions. La gauche, qui a été à l’origine du processus de parité dans les assemblées, ne saurait se contenter de l’élargissement du scrutin de liste aux communes de 500 à 3 500 habitants pour les élections municipales.

La suppression de 3000 élus locaux sur 6 000 est également choquante, et nous aimerions en comprendre la raison, d’autant qu’il n’en restera pas moins 500 000 élus municipaux. La suppression de la clause générale de compétence l’est tout autant, mais je vais y revenir.

Vous avez, monsieur le ministre, évoqué l’enchevêtrement des compétences. Or le 17 décembre 2009, répondant à une question au Gouvernement, vous avez fait référence au rapport de M. Claude Belot, qui inspirerait le Gouvernement pour son cinquième projet de loi. Nous aimerions en savoir davantage, au moins dans les prochains jours, sur vos intentions en la matière.

Concernant la fiscalité, au motif de son obsolescence, vous avez pris une mesure draconienne : sa suppression ! Les régions n’ont quasiment plus de capacité fiscale et les départements n’en conservent que très peu. Là encore, nous souhaiterions comprendre vos motivations. Les pertes de recettes fiscales ne sont pas compensées à l’euro près, tant s’en faut, d’autant que les seules plus-values liées à l’augmentation des bases auraient assuré des recettes supplémentaires aux collectivités.

Vos couples intercommunalité-communes et région-départements apparaissent comme des couples illégitimes, qui ne permettront pas un bon fonctionnement des collectivités territoriales. Les intercommunalités émanent, au demeurant, déjà des communes, et par ailleurs vous semblez oubliez la place de l’État. Il aurait été plus cohérent de constituer un couple région-État, comme avec les contrats de projet État-région, et un couple département-communes et intercommunalité, cette relation étant déjà établie à travers le rôle de péréquation assuré par le département sur son territoire.

Le dispositif que vous proposez contient néanmoins des éléments intéressants, notamment l’achèvement de l’intercommunalité.

Le Président de la République affiche l’intention de simplifier le « millefeuille » territorial. Alors pourquoi créer de nouvelles strates, les métropoles et les pôles métropolitains, en plus des communes, des intercommunalités, des régions et des départements ?

S’agissant des conseillers territoriaux, nous débattrons certes de deux autres projets de loi, mais les articles 1er A et 1er posent déjà la problématique dans ce texte. Il serait bon que vous en disiez davantage à propos de la rumeur selon laquelle l’approche du Gouvernement aurait évolué. Le conseiller territorial semble être à vos yeux le nec plus ultra de la démocratie locale, alors qu’il s’agit d’une créature à qui il sera matériellement impossible de remplir toutes les missions confiées aujourd’hui par la loi aux conseillers régionaux et aux conseillers généraux. Envisageriez-vous le dépôt d’un projet de loi rectificatif ? Il conviendrait aussi d’évoquer le cas particulier de Paris, dont le régime va être à nouveau une exception.

Concernant enfin l’article 35, la vraie question est la suivante : pourquoi voulez-vous supprimer la clause générale de compétence, qui permet aux collectivités d’aménager le territoire et de répondre aux attentes de nos concitoyens ?

M. Bernard Roman. Sur certains points techniques mais non dépourvus d’incidences politiques, comme la taille des métropoles ou la date butoir de publication du périmètre des intercommunalités, sans doute élaborerons-nous des réponses communes, trouvant des échos sur les différents bancs de l’Assemblée nationale.

J’avoue ne pas bien comprendre la position du Gouvernement à propos des métropoles car ce débat a traversé le demi-siècle qui vient de s’écouler. Le mouvement a commencé en 1963, avec la création d’autorité de sept métropoles d’équilibre, qui structuraient le territoire. Ensuite, il y a une dizaine d’années, la loi Chevènement a fixé à 500 000 le seuil de population pour créer une communauté urbaine. Et aujourd’hui, alors que toutes les grandes villes du monde et d’Europe grandissent, la France constituerait quinze ou seize métropoles, pour faire plaisir à des élus locaux ? Soit nous structurons le paysage et le développement urbains autour de métropoles d’équilibre pour construire la France et l’Europe de demain, soit nous faisons du sous-aménagement du territoire en prétendant créer des métropoles qui n’en seront pas.

Ce texte est très grave car, sans le dire, on confère à la métropole des pouvoirs ôtés à la région. On tue la région, on tue l’idée régionale, y compris en organisant l’élection des conseillers territoriaux à l’échelle des cantons. Derrière les débats techniques, c’est une vraie question politique : nous pensons que ce texte constitue la mise à mort de la décentralisation et nous tenterons de le démontrer – pas à vous, car je crois que vous le savez, mais à tous ceux qui voudront bien nous écouter. Vingt-huit ans après les premières lois de décentralisation, qui mettaient fin à la tutelle des préfets, vous la remettez en place méthodiquement sur l’ensemble des collectivités. C’est le retour des préfets !

La décentralisation a pourtant permis l’équipement de la France : les collectivités territoriales en réalisent 75 %, en ne contribuant que pour 10 % à la dette publique. Or vous leur coupez les vivres. Aujourd’hui, 90 % des ressources des régions viennent de l’État ; et le rapporteur général de la commission finances a prôné la semaine dernière le gel des dotations de l’État aux collectivités territoriales ! Comment faire dans ces conditions ?

Enfin, vous opacifiez. Au lieu de cinq niveaux de collectivités, vous nous en proposez sept ! Et tant les modes de désignation que le partage des compétences sont opaques.

Nous ne pouvons accepter la vision du Gouvernement de l’évolution de la gestion du territoire.

Vos remarques relatives au mode de scrutin sont particulièrement préoccupantes, y compris au regard du principe d’égalité entre les citoyens. Le Gouvernement annonce – là encore, nous devons nous référer à la presse pour obtenir des informations – un minimum de quinze conseillers territoriaux par département, ce qui constitue en effet le plancher pour permettre une gestion départementale. Cela dit, dans une région comme le Languedoc-Roussillon, qui comporte un département de moins de 100 000 habitants, la Lozère, et un département de plus d’un million d’habitants, l’Hérault, comment ferez-vous  pour que tous les conseillers territoriaux qui siégeront ensemble au conseil régional représentent le même nombre d’habitants ? Sachant que les quinze conseillers territoriaux de la Lozère représenteront chacun 5 000 habitants, pour respecter le principe d’égalité, il faudrait que l’assemblée régionale rassemble 400 ou 500 conseillers territoriaux !

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Actuellement, c’est l’inverse : le conseiller régional de la Lozère représente 75 000 habitants, tandis que ses collègues en représentent 25 000 en moyenne.

M. Bernard Roman. Nous dénoncerons cette mise à mort de la décentralisation, dans l’hémicycle mais aussi au-delà.

M. Michel Hunault. Les collectivités territoriales jouent actuellement un rôle essentiel en matière de cohésion sociale. Je suis partisan de la réforme, mais celle-ci ne doit pas effacer l’action majeure des milliers d’élus qui se consacrent à l’administration des collectivités.

L’immense majorité des élus sont des élus municipaux. Très concrètement, en quoi ce projet de loi les concerne-t-il, en quoi améliorera-t-il les ressources de leurs collectivités, dont les besoins sont immenses et qui se trouvent souvent contraintes de frapper à la porte des conseils généraux et des conseils régionaux pour obtenir des financements ? Vous nous avez rassurés en indiquant que la clause générale de compétence serait maintenue mais il convient également de penser aux élus municipaux. La semaine dernière, les élus d’une petite commune de mon arrondissement, pour passer l’exercice 2010, ont voté la suppression de leurs indemnités. Je voudrais que le versement d’indemnités aux maires et adjoints au maire des petites communes soit automatique car, dans le système actuel, ils y renoncent souvent.

M. Guy Carcassonne a publié dans Le Monde une tribune consacrée à la spécificité française du cumul des mandats. Le conseiller territorial, qui siégera à la région et au département, pourra avoir d’autres mandats. Ne pourrait-on envisager une remise en ordre ? J’ajoute que les compétences spécifiques de nos collectivités territoriales nous obligent parfois à créer des syndicats mixtes, notamment dans le domaine des transports ; il conviendrait que chaque représentation compte pour un mandat.

M. Philippe Gosselin. Honnêtement, dans la Manche, la population est assez éloignée de ces débats. Elle s’intéresse davantage à la présence de tel ou tel équipement qu’au fait de savoir de quelle collectivité il relève.

Concernant la carte de l’intercommunalité, la date du 1er janvier 2014 paraît lointaine. Il serait souhaitable que les candidats aux élections municipales de 2014 ne soient pas informés au dernier moment. Fixer l’échéance au 1er juillet 2013 serait un réel progrès.

Concernant le statut de l’élu, il conviendrait, en effet, de s’interroger sur la question des indemnités et sur celle du cumul entre la présidence d’une intercommunalité et d’autres mandats. Si la place des intercommunalités est renforcée, il faudra les prendre en compte dans le cumul.

S’agissant des seuils, je rappelle que l’INSEE retient celui de 2 000 habitants pour définir la ville. Peut-on attendre une évolution au sujet du seuil de 500 habitants ?

Enfin, le statut des pays n’est pas totalement tranché. Certains élus voudraient les supprimer. D’autres, de tous bords, dans les zones rurales, sont assez attachés à cette notion qui permet une intercommunalité de projet. Qu’en pense le Gouvernement ?

M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Monsieur Derosier, une fois de plus, vous avez cultivé l’originalité : vous avez choisi de commencer par souligner les désaccords, avant de consentir à reconnaître que de rares points faisaient consensus.

Le projet de loi du Gouvernement reprend onze voire douze des vingt propositions du comité Balladur.

Pour aborder sereinement la question de la parité, nous devons réfléchir ensemble à des incitateurs très puissants, susceptibles d’encourager les formations politiques à jouer le jeu. Sur ce sujet, je suis très ouvert. Mais regardez vos rangs aujourd’hui : ce n’est pas un brillant exemple de parité…

Les métropoles ne s’ajouteront pas au « millefeuille » territorial car il ne s’agira pas de collectivités territoriales mais d’EPCI, et elles n’auront pas vocation à couvrir toute la France, mais à offrir des solutions de coopération très intégrées à des territoires qui pourraient en avoir besoin.

Les régions et les départements financent l’équivalent de 17 milliards d’euros dans des champs de compétence partagés et parfois concurrents. Je suis convaincu qu’il est possible de mieux spécialiser les compétences et de mieux encadrer les cofinancements. C’est l’objet de l’article 35, qu’il conviendra de préciser.

Sur les aspects électoraux, M. Marleix vous répondra.

Monsieur Roman, votre discours inspire un certain malaise : derrière les mots « réflexion », « proposition », « évolution », vous prônez le statu quo intégral, comme si tout allait très bien.

M. Bernard Derosier. Pas du tout ! Regardez nos propositions d’amendements !

M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Les métropoles ne tueront pas les régions car les compétences transférées le seront sur une base conventionnelle. Ce serait uniquement en cas d’absence de convention que certains transferts deviendraient obligatoires.

Quant au « retour des préfets », il relève de la plaisanterie.

Monsieur Hunault, la réforme doit renforcer les élus locaux, trop souvent victimes des lourdeurs administratives. Nous sommes convaincus que le montage des projets sera nettement accéléré dès lors que les communes disposeront d’un interlocuteur unique pour le département et la région.

Leur clause de compétence générale est maintenue, confirmée, préservée. Par ailleurs, les collectivités, en particulier les départements, conserveront la possibilité d’apporter des concours secondaires aux petites communes, comme nous l’avons précisé devant les maires ruraux il y a plusieurs mois.

M. Bernard Derosier. Nous ne l’avons pas entendu dans la bouche du Président de la République.

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Si, il l’a dit à Saint-Dizier.

M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Je ne suis pas de ceux qui considèrent qu’il faut couper le lien entre mandat national et mandat local. Convient-il en revanche de s’interroger sur le cumul d’un mandat local et d’une présidence d’intercommunalité ? Le projet de loi ne le fait pas mais la question pourrait être examinée. J’imagine que vous pensiez au maire d’une grande ville de votre département, président d’agglomération, député et président de groupe à l’Assemblée nationale.

M. Michel Hunault. Je ne pensais à personne en particulier. Je me permets par ailleurs d’insister sur les difficultés des maires des petites communes rurales. En quoi ce projet de loi va-t-il améliorer leur situation ?

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. La dotation budgétaire « élu local », destinée aux élus des communes de moins de 1 000 habitants, s’élève à 65 millions d’euros en 2010 – ce qui représente une légère augmentation par rapport aux années précédentes.

Un texte portant spécifiquement sur le statut de l’élu fera bientôt l’objet d’une large concertation. Ce sera l’occasion d’aborder toutes les questions qui peuvent légitimement se poser – les moyens alloués aux élus, l’honorariat, la formation ou encore les retraites.

Mme Marietta Karamanli. Sans vouloir polémiquer sur la question de la parité, j’observe que seules quatre femmes participent à cette réunion. Je laisse chacun en tirer ses conclusions sur les efforts réalisés par les partis politiques.

Selon l’exposé des motifs de ce texte, la réforme se justifie notamment par le « coût élevé pour le contribuable » du système actuel. Or, selon une étude commandée par l’ADF, 70 % des dépenses de fonctionnement sont spécifiques à un niveau de collectivité, 20 % relèvent de compétences partagées mais concernent des catégories de dépenses ou de services publics distincts, et 5 % correspondent à des interventions complémentaires portant sur un même domaine de compétences, mais prenant la forme d’actions distinctes par leur nature et leur public.

L’étude d’impact procède à une ventilation des dépenses selon qu’elles correspondent à des compétences exclusives, non exclusives ou intermédiaires, mais elle reste muette sur les économies que cette réforme permettrait de réaliser. Comment les évaluer ?

L’étude d’impact ne dit pas un mot non plus sur les dépenses réalisées par les départements et par les régions en faveur des actions associatives présentant un intérêt local, département ou régional. Quelle sera la perte financière pour les activités sociales, culturelles et sportives si l’on empêche les financements croisés, comme prévoit de le faire l’article 35 ?

M. Jacques Valax. Je suis plutôt d’accord avec le diagnostic établi par le ministre de l’intérieur : nous souffrons d’une fragmentation des structures territoriales, d’une obsolescence de la fiscalité locale et d’une complexité trop grande des compétences croisées. Je suis, en revanche, très déçu par les remèdes proposés : ils ne sont pas du tout à la mesure du problème. Contrairement à ce qu’affirme le ministre, nous faisons des contre-propositions.

Pourquoi laisser les structures inchangées en dépit de leur fragmentation actuelle ? Au lieu de proposer la suppression des conseils généraux, mesure dont on peut débattre mais qui aurait suffi à démontrer que vous avez une véritable volonté, et non une simple velléité, de réformer le système actuel, vous nous proposez d’instituer une créature dont la monstruosité n’est plus à démontrer : le conseiller territorial. Cette solution, qui est impraticable et inacceptable, ne fera que compliquer la situation actuelle. Quant aux pays, vous n’osez même pas dire clairement ce qu’ils deviendront.

En matière de fiscalité locale, vous vous refusez à poser la vraie question : qui paie les dépenses de solidarité nationale ? Aujourd’hui les départements financent l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), le revenu de solidarité active (RSA) et la prestation de compensation du handicap (PCH). Or rien n’est fait pour assurer une véritable péréquation entre les territoires.

Vous êtes également aux antipodes de ce que nous attendions en matière de financements croisés. Vous envisagez de demander au maître d’ouvrage d’apporter 50 % des ressources, ce qui signifie que l’on ne pourra plus aider les petites communes. Elles seront donc condamnées à ne plus investir. Vous allez tuer l’économie locale en privant peu à peu les collectivités territoriales de ressources, alors qu’elles réalisent 73 % de l’investissement public. Dans le département du Tarn, nous avons dû reporter la création de deux collèges, et les entreprises n’embauchent plus : elles vont devoir licencier et déposer leur bilan. Les salariés se retrouveront au RSA, qui est financé par les collectivités locales.

Dans l’intérêt de nos concitoyens et de nos territoires, nous combattrons ce texte avec la plus grande énergie. Il ne résoudra en rien les problèmes de fond et va à l’encontre de ce qu’il faudrait faire.

M. Christophe Caresche. Le ministre de l’intérieur est parti sans avoir répondu à la question posée par notre collègue Bernard Derosier au sujet de Paris. Actuellement, le statut particulier de Paris confère au Conseil de Paris les missions d’un conseil municipal et celui d’un conseil général. En revanche, Paris relève du droit commun en ce qui concerne le conseil régional d’Île-de-France. Dès lors, donc, que ce texte touche à la composition des conseils régionaux, il faut nous dire comment les choses vont se passer à Paris : je ne comprends pas qu’il n’en soit pas question dans ce texte. Je sais bien que le Gouvernement cède souvent à la tentation de traiter Paris à part ; c’est ce qu’il avait fait par exemple au sujet du travail du dimanche, mais le Conseil constitutionnel avait considéré que ce régime dérogatoire n’était pas justifié.

M. Michel Vaxès. Une réforme n’a de sens que dans la mesure où elle répond aux attentes de nos concitoyens.

Or leurs besoins vont croissant avec la crise économique. D’autre part, ils aspirent à pouvoir participer au processus de décision politique. C’est dire toute l’importance du principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales, que vous avez remis en cause avec la suppression de la taxe professionnelle et la mise sous tutelle financière de l’ensemble des collectivités – dont les moyens dépendent maintenant, pour l’essentiel, des crédits apportés par l’État. Le ministre de l’intérieur a appelé de ses vœux une maîtrise des dépenses locales, mais si des dépenses doivent faire l’objet d’une plus grande maîtrise, ce sont avant tout celles de l’État, dont la dette s’est bien plus dégradée que celle des collectivités territoriales.

Cette réforme aura pour effet de restreindre les moyens disponibles pour répondre aux besoins de nos concitoyens – et en ce sens, elle n’est que le pendant de la RGPP et de la suppression des services publics au niveau national. Elle est tout aussi insatisfaisante du point de vue de la démocratie locale : nos concitoyens sont attachés aux échelons de proximité, la commune et le canton, parce qu’ils connaissent leurs élus et peuvent ainsi travailler avec eux ; or ce sont les communes qui sont menacées au sein du couple qu’elles vont former avec l’intercommunalité, et les départements au sein du couple qu’ils vont former avec la région. Dans dix ans, vous verrez que les départements et les communes auront disparu derrière les régions et les communautés d’agglomération.

Ces dispositions vont créer également des difficultés du point de vue de la cohésion sociale. On a bien vu, après l’adoption de la loi « Chevènement », la logique qui prévaut dans les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) : il s’agit avant tout de se protéger contre la domination des autres, et non de coopérer pour réaliser des projets communs. Dans les rares cas où les CDCI ont voulu imposer des regroupements, les présidents des communautés d’agglomération n’ont pas osé les suivre – je pense, par exemple, à Marseille. Ce texte permettra certes d’imposer des regroupements, mais cela ne servira à rien tant que les collectivités n’auront pas perçu les nécessités de la coopération. Or la coopération n’est pas le véritable objectif de cette réforme, qui consiste avant tout à réaliser des économies budgétaires. Nous avons pu nous en apercevoir hier soir encore, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances rectificative.

M. Michel Vauzelle. Nos concitoyens ne sont pas encore vraiment conscients de ce qui se prépare, leur attention étant accaparée par la crise économique ou des sujets comme la burqa. Les associations, qui portent la vie culturelle et sportive locale, les petites communes, les territoires ruraux, les villes moyennes et les départements de taille intermédiaire risquent de réaliser brutalement combien le recul de la démocratie de proximité provoqué par ce texte est considérable. Nous avons pourtant besoin de cette démocratie de proximité pour revivifier la démocratie.

Toute votre construction repose sur la création des conseillers territoriaux, lesquels seront en réalité des conseillers cantonaux, qui aura pour conséquence de détruire les régions. Or il ne faut pas opposer les régions aux départements : il existe aujourd’hui le couple département-communes, d’autre part le couple régions-État ; le Gouvernement nie cette réalité et la pertinence d’une assemblée régionale chargée de veiller à l’aménagement du territoire dans le cadre de la démocratie de proximité, en assurant le dialogue avec les PME, avec les chambres de commerce, avec les départements.

Nous fêtons cette année le 150e anniversaire du rattachement de Nice à la France, mais nous verrons peut-être aussi Nice et les Alpes-maritimes se détacher du reste de la région Provence – Alpes – Côte d’Azur. C’est en effet un vieux rêve des Niçois de constituer une région Nice-Côte d’Azur. À l’époque où la région n’était qu’un établissement public – et c’est à cela que nous allons revenir –, les Niçois ne venaient pas siéger à Marseille, considérant que c’était un déshonneur pour eux.

Il me paraît particulièrement grave de ne pas respecter la spécificité des régions et une organisation qui est dans le sens de l’histoire. Chacun sait qu’il existe également plusieurs « couches » de collectivités en Espagne et en Italie : les communes, les deputationes et les provinces qui sont l’équivalent de nos départements, et les régions, beaucoup plus puissantes que les nôtres. Il ne s’agit pas pour autant d’aller jusqu’au fédéralisme espagnol.

M. Hortefeux a un jour expliqué, sur le ton de la plaisanterie, qu’il connaissait la région Auvergne, mais pas la région PACA. Ce n’était pas une remarque anodine, car la région PACA risque effectivement de disparaître au profit de la métropole niçoise et de la métropole marseillaise. L’existence de la région permet pourtant au Var, au Vaucluse et aux deux départements alpins de subsister. Elle permet également à la vie associative populaire d’exister en dehors du festival d’Aix-en-Provence et de celui de Cannes. Elle permet aux femmes d’être représentées de façon paritaire, comme elles le sont dans les communes. Elle permet enfin d’avoir en la personne du président de région, issu du suffrage universel, un interlocuteur du préfet de région pour construire un contrat État-région. Tout cela va disparaître dans la confusion la plus totale et à rebours du sens de l’histoire.

Quelle sera demain l’implication de conseillers territoriaux, donc cantonaux, dans la coopération interrégionale ? Je pense, par exemple, à l’ « eurorégion » formée avec le Piémont et la Ligurie. Un conseiller cantonal – je l’ai été moi-même – se soucie avant tout de son canton, et non de l’aménagement régional, dont dépend pourtant l’avenir de la Nation. Croyez-vous que des conseillers cantonaux qui refuseront d’aller de Nice à Marseille pour traiter des affaires de la région porteront un quelconque intérêt au projet porté par le Président de la République pour la Méditerranée ?

Ce projet est gravissime pour la démocratie de proximité, et la recentralisation qu’il organise, qui nous met en marge de l’Europe moderne, va également à rebours des évolutions auxquelles on assiste dans d’autres pays comme le Maroc.

M. Olivier Dussopt. Ce texte a été présenté comme une simplification, alors qu’il crée une structure supplémentaire, la métropole, et que personne ne semble en mesure d’apporter une réponse sur le cas de Paris…

De même, alors que les objectifs de démocratie locale et de décentralisation avaient été invoqués, ce projet marque le retour en force des préfets, qui auront la possibilité d’imposer des décisions si les communes et les intercommunalités ne respectent pas le schéma établi ou si elles ne vont pas assez vite.

Le ministre de l’intérieur nous a dit qu’il souhaitait des collectivités territoriales efficaces et compétitives, mais il est prévu de supprimer la clause générale de compétence et d’encadrer les cofinancements en imposant notamment à la collectivité territoriale maître d’ouvrage d’apporter 50 % des fonds. Vous allez ainsi organiser l’incapacité des communes à agir.

On peut également regretter que rien ne soit prévu en matière de péréquation. La raison est peut-être que la réforme des collectivités est « saucissonnée » en différents textes. En attendant, le gel des dotations de l’État aux collectivités territoriales qui a été proposé par le rapporteur général de la commission des finances renforcera les contraintes pesant sur les collectivités territoriales en matière de recettes.

En ce qui concerne le mode d’élection des conseillers territoriaux, nous attendons avec impatience qu’un texte précis soit déposé sur le bureau de notre assemblée. Pour ma part, je n’ai pas compris grand-chose aux explications apportées par le secrétaire d’État – et je crois ne pas être le seul dans ce cas.

Le ministre de l’intérieur nous a quittés, mais j’espère que M. Mercier, qui n’a pas été désavoué lors des dernières élections locales, contrairement à d’autres, pourra nous faire bénéficier de quelques éclaircissements sur ces différents sujets.

M. Philippe Vuilque. Sans remettre en cause les qualités de MM. Mercier et Marleix, je trouve assez désagréable que le ministre de l’intérieur ait quitté cette réunion avant son terme.

Mon intervention portera sur le volet du texte relatif au renforcement et à la modernisation de la coopération intercommunale, qui nous pose moins de difficultés que d’autres, même si nous avons encore un certain nombre d’interrogations.

J’aimerais savoir si le Gouvernement serait d’accord pour « muscler » l’article 16 : il faut certes achever l’intercommunalité, mais pas en procédant par défaut. Il me semblerait en particulier nécessaire que les antécédents de coopération entre les communes soient pris en compte lorsque les préfets formuleront des propositions.

Le Gouvernement, puis le Sénat, se sont placés dans la perspective de communes refusant de participer à une intercommunalité, mais il existe une autre hypothèse : celle de communes auxquelles des refus ont été opposés. La rédaction actuelle du texte pourrait aboutir à des situations de blocage : il est prévu que les communes les plus importantes de l’intercommunalité émettent un avis favorable à l’entrée d’une commune nouvelle, mais si une commune se heurte à plusieurs refus, le préfet ne pourra rien imposer, et la règle des deux tiers, définie pour la contre-proposition que pourrait formuler la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) , ne pourra pas s’appliquer.

En 2006, lorsque M. Sarkozy était ministre de l’intérieur, les préfets ont été chargés d’établir une sorte de carte idéale de l’intercommunalité. Ils avaient réalisé un travail très intéressant, qui avait été soumis aux CDCI à titre indicatif. Ces travaux serviront-ils de référence pour l’élaboration du schéma prévu à l’article 16 ?

Un débat a eu lieu au Sénat sur la date butoir figurant à l’article 17, relative à la présentation du schéma départemental par le préfet. Il me semble que le Gouvernement avait indiqué ne pas voir d’inconvénient à ce que le mois de décembre 2011 soit remplacé par le mois de juin de la même année. Qu’en est-il ?

Enfin, l’achèvement du processus en 2013, comme le demande le rapporteur, me semble s’imposer. On ne peut pas s’engager dans la campagne municipale alors qu’il subsiste des interrogations sur le périmètre des intercommunalités.

M. Sylvia Pinel. Nous devons nous prononcer sur la création des conseillers territoriaux sans avoir un véritable débat de fond. La réforme des collectivités territoriales, qui porte atteinte à la démocratie de proximité, est en effet tronçonnée entre plusieurs textes.

Pour le moment, nous ne connaissons ni les compétences, ni le nombre exact de ces futurs conseillers. Ce que vous nous proposez manque, en outre, de logique : la question des compétences aurait logiquement dû vous conduire à vous interroger sur les finances locales, mais nous ne l’avez pas fait. C’est donc le plus grand désordre qui règne.

Bien que le mode d’élection des conseillers territoriaux et les critères du découpage électoral demeurent dans le flou, le système retenu tend à consacrer la bipolarisation de la vie politique ; il menace le pluralisme et risque de mettre à mal les partis politiques minoritaires. Vous comprendrez que les radicaux de gauche y soient opposés.

Je ne reviendrai pas sur la question de la parité, déjà abordée par d’autres intervenants, mais j’observe que le nouveau mode de scrutin pourrait remettre en cause le principe de parité au sein des exécutifs régionaux.

Les conseillers territoriaux ne seront plus des élus de proximité, alors que c’était le cas des conseillers généraux ; et contrairement aux conseillers régionaux, ils n’auront pas de vision stratégique en matière de développement.

M. Dussopt a évoqué le pouvoir exorbitant qui sera demain confié aux préfets : il s’agit de reprendre en main les collectivités territoriales et d’opérer une recentralisation, en particulier dans le cas des intercommunalités. C’est une grave erreur, car l’intercommunalité repose sur les principes de l’adhésion volontaire et de la concertation. Elles ne peuvent fonctionner que sur la base du volontariat.

Il me paraît également très surprenant de chercher à supprimer les financements croisés : l’État est le premier à solliciter les collectivités pour réaliser des projets structurants, comme la ligne à grande vitesse dans la région Midi-Pyrénées. On peut, en outre, s’inquiéter de la suppression de la clause générale de compétence, outil essentiel au service des départements et des régions pour adapter les politiques d’aménagement du territoire et pour prendre en compte les besoins locaux. Les élections de mars dernier ont démontré que nos concitoyens étaient attachés à la façon dont les élus régionaux et départementaux aménagent les territoires et mènent leurs politiques.

En dernier lieu, j’aimerais quelques éclaircissements sur l’alinéa 5 de l’article 35, relatif au département. Leur rôle de garant de la solidarité sociale et territoriale est certes consacré, mais jusqu’à quand et comment ? Les dotations de l’État aux départements sont insuffisantes pour faire face aux dépenses sociales, en particulier en cette période de crise économique. Quelle réponse comptez-vous apporter à cette situation qui en train de conduire les conseils généraux à la faillite ?

Mme Elisabeth Guigou. Sans contester les mérites de M. Mercier et de M. Marleix, je trouve très dommage, et pour tout dire inadmissible, que le ministre de l’intérieur s’en aille avant la fin d’une audition de cette importance. S’il était resté jusqu’au bout, il aurait peut-être compris qu’il valait mieux éviter les arguments éculés. Comment peut-il nous accuser d’immobilisme ? Je ne vais pas entrer dans le détail des propositions que nous avons faites mais je voudrais quand même en donner un aperçu, le Gouvernement ne prenant visiblement pas la peine d’en prendre connaissance.

Il est regrettable que l’on n’ait pas recherché le consensus sur cette réforme. Trente ans après les grandes lois de décentralisation Mauroy-Defferre, dix ans après la loi sur l’intercommunalité, il y forcément des améliorations à apporter, dès lors que l’on veut parfaire la décentralisation et parachever l’intercommunalité. Mais il n’y a pas eu de véritable concertation. J’ai accompagné la première secrétaire du Parti socialiste à une audition par le comité Balladur, qui n’a duré que trois quarts d’heure ; la rencontre avec MM. Hortefeux et Marleix a duré à peu près le même temps. Et pour parvenir à un consensus, il aurait fallu commencer par s’entendre sur les objectifs d’une réforme.

Ceux que vous affichez ne seront pas atteints. Vous parlez de simplification et de modernisation, mais vous faites exactement le contraire : avec la création des conseillers territoriaux, vous organisez la confusion des fonctions et celle des mandats, alors qu’il faudrait restreindre les possibilités de cumul ; et vous allez aboutir à l’exploit d’affaiblir à la fois la région et le département. Sans revenir sur les arguments excellemment avancés par mon collègue Michel Vauzelle concernant les régions, je constate, concernant les départements, que vous allez éloigner l’élu de son territoire, alors que le département est le cadre des politiques de proximité et d’action sociale. La gestion du RMI et du RSA n’a rien à voir en Seine-Saint-Denis et dans les Hauts-de-Seine !

La création des conseillers territoriaux ne permettra pas de réaliser des économies : pour les accueillir, il va falloir construire de nouveaux hémicycles ou faire des travaux d’aménagement ; et il faudra bien les indemniser, le cumul de leurs fonctions les empêchant d’avoir une quelconque autre activité.

Enfin, ce texte est une honte en ce qui concerne la parité. Et je trouve encore plus honteux que le Gouvernement prétende se rattraper par le mode de scrutin communal. On voit bien la hiérarchie : aux femmes, on veut bien laisser des mandats municipaux, de préférence dans les plus petites communes, mais les choses sérieuses reviennent aux hommes !

Cerise sur le gâteau, les risques d’inconstitutionnalité sont sérieux. Vous piétinez allègrement le principe de libre administration des collectivités territoriales, celui de leur autonomie financière, ainsi que l’objectif de parité.

Vos véritables objectifs sont camouflés car ils sont inavouables.

Le premier est électoral. C’est ce qui vous conduit à proposer un mode de scrutin très particulier.

Le deuxième est de mettre les collectivités territoriales sous la toise. Le Premier ministre a d’ailleurs déclaré un jour que les collectivités allaient, elles aussi, devoir supprimer un fonctionnaire sur deux. Mais c’est oublier que les collectivités financent les trois quarts des investissements publics, alors même que leur dette ne dépasse pas 10 % de celle de l’État ; c’est aussi oublier que les dépenses des collectivités territoriales sont restées stables, hors transferts, au cours des trente dernières années, comme l’a établi la Cour des comptes. On ne peut donc pas employer l’argument du gaspillage.

Pour notre part – et j’invite M. Hortefeux à prendre connaissance de nos propositions – nous voulons une vraie réforme, non une pseudo-réforme ou une contre-réforme revenant sur la décentralisation.

Tout d’abord, nous considérons que pour clarifier la situation, il faut poursuivre la spécialisation des compétences, déjà grandement engagée. C’est possible, avec la désignation de chefs de file afin de coordonner les financements – cette notion figure d’ailleurs dans l’article 35 adopté par le Sénat.

Que va-t-il se passer si l’on interdit les financements croisés ou si l’on demande à une commune d’apporter 50 % des fonds en matière d’activités culturelles ou sportives ? Un grand nombre d’associations risquent de disparaître. Elles commencent à en prendre conscience, ce qui est heureux. Croyez bien que nous aller les y aider.

Par ailleurs, nous sommes pour l’élection au suffrage universel des intercommunalités et nous ferons des propositions très précises en matière de parité.

S’agissant des finances et de la fiscalité locales, vous faites totalement fausse route. Du fait de la suppression de la taxe professionnelle – qu’il fallait remplacer, mais ce n’est pas la question – il manquera entre 5 et 6 milliards d’euros par an dans les budgets des collectivités territoriales. Nous faisons de la péréquation un préalable ; nous voulons rétablir l’équilibre entre l’impôt sur les ménages et l’impôt sur les entreprises ; nous voulons également rétablir le lien entre l’impôt sur les entreprises et les territoires ; enfin nous voulons que l’impôt des ménages tienne compte de leurs revenus. 

Nous souhaitons aussi renforcer les intercommunalités et les métropoles, volet du texte sur lequel nous ferons preuve d’un esprit très constructif.

M. Bruno Le Roux. La pierre angulaire de ce texte – et peut-être la seule mesure qui vous importe vraiment – est la création des conseillers territoriaux. Nous combattrons cette disposition et nous la remettrons en cause si les électeurs nous donnent la majorité en 2012.

Nous avons l’impression que vos propositions sur le mode de scrutin dépendent de votre perception des vents électoraux : après avoir défendu pendant des mois le scrutin majoritaire à un tour, voilà que vous vous ravisez. Vous aviez observé que l’UMP arrivait souvent en tête du premier tour même si elle ne remportait pas l’élection, et vous en aviez conclu qu’il était préférable de n’organiser qu’un seul tour. La majorité ne paraissant pas décidée à soutenir cette solution qui ne respectait pas nos traditions électorales, vous faites machine arrière et vous vous orientez vers un mode de scrutin à deux tours, en ouvrant une réflexion sur les triangulaires.

J’aimerais savoir quel est au juste le problème posé par les triangulaires, plutôt rares du fait des seuils électoraux applicables. Pouvez-vous également nous dire pourquoi vous n’avez pas intégré la parité dans votre réflexion ? C’est une obligation qui devrait nous guider dans le choix des modes de scrutin… Un autre objectif que le législateur pourrait légitimement se fixer serait d’éviter de procéder à un redécoupage électoral, toujours sujet à critiques.

Le choix du scrutin proportionnel avec prime majoritaire permettrait de respecter le principe de parité, d’éviter les redécoupages électoraux, de maintenir un lien entre les élus et les territoires grâce à la constitution de sections d’arrondissement, et de dégager des majorités claires. Avez-vous réellement envisagé ce mode de scrutin, ou bien l’avez-vous d’emblée écarté parce qu’il ne correspond pas aux intérêts du parti aujourd’hui majoritaire ?

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Vous nous avez indiqué les critères retenus pour assurer une égalité de représentation des élus, à savoir la population, l’étendue géographique, le nombre des communes, et vous avez précisé qu’il y aurait un seuil minimal de quinze conseillers. Mais je rappelle qu’on nous avait déjà promis que les départements ruraux conserveraient un minimum de deux députés. Chat échaudé craint l’eau froide !

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. C’est la décision du Conseil constitutionnel. Adressez-vous à ceux qui l’ont saisi.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Il a certes été saisi par des députés de gauche, mais c’est de lui-même qu’il a soulevé cette question en particulier.

Si j’en crois une note de Mme Géraldine Chavrier, professeur de droit public à la Sorbonne et directrice du GRALE, le Groupement de recherches sur l’administration locale en Europe, la création des conseillers territoriaux pourrait se heurter à trois motifs d’inconstitutionnalité tirés des alinéas 1, 3 et 5 de l’article 72. Le Gouvernement est-il bien sûr de lui ? Le Conseil constitutionnel a déjà « retoqué » la loi HADOPI et la création de la taxe carbone. Il ne faudrait pas allonger la liste !

M. François Calvet. Le rapporteur et le ministre ayant évoqué la nécessité d’améliorer la compétitivité et l’attractivité du territoire en adaptant nos structures territoriales, je voudrais appeler l’attention sur les zones frontalières, absentes de ce texte, alors qu’elles ont besoin d’outils juridiques adaptés. Le traité de Bayonne est devenu très largement insuffisant. Nous venons, par exemple, de réaliser un hôpital transfrontalier commun à la France et à l’Espagne sous la forme d’un Groupement européen de coopération territoriale (GECT).

L’agglomération de Perpignan ne comptera jamais 450 000 habitants et ne pourra donc jamais constituer une métropole. Une solution pourrait être de considérer que le territoire pertinent s’étend jusqu’à Gérone, en Espagne. Le bassin de population concerné compterait alors un million d’habitants. D’où ma question : avez-vous prévu d’instituer de nouveaux outils de coopération transfrontalière, notamment dans le cadre des métropoles ? Les zones frontalières sont essentielles pour l’attractivité et la compétitivité du pays et elles ont besoin, elles aussi, de « respirations ».

M. Alain Rousset. Aux risques d’inconstitutionnalité évoqués tout à l’heure par notre collègue, on pourrait certainement ajouter des motifs tirés de la Charte européenne de l’autonomie locale, adoptée en 1985 et désormais invocable en droit national.

On voit bien que les budgets des régions et des départements sont très différents – pour plus de 90 % des dépenses – et que le véritable couple n’unit pas les départements et les régions, mais ces dernières et l’État. Faut-il rappeler l’ampleur des financements croisés qui sont réalisés en vertu des contrats de projet État – régions (CPER) ? S’il y a aujourd’hui un vrai besoin de simplification, c’est à propos des relations entre l’État et les collectivités locales, et non des relations entre les collectivités locales elles-mêmes.

Comment les conseillers territoriaux feront-ils pour participer aux différentes instances auxquelles ils devront siéger ? Je pense par exemple aux conseils d’administration des lycées, des collèges, des universités et des maisons de retraite. C’est matériellement impossible !

Il y aura, en outre, une moins grande proximité entre les élus et les territoires, quand bien même les assemblées régionales deviendraient pléthoriques – et ce sera le cas si l’on fixe à 15 le nombre minimum de conseillers territoriaux par département, tout en cherchant à respecter le principe d’égalité.

Je pourrais très bien comprendre que l’on souhaite améliorer le mode d’élection des conseillers généraux et des conseillers régionaux, mais pourquoi créer un être aussi bâtard et contradictoire que le conseiller territorial ? Comme vous ne pourrez pas supprimer complètement la clause générale de compétence des collectivités territoriales, du fait de l’opposition du Sénat, il ne restera de ce texte que la création de cet objet politique non identifié. Même sur la question de l’intercommunalité, vous manquez d’audace.

Or les deux problèmes actuels sont l’émiettement communal et la faiblesse des régions. Or l’émiettement communal va demeurer, le Sénat s’opposant à toute évolution sur ce sujet ; quant aux régions, vous en organisez la casse. J’ignore ce que cette entreprise vous rapportera.

Alors que nous étions parvenus à limiter la compétition entre les territoires à l’intérieur des régions, tous ces efforts vont être remis en cause avec l’instauration des métropoles. Elles se lanceront naturellement dans une compétition pour attirer les entreprises. Qui a donc pu vous inspirer une telle mesure ? Vous devriez savoir que l’aménagement économique ne se limite plus au développement des zones d’activité et à l’acquisition de matériels : le cœur du problème est désormais la recherche, l’innovation, la formation et les pôles de compétitivité. Comment organiser des synergies si les métropoles aspirent les compétences des régions en matière de développement économique ?

On peut évidemment chercher à améliorer notre organisation territoriale, mais il faut être conscient qu’elle fonctionne plutôt bien. Selon le Moniteur, 40 % de l’effort de relance a d’ailleurs été réalisé par les collectivités territoriales, contre 4 % par l’État. Regardez où en sont nos villages, malgré leurs difficultés, et nos zones d’activités. Qui finance le câblage en très haut débit et les opérations d’incubateurs et de pépinières d’entreprises ?

Nous avons besoin de clarifier la gouvernance territoriale. Qui assure la gouvernance de l’innovation, objet d’un récent rapport de l’inspection des finances ? Qui assure la gouvernance du logement ? Qui assure celle de l’emploi ?

J’aimerais savoir quel usage a été fait du rapport Lambert, ou encore du rapport Warsmann, qui montrait que la décentralisation ne produit pas un jardin à la française. Quand on considère ce texte, dont le seul résultat tangible sera de créer les conseillers territoriaux, on peut se demander quelle sera alors la cohérence du travail réalisé par les parlementaires.

M. Victorin Lurel. Tel qu’il est aujourd’hui rédigé, l’article 1er n’est pas applicable en Guadeloupe et à La Réunion, car l’article 73 de la Constitution impose une consultation préalable des populations pour créer une assemblée délibérante unique.

Certains suggèrent une solution absolument loufoque consistant à faire présider cette assemblée unique par un président de département et un président de région distincts... Il y aurait pire encore que le statut de Paris !

Même en Martinique et en Guyane, où il y a eu une consultation, vous ne pourrez pas appliquer directement le texte.

Nous avons donc déposé un amendement pour tenter d’améliorer sur ce point le projet, dont par ailleurs nous condamnons la philosophie générale.

M. Emile Blessig. On ne peut qu’approuver les principes généraux de la réforme. Mais au-delà des couples formés d’un côté par les communes et les intercommunalités, et de l’autre par les départements et les régions, il convient également d’assurer un équilibre entre les espaces ruraux et urbains.

Il existera quatre structures de coopération en milieu urbain : la métropole, le pôle métropolitain, la communauté d’agglomération et la communauté urbaine. Pour les milieux ruraux, il existe l’intercommunalité, mais ce ne saurait être le seul cadre pertinent de contractualisation. Il faut pouvoir constituer des espaces pertinents infra-départementaux et infra-régionaux. Je ne me bats pas pour telle ou telle structure, mais il est indispensable de répondre à cet enjeu.

M. Patrice Verchère. Permettez-moi de revenir sur l’élection des conseillers territoriaux. Il faut bien sûr prendre en compte le critère de population, mais aussi la composition des territoires. Il existe en effet des départements ruraux ou semi-ruraux comptant une grosse agglomération. Dans le Rhône, par exemple, coexistent des cantons de 4 000 habitants très ruraux et d’autres beaucoup plus peuplés. Il faut également prendre en compte la superficie des territoires, certains d’entre eux étant immenses, alors que d’autres sont de taille très réduite.

Les conseillers territoriaux devant exercer deux fonctions, ou en tout cas deux mandats aujourd’hui différents, quid des conditions de cumul ? Comment un conseiller territorial qui exercerait un autre mandat pourra-t-il assurer une présence partout dans son territoire et s’acquitter de toutes ses tâches ?

Les mesures relatives à la création de communes nouvelles me paraissent fort utiles : des communes peuvent effectivement souhaiter se regrouper. Il n’en reste pas moins que c’est parfois une solution assez coûteuse, car il faut aménager des équipements communs et des mairies annexes. Avez-vous prévu, comme l’avait fait la loi Marcellin, une majoration des dotations de l’État pendant une période transitoire ?

L’achèvement de la carte de l’intercommunalité va dans le bon sens, mais la Cour des comptes a relevé que le développement de l’intercommunalité s’est accompagné d’une forte augmentation des dépenses de personnel. La Cour avait demandé que l’on améliore l’information financière disponible et que l’on établisse des comparaisons avec les comptes des communes membres. Or, je ne vois rien de tel dans le texte. Nous avons besoin de réaliser un bilan non seulement sur les compétences, mais aussi sur les transferts financiers opérés dans le cadre de l’intercommunalité.

M. le ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. Merci à tous pour la richesse de vos interventions, auxquelles nous allons nous efforcer de répondre.

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Dans sa rédaction initiale, le projet de loi prévoyait le renvoi à une ordonnance pour la Guadeloupe, mais le Sénat a supprimé cette disposition. Rien n’interdira à l’Assemblée de la rétablir. J’ajoute que Paris offre déjà l’exemple d’une collectivité territoriale qui est à la fois une commune et un département.

M. Victorin Lurel. Le problème est que nous n’aimons guère les ordonnances, surtout sur un sujet aussi important.

M. le ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. La création des conseillers territoriaux est l’une des principales dispositions de cette réforme – pourquoi le cacher ? On nous accuse de manquer d’audace en ne touchant pas aux structures actuelles. Il est vrai que nous ne les modifions pas en tant que telles, mais nous avons prévu que les mêmes élus gèreront les départements et les régions, comme c’est déjà le cas pour les communes et les intercommunalités.

Je suis tout à fait d’accord avec l’idée, rappelée par Alain Rousset, que la décentralisation n’est pas un jardin à la française. Ce sera aux conseillers territoriaux d’établir le mode de fonctionnement propre à leur région. Il n’y a pas de raison que le partage des compétences soit mis en œuvre de façon identique partout : cela pourra varier selon les besoins de chaque département.

J’ajoute que les conseillers territoriaux seront bien connus des électeurs, contrairement aux conseillers régionaux. Ce n’est pas cela qui nuira à l’efficacité de leur action et à leur proximité avec la population, bien au contraire. J’habite dans une partie du département du Rhône dont aucun conseiller régional n’est originaire depuis vingt ans. Nos concitoyens ont envie de savoir qui les représente au niveau de la région. Ce sera désormais possible grâce à ce texte, ce qui constitue un vrai progrès.

Ne jetez pas cette innovation au panier, sous le prétexte que le conseiller territorial ne serait qu’un conseiller cantonal, incapable d’avoir une vision d’ensemble. Si c’était le cas, les députés n’auraient pas de vision nationale puisqu’ils sont, eux aussi, élus dans des circonscriptions… De même que les députés ont la capacité d’élaborer des politiques nationales, les conseillers territoriaux seront tout à fait en mesure d’établir des politiques locales et régionales. En attaquant si injustement les conseillers territoriaux, vous attaquez en réalité tous ceux qui sont élus au scrutin uninominal à deux tours dans le cadre d’une circonscription.

M. Caresche nous a interrogés sur le statut de Paris. Il va de soi que la réponse dépendra du mode de scrutin finalement retenu. Il faut donc attendre que toutes les forces politiques aient participé à la consultation organisée par le Premier ministre et qu’un arbitrage soit rendu. Cela étant, nous sommes pleinement conscients des difficultés particulières de Paris, où les fonctions municipales et départementales ont été réunies, ce qui n’est pas le cas dans le reste de la région.

M. Christophe Caresche. Dans l’état actuel du texte, est-il exact que Paris aura des conseillers territoriaux ?

M. le ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. C’est exact.

La question des compétences, objet de l’article 35 du projet de loi, a été évoquée par beaucoup d’entre vous. Le ministre de l’intérieur a indiqué tout à l’heure que nous étions prêts à travailler ensemble sur cet article. Nous ne nous satisfaisons pas, en effet, de la version du texte adoptée par le Sénat. Et il va de soi que les communes continueront à bénéficier de la clause générale de compétence.

Il est inexact de prétendre que nous allons demander aux communes de financer au moins 50 % des opérations qui les concernent. Nous comptons en rester à l’état du droit résultant d’un décret de 1999, qui impose aux communes maîtres d’ouvrage d’apporter 20 % du financement des opérations. Nous n’envisageons pas d’autre règle pour les communes de moins de 2 000 habitants.

M. Bernard Derosier. De quel décret s’agit-il ? Les préfets ne doivent manifestement pas le connaître…

M. le ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. Comme nous l’avons déjà indiqué à de nombreuses reprises, le financement des associations sportives et culturelles continuera à être assuré, mais nous souhaitons que ce soit aux conseillers territoriaux d’arbitrer dans chaque ensemble régional. Il n’y a pas lieu de fixer les mêmes règles partout.

M. Bernard Derosier. Mais les conseillers territoriaux n’en auront jamais le temps !

M. le ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. Nous sommes plusieurs à avoir appartenu à des conseils généraux et régionaux en même temps. C’est tout à fait possible.

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Nous tiendrons naturellement compte des différents territoires, les uns urbains et les autres ruraux. Les principaux critères retenus seront en effet le territoire, la population et les communes. La difficulté de l’exercice est que nous ne pouvons pas procéder à un « formatage » semblable à celui des circonscriptions législatives – nous avions pris en compte le seul critère de population, et attribué un député par tranche de 125 000 habitants en moyenne. En raison des très grandes disparités entre les régions, il ne saurait exister de norme que régionale pour l’élection des conseillers territoriaux. Je rappellerai seulement que le nombre des conseillers généraux varie du simple au triple dans des régions comptant un même nombre d’habitants.

Les dispositions relatives à la création des communes nouvelles sont destinées à remplacer la loi dite « Marcellin », aujourd’hui obsolète – on ne compte qu’une vingtaine ou une trentaine de fusions de communes par an. Alors même que les nouvelles règles ne sont pas encore en vigueur, nous avons reçu des courriers adressés par des communes intéressées, notamment celle de Saint-Émilion. Nous avions déjà constaté, à l’occasion de déplacements en province, que de nombreuses petites communes pourraient envisager la création de communes nouvelles sur la base du volontariat, avec l’accord des conseils municipaux et éventuellement après consultation des populations concernées.

Nous avions prévu, dans la rédaction du texte déposé par le Gouvernement, une majoration pour les communes nouvelles au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF), mais elle a été supprimée par le Sénat. Vous pourrez naturellement rétablir, par voie d’amendement, cette incitation qui avait été très bien accueillie par les acteurs concernés.

La coopération transfrontalière est évidemment très importante. La loi dite Mauroy avait d’ailleurs été adoptée à l’unanimité au Sénat, ce qui est suffisamment rare pour être signalé. Il y a aujourd’hui beaucoup d’exemples de coopérations transfrontalières en France. Un hôpital transfrontalier a ainsi été inauguré il y a quelques jours dans le Nord de la Cerdagne, et le recours aux GECT a permis un certain nombre d’autres réalisations concrètes, notamment à Dunkerque et entre le Luxembourg et le Nord de la Lorraine. Le Gouvernement souhaite la diffusion et l’application de cet outil très innovant qu’est le GECT dans l’ensemble des territoires transfrontaliers.

M. le ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. La question des pays et des intercommunalités est assez délicate. Les pays sont bien implantés et fonctionnent efficacement dans un certain nombre de territoires, notamment en Bretagne et en Alsace, mais ce n’est pas le cas partout. Il est prévu que les pays continueront à exister là où ils marchent bien ; on ne peut pas accepter, en revanche, la constitution de pays dans le seul but d’obtenir des subventions.

Les intercommunalités sont de tailles très différentes. Je me suis récemment rendu, en Charente-Maritime, dans une intercommunalité comptant 126 communes, ce qui en fait un véritable pays. Certaines intercommunalités sont, au contraire, composées de trois communes ; il s’agit souvent de communes riches ne souhaitant pas partager avec d’autres. L’un des objectifs de la réforme est précisément de favoriser le partage sur des territoires aussi pertinents que possible, définis dans le cadre d’un dialogue entre les préfets et les élus.

Faut-il créer des structures supplémentaires alors qu’il existe déjà bien des possibilités ? Les « pôles métropolitains » existent depuis longtemps sous la forme de syndicats mixtes. Si deux communautés de communes rurales décident de s’allier, nul ne les empêche de le faire, sous quelque nom que ce soit. En revanche, il ne nous a pas semblé souhaitable que l’on continue à créer des pays.

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Les pôles métropolitains sont souhaités par des élus de tous bords désireux de travailler ensemble. Le maire de Lyon, M. Gérard Collomb, souhaite ainsi réaliser une coopération avec Grenoble et Saint-Étienne, et il existe un projet entre les villes de Metz, de Nancy, de Thionville et d’Epinal. On ne peut qu’être favorable à ce type de projets entre grandes villes.

M. le président Jean-Luc Warsmann. L’idée générale est de s’attaquer au « millefeuille » territorial. Or le texte tel qu’il revient du Sénat – très éloigné des conclusions de la mission d’information que nous avions constituée au sein de la commission des lois – crée une strate supplémentaire. Par ailleurs, il ne saurait y avoir de métropoles dans l’ensemble du pays : elles doivent être structurantes ; il ne doit pas s’agir d’un label, et il faut que le principe de continuité territoriale y soit garanti.

M. le ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. Le Gouvernement est sur la même ligne que vous. Il ne s’agira pas d’un label, mais d’une structure nouvelle.  

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Concernant les préfets, il y a eu une longue discussion au Sénat sur les pouvoirs qui leur seraient accordés pour régler, avec la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), les derniers cas litigieux, souvent en souffrance depuis des années, avant le 31 décembre 2013. Ce sont évidemment de mesures exceptionnelles et transitoires ; il n’est pas question de pérenniser ces pouvoirs donnés aux préfets.

M. Philippe Vuilque. Je demandais si vous étiez favorable à ce que l’on « muscle » l’article 16 afin d’éviter une intercommunalité par défaut. Que se passera-t-il si une commune se heurte à des refus ?

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je crois comprendre qu’il s’agit, dans le cas auquel vous songez, d’entrer dans une intercommunalité avec centrale nucléaire ou dans une autre sans centrale…

M. Philippe Vuilque. Ma commune, puisque c’est d’elle qu’il s’agit, participe depuis des années à la coopération intercommunale, mais on lui refuse d’entrer dans l’intercommunalité. Il ne faudrait pas qu’on nous demande de rejoindre, par défaut, une autre intercommunalité au mépris de la cohérence territoriale et des bassins d’emploi. Le problème que je soulève peut concerner d’autres communes.

M. le ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. Nous en discuterons avant le débat en séance publique.

M. le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Dernier point : un minimum de 15 conseillers territoriaux par département nous paraît correspondre aux conditions d’une bonne gouvernance d’un conseil général. C’est le nombre de conseillers généraux du plus petit département de France, le Territoire de Belfort. Nous avons retenu un nombre impair, conformément au vœu de l’ADF depuis des années.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Merci beaucoup pour cet échange.

AUDITION DE M. ÉDOUARD BALLADUR, ANCIEN PREMIER MINISTRE, PRÉSIDENT DU COMITÉ POUR LA RÉFORME DES COLLECTIVITÉS LOCALES

La Commission procède, le mercredi 5 mai 2010, à l’audition, ouverte à la presse, de M. Édouard Balladur, ancien Premier ministre, Président du Comité pour la réforme des collectivités locales.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le Premier ministre, le Président de la République vous a confié en 2008 la présidence d’un comité chargé d’étudier les mesures propres à simplifier les structures des collectivités locales, à clarifier la répartition de leurs compétences et à permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers. Vous avez rendu votre rapport le 5 mars 2009 : il comprenait de nombreuses et intéressantes propositions, parmi lesquelles il convient de retenir la désignation par une même élection à partir de 2014 des conseillers régionaux et départementaux, l’achèvement de la carte de l’intercommunalité, la création de métropoles ou la transformation d’intercommunalités en communes nouvelles.

Nous souhaitons connaître aujourd’hui votre opinion sur l’état actuel du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, issu des travaux du Sénat et dont la commission des lois de l’Assemblée nationale sera saisie la semaine prochaine.

M. Édouard Balladur, président du Comité pour la réforme des collectivités locales. L’idée générale qui avait présidé à nos travaux était de déclencher une évolution fondamentale devant conduire à terme à une coopération plus étroite, non seulement entre les régions et les départements, mais également entre les communautés de communes et les communes. Nous avons exclu toute suppression d’un échelon d’administration locale, préférant la progressivité et l’incitation à l’obligation et à l’interdiction.

Nous avons élaboré un schéma dont les aspects juridiques portaient, notamment, sur la représentativité et le mode d’élection. Il comportait des incitations assez fortes au regroupement, notamment des départements ou des communes, tout en se montrant ambitieux pour la création de nouvelles métropoles et leur contenu.

Le Président de la République et le Gouvernement ont retenu, de ce rapport, l’inspiration générale ainsi que quelques modalités précises. Après le passage du projet de loi devant le Sénat, l’Assemblée nationale en est à son tour saisie.

Le texte est si dense que je préfère me limiter à trois points : le mode d’élection du conseiller territorial ; les compétences ; les questions relatives à l’autonomie communale, aux métropoles et à l’avenir des communautés de communes.

Je précise que je m’exprime à titre personnel et n’entends pas engager par mes propos le comité que j’ai présidé puisqu’il ne s’est pas réuni depuis la remise de son rapport, il y a une quinzaine de mois. Durant cette période, de nombreux événements se sont déroulés.

Le Sénat ayant adopté en première lecture la création du conseiller territorial, je tiens à rappeler la proposition initiale du comité relative à son mode d’élection : la représentation proportionnelle avec une prime accordée à la liste arrivée en tête. Le cadre de cette représentation proportionnelle n’aurait toutefois pas été départemental, mais infradépartemental, sauf pour les départements les moins peuplés. Ni le Gouvernement ni le Sénat n’ont repris cette proposition, au motif qu’elle aurait coupé le lien intime qu’il convient de maintenir entre les élus départementaux et les populations. Il faut donc trouver autre chose.

On a émis l’idée de combiner deux modes de scrutin : l’actuel système cantonal pour 70 % à 80 % des élus, et un système de liste pour les 20 ou 30 % restants. Toutefois, d’aucuns ont émis des réserves sur la constitutionnalité d’une telle combinaison, arguant qu’une assemblée ne pouvait être recrutée selon deux modes de scrutin différents. Tel est pourtant le cas du Sénat, dont, il est vrai, personne n’a jamais jugé de la constitutionnalité du mode de recrutement. Si d’aventure la constitutionnalité de l’élection des sénateurs était invoquée par le biais de l’exception d’inconstitutionnalité, la question se poserait en des termes différents. Pour ma part, je ne vois pas pourquoi la Constitution devrait interdire le recrutement mixte d’une assemblée. Du reste, le Sénat a adopté une disposition allant en ce sens et il appartiendra bientôt à l’Assemblée nationale de se prononcer sur le sujet.

À l’heure actuelle, aucune majorité ne semble se dessiner en tout cas pour voter la suppression du mode d’élection cantonal. Je le regrette, mais c’est un fait. Afin d’éviter une trop grande dissémination, certains seraient favorables à l’adoption d’un mode de scrutin comparable au scrutin présidentiel, dans lequel ne seraient habilités à demeurer présents au second tour que les deux candidats arrivés en tête au premier tour. Je crains qu’une telle disposition ne soit un peu brutale. À titre personnel, je préférerais une augmentation du pourcentage d’électeurs inscrits nécessaire pour se maintenir au second.

Deux problèmes se posent : celui de la représentation des forces politiques les moins importantes et celui de la parité.

C’est un fait : le scrutin uninominal s’accommode moins aisément de la parité que le scrutin de liste. Toutefois, si le raisonnement était poussé à son terme, dès lors que le principe de parité est inscrit dans la Constitution, seul le scrutin de liste serait légitime pour tous les types d’élection, ce qui ne manquerait pas de poser un problème pour l’élection présidentielle ! Il convient donc de trouver un système permettant de préserver autant que faire se peut le principe de parité. J’ai suggéré – il ne me semble pas que le Sénat ait retenu cette solution – que la parité soit exigée au sein des exécutifs locaux, ce qui, par voie d’extension, obligerait les partis à la respecter dans le choix des candidatures et donc au sein des assemblées délibératives. La loi pourrait également prévoir des sanctions financières à l’encontre des partis qui ne respecteraient pas la parité dans les candidatures. Cette solution est loin d’être entièrement satisfaisante – j’en conviens –, du fait qu’il existe de bonnes et de mauvaises circonscriptions et que le principe de parité des candidatures ne pourrait s’entendre que des circonscriptions dans leur ensemble.

En ce qui concerne les forces politiques les moins importantes, elles pourraient s’estimer maltraitées par le maintien d’un scrutin cantonal, surtout si le pourcentage des voix exigé pour se maintenir au second était augmenté. Il s’agit d’un problème politique, certes, mais également juridique, voire constitutionnel, sur lequel il vous appartiendra de délibérer.

Je me suis rallié au scrutin proportionnel dans le cadre départemental : je n’y étais pas favorable à l’origine, mais c’est celui qui présente le plus grand nombre d’avantages et je regrette qu’il ne soit pas en mesure d’être adopté. Il vous faudra donc aménager un scrutin majoritaire cantonal, qui appelle, me semble-t-il, un redécoupage de la carte des cantons, afin d’éliminer les distorsions les plus criantes. Ce faisant, il vous faudra décider également d’augmenter, ou non, le pourcentage des voix obtenues au premier tour, ou prévoir une part de proportionnelle afin que les forces politiques les moins importantes conservent une représentation dans l’administration territoriale.

La question des compétences est d’autant plus compliquée – j’en parle devant M. Vaillant, ancien ministre de l’intérieur – qu’elles sont des milliers et que plusieurs dizaines d’entre elles voient leur champ modifié chaque année par le législateur, dans le cadre, notamment, des lois de finances.

Le Parlement n’est pas, à mes yeux, en mesure de trancher aujourd’hui dans le détail. Il peut en revanche fixer quelques principes, le législateur ayant ensuite quatre années pour préciser les choses : si la réforme est définitivement adoptée, elle n’entrera en application qu’en 2014, après le franchissement de plusieurs échéances politiques.

Dans l’immédiat, le législateur devrait prendre position sur la clause de compétence générale, une des propositions contestées du rapport. À mes yeux, la compétence générale est la source principale des confusions, voire des conflits qui caractérisent l’administration territoriale. C’est la raison pour laquelle nous avons proposé de réserver la clause de compétence générale aux communes et de la supprimer pour les départements et les régions. En contrepartie, le législateur devrait tout d’abord fixer les grandes catégories de compétences spécifiques entre la commune – compétence générale –, le département – les questions sociales notamment – et la région – entres autres grandes compétences, le développement économique –, ce qui lui donnerait le temps nécessaire pour élaborer, d’ici quelques mois et, en tout état de cause, avant 2014, une série de lois ou une loi plus générale visant à régler les détails, car il ne me paraîtrait pas judicieux de recourir aux ordonnances, comme d’aucuns l’ont suggéré. Dans l’état actuel des choses, je ne vois pas le Parlement faire à ce point confiance à quelque gouvernement que ce soit pour laisser à celui-ci le soin de fixer les compétences spécifiques des collectivités territoriales.

Quant à la création de nouvelles communes et de nouvelles métropoles, elle pose la question fondamentale de savoir si l’existence d’une commune dépend de l’exercice de son pouvoir fiscal. Le comité avait considéré qu’en cas de création de métropoles, voire de communautés de communes prenant une forme nouvelle, donner à une commune la possibilité de transférer une grande partie de son pouvoir fiscal ne mettait pas fin à son existence en tant que telle. Cette proposition n’a pas soulevé l’enthousiasme du Sénat.

À mes yeux, il convient, en la matière, de ne recourir ni à l’obligation ni à l’interdiction, mais de faire confiance à l’évolution naturelle des choses. C’est pourquoi je vous suggère d’inscrire dans le texte des dispositions permettant à des communes, à des communautés de communes ou à des métropoles de conclure entre elles des accords qui ne leur interdisent pas de transférer des compétences fiscales mais laissent libre cours à la diversité des situations. Il ne s’agit pas tant d’éluder une difficulté que de reconnaître humblement que personne n’a, ni sur le plan pratique, ni sur le plan intellectuel, de solution toute faite pour la résoudre immédiatement, surtout par voie autoritaire. C’est ce qu’avait conclu un ministre qui, alors que le comité n’avait pas encore achevé ses travaux, était venu me demander à qui il devrait s’adresser après la réforme des collectivités locales. J’avais pris la précaution de faire établir un tableau des compétences de chacune des collectivités – communes, départements, régions –, ce qui m’avait permis de lui répondre qu’il continuerait, compte tenu de son champ d’action, de s’adresser à chacune d’entre elles. Il était parti rasséréné.

M. Dominique Perben, rapporteur. La question de la répartition des compétences préoccupe les parlementaires qui ont tous une expérience en la matière : du reste, chacun ou presque, en a une conception propre.

Plutôt que d’essayer de trouver une répartition idéale des compétences, il convient d’imaginer des mécanismes permettant une gestion souple et efficace de celles-ci. Il s’agirait, d’ici 2014, de prévoir que lorsqu’une compétence spécifique est clairement attribuée à une collectivité – département ou région –, l’autre la perd. En revanche, en cas de compétence partagée – ce qui est fréquent –, celle-ci pourrait faire l’objet d’un accord entre les deux collectivités.

Une règle de non-cumul entre la région et le département pourrait également être définie pour certaines catégories d’investissements municipaux, avec une exception pour les petites communes qui connaîtront toujours des difficultés pour assumer une part significative de la maîtrise d’ouvrage.

Enfin, des règles d’apport minimum des maîtres d’ouvrage pourraient également être établies, afin de les responsabiliser davantage. Le dispositif devrait, là encore, prendre en considération les problèmes particuliers des petites communes rurales, qui sont très souvent démunies sur le plan financier.

Ces dispositions permettraient de rationaliser l’exercice des compétences et les financements croisés. Tel est le cadre dans lequel je serai conduit à faire des propositions à la commission des lois.

M. Édouard Balladur. Ces propos complètent heureusement les miens : ils vont dans le même sens.

Je le répète : il convient d’établir quelques principes pour fixer les compétences de chaque collectivité puis, comme le propose M. Perben, de prévoir des procédures précises permettant de résoudre les difficultés qui se présenteront. Je me rallierai à sa suggestion.

M. Bernard Derosier. Monsieur Balladur, le comité que vous avez présidé, et dont la mission première était de simplifier les relations entre les différentes collectivités, locales, est une référence pour le projet de loi tendant à les réformer, notamment en ce qui concerne la question des compétences – je pense évidemment à sa proposition de supprimer la clause de compétence générale. À ce sujet, les propos de M. le rapporteur constituent une ouverture.

Vous avez souligné que la mise en œuvre de la clause de la compétence générale était source de « conflits » : pouvez-vous illustrer votre propos ? En tant que praticien de la clause de compétence générale, je n’ai jamais été confronté à de tels conflits.

Ne pensez-vous pas qu’il eût fallu commencer par un projet de loi répartissant les compétences, ce qui aurait permis de simplifier le paysage des collectivités territoriales ?

Le scrutin uninominal rend difficile l’application du principe constitutionnel de parité : aussi avez-vous proposé que celui-ci s’applique à l’exécutif. Or, l’exécutif d’une collectivité territoriale – région, département ou commune – se résume à une personne, président ou maire. Les vice-présidents ou les adjoints forment un collège qui, sur le plan juridique, n’est pas une instance délibérante. La seule instance délibérante existant dans la région et le département, c’est la commission permanente, à laquelle, effectivement, pourrait s’appliquer la parité. Pourriez-vous nous donner des précisions en la matière ?

Par ailleurs, le conseiller territorial sera appelé à siéger dans deux assemblées, ce qui n’est pas sans poser un problème de cumul aggravé, puisque le conseiller territorial, en l’état actuel de la loi, pourra être également conseiller municipal, maire et responsable d’un établissement public de coopération intercommunale. De plus, compte tenu du fait que les lois de la République prévoient la présence d’un représentant du département et de la région dans différentes instances, quelles conséquences aura, selon vous, avec la création du conseiller territorial, la démultiplication des missions prévues par la loi ?

Enfin, l’actualité me conduit à vous demander ce que vous pensez des propos récents de M. François Fillon, un de vos successeurs au poste de Premier ministre, selon lesquels « les élections, ça ne se gagne pas avec des modes de scrutin ».

M. Édouard Balladur. Je vous l’accorde, le mot « conflit », n’était peut-être pas le plus approprié : j’aurais pu parler aussi de « coopérations trop étroites » !

Je ne pense pas, en revanche, qu’il eût été plus simple de préciser les compétences avant de procéder à la réforme : comme je l’ai souligné d’emblée, l’objectif est d’organiser une coopération plus étroite entre départements et régions ainsi qu’entre communes et communautés de communes. Il convenait donc en premier lieu de définir les structures avant de s’attaquer aux compétences.

S’agissant de la parité, ne jouons pas sur les mots ! Le président de la région ou du département est entouré de vice-présidents qu’il consulte et qui forment donc, à ce titre, un « collège exécutif ». Il en est de même du maire et de ses adjoints. La solution que je présente conduirait à étendre l’application du principe de parité puisque le fait que le « collège exécutif » respecte celle-ci impliquerait que l’assemblée délibérante dans lequel il est choisi, s’en approche également.

Quant à la question du cumul, mon expérience conjointe, durant dix-huit années, de conseiller municipal et de conseiller général de Paris me permet de vous répondre que vos craintes sont infondées. L’actuel maire de Paris n’est-il pas également président du conseil général ?

M. Bernard Derosier. Il s’agit d’un même territoire.

M. Édouard Balladur. Certes, mais cela ne fait pas une différence essentielle. S’il le voulait, il pourrait également devenir sénateur.

Quant à la déclaration de l’actuel Premier ministre, sans doute celui-ci a-t-il voulu rappeler qu’il ne suffit pas de changer le mode de scrutin pour gagner une élection : je partage cet avis.

M. Jean-Christophe Lagarde. Avoir attribué à toutes les collectivités la clause de la compétence générale est une erreur qui les a conduites à une mauvaise gestion. Il est par exemple courant que les régions, dans le cadre de délibérations cadres, annoncent qu’elles subventionneront la réalisation d’équipements sportifs ou culturels. Souvent, les départements font de même. Un maire pourra de ce fait créer plusieurs gymnases en se servant du département ou de la région comme de simples tiroirs-caisses ! Une collectivité investira également des fonds dans des domaines éloignés de ses compétences pour de simples raisons électoralistes.

La méthode que vous proposez me paraît toutefois difficile à appliquer : ne pourrait-on pas, dès lors, procéder par exclusion en précisant que la région ou le département n’ont pas vocation à intervenir dans tel ou tel domaine, ce qui permettrait de ne pas restreindre de manière excessive les compétences, tout en évitant qu’elles se chevauchent ?

Par ailleurs, un bon mode de scrutin est à mes yeux un mode mixte qui permet de dégager des majorités tout en assurant la représentation de toutes les sensibilités politiques. Il doit, pour ce faire, être couplé avec une part de proportionnelle suffisante pour, à la fois, améliorer l’application du principe de parité et corriger les excès du scrutin majoritaire en garantissant à nos concitoyens que leur vote sera entendu. Chacun sait que certaines familles politiques profitent, dans l’opinion publique, de leur exclusion de toutes les assemblées ou de certaines d’entre elles pour jouer les martyres.

Enfin, votre proposition visant à assurer la parité au sein du « collège exécutif » sera inapplicable si les électeurs ont le mauvais goût de ne pas élire suffisamment de candidats des deux sexes. Seul un scrutin incluant une part de proportionnelle permettrait de maintenir une réelle parité. Si le législateur supprimait la proportionnelle aux élections régionales tout en maintenant l’actuel mode de scrutin cantonal, il n’y aurait plus aucune élection à la proportionnelle en France, exception faite des élections européennes, dont le mode de scrutin est imposé dans le cadre de l’Union, et des élections municipales. Cela porterait atteinte à la capacité de représentativité des opinions et des familles politiques dans notre pays, appauvrissant du même coup la démocratie.

M. Édouard Balladur. S’agissant de la clause de compétence générale, votre proposition, monsieur Lagarde, visant non pas à la retirer au département et à la région mais à prévoir que ces deux instances ne peuvent pas intervenir dans tel ou tel domaine précis peut être conciliée avec celles de M. Dominique Perben.

À titre personnel, je suis favorable à ce que la commune ou la communauté de communes bénéficient seules de la compétence générale, car cela aurait le mérite de la clarté : les deux autres instances devraient disposer de compétences d’attribution précises.

Vous êtes favorable à un mode de scrutin mixte, pour partie uninominal et pour partie proportionnel. Vous connaissez la proposition du comité à laquelle je me suis rallié : le scrutin proportionnel dans le cadre d’une circonscription infradépartementale, afin de maintenir le lien entre l’élu et les électeurs. Manifestement, cette proposition n’a rencontré aucune majorité ni au Sénat ni à l’Assemblée nationale. Je crains que l’adoption du scrutin mixte n’introduise une complication.

En ce qui concerne ma proposition d’assurer la parité au sein du « collège exécutif », j’avoue qu’il s’agit seulement d’un remède. Je suis prêt à me rallier à toute autre solution s’il en existe – je ne l’ai pas trouvée. En revanche, je suis opposé à la généralisation du scrutin de liste uniquement en vue d’assurer le principe constitutionnel de la parité. La France s’en tire avec difficultés, en recourant soit au scrutin de liste soit au scrutin uninominal, ce qui montre qu’il convient d’interpréter avec souplesse les principes inscrits dans la déclaration des droits et dans le préambule de la Constitution.

M. Michel Hunault. J’ai demandé hier à M. le ministre de l’intérieur de nous indiquer sa position relative à la clause de compétence générale à tous les échelons : selon lui, le Gouvernement n’a pas pour dessein de la remettre en cause.

Il est important, assurément, que le département et la région puissent financer les projets des petites communes, ce qui implique que ces deux instances disposent de la clause de compétence générale. Toutefois, ne s’agirait-il pas d’un recul de l’esprit de la réforme ? Celle-ci aurait-elle encore un sens ?

M. Dominique Perben, rapporteur. Le ministre de l’intérieur a précisé qu’il ne souhaitait pas remettre en cause la clause de compétence générale pour les communes : il n’a parlé ni des départements ni des régions.

M. Pascal Terrasse. Selon vous, monsieur Balladur, il convenait de dessiner les structures avant de définir les compétences : c’est oublier un troisième élément, qui est peu évoqué, à savoir les moyens financiers qui seront affectés aux compétences. On ne saurait en effet dissocier compétences et moyens financiers.

La loi de finances 2011 ne laisse plus aux départements et régions, qu’une autonomie financière au lieu de l’autonomie fiscale, peut-on encore parler de clause de compétence générale ? Convient-il d’attendre 2014 pour redéfinir les compétences alors que nous allons entrer, à partir de 2011, dans une période de trois années qui sera intenable, notamment pour les départements ?

Par ailleurs, j’ai toujours pensé que le décideur devait être le payeur : il appartient à celui qui décide d’engager les moyens financiers que réclament ses choix. Or, j’ai déjà eu l’occasion, à l’invitation de M. Queyranne, de vous interroger à Lyon sur les services départementaux d’incendie et de secours. Les présidents de conseils généraux financent pour l’essentiel les SDIS sans avoir pour autant la capacité de les mobiliser : ce sont les préfets et, accessoirement, les maires, qui en disposent, ce qui provoque des risques de dérapages. Je citerai le cas, dans mon département, d’une rave party qui aura lieu en fin de semaine et pour laquelle le préfet a décidé d’envoyer des bataillons de pompiers : comme me l’a confirmé le ministère de l’intérieur, ils seront financés par le conseil général. Est-ce admissible ? Soit l’État prend en charge les SDIS, soit les départements continuent de les assumer, mais il convient d’en tirer toutes les conséquences.

M. Édouard Balladur. Je n’ai pas dit qu’il fallait attendre 2014 pour régler le problème des compétences : j’ai précisé que nous avions jusqu’en 2014 pour le régler progressivement, ce qui n’est pas la même chose.

En ce qui concerne la question de l’autonomie fiscale, votre raisonnement supposerait qu’on ne saurait exercer la clause de compétence générale en débordant de son rôle traditionnel qu’au prix d’une augmentation de la fiscalité.

M. Pascal Terrasse. Oui.

M. Édouard Balladur. Il n’est pas interdit de faire des économies sur d’autres postes !

Nous avons commencé nos travaux au mois de novembre 2008, soit deux mois avant l’annonce par le Président de la République de sa décision de supprimer la taxe professionnelle, suppression qui ne faisait pas partie de nos propositions. Nous nous sommes alors bornés à souligner qu’une telle suppression ne devait pas priver les collectivités de leurs moyens. La loi qui a été votée sur le sujet a eu pour effet d’augmenter la charge de l’État qui, pour exonérer les entreprises d’une part de la taxe professionnelle, a décidé d’assumer un déficit supplémentaire.

La question est donc bien la suivante : considérez-vous que la clause de compétence générale, qui consiste, pour une collectivité, à exercer une compétence qu’elle n’avait pas l’habitude d’exercer, implique par définition une augmentation de la fiscalité ? Si tel est le cas, je vous répondrai de nouveau qu’il n’est pas interdit de ventiler différemment les dépenses effectuées en vue de dégager des moyens financiers.

Le fait que l’État, les régimes sociaux et les collectivités se trouvent dans une conjoncture économique contraignante sur le plan budgétaire doit nous conduire non pas nécessairement à diminuer nos efforts mais à utiliser différemment les moyens qui sont les nôtres.

Enfin, le décideur doit-il être le payeur, s’agissant notamment des relations entre l’État et le département ? Votre principe ne me choque pas : mais j’ignore s’il est possible d’en faire une application absolue, sans exception aucune.

Quant aux dépenses de lutte contre l’incendie, je me souviens de votre intervention au cours de la réunion de Lyon. Il n’y a rien d’intangible en la matière. Toutefois, contrairement à vous, je pense que l’État doit pouvoir demander à une collectivité une contribution même si celle-ci ne l’a pas décidée. L’application de votre principe modifierait toute l’architecture des pouvoirs locaux.

M. Bruno Le Roux. S’agissant du mode de scrutin, vous avez rappelé que la proposition du comité n’avait rencontré aucune majorité, ni au Sénat ni apparemment à l’Assemblée nationale. Je souhaite que la séance de ce matin concoure à inverser la situation.

En effet, selon vous, l’adoption de ce mode de scrutin permettait de régler la question de la parité comme celle de la représentation de la diversité politique, avec, évidemment, la fixation d’un seuil. Le souci d’assurer une majorité n’avait pas lieu d’être puisque les collectivités locales disposent déjà de majorités stables jusqu’à la fin de leur mandat. Ce mode de scrutin assurait également l’exigence de proximité, qu’elle reposât sur l’arrondissement administratif actuel ou sur un arrondissement à créer. Dans ces conditions, pouvez-vous nous préciser les critères décisifs qui ont emporté le choix du comité ?

Par ailleurs, est-ce la teneur des retours que vous avez eus qui vont ont dissuadé de continuer à essayer de convaincre ?

M. Édouard Balladur. Monsieur le député, lorsque le Gouvernement vous confie la rédaction d’un rapport, vous le rédigez avec le plus de vérité intérieure possible, sans toutefois sortir de votre rôle. C’est aux pouvoirs politiques – Gouvernement et Parlement – qu’il appartient ensuite de décider. Je n’ai pas renoncé à convaincre : la preuve, c’est que je suis venu ce matin, à l’invitation du président Jean-Luc Warsmann, ce qui me donne l’occasion de rappeler devant vous mon attachement à la proposition initiale du comité en matière de mode de scrutin. Je me sens donc parfaitement libre de m’exprimer devant vous sur le sujet.

Si je me suis rallié à la proposition du comité, c’est parce qu’il m’a semblé que le maintien du cadre cantonal interdirait toute véritable réforme de l’administration territoriale. En revanche, nous n’avons pas pris position sur la question de l’arrondissement, mais nous avons indiqué notre préférence pour un cadre plus restreint que le cadre départemental, qui prenne en compte la géographie et la démographie de chaque département.

Je le répète : je n’ai pas renoncé à convaincre. Apparemment, vous êtes déjà convaincu, d’autres ne le sont pas. Ils sont majoritaires, en tout cas au Sénat. Que chacun prenne son bâton de pèlerin et s’exprime !

M. Bernard Roman. Pour la première fois depuis qu’il y a dix ans, nous avons modifié la Constitution pour y introduire à l’article premier un second alinéa visant à préciser que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives […] », un texte prévoyant un mode de scrutin non proportionnel sera présenté au Parlement. Pour la première fois depuis dix ans, le Conseil constitutionnel aura donc à se prononcer sur la validation par le Parlement d’un mode de scrutin qui, non seulement, ne respecte pas le texte de la Constitution, mais constitue même un recul par rapport à l’existant, puisqu’il s’agit de remplacer entre autres le mode de scrutin régional, respectant totalement l’égal accès, par un nouveau mode de scrutin qui ne le respecte absolument pas, sauf, peut-être, pour les 20 % prévus à la proportionnelle.

D’où la nécessité de retenir le mode de scrutin que vous aviez proposé.

M. Édouard Balladur. Raison de plus pour réfléchir à la façon dont on pourrait compléter le maintien d’un mode de scrutin uninominal par les dispositions que j’ai suggérées, relatives, d’une part, au « collège exécutif », et qui prévoient, d’autre part, d’infliger des sanctions aux partis qui ne favoriseraient pas, à travers les candidatures, l’égal accès aux mandats.

M. Bernard Roman. L’égal accès aux mandats et aux fonctions !

M. Édouard Balladur. Ma proposition relative au « collège exécutif » concerne l’égal accès aux fonctions et, par voie d’extension, aux mandats.

Mme George Pau-Langevin. Vous avez rappelé, Monsieur Balladur, que vous aviez été élu à Paris durant dix-huit ans. Or, à Paris, les conseillers municipaux sont également conseillers généraux. Le conseil général de Paris étant issu de listes respectant parfaitement la parité, il est possible d’adopter ce mode de scrutin pour l’ensemble des conseils généraux.

Comment voyez-vous la combinaison du conseiller municipal de Paris, qui est également conseiller général, avec le nouveau conseiller territorial ?

M. Édouard Balladur. À Paris, la réforme est, en quelque sorte, déjà réalisée, mais au seul plan départemental, alors que le nouveau conseiller territorial sera un élu à la fois départemental et régional. La région Île-de-France ne pose aucun problème particulier.

Mme George Pau-Langevin. Cela signifie-t-il que le conseiller municipal de Paris sera également conseiller général et conseiller régional ou que le conseiller municipal ne sera plus conseiller général ?

M. Édouard Balladur. Il continuera de l’être. Je tiens toutefois à rappeler que le comité a émis des propositions pour la région Île-de-France qui n’ont pas soulevé l’enthousiasme des élus de cette région, toutes tendances politiques confondues : il avait en effet proposé que les quatre départementaux de l’Île-de-France soient rassemblés, ce qui avait le mérite de répondre à la question que vous posez.

M. François Bayrou. Je défends la création du conseiller territorial car elle permettra aux départements et à la région de sortir de l’ignorance réciproque dans laquelle ils se trouvent trop souvent.

Un mode de scrutin doit respecter trois légitimités, qui sont d’ordre constitutionnel. La première, c’est le regroupement territorial des électeurs ; la deuxième, le pluralisme des opinions ; le troisième, la parité.

La proposition d’un scrutin mixte représentant les territoires et complété par une part compensatrice importante de proportionnelle est la seule qui me paraisse répondre à cette triple exigence. Si au contraire nous nous dirigions vers l’adoption d’un scrutin uninominal à deux tours territorialisé, votre proposition d’assurer la parité au sein du « collège exécutif » ne pourrait pas être réalisée en cas d’assemblée unisexe – ce qui est le cas d’un grand nombre d’assemblées territoriales, où la parité n’est même pas approchée.

Par ailleurs, en ce qui concerne la question des compétences, il convient de sortir des débats abstraits. J’ai eu la chance de présider durant dix ans le conseil général des Pyrénées-Atlantiques : les deux seules décisions essentielles que nous avons prises durant cette période n’auraient pas pu l’être si nous n’avions pas disposé de la compétence générale. La première, c’est la construction de l’autoroute entre Pau et Bayonne, qui ne relevait pas de la compétence du département mais qui ne correspondait ni au choix de l’État ni à celui de la région : cette autoroute constitue désormais la colonne vertébrale du département. La seconde a consisté à additionner les subventions départementales et les subventions de l’État pour les toutes petites communes, ce qu’interdirait également la suppression de la compétence générale pour les départements.

Compte tenu de la diversité des situations locales, il convient de ne pas exclure les collectivités de l’exercice de certaines compétences. Quant à limiter leur exercice désordonné, ce sont les capacités budgétaires qui s’en chargent, puisqu’on ne peut dépenser que ce qu’on a. La suppression de la clause de la compétence générale serait une mesure abstraite, que l’on ne peut justifier en invoquant je ne sais quels conflits. Cette clause permet de réaliser des projets qu’il ne serait pas possible de financer autrement. Je défendrai donc l’idée que l’assemblée qui sera chargée d’aménager le territoire et de résoudre un grand nombre de problèmes sociaux devra pouvoir exercer librement ses compétences, dans les limites de son budget.

M. Édouard Balladur. Vous êtes favorable à un mode de scrutin mixte : je m’y rallierai si c’est le moyen de concilier toutes les exigences en la matière. Du reste, comme je l’ai souligné dans mon propos liminaire, je ne pense pas qu’un tel mode de scrutin puisse encourir la censure du Conseil constitutionnel – j’ai rappelé l’exemple du Sénat.

En revanche, ma proposition d’assurer la parité au sein du « collège exécutif » n’est pas aussi vaine que vous semblez le penser. En effet, si une assemblée délibérante était à ce point éloignée de la parité qu’elle se trouve dans l’impossibilité d’élire une autorité exécutive paritaire, la sanction serait immédiate : il n’y aurait pas d’autorité exécutive.

M. François Bayrou. C’est la liberté des électeurs.

M. Édouard Balladur. Pour que les électeurs puissent exercer leur liberté, encore faut-il que les partis leur proposent des candidats des deux sexes.

En ce qui concerne les compétences, j’ai rappelé dans mon propos liminaire que l’attribution de la compétence générale à la commune devait s’accompagner de l’attribution de compétences précises à chaque niveau de collectivité. La loi ne saurait assurément tout prévoir, comme le financement d’une autoroute. Toutefois, vous savez aussi bien que moi que les lois sont faites pour être adaptées.

Vous ne clarifierez pas la répartition des compétences entre les différents niveaux territoriaux si vous ne réservez pas aux communes la clause de la compétence générale.

M. Daniel Vaillant. Lorsqu’un gouvernement a pour objectif de limiter l’autonomie des collectivités locales, parce qu’il les considère comme un frein ou qu’il en critique l’administration, il crée un comité, brillamment présidé et animé, qui produit une série de propositions cohérentes. Il est légitime, en démocratie, que des points de vue différents se soient auparavant exprimés, notamment en matière de compétences, d’autonomie financière ou d’organisation des administrations territoriales.

J’ai toutefois le sentiment que les propositions retenues ont été fort peu nombreuses, si bien que nous sommes en droit de nous demander si la réforme ne se réduira pas à la création du conseiller territorial élu selon un certain mode de scrutin.

Je ne suis pas favorable à la création du conseiller territorial. Néanmoins, vos propositions évitaient d’en faire un instrument antidémocratique – vous vous êtes exprimé sur le sujet à titre personnel. Le mode de scrutin des élections municipales, dont vous vous êtes inspiré, n’est contesté par personne, en dépit d’une prime majoritaire peut-être un peu trop forte. Ce mode assure en effet la parité ainsi que la diversité et le pluralisme politiques, sans empêcher la proximité – ni les conseillers municipaux ni le maire ne sont éloignés de leurs concitoyens. Rappelons-nous que le Gouvernement de M. Raffarin avait tenté d’établir un mode de scrutin régional différent de celui que nous connaissons aujourd’hui : le Conseil constitutionnel l’a censuré, ce qui a conduit ce même gouvernement à prévoir, dans le cadre des élections régionales, des sections départementales afin de garantir une plus grande diversité politique que dans le cadre du scrutin municipal.

Si le Gouvernement avait voulu emporter la conviction sur la nécessité de clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités par la création, à cette fin, du conseiller territorial, il en serait resté à votre proposition de mode de scrutin, d’autant que le texte actuel prévoit un minimum de quinze conseillers territoriaux par département : si tel est le cas pour le territoire de Belfort, je vous laisse imaginer les assemblées pléthoriques des autres départements, si on veut respecter la parité, qui est inscrite dans la Constitution. Quant à Paris ou la Guadeloupe, évoquée hier par M. Victorin Lurel, ils constituent des difficultés supplémentaires. Cela montre que le projet n’a pas été pensé du point de vue de sa constitutionnalité.

Il aurait fallu en rester à un scrutin de liste à la proportionnelle, qui respecte la parité au sein des assemblées et du « collège exécutif », assure la diversité politique, garantisse une majorité tout en représentant les territoires, notamment en ce qui concerne les gros arrondissements. La question de la constitutionnalité des dispositions proposées ne se serait pas posée, alors que le Gouvernement, avec ce texte, dont on murmure qu’il devrait être adopté avant l’été, devra surmonter d’énormes difficultés !

J’émets les plus grandes réserves sur cette façon de procéder, qui est contraire aux intérêts de la démocratie de proximité.

M. Édouard Balladur. Je suis sensible, monsieur Vaillant, à l’appréciation que vous avez bien voulu porter sur les travaux de notre comité, mais ils appartiennent désormais au passé. Nous avons remis notre rapport : le Gouvernement et le Parlement sont parfaitement en droit de ne pas en suivre toutes les conclusions. Ils avaient repris 80 % des propositions du rapport sur la réforme constitutionnelle : nous sommes en deçà de ce chiffre concernant le rapport sur la réforme des collectivités territoriales. Je vous en donne acte bien volontiers. Je me garderai toutefois de joindre mes regrets aux vôtres.

J’ai fait, dans mon propos liminaire, l’éloge de la liberté et de la diversité. Les discussions vont actuellement dans le bon sens en ce qui concerne le conseiller territorial, dont la création devrait entraîner une coopération plus étroite entre le département et la région – c’est le sens de l’histoire. On peut discuter des modalités d’une telle coopération. L’avenir n’en est pas moins à l’affirmation du pouvoir des régions. Je suis persuadé que l’institution du conseiller territorial, au fil des années, favorisera cette évolution.

Je suis en revanche plus déçu sur la question de la coopération intercommunale : les métropoles paraissent les grandes oubliées du texte, tandis que le transfert des attributions entre les communes, ou des communes vers les communautés, semble absolument interdit. Nous devrons pourtant atteindre également cet objectif car nous ne pourrons pas éternellement conserver plus de 35 000 communes aux attributions pleines et entières. Exercer un mandat d’élu local dans des milliers de communes dépourvues de moyens est aujourd’hui un véritable apostolat. La liberté de transférer des pouvoirs et des compétences – y compris en matière fiscale – est la condition des évolutions nécessaires : elle seule permettra d’apaiser bien des inquiétudes.

Je le répète : je me suis exprimé à titre personnel. Je reconnais que l’adoption d’un scrutin mixte permettra de résoudre de nombreuses difficultés, mais je tiens à rappeler que le mode de scrutin que le comité avait proposé permettait également de les résoudre. C’est un problème de choix politique : je n’ai pas compétence pour l’exprimer devant vous aujourd’hui.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous remercie, monsieur le Premier ministre.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES

La Commission procède à l’examen des articles du projet de loi au cours de ses deux séances du mercredi 12 mai 2010.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Avant que nous en venions à l’examen des amendements, M. Derosier m’a demandé à intervenir.

M. Bernard Derosier. L’opposition est certes habituée aux mauvais coups du Gouvernement mais nous sommes sidérés de découvrir à l’ouverture de cette réunion, deux amendements du Gouvernement déterminant le mode de scrutin pour l’élection des futurs conseillers territoriaux et les modalités de cette élection – même si une dépêche de l’AFP a fait état de la demande du président du Sénat concernant ce volet de la réforme ! Je vous demande donc, monsieur le président, une suspension de séance d’une heure afin d’étudier ces amendements.

Le Gouvernement a déposé quatre projets de loi autour de la réforme des collectivités territoriales, dont l’un relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, lequel n’est pas en discussion aujourd’hui. Or, pour un motif que j’ignore, voilà qu’apparaissent deux amendements concernant le scrutin, plaqués sur un autre projet. Il y a de quoi être ému ! Et si, chers collègues de la majorité, vous étiez au courant de ces amendements, je vous demande de me le dire honnêtement…

M. François Sauvadet. Ces amendements, que nous découvrons, appellent quelques réflexions. Le groupe Nouveau Centre a toujours soutenu l’idée d’une réforme des conseils généraux et des conseils régionaux, visant à clarifier leurs compétences respectives, dont nous déplorons tous l’enchevêtrement, pour faciliter et coordonner leurs interventions.

À l’origine, quatre projets avaient été prévus, selon une chronologie qui avait d’ailleurs fait débat. Nous-mêmes avions souhaité qu’on remette un peu de cohérence dans cet ensemble, de façon que nos concitoyens et les élus locaux y voient plus clair. Les élus locaux, mais aussi les associations, le mouvement sportif, se sont beaucoup interrogés sur la nouvelle organisation territoriale ainsi que sur les futures compétences de chaque échelon, se demandant notamment si les collectivités pourraient continuer d’assurer certaines de leurs missions au plus près de nos concitoyens.

Lors de l’examen au Sénat du projet de loi créant le mandat de conseiller territorial, que nous examinons aujourd’hui, nos homologues avaient souhaité obtenir des garanties. Tout d’abord, sur la juste représentation des territoires car la diminution de moitié du nombre total de conseillers généraux et régionaux, conjuguée au rééquilibrage démographique qui s’impose, aboutissait à une compression telle que des zones rurales entières risquaient de n’avoir plus qu’une représentation indigente. Si une juste représentation ne devait pas être assurée, cela serait pour nous inacceptable – je pèse mes mots. Nous demandons sur ce point des garanties précises.

Nous avions également demandé au Sénat l’introduction d’une dose de proportionnelle, seule à même de garantir à la fois la parité et la représentation pluraliste des différents courants de pensée, deux principes auxquels nous sommes très attachés. Cette représentation pluraliste n’est aujourd’hui garantie que lors des élections régionales. Nous étions favorables pour l’avenir à un système mixte incluant une dose de scrutin proportionnel, et la rédaction du Sénat nous donnait satisfaction sur la parité comme sur la représentation des territoires ruraux. Hélas, cet article premier A, qui avait fait l’objet d’un accord, est aujourd’hui balayé d’un revers de main. Ce n’est pas acceptable.

Voilà ce que je souhaitais dire en préalable à l’examen d’une réforme des collectivités, à laquelle, je le réaffirme, notre groupe est attaché car il faut donner plus de cohérence et de lisibilité à leur action.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous propose, de manière tout à fait exceptionnelle, de suspendre la séance jusqu’à 10 heures 30.

M. Bernard Derosier. J’ai demandé une heure. Il faut tout de même que nous ayons le temps de lire les amendements du Gouvernement !

La séance, suspendue à 10 heures 18, est reprise à 10 heures 30.

M. Dominique Perben, rapporteur. Je souhaite vous présenter d’abord de manière synthétique, la teneur de mes amendements, autres que rédactionnels.

En ce qui concerne la composition des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), je vous propose de maintenir la disposition approuvée par le Sénat permettant des solutions à l’amiable entre communes, mais je présente un amendement pour mieux encadrer la composition des bureaux des EPCI en plafonnant le nombre de vice-présidences.

D’autres amendements renforcent, par rapport aux dispositions votées par le Sénat, les compétences des métropoles, en particulier celles qui leur seront transférées de droit depuis les régions et les départements, et élargissent les compétences qui pourront être transférées par convention entre ces trois types de collectivités. Je ne vous propose pas d’aller plus loin que ce que propose le Sénat en matière d’intégration des compétences des communes dans celles des métropoles – sauf pour les aspects financiers et fiscaux, nous y reviendrons.

Pour ce qui est de la création de communes nouvelles, possibilité nouvellement offerte, je vous propose de faciliter la procédure en ouvrant le dispositif que le Sénat avait verrouillé. Il faut que les communes souhaitant s’engager dans une telle démarche puissent le faire aisément et y soient même incitées sur le plan financier.

Je vous propose encore d’harmoniser les procédures prévues pour les demandes de modification des cartes départementales et régionales – fusion de régions ou de départements, changement de la composition de certaines régions par ajout ou retrait de départements… Le dispositif doit être plus cohérent et plus facilement utilisable – si tant est qu’il y ait des volontaires pour y recourir.

Je vous invite aussi à profiter de ce texte pour supprimer les communautés d’agglomération nouvelles (CAN), catégorie d’intercommunalités à fiscalité propre demeurée vide.

Je vous propose de renforcer le rôle de la commission départementale de la coopération intercommunale. La révision des cartes se fera essentiellement par dialogue entre le préfet et cette commission. Il me semble important, dans un souci d’efficacité et d’équilibre, que le préfet puisse se concerter avec cette commission, avant même de saisir les maires et les présidents des EPCI. Je propose de même que lorsque le préfet ne suit pas les éléments contenus dans le schéma départemental proposé, il soit néanmoins tenu de respecter certains critères, énumérés dans la loi.

Je vous propose également de limiter le droit de veto des communes à la rationalisation de la carte intercommunale – nous y reviendrons lors de l’examen des articles 29 et 30 – et de faciliter les transferts de nouvelles compétences communales aux structures intercommunales – nous y reviendrons à l’article 32.

Enfin, point très important, nous avons souhaité donner un caractère normatif à l’article 35, qui n’en avait pas dans la version du Sénat. Ignorant à quel horizon nous pourrons être éventuellement saisis d’une révision générale des compétences, il m’est apparu nécessaire, et le Gouvernement partage ce point de vue, de fixer d’ores et déjà quelques règles générales clarifiant l’exercice de leurs compétences respectives par les régions, les départements, les structures intercommunales et les communes. Ces règles dessineraient également ce que pourrait devenir l’actuelle clause de compétence générale, une fois celle-ci transformée pour les départements et les régions – il existe clairement sur ce point une volonté d’ouverture. Elles mettraient, en outre, un terme aux redondances et aux financements croisés excessifs, tout en prévoyant une dérogation pour les communes de moins de 3 500 habitants, qui ont souvent du mal à financer leurs projets. Ces dispositions, raisonnables, praticables, pourraient être mises en œuvre à compter de janvier 2012.

M. Bernard Derosier. Dix minutes de suspension pour étudier deux amendements qui modifient radicalement le projet de loi initial et bouleverseraient le paysage institutionnel local, c’était bien peu.

Je le dis d’emblée pour n’y plus revenir, le groupe socialiste est opposé à ce projet de loi. Cela ne signifie pas, contrairement à ce qu’a dit M. Hortefeux lors de son bref passage devant notre commission la semaine dernière, que les socialistes seraient hostiles à toute réforme des collectivités. Bien au contraire, nous réclamions une nouvelle avancée de la décentralisation, au moyen d’une clarification des compétences. Vingt-huit ans après la grande réforme de 1982, à laquelle, il faut le rappeler, la droite s’est opposée, comme elle s’est opposée au texte sur la coopération intercommunale, il était temps de lancer une vaste réflexion et le Gouvernement se serait grandi à le faire. Mais était-ce possible avec la volonté sans cesse réitérée du Président de la République de « réformer » à tout prix et toute vitesse, sans aucun souci de la suite donnée aux annonces et quelles que soient les conséquences ? Le texte qui nous est présenté aujourd’hui, aggravé par les deux amendements de ce matin, est inacceptable.

Le rapporteur est un homme de dialogue, qui souhaite sincèrement améliorer le texte, autant que celui-ci puisse l’être. Bien que nous désapprouvions ce texte, nous proposerons nous aussi des amendements tendant à l’améliorer.

La Commission en vient à l’examen des articles du projet de loi.

Avant le titre premier

La Commission est saisie de l’amendement CL 121 de M. Bernard Derosier.

M. Michel Vauzelle. Il s’agit de réaffirmer le rôle clé de la région dans les domaines stratégiques de l’aménagement du territoire et du développement économique. La région, chacun s’accorde à le reconnaître, est l’échelon pertinent pour garantir la proximité des interventions. Ainsi l’enclavement de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, nettement perçu de ses chefs d’entreprise, de ses habitants et de ses élus locaux, l’est-il beaucoup moins à Paris ou à Bruxelles ! La région est aussi l’échelon à même de garantir l’exercice de la démocratie de proximité.

Quel rôle pourraient jouer les régions en matière d’aménagement du territoire si elles étaient dépossédées de leurs compétences en matière de développement économique au profit des métropoles ? L’aménagement du territoire à la française permet aux conseillers régionaux et aux présidents de régions de discuter avec l’État dans le cadre des contrats de plan, après avoir consulté les maires, les présidents de conseils généraux, les chefs d’entreprise, les universités, les associations… La région demeurera un échelon pertinent à condition que ce rôle, loin de lui être arraché au profit de nouvelles collectivités illisibles ou dilué au point de brouiller toute action, soit clairement réaffirmé. S’il en allait autrement, outre que cela porterait atteinte à l’article 72 de la Constitution, toutes les intentions proclamées du Gouvernement seraient démenties

M. le rapporteur. Avis défavorable. La question des compétences sera traitée à l’article 35.

La Commission rejette l’amendement CL 121.

TITRE PREMIER

RÉNOVATION DE L’EXERCICE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE

Chapitre Ier

Conseillers territoriaux

Avant l’article 1er A

La Commission est saisie de l’amendement CL 152 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Roman. Lorsque nous avons modifié la Constitution, nous considérions que la République était décentralisée. Il est important de redire avant l’article premier que les collectivités territoriales doivent assurer des services publics collectifs décentralisés, la solidarité entre les personnes, la péréquation entre les territoires et l’exercice de la démocratie locale – toutes choses qui devraient aller de soi mais semblent avoir disparu de plusieurs articles du présent texte.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’essentiel de cet amendement se trouve dans la Constitution, il n’est pas nécessaire de la répéter.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL 153 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Nous voici déjà au cœur du débat, sur un sujet marqué par des divergences profondes. Le Gouvernement, qui n’a pas eu le courage de supprimer un niveau d’administration territoriale, a trouvé l’astuce de faire siéger les élus à la fois dans les assemblées régionale et départementale. Il eût été plus clair de supprimer un échelon. Pour notre part, nous pensons que les élus ne doivent pas être les mêmes dans l’assemblée régionale – qui vient d’être élue dans les conditions que l’on sait, d’où l’embarras de la majorité – et l’assemblée départementale.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il est déjà des cas où les mêmes élus siègent dans deux assemblées, comme à Paris par exemple, ou en Nouvelle-Calédonie pour l’outre-mer. Cela ne pose aucune difficulté particulière.

M. Michel Vauzelle. Paris n’est pas une région !

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 154 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Le système que vous proposez remet en cause la parité, ce qui est inacceptable. Il est aussi en contradiction avec le principe constitutionnel selon lequel les élus administrent librement la collectivité pour laquelle ils sont élus. Suivre les affaires de deux collectivités sera mission impossible, sans même parler de siéger dans toutes les instances où la loi le prévoit, ce qui est déjà difficile aujourd’hui lorsqu’on ne représente qu’une collectivité. Montrez-vous raisonnables !

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 156 du même auteur.

M. Olivier Dussopt. Cet amendement est la suite logique de la proposition de loi du groupe socialiste sur le droit de vote des étrangers aux élections locales. La réforme des territoires est l’occasion de produire un rapport sérieux sur le sujet.

M. le rapporteur. Cette proposition de loi a été rejetée il y a quelques semaines à peine. Avis défavorable.

M. Bernard Roman.  Le Président de la République en avait pourtant parlé.

La Commission rejette l’amendement.

Article 1er A

Principes du mode de scrutin pour l’élection du conseiller territorial

En séance publique, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement et de la commission des Lois, un amendement portant article additionnel, présenté par M. Nicolas About et les sénateurs membres du groupe Union centriste, ayant pour objet de préciser les principes que devra respecter le mode d’élection des futurs conseillers territoriaux.

Cet article additionnel dispose tout d’abord que la présente loi crée le mandat de conseiller territorial. Il prévoit ensuite que le mode d’élection du conseiller territorial « assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l’expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité ».

M. Nicolas About a expliqué devant le Sénat qu’il souhaitait, par cet amendement, « affirmer dès maintenant le caractère mixte du futur scrutin. Ainsi, nous tenons à ce que soit inscrite dans ce texte l’existence d’une part substantielle de proportionnelle. […] il ne s’agit pas de préjuger des modalités d’élection, mais d’en fixer les grands principes, sans lesquels le groupe Union centriste ne peut se prononcer sur la création du conseiller territorial. » (51)

Votre commission a adopté un amendement présenté par le Gouvernement et prévoyant que le mode d’élection des conseillers territoriaux sera le scrutin uninominal majoritaire à deux tours, selon les règles électorales s’appliquant à l’élection des actuels conseillers généraux. Cet amendement prévoit également que ces conseillers territoriaux seront renouvelés intégralement tous les six ans.

*

* *

La Commission est saisie des amendements de suppression CL 272 de M. Gérard Charasse et CL 306 de M. Patrick Braouezec.

Mme Sylvia Pinel. Nous sommes opposés à la création du conseiller territorial. Le système n’apporte aucune garantie en matière de démocratie de proximité, de parité, de respect du pluralisme, de représentation des territoires, de répartition et de clarification des compétences ni enfin d’aménagement cohérent et solidaire du territoire.

M. Michel Vaxès. Nous nous opposons également à la création des conseillers territoriaux, ainsi qu’au mode d’élection prévu. On institutionnalise le cumul des mandats puisque, ni le département ni la région ne devant, selon vous, voir leurs compétences réduites, le conseiller territorial devra les exercer toutes. Il est déjà difficile aujourd’hui pour un conseiller général titulaire d’un autre mandat d’assumer pleinement ses responsabilités, cela deviendra complètement impossible.

M. le rapporteur. La création du conseiller territorial est un des éléments les plus importants de la réforme, qui permettra une bonne articulation entre les régions et les départements grâce à la mutualisation des moyens et la coordination des actions. Avis défavorable.

M. François Sauvadet. L’exposé sommaire de l’amendement CL 272 évoque un « gage » donné aux sénateurs de centre-droit. Mais pourquoi qualifier de gage une garantie qui devrait emporter le consensus ? La rédaction initiale de cet article particulièrement important apportait des garanties de représentation territoriale et de parité, alors que je ne vois pas bien comment assurer la parité avec un scrutin uninominal à deux tours. Je m’interroge d’ailleurs sur l’incohérence du groupe socialiste qui veut supprimer la mention de principes qui devraient nous rassembler.

M. Patrick Roy. Nous sommes vent debout contre ce texte qui porte un nouveau coup à la démocratie en empêchant la proximité des élus, indispensable à la démocratie – dire le contraire alors que la loi va leur imposer de cumuler deux mandats, c’est se moquer du monde. À cela s’ajoute la régression de la parité.

M. Bernard Derosier. Je retourne son compliment à M Sauvadet : il aurait été plus cohérent en s’abstenant de sa dernière intervention après avoir exposé dans son propos liminaire toutes les réserves qu’il formule sur ce texte.

M. Bruno Le Roux. Je signale pour ma part à M. Sauvadet que le groupe socialiste n’a pas signé cet amendement de suppression, mais seulement quelques députés. En effet, et bien que l’ensemble de cet article qui a fait l’objet d’un marchandage au Sénat – le vote du texte en contrepartie d’un gage sur le mode de scrutin – ne nous convienne pas, l’affirmation de la diversité et de la parité constituait pour nous un engagement d’une certaine force. Or, le Gouvernement revient sur cet engagement. La méthode est détestable, et sur le fond, le Gouvernement contredit tous les arguments qu’il avait donnés aux sénateurs. Il nous semble donc préférable de ne pas fixer le mode de scrutin dans ce texte, afin que la consultation puisse être menée à terme. Si le Gouvernement voulait aller plus vite, nous nous opposerions à sa proposition qui met à mal la parité et la diversité des territoires.

M. Maurice Leroy. Pourquoi parler de « marchandage » ? Cet article est issu d’un accord politique au Sénat.

Le groupe Nouveau Centre ne souscrit pas aux amendements de suppression mais sera peut-être amené à les voter si le Gouvernement ne retire pas ses propres amendements relatifs au mode de scrutin, qui mettent à mal la parité et la ruralité. C’est vraiment ne rien connaître aux territoires ruraux que de formuler de telles propositions, et j’appelle tous mes collègues, de toutes les sensibilités, à les repousser. Le Président de la République et le Premier ministre s’étaient dits ouverts au dialogue, mais la question du mode de scrutin paraît maintenant cadenassée. Si cela ne devait pas changer, le Nouveau Centre en tirerait les conséquences alors même qu’il est favorable aux conseillers territoriaux.

Et pourquoi se braquer sur le passage de six mille à trois mille élus ? Transiger à 4 500 permettrait de régler la question, en diminuant le nombre d’élus de 25 %, tout en assurant la parité, la proportionnelle et la représentation des territoires ruraux.

M. François Bayrou. Le sujet est extrêmement important et je propose de soumettre à discussion commune tous les amendements qui vont venir, y compris ceux du Gouvernement.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous allons voter d’abord sur les amendements de suppression.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle examine l’amendement CL 669 du Gouvernement.

M. Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Le Gouvernement avait initialement opté pour un système mixte, 80 % des conseillers territoriaux devant être élus au scrutin majoritaire à un tour et le reste selon une répartition proportionnelle au plus fort reste, ce qui garantissait à la fois le maintien des cantons et la représentation des territoires, une part de parité grâce à la conservation de listes et enfin le pluralisme. Ce système a suscité de fortes réactions au motif que le tour unique pourrait permettre l’élection de candidats qui n’ont pas obtenu la majorité absolue des suffrages, fragiliser la constitution d’une majorité solide et faire cohabiter dans la même assemblée deux catégories d’élus. Le parti socialiste a donc procédé à un matraquage en règle, oubliant au passage qu’il n’y a pas non plus de majorité absolue lors des triangulaires – comme il y en a des dizaines pour chaque élection cantonale.

La discussion a donc été rouverte. Le Premier ministre a lancé une consultation des partis politiques. Après quinze jours, deux seulement avaient répondu, tous deux favorables au scrutin majoritaire à deux tours, ainsi que le sont aussi les sénateurs du groupe Rassemblement démocratique et social européen, qui ont voté un amendement en ce sens. C’est également ce que propose M. Charasse dans son amendement. Le P.C.F, hier, s’est déclaré en faveur de la proportionnelle intégrale.

M. Bernard Roman. Quels sont les deux partis politiques qui se sont déclarés favorables ?

M. le secrétaire d’État. Il s’agit de l’U.M.P., comme vous avez pu le voir, et du M.P.F.

L’amendement CL 669 propose donc un scrutin uninominal majoritaire à deux tours, à partir de 2014, sur la base de la carte cantonale actuelle. Ce système, connu et apprécié des Français, est utilisé aujourd’hui pour l’élection des députés et des conseillers généraux. Il permet la représentation des territoires au sein des futures assemblées départementales et régionales et leur garantit des majorités stables.

Je signale trois nouveautés. D’abord, il est mis fin au renouvellement par moitié des conseils généraux : les conseillers territoriaux seront renouvelés intégralement tous les six ans – une mesure assez consensuelle parmi les conseillers généraux. Ensuite, les dispositions tirant les conséquences de la création des conseillers territoriaux pour la rédaction de certains articles du code électoral et du code général des collectivités territoriales figureront dans le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale déposé au Sénat. Enfin, des dispositions visant à faciliter l’accès des femmes au mandat de conseiller territorial seront inscrites dans la proposition de loi de votre collègue Chantal Brunel, à laquelle le Gouvernement est favorable. Par ailleurs, les propositions formulées par Mme Zimmermann pourront également être prises en compte. Le Gouvernement est très ouvert sur la question.

M. le rapporteur. Avis favorable. Comme vous le savez, j’ai participé aux délibérations du comité Balladur. Nous avions proposé à l’époque le scrutin proportionnel d’arrondissement, mais aucune force politique ne l’a soutenu.

En ce qui me concerne, j’avais également réfléchi à une formule consistant à associer un scrutin uninominal à deux tours, pour les espaces ruraux, et un scrutin proportionnel, pour les espaces urbains. Toutefois, cette solution était délicate à mettre en œuvre du point de vue constitutionnel.

Par ailleurs, j’ai tenu depuis un an de nombreuses réunions publiques sur le terrain, dans plus de cinquante départements. J’y ai constaté, non sans surprise, l’attachement très profond des Français au scrutin uninominal à deux tours. Le monde rural ne comprendrait pas que l’on retienne un autre système, parce qu’il aurait le sentiment de ne plus avoir ses propres élus, la proportionnelle ayant pour effet de favoriser les représentants urbains. Il y a là un impératif de société essentiel, qui transcende largement les clivages politiques.

Néanmoins, si l’on adoptait ce mode de scrutin, il faudrait dans le même temps introduire des dispositifs tendant à renforcer la parité. Des propositions de loi en ce sens ont d’ailleurs été déposées par des personnalités politiques de droite comme de gauche.

M. Bernard Roman. Sur un sujet de cette nature – qui, de surcroît, est présenté comme une grande cause présidentielle –, le mode de scrutin serait arrêté par un amendement gouvernemental déposé le jour même de l’examen du texte par la commission saisie au fond : voilà qui est sans précédent dans l’histoire de la République !

Il faut respecter les parlementaires, monsieur le secrétaire d’État. Vous déclarez, dans l’exposé des motifs, que deux formations politiques se sont déclarées favorables à votre mode de scrutin, et nous apprenons qu’il s’agit de l’U.M.P. et du M.P.F. : vous nous prenez pour des imbéciles !

Si M. Bayrou a demandé que l’on examine en discussion commune les amendements CL 669 et CL 670, c’est parce que le second décline les conditions d’application du premier. Au final, qu’observe-t-on ? Une remise en cause de la parité, avec un recul par rapport à l’existant, dans la mesure où vous remplacez les deux modes de scrutin par un seul, le moins respectueux du principe de parité.

Certes, vous déclarez dans l’exposé des motifs que ce recul sera compensé par l’adoption de la proposition de loi de Mme Brunel. Mais, hier soir, l’U.M.P., comme un seul homme – fort heureusement, il y eut une femme pour sauver l’honneur ! –, a voté contre la proposition de loi de M. Le Roux, pourtant presque identique à celle de Mme Brunel. Vos actes vont à l’encontre de vos discours, comme du principe constitutionnel d’égal accès des hommes et des femmes aux fonctions politiques !

Un autre principe constitutionnel, c’est l’égalité devant le suffrage. Mais l’amendement CL 670 prévoit qu’aucun conseil général ne peut compter moins de quinze conseillers territoriaux et aucun conseil régional plus de trois cents. Au nom de quoi ? Avec la combinaison de ces deux normes, on risque d’aboutir à de graves inégalités : certains membres d’un conseil régional représenteront 80 000 habitants et d’autres 20 000. On peut admettre des inégalités d’une région à l’autre, mais non au sein d’une même région.

M. Bruno Le Roux. Monsieur le secrétaire d’État, il fut un temps où vous pensiez que le scrutin uninominal à un tour favoriserait vos intérêts ; vous avez donc élaboré un texte visant à introduire ce mode de scrutin pour l’élection des conseillers territoriaux, bien qu’il soit contraire aux traditions électorales de notre pays. Puis vous avez compris qu’il risquait de ne plus servir vos intérêts, et vous y avez renoncé avant même que le moindre texte nous soit présenté.

Reste que la création du conseiller territorial entraîne la suppression des conseillers généraux et des conseillers régionaux, élus selon deux modes de scrutin différents. Vous avez décidé de conserver le pire des deux.

Faisons une rapide comparaison entre eux du point de vue des quatre grandes exigences que sont la stabilité, la parité, la diversité et la proximité.

Le mode de scrutin utilisé pour les élections régionales permet d’atteindre trois de ces objectifs : la stabilité des majorités, la représentation de la diversité et la parité entre les hommes et les femmes. Le seul qui fasse problème, c’est la proximité ; toutefois, cette difficulté aurait pu être aisément réglée, par un scrutin d’arrondissement ou par l’institution de sections départementales ou d’arrondissement.

Le mode de scrutin retenu ne remplit qu’un seul de ces impératifs : la proximité ; la stabilité n’est pas automatique et les objectifs de diversité et de parité ne sont certainement pas atteints.

En outre, en retenant le scrutin utilisé actuellement pour les conseils régionaux, on aurait évité un redécoupage électoral, alors que votre choix rendra celui-ci obligatoire, avec les suspicions que cela implique.

Enfin, le mode de scrutin retenu suscitera, à l’échelle nationale, les plus gros écarts, en termes de représentativité, entre les cantons. D’après mes calculs, l’écart sera par exemple de 1 à 5 entre mon département et le Territoire de Belfort.

Alors, pourquoi avoir fait ce choix ?

M. Maurice Leroy. La position du rapporteur pourrait se défendre si l’amendement CL 670 n’existait pas. Mais ces deux amendements ne peuvent être traités séparément.

Sur le fond, personne ne nous a jamais expliqué pourquoi, au-delà de l’argument d’autorité, il serait inconstitutionnel d’élire les conseillers territoriaux au scrutin uninominal dans les territoires ruraux, et au scrutin proportionnel dans les territoires urbains. Les sénateurs sont bien élus pour partie au scrutin proportionnel et pour partie au scrutin uninominal !

Votre système ne peut fonctionner. Nous avons actuellement 6 000 conseillers généraux et régionaux. Vous décidez, de façon arbitraire, de diviser ce nombre par deux et de faire élire 3 000 conseillers territoriaux, ce qui pose inévitablement des problèmes de représentation des territoires. Vous vous sentez donc obligés de préciser qu’il y aura au minimum quinze conseillers territoriaux par département. Mais il est bien évident que dans les territoires ruraux, ou dans les zones de montagne, cette base posera quand même problème : c’est une question de bon sens !

En outre, il ne me paraît pas bon, pour le fonctionnement de notre démocratie, de dénoncer le nombre trop élevé des élus locaux, comme si là était la principale difficulté de la France. C’est un argument populiste.

Le problème, ce n’est pas le nombre des élus – qui est plutôt une chance, en termes de représentation des territoires ruraux –, mais la mauvaise répartition des compétences entre les collectivités territoriales. C’est pourquoi le Nouveau Centre soutient la création des conseillers territoriaux.

En revanche, ce qui nous conduit à voter contre cet amendement, c’est son exposé des motifs même. Le troisième paragraphe est particulièrement savoureux : « le maintien des cantons et la représentation des territoires étaient ainsi assurés » ; l’utilisation de l’imparfait permet de déduire qu’elle ne l’est plus !

Quant à la parité, même au Sénat, il y a plus de femmes qu’à l’Assemblée nationale, parce qu’il y a une représentation proportionnelle !

J’appelle l’attention de tous sur le problème de la représentation des territoires ruraux. Il y aura une majorité au final, on sait comment ça se terminera, mais, en ce qui me concerne, je prends date dès maintenant : on se rappellera qui a dit quoi.

M. François Bayrou. Il est vraiment choquant de découvrir, en séance, des amendements du Gouvernement qui rompent totalement avec les précédents discours – et qui sont, de surcroît, justifiés de bien curieuse manière.

L’exposé des motifs de l’amendement CL 669 fait allusion à un projet de mode de scrutin qui n’a jamais été examiné par le Parlement. Ce qui a été adopté par le Sénat, c’est l’énoncé d’un principe affirmant qu’il existe deux sources de légitimité : la représentation territoriale – nous savons tous qu’il existe des unités culturelles qui ont besoin d’une représentation spécifique –, et l’expression du pluralisme politique et la représentation démographique suivant un scrutin proportionnel. Le système mixte que vous évoquez procédait de réflexions internes ; il n’a nullement force d’exposé des motifs !

Par ailleurs, l’adoption de ce principe ne découle pas, comme cela a été dit, d’un accord avec les sénateurs du centre-droit, mais d’un vote de l’ensemble du Sénat.

Toutefois, là n’est pas l’essentiel. L’essentiel, c’est que votre texte est anticonstitutionnel ; s’il y a une cohérence dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il sera sanctionné. Je voudrais rappeler, à l’instar de Bruno Le Roux, mais avec quelques variantes, qu’il existe plusieurs principes régissant les modes de scrutin, qui sont inscrits dans la Constitution – et il ne s’agit ni de la stabilité, qui n’est qu’une préférence, ni de la proximité, qui n’est pas évoquée explicitement.

Le premier de ces principes, c’est la parité. L’article 1er de la Constitution dispose que la loi favorise, non l’égalité des chances, mais « l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Le moins que l’on puisse dire, c’est que le texte qui nous est soumis ne le favorise pas !

Le second principe est énoncé à l’article 4, alinéa 3 : « La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». Là encore, le moins que l’on puisse dire, c’est que le texte qui nous est soumis ne les garantit pas – bien au contraire, puisque le scrutin majoritaire devient la règle pour l’élection de tous les conseillers territoriaux !

Le troisième principe, le plus important, est l’égalité des citoyens devant le suffrage, il est énoncé aux articles 1er et 3. Démonstration a été faite que l’amendement CL 670 ne la garantit pas ; en particulier, les opinions minoritaires doivent avoir le droit à une certaine représentation.

Voilà donc un extraordinaire recul – je précise que j’ai été l’un des premiers à défendre la création du conseiller territorial, il y a dix ans, afin de favoriser le rapprochement de la réflexion stratégique des départements et des régions. Dans mes propositions, les deux tiers des élus concernés étaient élus au scrutin majoritaire et un tiers au scrutin proportionnel. Le pluralisme et la parité étaient donc garantis pour au moins un tiers de ces deux assemblées. Or, ce matin, nous découvrons que vous décidez de renoncer à ce qui était déjà insuffisant pour en revenir à un scrutin dont les défauts étaient depuis longtemps apparus aux yeux du législateur et du constituant.

Nous vivons un moment bien triste. J’espère qu’il y aura un combat politique, et une censure du Conseil constitutionnel si ce texte de régression est adopté.

M. Michel Piron. La création du conseiller territorial fait le pari d’une meilleure articulation entre les assemblées départementale et régionale et de la capacité de synthèse d’élus qui, dès lors qu’ils auront traité un sujet dans une assemblée, n’auront plus à l’aborder dans l’autre. Bref, le pari d’une meilleure cohésion territoriale.

En ce qui concerne le mode de scrutin, je ne cacherai pas que certains des arguments utilisés me laissent perplexe. Ainsi, s’agissant de l’objectif de stabilité, je ne pense pas qu’un mode de scrutin ait pour vocation de maintenir ad vitam aeternam les mêmes élus aux mêmes postes ! La question de la stabilité gagnerait à être posée en d’autres termes.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je pense que notre collègue voulait parler de la stabilité de la gouvernance.

M. Michel Piron. L’un des avantages majeurs du scrutin uninominal, c’est sa lisibilité : si nos concitoyens y sont si profondément attachés, c’est tout simplement parce qu’ils le comprennent.

S’agissant de la parité, je voudrais rappeler que le suffrage est d’abord universel. Les députés sont les représentants aussi bien des femmes que des hommes – et réciproquement. C’est un principe fondamental.

Par ailleurs, depuis quand le scrutin uninominal interdit-il l’égal accès des femmes et des hommes à la candidature ?

M. Bernard Roman. Il ne s’agit pas de l’accès à la candidature, mais de l’accès aux fonctions électives !

M. Michel Piron. Le résultat dépendra de l’issue du scrutin, mais l’égal accès de des hommes et des femmes peut être garanti par plusieurs modes de scrutin, dont le scrutin uninominal, qui permet à tout individu de se présenter aux élections.

On a réfléchi à d’autres formules : introduire 20 % de proportionnelle, associer une représentation des territoires ruraux par un scrutin uninominal à une représentation des territoires urbains par un scrutin de liste. Soyons clairs : aucun système n’est parfait, et celui-ci me paraît tout à fait raisonnable.

Il reste une dernière question, qui ne manquera pas de faire débat : celle du nombre de candidats autorisés à se maintenir au deuxième tour. Sur ce sujet, le paradoxe de Condorcet pourrait nous éclairer, en favorisant l’élection avec plus de 50 % des voix de celui qui reste, puisque, au premier tour, on choisit le candidat dont on est le plus proche, et, au second, celui dont on est le moins éloigné.

M. Claude Bodin. Comme M. le secrétaire d’État l’a rappelé, la dernière phrase de l’exposé des motifs de l’amendement CL 669 précise que « des dispositions permettant de faciliter l’accès des femmes au mandat de conseiller territorial devront par ailleurs être adoptées dans le cadre de l’examen d’une proposition de loi déposée par Mme Chantal Brunel, député : le Gouvernement s’est d’ores et déjà déclaré favorable à son adoption ».

Pourriez-vous nous donner les principales dispositions de cette proposition de loi ?

M. Bernard Roman. C’est vraiment le monde à l’envers !

M. Michel Vaxès. Je suis surpris, monsieur le rapporteur, que vous ayez affirmé qu’aucune force politique n’était favorable à la proposition initiale d’un scrutin proportionnel.

M. Dominique Perben. D’arrondissement avec prime !

M. Michel Vaxès. Une telle proposition peut être discutée. Quoi qu’il en soit, vous savez bien que le groupe GDR est attaché au scrutin proportionnel de liste.

La discussion de ce matin confirme la validité de notre position, le scrutin proportionnel garantissant le pluralisme et la parité. Quant à la gouvernance, les élections municipales et les élections régionales montrent que le scrutin proportionnel permet de l’assurer à ces deux échelons et le permettrait également, pourquoi pas, à l’échelon national, pour l’élection des députés.

Quant à la représentation des territoires, elle peut être prise en considération dans le cadre des circonscriptions électorales.

Le scrutin proportionnel permet donc de couvrir l’ensemble des sujets de préoccupation évoqués ce matin : pourquoi, dans ces conditions, n’est-il pas retenu ?

M. François de Rugy. Les Verts dénoncent le mode de scrutin introduit à la sauvette par le Gouvernement au moyen de l’amendement CL 669 parce qu’il constitue un double recul, par rapport à l’existant et par rapport au texte d’origine et au texte adopté par le Sénat.

Chacun connaît les effets du scrutin uninominal à deux tours : dans un même mouvement, vous éradiquerez et la parité et la pluralité politique. Quant à la légitimité des élus, elle risque d’être affaiblie puisqu’ils pourront fort bien n’avoir obtenu au premier tour que 20 ou 25 % des voix avant de devenir majoritaires au second tour.

Pour assurer la juste représentation des opinions et dégager des majorités, il suffit de reprendre le mode de scrutin adopté pour les élections municipales et pour les élections régionales. Les Français y sont du reste très attachés, connaissant parfaitement son mode de fonctionnement. Il a de plus l’avantage d’être transparent : chacun sait que la tête de liste deviendra président de l’exécutif, alors que le mode de scrutin uninominal, qui est celui des cantonales, ne permet pas de garantir une telle transparence.

Si vous souhaitiez avoir une position de repli, rien ne vous empêchait de recourir au mode de scrutin mixte, comme il se pratique en Allemagne.

M. François Sauvadet. Je m’étonne de la position adoptée par le rapporteur, notamment pour des raisons de procédure : c’est en effet la première fois que je vois arriver, en cours de discussion, un amendement gouvernemental renvoyant à une proposition de loi en devenir. Le groupe Nouveau Centre juge de toute façon l’amendement du Gouvernement inacceptable. On ne saurait passer à la trappe les débats du Sénat, auxquels les centristes ont participé non pas en vue de réussir quelque « marchandage », mais de trouver des voies d’accord. Le point d’équilibre auquel nous étions parvenus concernait la proportionnelle, l’article 1er A précisant que « la présente loi crée le mandat de conseiller territorial. Le mode d’élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l’expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité ».

Or, cet équilibre est rompu par l’amendement du Gouvernement. S’agissant de la parité, inscrite dans la Constitution, il représente un recul considérable puisque nous passons d’un mode de scrutin qui garantit la parité et l’expression des courants de pensée à un autre qui ne les garantit plus. Lors de la révision constitutionnelle, un débat en commission des lois nous avait permis de rappeler la nécessité de garantir le pluralisme dans la Constitution, ce qui implique une dose de proportionnelle, dont la nature peut faire l’objet d’une discussion – application à des circonscriptions ou dans un cadre départemental, aux zones urbaines ou non.

Par ailleurs, le fait que seuls 3 000 conseillers territoriaux sont prévus en remplacement des 4 019 conseillers généraux et 1 880 conseillers régionaux affectera de manière particulière les zones rurales, qui se sentiront victimes d’une double peine : s’il est vrai qu’elles sont aujourd’hui surreprésentées, il n’en reste pas moins qu’à la réduction du nombre des élus territoriaux, s’ajouteront, pour elles, les conséquences du rééquilibrage démographique, qui conduira à diminuer encore ce nombre dans les zones rurales, ce qui est inacceptable, là encore, pour le groupe Nouveau Centre. Le rééquilibrage démographique ne saurait se faire aux dépens de la variété des territoires ruraux d’un grand pays comme la France, territoires qui, dans le cadre d’une réforme que nous soutenons par ailleurs, ne seraient plus représentés alors que, par la conception même du conseiller territorial, un seul représentant assumera désormais les compétences du conseiller général et celles du conseiller régional.

Nous nous ferons les interprètes du monde rural. Si le Gouvernement ne revoyait pas sa copie et si, en maintenant ses propositions, il rendait inacceptable le texte, que nous soutenons par ailleurs, nous en tirerions toutes les conséquences.

M. Bernard Derosier. M. Piron a défendu la logique du conseiller unique siégeant dans deux assemblées : pourquoi, dans ces conditions, ne pas aller plus loin en instaurant un seul élu qui s’occuperait de tout, des affaires municipales au vote de la loi en passant par le mandat régional ? Pourquoi du reste avoir des élus ? Une seule personne pourrait suffire ! Ceux qui défendent la logique du conseiller territorial unique sont des adversaires de la démocratie locale.

De plus, quel député U.M.P. aura le courage de prétendre qu’il savait ce matin, en arrivant à l’Assemblée, que le Gouvernement déposerait l’amendement CL 669 ? Aucun ! C’est dire le peu de considération dont l’ensemble des députés fait l’objet de la part du Gouvernement.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Cela indique surtout que la majorité ne bénéficie d’aucun favoritisme.

M. Bernard Derosier. Je trouverais normal que le Gouvernement, y compris à travers ses commissaires, entretienne des relations d’une nature différente avec les députés. Nous ne saurions accepter cette marque de mépris du Gouvernement en nous inscrivant dans cette démarche qui contredit deux projets de loi adoptés en conseil des ministres et déposés au Sénat, le projet de loi organique relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale, et le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

Nous sommes en commission des lois, monsieur le président : ne pensez-vous pas que la représentation nationale a droit, au moins, à l’information ? Or, cet amendement nous frustre d’un débat sur ces deux projets de loi ! Monsieur le secrétaire d’État, quelle logique a présidé à la présentation par le Gouvernement d’un projet de loi initial prévoyant un scrutin uninominal à un seul tour ? Faites preuve d’honnêteté politique en reconnaissant qu’il s’agissait ni plus ni moins d’éliminer la gauche des collectivités territoriales où elle est majoritaire !

Par ailleurs, que vont devenir ces deux projets de loi actuellement déposés sur le bureau du Sénat ? Le Gouvernement les retirera-t-il ? Dans ces conditions, à quoi aura servi le travail parlementaire ?

Comme je ne souhaite pas la division de la majorité, je vous conseille de retirer, avec cet amendement, tout le projet de loi !

M. Olivier Dussopt. Nos collègues Sauvadet et Le Roux ont apporté des arguments qui, en se complétant, s’opposent, à la fois, à l’amendement CL 669 et à l’instauration des conseillers territoriaux eux-mêmes. Créer un élu à deux têtes est une véritable aberration.

Que restera-t-il d’ailleurs du texte initial, voire de l’ambition initiale, proclamée par le Gouvernement ? Cet amendement revient sur les engagements du Gouvernement devant les sénateurs. D’autres amendements reviennent, pour leur part, sur des dispositions relatives aux communes nouvelles. Le texte se trouve ainsi vidé d’une partie de sa substance.

Des amendements du rapporteur, quant à eux, qui visent à rendre l’article 35 normatif, avouent à demi qu’aucun autre texte ne viendra déterminer le partage des compétences : il s’agit donc de votre part d’un constat d’échec. Vous reconnaissez dès l’examen du présent projet de loi être entrés dans une impasse.

Enfin, l’amendement CL 669, en vue d’éviter au texte la censure du Conseil constitutionnel, renvoie à une proposition de loi Brunel, relative à la parité, proposition de loi qui n’a pas été déposée et qui est, de plus, qualifiée d’usine à gaz par les spécialistes de la parité. De toute façon, lorsqu’on voit le sort que le Gouvernement réserve aux engagements qu’il a pris, notamment devant les sénateurs, n’est-on pas en droit de s’interroger sur celui qu’il réservera à cette proposition de loi lorsqu’elle sera examinée ? Elle risque, demain, de passer à la trappe, comme les autres engagements du Gouvernement !

M. Michel Vauzelle. La question du nombre des élus est du même ordre que celle du malaise moral qui touche, dans les zones rurales et les quartiers difficiles, les plus faibles de nos concitoyens, notamment les personnes âgées. Ce malaise est consécutif à la révision des politiques publiques, qui a conduit à une réduction de la proximité et, partant, à une déshumanisation, via le remplacement des personnels par des bornes automatiques ou des répondeurs téléphoniques.

Nous retrouvons la même philosophie avec la réduction du nombre des élus de proximité, alors que ces derniers sont des personnes accessibles, au hasard d’une rencontre dans une rue. Supprimer, pour des raisons financières, la moitié de ces élus, c’est faire bon marché de la démocratie ! La ruralité a besoin d’élus de proximité garantissant une démocratie plus humaine.

Quant à la parité, le scrutin de liste est ce qu’on peut faire de mieux en matière de droit des femmes. Lorsque vous aurez supprimé la parité dans les conseils régionaux, vous n’arriverez pas à la rétablir avec les dispositions que vous prévoyez, et il vous faudra assumer ce recul par rapport au second alinéa de l’article 1er de la Constitution, qui précise que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ».

M. Guy Geoffroy. Je ne peux pas accepter qu’à l’occasion de ce débat s’installe l’idée qu’il y aurait, en matière de parité, les vertueux et les autres – en l’occurrence les députés de l’U.M.P.

Comme le Gouvernement précise dans l’exposé des motifs de l’amendement CL 669 qu’il adhère à la proposition de loi de Mme Brunel, je suggère d’étudier, d’ici la réunion tenue sur le fondement de l’article 88 du Règlement, les conditions permettant d’inscrire dans le projet de loi sur le conseiller territorial les dispositions qui tendront à démontrer que la majorité parlementaire, loin de combattre la parité, y est attachée autant qu’à l’efficacité, à la représentation des territoires et à la proximité des élus.

M. Bruno Le Roux. Je regrette qu’hier, en commission des lois, la majorité ait voté contre une proposition de loi visant à favoriser la parité lors des élections législatives, alors que le Premier ministre, vendredi dernier, s’est prononcé pour l’instauration de pénalités « insupportables » pour les partis politiques qui ne la respectent pas.

Le fait, pour le Gouvernement, de n’aborder, dans un amendement, la question de la parité qu’au dernier paragraphe de l’exposé des motifs, et ce, en faisant référence à une proposition de loi, témoigne de son peu de crédibilité sur la question. Le Gouvernement n’est pas capable d’imaginer un dispositif permettant d’intégrer l’exigence de parité.

La Commission adopte l’amendement CL 669.

En conséquence, les amendements CL 273 de M. Gérard Charasse, CL 155 M. Bernard Derosier et CL  283 de M. Christian Vanneste deviennent sans objet.

Puis elle adopte l’article 1er A ainsi modifié.

Après l’article 1er

La Commission réserve alors l’examen des amendements après l’article 1er A et de l’article 1er.

La Commission examine l’amendement CL 670 du Gouvernement.

M. le secrétaire d’État. Il s’agit, d’une part, de préciser les modalités de la fixation des effectifs des futurs conseils généraux et conseils régionaux, d’autre part, de fixer les règles relatives à la délimitation des futurs cantons.

Ainsi qu’il a été annoncé, le nombre des futurs conseillers territoriaux devrait être globalement réduit de moitié par rapport à celui des actuels conseillers généraux et régionaux : quelque 3 000 conseillers territoriaux se substitueront aux 4 019 conseillers généraux et aux 1 880 conseillers régionaux. Une marge existe.

Le I de l’article inséré par le présent amendement après l’article 1er précise les critères à partir desquels sera fixé leur nombre dans chaque département d’une même région, les modalités de calcul ne pouvant strictement être identiques à l’échelon national, compte tenu de l’extraordinaire variété des situations départementales. Si les règles sont relativement simples pour l’élection des députés, où le critère de la population est primordial – un député pour 125 000 habitants contre un pour 90 000 au début de la Ve République, le Conseil constitutionnel ayant censuré la disposition garantissant l’élection de deux députés au moins par département –, les effectifs des conseils généraux et des conseils régionaux sont au contraire très disparates, en raison de l’histoire de notre pays et des habitudes prises dans certains départements. On ne saurait donc adopter en la matière une clef unique de répartition. C’est ainsi qu’à population quasiment égale, le Puy-de-Dôme et le Vaucluse ont respectivement 61 et 24 conseillers généraux. Il existe également des facteurs de disparités au sein des régions.

L’amendement précise tout d’abord le critère de la population, le premier qu’il convient de prendre en compte pour l’élection d’une assemblée délibérante de collectivité locale, mais ce critère – j’ai dit pourquoi – ne saurait avoir en ce cas autant d’importance que pour les circonscriptions législatives : le nombre et la population des actuels cantons sont, je le répète, souvent très disparates, avec des rapports de un à quarante-cinq, dans le Var ou dans l’Aveyron, où subsistent des cantons de 300 à 350 habitants à peine contre des cantons urbains de 20 000 habitants. Le département du Nord, monsieur Roman, connaît, quant à lui, des rapports de un à dix.

Le deuxième critère est constitué de la carte cantonale actuelle, notamment du nombre actuel de cantons dans les différentes parties du territoire départemental : en effet, les 4 000 cantons que comptent ensemble les départements ont parfois une longue histoire et conservent toute leur importance dans la vie économique et sociale des zones rurales. Ils sont souvent à la tête de services publics – secours, pompiers ou gendarmerie.

Il convient, troisièmement, de prendre en compte le nombre de communes du département et des différents territoires qui le composent, puisque les futurs élus seront chargés de les représenter au département comme à la région. Il existe en la matière des disparités énormes : le Pas-de-Calais a plus de 800 communes avec un arrondissement qui en compte plus de 400, alors que d’autres départements n’ont qu’un faible nombre de communes.

Le dernier critère est l’étendue géographique du département, puisque les futurs élus seront chargés de représenter des territoires, et en particulier des zones rurales, dont l’identité ne se réduit pas à leur seule population. À l’heure actuelle, certaines d’entre elles, comme les Cévennes, n’ont aucun représentant au conseil régional. Il convient de prendre en considération également les arrondissements les plus désertifiés pour fixer le nombre d’élus.

Le texte garantit en outre à chaque département un nombre minimal de cantons, égal à quinze, soit l’effectif actuel de l’assemblée départementale qui compte le moins d’élus, celle du territoire de Belfort.

L’idée d’instaurer un seuil minimal de 15 conseillers territoriaux a fait l’objet d’un consensus lors du congrès de l’Association nationale des élus de montagne (ANEM) qui a rassemblé, à L’Argentière-La-Bessée, des élus de toutes tendances. Cette disposition garantit que les assemblées concernées compteront un nombre suffisant de membres pour assurer leur bonne gouvernance et la représentativité des territoires.

Afin d’éviter que les conseils régionaux n’aient des effectifs trop importants, l’amendement tend à plafonner à 300 le nombre de leurs membres. Cela représente 50 % de plus que l’effectif de l’assemblée régionale comptant aujourd’hui le plus d’élus, à savoir celle d’Île-de-France.

Grâce aux dispositions que je vous propose d’adopter, la représentativité des élus sera bien meilleure qu’aujourd’hui : sans disparaître totalement, les écarts constatés au sein des conseils généraux seront considérablement réduits.

Compte tenu des problèmes posés par la nouvelle méthode de recensement instaurée par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, qui prévoit, chaque année, l’intervention d’un nouveau recensement dont les données seront réputées valables au 1er janvier de la deuxième année précédant la date de sa publication, il paraît nécessaire d’attendre la publication du décret authentifiant les chiffres du prochain recensement, qui seront réputés valables au 1er janvier 2008.

Afin d’entourer la préparation du tableau des effectifs d’un maximum de garanties, il est prévu de consulter une commission dont la composition sera calquée sur celle qui a été instaurée par l’article 25 de la Constitution, et dont l’avis sera rendu public. La double appartenance des futurs conseillers territoriaux aux conseils généraux et aux conseils régionaux, l’importance de leur mandat, ainsi que la réduction du nombre et de la taille des cantons justifient la consultation de cette instance indépendante qui sera constituée de magistrats.

Le II précise que la délimitation des cantons, qui interviendra par décret en Conseil d’État à l’instar de tous les découpages cantonaux précédents, devra respecter les limites des circonscriptions législatives telles qu’elles ont été ratifiées par la loi du 23 février dernier, puis validées par le Conseil constitutionnel.

Une telle exigence est conforme à la hiérarchie des normes : les circonscriptions dans lesquelles les députés sont élus relèvent de la loi et elles ont été définies, en 1986 comme en 2009, dans le respect des limites cantonales, alors que ces dernières relèvent d’un simple décret.

Elle est également compatible avec le fonctionnement de notre vie démocratique : le canton, circonscription d’élection des élus départementaux depuis le Consulat, a toujours regroupé plusieurs communes, et la circonscription législative plusieurs cantons.

Elle garantit, en outre, que la délimitation ne procède d’aucune forme d’arbitraire selon la formule énoncée à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel.

Tous ces éléments, qui figureront désormais dans la loi, permettent de répondre aux questions posées tant au sein de cette commission qu’au Sénat, et constituent autant de garanties pour la représentation des territoires et leur bonne gouvernance.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Si je comprends bien, le I de l’amendement autorise le Gouvernement à constituer le tableau des effectifs de conseillers territoriaux par ordonnance, et le II à procéder à un redécoupage des cantons sans consulter les conseils généraux.

M. Dominique Perben, rapporteur. La méthode prévue par le Gouvernement ne me paraît pas acceptable.

En premier lieu, la question n’est pas de savoir comment les cantons seront délimités : c’est une compétence relevant du pouvoir réglementaire et qu’il appartiendra au Gouvernement d’assumer. Ce qui compte, c’est de savoir au préalable combien il y aura de conseillers territoriaux, région par région. Ce choix relevant, à mes yeux, du Parlement, je ne peux que donner un avis défavorable à l’amendement. Nous aurons la possibilité de revenir sur cette question d’ici au 25 mai, et de vérifier que l’équilibre entre les villes et les campagnes est respecté, comme de nombreux intervenants l’ont souhaité.

En second lieu, il ne me paraît pas non plus acceptable que les conseils généraux ne soient pas consultés.

M. le secrétaire d’État. Il ne faut pas qu’il y ait de malentendu. On ne supprime pas la consultation des conseils généraux.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Aux termes du dernier alinéa de l’amendement, « par dérogation aux dispositions de l’article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, la première délimitation générale des cantons effectuée sur la base du tableau mentionné au I est établie sans consultation des conseils généraux intéressés ».

M. le secrétaire d’État. Si vous le souhaitez, je vous propose de rectifier l’amendement sur ce point.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je considère que la Commission est suffisamment éclairée. Je vais donc mettre aux voix l’amendement.

La Commission rejette à l’unanimité l’amendement CL 670.

Puis, elle reprend l’examen des amendements et de l’article précédemment réservés.

Après l’article 1er A

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 122 et CL 151 de M. Bernard Derosier.

La Commission examine ensuite l’amendement CL 130 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Je comprends qu’il faut aller vite, compte tenu du nombre d’amendements que nous devons examiner, mais il n’est pas nécessaire de nous presser à l’excès. J’aurais souhaité m’exprimer sur l’amendement CL 151.

Notre collègue Guy Geoffroy s’étant solennellement prononcé en faveur de la parité, j’imagine que le groupe U.M.P. votera l’amendement CL 130 prévoyant que la composition des conseils régionaux doit respecter ce principe de parité

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. Patrick Roy. Nous comprendrions mal, après avoir entendu certains engagements souscrits, main sur le cœur, en faveur de la parité, que la majorité ne vote pas cet amendement de bon sens. Ce qui compte, ce n’est pas ce qu’on dit, mais la façon dont on écrit la loi.

M. le secrétaire d’État. Je suis du même avis que le rapporteur. Nous avons prévu de prendre en compte le travail effectué dans le cadre de la proposition de loi Brunel et celui de Mme Zimmermann dans le cadre de l’observatoire de la parité.

Mme Marie-Jo Zimmermann. Pas de l’observatoire de la parité, mais de la délégation aux droits des femmes et l’égalité des chances entre les hommes et les femmes.

M. le secrétaire d’État. Nous sommes en tout cas favorables à l’idée que le suppléant devienne titulaire, quelles que soient les vacances constatées, et que l’on renforce les incitations financières.

Quant à la parité, l’opposition n’a pas lieu de se vanter : sur les 23 présidents de région qu’elle a fait élire, on ne compte que deux femmes. Bel exemple de parité !

M. Michel Vauzelle. Les assemblées sont paritaires.

M. Bernard Derosier. Le ministre ne m’ayant pas répondu tout à l’heure, on peut se demander si les dispositions relatives à la parité dans les communes de moins de 3 500 habitants sont maintenues dans le texte soumis au Sénat. Notre amendement tendait à imposer dès maintenant la parité dans ces communes de façon systématique.

M. le secrétaire d’État. Ces dispositions concernant la parité sont entièrement maintenues.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 303 de M. Patrick Braouezec.

M. Michel Vaxès. Cet amendement réaffirme notre attachement à la représentation proportionnelle qui constitue, à nos yeux, une garantie du pluralisme et de la parité. Nous aurions pu considérablement alléger nos débats en adoptant ce mode de scrutin. J’ai demandé tout à l’heure pourquoi le Gouvernement rejetait cette idée, mais j’attends toujours la réponse.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 304 de M. Patrick Braouezec.

M. Michel Vaxès. Nous demandons la réalisation d’une étude d’impact présentant toutes les conséquences de la réforme des collectivités territoriales. L’étude qui nous a été remise est insuffisante et sans doute partiale.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 305 de M. Patrick Braouezec.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 32 de M. Jérôme Bignon, au nom de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

M. Jérôme Bignon, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. À la demande du président Christian Jacob, notre Commission s’est saisie de ce texte pour examiner ses incidences du point de vue de l’aménagement du territoire. Elle a adopté cet amendement déposé par notre collègue Jean-Pierre Marcon, qui demandait la prise en compte des intérêts des zones de montagne, dont la spécificité a été reconnue depuis la loi de 1985, et ceux des petits départements, notamment le territoire de Belfort. Initialement très général, cet amendement a été rectifié, à ma demande, dans le sens des déclarations du secrétaire d’État : il prévoit désormais que les conseils généraux ne pourront pas compter moins de 15 conseillers territoriaux.

M. le rapporteur. Je souhaiterais que notre collègue retire cet amendement. Je ne suis pas hostile au seuil prévu, mais nous avons rejeté le recours à une ordonnance dans ce domaine. Un tableau fixant le nombre de conseillers par département nous sera soumis, ce qui nous permettra de vérifier qu’il n’est inférieur à 15 membres dans aucun cas.

M. Jérôme Bignon, rapporteur pour avis. Je comprends bien l’argument, mais je n’ai pas qualité pour retirer un amendement adopté par ma Commission.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Cette possibilité est pourtant admise au vu d’un fait nouveau.

M. le rapporteur. Si l’amendement n’est pas retiré, avis défavorable.

M. Vincent Descœur. J’avais déposé un amendement tendant à ce que le nombre des conseillers territoriaux ne puisse pas être inférieur à vingt, mais j’ai cru comprendre qu’il a été déclaré irrecevable au titre de l’article 40. Ce serait apporter une bien mauvaise réponse à une question essentielle. Le seuil de 15 conseillers territoriaux me semble insuffisant pour assurer une bonne représentation des territoires ruraux présentant une faible densité démographique.

En second lieu, j’aimerais savoir si le minimum qui nous est proposé résistera à l’examen du Conseil constitutionnel. Si ce n’est pas le cas, il en résultera des disparités entre départements au sein d’une même circonscription régionale, et cela au détriment des départements ruraux et des zones de montagne.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Le président de la Commission des finances a considéré que l’amendement CL 76 déposé par M. Vincent Descoeur était irrecevable. Il existe en effet des départements ne comptant que 15 conseillers généraux, comme le territoire de Belfort. J’ajoute que nous pourrons débattre du tableau établi par le Gouvernement.

M. Guy Geoffroy. Afin que nous puissions effectivement nous prononcer sur ce tableau, je voterai contre l’amendement du rapporteur pour avis.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. L’application de l’article 40 à l’amendement de M. Descoeur me semble contestable. En outre, certaines analyses très autorisées mettent en cause la constitutionnalité du seuil qui nous est proposé. J’aimerais être certain que nous ne voterons pas un dispositif « re-toqué » d’avance par le Conseil constitutionnel.

M. François de Rugy. Cet amendement est totalement incompatible avec le plafond de 3 000 conseillers territoriaux. Si l’on applique le principe d’égalité devant le suffrage, le nombre de conseillers territoriaux devra être, dans ma région, deux fois plus élevé que celui des conseillers généraux actuels. Si la Mayenne compte 15 conseillers territoriaux, nous devrons porter le nombre total des conseillers territoriaux de la région à 160 ou 180 – contre 93 conseillers régionaux à l’heure actuelle.

M. Emile Blessig. J’ai bien noté que nous statuerons sur un tableau, mais ce n’est pas le plus important : j’espère que nous pourrons aussi nous prononcer sur la méthode appliquée.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Ce sera l’objet du débat. Je précise que le principe d’égalité ne sera pas appliqué au niveau national, mais au sein de chaque collectivité régionale.

M. Michel Piron. N’ouvrons pas une discussion partielle avant d’aborder la question de fond, qui est la vision générale retenue pour l’établissement du tableau.

M. Jérôme Bignon, rapporteur pour avis. Cet amendement constitue un filet de sécurité en faveur des élus de montagne. Si le tableau donne satisfaction, je déposerai un nouvel amendement pour supprimer cette disposition.

M. Maurice Leroy. Je vous propose une motion de synthèse : si le Gouvernement s’engage à retirer son propre amendement en séance, notre collègue pourra plus facilement retirer le sien. Sans quoi, mieux vaut adopter le « filet de sécurité » qui nous est proposé.

M. le secrétaire d’État. Mon amendement ayant été rejeté, je ne peux plus le retirer ! Mais le Gouvernement maintiendra un seuil minimal de 15 conseillers territoriaux.

M. le rapporteur. Par cohérence, je maintiens mon avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 1er

(art. L. 3121-1 et L. 4131-1 du code général des collectivités territoriales)


Création du conseiller territorial

Le présent article prévoit de créer un mandat de conseiller territorial, lequel permettra de siéger à la fois au sein du conseil général du département d’élection et au sein du conseil régional de la région dont fait partie le département d’élection.

Le I du présent article complète ainsi l’actuel article L. 3121-1 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que le conseil général de chaque département est composé de conseillers territoriaux.

Le II du présent article complète pour sa part l’article L. 4131-1 du même code, afin de prévoir que les conseillers territoriaux qui siègent dans les différents départements d’une région siègent également au sein du conseil régional.

Ces dispositions entreront en vigueur en mars 2014, comme le prévoit l’article 36 du présent projet de loi, et permettront aux conseillers territoriaux de se substituer aux actuels conseillers généraux et conseillers régionaux. Cette substitution simultanée à ces deux types de mandat a été rendue possible par l’adoption de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux (adoptée définitivement le 26 janvier 2010).

Ces dispositions ne concerneront pas la collectivité territoriale et les départements de Corse, qui devraient conserver leur représentation distincte et leurs modes d’élection actuels (cf le 8° de l’article 3 du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale), ni, au sein de la région Île-de-France, le département de Paris, dont les conseillers territoriaux devraient siéger uniquement au conseil régional (cf l’article 1er du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale).

Comme l’explique l’étude d’impact jointe au projet de loi, « Il s’agit de rapprocher ces deux collectivités territoriales [département et région] à travers un élu commun. […] Ce nouvel élu développera à la fois une vision de proximité du fait de son ancrage territorial et une vision stratégique en raison des missions exercées par la région. Sa connaissance du mode de fonctionnement des structures des deux collectivités, de leurs compétences respectives et de leurs modalités d’interventions juridiques, techniques et financières lui permettra de favoriser une articulation plus étroite de leurs interventions respectives afin d’éviter les actions concurrentes ou redondantes sur un même territoire. »

La portée du présent article est double :

―  d’une part, il permettra de fonder l’existence d’un véritable couple territorial entre le département et la région, les élus de ces deux collectivités étant identiques ;

―  d’autre part, il conduira à une redistribution des sièges au conseil régional entre les départements d’une même région et à une réduction du nombre de sièges dans chacun des conseils généraux.

Néanmoins, le fait de créer un conseiller territorial en lieu et place du conseiller général et du conseil régional pose la question de la possibilité de désigner par le même scrutin les membres des assemblées délibérantes de deux collectivités territoriales distinctes. Est également posée la question du respect du principe d’égalité de suffrage, qui implique que l’organe délibérant d’une collectivité doit être élu sur des bases essentiellement démographiques.

1. Un élu exerçant une double fonction

Certains juristes ont mis en doute la possibilité de désigner, par une seule et même élection, des élus qui siégeraient en même temps dans deux collectivités territoriales distinctes. Pour fonder leur critique, ils invoquent le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, en vertu duquel les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus ». Cette disposition constitutionnelle impliquerait, selon eux, que l’élection assure la désignation de l’organe d’administration d’une seule collectivité. « Le législateur est lié par les termes de la Constitution qui ne peuvent se comprendre autrement que dans le sens où les différentes collectivités territoriales que celle-ci institue s’administrent librement par des conseils qui procèdent d’élections distinctes. » (52) Or, tel n’est manifestement pas le cas de la disposition proposée par le présent article. « En institutionnalisant le cumul des mandats par les conseillers territoriaux, on impose aux électeurs de faire un seul choix politique alors qu’il est tout à fait vraisemblable que de nombreux électeurs soient enclins à faire des choix différents pour ces deux types de fonctions. » (53)

Il existe néanmoins déjà un exemple d’élection unique permettant de désigner les membres de deux assemblées territoriales distinctes, expressément validé par le Conseil constitutionnel. La loi d’août 1985 sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie prévoyait que les membres élus aux conseils de région seraient également membres du congrès du territoire, a été jugée conforme à la Constitution sur ce point par le Conseil constitutionnel, qui a considéré « qu’en prévoyant que le territoire dispose d’un conseil élu, [la loi] a pu charger ses membres d’une double fonction territoriale et régionale, sans enfreindre aucune règle constitutionnelle » (54). Selon la même logique, il serait loisible au législateur de prévoir l’exercice d’une double fonction, de conseiller régional et de conseiller général, par le futur conseiller territorial.

La transposition de cette jurisprudence au cas présent semble d’autant plus justifiée que, lorsque le Conseil constitutionnel a été conduit à se prononcer sur cette question, la Nouvelle-Calédonie ne faisait pas encore l’objet d’un titre spécifique au sein de la Constitution mais appartenait encore à une catégorie de collectivités territoriales. En conséquence, il s’agissait bien d’une élection désignant dans le temps les élus de deux collectivités territoriales (région et Nouvelle-Calédonie) de niveau distinct.

En sens inverse, lorsque le Conseil constitutionnel avait censuré, en décembre 1982, la loi instaurant une assemblée unique dans les départements d’outre-mer, élue dans le cadre d’un scrutin de liste, agissant à la fois comme conseil général et comme conseil régional, il avait fondé cette censure sur le fait que « le statut des départements d’outre-mer doit être le même que celui des départements métropolitains sous la seule réserve des mesures d’adaptation que peut rendre nécessaires la situation particulière de ces départements d’outre-mer » (55). La loi était contraire à la Constitution car elle conférait aux départements d’outre-mer une autre organisation que celle des départements de métropole - une organisation dans laquelle, en raison d’un mode d’élection au scrutin de liste dans le cadre départemental, la représentation des composantes territoriales du département n’était plus assurée. La disposition qui est proposée par le présent article ne saurait encourir un reproche équivalent, car elle instaure au contraire une nouvelle organisation commune à l’ensemble des départements et des régions (56).

Comme le résumait M. Louis Favoreu, commentant ces deux décisions, « une collectivité territoriale peut donc être administrée par un conseil élu dont les membres ont une double fonction, dès l’instant que toutes les collectivités territoriales appartenant à la même catégorie sont dotées de la même institution » (57).

2. Le nécessaire respect de l’égalité de suffrage

En théorie, la réforme doit conduire à une réduction du nombre d’élus départementaux et régionaux. C’est ce qu’affirme clairement l’étude d’impact jointe au projet de loi : « La création du conseiller territorial aura pour effet de réduire le nombre des quelque 6 000 conseillers généraux et régionaux actuels ».

Un nombre de conseillers territoriaux qui serait maintenu au niveau actuel du nombre des conseillers généraux (soit 4 026 pour la France métropolitaine) aurait pour conséquence un trop grand nombre de conseillers territoriaux à l’échelle du conseil régional (293 pour la région Midi-Pyrénées à nombre de conseillers généraux inchangé, 235 pour la région Aquitaine).

Cependant, les départements les moins peuplés au sein des régions ont parfois un nombre réduit, voire très réduit, de conseillers régionaux, en raison de leur faible poids démographique au sein de la région : 2 pour la Lozère au sein de la région Languedoc-Roussillon (pour 25 conseillers généraux) ; 5 pour le Cantal et 7 pour la Haute-Loire au sein de la région Auvergne (pour respectivement 27 et 35 conseillers généraux) ; 5 pour l’Ariège ainsi que le Gers et 6 pour le Lot au sein de la région Midi-Pyrénées (pour respectivement 22, 31 et 31 conseillers généraux) ; 6 pour la Meuse au sein de la région Lorraine (pour 31 conseillers généraux) ; 3 pour les Hautes-Alpes et 4 pour les Alpes de Haute-Provence au sein de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (pour 30 conseillers généraux dans chaque cas). Il serait malaisé de créer un si faible nombre de conseillers territoriaux dans ces départements, comme l’ont d’ailleurs souligné les représentants de l’Association nationale des élus de montagne (ANEM) lors de leur audition par votre rapporteur.

NOMBRE DE CONSEILLERS GÉNÉRAUX ET DE CONSEILLERS RÉGIONAUX EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

Région

Département

Nombre de conseillers généraux

Nombre de conseillers régionaux (*)

ALSACE

Bas-Rhin

44

29

Haut-Rhin

31

18

AQUITAINE

Dordogne

50

13

Gironde

63

36

Landes

30

11

Lot-et-Garonne

40

8

Pyrénées-Atlantiques

52

17

AUVERGNE

Allier

35

11

Cantal

27

5

Haute-Loire

35

8

Puy-de-Dôme

61

23

BOURGOGNE

Côte d'Or

43

18

Nièvre

32

8

Saône-et-Loire

57

20

Yonne

42

11

BRETAGNE

Côtes d'Armor

52

17

Finistère

54

24

Ille-et-Villaine

53

23

Morbihan

42

19

CHAMPAGNE-ARDENNE

Ardennes

37

11

Aube

33

10

Marne

44

21

Haute-Marne

32

7

CENTRE

Cher

35

10

Eure-et-Loire

29

12

Indre

26

8

Indre-et-Loire

37

18

Loir-et-Cher

30

10

Loiret

41

19

FRANCHE-COMTÉ

Doubs

35

20

Jura

34

9

Haute-Saône

32

10

Territoire de Belfort

15

4

ÎLE DE FRANCE

Paris

163

41

Seine-et-Marne

43

24

Yvelines

39

28

Essonne

42

24

Hauts-de-Seine

45

29

Seine-Saint-Denis

40

19

Val-de-Marne

49

24

Val-d'Oise

39

20

LANGUEDOC-ROUSSILLON

Aude

35

9

Gard

46

18

Hérault

49

27

Lozère

25

1

Pyrénées-Orientales

31

12

LIMOUSIN

Corrèze

37

15

Creuse

27

7

Haute-Vienne

42

21

LORRAINE

Meurthe-et-Moselle

43

22

Meuse

31

6

Moselle

51

31

Vosges

31

14

MIDI-PYRÉNÉES

Ariège

22

5

Aveyron

46

10

Haute-Garonne

53

37

Gers

31

6

Lot

31

6

Hautes-Pyrénées

34

8

Tarn

46

12

Tarn-et-Garonne

30

7

NORD-PAS DE CALAIS

Nord

79

69

Pas-de-Calais

77

44

BASSE-NORMANDIE

Calvados

49

21

Manche

52

17

Orne

40

9

HAUTE-NORMANDIE

Eure

43

16

Seine-Maritime

69

39

PAYS DE LA LOIRE

Loire-Atlantique

59

35

Maine-et-Loire

41

20

Mayenne

32

7

Sarthe

40

14

Vendée

31

17

PICARDIE

Aisne

42

16

Oise

41

23

Somme

46

18

POITOU-CHARENTES

Charente

35

11

Charente-Maritime

51

19

Deux-Sèvres

33

12

Vienne

38

13

PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR

Alpes de Haute-Provence

30

4

Hautes-Alpes

30

4

Alpes-Maritimes

52

25

Bouches-du-Rhône

53

50

Var

43

26

Vaucluse

24

14

RHÔNE-ALPES

Ain

43

14

Ardèche

33

10

Drôme

36

13

Isère

58

32

Loire

40

20

Rhône

51

40

Savoie

37

11

Haute-Savoie

34

17

CORSE

Corse du sud

22

51

Haute Corse

30

(*) : Pour la répartition des sièges au conseil régional entre les départements d’une région, le résultat indiqué correspond à la répartition résultant des dernières élections régionales, de mars 2010. À chaque élection régionale, cette répartition est susceptible de varier à la marge, en fonction des résultats obtenus respectivement par les différentes listes éligibles à la répartition des sièges dans les différents départements de la région. Par exemple, en Languedoc-Roussillon, l’Aude comptait dix conseillers régionaux et la Lozère deux, avant les dernières élections, qui ont conduit à une répartition d’un siège de chacun de ces départements vers l’Hérault et les Pyrénées-Orientales.

En outre, le faible poids démographique de certains départements au sein des régions devrait se combiner avec la répartition d’une partie des sièges de conseillers territoriaux à la représentation proportionnelle, comme l’affirme l’article 1er A introduit par le Sénat dans le présent projet. Or, cette fraction proportionnelle, prévue à 20 % par le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, aura par exemple pour effet, pour un département qui n’aurait que quinze conseillers territoriaux, de conduire à l’élection de trois d’entre eux à la proportionnelle, et par voie de conséquence à la création de seulement douze circonscriptions territoriales se substituant aux actuels cantons.

Le comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Édouard Balladur, qui avait déjà analysé ces difficultés, avait pour cette raison considéré qu’un mode de scrutin inspiré du scrutin dit « à fléchage » en vigueur à Paris, Lyon et Marseille pour la désignation des membres du conseil municipal était souhaitable, permettant ainsi de disposer d’un nombre suffisant de membres dans les conseils généraux et d’un effectif plus restreint pour les conseils régionaux, dans lesquels ne siègeraient que les premiers de liste (58). Un tel système de scrutin de liste « fléché » aurait été appliqué dans le cadre de circonscriptions territoriales de niveau infra-départemental, dont le nombre aurait été déterminé en fonction de la population de chaque département. La rédaction du présent article, en prévoyant que l’intégralité des conseillers territoriaux d’un département siègent au conseil régional, exclut l’adoption d’une solution de ce type.

Au cours de la discussion en séance publique au Sénat, M. Jacques Blanc a présenté un amendement ayant pour objet de préciser que le nombre de conseillers territoriaux d’un département ne devrait en aucun cas être inférieur à quinze. Cet amendement a toutefois été retiré, à la demande du Gouvernement ainsi que de la commission des Lois, après que M. Michel Mercier eut expliqué : « M. Marleix s’est engagé devant le congrès des élus de montagne à ce qu’il y ait au moins quinze conseillers territoriaux par département. Dès que nous aborderons le projet de loi électorale, le Gouvernement vous fournira tous les tableaux nécessaires par département, c’est pourquoi il ne peut accepter aujourd’hui votre amendement dans le cadre de ce texte ci. » (59)

En raison du maintien d’un nombre minimal de conseillers territoriaux dans chaque département, certains écarts démographiques entre les différentes circonscriptions territoriales d’une même région ne manqueront pas de se produire dès lors qu’une région compte en son sein à la fois des départements très peuplés et des départements très peu peuplés.

Dans le même temps, à l’échelle de chaque département, les disparités démographiques entre les actuels cantons (60) devraient pouvoir être réduites par le biais de la délimitation des nouvelles circonscriptions d’élection des conseillers territoriaux élus au scrutin uninominal.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 124 de M. Bernard Derosier.

M. Alain Cacheux. Je ne reviendrai pas sur les conséquences de l’instauration d’un mode de scrutin uninominal majoritaire en matière de parité et de diversité. J’observe, en revanche, que ce choix nous privera de la vision stratégique, déconnectée des préoccupations de proximité, que nous souhaitons favoriser au plan régional. C’est une erreur profonde qui va départementaliser l’action des conseils régionaux.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Sur avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite les amendements identiques CL 84 de M. Vincent Descœur et CL 88 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier.

La Commission examine l’amendement CL 129 de M. Bernard Derosier.

M. Jean-Claude Fruteau. Cet amendement vise à exclure du champ d’application de l’article 1er les conseils généraux et régionaux de la Guadeloupe et de La Réunion. En effet, la création de conseillers territoriaux communs dans ces deux régions mono-départementales reviendrait à y instituer une assemblée délibérante unique. C’est d’ailleurs ce qu’a confirmé indirectement M. le secrétaire d’État lorsque, en réponse à Victorin Lurel, il a cité l’exemple de Paris, à la fois commune et département. Mais Paris n’est pas concerné par l’article 73 de la Constitution, selon lequel « la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ou l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu’ait été recueilli le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités. »

Le problème ne se pose pas pour la Guyane et la Martinique qui, à la suite d’une telle consultation, ont décidé de se doter d’une assemblée délibérante unique. Mais on ne peut présumer ce que serait l’avis des populations guadeloupéenne et réunionnaise sur ce sujet. L’article 1er – et d’une manière générale, le projet de loi – ne peut donc s’appliquer à ces deux collectivités.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Sur le plan strictement juridique, le caractère applicable de la disposition à la Guadeloupe et à La Réunion ne fait pas de doute dans la mesure où, même si les élus seraient communs, les deux institutions, département et région, resteraient distinctes. Pour autant, une telle situation ne serait pas durable. Il convient donc que le Gouvernement prenne des initiatives et trouve, d’ici à 2014, une solution ad hoc pour chacune des collectivités concernées, dont les positions sur ce sujet sont d’ailleurs différentes.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

M. Jean-Claude Fruteau. Le fait que le département et la région continuent d’exister n’est pas un argument suffisant : dès lors que l’on institue une assemblée délibérante unique – et c’est bien ce que fait le projet de loi –, l’article 73 doit s’appliquer. En l’état, il y a donc violation manifeste de la Constitution, et votre réponse n’est pas satisfaisante.

M. Bernard Derosier. L’adoption de cet amendement nous garantirait contre une censure du Conseil constitutionnel. En le présentant, nous volons au secours du Gouvernement…

M. le secrétaire d’État. Le Conseil d’État n’a pas vu là de motif d’inconstitutionnalité.

M. Bernard Derosier. Le Conseil d’État, mais le Conseil constitutionnel ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 126 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Compte tenu de notre attachement à l’existence de deux assemblées distinctes, et pour éviter toute confusion, nous souhaitons que le conseil régional soit composé d’élus qui ne siègent pas au conseil général. N’oublions pas qu’en l’état actuel du droit électoral, le conseiller territorial pourrait être également parlementaire, ou conseiller municipal, ou maire, ou président d’un EPCI. Une telle possibilité de cumul irait à l’encontre de la tendance actuelle.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 125 de M. Bernard Derosier.

M. Philippe Vuilque. Profitons de ce projet de loi pour moderniser le langage politique, et plutôt que d’employer ce terme suranné de « conseil général », appelons-le « conseil départemental ». Cela permettrait au citoyen de mieux identifier ses fonctions.

M. le rapporteur. Avis défavorable : tout le monde connaît le conseil général.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, elle adopte l’article 1er sans modification.

Après l’article 1er

La Commission est saisie de l’amendement CL 128 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Il convient que, dans un même département, l’écart entre la population du canton le plus peuplé et celle du canton le moins peuplé ne puisse excéder 30 %. J’entends déjà le rapporteur me rétorquer que le tableau réglera tous les problèmes, mais il me paraît nécessaire de prévoir certaines garanties.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Tout à l’heure, nous avons avancé d’un grand pas en matière de transparence. Le tableau nous permettra de vérifier que le découpage est équilibré. Pourquoi introduire dès maintenant des contraintes dont nous ne savons pas comment elles pourront être mises en œuvre ?

La Commission rejette l’amendement.

Chapitre II

Élection et composition des conseils communautaires

Article 2

(art. L. 5211-6, L. 5211-7, L. 5211-8, L. 5212-7, L. 5214-7, L. 5215-10 et L. 5216-3 du code général des collectivités territoriales)


Désignation des délégués des communes au sein des établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article a pour objet de modifier le mode de désignation des délégués des communes au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), afin de prévoir une désignation au suffrage universel direct de ces délégués dans certains cas. En vertu du I de l’article 37 du présent projet de loi, ces dispositions ne seront applicables qu’à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit en mars 2014.

Le 1° du présent article prévoit une nouvelle rédaction de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales, relatif à la désignation des membres de l’organe délibérant d’un EPCI.

Cette nouvelle rédaction distingue, dans le texte initial du projet de loi, deux modes de désignation :

- pour les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communautés de communes, les délégués des communes seront élus au suffrage universel direct, dans les conditions fixées par la loi ) ;

- pour les autres EPCI (c’est-à-dire les syndicats de commune), l’organe délibérant est composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres, au scrutin secret à la majorité absolue (ou, après deux tours de scrutin, à la majorité relative).

Lors de l’examen en séance publique, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement et de la commission des Lois, un amendement présenté par Mme Marie-Agnès Labarre, précisant que l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes aura lieu « dans le cadre de l’élection municipale », ainsi qu’un amendement présenté par M. Rémy Pointereau, en vertu duquel la désignation au suffrage universel direct des délégués des communes au sein des communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles ne prévaudra que dans les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste (61).

Ces deux amendements du Sénat s’articulent pleinement avec l’état actuel du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui prévoit un système de désignation comme délégués communautaires des premiers de liste pour les élections municipale dans les communes à scrutin de liste et une désignation automatique du maire, et, le cas échéant, des autres conseillers municipaux désignés dans l’ordre du tableau pour les communes à scrutin majoritaire.

Cette rédaction supprime dans le même temps la disposition relative à la représentation spécifique des communes associées au sein de l’organe délibérant d’un EPCI. Cette évolution va dans le même sens que celle prévue au 4° de l’article 4 du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui unifie les modes de scrutin applicables dans les communes associées.

Le Sénat a adopté un amendement présenté M. Michel Charasse prévoyant la désignation d’un délégué suppléant, pour les communes ne disposant que d’un seul délégué au sein de l’organe délibérant d’un EPCI. La désignation du délégué suppléant aurait lieu dans les mêmes conditions que celle du délégué, et ce délégué suppléant pourrait participer avec voix délibérative aux réunions de l’organe délibérant en cas d’absence du délégué titulaire et en l’absence de procuration du délégué titulaire à un autre membre de l’organe délibérant de l’EPCI. Cet amendement a reçu un avis favorable du Gouvernement ainsi que de la commission des Lois et a été sous-amendé, à l’initiative de M. Pierre-Yves Collombat, afin d’en limiter la portée aux seuls organes délibérants des communauté de communes et des communauté d’agglomération. Il ne s’appliquera donc ni aux communautés urbaines, ni aux métropoles, ni aux syndicats de communes. Comme l’a souligné le président de l’Association des communautés urbaines de France (ACUF) lors de son audition par votre rapporteur, une extension de ce dispositif aux communautés urbaines poserait des difficultés, en raison du grand nombre de communes ne comptant qu’un seul délégué (62).

La solution ainsi retenue diffère de celle figurant aux articles L. 5212-7, L. 5214-7 et L. 5216-3 du code général des collectivités territoriales, laquelle prévoit que puissent être désignés dans les syndicats de communes, les communautés de communes et les communautés d’agglomération un ou plusieurs délégués suppléants. La solution proposée permet de préciser que la procuration est confiée au délégué suppléant uniquement en l’absence de procuration à un autre délégué titulaire. Elle ne subordonne en revanche pas la désignation d’un délégué suppléant à la décision institutive ou à une décision modificative de l’organe délibérant.

M. Michel Charasse a ensuite déposé un nouvel amendement, portant article additionnel après l’article 20 du présent projet de loi, qui a également été adopté par le Sénat, et qui doit permettre à l’ensemble des conseils municipaux de désigner des délégués suppléants, y compris lorsqu’ils comptent plusieurs délégués titulaires (voir infra commentaire de l’article 20 ter).

Dans un souci d’élaborer un dispositif cohérent et satisfaisant, votre rapporteur vous propose de retenir la solution adoptée par le Sénat au présent article, de préférence à la solution alternative introduite dans un nouvel article 20 ter. Par coordination, il convient également de supprimer les dispositions relatives aux délégués suppléants des articles L. 5214-7 et L. 5216-3 du code général des collectivités territoriales. Enfin, comme cela a été évoqué en séance publique au Sénat, il conviendra, dans le texte relatif aux modalités de désignation des membres des organes délibérants des EPCI, de préciser selon quelles modalités devront être désignés ces futurs délégués suppléants.

Le 2° du présent article supprime les paragraphes I et I bis de l’article L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales, qui précisaient les modes de désignation des délégués des conseils municipaux respectivement pour les communes et pour Paris, Lyon et Marseille, ces paragraphes étant devenus inutiles.

Le 3° du présent article, qui a été modifié par un amendement de coordination du rapporteur au Sénat, modifie l’article L. 5211-8 du code général des collectivités territoriale : d’une part il précise que les délégués sont issus d’une commune, et non plus désignés par le conseil municipal (par coordination avec l’évolution de leur mode de désignation) ; d’autre part il fait référence aux nouveaux modes de désignation des délégués des communes, soit en cas de suspension ou de dissolution d’un conseil municipal ou de démission de tous les membres en exercice, soit en cas de vacance d’un siège de délégué d’une commune.

Par ailleurs, l’alinéa relatif au cas où une commune n’a pas désigné ses délégués est supprimé, au profit de l’insertion, par le 4° du présent article, d’un alinéa spécifique dans l’article L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales, consacré à la désignation des délégués des communes au sein des syndicats de communes. En effet, les délégués des communes dans les EPCI à fiscalité propre seront en tout état de cause désignés, soit que leur désignation résulte du scrutin municipal lui-même (pour les conseils municipaux élus au scrutin de liste), soit que cette désignation soit celle du maire et des conseillers municipaux dans l’ordre du tableau (pour les conseils municipaux élus au scrutin majoritaire).

La commission des Lois du Sénat a par ailleurs complété le 4° du présent article, afin de prévoir le cas particulier de la représentation d’une commune déléguée au sein d’un syndicat de communes. La commune déléguée est un nouveau régime, créé par l’article 8 du présent projet de loi, permettant à des communes fusionnées au sein d’une commune nouvelle de conserver certaines institutions spécifiques, à l’instar des anciennes communes associées dont le statut est supprimé par le présent projet. Par conséquent, il est proposé d’introduire à l’article L. 5212-7, pour les syndicats de communes, une disposition similaire à l’actuelle disposition du second alinéa de l’article L. 5211-6 qui prévoyait une représentation spécifique avec voix consultative de ces communes associées. Chaque commune déléguée pourra ainsi être représentée, avec voix consultative, au sein du comité syndical, par le maire délégué ou par un représentant qu’il désignera au sein du conseil de la commune déléguée.

Dans la mesure où il est par ailleurs prévu de maintenir le régime des communes associées, votre commission a souhaité prévoir que ces communes puissent continuer à être représentées au sein du comité syndical, sur le même mode que les communes déléguées.

Votre commission a, dans le même sens, adopté un amendement présenté par M. Émile Blessig ayant pour objet de permettre aux communes associées, dès lors que leur population correspond à la moitié de la population de la commune principale, d’être représentées par un délégué pris sur le contingent de délégués représentant la commune au sein du comité syndical.

Enfin, par coordination avec la nouvelle rédaction de l’article L. 5211-6, l’article L. 5215-10, relatif au mode de désignation des délégués des communes au sein des communautés urbaines est supprimé par le 5° du présent article, ce mode de désignation étant désormais précisé dans l’article L. 5211-6.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 357 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. L’article 2 organise l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes au sein des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre, mais sans faire mention des syndicats d’agglomération nouvelle – SAN –, dont il existe cinq exemples en France. L’amendement se propose de réparer cet oubli du Gouvernement.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les SAN ont vocation à devenir des communautés d’agglomération. Si nous adoptons cet amendement, nous pouvons être certains qu’ils n’évolueront jamais. Cette forme d’intercommunalité existe d’ailleurs depuis trop longtemps.

M. Bernard Derosier. Proposez sa suppression !

M. le rapporteur. Et la liberté des collectivités locales ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 359 de M. Bernard Derosier.

M. Alain Cacheux. Le problème de la légitimité des pouvoirs des communautés de communes et d’agglomération se pose depuis de nombreuses années, ne serait-ce qu’en raison du poids des budgets qu’elles peuvent être amenées à gérer. Nous proposons donc que les délégués des communes siégeant aux conseils des communautés urbaines et communautés d’agglomération soient élus démocratiquement dans le cadre d’un système mixte mêlant des conseillers communautaires élus au suffrage universel direct et des représentants des communes désignés par les conseils municipaux.

M. le rapporteur. Défavorable. Un tel système serait encore moins lisible que le système actuel.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision CL 432 du rapporteur.

Puis, elle est saisie de l’amendement CL 132 de M. Bernard Derosier.

M. Philippe Vuilque. Le Sénat a prévu, pour les communes représentées au sein des communautés de communes et d’agglomération par un seul délégué, un suppléant remplaçant le titulaire absent si celui-ci n’a pas donné procuration. Pour renforcer la parité, il est nécessaire que le délégué suppléant soit de sexe différent du délégué titulaire.

M. le rapporteur. Le système de délégué suppléant est réservé aux petites communes. Que se passera-t-il si le conseil municipal ne comprend que des hommes, ou que des femmes ? Nous devons veiller à éviter tout blocage. Il faudrait donc limiter cette disposition aux communes dans lesquelles les conseillers sont élus au scrutin de liste.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je propose que cet amendement soit revu dans le cadre de la réunion tenue en application de l’article 88 du Règlement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL 54 de M. Claude Bodin.

M. Claude Bodin. Nous proposons de permettre à un député qui n’est pas élu municipal d’une commune membre d’un EPCI à fiscalité propre, mais dont la circonscription contient au moins une ville faisant partie du périmètre de cet établissement, de siéger avec voix consultative dans son organe délibérant.

M. le rapporteur. Je suis perplexe. Un député a-t-il sa place dans un tel organe? Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis. Je rappelle que le député est l’élu de la nation.

M. Philippe Vuilque. Je suis également réservé sur cet amendement. En revanche – et nous y reviendrons –, je considère qu’un parlementaire, qu’il soit député ou sénateur, aurait toute sa place dans la commission départementale de coopération intercommunale.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 433 du rapporteur.

Puis, elle est saisie de l’amendement CL 2 de M. Émile Blessig.

M. Émile Blessig. Le présent amendement a pour objet de proposer une représentation juste et équilibrée des communes associées dans le cadre d’une fusion sur la base de la loi Marcellin. Il pose le principe d’une représentation obligatoire lorsque la population de la commune associée représente au moins la moitié de la population de la commune la plus importante. Il distingue par ailleurs deux cas de figure, selon que les représentants de la commune associée sont élus au scrutin de liste ou au scrutin uninominal.

Si la représentation des communes associées au sein des intercommunalités n’est pas organisée, on risque d’observer de nombreuses séparations.

M. le rapporteur. Sagesse.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite successivement les amendements de coordination CL 434, CL 435 et CL 436, présentés par le rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL 358 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Nous proposons de supprimer la nécessité pour les syndicats d’agglomération nouvelle d’attendre la publication du décret d’achèvement de l’opération d’intérêt national pour se transformer en communauté d’agglomération.

M. le rapporteur. Les SAN étant liés à cette opération d’intérêt national, une telle disposition me semble incohérente.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 2 modifié.

Après l’article 2

La Commission est saisie de l’amendement CL 53 de M. Claude Bodin.

M. Claude Bodin. Cet amendement vise à inclure la fonction de président d’un EPCI à fiscalité propre dans la liste des mandats locaux soumis à la règle de limitation du cumul à deux mandats. Il faudrait ensuite, par cohérence, apporter la même correction aux dispositions applicables aux parlementaires.

M. Dominique Perben, rapporteur. Sans me prononcer sur le fond, je crois inopportun d’aborder la question du cumul des mandats à l’occasion de ce texte relatif aux structures. Je vous suggère de retirer cet amendement, d’autant que le sujet mériterait une concertation préalable approfondie avec les partis politiques afin d’aboutir à des propositions mûrement réfléchies.

M. Lionel Tardy. J’ai déposé des amendements allant dans le même sens car je regrette que les mandats exercés dans une structure de coopération, quelle qu’elle soit, ne soient pas comptabilisés. Lorsque j’avais abordé ce problème le 20 novembre 2008, à l’occasion de l’examen du projet de loi organique portant application de l’article 25 de la Constitution, M. Marleix avait émis un avis défavorable à deux de mes amendements, en indiquant que le Gouvernement déposerait un projet de loi pour renforcer les interdictions de cumul. On ne peut indéfiniment ajourner ce débat.

M. Claude Bodin. Dès lors que le projet dont nous débattons poursuit un objectif de clarification, il est propice à l’examen de ce sujet. Je vais retirer mon amendement, comme m’y a invité le rapporteur, mais je le redéposerai en séance publique.

M. Claude Bodin retire son amendement.

Article 3

(art. L. 5211-6-1 à L. 5211-6-3 [nouveaux], art. L. 5211-5-1, L. 5211-10, L. 5211-20-1, L. 5211-41-1, L. 5211-41-3, L. 5215-40-1 et L. 5216-10 du code général des collectivités territoriales)


Modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires. Composition du bureau des EPCI

Par le présent article, le Gouvernement a souhaité fixer dans la loi les critères d’attribution des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre.

1. Le texte initial du projet de loi

Dans la rédaction initiale du 1° du présent article, il est proposé d’introduire une disposition impérative, relative à la fixation du nombre de délégués au sein de l’organe délibérant chaque EPCI.

Un nouvel article L. 5211-6-1 comprend un I fixant la règle d’établissement du nombre de délégués dans chaque EPCI :

―  attribution d’un siège à chaque commune membre de l’EPCI ;

―  attribution de sièges supplémentaires, dont le nombre varie en fonction de la strate démographique de l’EPCI (entre 6 sièges pour les EPCI de moins de 3 500 habitants et 80 sièges pour les EPCI de 350 000 habitants et plus).

Le II du nouvel article L. 5211-6-1 prévoit pour sa part les règles de répartition des sièges supplémentaires. Ne seraient admis à cette répartition que les communes ayant une population supérieure au quotient : population de l’EPCI/nombre total de sièges. Les sièges seraient alors répartis à la proportionnelle à la plus forte moyenne, sur la base de la population de chaque commune diminuée à chaque fois du quotient.

Aucune commune ne pourrait disposer de plus de la moitié des sièges. Dans l’hypothèse où une commune verrait son nombre de sièges plafonné, les sièges supplémentaires seraient répartis entre les communes, selon la même règle de répartition mais en excluant la commune en question de la distribution.

De même, une commune ne pourrait, en tout état de cause, pas disposer d’un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers municipaux.

D’autre part, un nouvel article L. 5211-6-2 envisage les cas de modifications du périmètre de l’EPCI entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux.

Par dérogation à la règle d’attribution fixée à l’article L. 5211-6-1, il est prévu, en cas d’intégration d’une ou plusieurs communes dans l’EPCI, que l’organe délibérant de l’EPCI puisse être composé d’un nombre de délégués supérieur, arrêté à la majorité qualifiée des communes membres (même conditions de majorité qualifiées que celles exigées pour la création d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine, en vertu du 2° du II de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales). Les délégués des communes entrant dans l’EPCI seraient le maire ainsi qu’un ou plusieurs conseillers municipaux (dans l’ordre du tableau).

Dans l’hypothèse inverse de retrait d’une ou plusieurs communes de l’EPCI, la répartition des sièges ne serait pas modifiée.

Enfin, en cas de modifications des limites territoriales d’une commune membre entraînant la suppression d’une ou plusieurs autres communes membres, la commune dont le territoire s’est accru se verrait attribuer les sièges des communes concernées, et ses nouveaux délégués seraient les conseillers municipaux (dans l’ordre du tableau).

Par coordination avec la fixation par la loi des modalités de répartition des sièges au sein des EPCI :

―  le 2° du présent article procède à une coordination dans l’article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales, relatif aux dispositions devant figurer dans les statuts de tout EPCI ;

―  le 4° du présent article supprime la disposition de l’article L. 5211-41-1 du même code relative à la nouvelle répartition des sièges au sein d’un conseil communautaire en cas de transformation d’un EPCI ;

―  le 5° du présent article modifie le IV de l’article L. 5211-41-3 du même code, relatif à la fusion des EPCI, afin de préciser que le nombre et la répartition des sièges au sein de l’organe délibérant sera soumise aux règles prévues par l’article L. 5211-6-1, les délégués des communes étant, jusqu’au prochain renouvellement général, le maire et les conseillers municipaux (dans l’ordre du tableau) ;

―  le 6° du présent article prévoit, à l’article L. 5215-40-1, que l’extension du périmètre d’une communauté urbaine a pour conséquence l’attribution de nouveaux sièges conformément aux règles prévues par l’article L. 5211-6-1 ;

―  le 7° du présent article prévoit, à l’article L. 5216-10, que l’extension du périmètre d’une communauté d’agglomération a pour conséquence l’attribution de nouveaux sièges conformément aux règles prévues par l’article L. 5211-6-1 ;

―  le 8° du présent article supprime l’article L. 5211-20-1 du code général des collectivités territoriales prévoyant que le nombre de sièges de l’organe délibérant d’un EPCI ou leur répartition entre les communes puissent être modifiés, l’article L. 5214-7 du même code fixant la procédure applicable pour procéder à la répartition des sièges lors de la création d’une communauté de communes, l’article L. 5215-6 du même code relatif à la composition du conseil des communautés urbaines, l’article L. 5215-8 du même code relatif à la modification de la répartition des sièges au sein du conseil d’une communauté urbaine, et l’article L. 5216-3 du même code fixant la procédure applicable pour procéder à la répartition des sièges lors de la création d’une communauté d’agglomération.

D’autre part, le 3° du présent article modifie les règles relatives à la composition du bureau des EPCI, en portant de 30 % à 20 % de l’effectif de l’organe délibérant le nombre maximal de vice-présidents, en le plafonnant à quinze et en prévoyant à l’inverse que, dans les petits EPCI, ce nombre puisse être porté à quatre.

2. Les modifications apportées par le Sénat

L’article 3, tel qu’issu des travaux du Sénat, a été profondément remanié, tout d’abord en commission des Lois, puis en séance publique. Comme l’expliquait le rapport de M. Jean-Patrick Courtois, le texte initial du projet de loi avait été jugé « très défavorable aux villes moyennes. En effet, du fait du renforcement de la représentation des villes-centres et du maintien de la règle selon laquelle toute commune doit se voir attribuer au moins un siège, celles-ci se trouvent prises en tenaille et voient leur poids relatif dans le conseil communautaire sensiblement réduit » (63). L’intention partagée par l’ensemble des sénateurs a donc été d’aboutir à un dispositif qui permette d’assurer une élection des organes délibérants des EPCI sur des bases essentiellement démographiques, tout en laissant aux collectivités une certaine marge de manœuvre.

L’article 3 tel qu’adopté par le Sénat comporte un nouveau paragraphe (I), qui pose le principe de la répartition des sièges dans les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre : cette répartition « assure la représentation des territoires sur une base démographique et territoriale ». L’affirmation de ce principe de représentation signifie que, si la population doit être le premier critère pris en compte pour répartir les sièges entre communes, il est également possible d’y apporter des atténuations, afin d’assurer une représentation satisfaisante de l’ensemble des communes membres de l’EPCI.

Conformément à ce principe, le nouvel article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales prévoit, aux I. A à IV, les modalités d’établissement du nombre et de la répartition des délégués au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre. À l’inverse du texte initial du Gouvernement, qui prévoyait une détermination par voie législative de ces modalités, une place est laissée au libre accord entre les communes.

a) La fixation du nombre et la répartition des sièges par un accord librement négocié à la majorité qualifiée

Le paragraphe I. A de l’article L. 5211-6-1 prévoit, pour les communautés de commune et les communautés d’agglomération, que le nombre et la répartition des sièges peuvent être fixés par accord des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou de la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population, en tenant compte de la population de chaque commune et en assurant à chacune d’entre elles au moins un siège, sans qu’aucune puisse disposer de plus de la moitié des sièges.

Le maintien d’une faculté de fixer librement le nombre et la répartition des sièges avait été vivement souhaitée, dès le stade de l’examen en commission, où un amendement du rapporteur en ce sens avait été adopté. La commission des Lois avait en effet constaté une large opposition des élus locaux à des modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires déterminées uniquement par le législateur et privant de toute marge de manœuvre les EPCI. En séance publique, cette disposition a été maintenue par la voie d’un sous-amendement du rapporteur, en apportant toutefois une correction à la condition de majorité requise pour une solution librement négociée entre les communes. Alors qu’une majorité qualifiée renforcée avait été prévue en commission, correspondant aux deux tiers des communes représentant les deux tiers de la population, en séance publique, sur proposition de M. Michel Charasse, la majorité qualifiée a été abaissée aux deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou à la moitié des communes représentant les deux tiers de la population.

L’existence de cette répartition négociée des sièges ne signifie toutefois pas que les communautés de communes et les communautés d’agglomération pourront s’abstraire de la prise en compte du poids démographique respectif de chaque commune. Le Conseil constitutionnel considère en effet que « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités locales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques, que s’il s’ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité locale participante, il peut être toutefois tenu compte dans une mesure limitée d’autres considérations d’intérêt général et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d’au moins un représentant au sein du conseil concerné » (64).

La disposition adoptée par le Sénat prévoit que la répartition des sièges entre communes « tient compte de la population de chaque commune ». Ainsi, les cas actuels d’EPCI dans lesquels chaque commune compte exactement le même nombre de délégués, quel que soit son poids démographique, ne devraient a priori pas pouvoir subsister. Cette nécessité de prendre en compte la population est d’ailleurs dans les faits déjà largement assurée, puisqu’en 2008, 44 % des EPCI ont une répartition des sièges proportionnelle à la population et 33 % une répartition selon un système mixte combinant un nombre minimal de délégués par commune et une représentation proportionnelle, seuls 15 % des EPCI ayant une clé de répartition accordant le même nombre de délégués à chaque commune, indépendamment de leur population respective (65). Par conséquent, la répartition négociée des sièges s’effectuera selon un régime de liberté encadrée. Il sera possible de pondérer le critère démographique par l’utilisation d’autres critères, le cas échéant de tempérer le poids de la ville centre (actuellement, dans les communautés d’agglomération, alors que les villes centres représentent 49 % de la population, elles ne détiennent en moyenne que 31 % des sièges). Mais, en revanche, il ne sera pas possible de prévoir une répartition des sièges qui serait contraire à la répartition de la population.

Cette possibilité, introduite par le Sénat, de distribuer les sièges selon une procédure négociée à la majorité qualifiée des communes a été jugée très positivement par les différentes associations d’élus locaux auditionnées par votre rapporteur.

b) La fixation du nombre et de la répartition des sièges organisée par le législateur

La solution alternative, pour le cas des métropoles et des communautés urbaines, ainsi que lorsque les communes d’une communauté de commune ou d’une communauté d’agglomération ne pourront parvenir à un accord à la majorité qualifiée, est une répartition organisée par le législateur lui-même (I à IV de l’article L. 5211-6-1).

Le dispositif finalement adopté par le Sénat résulte de deux amendements identiques, présentés par M. Gérard Collomb d’une part et M. Pierre Hérisson d’autre part, élaborés avec le concours de l’Association des maires de France, de l’Association des maires des grandes villes de France, de la Fédération des maires de villes moyennes et de l’Association des communautés de France, et destinés à assurer une représentation de chaque commune au sein de l’organe délibérant plus fidèle à son poids démographique au sein de l’intercommunalité. Dans le cadre de ce que l’on pourrait qualifier, par opposition à la « procédure négociée », de « procédure organisée », doivent se succéder trois étapes :

―  des sièges, dont le nombre est fixé par un tableau en fonction de la population totale de l’EPCI (de 16 sièges quand l’EPCI compte moins de 3 500 habitants à 130 sièges quand l’EPCI compte plus d’un million d’habitants) sont attribués à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aux communes membres ;

―  les communes n’ayant pu bénéficier de cette répartition, en raison de la faiblesse de leur poids démographique au sein de l’EPCI se voient attribuer un siège, en sus de l’effectif prévu par le tableau ;

―  les communes peuvent décider, à la majorité des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou de la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population, et avec l’accord de la commune la plus importante dont la population est supérieur au quart de celle de l’EPCI, d’accorder des sièges supplémentaires, dans la limite de 10 % du nombre de sièges précédemment obtenu, et, dans le cas des communautés urbaines et des métropoles, d’accorder à une commune plus de la moitié des sièges.

L’obtention d’un siège par chaque commune non admise à la répartition des sièges prévus par le tableau est une disposition nécessaire pour assurer la représentation des plus petites communes au sein des EPCI comptant des écarts démographiques entre communes considérables. Pour ne citer que quelques cas extrêmes, la communauté urbaine de Nice compte 19 communes (sur un total de 27) de moins de 5 000 habitants, qui ne seront pas admises à la répartition à la proportionnelle des 90 sièges du tableau. Il en va de même pour 10 communes (sur un total de 18) de la communauté urbaine de Marseille, non admises à la répartition à la proportionnelle des 130 sièges du tableau.

Le tableau fixant le nombre de sièges à attribuer à chaque EPCI, selon la population totale de l’EPCI, combiné à l’octroi d’un siège à chaque commune non admise à la répartition, devrait permettre d’aboutir à un nombre de sièges comparable au nombre de sièges actuel, la variation à la baisse ou à la hausse étant mineure.

Si, à l’issue de la deuxième étape, une commune obtient plus de la moitié des sièges, ce nombre est réduit à la moitié des sièges, éventuellement arrondi à l’entier inférieur, et les sièges ainsi déduits sont redistribués aux autres communes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Ce mécanisme de resdistribution des sièges jouera dans les EPCI qui comptent une commune centre plus peuplée que l’ensemble des autres communes de l’EPCI (66).

LES CONSÉQUENCES DE L’APPLICATION DES NOUVELLES DISPOSITIONS SUR L’ÉVOLUTION DU NOMBRE ET DE LA RÉPARTITION DES SIÈGES DANS LES COMMUNAUTÉS URBAINES

Communauté urbaine

Nombre total de délégués actuel

Nombre total de délégués en application du présent article

Nombre de délégués de la commune la plus peuplée actuel

Nombre de délégués de la commune la plus peuplée en application du présent article

Alençon

50

49

28

24

Arras

73

57

32

25

Bordeaux

120

105

41

36

Brest

83

64

55

32

Le Creusot Montceau les Mines

53

50

15

13

Cherbourg Octeville

50

42

25

21

Dunkerque Grand Littoral

80

61

29

21

Lille

170

179

29

33

Lyon

155

160

54

57

Le Mans Métropole

50

58

39

29

Marseille Provence Métropole

157

139

82

69

Grand Nancy

77

76

34

33

Nantes Métropole

113

98

49

49

Nice Côte d’Azur

93

109

35

54

Strasbourg

90

95

50

47

Grand Toulouse

97

102

48

51

Source : DGCL

Par ailleurs, si, à l’issue de la deuxième étape, une commune compte plus de sièges que le nombre de ses conseillers municipaux, le nombre de sièges qui lui est attribué est réduit à due concurrence, et, ces sièges ne sont pas redistribués mais simplement supprimés.

Enfin, lorsque deux communes peuvent prétendre à l’attribution du dernier siège en application de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, ces deux communes se voient chacune attribuer un siège.

L’attribution, par un accord des communes à la majorité qualifiée, de sièges supplémentaires, dans la limite de 10 %, combinée au fait que le nombre de sièges pourra dès l’origine dépasser celui fixé par le tableau en raison de l’octroi de sièges hors tableau aux communes non éligibles à la répartition proportionnelle, devrait donner une souplesse et une réserve de sièges non négligeable aux EPCI. Par exemple, la communauté urbaine de Nice, à laquelle une application du seul tableau attribuerait 90 sièges, pourrait en compter jusqu’à 119, celle de Toulouse, jusqu’à 112 sièges (alors que le seul tableau prévoit 90), celle de Marseille, jusqu’à 152 sièges (alors que le seul tableau prévoit 130). Mais cela pourra également valoir pour des EPCI de taille plus modeste ; ainsi la communauté urbaine d’Alençon devrait pouvoir obtenir jusqu’à 53 sièges (alors que le seul tableau prévoit 38). Très concrètement, il ne sera pas impossible que le nombre de sièges puisse s’écarter du tableau de plus de 20 %.

Concernant cette dernière étape, facultative, d’attribution de sièges supplémentaires, il est possible de relever un léger paradoxe : alors que la procédure organisée par le législateur s’appliquera aux communautés de commune et communautés d’agglomération qui n’ont pu parvenir à un accord à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou de la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population, il est exigé une majorité qualifiée plus contraignante (car prévoyant l’accord de la commune la plus peuplée représentant le quart de la population) pour pouvoir obtenir des sièges supplémentaires dans le cadre de la procédure organisée. Ce paradoxe conduirait à ce que le mécanisme d’attribution de sièges supplémentaires ne joue effectivement que pour les métropoles ou les communautés urbaines, lesquelles ne pourront conclure directement un accord. Votre commission a souhaité résoudre ce paradoxe, en adoptant deux amendements identiques présentés par M. Michel Piron et par M. Bernard Derosier, qui suppriment l’exigence d’un accord de la commune la plus peuplée représentant le quart de la population.

Par ailleurs, alors qu’en l’état actuel du droit, une commune membre d’une communauté urbaine peut disposer de plus de la moitié des sièges au sein de l’organe délibérant, une telle disposition est non seulement maintenue pour les communautés urbaines mais également étendue au cas des métropoles. Cela permettra notamment à des communautés urbaines historiques dans lesquelles la ville centre compte plus de la moitié des sièges de pouvoir maintenir cette situation (67).

c) L’application dans le temps des nouvelles règles de fixation du nombre et de répartition des sièges

Le V de l’article L. 5211-6-1 précise l’application dans le temps des nouvelles modalités de fixation du nombre et de répartition des sièges - étant par ailleurs entendu qu’en vertu de l’article 37 du présent projet de loi, l’entrée en vigueur du présent article, à l’occasion du prochain renouvellement des conseils municipaux, en 2014,conduira l’ensemble des EPCI à devoir confirmer ou modifier le nombre et la répartition des sièges de leurs organes délibérants selon l’une ou l’autre des deux procédures prévues par l’article L. 5211-6-1.

Pour les EPCI ayant procédé à une fixation du nombre et à une répartition des sièges selon la procédure organisée, il est prévu par le V de l’article L. 5211-6-1 que ces opérations devront être effectuées de manière périodique, avant chaque renouvellement général des conseils municipaux. Le premier alinéa du V précise que les opérations se déroulent au plus tard six mois avant le 31 décembre de l’année précédant les dates de renouvellement général des conseils municipaux. Le représentant de l’État dans le département arrête ensuite, au plus tard le 30 septembre de ladite année, le nombre total de sièges et leur répartition entre les communes membres. Dans le cas des métropoles, le nombre et la répartition des sièges aura été initialement fixé par le décret de création, conformément à ce que prévoit l’article 5 du présent projet de loi, mais il serait excessif de confier l’opération de révision périodique de la composition de l’organe délibérant au pouvoir réglementaire national.

Initialement, les amendements de MM. Gérard Collomb et Pierre Hérisson prévoyaient que ces opérations devraient avoir lieu au plus tard six mois avant la date du renouvellement général des conseils municipaux, mais un sous-amendement de M. Pierre Jarlier a permis de reporter ces délais et de prendre comme critère de computation une date fixe, ce qui est préférable.

Ainsi, non seulement une nouvelle répartition des sièges devra être proposée par les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre avant la fin juin 2013, donc en fonction des résultats du recensement de la population authentifié fin 2012, et correspondant à la population 2010, mais par la suite, la même opération devra être effectuée à chaque renouvellement général des conseils municipaux, donc au cours de l’année 2019, puis au cours de l’année 2025.... Cette clause de rendez-vous périodique devrait permettre d’assurer une meilleure prise en compte des évolutions démographiques au sein de chaque EPCI.

Votre commission a adopté un amendement de MM. Pierre Morel-À-L’Huissier et Michel Piron qui a pour effet d’appliquer cette clause de rendez-vous périodique à l’ensemble des EPCI, que la répartition des sièges au sein de l’organe délibérant ait été décidée sur la base du tableau ou qu’elle ait été décidée par un accord librement négocié. Ainsi, même dans ce second cas, les évolutions démographiques devront être prises en compte pour la répartition des sièges.

Le second paragraphe du V prévoit pour sa part l’application des procédures de fixation du nombre de sièges et de répartition de ces sièges en cas de création d’un nouvel EPCI (art. L. 5211-5) ainsi que de transformation d’un EPCI existant, soit par changement de catégorie (art. L. 5211-41) soit par changement de catégorie combiné à une extension (art. L. 5211-41-1), soit par fusion (art. L. 5211-41-3). Dans de tels cas, les délibérations sur la fixation du nombre de sièges et sur leur répartition doivent accompagner la délibération sur le projet de périmètre de l’EPCI, et ce nombre et cette répartition doivent figurer dans l’acte de création ou de fusion (lequel est un arrêté ou, dans le cas des métropoles, un décret).

Par renvoi, la même procédure sera applicable dans le cas d’une transformation d’un syndicat de communes en communauté de communes ou en communauté d’agglomération, en vertu de l’article L. 5211-41-2 du code général des collectivités territoriales.

d) Les conséquences sur la fixation du nombre et la répartition des sièges et la désignation des délégués de la modification de la composition d’un EPCI

L’article L. 5211-6-2, destiné à envisager les différentes hypothèses dans lesquelles la composition d’un EPCI peut être modifiée entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, a également été modifié par le Sénat.

Le Sénat n’a pas souhaité conserver la possibilité d’attribuer provisoirement un nombre de délégués supérieur à celui initialement prévu par les statuts, ni les modalités de désignation des nouveaux délégués prévues par le texte initial du projet de loi (le maire et les conseillers municipaux dans l’ordre du tableau).

Par conséquent, le 1° de l’article L. 5211-6-2 détaille les modalités de désignation des délégués d’un EPCI qui serait créé ou dont le périmètre serait modifié par l’intégration de nouvelles communes ou la modification des limites territoriales d’une ou plusieurs communes membres. Il prévoit une élection au sein des conseils municipaux des communes concernés des nouveaux délégués.

Lorsque le conseil municipal est élu au scrutin de liste, la procédure de désignation est celle du scrutin de liste à un tour, avec une répartition des sièges à la proportionnelle à la plus forte moyenne. En cas de vacance, le suivant de liste assure le remplacement du siège vacant. Dans l’hypothèse où il ne serait plus possible de procéder à un remplacement, une nouvelle élection de l’ensemble des délégués de la commune doit être organisé.

Toutefois, si le conseil municipal ne doit désigner qu’un seul délégué, le mode de désignation est alors celui retenu également pour les conseils municipaux élus au scrutin uninominal : élection à la majorité absolue aux deux premiers tours de scrutin, puis à la majorité relative au troisième tour.

Par coordination avec ces modifications, le Sénat a également modifié la nouvelle rédaction proposée pour le IV de l’article L. 5211-41-3 (5° du présent article), afin que les mêmes modalités de désignation des délégués s’appliquent en cas de fusion d’EPCI dont un au moins est à fiscalité propre.

Le 2° de l’article L. 5211-6-2, qui prévoit que le retrait de communes d’un EPCI à fiscalité propre n’entraîne pas de nouvelle répartition des sièges, n’a en revanche pas été modifié par le Sénat.

Le 3° du même article, relatif au cas d’une commune nouvelle venant se substituer à plusieurs communes membres de l’EPCI, n’a de même été modifié que sur des points formels. La commune nouvelle bénéficie de l’addition des sièges détenus par les communes qu’elle remplace, et ce nombre de sièges n’est plafonné que s’il dépasse la moitié des sièges de l’organe délibérant de l’EPCI ou s’il est supérieur au nombre de conseillers municipaux. La création de la commune nouvelle implique une nouvelle élection de l’ensemble des délégués de cette commune, au sein du conseil municipal et selon les règles de scrutin prévues par le 1° de l’article L. 5211-6-2.

e) La composition du bureau de l’organe délibérant

En ce qui concerne le 3° du présent article, relatif à la composition du bureau de l’organe délibérant, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de la commission des Lois et un avis de sagesse du Gouvernement, deux amendements identiques de Mme Jacquelin Gourault et de M. Gérard Collomb, dont l’objet est de substituer à un plafond du nombre de vice-présidents qui combine plafond en pourcentage (20 % de l’effectif de l’organe délibérant) et plafond en nombre absolu (pas plus de 15 vice-présidents) un plafond alternatif (soit 15, soit 20 % de l’effectif total de l’organe délibérant).

Cela serait déjà un progrès par rapport à l’état actuel du droit, qui fixe à 30 % de l’effectif de l’organe délibérant le nombre maximal de vice-présidents. Mais le texte initial du Gouvernement n’aurait pourtant contraint qu’un faible nombre d’EPCI à réduire le nombre de leurs vice-présidences. Comme l’indique une récente réponse ministérielle à une question parlementaire, pour 130 communautés urbaines et communautés d’agglomération analysées, le nombre de vice-présidents s’élève en moyenne à 14 (68).

Par ailleurs, il convient de signaler que la disposition prévoyant que le nombre de vice-présidents ne peut être inférieur à quatre n’est plus cohérente avec les modifications introduites par le Sénat, dans la mesure où le plafond en pourcentage ne fait plus qu’apporter une dérogation à un plafond en nombre absolu qui est fixé à 15 vice-présidents quel que soit le nombre de membres de l’organe délibérant de l’EPCI.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a rétabli le cumul des critères proposé initialement par le Gouvernement, qui permettra en toute hypothèse d’avoir un nombre de vice-présidents proportionné à la taille de l’EPCI, sans que ce nombre puisse pour autant être inférieur à 4 ou supérieur à 15.

f) Dispositions diverses

En séance publique, sur proposition de Mme Nathalie Goulet, un nouvel article L. 5211-6-3 a été introduit dans le 1° du présent article, contre l’avis du Gouvernement ainsi que de la commission des Lois. Cet article prévoit que devra être constitué, au sein du conseil communautaire de tout EPCI comprenant pour partie des communes de montagne au sens de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, un collège spécifique regroupant ces communes. Ce collège devra donner son accord à la majorité qualifiée de ses membres pour toute décision ayant un impact sur la vie des populations de montagne

Cette disposition pose plusieurs questions. Il n’est d’abord pas précisé quelle est la majorité qualifiée exigée pour recueillir l’accord du collège spécifique regroupant les communes en zone de montagne. De même, les décisions qui devront recueillir cet accord préalable sont visées de manière fort large et peu précise. Enfin, cette disposition pourrait créer un pouvoir de blocage exorbitant au profit de certaines communes membres d’un EPCI. Pour toutes ces raisons, votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a supprimé cette disposition.

Les 2°, 4°, 6° et 7° du présent article, qui comportent des dispositions de coordination, n’ont pas été modifiés par le Sénat.

Par coordination avec l’introduction d’une modalité alternative de fixation du nombre et de la répartition des sièges, l’article L. 5211-20-1, relatif à la possibilité de procéder à une nouvelle répartition des sièges au sein d’un EPCI à la demande de l’organe délibérant ou du conseil municipal d’une commune membre, a été maintenu (8° du présent article), et sa rédaction adaptée (3° bis du présent article).

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 309 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Opposés tant à la réduction du nombre d’élus qu’à la création des fameuses communes nouvelles, nous proposons de supprimer l’article 3. L’argument selon lequel les élus seraient trop nombreux n’est pas recevable. On invoque le coût qui en résulterait mais les dépenses engendrées par les élus ne représentent que 0,4% des budgets locaux. Réduire le nombre d’élus nuit mécaniquement à leur diversité, et partant, limite le contrôle démocratique.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Dès lors que les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct, il faut prévoir les règles de répartition entre les communes, notamment pour faire en sorte qu’aucune commune ne soit privée de représentation et qu’aucune ne dispose de plus de la moitié des sièges.

M. Guy Geoffroy. Je ne voterai pas cet amendement, bien entendu, mais je saisis cette occasion pour formuler une question que je souhaitais initialement poser au Gouvernement. Au premier alinéa de cet article, on évoque la répartition des sièges « dans les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre ». Dans les alinéas suivants, il est question des communautés de communes, des communautés d’agglomération, des métropoles et des communautés urbaines. Or il existe dans notre pays un autre type d’EPCI à fiscalité propre, les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) des villes nouvelles. Pour éviter des interrogations, des confusions et peut-être des difficultés juridiques, il faudrait dire clairement si les dispositions de cet article leur sont ou non applicables.

M. Bernard Derosier. J’ai proposé ce matin un amendement tendant à ce que les SAN soient intégrés dans le dispositif de droit commun des EPCI.

M. Guy Geoffroy. Ce n’était pas le même sujet.

M. le rapporteur. Je me suis déjà exprimé ce matin sur les SAN. Il ne me semble pas utile de les faire entrer dans le futur droit commun, dans la mesure où ils ont tous vocation à devenir des communautés d’agglomération dès le moment où un décret met fin à l’opération d’intérêt national.

Il est vrai que la formulation retenue au premier alinéa est un peu impropre, mais il ne s’agit que d’un alinéa introductif. Les dispositions à caractère normatif ont toute la précision nécessaire.

M. Guy Geoffroy. Peut-être faudrait-il néanmoins, au premier alinéa, ajouter les mots « à l’exclusion des syndicats d’agglomération nouvelle ».

La Commission rejette l’amendement.

Puis, elle adopte successivement les amendements CL 437 à CL 444 du rapporteur, rédactionnels ou de précision.

Elle examine ensuite l’amendement CL 186 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Le nombre d’amendements rédactionnels ou de précision que le rapporteur a été obligé de déposer prouve que ce texte est, pour le moins, mal rédigé !

Notre amendement CL 186 vise à supprimer l’alinéa 21, introduit par le Sénat, permettant aux communes de déroger au mécanisme prévu quant au nombre et à la répartition des délégués intercommunaux, en leur donnant la possibilité de créer jusqu’à 10% de sièges supplémentaires. Cette inflation ne se justifie pas. Dans sa sagesse, la majorité devrait soutenir cet amendement.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cette souplesse est bienvenue, d’autant plus qu’un accord amiable n’est possible que dans le cas des communautés de communes et des communautés d’agglomération. Elle donnera une marge de manœuvre appréciable pour régler des problèmes complexes, pouvant se poser notamment pour les communes de moyenne population qui, suivant le tableau, peuvent être défavorisées par rapport aux plus petites, qui sont assurées d’être représentées par un élu. Cette disposition résulte d’ailleurs, me semble-t-il, d’un amendement socialiste au Sénat.

M. Bernard Derosier. Ce n’est pas une raison suffisante !

M. Alain Rousset. On remplace les conseillers régionaux et généraux par des conseillers territoriaux deux fois moins nombreux, et dans le même temps on donne la possibilité d’augmenter de 10% le nombre des élus intercommunaux…

Les intercommunalités arrivent largement en tête dans l’augmentation des dépenses de fonctionnement locales. Je regrette que ce texte ne contribue pas à donner à ces structures un peu plus de cohérence et de lisibilité.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 445 du rapporteur.

Elle examine les amendements identiques CL 106 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier et CL 185 de M. Bernard Derosier.

M. Michel Piron. Il s’agit de simplifier les règles de majorité présidant à la prise de décision et au fonctionnement des intercommunalités. Il y a sur ce sujet un assez large consensus parmi les élus locaux.

M. Olivier Dussopt. Il me paraît bien difficile, et peu respectueux de la liberté des assemblées, que la loi détermine comment doit se constituer une majorité au sein d’une structure intercommunale.

M. le rapporteur. Je m’en remets à la sagesse de la Commission.

La Commission adopte ces amendements identiques.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 446 et CL 447 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 113 de M. Pierre Morel-A-l’Huissier.

Elle adopte successivement les amendements CL 448 à CL 459 du rapporteur, rédactionnels, de précision, de coordination ou corrigeant une erreur de référence.

Puis elle examine l’amendement CL 460 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose de supprimer l’alinéa 37. Prévoir la création d’un collège spécifique lorsque seulement certaines communes de l’EPCI sont classées en zone de montagne et donner à ce collège un large pouvoir de veto compliquerait singulièrement le fonctionnement de certains EPCI.

La Commission adopte cet amendement ainsi que l’amendement de coordination CL 461 du même auteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 462 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement rétablit le texte initial, en ce qui concerne le plafonnement du nombre de vice-présidents dans les EPCI. L’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires devrait faciliter les choses.

M. Michel Piron. Si l’objectif est de maîtriser la dépense publique, rien n’interdit – c’est d’ailleurs, je crois, l’une des pistes ouvertes par le comité Balladur – de plafonner l’enveloppe des indemnités, sans limiter pour autant de manière rigide le nombre de vice-présidents.

Mme Maryse Joissains-Massini. Dans la communauté du pays d’Aix, qui regroupe trente-quatre communes, tous les maires, de droite comme de gauche, participent très activement aux travaux de l’EPCI. Le fait de détenir une vice-présidence non seulement leur procure de la considération, mais leur permet d’être mieux associés aux décisions d’aménagement du territoire. Pourquoi limiter le nombre des vice-présidences alors que, s’il s’agit de maîtriser la dépense, il suffit en effet de fixer une enveloppe globale ?

M. le rapporteur. Plafonner le nombre de vice-présidents à 20% de l’effectif de l’organe délibérant et quinze en valeur absolue me paraît raisonnable. On peut être membre du bureau d’un EPCI sans être pour autant vice-président. Par ailleurs, s’agissant de mieux associer les maires, il est possible de réunir un conseil des maires avant la réunion du conseil communautaire, comme le font beaucoup d’EPCI.

Il n’est pas rare aujourd’hui que des EPCI comptent jusqu’à quarante ou cinquante vice-présidents… Ou bien il ne s’agit que d’un titre, et alors le versement d’une indemnité n’est pas justifié, ou bien il s’agit d’une réelle fonction exécutive, et alors il ne peut pas y avoir autant de vice-présidences !

La Commission adopte l’amendement CL 462 et l’amendement de coordination CL 464 du même auteur.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Article 3 bis

Parité dans la composition des organes délibérants des EPCI

En séance publique, Mme Bernadette Bourzai a présenté un amendement portant article additionnel ayant pour objet d’affirmer que la composition des organes délibérants des EPCI favorise la parité.

Bien que le rapporteur de la commission des Lois et le Gouvernement aient attiré l’attention sur le fait qu’une telle disposition pourrait plus légitimement trouver sa place dans le projet relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, cette disposition a été adoptée par le Sénat.

Outre la question de la place de cette disposition, il convient également de signaler qu’elle est utilement satisfaite par la disposition introduite à l’article 2 du présent projet de loi qui prévoit une élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires dans les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste. En effet, un tel mode d’élection devrait conduire à la désignation de candidats qui seront alternativement de sexe masculin et féminin, et donc à favoriser la progression de la parité.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL 465 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à supprimer cet article car il n’a pas de portée normative.

M. Bernard Derosier. Certes, mais après avoir dénoncé la mise à mal de la parité, nous ne pouvons que nous opposer à la suppression d’un article qui y fait référence.

La Commission adopte l’amendement, rendant sans objet l’amendement CL 131 de M. Bernard Derosier.

En conséquence, l’article 3 bis est supprimé.

Après l’article 3 bis

La Commission examine l’amendement CL 286 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Je n’ai pas pour ambition de faire instaurer le mandat unique – bien qu’en France 86 % des députés cumulent plusieurs mandats, contre seulement 10 à 16 % dans les autres pays. Cet amendement tend à enlever de la liste des mandats dont le cumul est limité à deux celui de conseiller municipal, qui n’est pas le plus prenant, mais en revanche d’y introduire ceux de maire, d’adjoint au maire d’une commune de plus de 3500 habitants et de président d’une structure intercommunale à fiscalité propre. La présidence d’une intercommunalité est aujourd’hui un mandat à part entière, tant par les pouvoirs conférés que par le temps qu’il est nécessaire d’y consacrer : il faut en tirer les conséquences en matière de cumul des mandats.

M. Philippe Vuilque. Je m’étonne que des collègues de l’UMP proposent cet amendement alors qu’ils s’apprêtent à voter une réforme qui organise le cumul des mandats de conseiller général et de conseiller régional ! Où est la cohérence ? Ou bien on aborde la question du cumul des mandats de manière globale, ou bien on se dispense de ce genre de proposition dérisoire.

M. le rapporteur. Je ne nie pas les problèmes que pose le cumul des mandats, tant pour les élus locaux que pour les parlementaires, mais comme je l’ai indiqué tout à l’heure, ce n’est pas par des amendements à un texte portant sur les structures qu’ils peuvent être réglés.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine l’amendement CL 285 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. La loi du 5 avril 2000 a interdit le cumul de la fonction de président de conseil général ou régional avec celle de maire, notamment pour limiter les risques de conflits d’intérêts. Il paraît logique, étant donné le poids et le rôle croissant des intercommunalités, d’interdire également le cumul des mandats de président d’un EPCI et de président de conseil général ou régional. Vous allez me répondre que tel n’est pas l’objet de ce texte, mais je rappelle à nouveau que M. Marleix nous avait fait des promesses en 2008…

M. Philippe Vuilque. Nous proposerons probablement lors de la réunion au titre de l’article 88 une autre limitation, en ayant à l’esprit une situation que le président Warsmann connaît bien : dans les Ardennes, il est un cas, sans doute unique en France, où le maire de la commune la plus importante de l’intercommunalité est également le directeur général de l’intercommunalité. Sans mettre en cause la probité de l’intéressé, force est de constater qu’il y a là une confusion des genres inadmissible. Nul n’avait songé dans la loi Chevènement à interdire expressément ce cumul tant il paraissait inimaginable.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je suis par principe hostile aux dispositions ad hominem.

M. le rapporteur. Avis défavorable pour les raisons déjà exposées.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 321 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Cet amendement reprend une proposition de la commission Belot, au Sénat, visant à créer un conseil régional des exécutifs afin de faciliter la coopération entre les différents niveaux de collectivités et de mieux répondre aux besoins de la population.

M. le rapporteur. Il existe déjà une conférence des exécutifs, qu’il appartient au président du conseil régional de faire vivre.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est alors saisie de l’amendement CL 322 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. C’est la même proposition au niveau départemental.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Puis, elle examine l’amendement CL 316 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Cet amendement vise à étendre à toutes les communes de plus de 3 500 habitants ainsi qu’à tous les EPCI et syndicats mixtes comprenant au moins une commune atteignant ce seuil l’obligation de créer une commission consultative des services publics locaux.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 311 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Nous proposons que le rapport d’activité d’un EPCI, accompagné du compte administratif, soit soumis au vote du conseil municipal de chacune des communes membres de cet EPCI, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le rapport d’activité du conseil communautaire est transmis pour information aux conseils municipaux, mais on ne saurait demander à ceux-ci de trancher des affaires concernant un autre conseil politique.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 310 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Cet amendement vise à renforcer le rôle des conseils municipaux dans l’élaboration du budget des EPCI. Beaucoup d’élus municipaux ont aujourd’hui le sentiment que des décisions sont prises dans les EPCI sans qu’ils y aient été suffisamment associés.

M. le rapporteur. Le rapport d’activité et le compte administratif de l’EPCI peuvent donner lieu à débat dans les conseils municipaux, mais il n’appartient pas à ceux-ci de débattre du projet de budget de l’EPCI.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 312 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Nous proposons que si 10% des électeurs du ressort d’un EPCI demandent l’inscription d’une question à l’ordre du jour du conseil communautaire, celui-ci soit tenu de l’inscrire. Ce droit de pétition permettrait de rapprocher les citoyens des EPCI.

M. le rapporteur. Le dispositif actuel, dont je ne sais d’ailleurs pas s’il est très utilisé, prévoit d’ores et déjà qu’un cinquième des électeurs peut demander l’organisation d’une consultation sur une affaire relevant de la compétence de l’EPCI. Cela me paraît suffisant.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 313 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Toujours dans le même esprit, nous proposons que les délégués communautaires rendent compte chaque année devant les habitants de leur commune de leurs activités au sein du conseil communautaire.

M. le rapporteur. Il est normal que, comme c’est le cas, les délégués communautaires aient obligation de rendre compte de leur travail aux conseils municipaux, mais je ne vois pas ce que signifierait concrètement une même obligation à l’égard des habitants.

Mme Marie-Hélène Amiable. Dans les communes, les élus font souvent des comptes rendus de mandat ; c’est moins fréquent dans les EPCI.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine l’amendement CL 314 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Cet amendement vise à étendre aux communes de moins de 3 500 habitants l’obligation d’information sur les actes réglementaires par voie d’affichage.

M. le rapporteur. Ces formalités risqueraient d’être trop lourdes pour les petites communes. Il paraît suffisant que l’affichage soit obligatoire dans la commune chef-lieu, comme c’est aujourd’hui le cas.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 315 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Afin de favoriser la participation citoyenne, l’amendement CL 315 tend à abaisser de 20 % à 10 % des électeurs le seuil à partir duquel il serait possible de saisir un EPCI d’une question relevant de sa compétence.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 318 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Il s’agit ici d’obliger les organes délibérants des EPCI à créer des comités consultatifs sur toute affaire d’intérêt communal relevant de leur compétence.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL 319 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Face aux pouvoirs accrus du préfet, nous proposons de rendre obligatoire la consultation par le président de l’EPCI des comités consultatifs mis en place sur toute question ou projet concernant les services publics ou les équipements de proximité.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 317 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Il s’agit ici de diversifier la composition des comités consultatifs et de rendre obligatoires la consultation des personnels concernés.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Chapitre III

Le conseil économique, social et environnemental régional

La Commission adopte l’amendement CL 368 du rapporteur supprimant le chapitre III et l’intitulé de ce chapitre..

Article 4

(article L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales)


Consultation du conseil économique et social régional

Les conseils économiques et sociaux régionaux sont des assemblées consultatives placées auprès des conseils régionaux et de leurs présidents.

Dans le prolongement de la logique récente de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a conduit à étendre la compétence du Conseil économique et social aux problèmes à caractère environnemental, et à le renommer « Conseil économique, social et environnemental », il est proposé, par le présent article, de donner également une compétence aux conseils économiques et sociaux régionaux en matière environnementale.

La rédaction initiale du présent article prévoyait de permettre au conseil économique et social d’être saisi, à l’initiative du président du conseil régional, de demandes d’avis et d’études sur tout projet intéressant l’environnement de la région.

Tout en confirmant cette nouvelle faculté, la commission des Lois puis le Sénat ont souhaité prévoir également que les conseils économiques et sociaux régionaux seront obligatoirement saisis pour avis des documents relatifs aux orientations générales dans le domaine de l’environnement avant leur examen par le conseil régional (69). Une telle consultation obligatoire renforce grandement le rôle consultatif que seront conduits à jouer les conseils économiques et sociaux en matière d’environnement.

Par ailleurs, le texte initial du présent article proposait de procéder à une nouvelle dénomination : conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux. Le Sénat a supprimé cette modification de la dénomination, déjà prévue en des termes similaires à l’article 100 du projet de loi portant engagement national pour l’environnement.

Dans la mesure où l’Assemblée nationale, lors de l’examen du projet de loi portant engagement national pour l’environnement, a adopté un amendement présenté par le Gouvernement ayant pour objet d’introduire dans l’article 100 dudit projet les dispositions relatives à la consultation des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux, la raison d’être du présent article et du présent chapitre disparaît, et votre commission a donc choisi de les supprimer tous deux.

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La Commission examine l’amendement CL 369 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer un article dont les dispositions ont été intégrées dans l’article 100 du projet de loi portant engagement national pour l’environnement.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 4 est supprimé, rendant sans objet l’amendement CL 133 de M. Bernard Derosier.

Après l’article 4

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 134 et CL 135 de M. Bernard Derosier.

TITRE II

ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES

Article 5 A
(art. L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales)


Modalités de création des communautés d’agglomération, des communautés urbaines et des métropoles

Introduit à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, cet article vise à modifier les conditions de création des communautés d’agglomération, des communautés urbaines et des métropoles.

En l’état actuel du droit, une fois le périmètre du futur EPCI fixé par arrêté préfectoral, la création suppose un accord d’une majorité qualifiée de communes : soit deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale, soit la moitié des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population (II de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales).

De surcroît, cette majorité qualifiée doit nécessairement comprendre :

– pour la création d’un syndicat ou d’une communauté de communes, les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée (1° du II de l’article L. 5211-5) ;

– pour la création d’une communauté d’agglomération, d’une communauté urbaine ou, demain, d’une métropole (70), «le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante » (2° du II de l’article L. 5211-5), formulation curieuse dès lors que la seconde branche de l’alternative englobe la première.

C’est ce dernier point qu’a modifié le Sénat, en exigeant, pour la création d’une communauté d’agglomération, d’une communauté urbaine ou d’une métropole, l’accord des conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au tiers de la population concernée (71).

En augmentant le nombre de communes bénéficiant d’un « droit de veto », cette modification rend plus difficile la création de ces trois catégories d’EPCI, Elle complique également l’éventuelle transformation de ces EPCI, qui obéit aux mêmes règles que celles requises pour leur création (article L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales).

Votre commission vous propose d’adopter une règle plus souple et, dans une perspective de simplification, de la rendre également applicable aux communautés de communes : le veto opposable à la création de l’EPCI serait détenu par la seule commune dont la population est la plus importante et qui représente plus du quart de la population totale intéressée. Cette dernière condition permettrait de satisfaire la volonté exprimée au Sénat de supprimer le droit de veto d’une commune qui, quoique la plus importante démographiquement, ne compte pas un nombre d’habitants suffisamment significatif par rapport à la population totale concernée.

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* *

La Commission examine l’amendement CL 136 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Nous proposons de supprimer cet article introduit par le Sénat, qui ne va pas dans le sens de ce que nous souhaitons pour les EPCI.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet article a été introduit pour élargir le droit de veto des communes à la création d’un EPCI. Mon amendement CL 370, que nous allons examiner dans un instant, limite ce droit de veto à la seule commune membre de l’EPCI dont la population est la plus nombreuse et qui représente le quart de la population totale, ce qui me paraît raisonnable.

M. Serge Grouard. Je souhaiterais intervenir de manière plus générale sur le titre II – « Adaptation des structures à la diversité des territoires » – et particulièrement sur la question des métropoles.

Une remarque sur la méthode, d’abord. J’avais déposé des amendements introduisant des critères qualitatifs pour la création d’une métropole. Le principal d’entre eux est tombé sous le couperet de l’article 40. Les raisons invoquées me semblent discutables, d’autant qu’au Sénat, des amendements du même type n’ont pas été écartés. Il est fort regrettable que cela aboutisse à évacuer totalement le débat de fond sur la métropole.

Pour travailler depuis deux ans sur le sujet, je suis convaincu de l’intérêt de cette structure ; mais avec les dispositions prévues, notamment en matière de seuil, quasiment aucun territoire urbain ne sera en mesure de créer une métropole. J’en prends le pari, le dispositif sera mort-né – et dans ce cas, il est inutile de le faire figurer dans le texte !

Je crains que cela n’aboutisse à plusieurs déséquilibres. Si d’aventure quelques métropoles parviennent à se créer, le premier déséquilibre sera entre elles, qui bénéficieront du dispositif, et les autres villes. Le deuxième sera entre les territoires : dans le meilleur des cas, il n’y aura que huit ou neuf métropoles dans l’ensemble du pays – et bien moins si on relève le seuil à 600 000 habitants, voire un million comme cela a été proposé ; toute une partie du territoire national n’en comportera aucune, ce qui va pas dans le sens de son aménagement équilibré. Enfin, troisième déséquilibre : alors que le binôme constitué par les collectivités régionales et départementales va être renforcé – orientation à laquelle je souscris –, il conviendrait également de renforcer la gouvernance du binôme constitué par les communes et les groupements de communes ; ce ne sera pas le cas s’il est pratiquement impossible de créer une métropole – comme de créer une commune nouvelle.

Les amendements qui ont été écartés au titre de l’article 40 avaient été validés par l’Association des maires des grandes villes de France, présidée par M. Michel Destot et dont je suis vice-président. Je regrette vraiment que nous ne puissions même pas en débattre.

M. Michel Piron. Je partage pleinement le point de vue du rapporteur. Il est raisonnable de permettre à la commune la plus importante de faire prévaloir son avis, mais à la condition que sa population représente une part suffisante de la population totale.

La Commission rejette l’amendement CL 136.

Puis elle adopte l’amendement CL 370 du rapporteur. En conséquence, l’amendement CL 46 de M. Jean-Pierre Schosteck et l’amendement CL 156 de Mme Maryse Joissains-Masini sont déclarés sans objet.

La Commission adopte l’article 5 A modifié.

Article 5 B
(art. L. 5211-41-1 du code général des collectivités territoriales)


Modalités de transformation d’un établissement public de coopération intercommunale en communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole

Cet article, introduit par le Sénat, tend à modifier les conditions de transformation d’un établissement public de coopération intercommunale en communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole, lorsque cette transformation s’accompagne d’une extension du périmètre de l’EPCI (article L. 5211-41-1 du code général des collectivités territoriales) (72).

Par cohérence avec l’insertion de l’article 5 A, le présent article prévoit que la majorité qualifiée des conseils municipaux requise pour la transformation (73) doit nécessairement inclure l’accord des communes dont la population est supérieure au tiers de la population concernée (au lieu, en l’état actuel du droit, de l’accord du « conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante »).

Par cohérence avec les modifications suggérées à l’article 5 A, votre commission propose de limiter le droit de veto opposable à la transformation avec extension de périmètre d’un EPCI à la seule commune dont la population est la plus importante et qui représente plus du quart de la population totale intéressée.

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* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 137 de M. Bernard Derosier.

Puis elle adopte l’amendement CL 371 du rapporteur. En conséquence, l’amendement CL 47 de M. Jean-Pierre Schosteck est déclaré sans objet.

La Commission adopte l’article 5 B modifié.

Chapitre Ier

Métropoles

Article 5

(chapitre VII [nouveau] du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales)


Création, compétences et régime juridique et financier des métropoles

Comme on l’a souligné dans l’exposé général du présent rapport, la conception de la métropole retenue dans le présent projet de loi s’inscrit dans la catégorie, désormais traditionnelle, des établissements publics de coopération intercommunale (74).

Selon la rédaction proposée pour l’article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales, la métropole est un EPCI « regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450 000 habitants et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion ». Le projet ainsi défini est plus ambitieux que celui assigné aux communautés urbaines, centré sur le développement urbain et l’aménagement de leur territoire (article L. 5215-1 du même code).

1.- La création des métropoles

Organisée par un nouvel article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, la création de la métropole obéit, moyennant quelques adaptations, aux règles habituellement applicables aux EPCI (75).

Une métropole peut ainsi naître :

– d’une création ex nihilo, selon la procédure de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, sous la réserve de l’absence de pouvoir d’initiative du préfet ;

– d’une transformation simple d’EPCI, selon la procédure de l’article L. 5211-41 du même code ;

– d’une transformation avec extension d’EPCI, selon la procédure de l’article L. 5211-41-1, le périmètre de l’établissement pouvant être élargi aux communes nécessaires au développement de la métropole « et à son évolution en pôle européen » (76). Le Sénat a précisé que l’extension pouvait être réalisée contre l’avis des communes membres d’une communauté de communes éligible à la dotation globale de fonctionnement (DGF) « bonifiée » prévue à l’article L. 5214-23-1 ;

– d’une fusion d’EPCI, selon la procédure de l’article L. 5211-41-3, à la suite d’un ajout en ce sens du Sénat. Par parallélisme avec les autres cas de création, votre commission propose, dans cette hypothèse, d’exclure le pouvoir d’initiative du préfet.

Toutefois, à la différence des autres EPCI :

– le projet de création de la métropole est notifié par le préfet pour avis (simple) aux assemblées délibérantes des départements et régions concernés, qui disposent de trois mois pour se prononcer. Cette procédure spécifique est cohérente avec le fait que la métropole exerce certaines compétences relevant habituellement du niveau départemental ou régional ;

– une fois réunie la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au II de l’article L. 5211-5 (77), la création de la métropole peut être décidée par décret (et non, comme pour les autres EPCI, par arrêté préfectoral).

À l’instar des communautés urbaines, les métropoles sont créées sans limitation de durée (article L. 5217-3).

Le seuil de population proposé au présent article, non modifié au Sénat, est de 450 000 habitants. Le tableau ci-après montre qu’au 1er janvier 2010, neuf EPCI (huit communautés urbaines et une communauté d’agglomération) remplissaient cette condition.

EPCI LES PLUS PEUPLÉS AU 1er JANVIER 2010

Département

Nom de l’EPCI

Population totale

69

CU de Lyon (Grand Lyon)

1 277 218

59

CU de Lille Métropole

1 123 661

13

CU Marseille Provence Métropole

1 048 719

33

CU de Bordeaux

719 489

31

CU du Grand Toulouse

665 859

44

CU Nantes Métropole

595 902

6

CU Nice - Côte d’Azur

535 543

76

CA Rouen-Elbeuf-Austreberthe

494 382

67

CU de Strasbourg

474 524

83

CA Toulon Provence Méditerranée

429 390

34

CA Montpellier Agglomération

415 000

38

CA Grenoble Alpes Métropole

403 905

93

CA Est Ensemble

397 836

35

CA Rennes Métropole

397 717

42

CA de Saint Etienne Métropole

383 211

13

CA du Pays d'Aix-en-Provence

364 402

Source : DGCL ; INSEE.

La détermination du bon niveau de seuil démographique est délicate. Un seuil trop élevé aboutirait à limiter la portée de la présente réforme en réservant le statut de métropole à quelques très grandes agglomérations ; un seuil trop faible banaliserait le statut de métropole en l’étendant à des zones urbaines insuffisamment structurées et intégrées. À titre de comparaison, le seuil de création des communautés urbaines est de 500 000 habitants depuis 1999 (mais proposé à 450 000 habitants à l’article 6 bis du présent projet) et celui des pôles métropolitains serait, après les modifications apportées par le Sénat à l’article 7 du présent projet, de 300 000 habitants (l’un des EPCI membres devant compter plus de 150 000 habitants) (78).

2.- Les compétences des métropoles

a) Les compétences résultant du texte adopté par le Sénat

Les compétences de métropoles, prévues à l’article L. 5217-4 du code général des collectivités territoriales, empruntent tout à la fois aux compétences communales, départementales, régionales et étatiques. Certaines sont exercées de plein droit, en lieu et place des communes (I de l’article précité) ou des départements (II de l’article) ; d’autres sont subordonnées à la conclusion d’une convention avec le département, la région ou l’État (respectivement : III, IV et V de l’article) (79).

Les principaux changements apportés au présent article par le Sénat concernent les rapports entre la métropole et les communes. Ainsi, le Sénat a :

– maintenu au niveau communal les autorisations en matière d’occupation et d’utilisation des sols (permis de construire, d’aménager ou de démolir au sens de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme) ;

– ajouté, parmi les compétences métropolitaines, la réhabilitation et la résorption de l’habitat insalubre (suivant le modèle des communautés urbaines) ;

– prévu un avis des conseils municipaux sur le projet de plan local d’urbanisme (PLU) élaboré par la métropole, disposition qui n’ajoute rien au droit positif, une telle consultation étant actuellement prévue à l’article L. 123-18 du code de l’urbanisme (80) pour les communes membres d’un EPCI compétent en matière de PLU (cet avis est donné dans un délai de trois mois ; à défaut, il est réputé favorable) ;

– ajouté, sur le modèle de l’intérêt communautaire, la condition d’un « intérêt métropolitain » en matière d’équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs. Cet intérêt métropolitain est apprécié à la majorité des deux tiers du conseil de la métropole dans les deux ans suivant le transfert de compétence. À défaut, l’exercice en revient de droit à la métropole. Toutefois, il paraît plus opportun à votre rapporteur, afin d’aller plus loin dans l’intégration des compétences communales, de privilégier une décision à la majorité simple du conseil de la métropole (81).

Du point de vue de ses compétences, la métropole s’analyse comme une « super communauté urbaine ». Dotée de la plupart des compétences de la communauté urbaine, la métropole les surpasse cependant sur plusieurs points :

– à l’exception des équipements de proximité précités, l’exercice des compétences de la métropole ne suppose aucune reconnaissance préalable d’un intérêt métropolitain (I de l’article L. 5217-4 du code général des collectivités territoriales) ;

– la métropole est compétente en matière de « politique locale de l’habitat » (I du même article), notion plus large que celle d’ « équilibre social de l’habitat » prévue pour les communautés urbaines ;

– la métropole détient de plein droit les compétences en matière de plans de déplacements urbains (82), de transports scolaires, de gestion des routes du domaine public départemental et, dans une certaine mesure (voir ci-après), de développement économique (I et II du même article) ;

– à sa demande, la métropole peut bénéficier du transfert par l’État de grands équipements et d’infrastructures (V du même article) (83) ;

– la métropole est susceptible d’exercer, à titre facultatif, des compétences relatives aux collèges et aux lycées, ainsi que des compétences en matière de développement économique (III et IV du même article).

Le tableau ci-après présente de façon exhaustive les compétences des métropoles proposées au présent article et rappelle, à titre de comparaison, celles des communautés urbaines (les différences sont signalées en italique).

COMPÉTENCES DES COMMUNAUTÉS URBAINES ET DES MÉTROPOLES

 

COMMUNAUTÉS URBAINES
(art. L. 5215-20 CGCT)

MÉTROPOLES
(art. 5 du projet de loi ; art. L. 5217-4 CGCT)

I.- DOMAINE OBLIGATOIRE DE COMPÉTENCE (transfert de plein droit)

Compétences

des

communes

1° En matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire :

1° En matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel : (article 5 alinéas 14 à 17)

a) Création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;

a) Création, aménagement et gestion des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;

b) Actions de développement économique ;

b) Actions de développement économique ;

c) Construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d’équipements, de réseaux d’équipements ou d’établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu’ils sont d’intérêt communautaire ;

c) Construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt métropolitain [ajout Sénat] ;

d) Lycées et collèges dans les conditions fixées au titre Ier du livre II et au chapitre Ier du titre II du livre IV ainsi qu’à l’article L. 521-3 du code de l’éducation ;

 

2° En matière d’aménagement de l’espace communautaire :

2° En matière d’aménagement de l’espace métropolitain : (al. 18 à 21)

a) Schéma de cohérence territoriale (SCOT) et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme (PLU) et documents d’urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d’aménagement concerté (ZAC) d’intérêt communautaire ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d’intérêt communautaire ;

a) Schéma de cohérence territoriale (SCOT) et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme (PLU) et documents d’urbanisme en tenant lieu ; autorisations et actes relatifs à l’occupation ou à l’utilisation du sol [suppression Sénat] ; création et réalisation de zones d’aménagement concerté (ZAC) ; constitution de réserves foncières ;

b) Organisation des transports routiers urbains ; création ou aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement ;

b) Organisation des transports routiers urbains (84) ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement ; plans de déplacements urbains ;

c) Prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et détermination des secteurs d’aménagement au sens du code de l’urbanisme ;

c) Prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et détermination des secteurs d’aménagement au sens du code de l’urbanisme ;

3° En matière d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire :

3° En matière de politique locale de l’habitat : (al. 22 à 25)

a) Programme local de l’habitat ;

a) Programme local de l’habitat ;

b) Politique du logement d’intérêt communautaire ; aides financières au logement social d’intérêt communautaire ; actions en faveur du logement social d’intérêt communautaire ; action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d’intérêt communautaire ;

b) Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ;

c) Opérations programmées d’amélioration de l’habitat, actions de réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre, lorsqu’elles sont d’intérêt communautaire ;

c) Amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre [ajout Sénat] ;

Compétences

des

communes

4° En matière de politique de la ville dans la communauté :

4° En matière de politique de la ville : (al. 26 à 28)

a) Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ;

a) Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ;

b) Dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

b) Dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

5° En matière de gestion des services d’intérêt collectif :

5° En matière de gestion des services d’intérêt collectif : (al. 29 à 33)

a) Assainissement et eau ;

a) Assainissement et eau ;

b) Création, extension et translation des cimetières, ainsi que création et extension des crématoriums et des sites cinéraires ;

b) Création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ;

c) Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d’intérêt national ;

c) Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d’intérêt national ;

d) Services d’incendie et de secours (SDIS), dans les conditions fixées au chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du CGCT ;

d) Services d’incendie et de secours (SDIS), dans les conditions fixées au chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du CGCT ;

6° En matière de protection et mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie :

6° En matière de protection et mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie : (al. 34 à 38)

a) Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;

a) Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;

b) Lutte contre la pollution de l’air ;

b) Lutte contre la pollution de l’air ;

c) Lutte contre les nuisances sonores ;

c) Lutte contre les nuisances sonores ;

d) Soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie.

d) Soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie.

Compétences
des départements

 

1° Transports scolaires ; (al. 42)

2° Gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires ; (al. 43)

3° Développement économique : zones d’activités et promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques. (al. 54)

Compétences des régions

 

Développement économique : définition des régimes d’aides aux entreprises et promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques. (al. 62)

II.- DOMAINE FACULTATIF DE COMPÉTENCE (transfert par convention)

Compétences
des départements

Tout ou partie des compétences attribuées au département dans le domaine de l’action sociale par les articles L. 121-1 et L. 121-2 du code de l’action sociale et des familles :

– définition, mise en œuvre et coordination de la politique d’action sociale ;

– prestations légales d’aide sociale ;

– participation à des actions de prévention (insertion sociale, prévention spécialisée, animation socio-éducatives, prévention de la délinquance).

1° Tout ou partie des compétences attribuées au département dans le domaine de l’action sociale par les articles L. 121-1 et L. 121-2 du code de l’action sociale et des familles : (al. 45)

– définition, mise en œuvre et coordination de la politique d’action sociale ;

– prestations légales d’aide sociale ;

– participation à des actions de prévention (insertion sociale, prévention spécialisée, animation socio-éducatives, prévention de la délinquance) ;

2° La compétence en matière de construction, d’aménagement, d’entretien et de fonctionnement des collèges. À ce titre, elle assure l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont elle a la charge ; (al. 46)

3° Tout ou partie des compétences exercées par cette collectivité territoriale en matière de développement économique. (al. 47)

Compétences des
régions

 

1° La compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées. À ce titre, elle assure l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves, dans les lycées dont elle a la charge ; (al. 56)

2° Tout ou partie des compétences exercées par cette collectivité territoriale en matière de développement économique. (al. 57)

Compétences de l’État

 

L’État peut transférer, à la demande de la métropole, la propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures. (al. 63)

Les compétences exercées de plein droit par la métropole donnent lieu au transfert des biens, droits et services nécessaires à leur exercice, dans des conditions prévues aux nouveaux articles L. 5217-6 et L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales (voir infra).

Les compétences exercées à titre facultatif (action sociale ; collèges et lycées ; développement économique) donnent lieu à un « appel de compétence » : la métropole saisit le département (III de l’article L. 5217-4) ou la région (IV du même article) d’une demande en ce sens, le transfert de compétences s’opérant alors par voie conventionnelle.

Toutefois, la compétence en matière de développement économique fait l’objet d’un traitement particulier. Elle relève à la fois :

– du domaine facultatif, dans la mesure où le principe est celui du recours à une convention avec la région ou le département pour transférer tout ou partie de leurs compétences économiques (3° du III et 2° du IV de l’article L. 5217-4) ;

– du domaine obligatoire, dans la mesure où la métropole détient de plein droit les compétences économiques des communes et où, à défaut de convention, un bloc minimal de compétences départementales et régionales peut revenir à la métropole (dernier alinéa du III et dernier alinéa du IV du même article). Ce bloc minimal est constitué de la promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques, des compétences régionales relatives à la définition des régimes d’aides aux entreprises et des compétences départementales relatives aux zones d’activités.

Le transfert obligatoire de ce bloc minimal n’intervient cependant qu’au terme d’une procédure relativement lourde : si la convention n’est pas signée dans les dix-huit mois suivant la demande émise par la métropole, le préfet doit, dans le mois suivant, proposer un projet de convention au président de la métropole et au président de la région ou au président du conseil général, qui disposent d’un mois pour le signer ; si tel n’est pas le cas, la convention est établie par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales. Ce mécanisme conventionnel, qui dans le texte initial du Gouvernement ne portait que sur le transfert des services nécessaires à l’exercice des compétences économiques, a été élargi par le Sénat, pour les dispositions relatives au département, à « l’étendue » et aux « conditions financières » du transfert de compétences (85). L’alinéa 54 du présent article apparaît ainsi quelque peu contradictoire : le socle minimal de compétences économiques du département fait l’objet d’un transfert « de plein droit » à la métropole, mais un dispositif conventionnel doit en préciser l’ « étendue ».

b) Des compétences à conforter et à renforcer

Votre rapporteur considère que les compétences dévolues aux métropoles par le présent article ne sont pas suffisamment à la hauteur des enjeux actuels du développement urbain. Il vous est donc proposé de renforcer et d’élargir ces compétences, afin d’accentuer la différence avec les communautés urbaines et de donner aux métropoles les moyens de contribuer à l’attractivité et à la compétitivité de nos grande agglomérations.

Pour votre rapporteur, le renforcement des compétences des métropoles passe probablement moins par de nouveaux transferts en provenance des communes que par un élargissement des compétences exercées en lieu et place du département ou de la région.

Ainsi, dès lors qu’elles apparaissent « prioritaires pour la réussite des métropoles françaises dans la compétition urbaine européenne et internationale » (86), les compétences économiques métropolitaines devraient être plus clairement affirmées. La procédure, à la fois lourde et compliquée, de transfert du bloc minimal de compétences économiques du département et de la région pourrait être supprimée, au profit d’un transfert immédiat et de plein droit de ce bloc. En revanche, la définition du régime d’aides aux entreprises mérite vraisemblablement de rester traitée en priorité à l’échelon régional.

En outre, à titre facultatif, certaines compétences en matière touristique, culturelle, sportive ou sociale (aide sociale à l’enfance ; action sociale à destination des personnes âgées etc.) pourraient faire l’objet de conventions entre la métropole et le département.

Il convient également de renforcer la métropole en tant qu’acteur sur son territoire, en prévoyant son association de plein droit aux différents schémas et documents de planification susceptibles de la concerner : contrats de projet État-région, schémas régionaux des infrastructures des transports, schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux, schémas d’aménagement touristique, etc.

En tout état de cause, il importe que les compétences de la métropole permettent réellement de mettre en œuvre le « projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social » qui justifie la création de cette nouvelle structure territoriale (article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales tel que proposé à l’alinéa 6 du présent article).

3.- Le régime juridique des métropoles

Le régime juridique applicable aux métropoles, principalement défini à l’article L. 5217-8 du code général des collectivités territoriales, est calqué sur celui des communautés urbaines, qu’il s’agisse des conditions de désignation des délégués des communes et d’exercice de leur mandat, de la substitution de la métropole à un syndicat de communes, de l’extension du périmètre métropolitain (87), des fonds de concours destinés à financer des équipements, des délégations en matière de création ou de gestion d’équipements, du transfert des biens, droits et obligations des communes ou encore de la dissolution de l’EPCI (88).

Au-delà de ce régime juridique « de droit commun », le présent article tend à prévoir les dispositions nécessaires à la mise en place de la métropole.

De façon classique, l’article L. 5217-5 du code général des collectivités territoriales précise les conditions de substitution de la métropole aux éventuels EPCI préexistants : la métropole est substituée de plein droit à l’EPCI à fiscalité propre inclus en totalité dans son périmètre. Lorsque le périmètre métropolitain comprend une partie seulement des communes membres d’EPCI, celles-ci en sont retirées de plein droit et le périmètre communautaire est réduit en conséquence.

Par ailleurs, des dispositions transitoires organisent le transfert des biens, droits et services nécessaires à l’exercice des compétences à l’échelon métropolitain. Dans le texte issu des travaux du Sénat, ces dispositions sont prévues :

– aux articles L. 5217-6 et L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales pour les transferts correspondant aux compétences obligatoirement détenues par la métropole (y compris le socle minimal de compétences relatives au développement économique) (89) ;

– aux alinéas 5 à 10 du III, aux alinéas 4 à 7 du IV et à l’alinéa 2 du V de l’article L. 5217-4 du même code pour les transferts correspondant aux compétences détenues à titre facultatif par la métropole (compétences exercées par voie de convention passée avec le département, la région ou l’État).

À l’exception des modalités du transfert d’équipements et d’infrastructures de l’État à la métropole, qui ne sont pas véritablement explicitées par le présent article (celui-ci se contentant de renvoyer à un décret et à une convention), les conditions du transfert des biens, droits et services nécessaires à l’exercice des compétences appartenant aux communes, aux départements et aux régions font l’objet de développement détaillés (90).

Dans un premier temps, les biens et droits mobiliers et immobiliers sont, de plein droit, mis à disposition de la métropole (premier alinéa de l’article L. 5217-6). Puis, dans l’année suivant la première réunion du conseil de la métropole, la propriété de ces biens et droits est transférée à la métropole (alinéa 2 à 6 du même article) par accord amiable des parties prenantes ou, à défaut, par décret en Conseil d’État pris après avis d’une commission consultative. Le Sénat a quelque peu alourdi cette procédure en prévoyant que l’ensemble des maires des communes concernées siègent dans cette commission, alors même que tel n’est pas le cas aujourd’hui pour les transferts de biens au profit d’une communauté urbaine (article L. 5215-28 du code général des collectivités territoriales).

Pour l’ensemble des droits et obligations attachés à ces biens et, plus généralement, pour l’exercice de l’ensemble des compétences détenues de plein droit par la métropole, cette dernière est substituée aux autres collectivités territoriales et, le cas échéant, aux EPCI supprimés ou dont le périmètre a été réduit (deux derniers alinéas de l’article L. 5217-6 précité).

S’agissant des agents publics des départements et des régions (91), le présent article prévoit plusieurs procédures conventionnelles organisant la mise à disposition puis le transfert à la métropole des « services ou parties de services » chargés de la mise en œuvre des compétences confiées à la métropole, soit de plein droit (article L. 5217-7), soit à titre facultatif (alinéas 5 à 10 du III et alinéas 4 à 7 du IV de l’article L. 5217-4) (92).

Le Sénat a apporté plusieurs modifications substantielles à ces dispositions régissant les transferts de services :

– la consultation préalable, pour avis, des comités techniques paritaires compétents (93). Il convient cependant d’assurer la coordination de ces dispositions avec l’article 13 du projet de loi relatif à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, qui tend à réformer ces comités et à supprimer leur caractère paritaire ;

– la garantie pour les agents publics transférés de conserver, s’ils y ont intérêt, leur régime indemnitaire et les avantages collectivement acquis antérieurement à la loi du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale (94). Il s’agit d’une disposition classique, que l’on trouve par exemple à l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales relatif aux fusions d’EPCI et à l’article 8 du présent projet relatif aux créations de communes nouvelles ;

– le maintien, pour les agents non titulaires, du bénéfice des stipulations de leur contrat et la prise en compte, au niveau du conseil de la métropole, des années de service accompli antérieurement. Cette disposition, prévue pour les transferts de services correspondant à des compétences facultatives de la métropole, devrait logiquement être étendue aux transferts liés aux compétences obligatoires ;

– la possibilité pour le département ou la région de conserver une partie des services concernés par un transfert de compétences et d’opter pour leur simple mise à disposition de la métropole (95). Cette faculté, prévue « dans le cadre d’une bonne organisation des services », s’inspire des dispositions de l’article 33 du présent projet relatif aux relations entre un EPCI et les communes membres (96). Elle n’en constitue pas moins un affaiblissement de l’échelon métropolitain, a fortiori lorsque le transfert de compétence intervient de plein droit : imagine-t-on un conseil général conserver son service dédié à la voirie alors que la gestion des routes départementales relève de la métropole ? ;

– l’encadrement des créations d’emplois publics : aucun emploi territorial ne peut être créé dans les trois ans suivant le transfert « en remplacement des agents transférés » et tout nouvel emploi doit être justifié « exclusivement par l’augmentation des besoins des services existants ou par la création de nouveaux services » (alinéas 8 et 9 du II de l’article L. 5217-4).

4.- Le régime financier des métropoles

a) Le régime financier résultant du texte adopté par le Sénat

Le régime financier des métropoles (97) a été substantiellement modifié par le Sénat. Dans la version initiale du présent projet, la spécificité financière des métropoles était double : l’intégralité du produit de la fiscalité directe communale (98) était transférée de plein droit au niveau métropolitain ; la DGF des communes membres était versée à la métropole sous forme d’une « dotation communale ». En sens inverse, la métropole versait à chaque commune membre une « dotation de reversement », indexée sur la DGF, destinée à assurer la neutralité financière des transferts de charges et de ressources entre les deux échelons.

À l’initiative de sa commission des Lois et contre l’avis de sa commission des Finances, le Sénat a supprimé ces dispositions et, en conséquence, a aligné le régime financier des métropoles sur celui des communautés urbaines (99).

Aux termes du présent article, il en résulte que les métropoles seraient soumises :

– aux principes généraux applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (renvoi de l’article L. 5217-9 du code général des collectivités territoriales aux articles L. 1611-1 à L. 1611-5) ;

– aux dispositions relatives aux finances communales prévues aux articles L. 2311-1 à L. 2343-2 du même code, en application de l’article L. 5217-10 ;

– aux dispositions relatives aux dépenses, obligatoires et imprévues, des communes, des départements ou, selon la compétence considérée, des régions (renvoi de l’article L. 5217-11 aux articles L. 2321-1 à L. 2322-2, L. 3321-1 à L. 3322-1 et L. 4321-1 à L. 4322-1) ;

– aux dispositions relatives aux recettes des communautés urbaines (renvoi de l’article L. 5217-13 aux articles L. 5215-32 à L. 5215-35).

En particulier, les métropoles bénéficieraient du nouveau régime fiscal applicable, à compter du 1er janvier 2011, à certaines catégories d’EPCI énumérées au I de l’article 1379-0 bis du code général des impôts. Ce régime, mis en place consécutivement à la suppression de la taxe professionnelle, est défini à l’article 1609 nonies C du même code, dans sa rédaction issue de l’article 77 de la loi de finances initiale pour 2010. Il aboutit à transformer l’ancienne catégorie des EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) en EPCI à fiscalité mixte (100) :

– l’EPCI perçoit, en lieu et place des communes membres, le produit des nouvelles impositions que constituent la cotisation foncière des entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, ainsi que le produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom) ;

– l’EPCI perçoit, en plus de la fiscalité communale, le produit de la taxe d’habitation dont bénéficiait auparavant le département.

Comme auparavant, ces EPCI à fiscalité mixte pourront en outre lever une fiscalité additionnelle sur la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Par conséquent, d’un point de vue fiscal, les métropoles ne se distingueraient ni des communautés urbaines, ni des communautés d’agglomération.

En matière de concours financiers de l’État, le régime proposé pour la DGF des métropoles (article L. 5217-14 du code général des collectivités territoriales) ne diffère que partiellement de celui des communautés urbaines.

Comme ces dernières, la métropole bénéficierait en effet :

– d’une « dotation forfaire » (1° du I de l’article L. 5217-14 précité). Il s’agit d’une dotation assimilable aux habituelles dotations d’intercommunalité (101), calculée la première année comme le produit de la population de la métropole par la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés urbaines (60 euros en 2010). Si la création de la métropole résulte de la transformation d’un EPCI (sur le fondement des articles L. 5211-41 et L. 5211-41-1), elle bénéficie d’une garantie : sa dotation ne peut être inférieure à la somme des montants des dotations d’intercommunalité perçus l’année précédente par les EPCI à fiscalité propre préexistants à la métropole et indexés selon un taux fixé par le comité des finances locales (CFL) (102). À partir de la deuxième année, la dotation forfaitaire des métropoles évolue selon un taux fixé chaque année par le CFL, dans la limite du taux d’évolution de la dotation forfaitaire de la DGF des communes (103). À la suite d’un amendement de la commission des Finances, votre commission propose toutefois d’y substituer une référence à la dotation de base des communes, qui constituerait un plafond d’indexation plus favorable à l’évolution de la dotation forfaitaire des métropoles ;

– d’une « dotation de compensation » (2° du I du même article), égale à la somme des dotations de compensation perçues l’année précédente par les communes membres et par les EPCI à fiscalité propre auxquels la métropole se substitue (104). Dans les deux cas, ces dotations sont revalorisées chaque année par application d’un taux fixé, dans certaines limites (105), par le CFL. Le Sénat a précisé que cette compensation devait être diminuée (ou, en cas de retrait de communes ou d’EPCI, majorée) du montant de la taxe sur les surfaces commerciales perçue sur le territoire métropolitain, dès lors que cette taxe est, à compter de 2011, transférée aux communes et aux EPCI à fiscalité mixte soumis à l’article 1609 nonies C du code général des impôts (106).

En revanche, de façon cette fois spécifique à la métropole, le II de l’article L. 5217-4 ouvre la possibilité de mutualiser la DGF des communes au niveau métropolitain, sous forme d’une « dotation communale » égale à la somme des dotations dues aux communes membres (107). Dans le texte issu des travaux du Sénat, une telle décision ne peut être prise qu’après délibérations concordantes du conseil de la métropole et des conseils municipaux, à l’unanimité de ces derniers. Votre rapporteur a déjà souligné que, plus volontaire, la version initiale du projet de loi prévoyait un transfert de plein droit de la DGF des communes à la métropole.

En outre, le Sénat a supprimé, même en cas d’institution de la dotation communale précitée, le dispositif de dotation de reversement aux communes prévu dans le texte du Gouvernement, qui devait permettre à ces dernières de récupérer des ressources dans l’hypothèse où les recettes transférées à la métropole seraient supérieures aux charges correspondant aux compétences métropolitaines (108). En introduisant un I bis au présent article, le Sénat a préféré chercher à assurer cette neutralité financière par l’intermédiaire d’une majoration de l’attribution de compensation prévue au V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, alors même :

– qu’il s’agit normalement d’un mécanisme destiné à compenser les pertes de ressources fiscales des communes membres d’un EPCI à taxe professionnelle unique (109) ;

– qu’à la différence d’une dotation de reversement, le montant de l’attribution de compensation ne peut pas être indexé. Le dispositif choisi par le Sénat est donc, sur ce point, moins protecteur des ressources des communes que la version initiale du Gouvernement.

Enfin, le présent article tend à organiser les rapports financiers entre la métropole et les différents niveaux de collectivités territoriales concernées.

Il s’agit d’assurer la neutralité financière des différents transferts de charges et de ressources, en organisant la compensation des compétences transférées au niveau de la métropole (110). Initialement, ces dispositions visaient la région, le département et les communes membres. Le Sénat a cependant supprimé toutes les références aux communes, la compensation des transferts de charges devant s’effectuer pour ces dernières par le biais de l’habituel mécanisme d’attribution de compensation précité (le cas échéant élargi à la prise en compte de la DGF des communes mutualisée au niveau métropolitain, tel que prévu au I bis du présent article).

Le dispositif prévu aux articles L. 5217-15 à L. 5217-20 du code général des collectivités territoriales ne s’appliquerait donc qu’aux relations financières entre la métropole, d’une part, et le département et la région, d’autre part. Spécifique aux métropoles (seuls EPCI dotés de compétences appartenant au département ou à la région), le mécanisme proposé s’inspire néanmoins de celui en vigueur en matière de transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales (article 72-2 de la Constitution et articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales).

L’article L. 5217-15 du même code pose le principe de neutralité financière des transferts de compétences : « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre la région, le département et la métropole (…) est accompagné du transfert concomitant à la métropole des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par la région et le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ».

L’article L. 5217-16 prévoit la création d’une « commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées », présidée par le président de la chambre régionale des comptes. Le Sénat a distingué deux formations spécifiques, composées de façon paritaire, l’une pour les transferts de compétences départementales, l’autre pour les transferts de compétences régionales (quatre représentants du conseil de la métropole et quatre représentants, respectivement, du conseil général ou du conseil régional).

L’article L. 5217-17 fixe les modalités de fonctionnement de la commission. En particulier, il donne voix prépondérante à son président en cas de partage égal des voix.

L’article L. 5217-18 prévoit que la commission peut faire appel à des experts et qu’elle rend ses conclusions l’année qui suit celle de la création de la métropole. C’est un arrêté du préfet de département qui constate in fine, pour chaque compétence transférée et pour chaque collectivité, le montant des charges à compenser.

L’article L. 5217-19 fixe les modalités d’évaluation de ces charges. À défaut d’accord à la majorité des deux tiers des membres de la commission (111), la période de référence est de dix ans pour les dépenses d’investissement (à l’exception de la voirie, pour laquelle la période est de cinq ans) et de cinq ans pour les dépenses de fonctionnement. Les dépenses sont évaluées à leur coût historique, actualisé en fonction de l’indice des prix (112).

L’article L. 5217-20 prévoit que les charges transférées donnent lieu à un versement par la région et par le département d’une « dotation de compensation » à la métropole. Cette dotation, qui constitue une dépense obligatoire, est indexée sur la DGF, afin de couvrir le dynamisme des charges transférées au niveau métropolitain.

b) Une intégration fiscale et financière à approfondir

En matière fiscale et financière, le texte initial du Gouvernement était très – trop – volontariste : il transférait de plein droit à la métropole la totalité de la fiscalité directe locale communale, ainsi que la DGF des communes. À l’inverse, le texte issu des travaux du Sénat est dénué de toute ambition : le régime fiscal et financier de la métropole n’est guère différent de celui d’une communauté urbaine ou d’une communauté d’agglomération.

Entre ces deux positions, votre commission suggère de suivre une voie intermédiaire, permettant d’asseoir une véritable spécificité fiscale et financière des métropoles.

En premier lieu, il vous est proposé de prévoir l’unification fiscale, au niveau de la métropole, de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) perçue par les communes. L’harmonisation fiscale se ferait progressivement, selon un mécanisme de convergence des taux (113) inspiré de celui de la taxe professionnelle unique. Une fois cette convergence achevée, la métropole se substituerait aux communes pour la perception de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

En deuxième lieu, votre commission propose de faciliter le transfert de la DGF des communes au niveau de la métropole, en substituant à la décision à l’unanimité des conseils municipaux une décision à la majorité qualifiée. La définition de cette majorité serait alignée sur les règles applicables à la création de la métropole (114), c’est-à-dire une décision d’au moins deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou de la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population (cette majorité devant nécessairement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci représente plus du quart de la population totale). Cette « dotation communale » perçue par la métropole évoluerait chaque année comme l’ensemble de la DGF.

En troisième lieu, afin de protéger la situation financière des communes, votre commission propose d’instituer une dotation de reversement de la métropole aux communes membres, destinée à organiser les relations financières entre les deux échelons. À la différence du texte initial du projet de loi, cette dotation de reversement poursuivrait un double objectif, consistant à :

– tirer les conséquences du transfert à la métropole par les communes membres de la taxe foncière sur les propriétés bâties et, si une majorité qualifiée de conseils municipaux en est d’accord, de leur DGF. Une première part de la dotation de reversement permettrait ainsi aux communes de conserver une ressource égale à la différence entre les recettes et les charges transférées à la métropole. Par voie de conséquence, il est nécessaire de rétablir la représentation des communes membres au sein de la commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées, prévue au nouvel article L. 5217-16 du code général des collectivités territoriales créé par le présent article ;

– organiser une solidarité métropolitaine au profit des communes les moins favorisées en termes, notamment, de revenu par habitant et de potentiel fiscal ou financier par habitant. Cet aspect, qui justifierait l’existence d’une seconde part dans la dotation de reversement, n’était pas traité par le texte initial du projet de loi, mais il paraît essentiel à votre rapporteur de prévoir de plein droit un mécanisme péréquateur au sein de la métropole (similaire à la dotation de solidarité communautaire obligatoirement mise en place dans les communautés urbaines en application du VI de l’article 1609 nonies C du code général des impôts).

À la différence des attributions de compensation, qui ne sont pas indexées (115), cette dotation de reversement serait une ressource dynamique : elle évoluerait chaque année selon un taux fixé par le conseil de la métropole à la majorité des deux tiers.

*

* *

La Commission en vient à l’amendement CL 323 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Nous contestons votre conception des métropoles, qui seraient uniquement des concentrations économiques et financières. Notre inquiétude porte sur l’avenir des autres territoires, qui risquent de devenir de véritables déserts. Les problèmes constatés en matière d’habitat, d’accès au logement, de distance entre le lieu de travail et le domicile, et plus généralement de vie urbaine se trouveront considérablement aggravés par le jeu de cette concentration des pouvoirs et des moyens au sein des métropoles.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je l’ai déjà dit publiquement, si les compétences des métropoles n’avaient pas été significativement revues à la hausse, j’aurais voté l’amendement de suppression. L’amendement déposé par le Gouvernement donne du sens à la création de cette nouvelle structure.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission examine en discussion commune les amendements CL 33 de la commission du développement durable et CL 645 de la commission des finances.

M. Jérôme Bignon, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. Si les mots ont un sens, celui de « métropole » ne s’applique pas à des villes de 450 000 habitants. Comme le faisait apparaître le rapport de M. Balladur, il doit désigner des villes de niveau européen, comparables à Munich, Hambourg ou Milan. La commission du développement durable a considéré, à une large majorité, qu’il convenait de le réserver à des villes dépassant le million d’habitants. Cette question sémantique recouvre un problème de compétences et de moyens.

M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis de la commission des finances. Pour reprendre les propos de Serge Grouard, voulons-nous créer un statut mort-né ?

Le comité Balladur s’était interrogé sur la capacité de la France à faire émerger des métropoles, à l’instar des pays européens voisins. Le Gouvernement a retenu dans son projet un seuil de 450 000 habitants. Le Sénat, par amendement, a ensuite abaissé le seuil de 500 000 à 450 000 habitants pour l’acquisition du statut de communauté urbaine. Le nombre d’habitants requis est donc le même dans les deux cas.

Sommes-nous déterminés à en finir avec le désert français et à faire émerger des pôles métropolitains, susceptibles de rayonner, de jouer un rôle majeur dans la structuration du territoire ? La commission des finances propose un seuil de 600 000 habitants, qui permettrait de transformer six communautés urbaines en métropoles : Lille, Lyon, Marseille, Toulouse, Bordeaux et, dès l’année prochaine, Nantes.

Il ne faut pas non plus négliger l’aspect financier. Ramener de 500 000 à 450 000 habitants le seuil de constitution d’une communauté urbaine – pouvant de facto devenir métropole –, c’est signer chaque année un chèque d’un peu plus de 7,1 millions d’euros. La dotation aux communautés urbaines s’élève en effet à 60 euros par habitant alors que la dotation aux agglomérations n’est que légèrement supérieure à 45 euros par habitant. L’enveloppe étant normée, les dotations aux autres collectivités vont diminuer. J’appelle particulièrement votre attention sur ce point, sur lequel nous reviendrons à travers deux amendements.

Avec le dispositif actuellement proposé, des villes moyennes deviendraient métropoles alors que des villes qui ont vocation à le devenir ne le deviendraient pas, le faible degré d’intégration des compétences suscitant de leur part peu d’engouement pour ce nouveau statut. Ne prenons pas le sujet à l’envers, raisonnons en termes d’aménagement du territoire.

M. le rapporteur. Je récuse le mélange entre deux sujets, les métropoles et les communautés urbaines. Avec les métropoles, nous proposons essentiellement une structure dotée de nouvelles compétences, sans effet direct sur les dotations d’État. L’amendement adopté au Sénat à l’article 6 bis à propos des communautés urbaines intéresse uniquement Rouen.

Ayant participé aux travaux du comité Balladur, je sais ce qui s’y est dit. L’objectif est de donner à des agglomérations ayant une capacité économique et un rayonnement scientifique et universitaire la possibilité d’être des locomotives, comme c’est le cas dans les autres pays européens. En France, il n’existe aujourd’hui qu’une seule vraie grande métropole : l’agglomération parisienne. Pour en faire naître d’autres, il faut avoir une stratégie à moyen et long terme qui soit constructive.

Je suis donc fermement opposé à l’amendement portant le seuil à 1 million d’habitants. Une fois de plus, seul l’Est de la France bénéficierait de locomotives supplémentaires, tandis que l’ensemble de l’Ouest français resterait dépourvu. À un moment où diverses décisions très importantes viennent d’être prises pour l’aménagement du grand Ouest, le priver de cette possibilité serait une erreur stratégique colossale.

Quant au seuil de 600 000 habitants, on pourrait en discuter mais ce qui compte le plus, c’est l’activité économique, le potentiel universitaire, la capacité de rayonnement. Le seuil de 450 000 habitants me semble assez satisfaisant car les grandes agglomérations éligibles seraient Lyon, Lille et Marseille, qui ne font pas débat, ainsi que Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Rouen et Strasbourg, au potentiel économique incontestable. En adoptant un seuil plus élevé, nous adresserions un message d’exclusion à Nice, Rouen et Strasbourg.

Pour des raisons de recevabilité financière, les parlementaires ne peuvent pas proposer, à supposer qu’il puisse avoir un intérêt, un abaissement du seuil ; mais celui qui figure dans le texte me semble raisonnable et correspond à l’idée du comité Balladur, qui imaginait une dizaine de métropoles.

M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis. Sur les six premières villes que vous avez citées, nous sommes d’accord. Mais savez-vous que la communauté urbaine de Nice reverse à ses communes adhérentes 98 % du transfert financier lié à la taxe professionnelle unique (TPU) ? Dans l’ensemble des communautés d’agglomération et communautés urbaines, la situation est analogue, faute d’intégration des compétences…

J’insiste par ailleurs sur l’effet d’aubaine que va provoquer l’abaissement à 450 000 habitants, par l’amendement adopté au Sénat, du seuil à partir duquel une agglomération peut se transformer en communauté urbaine – et voir ainsi sa dotation passer de 45 à 60 euros par habitant, au détriment des autres agglomérations et des petites intercommunalités. Je ne crois pas que cela concoure à l’aménagement du territoire.

Fixer le seuil de constitution d’une métropole à 600 000 habitants me paraît donc une solution équilibrée.

M. Bernard Derosier. Vous parlez de la TPU, cher collègue, mais elle n’existe plus puisqu’il n’y a plus de TP… Faute d’éléments sur le nouvel impôt économique, il me paraît prématuré de se déterminer sur ce critère.

Le plus important me paraît être que les métropoles, qu’on le veuille ou non, constituent une nouvelle catégorie d’établissements publics, en plus des communautés de communes, des communautés d’agglomération et des communautés urbaines, ce qui ne contribuera pas à la simplification voulue par le Président de la République.

Cela aura évidemment des conséquences sur les dotations d’État puisque les transferts de compétences aux métropoles seront forcément accompagnées de transferts de moyens, ne serait-ce que pour donner un caractère incitatif au dispositif.

Si le Parlement était courageux, il dirait combien il veut de régions en France – vingt-deux ou dix – et ferait en sorte qu’il y ait une métropole par région, dont elle serait le moteur.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous attendons le dépôt de l’amendement Derosier tendant à définir les dix nouvelles régions françaises !

M. Bernard Derosier. Elles ont déjà été dessinées par la DATAR !

M. le président Jean-Luc Warsmann. La DATAR n’a pas le pouvoir de faire la loi !

M. Alain Cacheux. Au regard de l’architecture urbaine des principaux pays voisins, l’un des enjeux majeurs est effectivement de faire émerger une dizaine de métropoles. Si le seuil de 450 000 habitants est retenu, la couverture du territoire français sera relativement équilibrée. Personne ne comprendrait que Strasbourg, compte tenu de son rôle européen, ou encore Rouen, compte tenu de l’importance de la Haute-Normandie et de la Basse-Normandie, n’aient pas la possibilité de se constituer en métropoles. Le seuil de 450 000 habitants me paraît par conséquent raisonnable.

Par ailleurs, le taux de reversement de la communauté urbaine de Lille aux communes membres est bien loin de celui qui a été cité par M. Vigier. Il convient sans doute de distinguer les communautés urbaines les plus récentes, dont celle de Nice, et les plus anciennes, dans lesquelles le taux de reversement est beaucoup plus faible.

M. Serge Grouard. L’alinéa 102 de l’article 5 institue une « dotation forfaitaire calculée, la première année, sur la base de la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés urbaines ». Le problème du couplage entre communauté urbaine et métropole, soulevé par Philippe Vigier, est donc réel.

Chacun ici prône une répartition équilibrée des métropoles sur le territoire. Certains considèrent qu’il en faut six, d’autres en souhaitent un peu plus. Le rapporteur a affirmé que l’absence de métropoles dans l’Ouest serait inconcevable, et je souscris pleinement à cette appréciation. Mais alors, je vous invite à ne pas oublier le très grand Centre, qui ne sera absolument pas couvert ! Ni Dijon, ni Orléans, ni Tours, ni Angers, ni Limoges, ni Poitiers, ni Clermont-Ferrand ne seront en situation de constituer une métropole.

Je ne comprends pas pourquoi il faudrait se contenter d’instituer un seuil quantitatif. Le même débat avait eu lieu au sujet des pôles de compétitivité. La logique française, si remarquablement cartésienne, aurait pu conduire à créer seulement une dizaine de pôles à vocation mondiale. Mais nos capacités de recherche, technologiques et industrielles témoignent aussi que « small is beautiful » ! Il faut absolument sortir du schéma selon lequel la performance passe par la très grande taille : c’est une aberration totale !

Le rapport Balladur, si je ne me trompe, préconisait la création obligée de quelques très grandes métropoles, assortie de la faculté pour d’autres villes d’en créer une, pourvu qu’elles respectent quelques critères qualitatifs, comme je l’ai moi-même proposé. Le Président de la République, dans son discours de Saint-Dizier, proposait lui aussi d’intégrer des critères quantitatifs. De cette façon, il aurait été possible de constituer à peu près une métropole par région, soit une vingtaine au total – ce qui aboutirait bien à une couverture équilibrée du territoire.

Le fait que le seuil envisagé varie de 400 000 à un million d’habitants montre bien que l’approche quantitative n’a aucun sens !

M. Michel Piron. Je me demande si notre débat a fait progresser ce qui ressemble à une querelle sur le sexe des anges. Je n’ai toujours pas compris de quoi nous parlons. S’agit-il d’une question institutionnelle, c’est-à-dire d’un problème de compétences, de statut, de simplification, ou s’agit-il d’une problématique économique ?

En 2006, dans un certain rapport, j’ai rêvé de métropoles constituant une vraie simplification. Je pense à l’exemple d’Hambourg, ville région, ou encore aux solutions territoriales très diverses existant en Italie, en Espagne, ou encore en Grande-Bretagne. En France, nous en restons à la recherche d’une formule standardisée, qui nous condamne à ne pas répondre au besoin de simplification.

Au moins deux communautés urbaines, celles de Lyon et de Toulouse, concentrent plus de 60 % de la population départementale – pour Lyon, le taux atteint même 74 %. Dans ces cas, une métropole département, assurant la synthèse des compétences et des services, constituerait une vraie simplification institutionnelle.

Si la question est purement économique, la difficulté à déterminer le seuil pertinent de population est quasiment insurmontable. Il est en effet nécessaire de renforcer certaines communautés urbaines, je partage à cet égard l’avis du rapporteur ; mais faut-il fixer le curseur à 450 000 ou 600 000 habitants, cela me paraît difficile à dire.

Pour reprendre le mot employé tout à l’heure par notre président, je regrette que ces dispositions ne s’accompagnent pas d’un surcroît de sens.

La Commission rejette successivement les amendements CL 33 et CL 645.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 138 de M. Bernard Derosier.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte les amendements identiques CL 3 de M. Jean-Pierre Schosteck, CL 168 de M. Bernard Derosier et CL 646 de la commission des finances.

Elle adopte également l’amendement rédactionnel CL 372 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 139 de M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Cet amendement tend à prolonger d’un mois le délai dont dispose l’assemblée délibérante de la région ou du département pour donner son avis.

M. le rapporteur. Il faut que les procédures puissent aller jusqu’à leur terme sans délais supplémentaires. J’émettrai un avis défavorable à tous les amendements entraînant un allongement.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement CL 140 de M. Bernard Derosier.

Elle examine ensuite l’amendement CL 324 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Nous proposons que les communes puissent transférer librement les compétences qu’elles souhaitent à la métropole. Sinon, autant annoncer tout de suite leur suppression !

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 642 du Gouvernement, faisant l’objet du sous-amendement CL 644 du rapporteur.

M. Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. L’amendement que je vous présente au nom du Gouvernement est le fruit de nombreux échanges avec le rapporteur. Il a pour objet essentiel d’élargir le champ de compétences de la métropole.

Je vous propose en premier lieu de renforcer les compétences économiques de la métropole, afin de lui donner les moyens de construire un véritable projet d’aménagement et de développement économique. Pour ce faire, la nouvelle rédaction inverse la logique initiale en transférant de plein droit, dès la création de la métropole, un socle minimal de compétences lié aux zones d’activités et à la promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques.

L’amendement supprime en revanche le transfert de la compétence de définition des régimes d’aides aux entreprises, dont la conservation au niveau régional est garante d’une politique d’aide cohérente sur l’ensemble de la région.

Enfin, il élargit le champ des compétences facultatives des métropoles exercées en lieu et place du département, en y ajoutant, d’une part, l’action sociale en faveur des personnes âgées et l’aide sociale à l’enfance, ainsi que, d’autre part, les actions en matière de tourisme, de culture et de sport.

M. le rapporteur. Mon sous-amendement tend à associer la métropole à l’élaboration des différents schémas et documents de planification susceptibles de concerner son territoire.

L’amendement du Gouvernement vise à faire en sorte que, dès lors que l’on a fait le choix de la métropole, certaines compétences soient exercées par celle-ci de plein droit, en dehors de toute convention. La métropole ne doit pas être une simple communauté urbaine ; elle doit exercer des compétences dont certaines relevaient préalablement du département ou de la région. Dans l’agglomération lyonnaise, par exemple, tout projet un tant soit peu important nécessite l’accord de la région, du département et du Grand Lyon ; les élus arrivent à s’en accommoder, mais s’il existait, comme je le souhaite, un conseil métropolitain assumant l’ensemble de ces responsabilités, ce serait un gain de temps considérable et cela apporterait de la clarté au débat démocratique.

Au-delà de ces compétences attachées de plein droit au statut de métropole, rien n’empêcherait cette dernière de négocier avec le département et la région des transferts supplémentaires de compétences, en particulier dans le domaine social.

Je reconnais que nous ne poussons pas jusqu’au bout la logique métropolitaine : nous aurions pu aller jusqu’à la métropole département ; mais je pense qu’il n’y a pas de consensus sur ce point, dans aucune de nos formations politiques. Nous allons néanmoins franchir une étape importante, et je souhaite que les élus concernés aient le courage d’utiliser ce nouveau statut. On verra ensuite s’il convient d’aller plus loin.

M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis. Le texte adopté par le Sénat prévoyait le transfert automatique au bout de dix-huit mois de la compétence économique. Il serait bon qu’en matière d’aides aux entreprises, la compétence conférée aux métropoles ne concerne que l’octroi des aides, afin que la définition de ces aides relève toujours de la responsabilité de la région. Ce partage des compétences serait un gage d’efficacité pour les acteurs économiques et éviterait le risque de disparités sur le territoire de la région.

M. Bernard Derosier. Il faut en effet veiller à éviter les disparités entre la métropole et le reste du territoire concerné, non seulement en matière d’aides économiques, mais aussi dans le domaine de l’action sociale.

En prenant connaissance de ce volumineux amendement du Gouvernement, nous constatons que s’il est adopté, d’autres ne viendront pas en discussion. L’un d’entre eux avait été adopté en commission des finances. Il faudra s’assurer qu’il est satisfait par l’amendement du Gouvernement, faute de quoi nous le présenterions à nouveau dans le cadre de l’article 88.

M. le rapporteur. L’amendement que le Gouvernement a déposé résulte de discussions que nous avons eues tant avec les élus de grandes villes qu’avec les présidents de région et de département. Il nous est apparu dangereux de faire coexister deux systèmes d’aides aux entreprises, l’un au niveau de la région, l’autre au niveau de la métropole ; d’où la solution retenue.

Toutefois, la suggestion de M. Vigier me paraît intéressante. Peut-être pourrons-nous l’examiner dans le cadre de l’article 88. De même, il nous faudra reprendre l’amendement sur la collecte des déchets.

M. Philippe Meunier. Je m’étonne de voir inclus les dispositifs locaux de prévention de la délinquance dans la liste des compétences exercées par la métropole en lieu et place des communes !

M. le rapporteur. Comme je l’ai indiqué ce matin, il ne s’agit nullement d’opérer de nouveaux transferts parmi les compétences des communes, mais de partir des compétences actuelles des communautés urbaines. Cela ne changera rien par rapport à la situation présente. Pour ce qui vous concerne, les compétences du Grand Lyon ne seront pas modifiées.

Mme Marie-Hélène Amiable. Les députés communistes sont totalement opposés à cet amendement qui, en transférant toutes les compétences à la métropole, annonce la fin des communes, des départements, des régions – bref : la fin de la relation de proximité avec les habitants. C’est un recul considérable de la démocratie.

Tout le paysage institutionnel de notre pays va être bouleversé. La moindre des choses serait d’organiser un référendum ! Cette réforme est une véritable déclaration de guerre aux élus locaux. Je suis étonnée que mes collègues soient d’accord pour rayer de la carte les communes qui seront intégrées aux métropoles.

La Commission adopte successivement le sous-amendement CL 644 et l’amendement CL 642 ainsi modifié. En conséquence, les amendements CL 144, CL 145 et CL 147 de M. Bernard Derosier, CL 647 de la commission des finances, CL 146 et CL 141 de M. Bernard Derosier, CL 325 de M. Patrick Braouezec, CL 142, CL 148, CL 149 et CL 150 de M. Bernard Derosier sont déclarés sans objet.

La Commission en arrive à l’amendement CL 373 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à approfondir l’intégration fiscale, en transférant au niveau métropolitain la taxe foncière sur les propriétés bâties des communes membres.

Il faut souligner que le foncier évolue essentiellement en fonction des opérations d’aménagement urbain, qui sont de la compétence de la métropole. Il existe donc une relation directe entre l’évolution de ce potentiel fiscal et la politique urbaine menée par la métropole.

C’est une solution intermédiaire entre le projet initial du Gouvernement et le texte adopté par le Sénat, qui avait supprimé tout élément d’intégration fiscale. Elle ne concerne pas la taxe d’habitation, mais elle est logique, eu regard à la fonction de la métropole.

M. Bernard Derosier. Je crains que cette proposition ne soit caduque avant la fin de l’année : si l’on en croit la presse, la taxe foncière sur les propriétés bâties devrait revenir au département. M. le secrétaire d’État pourrait-il nous en dire davantage ?

M. le secrétaire d’État. Je réponds très clairement par la négative.

M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis. La commission des finances s’est prononcée à l’unanimité contre l’intégration des taxes communales au niveau métropolitain.

Tout d’abord, les reversements de fiscalité des communautés urbaines au bénéfice des communes membres varient actuellement entre 26 et 98 %. S’ils atteignent un tel niveau, c’est bien faute d’intégration.

Ensuite, le choix de la taxe foncière sur les propriétés bâties ne me semble pas pertinent, dans la mesure où le débat sur la révision des valeurs locatives n’a toujours pas été tranché. Effectuer ce transfert dans ces conditions me paraît périlleux.

M. Michel Piron. Si l’on met de côté l’argument, temporaire, de la révision des bases locatives, le présent amendement est en parfaite cohérence avec celui que nous avons adopté précédemment. On ne peut pas dissocier les moyens des compétences !

M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis. Sur les moyens, soyez rassuré : quand une compétence est transférée, la commission locale d’évaluation des charges transférées se réunit pour dresser à nouveau un état des lieux, et la dotation de compensation diminue du montant de la charge transférée. Or pour la communauté urbaine du Grand Lyon, alors que la taxe professionnelle unique s’élevait en 2008 à 522 millions d’euros, la compensation était de 212 millions : il y a de la marge ! C’est la même chose dans toutes les métropoles potentielles. Je vous mets donc en garde contre les dangers d’un transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties : outre le fait que les futures métropoles auront suffisamment de moyens, une révision des bases serait dramatique pour les plus pauvres des communes métropolitaines.

M. le rapporteur. J’avoue que je comprends mal la logique de M. Vigier, qui semblait regretter tout à l’heure que les métropoles n’aient pas de contenu précis. Nos amendements visent à opérer un certain nombre de transferts de compétence et à renforcer l’intégration fiscale, de manière à avoir des ressources centralisées qui seront ensuite éventuellement redistribuées et à renforcer la solidarité.

Ces ressources seront assises sur le résultat de la politique menée par la métropole : nous connaissons tous les phénomènes d’augmentation du prix du foncier liés à des opérations d’aménagement et d’urbanisme. Il s’agit d’un facteur d’équité durable, et d’une unification fiscale cohérente avec les compétences et les missions des métropoles.

Cela fait trente ans que l’on met en avant à toute occasion l’argument de la révision des bases… Il faut savoir ce que l’on veut : si l’on croit aux métropoles, il faut un élément d’intégration fiscale.

M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis. D’abord, loin de moi l’idée qu’il ne faudrait pas donner beaucoup de compétences aux métropoles : au contraire, j’ai regretté que le Gouvernement n’aille pas plus loin en la matière !

Ensuite, notre proposition permettrait de garantir l’autonomie financière des communes composant la métropole – permettez-moi de vous renvoyer à certains propos tenus l’année dernière sur ce sujet.

Enfin, nos amendements à venir visent à mettre en place un mécanisme de péréquation et de solidarité, fonctionnant de la métropole vers les communes membres et tenant compte du potentiel fiscal et de la situation particulière de chacune.

La Commission adopte l’amendement du rapporteur.

Puis elle adopte successivement l’amendement de précision CL 374 et l’amendement de cohérence CL 375 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 648 de la commission des finances.

M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis. Cet amendement tend à modifier le plafond d’indexation par le Comité des finances locales (CFL) de la dotation forfaitaire des métropoles, en substituant à la dotation forfaitaire des communes la dotation de base.

La dotation forfaitaire des communes évolue en effet de manière négative : en 2010, elle était en diminution de 0,19 %. Au contraire, la dotation de base a le mérite d’être en augmentation.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 376 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 377 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de permettre le transfert à la métropole de la dotation globale de fonctionnement des communes à la majorité qualifiée plutôt qu’à l’unanimité.

La Commission adopte l’amendement. En conséquence, l’amendement CL 649 de la commission des Finances est déclaré sans objet.

La Commission adopte ensuite successivement les amendements CL 378 à CL 386 du rapporteur, rédactionnels ou de précision.

Elle examine ensuite l’amendement CL 387 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tire les conséquences de la plus grande intégration fiscale et financière au niveau des métropoles en rétablissant une dotation de reversement au bénéfice des communes, qui permettra d’ajuster les recettes aux charges transférées et d’instaurer un mécanisme de solidarité au sein de la métropole.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Article 5 bis AA (nouveau)

(art. L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales)


Plafond d’indexation de la dotation d’intercommunalité des communautés urbaines

Cet article, adopté par votre commission à la suite d’un amendement de M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances, tend à modifier la règle d’indexation de la dotation d’intercommunalité des communautés urbaines.

En 2009, la dotation moyenne par habitant des communautés urbaines a été fixée à 60 euros. À compter de 2010, cette dotation évolue chaque année selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d’évolution de la dotation forfaitaire de la DGF des communes prévue à l’article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales (2° du I de l’article L. 5211-30 du même code).

Le présent article modifie cette limite, en substituant à la référence à la dotation forfaitaire une référence à la dotation de base des communes, prévue au même article L. 2334-7. Une modification identique est proposée à l’article 5 pour la dotation d’intercommunalité des métropoles (116).

Compte tenu des évolutions récentes des différentes composantes de la DGF, un tel plafond d’indexation se révèle plus favorable qu’une référence à la dotation forfaitaire des communes. En 2010, cette dernière évolue en effet négativement, ce qui limite la marge de manœuvre du CFL, réduit à choisir entre une diminution et un gel de la dotation d’intercommunalité (voir le tableau ci-après). Il paraît donc préférable de retenir comme plafond d’indexation la limite du taux d’évolution de la dotation de base des communes, qui constitue l’une des composantes de leur dotation forfaitaire. À titre d’illustration, la dotation de base progresse de 0,45 % en 2010 (117).

ÉVOLUTION DE LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES
ET DE SES COMPOSANTES EN 2010

Dotation de base

+ 1,07 %

Dotation superficie

+ 0,66 %

Complément de garantie

– 2,00 %

Dotation de compensation

+ 0,28 %

Dotation parcs naturels

+ 0,45 %

Total Dotation forfaitaire des communes

– 0,19 %

Source : Comité des finances locales, réunion du 2 février 2010.

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement de coordination CL 650 de la commission des finances, portant article additionnel après l’article 5.

Article 5 bis A (nouveau)

(art. 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010)


Modalités d’unification au niveau de la métropole de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue par les communes membres

Cet article, introduit par votre commission à l’initiative de votre rapporteur, tend à fixer les modalités du transfert au niveau métropolitain de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des communes membres de la métropole.

Le principe même de ce transfert est posé à l’article L. 5217-12 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l’article 5 du présent projet tel que modifié par votre commission.

Les modalités du transfert de TFPB seraient, quant à elles, fixées à l’article 1609 nonies C du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi de finances initiale pour 2010, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2011.

Ces modalités, en particulier la convergence des taux de TFPB des communes, sont inspirées des dispositions applicables jusqu’à présent aux EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) et, à compter de 2011, aux EPCI à fiscalité mixte (118). Plus l’écart de taux entre la commune la plus imposée et la commune la moins imposée est important, plus la convergence vers le taux unique fixé par le conseil de la métropole est progressive. Au plus tard, l’unification est totale au bout de dix ans, ainsi que le montre le tableau ci-après.

HARMONISATION DES TAUX DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES PROPOSÉE AU PRÉSENT ARTICLE

Écart de taux inférieur à

Année 1

Année 2

Année 3

Année 4

Année 5

Année 6

Année 7

Année 8

Année 9

Année 10

0 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10 %

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20 %

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30 %

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40 %

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60 %

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70 %

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80 %

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100 %

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30 %

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10 %

0 %

N.B. : La première colonne rend compte de l’écart de taux de TFPB entre la commune la moins imposée et la commune la plus imposée de la métropole. Les autres colonnes renseignent sur l’année de réalisation effective du taux unique de TFPB au niveau métropolitain (écart de taux nul).

*

* *

La Commission adopte l’amendement CL 388 du rapporteur, portant article additionnel.

Article 5 bis

(art. L. 1518 du code général des impôts)


Coordination résultant de la suppression de la taxe professionnelle

Introduit par le Sénat, cet article vise à remplacer, dans les dispositions du code général des impôts relatives à l’actualisation des valeurs locatives foncières, la référence à la taxe professionnelle par une référence à la cotisation foncière des entreprises (CFE) créée à l’article 2 de la loi de finances initiale pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009).

La première – et, à ce jour, la dernière – actualisation des valeurs locatives foncières depuis la révision générale de 1974 remonte à 1980 : la date de référence retenue pour cette actualisation a, depuis cette date, été fixée au 1er janvier 1978 (III de l’article 1518 du code général des impôts). Toutefois, la taxe professionnelle a été exclue du champ d’application de cette première actualisation, au motif que l’incorporation de ses résultats dans les bases devait attendre une future réforme de l’assiette de la taxe professionnelle, annoncée à l’article 1er de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale et... finalement réalisée quelque trente années plus tard.

Le présent article, qui complète l’article 1518 précité, s’analyse ainsi comme une simple mesure de coordination résultant de la suppression de la taxe professionnelle en 2010 et de son remplacement, pour son assiette foncière, par la CFE : les résultats de la première actualisation des valeurs locatives opérée en 1980 ne seront donc pas incorporés dans les bases de ce nouvel impôt.

Au-delà, la question plus générale de la revalorisation des valeurs locatives demeure naturellement d’actualité, ainsi que l’a réaffirmé le Président de la République le 20 octobre 2009 à Saint-Dizier dans son discours sur la réforme des collectivités territoriales. Selon les indications fournies au début de cette année par le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, la révision devrait porter en premier lieu sur les locaux commerciaux, puis sur les locaux d’habitation.

*

* *

M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis, retire l’amendement CL 651 de la commission des finances.

La Commission adopte l’article 5 bis sans modification.

Article 5 ter

(art. L. 1609 bis du code général des impôts)


Abrogation résultant de la suppression de la taxe professionnelle

Cet article, ajouté par le Sénat, tend à abroger l’article 1609 bis du code général des impôts relatif aux ressources fiscales perçues par les communautés urbaines. Il s’agit d’une mesure de coordination avec la loi de finances initiale pour 2010, qui a supprimé la taxe professionnelle et a défini un nouveau régime fiscal pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), fixé à l’article 1379-0 bis du code général des impôts (119).

L’abrogation ne prendrait logiquement effet qu’à compter du 1er janvier 2011, date d’entrée en vigueur de l’article 1379-0 bis précité.

Votre commission vous propose par ailleurs :

– de modifier, par coordination avec l’abrogation précitée, les articles L. 2313-1 et L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales ;

– d’insérer de nouvelles dispositions de coordination, rendues nécessaires par la suppression de la taxe professionnelle et proposées par M. Philippe Vigier, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 389 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte également l’amendement de coordination CL 652 de la commission des finances.

Puis elle adopte l’article 5 ter modifié.

Article 6

(art. L. 1111-4, L. 1211-2, L. 2333-67, L. 5211-5, L. 5211-12, L. 5211-19, L. 5211-28, L. 5211-41, L. 5211-56, L. 5813-1, L. 5813-2 et intitulé du chapitre III du titre Ier du livre huitième de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, art. L. 301-3, L. 302-1, L. 302-5, L. 302-7 et L. 522-2-1 du code de la construction et de l’habitation, art. L. 601-1 du code des ports maritimes, art. L. 134-1 du code du tourisme, art. 122-5 et L. 122-12 du code de l’urbanisme, article 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, article 11 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine)


Coordinations résultant de la création des métropoles

Cet article vise à procéder aux coordinations rendues nécessaires par la création des métropoles proposée à l’article 5 du présent projet.

Seraient ainsi modifiés :

– le code général des collectivités territoriales (I du présent article), notamment ses dispositions relatives à la composition du comité des finances locales, au « versement transport » destiné au financement des transports en commun, aux modalités de création et de transformation d’EPCI (120), à la fixation des indemnités maximales des membres de l’organe délibérant, à l’impossibilité pour une commune de se retirer d’une communauté urbaine (121), à l’imputation de la dotation d’intercommunalité sur la dotation d’aménagement et à la prestation de services pour le compte d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI ;

– le code de la construction et de l’habitation (II de l’article), dans ses dispositions relatives à la répartition des aides au logement, à l’élaboration des programmes locaux de l’habitat, à la proportion minimale de 20 % de logements sociaux dans certaines agglomérations et aux sociétés d’HLM ;

– le code des ports maritimes (III de l’article), dans ses dispositions régissant les ports relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

– le code du tourisme (IV de l’article), pour ce qui concerne l’exercice des compétences communales en matière de développement économique ;

– le code de l’urbanisme (V de l’article), dans ses dispositions relatives aux schémas de cohérence territoriale (SCOT) ;

– la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (VI de l’article), pour ce qui concerne la compétence des comités techniques ;

– la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (VII de l’article), dans ses dispositions relatives aux conventions conclues avec l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Par rapport au texte initial du projet de loi, le Sénat a :

– procédé à plusieurs modifications rédactionnelles ;

– supprimé les mesures de coordination relatives à la détermination du potentiel fiscal des communes, en conséquence de la suppression, à l’article 5 du présent projet, du transfert au niveau métropolitain de la fiscalité directe communale (4° du I de l’article) ;

– supprimé les mesures de coordination relatives aux compétences de la métropole en matière d’autorisations d’urbanisme, en conséquence de la suppression, à l’article 5 du présent projet, du transfert de ces compétences au niveau métropolitain (3° du V de l’article) ;

– ajouté, parmi les membres de la « conférence des exécutifs » existant dans chaque région, un représentant par département des communautés de communes, alors que l’article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales ne prévoit actuellement aucune représentation de cette catégorie d’EPCI (1° du I de l’article).

Votre commission propose d’apporter une modification rédactionnelle sur ce dernier point. Il convient par ailleurs de supprimer l’alinéa 9 du présent article, devenu inutile du fait de l’insertion de l’article 5 A. Deux mesures de coordination sont également nécessaires :

– l’une pour harmoniser les ressources fiscales des métropoles telles que définies à l’article 5 du présent projet (par renvoi aux dispositions du code général des collectivités territoriales applicables aux communautés urbaines) et les dispositions du code général des impôts telles qu’elles résulteront, à compter du 1er janvier 2011, de l’article 77 de la loi de finances initiale pour 2010 ;

– l’autre pour tirer les conséquences sur les modalités de calcul du potentiel fiscal des communes membres du transfert de plein droit à la métropole, proposé à l’article 5, de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 326 de M. Patrick Braouezec.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL 390 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 199 de M. Bernard Derosier.

Elle adopte successivement les amendements CL 391, CL 392, et CL 393 du rapporteur.

Enfin elle adopte l’article 6 modifié.

Article 6 bis

(art. L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales)


Abaissement du seuil de population applicable à la création de communautés urbaines

Cet article, introduit par le Sénat, vise à abaisser de 500 000 à 450 000 habitants le seuil de population applicable à la création de communautés urbaines.

Fixé à l’article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, ce seuil a varié depuis la loi du 31 décembre 1966 créant les communautés urbaines : de 50 000 habitants initialement, il a été abaissé à 20 000 habitants par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, avant d’être porté à 500 000 habitants par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, qui a ainsi réservé cette structure juridique aux très grandes agglomérations (122).

Sur les seize communautés urbaines existantes, seules sept d’entre elles satisfont au critère démographique de 500 000 habitants aujourd’hui en vigueur (voir le tableau ci-après).

LISTE DES COMMUNAUTÉS URBAINES AU 1er JANVIER 2010

Communauté urbaine

Population

CU de Lyon (Grand Lyon)

1 277 218

CU de Lille Métropole

1 123 661

CU Marseille Provence Métropole

1 048 719

CU de Bordeaux

719 489

CU du Grand Toulouse

665 859

CU Nantes Métropole

595 902

CU Nice - Côte d’Azur

535 543

CU de Strasbourg

474 524

CU du Grand Nancy

262 303

CU de Brest Métropole Océane

214 504

CU de Dunkerque Grand Littoral

202 852

CU Le Mans Métropole

190 114

CU d’Arras

95 035

CU Le Creusot - Montceau les Mines

93 856

CU de Cherbourg

87 747

CU d’Alençon

51 376

Total

7 638 702

Source : DGCL.

En abaissant le seuil démographique à 450 000 habitants, le Sénat l’a aligné sur le seuil proposé pour les métropoles à l’article 5 du présent projet. À l’heure actuelle, compte tenu de sa population au 1er janvier 2010, seule la communauté d’agglomération de Rouen-Elbeuf-Austreberthe est susceptible de faire usage de la faculté ouverte par le présent article.

*

* *

La Commission adopte l’article 6 bis sans modification.

Article 6 ter

(art. L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales)


Abaissement du seuil de population applicable à la création de communautés d’agglomération

Introduit par le Sénat, cet article tend à abaisser le seuil de population applicable à la création de communautés d’agglomération.

Actuellement, l’article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales définit la communauté d’agglomération comme un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, constitué autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants. Toutefois, le seuil démographique de 15 000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département.

Le présent article apporte un double assouplissement à ces règles.

D’une part, il ramène le seuil de 50 000 habitants à 30 000 habitants lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département. Il s’agit, selon les auteurs de l’amendement, de renforcer l’intercommunalité autour de certains chefs-lieux de départements ruraux, tels que Auch, Cahors, Vesoul ou Lons-le-Saunier. Le tableau ci-après présente les communautés de communes susceptibles de bénéficier de cet assouplissement, compte tenu de la population constatée au 1er janvier 2010.

Département

Nom de l’EPCI

Population totale

Chef-lieu de département

02

CC du Laonnois

44 568

Laon

19

CC Tulle et Cœur de Corrèze

43 384

Tulle

32

CC du Grand Auch

31 869

Auch

39

CC du Bassin Lédonien

32 998

Lons-le-Saunier

46

CC du Grand Cahors

38 550

Cahors

50

CC de l’agglomération Saint Loise

31 782

Saint-Lô

52

CC du Pays Chaumontais

33 925

Chaumont

70

CC de l’Agglomération de Vesoul

33 928

Vesoul

88

CC d’Épinal Golbey

43 738

Épinal

971

CC du Sud Basse Terre

37 863

Basse-Terre

Sources : DGCL, INSEE.

   

D’autre part, le présent article permet, sous certaines conditions, d’apprécier le seuil démographique applicable à la création d’une communauté d’agglomération en se fondant, non sur la population totale telle que mesurée par l’INSEE (123), mais sur la « population DGF ». Il s’agit de la population utilisée pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), dans des conditions définies à l’article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales : sauf cas particuliers, la « population DGF » est obtenue en majorant la population totale d’un habitant par résidence secondaire et d’un habitant par place de caravane située sur une aire d’accueil des gens du voyage. Selon le présent article, le seuil démographique précité de 50 000 habitants pourrait être apprécié en « population DGF » à la double condition que celle-ci excède ce seuil d’au moins 20 % et qu’elle majore de plus de 50 % la population totale.

Cette modification introduite par le Sénat – dont la rédaction gagnerait à être améliorée – vise à prendre en compte les afflux saisonniers de population et, partant, à faciliter la création de communautés d’agglomération dans les zones touristiques. L’auteur de l’amendement, Mme Marie-Thérèse Bruguière, a notamment évoqué le cas de la communauté de communes du Pays de l’Or (Hérault).

La « population DGF » n’est habituellement utilisée, par définition, que pour le calcul de la DGF ou, par extension, pour le calcul d’autres dotations (notamment la dotation de développement rural prévue à l’article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales), non pour l’appréciation des seuils démographiques applicables à la création d’EPCI.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 230 de M. Bernard Derosier.

Puis elle examine l’amendement CL 120 de M. Émile Blessig.

M. Émile Blessig. Cet amendement vise à prendre en compte, pour la constitution d’une communauté d’agglomération, l’existence d’une aire urbaine de plus de 15 000 habitants, c’est-à-dire, au sens INSEE du terme, un ensemble de communes d’un seul tenant sans enclave autour duquel s’organise la communauté d’agglomération.

M. le rapporteur. Cet amendement déstabiliserait le système actuel. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 181 de M. Bernard Derosier.

Elle examine ensuite l’amendement CL 200 de M. Bernard Derosier.

M. Olivier Dussopt. Le Sénat a pris l’initiative d’abaisser le seuil de la communauté d’agglomération de 50 000 à 30 000 habitants, dès lors que le périmètre comporte le chef-lieu de département. Cet amendement tend à viser aussi bien la commune la plus peuplée du département – qui n’en est pas toujours le chef-lieu.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 394 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 176 de M. Bernard Derosier.

M. Jean-René Marsac. Cet amendement vise à faire passer le seuil de l’aire urbaine de 15 000 à 20 000 habitants.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 6 ter modifié.

Chapitre II

Pôles métropolitains

Article 7

(titre III [nouveau] du livre septième de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales)


Création et régime juridique des pôles métropolitains

Cet article vise à créer un nouveau type de syndicat mixte intitulé « pôle métropolitain ».

Alors que les métropoles prévues à l’article 5 concernent de grandes agglomérations, d’un seul tenant et sans enclave, les pôles métropolitains sont conçus comme un outil plus souple, destiné à mettre en réseau, sans condition de contiguïté, différents territoires urbains. L’étude d’impact jointe au présent projet fournit l’exemple du « Sillon lorrain », réseau d’agglomérations organisé autour de Thionville, Metz, Nancy et Épinal.

La qualification de syndicat mixte des pôles métropolitains résulte de l’insertion d’un nouveau titre III (« Pôle métropolitain ») dans le livre VII (« Syndicat mixte ») de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales (124). Plus précisément, le pôle métropolitain est un syndicat mixte fermé (125) et même « doublement fermé », puisqu’il ne peut être composé que d’EPCI à fiscalité propre, non de communes.

Compte tenu des modifications apportées par le Sénat, notamment à l’initiative de M. Gérard Collomb, l’objet et les domaines d’intervention des pôles métropolitains sont définis de façon particulièrement large (article L. 5731-1 du code général des collectivités territoriales) :

– promotion d’un modèle de développement durable ;

– amélioration de la compétitivité et de l’attractivité du territoire ;

– développement économique ;

– promotion de l’innovation, de la recherche, de l’université et de la culture ;

– aménagement de l’espace, notamment par l’intermédiaire de la coordination des schémas de cohérence territoriale (SCOT), à condition que leur périmètre soit identique à celui des EPCI composant le pôle ;

– développement des infrastructures et des services de transport, sous forme de coopération entre les différentes autorités organisatrices de transport (AOT), au sens de l’article 30-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs.

Malgré l’ampleur de ces différentes compétences, le pôle métropolitain ne devrait pas constituer une strate supplémentaire concurrençant les EPCI qui le composent, dès lors que sa finalité se borne à la réalisation d’ « actions d’intérêt métropolitain ». Le Sénat a d’ailleurs précisé que cet intérêt métropolitain devrait faire l’objet, pour les différentes compétences confiées au pôle, de délibérations concordantes des organes délibérants des EPCI membres.

La création et le régime juridique des pôles métropolitains sont soumis aux mêmes règles que celles applicables aux syndicats mixtes fermés, elles-mêmes calquées sur celles régissant les syndicats de communes (articles L. 5211-1 et suivants et articles L. 5212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales). Plusieurs spécificités doivent cependant être signalées :

– le pôle métropolitain est constitué « par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre », ce qui a conduit le ministre de l’Espace rural et de l’aménagement du territoire, M. Michel Mercier, à préciser devant le Sénat que « le préfet n’a pas l’initiative de la création (...). C’est bien l’accord entre les EPCI qui constitue la genèse du pôle métropolitain » (126) ;

– le pôle métropolitain doit rassembler plus de 300 000 habitants et l’un des EPCI membres compter plus de 150 000 habitants. Ce double seuil démographique, initialement fixé à respectivement 450 000 et 200 000 habitants, résulte d’un amendement présenté au Sénat par M. Daniel Raoul, qui a en particulier évoqué le cas des EPCI regroupés autour d’Angers ;

– la création du pôle métropolitain doit, dans le texte adopté par le Sénat, faire l’objet d’une « concertation préalable avec les régions et les départements concernés », condition qui paraît quelque peu excessive dès lors qu’à la différence des métropoles les pôles métropolitains n’exercent aucune compétence de niveau régional ou départemental ;

– à la suite d’un amendement adopté par la commission des Lois du Sénat, la répartition des sièges au sein de l’organe délibérant du pôle métropolitain doit tenir compte du « poids démographique » de chacun des EPCI membres (alors que la règle de droit commun pour les syndicats mixtes fermés consiste, sauf disposition contraire de leurs statuts, en une représentation de deux sièges par EPCI).

Outre plusieurs modifications rédactionnelles ou de précision, votre commission propose de faciliter la création des pôles métropolitains, en substituant à l’obligation de consultation des régions et des départements une simple information préalable. À l’initiative de Mme Maryse Joissains-Masini, il vous est également proposé de prévoir qu’aucun EPCI ne peut à lui seul disposer de plus de la moitié des sièges au sein de l’organe délibérant du pôle métropolitain.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 327 de M. Patrick Braouezec.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 395, CL 396, CL 397 et CL 398 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 201 et CL 360 de M. Bernard Derosier.

Elle examine ensuite l’amendement CL 399 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à remplacer l’exigence, introduite par le Sénat, d’une consultation des conseils généraux et régionaux avant la création d’un pôle métropolitain, par une simple information préalable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL 400 du rapporteur.

Elle adopte également, suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CL 58 de Mme Maryse Joissains-Masini.

Elle rejette ensuite, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 202 de M. Bernard Derosier.

Puis elle adopte l’article 7 modifié.

Chapitre III

Communes nouvelles

Avant l’article 8

La Commission examine l’amendement CL 329 de M. Patrick Braouezec.

Mme Marie-Hélène Amiable. Cet amendement vise à accroître les ressources des collectivités territoriales par l’extension de l’assiette de la contribution économique territoriale aux actifs financiers détenus par les entreprises assujetties.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle rejette ensuite successivement les amendements CL 328 et CL 330 de M. Patrick Braouezec.

Article 8

(chapitre III du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales)


Création d’une commune nouvelle pouvant comporter des communes déléguées

Le présent article tend à supprimer l’actuel dispositif de fusions de communes résultant de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 dite « Marcellin » et à y substituer un nouveau mécanisme de lutte contre l’émiettement communal.

Le constat d’échec de la loi « Marcellin » a déjà été dressé à de nombreuses reprises (voir l’encadré ci-après).

LES FUSIONS DE COMMUNES PERMISES PAR LA LOI « MARCELLIN »

La loi Marcellin du 16 juillet 1971 avait eu pour objectif de permettre une simplification de la carte communale. Elle prévoyait deux types de fusion des communes :

–  la fusion simple (articles L. 2113-1 à L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales), ayant pour conséquence une disparition complète des anciennes communes ;

– la fusion association (articles L. 2113-11 à L. 2113-26 du même code), prévoyant la création de communes associées.

La fusion association se distingue de la fusion simple dans la mesure où elle permet aux communes fusionnées de conserver une existence, sous la forme de « communes associées », dotées chacune d’un maire délégué, d’une annexe de la mairie et d’une section du centre d’action sociale. Chacune des anciennes communes peut conserver une section électorale distincte pour l’élection des membres du conseil municipal. En outre, la fusion association, lorsque la commune issue de la fusion compte plus de 100 000 habitants, entraîne de plein droit la création d’un conseil consultatif dans chaque commune associée, qui est élu à la même date que le conseil municipal et dans les mêmes conditions et selon le même mode de scrutin que le conseil municipal d’une commune de même importance que la commune associée. Ce conseil consultatif exerce la plupart des compétences qui sont confiées au conseil d’arrondissement à Paris, Lyon et Marseille.

La loi Marcellin avait prévu deux incitations financières à la fusion des communes : pendant cinq ans à compter de la fusion, les subventions d’équipement attribuées par l’État pour des opérations déjà engagées par les communes fusionnées étaient majorées de 50 % ; l’État compensait le manque à gagner résultant, pour la nouvelle commune, de l’égalisation des charges fiscales. En dépit de ces incitations, les fusions, aussi bien simples qu’associées, furent peu nombreuses. Si l’on dénombre 528 fusions en 1972 (concernant 1 336 communes), la diminution du nombre de fusions annuelles est ensuite rapide : 193 fusions en 1973 (concernant 466 communes) ; 76 en 1974 (154 communes) ; 9 en 1975 (19 communes) et 9 en 1976 (20 communes). Depuis lors, les fusions sont ponctuelles, et un certain nombre de communes fusionnées ont procédé à une défusion.

Source : Jean-Luc Warsmann, Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, Pour un big-bang territorial. Dix principes pour clarifier l’organiser territoriale française, Rapport d’information au nom de la commission des Lois, n° 1153, octobre 2008, p. 103.

En 2010, la France compte 36 682 communes, à comparer à environ 38 800 communes en 1950, soit une diminution de moins de 6 % en près de soixante ans. De surcroît, les quelque 27 301 communes de moins de 1 000  habitants, représentant les trois quarts des communes, ne rassemblaient l’année dernière que 15 % de la population. Comme le montre le tableau ci-dessous, plus de 3 600 communes comportent moins de 100 habitants et 936 communes en comptent moins de 50. En moyenne, environ une commune sur deux a moins de 400 habitants, tandis qu’environ une sur quatre a moins de 200 habitants.

RÉPARTITION DES COMMUNES FRANÇAISES PAR TAILLE

(en nombre d’habitants ; population légale 2010 ; année de référence 2007)

Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres, 2010.

Devant un tel constat, la nécessité d’un dispositif « plus simple, plus souple et plus incitatif » (127) que les fusions « Marcellin » s’impose. Un nouveau chapitre du code général des collectivités territoriales intitulé « Création d’une commune nouvelle » se substituerait ainsi au chapitre aujourd’hui consacré aux fusions de communes (128).

Pour votre rapporteur, la commune nouvelle ne doit être conçue ni comme un mécanisme concurrent de l’intercommunalité, ni même comme un aboutissement de la démarche intercommunale. Loin de s’opposer à cette dernière, les dispositions relatives aux communes nouvelles apparaissent plutôt comme son complément nécessaire : elles pourraient par exemple permettre de réduire le nombre de communes d’un EPCI dans le but, non de se substituer à l’établissement, mais d’améliorer son fonctionnement. De ce point de vue, compte tenu de l’important essor de l’intercommunalité en milieu urbain depuis 1999, la création de communes nouvelles n’a pas nécessairement vocation à être limitée aux zones rurales.

1. La création d’une commune nouvelle

a) Les conditions de création d’une commune nouvelle

Les conditions de création d’une commune nouvelle – qui ne peut concerner que des communes contiguës – ont été durcies par le Sénat au point de rendre la procédure plus difficile que les actuelles fusions de communes.

En effet, une fusion « Marcellin » suppose aujourd’hui une initiative des conseils municipaux de communes limitrophes, puis une consultation des électeurs recueillant l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au moins au quart des électeurs inscrits dans l’ensemble du périmètre concerné. En outre, une commune ne peut être contrainte à fusionner si les deux tiers des suffrages exprimés représentant au moins la moitié des électeurs inscrits dans cette commune ont manifesté leur opposition au projet (articles L. 2113-2 et L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales). Il faut souligner que c’est l’article 123 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 qui a rendu systématique la consultation des électeurs, auparavant facultative (129). Lorsqu’il s’agit d’une fusion simple (c’est-à-dire sans création de communes associées), les modalités de la fusion sont ensuite fixées dans une convention qui doit être ratifiée par tous les conseils municipaux (article L. 2113-9).

Aux termes du présent article, l’initiative de la création de la commune nouvelle peut émaner alternativement (article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales) :

– de l’ensemble des conseils municipaux ;

– des deux tiers des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre représentant plus des deux tiers de la population totale ;

– de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre. Dans ce cas, l’initiative doit être soutenue par les deux tiers des conseils municipaux des communes membres représentant plus des deux tiers de la population totale ;

– du préfet de département. Dans ce cas, l’initiative doit être soutenue par les deux tiers des conseils municipaux des communes concernées représentant plus des deux tiers de la population totale.

Dans la version initiale du présent projet, lorsque la demande faisait l’objet de délibérations concordantes de tous les conseils municipaux concernés, le préfet pouvait décider de la création de la commune nouvelle sans avoir à procéder à la consultation de la population (130). En l’absence de délibérations concordantes, la population était consultée et la création de la commune nouvelle nécessitait alors l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l’ensemble du périmètre concerné.

Modifiant la rédaction proposée pour le I de l’article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales, le Sénat a choisi de rendre obligatoire la consultation de la population en toute hypothèse et a, de surcroît, renforcer les conditions de majorité requises. Ainsi, la création de la commune nouvelle suppose que :

– le projet soit approuvé, dans chacune des communes concernées, à la majorité des suffrages exprimés correspondant au moins au quart des inscrits de chaque commune ;

– la participation au scrutin soit supérieure à la moitié des inscrits de l’ensemble des communes.

À l’issue des travaux du Sénat, la création d’une commune nouvelle est donc rendue plus difficile qu’une fusion « Marcellin ». En effet, si la fusion suppose une consultation systématique de la population, son résultat s’apprécie aujourd’hui à l’échelle de tout le périmètre concerné (plutôt que commune par commune), sans que le rejet d’une seule commune puisse bloquer tout le processus : une commune peut certes refuser de fusionner (131), mais les autres communes peuvent poursuivre la procédure de fusion sans elle.

Au contraire, dans le texte adopté par le Sénat, le refus de la population d’une seule commune met fin à toute la procédure de création de la commune nouvelle. Au surplus, les conditions de participation au scrutin, cumulant le quart des inscrits de chaque commune et la moitié des inscrits de l’ensemble des communes concernées, sont plus contraignantes que les conditions actuelles.

Votre commission propose donc de revenir à un dispositif plus simple et plus efficace, proche de la version initiale du présent projet de loi :

– la consultation de la population ne serait requise qu’en l’absence d’accord unanime des conseils municipaux en faveur de la création de la commune nouvelle ;

– en l’absence d’accord unanime des conseils municipaux, le résultat de la consultation serait apprécié à l’échelle du périmètre tout entier, la condition de participation étant fixée au quart des électeurs inscrits. À titre d’assouplissement par rapport au texte initial du Gouvernement, est néanmoins introduite la possibilité pour une commune de rejeter le projet à une majorité qualifiée (132), sans pour autant remettre en cause la poursuite de la démarche par les autres communes. Cette possibilité est cependant réservée au cas où la création de la commune nouvelle concerne des communes n’appartenant pas à un même EPCI à fiscalité propre.

Une fois l’accord de principe sur la création de la commune nouvelle obtenu, le présent article offre une marge d’appréciation au préfet : la création effective, par arrêté préfectoral, ne constitue qu’une faculté (133). Le texte adopté par le Sénat pour le II de l’article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales restreint cependant la latitude du préfet : lorsque la demande a été initiée par des délibérations concordantes de tous les conseils municipaux, la création de la commune nouvelle ne peut être refusée par le préfet que « pour des motifs impérieux d’intérêt général ».

Enfin, l’article L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales traite du cas particulier dans lequel les communes concernées ne sont pas situées dans le même département ou la même région. La décision de création de la commune nouvelle nécessite alors que les limites territoriales des départements ou des régions soient préalablement modifiées par décret en Conseil d’État. Compte tenu d’un amendement adopté par le Sénat, ce décret ne peut être pris qu’après l’accord (et non plus simplement l’avis) des conseils généraux ou régionaux intéressés. À défaut, une loi est nécessaire.

Une telle procédure apparaît cohérente avec les dispositions applicables aux modifications des limites territoriales des départements et des régions (articles L. 3112-1 et L. 4122-1 du même code). Elle gagnerait néanmoins à être enserrée dans des délais : il vous est proposé en ce sens de fixer un délai maximum de deux mois aux conseils généraux ou régionaux concernés, au-delà duquel leur décision serait réputée favorable.

b) Les conséquences de la création d’une commune nouvelle

Les conséquences de la création d’une commune nouvelle font l’objet d’une série de dispositions prévues aux nouveaux articles L. 2113-5 à L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales.

L’article L. 2113-5 fixe les conditions de la transition entre le ou les éventuels EPCI préexistants et la commune nouvelle :

– lorsque la commune nouvelle se substitue à des communes appartenant à un même EPCI à fiscalité propre (I de l’article), l’arrêté de création de la commune nouvelle « emporte également suppression » de l’établissement public. L’ensemble de ses biens, droits et obligations est transféré à la commune nouvelle, qui se substitue à l’EPCI dans les contrats en cours. Les agents de l’EPCI sont « réputés relever » de la commune nouvelle et conservent, « s’ils y ont intérêt », leur régime indemnitaire et les avantages collectivement acquis antérieurement à la loi du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale (134) ;

– lorsque la commune nouvelle se substitue à des communes appartenant à des EPCI à fiscalité propre distincts (II du même article), le Sénat a mis en place une procédure visant à déterminer l’établissement auquel la commune nouvelle est rattachée (alors que le texte du Gouvernement s’en remettait sur ce point à un simple arrêté préfectoral) (135). La décision appartient en principe au conseil municipal mais, en cas de désaccord du préfet de département, ce dernier peut saisir la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) d’un autre projet de rattachement. Une majorité des deux tiers des membres de la CDCI est alors nécessaire pour faire prévaloir le choix du conseil municipal.

L’article L. 2113-6 précise que l’arrêté du préfet prononçant la création de la commune nouvelle détermine notamment la date de cette création et, « sur proposition conjointe de la majorité absolue des conseils municipaux » (136), le nom et le chef-lieu de la commune. Ces dispositions sont cependant susceptibles de soulever deux difficultés : elles ne règlent pas la situation dans laquelle aucune proposition de nom ou de chef-lieu n’aurait pu être faite par les conseils municipaux, faute de réunir la majorité absolue requise ; elles conduisent à déterminer le nom et le chef-lieu de la commune nouvelle très tardivement dans la procédure de création. En pratique, les questions du nom et du chef-lieu seront soulevées bien plus en amont de la procédure et constitueront des éléments du projet sur l’opportunité duquel les conseils municipaux et, le cas échéant, la population seront amenés à se prononcer. Pour votre commission, il n’y a donc pas lieu de prévoir une procédure spécifique de détermination du nom et du chef-lieu de la commune nouvelle : celle-ci doit être partie intégrante du processus de création prévu aux nouveaux articles L. 2113-2 et L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales.

Les articles L. 2113-7 et L. 2113-8 se contentent de reproduire des dispositions actuellement en vigueur en cas de fusion de communes, relatives à la composition du conseil municipal dans la période précédant son prochain renouvellement. Il vous est toutefois proposé de clarifier les règles relatives à la composition transitoire du premier conseil municipal de la commune nouvelle. Dans le texte actuel, la fixation par le préfet, dans l’acte de création de la commune nouvelle, de la composition du premier conseil municipal n’est qu’une faculté, soumise à l’accord préalable des conseils municipaux. Le texte étant muet sur la situation dans laquelle cet accord ferait défaut, il faut en déduire qu’une délégation spéciale, prévue par les articles L. 2121-35 et suivants du code général des collectivités territoriales, devrait alors être mise en place. Pour des raisons de simplicité, d’efficacité et de légitimité politique, il paraît préférable que la commune nouvelle soit, dans tous les cas, administrée par des élus représentant chacune des anciennes communes. Votre commission propose donc de systématiser, jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux, l’entrée au conseil municipal de la commune nouvelle d’une partie des conseillers municipaux des anciennes communes et, en tout état de cause, des maires et adjoints de chacune d’entre elles.

L’article L. 2113-9 prévoit que la commune nouvelle peut adhérer à un EPCI à fiscalité propre à compter du 1er janvier de la deuxième année de sa création.

2. Le possible maintien de communes déléguées

Proposés aux alinéas 41 et suivants du présent article, les articles L. 2113-10 à L. 2113-19 du code général des collectivités territoriales autorisent la création au sein d’une commune nouvelle de « communes déléguées », reprenant le nom et les limites territoriales des anciennes communes.

Le principe, posé à l’article L. 2113-10, est celui de l’institution de communes délégués : celle-ci intervient dans les six mois de la création de la commune nouvelle, sauf délibération contraire de son conseil municipal (137). À l’instar des « communes associées » de la loi « Marcellin », les communes déléguées sont dépourvues de personnalité morale et seule la commune nouvelle a qualité de collectivité territoriale. Les communes déléguées peuvent être supprimées par le conseil municipal, dans un délai déterminé par celui-ci.

Selon l’article L. 2113-11, la création de communes déléguées entraîne de plein droit :

– l’institution d’un maire délégué (138). Jusqu’au prochain renouvellement du conseil municipal, il s’agit nécessairement du maire de l’ancienne commune devenue commune déléguée (article L. 2113-16). Le maire délégué, qui a la qualité d’officier d’état-civil et d’officier de police judiciaire (article L. 2113-13) bénéficie des mêmes prérogatives qu’un maire d’arrondissement à Paris, Marseille et Lyon (renvoi de l’article L. 2113-17 aux articles L. 2511-26 et suivants). Sa fonction est incompatible avec celle de maire de la commune nouvelle (deuxième alinéa de l’article L. 2113-13) (139) ;

– la création d’une annexe de la mairie, dans laquelle sont établis les actes d’état-civil.

En revanche, la création d’un « conseil de la commune déléguée » ne représente qu’une faculté, ouverte au conseil municipal de la commune nouvelle à la majorité des deux tiers de ses membres (article L. 2113-12). À la différence des « conseils consultatifs » des communes associées au sein d’une commune fusionnée de plus de 100 000 habitants, le conseil de la commune déléguée n’est pas élu : ses membres, ainsi que le maire délégué et, le cas échéant, ses adjoints (article L. 2113-14), sont désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres. Le présent projet renonce par ailleurs au sectionnement électoral, aujourd’hui possible pour les communes associées de moins de 30 000 habitants (140).